Prawo ustrojowe UE

Transkrypt

Prawo ustrojowe UE

Prawo ustrojowe UE
Uniwersytet Jagielloński
Katedra Prawa Europejskiego
Orzeczenia wymagane do egzaminu z przedmiotu
rok akademicki 2012/2013
1. 25/62 Plaumann & Co. v. Komisja EWG…………………………………………………………………………………2
2. 26/62 van Gend & Loos………………………………………………………………………………………………...…3
3. 6/64 Flaminio Costa p. Enel…………………………………………………………………………………………...…..6
4. 11/70 Internationale Handelsgesellschaft………………………………………………………………………………...11
5. 106/77 Simmenthal II……………………………………………………………………………………………….……15
6. 8/81 Ursula Becker p. Finanzamt Münster-Innenstadt…………………………………………………………….……..18
7. 283/81 C.I.L.F.I.T………………………………………………………………………………………………………..23
8. 314/85 Foto-Frost……………………………………………………………………………………………….………..25
9. C-213/89 Factortame…………………………………………………………………………………………………..…30
10. C-6/90 i C-9/90 Francovich………………………………………………………………………………………..……33
11. C-91/92 Faccini Dori p. Recreb Srl……………………………………………………………………………………..38
12. C-46/93 i 48/93 Brasserie du Pêcheur……………………………………………………………………….………….42
13. C-397/01 Bernhard Pfeiffer i in. p. Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Waldshut…………………………………53
14. C-224/01 Gerhard Köbler p. Republice Austrii…………………………………………………………………….…..68
15. C-304/02 Komisja Wspólnot Europejskich p. Republika Francuska……………………………………...……………81
16. C-265/03 Igor Simutenkov p. Ministerio de Educación y Cultura i Real Federación Española de Fútbol………...…..95
17. C-198/03 Komisja Wspólnot Europejskich p. CEVA Santé Animale SA i Pfizer Enterprises Sàrl……………….….101
18. C-34/09 Gerardo Ruiz Zambrano p. Office national de l’emploi (ONEm)…………………………………………...111
19. C-234/04 Rosmarie Kapferer przeciwko Schlank & Schick GmbH……………………………………………..……118
20. C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany GmbH i Arcor AG & Co. KG przeciwko Bundesrepublik Deutschland……......122
21. C-432/05 Unibet Ltd p. Justitiekanslern……………………………………………………………………………....130
22. C-555/07 Seda Kücükdeveci przeciwko Swedex GmbH & Co. KG………………………………………………….139
23. C-118/08 Transportes Urbanos………………………………………………………………………………………..147
24. C-314/08 Krzysztof Filipiak przeciwko Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu………………………………….…..153
25. Wyrok TK z 11 maja 2005 r. wydany w sprawie K 18/04 (dotyczący Traktatu akcesyjnego)……………….………163
26. Wyrok TK z 24 listopada 2010 r. wydany ws. K 32/09 (dot. TzL), pkt 2.1 - 2.6 oraz 4.2 - 4.2.14………………..….213
27. Postanowienie SN z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt III CZP 3/10………………………………………………..……235
28. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2011 r. wydany w sprawie SK 45/09……………………..……..236
29. T-18/10 Inuit Tapiriit Kanatami i in. przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 38-56………………………………….258
30. C-411/10 i C-493/10 N.S. i inni p. Secretary of State for the HomeDepartment, pkt 116 – 122……………….…….261
Opracowanie
Mateusz Popiel
1. 25/62 Plaumann & Co. v. Komisja EWG
WYROK TRYBUNAŁU z dnia 15 lipca 1963 r. (*) W sprawie 25/62 Przedsiębiorstwo Plaumann & Co., Hamburg,
reprezentowane przez H. Ditgesa, adwokata w Kolonii, z adresem do doręczeń na nazwisko p. Audry, Fédération des
commerçants, 8, avenue de l’Arsenal, w Luksemburgu, strona skarżąca, przeciwko Komisji Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej, reprezentowanej przez H. Ehringa, doradcę prawnego wspólnotowych organów wykonawczych,
działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez E. Steindorffa, profesora prawa na Uniwersytecie w
Tybindze, z adresem do doręczeń na nazwisko H. Manzanarèsa, sekretarza służby prawnej wspólnotowych organów
wykonawczych, 2, place de Metz, w Luksemburgu, strona pozwana, mającej za przedmiot:
–
stwierdzenie nieważności decyzji Komisji nr S III 03079 z dnia 22 maja 1962 r. w sprawie odmowy
zezwolenia Republice Federalnej Niemiec na częściowe zawieszenie opłat celnych od „mandarynek i
klementynek świeżych” importowanych z państw trzecich;
–
wypłatę odszkodowania w wysokości 39 414,01 DM.
TRYBUNAŁ, w składzie: A. M. Donner, prezes, L. Delvaux i R. Lecourt, prezesi izb, Ch. L. Hammes, R. Rossi
(sprawozdawca), A. Trabucchi i W. Strauβ, sędziowie, rzecznik generalny: K. Roemer, sekretarz: A. Van Houtte, wydaje
następujący Wyrok […]
Motywy
I – W przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności
Co do dopuszczalności
Zważywszy, że zgodnie z art. 173 akapit drugi traktatu EWG „każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść […] skargę
na decyzje, których jest adresatem, oraz na decyzje, które mimo przyjęcia w formie […] decyzji skierowanej do innej
osoby dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie”;
że zdaniem pozwanej słowa „innej osoby” użyte w tym akapicie nie oznaczają państw członkowskich występujących w
roli władzy publicznej, w związku z czym jednostkom nie przysługuje prawo do skargi o stwierdzenie nieważności
przeciwko decyzjom Komisji lub Rady skierowanym do tego rodzaju adresatów;
że jednakże art. 173 akapit drugi traktatu dopuszcza skargi jednostek na decyzje skierowane do „innej osoby”, które
dotyczą ich w sposób bezpośredni i indywidualny, lecz że artykuł ten nie określa ani nie ogranicza zakresu tego pojęcia;
że sformułowanie i dosłowny sens wspomnianego postanowienia uzasadniają jak najszerszą jego interpretację;
że ponadto postanowień traktatu dotyczących prawa jednostek do sądu nie wolno interpretować w sposób zawężający;
że wobec tego, w braku wyraźnego postanowienia w traktacie, ograniczeń w tym zakresie nie można domniemywać;
że w związku z powyższym twierdzenia pozwanej nie można uznać za zasadne;
zważywszy, że pozwana utrzymuje poza tym, iż zaskarżona decyzja jest ze swej natury rozporządzeniem, wydanym w
formie decyzji indywidualnej, i z tego względu nie podlega zaskarżeniu przez jednostki, podobnie jak akty normatywne o
charakterze generalnym;
że jednakże z art. 189 i 191 traktatu EWG wynika, iż decyzja charakteryzuje się ograniczoną liczbą adresatów, do których
jest skierowana; że stwierdzenie, czy chodzi o decyzję, wymaga zatem ustalenia, czy rozpatrywany akt dotyczy
określonego kręgu podmiotów;
że sporna decyzja skierowana została do rządu Republiki Federalnej Niemiec i zawiera odmowę zezwolenia mu na
częściowe zawieszenie opłat celnych od określonych towarów importowanych z państw trzecich;
że w związku z tym zaskarżony akt należy uznać za decyzję skierowaną do określonego podmiotu i wiążącą tylko w
stosunku do niego;
zważywszy, że w myśl art. 173 akapit drugi traktatu jednostki mogą wnosić skargi o stwierdzenie nieważności na decyzje,
które, jakkolwiek skierowane do innej osoby, dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie, lecz że zdaniem pozwanej w
niniejszej sprawie sporna decyzja nie dotyczy skarżącej w sposób bezpośredni i indywidualny;
że należy w pierwszej kolejności ustalić, czy spełniona została druga przesłanka dopuszczalności, gdyż badanie, czy
wspomniana decyzja dotyczy skarżącej bezpośrednio, jest zbędne, jeżeli nie dotyczy jej ona indywidualnie;
że podmioty inne niż adresaci decyzji mogą utrzymywać, iż decyzja ta dotyczy ich indywidualnie, tylko wtedy, gdy ma
ona wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która
odróżnia je od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje w sposób podobny jak adresata decyzji;
że w niniejszej sprawie sporna decyzja wpływa na sytuację skarżącej jako importera klementynek, to znaczy ze względu
na działalność gospodarczą, jaką w dowolnym momencie może prowadzić dowolny podmiot i która w związku z tym nie
wyróżnia skarżącej, z punktu widzenia zaskarżonej decyzji, w sposób podobny jak adresata tej decyzji;
że z powyższych powodów wniosek o stwierdzenie nieważności należy uznać za niedopuszczalny.
II – W przedmiocie wniosku o odszkodowanie
Co do dopuszczalności
Zważywszy, że zdaniem pozwanej niniejszy wniosek, sformułowany po raz pierwszy w replice, został zgłoszony po
terminie, jest więc zgodnie z art. 38 § 1 lit. d) regulaminu niedopuszczalny;
że jednakże skarżąca wniosła w skardze o stwierdzenie ewentualnej szkody wynikającej z zaskarżonej decyzji; że w
trakcie procedury pisemnej i ustnej uściśliła przedmiot tego wniosku i określiła wysokość szkody;
że wniosek o odszkodowanie można zatem uznać za możliwe do przyjęcia rozwinięcie żądań zawartych w skardze; że jest
on w związku z tym dopuszczalny, zgodnie ze wspomnianym art. 38 § 1 lit. d).
Co do istoty
Zważywszy, że wniosek skarżącej ma na celu uzyskanie odszkodowania w wysokości odpowiadającej kwocie opłat
celnych i podatku obrotowego, jaką skarżąca zmuszona była uiścić w związku z decyzją, w odniesieniu do której złożyła
jednocześnie wniosek o stwierdzenie nieważności;
że w tej sytuacji należy uznać, iż twierdzenie skarżącej, jakoby poniosła szkodę, oparte jest na tej decyzji i że wniosek o
odszkodowanie ma w rzeczywistości na celu cofnięcie w odniesieniu do skarżącej skutków prawnych spornej decyzji;
zważywszy, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono nieważności zaskarżonej decyzji;
że akt administracyjny, którego nieważności nie stwierdzono, nie może stanowić zawinionego działania na szkodę
jednostek; że jednostki te nie mogą zatem domagać się odszkodowania z tytułu takiego aktu;
że Trybunał nie może w drodze procedury odszkodowawczej wydawać orzeczeń cofających skutki prawne decyzji,
których nieważności nie stwierdził;
1
że wniosek skarżącej należy zatem oddalić jako bezzasadny.
III – W przedmiocie kosztów
Zważywszy, że w myśl art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona strona przegrywająca sprawę;
że stronę skarżącą, która przegrała sprawę, należy obciążyć kosztami postępowania; uwzględniając akta sprawy;
po zapoznaniu się ze sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy;
po zapoznaniu się ze stanowiskiem stron;
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego;
uwzględniając art. 173 akapit drugi, art. 176, 189, 191 oraz art. 215 akapit drugi Traktatu ustanawiającego Europejską
Wspólnotę Gospodarczą;
uwzględniając Protokół w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości, załączony do Traktatu ustanawiającego Europejską
Wspólnotę Gospodarczą;
uwzględniając regulamin Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, a w szczególności art. 69 § 2;
TRYBUNAŁ,
odrzucając wszelkie żądania dalej idące lub przeciwne, orzeka, co następuje:
1)
Wniosek o stwierdzenie nieważności zostaje odrzucony jako niedopuszczalny;
2)
Wniosek o odszkodowanie zostaje oddalony jako bezzasadny;
3)
Strona skarżąca zostaje obciążona kosztami postępowania.
Sporządzono i orzeczono w Luksemburgu w dniu 15 lipca 1963 r.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
2. 26/62 van Gend & Loos
WYROK TRYBUNAŁU z dnia 5 lutego 1963 r. (*) W sprawie 26/62 mającej za przedmiot, skierowany do Trybunału na
podstawie art. 177 akapit pierwszy lit. a) i art. 177 akapit trzeci Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę
Gospodarczą, wniosek Tariefcommissie, holenderskiego sądu administracyjnego orzekającego w ostatniej instancji w
postępowaniu spornym w sprawach finansowych, o wydanie, w zawisłym przed tym sądem sporze pomiędzy
Spółką NV Algemene Transport - en Expeditie Onderneming van Gend & Loos, z siedzibą w Utrechcie,
reprezentowaną przez H.G. Stibbe’a i L.F.D. ter Kuile’a, adwokatów w Amsterdamie, z adresem do doręczeń w
konsulacie Holandii w Luksemburgu,
A Holenderską administracją celną, reprezentowaną przez inspektora ds. ceł i akcyzy w Zaandam, z adresem do
doręczeń w ambasadzie Holandii w Luksemburgu, orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie następujących
kwestii:
1)
Czy art. 12 traktatu EWG jest skuteczny w stosunkach wewnętrznych, to znaczy czy podmiotom prawa przysługują
na podstawie tego postanowienia uprawnienia podlegające ochronie sądowej;
2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy obłożenie przywozu przez skarżącą w postępowaniu przed sądem
krajowym z Republiki Federalnej Niemiec do Holandii mocznika formaldehydowego cłem w wysokości 8% stanowiło
podwyższenie cła niezgodne z art. 12 traktatu EWG, czy chodziło w tym przypadku o racjonalną modyfikację cła
obowiązującego przed 1 marca 1960 r., której, jakkolwiek oznaczała ona podwyżkę z rachunkowego punktu widzenia, nie
można uznać za podlegająca zakazowi ustanowionemu w art. 12,
TRYBUNAŁ w składzie: A. M. Donner, prezes, L. Delvaux i R. Rossi, prezesi izb, O. Riese, Ch. L. Hammes
(sprawozdawca), A. Trabucchi i R. Lecourt, sędziowie, rzecznik generalny: K. Roemer, sekretarz: A. Van Houtte,
wydaje następujący
Wyrok […] Motywy
I – W przedmiocie postępowania
Zważywszy, że nie podniesiono żadnego zarzutu co do prawidłowości postępowania w przedmiocie wniosku o
wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, skierowanego do Trybunału na podstawie art. 177 traktatu EWG
przez Tariefcommissie, będący sądem w rozumieniu tego postanowienia;
oraz że wniosek nie daje w tym względzie podstaw do podniesienia jakiegokolwiek zarzutu z urzędu.
II – W przedmiocie pierwszego pytania
A – Co do właściwości Trybunału
Zważywszy, że rząd holenderski i rząd belgijski kwestionują właściwość Trybunału, gdyż ich zdaniem w
niniejszym przypadku chodzi o wniosek dotyczący nie wykładni, lecz stosowania traktatu w ramach holenderskiego
porządku konstytucyjnego;
że w szczególności Trybunał nie ma ich zdaniem kompetencji do rozstrzygania kwestii pierwszeństwa, jakie należałoby
ewentualnie przypisać postanowieniom traktatu EWG przed ustawodawstwem holenderskim lub innymi umowami
zawartymi przez Holandię i włączonymi do ich krajowego porządku prawnego; że rozstrzygnięcie tej kwestii należy ich
zdaniem, z zastrzeżeniem ewentualnej skargi wniesionej na warunkach określonych w art. 169 i 170 traktatu, do
wyłącznej kompetencji sądów krajowych;
zważywszy jednakże, że w niniejszym przypadku zadaniem Trybunału nie jest orzekanie o stosowaniu traktatu
zgodnie z zasadami holenderskiego prawa wewnętrznego, co pozostaje we właściwości sądów krajowych, lecz że
żąda się od niego, na podstawie art. 177 lit. a) traktatu, jedynie określenia skutków, jakie wywołuje art. 12 tego
traktatu w ramach prawa wspólnotowego oraz z punktu widzenia jego wpływu na sytuację jednostek;
że w związku z tym zarzut powyższy pozbawiony jest podstaw prawnych;
zważywszy, że rząd belgijski podnosi zarzut braku właściwości Trybunału również z tego względu, iż odpowiedź,
jakiej mógłby on udzielić na pierwsze pytanie Tariefcommissie, nie miałaby związku z rozstrzygnięciem zawisłego
przed tym sądem sporu;
zważywszy jednakże, że do uznania właściwości Trybunału w niniejszej sprawie konieczne i wystarczające będzie,
jeżeli okaże się w dostatecznym z prawnego punktu widzenia stopniu, iż postawione pytanie dotyczy wykładni
traktatu;
że względy, którymi kierował się sąd krajowy, formułując pytania, a także znaczenie, jakie zamierza im nadać w
ramach sporu poddanego jego rozstrzygnięciu, nie podlegają ocenie Trybunału;
zważywszy, że jak wynika ze sformułowania postawionych pytań, dotyczą one wykładni traktatu;
że w związku z tym mieszczą się one w zakresie właściwości Trybunału;
że ten zarzut jest również bezzasadny.
B – Co do istoty
Zważywszy, że Tariefcommissie stawia po pierwsze pytanie, czy art. 12 traktatu jest bezpośrednio skuteczny w
prawie wewnętrznym, w tym sensie, że jednostki pochodzące z państw członkowskich mogłyby na podstawie tego
postanowienia dochodzić praw podlegających ochronie sądów krajowych;
zważywszy, że odpowiedź na pytanie, czy postanowienia umowy międzynarodowej wywołują takie skutki,
wymaga wzięcia pod uwagę jej ducha, systematyki i brzmienia;
zważywszy, że cel traktatu EWG, jakim jest utworzenie wspólnego rynku, którego funkcjonowanie wpływać będzie
bezpośrednio na sytuację podmiotów prawa we Wspólnocie, wymaga, by traktat ten był czymś więcej niż tylko
umową ustanawiającą wzajemne zobowiązania umawiających się państw;
że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w preambule do traktatu, która, sięgając dalej niż tylko rządów,
odwołuje się do narodów, a konkretniej w fakcie ustanowienia organów wyposażonych w uprawnienia władcze,
których wykonywanie wywiera wpływ zarówno na państwa członkowskie, jak i na ich obywateli;
że, jak należy poza tym zaznaczyć, jednostki pochodzące z państw zjednoczonych we Wspólnocie mają możliwość
współuczestniczyć, za pośrednictwem Parlamentu Europejskiego i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, w
funkcjonowaniu tej Wspólnoty;
że ponadto rola, jaką Trybunał Sprawiedliwości odgrywa w ramach art. 177, którego celem jest zapewnienie
jednolitej interpretacji traktatu przez sądy krajowe, świadczy o tym, iż państwa członkowskie nadały prawu
wspólnotowemu moc wiążącą, na którą pochodzące z nich jednostki mogą się przed tymi sądami powoływać;
że wobec powyższego należy uznać, iż Wspólnota stanowi nowy porządek prawny w prawie międzynarodowym,
na rzecz którego państwa ograniczyły, jakkolwiek tylko w wąskich dziedzinach, swoje prawa suwerenne, i którego
normy znajdują zastosowanie nie tylko do państw członkowskich, ale i pochodzących z nich jednostek;
że w związku z tym prawo wspólnotowe, niezależne od ustawodawstwa państw członkowskich, nie tylko nakłada
na jednostki zobowiązania, lecz może również być źródłem uprawnień stanowiących element statusu prawnego
tych jednostek;
że nie muszą to być uprawnienia nadane wprost w traktacie, lecz że powstają one również jako skutek zobowiązań,
które traktat nakłada w sposób ściśle określony zarówno na jednostki, jak i na państwa członkowskie oraz
instytucje wspólnotowe;
zważywszy, że biorąc pod uwagę systematykę postanowień traktatu w zakresie ceł i opłat o skutku równoważnym,
należy podkreślić, iż art. 9, który za podstawę Wspólnoty przyjmuje unię celną, wprowadza jako zasadę
podstawową zakaz stosowania tych ceł i opłat;
że zasada ta znajduje się na początku części traktatu ustanawiającej „podstawy Wspólnoty”; że art. 12 stanowi jej
wyraz i środek do jej wdrożenia;
zważywszy, że sformułowanie art. 12 ustanawia jasny i bezwarunkowy zakaz, nie będący zobowiązaniem do
działania, lecz do niedziałania;
że ponadto państwa nie zgłosiły do tego zobowiązania zastrzeżeń uzależniających jego wykonanie od wydania
jakiegokolwiek aktu prawa wewnętrznego;
że z samej swej natury zakaz ten może z powodzeniem wywoływać skutki bezpośrednio w sferze stosunków
prawnych między państwami członkowskimi a podlegającymi ich kompetencji podmiotami prawa;
zważywszy, że stosowanie art. 12 nie wymaga działań prawodawczych ze strony państw;
że z okoliczności, iż postanowienie to wymienia państwa członkowskie jako zobowiązane do niedziałania, nie
wynika, by jednostki pochodzące z tych państw nie mogły czerpać z niego uprawnień;
zważywszy ponadto, że podniesiony przez trzy rządy, które w pismach procesowych przedstawiły Trybunałowi
uwagi, argument oparty na art. 169 i 170 traktatu jest chybiony;
bowiem okoliczność, iż traktat w powyższych artykułach pozwala Komisji i państwom członkowskim na
wniesienie do Trybunału sprawy przeciwko państwu, które nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań, nie oznacza,
że jednostki nie mogą się w razie konieczności powołać na te zobowiązania przed sądem krajowym, podobnie jak
fakt, iż traktat daje Komisji środki pozwalające zapewnić wywiązywanie się przez jednostki z ich obowiązków, nie
wyklucza możliwości powoływania się na naruszenie tych obowiązków w sporach pomiędzy takimi jednostkami
przed sądami krajowymi;
że ograniczenie możliwości przeciwdziałania naruszaniu przez państwa członkowskie art. 12 wyłącznie do
postępowań na podstawie art. 169 i 170 skutkowałoby brakiem jakiejkolwiek bezpośredniej ochrony sądowej
indywidualnych praw jednostek pochodzących z tych państw;
że zastosowanie tych artykułów mogłoby okazać się nieskuteczne, gdyby nastąpiło już po wykonaniu decyzji
krajowej wydanej z naruszeniem postanowień traktatu;
że staranność jednostek zainteresowanych ochroną ich praw zapewnia skuteczną kontrolę, dodatkową w stosunku
do kontroli, jaką art. 169 i 170 powierzają Komisji i państwom członkowskim;
zważywszy, że jak wynika z powyższych rozważań, zgodnie z duchem, systematyką i brzmieniem traktatu art. 12
należy interpretować w ten sposób, iż jest on bezpośrednio skuteczny i stanowi źródło uprawnień indywidualnych
podlegających ochronie sądów krajowych.
III – W przedmiocie drugiego pytania
A – Co do właściwości Trybunału
Zważywszy, że zgodnie z uwagami przedstawionymi przez rządy belgijski i holenderski pytanie to zostało tak
sformułowane, iż odpowiedź na nie zdaje się wymagać zbadania przez Trybunał klasyfikacji taryfowej mocznika
formaldehydowego importowanego do Holandii, co do której Van Gend & Loos i inspektor ds. ceł i akcyzy w
Zaandam stoją, w oparciu o Tariefbesluit z 1947 r., na odmiennych stanowiskach;
że postawiony problem nie wymaga ich zdaniem interpretacji traktatu, lecz dotyczy przypadku zastosowania
holenderskiego ustawodawstwa celnego do klasyfikacji aminoplastów, co nie mieści się w zakresie właściwości,
jaką art. 177 lit. a) nadaje sądownictwu wspólnotowemu;
że w związku z tym wniosek Tariefcommissie wykracza ich zdaniem poza właściwość Trybunału;
zważywszy jednakże, że w rzeczywistości pytanie postawione przez Tariefcommissie dotyczy tego, czy z prawnego
punktu widzenia skutek w postaci podwyższenia cła na określony produkt, nie spowodowany podwyżką stawki
celnej, lecz ponownym zaklasyfikowaniem towaru po zmianie jego klasyfikacji taryfowej, jest sprzeczny z zakazem
ustanowionym w art. 12 traktatu;
zważywszy, że postawione pytanie, rozumiane w ten sposób, dotyczy wykładni tego postanowienia traktatu, a
dokładnie znaczenia, jakie należy nadać pojęciu ceł obowiązujących przed wejściem w życie traktatu;
że w związku z tym udzielenie odpowiedzi na pytanie mieści się we właściwości Trybunału.
B – Co do istoty
Zważywszy, że jak wynika z treści i systematyki art. 12 traktatu, stwierdzenie, czy cła lub opłaty o skutku
równoważnym zostały podwyższone z naruszeniem zawartego tam zakazu, wymaga wzięcia pod uwagę ceł i opłat
rzeczywiście obowiązujących w dniu wejścia w życie traktatu;
zważywszy ponadto, że z punktu widzenia zakazu ustanowionego w art. 12 traktatu niezgodna z prawem podwyżka
może wynikać zarówno ze zmiany układu taryfy, skutkującej zaklasyfikowaniem produktu do pozycji taryfowej
obłożonej wyższym cłem, jak i z podwyższenia, w ścisłym tego słowa znaczeniu, stawki celnej;
zważywszy, że bez znaczenia jest, z jakiego powodu nastąpiło podwyższenie cła, jeżeli tylko ten sam produkt został
w tym samym państwie członkowskim obłożony wyższą stawką celną po wejściu w życie traktatu;
że zastosowanie art. 12, zgodnie z nadaną mu powyżej wykładnią, należy do kompetencji sądu krajowego, którego
zadaniem będzie zbadać, czy podlegający opłacie celnej produkt, w tym przypadku mocznik formaldehydowy
pochodzący z Republiki Federalnej Niemiec, został, ze względu na wprowadzone w Holandii w życie decyzje
celne, obłożony cłem przywozowym wyższym niż obowiązujące w stosunku do tego produktu w dniu 1 stycznia
1958 r.;
że Trybunał nie ma kompetencji do badania słuszności przedstawionych mu w trakcie postępowania rozbieżnych
twierdzeń na ten temat, lecz musi pozostawić je do rozpatrzenia przez organy krajowe.
IV – W przedmiocie kosztów
Zważywszy, że koszty poniesione przez Komisję EWG i państwa członkowskie, które przedstawiły Trybunałowi
uwagi, nie podlegają zwrotowi;
że dla stron postępowania przed Tariefcommissie niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy
bowiem kwestii podniesionej w sporze zawisłym przed tym sądem; że w związku z tym rozstrzygnięcie o kosztach
należy do niego;
z powyższych względów:
uwzględniając akta sprawy;
po zapoznaniu się z uwagami ustnymi strony skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym oraz Komisji
EWG;
uwzględniając art. 9, 12, 14, 169, 170 i 177 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą;
uwzględniając Protokół w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej;
uwzględniając regulamin Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich;
TRYBUNAŁ,
rozstrzygając w przedmiocie wniosku złożonego mu w trybie prejudycjalnym przez Tariefcommissie
postanowieniem z dnia 16 sierpnia 1962 r., orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 12 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą jest bezpośrednio skuteczny
i stanowi dla podmiotów prawa źródło uprawnień indywidualnych podlegających ochronie sądów
krajowych;
2)
Stwierdzenie, czy cła lub opłaty o skutku równoważnym zostały podwyższone z naruszeniem zakazu
zawartego w art. 12 traktatu, wymaga wzięcia pod uwagę ceł i opłat rzeczywiście obowiązujących w
omawianym państwie członkowskim w chwili wejścia w życie traktatu;
podwyżka taka może wynikać zarówno ze zmiany układu taryfy, skutkującej zaklasyfikowaniem
produktu do pozycji taryfowej obłożonej wyższym cłem, jak i z podwyższenia stawki celnej;
3)
Rozstrzygnięcie o kosztach niniejszego postępowania należy do Tariefcommissie.
Orzeczono w Luksemburgu w dniu 5 lutego 1963 r.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
3. 6/64 Flaminio Costa p. Enel
WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 15 lipca 1964 r. (*)
W sprawie C-6/64
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 177 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę
Gospodarczą, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Giudice Conciliatore w Mediolanie, mający na
celu uzyskanie wykładni art. 102, 93, 53 i 37 wspomnianego traktatu w zawisłym przed tym sądem sporze
pomiędzy:
Flaminio Costa
a
E.N.E.L.
(Ente nazionale energia elettrica, impresa già della Edison Volta),
TRYBUNAŁ,
w składzie:
A. M. Donner, prezes,
Ch. L. Hammes i A. Trabucchi, prezesi izb,
L. Delvaux, R. Rossi, R. Lecourt (sprawozdawca) i W. Strauss, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Lagrange,
sekretarz: A. Van Houtte,
Wyrok
[…]
Motywy
Zważywszy, że postanowieniem z dnia 16 stycznia 1964 r., prawidłowo przekazanym do Trybunału, Giudice
Conciliatore w Mediolanie, „na podstawie art. 177 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą z
dnia 25 marca 1957 r., inkorporowanego do prawa włoskiego w drodze ustawy nr 1203 z dnia 14 października 1957
r., w związku z zarzutami, iż ustawa nr 1643 z dnia 6 grudnia 1962 r. oraz rozporządzenia prezydenta wydane w
wykonaniu tej ustawy […] naruszają art. 102, 93, 53 i 37 traktatu”, zawiesił postępowanie i zarządził przekazanie
sprawy Trybunałowi.
W przedmiocie zastosowania art. 177
Zarzut oparty na sformułowaniu pytania
Zważywszy, że postawiono zarzut, iż przedmiotowe pytanie ma na celu rozstrzygnięcie, w drodze art. 177, kwestii
zgodności ustawy z traktatem;
zważywszy jednakże, że zgodnie z tym artykułem sądy krajowe, których orzeczenia, jak w niniejszym przypadku,
nie podlegają zaskarżeniu, zobowiązane są zwrócić się do Trybunału o wydanie orzeczenia w trybie
prejudycjalnym w przedmiocie „wykładni […] traktatu”, gdy takie pytanie zostanie przed nimi podniesione;
że na podstawie tego postanowienia Trybunał nie może ani zastosować traktatu do konkretnego przypadku, ani
orzekać o zgodności z nim przepisu prawa wewnętrznego, jak mógłby to zrobić na podstawie art. 169;
że może jednak wyodrębnić z niedoskonałego sformułowania sądu krajowego kwestie dotyczące jedynie wykładni
traktatu;
że jego zadaniem nie jest zatem orzekanie o zgodności ustawy włoskiej z traktatem, a jedynie interpretacja
wymienionych postanowień traktatu, z uwzględnieniem okoliczności prawnych przedstawionych przez Giudice
Conciliatore.
Zarzut oparty na braku konieczności dokonywania wykładni
Zważywszy, że zarzuca się sądowi z Mediolanu złożenie wniosku o dokonanie wykładni traktatu, która nie jest
niezbędna do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu;
zważywszy jednakże, że art. 177, oparty na wyraźnym rozdziale zadań pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem,
nie pozwala mu ani rozstrzygać stanu faktycznego sprawy, ani oceniać podstaw i celowości wniosku o wykładnię.
Zarzut oparty na obowiązku stosowania przez sąd wewnętrznego aktu ustawodawczego
Zważywszy, że rząd włoski podnosi zarzut „bezwzględnej niedopuszczalności” wniosku Giudice Conciliatore, z
tego względu, że sąd krajowy, zobowiązany do stosowania ustawy wewnętrznej, nie może odwoływać się do art.
177;
zważywszy, że w odróżnieniu od zwyczajnych umów międzynarodowych traktat EWG ustanowił własny porządek
prawny, który został włączony do systemu prawnego państw członkowskich po jego wejściu w życie i który ma
charakter wiążący dla sądów krajowych;
bowiem państwa, ustanawiając na czas nieokreślony Wspólnotę wyposażoną we własne instytucje, w osobowość i
zdolność prawną, w zdolność do występowania we własnym imieniu w obrocie międzynarodowym, a w
szczególności w rzeczywiste uprawnienia władcze, wynikające z ograniczenia kompetencji i przeniesienia
uprawnień z tych państw na Wspólnotę, ograniczyły, jakkolwiek w wąskich dziedzinach, swoje suwerenne prawa i
stworzyły w ten sposób system prawa mający zastosowanie do nich samych oraz do pochodzących z nich
jednostek;
zważywszy, że w związku z włączeniem do prawa każdego z krajów członkowskich przepisów pochodzenia
wspólnotowego, a bardziej ogólnie ze względu zarówno na brzmienie, jak ducha traktatu, państwa nie mogą
uznawać pierwszeństwa przed porządkiem prawnym, jaki przyjęły na zasadach wzajemności, jednostronnego,
późniejszego przepisu, którego w związku z tym nie mogą temu porządkowi prawnemu przeciwstawiać;
moc wiążąca prawa wspólnotowego nie może bowiem różnić się w poszczególnych państwach w zależności od ich
późniejszego wewnętrznego ustawodawstwa, gdyż zagroziłoby to realizacji celów traktatu, o której mowa w art. 5
akapit drugi, i powodowałoby dyskryminację zabronioną na mocy art. 7;
że zobowiązania podjęte na podstawie traktatu ustanawiającego Wspólnotę nie miałyby charakteru
bezwarunkowego, lecz jedynie ewentualny, gdyby mogły zostać zakwestionowane w drodze późniejszych aktów
ustawodawczych umawiających się stron;
że prawo do jednostronnego działania jest państwom członkowskim przyznawane jedynie na mocy wyraźnego,
szczególnego postanowienia (na przykład art. 15, art. 93 ust. 3, art. 223–225);
że ponadto wnioski państw o przyznanie odstępstw poddane są procedurom zezwoleniowym (na przykład art. 8 ust.
4, art. 17 ust. 4, art. 25, 26, 73, art. 93 ust. 2 akapit trzeci i art. 226), które byłyby bezprzedmiotowe, gdyby państwa
te mogły zwolnić się ze swoich zobowiązań za pomocą zwykłej ustawy;
zważywszy, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego znajduje potwierdzenie w art. 189, zgodnie z którym
rozporządzenie „wiąże w całości” i jest „bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich”;
że postanowienie to, do którego nie zgłoszono zastrzeżeń, zostałoby pozbawione skuteczności, gdyby jego skutki
mogły zostać jednostronnie cofnięte przez jedno z państw w drodze aktu ustawodawczego, który miałby moc
wyższą od aktów wspólnotowych;
zważywszy, że jak wynika z całości powyższych rozważań, prawu utworzonemu na podstawie traktatu,
pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego wynikającą stąd szczególną naturę,
przeciwstawiać w postępowaniu sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż oznaczałoby to
utratę przez to prawo charakteru wspólnotowego i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty;
że wskutek dokonanego przez państwa przeniesienia, z ich wewnętrznych porządków prawnych do wspólnotowego
porządku prawnego, praw i obowiązków odpowiadających postanowieniom traktatu, nastąpiło ostateczne
ograniczenie ich praw suwerennych, którego nie może podważyć późniejszy akt jednostronny sprzeczny z istotą
Wspólnoty;
że w związku z tym, w przypadku powstania kwestii interpretacji traktatu, należy zastosować art. 177 niezależnie
od jakiegokolwiek przepisu prawa krajowego;
zważywszy, że pytania postawione przez Giudice Conciliatore w przedmiocie art. 102, 93, 53 i 37 zmierzają do
ustalenia, w pierwszej kolejności, czy postanowienia te są bezpośrednio skuteczne i stanowią dla podmiotów prawa
źródło uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, jak należy je
rozumieć.
W przedmiocie wykładni art. 102
Zważywszy, że zgodnie z art. 102, gdy „istnieje obawa”, iż wydanie przepisu ustawowego spowoduje „zakłócenie”,
państwo członkowskie, które zamierza go wydać, „podejmuje konsultacje z Komisją”, która może zalecić mu
podjęcie właściwych kroków celem uniknięcia grożącego zakłócenia;
zważywszy, że artykuł ten, zawarty w rozdziale poświęconym „zbliżaniu ustawodawstw”, ma na celu zapobieżenie
pogłębianiu się rozbieżności, z punktu widzenia celów traktatu, między krajowymi porządkami prawnymi;
że na podstawie tego postanowienia państwa członkowskie ograniczyły swoją swobodę inicjatywy prawodawczej,
godząc się na podporządkowanie procedurze konsultacyjnej;
że zobowiązując się w sposób jednoznaczny do konsultacji z Komisją w każdym przypadku, gdy projekty ich
aktów prawnych mogłyby stwarzać, choćby niewielkie, niebezpieczeństwo zakłóceń, państwa te podjęły zatem
zobowiązanie wobec Wspólnoty, które wiąże je jako państwa, lecz nie stanowi dla podmiotów prawa źródła
uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych;
zważywszy, że Komisja jest ze swej strony zobowiązana zapewnić poszanowanie tych postanowień, lecz że
zobowiązanie to nie umożliwia jednostkom podnoszenia, w ramach prawa wspólnotowego i na podstawie art. 177,
ani zarzutu uchybienia przez zainteresowane państwo jego zobowiązaniom, ani zarzutu bezczynności Komisji.
Zważywszy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 Komisja we współpracy z państwami członkowskimi „stale bada
systemy pomocy istniejące w tych państwach”, w celu podjęcia niezbędnych działań, jakich wymaga
funkcjonowanie wspólnego rynku;
że zgodnie z art. 93 ust. 3 Komisja winna być informowana we właściwym czasie o projektach mających na celu
udzielenie lub modyfikację pomocy, przy czym zainteresowane państwo członkowskie nie może podjąć
zamierzonych działań przed zakończeniem procedury wspólnotowej i, ewentualnie, postępowania przed
Trybunałem;
zważywszy, że celem tych postanowień, zawartych w sekcji traktatu poświęconej „pomocy przyznawanej przez
państwa”, jest, po pierwsze, stopniowe cofnięcie istniejącej pomocy, a po drugie, zapobieganie udzielaniu
„w jakiejkolwiek formie”, w ramach polityki wewnętrznej tych państw, nowej pomocy, mogącej powodować
bezpośrednio lub pośrednio istotne uprzywilejowanie przedsiębiorstw lub produktów, oraz wynikającym stąd,
nawet ewentualnym, zagrożeniom dla niezakłóconej konkurencji;
że w art. 92 państwa członkowskie uznały za niezgodne ze wspólnym rynkiem wymienione tam formy pomocy i
tym samym zobowiązały się w sposób dorozumiany nie udzielać takiej pomocy, poza przypadkami objętymi
odstępstwami przewidzianymi w traktacie, natomiast w art. 93 podporządkowały się jedynie właściwym
procedurom, zarówno w zakresie cofnięcia istniejącej, jak udzielania nowej pomocy;
że zobowiązując się w tak kategoryczny sposób, poprzez poddanie się procedurze ustanowionej w art. 93, do
informowania Komisji „w czasie odpowiednim” o projektowanej pomocy, państwa podjęły zatem zobowiązanie
wobec Wspólnoty, które wiąże je jako państwa, lecz nie stanowi źródła uprawnień dla podmiotów prawa, z
wyjątkiem ostatniego zdania w art. 93 ust. 3, który nie jest przedmiotem niniejszej sprawy;
zważywszy, że Komisja jest ze swej strony zobowiązana zapewnić poszanowanie postanowień tego artykułu, który
nakazuje jej nawet stale badać we współpracy z państwami członkowskimi istniejące systemy pomocy, lecz że
zobowiązanie to nie umożliwia jednostkom podnoszenia, w ramach prawa wspólnotowego i na podstawie art. 177,
ani zarzutu uchybienia przez zainteresowane państwo jego zobowiązaniom, ani zarzutu bezczynności Komisji.
Zważywszy, że zgodnie z art. 53 państwa członkowskie zobowiązały się, z zastrzeżeniem postanowień traktatu, nie
wprowadzać nowych ograniczeń w wykonywaniu przez jednostki z innych państw członkowskich działalności
gospodarczej na swoim terytorium;
że podjęte w ten sposób przez państwa zobowiązanie jest z prawnego punktu widzenia jedynie zobowiązaniem do
niedziałania;
że nie jest ono uzależnione od spełnienia żadnego warunku, a jego wykonanie oraz skuteczność nie wymagają
wydania żadnego aktu ani przez państwa, ani przez Komisję;
że zobowiązanie to jest więc zupełne z prawnego punktu widzenia, a w związku z tym może wywoływać skutki
bezpośrednio w sferze stosunków państw członkowskich i podlegających ich kompetencji podmiotów prawa;
zważywszy, że tak kategorycznie wyrażony zakaz, który wszedł w życie wraz z traktatem na terytorium całej
Wspólnoty i w związku z tym został włączony do systemów prawnych państw członkowskich, jest dla nich prawem
i dotyczy bezpośrednio pochodzących z nich jednostek, dla których stanowi źródło uprawnień indywidualnych
podlegających ochronie sądów krajowych;
zważywszy, że dokonanie żądanej wykładni art. 53 wymaga rozważenia go w kontekście rozdziału dotyczącego
prawa do wykonywania działalności gospodarczej, w którym został umieszczony;
że, nakazawszy w art. 52 stopniowe zniesienie „ogranicze[ń] swobody przedsiębiorczości obywateli jednego
państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego”, stanowi się dalej w tym rozdziale, w art.
53, iż państwa nie wprowadzą „nowych ograniczeń w zakresie przedsiębiorczości [wykonywania działalności
gospodarczej] na swych terytoriach w stosunku do obywateli innych państw członkowskich”;
że należy zatem ustalić, na jakich warunkach jednostki z innych państw członkowskich korzystają ze swobody
wykonywania działalności gospodarczej;
że art. 52 akapit drugi odpowiada na to pytanie, stanowiąc, iż swoboda ta obejmuje podejmowanie i wykonywanie
działalności na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami „na warunkach
określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli”;
że dla poszanowania art. 53 wystarczy zatem, by żaden nowy przepis nie poddawał prowadzenia działalności
gospodarczej przez jednostki pochodzące z innych państw członkowskich uregulowaniom bardziej restrykcyjnym,
niż stosowane wobec podmiotów krajowych, i to niezależnie od formy prawnej przedsiębiorstwa.
Zważywszy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 państwa członkowskie dostosowują stopniowo „monopole państwowe o
charakterze handlowym” w celu wykluczenia wszelkiej dyskryminacji między jednostkami z państw
członkowskich w zakresie zaopatrzenia i zbytu;
że artykuł ten zabrania ponadto tym państwom, w ust. 2, podejmowania wszelkich sprzecznych z nim nowych
działań;
zważywszy, że w ten sposób państwa przyjęły na siebie podwójne zobowiązanie: jedno czynne, do dostosowania
monopoli krajowych, i drugie bierne, do niepodejmowania nowych działań;
że wniesiono o wykładnię tego drugiego zobowiązania oraz niezbędnych do jej dokonania elementów pierwszego;
zważywszy, że art. 37 ust. 2 ustanawia zakaz bezwarunkowy, nie stanowiący zobowiązania do działania, lecz do
niedziałania;
że zobowiązanie to nie zostało opatrzone żadnym zastrzeżeniem uzależniającym jego wykonanie od wydania aktu
prawa krajowego;
że z samej swej natury zakaz ten może wywoływać skutki bezpośrednio w sferze stosunków prawnych między
państwami członkowskimi a podlegającymi ich kompetencji podmiotami prawa;
zważywszy, że tak kategorycznie wyrażony zakaz, który wszedł w życie wraz z traktatem na terytorium całej
Wspólnoty i w związku z tym został włączony do systemów prawnych państw członkowskich, jest dla nich prawem
i dotyczy bezpośrednio pochodzących z nich jednostek, dla których stanowi źródło uprawnień indywidualnych
zważywszy, że dokonanie żądanej wykładni art. 37 wymaga, ze względu na złożoność tego postanowienia oraz
współzależności między jego ust. 1 i 2, rozważenia ich w świetle całości rozdziału, do którego artykuł ten należy;
że rozdział ten poświęcony jest „znoszeniu ograniczeń ilościowych między państwami członkowskimi”;
zważywszy, że celem odesłania w art. 37 ust. 2 do „zasad […] określony[ch] w ust. 1” jest zapobieżenie wszelkim
nowym przejawom „dyskryminacji między obywatelami [jednostkami pochodzącymi z] państw członkowskich” w
zakresie „warunków zaopatrzenia i zbytu”;
że art. 37 ust. 1 wymienia i obejmuje zakazem powody, dla których realizacja tak określonego celu mogłaby zostać
zagrożona;
że zakazane są zatem, na podstawie odesłania zawartego w art. 37 ust. 2, wszelkie nowe monopole i podmioty, o
których mowa w art. 37 ust. 1, jeżeli prowadzą do dyskryminacji w zakresie zaopatrzenia lub zbytu;
że zadaniem sądu krajowego jest więc ustalenie przede wszystkim, czy realizacja tego celu jest rzeczywiście
zagrożona, to znaczy, czy ze spornego przepisu wynika, lub może być jego skutkiem, dyskryminacja między
jednostkami z państw członkowskich w zakresie warunków zaopatrzenia i zbytu;
zważywszy, że należy ponadto rozpatrzyć powody, o których mowa w art. 37 ust. 1;
że artykuł ten nie zabrania ustanawiania wszelkich monopoli, lecz tylko tych „o charakterze handlowym” i to pod
warunkiem, że prowadzą do określonej wyżej dyskryminacji;
że wspomniane monopole krajowe i podmioty objęte są zakazem ustanowionym w tym postanowieniu wyłącznie
pod warunkiem, iż, po pierwsze, mają za przedmiot działalności zawieranie transakcji dotyczących towarów
mogących być przedmiotem konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi, a po drugie,
odgrywają w tych transakcjach rzeczywistą rolę;
że zadaniem sądu krajowego jest dokonanie w każdym przypadku oceny, czy omawiana działalność gospodarcza
dotyczy towaru tego rodzaju, który ze względu na swój charakter oraz wymogi techniczne i międzynarodowe,
jakim podlega, może być przedmiotem działalności powodującej, że zainteresowany podmiot odgrywa rzeczywistą
rolę w przywozie lub wywozie między jednostkami pochodzącymi z państw członkowskich.
W przedmiocie kosztów
Zważywszy, że koszty poniesione przez Komisję Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i rząd włoski, które
przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi;
że dla stron postępowania przed Giudice Conciliatore w Mediolanie niniejsze postępowanie ma charakter
incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem;
z powyższych względów,
uwzględniając akta sprawy;
po zapoznaniu się z uwagami stron postępowania przed sądem krajowym, Komisji Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej i rządu włoskiego;
uwzględniając art. 37, 53, 93, 102, 177 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą;
uwzględniając Protokół w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej;
uwzględniając regulamin Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich,
TRYBUNAŁ,
rozstrzygając w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności opartego na art. 177, orzeka, co następuje:
Pytania postawione przez Giudice Conciliatore w Mediolanie na podstawie art. 177 są dopuszczalne, gdyż
dotyczą wykładni postanowień traktatu, a żaden późniejszy akt jednostronny nie może mieć mocy wyższej od
uregulowań wspólnotowych;
oraz:
1)
Artykuł 102 nie zawiera postanowień mogących stanowić dla podmiotów prawa źródło uprawnień
2)
Artykuł 93, w zakresie objętym postawionym pytaniem, również nie zawiera takich postanowień;
3)
Artykuł 53 jest uregulowaniem wspólnotowym mogącym stanowić dla podmiotów prawa źródło
uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych;
Postanowienia te zabraniają wprowadzania wszelkich nowych przepisów, których przedmiotem
byłoby poddanie prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki pochodzące z innych państw
członkowskich uregulowaniom bardziej restrykcyjnym, niż stosowane wobec podmiotów krajowych, i
to niezależnie od formy prawnej przedsiębiorstwa.
4)
Artykuł 37 ust. 2 jest w całości uregulowaniem wspólnotowym mogącym stanowić dla podmiotów
prawa źródło uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych.
Postanowienia te, w zakresie objętym postawionym pytaniem, mają na celu zakaz podejmowania
wszelkich działań sprzecznych z zasadami określonymi w art. 37 ust. 1, to znaczy wszelkich działań
mających za przedmiot lub skutek spowodowanie dyskryminacji między jednostkami pochodzącymi z
państw członkowskich w zakresie warunków zaopatrzenia lub zbytu za pośrednictwem monopoli lub
podmiotów mających, po pierwsze, za przedmiot działalności transakcje dotyczące towarów mogących
być przedmiotem konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi, a po drugie,
odgrywających rzeczywistą rolę w tej wymianie;
a także:
Rozstrzygnięcie o kosztach niniejszego postępowania należy do Giudice Conciliatore w Mediolanie.
Orzeczono w Luksemburgu w dniu 15 lipca 1964 r.
PIERWSZENSTWO PRAWA UNIJNEGO PRZED PRAWEM KRAJOWYM
1. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (aktualnie Traktat o funkcjonwaniu Unii
Europejskiej) powołał do życia własnysystem prawny, który z dniem wejścia w życie postanowień Traktatu, stał
się integralną częścią systemu prawnego państw członkowskich i który jego sądy mają obowiązek
stosować. Powołując do życia na czas nieokreślony Wspólnotę, posiadającą własne instytucje, osobowość i
zdolność prawną oraz prawo występowania na arenie międzynarodowej, a zwłaszcza poprzez wyposażenie jej w
rzeczywiste uprawnienia wynikające z ograniczenia suwerenności przez państwa członkowskie i przekazania
kompetencji na rzecz Wspólnoty, państwa członkowskie ograniczyły swoje suwerenne prawa i w ten sposób
tworzyły system prawny, który wiąże zarówno te państwa jak i ich obywateli (UE jest organizacją
ponadnarodową). Wprowadzenie do systemu prawnego każdego państwa członkowskiego przepisów
wydawanych przez Wspólnotę, a mówiąc ogólniej litery i ducha Traktatu, uniemożliwia państwom członkowskim
przyznanie pierwszeństwa jednostronnym lub późniejszym przepisom przed systemem prawnym przyjętym przez
nie na zasadzie wzajemności. Przepisy tego rodzaju nie mogą być sprzeczne z tym systemem prawnym. Prawo
wynikające z Traktatu, będące niezależnym źródłem prawa, nie może być, ze względu na swój szczególny i
wyjątkowy charakter, uchylane przez przepisy prawa krajowego, bez względu na ich moc, bez pozbawienia
go jego charakteru jako prawa wspólnotowego i bez zakwestionowania podstaw prawnych, na których opiera się
Wspólnota. Dokonany przez państwa członkowskie transfer praw i obowiązków z ich własnych systemów
prawnych na rzecz wspólnotowego systemu prawnego prowadzi do trwałego ograniczenia ich praw suwerennych.
2. Prawo unijne stanowi odrębny porządek prawny od prawa międzynarodowego, stąd do prawa unijnego nie
stosuje się klasycznych zasad prawa międzynarodowego. Prawo unijne wobec krajowego porząku
prawnego nie jest prawem obcym tak jak prawo międzynarodowe.
3. Prawo unijne ma pierwszeństwo nie tylko przed ustawą, ale także konstytucją krajową.
4. Prawo unijne jest częścią krajowego porządku prawnego -obowiązuje bezpośrednio (bezpośredni skutek
dotyczy dyrektyw a bezpośrednie stosowanie rozporządzeń).
5. Przyjęcie teroii monistycznej dla prawa unijnego, co oznacza, że prawo unijne i prawo krajowe to dwa zbiory
norm w ramach jednego systemu prawa.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
4. 11/70 Internationale Handelsgesellschaft,
- Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo, red. W. Czapliński, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska, s. 44 i
313
- Stosowanie Prawa Unii Europejskiej przez Sądy, s. 76
Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1970-12-17, C 11/70
Internationale Handelsgesellschaft mbH przeciwko Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel
Opubl: OETS 2002, poz. 7
Teza:
1. Ważność przepisów wydanych przez instytucje wspólnotowe może być oceniana jedynie w świetle prawa
wspólnotowego. Prawo mające swe źródło w Traktatach, będące samodzielnym źródłem prawa, nie może być, ze względu
na swój charakter, uchylane przez normy prawa krajowego, niezależnie od ich rangi, bez podważania charakteru tego
prawa jako prawa wspólnotowego i bez poddawania w wątpliwość podstaw prawnych, na których opiera się Wspólnota.
Zatem ważność przepisów wspólnotowych lub skutki, jakie wywołują one wewnątrz państwa członkowskiego, nie mogą
być podważane przez zarzut niezgodności z prawami podstawowymi lub zasadami zawartymi w Konstytucji danego
państwa.
2. Poszanowanie praw podstawowych stanowi integralną część ogólnych zasad prawa, chronionych przez Trybunał. W
ramach struktury i celów Traktatu należy zapewnić ochronę tego rodzaju prawom, wynikającym z tradycji
konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim.
3. Zawarty we wspólnotowych rozporządzeniach z zakresu polityki rolnej wymóg licencji importowych i eksportowych,
zobowiązujący koncesjonariuszy do zabezpieczenia transakcji depozytem gwarancyjnym, stanowi metodę, która jest
zarówno konieczna, jak i właściwa dla celów art. 40 ust. 3 [34] i 43 [37] TWE i umożliwia kompetentnym władzom
określenie najbardziej skutecznego sposobu interwencji na rynku zbóż. System depozytów gwarancyjnych nie narusza
żadnego z praw podstawowych.
4. Przyjęte w rozporządzeniach z zakresu wspólnej polityki rolnej pojęcie siły wyższej nie ogranicza się do całkowitej
niemożliwości spełnienia świadczenia. Pod pojęciem tym należy rozumieć nadzwyczajne okoliczności, leżące poza
kontrolą importera lub eksportera, których konsekwencji, pomimo dołożenia należytej staranności, nie można było
uniknąć bez poniesienia nadmiernych kosztów.
5. Poprzez ograniczenia możliwości zwolnienia się z obowiązku wyeksportowania produktu oraz zwrotu depozytu
gwarancyjnego do przypadków spowodowanych działaniem siły wyższej, prawodawca wspólnotowy wydał przepis,
który, nie nakładając nadmiernych obciążeń na importerów lub eksporterów, jest właściwym środkiem służącym
zapewnieniu normalnego funkcjonowania jednolitego rynku zbóż w sposób zgodny z określonym w art. 39 [33] TWE
interesem ogólnym.
Uzasadnienie:
1. Zarządzeniem z 18.3.1970 r., [...], Verwaltungsgericht (sąd administracyjny) we Frankfurcie nad Menem przedłożył
Trybunałowi na podstawie art. 177 [234] TWE dwa pytania dotyczące ważności systemu licencji eksportowych oraz
związanych z nimi depozytów - dalej jako "system depozytów" - przewidzianych w Rozporządzeniu Rady nr 120/67/EEC
z 13.6.1967 r. w sprawie jednolitej organizacji rynku zbóż (Dz.Urz. 1967, s. 33) oraz Rozporządzeniu Komisji nr
437/67/EEC z 21.8.1967 r. w sprawie licencji eksportowych i importowych (Dz.Urz. 1967 nr 204, s. 16).
2. Z powyższego zarządzenia wynika, że Verwaltungsgericht uważał przepisy, których dotyczy pytanie, za nieważne i z
tego powodu zdecydował, iż niezbędnym jest rozstrzygnięcie tej kwestii przez Trybunał. Zdaniem Verwaltungsgericht
system depozytów jest sprzeczny z pewnymi zasadami krajowego prawa konstytucyjnego, które powinny podlegać
ochronie w ramach prawa wspólnotowego. Skutkiem tego, zasada prymatu prawa ponadnarodowego musi ustąpić
pierwszeństwa podstawowym zasadom Konstytucji RFN. Mówiąc dokładniej, system depozytów sprzeciwia się zasadom
swobody prowadzenia działalności, zarządzania i wolności gospodarczej oraz zasadzie proporcjonalności, które to zasady
wynikają przede wszystkim z art. 2 ust. 1 i art. 14 Konstytucji. Wynikający z licencji obowiązek dokonania importu lub
eksportu, wraz ze związanym z nim systemem depozytów gwarancyjnych, stanowi nadmierną interwencję w sferę
wolności gospodarczej, ponieważ ten sam cel można osiągnąć za pomocą łagodniejszych środków.
3. Odwołanie się do zasad prawnych lub pojęć występujących w prawie krajowym w celu dokonania oceny ważności
środków przyjętych przez instytucje wspólnotowe mogłoby wywrzeć niekorzystny wpływ na jednolitość i skuteczność
prawa wspólnotowego. Ważność tego rodzaju środków można oceniać wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego. W
rzeczywistości, prawo mające swe źródło w Traktatach, będące samodzielnym źródłem prawa, nie może być ze względu
na swój charakter uchylane przez normy prawa krajowego niezależnie od ich rangi, bez podważania charakteru tego
prawa jako prawa wspólnotowego i bez poddawania w wątpliwość podstaw, na których opiera się Wspólnota. Zatem
ważność przepisów wspólnotowych lub skutki, jakie wywołują wewnątrz państwa członkowskiego, nie mogą być
podważane przez zarzut niezgodności z prawami podstawowymi lub zasadami zawartymi w Konstytucji danego państwa.
4. Jednakże, należy zbadać, czy wydając tego rodzaju przepisy nie naruszono analogicznych gwarancji, wynikających z
prawa wspólnotowego. Poszanowanie praw podstawowych stanowi integralną część ogólnych zasad prawa, chronionych
przez ETS. W ramach struktury i celów Traktatu należy zapewnić ochronę tego rodzaju prawom, wynikającym z tradycji
konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim. Należy zatem ustalić, w świetle wątpliwości podniesionych przez
Verwaltungsgericht, czy system depozytów gwarancyjnych naruszył prawa o charakterze podstawowym, które powinny
być poszanowane w ramach wspólnotowego systemu prawnego.
Zgodność z prawem systemu depozytów
5. W pierwszym pytaniu Verwaltungsgericht podniósł kwestię, czy wynikający z art. 12 ust. 1 § 3 Rozporządzenia nr
120/67 obowiązek wyeksportowania towaru oraz obowiązek wniesienia depozytu, który podlega przepadkowi w razie
niewywiązania się z powyższego obowiązku w okresie obowiązywania licencji eksportowej są zgodne z prawem?
6. Zgodnie z 13 akapitem preambuły Rozporządzenia nr 120/67 "właściwe władze powinny dysponować możliwością
ciągłego obserwowania trendów w handlu, celem dokonania prawidłowej oceny potrzeb rynku i zastosowania
niezbędnych środków" oraz "w tym celu należy wprowadzić przepis, na podstawie którego wydawane będą licencje
importowe i eksportowe, którym towarzyszyć będzie wniesienie depozytów gwarantujących, że transakcje, dla dokonania
których wydano powyższe licencje, zostaną rzeczywiście zrealizowane". Jak wynika z powyższych rozważań i ogólnego
układu Rozporządzenia, system depozytów ma na celu zagwarantowanie, aby licencjonowane transakcje importowe i
eksportowe były rzeczywiście wykonywane tak, by zarówno Wspólnota jak i państwa członkowskie dysponowały
dokładnymi informacjami o planowanych transakcjach.
7. Powyższe informacje, wraz z innymi dostępnymi informacjami dotyczącymi stanu rynku, są niezbędne do rozsądnego
wykorzystania przez władze krajowe dostępnych instrumentów interwencyjnych, zarówno zwyczajnych jak i
nadzwyczajnych, celem zagwarantowania funkcjonowania systemu cen ustanowionego powyższym Rozporządzeniem.
Do instrumentów tych należą: nabywanie, magazynowanie i rozprowadzanie; ustalanie premii i refundacji eksportowych;
stosowanie środków ochronnych oraz środków zapobiegających zakłóceniom w handlu. Jest to tym bardziej konieczne,
gdyż implementacja wspólnej polityki rolnej pociąga za sobą zaangażowanie poważnych środków finansowych ze strony
Wspólnoty i państw członkowskich.
8. Dlatego niezbędne jest dysponowanie przez właściwe władze nie tylko statystycznymi informacjami o stanie rynku, ale
także dokładnymi prognozami co do przyszłego importu i eksportu. Ponieważ, na podstawie art. 12 Rozporządzenia nr
120/67, państwa członkowskie są zobowiązane do przyznawania licencji importowych i eksportowych każdemu
wnioskodawcy, wszelkiego rodzaju prognozy straciłyby wszelkie znaczenie, gdyby licencje nie nakładały na ich
odbiorców obowiązku realizacji transakcji. Obowiązek ten byłby nieskuteczny, gdyby nie było odpowiednich sankcji
zapewniających jego realizację.
9. Nie można podważać dokonanego przez prawodawcę wspólnotowego wyboru instytucji depozytu dla zapewnienia
realizacji powyższego celu powołując się na fakt, iż instrument ten stosuje się do wniosku o udzielenie licencji, który to
wniosek ma dobrowolny charakter oraz że w przeciwieństwie do innych możliwych instrumentów jest o wiele
korzystniejszy ze względu na swoją prostotę i skuteczność.
10. System składania zwykłych deklaracji eksportowych oraz niewykorzystanych licencji, proponowany przez powoda w
postępowaniu głównym, byłby, ze względu na retrospektywny charakter I brak gwarancji zastosowania, nieodpowiedni
do zapewnienia właściwym władzom prawdziwych danych co do kierunków przepływu towarów.
11. Podobnie jest w przypadku systemu kar pieniężnych nakładanych a posteriori, który wiązałby się ze znacznymi
komplikacjami natury prawnej i administracyjnej na etapie wydawania decyzji I ich egzekucji, zwiększonych przez fakt,
iż zainteresowani handlowcy mogliby być poza zasięgiem agencji interwencyjnej z powodu faktu, że ma ona siedzibę na
terytorium innego państwa członkowskiego, ponieważ art. 12 Rozporządzenia nakłada na państwa obowiązek wydawania
licencji każdemu wnioskodawcy, bez względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium
Wspólnoty.
12. Wynika stąd, że umieszczony w licencjach importowych i eksportowych wymóg, nakładający na koncesjonariusza
obowiązek realizacji deklarowanych transakcji pod rygorem utraty depozytu, jest instrumentem, który jest zarówno
konieczny jak i odpowiedni do tego, aby kompetentne władze wybrały najbardziej skuteczny sposób interwencji na rynku
zbóż.
13. Nie można zatem kwestionować zasady systemu depozytów.
14. Jednakże należy rozważyć, czy w świetle zasad powołanych przez Verwaltungsgericht nie można podważać
niektórych szczegółowych reguł systemu depozytów, w szczególności ze względu na zarzut powoda w głównym
postępowaniu, iż wysokość depozytu jest nadmierna, co narusza prawa podstawowe.
15. W celu oceny rzeczywistego obciążenia spowodowanego depozytem należy wziąć pod uwagę nie tyle wysokość
depozytu, który podlega zwrotowi - mianowicie 0,5 jednostki rozliczeniowej na 1.000 kg - co koszty i opłaty związane z
jego wniesieniem. Oceniając to obciążenie nie można brać pod uwagę utraty samego depozytu, ponieważ interesy
handlowców są odpowiednio chronione na mocy przepisów Rozporządzenia dotyczących siły wyższej.
16. Wysokość kosztów związanych z wniesieniem depozytu nie jest nieproporcjonalna do łącznej wartości produktów
wchodzących w grę lub innych kosztów handlowych. Wynika zatem z tego, że obciążenia wynikające z systemu
depozytów nie są nadmierne i są normalną konsekwencją systemu organizacji rynków, wprowadzonego w celu spełnienia
wymogów interesu ogólnego, określonego w art. 39 [33] TWE, który w założeniu ma jednocześnie zapewnić odpowiedni
poziom życia ludności rolniczej oraz dostępność produktów po rozsądnych cenach.
17. Powód w postępowaniu głównym zauważył także, iż przepadek depozytu w przypadku niedopełnienia obowiązku
wywozu lub przywozu towarów stanowi w istocie sankcję karną, podczas
gdy postanowienia Traktatu nie upoważniły ani Rady ani Komisji do wprowadzania takich środków.
18. Powyższy argument opiera się na błędnej analizie systemu depozytów, którego nie można zrównać z sankcją karną,
gdyż ma on jedynie gwarantować wykonanie dobrowolnie przyjętych
zobowiązań.
19. Nieistotne są argumenty podniesione przez powoda w postępowaniu głównym, opierające się po pierwsze na fakcie,
że komórki organizacyjne Komisji nie są w stanie technicznie wykorzystać
informacji dostarczonych przez krytykowany system, tak więc pozbawiony jest on jakiegokolwiek praktycznego
znaczenia; po drugie zaś na fakcie, iż dobra, których dotyczy spór, objęte są
systemem przetwarzania pod kontrolą celną. Powyższe argumenty nie pozwalają na kwestionowanie obowiązujących
zasad systemu depozytów.
20. Jak wynika z powyższych rozważań, system licencji zawierających zobowiązanie licencjobiorcy do dokonania
eksportu lub importu, którego wykonanie gwarantowane jest przez złożenie
depozytu, nie narusza żadnego prawa o podstawowym charakterze. Mechanizm depozytów stanowi odpowiednią metodę
realizacji celów zawartych w art. 40 [34] ust. 3 TWE odnośnie
ustanowienia wspólnej organizacji rynków rolnych jak również odpowiada wymogom art. 43 [37] TWE.
Pojęcie: "siła wyższa"
21. Drugie pytanie podniesione przez Verwalrtugnsgericht dotyczy tego, czy w przypadku potwierdzenia przez Trybunał
ważności kwestionowanych przepisów Rozporządzenia nr 120/67, art. 9
Rozporządzenia Komisji nr 473/67, które ma charakter wykonawczy do pierwszego z wymienionych rozporządzeń, jest
zgodny z prawem w ten sposób, że wyłącza przepadek depozytu w
przypadku nie dopełnienia obowiązku wywozu lub przywozu z powodu okoliczności uznanych za siłę wyższą.
22. Z okoliczności leżących u podstaw wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego wynika, że sąd uznaje za nadmierny i
sprzeczny z ww. zasadami art. 1 Rozporządzenia nr 473/67, w zakresie, w
jakim ogranicza możliwość zwolnienia się z obowiązku przywozu lub wywozu, lub zwrotu depozytu tylko do "sytuacji,
które można uznać za siłę wyższą". W świetle dotychczasowego
doświadczenia Verwaltungsgericht uznaje, że przepis ten jest zbyt rygorystyczny, narażając eksporterów na przepadek
depozytu w sytuacji, gdy nie doszło do eksportu z usprawiedliwionych
względów, które jednak nie mieszczą się w interpretowanym ściśle pojęciu siły wyższej. Powód w postępowaniu
głównym uznaje, że przepis ten jest zbyt surowy, ponieważ ogranicza możliwość
zwrotu depozytu tylko do przypadku siły wyższej, nie biorąc pod uwagę okoliczności uzasadnionych względami natury
handlowej.
23. Pojęcie siły wyższej, przyjęte w rozporządzeniach z zakresu wspólnej polityki rolnej, uwzględnia szczególny
charakter regulowanej prawem publicznym relacji pomiędzy przedsiębiorcami a
administracją krajową oraz cele tych rozporządzeń. Z przepisów rozporządzeń oraz celów jakim służą wynika, że pojęcie
siły wyższej nie ogranicza się do całkowitej niemożliwości spełnienia
świadczenia. Pod pojęciem tym należy rozumieć nadzwyczajne okoliczności, leżące poza kontrolą importera lub
eksportera, których konsekwencji, pomimo dołożenia należytej staranności, nie
można było uniknąć bez poniesienia nadmiernych kosztów. Pojęcie to daje możliwość dokonywania elastycznej oceny nie
tylko powodów, na które powołuje się przedsiębiorca, ale także
staranności jaką eksporter powinien dołożyć w celu wykonania obowiązku przywozu lub wywozu oraz kosztów jakie
powinien zaakceptować dla realizacji tego zobowiązania.
24. Powoływana przez sąd krajowy kwestia przepadku, uznana przez niego za nieuzasadnione i nadmierne obciążenie
eksporterów, wydaje się dotyczyć tylko sytuacji, w których nie doszło do
realizacji kontraktu eksportowego z winy samego eksportera lub ze względu na popełniony przez niego błąd, lub ze
względów czysto komercyjnych. Krytyka skierowana pod adresem art. 9
Rozporządzenia nr 473/67 prowadzi w rzeczywistości do zastąpienia względów opartych wyłącznie na interesach i
zachowaniu określonych przedsiębiorców, systemem przyjętym w interesie
publicznym Wspólnoty. System ten, wprowadzony w oparciu o zasady Rozporządzenia nr 120/67 przez Rozporządzenie
nr 473/67, ma na celu zwolnienie handlowców z ciążącego na nich
obowiązku wyłącznie w przypadkach, w których nie można było zrealizować transakcji w okresie obowiązywania licencji
importowej lub eksportowej w rezultacie zdarzeń wymienionych w tych
przepisach. Poza sytuacjami, za które nie ponoszą oni odpowiedzialności, importerzy i eksporterzy zobowiązani są
zastosować się do przepisów rozporządzeń wspólnej polityki rolnej i nie mogą
zastępować ich treści względami opartymi na ich indywidualnych interesach.
25. Z powyższego wynika, że poprzez ograniczenia możliwości zwolnienia się z obowiązku wyeksportowania produktu
oraz zwrotu depozytu gwarancyjnego do spraw spowodowanych działaniem
siły wyższej, prawodawca wspólnotowy wydał przepis, który nie nakładając nadmiernych obciążeń na importerów lub
eksporterów, jest właściwym środkiem służącym zapewnieniu normalnego
funkcjonowania jednolitego rynku zbóż w sposób zgodny z interesem ogólnym, określonym w art. 39 [33] TWE. Dlatego
nie można podważać ważności systemu depozytów gwarancyjnych,
kwestionując legalność przepisów ograniczających ich zwrot do przypadku siły wyższej.
Wybrane orzeczenia
Teza orzeczenia
1. Ważnośćśrodków stosowanych przez instytucje Wspólnot może byćoceniana wyłącznie w świetle prawa
wspólnotowego. Prawo wynikające z Traktatu, będącego niezależnym źródłem prawa, nie może być z samej swej natury
uchylone przez prawo wewnętrzne, niezależnie od jego rangi, bez podważania jego charakteru jako prawa wspólnotowego
i bez podawania w wątpliwośćpodstaw prawnych Wspólnoty. W związku z tym ważnośćśrodków Wspólnoty oraz ich
skutecznośćw prawie wewnętrznym nie może byćpodważana poprzez stwierdzenia, że jest ono rzekomo przeciwne
prawom fundamentalnym sformułowanym w. konstytucji państwa członkowskiego czy teżzasadom jego konstytucyjnej
struktury.
2. Poszanowanie praw fundamentalnych stanowi integralnączęśćogólnych zasad prawa chronionych przez
TrybunałSprawiedliwości. Ochrona takich praw, inspirowana konstytucyjnymi tradycjami wspólnymi dla wszystkich
państw członkowskich, musi byćzagwarantowana w ramach struktur i celówWspólnoty.(...)
Stan faktyczny
W sierpniu 1967 roku firma eksportowo-importowa Internationale Handelsgesellschaft z siedzibąwe Frankfurcie nad
Menem uzyskała licencjęna wywóz 20 tys. t kukurydzy w terminie do końca 1967 roku. Zgodnie z rozporządzeniem Rady
EWG 120/67 firma musiała złożyćdepozyt gwarantujący, że przyznana kwota zostanie wywieziona w określonym
terminie. Ponieważfirma nie wywiązała się ze zobowiązania, depozyt został zajęty przez organ administracji. Firma
Intemationale Handelsgesellschaft złożyła sprzeciw, a wobec braku reakcji wszczęła postępowanie przed sądem
administracyjnym we Frankfurcie. Sąd zwróciłsięna podstawie art.177 Traktatu EWG z wnioskiem o rozstrzygnięcie
kwestii wstępnej: czy działania organów administracji oraz pewne przepisy rozporządzeńEWG 120/67 i 473/67 dotyczące
licencji wywozowych były legalne. Niemiecki sąd administracyjny stwierdził, że jakkolwiek regulacja prawna Wspólnot
nie jest prawem niemieckim, musi ona jednak respektowaćprawa zasadnicze gwarantowane przez konstytucję niemiecką.
W przeciwnym przypadku zasada prymatu prawa wspólnotowego byłaby niezgodna z konstytucją. System depozytowy
był, zdaniem sądu sprzeczny z zasadami swobody gospodarczej wynikającymi z art. 2 i 14 ustawy zasadniczej.
Stanowiska stron Intemationale Handelsgesellschaft jako powód po podaniu faktycznych przyczyn, dla których nie
mogła zrealizowaćw terminie przyznanej licencji eksportowej, stwierdziła, że przepadek depozytu w istocie stanowi
sankcjękarną, podczas gdy postanowienia traktatu EWG dotyczące polityki rolnej takiej możliwości nie przewidują.
System depozytowy jest teżsprzeczny z zasadą proporcjonalności (rozumianej jako ograniczenie interwencji ze strony
władz Wspólnoty), będącą ogólnązasadąprawa uznanąprzez wszystkie państwa członkowskie i stanowiącątym samym
integralnączęśćtraktatu EWG, a ponadto jest nieefektywny z punktu widzenia celów przepisów prawa wspólnotowego.
Strona pozwana - urząd administracji publicznej do spraw eksportu zboża i środków żywności - stwierdziła, że
TrybunałSprawiedliwości nie ma prawa oceny postanowieńprawa wspólnotowego z punktu widzenia jego zgodności z
przepisami prawa wewnętrznego, w tym norm konstytucyjnych i praw fundamentalnych. Zasada swobody decyzji
gospodarczych określona w konstytucji niemieckiej stanowi jednąz podstaw fundamentalnych wartości, na których opiera
się prawo Wspólnot. Przedstawiciel Komisji zaprezentowałpogląd, że organy Wspólnot są związane wyłącznie prawem
wspólnotowym i dotyczy to równieżochrony praw zasadniczych. System depozytowy jego zdaniem podobnie jak w opinii
interweniującego przedstawiciela rządu holenderskiego - jest istotny żpunktu widzenia organizacji i funkcjonowania
rynku rolnego Wspólnoty
Pierwszeńśtwo prawa unijnego przed prawem krajowym
Sąd krajowy w postępowaniu ma obowiązek pominąć przepi prawa krajowego sprzeczny z prawem unijnym.
1. Prawo wspólnotowe wynikajace z traktatu, jako niezależnego źródła prawa, ze względu na swą istotę nie
może być uchylone przez przepisy prawa krajowego i to niezależnie od ich rangi. Ważność działań instytucji
Wspólnoty lub skutki takich działań w Państwie Członkowskim nie mogą być podważane ze względu na
niezgodność z prawami podstawowymi wynikającymi z konstytucji państwa członkowskiego.
2. Odwołanie się do zasad i koncepcji prawa krajowego w celu oceny ważności środków przyjętych przez instytucje
Wspólnoty miałoby niekorzystny wpływ na jednolitość i skuteczność prawa wspólnotowego. Ważność takich
środków może być oceniana wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
5. 106/77 Simmenthal II
WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 9 marca 1978 r.(*)
Niestosowanie przez sąd krajowy ustawy sprzecznej z prawem wspólnotowym
1
2
3
4
5
6
7
[…]
W sprawie 106/77
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez Pretore de Susa
(Włochy) wniosek o wydanie, w zawisłym przed tym sądem sporze pomiędzy
Amministrazione delle Finanze dello Stato
a
Simmenthal SA, z siedzibą w Monza,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym wykładni art. 189 traktatu EWG, dotyczącej konkretnie konsekwencji
wynikających z bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego w przypadku konfliktu z ewentualnymi
sprzecznymi z nim przepisami prawa krajowego,
TRYBUNAŁ,
w składzie: H. Kutscher, prezes, M. Sørensen i G. Bosco, prezesi izb, A. M. Donner, P. Pescatore, A. J. Mackenzie
Stuart i A. O’Keeffe, sędziowie,
rzecznik generalny: G. Reischl,
sekretarz: A. Van Houtte,
Wyrok
[…]
Co do prawa
Zważywszy, że postanowieniem z dnia 28 lipca 1977 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 29 sierpnia 1977 r.
Pretore de Susa zwrócił się, na podstawie art. 177 traktatu EWG, z dwoma pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi
zasady bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego ujętej w art. 189 traktatu, celem ustalenia konsekwencji,
jakie wynikają z tej zasady w przypadku sprzeczności między normą prawa wspólnotowego a późniejszym
przepisem prawa krajowego;
zważywszy, że, jak należy przypomnieć, na wcześniejszych etapach postępowania Pretore de Susa zwracał się już
do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi, które miały pozwolić mu na ocenę zgodności z traktatem oraz pewnymi
przepisami wykonawczymi – w szczególności z rozporządzeniem Rady nr 805/68 z dnia 27 czerwca 1968 r.
w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze mięsa wołowego i cielęcego (Dz.U. L 148, str. 24) – opłat
sanitarnych, pobieranych od importowanego mięsa wołowego i cielęcego na podstawie tekstu jednolitego włoskich
ustaw sanitarnych, których wysokość została po raz ostatni określona w tabeli załączonej do ustawy nr 1239 z dnia
30 grudnia 1970 r. (GU nr 26 z dnia 1 lutego 1971 r.);
że w wyniku odpowiedzi udzielonych przez Trybunał w wyroku z dnia 15 grudnia 1976 r. w sprawie 35/76 (Rec.
str. 1871) Pretore de Susa, uznawszy pobór wspomnianych opłat za sprzeczny z przepisami prawa wspólnotowego,
nakazał Amministrazione delle Finanze dello Stato dokonać zwrotu nienależnie pobranych opłat wraz z odsetkami;
że nakaz ten spotkał się ze strony Amministrazione delle Finanze dello Stato ze sprzeciwem;
że Pretore de Susa uznał, wziąwszy pod uwagę argumenty stron w postępowaniu w sprawie sprzeciwu, iż istnieje
problem sprzeczności między określonymi normami wspólnotowymi a późniejszą ustawą krajową, to jest ustawą
nr 1239/70;
że, jak przypomniał, zgodnie z najnowszym orzecznictwem włoskiego sądu konstytucyjnego (wyroki w sprawach
232/75 i 205/75, postanowienie w sprawie 206/76) w celu rozstrzygnięcia takiego problemu należy na podstawie
art. 11 konstytucji przedstawić sprawę niekonstytucyjności kwestionowanej ustawy samemu sądowi
konstytucyjnemu;
że Pretore de Susa, biorąc pod uwagę, po pierwsze, utrwalone orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w kwestii
stosowania prawa wspólnotowego w porządkach prawnych państw członkowskich, a po drugie, niedogodności,
jakie mogłyby się pojawić w sytuacji, gdyby sąd, zamiast samodzielnie uznać za nieskuteczną ustawę stojącą na
przeszkodzie pełnej skuteczności prawa wspólnotowego, musiał podnosić kwestię jej konstytucyjności, zwrócił się
do Trybunału z następującymi pytaniami:
a)
Zważywszy, że zgodnie z art. 189 traktatu EWG oraz utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich bezpośrednio stosowanym przepisom wspólnotowym należy zapewnić, w celu
ochrony uprawnień podmiotów indywidualnych, pełną i całkowitą skuteczność oraz jednolite stosowanie
w porządkach prawnych państw członkowskich, niezależnie od jakiejkolwiek normy lub praktyki
wewnętrznej, czy w związku z tym moc prawną tych przepisów należy rozumieć w ten sposób, iż późniejsze
przepisy krajowe sprzeczne z normami wspólnotowymi należy z mocy prawa uznać za nieskuteczne, bez
konieczności oczekiwania na ich zniesienie przez samego ustawodawcę krajowego (uchylenie) lub przez inne
organy konstytucyjne (stwierdzenie niekonstytucyjności), w szczególności biorąc pod uwagę, w tym drugim
przypadku, że ponieważ do czasu takiego stwierdzenia ustawa krajowa jest w pełni obowiązująca, nie można
zapewnić skuteczności norm wspólnotowych, a co za tym idzie ich pełnego, całkowitego i jednolitego
stosowania, a także ochrony praw jednostek?
W związku z pytaniem poprzednim, przy założeniu, że prawo wspólnotowe dopuszcza odsunięcie w czasie
ochrony prawa jednostek wynikających z „bezpośrednio stosowanych” przepisów wspólnotowych do
momentu rzeczywistego uchylenia przez organy krajowe ewentualnych przepisów sprzecznych z normami
wspólnotowymi, czy uchylenie to musi zawsze mieć charakter całkowicie retroaktywny, by zapobiec
jakiemukolwiek naruszeniu praw jednostek?
Co do celowości wniosku do Trybunału
Zważywszy, że podczas rozprawy pełnomocnik rządu włoskiego zwrócił uwagę Trybunału na wyrok sądu
konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1977 r. w sprawie 163/77, wydany w odpowiedzi na pytania prawne sądów
w Mediolanie i Rzymie i stwierdzający niekonstytucyjność pewnych przepisów ustawy nr 1239 z dnia 30 grudnia
1970 r., w tym przepisów rozpatrywanych w postępowaniu przed Pretore de Susa;
Że, jego zdaniem, w związku ze zniesieniem kwestionowanych przepisów wskutek uznania ich za niekonstytucyjne,
pytania Pretore de Susa stały się bezprzedmiotowe, nie ma zatem potrzeby udzielać na nie odpowiedzi;
zważywszy, że należy przypomnieć w tej kwestii, iż zgodnie z utrwaloną praktyką Trybunał uznaje się za związany
wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonym na podstawie art. 177 tak długo, jak długo
wniosek ten nie zostanie wycofany przez wnioskujący sąd lub uchylony w wyniku odwołania do sądu wyższej
instancji;
że powołany wyrok nie rodzi takiego skutku, gdyż został wydany w postępowaniu niezależnym od sprawy, w której
zwrócono się do Trybunału, który z kolei nie jest władny oceniać skuteczności tego wyroku wobec podmiotów
trzecich;
że należy zatem odrzucić wstępny zarzut podniesiony przez rząd włoski;
Co do istoty
Zważywszy, że pierwsze pytanie dotyczy w istocie określenia konsekwencji, jakie płyną z bezpośredniego
stosowania przepisu prawa wspólnotowego w przypadku niezgodności z późniejszym przepisem prawa jednego
z państw członkowskich;
zważywszy, że bezpośrednie stosowanie oznacza z tego punktu widzenia, iż normy prawa wspólnotowego winny
wywierać w całości właściwe im skutki prawne, w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich, od
momentu wejścia w życie i przez cały okres obowiązywania;
że w związku z tym przepisy te stanowią bezpośrednie źródło praw i obowiązków wszystkich podmiotów, których
dotyczą, zarówno państw członkowskich, jak i jednostek, będących stronami stosunków prawnych podlegających
prawu wspólnotowemu;
że skuteczność ta dotyczy również każdego sądu, który w ramach swoich kompetencji ma za zadanie, jako organ
państwa członkowskiego, ochronę uprawnień wynikających dla jednostek z prawa wspólnotowego;
ponadto, zgodnie z zasadą wyższości prawa wspólnotowego bezpośrednio stosowane postanowienia traktatu oraz
akty wydawane przez instytucje nie tylko powodują w stosunku do prawa krajowego państw członkowskich, od
chwili wejścia w życie, nieskuteczność z mocy prawa wszelkich sprzecznych z nimi obowiązujących przepisów
prawa krajowego, ale także – jako integralne elementy porządku prawnego obowiązującego na terytorium każdego
z państw członkowskich, mające wyższą moc prawną – uniemożliwiają stanowienie nowych, ważnych aktów prawa
krajowego, gdyby były one niezgodne z normami wspólnotowymi;
bowiem uznanie jakiejkolwiek mocy prawnej krajowych aktów normatywnych naruszających zakres uprawnień
ustawodawczych Wspólnoty lub z innego względu niezgodnych z przepisami prawa wspólnotowego oznaczałoby
zaprzeczenie mocy wiążącej zobowiązań podjętych w sposób bezwarunkowy i nieodwołalny przez państwa
członkowskie na mocy traktatu i zakwestionowanie tym samym fundamentów Wspólnoty;
że podobne rozumowanie wynika z logiki art. 177 traktatu, zgodnie z którym każdy sąd krajowy ma prawo zwrócić
się do Trybunału, jeżeli tylko uzna orzeczenie prejudycjalne w przedmiocie wykładni lub ważności, dotyczące
prawa wspólnotowego, za niezbędne do wydania wyroku;
że skuteczność („effet utile”) tego postanowienia zostałaby ograniczona, gdyby sąd nie był w stanie bezpośrednio
zastosować prawa wspólnotowego w sposób zgodny z orzeczeniem Trybunału;
że z całości powyższych rozważań wynika, iż każdy sąd krajowy orzekający w ramach swoich kompetencji ma
obowiązek stosować w całości prawo wspólnotowe i zapewnić ochronę uprawnień wynikających z tego prawa dla
jednostek, odmawiając zastosowania jakiegokolwiek przepisu prawa krajowego, który byłby ewentualnie z nim
sprzeczny, zarówno wcześniejszego, jak późniejszego od normy wspólnotowej;
że w związku z tym sprzeczne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego byłyby wszelkie
przepisy obowiązujące w krajowym porządku prawnym oraz wszelka praktyka legislacyjna, administracyjna lub
sądowa, powodujące ograniczenie skuteczności tego prawa poprzez odmowę przyznania sądowi, w którego
kompetencji leży jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego,
co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych stojących na przeszkodzie pełnej skuteczności
prawa wspólnotowego;
b)
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
że byłoby tak, gdyby w przypadku sprzeczności między przepisem prawa wspólnotowego a ustawą krajową
rozstrzygnięcie tego konfliktu zastrzeżone było dla innego organu niż sąd, który ma zastosować prawo
wspólnotowe, wyposażonego we własne uprawnienia dyskrecjonalne, nawet gdyby wynikające stąd przeszkody dla
pełnej skuteczności tego prawa były tylko przejściowe;
że na pierwsze pytanie należy wobec tego odpowiedzieć w ten sposób, iż sąd krajowy, mający w ramach swoich
kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność
tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych,
sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania
ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie
konstytucyjnym;
zważywszy, że drugie pytanie dotyczy w istocie kwestii, czy – w przypadku dopuszczenia odsunięcia w czasie
ochrony uprawnień jednostek wynikających z przepisów wspólnotowych do momentu rzeczywistego zniesienia
przez właściwe organy krajowe ewentualnych sprzecznych z nimi przepisów krajowych – zniesienie to musi
w każdym przypadku mieć charakter w pełni retroaktywny, by zapobiec jakiemukolwiek naruszeniu praw
jednostek;
zważywszy, że z odpowiedzi na pierwsze pytanie wynika, iż sąd krajowy zobowiązany jest zapewnić ochronę praw
jednostek wynikających z przepisów prawa wspólnotowego i nie można przy tym wymagać od niego
wnioskowania ani oczekiwania na rzeczywiste zniesienie, przez uprawnione do tego organy krajowe, ewentualnych
przepisów krajowych stojących na przeszkodzie bezpośredniemu zastosowaniu norm wspólnotowych;
że, jak się więc okazuje, drugie pytanie jest bezprzedmiotowe;
Zważywszy, że koszty poniesione przez Republikę Włoską oraz Komisję Wspólnot Europejskich, które
przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi;
że dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny w stosunku do
postępowania zawisłego przed Pretore de Susa, zatem do niego należy rozstrzygnięcie o kosztach;
z powyższych względów
TRYBUNAŁ,
rozstrzygając w przedmiocie pytań postawionych mu przez Pretore de Susa postanowieniem z dnia 28 lipca 1977 r.,
orzeka, co następuje:
Sąd krajowy, mający w ramach swoich kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa wspólnotowego,
zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych
uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, i nie
można przy tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze
ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
6. 8/81 Ursula Becker p. Finanzamt Münster-Innenstadt
WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 19 stycznia 1982 r.(*)
Skuteczność dyrektyw
[…]
W sprawie 8/81
mającej za przedmiot, skierowany do Trybunału na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez Finanzgericht (sąd do spraw
podatkowych) w Münster, wniosek o wydanie, w ramach toczącego się przed tym sądem postępowania między:
Ursulą Becker, pośrednikiem kredytowym prowadzącym działalność na własny rachunek, zamieszkałą w Münster,
a
Finanzamt Münster-Innenstadt (urzędem podatkowym dla centrum miasta Münster),
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 13 część B lit. d) pkt 1 szóstej dyrektywy Rady
77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich w odniesieniu do
podatków obrotowych – wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku,
TRYBUNAŁ, w składzie: M. J. Mertens de Wilmars, prezes, G. Bosco, A. Touffait i O. Due, prezesi izby, P. Pescatore,
Mackenzie Stuart, A. O’Keeffe, T. Koopmans, U. Everling, A. Chloros i F. Grévisse, sędziowie, rzecznik generalny: Sir
Gordon Slynn, sekretarz: A. Van Houtte, wydaje następujący
Wyrok […] Co do prawa
1
Postanowieniem z dnia 27 listopada 1980 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 14 stycznia 1981 r., Finanzgericht
Münster, na podstawie art. 177 traktatu EWG, skierował do Trybunału pytanie prejudycjalne w sprawie wykładni
art. 13 część B lit. d) pkt 1 szóstej dyrektywy Rady 77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do podatków obrotowych – wspólny system podatku od
wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku (Dz.U. L 145, str. 1, zwanej dalej „szóstą dyrektywą”)
w celu stwierdzenia, czy przepis ten można uznać za bezpośrednio stosowany w Republice Federalnej Niemiec
począwszy od dnia 1 stycznia 1979 r., wobec nieprzyjęcia przez to państwo członkowskie w wyznaczonym
terminie przepisów niezbędnych dla jego wykonania.
Okoliczności leżące u podstaw sporu
Należy przypomnieć, że szósta dyrektywa została wydana w dniu 17 maja 1977 r. oraz że zgodnie z jej art. 1
państwa członkowskie zobowiązane zostały najpóźniej do dnia 1 stycznia 1978 r. wydać przepisy ustawowe,
wykonawcze i administracyjne w celu dostosowania systemu podatku od wartości dodanej do wymogów
dyrektywy. Ponieważ kilka państw członkowskich, w tym Republika Federalna Niemiec, nie było w stanie dokonać
we właściwym czasie niezbędnych zmian, Rada dziewiątą dyrektywą 78/583 z dnia 26 czerwca 1978 r. w sprawie
harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do podatków obrotowych (Dz.U. L 194,
str. 16) przedłużyła tym państwom członkowskim termin wyznaczony w art. 1 szóstej dyrektywy do dnia 1 stycznia
1979 r.
Republika Federalna Niemiec zastosowała się do szóstej dyrektywy dopiero od dnia 1 stycznia 1980 r. ustawą z dnia
26 listopada 1979 r. (Bundesgesetzblatt I, str. 1953).
Z treści postanowienia odsyłającego wynika, że skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, wykonująca na
własny rachunek zawód pośrednika kredytowego, złożyła w miesięcznych deklaracjach dotyczących podatku
obrotowego za okres od marca do czerwca 1979 r. wniosek o zwolnienie od podatku w zakresie dokonanych przez
nią czynności, twierdząc, że szósta dyrektywa, której art. 13 część B lit. d) pkt 1 nakłada na państwa członkowskie
obowiązek zwolnienia od podatku od wartości dodanej między innymi „udzielania oraz negocjacji [pośrednictwa]
w sprawach kredytu”, stanowiła już od dnia 1 stycznia 1979 r. część prawa krajowego.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca poinformowała Finanzamt o wysokości obrotów oraz o wysokości podatku
naliczonego, powołując się jednocześnie na zwolnienie przewidziane w art. 13 część B lit. d) ust. 1 szóstej
dyrektywy. W konsekwencji za każdym razem deklarowała podatek należny w kwocie „zero” oraz odliczenia
podatku naliczonego.
Finanzamt nie zaakceptował złożonych przez nią deklaracji i w decyzjach podatkowych dotyczących spornych
miesięcy dokonał z urzędu, zgodnie z przepisami krajowymi, które nie były jeszcze wtedy zmienione,
opodatkowania dokonanych przez skarżącą czynności podatkiem obrotowym z uwzględnieniem odliczenia podatku
naliczonego.
Po oddaleniu odwołania skarżącej wniosła ona w oparciu o wyżej wymieniony przepis szóstej dyrektywy skargę na
te decyzje do Finanzgericht.
W postępowaniu przed Finanzgericht Finanzamt bronił się, że w spornym okresie szósta dyrektywa nie została
jeszcze wykonana w Republice Federalnej Niemiec. Wskazał ponadto, że zgodnie z koncepcją prezentowaną przez
wszystkie państwa członkowskie nie można uznać, iż art. 13 część B przyznaje bezpośrednio skuteczne prawo,
zważywszy, że przepis ten przyznaje państwom członkowskim pewną swobodę uznania.
Właśnie w celu rozwiązania tego sporu Finanzgericht skierował do Trybunału pytanie, sformułowane w następujący
sposób:
„Czy przepis w sprawie zwolnienia z podatku obrotowego pośrednictwa w sprawach kredytu zawarty w tytule X,
art. 13 część B lit. d) pkt 1 szóstej dyrektywy Rady z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw
państw członkowskich odnoszących się do podatków obrotowych – wspólny system podatku od wartości dodanej:
ujednolicona podstawa wymiaru podatku (77/388/EWG) – jest bezpośrednio stosowany w Republice Federalnej
Niemiec począwszy od dnia 1 stycznia 1979 r.?”.
Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym nie wskazała swojego przedstawiciela w postępowaniu przed
Trybunałem. Jej stanowisko popiera Komisja, która przedstawiła Trybunałowi argumentację w celu wykazania, że
jednostki mogą dochodzić korzyści wynikających z art. 13 część B lit. d) pkt 1 szóstej dyrektywy.
Natomiast pozwane władze administracyjne oraz rząd Republiki Federalnej Niemiec przedstawiły szereg
argumentów na poparcie tezy, że na sporny przepis nie można się było powoływać w okresie, kiedy odpowiednie
przepisy wykonawcze nie zostały jeszcze wprowadzone w Republice Federalnej Niemiec, to znaczy w roku
podatkowym 1979. Taki sam punkt widzenia przedstawił rząd Republiki Francuskiej.
Co do istoty
Pozwane władze administracyjne, rząd Republiki Federalnej Niemiec oraz rząd Republiki Francuskiej nie
kwestionują faktu, że jednostki mogą w niektórych okolicznościach powoływać się na przepisy dyrektywy, jak
wynika z orzecznictwa Trybunału, ale utrzymują one, że takiego skutku nie można przypisać przepisowi będącemu
przedmiotem sporu przed sądem krajowym.
Zdaniem rządu francuskiego dyrektywy w sprawach podatkowych służą stopniowej harmonizacji różnych
krajowych systemów podatkowych, a nie zastąpieniu ich wspólnotowym systemem podatkowym. Jest tak również
w przypadku szóstej dyrektywy, zawierającej wiele przepisów, których warunki stosowania zostały w znacznym
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
stopniu pozostawione do uznania państw członkowskich. Ponieważ dyrektywa ta przyznaje państwom
członkowskim w bardzo wielu kwestiach swobodę wyboru, rząd francuski ocenia, że dyrektywa ta, jako całość, nie
wywiera żadnego skutku w państwach członkowskich, zanim nie zostaną ustanowione właściwe przepisy krajowe.
Jej zdaniem, przy czym rząd Republiki Federalnej Niemiec podziela to stanowisko, nie można w każdym razie
przypisać art. 13 bezpośredniej skuteczności, zważywszy na zakres swobodnego uznania, uprawnienia oraz
swobodę wyboru, przewidziane w tym artykule.
Pozwane władze administracyjne, popierane przez rząd Republiki Federalnej Niemiec zwracają również uwagę na
spójność systemu podatkowego, który przewiduje dyrektywa, a w szczególności na problemy wynikające ze
wzajemnego zazębiania się opodatkowania, charakterystycznego dla podatku od wartości dodanej. Władze
administracyjne uważają, że nie sposób rozpatrywać zwolnienia od podatku przewidzianego w art. 13 część B lit. d)
pkt 1 w oderwaniu od całego kontekstu, bez zakłócenia działania całego mechanizmu rozważanego systemu
podatkowego.
Wobec powyższych argumentów należy zbadać problem w kontekście samej dyrektywy, jak i rozważanego systemu
podatkowego oraz w świetle orzecznictwa Trybunału odnoszącego się do skuteczności dyrektyw.
W przedmiocie skuteczności dyrektyw w ogólności
Zgodnie z art. 189 akapit trzeci traktatu „dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana,
w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru
formy i środków”.
Z cytowanego fragmentu wynika, że na państwach będących adresatami dyrektywy ciąży zobowiązanie rezultatu,
które musi zostać wykonane w terminie wyznaczonym przez samą dyrektywę.
Wynika stąd, że we wszystkich przypadkach prawidłowego wykonania dyrektywy wywiera ona skutki wobec
jednostek poprzez przepisy wykonawcze wydane przez dane państwo członkowskie (wyrok z dnia 6 maja 1980 r.
w sprawie 102/79 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. 1473).
Natomiast problemy szczególnego rodzaju powstają, w przypadku gdy państwo członkowskie nie zapewniło
poprawnego wykonania przepisów dyrektywy, a w szczególności, w przypadku gdy przepisy dyrektywy nie zostały
wykonane mimo upływu terminu wyznaczonego do jej wykonania.
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, a w ostatnim czasie z wyroku z dnia 5 kwietnia 1979 r. w sprawie 148/78
Ratti, Rec. str. 1629, wynika, że o ile na mocy art. 189 rozporządzenia są bezpośrednio stosowane,
a w konsekwencji ze względu na swój charakter mogą być bezpośrednio skuteczne, o tyle jednak nie wynika z tego,
że inne kategorie aktów, do których odnosi się ten artykuł, nie mogą nigdy wywołać analogicznych skutków.
Byłoby bowiem niezgodne z wiążącym charakterem, jaki mają dyrektywy na mocy art. 189, aby jednostki
pozbawione były możliwości powoływania się na obowiązki ustanowione w dyrektywie.
Zwłaszcza w przypadku gdyby władze wspólnotowe nałożyły dyrektywą na państwa członkowskie obowiązek
podjęcia określonych działań, skuteczność („effet utile”) takiego aktu zostałby osłabiony, gdyby zainteresowane
podmioty nie mogły powołać się na ten akt przed sądem, a sądy krajowe nie mogły uwzględnić go jako elementu
prawa wspólnotowego.
W konsekwencji państwo członkowskie, które nie wydało w wyznaczonym terminie przepisów wykonawczych
wymaganych przez dyrektywę, nie może przeciwstawiać jednostkom niewykonania przez samo to państwo
obowiązków ciążących na nim na mocy dyrektywy.
W ten sposób, jeśli przepisy dyrektywy z punktu widzenia ich treści wydają się bezwarunkowe i wystarczająco
precyzyjne, to wobec braku w wyznaczonych terminach przepisów wykonawczych można się na nie powołać
wobec wszelkich przepisów prawa krajowego niezgodnych z dyrektywą, bądź też jeśli ich charakter pozwala
określić uprawnienia, jakich jednostki mogą dochodzić od państwa.
Celem pytania skierowanego przez Finanzgericht jest rozstrzygnięcie, czy charakter taki posiada art. 13 część B
lit. d) pkt 1 dyrektywy, zgodnie z którym „państwa członkowskie zwalniają, na warunkach, które ustalają w celu
zapewnienia właściwego i prostego zastosowania zwolnień od podatku i zapobieżenia oszustwom podatkowym,
unikaniu opodatkowania lub nadużyciom: […] d) następujące transakcje: […] 1. udzielanie oraz negocjacje
[pośrednictwo] w sprawach kredytu […]”.
W przedmiocie systemu ustanowionego przez dyrektywę oraz kontekstu
Przepis ten, jeśli go rozważać samodzielnie, w zakresie, w jakim określa zwolnione od podatku świadczenie i osobę
uprawnioną do zwolnienia, jest wystarczająco precyzyjny, aby mogły się na niego powoływać zainteresowane
podmioty oraz aby mógł być stosowany przez sądy. Jednakże konieczne jest jeszcze zbadanie, czy prawo do
zwolnienia można uznać za bezwarunkowe, jeśli się weźmie pod uwagę system ogólny wprowadzony przez
dyrektywę oraz kontekst art. 13, jak również szczególne cechy systemu podatkowego, w ramach którego ma być
zastosowane to zwolnienie.
Jeżeli chodzi o system ogólny wprowadzony przez dyrektywę, to należy zbadać, po pierwsze, argument wynikający
z okoliczności, że poruszany przez sąd krajowy przepis stanowi integralną część dyrektywy harmonizującej
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
przepisy prawne, która przyznaje państwom członkowskim pod różnymi względami swobodę uznania,
fakultatywne uprawnienia oraz swobodę wyboru.
O ile szósta dyrektywa przewiduje bez wątpienia w stosunku do państw członkowskich szerszy lub węższy zakres
swobodnego uznania w zakresie wykonywania niektórych jej przepisów, o tyle nie można odmówić jednostkom
prawa do powoływania się na te przepisy, które z punktu widzenia ich przedmiotu mogą zostać odłączone od
pozostałych i stosowane samodzielnie. Tego rodzaju minimalna gwarancja dla osób, które ucierpiały wskutek
niewykonania dyrektywy, wynika z wiążącego charakteru obowiązku ciążącego na państwach członkowskich na
mocy art. 189 akapit trzeci traktatu. Obowiązek taki zostałby pozbawiony wszelkiej skuteczności, gdyby państwa
członkowskie mogły, poprzez bezczynność, zniweczyć nawet te skutki, które pewne przepisy dyrektywy mogą
wywoływać ze względu na ich przedmiot.
Tak więc nie można powoływać się na ogólny charakter omawianej dyrektywy, albo na swobodę, jaką pozostawia
ona państwom członkowskim, w celu pozbawienia skuteczności przepisów, na które ze względu na ich przedmiot
można się skutecznie powoływać przed sądem, mimo że nie została ona w całości wykonana.
Jeżeli chodzi o kontekst art. 13, to pozwane władze administracyjne, popierane przez rząd Republiki Federalnej
Niemiec oraz rząd Republiki Francuskiej, zwracają raczej uwagę na pozostawiony państwom członkowskim zakres
swobodnego uznania wyrażony w zdaniu wprowadzającym art. 13 część B, gdzie wyjaśnione zostało, iż zwolnienie
z podatku przyznawane jest przez państwa członkowskie „na warunkach, które ustalają” w celu „zapewnienia
właściwego i prostego zastosowania zwolnień od podatku” i „zapobieżenia oszustwom podatkowym, unikaniu
opodatkowania lub nadużyciom”. Podkreślają oni, że z uwagi na te zapisy postanowienia art. 13 dotyczące
zwolnień nie są bezwarunkowe, a zatem nie można się na nie powoływać, zanim wspomniane warunki nie zostaną
określone.
Należy w tym miejscu przede wszystkim zauważyć, że wspomniane „warunki” nie dotyczą w żaden sposób
określenia przedmiotu zwolnienia.
Po pierwsze, wspomniane „warunki” mają na celu zapewnienie właściwego i prostego zastosowania
przewidzianych zwolnień. Państwo członkowskie nie może przeciwstawić podatnikowi, który jest w stanie
udowodnić, że jego sytuacja podatkowa należy faktycznie do jednej z kategorii zwolnień przewidzianych
w dyrektywie, braku przyjęcia przepisów, których celem jest właśnie ułatwienie stosowania tego zwolnienia.
Po drugie, „warunki” dotyczą działań zapobiegających oszustwom podatkowym, unikania opodatkowania lub
nadużyciom. Państwo członkowskie, które nie podjęło niezbędnych działań w tym celu, nie może powoływać się na
własne zaniechanie, aby odmówić podatnikowi korzyści wynikającej ze zwolnienia podatkowego, którego ma on
prawo się domagać na mocy dyrektywy, tym bardziej że nic nie stoi na przeszkodzie, by państwo to – wobec braku
szczegółowych przepisów w tym zakresie – odwołało się do wszelkich przepisów należących do jego ogólnych
regulacji podatkowych, których celem jest zwalczanie nadużyć.
Dlatego należy uznać za chybiony argument wywodzony ze zdania wprowadzającego art. 13 część B.
Kwestionując możliwość powoływania się na rozważany przepis, pozwane władze administracyjne, rząd Republiki
Federalnej Niemiec oraz rząd Republiki Francuskiej odwołują się ponadto do art. 13 część C, który brzmi
następująco: „Prawo wyboru. Państwa członkowskie mogą dać podatnikom prawo wyboru dotyczące
opodatkowania w następujących przypadkach: […] b) przy transakcjach wymienionych w części B lit. d), […]
państwa członkowskie mogą ograniczyć zakres prawa wyboru i ustalają szczegóły korzystania z niego”.
Rząd niemiecki podkreśla, że możliwość wyboru przewidziana w tym przepisie została „zastrzeżona dla państw
członkowskich” i że Republika Federalna Niemiec skorzystała z tej możliwości jedynie w art. 9 ustawy
wykonawczej. Nie jest dopuszczalne uprzedzanie tej prawnej możliwości wyboru. Wziąwszy pod uwagę tę
zastrzeżoną dla państw członkowskich możliwość oraz zawarte w niej uprawnienie do ograniczenia zakresu prawa
wyboru i ustalenia sposobów korzystania z niego, nie można uznać przepisu, na który wskazuje skarżąca
w postępowaniu przed sądem krajowym, za bezwarunkowy.
Argumentacja ta opiera się na błędnej ocenie zakresu art. 13 część C. W ramach uprawnienia przyznanego przez ten
przepis państwa członkowskie mogą przyznać podatnikom korzystającym ze zwolnień przewidzianych
w dyrektywie możliwość rezygnacji ze zwolnienia we wszystkich przypadkach lub w pewnym zakresie, bądź
wreszcie pod pewnymi warunkami. Należy jednakże podkreślić, że zgodnie z wyżej wymienionym przepisem,
w przypadku gdy państwo członkowskie skorzysta z tego uprawnienia, korzystanie z prawa przyznanego w tych
warunkach należy wyłącznie do podatnika, a nie do państwa.
Z powyższych uwag wynika, że art. 13 część C nie przyznaje państwom członkowskim możliwości poddawania
w jakikolwiek sposób określonym warunkom lub ograniczania zwolnień przewidzianych w art. 13 część B.
Zastrzega jedynie dla państw możliwość przyznania, w szerszym bądź węższym zakresie, osobom uprawnionym do
tych zwolnień prawa do dokonania wyboru opodatkowania, jeżeli uznają one, że jest to w ich interesie.
Wydaje się zatem, że przepis, na który powołały się pozwane władze administracyjne oraz rząd niemiecki w celu
wykazania warunkowego charakteru tego zwolnienia, nie ma znaczenia w sytuacji, w której podatnik wyraził chęć
41
42
43
44
45
46
47
48
49
skorzystania ze zwolnienia przewidzianego w dyrektywie, zważywszy, że wyrażenie takiej woli wyklucza
w oczywisty sposób skorzystanie z prawa wyboru, o którym mowa w art. 13 część C.
W przedmiocie systemu podatku od wartości dodanej
Pozwane władze administracyjne, przy poparciu rządu Republiki Federalnej Niemiec, przedstawiły szczegółowo
różne argumenty przemawiające przeciwko możliwości powoływania się przez jednostki na art. 13 część B lit. d)
pkt 1 odwołujące się do szczególnych cech systemu podatkowego, o którym mowa w tym przypadku, a mianowicie
charakterystycznego dla podatku od wartości dodanej wzajemnego zazębiania się w ramach mechanizmu prawa do
odliczenia. Zdaniem władz administracyjnych przerwanie ciągłości tego łańcucha na skutek zwolnienia
podatkowego mogłoby odbić się niekorzystnie zarówno na interesach samego korzystającego ze zwolnienia
podatkowego, jak i innych podatników, którzy występują po nim lub nawet przed nim w owym łańcuchu transakcji.
Dodatkowo Finanzamt zwraca uwagę na komplikacje, które może sprawić organom administracji podatkowej
stosowanie przepisów dyrektywy, jeszcze przed dostosowaniem odpowiednich przepisów prawa krajowego.
W tym kontekście władze administracyjne podkreślają w pierwszej kolejności, że w zależności od okoliczności
przewidziane w dyrektywie zwolnienie może być niekorzystne dla samego podatnika za każdym razem, kiedy
świadczy usługi podatnikom spełniającym warunki odliczenia. Niekorzystne skutki dla osoby korzystającej ze
zwolnienia mogą również wystąpić w przypadku korekty odliczeń w zakresie dóbr inwestycyjnych, która na mocy
art. 20 dyrektywy może zostać dokonana w okresie pięciu lat. Władze administracyjne wskazują ponadto na
problemy, które mogą wyniknąć ze stosowania przepisów odnoszących się do wystawiania faktur, zawartych
w art. 22 ust. 3 lit. b) dyrektywy, zgodnie z którymi faktury wystawiane za świadczenie usług opodatkowanych
powinny odrębnie wskazywać wysokość podatku od wartości dodanej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 lit. c) takie
wskazanie powoduje w przypadku świadczenia usług zwolnionych od podatku powstanie odrębnego zobowiązania
podatkowego; podatek należny na mocy tego przepisu nie może zostać w żadnym wypadku, zgodnie z art. 17 ust. 2,
odliczony przez odbiorcę świadczenia jako podatek należny. Przyznanie zwolnienia z podatku byłoby więc
niekorzystne dla pośredników kredytowych, którzy wystawili faktury wykazujące wysokość podatku.
Władze administracyjne podkreślają szczególnie utrudnienia wynikające z faktu, że żądanie zwolnienia może być
dokonane a posteriori, ze szkodą dla innych podatników, którzy w stosunkach gospodarczych z korzystającym ze
zwolnienia podatkowego następują po nim lub poprzedzają go w łańcuchu transakcji.
Należy tu zauważyć, że z ustanowionego przez dyrektywę systemu wynika, po pierwsze, że podatnicy uprawnieni
do zwolnienia, ze względu na fakt korzystania z niego, obligatoryjnie rezygnują z prawa do odliczenia podatku
naliczonego oraz, po drugie, że skoro skorzystali ze zwolnienia, nie mogą przenieść obciążenia podatkowego na
osoby następujące po nich w łańcuchu transakcji, z tym skutkiem, że co do zasady prawa osób trzecich nie mogą
zostać naruszone.
Wydaje się więc, że argumenty, na które powołały się pozwane władze administracyjne oraz rząd niemiecki,
dotyczące zakłócenia normalnego przebiegu przenoszenia ciężaru podatku od wartości dodanej, są bezzasadne
w sytuacji, gdy podatnik wyraził wolę skorzystania ze zwolnienia przewidzianego w dyrektywie, przyjmując na
siebie tym samym konsekwencje tego wyboru.
Wreszcie, jeżeli chodzi o podniesiony przez władze administracyjne argument dotyczący zakłóceń wynikających ze
zwolnień, których a posteriori domagają się podatnicy na mocy dyrektywy, należy stwierdzić, że takie zastrzeżenie
nie ma znaczenia w przypadku podatnika, który skorzystał ze zwolnienia podatkowego w chwili składania
deklaracji podatkowej oraz który w konsekwencji wstrzymał się od zafakturowania podatku odbiorcom jego usług
z tym skutkiem, że prawa osób trzecich nie zostały naruszone.
Jeżeli chodzi o utrudnienia natury administracyjnej o bardziej ogólnym charakterze, które wynikają ze stosowania
zwolnienia przewidzianego w dyrektywie w czasie, gdy ustawodawstwo podatkowe oraz praktyka administracyjna
nie były jeszcze dostosowane do nowej sytuacji wynikającej z prawa wspólnotowego, to wystarczy zauważyć, że
trudności te, o ile by powstały, wynikałyby z naruszenia przez państwo członkowskie terminu wykonania
dyrektywy. Konsekwencje wynikłe z takiej sytuacji powinny ponieść władze administracyjne i nie mogą one zostać
przeniesione na podatników powołujących się na obowiązek ciążący na państwie na mocy prawa wspólnotowego
od dnia 1 stycznia 1979 r.
Z powyższych uwag wynika, że nieuzasadnione są argumenty dotyczące systemu podatkowego, który stanowi
przedmiot dyrektywy.
Należy więc odpowiedzieć na przedstawione pytanie, że w przypadku niewykonania przez państwo dyrektywy
pośrednik kredytowy, który powstrzymał się od naliczenia podatku swoim odbiorcom, może począwszy od dnia
1 stycznia 1979 r. powołać się na przepis przewidujący zwolnienie pośrednictwa kredytowego od podatku
obrotowego, zawarty w art. 13 część B lit. d) pkt 1 szóstej dyrektywy Rady 77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r.
w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do podatków obrotowych –
wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku, przy czym państwo to nie
może przeciwstawić mu niewykonania dyrektywy.
50
Koszty poniesione przez rządy Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej, przez Radę oraz przez
Komisję Wspólnot Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi swoje uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron
postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii
podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ,
rozstrzygając w przedmiocie pytania przedłożonego mu przez Finanzgericht Münster postanowieniem z dnia
27 listopada 1980 r., orzeka, co następuje:
W przypadku niewykonania przez państwo dyrektywy pośrednik kredytowy, który zaniechał naliczenia
podatku swoim odbiorcom, może począwszy od dnia 1 stycznia 1979 r. powoływać się na przepis
przewidujący zwolnienie pośrednictwa kredytowego od podatku obrotowego, zawarty w art. 13 część B lit. d)
pkt 1 szóstej dyrektywy Rady 77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw
państw członkowskich odnoszących się do podatków obrotowych – wspólny system podatku od wartości
dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku, przy czym państwo to nie może powołać się na jej
niewykonanie.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
7. 283/81 C.I.L.F.I.T.
WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 6 października 1982 r.(*)
Srl CILFIT i Lanificio di Gavardo SpA
przeciwko Ministero della Sanità
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Corte suprema di cassazione)
Obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
Sprawa 283/81
1
2
[…]
W sprawie 283/81
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez pierwszą izbę cywilną
Corte suprema di cassazione wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między
Cilfit Srl – w likwidacji – oraz 54 inne spółki, z siedzibą w Rzymie
a
Ministero della Sanità, w osobie ministra, z siedzibą w Rzymie
oraz
Lanificio di Gavardo SpA, z siedzibą w Mediolanie
a
Ministero della Sanità, w osobie ministra, z siedzibą w Rzymie,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 177 akapit trzeci traktatu EWG,
TRYBUNAŁ,
w składzie: J. Mertens de Wilmars, prezes, G. Bosco, A. Touffait i O. Due, prezesi izb, P. Pescatore, Mackenzie
Stuart, A. O’Keeffe, T. Koopmans, U. Everling, A. Chloros i F. Grévisse, sędziowie,
rzecznik generalny: F. Capotorti,
sekretarz: A. Heim,
Wyrok
[…]
Co do prawa
Postanowieniem z dnia 27 marca 1981 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 31 października 1981 r., Corte
suprema di cassazione (najwyższy sąd kasacyjny) przedłożył, na podstawie art. 177 traktatu EWG, pytanie
prejudycjalne dotyczące wykładni art. 177 akapit trzeci traktatu EWG.
Pytanie to zostało podniesione w ramach sporu między spółkami importującymi wełnę a włoskim ministerstwem
zdrowia, dotyczącego uiszczania stałej opłaty za badanie sanitarne wełny przywożonej z krajów niebędących
członkami Wspólnoty. Spółki te powołały się na rozporządzenie nr 827/68 z dnia 28 czerwca 1968 r. (Dz.U. L 151,
str. 16) w sprawie wspólnej organizacji rynku niektórych produktów wymienionych w załączniku II do traktatu,
które w art. 2 ust. 2 zakazuje państwom członkowskim nakładania opłat o skutku równoważnym z cłami na
przywożone „produkty pochodzenia zwierzęcego”, nigdzie indziej niewymienione, ujęte w pozycji 05.15 Wspólnej
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
taryfy celnej. Ministerstwo zdrowia zarzuciło tej argumentacji, że wełna nie jest umieszczona w załączniku II do
traktatu. Wobec tego – jego zdaniem – wełna nie podlega wspólnej organizacji rynków rolnych.
Ministerstwo zdrowia wyciąga z tych okoliczności wniosek, iż odpowiedź na pytanie dotyczące wykładni aktu
instytucji Wspólnoty jest tak oczywista, że nie zachodzi możliwość pojawienia się wątpliwości co do wykładni, co
wyklucza zatem konieczność wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia
w trybie prejudycjalnym. Natomiast zainteresowane spółki utrzymują, że z uwagi na to, iż pytanie dotyczące
wykładni rozporządzenia zostało podniesione przed Corte suprema di cassazione, którego orzeczenia nie podlegają
zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, zgodnie z art. 177 akapit trzeci sąd ten nie może uchylić się od
obowiązku wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości.
Zważywszy na te dwie przeciwne tezy, Corte suprema di cassazione zwrócił się do Trybunału z następującym
pytaniem:
„Czy art. 177 akapit trzeci traktatu, zgodnie z którym w przypadku gdy pytanie takiego rodzaju jak pytania
wymienione w akapicie pierwszym tego artykułu jest podniesione w ramach sporu zawisłego przed sądem
krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany
wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, ustanawia obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który nie pozwala sądowi krajowemu na dokonanie jakiejkolwiek oceny
zasadności podniesionego pytania, czy też uzależnia – ewentualnie w jakim stopniu – ten obowiązek od istnienia
racjonalnych wątpliwości co do wykładni?”.
W celu rozwiązania tak postawionego problemu należy wziąć pod uwagę logikę art. 177, który przyznaje
Trybunałowi Sprawiedliwości uprawnienie do orzekania między innymi w przedmiocie wykładni traktatu i aktów
przyjętych przez instytucje Wspólnoty.
Na mocy akapitu drugiego tego artykułu każdy sąd jednego z państw członkowskich „może”, jeśli uzna, że decyzja
w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem
o rozpatrzenie tego pytania. Zgodnie z akapitem trzecim, w przypadku gdy pytanie o wykładnię jest podniesione
w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa
wewnętrznego, sąd ten „jest zobowiązany” wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.
Ten obowiązek wniesienia sprawy wpisuje się w ramy współpracy – wprowadzonej w celu zapewnienia
prawidłowego stosowania i jednolitej wykładni prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich –
między sądami krajowymi występującymi w charakterze sądów zobowiązanych do stosowania prawa
wspólnotowego a Trybunałem Sprawiedliwości. Artykuł 177 akapit trzeci ma w szczególności na celu zapobieganie
pojawianiu się rozbieżności w orzecznictwie wewnątrz Wspólnoty w kwestiach prawa wspólnotowego. Zakres tego
obowiązku należy zatem oceniać na podstawie jego celów, w zależności od właściwości sądów krajowych
i Trybunału Sprawiedliwości, w przypadku gdy takie pytanie o wykładnię zostanie podniesione w rozumieniu
art. 177.
Na tym tle należy sprecyzować wspólnotowy sens wyrażenia „w przypadku gdy takie pytanie jest podniesione”
w celu ustalenia, w jakich warunkach sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa
wewnętrznego, jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.
W tej kwestii należy w pierwszej kolejności zauważyć, że art. 177 nie stanowi środka zaskarżenia przysługującego
stronom sporu zawisłego przed sądem krajowym. Nie wystarczy zatem, że jedna strona utrzymuje, iż spór rodzi
pytanie dotyczące wykładni prawa wspólnotowego, aby sąd był zobowiązany uznać, że pytanie zostało podniesione
w rozumieniu art. 177. Jego obowiązkiem jest natomiast wniesienie, w razie konieczności, sprawy do Trybunału
z urzędu.
Po drugie, ze związku między akapitami drugim i trzecim art. 177 wynika, że sądy, o których mowa w akapicie
trzecim, korzystają z tego samego co wszystkie inne sądy krajowe prawa do swobodnej oceny, czy do wydania
przez nie orzeczenia niezbędne jest orzeczenie w kwestii z zakresu prawa wspólnotowego. Wobec tego sądy te nie
są zobowiązane do przedkładania podniesionego przed nimi pytania dotyczącego wykładni prawa wspólnotowego,
jeżeli pytanie nie jest istotne dla sprawy, tj. w przypadku gdy odpowiedź na pytanie, jakakolwiek by ona była, nie
mogłaby mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sporu.
Jeżeli sądy te stwierdzą natomiast, że odwołanie się do prawa wspólnotowego jest konieczne w celu rozstrzygnięcia
zawisłego przed nimi sporu, art. 177 nakłada na nie obowiązek przedłożenia Trybunałowi Sprawiedliwości
wszystkich powstałych pytań dotyczących wykładni.
Pytanie postawione przez Corte di cassazione ma na celu ustalenie, czy w pewnych okolicznościach obowiązek
wyrażony w art. 177 akapit trzeci mógłby jednak zostać poddany ograniczeniom.
W związku z tym należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 27 marca 1963 r. w sprawach połączonych od 28/62 do
30/62 Da Costa, Rec. str. 75 Trybunał orzekł, że „[n]awet jeśli art. 177 akapit ostatni zobowiązuje bez żadnych
ograniczeń sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, do
przedkładania Trybunałowi wszelkich podniesionych przed nim pytań o wykładnię, to moc wykładni dokonanej
przez Trybunał na mocy art. 177 może jednak pozbawić ten obowiązek jego celowości i tym samym treści; ma to
miejsce zwłaszcza wtedy, gdy podniesione pytanie jest rzeczywiście identyczne z pytaniem, które stanowiło już
przedmiot orzeczenia wydanego w trybie prejudycjalnym w podobnym przypadku”.
14 Taki sam skutek, jeśli chodzi o granice obowiązku wyrażonego w art. 177 akapit trzeci, może wynikać
z utrwalonego orzecznictwa Trybunału rozstrzygającego sporną kwestię prawną – niezależnie od rodzaju
postępowań, które dały początek temu orzecznictwu – nawet jeśli sporne pytania nie są całkowicie identyczne.
15 Niemniej oczywiste jest, że w tych wszystkich przypadkach sądy krajowe – w tym sądy, o których mowa w art. 177
akapit trzeci – zachowują pełną swobodę wnoszenia spraw do Trybunału, jeżeli uznają to za wskazane.
16 Wreszcie prawidłowe stosowanie prawa wspólnotowego może być tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na
jakiekolwiek racjonalne wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia postawionego pytania. Zanim sąd krajowy
stwierdzi zaistnienie takiej sytuacji, musi być on przekonany, że taka sama oczywistość zachodzi również w opinii
sądów innych państw członkowskich i Trybunału Sprawiedliwości. Jedynie wtedy, gdy spełnione są te przesłanki,
sąd krajowy może zaniechać przedłożenia tego pytania Trybunałowi i rozstrzygnąć je na własną odpowiedzialność.
17 Jednakże istnienie takiej możliwości należy oceniać z uwzględnieniem cech charakterystycznych prawa
wspólnotowego i szczególnych trudności, jakie sprawia jego wykładnia.
18 Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę, że akty prawa wspólnotowego są redagowane w wielu językach i że
różne wersje językowe są na równi autentyczne; wykładnia przepisu prawa wspólnotowego wymaga zatem
porównania poszczególnych wersji językowych.
19 Następnie należy zauważyć, że nawet w przypadku dokładnej zgodności wersji językowych prawo wspólnotowe
stosuje właściwą sobie terminologię. Ponadto należy podkreślić, że pojęcia prawne nie mają koniecznie tej samej
treści w prawie wspólnotowym i w poszczególnych systemach prawa krajowego.
20 Wreszcie każdy przepis prawa wspólnotowego powinien być ujmowany w swoim kontekście i interpretowany
w świetle wszystkich przepisów tego prawa, jego celów i stanu rozwoju w czasie, gdy dany przepis ma zostać
zastosowany.
21 W świetle całości powyższych rozważań należy odpowiedzieć Corte suprema di cassazione, iż art. 177 akapit trzeci
należy interpretować w ten sposób, że sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa
wewnętrznego, jest zobowiązany – w przypadku gdy powstaje przed nim pytanie dotyczące prawa wspólnotowego
– do spełnienia swojego obowiązku przedłożenia pytania, chyba że stwierdził on, że podniesione pytanie nie jest
istotne dla sprawy lub że dany przepis prawa wspólnotowego stanowił już przedmiot wykładni przez Trybunał, lub
że prawidłowe stosowanie prawa wspólnotowego jest tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek
racjonalne wątpliwości; istnienie takiej ewentualności należy oceniać z uwzględnieniem cech charakterystycznych
prawa wspólnotowego i szczególnych trudności, jakie sprawia jego wykładnia, oraz niebezpieczeństwa
rozbieżności w orzecznictwie wewnątrz Wspólnoty.
22 Koszty poniesione przez rząd Republiki Włoskiej, przez rząd Królestwa Niderlandów i przez Komisję Wspólnot
Europejskich, które przedłożyły uwagi Trybunałowi, nie podlegają zwrotowi.
Dla stron postępowania przed Corte suprema di cassazione niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny,
dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Trybunał,
rozstrzygając w przedmiocie pytania przedłożonego mu przez Corte suprema di cassazione postanowieniem z dnia
27 marca 1981 r., orzeka, co następuje:
Artykuł 177 akapit trzeci traktatu EWG powinien być interpretowany w ten sposób, że sąd, którego
orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, jest zobowiązany – w przypadku
gdy powstaje przed nim pytanie dotyczące prawa wspólnotowego – do spełnienia swojego obowiązku
przedłożenia pytania, chyba że stwierdził on, że podniesione pytanie nie jest istotne dla sprawy lub że
dany przepis prawa wspólnotowego stanowił już przedmiot wykładni przez Trybunał, lub że
prawidłowe stosowanie prawa wspólnotowego jest tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na
jakiekolwiek racjonalne wątpliwości; istnienie takiej ewentualności należy oceniać z uwzględnieniem
cech charakterystycznych prawa wspólnotowego i szczególnych trudności, jakie sprawia jego
wykładnia, oraz niebezpieczeństwa rozbieżności w orzecznictwie wewnątrz Wspólnoty.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
8. 314/85 Foto-Frost
WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 22 października 1987 r.(*)
W sprawie 314/85
1
2
3
4
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez Finanzgericht Hamburg
(Republika Federalna Niemiec), wniosek o wydanie, w ramach toczącego się przed tym sądem postępowania
między:
Foto-Frost, z siedzibą w Ammersbek,
a
Hauptzollamt Lübeck-Ost,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 177 traktatu, art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady
(EWG) nr 1697/79 z dnia 24 lipca 1979 r. w sprawie retrospektywnego pokrycia należności celnych przywozowych
lub wywozowych, których nie zażądano od osoby zobowiązanej za towary zgłoszone do procedury celnej
przewidującej obowiązek uiszczenia takich należności (Dz.U. L 197, str. 1) oraz protokołu z dnia 25 marca 1957 r.
dotyczącego niemieckiego handlu wewnętrznego i zagadnień pokrewnych, a także w przedmiocie ważności
decyzji, skierowanej do Republiki Federalnej Niemiec w dniu 6 maja 1983 r., w której Komisja stwierdziła, iż
w konkretnym przypadku należało dokonać retrospektywnego pokrycia należności celnych przywozowych,
TRYBUNAŁ,
w składzie: A. J. Mackenzie Stuart, prezes, G. Bosco, J. C. Moitinho de Almeida i G. C. Rodríguez Iglesias, prezesi
izb, T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot, R. Joliet, T. F. O’Higgins i F. Schockweiler, sędziowie,
rzecznik generalny: G. F. Mancini,
sekretarz: J. A. Pompe, zastępca sekretarza,
rozważywszy uwagi przedstawione:
–
w imieniu Foto-Frost, skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym, przez H. Heemanna, adwokata
w Hamburgu, wspieranego przez H. Frosta, działającego w charakterze eksperta,
–
w imieniu rządu Republiki Federalnej Niemiec przez M. Seidela, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez J. Sacka, członka służby prawnej, działającego
w charakterze pełnomocnika,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę uzupełnione w następstwie rozprawy przeprowadzonej w dniu 16 grudnia
1986 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 19 maja 1987 r.,
Wyrok
Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 1985 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 18 października 1985 r.,
Finanzgericht Hamburg zwrócił się z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 177 traktatu EWG, orzeczenia
w trybie prejudycjalnym w przedmiocie kilku pytań dotyczących, po pierwsze, wykładni art. 177 traktatu, art. 5
ust. 2 rozporządzenia nr 1697/79 Rady z dnia 24 lipca 1979 r. w sprawie retrospektywnego pokrycia należności
celnych przywozowych lub wywozowych, których nie zażądano od osoby zobowiązanej za towary zgłoszone do
procedury celnej przewidującej obowiązek uiszczenia takich należności (Dz.U. L 197, str. 1) oraz protokołu z dnia
25 marca 1957 r. dotyczącego niemieckiego handlu wewnętrznego i zagadnień pokrewnych, a po drugie, ważności
decyzji, skierowanej do Republiki Federalnej Niemiec w dniu 6 maja 1983 r., w której Komisja stwierdziła, iż
w konkretnym przypadku należało dokonać retrospektywnego pokrycia należności celnych przywozowych.
Pytania te zostały przedłożone w ramach sporu, w którym Foto-Frost, przedsiębiorstwo handlowe z siedzibą
w Ammersbek (Republika Federalna Niemiec), zajmujące się importem, eksportem oraz handlem hurtowym
artykułami fotograficznymi (zwane dalej „Foto-Frost”), domaga się stwierdzenia nieważności decyzji
retrospektywnie określającej należności celne wydanej przez Hauptzollamt Lübeck-Ost, po tym jak Komisja
decyzją z dnia 6 maja 1983 r., skierowaną do Republiki Federalnej Niemiec, uznała odstąpienie od dokonania tego
pokrycia za niedopuszczalne.
Czynności, których dotyczyło pokrycie, polegały na przywozie i wprowadzeniu do obrotu na terenie Republiki
Federalnej Niemiec lornetek pryzmatycznych pochodzących z Niemieckiej Republiki Demokratycznej. Foto-Frost
nabyło wzmiankowany towar w przedsiębiorstwach handlowych mających siedzibę w Danii i w Zjednoczonym
Królestwie, które dostarczyły mu go w systemie zewnętrznego tranzytu wspólnotowego ze składów celnych
znajdujących się odpowiednio w Danii i Niderlandach.
Właściwe urzędy celne początkowo uznały towar za zwolniony z celnych należności przywozowych z uwagi na kraj
pochodzenia (Niemiecka Republika Demokratyczna). W wyniku kontroli Hauptzollamt Lübeck-Ost (wyższy urząd
celny) stwierdził, że w świetle obowiązującego niemieckiego prawa celnego należność ta podlegała zapłacie.
Jednocześnie jednak uznał, że w tym konkretnym przypadku należało odstąpić od retrospektywnego pokrycia, jako
że Foto-Frost spełniało warunki określone w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1697/79. W myśl powołanego
przepisu „właściwe władze mogą odstąpić od retrospektywnego pokrycia należności celnych przywozowych lub
wywozowych, jeśli nie zostały one pobrane w wyniku ich własnego błędu, który w normalnych warunkach nie
mógł zostać wykryty przez dłużnika i jeśli sam dłużnik działał przy tym w dobrej wierze, przestrzegając w zakresie
swojej deklaracji celnej przepisów obowiązującego prawa” [tłumaczenie nieoficjalne]. Z postanowienia
5
6
7
8
9
odsyłającego wynika, iż Hauptzollamt uznał, że Foto-Frost wypełnił swoją deklarację celną prawidłowo, że nie
można było wymagać, by wykrył popełniony błąd, skoro inne urzędy celne uznały wcześniej, że podobne
czynności dłużnika nie powodowały obowiązku zapłaty należności celnych.
Jednakże kwota spornych należności przekraczała 2000 ECU, co zgodnie z rozporządzeniem Komisji nr 1573/80
z dnia 20 czerwca 1980 r. ustanawiającym przepisy wykonawcze do art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady
nr 1697/79 (Dz.U. L 161, str. 1) oznaczało, że Hauptzollamt nie mógł samodzielnie zadecydować o odstąpieniu od
retrospektywnego pokrycia. Na wniosek Hauptzollamt federalny minister finansów zwrócił się wówczas do
Komisji o rozstrzygnięcie, w oparciu o art. 6 ww. rozporządzenia nr 1573/80, czy dopuszczalne było odstąpienie od
retrospektywnego pokrycia należności celnych.
W dniu 6 maja 1983 r. Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec decyzję odmowną. Decyzję tę
uzasadniła twierdzeniem, że „zaangażowane w spór urzędy celne nie dopuściły się błędnego zastosowania
przepisów prawnych regulujących niemiecki handel wewnętrzny, lecz po prostu uznały dane zawarte w deklaracji
importera za prawidłowe, nie kwestionując ich natychmiastowo; że taki sposób postępowania […] w żadnym razie
nie wyklucza możliwości późniejszego skorygowania przez te organy wysokości należności, jak to przewiduje
expressis verbis art. 10 dyrektywy Rady 79/695 z dnia 24 lipca 1979 r. w sprawie harmonizacji procedur
dopuszczania towarów do obrotu (Dz.U. L 205, str. 19)” [tłumaczenie nieoficjalne]. Uznała „ponadto, że importer
był w stanie samodzielnie dokonać porównania przepisów regulujących niemiecki handel wewnętrzny, o których
zastosowanie ubiegał się w swojej sprawie, z okolicznościami, w jakich przebiegały sporne czynności przywozu; że
tym sposobem mógł wykryć wszelkie błędy w stosowaniu tych przepisów; że ustalono ponadto, iż importer nie
przestrzegał wszystkich obowiązujących przepisów, dotyczących deklaracji celnych” [tłumaczenie nieoficjalne].
W następstwie powyższej decyzji Haupzollamt wydał decyzję retrospektywnie określającą wysokość należności
celnych, która została zaskarżona przez Foto-Frost w postępowaniu przed sądem krajowym.
Foto-Frost zwróciło się do Finanzgericht Hamburg z wnioskiem o zawieszenie wykonania decyzji retrospektywnie
określającej. Finanzgericht przychylił się do tego wniosku, uznając że sporne czynności zdają się mieścić
w zakresie niemieckiego handlu wewnętrznego i być z tego względu zwolnione z należności celnych zgodnie
z protokołem dotyczącym handlu wewnętrznego.
Foto-Frost zwróciło się następnie do Finanzgericht Hamburg z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji
retrospektywnie określającej należności celne. Finanzgericht uznał, że ważność decyzji Komisji z dnia 6 maja
1983 r. była wątpliwa, jako że w tym przypadku wszystkie określone w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady
nr 1697/79 przesłanki odstąpienia od retrospektywnego pokrycia należności celnych wydawały się spełnione.
Zważywszy jednak, że zaskarżona decyzja retrospektywnie określająca opierała się na decyzji Komisji,
Finanzgericht stwierdził, że stwierdzenie nieważności tej decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdyby sama decyzja
Komisji była nieważna. W ten sposób Finanzgericht został skłoniony do skierowania do Trybunału czterech
następujących pytań prejudycjalnych:
„1)
Czy sąd krajowy może ocenić ważność decyzji Komisji wydanej na podstawie art. 6 rozporządzenia Komisji
(EWG) nr 1573/80 z dnia 20 czerwca 1980 r. (Dz.U. L 161, str. 1) w przedmiocie odstąpienia od retrospektywnego
pokrycia należności celnych przywozowych zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1697/79 z dnia
24 lipca 1979 r. (Dz.U. L 197, str. 1), stwierdzającej, że decyzja o odstąpieniu od retrospektywnego pokrycia
spornych należności celnych przywozowych była w danym przypadku nieuzasadniona, a w razie potrzeby orzec
w ramach toczącego się przed nim postępowania, że w przeciwieństwie do ww. decyzji Komisji należało odstąpić
od retrospektywnego pokrycia należności celnych?
2) W przypadku gdyby sąd krajowy nie był uprawniony do oceny ważności decyzji Komisji, czy decyzja
Komisji z dnia 6 maja 1983 r. (sprawa REC 3/83) jest ważna?
3)
Zakładając, że sąd krajowy jest uprawniony do oceny ważności decyzji Komisji, czy art. 5 ust. 2
rozporządzenia (EWG) nr 1697/79 należy interpretować w ten sposób, że przewiduje on dyskrecjonalne
uprawnienie, którego wykonywanie może być przedmiotem jedynie ograniczonej kontroli wykonywanej przez sąd
krajowy celem stwierdzenia, czy wydanie decyzji nie stanowiło nadużycia władzy, które należy w razie potrzeby
doprecyzować, przy czym samemu sądowi krajowemu nie przysługuje w tym zakresie uprawnienie dyskrecjonalne,
czy też jest to uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia według zasady słuszności, którego legalność podlega we
wszystkich aspektach ocenie sędziego?
4) W przypadku gdyby zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1697/97 odstąpienie retrospektywnego
pokrycia należności celnych było niedopuszczalne, czy należy przyjąć, że towary pochodzące z Niemieckiej
Republiki Demokratycznej, przewiezione do Republiki Federalnej Niemiec w systemie tranzytu wspólnotowego
(procedura zewnętrzna) przez państwo członkowskie inne niż Niemcy, mieszczą się w zakresie niemieckiego
handlu wewnętrznego w rozumieniu protokołu dotyczącego niemieckiego handlu wewnętrznego i zagadnień
pokrewnych z dnia 25 marca 1957 r. z tym skutkiem, że przywóz tych towarów nie podlega obowiązkowi zapłaty
ani należności celnych, ani podatku obrotowego w imporcie, czy też podlega tym należnościom na tej samej
podstawie, co w przypadku przywozu z państw trzecich i tym samym należy dokonać poboru, po pierwsze,
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
wspólnotowych należności celnych zgodnie z przepisami prawa celnego, a po drugie, podatku obrotowego
w imporcie zgodnie z art. 2 ust 2 szóstej dyrektywy wspólnotowej harmonizacji ustawodawstw państw
członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych?”.
Pełny opis stanu faktycznego, wyszczególnienie przepisów prawa wspólnotowego, mających w tym przypadku
zastosowanie, stanowiska Foto-Frosta, Hauptzollamt Lübeck-Ost, rządu Republiki Federalnej Niemiec oraz
Komisji, znajdują się w sprawozdaniu na rozprawę.
W przedmiocie pytania pierwszego
W pierwszym pytaniu Finanzgericht dąży do ustalenia, czy sam sąd krajowy jest uprawniony do orzekania
o nieważności decyzji Komisji takiego rodzaju, co decyzja z dnia 6 maja 1983 r. Finanzgericht powątpiewa
w ważność tej decyzji z tego względu, że wszystkie określone w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1697/79
przesłanki odstąpienia od retrospektywnego pokrycia należności celnych wydają się mu spełnione. Ocenia jednak,
że biorąc pod uwagę wynikający z art. 177 traktatu podział kompetencji między Trybunał Sprawiedliwości a sądy
krajowe, wyłącznie Trybunał jest uprawniony do orzekania o nieważności aktów wydanych przez instytucje
wspólnotowe.
Należy przypomnieć, że art. 177 traktatu przyznaje Trybunałowi uprawnienie do orzekania w trybie prejudycjalnym
o wykładni traktatów i aktów prawnych wydanych przez instytucje wspólnotowe, jak i w sprawie ważności tych
aktów. Przepis ten stanowi w akapicie drugim, że sądy krajowe mogą kierować do Trybunału pytania
prejudycjalne, a w akapicie trzecim, że mają obowiązek czynić to, jeśli ich orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu
według prawa wewnętrznego.
Przyznając sądom krajowym, których orzeczenia podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, możliwość
zwracania się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi zarówno wykładni, jak i oceny ważności,
art. 177 nie rozstrzygnął kwestii uprawnienia tych sądów do samodzielnego orzekania o nieważności aktów
wydawanych przez instytucje wspólnotowe.
Sądy krajowe mogą badać ważność aktów wspólnotowych, a jeśli nie uznają za uzasadnione zgłaszanych przez
strony zarzutów dotyczących ich nieważności, mogą odrzucić te zarzuty, stwierdzając, że akt prawny jest w pełni
ważny. Działając w ten sposób, nie podważają bowiem istnienia aktu wspólnotowego.
Natomiast sądy krajowe nie mają prawa orzekać o nieważności aktów wydawanych przez instytucje wspólnotowe.
Jak zostało to podkreślone w orzeczeniu z dnia 13 maja 1981 r. w sprawie 66/80 International Chemical
Corporation, Rec. str. 1191, kompetencje przyznane Trybunałowi mocą art. 177 mają przede wszystkim służyć
jednolitemu stosowaniu prawa wspólnotowego przez sądy krajowe. Wymóg jednolitości ma szczególne znaczenie,
w przypadku gdy kwestionowana jest ważność aktu wspólnotowego. Rozbieżności w zakresie ważności tych aktów
między sądami krajowymi groziłyby naruszeniem jedności samego wspólnotowego porządku prawnego
i podstawowego wymogu pewności prawa.
Do podobnego wniosku prowadzi konieczna spójność systemu ochrony prawnej ustanowionego traktatem. Należy
przypomnieć w tym miejscu, że odesłanie prejudycjalne w zakresie oceny ważności jest – podobnie jak skarga
o stwierdzenie nieważności – instrumentem kontroli ważności aktów wydawanych przez instytucje wspólnotowe.
Jak podkreślił Trybunał w wyroku z dnia 23 kwietnia 1986 r. w sprawie 294/83 Parti écologiste „Les Verts”
przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, Rec. str. 1339, „w art. 173 i 184 z jednej strony, oraz w art. 177 z drugiej
strony, traktat ustanawia zupełny system środków prawnych i procedur w celu powierzenia Trybunałowi
Sprawiedliwości kontroli zgodności z prawem aktów instytucji”.
Ponieważ art. 173 przyznaje Trybunałowi wyłączną właściwość w zakresie stwierdzania nieważności aktu instytucji
wspólnotowej, spójność systemu wymaga, aby uprawnienie do orzekania o nieważności tego aktu, jeśli jest ona
podnoszona przed sądem krajowym, było zarezerwowane również wyłącznie dla Trybunału.
Ponadto należy podkreślić, że Trybunał jest najbardziej predestynowany do orzekania o ważności aktów
wspólnotowych. Instytucje wspólnotowe, których akty są kwestionowane, mają bowiem na mocy art. 20 Protokołu
w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości EWG prawo występowania przed Trybunałem celem obrony
ważności tych aktów. Jednocześnie Trybunał jest na mocy art. 21 § 2 tego statutu uprawniony, by zwracać się do
wszystkich instytucji wspólnotowych niebędących stronami postępowania o udzielenie wszelkich informacji
niezbędnych według niego dla potrzeb postępowania.
Należy dodać, że pewne modyfikacje zasady, według której sądy krajowe nie są uprawnione do samodzielnego
orzekania o nieważności aktów wspólnotowych, mogą mieć miejsce pod pewnymi warunkami w przypadku
postępowania w przedmiocie środka tymczasowego, do czego nie odnosi się jednak pytanie sądu krajowego.
Należy zatem na pierwsze pytanie prejudycjalne udzielić odpowiedzi, że sądy krajowe nie są uprawnione do
samodzielnego orzekania o nieważności aktów wydawanych przez instytucje wspólnotowe.
W przedmiocie pytania drugiego
Pytanie drugie i trzecie zostały przedłożone na wypadek, gdyby sporne czynności istotnie podlegały należnościom
celnym. Na wypadek gdyby Trybunał był wyłącznie właściwy do dokonania oceny ważności decyzji Komisji,
Finanzgericht wnosi w pytaniu drugim o rozstrzygnięcie, czy decyzja ta jest ważna.
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
Należy zaznaczyć, że przepis art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1697/79 formułuje trzy ściśle określone przesłanki
odstąpienia przez właściwe władze retrospektywnego pokrycia należności celnych. Przepis ten należy zatem
interpretować w ten sposób, że oznacza on, iż z chwilą spełnienia wszystkich tych przesłanek dłużnik ma prawo, by
odstąpiono w stosunku do niego od retrospektywnego pokrycia należności celnych.
Należy teraz zbadać, czy trzy przesłanki zdefiniowane w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1697/79 zostały w niniejszej
sprawie spełnione. Trybunał może bowiem zweryfikować okoliczności faktyczne leżące u podstaw aktu
wspólnotowego, jak również kwalifikację prawną tych faktów, jaką wywiodła z nich instytucja wspólnotowa,
w sytuacji gdy nieprawidłowość tej kwalifikacji jest podnoszona w odesłaniu prejudycjalnym dotyczącym oceny
ważności.
Pierwszą przesłanką wskazaną w ww. przepisie jest okoliczność, iż należności celne nie zostały pobrane z powodu
błędu właściwych władz. W tym zakresie należy odrzucić argument Komisji, wedle którego władze celne nie
popełniły błędu, lecz po prostu wstępnie ograniczyły się do uznania za prawidłowe danych figurujących
w deklaracji celnej Foto-Frost, jak je do tego upoważniał art. 10 ww. dyrektywy Rady 79/695/EWG. Z przepisu
tego wynika, że w przypadku gdy należności celne zostały naliczone w oparciu o niezweryfikowane dane deklaracji
celnej, w późniejszym terminie deklaracja ta może zostać poddana kontroli, a wymiar należności skorygowany.
W niniejszej sprawie, jak przyznała to Komisja w uwagach i w odpowiedzi na pytanie Trybunału, deklaracja
Foto-Frost zawierała wszystkie dane faktyczne niezbędne do zastosowania odnośnych przepisów i dane te były
prawidłowe. W tych okolicznościach kontrola następcza przeprowadzona przez niemieckie władze celne nie mogła
ujawnić żadnych nowych okoliczności faktycznych. A zatem należności celne nie zostały pobrane w momencie
przywozu towarów właśnie wskutek początkowego błędu władz celnych w stosowaniu właściwych przepisów.
Drugą przesłanką jest działanie dłużnika w dobrej wierze, co oznacza, że nie mógł on wykryć błędu popełnionego
przez władze celne. W tej materii należy przypomnieć, że wyspecjalizowani sędziowie Finanzgericht Hamburg
w postanowieniu o zawieszeniu wykonania decyzji wydanym w dniu 22 września 1983 r. uznali za bardzo
wątpliwe, aby czynności takiego rodzaju, jak te będące przedmiotem postępowania, podlegały należnościom
celnym. Finanzgericht ocenił, że czynności takie zdawały się mieścić w zakresie niemieckiego handlu
wewnętrznego i były w związku z tym zwolnione od należności celnych na mocy protokołu dotyczącego handlu.
Zauważył jednak, że sytuacja była niejasna zarówno z punktu widzenia orzecznictwa Trybunału, jak i sądów
krajowych. Zważywszy na te okoliczności, nie można zasadnie przyjąć, że przedsiębiorstwo handlowe Foto-Frost
mogło wykryć błąd popełniony przez władze celne. Ponadto Foto-Frost miało prawo nie podejrzewać błędu, tym
bardziej że wcześniejsze, analogiczne czynności były dokonywane przy zwolnieniu z należności.
Trzecią przesłanką jest zastosowanie się dłużnika do wszystkich przepisów prawa obowiązującego w zakresie
deklaracji celnych. W tym zakresie należy stwierdzić, że sama Komisja w odpowiedzi na pytanie zadane przez
Trybunał przyznała, że – w przeciwieństwie do tego, co stwierdziła w decyzji z dnia 6 maja 1983 r. – Foto-Frost
prawidłowo wypełniło swoją deklarację celną. Akta sprawy nie zawierają zresztą żadnych elementów, które
wskazywałyby, że było inaczej.
Z powyższych rozważań wynika, że przesłanki określone w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1697/79 zostały
w niniejszej sprawie spełnione. Foto-Frost miało zatem prawo do tego, by odstąpiono w jego przypadku od
retrospektywnego pokrycia spornych należności celnych.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że decyzja skierowana do Republiki Federalnej Niemiec w dniu 6 maja
1983 r., w której Komisja stwierdziła, iż w konkretnym przypadku należało dokonać retrospektywnego pokrycia
należności celnych przywozowych, jest nieważna.
W przedmiocie pytania trzeciego
Na wypadek gdyby był uprawniony do samodzielnego orzekania o nieważności decyzji Komisji, Finanzgericht
zwraca się z pytaniem, czy stosowanie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1697/79 zależy od decyzji o charakterze
uznaniowym, którą sąd krajowy może kontrolować wyłącznie pod kątem nadużycia władzy („Ermessenfehler”),
czy też zależy od rozstrzygnięcia według zasady słuszności, które podlega kontroli we wszystkich aspektach.
Wobec odpowiedzi udzielonych na pytania pierwsze i drugie pytanie trzecie stało się bezprzedmiotowe.
W przedmiocie pytania czwartego
Pytanie czwarte zostało przedłożone na wypadek, gdyby z odpowiedzi udzielonych na wcześniejsze pytania nie
wynikało, że Foto-Frost ma prawo, by odstąpiono w jego przypadku od retrospektywnego pokrycia należności
celnych. Finanzgericht dąży do ustalenia, czy czynności będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym
mieszczą się w zakresie niemieckiego handlu wewnętrznego w rozumieniu protokołu dotyczącego handlu, co
oznaczałoby, jego zdaniem, że czynności te nie podlegają należnościom celnym.
Wobec odpowiedzi udzielonych na pytanie drugie pytanie czwarte stało się bezprzedmiotowe.
Koszty poniesione przez rządy Republiki Federalnej Niemiec oraz przez Komisję Wspólnot Europejskich, które
przedstawiły Trybunałowi swoje uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym
niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do
niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
TRYBUNAŁ
rozstrzygając w przedmiocie pytania przedłożonego mu przez Finanzgericht Hamburg z dnia 29 sierpnia 1985 r.,
1)
Sądy krajowe nie są uprawnione do samodzielnego orzekania o nieważności aktów wydawanych przez
instytucje wspólnotowe.
2)
Stwierdza się nieważność decyzji skierowanej w dniu 6 maja 1983 r. do Republiki Federalnej Niemiec,
w której Komisja stwierdziła, iż w konkretnym przypadku należało dokonać retrospektywnego
pokrycia należności celnych przywozowych.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
9. C-213/89 Factortame
WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 19 czerwca 1990 r. (*)
1
2
3
W sprawie C-213/89
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez House of Lords
wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między
The Queen
a
Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd i in.,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni prawa wspólnotowego, dotyczący zakresu
upoważnienia sądów krajowych do zarządzenia środków tymczasowych, w sytuacji gdy strony powołują się na
uprawnienia przysługujące im na podstawie prawa wspólnotowego,
TRYBUNAŁ,
w składzie: O. Due, prezes, sir Gordon Slynn, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, M. Zuleeg, prezesi izb,
G.F. Mancini, R. Joliet, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Díez de Velasco,
sędziowie,
rzecznik generalny: G. Tesauro,
sekretarz: H.A. Rühl, główny administrator,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
–
w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez T.J.G. Pratta, Principal Assitant Treasury Solicitor,
działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez sir Nicholasa Lyella, QC, Solicitor General,
Christophera Bellamy’ego, QC, i Christophera Vajdę, barrister,
–
w imieniu rządu irlandzkiego przez Louisa J. Dockery’ego, Chief State Solicitor, działającego w charakterze
pełnomocnika, wspieranego przez Jamesa O’Reilly’ego, SC w adwokaturze Irlandii,
–
w imieniu Factortame Ltd i in. przez Davida Vaughana, QC, Geralda Barlinga, barrister, Davida Andersona,
barrister, i Stephena Swabeya, solicitor, z kancelarii Thomas Cooper & Stibbard,
–
w imieniu Komisji przez Götza zur Hausena, radcę prawnego, i Petera Olivera, członka służby prawnej,
działających w charakterze pełnomocników,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po zapoznaniu się z uwagami ustnymi rządu Zjednoczonego Królestwa, Factortame Ltd i in., Rawlings (Trawling)
Ltd, reprezentowanej przez N. Forwooda, QC, oraz Komisji na rozprawie w dniu 5 kwietnia 1990 r.,
Wyrok
Wyrokiem z dnia 18 maja 1989 r., który wpłynął do Trybunału w dniu 10 lipca tego samego roku, House of Lords
wystąpiła na podstawie art. 177 traktatu EWG z dwoma pytaniami prejudycjalnymi w przedmiocie wykładni prawa
wspólnotowego, dotyczącymi zakresu upoważnienia sądów krajowych do zarządzenia środków tymczasowych,
w sytuacji gdy strony powołują się na uprawnienia przysługujące im na podstawie prawa wspólnotowego.
Pytania te zostały podniesione w ramach sporu pomiędzy Secretary of State for Transport a spółką Factortame Ltd
i innymi spółkami prawa Zjednoczonego Królestwa oraz członkami organów zarządzających i akcjonariuszami
tych spółek, z których większość ma obywatelstwo hiszpańskie (zwanymi dalej „apelującymi przed sądem
krajowym”).
Jak wynika z akt sprawy, wspomniane spółki są właścicielami lub użytkownikami 95 statków rybackich wpisanych
do brytyjskiego rejestru statków na podstawie Merchant Shipping Act 1894 (ustawy o marynarce handlowej
4
5
6
7
8
9
10
11
12
z 1894 r.). Pięćdziesiąt trzy spośród tych statków były pierwotnie zarejestrowane w Hiszpanii i nosiły banderę
hiszpańską, lecz zostały wpisane do rejestru brytyjskiego w różnym czasie począwszy od 1980 r. Pozostałe 42
statki były zawsze zarejestrowane w Zjednoczonym Królestwie, lecz zostały kupione przez wspomniane spółki
w różnym czasie, głównie po 1983 r.
Reżim prawny rejestracji brytyjskich statków rybackich został zasadniczo zmieniony na mocy części II Merchant
Shipping Act 1988 (ustawy o marynarce handlowej z 1988 r., zwanej dalej „ustawą z 1988 r.”) oraz Merchant
Shipping (Registration of Fishing Vessels) Regulations 1988 (rozporządzeń z 1988 r. w sprawie rejestracji statków
rybackich, zwanych dalej „rozporządzeniami z 1988 r.”; S.I. 1988, nr 1926). Jak wiadomo, Zjednoczone Królestwo
przeprowadziło te zmiany w celu ukrócenia praktyki zwanej „quota hopping”, to jest praktyki, która według rządu
Zjednoczonego Królestwa polega na „wykradaniu” kwot połowowych przydzielonych Zjednoczonemu Królestwu
przez statki noszące banderę brytyjską, które jednak nie są naprawdę brytyjskie.
W ustawie z 1988 r. przewidziano utworzenie nowego rejestru, w którym winny odtąd być wpisane wszystkie
brytyjskie statki rybackie, także statki wpisane do starego rejestru ogólnego na podstawie ustawy o marynarce
handlowej z 1894 r. Jednakże tylko statki rybackie odpowiadające warunkom określonym w art. 14 ustawy
z 1988 r. mogą zostać wpisane do nowego rejestru.
Artykuł ten w ust. 1 stanowi, iż z zastrzeżeniem odstępstwa udzielonego przez ministra transportu statek rybacki
może zostać wpisany do rejestru pod warunkiem:
„a) że należy do brytyjskiego właściciela,
b)
że jest eksploatowany z terytorium Zjednoczonego Królestwa, a jego użytkowanie jest kierowane
i kontrolowane z tego terytorium, oraz
c)
że frachtujący, armator lub użytkownik statku jest osobą albo spółką uprawnioną”.
Zgodnie z ust. 2 tego artykułu statek rybacki uznaje się za należący do właściciela brytyjskiego, jeżeli formalna
własność (legal ownership) należy w całości do osób lub spółek spełniających wymagania, a rzeczywista własność
(beneficial ownership) statku należy do spółek spełniających wymagania lub w co najmniej 75% do osób
spełniających wymagania. W ust. 7 wyjaśniono, że przez „osobę uprawnioną” należy rozumieć obywatela
brytyjskiego zamieszkałego i przebywającego w Zjednoczonym Królestwie, a przez „spółkę uprawnioną” spółkę
utworzoną w Zjednoczonym Królestwie i mającą tam siedzibę, której co najmniej 75% kapitału należy do osób lub
spółek uprawnionych i której co najmniej 75% członków organów zarządzających to osoby uprawnione.
Ustawa i rozporządzenia z 1988 r. weszły w życie z dniem 1 grudnia 1988 r. Jednakże zgodnie z art. 13 ustawy
ważność rejestracji dokonanych na podstawie poprzednich przepisów została tymczasowo przedłużona do dnia
31 marca 1989 r.
W dniu 4 sierpnia 1989 r. Komisja wniosła do Trybunału na podstawie art. 169 traktatu EWG skargę o stwierdzenie,
że ustanawiając warunki przynależności państwowej określone w art. 14 ustawy z 1988 r. Zjednoczone Królestwo
uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 7, 52 i 221 traktatu EWG. Skarga ta jest przedmiotem
toczącej się obecnie sprawy 246/89. Osobnym pismem, złożonym w sekretariacie Trybunału tego samego dnia,
Komisja wystąpiła do Trybunału o zarządzenie, tytułem środka tymczasowego, zawieszenia stosowania
wspomnianych warunków przynależności państwowej w odniesieniu do podmiotów pochodzących z pozostałych
państw członkowskich oraz statków rybackich, które do dnia 31 marca 1989 r. prowadziły połowy pod banderą
brytyjską i na podstawie brytyjskiego zezwolenia połowowego. Postanowieniem z dnia 10 października 1989 r.
w sprawie 246/89 R, Rec. str. 3125, prezes Trybunału uwzględnił ten wniosek. W jego wykonaniu wydano
w Zjednoczonym Królestwie dekret królewski zmieniający art. 14 ustawy z 1988 r. ze skutkiem od dnia 2 listopada
1989 r.
W chwili wszczęcia postępowania leżącego u podstaw sprawy przed sądem krajowym 95 statków rybackich
należących do apelujących przed tym sądem nie spełniało co najmniej jednego z warunków rejestracji określonych
w art. 14 ustawy z 1988 r. i nie mogło zostać wpisanych do nowego rejestru.
Ponieważ statki te miały zostać pozbawione prawa do prowadzenia połowów od dnia 1 kwietnia 1989 r.,
zainteresowane spółki zakwestionowały, w drodze wniosku o przeprowadzenie kontroli sądowej złożonego w dniu
16 grudnia 1988 r. do High Court of Justice, Queen’s Bench Division, zgodność części II ustawy z 1988 r.
z prawem wspólnotowym. Wniosły również o zarządzenie środków tymczasowych do czasu ostatecznego
rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez nie wniosku o przeprowadzenie kontroli sądowej.
Orzeczeniem z dnia 10 marca 1989 r. Queen’s Bench Division, Divisional Court, po pierwsze postanowił zawiesić
postępowanie i zwrócić się do Trybunału na podstawie art. 177 traktatu EWG z pytaniem prejudycjalnym
dotyczącym kwestii związanych z prawem wspólnotowym podniesionych w trakcie postępowania, a po drugie
zarządził, tytułem środków tymczasowych, zawieszenie stosowania części II ustawy oraz rozporządzeń z 1988 r.
w odniesieniu do skarżących.
W dniu 13 marca 1989 r. Secretary of State for Transport wniósł apelację od postanowienia Divisional Court
w zakresie środków tymczasowych. Wyrokiem z dnia 22 marca 1989 r. Court of Appeal orzekł, że zgodnie
13
14
15
16
17
18
19
z prawem krajowym sądy nie są upoważnione, by zawiesić tymczasowo stosowanie ustawy, i uchylił w związku
z tym postanowienie Divisional Court.
House of Lords, do której sprawa trafiła, wydała ww. wyrok z dnia 18 maja 1989 r. W wyroku tym stwierdziła po
pierwsze, że twierdzenia apelujących przed sądem krajowym w kwestii niepowetowanej szkody, jaką poniosą
w przypadku braku wnioskowanych środków tymczasowych przy jednoczesnym uwzględnieniu ich żądań
głównych, są zasadne. Orzekła jednak, że zgodnie z prawem krajowym sądy brytyjskie nie są upoważnione do
zarządzania środków tymczasowych w tego rodzaju sytuacji, jak w sprawie głównej. Konkretnie stoi temu na
przeszkodzie dawna zasada common law, zgodnie z którą nie można stosować środków tymczasowych przeciwko
Koronie, to znaczy przeciwko władzy, w połączeniu z domniemaniem zgodności ustaw krajowych z prawem
wspólnotowym do czasu orzeczenia w przedmiocie ich zgodności z tym prawem.
House of Lords postawiła następnie kwestię, czy mimo obowiązywania tej zasady prawa krajowego sądy brytyjskie
mają prawo zarządzić środki tymczasowe przeciwko Koronie na podstawie prawa wspólnotowego.
Uznawszy więc, że w sprawie podniesiona została kwestia interpretacji prawa wspólnotowego, House of Lords
postanowiła, na podstawie art. 177 traktatu EWG, zawiesić postępowanie do czasu udzielenia przez Trybunał
odpowiedzi na następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy w sytuacji gdy
i)
w postępowaniu wszczętym przed sądem krajowym jedna ze stron twierdzi, że na podstawie prawa
wspólnotowego przysługują jej określone uprawnienia bezpośrednio skuteczne w prawie krajowym
(dochodzone uprawnienia),
ii)
zastosowanie wyraźnego przepisu prawa krajowego automatycznie pozbawia tę stronę dochodzonych
uprawnień,
iii) występują poważne argumenty zarówno za, jak przeciw istnieniu dochodzonych uprawnień, a sąd
krajowy zwrócił się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 177
w kwestii istnienia dochodzonych uprawnień,
iv)
w prawie krajowym istnieje domniemanie, że wspomniany przepis tego prawa jest zgodny z prawem
wspólnotowym, chyba że stwierdzona zostanie jego niezgodność i do czasu jej stwierdzenia,
v)
sąd krajowy nie jest uprawniony do zarządzenia środków tymczasowej ochrony dochodzonych
uprawnień w postaci zawieszenia stosowania przepisu prawa krajowego do czasu wydania orzeczenia
w trybie prejudycjalnym,
vi) jeżeli w orzeczeniu wydanym w trybie prejudycjalnym stwierdzone zostanie ostatecznie istnienie
dochodzonych uprawnień, strona korzystająca z nich poniesie prawdopodobnie niepowetowaną
szkodę, chyba że zarządzone zostaną środki ich tymczasowej ochrony,
prawo wspólnotowe
a)
zobowiązuje sąd krajowy do przyznania tymczasowej ochrony dochodzonych uprawnień, lub
b)
upoważnia sąd krajowy do przyznania tymczasowej ochrony dochodzonych uprawnień?
2) W przypadku przeczącej odpowiedzi na pytanie 1 lit. a) i twierdzącej na pytanie 1 lit. b), jakimi kryteriami
należy się posłużyć w celu rozstrzygnięcia o zarządzeniu lub odmowie zarządzenia wspomnianych wyżej
tymczasowych środków ochrony dochodzonych uprawnień?”.
Okoliczności faktyczne sporu przed sądem krajowym, przebieg postępowania oraz uwagi przedstawione
Trybunałowi zostały w sposób bardziej szczegółowy omówione w sprawozdaniu na rozprawę. Powyższe elementy
sprawy zostaną powtórzone poniżej jedynie w zakresie niezbędnym do przedstawienia rozumowania Trybunału.
Z akt sprawy, a w szczególności z wyroku odsyłającego oraz omówionego powyżej przebiegu postępowania przed
sądami krajowymi rozpatrującymi dotychczas sprawę, wynika, że w drodze pytania prejudycjalnego sąd krajowy
zmierza w istocie do ustalenia, czy sądy krajowe rozstrzygające spory dotyczące prawa wspólnotowego
zobowiązane są nie zastosować normy prawa krajowego, jeżeli uznają, że stanowi ona jedyną przeszkodę dla
zarządzenia przez nie środków tymczasowych.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przypomnieć, iż Trybunał orzekł w wyroku z dnia 9 marca
1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal, Rec. str. 629, że normy prawa wspólnotowego podlegające bezpośredniemu
stosowaniu „winny wywierać w całości właściwe im skutki prawne, w sposób jednolity we wszystkich państwach
członkowskich, od momentu wejścia w życie i przez cały okres obowiązywania” (pkt 14) oraz że „zgodnie z zasadą
wyższości prawa wspólnotowego bezpośrednio stosowane postanowienia traktatu oraz akty wydawane przez
instytucje […] powodują w stosunku do prawa krajowego państw członkowskich od chwili wejścia w życie
nieskuteczność z mocy prawa wszelkich sprzecznych z nimi obowiązujących przepisów prawa krajowego”
(pkt 17).
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału zapewnienie podmiotom prawa ochrony prawnej wynikającej z bezpośredniej
skuteczności przepisów prawa wspólnotowego jest na mocy zasady współpracy ustanowionej w art. 5 traktatu
zadaniem sądów krajowych (zob. ostatnio wyroki z dnia 10 lipca 1980 r. w sprawach: 811/79 Ariete, Rec. str. 2545,
i 826/79 Mireco, Rec. str. 2559).
Trybunał orzekł również, że sprzeczne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego byłyby
wszelkie przepisy obowiązujące w krajowym porządku prawnym oraz wszelka praktyka legislacyjna,
administracyjna lub sądowa, powodujące ograniczenie skuteczności tego prawa poprzez odmowę przyznania
sądowi, w którego kompetencji leży jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego
prawa, wszystkiego, co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych stojących na przeszkodzie,
nawet tymczasowo, pełnej skuteczności prawa wspólnotowego (ww. wyrok w sprawie Simmenthal, pkt 22 i 23).
21 Trzeba też dodać, że skuteczność prawa wspólnotowego zostałaby ograniczona także w przypadku, gdyby norma
prawa krajowego mogła uniemożliwić sądowi rozpatrującemu spór podlegający prawu wspólnotowemu
zarządzenie środków tymczasowych w celu zapewnienia w pełni skuteczności przyszłego orzeczenia sądowego
w przedmiocie istnienia dochodzonych uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego. Dlatego sąd, który
w takich okolicznościach zarządziłby środki tymczasowe, gdyby nie stała temu na przeszkodzie norma prawa
krajowego, zobowiązany jest nie zastosować tej normy.
22 Wykładnię tę potwierdza system ustanowiony w art. 177 traktatu EWG, którego skuteczność zostałaby ograniczona,
gdyby sąd krajowy, który zawiesił postępowanie do czasu otrzymania odpowiedzi Trybunału na swoje pytanie
prejudycjalne, nie mógł zarządzić środków tymczasowych do czasu wydania orzeczenia opartego na odpowiedzi
Trybunału.
23 W związku z powyższym trzeba na postawione pytanie odpowiedzieć, iż prawo wspólnotowe należy interpretować
w ten sposób, że sądy krajowe rozstrzygające spory dotyczące prawa wspólnotowego zobowiązane są nie
zastosować normy prawa krajowego, jeżeli uznają, że stanowi ona jedyną przeszkodę dla zarządzenia przez nie
środków tymczasowych.
24 Koszty poniesione przez rząd Zjednoczonego Królestwa i rząd irlandzki oraz przez Komisję Wspólnot
Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowań przed sądem
krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym
sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
TRYBUNAŁ,
stanowiąc w przedmiocie pytań skierowanych do niego przez House of Lords wyrokiem z dnia 18 maja 1989 r.,
Prawo wspólnotowe należy interpretować w ten sposób, że sądy krajowe rozstrzygające spory dotyczące
prawa wspólnotowego zobowiązane są nie zastosować normy prawa krajowego, jeżeli uznają, że stanowi ona
jedyną przeszkodę dla zarządzenia przez nie środków tymczasowych.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
20
10. C-6/90 i C-9/90 Francovich
WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 19 listopada 1991 r. (*)
W sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90
mających za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez pretura di Vicenza
(Włochy) (w sprawie C-6/90) i przez pretura di Bassano del Grappa (Włochy) (w sprawie C-9/90) wniosek
o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między
Andreą Francovichem
a
Republiką Włoską
oraz między
Danilą Bonifaci i in.
a
Republiką Włoską,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 189 akapit trzeci traktatu EWG oraz dyrektywy
Rady 80/987/EWG z dnia 20 października 1980 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich
dotyczących ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy (Dz.U. L 283, str. 23),
TRYBUNAŁ,
w składzie: O. Due, prezes, Sir Gordon Slynn, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse i P. J. G. Kapteyn, prezesi
izb, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco i M. Zuleeg,
sędziowie,
rzecznik generalny: J. Mischo
sekretarz: D. Louterman, główny administrator,
1
2
3
4
5
6
7
–
w imieniu Andrei Francovicha i Danili Bonifaci i in. przez Claudia Mondina, Aldo Campesana i Alberta dal
Ferrę, adwokatów w Vicenza,
–
w imieniu rządu włoskiego przez Oscara Fiumarę, avvocato dello Stato, działającego w charakterze
pełnomocnika,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego przez B. R. Bota, sekretarza generalnego w ministerstwie spraw
zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez J. E. Collinsa, z Treasury Solicitor's Department,
działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez Richarda Plendera, QC,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez Giuliana Marenco i Karen Banks, członków jej służby
prawnej, działających w charakterze pełnomocników,
po wysłuchaniu uwag ustnych Andrei Francovicha i Danili Bonifaci, rządu włoskiego, rządu Zjednoczonego
Królestwa, rządu niemieckiego, reprezentowanego przez Jochima Sedemunda, adwokata w Kolonii, działającego
w charakterze pełnomocnika, oraz Komisji na rozprawie w dniu 27 lutego 1991 r.,
Wyrok
Postanowieniami z dni 9 lipca i 30 grudnia 1989 r., które wpłynęły do Trybunału odpowiednio w dniach 8
i 15 stycznia 1990 r., pretura di Vicenza (w sprawie C-6/90) i pretura di Bassano del Grappa (w sprawie C-9/90)
postawiły w trybie art. 177 traktatu EWG pytania prejudycjalne w przedmiocie wykładni art. 189 akapit trzeci
traktatu EWG oraz dyrektywy Rady 80/987/EWG z dnia 20 października 1980 r. w sprawie zbliżania
ustawodawstw państw członkowskich dotyczących ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności
pracodawcy (Dz.U. L 283, str. 23).
Pytania te zostały podniesione w ramach sporu między Andreą Francovichem i Danilą Bonifaci i in. (zwanymi dalej
„skarżącymi”) a Republiką Włoską.
Dyrektywa 80/987 ma na celu zapewnienie pracownikom wspólnotowego minimum ochrony w przypadku
niewypłacalności pracodawcy, bez uszczerbku dla bardziej korzystnych przepisów obowiązujących w państwach
członkowskich. Przewiduje w związku z tym, w szczególności, zaspokojenie niespłaconych przez pracodawcę
roszczeń z tytułu wynagrodzenia.
Zgodnie z art. 11 państwa członkowskie zobowiązane były wprowadzić w życie przepisy ustawodawcze,
wykonawcze i administracyjne niezbędne w celu zastosowania się do dyrektywy w terminie, który upłynął w dniu
23 października 1983 r. Ponieważ Republika Włoska nie dopełniła tego obowiązku, Trybunał, wyrokiem z dnia
2 lutego 1989 r. w sprawie 22/87 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 143, stwierdził, iż uchybiła ona
zobowiązaniom państwa członkowskiego.
A. Francovich, będący stroną w postępowaniu przed sądem krajowym w sprawie C-6/90, pracował
w przedsiębiorstwie „CDN Elettronica SnC” w Vicenza, otrzymując jedynie sporadyczne zaliczki na poczet
wynagrodzenia. Wniósł więc powództwo do pretura di Vicenza, który nakazał pozwanemu przedsiębiorstwu
zapłatę kwoty ok. 6 mln LIT. W trakcie egzekucji komornik przy sądzie w Vicenza zmuszony był wydać
postanowienie o bezskuteczności egzekucji. A. Francovich powołał się więc na gwarancję, jaka na mocy dyrektywy
80/987 przysługiwała mu ze strony państwa włoskiego lub, pomocniczo, na prawo do odszkodowania.
W sprawie C-9/90 Danila Bonifaci i trzydzieści trzy inne pracownice wniosły powództwa do pretura di Bassano del
Grappa, twierdząc, że były zatrudnione na umowy o pracę w przedsiębiorstwie „Gaia Confezioni Srl”, którego
upadłość ogłoszono w dniu 5 kwietnia 1985 r. W chwili ustania stosunku pracy powódki miały roszczenia
w wysokości ponad 253 mln LIT, wpisane w pasywach upadłego przedsiębiorstwa. Po ponad pięciu latach od
upadłości nie wypłacono im żadnej kwoty, a syndyk masy upadłości poinformował je, że nie mogą liczyć na
jakikolwiek, nawet częściowy, zwrot. W związku z tym powódki pozwały do sądu Republikę Włoską, żądając
nakazania zaspokojenia przez nią, w związku z jej zobowiązaniem do stosowania dyrektywy 80/987 od dnia
23 października 1983 r., ich roszczeń z tytułu zaległych wynagrodzeń za co najmniej ostatnie trzy miesiące albo
zapłaty odszkodowania.
W tych okolicznościach sądy krajowe zwróciły się do Trybunału z następującymi, identycznymi w obu sprawach,
pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy na podstawie obowiązującego prawa wspólnotowego osoba fizyczna poszkodowana wskutek
niewykonania przez państwo dyrektywy 80/987, które zostało stwierdzone wyrokiem Trybunału
Sprawiedliwości może dochodzić zastosowania się przez państwo do przepisów tej dyrektywy, które są
precyzyjne i bezwarunkowe, powołując się wobec państwa członkowskiego, które dopuściło się uchybienia,
bezpośrednio na uregulowania wspólnotowe w celu wyegzekwowania gwarancji, jakie państwo to powinno
8
9
10
11
12
13
14
15
16
zapewnić, a w każdym razie dochodzenia naprawienia poniesionej szkody, jeśli chodzi o przepisy nie mające
tego charakteru?
2)
Czy przepisy art. 3 i 4 dyrektywy Rady 80/987 łącznie należy interpretować w ten sposób, że jeżeli państwo
nie skorzystało z możliwości wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 4, zobowiązane jest do
wypłaty należności pracowników w zakresie ustalonym w art. 3?
3) W razie odpowiedzi przeczącej na drugie pytanie wnosi się do Trybunału o ustalenie, jaką minimalną
gwarancję państwo zapewnić musi na podstawie dyrektywy 80/987 uprawnionemu pracownikowi, by
należną mu część wynagrodzenia można było uznać za wykonanie samej dyrektywy”.
Okoliczności faktyczne spraw przed sądem krajowym, tok postępowania oraz uwagi na piśmie przedstawione
Trybunałowi zostały dokładnie omówione w sprawozdaniu na rozprawę. Powyższe elementy sprawy zostały
przytoczone poniżej jedynie w zakresie niezbędnym do przedstawienia rozumowania Trybunału.
W pierwszym pytaniu sąd krajowy porusza dwie kwestie, które należy rozpatrzyć oddzielnie. Dotyczy ono, po
pierwsze, bezpośredniej skuteczności przepisów dyrektywy określających prawa pracowników, a po drugie, zasady
i zakresu odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane naruszeniem zobowiązań ciążących na nim na mocy
W przedmiocie bezpośredniej skuteczności przepisów dyrektywy określających prawa pracowników
Pierwsza część pierwszego pytania sądu krajowego dotyczy kwestii, czy przepisy dyrektywy określające prawa
pracowników należy interpretować w ten sposób, że zainteresowani mogą powoływać się na te przepisy wobec
państwa członkowskiego przed sądami krajowymi w przypadku niedokonania w terminie transpozycji dyrektywy.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie, które nie wydało w terminie przepisów
wykonawczych nakazanych w dyrektywie, nie może powoływać się wobec jednostek na niewykonanie przez siebie
zobowiązań nałożonych w tej dyrektywie. Stąd w każdym przypadku, gdy przepisy dyrektywy są, z punktu
widzenia ich treści, bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, w braku przepisów wykonawczych wydanych
w terminie można się na nie powoływać przeciwko wszelkim przepisom krajowym niezgodnym z dyrektywą,
a także jeżeli określają one prawa, na które jednostki mogą powoływać się wobec państwa (wyrok z dnia
19 stycznia 1982 r. w sprawie 8/81 Becker Rec. str. 53, pkt 24 i 25).
Należy zatem zbadać, czy przepisy dyrektywy 80/987 określające prawa pracowników są bezwarunkowe
i wystarczająco precyzyjne. Analiza ta dotyczyć musi trzech problemów, a mianowicie określenia kręgu osób
uprawnionych z tytułu ustanowionych tam gwarancji, zakresu tych gwarancji, a wreszcie ustalenia podmiotu
zobowiązanego z ich tytułu. W tej materii pojawia się przede wszystkim kwestia, czy państwo można uznać za
zobowiązane z tytułu gwarancji na tej podstawie, że nie wydało w terminie niezbędnych przepisów wykonawczych.
Jeśli chodzi, po pierwsze, o określenie kręgu osób uprawnionych z tytułu gwarancji, należy stwierdzić, że zgodnie
z art. 1 ust. 1 dyrektywa znajduje zastosowanie do wynikających z umowy o pracę lub stosunku pracy roszczeń
pracowników wobec pracodawców będących w stanie niewypłacalności w rozumieniu art. 2 ust. 1, który określa
przypadki, w jakich pracodawcę uznaje się za będącego w stanie niewypłacalności. Artykuł 2 ust. 2 odsyła do
prawa krajowego w celu zdefiniowania pojęć „pracownika” i „pracodawcy”. Artykuł 1 ust. 2 stanowi wreszcie, że
państwa członkowskie mogą, wyjątkowo i pod pewnymi warunkami, wykluczyć z zakresu zastosowania dyrektywy
niektóre kategorie pracowników wymienione w załączniku do dyrektywy.
Przepisy te są wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe, by pozwolić sądowi krajowemu na ustalenie, czy osobę
należy uznać za uprawnioną z dyrektywy. Sąd musi bowiem jedynie zbadać, czy zainteresowany jest pracownikiem
w rozumieniu prawa krajowego i czy nie jest wykluczony, zgodnie z art. 1 ust. 2 i załącznikiem I, z zakresu
zastosowania dyrektywy (zob., w odniesieniu do wymaganych warunków wykluczenia, ww. wyrok z dnia 2 lutego
1989 r. w sprawie 22/87, pkt 18–23 i wyrok z dnia 8 listopada 1990 r. w sprawie C-35/88 Komisja przeciwko
Grecji, Rec. str. I-3917, I-5409, I-3931, pkt 11–26), a dalej, czy zachodzi jeden z przypadków niewypłacalności
określonych w art. 2 dyrektywy.
Jeśli chodzi następnie o zakres gwarancji, art. 3 dyrektywy stanowi, że zapewnić należy zaspokojenie zaległych
roszczeń wynikających z umowy o pracę lub stosunku pracy i dotyczących wynagrodzenia za okres przypadający
przed dniem określonym przez państwo członkowskie, które może wybrać spośród trzech możliwości: a) dzień
zaistnienia stanu niewypłacalności pracodawcy, b) dzień wypowiedzenia zainteresowanemu pracownikowi
stosunku pracy z powodu niewypłacalności pracodawcy, c) dzień zaistnienia stanu niewypłacalności pracodawcy
lub rozwiązania umowy o pracę albo ustania stosunku pracy zainteresowanego pracownika z powodu
niewypłacalności pracodawcy.
W zależności od dokonanego wyboru państwo członkowskie może, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2, ograniczyć
obowiązek zapłaty, zależnie od przypadku, do okresu trzech miesięcy lub ośmiu tygodni, liczonego na zasadach
określonych w tym artykule. Ustęp 3 tego artykułu stanowi wreszcie, że państwa członkowskie mogą ustanowić
pułap gwarancji zapłaty, by zapobiec wypłacaniu kwot wykraczających poza socjalny cel dyrektywy. Korzystając
z tej możliwości, państwa członkowskie winny podać do wiadomości Komisji metodę ustalania pułapu. Ponadto
art. 10 dodaje, że dyrektywa nie narusza uprawnienia państw członkowskich do podejmowania działań niezbędnych
17
18
19
20
21
22
23
24
25
w celu zapobiegania nadużyciom, a w szczególności do odmowy lub ograniczenia obowiązku zapłaty w pewnych
okolicznościach.
Artykuł 3 dyrektywy pozostawia państwom członkowskim wybór daty, od której zagwarantować należy
zaspokojenie roszczeń. Tym niemniej, jak wynika, choć nie wprost, z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału
(wyrok z dnia 4 grudnia 1986 r. w sprawie 71/85 FNV, Rec. str. 3855; wyrok z dnia 23 marca 1987 r. w sprawie
286/85 McDermott i Cotter, Rec. 1453, pkt 15), uprawnienie państwa członkowskiego do dokonania wyboru
spośród licznych sposobów osiągnięcia celu zakładanego przez dyrektywę nie wyklucza możliwości dochodzenia
przez jednostki przed sądami krajowymi praw, których treść można ustalić z wystarczającą dokładnością na
podstawie samych przepisów dyrektywy.
W niniejszym przypadku celem, jaki stawia omawiana dyrektywa, jest gwarancja zaspokojenia zaległych roszczeń
pracowników w wypadku niewypłacalności pracodawcy. Okoliczność, że art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 pozostawiają
państwom członkowskim pewien zakres uznania, jeśli chodzi o metodę określenia tej gwarancji i ograniczenia jej
wysokości, nie podważa precyzyjnego i bezwarunkowego charakteru założonego celu.
Jak bowiem stwierdziła Komisja i skarżący, gwarancję minimalną przewidzianą w dyrektywie określić można,
przyjmując datę, której wybór pociąga najmniejsze obciążenia dla instytucji udzielającej gwarancji. Jest nią dzień
zaistnienia stanu niewypłacalności pracodawcy, gdyż dwie pozostałe daty, tj. dzień wypowiedzenia pracownikowi
stosunku pracy i dzień rozwiązania umowy o pracę lub ustania stosunku pracy, są, zgodnie z zasadami określonymi
w art. 3, siłą rzeczy późniejsze od dnia zaistnienia stanu niewypłacalności, zakreślają więc dłuższy okres, za który
należy zaspokoić roszczenia.
W odniesieniu do przewidzianej w art. 4 ust. 2 możliwości ograniczenia gwarancji stwierdzić należy, że nie
wyklucza ona określenia gwarancji minimalnej. Z treści tego artykułu wynika bowiem, że państwa członkowskie są
uprawnione do ograniczenia gwarancji przyznanych pracownikom do pewnych okresów poprzedzających datę,
o której mowa w art. 3. Okresy te zostały określone jako pochodne każdej z trzech dat przewidzianych w art. 3,
w związku z czym w każdym przypadku możliwe jest ustalenie, jak dalece państwo członkowskie mogłoby
ograniczyć gwarancję ustanowioną w dyrektywie w zależności od daty, jaką by wybrało, gdyby dokonało
transpozycji tej dyrektywy.
W odniesieniu do art. 4 ust. 3, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą określić pułap gwarancji zapłaty
w celu zapobiegania wypłacaniu kwot wykraczających poza socjalny cel dyrektywy, i art. 10, zgodnie z którym
dyrektywa nie narusza uprawnienia państw członkowskich do podejmowania działań niezbędnych w celu
zapobiegania nadużyciom, należy stwierdzić, że państwo członkowskie, które uchybiło zobowiązaniu do
transponowania dyrektywy, nie może naruszać wynikających z niej praw jednostek, opierając się na uprawnieniu
do ograniczenia gwarancji, z jakiego mogłoby skorzystać, gdyby wydało przepisy niezbędne do wdrożenia
dyrektywy (zob., w odniesieniu do podobnego uprawnienia w zakresie zapobiegania nadużyciom w dziedzinie
podatkowej, wyrok z dnia 19 stycznia 1982 r. w sprawie 8/81 Becker, Rec. str. 53, pkt 34).
Należy zatem stwierdzić, że omawiane przepisy są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jeśli chodzi o zakres
gwarancji.
Jeśli chodzi wreszcie o ustalenie zobowiązanego z tytułu gwarancji, art. 5 dyrektywy stanowi, że:
„Państwa członkowskie ustalają szczegółowe zasady organizacji, finansowania i funkcjonowania instytucji
gwarancyjnych, szczególnie przestrzegając następujących zasad:
a) aktywa instytucji są niezależne od kapitału obrotowego pracodawców i [powinny być uregulowane w taki
sposób, aby nie podlegały zajęciu] w trakcie postępowania upadłościowego;
b)
pracodawcy biorą udział w finansowaniu, chyba że [jest ono] w całości zabezpieczone przez władze
publiczne;
c)
odpowiedzialność [finansowa] instytucji jest niezależna od wykonywania obowiązku finansowania”.
Przedstawiony został pogląd, że ponieważ dyrektywa przewiduje możliwość całkowitego finansowania instytucji
udzielających gwarancji przez władze publiczne, niedopuszczalne jest, by państwo członkowskie mogło zniweczyć
skuteczność dyrektywy, twierdząc, że mogło przenieść część lub całość swoich obciążeń finansowych na inne
podmioty.
Argument ten nie zasługuje na przyjęcie. Z przepisów dyrektywy wynika, że państwo członkowskie zobowiązane
jest odpowiednio zorganizować cały system gwarancji. Zgodnie z art. 5 państwu członkowskiemu przysługuje
szeroki zakres uznania w kwestii organizacji, funkcjonowania i finansowania instytucji udzielających gwarancji.
Podkreślić należy, że z podnoszonego przez Komisję faktu, iż dyrektywa przewiduje jako jedną z możliwości
całkowite finansowanie tego systemu przez władze publiczne, nie wynika, by można było uznać państwo za
zobowiązane z tytułu zaległych roszczeń. Zobowiązanie do zapłaty ciąży na instytucji udzielającej gwarancji i tylko
w ramach kompetencji do organizacji systemu gwarancji państwo może przewidzieć całkowite finansowanie
instytucji udzielających gwarancji przez władze publiczne. W takim przypadku państwo wykonuje zobowiązanie,
które na nim co do zasady nie ciąży.
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
Jak z tego wynika, o ile omawiane przepisy dyrektywy są wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe, jeśli chodzi
o określenie kręgu podmiotów uprawnionych z tytułu gwarancji oraz jej zakresu, o tyle elementy te nie wystarczą,
by osoby fizyczne mogły powoływać się na te przepisy przed sądami krajowymi. Z jednej strony bowiem przepisy
te nie określają podmiotu zobowiązanego z tytułu gwarancji, a z drugiej strony państwa nie można uznać za
zobowiązane z tego tylko powodu, że nie wydało w terminie przepisów niezbędnych w celu transpozycji
dyrektywy.
Na pierwszą część pierwszego pytania trzeba zatem udzielić odpowiedzi, iż przepisy dyrektywy 80/987 określające
prawa pracowników należy interpretować w ten sposób, że zainteresowani nie mogą powoływać się na te prawa
wobec państwa przed sądami krajowymi w razie niedokonania w terminie transpozycji dyrektywy.
W przedmiocie odpowiedzialności państwa za szkody wynikające z naruszenia zobowiązań, jakie ciążą na
nim na mocy prawa wspólnotowego
Druga część pierwszego pytania sądu krajowego dotyczy kwestii, czy państwo członkowskie zobowiązane jest
naprawić szkody, jakie osoby fizyczne poniosły z powodu niedokonania transpozycji dyrektywy 80/987.
Sąd krajowy porusza więc problem istnienia i zakresu odpowiedzialności państwa za szkody wynikające
z naruszenia zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa wspólnotowego.
Problem ten należy rozważyć w świetle generalnego systemu traktatu i jego podstawowych zasad.
a) Co do zasady odpowiedzialności państwa
Należy przede wszystkim przypomnieć, że traktat EWG ustanowił własny porządek prawny, włączony do systemu
prawnego państw członkowskich i wiążący dla ich sądów, którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie,
lecz także pochodzące z nich jednostki i który nie tylko nakłada na jednostki zobowiązania, lecz może również być
źródłem uprawnień stanowiących element statusu prawnego tych jednostek; nie muszą to być uprawnienia nadane
wprost w traktacie, lecz powstają one również jako skutek zobowiązań, które traktat nakłada w sposób ściśle
określony zarówno na jednostki, jak i na państwa członkowskie oraz instytucje wspólnotowe (zob. wyrok z dnia
5 lutego 1963 r. w sprawie 26/62 Van Gend en Loos, Rec. str. 3, i wyrok z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64
Costa, Rec. str. 1141).
Trzeba również przypomnieć, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, do sądów krajowych, które w ramach
swoich kompetencji mają za zadanie stosować przepisy prawa wspólnotowego, należy zapewnienie skuteczności
tych norm i ochrona wynikających z nich uprawnień jednostek (zob. w szczególności wyrok z dnia 9 marca 1978 r.
w sprawie 106/77 Simmenthal, Rec. str. 629, pkt 16, i wyrok z dnia 19 czerwca 1990 r. w sprawie C-213/98
Factortame, Rec. str. I-2433, pkt 19).
Należy stwierdzić, że brak możliwości uzyskania przez jednostki odszkodowania w przypadku spowodowania
uszczerbku dla ich uprawnień poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które może być przypisane państwu
członkowskiemu prowadziłoby do podważenia pełnej skuteczności norm wspólnotowych oraz osłabienia ochrony
praw, których są one źródłem.
Możliwość dochodzenia naprawienia przez państwo członkowskie szkody jest szczególnie niezbędna w sytuacji,
gdy jak w niniejszej sprawie, skuteczność norm wspólnotowych jest uzależniona od działania tego państwa,
w związku z czym jednostki nie mogą, w braku tego działania, powoływać się przed sądami krajowymi na
uprawnienia, jakie przyznaje im prawo wspólnotowe.
Jak stąd wynika, zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa
wspólnotowego, które może być mu przypisane, jest nieodłączną częścią systemu traktatu.
Obowiązek naprawienia przez państwo członkowskie szkody znajduje również podstawę w art. 5 traktatu, zgodnie
z którym państwa członkowskie zobowiązane są podjąć wszelkie działania o charakterze ogólnym lub
jednostkowym, niezbędne w celu wykonania zobowiązań, jakie ciążą na nich na mocy prawa wspólnotowego.
Wśród zobowiązań tych znajduje się zaś obowiązek usunięcia niezgodnych z prawem skutków naruszenia prawa
wspólnotowego (zob., w odniesieniu do analogicznego postanowienia art. 86 traktatu EWWiS, wyrok z dnia
16 grudnia 1960 r. w sprawie 6/60 Humblet, Rec. str. 1125).
Z całości powyższych rozważań wynika, ze prawo wspólnotowe ustanawia zasadę, zgodnie z którą państwa
członkowskie zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego,
które może być mu przypisane.
b) Co do przesłanek odpowiedzialności państwa
Prawo wspólnotowe nakłada więc na państwo odpowiedzialność, lecz przesłanki, na jakich daje ona prawo do
odszkodowania, uzależnione są od charakteru, będącego źródłem wyrządzonej szkody, naruszenia prawa
wspólnotowego.
Gdy, jak w niniejszej sprawie, państwo członkowskie narusza ciążący na nim na mocy art. 189 akapit trzeci traktatu
obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych w celu osiągnięcia celu założonego w dyrektywie, pełna
skuteczność tej normy prawa wspólnotowego wymaga istnienia prawa do uzyskania naprawienia szkody, o ile
zostaną spełnione trzy przesłanki.
Pierwsza z nich polega na tym, by rezultat zamierzony w dyrektywie obejmował przyznanie jednostkom
określonych uprawnień. Drugą przesłanką jest możliwość określenia treści tych uprawnień na podstawie przepisów
dyrektywy. Trzecia przesłanka to istnienie związku przyczynowego między naruszeniem zobowiązania ciążącego
na państwie, a poniesioną przez poszkodowanych szkodą.
41 Spełnienie tych przesłanek wystarczy do powstania po stronie jednostek prawa do uzyskania naprawienia szkody,
bezpośrednio na podstawie prawa wspólnotowego.
42 Z tym zastrzeżeniem naprawienie przez państwo skutków spowodowanej szkody odbywać się winno w ramach
krajowego prawa zobowiązań. W braku bowiem przepisów wspólnotowych wyznaczenie właściwego sądu i takie
ukształtowania przepisów postępowania sądowego, które zapewni pełną ochronę uprawnień, jakie podmioty
wywodzą z prawa wspólnotowego, należy do wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich
(zob. wyroki z dnia 22 stycznia 1976 r. w sprawie 60/75 Russo, Rec. str. 45, z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie
33/76 Rewe, Rec. str. 1989, i wyrok z dnia 7 lipca 1981 r. w sprawie 158/80 Rewe, Rec. str. 1805).
43 Należy ponadto zauważyć, że przesłanki materialne i formalne w zakresie naprawienia szkody, określone
w ustawodawstwie poszczególnych krajów, nie mogą być mniej korzystne, niż w przypadku podobnych roszczeń
o charakterze wewnętrznym i nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie
praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zob., w odniesieniu do analogicznej dziedziny zwrotu
podatków pobranych z naruszeniem prawa wspólnotowego, w szczególności wyrok z dnia 9 listopada 1983 r.
w sprawie 199/82 San Giorgio, Rec. str. 3595).
44 W niniejszej sprawie naruszenie przez państwo członkowskie prawa wspólnotowego, poprzez niedokonanie
w terminie transpozycji dyrektywy 80/987, zostało stwierdzone wyrokiem Trybunału. Zamierzony rezultat
dyrektywy obejmuje przyznanie pracownikom gwarancji zaspokojenia ich zaległych roszczeń dotyczących
wynagrodzenia. Jak wynika z analizy pierwszego pytania, treść tego uprawnienia można określić na podstawie
przepisów dyrektywy.
45 Stąd do sądu krajowego należy realizacja, w ramach krajowego prawa zobowiązań, uprawnienia pracowników do
uzyskania naprawienia szkody, która została im wyrządzona poprzez brak transpozycji dyrektywy.
46 Sądowi krajowemu należy zatem udzielić odpowiedzi, że państwo członkowskie zobowiązane jest naprawić szkody,
jakie jednostki poniosły w związku z brakiem transpozycji dyrektywy 80/987.
W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego
47 Biorąc pod uwagę odpowiedź na pierwsze pytanie prejudycjalne, nie ma potrzeby udzielać odpowiedzi na pytania
drugie i trzecie .
48 Koszty poniesione przez rząd włoski, Zjednoczonego Królestwa, niderlandzki i niemiecki oraz Komisję Wspólnot
Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem
krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny w stosunku do postępowania zawisłego przed tym
sądem, zatem do niego należy rozstrzygnięcie o kosztach.
TRYBUNAŁ,
rozstrzygając w przedmiocie pytań postawionych mu przez pretura di Vicenza (w sprawie C-6/90) i pretura di
Bassano del Grappa (w sprawie C-9/90) postanowieniami, odpowiednio, z dni 9 lipca i 30 grudnia 1989 r., orzeka,
co następuje:
1) Przepisy dyrektywy Rady 80/987/EWG z dnia 20 października 1980 r. w sprawie zbliżania
ustawodawstw państw członkowskich dotyczących ochrony pracowników na wypadek
niewypłacalności pracodawcy określające prawa pracowników należy interpretować w ten sposób, że
zainteresowani nie mogą powoływać się na te prawa wobec państwa przed sądami krajowymi w razie
niedokonania w terminie transpozycji dyrektywy.
2) Państwo członkowskie zobowiązane jest naprawić szkody, jakie jednostki poniosły w związku
z brakiem transpozycji dyrektywy 80/987/EWG.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
40
11. C-91/92 Faccini Dori p. Recreb Srl
WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 14 lipca 1994 r. (*)
W sprawie C-91/92
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez Giudice conciliatore di
Firenze (Włochy) wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między
Paolą Faccini Dori
a
1
2
3
Recreb Srl,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni dyrektywy Rady 85/577/EWG z dnia 20 grudnia
1985 r. w sprawie ochrony konsumentów w odniesieniu do umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa (Dz.U.
L 372, str. 31),
TRYBUNAŁ,
w składzie: O. Due, prezes, G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, M. Diez de Velasco i D.A.O. Edward, prezesi
izb, C.N. Kakouris, R. Joliet (sprawozdawca), F.A. Schockweiler, G.C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg,
P.J.G. Kapteyn i J.L. Murray, sędziowie,
rzecznik generalny: C.O. Lenz,
sekretarz: H. von Holstein, zastępca sekretarza,
–
w imieniu P. Faccini Dori przez Vinicia Premurosa, adwokata w Mediolanie, oraz Annalisę Premuroso i Paola
Soldaniego Benziego, adwokatów we Florencji,
–
w imieniu Recreb Srl przez Michele Trovata, adwokata w Rzymie, oraz Annę Ritę Alessandro, adwokat we
Florencji,
–
w imieniu rządu niemieckiego przez Ernsta Rödera, Ministerialrat w federalnym ministerstwie gospodarki,
i Clausa-Dietera Quassowskiego, Regierungsdirektor w tym samym ministerstwie, działających
w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu greckiego przez Vasileiosa Kontolaimosa, zastępcę radcy prawnego w radzie prawnej
państwa, i Panagiotisa Athanasoulisa, pełnomocnika prawnego w radzie prawnej państwa, działających
–
w imieniu rządu włoskiego przez profesora Luigiego Ferrariego Brava, kierownika jednostki ds.
międzynarodowych postępowań sądowych w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze
pełnomocnika, wspieranego przez Marcella Contiego, avvocato dello Stato,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez Lucia Gussettiego, pracownika służby prawnej, działającego
w charakterze pełnomocnika,
rozważywszy odpowiedzi na sformułowane na piśmie pytanie Trybunału, udzielone:
–
w imieniu rządu niemieckiego przez Ernsta Rödera i Clausa-Dietera Quassowskiego,
–
w imieniu rządu francuskiego przez Jeana-Pierra Puissocheta, dyrektora w dyrekcji ds. prawnych ministerstwa
spraw zagranicznych, i Catherine de Salins, radcę w tym samym ministerstwie, działających w charakterze
pełnomocników,
po wysłuchaniu uwag rządu duńskiego, reprezentowanego przez Jørgena Moldego, radcę prawnego w ministerstwie
spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu niemieckiego, reprezentowanego przez
Ernsta Rödera i Clausa-Dietera Quassowskiego, działających w charakterze pełnomocników, rządu greckiego,
reprezentowanego przez Vasileiosa Kontolaimosa i Panagiotisa Athanasoulisa, działających w charakterze
pełnomocników, rządu francuskiego, reprezentowanego przez Catherine de Salins, działającą w charakterze
pełnomocnika, rządu włoskiego, reprezentowanego przez profesora Luigiego Ferrariego Brava, działającego
w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez Ivo Braguglię, avvocato dello Stato, rządu niderlandzkiego,
reprezentowanego przez Tona Heukelsa, zastępcę radcy prawnego w ministerstwie spraw zagranicznych, rządu
Zjednoczonego Królestwa, reprezentowanego przez M.J.E. Collinsa, działającego w charakterze pełnomocnika,
wspieranego przez Derricka Wyatta, barrister, oraz Komisji, reprezentowanej przez Lucia Gussettiego, działającego
w charakterze pełnomocnika, na rozprawie w dniu 16 marca 1993 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 9 lutego 1994 r.,
Wyrok
Postanowieniem z dnia 24 stycznia 1992 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 18 marca tego samego roku,
Giudice conciliatore di Firenze (Włochy) zwrócił się, na podstawie art. 177 traktatu EWG, z pytaniem dotyczącym,
po pierwsze, wykładni dyrektywy Rady 85/577/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie ochrony konsumentów
w odniesieniu do umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa (Dz.U. L 372, str. 31, zwanej dalej „dyrektywą
w sprawie umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa”), a po drugie, możliwości powoływania się na tę
dyrektywę w sporze między przedsiębiorcą a konsumentem.
Pytanie to zostało podniesione w ramach sporu pomiędzy Paolą Faccini Dori, zamieszkałą w Monzie (Włochy),
a Recreb Srl (zwaną dalej „spółką Recreb”).
Jak wynika z postanowienia sądu krajowego, w dniu 19 stycznia 1989 r. spółka Interdiffusion Srl, do której P.
Faccini Dori nie zwracała się uprzednio w tym celu, zawarła z nią umowę o korespondencyjny kurs języka
angielskiego. Miało to miejsce na dworcu centralnym w Mediolanie, czyli poza lokalem przedsiębiorstwa tej
spółki.
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Kilka dni później, pismem poleconym z dnia 23 stycznia 1989 r., P. Faccini Dori zawiadomiła tę spółkę
o rezygnacji z zamówienia. W odpowiedzi spółka ta poinformowała, że jej prawa zostały przejęte przez spółkę
Recreb. W dniu 24 czerwca 1989 r. P. Faccini Dori potwierdziła w piśmie skierowanym do spółki Recreb
odstąpienie od umowy, powołując się między innymi na prawo odstąpienia przewidziane w dyrektywie w sprawie
umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa.
Zamierzeniem dyrektywy, jak wynika z jej motywów, jest wzmocnienie ochrony konsumentów i likwidacja
istniejących rozbieżności między przepisami krajowymi dotyczącymi tej ochrony, mogących mieć wpływ na
funkcjonowanie wspólnego rynku. W motywie czwartym dyrektywy wyjaśniono, że w przypadku umów
zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa inicjatywa wychodzi zwykle od przedsiębiorcy, że konsument nie jest
w żaden sposób przygotowany do zawarcia umowy, a w związku z tym zostaje zaskoczony. Konsument nie jest
najczęściej w stanie porównać jakości i ceny oferty z innymi ofertami. Zgodnie z tym samym motywem czynnik
zaskoczenia występuje nie tylko w umowach zawieranych w drodze sprzedaży obwoźnej, ale także przy innego
rodzaju umowach zawieranych z inicjatywy przedsiębiorcy poza lokalem jego przedsiębiorstwa. Dyrektywa ma
więc na celu, jak wynika z motywu piątego, przyznanie konsumentowi prawa odstąpienia od umowy w terminie co
najmniej siedmiu dni, by mógł on dokonać oceny zobowiązań wynikających z umowy.
W dniu 30 czerwca 1989 r. spółka Recreb zwróciła się do Giudice conciliatore de Firenze o nakazanie P. Faccini
Dori zapłaty na jej rzecz umówionej kwoty powiększonej o odsetki i koszty.
Postanowieniem z dnia 20 listopada 1989 r. wydanym w postępowaniu nakazowym sąd ten wydał nakaz zapłaty
przez P. Faccini Dori powyższej kwoty. Pozwana złożyła do tego samego sądu zażalenie na to postanowienie.
Ponownie podniosła argument, iż odstąpienie przez nią od umowy nastąpiło na zasadach określonych
w dyrektywie.
Jak jednak wiadomo, w czasie gdy miały miejsce okoliczności faktyczne sprawy, Włochy nie wydały przepisów
mających na celu transpozycję dyrektywy, choć termin na jej dokonanie upłynął w dniu 23 grudnia 1987 r. Włochy
dokonały bowiem transpozycji dyrektywy dopiero w drodze decreto legislativo nr 50 z dnia 15 stycznia 1992 r.
(GURI, dodatek zwyczajny do nru 27 z dnia 3 lutego 1992 r., str. 24), który wszedł w życie z dniem 3 marca
1992 r.
Sąd krajowy stawia pytanie, czy może zastosować przepisy dyrektywy mimo braku jej transpozycji we Włoszech
w czasie gdy miały miejsce okoliczności faktyczne sprawy.
Zwrócił się wobec tego do Trybunału z następująco sformułowanym pytaniem:
„Czy dyrektywę wspólnotową nr 577 z dnia 20 grudnia 1985 r. należy uznać za wystarczająco precyzyjną
i szczegółową, a w razie odpowiedzi twierdzącej, czy mogła ona wywoływać skutki w stosunkach między
jednostkami a państwem włoskim oraz między samymi jednostkami w okresie pomiędzy dniem upływu
dwudziestoczteromiesięcznego terminu wyznaczonego państwom członkowskim na zastosowanie się do niej
a dniem, w którym państwo włoskie rzeczywiście się do niej zastosowało?”.
Należy zauważyć, że dyrektywa w sprawie umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa nakazuje państwom
członkowskim wydanie określonych przepisów mających normować stosunki prawne między przedsiębiorcami
a konsumentami. Jeśli wziąć pod uwagę charakter sporu, w którym występują konsument i przedsiębiorca, pytanie
postawione przez sąd krajowy podnosi dwa problemy, które należy rozpatrzyć oddzielnie. Dotyczy ono, po
pierwsze, bezwarunkowego i wystarczająco precyzyjnego charakteru przepisów dyrektywy dotyczących prawa do
odstąpienia od umowy. Po drugie, dotyczy ono możliwości powoływania się w sporach między osobami
prywatnymi na dyrektywę nakazującą państwom członkowskim wydanie określonych przepisów mających
normować stosunki między tymi osobami w sytuacji braku takich przepisów.
W przedmiocie bezwarunkowego i wystarczająco precyzyjnego charakteru przepisów dyrektywy
dotyczących prawa do odstąpienia od umowy
Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy znajduje ona zastosowanie do umów między przedsiębiorcą dostarczającym
towary lub świadczącym usługi a konsumentem zawieranych w trakcie zorganizowanego przez przedsiębiorcę
wyjazdu poza lokal przedsiębiorstwa lub w trakcie odwiedzin przedsiębiorcy w domu albo w miejscu pracy
konsumenta, w przypadku gdy odwiedziny te nie odbywają się na wyraźne życzenie konsumenta.
W art. 2 dodano, że pod pojęciem „konsumenta” należy rozumieć osobę fizyczną, która w transakcjach objętych
dyrektywą działa w celach, które mogą być uważane za niezwiązane z jej działalnością gospodarczą lub zawodową,
a pod pojęciem „przedsiębiorcy” osobę fizyczną lub prawną, która wspomnianych transakcji dokonuje w zakresie
swojej działalności gospodarczej lub zawodowej.
Przepisy te są wystarczająco precyzyjne, by sąd krajowy był w stanie zidentyfikować zobowiązanych
i uprawnionych z tytułu nałożonych w ich drodze zobowiązań. Nie są w tym celu potrzebne żadne szczególne
przepisy. Sąd krajowy może ograniczyć się do ustalenia, czy umowa została zawarta w okolicznościach
określonych w dyrektywie między przedsiębiorcą a konsumentem w rozumieniu dyrektywy.
W celu ochrony konsumentów zawierających umowy w takich okolicznościach, art. 4 dyrektywy nakłada na
przedsiębiorcę obowiązek zawiadamiania ich na piśmie o przysługującym im prawie do odstąpienia od umowy,
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
z podaniem nazwiska i adresu osoby, wobec której można to uprawnienie wykonać. Dodaje się w tym artykule, że
w przypadkach, o których mowa w art. 1 ust. 1 dyrektywy, informacja ta winna zostać podana konsumentowi
w chwili zawarcia umowy. Na koniec artykuł ten nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia
w ustawodawstwie krajowym ochrony konsumentów na wypadek braku tego rodzaju informacji.
Ponadto art. 5 ust. 1 dyrektywy stanowi w szczególności, że konsument winien mieć prawo odstąpienia od umowy
poprzez wysłanie zawiadomienia w terminie siedmiu dni od chwili, gdy przedsiębiorca poinformował go w sposób
i na zasadach określonych w prawie krajowym o przysługujących mu prawach. Ustęp drugi dodaje, że
zawiadomienie o odstąpieniu skutkuje całkowitym zwolnieniem konsumenta ze zobowiązań wynikających
z umowy.
Artykuły 4 i 5 przyznają wprawdzie państwom członkowskim pewien zakres swobody uznania w odniesieniu do
ochrony konsumenta w przypadku niepoinformowania go przez przedsiębiorcę, a także w odniesieniu do terminu
i sposobów dokonania odstąpienia. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na precyzyjny i bezwarunkowy charakter
przepisów dyrektywy będących przedmiotem sprawy przed sądem krajowym. Taki zakres uznania nie
uniemożliwia bowiem określenia minimum przysługujących praw. Z art. 5 wynika w tej kwestii, że zawiadomienie
o odstąpieniu winno nastąpić w minimalnym terminie siedmiu dni od otrzymania przez konsumenta od
przedsiębiorcy wymaganych informacji. Istnieje zatem możliwość określenia minimalnego stopnia ochrony, jaki
w każdym razie należy zapewnić.
W odniesieniu do pierwszego podniesionego problemu należy więc sądowi krajowemu odpowiedzieć w ten sposób,
że art. 1 ust. 1 oraz art. 2 i 5 dyrektywy są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jeśli chodzi o określenie
grupy uprawnionych oraz minimalnego terminu, w jakim należy zawiadomić o odstąpieniu od umowy.
W przedmiocie możliwości powoływania się na przepisy dyrektywy dotyczące prawa do odstąpienia od
umowy w sporach między konsumentami a przedsiębiorcami
Drugi problem podniesiony przez sąd krajowy dotyczy konkretnie kwestii, czy w przypadku braku w wyznaczonym
terminie przepisów transponujących dyrektywę konsumentom przysługuje w ich stosunkach z przedsiębiorcami,
z którymi zawarli umowę, na podstawie samej tylko dyrektywy, prawo do odstąpienia od tej umowy i czy mogą się
oni powoływać na to prawo przed sądami krajowymi.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału utrwalonym od czasu wyroku z dnia 26 lutego 1986 r. w sprawie 152/84
Marshall, Rec. str. 723, pkt 48, dyrektywa nie może sama z siebie nakładać na jednostkę zobowiązań i nie można
wobec tego powoływać się na nią wobec tej jednostki.
Sąd krajowy zwraca uwagę, że ograniczenie skuteczności dyrektyw bezwarunkowych i wystarczająco
precyzyjnych, lecz nie transponowanych, do stosunków między podmiotami państwowymi a jednostką prowadzi do
sytuacji, w której akt normatywny ma ten charakter wyłącznie w stosunkach między niektórymi podmiotami prawa,
podczas gdy we włoskim porządku prawnym, jak i w porządkach prawnych wszystkich współczesnych państw
opartych na zasadzie praworządności, państwo jest takim samym podmiotem prawa jak każdy inny. Możliwość
powoływania się na dyrektywę wyłącznie wobec państwa byłaby równoznaczna z sankcją za brak jej transpozycji,
jak gdyby chodziło o stosunki natury czysto prywatnoprawnej.
W tej kwestii wystarczy stwierdzić, że, jak wynika z ww. wyroku z dnia 26 lutego 1986 r. w sprawie Marshall
(pkt 48 i 49), orzecznictwo dotyczące możliwości powoływania się na dyrektywy wobec podmiotów państwowych
opiera się na wiążącym charakterze dyrektywy, jaki przyznaje jej art. 189, lecz jedynie w stosunku do „każde[go]
państwa członkowskiego, do którego jest kierowana”. Orzecznictwo to ma na celu uniknięcie „osiągania przez
państwa korzyści z naruszenia prawa wspólnotowego”.
Byłoby bowiem niedopuszczalne, by państwo, któremu ustawodawca wspólnotowy nakazuje wydanie przepisów
mających unormować jego – lub podmiotów państwowych – stosunki z jednostkami i nadać im określone
uprawnienia, mogło powoływać się na niewykonanie ciążących na nim zobowiązań w celu pozbawienia jednostek
tych uprawnień. Z tego względu Trybunał uznał możliwość powoływania się wobec państwa (lub podmiotów
państwowych) na niektóre przepisy dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych (zob. wyrok z dnia
22 czerwca 1989 r. w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo, Rec. str. 1839) oraz dyrektyw dotyczących harmonizacji
podatków obrotowych (zob. wyrok z dnia 19 stycznia 1982 r. w sprawie 8/81 Becker, Rec. str. 53).
Zastosowanie tego orzecznictwa w dziedzinie stosunków między jednostkami oznaczałoby przyznanie Wspólnocie
uprawnienia do nakładania w sposób bezpośrednio skuteczny zobowiązań na jednostki, podczas gdy ma ona tę
kompetencję wyłącznie w obszarach, w których powierzono jej uprawnienie do wydawania rozporządzeń.
W związku z tym w przypadku braku w wyznaczonym terminie przepisów transponujących dyrektywę
konsumentom nie przysługuje w ich stosunkach z przedsiębiorcami, z którymi zawarli umowę, i na podstawie
samej tylko dyrektywy, prawo do odstąpienia od tej umowy i nie mogą się oni powoływać na to prawo przed
sądami krajowymi.
Trzeba poza tym przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem utrwalonym od czasu wyroku z dnia 10 kwietnia
1984 r. w sprawie 14/83 Von Colson i Kamann, Rec. str. 1891, pkt 26, wynikające z dyrektywy zobowiązanie do
osiągnięcia założonego przez nią rezultatu, a także wynikający z art. 5 traktatu obowiązek podjęcia wszelkich
27
28
29
30
31
działań o charakterze generalnym i jednostkowym niezbędnych w celu wykonania tego zobowiązania, ciążą na
wszelkich organach władzy państw członkowskich, w tym, w ramach ich kompetencji, na organach sądowych. Jak
wynika z wyroków Trybunału z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C-106/89 Marleasing, Rec. str. I-4135, pkt 8, i
z dnia 16 grudnia 1993 r. w sprawie C-334/92 Wagner Miret, Rec. str. I-6911, pkt 20, sąd krajowy, który, stosując
prawo krajowe, dokonać ma jego wykładni, zobowiązany jest zrobić to, na ile to tylko możliwe, w świetle litery
i celów dyrektywy, by osiągnąć założony w niej rezultat i zastosować się w ten sposób do art. 189 akapit trzeci
traktatu.
Przypomnieć należy poza tym, na wypadek gdy rezultatu zakładanego w dyrektywie nie można osiągnąć w drodze
wykładni, że zgodnie z wyrokiem z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 Francovich
i in., Rec. str. I-5357, pkt 39, prawo wspólnotowe nakłada na państwa członkowskie obowiązek naprawienia szkód,
jakie wyrządzą one jednostkom z powodu braku transpozycji dyrektywy, pod warunkiem spełnienia trzech
przesłanek. Po pierwsze, dyrektywa musi mieć na celu przyznanie jednostkom pewnych praw. Treść tych praw
musi być możliwa do określenia na podstawie przepisów dyrektywy. Musi wreszcie istnieć związek przyczynowy
między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną szkodą.
Dyrektywa w sprawie umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa ma bezsprzecznie na celu nadanie
jednostkom pewnych praw. Jest też nie mniej pewne, że treść tych praw, jeśli chodzi o ich minimum, można
określić na podstawie przepisów samej tylko dyrektywy (zob. pkt 17 powyżej).
W sytuacji wystąpienia szkody spowodowanej naruszeniem przez państwo ciążącego na nim zobowiązania
zadaniem sądu krajowego jest zapewnić, w ramach krajowego prawa zobowiązań, poszanowanie prawa
poszkodowanych konsumentów do odszkodowania.
W odniesieniu do drugiego problemu podniesionego przez sąd krajowy i w związku z powyższymi rozważaniami
należy odpowiedzieć w ten sposób, że w przypadku braku w wyznaczonym terminie przepisów transponujących
dyrektywę, konsumentom nie przysługuje w ich stosunkach z przedsiębiorcami, z którymi zawarli umowę, i na
podstawie samej tylko dyrektywy, prawo do odstąpienia od tej umowy i nie mogą się oni powoływać na to prawo
przed sądami krajowymi. Sąd krajowy jest jednakże zobowiązany, stosując przepisy prawa krajowego, zarówno
wcześniejsze, jak późniejsze od dyrektywy, interpretować je, na ile to tylko możliwe, w świetle litery i celów tej
dyrektywy.
Koszty poniesione przez rządy duński, niemiecki, grecki, francuski, włoski, niderlandzki i Zjednoczonego
Królestwa oraz przez Komisję Wspólnot Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają
zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny
w stosunku do postępowania zawisłego przed tym sądem, zatem do niego należy rozstrzygnięcie o kosztach.
TRYBUNAŁ,
rozstrzygając w przedmiocie pytań postawionych mu przez Giudice conciliatore di Firenze postanowieniem z dnia
24 stycznia 1992 r., orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 1 ust. 1 oraz art. 2 i 5 dyrektywy Rady 85/577/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie
ochrony konsumentów w odniesieniu do umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa są
bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jeśli chodzi o określenie grupy uprawnionych oraz
minimalnego terminu, w jakim należy zawiadomić o odstąpieniu od umowy.
2)
W przypadku braku w wyznaczonym terminie przepisów transponujących dyrektywę konsumentom
nie przysługuje w ich stosunkach z przedsiębiorcami, z którymi zawarli umowę, i na podstawie samej
tylko dyrektywy, prawo do odstąpienia od tej umowy i nie mogą się oni powoływać na to prawo przed
sądami krajowymi. Sąd krajowy jest jednakże zobowiązany, stosując przepisy prawa krajowego,
zarówno wcześniejsze, jak późniejsze od dyrektywy, interpretować je, na ile to tylko możliwe, w świetle
litery i celów tej dyrektywy.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
12. C-46/93 i 48/93 Brasserie du Pêcheur
WYROK TRYBUNAŁU
mających za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez Bundesgerichtshof
(C-46/93) oraz przez High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court (C-48/93) wniosek
o wydanie, w ramach zawisłych przed tymi sądami sporów między
Brasserie du pêcheur SA
a
Bundesrepublik Deutschland,
oraz
The Queen
a
Secretary of State for Transport
ex parte: Factortame Ltd i in.,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni zasady odpowiedzialności państwa za szkody
wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można temu państwu przypisać,
TRYBUNAŁ,
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias (sprawozdawca), prezes, C.N. Kakouris, D.A.O. Edward i G. Hirsch, prezesi
izb, G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann i J.L. Murray, sędziowie,
rzecznik generalny: G. Tesauro,
sekretarze: H. von Holstein, zastępca sekretarza, i H.A. Rühl, główny administrator,
–
w imieniu Brasserie du pêcheur SA przez H Büttnera, adwokata w Karlsruhe,
–
w imieniu powodów 1–36 i 38–84 w sprawie C-48/93 przez D. Vaughana i G. Barlinga, QC, oraz
D. Andersona, barrister, upoważnionych przez S. Swabey’a, solicitor,
–
w imieniu powodów 85–97 w sprawie C-48/93 przez N. Greena, barrister, upoważnionego przez N. Hortona,
solicitor,
–
w imieniu 37. powoda w sprawie C-48/93 przez N. Forwooda, QC, i P. Duffy’ego, barrister, upoważnionych
przez Holman Fenwick & Willan, solicitors,
–
w imieniu rządu niemieckiego przez E. Rödera, Ministerialrat w federalnym ministerstwie gospodarki,
działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez J. Sedemunda, adwokata w Kolonii,
–
w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez J.E. Collinsa, Assistant Treasury Solicitor, działającego
w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez S. Richardsa, C. Vajdę i R. Thompsona, barristers,
–
w imieniu rządu duńskiego przez J. Molde’a, radcę prawnego w ministerstwie spraw zagranicznych,
działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu hiszpańskiego przez A.J. Navarro Gonzáleza, dyrektora generalnego ds. wspólnotowej
koordynacji prawnej i instytucjonalnej, oraz R. Silvę de Lapuertę i G. Calvo Díaz, abogados del Estado, ze
służb prawnych państwa, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu francuskiego przez J.P. Puissocheta, dyrektora ds. prawnych w ministerstwie spraw
zagranicznych, i C. de Salins, dyrektora w departamencie spraw prawnych w tym samym ministerstwie,
–
w imieniu rządu irlandzkiego przez M.A. Buckley’a, Chief State Solicitor, działającego w charakterze
pełnomocnika,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego przez A. Bosa, radcę prawnego w ministerstwie spraw zagranicznych,
działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez C. Timmermansa, zastępcę dyrektora generalnego służby
prawnej, J. Pipkorna, radcę prawnego, i C. Docksey’a, członka służby prawnej, działających w charakterze
pełnomocników,
po wysłuchaniu uwag ustnych Brasserie du pêcheur S.A., reprezentowanej przez H. Büttnera i P. Solera-Couteaux,
adwokata w Strasburgu, powodów 1–36 i 38–84 w sprawie C-48/93, reprezentowanych przez D. Vaughana,
G. Barlinga, D. Andersona i S. Swabey’a, powodów 85–97 w sprawie C-48/93, reprezentowanych przez N. Greena,
37. powoda w sprawie C-48/93, reprezentowanego przez N. Forwooda i P. Duffy’ego, rządu niemieckiego,
reprezentowanego przez J. Sedemunda, rządu Zjednoczonego Królestwa, reprezentowanego przez Sir N. Lyella,
QC, Attorney General, oraz S. Richardsa, C. Vajdę i J.E. Collinsa, rządu duńskiego, reprezentowanego przez
P. Bieringa, radcę prawnego w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika,
rządu greckiego, reprezentowanego przez F. Georgakoloulosa, zastępcę radcy prawnego w radzie prawnej państwa,
działającego w charakterze pełnomocnika, rządu hiszpańskiego, reprezentowanego przez R. Silvę de Lapuertę
i G. Calvo Díaz, rządu francuskiego, reprezentowanego przez C. de Salins, rządu niderlandzkiego,
reprezentowanego przez J.W. de Zwaana, zastępcę radcy prawnego w ministerstwie spraw zagranicznych,
działającego w charakterze pełnomocnika, oraz Komisji, reprezentowanej przez C. Timmermansa, J. Pipkorna
i C. Docksey’a, na rozprawie w dniu 25 października 1994 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 listopada 1995 r.,
1
2
3
4
5
6
7
8
Wyrok
Postanowieniami z dnia 28 stycznia 1993 r. i 18 listopada 1992 r., które wpłynęły do Trybunału w dniach 17
i 18 lutego 1993 r., Bundesgerichtshof (w sprawie C-46/93) oraz High Court of Justice, Queen’s Bench Division,
Divisional Court (w sprawie C-48/93) zwróciły się, na podstawie art. 177 traktatu EWG, z pytaniami
prejudycjalnymi dotyczącymi zasad dochodzenia odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody
wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego, które można mu przypisać.
Pytania te zostały podniesione w ramach dwóch sporów, pomiędzy, po pierwsze, spółką Brasserie du pêcheur
(zwaną dalej „Brasserie du pêcheur”) a Republiką Federalną Niemiec oraz, po drugie, spółką Factortame Ltd i in.
(zwanymi dalej „Factortame i in.”) a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
Sprawa C-46/93
Zgodnie z oświadczeniem Brasserie du pêcheur, spółki prawa francuskiego z siedzibą w Schiltigheim (Alzacja),
złożonym w postępowaniu przed sądem krajowym, została ona w 1981 r. zmuszona zaprzestać eksportu
wytwarzanego przez siebie piwa do Niemiec, ponieważ właściwe władze niemieckie uznały, że nie odpowiada ono
warunkom produkcji ustanowionym w art. 9 i 10 Biersteuergesetz z dnia 14 marca 1952 r. (ustawy o podatku od
piwa, BGBl. I, str. 149), w brzmieniu z dnia 14 grudnia 1976 r. (BGBl. I, str. 3341, zwanej dalej „BStG”).
Komisja, uznawszy te przepisy za niezgodne z art. 30 traktatu EWG, wszczęła postępowanie mające na celu
stwierdzenie uchybienia przez Republikę Federalną Niemiec zobowiązaniom państwa członkowskiego, dotyczące
zarówno zakazu sprzedaży pod nazwą „Bier” (piwo) piwa produkowanego zgodnie z prawem w innych państwach
członkowskich według odmiennych receptur, jak i zakazu importu piwa zawierającego dodatki. W wyroku z dnia
12 marca 1987 r. w sprawie 178/84 Komisja przeciwko Niemcom (Rec. str. 1227) Trybunał uznał zakaz sprzedaży
importowanego z innych państw członkowskich piwa nieodpowiadającego omawianym przepisom prawa
niemieckiego za niezgodny z art. 30 traktatu.
Brasserie du pêcheur pozwała więc Republikę Federalną Niemiec o naprawienie szkody, jaką wspomniany zakaz
importu wyrządził jej w latach 1981–1987, żądając odszkodowania w kwocie 1 800 000 DM, odpowiadającej
ułamkowi rzeczywistej szkody.
Bundesgerichtshof wskazuje w tej kwestii na § 839 Bürgerliches Gesetzbuch (niemieckiego kodeksu cywilnego,
zwanego dalej „BGB”) oraz art. 34 Grundgesetz (niemieckiej ustawy zasadniczej, zwanej dalej „GG”). Zgodnie
z § 839 ust. 1 zdanie pierwsze BGB „Funkcjonariusz publiczny, który umyślnie lub przez niedbalstwo narusza
obowiązki wobec osób trzecich, jakie spoczywają na nim w związku z pełnioną funkcją, zobowiązany jest naprawić
wynikającą stąd szkodę”. Artykuł 34 GG przewiduje natomiast, że „Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków
wobec osób trzecich przez osobę pełniącą funkcję publiczną spoczywa co do zasady na państwie lub jednostce
terytorialnej, w służbie której funkcjonariusz ten pozostaje”.
Z powyższych przepisów łącznie wynika uzależnienie odpowiedzialności państwa od możliwości uznania, iż
naruszony został obowiązek wobec osoby trzeciej, co oznaczałoby ograniczenie odpowiedzialności państwa do
przypadków naruszenia tego rodzaju obowiązków. Tymczasem, jak podkreśla Bundesgerichtshof, wydając BStG,
ustawodawca wykonywał jedynie swoje zadania publiczne, niedotyczące w sposób konkretny żadnej osoby ani
kategorii osób, które można by uznać za „osoby trzecie” w rozumieniu powyższych przepisów.
W związku z tym Bundesgerichtshof zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy zasada prawa wspólnotowego, zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody
wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać, znajduje
również zastosowanie w przypadku, gdy naruszenie wynika z niezgodności wydanej przez parlament ustawy
z, mającymi wyższą moc prawną, normami prawa wspólnotowego (w tym przypadku niezgodność § 9 i 10
Biersteuergesetz z art. 30 traktatu EWG)?
2)
Czy w krajowym porządku prawnym można poddać ewentualne prawo do odszkodowania takim samym
ograniczeniom, jakie znajdują zastosowanie w przypadku naruszenia przez ustawę norm prawa krajowego
mających wyższą moc prawną, na przykład w razie niezgodności zwykłej ustawy federalnej z ustawą
zasadniczą Republiki Federalnej Niemiec?
3)
Czy w krajowym porządku prawnym można uzależnić prawo do odszkodowania od istnienia winy (umyślnej
lub wynikającej z niedbalstwa), którą można przypisać organom państwa odpowiedzialnym za tę
niezgodność?
4) W razie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie i przeczącej na drugie:
a)
Czy zobowiązanie do odszkodowania na podstawie prawa krajowego może ograniczać się do
naprawienia szkody na określonych dobrach indywidualnych podlegających ochronie prawnej, na
przykład uszczerbku na własności, czy też należy naprawić całość szkód majątkowych, w tym
w zakresie utraconych korzyści?
b)
Czy zobowiązanie do odszkodowania obejmuje naprawienie szkody powstałej przed stwierdzeniem
przez Trybunał w wyroku z dnia 12 marca 1987 r. w sprawie 178/84 niezgodności § 10
Biersteuergesetz z mającymi wyższą moc prawną przepisami wspólnotowymi?”.
9
10
11
12
13
14
Sprawa C-48/93
W dniu 16 grudnia 1988 r. Factortame i in., grupa osób fizycznych i spółek prawa brytyjskiego oraz członków
organów zarządzających i akcjonariuszy tych spółek, wniosła do High Court of Justice, Queen’s Bench Division,
Divisional Court (zwanego dalej „Divisional Court”) pozew o stwierdzenie niezgodności części II Merchant
Schipping Act 1988 (ustawy z 1988 r. o marynarce handlowej) z prawem wspólnotowym, a w szczególności
z art. 52 traktatu EWG. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 grudnia 1988 r., z okresem przejściowym do dnia
31 marca 1989 r. Przewidywała ona ustanowienie nowego rejestru brytyjskich statków rybackich i uzależniała
rejestrację tych statków, w tym statków już ujętych w istniejącym rejestrze, od spełnienia określonych warunków
co do obywatelstwa, miejsca pobytu i miejsca zamieszkania właścicieli. Statków rybackich, które nie mogły zostać
wpisane do nowego rejestru, nie wolno było używać do połowów.
W odpowiedzi na pytania postawione przez rozpatrujący sprawę sąd krajowy Trybunał orzekł w wyroku z dnia
25 lipca 1991 r. w sprawie C-221/89 Factortame II (Rec. str. I-3905), że prawo wspólnotowe stoi na przeszkodzie
ustanawianiu podobnych jak przewidziane we wprowadzonym w Zjednoczonym Królestwie systemie rejestracji
warunków dotyczących obywatelstwa, miejsca pobytu i miejsca zamieszkania właścicieli i użytkowników statków,
natomiast nie stoi na przeszkodzie uzależnieniu rejestracji statku od spełnienia warunku, by jego eksploatacja
odbywała się, a użytkowanie było kierowane i kontrolowane, z terytorium Zjednoczonego Królestwa.
W dniu 4 sierpnia 1989 r. Komisja wniosła przeciwko Zjednoczonemu Królestwu skargę o stwierdzenie uchybienia
państwa członkowskiego. Jednocześnie złożyła wniosek o zastosowanie środków tymczasowych w postaci
zawieszenia stosowania powyższych warunków obywatelstwa jako niezgodnych z art. 7, 52 i 221 traktatu EWG.
Postanowieniem z dnia 10 października 1989 r. w sprawie 246/89 R Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu
(Rec. str. 3125) prezes Trybunału uwzględnił wniosek o zawieszenie. W jego wykonaniu Zjednoczone Królestwo
wydało przepisy zmieniające nowy system rejestracji ze skutkiem od dnia 2 listopada 1989 r. Wyrokiem z dnia
4 października 1991 r. w sprawie C-246/89 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (Rec. str. I-4585)
Trybunał potwierdził, że warunki rejestracji zakwestionowane w skardze o stwierdzenie uchybienia są sprzeczne
z prawem wspólnotowym.
W dniu 2 października 1991 r. natomiast Divisional Court wydał postanowienie mające na celu wykonanie ww.
wyroku Trybunału z dnia 25 lipca 1991 r. i jednocześnie wezwał powodów do sprecyzowania żądań
odszkodowawczych. Powodowie przedstawili temu sądowi szczegółowe wyliczenie kolejnych podstaw
odszkodowawczych, obejmujących wydatki i straty poniesione od dnia wejścia w życie spornych przepisów w dniu
1 kwietnia 1989 r. do ich uchylenia w dniu 2 listopada 1989 r.
Wreszcie postanowieniem z dnia 18 listopada 1992 r. Divisional Court zezwolił spółce Rawlings (Trawling) Ltd,
37. powodowi w postępowaniu głównym w sprawie C-48/93, na zmianę jego żądań odszkodowawczych w celu
dołączenia tam żądania „przykładnego” odszkodowania za niekonstytucyjne postępowanie (exemplary damages for
unconstitutional behaviour) władz publicznych.
W tych okolicznościach Divisional Court zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, to znaczy w razie gdy:
a)
ustawodawstwo państwa członkowskiego nałożyło warunki w zakresie obywatelstwa, miejsca
zamieszkania i pobytu właścicieli i użytkowników statków rybackich, a także akcjonariuszy
i członków organów zarządzających spółek będących armatorami statków,
oraz
b)
warunki te zostały przez Trybunał (sprawy C-221/89 i C-246/89) uznane za niezgodne z art. 5, 7, 52
i 221 traktatu EWG,
prawo wspólnotowe uprawnia właścicieli i użytkowników tego rodzaju statków oraz członków organów
zarządzających lub akcjonariuszy spółek armatorskich do odszkodowania ze strony tego państwa
członkowskiego za straty poniesione w związku ze wszystkimi lub niektórymi z wymienionych naruszeń
traktatu EWG?
2) W razie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie, jakie kryteria winien zgodnie z prawem wspólnotowym
zastosować w razie konieczności sąd krajowy w celu orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za:
a)
wydatki lub utracony zysk, lub przychód za okres od dnia wejścia w życie wspomnianych warunków,
podczas którego statki musiały pozostawać na redzie, zmienić obszar połowów lub zostać
zarejestrowane w innym kraju;
b)
straty spowodowane sprzedażą poniżej wartości statków, udziałów we własności statków lub akcji
spółek armatorskich;
c) straty spowodowane koniecznością wniesienia kaucji, zapłaty kar pieniężnych i kosztami obsługi
prawnej wynikające z rzekomego naruszenia prawa, związane z wykreśleniem statków z rejestru
krajowego;
d)
straty związane z niemożnością dalszego posiadania lub eksploatowania przez te osoby statków;
e)
utratę wynagrodzenia za świadczone usługi;
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
f)
wydatki mające na celu próbę ograniczenia powyższych strat;
g)
ewentualnie, przykładnych odszkodowań?”.
Okoliczności faktyczne sporów przed sądami krajowymi, przebieg postępowania oraz uwagi przedstawione
Trybunałowi zostały w sposób bardziej szczegółowy omówione w sprawozdaniu na rozprawę. Powyższe elementy
sprawy zostaną powtórzone poniżej jedynie w zakresie niezbędnym do przedstawienia rozumowania Trybunału.
W przedmiocie odpowiedzialności państwa za działanie lub zaniechanie ustawodawcy krajowego sprzeczne
z prawem wspólnotowym (pierwsze pytanie w każdej ze spraw C-46/93 i C-48/93)
W drodze pierwszego pytania każdy z dwóch sądów krajowych dąży w istocie do ustalenia, czy zasada, zgodnie
z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa
wspólnotowego, które można im przypisać, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy winnym zarzucanego uchybienia
jest krajowy ustawodawca.
Na wstępie należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90
Francovich i in. (Rec. str. I-5357, pkt 37) Trybunał stwierdził już, iż prawo wspólnotowe ustanawia zasadę, zgodnie
z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa
wspólnotowego, które można im przypisać.
Zdaniem rządów niemieckiego, irlandzkiego i niderlandzkiego, państwa członkowskie zobowiązane są do
naprawienia szkody wyrządzonej jednostce wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów niepodlegających
bezpośredniemu stosowaniu. W ww. wyroku w sprawie Francovich i in. Trybunał miał na celu jedynie uzupełnienie
luki w systemie ochrony praw jednostek. Ponieważ dochodzenie na drodze sądowej praw wynikających
z przepisów wspólnotowych stosowanych bezpośrednio jest możliwe na gruncie prawa krajowego, nie ma żadnej
potrzeby przyznawać poza tym prawa do odszkodowania opartego bezpośrednio na prawie wspólnotowym
w wypadku naruszenia tego rodzaju przepisów.
Argumentacji tej nie można uwzględnić.
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem możliwość powoływania się przez podmioty prawa na stosowane
bezpośrednio postanowienia traktatu przed sądami krajowymi stanowi jedynie gwarancję minimalną i nie jest sama
z siebie wystarczająca do zapewnienia pełnego i całkowitego stosowania traktatu (zob., w szczególności, wyroki
z dnia 15 października 1986 r. w sprawie 168/85 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 2945, pkt 11; z dnia
26 lutego 1991 r. w sprawie C-120/88 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-621, pkt 10, i z dnia 26 lutego
1991 r. w sprawie C-119/89 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I-641, pkt 9). Możliwość ta, mająca na celu
zapewnienie pierwszeństwa stosowania przepisów prawa wspólnotowego przed przepisami krajowymi, nie zawsze
zapewnia, że jednostka będzie w stanie skorzystać z przysługujących jej na mocy prawa wspólnotowego
uprawnień, a w szczególności, że nie poniesie szkody z powodu naruszenia tego prawa przez państwo
członkowskie. Jak wynika zaś z pkt 33 ww. wyroku w sprawie Francovich i in., pełna skuteczność prawa
wspólnotowego byłaby zagrożona, gdyby jednostki nie mogły uzyskać odszkodowania w przypadku uszczerbku dla
ich uprawnień spowodowanego naruszeniem prawa wspólnotowego.
Sytuacja taka występuje wówczas, gdy jednostka poszkodowana wskutek braku transpozycji dyrektywy, nie mogąc
powołać się przed sądem krajowym bezpośrednio na przepisy tej dyrektywy ze względu na ich niewystarczająco
precyzyjny i bezwarunkowy charakter, wnosi skargę odszkodowawczą przeciwko państwu winnemu uchybienia
z tytułu naruszenia art. 189 akapit trzeci traktatu. W takich okolicznościach, które występowały we wspomnianej
sprawie Francovich i in., odszkodowanie ma na celu zrekompensowanie szkodliwych dla beneficjentów dyrektywy
skutków braku jej transpozycji w jednym z państw członkowskich.
Podobnie jest w przypadku naruszenia prawa mającego źródło bezpośrednio w normie wspólnotowej, na którą
jednostka może powołać się przed sądem krajowym. W takiej sytuacji prawo do odszkodowania jest właśnie
nieuniknionym następstwem bezpośredniej skuteczności przepisów wspólnotowych, których naruszenie znajduje
się u źródła szkody.
W niniejszym przypadku wiadomo, że stanowiące przedmiot sprawy przepisy wspólnotowe, to jest art. 30 traktatu
w sprawie C-46/93 i art. 52 traktatu w sprawie C-48/93, są bezpośrednio skuteczne w tym sensie, że stanowią dla
jednostek źródło uprawnień, na które mogą się one bezpośrednio powoływać przed sądami krajowymi. Naruszenie
tego rodzaju przepisów może prowadzić do odszkodowania.
Rząd niemiecki utrzymuje ponadto, że generalne prawo jednostek do odszkodowania mogłoby zostać ustanowione
wyłącznie w drodze ustawodawczej, a uznanie istnienia takiego prawa na drodze sądowej jest sprzeczne
z podziałem kompetencji między instytucjami Wspólnoty a państwami członkowskimi oraz z równowagą
instytucjonalną ustanowioną w traktacie.
W tej kwestii należy podkreślić, że kwestia zasady i zakresu odpowiedzialności państwa za szkody wynikające
z naruszenia zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa wspólnotowego dotyczy wykładni traktatu, co należy do
kompetencji Trybunału.
W niniejszym przypadku, podobnie jak we wspomnianej sprawie Francovich i in., problem wykładni został
Trybunałowi przedstawiony do rozstrzygnięcia przez sądy krajowe na podstawie art. 177 traktatu.
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
W sytuacji braku w traktacie postanowień normujących wprost i w sposób precyzyjny konsekwencje naruszenia
przez państwa członkowskie prawa wspólnotowego obowiązkiem Trybunału jest, w ramach powierzonego mu
w art. 164 zadania czuwania nad przestrzeganiem prawa w wykładni i stosowaniu traktatu, rozstrzygnąć tego
rodzaju kwestię zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami wykładni, a w szczególności z uwzględnieniem
podstawowych zasad wspólnotowego porządku prawnego oraz, ewentualnie, zasad podstawowych wspólnych dla
systemów prawnych państw członkowskich.
Zresztą to właśnie do ogólnych zasad wspólnych dla prawa państw członkowskich odsyła art. 215 akapit drugi
traktatu w zakresie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty za szkody spowodowane przez jej instytucje lub
jej funkcjonariuszy w wykonywaniu ich zadań.
Ustanowiona wprost w art. 215 traktatu zasada odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty jest jedynie wyrazem
ogólnej zasady znanej w porządkach prawnych państw członkowskich, zgodnie z którą bezprawne działanie lub
zaniechanie powoduje powstanie obowiązku naprawienia wyrządzonej szkody. Na mocy tego postanowienia
powstaje również zobowiązanie organów władz publicznych do naprawienia szkód wyrządzonych przy
wykonywaniu przez nie ich zadań.
Należy poza tym zauważyć, że w znacznej liczbie krajowych systemów prawych zasady odpowiedzialności państwa
zostały wypracowane w decydującym stopniu na drodze sądowej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdził już, w ww. wyroku w sprawie Francovich i in., pkt 35, że zasada
odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które
można mu przypisać, jest nieodłączną częścią systemu traktatu.
Stąd zasada ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo
członkowskie, niezależnie od charakteru organu, którego działanie lub zaniechanie leży u podstaw uchybienia.
Co więcej, w związku z podstawowym wymogiem wspólnotowego porządku prawnego, jakim jest jednolite
stosowanie prawa wspólnotowego (zob., w szczególności, wyrok z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawach połączonych
C-143/88 i C-92/89 Zuckerfabrik, Rec. str. I-415, pkt 26), obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostce
poprzez naruszenie prawa wspólnotowego nie może być uzależniony od wewnętrznych zasad rozdziału
kompetencji między konstytucyjnymi organami władzy.
Trzeba w tej kwestii stwierdzić, jak podkreśla rzecznik generalny w pkt 38 opinii, że w międzynarodowym
porządku prawnym państwo, które ponosi odpowiedzialność za naruszenie zobowiązań międzynarodowych,
również postrzegane jest jako jedność, niezależnie od tego, czy naruszenie będące przyczyną szkody przypisać
należy organom władzy ustawodawczej, sądowniczej czy wykonawczej. Musi tak być też we wspólnotowym
porządku prawnym, tym bardziej że wszystkie instytucje państwowe, w tym organy władzy ustawodawczej, są
w wykonywaniu swoich zadań zobowiązane do poszanowania zasad ustanowionych w prawie wspólnotowym
i mogących normować bezpośrednio sytuację jednostek.
W związku z powyższym okoliczność, że zarzucane uchybienie można zgodnie z wewnętrznym porządkiem
prawnym przypisać krajowemu ustawodawcy, nie zwalnia z obowiązku spełnienia niezbędnych wymogów ochrony
uprawnień jednostek powołujących się przed sądami krajowymi na prawo wspólnotowe, a w tym przypadku na
prawo do naprawienia szkody wyrządzonej poprzez to uchybienie.
Stąd sądom krajowym należy odpowiedzieć w ten sposób, że zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie
zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można
im przypisać, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zarzucane uchybienie przypisuje się krajowemu ustawodawcy.
W przedmiocie przesłanek umożliwiających dochodzenie odpowiedzialności państwa z tytułu działań
i zaniechań krajowego ustawodawcy sprzecznych z prawem wspólnotowym (drugie pytanie w sprawie
C-46/93 i pierwsze pytanie w sprawie C-48/93)
Poprzez te pytania sądy krajowe wnoszą do Trybunału o określenie przesłanek, na jakich prawo wspólnotowe
nakazuje, w okolicznościach niniejszej sprawy, naprawienie szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie
prawa wspólnotowego, które można przypisać państwu członkowskiemu.
W kwestii tej należy przypomnieć, że o ile odpowiedzialność państwa członkowskiego wynika z prawa
wspólnotowego, o tyle przesłanki, na jakich daje ona prawo do odszkodowania, uzależnione są od charakteru
naruszenia prawa wspólnotowego będącego źródłem wyrządzonej szkody (ww. wyrok w sprawie Francovich i in.,
pkt 38).
Określenie tych przesłanek wymaga wzięcia pod uwagę przede wszystkim właściwych prawu wspólnotowemu
zasad będących podstawą odpowiedzialności państwa, to jest pełnej skuteczności norm wspólnotowych i skutecznej
ochrony praw, których są one źródłem, a także zobowiązania do współpracy, ciążącego na państwach
członkowskich na mocy art. 5 traktatu (ww. wyrok w sprawie Francovich i in., pkt 31–36).
Ponadto należy, jak podkreśliła to Komisja i rządy, które przedstawiły uwagi, odwołać się do orzecznictwa
Trybunału w przedmiocie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty.
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
Po pierwsze bowiem art. 215 akapit drugi traktatu odsyła w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty
do ogólnych zasad wspólnych dla porządków prawnych państw członkowskich, z których Trybunał czerpie
również, w braku norm pisanych, w innych dziedzinach prawa.
Po drugie przesłanki dochodzenia odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom na skutek
naruszenia prawa wspólnotowego nie mogą być, bez szczególnego powodu, odmienne od zasad normujących
odpowiedzialność Wspólnoty w porównywalnych okolicznościach. Stopień ochrony praw przysługujących
jednostkom na podstawie prawa wspólnotowego nie może bowiem różnić się w zależności od krajowego lub
wspólnotowego charakteru organu, który spowodował szkodę.
Zasady wywiedzione przez Trybunał z art. 215 traktatu, zwłaszcza w odniesieniu do odpowiedzialności z tytułu
aktów normatywnych, uwzględniają w szczególności złożoność sytuacji, jaką należy uregulować, trudności
w stosowaniu lub wykładni obowiązujących aktów oraz zakres swobodnego uznania, jakim dysponuje organ
wydający kwestionowany akt.
Orzecznictwo Trybunału dotyczące pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty, szczególnie w odniesieniu do
aktów normatywnych wymagających dokonania rozstrzygnięć z zakresu polityki gospodarczej, zostało
wypracowane właśnie z uwzględnieniem szerokiego zakresu swobodnego uznania, jakim dysponują instytucje we
wdrażaniu polityk wspólnotowych.
Zawężająca koncepcja odpowiedzialności Wspólnoty za działania o charakterze prawodawczym znajduje bowiem
wytłumaczenie z tej racji, że, po pierwsze, wykonywania zadań ustawodawczych, nawet jeżeli istnieje sądowa
kontrola zgodności z prawem aktów normatywnych, nie powinna ograniczać perspektywa wnoszenia pozwów
odszkodowawczych za każdym razem, gdy interes ogólny Wspólnoty wymagać będzie wydania przepisów
mogących naruszyć interesy jednostek, a po drugie, w kontekście prawnym charakteryzującym się szerokim
zakresem swobodnego uznania, niezbędnym przy wdrażaniu polityk wspólnotowych, Wspólnota może zostać
pociągnięta do odpowiedzialności wyłącznie w razie oczywistego i poważnego naruszenia przez instytucję granic
przysługujących jej uprawnień (wyrok z dnia 25 maja 1978 r. w sprawach połączonych 83/76, 94/76, 4/77, 15/77
i 40/77 HNL przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. 1209, pkt 5 i 6).
Przypomniawszy powyższe, należy stwierdzić, że ustawodawca krajowy, podobnie zresztą jak instytucje
Wspólnoty, działając w dziedzinie unormowanej prawem wspólnotowym, nie zawsze dysponuje szerokim
zakresem swobodnego uznania. Prawo to może nałożyć zobowiązania co do rezultatu albo co do konkretnego
postępowania lub zaniechania, ograniczające, nieraz w znacznym stopniu, przysługujący mu zakres uznania. Z taką
sytuacją mamy do czynienia na przykład w przypadku gdy, jak w okolicznościach wspomnianej sprawy Francovich
i in., państwo członkowskie zobowiązane jest na mocy art. 189 traktatu do podjęcia w określonym terminie
wszelkich działań niezbędnych do osiągnięcia rezultatu przewidzianego w dyrektywie. W tym przypadku
okoliczność, że konieczne działania należą do właściwości krajowego ustawodawcy, jest bez znaczenia z punktu
widzenia dochodzenia odpowiedzialności państwa za brak transpozycji dyrektywy.
Natomiast gdy państwo działa w dziedzinie, w której dysponuje szerokim zakresem swobodnego uznania,
porównywalnym z tym, jaki przysługuje instytucjom Wspólnoty przy wdrażaniu polityk wspólnotowych,
przesłanki dochodzenia jego odpowiedzialności winny być co do zasady podobne, jak przesłanki
odpowiedzialności Wspólnoty w podobnych sytuacjach.
W okolicznościach sporu przed sądem krajowym w sprawie C-46/93 ustawodawca niemiecki wydał przepisy
w dziedzinie produktów żywnościowych, a konkretnie w zakresie piwa. W braku harmonizacji na szczeblu
wspólnotowym ustawodawca krajowy dysponował w tej dziedzinie szerokim zakresem swobodnego uznania
w ustanawianiu przepisów dotyczących jakości piwa na rynku.
Jeśli chodzi o okoliczności faktyczne sprawy C-48/93, ustawodawca w Zjednoczonym Królestwie również
dysponował szerokim zakresem swobodnego uznania. Sporne przepisy dotyczyły bowiem, po pierwsze, rejestracji
statków, która to dziedzina, wziąwszy pod uwagę stopień rozwoju prawa wspólnotowego, należy do kompetencji
państw członkowskich, a po drugie, rybołówstwa, czyli sektora, w którym wdrażana jest wspólna polityka
pozostawiająca państwom członkowskim pewien zakres uznania.
Okazuje się więc w obu przypadkach, że ustawodawca niemiecki i ustawodawca w Zjednoczonym Królestwie
zmuszeni byli dokonywać podobnych rozstrzygnięć, jak instytucje Wspólnoty wydające akty normatywne
z dziedziny polityk wspólnotowych.
W takiej sytuacji prawo do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego uzależnione jest od spełnienia
łącznie trzech przesłanek, a mianowicie że naruszona norma prawna jest dla jednostek źródłem uprawnień, że
postępowanie państwa wyczerpuje znamiona naruszenia prawa i wreszcie że istnieje bezpośredni związek
przyczynowy między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną przez poszkodowanego
szkodą.
Przesłanki te spełniają bowiem po pierwsze wymóg pełnej skuteczności norm wspólnotowych i skutecznej ochrony
wynikających z nich uprawnień.
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
Po drugie przesłanki te odpowiadają co do istoty przesłankom, jakie Trybunał wywiódł z art. 215 w orzecznictwie
dotyczącym odpowiedzialności Wspólnoty za szkody wyrządzone jednostkom wskutek wydania przez jej instytucje
niezgodnych z prawem aktów normatywnych.
Pierwsza z tych przesłanek jest w sposób oczywisty spełniona, jeśli chodzi o art. 30 traktatu, którego dotyczy
sprawa C-46/93, i art. 52 traktatu, którego dotyczy sprawa C-48/93. Jakkolwiek bowiem art. 30 ustanawia zakaz dla
państw członkowskich, jest również dla jednostek źródłem uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych
(wyrok z dnia 22 marca 1977 r. w sprawie 74/76 Iannelli i Volpi, Rec. str. 557, pkt 13). Podobnie art. 52 traktatu
jest źródłem uprawnień dla jednostek (wyrok z dnia 21 czerwca 1974 r. w sprawie 2/74 Reyners, Rec. str. 631,
pkt 25).
Jeśli chodzi o drugą przesłankę, zarówno w odniesieniu do odpowiedzialności Wspólnoty na podstawie art. 215, jak
i w odniesieniu do odpowiedzialności państw członkowskich z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego,
rozstrzygające znaczenie dla stwierdzenia, czy wyczerpane zostały znamiona naruszenia prawa, ma oczywiste
i poważne wykroczenie przez państwo członkowskie lub przez instytucję Wspólnoty poza granice przysługującego
im swobodnego uznania.
W tej kwestii wśród elementów, jakie właściwy sąd winien wziąć pod uwagę, należy wymienić stopień jasności
i precyzji naruszonej normy, zakres swobodnego uznania, jaki naruszona norma pozostawia władzom krajowym lub
wspólnotowym, umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego uchybienia lub spowodowanej szkody,
usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego błędu w stosowaniu prawa, okoliczność, że
postępowanie jednej z instytucji Wspólnoty mogło przyczynić się do zaniechania, wydania lub utrzymania w mocy
przepisów lub praktyki krajowej sprzecznych z prawem wspólnotowym.
W każdym razie znamiona naruszenia prawa wspólnotowego są w sposób oczywisty wyczerpane, jeżeli uchybienie
trwało mimo ogłoszenia wyroku stwierdzającego zarzucane uchybienie, wydania orzeczenia prejudycjalnego lub
istnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie, z których wynika bezprawny charakter
omawianego postępowania.
W niniejszym przypadku Trybunał nie może zastępować swoją oceną oceny sądów krajowych, gdyż tylko one są
właściwe do dokonywania ustaleń faktycznych w zawisłych przed nimi sprawach oraz do stwierdzenia będących
ich przedmiotem naruszeń prawa wspólnotowego. Trybunał uznaje jednak za stosowne przypomnieć pewne
okoliczności, które sądy krajowe mogłyby wziąć pod uwagę.
W sprawie C-46/93 odróżnić trzeba więc kwestię utrzymania w mocy przez ustawodawcę niemieckiego przepisów
Biersteuergesetz dotyczących czystości piwa, a ustanawiających zakaz wprowadzania do obrotu pod nazwą „Bier”
piwa importowanego z innych państw członkowskich i zgodnie z prawem produkowanego według odmiennych
receptur, od kwestii utrzymania w mocy przepisów tej samej ustawy dotyczących zakazu importu piwa
zawierającego dodatki. Naruszenie przez ustawodawstwo niemieckie art. 30 traktatu w zakresie przepisów
dotyczących nazwy sprzedawanego produktu trudno byłoby bowiem uznać za usprawiedliwione, biorąc pod uwagę,
że niezgodność tego rodzaju przepisów z art. 30 stała się oczywista w świetle wcześniejszego orzecznictwa
Trybunału, a w szczególności wyroku z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe-Zentral (Rec. str. 649),
zwanego „Cassis de Dijon”, i z dnia 9 grudnia 1981 r. w sprawie 193/80 Komisja przeciwko Włochom (Rec.
str. 3019). Natomiast przesłanki oceny zgodności z prawem wspólnotowym zakazu stosowania dodatków, jakimi
dysponował ustawodawca krajowy, biorąc pod uwagę istniejące orzecznictwo w tej dziedzinie, były znacznie mniej
jednoznaczne do czasu wydania ww. wyroku z dnia 12 marca 1987 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom,
w którym Trybunał uznał ten zakaz za sprzeczny z art. 30.
Szereg uwag sformułować można również w odniesieniu do przepisów krajowych będących przedmiotem sprawy
C-48/93.
Decyzję ustawodawcy w Zjednoczonym Królestwie o wprowadzeniu w Merchant Shipping Act 1988 przepisów
dotyczących warunków rejestracji statków rybackich należy oceniać odmiennie w zależności od tego, czy chodzi
o przepisy uzależniające rejestrację od warunku obywatelstwa, które stanowią bezpośrednią dyskryminację,
sprzeczną w sposób oczywisty z prawem wspólnotowym, czy o przepisy ustanawiające warunek miejsca pobytu
lub zamieszkania właścicieli i użytkowników statków.
Wymóg spełnienia tych dwóch warunków zrazu wydaje się sprzeczny, w szczególności, z art. 52 traktatu, lecz
Zjednoczone Królestwo próbowało uzasadnić go celami wspólnej polityki rybołówstwa. W ww. wyroku w sprawie
Factortame II Trybunał odrzucił to uzasadnienie.
Dokonując oceny, czy powyższe postępowanie Zjednoczonego Królestwa wyczerpuje znamiona naruszenia prawa,
sąd krajowy może wziąć pod uwagę, między innymi, wątpliwości prawne związane ze szczególnymi cechami
wspólnej polityki rybołówstwa, postępowanie Komisji, która przedstawiła Zjednoczonemu Królestwu swoje
stanowisko w stosownym czasie, oraz ocenę poziomu pewności prawa wspólnotowego dokonaną przez sądy
krajowe w ramach postępowań o zastosowanie środków tymczasowych wszczętych przez jednostki dotknięte
przepisami Merchant Shipping Act.
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
Trzeba wreszcie wziąć pod uwagę twierdzenie Rawlings (Trawling) Ltd, 37. powoda w sprawie C-48/93, zgodnie
z którym Zjednoczone Królestwo nie podjęło bezzwłocznie działań niezbędnych w celu wykonania ww.
postanowienia prezesa Trybunału z dnia 10 października 1989 r. w sprawie Komisja przeciwko Zjednoczonemu
Królestwu, co jego zdaniem spowodowało niepotrzebne zwiększenie poniesionej przez nią szkody. Okoliczność tę,
kwestionowaną wprawdzie w sposób wyraźny przez rząd Zjednoczonego Królestwa na rozprawie, sąd krajowy
winien uznać, gdyby okazała się prawdziwa, samą w sobie za postępowanie oczywiście bezprawne, a więc
wyczerpujące znamiona naruszenia prawa wspólnotowego.
W odniesieniu do trzeciej przesłanki, do sądów krajowych należy zbadanie istnienia bezpośredniego związku
przyczynowego między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a szkodą, jaką ponieśli poszkodowani.
Trzy omówione powyżej przesłanki są konieczne i wystarczające do powstania po stronie jednostek prawa do
odszkodowania, co nie wyklucza możliwości dochodzenia odpowiedzialności państwa na mniej restrykcyjnych
zasadach na podstawie prawa krajowego.
Jak wynika z pkt 41–43 ww. wyroku w sprawie Francovich i in., z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania
wynikającego bezpośrednio z prawa wspólnotowego w razie spełnienia przesłanek wspomnianych w punkcie
poprzednim, państwo winno naprawić skutki wyrządzonej szkody w ramach krajowego prawa zobowiązań, przy
czym zasady odszkodowania określone w obowiązującym ustawodawstwie krajowym nie mogą być mniej
korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i nie mogą być ustalone w sposób
powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zob. również
wyrok z dnia 9 listopada 1983 r. w sprawie 199/82 San Giorgio, Rec. str. 3595).
Z tego punktu widzenia ograniczenia napotkane w krajowych porządkach prawnych w zakresie odpowiedzialności
pozaumownej władz publicznych, wynikające z wykonywania funkcji ustawodawczej, mogą powodować, że
skorzystanie przez jednostki z gwarantowanego w prawie wspólnotowym prawa do naprawienia szkody
wynikającej z jego naruszenia będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
W niniejszym przypadku, w sprawie C-46/93, sąd krajowy stawia w szczególności pytanie, czy prawo krajowe
może poddać ewentualne prawo do odszkodowania takim samym ograniczeniom jak w przypadku naruszenia przez
ustawę przepisów wyższego rzędu, na przykład w razie naruszenia ustawy zasadniczej Republiki Federalnej
Niemiec przez zwykłą ustawę federalną.
W tej kwestii należy stwierdzić, że o ile nałożenie tego rodzaju ograniczeń zdaje się być zgodne z zakazem
ustanawiania zasad mniej korzystnych niż dotyczące podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym, o tyle
zbadać trzeba, czy tego rodzaju ograniczenia nie powodują w praktyce, że uzyskanie odszkodowania będzie
niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
Tymczasem nałożony w prawie niemieckim w wypadku naruszenia przez ustawę przepisów wyższego rzędu
warunek uzależniający odszkodowanie od tego, by działanie lub zaniechanie ustawodawcy dotyczyło sytuacji
indywidualnej, powoduje w praktyce, że rzeczywiste uzyskanie naprawienia szkody wynikającej z naruszenia
prawa wspólnotowego byłoby niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, zważywszy że zadania krajowego
ustawodawcy dotyczą co do zasady społeczności, nie zaś osób lub kategorii osób, które można by rozważać
indywidualnie.
Warunek taki, uniemożliwiający sądom krajowym wykonanie obowiązku zapewnienia pełnej skuteczności prawa
wspólnotowego poprzez skuteczną ochroną praw jednostek, należy wykluczyć w przypadku uchybienia prawu
wspólnotowemu, które można przypisać krajowemu ustawodawcy.
Podobnie ewentualny warunek dochodzenia odpowiedzialności władz publicznych, jaki co do zasady nakłada prawo
angielskie, w postaci konieczności udowodnienia nadużycia władzy w wykonywaniu funkcji publicznych
(misfeasance in public office), co nie może mieć miejsca w przypadku ustawodawcy, również może spowodować
w praktyce, że uzyskanie naprawienia szkody wynikającej z naruszenia prawa wspólnotowego, które można
przypisać krajowemu ustawodawcy, byłoby niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
Na pytania postawione przez sądy krajowe należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że w przypadku naruszenia
przez państwo członkowskie prawa wspólnotowego, które można przypisać krajowemu ustawodawcy działającemu
w dziedzinie, w której dysponuje on szerokim zakresem swobodnego uznania w dokonywaniu rozstrzygnięć
prawodawczych, poszkodowanym jednostkom przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli naruszona norma
prawa wspólnotowego ma na celu ustanowienie na ich korzyść uprawnień, postępowanie państwa wyczerpuje
znamiona naruszenia prawa oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą
wyrządzoną jednostce. Z tym zastrzeżeniem państwo winno naprawić skutki wyrządzonej szkody w ramach
krajowego prawa zobowiązań, przy czym zasady odszkodowania określone w obowiązującym ustawodawstwie
krajowym nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i nie
mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub
nadmiernie utrudnione.
W przedmiocie możliwości uzależnienia odszkodowania od stwierdzenia winy (trzecie pytanie w sprawie
C-46/93)
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
Poprzez trzecie pytanie Bundesgerichtshof dąży w istocie do ustalenia, czy sąd krajowy, w ramach obowiązującego
ustawodawstwa krajowego, może uzależnić odszkodowanie od stwierdzenia winy umyślnej lub niedbalstwa organu
państwa, któremu przypisuje się uchybienie.
Należy po pierwsze stwierdzić, że pojęcie winy, jak wynika z akt sprawy, nie ma tego samego znaczenia w różnych
systemach prawnych.
Następnie przypomnieć trzeba, co wynika z odpowiedzi udzielonej na poprzednie pytanie, że gdy naruszenie prawa
wspólnotowego przypisać można państwu członkowskiemu działającemu w dziedzinie, w której dysponuje ono
szerokim zakresem swobodnego uznania w dokonywaniu rozstrzygnięć prawodawczych, uznanie istnienia prawa
do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego uzależnione jest między innymi od warunku, by
postępowanie państwa wyczerpywało znamiona naruszenia prawa.
Pewne elementy o charakterze obiektywnym i subiektywnym, które w ramach krajowego systemu prawnego
związane są z pojęciem winy, mają więc istotne znaczenie dla oceny, czy wyczerpane zostały znamiona naruszenia
prawa wspólnotowego (zob. kwestie, o których mowa w pkt 56 i 57 powyżej).
Stąd zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej jednostce nie może być uzależnione od spełnienia warunku
opartego na pojęciu winy wykraczającym poza wyczerpanie znamion naruszenia prawa wspólnotowego. Nałożenie
tego rodzaju dodatkowego warunku oznaczałoby bowiem zakwestionowanie prawa do odszkodowania mającego
podstawę we wspólnotowym porządku prawnym.
W związku z tym sądowi krajowemu należy odpowiedzieć w ten sposób, że nie może on w ramach obowiązującego
ustawodawstwa krajowego uzależnić odszkodowania od stwierdzenia wykraczającej poza wyczerpanie znamion
naruszenia prawa wspólnotowego winy umyślnej lub niedbalstwa organu państwa, któremu przypisuje się
uchybienie.
W przedmiocie materialnego zakresu odszkodowania [czwarte pytanie lit. a) w sprawie C-46/93 i drugie
pytanie w sprawie C-48/93]
Poprzez te pytania sądy krajowe wnoszą w istocie do Trybunału o ustalenie kryteriów pozwalających określić
zakres odszkodowania, do jakiego zobowiązane jest państwo członkowskie, któremu przypisano uchybienie.
W kwestii tej należy podkreślić, że naprawienie szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa
wspólnotowego powinno być współmierne do poniesionej szkody, tak by zapewnić rzeczywistą ochronę praw tej
jednostki.
W braku przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie porządek prawny każdego z państw członkowskich ustalać
powinien kryteria pozwalające określić zakres odszkodowania, przy czym nie mogą one być mniej korzystne niż
w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone
w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
Trzeba w szczególności uściślić, że ustalając rozmiar szkody podlegającej naprawieniu, sąd krajowy może badać,
czy poszkodowany wykazał się stosowną starannością w celu uniknięcia szkody lub ograniczenia jej zakresu oraz
czy wykorzystał on w stosownym czasie wszystkie przysługujące mu środki prawne.
Zgodnie bowiem z ogólną zasadą wspólną dla systemów prawnych państw członkowskich poszkodowany winien,
pod groźbą konieczności samodzielnego pokrycia szkody, wykazać się stosowną starannością w celu ograniczenia
zakresu szkody (wyrok z dnia 19 maja 1992 r. w sprawach połączonych C-104/89 i C-37/90 Mulder i in. przeciwko
Radzie i Komisji, Rec. str. I-3061, pkt 33).
Bundesgerichtshof stawia pytanie, czy prawo krajowe może ograniczać w sposób generalny zobowiązanie do
odszkodowania do szkód na niektórych dobrach indywidualnych szczególnie chronionych, na przykład szkód na
własności, czy też winno ono obejmować także utracone przez powoda korzyści. Dodaje on, że w prawie
niemieckim możliwości wprowadzania na rynek produktów pochodzących z innych państw członkowskich nie
uznaje się za część podlegających ochronie aktywów przedsiębiorstwa.
W tej kwestii należy stwierdzić, że w przypadku naruszenia prawa wspólnotowego nie można dopuścić całkowitego
wykluczenia utraconych korzyści z zakresu szkody podlegającej naprawieniu. Zwłaszcza bowiem w odniesieniu do
sporów o charakterze gospodarczym i handlowym takie całkowite wykluczenie utraconych korzyści może
w rzeczywistości spowodować, że uzyskanie naprawienia szkody stanie się niemożliwe.
Jeśli chodzi o poszczególne elementy szkody wymienione w drugim pytaniu Divisional Court, prawo wspólnotowe
nie narzuca określonych kryteriów. Do sądu krajowego należy rozstrzygnięcie w przedmiocie tych elementów
szkody zgodnie z obowiązującym prawem krajowym, z zastrzeżeniem wymogów omówionych w pkt 83 powyżej.
Jeśli chodzi, w szczególności, o zasądzenie odszkodowania „przykładnego” (exemplary damages), sprecyzować
należy, że ten sposób odszkodowania oparty jest w prawie wewnętrznym, jak wskazuje sąd krajowy, na
stwierdzeniu wrogiego, arbitralnego i niekonstytucyjnego działania władz. Gdy postępowanie takie może stanowić
naruszenie prawa wspólnotowego lub je pogłębić, nie można wykluczyć przyznania przykładnego odszkodowania
w ramach powództwa opartego na prawie wspólnotowym, jeżeli tego rodzaju odszkodowanie mogłoby zostać
przyznane w ramach podobnego powództwa opartego na prawie krajowym.
Należy zatem sądom krajowym odpowiedzieć w ten sposób, że odszkodowanie, do którego zobowiązane są państwa
członkowskie, za szkody wyrządzone przez nie jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, winno być
współmierne do poniesionej szkody. W braku przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie porządek prawny
każdego z państw członkowskich ustalać powinien kryteria pozwalające określić zakres odszkodowania, przy czym
nie mogą one być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i w żadnym
wypadku nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie
niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Przepisy krajowe ograniczające w sposób generalny podlegającą
naprawieniu szkodę wyłącznie do szkód na określonych dobrach indywidualnych szczególnie chronionych,
z wykluczeniem utraconych przez jednostkę korzyści, byłyby niezgodne z prawem wspólnotowym. Winna istnieć
możliwość przyznania w ramach powództwa opartego na prawie wspólnotowym odszkodowania o charakterze
szczególnym, tego rodzaju jak odszkodowanie „przykładne” przewidziane w prawie angielskim, jeżeli może ono
zostać przyznane w ramach podobnego powództwa opartego na prawie krajowym.
W kwestii okresu objętego odszkodowaniem [czwarte pytanie lit. b) w sprawie C-46/93]
91 W pytaniu tym sąd krajowy zapytuje, czy naprawieniu podlegają także szkody poniesione przed ogłoszeniem
wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie.
92 Jak wynika z odpowiedzi udzielonej na drugie pytanie, prawo do odszkodowania na podstawie prawa
wspólnotowego istnieje pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych powyżej w pkt 51.
93 Jedną z tych przesłanek jest, by postępowanie państwa wyczerpywało znamiona naruszenia prawa wspólnotowego.
Uprzedni wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie jest zaś wprawdzie okolicznością rozstrzygającą, ale
bynajmniej nie konieczną do uznania tej przesłanki za spełnioną (zob. pkt 55–57 niniejszego wyroku).
94 Przyjęcie, że odszkodowanie, do którego zobowiązane jest państwo członkowskie, mogłoby być ograniczone do
szkód poniesionych po ogłoszeniu wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie, oznaczałoby więc
zakwestionowanie prawa do odszkodowania przysługującego na podstawie prawa wspólnotowego.
95 Ponadto uzależnienie odszkodowania od uprzedniego stwierdzenia przez Trybunał uchybienia prawu
wspólnotowemu, które można przypisać państwu członkowskiemu, byłoby sprzeczne z zasadą skuteczności prawa
wspólnotowego, gdyż wykluczałoby jakiekolwiek prawo do odszkodowania do czasu wniesienia przez Komisję
skargi na podstawie art. 169 traktatu i stwierdzenia przez Trybunał zarzucanego uchybienia. Tymczasem prawa
jednostek mające źródło w przepisach wspólnotowych bezpośrednio skutecznych w porządku wewnętrznym państw
członkowskich nie mogą być uzależnione od oceny przez Komisję zasadności wniesienia przeciwko państwu
członkowskiemu skargi na podstawie art. 169 traktatu ani od wydania przez Trybunał ewentualnego wyroku
stwierdzającego uchybienie (podobnie wyrok z dnia 14 grudnia 1982 r. w sprawach połączonych 314/81, 315/81,
316/81 i 83/82 Waterkeyn i in., Rec. str. 4337, pkt 16).
96 Na postawione pytanie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że ciążące na państwach członkowskich
zobowiązanie naprawienia szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można
im przypisać, nie może być ograniczone wyłącznie do szkód poniesionych po ogłoszeniu wyroku Trybunału
stwierdzającego zarzucane uchybienie.
W przedmiocie wniosku o ograniczenie skutków wyroku w czasie
97 Rząd niemiecki wnosi do Trybunału o ograniczenie ciążącego ewentualnie na Republice Federalnej Niemiec
zobowiązania do odszkodowania wyłącznie do szkód powstałych po ogłoszeniu wyroku w niniejszej sprawie, o ile
poszkodowani nie wnieśli uprzednio pozwu lub podobnego środka prawnego. Jego zdaniem, takie ograniczenie
w czasie skutków wyroku jest niezbędne z racji jego istotnych konsekwencji finansowych dla Republiki Federalnej
Niemiec.
98 Założywszy, że sąd krajowy stwierdziłby spełnienie przesłanek dochodzenia odpowiedzialności Republiki
Federalnej Niemiec w tym przypadku, przypomnieć należy, że państwo byłoby zobowiązane do naprawienia
spowodowanej szkody w ramach prawa krajowego. Warunki materialne i formalne odszkodowania określone
w poszczególnych krajowych systemach prawnych mogą uwzględniać zasadę bezpieczeństwa prawnego.
99 Przypomnieć jednakże należy, że warunki te nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń
o charakterze wewnętrznym i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie
odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (ww. wyrok w sprawie Francovich i in.,
pkt 43).
100 Biorąc powyższe pod uwagę, nie ma potrzeby, by Trybunał ograniczał w czasie skutki niniejszego wyroku.
101 Koszty poniesione przez rządy duński, niemiecki, grecki hiszpański, francuski, irlandzki, niderlandzki
i Zjednoczonego Królestwa oraz przez Komisję Wspólnot Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie
podlegają zwrotowi. Dla stron postępowań przed sądami krajowymi niniejsze postępowanie ma charakter
incydentalny w stosunku do postępowań zawisłych przed tymi sądami, zatem rozstrzygnięcie o kosztach należy do
nich.
90
TRYBUNAŁ,
stanowiąc w przedmiocie pytań skierowanych do niego przez Bundesgerichtshof postanowieniem z dnia 28
stycznia 1993 r. i przez High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court postanowieniem z dnia 18
listopada 1992 r., orzeka, co następuje:
1)
Zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone
jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać, znajduje
zastosowanie w sytuacji, gdy zarzucane uchybienie przypisuje się krajowemu ustawodawcy.
2)
W przypadku naruszenia przez państwo członkowskie prawa wspólnotowego, które można przypisać
krajowemu ustawodawcy działającemu w dziedzinie, w której dysponuje on szerokim zakresem
swobodnego uznania w dokonywaniu rozstrzygnięć prawodawczych, poszkodowanym jednostkom
przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli naruszona norma prawa wspólnotowego ma na celu
ustanowienie na ich korzyść uprawnień, postępowanie państwa wyczerpuje znamiona naruszenia
prawa oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą wyrządzoną
jednostce. Z tym zastrzeżeniem państwo winno naprawić skutki wyrządzonej szkody w ramach
krajowego prawa zobowiązań, przy czym zasady odszkodowania określone w obowiązującym
ustawodawstwie krajowym nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń
o charakterze wewnętrznym i nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie
odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
3)
Sąd krajowy nie może w ramach obowiązującego ustawodawstwa krajowego uzależnić odszkodowania
od stwierdzenia wykraczającej poza wyczerpanie znamion naruszenia prawa wspólnotowego winy
umyślnej lub niedbalstwa organu państwa, któremu przypisuje się uchybienie.
4) Odszkodowanie, do którego zobowiązane są państwa członkowskie, za szkody wyrządzone przez nie
jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, winno być współmierne do poniesionej szkody.
W braku przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie porządek prawny każdego z państw
członkowskich ustalać powinien kryteria pozwalające określić zakres odszkodowania, przy czym nie
mogą one być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym
i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie
praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Przepisy krajowe ograniczające w sposób
generalny podlegającą naprawieniu szkodę wyłącznie do szkód na określonych dobrach
indywidualnych szczególnie chronionych, z wykluczeniem utraconych przez jednostkę korzyści, byłyby
niezgodne z prawem wspólnotowym. Winna istnieć możliwość przyznania w ramach powództwa
opartego na prawie wspólnotowym odszkodowania o charakterze szczególnym, tego rodzaju jak
odszkodowanie „przykładne” przewidziane w prawie angielskim, jeżeli może ono zostać przyznane
w ramach podobnego powództwa opartego na prawie krajowym.
5)
Ciążące na państwach członkowskich zobowiązanie naprawienia szkody wyrządzonej jednostce
poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać, nie może być ograniczone
wyłącznie do szkód poniesionych po ogłoszeniu wyroku Trybunału stwierdzającego zarzucane
uchybienie.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
13. C-397/01 Bernhard Pfeiffer i in. p. Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Waldshut
Sprawy połączone od C-397/01 do C-403/01
Bernhard Pfeiffer i in.
przeciwko
Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Waldshut eV
(wnioski o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym złożone przez Arbeitsgericht Lörrach)
Polityka społeczna – Ochrona bezpieczeństwa i zdrowia pracowników – Dyrektywa 93/104/WE – Zakres
stosowania – Ratownicy przemieszczający się karetkami w ramach służb ratowniczych organizowanych przez
Deutsches Rotes Kreuz – Znaczenie pojęcia „transport drogowy” – Maksymalny tygodniowy czas pracy – Zasada –
Bezpośredni skutek – Odstępstwo – Warunki
Streszczenie wyroku
1.
Polityka społeczna – Ochrona bezpieczeństwa i zdrowia pracowników – Dyrektywa Rady 89/391 w sprawie
wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy –
Dyrektywa Rady 93/104 dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy – Zakres stosowania –
Praca ratowników – Zaliczenie – Nieobjęta zakresem stosowania praca nienależąca do usług związanych
z obroną cywilną i transportem drogowym
(dyrektywa Rady 89/391, art. 2 i dyrektywa 93/104, art. 1 ust. 3)
2.
3.
4.
1.
2.
3.
4.
Polityka społeczna – Ochrona bezpieczeństwa i zdrowia pracowników – Dyrektywa Rady 93/104 dotycząca
niektórych aspektów organizacji czasu pracy – Maksymalny tygodniowy czas pracy – Odstępstwo – Zgoda
pracownika – Umowa o pracę odnosząca się do układu zbiorowego zezwalająca na przekroczenie tego
wymiaru – Niewystarczalność
[dyrektywa Rady 93/104, art. 18 ust. 1 lit. b), ppkt i)]
niektórych aspektów organizacji czasu pracy – Praca ratowników – Uregulowania krajowe zezwalające na
przekroczenie maksymalnego tygodniowego czasu pracy w drodze układu zbiorowego lub porozumienia
zakładowego – Niedopuszczalność
(dyrektywa Rady 93/104, art. 6 pkt 2)
niektórych aspektów organizacji czasu pracy – Artykuł 6 pkt 2 – Skutek bezpośredni – Obowiązki
i uprawnienia sądu krajowego – Niezastosowanie przepisów krajowych zezwalających na przekroczenie
maksymalnego tygodniowego czasu pracy ustalonego w tym artykule
(dyrektywa Rady 93/104, art. 6 pkt 2)
Artykuł 2 dyrektywy Rady 89/391 w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa
i zdrowia pracowników w miejscu pracy oraz art. 1 ust. 3 dyrektywy Rady 93/104 dotyczącej niektórych
aspektów organizacji czasu pracy należy interpretować w taki sposób, że praca ratowników wykonywana
w ramach służby ratownictwa medycznego objęta jest zakresem stosowania wspomnianych dyrektyw.
W tym względzie praca ta nie jest objęta wyłączeniem zawartym w art. 2 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy
89/391 odnoszącym się do pewnych szczególnych działalności sektora publicznego. W istocie wyłączenie
to zostało przyjęte wyłącznie w celu zagwarantowania właściwego funkcjonowania służb niezbędnych do
ochrony bezpieczeństwa, zdrowia, jak również porządku publicznego w wypadkach o wyjątkowej sile
i skali, które odznaczają się tym, że z uwagi na ich cechy charakterystyczne nie można zaplanować czasu
pracy załóg interwencyjnych i ratowniczych.
Podobnie praca ratowników, nawet jeśli polega ona, co najmniej w części, na prowadzeniu pojazdu
i przewożeniu pacjentów do szpitala, nie może być zakwalifikowana jako działalność transportu drogowego
i w związku z tym winna być wyłączona z zakresu stosowania art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104.
(por. pkt 55, 63, 72, 74 oraz pkt 1 sentencji)
Artykuł 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) tiret pierwsze dyrektywy 93/104 dotyczącej niektórych aspektów organizacji
czasu pracy, który przewiduje możliwość niestosowania art. 6 tej dyrektywy zawierającego zasadę
odnoszącą się do maksymalnego tygodniowego czasu pracy, należy interpretować w ten sposób, że wymaga
wyraźnej i zgodnej z wolną wolą zgody wyrażonej przez każdego pracownika indywidualnie, aby
przekroczenie maksymalnego 48-godzinnego tygodniowego czasu pracy, o którym mowa w art. 6
dyrektywy, było ważne. W tym względzie nie wystarczy, aby umowa o pracę pracownika odnosiła się
jedynie do układu zbiorowego zezwalającego na takie przekroczenie, jeśli nie jest w żaden sposób
wiadome, czy gdy pracownik zawierał taką umowę, posiadał wiedzę na temat ograniczenia nałożonego na
prawa, jakie przyznaje mu dyrektywa 93/104.
(por. pkt 85–86 oraz pkt 2 sentencji)
Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy musi być
interpretowany w ten sposób, że stanowi on przeszkodę dla istnienia uregulowania Państwa
Członkowskiego, którego skutkiem jest – odnośnie do okresów dyżuru zakładowego pełnionego przez
ratowników w ramach służby ratownictwa medycznego – zezwolenie, w tym za pośrednictwem układu
zbiorowego lub porozumienia zakładowego opartego na tym układzie, na przekroczenie maksymalnego
tygodniowego czasu pracy w wymiarze 48 godzin ustalonego przez ten przepis.
W istocie zarówno z brzmienia art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104, jak i z celu oraz schematu tej dyrektywy,
wynika po pierwsze, że maksymalne ograniczenie do 48 godzin tygodniowego czasu pracy stanowi zasadę
socjalnego prawa wspólnotowego o szczególnej wadze, z której powinien korzystać każdy pracownik, gdyż
jest to minimalne wymaganie mające na celu zagwarantowanie ochrony bezpieczeństwa i zdrowia
pracowników, i stąd przepis krajowy zezwalający na okresy pracy w wymiarze przekraczającym 48 godzin
tygodniowo, w tym dyżur zakładowy, nie jest zgodny z wymaganiami tego postanowienia. Po drugie
pełnione przez ratowników okresy dyżuru muszą być w całości zaliczane na poczet określenia
maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu pracy niezależnie od tego, czy obejmują one krótsze lub
dłuższe okresy nieaktywności pomiędzy pilnymi interwencjami.
(por pkt 94–95, 100–101, 120 oraz pkt 3 sentencji)
Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy spełnia wszelkie
warunki, aby wywołać skutek bezpośredni z uwagi na to, że nakłada on na Państwa Członkowskie
w jednoznaczny sposób wyraźny obowiązek osiągnięcia określonego rezultatu, który nie jest obarczony
warunkiem co do stosowania zasady, którą ustanawia, dotyczącej progu 48 godzin przeciętnego
tygodniowego czasu pracy. Okoliczność, iż dyrektywa pozostawia Państwom Członkowskim pewien zakres
uznania co do przyjęcia sposobu wprowadzenia w życie art. 6 oraz zezwala im na odstępstwo od przepisów
tego artykułu, nie ma wpływu na precyzyjny i bezwarunkowy charakter art. 6 ust. 2 tej dyrektywy.
Rozpatrując zatem spór zawisły wyłącznie pomiędzy podmiotami prywatnymi, sąd krajowy, który jest
zobowiązany przy stosowaniu przepisów prawa krajowego przyjętych w celu transpozycji zobowiązań
przewidzianych w dyrektywie brać pod uwagę całość norm prawa krajowego oraz interpretować je,
w najszerszym możliwym zakresie, w świetle brzmienia i celu tej dyrektywy, aby osiągnąć rozwiązanie
zgodne z celem przez nią wytyczonym, powinien czynić wszystko co leży w zakresie jego właściwości, aby
zapobiec przekroczeniu maksymalnego tygodniowego czasu pracy, którego wymiar na mocy powyższego
art. 6 ust. 2 wynosi 48 godzin.
(por. pkt 104–106, 119–120 oraz pkt 3 sentencji)
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 5 października 2004 r. (*)
Polityka społeczna – Ochrona bezpieczeństwa i zdrowia pracowników – Dyrektywa 93/104/WE – Zakres
stosowania – Ratownicy przemieszczający się karetkami w ramach służb ratowniczych organizowanych przez
Deutsches Rotes Kreuz – Znaczenie pojęcia „transport drogowy” – Maksymalny tygodniowy czas pracy – Zasada –
Skutek bezpośredni – Odstępstwo – Warunki
W sprawach połączonych od C-397/01 do C-403/01
mającej za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone
przez Arbeitsgericht Lörrach (Niemcy), postanowieniami z dnia 26 września 2001 r., które wpłynęły do Trybunału
w dniu 12 października 2001 r., w postępowaniach:
Bernhard Pfeiffer (C-397/01),
Wilhelm Roith (C-398/01),
Albert Süß (C-399/01),
Michael Winter (C-400/01),
Klaus Nestvogel (C-401/01),
Roswitha Zeller (C-402/01),
Matthias Döbele (C-403/01)
przeciwko
Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Waldshut eV,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, Prezes, P. Jann, C. W. A. Timmermans, C. Gulmann, J.-P. Puissochet
i J. N. Cunha Rodrigues, prezesi izb, R. Schintgen (sprawozdawca), F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr
i K. Lenaerts, sędziowie,
rzecznik generalny: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
sekretarz: H. von Holstein, zastępca sekretarza,
uwzględniając procedurę pisemną,
rozważywszy uwagi przedłożone:
–
w imieniu B. Pfeiffera, W. Roitha, A. Süßa, M. Wintera i K. Nestvogla, jak również w imieniu R. Zeller
i M. Döbelego przez B. Spenglera, Rechtsanwalt,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez J. Sacka i H. Kreppela, działających w charakterze
pełnomocników,
uwzględniając postanowienie z dnia 13 stycznia 2004 r. o otwarciu procedury ustnej na nowo,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 marca 2004 r.,
–
w imieniu B. Pfeiffera, W. Roitha i K. Nestvogla, jak również R. Zeller i M. Döbelego przez B. Spenglera,
–
w imieniu A. Süßa i M. Wintera przez K. Lörchera, Gewerkschaftssekretär,
–
w imieniu rządu niemieckiego przez W.-D. Plessinga, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu francuskiego przez R. Abrahama, G. de Bergues’a i C. Bergeot-Nunes, działających
–
w imieniu rządu włoskiego przez I. M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego
przez A. Cingolo, avvocato dello Stato,
–
1
2
3
4
5
6
7
8
9
w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez C. Jackson, działającą w charakterze pełnomocnika,
wspieraną przez A. Dashwooda, barrister,
–
w imieniu Komisji przez J. Sacka i H. Kreppela,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 27 kwietnia 2004 r.,
Wyrok
Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 2 dyrektywy Rady 89/391/EWG
z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia
pracowników w miejscu pracy (Dz.U. L 183, str. 1), jak również art. 1 ust. 3, art. 6 oraz art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i)
dyrektywy Rady 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy
(Dz.U. L 307, str. 18).
Wnioski te zostały przedstawione w ramach sporów zawisłych pomiędzy B. Pfeifferem, W. Roithem, A. Süßem,
M. Winterem, K. Nestvoglem oraz R. Zeller i M. Döbelem, którzy wykonują lub wykonywali pracę ratowników, a
Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Waldshut eV [Niemieckim Czerwonym Krzyżem, jednostką w Waldshut
(zwanym dalej „Deutsches Rotes Kreuz”)], instytucją, która zatrudnia lub zatrudniała skarżących w postępowaniu
przed sądem krajowym, w przedmiocie regulacji niemieckich, które stanowią o dłuższym niż 48-godzinny
tygodniowym czasie pracy.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
Dyrektywy 89/391 i 93/104 zostały przyjęte w oparciu o art. 118 A Traktatu WE (art. 117–120 Traktatu WE
zostały zastąpione przez art. 136 WE–143 WE).
Dyrektywa 89/391 jest dyrektywą ramową, która ustanawia ogólne zasady w dziedzinie bezpieczeństwa i zdrowia
pracowników. Zasady te zostały następnie rozwinięte przez serię dyrektyw szczegółowych, do których zaliczana
jest także dyrektywa 93/104.
Artykuł 2 dyrektywy 89/391 definiuje zakres stosowania tej dyrektywy w sposób następujący:
„1. Niniejsza dyrektywa będzie miała zastosowanie we wszystkich sektorach działalności, zarówno w sektorze
publicznym, jak i prywatnym (przemysłowym, rolniczym, handlowym, administracyjnym, usług, szkolnictwa,
oświaty i kultury, działalności rozrywkowej itp.)
2. Niniejsza dyrektywa nie będzie miała zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów – w odniesieniu
do specyficznej działalności publicznej i społecznej, takich jak siły zbrojne czy policja, lub też w odniesieniu do
określonych dziedzin działalności w zakresie usług związanych z obroną cywilną.
W powyższych wypadkach bezpieczeństwo i higiena pracy pracowników powinna być zapewniona w sposób
możliwie jak najszerszy, z uwzględnieniem zasad i celów niniejszej dyrektywy”.
Artykuł 1 dyrektywy 93/104, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi:
„1.
Niniejsza dyrektywa ustala minimalne wymagania w dziedzinie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dla
organizacji czasu pracy.
2.
Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do:
a)
minimalnych okresów dziennego i tygodniowego czasu przerwy w pracy oraz corocznego urlopu
wypoczynkowego, przerw oraz tygodniowego maksymalnego czasu pracy;
jak również
b)
niektórych aspektów pracy w porze nocnej, pracy w systemie zmianowym i pracy wykonywanej według
pewnego schematu.
3.
Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich sektorów działalności, zarówno publicznych, jak i prywatnych,
w rozumieniu art. 2 dyrektywy 89/391/EWG, bez uszczerbku dla postanowień art. 17 niniejszej dyrektywy,
z wyjątkiem transportu drogowego, powietrznego, morskiego, kolejowego, żeglugi śródlądowej, rybołówstwa
morskiego, innej działalności na morzu oraz działalności lekarzy odbywających praktykę.
4.
Postanowienia dyrektywy 89/391/EWG mają w pełni zastosowanie do spraw, o których mowa w ust. 2, bez
uszczerbku dla bardziej surowych i/lub szczególnych postanowień niniejszej dyrektywy”.
Artykuł 2 dyrektywy 93/104, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1)
»czas pracy« oznacza każdy okres, podczas którego pracownik pracuje, jest do dyspozycji pracodawcy
i wypełnia swe czynności lub obowiązki, zgodnie z przepisami krajowymi i/lub praktyką krajową;
2)
»czas przerw w pracy« oznacza każdy okres, który nie jest czasem pracy;
[…]”.
Sekcja II wspomnianej dyrektywy stanowi o środkach, które Państwa Członkowskie są zobowiązane podjąć, aby
wszyscy pracownicy mogli korzystać z, w szczególności, minimalnych dziennych przerw w pracy oraz
cotygodniowych przerw, jak również reguluje maksymalny tygodniowy czas pracy.
Odnośnie do maksymalnego tygodniowego czasu pracy art. 6 tej dyrektywy stanowi:
10
11
12
„Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że zgodnie z potrzebą ochrony
bezpieczeństwa i zdrowia pracowników:
[…]
2)
przeciętny czas pracy w okresie siedmiodniowym, łącznie z godzinami nadliczbowymi, nie przekracza 48
godzin”.
Artykuł 15 dyrektywy 93/104 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa nie wpływa na prawo Państw Członkowskich do stosowania lub wprowadzania przepisów
ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych korzystniejszych dla bezpieczeństwa i ochrony zdrowia
pracowników albo do ułatwiania lub zezwalania na stosowanie układów zbiorowych pracy lub porozumień
zawieranych między partnerami społecznymi, które są korzystniejsze dla bezpieczeństwa i ochrony zdrowia
pracowników”.
Na mocy art. 16 wspomnianej dyrektywy:
„Państwa Członkowskie mogą ustanowić:
[…]
2)
dla stosowania art. 6 (maksymalny tygodniowy czas pracy) okres odniesienia nieprzekraczający czterech
miesięcy.
[…]”.
Dyrektywa 93/104 przewiduje również liczne odstępstwa od kilku podstawowych zasad przez nią ustanowionych,
biorąc pod uwagę cechy szczególne pewnych rodzajów działalności i z zastrzeżeniem spełnienia niektórych
warunków. W tym względzie art. 17 stanowi:
„1.
Z jednoczesnym poszanowaniem ogólnych zasad ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników Państwa
Członkowskie mogą odstąpić od stosowania art. 3, 4, 5, 6, 8 lub 16, kiedy ze względu na szczególne cechy
charakterystyczne wykonywanej działalności długość czasu pracy nie jest mierzona i/lub wcześniej określona lub
może być określona przez samych pracowników, a w szczególności w przypadku:
a)
pracowników szczebla kierowniczego lub innych osób posiadających niezależne uprawnienia do
podejmowania decyzji;
b)
członka rodziny zatrudnionego w przedsiębiorstwie rodzinnym
lub
c)
pracowników odprawiających ceremonie religijne w kościołach i wspólnotach religijnych.
2.
Odstępstwa mogą być przyjęte w drodze przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych albo
w ramach układów zbiorowych pracy lub układów zawartych między partnerami społecznymi, pod warunkiem że
zainteresowani pracownicy mają przyznane równoważne okresy wyrównawcze odnośnie do przerw w pracy lub
w wyjątkowych przypadkach, w których niemożliwe jest z przyczyn obiektywnych przyznanie takich
równoważnych okresów wyrównawczych przerw w pracy oraz zainteresowani pracownicy mają przyznaną
właściwą ochronę [pod warunkiem że zainteresowanym pracownikom przyznane są równoważne okresy
wyrównawcze odpoczynku lub, w wyjątkowych przypadkach, w których niemożliwe jest z przyczyn obiektywnych
przyznanie takich równoważnych okresów wyrównawczych wypoczynku, zapewnia się im właściwą ochronę]:
2.1.
od art. 3, 4, 5, 8 i 16:
[…]
c)
w przypadku czynności charakteryzujących się tym, że ciągłość usługi lub produkcji musi być
zagwarantowana, w szczególności w przypadkach:
i) przyjęcia, leczenia i/lub służb opieki zdrowotnej w szpitalach lub podobnych zakładach, domach
opieki, jak również w więzieniach;
[…]
iii) prasy, radia, telewizji
lub produkcji kinematograficznej, usług pocztowych
i telekomunikacyjnych, pogotowia, służb pożarnictwa i służb obrony cywilnej;
[…]
3.
Odstępstwa od art. 3, 4, 5, 8 i 16 mogą być dokonane w drodze układów zbiorowych pracy lub układów
zawartych między partnerami społecznymi na szczeblu krajowym lub regionalnym bądź, zgodnie z zasadami
ustalonymi przez nich, w drodze układów zbiorowych pracy lub układów zawartych między partnerami
społecznymi na niższym szczeblu.
[…]
Odstępstwa, zgodnie z ust. 1 i 2, będą dozwolone, pod warunkiem że zainteresowani pracownicy otrzymają
równoważne wyrównawcze okresy czasu przerw w pracy lub, w wyjątkowych przypadkach, kiedy z przyczyn
obiektywnych niemożliwe jest zapewnienie takich okresów, zainteresowanym pracownikom będzie zapewniony
odpowiedni poziom ochrony.
[…]
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
4.
Możliwość dokonania odstępstwa od art. 16 pkt 2 przewidziana w ust. 2 pkt 2.1 i 2.2 oraz w ust. 3 niniejszego
artykułu nie może spowodować ustalenia okresu odniesienia, który jest dłuższy niż sześć miesięcy.
Państwa Członkowskie będą miały jednakże swobodę wyboru, pod warunkiem że będą przestrzegać ogólnych
zasad dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników, by w układach zbiorowych lub układach
zawartych między partnerami społecznymi zostały ustalone, z przyczyn obiektywnych lub technicznych albo
powodów dotyczących organizacji pracy, okresy odniesienia, które w żadnym przypadku nie powinny przekraczać
12 miesięcy.
[…]”.
Brzmienie art. 18 dyrektywy 93/104 jest następujące:
„1.
a) Państwa Członkowskie przyjmują przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do
wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 23 listopada 1996 r. lub zapewniają do tego czasu, że
partnerzy społeczni w drodze porozumień wprowadzą niezbędne postanowienia przy jednoczesnym
zobowiązaniu Państw Członkowskich do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności, by mogły zawsze
zagwarantować, że cele wyznaczone w niniejszej dyrektywie zostaną osiągnięte.
b) i) Państwo Członkowskie ma jednakże możliwość niestosowania art. 6, jeżeli przestrzega ogólnych
zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników i pod warunkiem że podejmuje
niezbędne środki dla zapewnienia, że:
–
żaden pracodawca nie będzie wymagać od pracownika przepracowania dłuższego czasu
pracy niż 48 godzin w siedmiodniowym okresie, obliczanych jako przeciętny czas dla
okresu odniesienia, o którym mowa w art. 16 pkt 2, chyba że wcześniej uzyskał zgodę
pracownika na wykonywanie pracy w takim wymiarze,
–
żaden pracownik nie jest narażony na jakąkolwiek szkodę ze strony pracodawcy,
ponieważ nie chce wyrazić zgody [ze względu na brak zgody] na wykonywanie pracy
w takim wymiarze,
–
pracodawca prowadzi aktualne listy wszystkich pracowników, którzy wykonują taką
pracę,
–
listy pracowników zostały udostępnione właściwym organom, które ze względów
bezpieczeństwa i/lub ochrony zdrowia pracownika mogą ograniczyć lub zakazać
możliwość przekroczenia tygodniowego maksymalnego czasu pracy,
–
na wniosek właściwych organów pracodawca poinformuje o tym, którzy pracownicy
zgodzili się pracować średnio więcej niż 48 godzin w ciągu siedmiodniowego czasu
pracy, odnośnie do wymienionego w art. 16 pkt 2 okresu odniesienia.
[…]”.
Uregulowania krajowe
Niemieckie prawo pracy dokonuje rozróżnienia pomiędzy dyżurem zakładowym („Arbeitsbereitschaft”), służbą
pogotowia („Bereitschaftsdienst”) a gotowością do pracy na wezwanie („Rufbereitschaft”).
Te trzy pojęcia nie są zdefiniowane w przepisach krajowych, lecz ich charakterystyka wynika z orzecznictwa.
Dyżur zakładowy („Arbeitsbereitschaft”) dotyczy sytuacji, w której pracownik musi pozostawać do dyspozycji
pracodawcy w miejscu pracy, a ponadto jest zobowiązany do pozostawania w gotowości w celu podjęcia
natychmiastowych działań, jeśli zaistnieje taka potrzeba.
Podczas służby pogotowia („Bereitschaftsdienst”) pracownik jest zobowiązany do obecności w miejscu
wyznaczonym przez pracodawcę, na terenie zakładu pracy lub poza nim, oraz do pozostawania w gotowości do
podjęcia służby na wezwanie pracodawcy; jednakże – jeśli tylko świadczenie pracy nie jest wymagane – może
wypoczywać lub zająć się innymi sprawami według własnego uznania.
Gotowość do pracy na wezwanie („Rufbereitschaft”) charakteryzuje się tym, że pracownik nie jest zmuszony do
pozostawania w gotowości w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę, lecz wystarczy, aby był zawsze osiągalny
w celu wykonania swych obowiązków zawodowych na wezwanie pracodawcy dokonane z niewielkim
wyprzedzeniem.
W niemieckim prawie pracy jedynie dyżur zakładowy („Arbeitsbereitschaft”) jest uznawany, co do zasady,
w całości za czas pracy. Z drugiej strony, zarówno służba pogotowia („Bereitschaftsdienst”), jak i gotowość do
pracy na wezwanie („Rufbereitschaft”), są kwalifikowane jako czas odpoczynku, poza tym okresem, podczas
którego pracownik rzeczywiście wykonywał swoje obowiązki zawodowe.
Niemieckie przepisy w zakresie czasu pracy i okresów przerw są zawarte w Arbeitszeitgesetz (ustawie o czasie
pracy) z dnia 6 czerwca 1994 r. (BGBl. 1994 I, str. 1170, zwanej dalej „ArbZG”), przyjętej w celu transpozycji
dyrektywy 93/104.
Artykuł 2 § 1 ArbZG definiuje czas pracy jako okres pomiędzy rozpoczęciem a zakończeniem dnia pracy
z wyłączeniem przerw.
Na mocy art. 3 ArbZG:
23
24
25
26
27
28
29
„Czas pracy pracowników nie może przekraczać 8 godzin na dobę. Może on być przedłużony do 10 godzin na dobę
jedynie pod warunkiem, że przeciętny dobowy czas pracy w okresie 6 miesięcy kalendarzowych lub 24 tygodni nie
przekroczy 8 godzin”.
Artykuł 7 ArbZG stanowi, co następuje:
„1) W drodze układów zbiorowych pracy lub układów zakładowych opartych na układach zbiorowych możliwe
jest:
1.
w drodze odstępstwa od art. 3,
a)
wydłużenie czasu pracy do ponad 10 godzin na dobę nawet bez okresu wyrównawczego, jeśli czas
pracy obejmuje
regularne
pełnienie
dyżuru zakładowego w znaczącym wymiarze
(„Arbeitsbereitschaft”),
b)
określenie innego okresu wyrównawczego,
c)
wydłużenie czasu pracy do 10 godzin na dobę, bez okresu wyrównawczego maksymalnie przez 60 dni
w roku,
[…]”.
Artykuł 25 ArbZG stanowi:
„Jeśli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, istniejący układ zbiorowy pracy lub układ, który nadal wywołuje
skutki po tej dacie, zawiera reguły derogacyjne zgodnie z art. 7 § 1 lub 2 […], które przekraczają maksymalne
granice określone we wspomnianych przepisach, reguły te pozostają wiążące. Układy zakładowe oparte o układy
zbiorowe są traktowane jak układy zbiorowe, o których mowa w pierwszym zdaniu […]”.
Tarifvertrag über die Arbeitsbedingungen für Angestellte, Arbeiter und Auszubildende des Deutschen Roten
Kreuzes (układ zbiorowy dotyczący warunków pracy pracowników i stażystów Niemieckiego Czerwonego Krzyża,
zwany dalej „DRK-TV”) stanowi, w szczególności, co następuje:
„Artykuł 14 Zwykły czas pracy
1)
Zwykły tygodniowy czas pracy wynosi przeciętnie 39 godzin (38 i pół godziny od 1 kwietnia 1990 r.),
z wyłączeniem przerw. Przeciętny wymiar czasu pracy oblicza się co do zasady w okresach 26 tygodni.
W przypadku pracowników, którzy wykonują pracę w ruchu ciągłym lub pracę zmianową, może być
ustalony dłuższy okres rozliczeniowy.
2)
Zwykły czas pracy może być wydłużony […]
a)
do 10 godzin na dobę (przeciętnie 49 godzin tygodniowo), jeśli obejmuje zwykle pełnienie dyżuru
zakładowego (»Arbeitsbereitschaft«) w wymiarze przeciętnie co najmniej 2 godzin na dobę,
b)
do 11 godzin na dobę (przeciętnie 54 godzin tygodniowo), jeśli obejmuje zwykle pełnienie dyżuru
zakładowego (»Arbeitsbereitschaft«) w wymiarze przeciętnie co najmniej 3 godzin na dobę,
c)
do 12 godzin na dobę (przeciętnie 60 godzin tygodniowo), jeśli pracownik pozostaje w miejscu pracy,
ale pracę wykonuje jedynie o ile zaistnieje taka potrzeba.
[…]
5)
pracownik jest zobowiązany, stosownie do polecenia pracodawcy, do pozostawania poza zwykłym czasem
pracy w miejscu wskazanym przez pracodawcę, skąd może być wezwany do świadczenia pracy w miarę
potrzeby [służba pogotowia (»Bereitschaftsdienst«)]. Pracodawca może wymagać takiej służby jedynie
wówczas, jeśli oczekuje się wykonania pewnej pracy, lecz – w oparciu o przeszłe doświadczenia – czas
wolny od pracy przeważa.
[…]”.
Artykuł 14 § 2 DRK-TV został opatrzony następującym komentarzem:
„W zakresie zastosowania załącznika 2 wobec pracowników służb ratowniczych i personelu karetek, należy wziąć
pod uwagę komentarz do art. 14 § 2 DRK-TV”.
Załącznik 2 obejmuje szczególne postanowienia układu zbiorowego dla pracowników służb ratowniczych i karetek.
Odpowiedni komentarz wskazuje, że maksymalny tygodniowy 54-godzinny czas pracy, o którym mowa w art. 14
§ 2 lit. b) DRK-TV będzie stopniowo zmniejszany. W rezultacie, począwszy od 1 stycznia 1993 r., ten maksymalny
wymiar powinien zmniejszyć się z 54 do 49 godzin.
Postępowania przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
Siedem sporów dało początek niniejszym wnioskom o wydanie orzeczenia prejudycjalnego.
Z akt sprawy znajdujących się w dyspozycji Trybunału wynika, że Deutsches Rotes Kreuz organizuje
w szczególności ratownictwo lądowe na terenie części Landkreis Waldshut (powiatu Waldshut). Deutsches Rotes
Kreuz utrzymuje zespoły ratownictwa medycznego w Waldshut (Niemcy), Dettighoffen (Niemcy) i Bettmaringen
(Niemcy), świadczące służbę ratowniczą przez całą dobę, jak również zespół ratowniczy w Lauchringen (Niemcy)
świadczący służbę ratowniczą przez 12 godzin na dobę. Ratownictwo medyczne jest zapewnione przy użyciu
karetek oraz innych pojazdów ratowniczych. Załogę karetki stanowi dwóch pielęgniarzy ratunkowych, podczas gdy
załogę pojazdu ratowniczego stanowi jeden ratownik medyczny oraz jeden lekarz ratunkowy. W przypadku
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
wezwania pomocy pojazdy te przybywają na miejsce w celu zapewnienia opieki medycznej pacjentom. Następnie
pacjenci są, co do zasady, przewożeni do szpitala.
B. Pfeiffer i K. Nestvogel byli zatrudnieni przez Deutsches Rotes Kreuz w charakterze ratowników medycznych
w przeszłości, podczas gdy inni powodowie w postępowaniu przed sądem krajowym byli zatrudnieni przez tę
instytucję w chwili złożenia pozwu.
Strony w postępowaniu przed sądem krajowym są zasadniczo odmiennego zdania co do tego, czy przy obliczaniu
maksymalnego tygodniowego czasu pracy należy brać pod uwagę czas dyżuru zakładowego
(„Arbeitsbereitschaft”), który zainteresowani pracownicy musieli odbywać w ramach ich pracy dla Deutsches Rotes
Kreuz.
Przedmiotem pozwów złożonych przez B. Pfeiffera i K. Nestvogla do Arbeitsgericht Lörrach (sąd pracy
i ubezpieczeń społecznych pierwszej instancji, Lörrach) jest roszczenie o wynagrodzenie za godziny nadliczbowe
za pracę wykonywaną ponad 48 godzin tygodniowo. B. Pfeiffer i K. Nestvogel utrzymują, że niesłusznie
wymagano od nich pracy przez przeciętnie ponad 48 godzin tygodniowo w okresie od czerwca 2000 r. do marca
2001 r. W rezultacie zwracają się do sądu krajowego o zasądzenie od Deutsches Rotes Kreuz na ich rzecz kwot
brutto, odpowiednio: 4335,45 DEM (za 156,85 godzin nadliczbowych za stawkę brutto 29,91 DEM za godzinę)
oraz 1841,88 DEM (za 66,35 godzin nadliczbowych za stawkę brutto 27,76 DEM za godzinę). Wspomniane kwoty
zostały powiększone o odsetki za zwłokę.
Jeśli chodzi o postępowania wszczęte przez innych powodów, ich przedmiotem jest określenie maksymalnego
tygodniowego czasu pracy, której świadczenia na rzecz Deutsches Rotes Kreuz od nich wymagano.
Strony w postępowaniu przed sądem krajowym postanowiły o stosowaniu DRK-TV w zawartych umowach
o pracę.
Arbeitsgericht Lörrach ustalił, że w oparciu o zasady zawarte w układach zbiorowych przeciętny tygodniowy czas
pracy wynosił 49 godzin w ratownictwie medycznym organizowanym przez Deutsches Rotes Kreuz. W istocie
zwykły czas pracy został wydłużony na podstawie art. 14 § 2 lit. b) DRK-TV, ze względu na obowiązek pełnienia
dyżuru zakładowego („Arbeitsbereitschaft”) przeciętnie co najmniej 3 godziny na dobę.
Powodowie w postępowaniu przed sądem krajowym oceniają, że działania podjęte przez Deutsches Rotes Kreuz
w celu ustalenia 49-godzinnego tygodniowego czasu pracy są bezprawne. Opierają się w tym zakresie na
dyrektywie 93/104 oraz na wyroku Trybunału z dnia 3 października 2000 r. w sprawie C-303/98 Simap (Rec.
str. I-7963). Ich zdaniem art. 14 § 2 lit. b) DRK-TV narusza prawo wspólnotowe, przewidując czas pracy
przekraczający 48 godzin tygodniowo. Ponadto wspomniana regulacja układowa nie jest uzasadniona w świetle
reguły derogacyjnej przewidzianej w art. 7 § 1 pkt 1) lit. a) ArbZG. Powodowie w postępowaniu przed sądem
krajowym podnoszą, że ustawa ta nie transponowała we właściwy sposób przepisów dyrektywy 93/104. Ponadto
uznają, że odstępstwo zawarte w ArbZG musi być interpretowane zgodnie z prawem wspólnotowym, a jeśli nie, nie
powinno być w ogóle stosowane.
Deutsches Rotes Kreuz wnosi o oddalenie pozwów. Podnosi on, w szczególności, że regulacje dotyczące
wydłużenia czasu pracy są zgodne z ustawodawstwem krajowym oraz z układami zbiorowymi.
Rozpatrując spór, Arbeitsgericht Lörrach zadaje wpierw pytanie, czy rodzaj pracy powodów w postępowaniu przed
sądem krajowym jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 93/104.
Z jednej strony, art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104, który co do zakresu stosowania dyrektywy odsyła do art. 2
dyrektywy 89/391, wyłącza z tego zakresu wiele dziedzin, w zakresie w jakim cechy charakterystyczne pewnych
szczególnych działalności pozostają z nim w sprzeczności. Jednakże według sądu krajowego, to wyłączenie
powinno dotyczyć tylko tych działalności, które mają na celu gwarantowanie bezpieczeństwa i porządku
publicznego, są niezbędne dla wspólnego dobra i biorąc pod uwagę ich charakter – nie dają się zaplanować.
Tytułem przykładu wymienia on poważne katastrofy. Jednakże ratownictwo medyczne nie powinno być wyłączone
z zakresu stosowania tych dwóch dyrektyw, nawet, jeśli ratownicy medyczni muszą pozostawać w gotowości do
działania przez całą dobę, ponieważ możliwe jest zaplanowanie zadań i czasu pracy każdego z nich.
Z drugiej strony, należy określić czy praca w ramach ratownictwa medycznego powinna być uznana za działalność
z dziedziny „transportu drogowego” w rozumieniu art. 1ust. 3 dyrektywy 93/104. Jeśli to pojęcie należy rozumieć
jako obejmujące wszelką działalność w pojeździe, który przemieszcza się po drogach publicznych, ratownictwo
medyczne zapewnione przy użyciu karetek i innych pojazdów ratowniczych powinno być zaliczone do tej
dziedziny, biorąc pod uwagę, że znaczna część tej działalności polega na dojeździe do miejsc wypadku
i przewożeniu pacjentów do szpitala. Jednakże ratownictwo medyczne funkcjonuje zwykle w ograniczonych
ramach geograficznych, zasadniczo w ramach powiatu, stąd odległości nie są duże, a czas działania jest
ograniczony. Pracę w ramach ratownictwa medycznego należy zatem odróżnić od działalności typowej dla
transportu drogowego. Jednakże biorąc pod uwagę wyrok z dnia 24 września 1998 r. w sprawie C-76/97 Tögel,
Rec. str. I-5357, pkt 40, w tej mierze występują pewne wątpliwości.
Sąd krajowy zadaje następnie pytanie, czy niezastosowanie maksymalnego tygodniowego czasu pracy w wymiarze
przeciętnie 48 godzin, przewidzianego w art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) dyrektywy 93/104, wymaga wyraźnej
i jednoznacznej zgody zainteresowanego pracownika, czy też wystarczy ogólna zgoda pracownika na zastosowanie
układu zbiorowego w całym jego zakresie, gdy układ ten przewiduje, w szczególności, możliwość przekroczenia
maksymalnego wymiaru 48 godzin.
42
Wreszcie Arbeitsgericht Lörrach zadaje pytanie, czy art. 6 dyrektywy 93/104 posiada bezwarunkowe
i wystarczająco precyzyjne brzmienie, aby osoba fizyczna lub prawna mogła powoływać się na niego przed sądem
krajowym, w przypadku gdy Państwo Członkowskie nie dokonało odpowiedniej transpozycji tej dyrektywy.
W prawie niemieckim, jeśli przepis art. 14 § 2 lit. b) DRK-TV, który stosuje się do umów o pracę zawartych przez
strony w postępowaniu przed sądem krajowym, wchodziłby w zakres stosowania art. 7 § 1 pkt 1 lit. a) ArbZG, to
ten ostatni przepis umożliwiałby pracodawcy decydowanie o wydłużeniu czasu pracy w ciągu doby bez okresu
wyrównawczego, co przeczyłoby ograniczeniu przeciętnego czasu pracy do 48 godzin tygodniowo, które wynika
z art. 3 ArbZG, jak również z art. 6 pkt 2 dyrektywy 93/104.
43
Biorąc pod uwagę konieczność skorzystania z wykładni prawa wspólnotowego w celu rozwiązania sporów,
Arbeitsgericht Lörrach postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami
prejudycjalnymi, które są sformułowane w identyczny sposób w sprawach od C-397/01 do C-403/01:
„1) a) Czy odesłanie zawarte w art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104/WE […] do art. 2 ust. 2 dyrektywy Rady 89/391 […],
który stanowi, że ich przepisy nie mają zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów – w odniesieniu do
specyficznej działalności w zakresie usług związanych z obroną cywilną – należy rozumieć w ten sposób, że wyjątek ten
obejmuje działalność powodów będących ratownikami medycznymi?
b)
Czy pojęcie transportu drogowego dla celów art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104/WE wyłącza z zakresu jej
stosowania jedynie takie przypadki prowadzenia pojazdu, podczas których z natury dochodzi do
pokonywania znacznych odległości bez możliwości – wobec nieprzewidywalności ewentualnych komplikacji
– uprzedniego określenia czasu pracy, czy też przeciwnie, obejmuje działalność ratownictwa lądowego
polegającą również co najmniej na prowadzeniu pojazdów ratowniczych i przebywaniu z pacjentem podczas
przejazdu?
2)
Czy art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) dyrektywy 93/104/WE, w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C303/98 Simap, pkt 73 i 74, należy rozumieć w ten sposób, że wymaga wyrażenia wprost przez pracownika zgody na
wydłużenie tygodniowego czasu pracy ponad 48 godzin, czy też wystarczająca jest wyrażona w umowie o pracę zgoda na
stosowanie warunków pracy ustalonych w układzie zbiorowym, który zezwala na wydłużenie przeciętnego tygodniowego
czasu pracy ponad 48 godzin?
3)
Czy brzmienie art. 6 dyrektywy 93/104/WE […] jest bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, aby podmioty
prywatne mogły powoływać się na niego przed sądami krajowymi, w przypadku gdy państwo nie dokonało właściwej
transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego?”.
44
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 7 listopada 2001 r., sprawy od C-397/01 do C-403/01 zostały połączone
do celów procedury pisemnej, procedury ustnej i wydania wyroku.
45
Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2003 r. Trybunał zawiesił postępowanie we wspomnianych sprawach do dnia
rozprawy w sprawie C-151/02 Jaeger, w której wydano wyrok w dniu 9 września 2003 r., Rec. str. I-8389;
rozprawa ta miała miejsce w dniu 25 lutego 2003 r.
46
Postanowieniem Trybunału z dnia 13 stycznia 2004 r. procedura ustna w sprawach połączonych od C-397/01 do
C-403/01 została otwarta na nowo.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego a)
47
Poprzez swoje pierwsze pytanie w części a) sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 2 dyrektywy
89/391 oraz art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104 należy interpretować w ten sposób, że praca ratowników, wykonywana
w ramach ratownictwa medycznego, tak jak w sprawach przed sądem krajowym, jest objęta zakresem stosowania
tych dyrektyw.
48
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przypomnieć, że art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104 określa jej
zakres stosowania odsyłając w sposób wyraźny do art. 2 dyrektywy 89/391. Stąd zanim można będzie określić, czy
praca ratowników prowadzących karetkę lub inny pojazd ratowniczy w ramach ratownictwa medycznego
prowadzonego przez Deutsches Rotes Kreuz jest objęta zakresem stosowania dyrektywy 93/104, należy najpierw
zbadać, czy ta działalność jest objęta zakresem stosowania dyrektywy 89/391 (zob. ww. wyrok w sprawie Simap,
pkt 30 i 31).
49
Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 89/391 dyrektywa ta stosuje się do „wszystkich sektorów działalności, zarówno
w sektorze prywatnym, jak i publicznym”, wśród których wyróżnia się, w szczególności, w całości usługi.
50 Jednakże, co również wynika z akapitu pierwszego ust. 2 tego samego artykułu, wspomniana dyrektywa nie
znajduje zastosowania tam, gdzie cechy charakterystyczne pewnych szczególnych działalności, zwłaszcza
w zakresie usług związanych z obroną cywilną, stoją temu w sposób nieunikniony na przeszkodzie.
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
Jednakże należy stwierdzić, że praca ratowników prowadzących karetkę lub inny pojazd ratowniczy w ramach
ratownictwa medycznego dla rannych lub chorych, zapewnionego przez stowarzyszenie takie jak Deutsches Rotes
Kreuz, nie jest objęta wyłączeniem, o którym mowa w poprzednim punkcie.
W istocie zarówno z celu dyrektywy 89/391 (wspieranie poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników
w miejscu pracy), jak i z brzmienia jej art. 2 ust. 1 wynika, że zakres stosowania tej dyrektywy musi być
rozpatrywany szeroko. Z tego wynika, że wyjątki od niego, przewidziane w akapicie pierwszym ust. 2 tego
artykułu, muszą być interpretowane wąsko (zob. ww. wyrok w sprawie Simap, pkt 34 i 35, oraz postanowienie
z dnia 3 lipca 2001 r. w sprawie C-241/99 CIG, Rec. str. I-5139, pkt 29).
Ponadto art. 2 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 89/391 wyłącza z zakresu stosowania tej dyrektywy nie usługi
związane z obroną cywilną jako takie, lecz jedynie „specyficzn[e] [rodzaje] działalności” w ramach tych usług,
których cechy szczególne uniemożliwiają zastosowanie reguł zawartych we wspomnianej dyrektywie.
To wyłączenie z zakresu stosowania dyrektywy 89/391 definiowanego w szeroki sposób powinno zatem otrzymać
wykładnię, która ogranicza jej zakres do tego, co jest absolutnie niezbędne do ochrony interesów, które zezwala
chronić Państwom Członkowskim.
W tym względzie wyłączenie zawarte w art. 2 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 89/391 zostało przyjęte wyłącznie
w celu zagwarantowania właściwego funkcjonowania służb niezbędnych do ochrony bezpieczeństwa, zdrowia, jak
również porządku publicznego w wypadkach o wyjątkowej sile i skali – na przykład katastrofach - które odznaczają
się tym, że z uwagi na ich cechy charakterystyczne nie można zaplanować czasu pracy załóg interwencyjnych
i ratowniczych.
Jednakże usługi związane z obroną cywilną sensu stricto zdefiniowane w ten sposób, które są objęte zakresem
stosowania wspomnianego przepisu, różnią się wyraźnie od ratownictwa skierowanego do osób rannych i chorych,
jak w postępowaniu przed sądem krajowym.
W istocie nawet jeśli w ramach świadczenia usług takich jak będące przedmiotem postępowania przed sądem
krajowym, należy liczyć się z wystąpieniem wydarzeń, które nie są przewidywalne z definicji, to jednak praca
wykonywana w ramach tych usług w normalnych okolicznościach i odpowiadająca zadaniom przypisanym takim
usługom może być zorganizowana z wyprzedzeniem, w tym również w odniesieniu do godzin pracy personelu.
Usługi te nie stanowią zatem żadnej szczególnej działalności, która stawałaby w sposób nieunikniony na
przeszkodzie stosowaniu reguł wspólnotowych w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników,
i stąd nie są objęte wyłączeniem, o którym mowa w art. 2 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 89/391, a wręcz
przeciwnie – dyrektywa znajduje zastosowanie w odniesieniu do niej.
Odnośnie do dyrektywy 93/104, z brzmienia art. 1 ust. 3 wynika, że stosuje się ona do wszystkich sektorów
działalności, prywatnych czy publicznych, o których mowa w art. 2 dyrektywy 89/391, z wyjątkiem pewnych
szczególnych rodzajów działalności, wymienionych w sposób wyczerpujący.
Żaden z tych szczególnych rodzajów działalności nie odpowiada jednak działalności takiej jak będąca przedmiotem
postępowania przed sądem krajowym. W szczególności oczywiste jest, że praca ratowników, którzy w ramach
ratownictwa medycznego towarzyszą pacjentom w karetce lub innym pojeździe pogotowia medycznego, nie jest
porównywalna z pracą lekarzy odbywających praktykę, do której przepisy dyrektywy 93/104 nie stosują się,
zgodnie z art. 1 ust. 3.
W konsekwencji praca taka jak będąca przedmiotem postępowania przed sądem krajowym jest również objęta
zakresem stosowania dyrektywy 93/104.
Jak słusznie podkreśliła Komisja, ten wniosek jest jeszcze wzmocniony okolicznością, że art. 17 ust. 2 pkt 2.1 lit. c)
ppkt iii) dyrektywy 93/104 wymienia wyraźnie między innymi pogotowie. Takie szczególne odesłanie byłoby
jednak zbędne, gdyby działalność, o której mowa, była już wyłączona z zakresu stosowania dyrektywy 93/104
w całości na mocy jej art. 1 ust. 3. Wprost przeciwnie, to wyraźne odesłanie wskazuje, że ustawodawca
wspólnotowy ustanowił zasadę, że ta dyrektywa stosuje się do działalności takiego rodzaju, przewidując
w pewnych przypadkach odstępstwa od pewnych szczególnych postanowień dyrektywy.
W tych okolicznościach na pierwsze pytanie w części a) należy odpowiedzieć, że art. 2 dyrektywy 89/391 oraz
art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104 należy interpretować w taki sposób, że praca ratowników, wykonywana w ramach
służby ratownictwa medycznego takiej jak w postępowaniu przed sądem krajowym, jest objęta zakresem
stosowania wspomnianych dyrektyw.
W przedmiocie pytania pierwszego b)
W części b) swojego pierwszego pytania sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy pojęcie „transport
drogowy” w rozumieniu art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104 powinno być interpretowane w ten sposób, że obejmuje
działalność ratownictwa medycznego z uwagi na to, że usługi te polegają, co najmniej w części, na prowadzeniu
pojazdu i przewożeniu pacjentów do szpitala.
W tym względzie należy przypomnieć, że na podstawie art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104 dyrektywa ta „stosuje się do
wszystkich sektorów działalności […], z wyjątkiem transportu drogowego, powietrznego, morskiego, kolejowego,
żeglugi śródlądowej, rybołówstwa morskiego […]”.
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
W swoim wyroku z dnia 4 października 2001 r. w sprawie C-133/00 Bowden i in., Rec. str. I-7031, Trybunał
orzekł, że przepis ten musi być interpretowany w ten sposób, że wszyscy pracownicy zatrudnieni w sektorze
transportu drogowego, włączając w to personel biurowy, są wyłączeni z zakresu stosowania wspomnianej
dyrektywy.
W związku z tym, że są to wyjątki w zakresie organizacji czasu pracy w systemie wspólnotowym ustanowione na
mocy dyrektywy 93/104, wyłączenia z zakresu stosowania dyrektywy, o których mowa w art. 1 ust. 3, muszą
otrzymać wykładnię, która ograniczy ich zakres do tego, co jest absolutnie niezbędne do ochrony interesów, które
te wyłączenia mają chronić (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie Jaeger, pkt 89).
Sektor transportu został wyłączony z zakresu stosowania dyrektywy 93/104 na podstawie tego, że w tej dziedzinie
istniała już regulacja wspólnotowa ustanawiająca szczególne zasady w zakresie, w szczególności, organizacji czasu
pracy, z uwagi na szczególny charakter tych działalności. Ta regulacja nie ma jednak zastosowania do transportu
wykonywanego w ramach pogotowia lub zadań związanych z ratownictwem.
Ponadto ww. wyrok w sprawie Bowden i in. opiera się na okoliczności, że pracodawca należy do jednego
z sektorów transportu wyraźnie wymienionych w art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104 (zob. pkt 39–41 tego wyroku).
Niemniej jednak, trudno jest utrzymywać, że działalność Deutsches Rotes Kreuz zalicza się do sektora transportu
drogowego, jeśli świadczy usługi ratownictwa medycznego, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem
krajowym.
Fakt, że działalność ta opiera się w części na używaniu pojazdu ratowniczego i przebywaniu z pacjentem podczas
przejazdu do szpitala nie jest rozstrzygający, gdyż jej głównym przedmiotem jest udzielanie pierwszej pomocy
medycznej osobie chorej lub rannej, a nie wykonywanie zadań z zakresu sektora transportu drogowego.
Ponadto należy przypomnieć, że służby pogotowia są wyraźnie wymienione w art. 17 ust. 2 pkt 2.1 lit. c) ppkt iii)
dyrektywy 93/104. To odesłanie, które ma na celu ewentualne odstępstwo od pewnych szczególnych przepisów
wspomnianej dyrektywy, byłoby zbędne, gdyby te służby były już wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy
w całości na podstawie jej art. 1 ust. 3.
W tych okolicznościach pojęcie „transport drogowy”, o którym mowa w art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104, nie
obejmuje służby ratownictwa medycznego takiej jak w postępowaniu przed sądem krajowym.
Taka wykładnia nie jest w żadnym razie podważona ww. wyrokiem w sprawie Tögel, na który powołuje się sąd
krajowy, biorąc pod uwagę, że przedmiotem tego wyroku nie była wykładnia dyrektywy 93/104, ale dyrektywy
Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień
publicznych na usługi (Dz.U. L 209, str. 1), której treść i cel pozostają całkowicie bez znaczenia dla określenia
zakresu stosowania dyrektywy 93/104.
Z powyższych względów na pierwsze pytanie w części b) należy odpowiedzieć, że pojęcie „transportu drogowego”
w rozumieniu art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104 musi być interpretowane w ten sposób, że nie obejmuje służby
ratownictwa medycznego, nawet gdy polega ona, co najmniej w części, na używaniu pojazdu i przebywaniu
z pacjentem podczas przejazdu do szpitala.
Poprzez swoje drugie pytanie sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) tiret
pierwsze dyrektywy 93/104 powinien być interpretowany w ten sposób, że wymaga wyraźnej i zgodnej z wolną
wolą akceptacji wyrażonej przez każdego pracownika indywidualnie, aby przekroczenie maksymalnego 48godzinnego tygodniowego czasu pracy, o którym mowa w art. 6 wspomnianej dyrektywy, było wiążące, czy też
wystarczy, aby umowa o pracę odnosiła się do układu zbiorowego, który zezwala na takie przekroczenie.
W celu odpowiedzi na tak sformułowane pytanie, należy przypomnieć, po pierwsze, że wynika to zarówno
z art. 118 a Traktatu, który stanowi podstawę prawną dla dyrektywy 93/104, jak również z motywu pierwszego,
czwartego, siódmego i ósmego tej dyrektywy oraz z brzmienia jej art. 1 ust. 1, że celem dyrektywy jest
zagwarantowanie lepszej ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników poprzez zapewnienie im minimalnych
okresów odpoczynku – w szczególności dziennych i tygodniowych – jak również odpowiednich przerw oraz
ustalenie górnej granicy maksymalnego tygodniowego czasu pracy.
Po drugie, w systemie stworzonym przez dyrektywę 93/104 tylko niektóre z jej przepisów wymienionych w sposób
wyczerpujący mogą stanowić przedmiot odstępstw dokonanych przez Państwa Członkowskie lub partnerów
społecznych. Ponadto implementacja takich odstępstw jest przedmiotem rygorystycznych warunków mających na
celu zapewnienie skutecznej ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników.
Stąd art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) tej dyrektywy przewiduje, że Państwa Członkowskie mogą nie stosować art. 6
dyrektywy, pod warunkiem że przestrzegają ogólnych zasad ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników i że
wypełniają niektóre warunki wymienione kumulatywnie w art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i).
Artykuł 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) tiret pierwsze wymaga w szczególności, aby czas pracy nie przekraczał 48 godzin
w okresie 7 dni, obliczanych jako przeciętny czas dla okresu odniesienia, o którym mowa w art. 16 pkt 2 dyrektywy
93/104, przy czym pracownik może zgodzić się na wykonywanie pracy w czasie przekraczającym 48 godzin
tygodniowo.
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
Trybunał orzekł już w tym względzie w pkt 73 ww. wyroku w sprawie Simap, że – jak to wynika z brzmienia
art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) tiret pierwsze dyrektywy 93/104 – wymagana jest indywidualna zgoda pracownika.
W pkt 74 tego wyroku Trybunał ustalił, że zgoda wyrażona przez przedstawicieli związkowych w kontekście
układu lub porozumienia zbiorowego nie jest równoznaczna ze zgodą wyrażoną przez samego pracownika, o której
mowa w art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) tiret pierwsze.
Taka wykładnia wynika z celu dyrektywy 93/104, jakim jest zagwarantowanie skutecznej ochrony bezpieczeństwa
i zdrowia pracowników, zapewniając im w szczególności rzeczywiste ograniczenie maksymalnego tygodniowego
czasu pracy, jak również minimalne okresy odpoczynku. Każdemu odstępstwu od tych minimalnych wymagań
powinny zatem towarzyszyć wszelkie niezbędne gwarancje, aby w przypadku gdyby pracownik był zachęcany do
rezygnacji ze swojego prawa socjalnego, które jest mu przyznane bezpośrednio na mocy dyrektywy, mógł tego
dokonać w sposób zgodny z wolną wolą i z pełną wiedzą o faktach. Te wymagania są o tyle ważne, że pracownik
musi być uznawany za stronę słabszą umowy o pracę i stąd jest konieczne zapobieganie sytuacji, w której
pracodawca może lekceważyć wolę pracownika lub narzucać ograniczenia w zakresie jego praw, chyba że ten
ostatni w sposób jednoznaczny wyrazi swoją zgodę w tym względzie.
Rozważania te mają również znaczenie dla sytuacji, o której mowa w drugim pytaniu.
Z tego wynika, że aby odstępstwo od maksymalnego 48-godzinnego tygodniowego czasu pracy, o którym mowa
w art. 6 dyrektywy 93/104, było ważne, zgoda pracownika powinna być nie tylko wyrażona w sposób
indywidualny, ale także wyraźny i zgodny z jego wolą.
Te warunki nie są spełnione, gdy umowa o pracę pracownika odnosi się jedynie do układu zbiorowego
zezwalającego na przekroczenie maksymalnego tygodniowego czasu pracy. W istocie nie jest w żaden sposób
wiadome, czy gdy pracownik zawierał taką umowę, posiadał wiedzę na temat ograniczenia nałożonego na prawa,
jakie przyznaje mu dyrektywa 93/104.
Na drugie pytanie należy zatem odpowiedzieć, że art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) tiret pierwsze dyrektywy 93/104 musi
być interpretowany w ten sposób, że wymaga wyraźnej i zgodnej z wolną wolą zgody wyrażonej przez każdego
pracownika indywidualnie, aby przekroczenie maksymalnego 48-godzinnego tygodniowego czasu pracy, o którym
mowa w art. 6 dyrektywy, było ważne. Wobec tego nie wystarczy, aby umowa o pracę odnosiła się jedynie do
układu zbiorowego zezwalającego na takie przekroczenie.
Poprzez swoje trzecie pytanie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w przypadku niewłaściwej
transpozycji dyrektywy 93/104 jej art. 6 ust. 2 wywołuje skutek bezpośredni.
Zarówno z brzmienia, jak i kontekstu wynika, że pytanie to zawiera dwa aspekty: pierwszy dotyczy wykładni art. 6
ust. 2 dyrektywy 93/104, która miałaby umożliwić sądowi krajowemu rozstrzygnięcie, czy odpowiednie przepisy
prawa krajowego są zgodne z wymogami prawa wspólnotowego, podczas gdy drugi dotyczy tego, czy dane
Państwo Członkowskie dokonało niewłaściwej transpozycji tego przepisu do prawa krajowego, spełniając tym
samym warunki ku temu, aby podmiot prywatny mógł powoływać się na ten przepis przed sądem krajowym
w okolicznościach takich jak w postępowaniu przed sądem krajowym.
Należy zatem poddać analizie kolejno te dwa aspekty.
W przedmiocie zakresu art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104
Na wstępie należy przypomnieć, że art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 zobowiązuje Państwa Członkowskie do podjęcia
środków niezbędnych w celu zapewnienia, by – zgodnie z potrzebą ochrony bezpieczeństwa i zdrowia
pracowników – przeciętny czas pracy w okresie siedmiodniowym, łącznie z godzinami nadliczbowymi, nie
przekraczał 48 godzin.
Z art. 118 a Traktatu, który stanowi podstawę prawną dyrektywy 93/104, jak również z motywu pierwszego,
czwartego, siódmego i ósmego tej dyrektywy, ze Wspólnotowej Karty Podstawowych Praw Socjalnych
Pracowników przyjętej w trakcie spotkania Rady Europejskiej w Strasburgu w dniu 9 grudnia 1989 r., której ust. 8
i ust. 19 akapit pierwszy są cytowane w motywie czwartym dyrektywy, jak również z brzmienia art.1 ust. 1 tej
dyrektywy wynika, że przedmiotem dyrektywy jest ustalenie minimalnych wymogów w zakresie poprawy
warunków życia i pracy pracowników poprzez zbliżanie przepisów krajowych dotyczących czasu pracy. Ta
harmonizacja na poziomie wspólnotowym w dziedzinie organizacji czasu pracy ma na celu zagwarantowanie
lepszej ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, umożliwiając pracownikom korzystanie z minimalnych
okresów odpoczynku − w szczególności dziennego i tygodniowego − jak również właściwych okresów przerw
(zob. ww. wyrok w sprawie Jaeger, pkt 45–47).
Tak więc, dyrektywa 93/104 ustala, w szczególności w art. 6 ust. 2, próg 48 godzin w zakresie przeciętnego czasu
tygodnia pracy; maksimum, co do którego wyraźnie stwierdzono, że ma obejmować również godziny nadliczbowe.
W tym kontekście Trybunał już orzekał, że służba pogotowia („Bereitschaftsdienst”) wykonywana przez
pracownika, zgodnie z systemem fizycznej obecności w miejscu określonym przez pracodawcę, musi być uznana
w całości jako stanowiąca okresy pracy w rozumieniu dyrektywy 93/104, niezależnie od tego, że podczas tej służby
94
95
96
97
98
99
100
101
102
103
104
zainteresowany nie wykonuje efektywnie w sposób ciągły swojej działalności zawodowej (zob. ww. wyrok
w sprawie Jaeger, pkt 71, 75 i 103).
To samo należy powiedzieć o dyżurze zakładowym („Arbeitsbereitschaft”) pełnionym przez ratowników w ramach
służby ratownictwa, który obejmuje krótsze lub dłuższe okresy nieaktywności pomiędzy pilnymi interwencjami.
Te okresy dyżuru muszą w rezultacie być w całości zaliczone na poczet określenia maksymalnego dziennego
i tygodniowego czasu pracy.
Ponadto wydaje się, że w systemie wprowadzonym dyrektywą 93/104, choć art. 15 dyrektywy zezwala w sposób
ogólny na zastosowanie lub wprowadzenie korzystniejszych przepisów krajowych w zakresie ochrony
bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, jedynie niektóre wyraźnie wymienione przepisy tej dyrektywy mogą być
przedmiotem odstępstw dokonanych przez Państwa Członkowskie lub partnerów społecznych (zob. ww. wyrok
w sprawie Jaeger, pkt 80).
Jednakże, po pierwsze, art. 6 dyrektywy 93/104 jest powoływany wyłącznie w art. 17 ust. 1 dyrektywy, a jest
oczywiste, że ten ostatni przepis odnosi się do działalności, które nie mają żadnego związku z działaniami
wykonywanymi przez ratowników takich jak skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym. Ustęp 2 pkt 2.1
lit. c) ppkt iii) tego artykułu odnosi się natomiast do „czynności charakteryzujących się tym, że ciągłość usługi lub
produkcji musi być zagwarantowana”, włączając w to w szczególności „pogotowie”, ale ten przepis nie przewiduje
możliwości wprowadzenia odstępstw od art. 3, 4, 5, 8 i 16 wspomnianej dyrektywy.
Z drugiej strony, art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) dyrektywy 93/104 stanowi, że Państwa Członkowskie mają prawo nie
stosować art. 6 dyrektywy, pod warunkiem przestrzegania ogólnych zasad ochrony bezpieczeństwa i zdrowia
pracowników oraz spełnienia pewnych kumulatywnych warunków wymienionych w art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i).
Jednakże jest oczywistym, że Republika Federalna Niemiec nie skorzystała z tej możliwości wprowadzenia
odstępstw (zob. ww. wyrok w sprawie Jaeger, pkt 85).
Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że Państwa Członkowskie nie mogą określać jednostronnie treści
przepisów dyrektywy 93/104, poddając warunkom lub ograniczeniom stosowanie prawa pracowników do
przeciętnego tygodniowego czasu pracy nieprzekraczającego 48 godzin, jak jest to przewidziane w art. 6 ust. 2 tej
dyrektywy (zob. ww. wyrok w sprawie Jaeger, pkt 58 i 59). Jakakolwiek inna wykładnia zniekształcałaby cel
dyrektywy, którym jest zagwarantowanie efektywnej ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników,
umożliwiając im skuteczne korzystanie z minimalnych okresów odpoczynku (zob. ww. wyrok w sprawie Jaeger,
pkt 70 i 92).
W tych okolicznościach należy uznać, że – odnośnie do brzmienia art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 – cel oraz
schemat tej dyrektywy, maksymalne ograniczenie do 48 godzin przeciętnego tygodniowego czasu pracy, w tym
z godzinami nadliczbowymi, stanowi zasadę socjalnego prawa wspólnotowego o szczególnej wadze, z której
powinien korzystać każdy pracownik, gdyż jest to wymaganie minimalne mające na celu zagwarantowanie ochrony
bezpieczeństwa i zdrowia pracowników (zob. analogicznie wyrok z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie C-173/99
BECTU, Rec. str. I-4881, pkt 43 i 47) i stąd przepis krajowy zezwalający na okresy pracy w wymiarze
przekraczającym 48 godzin tygodniowo, w tym dyżur zakładowy („Arbeitsbereitschaft”), taki jak w postępowaniu
przed sądem krajowym, nie jest zgodny z wymaganiami art. 6 ust. 2 dyrektywy.
Zatem na trzecie pytanie odnośnie do pierwszego aspektu należy odpowiedzieć, że art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104
musi być interpretowany w ten sposób, że w okolicznościach takich jak w postępowaniu przed sądem krajowym
przepis ten stanowi przeszkodę dla istnienia uregulowania Państwa Członkowskiego, którego skutkiem jest –
odnośnie do okresów dyżuru zakładowego („Arbeitsbereitschaft”) pełnionego przez ratowników w ramach służby
ratownictwa medycznego organizacji takiej jak Deutsches Rotes Kreuz – zezwolenie, w tym za pośrednictwem
układu zbiorowego lub porozumienia zakładowego opartego na tym układzie, na przekroczenie maksymalnego
tygodniowego czasu pracy w wymiarze 48 godzin ustalonego przez ten przepis.
W przedmiocie skutku bezpośredniego art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 i skutków tego na sprawy w postępowaniu
przed sądem krajowym
Biorąc pod uwagę, że w okolicznościach takich jak w postępowaniu przed sądem krajowym, właściwy przepis
krajowy nie jest zgodny z wymaganiami dyrektywy 93/104 odnośnie do maksymalnego tygodniowego czasu pracy,
należy w dalszej kolejności zbadać, czy art. 6 ust. 2 dyrektywy wywołuje skutek bezpośredni.
W tym względzie, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że we wszystkich wypadkach, w których
pojawiają się przepisy danej dyrektywy, z punktu widzenia ich treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne,
podmioty prywatne mogą powoływać się na nie przed sądem krajowym przeciwko państwu, jeśli to państwo nie
transponowało dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie lub jeśli dokonało niewłaściwej
transpozycji (zob. w szczególności wyrok z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90
Francovich i in., Rec. str. I-5357, pkt 11, oraz wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-62/00 Marks & Spencer,
Rec. str. I-6325, pkt 25).
Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 spełnia te kryteria, z uwagi na to, że nakłada on na Państwa Członkowskie
w jednoznaczny sposób wyraźny obowiązek osiągnięcia określonego rezultatu, który nie jest obarczony warunkiem
105
106
107
108
109
110
111
112
113
114
115
116
co do stosowania zasady, którą ustanawia, dotyczącej progu 48 godzin łącznie z godzinami nadliczbowymi
przeciętnego tygodniowego czasu pracy.
Nawet jeśli dyrektywa 93/104 pozostawia Państwom Członkowskim pewien zakres uznania, gdy przyjmują one
zasady i sposoby jej wprowadzenia w życie, zwłaszcza odnośnie do określenia okresu odniesienia w celu
stosowania art. 6, oraz jeśli zezwala ona ponadto na odstępstwo od przepisów tego artykułu, te okoliczności nie
mają wpływu na precyzyjny i bezwarunkowy charakter art. 6 ust. 2 tej dyrektywy. W istocie, po pierwsze,
z brzmienia art. 17 ust. 4 tej dyrektywy wynika, że okres odniesienia nie może w żadnym razie przekraczać
dwunastu miesięcy oraz po drugie, że prawo Państwa Członkowskiego do niestosowania art. 6 zależy od
przestrzegania warunków wymienionych w art. 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) tej dyrektywy. Jest zatem możliwe określenie
minimalnej ochrony, która w każdym razie musi być zapewniona (zob. ww. wyrok w sprawie Simap, pkt 68 i 69).
W rezultacie art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 spełnia wszelkie warunki, aby posiadać skutek bezpośredni.
Wciąż pozostają do określenia skutki prawne, jakie sąd krajowy powinien wyciągnąć z tej wykładni
w okolicznościach takich jak te w toczącym się przed nim postępowaniu, które dotyczy podmiotów prywatnych.
Odnośnie do tego Trybunał orzekał niezmiennie, że dana dyrektywa nie może sama z siebie tworzyć obowiązków
dla podmiotów prywatnych i nie może być zatem powoływana przeciwko nim (zob. w szczególności wyrok z dnia
26 lutego 1986 r. w sprawie 152/84 Marshall, Rec. str. 723, pkt 48, wyrok z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie C91/92 Faccini Dori, Rec. str. I-3325, pkt 20, i wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie C-201/02 Wells,
dotyczczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 56).
Z tego wynika, że nawet jasny, precyzyjny i bezwarunkowy przepis dyrektywy mający na celu tworzenie praw lub
obowiązków dla podmiotów prywatnych nie może być stosowany w ramach sporu zawisłego wyłącznie pomiędzy
podmiotami prywatnymi.
Jednakże, co wynika z orzecznictwa również utrwalonego od wyroku z dnia 10 kwietnia 1984 r. w sprawie 14/83
Von Colson i Kamann, Rec. str. 1891, pkt 26, wynikający z dyrektywy obowiązek Państw Członkowskich
w zakresie osiągnięcia rezultatu przewidzianego przez tę dyrektywę, jak również zobowiązanie zawarte
w art. 10 WE do podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia
wykonania tego obowiązku, wiąże władze Państw Członkowskich, w tym, w ramach ich właściwości, władze
sądowe (zob. w szczególności wyrok z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C-106/89 Marleasing, Rec. str. I-4135,
pkt 8, ww. wyrok w sprawie Faccini Dori, pkt 26, wyrok z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C-129/96 InterEnvironnement Wallonie, Rec. str. I-7411, pkt 40, i wyrok z dnia 25 lutego 1999 r. w sprawie C-131/97 Carbonari
i in., Rec. str. I-1103, pkt 48).
W istocie to na sądach krajowych spoczywa w szczególności obowiązek zapewnienia ochrony prawnej
gwarantowanej podmiotom prywatnym poprzez przepisy prawa wspólnotowego oraz zapewnienie pełnej
skuteczności tych przepisów.
Tak jest tym bardziej w przypadku, gdy sąd krajowy rozpatruje spór dotyczący stosowania przepisów krajowych,
które – jak w niniejszym przypadku – zostały wprowadzone specjalnie po to, by transponować dyrektywę, która
tworzy prawa dla podmiotów prywatnych. Sąd ten musi założyć, w świetle art. 249 akapit trzeci WE, że Państwo
Członkowskie, korzystając z zakresu uznania przyznanego mu na mocy tego przepisu, miało zamiar wykonać
w pełni zobowiązania stworzone w ramach danej dyrektywy (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 1993 r. w sprawie C334/92 Wagner Miret, Rec. str. I-6911, pkt 20).
Stąd stosując prawo krajowe, a zwłaszcza przepisy uregulowania przyjętego specjalnie w celu wprowadzenia
wymagań dyrektywy, sąd krajowy jest zobowiązany interpretować prawo krajowe w najszerszym możliwym
zakresie w świetle brzmienia i celu danej dyrektywy, aby osiągnąć rezultat przez nią przewidziany, a co za tym
idzie, zapewnić zgodność z art. 249 akapit trzeci WE (zob. podobnie w szczególności ww. wyroki: w sprawie Von
Colson i Kamann, pkt 26, w sprawie Marleasing, pkt 8, w sprawie Faccini Dori, pkt 26; zob. także wyroki: z dnia
23 lutego 1999 r. w sprawie C-63/97 BMW, Rec. str. I-905, pkt 22, z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawach
połączonych od C-240/98 do C-244/98, Rec. str. I-4941, pkt 30, i z dnia 23 października 2003 r. w sprawie C408/01 Adidas-Salomon i Adidas Benelux, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 21).
Wymóg dokonywania wykładni zgodnej prawa krajowego jest związany z systemem Traktatu, gdyż zezwala
sądowi krajowemu na zapewnienie, w ramach jego właściwości, pełnej skuteczności prawa wspólnotowego, gdy
ten rozpatruje spór przed nim zawisły (zob. podobnie wyrok z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie C-160/01 Mau, Rec.
str. I-4791, pkt 34).
O ile zasada dokonywania wykładni zgodnej prawa krajowego dotyczy głównie przepisów krajowych przyjętych
w celu transponowania danej dyrektywy, to nie ogranicza się ona jednakże do wykładni tych przepisów, ale sąd
krajowy powinien brać pod uwagę całość norm prawa krajowego dla oceny tego, w jaki sposób mogą być
stosowane, aby nie osiągnąć rezultatu sprzecznego z celem dyrektywy (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie
Carbonari i in., pkt 49 i 50).
W tym kontekście, jeśli prawo krajowe, stosując uznane przez nie metody wykładni, zezwala, w pewnych
okolicznościach, na taką wykładnię przepisu krajowego porządku prawnego, że konflikt z inną normą prawa
117
118
119
120
121
krajowego zostanie uniknięty lub na ograniczenie w tym celu zakresu danego przepisu poprzez stosowanie go tylko
jeżeli jest zgodny z tą normą, sąd krajowy jest zobowiązany stosować te same metody w celu osiągnięcia rezultatu
wytyczonego przez dyrektywę.
W ten sposób sąd krajowy rozpatrując spory, które jak w tym przypadku są objęte zakresem stosowania dyrektywy
93/104, i opierając się na stanie faktycznym zaistniałym po wygaśnięciu terminu transpozycji tej dyrektywy, musi
stosując przepisy prawa krajowego przyjęte w szczególności w celu wdrożenia dyrektywy, interpretować te
przepisy w najszerszym możliwym zakresie w taki sposób, aby były one stosowane zgodnie z celami tej dyrektywy
(zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 2000 r. w sprawie C-456/98 Centrosteel, Rec. str. I-6007, pkt 16 i 17).
Zasada dokonywania wykładni zgodnej prawa krajowego wymaga zatem, aby sąd krajowy czynił wszystko co leży
w zakresie jego właściwości, biorąc pod uwagę całość norm prawa krajowego, aby zagwarantować pełną
skuteczność dyrektywy 93/104 i zapobiec przekraczaniu maksymalnego tygodniowego czasu pracy ustalonego
w art. 6 ust. 2 tej dyrektywy (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Marleasing, pkt 7 i 13).
W rezultacie należy uznać, że rozpatrując spór zawisły wyłącznie pomiędzy podmiotami prywatnymi, sąd krajowy
jest zobowiązany przy stosowaniu przepisów prawa krajowego przyjętych w celu transpozycji zobowiązań
przewidzianych w dyrektywie brać pod uwagę całość norm prawa krajowego oraz interpretować je, w najszerszym
możliwym zakresie, w świetle brzmienia i celu tej dyrektywy, aby osiągnąć rozwiązanie zgodne z celem przez nią
wytyczonym. W postępowaniach przed nim zawisłych sąd krajowy powinien zatem czynić wszystko co jest
w zakresie jego właściwości, aby zapobiec przekroczeniu maksymalnego tygodniowego czasu pracy, którego
wymiar na mocy art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 wynosi 48 godzin.
W świetle powyższych rozważań na trzecie pytanie należy odpowiedzieć w sposób następujący:
–
art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 musi być interpretowany w ten sposób, że w okolicznościach takich jak
w postępowaniu przed sądem krajowym przepis ten stanowi przeszkodę dla istnienia uregulowania Państwa
Członkowskiego, którego skutkiem jest – odnośnie do okresów dyżuru zakładowego („Arbeitsbereitschaft”)
pełnionego przez ratowników w ramach służby ratownictwa medycznego organizacji takiej jak Deutsches
Rotes Kreuz – zezwolenie, w tym za pośrednictwem układu zbiorowego lub porozumienia zakładowego
opartego na tym układzie, na przekroczenie maksymalnego tygodniowego czasu pracy w wymiarze 48
godzin ustalonego przez ten przepis;
–
wspomniany przepis spełnia wszelkie warunki, aby wywoływać skutek bezpośredni;
–
rozpatrując spór zawisły wyłącznie pomiędzy podmiotami prywatnymi, sąd krajowy jest zobowiązany przy
stosowaniu przepisów prawa krajowego przyjętych w celu transpozycji zobowiązań przewidzianych
w dyrektywie brać pod uwagę całość norm prawa krajowego oraz interpretować je, w najszerszym
możliwym zakresie, w świetle brzmienia i celu tej dyrektywy, aby osiągnąć rozwiązanie zgodne z celem
przez nią wytyczonym. W postępowaniach przed nim zawisłych sąd krajowy powinien zatem czynić
wszystko co leży w zakresie jego właściwości, aby zapobiec przekroczeniu maksymalnego tygodniowego
czasu pracy, którego wymiar na mocy art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 wynosi 48 godzin.
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy
bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty
poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed
sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba), orzeka, co następuje:
1)
a) Artykuł 2 dyrektywy Rady 89/391/EWG z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia
środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy oraz art. 1 ust. 3
dyrektywy Rady 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji
czasu pracy należy interpretować w taki sposób, że praca ratowników, wykonywana w ramach służby
ratownictwa medycznego, takiej jak w postępowaniu przed sądem krajowym jest objęta zakresem
stosowania wspomnianych dyrektyw.
b) Pojęcie „transportu drogowego” w rozumieniu art. 1 ust. 3 dyrektywy 93/104 musi być
interpretowane w ten sposób, że nie obejmuje służby ratownictwa medycznego, nawet gdy
polega, ona, co najmniej w części, na używaniu pojazdu i przebywaniu z pacjentem podczas
przejazdu do szpitala.
2)
Artykuł 18 ust. 1 lit. b) ppkt i) tiret pierwsze dyrektywy 93/104 musi być interpretowany w ten sposób,
że wymaga wyraźnej i zgodnej z wolną wolą zgody wyrażonej przez każdego pracownika
indywidualnie, aby przekroczenie maksymalnego 48-godzinnego tygodniowego czasu pracy, o którym
mowa w art. 6 dyrektywy, było ważne. Wobec tego nie wystarczy, aby umowa o pracę odnosiła się
jedynie do układu zbiorowego zezwalającego na takie przekroczenie.
3)
Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 musi być interpretowany w ten sposób, że w okolicznościach takich
jak w postępowaniu przed sądem krajowym, przepis ten stanowi przeszkodę dla istnienia
uregulowania Państwa Członkowskiego, którego skutkiem jest – odnośnie do okresów dyżuru
zakładowego („Arbeitsbereitschaft”) pełnionego przez ratowników w ramach służby ratownictwa
medycznego organizacji takiej jak Deutsches Rotes Kreuz – zezwolenie, w tym za pośrednictwem
układu zbiorowego lub porozumienia zakładowego opartego na tym układzie, na przekroczenie
maksymalnego tygodniowego czasu pracy w wymiarze 48 godzin ustalonego przez ten przepis;;
–
wspomniany przepis spełnia wszelkie warunki, aby wywoływać skutek bezpośredni;
–
rozpatrując spór zawisły wyłącznie pomiędzy podmiotami prywatnymi, sąd krajowy jest
zobowiązany przy stosowaniu przepisów prawa krajowego przyjętych w celu transpozycji
zobowiązań przewidzianych w dyrektywie brać pod uwagę całość norm prawa krajowego oraz
interpretować je, w najszerszym możliwym zakresie, w świetle brzmienia i celu tej dyrektywy,
aby osiągnąć rozwiązanie zgodne z celem przez nią wytyczonym. W postępowaniach przed nim
zawisłych sąd krajowy powinien zatem czynić wszystko co leży w zakresie jego właściwości, aby
zapobiec przekroczeniu maksymalnego tygodniowego czasu pracy, którego wymiar na mocy
art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104 wynosi 48 godzin.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
14. C-224/01 Gerhard Köbler p. Republice Austrii
WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 30 września 2003 r.(*)
Równe traktowanie – Wynagrodzenie profesorów uniwersyteckich – Dyskryminacja pośrednia – Dodatek za
wysługę lat – Odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszeń
prawa wspólnotowego przypisywanych temu państwu – Naruszenia przypisywane sądowi krajowemu
W sprawie C-224/01
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez Landesgericht für
Zivilrechtssachen Wien (Austria) wniosek o wydanie w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między:
Gerhardem Köblerem
a
Republik Österreich,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 39 WE)
oraz orzecznictwa Trybunału, wynikającego w szczególności z wyroków: z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach
połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur i Factortame, Rec. s. I-1029 oraz z dnia 17 września 1997 r.
w sprawie C-54/96 Dorsch Consult, Rec. s. I-4961,
TRYBUNAŁ,
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, J.P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen i C.W.A. Timmermans
(sprawozdawca), prezesi izb, C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken,
N. Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues i A. Rosas, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Léger,
sekretarz: H.A. Rühl, główny administrator,
–
w imieniu G. Köblera przez A. Königa, Rechtsanwalt,
–
w imieniu Republik Österreich przez M. Windischa, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu austriackiego przez H. Dossiego, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu niemieckiego przez A. Dittricha i W.D. Plessinga, działających w charakterze
pełnomocników,
–
w imieniu rządu francuskiego przez R. Abrahama, G. de Bergues’a i C. Isidoro, działających w charakterze
pełnomocników,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego przez H.G. Sevenster, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez J.E. Collinsa, działającego w charakterze pełnomocnika,
wspieranego przez D. Andersona, QC i M. Hoskinsa, barrister,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez J. Sacka i H. Kreppela, działających w charakterze
pełnomocników.
po wysłuchaniu uwag G. Köblera, reprezentowanego przez A. Königa, rządu austriackiego, reprezentowanego
przez E. Riedla, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu niemieckiego, reprezentowanego przez
A. Dittricha, rządu francuskiego, reprezentowanego przez R. Abrahama, rządu niderlandzkiego, reprezentowanego
przez H.G. Sevenster, rządu Zjednoczonego Królestwa, reprezentowanego przez J.E. Collinsa wspieranego przez
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
D. Andersona i M. Hoskinsa oraz Komisji, reprezentowanej przez J. Sacka i H. Kreppela, na rozprawie w dniu
8 października 2002 r.,
Wyrok
Postanowieniem z dnia 7 maja 2001 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 6 czerwca 2001 r., Landesgericht für
Zivilrechtssachen Wien zwrócił się do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, z pięcioma pytaniami prejudycjalnymi
dotyczącymi wykładni, po pierwsze art. 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 39 WE), a po drugie
orzecznictwa Trybunału, wynikającego w szczególności z wyroków z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach
połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur i Factortame, Rec. s. I-1029 oraz z dnia 17 września 1997 r.
w sprawie C-54/96 Dorsch Consult, Rec. s. I-4961.
Pytania te zostały przedstawione w ramach postępowania z tytułu odpowiedzialności, wszczętego przez G. Köblera
przeciwko Republik Österreich (Republice Austrii) w związku z naruszeniem normy prawa wspólnotowego
w wyroku Verwaltungsgerichtshof, najwyższego sądu administracyjnego.
Ramy prawne
Paragraf 48 ust. 3 Gehaltsgesetz 1956 (ustawy w sprawie wynagrodzeń z 1956 r., BGBl. 1956/54), zmienionej
w 1997 r. (BGBl. I, 1997/109, zwanej dalej „GG”), stanowi:
„O ile jest to konieczne dla zapewnienia usług naukowca lub artysty krajowego lub zagranicznego, prezydent
federalny może przyznać wynagrodzenie zasadnicze wyższe niż przewidziane w § 48 ust. 2 przy mianowaniu na
stanowisko profesora uniwersyteckiego (§ 21 Bundesgesetz über die Organisation der Universitäten [ustawy
federalnej o organizacji uniwersytetów], BGBl. 1993/805, zwanej dalej »UOG 1993«) lub profesora zwyczajnego
uniwersytetu lub placówki szkolnictwa wyższego”.
Paragraf 50a ust. 1 GG ma następujące brzmienie:
„Profesor uniwersytecki (§ 21 UOG 1993) lub profesor zwyczajny uniwersytetu, lub placówki szkolnictwa
wyższego, który może się wykazać piętnastoletnim stażem pracy w tym charakterze na austriackich uniwersytetach
lub w placówkach szkolnictwa wyższego, oraz który pobierał przez cztery lata dodatek za wysługę lat,
przewidziany w § 50 ust. 4, może ubiegać się, począwszy od dnia, w którym oba te warunki zostały spełnione,
o dodatek specjalny za wysługę lat, uwzględniany przy obliczaniu emerytury, którego wysokość odpowiada
wysokości dodatku za wysługę lat, przewidzianego w § 50 ust. 4”.
Spór przed sądem krajowym
Od dnia 1 marca 1986 r. G. Köbler był zatrudniony przez państwo austriackie na podstawie umowy
publicznoprawnej w charakterze mianowanego profesora uniwersyteckiego w Innsbrucku (Austria). Przy jego
mianowaniu zostało mu przyznane wynagrodzenie mianowanego profesora uniwersyteckiego szczebla dziesiątego,
powiększone o zwykły dodatek za wysługę lat.
Pismem z dnia 28 lutego 1996 r. G. Köbler zwrócił się o przyznanie mu dodatku specjalnego za wysługę lat dla
profesorów uniwersyteckich, na podstawie § 50a GG. Twierdził on, że o ile prawdą jest, że nie może wykazać się
piętnastoletnim stażem pracy jako profesor na uniwersytetach austriackich, to posiada jednak wymagany staż, jeżeli
uwzględni się okres pracy na uniwersytetach w innych państwach członkowskich Wspólnoty.
W sporze, u którego podstaw legło to żądanie G. Köblera, Verwaltungsgerichtshof (Austria) skierował do
Trybunału postanowieniem z dnia 22 października 1997 r. wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym,
zarejestrowany w sekretariacie Trybunału pod numerem C-382/97.
Pismem z dnia 11 marca 1998 r. sekretarz Trybunału zwrócił się do Verwaltungsgerichtshof z pytaniem, czy
uważa, że podtrzymanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest konieczne w świetle
orzeczenia z dnia 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-15/96 Schöning Kougebetopoulou, Rec. s. I-47.
Postanowieniem z dnia 25 marca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wezwał strony sporu do ustosunkowania się do
pytania sekretarza Trybunału, przy czym zauważył, że z wstępnej analizy wynika, iż kwestia prawna, będąca
przedmiotem tego postępowania w trybie prejudycjalnym, została rozstrzygnięta na korzyść G. Köblera.
Postanowieniem z dnia 24 czerwca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wycofał wniosek o wydanie orzeczenia
w trybie prejudycjalnym, a wyrokiem z tego samego dnia oddalił skargę G. Köblera z takim uzasadnieniem, że
dodatek specjalny za wysługę lat stanowi premię za lojalność, co uzasadnia obiektywnie odstępstwo od norm prawa
wspólnotowego dotyczących swobodnego przepływu pracowników.
Wyrok z dnia 24 czerwca 1998 r. stanowił w szczególności:
„[…] W swoim postanowieniu z dnia 22 października 1997 r. w przedmiocie odesłania prejudycjalnego [w sprawie
C-382/97] Verwaltungsgerichtshof przyjął, że »dodatek specjalny za wysługę lat dla mianowanych profesorów
uniwersyteckich« nie ma charakteru premii za lojalność ani nagrody, lecz stanowi część wynagrodzenia w ramach
systemu awansowania.
Verwaltungsgerichtshof odstępuje od tej tezy, wyrażonej w sposób niewiążący dla stron postępowania
sądowo-administracyjnego.
12
13
14
[…]
Wskazuje to na to, że dodatek specjalny za wysługę lat na podstawie § 50a Gehaltsgesetz z 1956 r. nie mieści się
w »ocenie wartości rynkowej«, której należy dokonać w ramach procedury mianowania, lecz trzeba przyjąć, że ma
on na celu zachęcić badaczy, znajdujących się na bardzo mobilnym rynku pracy, do związania swojej kariery
zawodowej z uniwersytetami austriackimi. Nie może on być więc częścią wynagrodzenia w ścisłym tego słowa
znaczeniu i ze względu na to, że ma pełnić rolę premii za lojalność, wymaga określonego stażu w charakterze
mianowanego profesora uniwersyteckiego na uniwersytetach austriackich. Taka definicja nie stoi na przeszkodzie
temu, aby dodatek specjalny za wysługę lat był traktowany jako część miesięcznego wynagrodzenia i aby ta premia
za lojalność miała w konsekwencji charakter stały.
Ponieważ w Austrii w zakresie, w jakim dotyczy to niniejszego przypadku, wyłączna odpowiedzialność za
uniwersytety spoczywa na państwie federalnym, przepis § 50a Gehaltsgesetz z 1956 r. ma zastosowanie tylko do
jednego pracodawcy, inaczej niż w sytuacji, która legła u podstaw wyroku [ww. w sprawie Schöning
Kougebetopoulou]. Uwzględnienie uprzednich okresów pracy, czego domaga się skarżący, wchodzi w zakres
»wartości rynkowej« podczas negocjacji prowadzących do mianowania. Uwzględnienie takich uprzednich okresów
pracy do celów dodatku specjalnego za wysługę lat nie jest przewidziane również w przypadku austriackich
naukowców, którzy podejmują ponownie nauczanie w Austrii po okresie pracy za granicą, i byłoby niezgodne
z zamiarem wynagrodzenia wieloletniej lojalności w stosunku do jednego pracodawcy, który to zamiar uzasadnia,
według Trybunału, regulację samą w sobie naruszającą zasadę niedyskryminacji.
Ponieważ rzekome podnoszone w niniejszej sprawie przez skarżącego uprawnienie do dodatku specjalnego za
wysługę lat na podstawie § 50a Gehaltsgesetz z 1956 r. stanowi przewidzianą prawem premię za lojalność,
a Trybunał ze wspomnianych względów uznał, że system taki uzasadnia rozwiązanie, które niejako pozostaje
w sprzeczności z zasadą niedyskryminacji, powództwo z tytułu naruszenia zasady niedyskryminacji należy uznać
za bezzasadne, a zatem należy je oddalić […]”.
G. Köbler wniósł do sądu krajowego skargę o odszkodowanie przeciwko Republik Österreich w celu uzyskania
odszkodowania za szkodę poniesioną ze względu na niewypłacenie mu dodatku specjalnego za wysługę lat.
Podnosi on, że wyrok Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r. naruszył bezpośrednio stosowane przepisy
prawa wspólnotowego, których zawarta w wyrokach Trybunału wykładnia jest taka, że dodatek specjalny za
wysługę lat nie stanowi premii za lojalność.
Republik Österreich utrzymuje, że wyrok Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r. nie narusza
stosowanego bezpośrednio prawa wspólnotowego. Ponadto jej zdaniem orzeczenie sądu ostatniej instancji, którym
jest Verwaltungsgerichtshof, nie może stanowić podstawy zobowiązania odszkodowawczego ze strony państwa.
Pytania prejudycjalne
Po tym, jak Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien uznał, że w toczącej się przed nim sprawie istnieją
wątpliwości co do wykładni prawa wspólnotowego oraz że wykładnia ta jest niezbędna do wydania orzeczenia,
postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym państwo ponosi odpowiedzialność za naruszenie prawa
wspólnotowego, bez względu na to jakiemu państwowemu organowi przypisuje się to naruszenie
(w szczególności wyrok [ww. w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame]), znajduje
również zastosowanie, w przypadku gdy postępowanie organu, uznawane za niezgodne z prawem
wspólnotowym, stanowi orzeczenie sądu najwyższej instancji państwa członkowskiego, takiego jak
w niniejszym przypadku Verwaltungsgerichtshof?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
Czy orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego
należy wskazanie sądu właściwego w zakresie rozstrzygania sporów mających za przedmiot prawa
indywidualne, wywiedzione ze wspólnotowego porządku prawnego (w szczególności wyrok [ww. w sprawie
Dorsch Consult]), znajduje również zastosowanie, w przypadku gdy postępowanie organu, uznawane za
niezgodne z prawem wspólnotowym, stanowi orzeczenie sądu najwyższej instancji państwa członkowskiego,
takiego jak w niniejszym przypadku Verwaltungsgerichtshof?
3) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie:
Czy teza przyjęta w ww. wyroku Verwaltungsgerichtshof, że dodatek specjalny za wysługę lat jest rodzajem
premii za lojalność, jest sprzeczna z bezpośrednio stosowaną normą prawa wspólnotowego,
a w szczególności z zakazem dyskryminacji pośredniej, zawartym w art. 48 traktatu WE oraz z utrwalonym
orzecznictwem Trybunału właściwym w tym zakresie?
4) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie:
Czy na podstawie normy prawa wspólnotowego, która została naruszona, powstaje dla strony skarżącej
w postępowaniu przed sądem krajowym prawo podmiotowe?
5)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte:
15
16
17
18
19
20
21
22
Czy na podstawie treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Trybunał posiada
informacje pozwalające mu na samodzielną ocenę, czy Verwaltungsgerichtshof wyraźnie i znacznie nadużył
w niniejszej sprawie przysługującej mu swobody oceny, czy też przekaże on tę kwestię do rozpatrzenia
austriackiemu sądowi, który wystąpił z odesłaniem prejudycjalnym?”.
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
W pytaniach pierwszym i drugim, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia,
czy zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie są zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej
jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego przypisywanego tym państwom, znajduje również
zastosowanie, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji oraz,
w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy
wskazanie sądu właściwego do rozstrzygania sporów dotyczących takiego odszkodowania.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
G. Köbler, rządy niemiecki i niderlandzki oraz Komisja uważają, że odpowiedzialność państwa członkowskiego
powstaje wskutek naruszenia prawa wspólnotowego z uwagi na błąd przypisywany sądowi. Jednak rządy te oraz
Komisja uważają, że ta odpowiedzialność powinna być ograniczona i poddana warunkom zawężającym dodanym
do warunków sformułowanych w ww. wyroku w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame.
Odnośnie do tego rządy niemiecki i niderlandzki podnoszą, że w rozumieniu ww. wyroku „wystarczająco istotne
naruszenie” ma miejsce jedynie wtedy, gdy orzeczenie sądu narusza w sposób szczególnie poważny i wyraźny
mające zastosowanie prawo wspólnotowe. Według rządu niemieckiego naruszenie normy prawa przez sąd jest
szczególnie poważne i wyraźne tylko wtedy, gdy wykładnia lub niezastosowanie prawa wspólnotowego po
pierwsze nie da się obiektywnie obronić, a po drugie, jest subiektywnie uważana za naruszenie umyślne. Takie
zawężające kryteria są uzasadnione względami ochrony zarówno zasady powagi rzeczy osądzonej, jak
i niezawisłości władzy sądowniczej. Ponadto taki ograniczony system odpowiedzialności państwa za błędne
orzeczenia sądów jest zgodny, według rządu niemieckiego, z ogólną zasadą wspólną dla praw państw
członkowskich w rozumieniu art. 288 WE.
Rządy niemiecki i niderlandzki utrzymują, że odpowiedzialność państwa członkowskiego powinna ograniczać się
do tych orzeczeń sądów, które nie podlegają zaskarżeniu, w szczególności ze względu na to, że art. 234 WE
nakłada obowiązek wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym jedynie na sądy powołane do wydawania takich
orzeczeń. Rząd niderlandzki uważa, że odpowiedzialność państwa powinna powstawać jedynie w przypadkach
wyraźnego i poważnego naruszenia tego obowiązku.
Komisja podnosi, że ograniczenie odpowiedzialności państwa w związku z orzeczeniami sądowymi istnieje we
wszystkich państwach członkowskich i jest konieczne w celu zachowania powagi rzeczy osądzonej ostatecznych
wyroków, a zatem również stabilności prawa. Dlatego też przestrzega, by stwierdzać „wystarczająco istotne
naruszenie” prawa jedynie wtedy, gdy sąd krajowy w sposób oczywisty nadużywa swobody uznania lub narusza
w widoczny sposób sens i zakres prawa wspólnotowego. W niniejszej sprawie błąd zarzucany
Verwaltungsgerichtshof jest dopuszczalny i ta jego cecha stanowi jedno z kryteriów pozwalających na uznanie, że
nie zachodzi tu wystarczająco istotne naruszenie prawa (zob. wyrok z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C-424/97
Haim, Rec. s. I-5123, pkt 43).
Ze swej strony Republik Österreich i rząd austriacki (zwane dalej „Republiką Austrii”), a także rządy francuski
i Zjednoczonego Królestwa utrzymują, że odpowiedzialność państwa członkowskiego nie powstaje w związku
z naruszeniem prawa wspólnotowego przypisywanego sądowi. Przytaczają one argumenty, dotyczące powagi
rzeczy osądzonej, zasady pewności prawa, niezawisłości władzy sądowniczej, pozycji władzy sądowniczej we
wspólnotowym porządku prawnym oraz porównania z postępowaniami przed Trybunałem w celu pociągnięcia do
odpowiedzialności Wspólnoty na mocy art. 288 WE.
Republika Austrii podnosi w szczególności, że ponowne dokonywanie oceny prawnej sądu orzekającego
w ostatniej instancji jest niezgodne z rolą takiego sądu, ponieważ jego orzeczenia mają na celu ostateczne
zakończenie sporu. Ponadto ze względu na to, że Verwaltungsgerichtshof szczegółowo przeanalizował prawo
wspólnotowe w swoim wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., wykluczenie możliwości ponownego wniesienia skargi
do austriackiego sądu jest zgodne z prawem wspólnotowym. Poza tym Republika Austrii utrzymuje, że przesłanki
pociągnięcia do odpowiedzialności państwa członkowskiego nie mogą różnić się od przesłanek mających
zastosowanie do odpowiedzialności Wspólnoty w podobnych okolicznościach. Zważywszy na to, że art. 288 akapit
drugi WE nie może być stosowany do naruszenia prawa wspólnotowego przez Trybunał, ponieważ w takim
przypadku byłby on powołany do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej szkody przez niego samego spowodowanej,
czyli byłby jednocześnie sędzią i stroną, to wobec tego odpowiedzialność państw członkowskich za szkodę
wyrządzoną przez sąd orzekający w ostatniej instancji też nie może powstawać.
Ponadto Republika Austrii podnosi, że celem art. 234 WE nie jest przyznanie praw jednostkom. W ramach
postępowania w trybie prejudycjalnym, toczącego się przed Trybunałem, strony w postępowaniu przed sądem
krajowym nie mogą bowiem zmieniać pytań prejudycjalnych ani spowodować uznania ich bezprzedmiotowości
23
24
25
26
27
28
29
30
(zob. wyrok z dnia 9 grudnia 1965 r. w sprawie 44/65 Singer, Rec. s. 1191). Jedynie naruszenie przepisu, który ma
na celu przyznanie praw jednostkom, mogłoby w odpowiednim przypadku powodować powstanie
odpowiedzialności państwa członkowskiego. Zatem nie może ona powstawać w przypadku naruszenia art. 234 WE
przez sąd orzekający w ostatniej instancji.
Rząd francuski twierdzi, że uznanie prawa do odszkodowania z tytułu rzekomo błędnego zastosowania prawa
wspólnotowego w prawomocnym orzeczeniu sądu krajowego byłoby sprzeczne z zasadą poszanowania powagi
rzeczy osądzonej, uznaną przez Trybunał w wyroku z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C-126/97 Eco Swiss, Rec.
s. I-3055. Rząd ten podnosi w szczególności, że zasada nietykalności rzeczy prawomocnie osądzonej ma
fundamentalne znaczenie w systemach prawnych opartych na zasadzie państwa prawa i poszanowaniu orzeczeń
sądów. Tymczasem gdyby uznać odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego przez organ
wymiaru sprawiedliwości, ta zasada państwa prawa i poszanowanie orzeczeń zostałyby podważone.
Rząd Zjednoczonego Królestwa utrzymuje, że w zasadzie z wyjątkiem między innymi naruszenia praw
podstawowych chronionych europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
podpisaną w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwaną dalej „EKPC”), przeciwko Koronie nie można wnieść
powództwa z tytułu odpowiedzialności za orzeczenia sądu. Dodaje też, że zasadzie skutecznej ochrony praw
przyznanych przez przepisy wspólnotowe, która leży u podstaw zasady odpowiedzialności państwa, daleko jest do
bezwzględnego stosowania i wymienia w tym zakresie terminy prekluzyjne. Zasada ta może być podstawą skargi
o odszkodowanie przeciwko państwu jedynie w rzadkich przypadkach, dla niektórych ściśle określonych rodzajów
orzeczeń krajowych. Korzyści wynikające z uznania prawa do odszkodowania z tytułu błędnego orzeczenia sądu są
zatem ograniczone. Rząd Zjednoczonego Królestwa uważa, że należało ocenić ich wagę w zestawieniu
z niektórymi innymi ważnymi względami.
Odnośnie do powyższego przywołuje on po pierwsze zasadę pewności prawa i powagi rzeczy osądzonej. Prawo nie
popiera podważania orzeczeń sądów, chyba że w drodze apelacji. Chodzi o ochronę strony wygrywającej
i wzmocnienie interesu ogólnego pewności prawa. W przeszłości Trybunał okazywał się skłonny do ograniczenia
zakresu zasady skutecznej ochrony w imię zachowania „zasad, które leżą u podstaw krajowego systemu prawnego,
takich jak pewność prawa i poszanowanie powagi rzeczy osądzonej, która z niej wynika” (ww. wyrok w sprawie
Eco Swiss, pkt 43–48). Uznanie odpowiedzialności państwa za błąd wymiaru sprawiedliwości stworzyłoby
zagrożenie zamieszania w prawie i postawiłoby strony sporu w stanie niepewności co do ich sytuacji.
Po drugie, rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że powaga i dobre imię władzy sądowniczej zostałyby
osłabione, gdyby błąd wymiaru sprawiedliwości mógł w przyszłości skutkować powództwem o odszkodowanie. Po
trzecie, utrzymuje on, że niezawisłość władzy sądowniczej stanowi podstawową zasadę w porządkach
konstytucyjnych wszystkich państw członkowskich, której jednak nie można uważać za daną raz na zawsze.
Uznanie odpowiedzialności państwa za akty wymiaru sprawiedliwości mogłoby stworzyć niebezpieczeństwo
podważenia tej niezawisłości.
Po czwarte, przyznanie sądom krajowym kompetencji do samodzielnego rozstrzygania w sprawach, w których ma
zastosowanie prawo wspólnotowe, oznacza przyjęcie, że sądy te popełnią czasem błędy, od których nie przysługuje
apelacja lub których nie da się naprawić w inny sposób. Ta niedogodność zawsze była uważana za dopuszczalną.
Rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że gdyby państwo mogło ponosić odpowiedzialność za błąd wymiaru
sprawiedliwości, czyli gdyby Trybunał mógł orzekać w kwestii pytania prejudycjalnego w tym zakresie, Trybunał
byłby nie tylko właściwy do orzekania o trafności orzeczeń najwyższych instancji krajowych, ale również do oceny
wagi popełnionych błędów i ich dopuszczalności. Konsekwencje tej sytuacji dla stosunków, o żywotnym
znaczeniu, między Trybunałem a sądami krajowymi, byłyby niewątpliwie niekorzystne.
Po piąte, rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że mogłoby być trudno wskazać sąd właściwy do rozstrzygania
w tego rodzaju sprawie dotyczącej odpowiedzialności państwa, a w szczególności w Zjednoczonym Królestwie,
zarówno ze względu na jej jednolity system wymiaru sprawiedliwości, jak i na ściśle stosowaną zasadę stare decisis
(zasada precedensu). Po szóste, utrzymuje, że jeśli państwo może ponosić odpowiedzialność za błąd wymiaru
sprawiedliwości, to odpowiedzialność Wspólnoty za błędy sądów wspólnotowych powinna powstawać na tych
samych warunkach.
W odniesieniu do drugiego pytania prejudycjalnego zarówno G. Köbler, jak i rządy austriacki i niemiecki
podnoszą, że do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu właściwego do
rozstrzygania w sporach mających za przedmiot prawa indywidualne, wynikające z prawa wspólnotowego.
Odpowiedź na to pytanie powinna być zatem twierdząca.
Odpowiedź Trybunału
Zasada odpowiedzialności państwa
Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż zasada odpowiedzialności państwa członkowskiego za
szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego mu przypisywanego jest nierozerwalnie
związana z systemem traktatu (wyrok z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90
Francovich i in., Rec. s. I-5357, pkt 35; ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame,
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
pkt 31; wyroki: z dnia 26 marca 1996 r. w sprawie C-392/93 British Telecommunications, Rec. s. I-1631, pkt 38;
z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C-5/94 Hedley Lomas, Rec. s. I-2553, pkt 24; z dnia 8 października 1996 r.
w sprawach połączonych C-178/94, C-179/94 i od C-188/94 do C-190/94 Dillenkofer i in., Rec. s. I-4845, pkt 20;
z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-127/95 Norbrook Laboratories, Rec. s. I-1531, pkt 106; ww. wyrok
w sprawie Haim, pkt 26).
Trybunał orzekł również, że zasada ta ma zastosowanie we wszystkich przypadkach naruszenia prawa
wspólnotowego przez państwo członkowskie, bez względu na to, jaki organ państwowy naruszył swoim działaniem
lub zaniechaniem normy wspólnotowe (ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame,
pkt 32; wyrok z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C-302/97 Konle, Rec. s. I-3099, pkt 62; ww. wyrok w sprawie
Haim, pkt 27).
Jeśli w międzynarodowym porządku prawnym państwo, które ponosi odpowiedzialność za naruszenie
zobowiązania międzynarodowego, traktowane jest jako całość, bez względu na to, czy naruszenie, z którego
wynikła szkoda, jest przypisywane władzy ustawodawczej, sądowniczej czy wykonawczej, to powinno być tak tym
bardziej we wspólnotowym porządku prawnym, gdzie wszystkie władze państwowe, w tym władza ustawodawcza,
są obowiązane, przy wykonywaniu swoich zadań, do przestrzegania norm nałożonych przez prawo wspólnotowe
i mogących określać bezpośrednio sytuację prawną jednostek (ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du
pêcheur i Factortame, pkt 34).
W obliczu zasadniczej roli, jaką pełni władza sądownicza w ochronie praw, które jednostkom nadają przepisy
wspólnotowe, pełna skuteczność tych przepisów wspólnotowych zostałaby zakwestionowana, a ochrona praw, jakie
ustanawiają, uległaby osłabieniu, gdyby wykluczona była możliwość uzyskania przez jednostki, pod pewnymi
warunkami, naprawienia szkody wyrządzonej im w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez orzeczenie
sądu państwa członkowskiego orzekającego w ostatniej instancji.
Należy podkreślić w tym względzie, że sąd orzekający w ostatniej instancji stanowi z definicji ostatni organ, przed
którym jednostki mogą dochodzić praw przyznanych im przez prawo wspólnotowe. Ponieważ naruszenia tych praw
w orzeczeniu takiego sądu, które stało się prawomocne, nie można już naprawić, jednostki nie mogą być
pozbawione możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności państwa w celu uzyskania w ten sposób sądowej
ochrony swoich praw.
Stąd też właśnie, między innymi w celu uniknięcia, aby prawa przyznane jednostkom przez prawo wspólnotowe
były naruszane, sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego,
zobowiązany jest na podstawie art. 234 akapit trzeci WE zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem
o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Tym samym z wymagań związanych z ochroną praw jednostek, które powołują się na prawo wspólnotowe, wynika,
że powinny one mieć prawo do uzyskania przed sądem krajowym odszkodowania za szkodę spowodowaną
naruszeniem tych praw w związku z orzeczeniem sądu orzekającego w ostatniej instancji (zob. podobnie ww.
wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 35).
Niektóre rządy, które przedstawiły uwagi w ramach niniejszego postępowania, podnoszą, że zasada
odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego nie
może być stosowana do orzeczeń sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji. Przytoczone tu zostały
argumenty, wywiedzione między innymi z zasady pewności prawa, a w szczególności z powagi rzeczy osądzonej,
z niezawisłości i powagi sądu, a także z braku sądów właściwych do rozstrzygania w sporach dotyczących
odpowiedzialności państwa z tytułu takich orzeczeń.
W tym zakresie należy zauważyć, że nie można podważać znaczenia zasady powagi rzeczy osądzonej (zob. ww.
wyrok w sprawie Eco Swiss, pkt 46). Dla zapewnienia stabilności prawa i stosunków prawnych, jak też
prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości istotne jest bowiem, aby orzeczenia sądowe, które stały
się prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po upływie przewidzianych dla tych
środków terminów, były niepodważalne.
Należy jednak pamiętać, że uznanie zasady odpowiedzialności państwa z tytułu orzeczenia sądu orzekającego
w ostatniej instancji samo w sobie nie skutkuje naruszeniem powagi rzeczy osądzonej takiego orzeczenia.
Postępowanie, którego celem jest pociągnięcie do odpowiedzialności państwa, ma inny przedmiot i niekoniecznie
musi toczyć się pomiędzy tymi samymi stronami co postępowanie, w którym zapadło orzeczenie korzystające
z powagi rzeczy osądzonej. Strona skarżąca w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności państwa uzyskuje
bowiem w razie wygranej zasądzenie od państwa odszkodowania, lecz niekoniecznie podważenie powagi rzeczy
osądzonej orzeczenia sądowego, które tę szkodę spowodowało. W każdym razie zasada odpowiedzialności
państwa, właściwa dla wspólnotowego porządku prawnego, wymaga odszkodowania, a nie rewizji orzeczenia sądu,
które spowodowało szkodę.
Oznacza to, że zasada powagi rzeczy osądzonej nie stoi w sprzeczności z uznaniem zasady odpowiedzialności
państwa z tytułu orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji.
Argumenty oparte na niezawisłości i powadze sądu również nie mogą być uwzględnione.
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
Należy uściślić, że w odniesieniu do niezawisłości sędziego zasada odpowiedzialności dotyczy nie osobistej
odpowiedzialności sędziego, lecz odpowiedzialności państwa. Tymczasem nie wydaje się, aby możliwość
pociągnięcia państwa do odpowiedzialności z tytułu orzeczeń sądowych sprzecznych z prawem wspólnotowym
niosła szczególne ryzyko podważenia niezawisłości sądu orzekającego w ostatniej instancji.
Co do argumentu wywiedzionego z zagrożenia, że powadze sądu orzekającego w ostatniej instancji może uchybić
fakt, iż jego orzeczenia, które stały się prawomocne, mogłyby zostać w sposób domniemany podważone procedurą,
umożliwiającą pociągnięcie państwa do odpowiedzialności z tego tytułu, należy stwierdzić, że istnienie środków
prawnych, pozwalających pod pewnymi warunkami na naprawienie szkodliwych konsekwencji błędnego
orzeczenia sądu może być równie dobrze uważane za dodatkowy walor systemu prawnego, a zatem ostatecznie za
zasadę wzmacniającą powagę władzy sądowniczej.
Kilka rządów podnosiło również, że przeszkoda w stosowaniu zasady odpowiedzialności państwa za orzeczenia
sądów orzekających w ostatniej instancji polega na trudności w wyznaczeniu sądu właściwego do rozstrzygania
sporów dotyczących odszkodowania za szkody wynikające z takich orzeczeń.
W tym względzie należy stwierdzić, że ponieważ z powodów związanych przede wszystkim z koniecznością
zapewnienia jednostkom ochrony praw, przyznanych im przez normy prawa wspólnotowego, zasada
odpowiedzialności państwa, która jest nierozerwalnie związana ze wspólnotowym systemem prawnym, powinna
być stosowana do orzeczeń sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, na państwach członkowskich
spoczywa obowiązek umożliwienia zainteresowanym powołania się na tę zasadę, poprzez udostępnienie im
odpowiedniego środka prawnego. Stosowanie tej zasady nie może być zagrożone wskutek braku właściwego sądu.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w braku uregulowania wspólnotowego to do krajowego porządku prawnego
każdego państwa członkowskiego należy określenie właściwych sądów i uregulowanie trybów postępowania
sądowego służących pełnemu zagwarantowaniu praw jednostki wynikających z prawa wspólnotowego (zob. wyroki
z dnia 16 grudnia 1976 r.: w sprawie 33/76 Rewe, Rec. s. 1989, pkt 5; w sprawie 45/76 Comet, Rec. s. 2043, pkt 13;
z dnia 27 lutego 1980 r. w sprawie 68/79 Just, Rec. s. 501, pkt 25; ww. wyrok w sprawach połączonych Francovich
i in., pkt 42; wyrok z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie C-312/93 Peterbroeck, Rec. s. I-4599, pkt 12).
Z zastrzeżeniem, że państwa członkowskie powinny zapewnić w każdym wypadku skuteczną ochronę praw
indywidualnych, wywiedzionych ze wspólnotowego porządku prawnego, do Trybunału nie należy
współdecydowanie o właściwości sądowej, które może narzucić kwalifikację danej sytuacji prawnej opartej na
gruncie prawa wspólnotowego, a która dotyczy jurysdykcji krajowej (wyrok z dnia 18 stycznia 1996 r. w sprawie
C-446/93 SEIM, Rec. s. I-73, pkt 32; ww. wyrok w sprawie Dorsch Consult, pkt 40).
Należy również dodać, że o ile względy związane z poszanowaniem zasady powagi rzeczy osądzonej lub
niezawisłości sędziowskiej mogły skłonić krajowe systemy prawne do przyjęcia niekiedy surowych ograniczeń
możliwości pociągnięcia państwa do odpowiedzialności za szkody wynikłe z błędnych orzeczeń sądów, o tyle
względy te nie mogą powodować całkowitego wykluczenia tej możliwości. Stosowanie bowiem zasady
odpowiedzialności państwa za orzeczenia sądowe jest przyjęte w taki czy w inny sposób w większości państw
członkowskich, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 77–82 swojej opinii, nawet jeśli jedynie pod restrykcyjnymi
i niejednorodnymi warunkami.
Zaznaczyć też można, że w tym samym duchu EKPC, a w szczególności jej art. 41, pozwala Europejskiemu
Trybunałowi Praw Człowieka na zasądzenie od państwa, które naruszyło prawo podstawowe, odszkodowania na
rzecz poszkodowanego za szkody wynikłe z tego zachowania. Z orzecznictwa tego Trybunału wynika, że
odszkodowanie może również zostać przyznane, gdy naruszenie wynika z treści orzeczenia sądu krajowego
orzekającego w ostatniej instancji (zob. wyrok ETPC z dnia 21 marca 2000 r. w sprawie Dulaurans przeciwko
Francji, dotychczas nieopublikowany).
Z powyższego wynika, że zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie mają obowiązek naprawienia szkody
wyrządzonej jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego im przypisywanego, ma również
zastosowanie, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji. Do
porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu właściwego do rozstrzygania
w sporach dotyczących takiego odszkodowania.
W przedmiocie warunków odpowiedzialności państwa
Co się tyczy przesłanek, które muszą wystąpić, aby państwo członkowskie było zobowiązane do naprawienia
szkody wyrządzonej jednostkom w związku z przypisywanym mu naruszeniem prawa wspólnotowego,
z orzecznictwa Trybunału wynika, że istnieją trzy takie przesłanki, a mianowicie: naruszona norma prawna jest dla
jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy
między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną przez poszkodowanego szkodą (ww. wyrok
w sprawie Haim, pkt 36).
Odpowiedzialność państwa za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej
instancji, które narusza normę prawa wspólnotowego, podlega tym samym przesłankom.
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
Jeśli chodzi w szczególności o drugą z tych przesłanek i jej stosowanie w celu ustalenia ewentualnej
odpowiedzialności państwa z tytułu orzeczenia sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, należy wziąć
pod uwagę specyfikę funkcji sądowniczej, a także słuszne wymagania co do pewności prawa, jak podnosiły
również państwa członkowskie, które przedstawiły uwagi w niniejszej sprawie. Odpowiedzialność państwa z tytułu
naruszenia prawa wspólnotowego orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji powstaje tylko
w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd w sposób oczywisty naruszył obowiązujące prawo.
Celem ustalenia, czy przesłanka ta została spełniona, sąd krajowy rozpatrujący żądanie naprawienia szkody musi
wziąć pod uwagę wszystkie elementy charakteryzujące przedstawioną mu sytuację.
Do elementów tych należą, między innymi, stopień jasności i precyzji naruszonej normy, umyślność naruszenia,
wybaczalny lub niewybaczalny charakter naruszenia prawa, ewentualne stanowisko instytucji wspólnotowej,
a także uchybienie przez sąd krajowy obowiązkowi zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym zgodnie z art. 234
akapit trzeci WE.
W każdym razie naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco istotne, jeżeli rozpatrywane orzeczenie
zostało wydane z oczywistym naruszeniem orzecznictwa Trybunału w tym zakresie (zob. podobnie ww. wyrok
w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 57).
Trzy przesłanki przypomniane w pkt 51 niniejszego wyroku są konieczne i wystarczające do powstania po stronie
jednostek prawa do odszkodowania, co nie wyklucza możliwości dochodzenia odpowiedzialności państwa na mniej
restrykcyjnych zasadach na podstawie prawa krajowego (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du
pêcheur i Factortame, pkt 66).
Z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania, którego podstawę stanowi bezpośrednio prawo wspólnotowe, jeżeli
wskazane przesłanki zostaną spełnione, naprawienie przez państwo wyrządzonej szkody powinno nastąpić zgodnie
z prawem krajowym regulującym zasady odpowiedzialności, przy czym zasady dotyczące naprawienia szkody,
ustanowione przez prawo krajowe, nie mogą być mniej korzystne niż zasady dotyczące podobnych krajowych
środków prawnych i nie mogą być tak skonstruowane, by w praktyce czynić otrzymanie odszkodowania
niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (ww. wyroki: w sprawach połączonych Francovich i in., pkt 41–43;
w sprawie Norbrook Laboratories, pkt 111).
Z powyższego wynika, że na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć w ten sposób, że zasada, zgodnie
z którą państwa członkowskie są zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom wskutek
przypisywanego im naruszenia prawa wspólnotowego, znajduje również zastosowanie, gdy rozpatrywane
naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji, jeżeli naruszona norma prawa
wspólnotowego jest dla jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni
związek przyczynowy między naruszeniem a poniesioną przez poszkodowanego szkodą. W celu ustalenia, czy
naruszenie jest wystarczająco istotne, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z takiego orzeczenia, właściwy sąd
krajowy powinien, mając na uwadze specyfikę funkcji sądowniczej zbadać, czy to naruszenie posiada oczywisty
charakter. Do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu właściwego do
rozstrzygania sporów dotyczących tego odszkodowania.
Na wstępie należy przypomnieć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunał nie jest właściwy, w ramach
stosowania art. 234 WE, w przedmiocie oceny zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Jednakże
uwzględniając stan faktyczny przedstawiony przez sąd krajowy, Trybunał może wywieść z treści pytań
przedstawionych przez sąd krajowy zagadnienia dotyczące wykładni prawa wspólnotowego w celu umożliwienia
sądowi krajowemu rozstrzygnięcia problemu natury prawnej powstałego w ramach zawisłego przed nim sporu
(zob. w szczególności wyrok z dnia 3 marca 1994 r. w sprawach połączonych C-332/92, C-333/92 i C-335/92
Eurico Italia i in., Rec. s. I-711, pkt 19).
Poprzez pytanie trzecie sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni art. 48 traktatu oraz art. 7 ust. 1
rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu
pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2) należy dokonywać w ten sposób, że stoją na przeszkodzie
przyznaniu, na zasadach przewidzianych w § 50a GG, dodatku specjalnego za wysługę lat, który zgodnie
z wykładnią Verwaltungsgerichtshof w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. stanowi premię za lojalność.
G. Köbler podnosi po pierwsze, że dodatek specjalny za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG, nie jest premią
za lojalność, lecz zwykłym składnikiem pensji, tak, jak początkowo przyznał to Verwaltungsgerichtshof. Ponadto
aż do wyroku Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r. żaden austriacki sąd nie uznawał tego dodatku za
premię za lojalność.
Po drugie, nawet w przypadku gdyby ten dodatek był premią za lojalność lub gdyby premia taka mogła uzasadniać
pośrednią dyskryminację, G. Köbler utrzymuje, że nie istnieje w tym zakresie utrwalone orzecznictwo Trybunału.
W tych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof przekroczył swoje uprawnienia, gdy wycofał swój wniosek
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i sam orzekł w tej sprawie, ponieważ wykładnia i definicja pojęć
prawa wspólnotowego należy do wyłącznej właściwości Trybunału.
Po trzecie, G. Köbler podnosi wreszcie, że kryteria przyznawania dodatku specjalnego za wysługę lat wykluczają
możliwość uzasadnienia pośredniej dyskryminacji, stosowanej wobec niego. Dodatek ten należy się bez względu na
to, na którym austriackim uniwersytecie skarżący pełniłby swoje obowiązki, a nawet nie byłoby wymagane, aby
wnioskodawca wykładał nieprzerwanie przez piętnaście lat tę samą dyscyplinę.
Zaznaczając, że Trybunał nie może dokonywać wykładni prawa krajowego, Republika Austrii utrzymuje, że trzecie
pytanie należy rozumieć tak, że sąd krajowy pragnie uzyskać wykładnię art. 48 traktatu. W tym względzie podnosi,
że przepis ten nie stoi na przeszkodzie systemowi wynagrodzeń, który pozwala na uwzględnienie kwalifikacji
nabytych u innych pracodawców krajowych lub zagranicznych przez kandydata na dane stanowisko w celu
określenia jego wynagrodzenia oraz który przewiduje dodatek, mogący być zakwalifikowany jako premia za
lojalność, której uzyskanie związane jest z określonym stażem pracy u jednego pracodawcy.
Republika Austrii wyjaśnia, że mając na uwadze, iż G. Köbler jako profesor zwyczajny uniwersytetu jest związany
stosunkiem pracy prawa publicznego, jego pracodawcą jest państwo austriackie. Tym samym profesor, który
przeniósłby się z jednego austriackiego uniwersytetu na drugi, nie zmieniłby pracodawcy. Republika Austrii
podnosi, że w Austrii istnieją również uniwersytety prywatne. Profesorowie, którzy na nich wykładają, są
zatrudnieni przez te placówki, a nie przez państwo, a więc ich stosunki pracy nie podlegają przepisom GG.
Komisja podnosi ze swej strony, że § 50a GG dokonuje, z naruszeniem art. 48 traktatu, dyskryminacji między
okresami pracy wykonywanej na uniwersytetach austriackich oraz okresami pracy wykonywanej na uniwersytetach
innych państw członkowskich.
Zdaniem Komisji Verwaltungsgerichtshof wyraźnie błędnie zinterpretował w swojej ostatecznej ocenie zakres ww.
wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou. Według Komisji w świetle nowych elementów interpretacji prawa
krajowego sąd ten powinien podtrzymać swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym po jego
przeformułowaniu. Trybunał bowiem nigdy nie orzekł jasno, że premia za lojalność może stanowić uzasadnienie
dla przepisu dyskryminującego pracowników z innych państw członkowskich.
Ponadto Komisja podnosi, że nawet jeśli dodatek specjalny za wysługę lat, rozpatrywany w postępowaniu przed
sądem krajowym, powinien być uznany za premię za lojalność, to nie mógłby uzasadniać przeszkody
w swobodnym przepływie pracowników. Uważa ona, że prawo wspólnotowe zasadniczo nie stoi na przeszkodzie
temu, aby pracodawca dążył do zatrzymania wykwalifikowanych pracowników, przyznając swojemu personelowi
podwyżki pensji lub premie w zależności od długości stażu w przedsiębiorstwie. Jednak „premia za lojalność”,
o której mowa w § 50a GG, różni się, zdaniem Komisji, od premii wywołujących skutki wyłącznie w obrębie
przedsiębiorstwa, ponieważ oddziałuje ona na poziomie państwa członkowskiego, z wyłączeniem innych państw
członkowskich, a tym samym bezpośrednio wpływa na swobodny przepływ wykładowców. Poza tym austriackie
uniwersytety konkurują nie tylko z placówkami innych państw członkowskich, lecz również między sobą.
Tymczasem wspomniany przepis nie wywiera skutków, jeśli chodzi o ten drugi rodzaj konkurencji.
Dodatek specjalny za wysługę lat, przyznawany przez państwo austriackie jako pracodawcę profesorom
uniwersytetu na podstawie § 50a GG, stanowi korzyść finansową w dodatku do pensji podstawowej, której
wysokość już i tak jest zależna od stażu pracy. Profesor uniwersytecki otrzymuje ten dodatek, jeżeli wykonywał
swój zawód przez co najmniej piętnaście lat na austriackim uniwersytecie i jeśli ponadto otrzymuje od co najmniej
czterech lat zwykły dodatek za wysługę lat.
Oznacza to, że § 50a GG wyklucza wszelką możliwość uwzględnienia, dla celów przyznania przewidzianego
w nim dodatku specjalnego, okresów pracy, którą profesor uniwersytetu wykonywał w państwie członkowskim
innym niż Republika Austrii.
Trzeba stwierdzić, że taki system może stanowić przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników z dwóch
powodów.
Po pierwsze, system ten jest niekorzystny dla pracowników migrujących, będących obywatelami państw
członkowskich innych niż Republika Austrii, ponieważ pracownikom tym odmawia się uznania okresów pracy
przepracowanych w tych państwach w charakterze profesorów uniwersytetu, tylko ze względu na to, że okresy te
nie zostały przepracowane na uniwersytecie austriackim (zob. podobnie w odniesieniu do porównywalnego
przepisu greckiego wyrok z dnia 12 marca 1998 r. w sprawie C-187/96 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I-1095,
pkt 20, 21).
Po drugie, bezwarunkowa odmowa uznania okresów pracy profesora uniwersyteckiego w innym państwie
członkowskim niż Republika Austrii utrudnia swobodny przepływ pracowników mieszkających w Austrii, tak
samo jak powstrzymuje ich od opuszczenia kraju w celu skorzystania z tej swobody. Po powrocie do Austrii
bowiem lata doświadczenia w charakterze profesora uniwersyteckiego w innym państwie członkowskim, a zatem
przy wykonywaniu porównywalnej pracy, nie zostaną uwzględnione dla celów dodatku specjalnego za wysługę lat,
o którym mowa w § 50a GG.
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
Na wnioski te nie wpływa okoliczność, podniesiona przez Republikę Austrii, że wynagrodzenie migrujących
profesorów uniwersyteckich, z racji określonej w § 48 ust. 3 GG możliwości przyznania im wyższego
wynagrodzenia podstawowego w celu wspierania naboru profesorów zagranicznych uniwersytetów, jest często
bardziej korzystne niż wynagrodzenie, które otrzymują profesorowie uniwersytetów austriackich, nawet wliczając
dodatek specjalny za wysługę lat.
Z jednej strony § 48 ust. 3 GG umożliwia bowiem jedynie, a nie gwarantuje, że profesor zagranicznego
uniwersytetu otrzyma z chwilą mianowania na profesora austriackiego uniwersytetu wynagrodzenie wyższe niż
wynagrodzenie profesorów uniwersytetów austriackich, posiadających takie samo doświadczenie. Z drugiej strony
dodatek do wynagrodzenia, na którego przyznanie z chwilą zatrudnienia zezwala § 48 ust. 3 GG, ma całkowicie
odmienny charakter niż dodatek specjalny za wysługę lat. Tym samym wspomniany przepis nie stoi na
przeszkodzie temu, by § 50a GG skutkował nierównym traktowaniem migrujących profesorów uniwersyteckich
w stosunku do austriackich profesorów uniwersyteckich i stwarzał w ten sposób przeszkodę w swobodnym
przepływie pracowników, gwarantowanym w art. 48 traktatu.
W konsekwencji rozwiązanie polegające na przyznaniu dodatku specjalnego za wysługę lat, o którym mowa
w § 50a GG, może stanowić przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, czego z zasady zakazują art. 48
traktatu oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68. Takie rozwiązanie może być dopuszczalne jedynie dla
osiągnięcia słusznego celu zgodnego z traktatem i jeżeli jest uzasadnione nadrzędnymi wymogami interesu
ogólnego. Jednak do tego jeszcze jego stosowanie w takim przypadku musi być właściwe do realizacji celu,
któremu służy, i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (zob. w szczególności wyroki: z dnia
31 marca 1993 r. w sprawie C-19/92 Kraus, Rec. s. I-1663, pkt 32; z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C-55/94
Gebhard, Rec. s. I-4165, pkt 37; z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C-415/93 Bosman, Rec. s. I-4921, pkt 104).
W wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof orzekł, że dodatek specjalny za wysługę lat, o którym
mowa w § 50a GG stanowi, zgodnie z prawem krajowym, premię mająca wynagrodzić lojalność austriackich
profesorów uniwersyteckich wobec ich jedynego pracodawcy – państwa austriackiego.
Należy zatem zbadać, czy okoliczność, że wspomniany dodatek stanowi zgodnie z prawem krajowym premię za
lojalność, można uważać w prawie wspólnotowym za wskazanie, że stoi za nim nadrzędny wzgląd interesu
ogólnego, który może uzasadnić przeszkodę w swobodnym przepływie, stworzoną przez ten dodatek.
Odnośnie do powyższego należy na wstępie stwierdzić, że Trybunał nie miał jeszcze okazji orzekać, czy premia za
lojalność mogłaby uzasadnić przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników.
W pkt 27 ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou oraz w pkt 49 wyroku z dnia 30 listopada 2000 r.
w sprawie C-195/98 Österreichischer Gewerkschaftsbund, Rec. s. I-10497, Trybunał odrzucił argumenty
przedstawione w tym względzie odpowiednio przez rządy niemiecki i austriacki. Trybunał stwierdził bowiem, że
rozpatrywane w tych sprawach przepisy nie mogły w żadnym razie mieć na celu wynagrodzenia lojalności
pracownika wobec swego pracodawcy, ponieważ podwyżka wynagrodzenia, którą pracownik otrzymywał ze
stażem pracy, była zależna od lat pracy przepracowanych u wielu pracodawców. Ponieważ w sprawach, w których
zostały wydane te wyroki, podwyżka wynagrodzenia nie stanowiła premii za lojalność, nie istniała konieczność
zbadania przez Trybunał, czy premia taka mogłaby sama w sobie uzasadnić przeszkodę w swobodnym przepływie
pracowników.
W niniejszej sprawie Verwaltungsgerichtshof orzekł w swym wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., że dodatek
specjalny za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG, wynagradza lojalność pracownika wobec jednego tylko
pracodawcy.
O ile nie można wykluczyć, że cel wzmocnienia przywiązania pracowników do pracodawców w ramach polityki
badawczej lub nauczania akademickiego stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, o tyle trzeba stwierdzić, że
w odniesieniu do swoistych cech rozwiązania rozpatrywanego w postępowaniu przed sądem krajowym,
przeszkoda, którą ono stwarza, nie może być uzasadniona w świetle tego celu.
Po pierwsze, chociaż wszyscy profesorowie państwowych uniwersytetów austriackich są opłacani przez jednego
pracodawcę, czyli państwo austriackie, to są oni zatrudniani w różnych uniwersytetach. Tymczasem na rynku pracy
profesorów uniwersyteckich te różne uniwersytety austriackie konkurują nie tylko z uniwersytetami innych państw
członkowskich i państw trzecich, lecz również między sobą. Jeśli chodzi o ten drugi rodzaj konkurencji, należy
stwierdzić, że rozwiązanie rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym nie sprzyja zachowaniu przez
profesora lojalności wobec uniwersytetu austriackiego, na którym wykłada.
Po drugie, jeżeli dodatek specjalny za wysługę lat ma wynagradzać pracownikom lojalność wobec ich pracodawcy,
to skutkuje on również nagradzaniem austriackich profesorów uniwersyteckich, którzy kontynuują wykonywanie
zawodu na terytorium Austrii. Dodatek ten może więc wywrzeć wpływ na wybory dokonywane przez profesorów
między pracą na uniwersytecie austriackim a pracą na uniwersytecie w innym państwie członkowskim.
Tym samym skutkiem dodatku specjalnego za wysługę lat, rozpatrywanego w postępowaniu przed sądem
krajowym, jest nie tylko wynagrodzenie lojalności pracownika wobec jego pracodawcy. Wiąże się on również
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
z podziałem rynku pracy profesorów uniwersyteckich według terytorium Austrii i jest sprzeczne z samą zasadą
swobodnego przepływu pracowników.
Wynika z powyższego, że rozwiązanie takie jak dodatek specjalny za wysługę lat, przewidziany w § 50a GG,
stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, której nie można uzasadnić nadrzędnymi względami
interesu ogólnego.
Trzeba zatem odpowiedzieć na trzecie pytanie prejudycjalne, że wykładni art. 48 traktatu oraz art. 7 ust. 1
rozporządzenia nr 1612/68 należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przyznaniu, na zasadach
przewidzianych w § 50a GG, dodatku specjalnego za wysługę lat, który zgodnie z wykładnią daną przez
Verwaltungsgerichtshof w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. stanowi premię za lojalność.
W przedmiocie pytań czwartego i piątego
W pytaniach czwartym i piątym, które należy rozpatrywać łącznie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia,
czy w niniejszym przypadku rozpatrywanym w postępowaniu przed sądem krajowym odpowiedzialność państwa
powstaje z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego w wyroku Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r.
Odnośnie do pytania czwartego G. Köbler, rząd niemiecki oraz Komisja podnoszą, że art. 48 traktatu ma
bezpośrednie zastosowanie i rodzi dla jednostek prawa podmiotowe, które władze i sądy krajowe mają obowiązek
chronić.
Republika Austrii utrzymuje, że należy udzielić odpowiedzi na pytanie czwarte tylko wtedy, jeżeli Trybunał nie
odpowie na pytania poprzednie w sugerowany przez nią sposób. Ponieważ pytanie czwarte zostało, zdaniem
Republiki Austrii, zadane tylko na wypadek, gdyby udzielono twierdzącej odpowiedzi na pytanie trzecie, które ona
uważa za niedopuszczalne, proponuje Trybunałowi pozostawić pytanie czwarte bez odpowiedzi. Ponadto podnosi
ona, że pytanie to nie jest jasne z tego względu, że postanowienie w przedmiocie odesłania prejudycjalnego nie
zawierało uzasadnienia do tego pytania.
Jeśli chodzi o pytanie piąte, G. Köbler utrzymuje, że należy na nie odpowiedzieć twierdząco, ponieważ jego
zdaniem Trybunał posiada wszelkie informacje pozwalające mu na samodzielną ocenę, czy Verwaltungsgerichtshof
w sposób oczywisty i znaczny nadużył w sprawie przed sądem krajowym przysługującej mu swobody oceny.
Republika Austrii uważa, że sądy krajowe same powinny stosować kryteria odpowiedzialności państwa
członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego.
W każdym razie, na wypadek gdyby Trybunał sam udzielił odpowiedzi na pytanie, czy Republika Austrii ponosi
odpowiedzialność, utrzymuje ona, po pierwsze, że celem art. 177 traktatu WE (obecnie art. 234 WE) nie jest
przyznanie praw jednostkom. Uważa więc, że ten warunek odpowiedzialności nie jest spełniony.
Po drugie, nie podlega dyskusji, że sądom krajowym przysługuje, w ramach sporów zawisłych przed nimi, szeroka
swoboda oceny, aby ustalić, czy powinny wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Odnośnie do tego Republika Austrii twierdzi, że w zakresie, w jakim Trybunał uznał w ww. wyroku w sprawie
Schöning Kougebetopoulou, że premie za lojalność nie są zasadniczo sprzeczne z przepisami dotyczącymi
swobodnego przepływu pracowników, Verwaltungsgerichtshof doszedł do słusznego wniosku, że w sprawie, którą
miał rozpoznać, sam mógł rozstrzygnąć zagadnienia prawa wspólnotowego.
Po trzecie, gdyby Trybunał przyznał, że Verwaltungsgerichtshof nie zastosował się do prawa wspólnotowego
w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., zachowanie tego sądu nie mogłoby być w każdym razie uznane za istotne
naruszenie tego prawa.
Po czwarte, Republika Austrii utrzymuje, że wycofanie przez Verwaltungsgerichtshof skierowanego do Trybunału
wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie może w żadnym wypadku przedstawiać związku
przyczynowego ze szkodą, podnoszoną przez G. Köblera. Rozumowanie takie opierałoby się bowiem na całkowicie
niedopuszczalnym domniemaniu, że orzeczenie prejudycjalne Trybunału, w przypadku gdyby wniosek został
podtrzymany, na pewno potwierdziłoby tezę prawną stawianą przez G. Köblera. Inaczej mówiąc, oznaczałoby, że
szkoda polegająca na niewypłaceniu dodatku specjalnego za wysługę lat za okres od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia
28 lutego 2001 r. nie zaszłaby, gdyby wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został podtrzymany
i przyniósł skutek w postaci orzeczenia Trybunału. Tymczasem nie można opierać argumentacji strony w sprawie
przed sądem krajowym na odgórnym założeniu, co Trybunał postanowiłby w ramach postępowania w trybie
prejudycjalnym, ani dochodzić na tej podstawie szkody.
Rząd niemiecki utrzymuje ze swej strony, że właściwy sąd krajowy sam ma obowiązek określić, czy spełnione są
warunki odpowiedzialności państwa.
Komisja uważa, że państwo członkowskie nie ponosi odpowiedzialności w sprawie przed sądem krajowym. Mimo
że według niej Verwaltungsgerichtshof źle zinterpretował w swoim wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. ww. wyrok
w sprawie Schöning Kougebetopoulou, a ponadto naruszył art. 48 traktatu, gdy orzekł, że § 50a GG nie jest
sprzeczny z prawem wspólnotowym, to naruszenie to jest w pewnej mierze dopuszczalne.
100
101
102
103
104
105
106
107
108
109
110
111
112
Z orzecznictwa Trybunału wynika, że stosowanie kryteriów pozwalających ustalić odpowiedzialność państw
członkowskich za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego powinno, co do
zasady, należeć do sądów krajowych (ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame,
pkt 58), zgodnie ze wskazówkami dotyczącymi postępowania w tym zakresie udzielonymi przez Trybunał (ww.
wyroki: w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 55–57; w sprawie British
Telecommunications, pkt 41; wyrok z dnia 17 października 1996 r. w sprawach połączonych C-283/94, C-291/94
i C-292/94 Denkavit i in., Rec. s. I-5063, pkt 49; ww. wyrok w sprawie Konle, pkt 58).
Jednak Trybunał posiada w niniejszej sprawie wszelkie informacje, aby móc ustalić, czy spełnione są warunki
niezbędne do pociągnięcia państwa członkowskiego do odpowiedzialności.
W przedmiocie naruszonej normy prawnej, która powinna przyznawać prawa jednostkom
Normy prawa wspólnotowego, których naruszenie jest rozpatrywane w sprawie przed sądem krajowym, to, jak
wynika z odpowiedzi na pytanie trzecie, art. 48 traktatu i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68. Przepisy te
określają konsekwencje wynikające z podstawowej zasady swobodnego przepływu pracowników wewnątrz
Wspólnoty, zakazując wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami
państw członkowskich, między innymi w zakresie wynagrodzenia.
Nie można zaprzeczyć, że przepisy te mają na celu przyznanie praw jednostkom.
W przedmiocie wystarczająco istotnego naruszenia
Na wstępie należy przypomnieć przebieg postępowania, które legło u podstaw wyroku Verwaltungsgerichtshof
z dnia 24 czerwca 1998 r.
W sporze zawisłym przed tym sądem między G. Köblerem a Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und
Kunst (federalnym ministrem ds. nauki, badań i sztuki), dotyczącym odmowy przyznania G. Köblerowi
specjalnego dodatku za wysługę lat, przewidzianego w § 50a GG, sąd ten zwrócił się postanowieniem z dnia
22 października 1997 r., które zostało zarejestrowane w sekretariacie Trybunału pod numerem C-382/97 do
Trybunału z pytaniem prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 48 traktatu i art. 1–3 rozporządzenia
nr 1612/68.
Verwaltungsgerichtshof stwierdził między innymi w tym postanowieniu, że w celu rozstrzygnięcia sporu zawisłego
przed nim „decydujące znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy jest sprzeczne z prawem pochodzenia
wspólnotowego, potwierdzonym art. 48 traktatu […], aby ustawodawca austriacki uzależniał »dodatek specjalny za
wysługę lat dla zwyczajnych profesorów uniwersyteckich«, który nie posiada charakteru premii za lojalność, ani
nagrody, lecz stanowi część wynagrodzenia w ramach systemu awansowania w siatce płac, od piętnastoletniego
stażu, który musi być zdobyty na uniwersytecie austriackim”.
Należy po pierwsze stwierdzić, że to postanowienie w przedmiocie odesłania prejudycjalnego niedwuznacznie
wskazuje, że wtedy Verwaltungsgerichtshof uważał, że na mocy prawa krajowego przedmiotowy dodatek specjalny
za wysługę lat nie stanowi premii za lojalność.
Następnie z przedstawionych przez rząd austriacki uwag na piśmie w sprawie C-382/97 wynika, że aby dowieść, że
§ 50a GG nie może naruszać zasady swobodnego przepływu pracowników, zawartej w art. 48 traktatu, rząd ten
utrzymywał jedynie, że dodatek specjalny za wysługę lat, o którym mowa w tym przepisie, stanowi premię za
lojalność.
Wreszcie należy przypomnieć, że Trybunał już orzekł w pkt 22 i 23 ww. wyroku w sprawie Schöning
Kougebetopoulou, że przepis, który uzależnia wynagrodzenie pracownika od stażu pracy, ale wyklucza wszelką
możliwość uwzględnienia porównywalnych okresów zatrudnienia, przepracowanych w służbie publicznej w innym
państwie członkowskim, może naruszyć art. 48 traktatu.
Ponieważ z jednej strony Trybunał orzekł już, że taki przepis może spowodować naruszenie tego postanowienia
traktatu, a z drugiej strony, jedyne uzasadnienie przedstawione w tym względzie przez rząd austriacki nie było
zasadne w świetle samego postanowienia w przedmiocie odesłania prejudycjalnego, sekretarz Trybunału, pismem
z dnia 11 marca 1998 r. przekazał ww. wyrok w sprawie Schöning Kougebetopoulou do Verwaltungsgerichtshof,
w celu umożliwienia mu zbadania, czy posiada elementy wykładni prawa wspólnotowego potrzebne do
rozstrzygnięcia sporu przed nim zawisłego, oraz zwrócił się z pytaniem, czy w świetle tego wyroku, uważa, że
podtrzymywanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest konieczne.
Postanowieniem z dnia 25 marca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wezwał strony sporu, aby ustosunkowały się do
pytania sekretarza Trybunału, zaznaczając, że z wstępnej analizy wynika, iż kwestia prawna, będąca przedmiotem
tego postępowania w trybie prejudycjalnym, została rozstrzygnięta na korzyść G. Köblera.
Postanowieniem z dnia 24 czerwca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wycofał wniosek o wydanie orzeczenia
w trybie prejudycjalnym, uznając, że podtrzymywanie tego wniosku stało się niepotrzebne do rozstrzygnięcia
sporu. Wskazał, że decydującą kwestią w tej sprawie było ustalenie, czy dodatek specjalny za wysługę lat, o którym
mowa w § 50a GG, jest premią za lojalność, oraz że kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta w ramach prawa
krajowego.
113
114
115
116
117
118
119
120
121
122
123
124
125
126
W tym zakresie Verwaltungsgerichtshof stwierdził w swoim wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., że „w swoim
postanowieniu w przedmiocie odesłania prejudycjalnego z dnia 22 października 1997 r. przyjął, […] że dodatek
specjalny za wysługę lat dla mianowanych profesorów uniwersyteckich” nie ma charakteru premii za lojalność ani
nagrody”, i że „odstępuje od tej tezy, wyrażonej w sposób niewiążący dla stron postępowania
sądowo-administracyjnego”. Verwaltungsgerichtshof doszedł bowiem w tym wyroku do wniosku, że dodatek ten
stanowi jednak premię za lojalność.
Z powyższego wynika, że po tym, jak sekretarz Trybunału zwrócił się do Verwaltungsgerichtshof z pytaniem, czy
podtrzymuje swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, sąd ten zmienił kwalifikację dodatku
specjalnego za wysługę lat w prawie krajowym.
W następstwie tej zmiany kwalifikacji dodatku specjalnego za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG,
Verwaltungsgerichtshof oddalił powództwo G. Köblera. W swym wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. wywiódł
z ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou, że skoro dodatek powinien być uznany za premię za
lojalność, to może być uzasadniony, nawet jeżeli sam w sobie jest sprzeczny z zasadą niedyskryminacji, zawartą
w art. 48 traktatu.
Tymczasem, jak wynika z pkt 80 i 81 niniejszego wyroku, Trybunał nie wypowiedział się w ww. wyroku
w sprawie Schöning Kougebetopoulou w przedmiocie tego, czy i pod jakimi warunkami przeszkoda w swobodnym
przepływie pracowników, którą niesie ze sobą premia za lojalność, mogłaby być uzasadniona. Wnioski wysnute
przez Verwaltungsgerichtshof opierają się na błędnym rozumieniu tego wyroku.
Tym samym, ponieważ z jednej strony Verwaltungsgerichtshof zmienił swoją wykładnię prawa krajowego
i zakwalifikował rozwiązanie, o którym mowa w § 50a GG, jako premię za lojalność po tym, jak przekazano mu
ww. wyrok w sprawie Schöning Kougebetopoulou, z drugiej zaś Trybunał nie miał jeszcze okazji orzekać
w przedmiocie tego, czy przeszkoda w swobodnym przepływie pracowników, którą niesie ze sobą premia za
lojalność, mogłaby być uzasadniona, Verwaltungsgerichtshof powinien był podtrzymać swój wniosek o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Sąd ten bowiem nie mógł uznać, że rozwiązanie rozpatrywanej kwestii prawnej wynikało z utrwalonego
orzecznictwa Trybunału lub też że nie pozostawiało uzasadnionych wątpliwości (zob. wyrok z dnia 6 października
1982 r. w sprawie 283/81 CILFIT i in., Rec. s. 3415, pkt 14, 16). Był on zatem zobowiązany, na podstawie art. 177
akapit trzeci traktatu, do podtrzymania swojego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na pytanie trzecie, rozwiązanie takie jak dodatek specjalny za wysługę lat,
o którym mowa w § 50a GG, nawet jeżeli może być zakwalifikowane jako premia za lojalność, stanowi przeszkodę
w swobodnym przepływie pracowników sprzeczną z prawem wspólnotowym. Verwaltungsgerichtshof naruszył
więc swoim wyrokiem z dnia 24 czerwca 1998 r. prawo wspólnotowe.
Należy zatem zbadać, czy to naruszenie prawa wspólnotowego posiada oczywisty charakter, zwłaszcza w świetle
czynników, które należy uwzględnić w tym celu, zgodnie ze wskazówkami udzielonymi w art. 55 i 56 niniejszego
wyroku.
W tym względzie należy uznać, po pierwsze, że naruszenie norm wspólnotowych, o którym mowa w odpowiedzi
na pytanie trzecie, nie może samo w sobie otrzymać takiej kwalifikacji.
Prawo wspólnotowe nie reguluje bowiem wyraźnie kwestii, czy sposób na wzmocnienie przywiązania pracownika
do swojego pracodawcy, polegający na premii za lojalność, który niesie ze sobą przeszkodę w swobodnym
przepływie pracowników, może być uzasadniony, a zatem być zgodny z prawem wspólnotowym. Na to pytanie nie
było również odpowiedzi w orzecznictwie Trybunału. Ponadto odpowiedź taka nie jest oczywista.
Po drugie, okoliczność, że rozpatrywany sąd krajowy powinien był, jak to zostało ustalone w pkt 118 niniejszego
wyroku, podtrzymać swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie ma wpływu na powyższą
konkluzję. W tym przypadku Verwaltungsgerichtshof postanowił bowiem wycofać wniosek o wydanie orzeczenia
w trybie prejudycjalnym, uznając, że odpowiedź na pytanie dotyczące prawa wspólnotowego wynika już z ww.
wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou. To zatem błędne odczytanie tego wyroku spowodowało, że
Verwaltungsgerichtshof nie uważał już za konieczne przedstawienia tego zagadnienia dotyczącego wykładni
Trybunałowi.
W tych okolicznościach oraz mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, nie można uznać, że stwierdzone
w pkt 119 niniejszego wyroku naruszenie posiada oczywisty charakter, a zatem jest wystarczająco istotne.
Należy dodać, że ta odpowiedź nie zwalnia zainteresowanego państwa członkowskiego z obowiązków
wynikających z odpowiedzi udzielonej przez Trybunał na trzecie pytanie prejudycjalne.
Na czwarte i piąte pytania prejudycjalne trzeba zatem odpowiedzieć w ten sposób, że naruszenie prawa
wspólnotowego, takie jak wynikające, w okolicznościach niniejszej sprawy w postępowaniu przed sądem
krajowym, z wyroku Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r., nie posiada oczywistego charakteru,
wymaganego celem pociągnięcia na mocy prawa wspólnotowego państwa członkowskiego do odpowiedzialności
z tytułu orzeczenia jednego z jego sądów, orzekającego w ostatniej instancji.
127 Koszty poniesione przez rządy austriacki, niemiecki, francuski, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa oraz przez
Komisję w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed
sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed
tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
TRYBUNAŁ,
rozstrzygając w przedmiocie pytań przedłożonych mu przez Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien
postanowieniem z dnia 7 maja 2001 r., orzeka, co następuje:
1)
Zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie są zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej
jednostkom wskutek przypisywanego im naruszenia prawa wspólnotowego znajduje również
zastosowanie, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej
instancji, jeżeli naruszona norma prawa wspólnotowego jest dla jednostek źródłem uprawnień,
naruszenie jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem
a poniesioną przez poszkodowanego szkodą. W celu ustalenia, czy naruszenie jest wystarczająco
istotne, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z takiego orzeczenia, właściwy sąd krajowy powinien,
mając na uwadze specyfikę funkcji sądowniczej, zbadać, czy to naruszenie posiada oczywisty
charakter. Do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu
właściwego do rozstrzygania sporów dotyczących tego odszkodowania.
2)
Wykładni art. 48 traktatu WE (obecnie art. 39 WE) oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG)
nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz
Wspólnoty należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przyznaniu, na zasadach
przewidzianych w § 50a Gehaltsgesetz 1956 (ustawy w sprawie wynagrodzeń z 1956 r.), zmienionej
w 1997 r., dodatku specjalnego za wysługę lat, który zgodnie z wykładnią dokonaną przez
Verwaltungsgerichtshof (Austria) w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., stanowi premię za lojalność.
3)
Naruszenie prawa wspólnotowego, takie jak wynikające, w okolicznościach niniejszej sprawy
w postępowaniu przed sądem krajowym, z wyroku Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r.,
nie posiada oczywistego charakteru, wymaganego celem pociągnięcia na mocy prawa wspólnotowego
państwa członkowskiego do odpowiedzialności z tytułu orzeczenia jednego z jego sądów, orzekającego
w ostatniej instancji.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
15. C-304/02 Komisja Wspólnot Europejskich p. Republika Francuska
Sprawa C-304/02
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Republice Francuskiej
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Rybołówstwo –Obowiązki kontroli nałożone na państwa
członkowskie – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Niewykonanie – Artykuł 228 WE – Zapłata kwoty
ryczałtowej – Nałożenie okresowej kary pieniężnej
Opinia rzecznika generalnego L. A. Geelhoeda przedstawiona w dniu 29 kwietnia
2004 r. I-0000
Opinia rzecznika generalnego L. A. Geelhoeda przedstawiona w dniu 18 listopada
2004 r. I-0000
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 12 lipca 2005 r. I-0000
Streszczenie wyroku
1. Rybołówstwo – Ochrona zasobów morskich – Środki kontroli – Obowiązki kontroli i ścigania nałożone na
państwa członkowskie – Zakres
(rozporządzenie Rady nr 2847/93)
2. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający
uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Sankcje pieniężne – Okresowa kara pieniężna –
Ryczałt – Kumulacja dwóch sankcji – Dopuszczalność – Przesłanki – Naruszenie zasad non bis in idem
i równości traktowania – Brak
(art. 228 ust. 2 WE)
3. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający
uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Sankcje pieniężne – Sposoby obliczania –
Swobodna ocena dokonywana przez Trybunał – Brak wpływu wytycznych wydanych przez Komisję
4.
5.
1.
2.
3.
4.
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający
uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Sankcje pieniężne – Swobodna ocena
dokonywana przez Trybunał – Nałożenie sankcji niezależnie od propozycji Komisji – Dopuszczalność
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający
uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Sankcje pieniężne – Okresowa kara pieniężna –
Określenie kwoty – Kryteria
Przestrzeganie zobowiązań nałożonych na państwa członkowskie na mocy wspólnotowego systemu ochrony
i gospodarowania zasobami połowowymi jest niezbędne dla ochrony zasobów rybnych, zachowania
bogactwa biologicznego mórz i jego eksploatacji na długotrwałych podstawach i we właściwych warunkach
gospodarczo-społecznych. Rozporządzenie nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie
do wspólnej polityki rybołówstwa ustanawia w tym zakresie odpowiedzialność wspólną państw
członkowskich, co oznacza, że państwo członkowskie, które nie wykonuje swoich zobowiązań, narusza
interesy pozostałych państw członkowskich i ich przedsiębiorstw.
Rozporządzenie nr 2847/93 wskazuje ponadto w sposób precyzyjny zakres działań, jakie państwa
członkowskie powinny podjąć w celu zapewnienia skuteczności tego wspólnotowego systemu. Działania te
powinny zmierzać do zapewnienia prawidłowości prowadzenia działalności połowowej, mając na uwadze
zarówno zapobieganie ewentualnym nieprawidłowościom, jak i ich ściganie. Cel ten wymaga, by podjęte
działania były skuteczne, proporcjonalne do celu i miały charakter odstraszający. Należy doprowadzić do
sytuacji, w której osoby trudniące się rybołówstwem lub inną związaną z nim działalnością będą musiały
liczyć się z poważnym prawdopodobieństwem wykrycia i odpowiedniego ukarania wszelkich naruszeń
zasad wspólnej polityki rybołówstwa. Systematyczne zaniechania właściwych władz jednego z państw
członkowskich w ściganiu osób popełniających tego rodzaju naruszenia stanowią bowiem zagrożenie
zarówno dla ochrony i gospodarowania zasobami połowowymi, jak i dla jednolitego wdrażania wspólnej
polityki rybołówstwa.
(por. pkt 33, 34, 37, 69)
Procedura ustanowiona w art. 228 ust. 2 WE ma za zadanie skłonienie państwa członkowskiego winnego
uchybienia do wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie i co za tym idzie zapewnienie skuteczności
prawa wspólnotowego. Obie sankcje przewidziane w tym postanowieniu, to jest ryczałt i okresowa kara
pieniężna, mają ten sam cel.
Zastosowanie jednej lub drugiej sankcji uzależnione jest od tego, czy w szczególnych okolicznościach
konkretnej sprawy sankcja ta spełni swoje zadanie. O ile nałożenie okresowej kary pieniężnej wydaje się
szczególnie właściwe, by skłonić państwo członkowskie do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia,
które w braku tego rodzaju środka nacisku miałoby tendencję do utrwalania się, o tyle nałożenie ryczałtu
opiera się w większym stopniu na ocenie skutków niewykonania zobowiązań państwa członkowskiego dla
interesów prywatnych i interesu publicznego, w szczególności gdy uchybienie trwało przez dłuższy czas od
chwili wydania stwierdzającego je wyroku.
W związku z tym zastosowanie łącznie obu rodzajów sankcji ustanowionych w art. 228 ust. 2 WE nie jest
wykluczone, szczególnie w sytuacji, gdy uchybienie trwało przez dłuższy czas i ma tendencję do utrwalania
się, przy czym użycie słowa „lub” w ust. 2 należy rozumieć jako alternatywę łączną a nie rozłączną.
Wynika z tego, że łączne nałożenie okresowej kary pieniężnej i ryczałtu podobnie jak nie narusza zasady
non bis in idem, ponieważ okres trwania uchybienia bierze się pod uwagę jako jedno z kryteriów w celu
właściwego wyważenia charakteru przymuszającego i odstraszającego sankcji, tak też nie stanowi
naruszenia zasady równego traktowania, ponieważ ze względu na charakter, wagę i czas trwania
stwierdzonego uchybienia taka kumulacja wydaje się właściwa, przy czym okoliczność, że w sprawach
rozstrzygniętych wcześniej nie orzeczono sankcji łącznej, nie stanowi w tym zakresie przeszkody.
(por. pkt 80–86)
W ramach procedury wszczętej na podstawie art. 228 ust. 2 WE Trybunał, jeśli stwierdzi, że państwo
członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może nałożyć na nie jednocześnie okresową karę
pieniężną lub ryczałt. Wykonywanie tych uprawnień nie jest uzależnione od wydania przez Komisję
wytycznych określających sposoby obliczania kwoty ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej, której
nałożenie zamierza zaproponować Trybunałowi, nawet jeśli tego rodzaju wytyczne przyczyniłyby się do
zapewnienia przejrzystości, przewidywalności i bezpieczeństwa prawnego w działaniach Komisji.
W każdym razie wytyczne te nie mogą wiązać Trybunału.
(por. pkt 85)
W ramach procedury wszczętej na podstawie art. 228 ust. 2 WE, jeśli Trybunał stwierdzi, że państwo
członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może nałożyć na nie sankcje finansowe. W tym zakresie
Trybunał może odstąpić od propozycji Komisji i nałożyć na dane państwo ryczałt, podczas gdy Komisja
tego nie proponowała.
Jeśli chodzi, po pierwsze, o polityczną legitymację Trybunału do orzekania sankcji finansowych, których
nie zaproponowała Komisja, to ponieważ kwestia, czy państwo członkowskie wykonało wcześniejszy
wyrok Trybunału, podlega rozpatrzeniu w postępowaniu sądowym, gdzie względy polityczne są bez
znaczenia, oceny stosowności sankcji finansowej i wyboru sankcji najbardziej właściwej w okolicznościach
konkretnej sprawy dokonać można wyłącznie w świetle ustaleń Trybunału zawartych w wyroku, jaki
wydaje on na podstawie art. 228 ust. 2 WE. Kwestie te nie należą zatem do domeny politycznej.
Po drugie, nie można zaakceptować argumentu, zgodnie z którym odstępując lub wykraczając poza
propozycje Komisji Trybunał naruszyłby ogólną zasadę postępowania cywilnego zabraniającą sądowi
wykraczać poza żądania stron. Procedura ustanowiona w art. 228 ust. 2 WE jest bowiem szczególną
procedurą sądową, której nie można przyrównywać do procedury cywilnej i nałożenie okresowej kary
pieniężnej lub ryczałtu nie ma na celu wyrównania jakiejkolwiek szkody wyrządzonej przez zainteresowane
państwo członkowskie, lecz wywarcie na to państwo nacisku ekonomicznego, który skłoni je do usunięcia
stwierdzonego uchybienia.
Nie można również zaakceptować argumentu, że naruszone zostało prawo do obrony. W istocie procedurę
ustanowioną w art. 228 ust. 2 WE uznać trzeba za szczególną procedurę sądową mającą na celu
doprowadzenie do wykonania wyroku, czyli innymi słowy postępowanie egzekucyjne. Oceny gwarancji
proceduralnych, z jakich korzystać powinno zainteresowane państwo członkowskie, dokonywać należy
zatem w tym kontekście. W związku z tym, po stwierdzeniu w postępowaniu kontradyktoryjnym dalszego
trwania uchybienia prawu wspólnotowemu, prawo do obrony, jakie należy przyznać państwu
członkowskiemu winnemu uchybienia w odniesieniu do rozpatrywanych sankcji finansowych, uzależnione
być musi od zamierzonego celu, jakim jest pewność i gwarancja przywrócenia poszanowania prawa.
(por. pkt 87, 90–93)
5. Jeśli chodzi o kwestię nałożenia na państwo członkowskie okresowej kary pieniężnej jako kary za
niewykonanie wyroku stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom, propozycje Komisji dotyczące kwoty
okresowej kary pieniężnej stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia i nie mogą wiązać Trybunału.
Zadaniem Trybunału jest określić, w ramach przysługujących mu uprawnień do swobodnej oceny,
wysokość okresowej kary pieniężnej w ten sposób, by była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności
sprawy, a po drugie, proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia oraz do możliwości płatniczych
zainteresowanego państwa członkowskiego. W tym celu jako podstawowe kryteria zapewniające, że
okresowa kara pieniężna wywrze odpowiedni nacisk, wymuszając jednolite i skuteczne stosowanie prawa
wspólnotowego, należy przyjąć co do zasady czas trwania naruszenia, wagę tego naruszenia oraz
możliwości płatnicze zainteresowanego państwa członkowskiego. Stosując te kryteria, trzeba wziąć pod
uwagę w szczególności skutki niewykonania wyroku dla interesów prywatnych i interesu publicznego oraz
stopień pilności w doprowadzeniu do zastosowania się przez państwo członkowskie do jego zobowiązań.
(por. pkt 103, 104)
z dnia 12 lipca 2005 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Rybołówstwo – Zobowiązania do kontroli nałożone na
państwa członkowskie – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Niewykonanie – Artykuł 228 WE – Ryczałt
– Okresowa kara pieniężna
W sprawie C-304/02
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 228 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa
członkowskiego, wniesioną w dniu 27 sierpnia 2002 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez M. Nolina, H. van Liera i T. van Rijna, działających
w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Francuskiej, reprezentowanej przez G. de Bergues’a i A. Colomb, działających w charakterze
pełnomocników,
strona pozwana,
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann (sprawozdawca) i C.W.A. Timmermans, prezesi izb, C. Gulmann,
J.-P. Puissochet i R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr i J.N. Cunha Rodrigues, sędziowie,
rzecznik generalny: L.A. Geelhoed,
sekretarz: M. Múgica Arzamendi, główny administrator, następnie M.-F. Contet, główny administrator,
i H. v. Holstein, zastępca sekretarza,
1
2
3
4
uwzględniając postanowienie o otwarciu procedury ustnej na nowo z dnia 16 czerwca 2004 r. i po przeprowadzeniu
rozprawy w dniu 5 października 2004 r.,
po wysłuchaniu uwag ustnych:
–
Komisji, reprezentowanej przez G. Marenca, C. Ladenburgera i T. van Rijna, działających w charakterze
pełnomocników,
–
Republiki Francuskiej, reprezentowanej przez R. Abrahama, G. de Bergues’a i A. Colomb, działających
–
Królestwa Belgii, reprezentowanego przez J. Devaddera, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
Republiki Czeskiej, reprezentowanej przez T. Bočka, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
Królestwa Danii, reprezentowanego przez A.R. Jacobsena i J. Moldego, działających w charakterze
pełnomocników,
–
Republiki Federalnej Niemiec, reprezentowanej przez W.D. Plessinga, działającego w charakterze
pełnomocnika,
–
Republiki Greckiej, reprezentowanej przez Aik Samoni i E.M. Mamounę, działające w charakterze
pełnomocników,
–
Królestwa Hiszpanii, reprezentowanego przez N. Diaz Abad, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
Irlandii, reprezentowanej przez D. O’Donnella i P. Mc Canna, działających w charakterze pełnomocników,
–
Republiki Włoskiej, reprezentowanej przez I.M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
Republiki Cypru, reprezentowanej przez D. Lyssandrou i E. Papageorgiou, działających w charakterze
pełnomocników,
–
Republiki Węgierskiej, reprezentowanej przez R. Somssich i A. Muller, działające w charakterze
pełnomocników,
–
Królestwa Niderlandów, reprezentowanego przez J. van Bakel, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
Republiki Austrii, reprezentowanej przez E. Riedla, Rechtsanwalt,
–
Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentowanej przez T. Nowakowskiego, działającego w charakterze
pełnomocnika,
–
Republiki Portugalskiej, reprezentowanej przez L. Fernandesa, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
Republiki Finlandii, reprezentowanej przez T. Pynnę, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowanego przez D. Andersona, QC,
Wyrok
Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o:
–
stwierdzenie, że nie podejmując kroków niezbędnych do wykonania wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r.
w sprawie C-64/88 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-2727, Republika Francuska uchybiła
zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy art. 228 WE;
–
nałożenie na Republikę Francuską obowiązku zapłaty na rzecz Komisji, na rachunek „Dochody własne
Wspólnoty Europejskiej”, okresowej kary pieniężnej w wysokości 316 500 euro za każdy dzień zwłoki
w podjęciu kroków niezbędnych do wykonania wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja
przeciwko Francji, licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia wykonania wyroku z dnia
11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji;
–
obciążenie Republiki Francuskiej kosztami postępowania.
Przepisy dotyczące kontroli
Rada ustanowiła szereg środków kontroli działalności połowowej prowadzonej przez statki państw członkowskich.
Środki te zostały określone kolejno w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2057/82 z dnia 29 czerwca 1982 r.
ustanawiającym określone środki kontroli w odniesieniu do działalności połowowej prowadzonej przez statki
państw członkowskich (Dz.U. L 220, str. 1), uchylonym i zastąpionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2241/87
z dnia 23 lipca 1987 r. ustanawiającym określone środki kontroli w odniesieniu do działalności połowowej (Dz.U.
L 207, str. 1), które z kolei zostało z dniem 1 stycznia 1994 r. uchylone i zastąpione rozporządzeniem Rady (EWG)
nr 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiającym system kontroli mający zastosowanie do wspólnej
polityki rybołówstwa (Dz.U. L 261, str. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 4, t. 2, str. 70).
Środki kontroli określone w tych rozporządzeniach są co do istoty tożsame.
Artykuł 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2847/93 przewiduje, że:
5
6
7
8
9
10
11
„1. W celu zapewnienia przestrzegania zasad wspólnej polityki rybołówstwa niniejszym ustanawia się
wspólnotowy system, zawierający w szczególności przepisy dotyczące prowadzenia technicznego nadzoru
w zakresie:
–
środków ochrony i gospodarowania zasobami,
–
środków strukturalnych,
–
środków dotyczących wspólnej organizacji rynku,
a także określonych przepisów dotyczących skuteczności sankcji, które stosuje się w przypadkach niezastosowania
się do wyżej wymienionych środków.
2.
W tym celu każde państwo członkowskie przyjmie, stosownie do zasad wspólnotowych, właściwe środki
w celu zapewnienia skuteczności systemu. Wyposaży ono swoje właściwe władze w wystarczające środki w celu
umożliwienia im realizacji zadań związanych z inspekcją i kontrolą ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu”.
Artykuł 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„W celu zapewnienia przestrzegania wszelkich obowiązujących przepisów dotyczących środków ochronnych
i kontrolnych każde państwo członkowskie prowadzi nadzór, w ramach swojego terytorium i na obszarze wód
morskich podlegających jego suwerenności lub jurysdykcji, połowów i wszelkich innych związanych z tym
działań. Dokonuje inspekcji statków rybackich i bada wszelkie działania, umożliwiając weryfikację wykonywania
przepisów niniejszego rozporządzenia, łącznie z działaniami polegającymi na wyładunku, sprzedaży, przewozie
i przechowywaniu ryb, a także ewidencji wyładunków i sprzedaży”.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia:
„1.
Państwa członkowskie zapewnią, aby właściwe działania zostały podjęte, włączając w to działania
o charakterze administracyjnym lub postępowania karne zgodne z ich prawem krajowym, skierowane przeciw
osobom fizycznym lub prawnym odpowiedzialnym za nieprzestrzeganie wspólnej polityki rybołówstwa,
w szczególności następujące po kontroli lub inspekcji przeprowadzonych stosownie do niniejszego rozporządzenia.
2.
Postępowania podejmowane stosownie do ust. 1 mają skutkować, zgodnie z właściwymi krajowymi
przepisami prawnymi, skutecznym pozbawieniem osób odpowiedzialnych za naruszenia korzyści finansowych
wynikających z naruszenia bądź innymi skutkami współmiernymi do wagi takich naruszeń, skutecznie
zniechęcającymi do popełniania podobnych wykroczeń”.
Przepisy techniczne
Techniczne środki ochrony zasobów połowowych, o których mowa w przepisach dotyczących kontroli określone
zostały w szczególności w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 171/83 z dnia 25 stycznia 1983 r. (Dz.U. L 24, str. 14),
uchylonym i zastąpionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3094/86 z dnia 7 października 1986 r. (Dz.U. L 288,
str. 1), które z kolei zostało z dniem 1 lipca 1997 r. uchylone i zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) nr 894/97
z dnia 29 kwietnia 1997 r. (Dz.U. L 132, str. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 4, t. 3, str. 156), to zaś
rozporządzenie zostało z dniem 1 stycznia 2000 r. częściowo uchylone i zastąpione rozporządzeniem Rady (WE)
nr 850/98 z dnia 30 marca 1998 r. w sprawie zachowania zasobów połowowych poprzez środki techniczne dla
ochrony niedojrzałych organizmów morskich (Dz.U. L 125, str. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 4, t. 3,
str. 217).
Środki techniczne ustanowione w tych rozporządzeniach są co do istoty tożsame.
Polegają one w szczególności na określeniu minimalnych rozmiarów oczek sieci, zakazie używania urządzeń, za
pomocą których oczka sieci zostaną zatkane lub zwężone, zakazie sprzedaży ryb nieosiągających wymiarów
minimalnych (zwanych dalej „rybami niewymiarowymi”), z wyjątkiem przyłowu stanowiącego ograniczony
odsetek wagi połowu.
Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji
W wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji Trybunał orzekł, co następuje:
„Nie zapewniając w latach 1984–1987 kontroli gwarantującej przestrzeganie wspólnotowych środków
technicznych ochrony zasobów połowowych ustanowionych w rozporządzeniu [nr 171/83] oraz w rozporządzeniu
[nr 3094/86] Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom nałożonym w art. 1 rozporządzenia [nr 2057/82] oraz
w art. 1 rozporządzenia [nr 2241/87]”.
W wyroku tym Trybunał stwierdził zasadność pięciu zarzutów przeciwko Republice Francuskiej:
–
niewystarczającej kontroli minimalnych rozmiarów oczek sieci (pkt 12–15 wyroku);
–
niewystarczającej kontroli w zakresie dołączania do sieci urządzeń zakazanych przepisami wspólnotowymi
(pkt 16 i 17 wyroku);
–
uchybienia zobowiązaniom do kontroli przyłowów (pkt 18 i 19 wyroku);
–
uchybienia zobowiązaniom do kontroli przestrzegania technicznych środków ochrony polegających na
zakazie sprzedaży ryb niewymiarowych (pkt 20–23 wyroku);
–
niewykonania zobowiązania do ścigania naruszeń (pkt 24 wyroku).
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
Pismem z dnia 8 listopada 1991 r. Komisja zwróciła się do władz francuskich o poinformowanie jej o krokach
podjętych w celu wykonania wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji. W dniu
22 stycznia 1992 r. władze francuskie odpowiedziały, że „zamierzają zrobić wszystko co w ich mocy w celu
zastosowania się do przepisów” wspólnotowych.
Podczas licznych inspekcji w portach francuskich inspektorzy Komisji stwierdzili poprawę sytuacji, stwierdzili
jednak liczne braki w kontroli sprawowanej przez tamtejsze władze.
Po wezwaniu Republiki Francuskiej do przedstawienia uwag Komisja wydała w dniu 17 kwietnia 1996 r.
uzasadnioną opinię, w której stwierdziła niewykonanie wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja
przeciwko Francji w następującym zakresie:
–
niezgodność sposobów pomiaru wielkości minimalnej oczek sieci z przepisami wspólnotowymi,
–
niewystarczająca kontrola pozwalająca na sprzedaż ryb niewymiarowych;
–
łagodna postawa władz francuskich przy ściganiu nadużyć.
Zwracając uwagę na ewentualne sankcje finansowe za niewykonanie wyroku Trybunału, Komisja wyznaczyła
Republice Francuskiej dwumiesięczny termin na podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wykonania wyroku
z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji.
W ramach wymiany korespondencji między władzami francuskimi a służbami Komisji władze te informowały
Komisję o działaniach, jakie podjęły i prowadziły w celu zaostrzenia kontroli.
Równocześnie dokonywano inspekcji w portach francuskich. Na podstawie sprawozdań opracowanych po inspekcji
w dniach 24–28 sierpnia 1996 r. w Lorient, Le Guilvinec i Concarneau, 22–26 września 1997 r. w Le Guilvinec,
Concarneau i Lorient, 13–17 października 1997 r. w Marennes-Oléron, Arcachon i Bayonne, od 30 marca do
4 kwietnia 1998 r. w południowej Bretanii i Akwitanii, 15–19 marca 1999 r. w Douarnenez i Lorient oraz 13–
23 lipca 1999 r. w Lorient, Bénodet, Loctudy, Le Guilvinec, Lesconil i Saint-Guénolé służby Komisji doszły do
wniosku, że pozostają wciąż dwa problemy, a mianowicie niewystarczająca kontrola pozwalająca na sprzedaż ryb
niewymiarowych i łagodna postawa władz francuskich przy ściganiu naruszeń.
Sprawozdania inspektorów skłoniły Komisję do wydania w dniu 6 czerwca 2000 r. uzasadnionej opinii
uzupełniającej, w której stwierdziła ona niewykonanie wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja
przeciwko Francji w dwóch wspomnianych powyżej kwestiach. Komisja wskazała, iż w tej sytuacji uznaje za
„szczególnie naganne, że dokumenty publiczne dotyczące licytacji stosują oficjalnie kod »00«, co jest jawnie
sprzeczne z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 2406/96 z dnia 26 listopada 1996 r. ustanawiającego wspólne
normy handlowe w odniesieniu do niektórych produktów rybołówstwa” (Dz.U. L 334, str. 1 – wyd. spec. w jęz.
polskim, rozdz. 4, t. 2, str. 331). Zwróciła też uwagę na możliwość zastosowania sankcji finansowych.
W odpowiedzi z dnia 1 sierpnia 2000 r. władze francuskie stwierdziły co do istoty, że od czasu ostatnich inspekcji
w krajowym systemie kontroli rybołówstwa dokonano istotnych zmian. Przeprowadzona została reorganizacja
wewnętrzna polegająca na stworzeniu komórki („cellule”), przekształconej następnie w większą jednostkę
organizacyjną („mission”), odpowiedzialnej za kontrolę rybołówstwa, wzmocniono też środki kontroli,
w szczególności poprzez wprowadzenie do użytku łodzi patrolowych oraz systemu pozwalającego śledzić na
monitorze pozycję statków, a także wyposażenie personelu dokonującego kontroli w odpowiednie instrukcje.
Podczas inspekcji przeprowadzonej w dniach 18–28 czerwca 2001 r. w gminach Le Guilvinec, Lesconil,
Saint-Guénolé i Loctudy inspektorzy Komisji stwierdzili niedostateczny charakter kontroli, obecność ryb
niewymiarowych oraz ich sprzedaż z kodem „00”.
Pismem z dnia 16 października 2001 r. władze francuskie przesłały Komisji kopię instrukcji dla regionalnych
i departamentalnych dyrekcji ds. gospodarki morskiej nakazującej im doprowadzenie do zaprzestania używania
kodu „00” do dnia 31 grudnia 2001 r. i wymierzania od tej pory przewidzianych przez prawo kar niestosującym się
do tego podmiotom. Władze francuskie wskazały na wzrost od 1998 r. liczby postępowań w sprawie naruszeń
przepisów o wymiarach minimalnych ryb i na odstraszający charakter wymierzonych kar. Poinformowały również
o przyjęciu w 2001 r. programu generalnej kontroli rybołówstwa, w którym ustanowiono zadania priorytetowe,
wśród nich wdrożenie programu odnowienia populacji morszczuka oraz ścisłą kontrolę przestrzegania wymiarów
minimalnych.
Komisja, uznawszy, że Republika Francuska nadal nie wykonała wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie
Komisja przeciwko Francji, wniosła niniejszą skargę.
Postępowanie przed Trybunałem
W odpowiedzi na pytanie Trybunału postawione w celu przygotowania rozprawy w dniu 3 marca 2004 r. Komisja
poinformowała, że od czasu wniesienia niniejszej skargi jej służby przeprowadziły kolejne trzy inspekcje (w dniach
11–16 maja 2003 r. w Sète i Port-Vendres, 19–20 czerwca 2003 r. w Loctudy, Lesconil, Saint-Guénolé i Le
Guilvinec, oraz 14–22 lipca 2003 r. w Port-la-Nouvelle, Sète, Grau-du-Roi, Carro, Sanary-sur-Mer i Tulonie).
Zdaniem Komisji, ze sprawozdań z tych inspekcji wynika, że liczba przypadków sprzedaży ryb niewymiarowych
spadła w Bretanii, ale wciąż występują problemy na wybrzeżu śródziemnomorskim dotyczące tuńczyka
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
niebieskopłetwego. Wynika z nich również, zdaniem Komisji, że częstotliwość kontroli w czasie wyładunku jest
niewielka.
Komisja wyjaśniła, że musiałaby dysponować sprawozdaniami i bilansami statystycznymi dotyczącymi
poszczególnych działań z zakresu ogólnej organizacji systemu kontroli rybołówstwa, o których informował rząd
francuski, aby móc ocenić ich skuteczność.
Zapytany przez Trybunał o liczbę kontroli na morzu i na lądzie przeprowadzonych przez władze francuskie w celu
doprowadzenia do przestrzegania przepisów o wymiarach minimalnych ryb od dnia wniesienia niniejszej skargi,
a także o liczbę stwierdzonych naruszeń i związane z nimi postępowania sądowe, rząd francuski przedstawił w dniu
30 stycznia 2004 r. nowe dane statystyczne. Wynika z nich, że liczba kontroli, stwierdzeń naruszenia prawa oraz
kar spadła w roku 2003 w stosunku do roku 2002.
Rząd francuski wyjaśnił spadek liczby kontroli na morzu zaangażowaniem statków francuskich w walkę
z zanieczyszczeniem spowodowanym zatonięciem tankowca Prestige, a spadek liczby kontroli na lądzie większą
dyscypliną rybaków. Wytłumaczył też spadek liczby wymierzonych kar skutkami ustawy nr 2002-1062 z dnia
6 sierpnia 2002 r. o amnestii (JORF nr 185 z dnia 9 sierpnia 2002 r., str. 13647), podkreślając jednak wzrost
średniej wysokości orzeczonych grzywien.
W przedmiocie zarzucanego uchybienia
Obszar geograficzny będący przedmiotem sprawy
Na wstępie należy zauważyć, że zawarte w sentencji wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja
przeciwko Francji stwierdzenie, iż Republika Francuska nie zapewniła kontroli gwarantującej przestrzeganie
wspólnotowych środków technicznych ochrony zasobów połowowych ustanowionych w rozporządzeniu nr 171/83
oraz w rozporządzeniu nr 3094/86, dotyczyło wyłącznie, zgodnie z geograficznym zakresem zastosowania
określonym odpowiednio w art. 1 ust. 1 każdego z tych rozporządzeń, niektórych obszarów północno-wschodniego
Atlantyku.
Niniejsza skarga dotyczy zatem jedynie tych obszarów, co na rozprawie w dniu 3 marca 2004 r. podniósł rząd
francuski i potwierdziła Komisja.
Data odniesienia
Komisja wystosowała do Republiki Francuskiej pierwszą uzasadnioną opinię w dniu 14 kwietnia 1996 r.,
a następnie uzasadnioną opinię uzupełniającą w dniu 6 czerwca 2000 r.
Stąd datą odniesienia dla oceny uchybienia jest termin wyznaczony w uzasadnionej opinii uzupełniającej z dnia
6 czerwca 2000 r., czyli dwa miesiące od jej doręczenia (wyroki z dnia 13 czerwca 2002 r.: w sprawie C-474/99
Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I-5293, pkt 27 i w sprawie C-33/01 Komisja przeciwko Grecji, Rec.
str. I-5447, pkt 13).
Ponieważ Komisja wnosi o nałożenie na Republikę Francuską okresowej kary pieniężnej, należy również ustalić,
czy zarzucane uchybienie trwało do dnia, kiedy Trybunał badał okoliczności faktyczne sprawy.
Zakres zobowiązań państw członkowskich w zakresie wspólnej polityki rybołówstwa
Artykuł 1 rozporządzenia nr 2847/93, stanowiący szczególne ujęcie w dziedzinie rybołówstwa zobowiązań
nałożonych na państwa członkowskie w art. 10 WE, przewiduje, że przyjmą one właściwe środki w celu
zapewnienia skuteczności wspólnotowego systemu ochrony i gospodarowania zasobami połowowymi.
Rozporządzenie nr 2847/93 ustanawia w tym zakresie odpowiedzialność wspólną państw członkowskich (zob.,
w odniesieniu do rozporządzenia nr 2241/87, wyrok z dnia 27 marca 1990 r. w sprawie C-9/89 Hiszpania
przeciwko Radzie, Rec. str. I-1383, pkt 10). Odpowiedzialność wspólna oznacza, że państwo członkowskie, które
nie wykonuje swoich zobowiązań, narusza interesy pozostałych państw członkowskich i ich przedsiębiorstw.
Przestrzeganie zobowiązań nałożonych na państwa członkowskie na mocy przepisów wspólnotowych jest
niezbędne dla ochrony zasobów rybnych, zachowania bogactwa biologicznego mórz i jego eksploatacji na
długotrwałych podstawach i we właściwych warunkach gospodarczo-społecznych (zob., w odniesieniu do naruszeń
reżimu kwot w sezonach połowowych 1991–1996, wyrok z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawach połączonych
C-418/00 i C-419/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-3969, pkt 57).
W tym celu art. 2 rozporządzenia nr 2847/93, gdzie powtarza się zobowiązania zawarte w art. 1 ust. 1
rozporządzenia nr 2241/87, nakazuje państwom członkowskim prowadzić nadzór połowów i wszelkiej związanej
z nimi działalności. Wymaga on od państw członkowskich dokonywania inspekcji statków rybackich i badania
wszelkiego rodzaju działalności, szczególnie zaś wyładunku, sprzedaży, przewozu i przechowywania ryb oraz
ewidencji wyładunków i sprzedaży.
Artykuł 31 rozporządzenia nr 2847/93, gdzie powtarza się zobowiązania ustanowione odpowiednio w art. 1 ust. 2
rozporządzeń nr 2057/82 oraz nr 2241/87, nakazuje państwom członkowskim ściganie stwierdzonych naruszeń.
Wskazuje się w nim, że podejmowane postępowania mają skutkować rzeczywistym pozbawieniem osób
odpowiedzialnych za naruszenia wynikających z nich korzyści finansowych bądź innymi skutkami współmiernymi
do wagi takich naruszeń, skutecznie zniechęcającymi do popełniania podobnych wykroczeń.
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
Rozporządzenie nr 2847/93 wskazuje również w sposób precyzyjny zakres działań, jakie państwa członkowskie
powinny podjąć w celu zapewnienia prawidłowości prowadzenia działalności połowowej, mając na uwadze
zarówno zapobieganie ewentualnym nieprawidłowościom, jak i ich ściganie. Cel ten wymaga, by podjęte działania
były skuteczne, proporcjonalne do celu i miały charakter odstraszający. Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 39
opinii z dnia 29 kwietnia 2004 r., należy doprowadzić do sytuacji, w której osoby trudniące się rybołówstwem lub
inną związaną z nim działalnością będą musiały liczyć się z poważnym prawdopodobieństwem wykrycia
i odpowiedniego ukarania wszelkich naruszeń zasad wspólnej polityki rybołówstwa.
To w świetle powyższych rozważań należy zbadać, czy Republika Francuska podjęła wszelkie kroki niezbędne do
wykonania wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji.
W przedmiocie pierwszego zarzutu: niewystarczającej kontroli
Argumentacja stron
Komisja utrzymuje, że, jak wynika z ustaleń dokonanych przez jej inspektorów, prowadzona przez władze
francuskie kontrola przestrzegania wspólnotowych przepisów w dziedzinie minimalnych wymiarów ryb jest nadal
nieskuteczna.
Ustaleń tych nie zmienia argument oparty na zwiększeniu liczby inspekcji, o jakim informuje rząd francuski,
ponieważ dotyczy to wyłącznie inspekcji na morzu. Programy kontroli przyjęte przez rząd francuski w latach 2001
i 2002 nie prowadzą same w sobie do usunięcia zarzucanego uchybienia. Wdrożenie tych programów wymagałoby
bowiem uprzedniego określenia celów, co pozwoliłoby dopiero na ocenę stopnia gotowości i skuteczności tych
programów. Programy te musiałyby ponadto być rzeczywiście wdrażane, czego inspekcje przeprowadzone
w portach francuskich po ich przyjęciu nie potwierdzają.
Rząd francuski zwraca, po pierwsze, uwagę, że sprawozdania z inspekcji, na których Komisja opiera swoje zarzuty,
nie zostały nigdy podane do wiadomości władz francuskich i że nie dano im możliwości odniesienia się do
zawartych w nich twierdzeń. Sprawozdania te oparte są ponadto, zdaniem rządu francuskiego, na zwykłych
przypuszczeniach.
Następnie rząd francuski podnosi argument, że od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie
Komisja przeciwko Francji nieustannie wzmacnia on swój system kontroli. Wzmocnienie to wyraża się we
wzroście liczby inspekcji na morzu oraz w przyjęciu w 2001 r. generalnego programu kontroli, uzupełnionego
w 2002 r. programem kontroli „minimalnych wymiarów połowów”. Jeśli chodzi o skuteczność tych działań, rząd
ten podkreśla, że podczas licznych inspekcji przeprowadzonych przez inspektorów Komisji nie stwierdzono
przypadków sprzedaży ryb niewymiarowych.
Na koniec, Komisja ogranicza się, zdaniem rządu francuskiego, do stwierdzenia nieskuteczności podejmowanych
przezeń działań, nie wskazując, jakie działania pozwoliłyby usunąć zarzucane uchybienie.
Ocena Trybunału
Podobnie jak procedura ustanowiona w art. 226 WE (zob., w odniesieniu do naruszeń reżimu kwot w sezonach
połowowych 1988 i 1990, wyrok z dnia 1 lutego 2001 r. w sprawie C-333/99 Komisja przeciwko Francji,
Rec. str. I-1025, pkt 33) procedura ustanowiona w art. 228 WE opiera się na stwierdzeniu w sposób obiektywny
niewykonania przez państwo członkowskie ciążących na nim zobowiązań.
W niniejszej sprawie Komisja przedstawiła na poparcie swojego zarzutu sprawozdania z inspekcji opracowane
przez jej inspektorów.
Argument rządu francuskiego podniesiony w duplice, zgodnie z którym sprawozdań, na które Komisja powołała się
w skardze, nie można przyjąć na dowód dalszego trwania uchybienia z tego powodu, że nie zostały one podane do
wiadomości władz francuskich, nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z lektury sprawozdań przedstawionych przez Komisję, wszystkie sprawozdania opracowane po 1998 r.,
dołączone do akt sprawy w całości lub w obszernych fragmentach, odwołują się do notatek ze spotkań, podczas
których właściwe organa krajowe zostały poinformowane o wynikach inspekcji i miały w związku z tym
możliwość przedstawienia uwag na temat ustaleń inspektorów Komisji. Jakkolwiek odwołania takiego nie ma
w sprawozdaniach wcześniejszych, dołączonych do akt we fragmentach ograniczonych do ustaleń faktycznych
dokonanych przez inspektorów, wystarczy jednak przypomnieć, że w piśmie z dnia 1 sierpnia 2000 r.
wystosowanym do Komisji w odpowiedzi na uzasadnioną opinię uzupełniającą z dnia 6 czerwca 2000 r. rząd
francuski przedstawił uwagi na temat zawartości tych sprawozdań, nie kwestionując przy tym sposobu, w jaki
sprawozdania te zostały podane do jego wiadomości.
W związku z powyższym należy zbadać, czy informacje zawarte w sprawozdaniach z inspekcji przedstawionych
przez Komisję pozwalają na stwierdzenie w sposób obiektywny uchybienia Republiki Francuskiej w wykonywaniu
jej zobowiązań do kontroli.
Jeśli chodzi o sytuację na dzień upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii uzupełniającej z dnia
6 czerwca 2000 r., ze sprawozdań, na które Komisja powołała się w tej opinii (zob. pkt 17 niniejszego wyroku)
wynika, że podczas każdej z sześciu inspekcji, jakie przeprowadzili, inspektorzy stwierdzili obecność ryb
niewymiarowych. Ustalili oni w szczególności, że istnieje rynek niewymiarowych morszczuków, sprzedawanych
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
pod nazwą „małych morszczuków” („merluchons”) lub „smażonych małych morszczuków” („friture de
merluchons”) i z kodem „00”, niezgodnie z normami handlowymi określonymi w rozporządzeniu nr 2406/96.
Podczas pięciu z sześciu przeprowadzonych inspekcji wyładunek i sprzedaż ryb niewymiarowych odbywały się
przy braku kontroli ze strony właściwych władz krajowych. Jak przyznał rząd francuski w odpowiedzi z dnia
1 sierpnia 2000 r. na uzasadnioną opinię uzupełniającą z dnia 6 czerwca 2000 r., osoby napotkane przez
inspektorów „nie należały do kategorii funkcjonariuszy upoważnionych do stwierdzania naruszeń przepisów
w dziedzinie rybołówstwa ani do administracji morskiej”. Podczas szóstej inspekcji inspektorzy stwierdzili, że ryby
niewymiarowe były wyładowywane i sprzedawane w obecności władz krajowych upoważnionych do stwierdzania
naruszeń przepisów w dziedzinie rybołówstwa. Władze te zaniechały jednak ścigania winnych tych naruszeń.
Pozwala to na stwierdzenie dalszego prowadzenia sprzedaży ryb niewymiarowych przy braku skutecznych działań
właściwych władz krajowych. Są to praktyki na tyle stałe i powszechne, że ich globalne skutki mogą poważnie
zagrozić realizacji celów, jakim służyć ma wspólnotowy system ochrony i zarządzania zasobami połowowymi.
Co więcej, podobieństwo i powtarzalność sytuacji stwierdzonych we wszystkich sprawozdaniach pozwala uznać, że
musi to być wynikiem strukturalnej nieskuteczności działań podejmowanych przez władze francuskie, a więc
uchybienia przez te władze zobowiązaniu do prowadzenia skutecznej i proporcjonalnej do celu kontroli mającej
charakter odstraszający, nałożonemu na nie na mocy przepisów wspólnotowych (zob. podobnie ww. wyrok z dnia
1 lutego 2001 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 35).
Należy zatem stwierdzić, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii uzupełniającej z dnia
6 czerwca 2000 r. Republika Francuska, nie zapewniając w stopniu wymaganym w przepisach wspólnotowych
kontroli działalności połowowej, nie podjęła wszelkich kroków niezbędnych do wykonania wyroku z dnia
11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji i uchybiła tym samym zobowiązaniom, jakie ciążą na niej
na mocy art. 228 WE.
Jeśli chodzi o sytuację na dzień, kiedy Trybunał badał okoliczności faktyczne, dostępne informacje wskazują na
dalsze występowanie istotnych niedociągnięć.
Podczas inspekcji przeprowadzonej w Bretanii w czerwcu 2001 r. (zob. pkt 20 niniejszego wyroku) inspektorzy
Komisji ponownie stwierdzili obecność ryb niewymiarowych. Spadek liczby przypadków sprzedaży ryb
niewymiarowych stwierdzony został podczas kolejnej inspekcji w tym regionie w czerwcu 2003 r. (zob. pkt 23
niniejszego wyroku). Jednakże okoliczność ta nie jest rozstrzygająca, wziąwszy pod uwagę podobieństwo ustaleń
dotyczących nieskuteczności kontroli na lądzie zawartych w sprawozdaniach z obu inspekcji.
W sytuacji, gdy Komisja dostarczyła wystarczającej liczby informacji wskazujących na dalsze trwanie uchybienia,
państwo członkowskie musiałoby podważyć w sposób zasadniczy i szczegółowy przedstawione dane
i wypływające z nich wnioski (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 września 1988 r. w sprawie 272/86 Komisja
przeciwko Grecji, Rec. str. 4875, pkt 21 i z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie C-365/97 Komisja przeciwko
Włochom, Rec. str. I-7773, pkt 84–87).
W tej kwestii należy zauważyć, że podana przez rząd francuski w odpowiedzi na skargę informacja o zwiększeniu
liczby kontroli w wyniku programów przyjętych w latach 2001 i 2002 jest sprzeczna z informacjami dostarczonymi
przez ten rząd w odpowiedzi na pytanie Trybunału (zob. pkt 26 niniejszego wyroku), z których wynika, że liczba
kontroli na morzu i na lądzie spadła w 2003 r. w stosunku do roku 2002.
Nawet jeśli założyć, że tego typu rozbieżne informacje wskazywać mogą, jak utrzymuje rząd francuski, na poprawę
sytuacji, to jednak podjęte wysiłki nie mogą usprawiedliwiać stwierdzonego uchybienia (ww. wyrok z dnia 1 lutego
2001 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 36).
W tych okolicznościach argument rządu francuskiego, zgodnie z którym spadek liczby kontroli uzasadniony jest
większą dyscypliną rybaków, również nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak stwierdził bowiem sam rząd francuski w odpowiedzi na skargę, działania mające na celu zmianę zachowań
i mentalności są procesem długotrwałym. Można zatem uznać, że występująca przez ponad dziesięć lat strukturalna
słabość kontroli mających na celu doprowadzenie do przestrzegania przepisów dotyczących minimalnych
wymiarów ryb doprowadziła do tego rodzaju zachowań zainteresowanych podmiotów, których zmiana wymagać
będzie działań długofalowych.
W związku z powyższym i w świetle szczegółowych danych przedstawionych przez Komisję informacje, jakich
dostarczył rząd francuski, nie są dość istotne, by wykazać, iż działania, które podjął w zakresie kontroli działalności
połowowej, są na tyle skuteczne, że pozwalają mu wywiązać się z obowiązku zapewnienia skuteczności
wspólnotowego systemu ochrony i gospodarowania zasobami połowowymi (zob. pkt 37 i 38 niniejszego wyroku).
Należy zatem stwierdzić, że w dniu, w którym Trybunał badał przedstawione mu okoliczności faktyczne, Republika
Francuska, nie zapewniając w stopniu wymaganym w przepisach wspólnotowych kontroli działalności połowowej,
nie podjęła wszelkich kroków niezbędnych do wykonania wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja
przeciwko Francji i uchybiła tym samym zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy art. 228 WE.
W przedmiocie drugiego zarzutu: niewykonania zobowiązania do ścigania naruszeń
Argumentacja stron
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
Komisja utrzymuje, że władze francuskie w niewystarczającym stopniu ścigają naruszenia przepisów
wspólnotowych w zakresie minimalnych wymiarów ryb. Generalnie, niewystarczająca kontrola odbija się na liczbie
wszczętych postępowań. Ponadto z informacji dostarczonych przez rząd francuski wynika, zdaniem Komisji, że
nawet w przypadku stwierdzenia naruszeń nie są one systematycznie ścigane.
W odniesieniu do statystyk przedstawionych przez rząd francuski przed upływem terminu wyznaczonego
w uzasadnionej opinii uzupełniającej z dnia 6 czerwca 2000 r. Komisja stwierdza, że są one zbyt ogólne, gdyż
obejmują całość terytorium Francji i nie określają rodzaju ściganych naruszeń.
Jeśli chodzi o informacje dostarczone w późniejszym okresie, zdaniem Komisji, nie wynika z nich, by władze
francuskie prowadziły politykę karną o charakterze odstraszającym w zakresie naruszeń przepisów o wymiarach
minimalnych ryb. Komisja zwraca uwagę, że w roku 2001 rząd francuski poinformował, zgodnie
z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1447/1999 z dnia 24 czerwca 1999 r. ustanawiającym wykaz rodzajów
zachowań, które poważnie naruszają zasady wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.U. L 167, str. 5 – wyd. spec. w jęz.
polskim, rozdz. 4, t. 4, str. 134) oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2740/1999 z dnia 21 grudnia 1999 r.
ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1447/1999 (Dz.U. L 328, str. 62 –
wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 4, t. 4, str. 164), o 73 przypadkach naruszeń przepisów dotyczących minimalnych
wymiarów ryb. Tymczasem jedynie w 8 przypadkach, co stanowi 11 % stwierdzonych naruszeń, orzeczono
grzywny.
Komisja przyznaje wprawdzie, że okólnik ministra sprawiedliwości z dnia 16 października 2002 r., na który
powołuje się rząd francuski, stanowi środek właściwy, uznaje jednak, że należy zbadać sposób, w jaki będzie on
stosowany. Zwraca przy tym uwagę, że najnowsze dane liczbowe przekazane przez rząd francuski wskazują na
spadek liczby nałożonych kar.
Rząd francuski wskazuje na stały wzrost, począwszy od roku 1991, liczby ściganych naruszeń i wysokości
nałożonych kar. Podkreśla jednakże, że sama statystyczna ocena liczby ściganych naruszeń nie daje obrazu
skuteczności systemu kontroli, gdyż opiera się na niezweryfikowanym założeniu stałej liczby popełnianych
naruszeń.
Rząd francuski informuje również o okólniku, jaki minister sprawiedliwości wystosował w dniu 16 października
2002 r. do prokuratorów przy sądach apelacyjnych w Rennes, Poitiers, Bordeaux i Pau, w którym zaleca
systematyczne ściganie naruszeń oraz żądanie grzywien o charakterze odstraszającym. Przyznaje jednak, że okólnik
ten nie wywołał w pełnym zakresie zamierzonych skutków w latach 2002 i 2003, ponieważ ustawa nr 2002-1062
wprowadziła amnestię dla sprawców naruszeń popełnionych przed dniem 17 maja 2002 r., ukaranych grzywnami
do 750 euro.
Ocena Trybunału
Ciążące na państwach członkowskich zobowiązanie do zapewnienia, by naruszenia prawa wspólnotowego karane
były w sposób skuteczny, proporcjonalny i odstraszający, ma szczególne znaczenie w dziedzinie rybołówstwa.
Systematyczne zaniechania właściwych władz jednego z państw członkowskich w ściganiu osób popełniających
tego rodzaju naruszenia stanowią bowiem zagrożenie zarówno dla ochrony i gospodarowania zasobami
połowowymi, jak i dla jednolitego wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa (zob., w odniesieniu do naruszeń
reżimu kwot w sezonach połowowych 1991 i 1992, wyrok z dnia 7 grudnia 1995 r. w sprawie C-52/95 Komisja
przeciwko Francji, Rec. str. I-4443, pkt 35).
W niniejszej sprawie, w odniesieniu do sytuacji na dzień upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii
uzupełniającej z dnia 6 czerwca 2000 r. wystarczy przypomnieć ustalenia poczynione w pkt 49–52 niniejszego
wyroku. Ustalenie, że możliwe do wykrycia przez władze krajowe naruszenia nie zostały stwierdzone i że osobom
winnym tych naruszeń nie postawiono zarzutów, prowadzi siłą rzeczy do stwierdzenia, że wspomniane władze
krajowe uchybiły nałożonemu na nie w przepisach wspólnotowych zobowiązaniu do ścigania takich naruszeń (zob.
podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 24).
W odniesieniu do sytuacji na dzień, w którym Trybunał badał okoliczności faktyczne sprawy, należy odwołać się do
ustaleń poczynionych w pkt 54–61 niniejszego wyroku, gdzie stwierdza się dalsze występowanie istotnych braków
w systemie kontroli. W świetle tych ustaleń wzrostu liczby ściganych naruszeń, na który powołał się rząd francuski,
nie można uznać za wystarczający. Jak wskazał bowiem ten rząd, sama statystyczna ocena liczby ściganych
naruszeń nie daje obrazu skuteczności systemu kontroli.
Co więcej, jak wskazała Komisja, z informacji dostarczonych przez rząd francuski wynika, że nie wszystkie
stwierdzone naruszenia są ścigane. Okazuje się również, że nie za wszystkie ścigane naruszenia orzekana jest kara
o charakterze odstraszającym. Okoliczność, że sprawcy licznych naruszeń w dziedzinie rybołówstwa skorzystali
z przepisów ustawy nr 2002-1062 o amnestii, dowodzi, że we wszystkich tych przypadkach orzeczono grzywny
niższe niż 750 euro.
W związku z powyższym i w świetle szczegółowych danych przedstawionych przez Komisję informacje, jakich
dostarczył rząd francuski, nie są dość istotne, by wykazać, iż działania, które podjął w zakresie ścigania naruszeń
prawodawstwa w dziedzinie rybołówstwa, są na tyle skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, że pozwalają mu
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
wywiązać się z obowiązku zapewnienia skuteczności wspólnotowego systemu ochrony i gospodarowania zasobami
połowowymi (zob. pkt 37 i 38 niniejszego wyroku).
Należy zatem stwierdzić, że zarówno na dzień upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii uzupełniającej
z dnia 6 czerwca 2000 r., jak i na dzień, w którym Trybunał badał przedstawione mu okoliczności faktyczne,
Republika Francuska, nie zapewniając w stopniu wymaganym na podstawie przepisów wspólnotowych ścigania
naruszeń ustawodawstwa w dziedzinie rybołówstwa, nie podjęła wszelkich kroków niezbędnych do wykonania
wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji i tym samym uchybiła zobowiązaniom,
jakie ciążą na niej na mocy art. 228 WE.
W przedmiocie sankcji finansowych za uchybienie
Komisja proponuje, by Trybunał nałożył na Republikę Francuską za niewykonanie wyroku z dnia 11 czerwca
1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji okresową karę pieniężną za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia
ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia usunięcia uchybienia. Biorąc pod uwagę szczególne cechy stwierdzonego
uchybienia, Trybunał uznaje za zasadne rozważyć również, czy nałożenie ryczałtu nie stanowiłoby odpowiedniej
sankcji.
W przedmiocie możliwości nałożenia łącznie okresowej kary pieniężnej i ryczałtu
Argumentacja stron i uwagi przedstawione Trybunałowi
Komisja, rząd duński, niderlandzki, fiński i Zjednoczonego Królestwa, wezwane do udzielenia odpowiedzi na
pytanie, czy w ramach procedury wszczętej na podstawie art. 228 ust. 2 WE Trybunał, po stwierdzeniu, że państwo
członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może nałożyć na to państwo jednocześnie okresową karę
pieniężną i ryczałt, odpowiedziały twierdząco.
Ich argumentacja opiera się na wzajemnie uzupełniającym charakterze tych dwóch rodzajów sankcji, polegającym
na tym, że każda z nich ma wywierać skutek odstraszający. Połączenie ich należałoby uznać za jedną i tę samą
metodę osiągnięcia celu art. 228 WE, jakim jest nie tylko skłonienie zainteresowanego państwa członkowskiego, by
zastosowało się do pierwotnego wyroku, ale także, bardziej ogólnie, ograniczenie prawdopodobieństwa ponownego
popełnienia tego rodzaju naruszenia.
Rządy francuski, belgijski, czeski, niemiecki, grecki, hiszpański, irlandzki, włoski, cypryjski, węgierski, austriacki,
polski i portugalski stoją na odmiennym stanowisku.
Opierają się one na brzmieniu art. 228 ust. 2 WE i użyciu słowa „lub”, któremu przypisują znaczenie alternatywy
rozłącznej, a także na celu, jakiemu ma służyć to postanowienie. Nie ma ono, ich zdaniem, charakteru represyjnego,
gdyż zadaniem art. 228 ust. 2 WE nie jest karanie państw członkowskich winnych uchybienia, lecz skłonienie ich
do wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie. Niemożliwe jest rozróżnienie poszczególnych okresów,
w których miało miejsce uchybienie, wziąć pod uwagę można tylko całkowity czas jego trwania. Połączenie sankcji
finansowych byłoby więc sprzeczne z zasadą niekarania dwukrotnie za ten sam czyn. Ponadto w braku wytycznych
Komisji określających kryteria obliczania kwoty ryczałtu nałożenie go przez Trybunał naruszałoby zasadę
bezpieczeństwa prawnego i przejrzystości. Stanowiłoby również naruszenie zasady równego traktowania państw
członkowskich, gdyż kara taka nie była rozważana w wyrokach z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C-387/97 Komisja
przeciwko Grecji, Rec. str. I-5047 i z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie C-278/01 Komisja przeciwko Hiszpanii,
Rec. str. I-14141.
Ocena Trybunału
Procedura ustanowiona w art. 228 ust. 2 WE ma za zadanie skłonienie państwa członkowskiego winnego
uchybienia do wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie i co za tym idzie zapewnienie skuteczności prawa
wspólnotowego. Obie sankcje przewidziane w tym postanowieniu, to jest ryczałt i okresowa kara pieniężna, mają
ten sam cel.
Zastosowanie jednej lub drugiej sankcji uzależnione jest od tego, czy w szczególnych okolicznościach konkretnej
sprawy sankcja ta spełni swoje zadanie. O ile nałożenie okresowej kary pieniężnej wydaje się szczególnie
właściwe, by skłonić państwo członkowskie do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku tego
rodzaju środka nacisku miałoby tendencję do utrwalania się, o tyle nałożenie ryczałtu opiera się w większym
stopniu na ocenie skutków niewykonania zobowiązań państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu
publicznego, w szczególności gdy uchybienie trwało przez dłuższy czas od chwili wydania stwierdzającego je
wyroku.
W związku z tym zastosowanie łącznie obu rodzajów sankcji ustanowionych w art. 228 ust. 2 WE nie jest
wykluczone, szczególnie w sytuacji, gdy uchybienie trwało przez dłuższy czas i ma tendencję do utrwalania się.
Wykładni takiej nie można przeciwstawiać faktu użycia w art. 228 ust. 2 WE słowa „lub” dla połączenia możliwych
do zastosowania sankcji finansowych. Jak stwierdziła Komisja oraz rządy duński, niderlandzki, fiński
i Zjednoczonego Królestwa, słowo to może być z językowego punktu widzenia rozumiane jako alternatywa
rozłączna lub łączna, należy zatem interpretować je z uwzględnieniem kontekstu, w jakim zostało użyte. W świetle
celu art. 228 WE użycie słowa „lub” w ust. 2 tego artykułu należy rozumieć jako alternatywę łączną.
84
85
86
87
88
89
90
Zastrzeżenie podniesione w szczególności przez rządy niemiecki, grecki, węgierski, austriacki i polski, zgodnie
z którym nałożenie łącznie okresowej kary pieniężnej i ryczałtu przy uwzględnieniu tego samego okresu trwania
uchybienia naruszałoby zasadę non bis in idem również należy odrzucić. Ponieważ każda z sankcji ma swój własny
cel, jej wysokość należy określić w sposób pozwalający na jego osiągnięcie. W związku z tym w przypadku
zastosowania łącznie okresowej kary pieniężnej i ryczałtu okres trwania uchybienia bierze się pod uwagę jako
jedno z kryteriów w celu właściwego wyważenia charakteru przymuszającego i odstraszającego sankcji.
Argument poniesiony w szczególności przez rząd belgijski, zgodnie z którym w braku wytycznych Komisji dla
obliczania kwoty ryczałtu nałożenie go naruszałoby zasadę bezpieczeństwa prawnego i przejrzystości, również nie
zasługuje na uwzględnienie. O ile bowiem tego rodzaju wytyczne przyczyniłyby się do zapewnienia przejrzystości,
przewidywalności i bezpieczeństwa prawnego w działaniach Komisji (zob., w odniesieniu do wytycznych dla
obliczania okresowej kary pieniężnej, ww. wyrok z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji,
pkt 87), o tyle wykonywanie uprawnień powierzonych Trybunałowi w art. 228 ust. 2 WE nie jest uzależnione od
wydania przez Komisję takich zasad, które w każdym razie nie mogłyby wiązać Trybunału (ww. wyroki: z dnia
4 lipca 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 89 i z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie Komisja
przeciwko Hiszpanii, pkt 41).
W odniesieniu do podniesionego przez rząd francuski zastrzeżenia, zgodnie z którym łączne nałożenie w niniejszej
sprawie okresowej kary pieniężnej i ryczałtu stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania, ponieważ nie
było to rozważane w ww. wyrokach z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji i z dnia
25 listopada 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, należy stwierdzić, że rolą Trybunału jest dokonać
w każdej sprawie, zależnie od jej szczególnych okoliczności, oceny rodzaju sankcji finansowych, jakie należy
orzec. W związku z tym okoliczność, że w sprawach rozstrzygniętych wcześniej nie orzeczono sankcji łącznej, nie
może sama z siebie stanowić przeszkody w nałożeniu takiej sankcji w sprawie późniejszej, jeżeli okaże się to
właściwe ze względu na charakter, wagę i czas trwania stwierdzonego uchybienia.
W przedmiocie zakresu swobodnej oceny Trybunału co do możliwych do nałożenia sankcji finansowych
Argumentacja stron i uwagi przedstawione Trybunałowi
Na pytanie, czy w razie potrzeby Trybunał może odstąpić od propozycji Komisji i nałożyć na państwo
członkowskie ryczałt, podczas gdy Komisja tego nie proponowała, Komisja oraz rządy czeski, węgierski i fiński
odpowiedziały twierdząco. Ich zdaniem, Trybunał dysponuje w tej kwestii uprawnieniem dyskrecjonalnym
obejmującym określenie rodzaju sankcji finansowej, jaką uzna za najbardziej odpowiednią, niezależnie od
propozycji Komisji w tym względzie.
Rządy francuski, belgijski, duński, niemiecki, grecki, hiszpański, irlandzki, włoski, niderlandzki, austriacki, polski
i portugalski są odmiennego zdania. Podnoszą one w tym względzie argumenty materialne i proceduralne.
Argumenty materialne opierają się na tym, że wykonywanie przez Trybunał tego rodzaju uprawnień
dyskrecjonalnych naruszałoby zasadę bezpieczeństwa prawnego, przewidywalności, przejrzystości i równego
traktowania. Rząd niemiecki dodaje, że Trybunał nie ma w każdym razie legitymacji politycznej niezbędnej do
wykonywania tego rodzaju uprawnień w dziedzinie, gdzie znaczną rolę odgrywa ocena stosowności
podejmowanych działań z politycznego punktu widzenia. W kwestiach proceduralnych wspomniane rządy
podkreślają, po pierwsze, że tak szerokie uprawnienie jest sprzeczne z ogólną zasadą postępowania cywilnego
wspólną wszystkim państwom członkowskim, zgodnie z którą sąd nie może wykraczać poza zakres żądań stron,
a po drugie, kładą nacisk na konieczność zapewnienia kontradyktoryjności postępowania pozwalającej
zainteresowanemu państwu członkowskiemu na skorzystanie z przysługującego mu prawa do obrony.
Ocena Trybunału
W odniesieniu do argumentów opartych na zasadzie bezpieczeństwa prawnego, przewidywalności, przejrzystości
i równego traktowania należy odesłać do analizy dokonanej w pkt 85 i 86 niniejszego wyroku.
Jeśli chodzi o argument rządu niemieckiego oparty na braku politycznej legitymacji Trybunału do orzekania sankcji
finansowych, których nie zaproponowała Komisja, rozróżnić trzeba poszczególne etapy procedury ustanowionej
w art. 228 ust. 2 WE. Po wykonaniu przez Komisję przysługującego jej uprawnienia dyskrecjonalnego do
wszczęcia postępowania zmierzającego do stwierdzenia uchybienia (zob. w szczególności, w odniesieniu do
art. 226 WE, wyroki: z dnia 25 września 2003 r. w sprawie C-74/02 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I-9877,
pkt 17 i z dnia 21 października 2004 r. w sprawie C-477/03, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 11)
kwestia, czy państwo członkowskie wykonało wcześniejszy wyrok Trybunału podlega rozpatrzeniu
w postępowaniu sądowym, gdzie względy polityczne są bez znaczenia. Trybunał, badając, czy aktualna sytuacja
w tym państwie członkowskim jest zgodna z pierwotnym wyrokiem, oraz dokonując ewentualnie oceny wagi
trwającego uchybienia, wykonuje swoją funkcję sądowniczą. Stąd, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 24 opinii
z dnia 18 listopada 2004 r., oceny stosowności sankcji finansowej i wyboru sankcji najbardziej właściwej
w okolicznościach konkretnej sprawy dokonać można wyłącznie w świetle ustaleń Trybunału zawartych w wyroku,
jaki wydaje on na podstawie art. 228 ust. 2 WE. Kwestie te nie należą zatem do domeny politycznej.
91
92
93
94
95
96
97
98
99
Argument, zgodnie z którym odstępując lub wykraczając poza propozycje Komisji Trybunał naruszyłby ogólną
zasadę postępowania cywilnego zabraniającą sądowi wykraczać poza żądania stron jest równie bezzasadny.
Procedura ustanowiona w art. 228 ust. 2 WE jest bowiem szczególną procedurą sądową, której nie można
przyrównywać do procedury cywilnej. Nałożenie okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu nie ma na celu
wyrównania jakiejkolwiek szkody wyrządzonej przez zainteresowane państwo członkowskie, lecz wywarcie na to
państwo nacisku ekonomicznego, który skłoni je do usunięcia stwierdzonego uchybienia. Nałożone sankcje
finansowe należy określić w zależności od stopnia nacisku niezbędnego, by zainteresowane państwo członkowskie
zmieniło swój sposób postępowania.
W odniesieniu do prawa do obrony, z jakiego zainteresowane państwo członkowskie powinno mieć możliwość
skorzystać, na co kładły nacisk rządy francuski, belgijski, niderlandzki, austriacki i fiński, należy zauważyć,
podobnie jak rzecznik generalny w pkt 11 opinii z dnia 18 listopada 2004 r., że procedurę ustanowioną w art. 228
ust. 2 WE uznać trzeba za szczególną procedurę sądową mającą na celu doprowadzenie do wykonania wyroku,
czyli innymi słowy postępowanie egzekucyjne. Oceny gwarancji proceduralnych, z jakich korzystać powinno
zainteresowane państwo członkowskie, dokonywać należy zatem w tym kontekście.
W związku z tym, po stwierdzeniu w postępowaniu kontradyktoryjnym dalszego trwania uchybienia prawu
wspólnotowemu, prawo do obrony, jakie należy przyznać państwu członkowskiemu winnemu uchybienia
w odniesieniu do rozpatrywanych sankcji finansowych, uzależnione być musi od zamierzonego celu, jakim jest
pewność i gwarancja przywrócenia poszanowania prawa.
W niniejszej sprawie, w kwestii oceny, czy zachowanie mogące prowadzić do nałożenia sankcji finansowej
rzeczywiście miało miejsce, Republika Francuska miała możliwość obrony przez cały okres prowadzenia
postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, które trwało niemal dziewięć lat i w którym wydano dwie
uzasadnione opinie, a także w niniejszym postępowaniu w ramach procedury pisemnej i podczas rozprawy w dniu
3 marca 2004 r. Przeprowadzone badanie okoliczności faktycznych doprowadziło Trybunał do stwierdzenia
dalszego trwania uchybienia Republiki Francuskiej ciążącym na niej zobowiązaniom (zob. pkt 74 niniejszego
wyroku).
Komisja, która w dwóch uzasadnionych opiniach zwracała uwagę Republiki Francuskiej na niebezpieczeństwo
nałożenia na nią sankcji finansowych (zob. pkt 15 i 18 niniejszego wyroku), wskazała Trybunałowi kryteria (zob.
pkt 98 niniejszego wyroku), jakie można wziąć pod uwagę w celu określenia sankcji finansowych mających na celu
wywarcie na Republikę Francuską nacisku ekonomicznego wystarczającego, by skłonić ją do usunięcia w jak
najkrótszym czasie uchybienia, a także sposób wyważenia tych kryteriów. Republika Francuska wyraziła swoje
zdanie odnośnie do tych kryteriów w ramach procedury pisemnej i podczas rozprawy w dniu 3 marca 2004 r.
Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2004 r. Trybunał wezwał strony do zajęcia stanowiska w kwestii, czy, w sytuacji
gdy Trybunał stwierdzi, że państwo członkowskie nie podjęło kroków niezbędnych do wykonania wcześniejszego
wyroku, a Komisja wniosła do Trybunału o nałożenie na to państwo okresowej kary pieniężnej, Trybunał może
nałożyć na zainteresowane państwo członkowskie ryczałt, a nawet ewentualnie ryczałt i okresową karę pieniężną
łącznie. Strony przedstawiły swoje stanowiska podczas rozprawy w dniu 5 października 2004 r.
Jak z tego wynika, Republika Francuska miała możliwość przedstawić uwagi odnośnie do wszystkich okoliczności
prawnych i faktycznych niezbędnych do stwierdzenia dalszego trwania i określenia wagi zarzucanego jej
uchybienia oraz środków, jakie mogą zostać przyjęte w celu doprowadzenia do usunięcia tego uchybienia. Na
podstawie tych okoliczności, które były przedmiotem kontradyktoryjnej dyskusji, Trybunał ma za zadanie określić,
w zależności od stopnia nacisku i odstraszania, jaki uzna za konieczny, sankcje finansowe właściwe, by zapewnić
możliwie jak najszybsze wykonanie wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji oraz
zapobiec podobnym naruszeniom prawa wspólnotowego w przyszłości.
W przedmiocie odpowiednich w niniejszej sprawie sankcji finansowych
W przedmiocie okresowej kary pieniężnej
Opierając się na zasadach, które określiła w komunikacie 97/C 63/02 z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie metody
obliczania okresowej kary pieniężnej, o której mowa w art. [228] traktatu WE (Dz.U. C 63, str. 2), Komisja
zaproponowała Trybunałowi nałożenie na Republikę Francuską, tytułem sankcji za niewykonanie wyroku z dnia
11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, okresowej kary pieniężnej w wysokości 316 500 euro za
każdy dzień zwłoki, licząc od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do dnia wykonania wyroku z dnia
11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji.
Zdaniem Komisji, nałożenie okresowej kary pieniężnej jest środkiem najbardziej odpowiednim, by doprowadzić do
usunięcia w jak najkrótszym czasie stwierdzonego naruszenia i że w niniejszej sprawie kara w wysokości
316 500 euro za każdy dzień opóźnienia jest stosowna do wagi i okresu trwania naruszenia, z uwzględnieniem
także konieczności zapewnienia skuteczności sankcji. Kwota ta została wyliczona poprzez pomnożenie kwoty
bazowej 500 euro przez mnożnik 10 (w skali od 1 do 20) w odniesieniu do wagi naruszenia, przez mnożnik 3 (w
skali od 1 do 3) w odniesieniu do czasu trwania naruszenia oraz przez mnożnik 21,1 (oparty na produkcie
100
101
102
103
104
105
106
107
108
109
110
111
krajowym brutto zainteresowanego państwa członkowskiego i wadze jego głosów w Radzie Unii Europejskiej),
który ma odzwierciedlać możliwości płatnicze zainteresowanego państwa członkowskiego.
Rząd francuski utrzymuje przede wszystkim, że nie ma powodu orzekać okresowej kary pieniężnej, gdyż usunął on
uchybienie, ewentualnie zaś, że żądana wysokość tej kary jest nieproporcjonalna do uchybienia.
Rząd ten wskazuje, w odniesieniu do wagi naruszenia, że w ww. wyroku z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie Komisja
przeciwko Grecji Komisja zaproponowała mnożnik 6, podczas gdy stwierdzone tam uchybienie narażało na
niebezpieczeństwo zdrowie publiczne, a nie podjęto żadnych kroków w celu wykonania wcześniejszego wyroku.
Te dwie okoliczności zaś nie mają miejsca w niniejszej sprawie. Stąd zaproponowany przez Komisję mnożnik 10
jest nie do przyjęcia.
Rząd francuski podnosi również argument, że działania niezbędne do wykonania wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r.
w sprawie Komisja przeciwko Francji nie mogły wywołać skutków natychmiastowych. Biorąc pod uwagę
nieuniknioną zwłokę między chwilą podjęcia działań a chwilą, gdy ich skutki staną się dostrzegalne, Trybunał nie
może uwzględnić całego okresu, jaki upłynie między ogłoszeniem pierwszego wyroku a ogłoszeniem wyroku
w niniejszej sprawie.
W tej kwestii należy stwierdzić, że o ile okresowa kara pieniężna w sposób oczywisty może skłonić państwo
członkowskie winne stwierdzonego uchybienia do jego usunięcia w jak najkrótszym czasie (ww. wyrok z dnia
25 listopada 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 42), o tyle należy przypomnieć, że propozycje
Komisji stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia, nie mogą jednak wiązać Trybunału (ww. wyrok z dnia
4 lipca 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 89). Zadaniem Trybunału jest określić, w ramach
przysługujących mu uprawnień do swobodnej oceny, wysokość okresowej kary pieniężnej w ten sposób, by była
ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności sprawy, a po drugie, proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia oraz
do możliwości płatniczych zainteresowanego państwa członkowskiego (zob. podobnie ww. wyroki: z dnia 4 lipca
2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 90 oraz z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko
Hiszpanii, pkt 41).
W związku z powyższym i jak sugeruje Komisja w komunikacie z dnia 28 lutego 1997 r., za podstawowe kryteria
zapewniające, że okresowa kara pieniężna wywrze odpowiedni nacisk, wymuszając jednolite i skuteczne
stosowanie prawa wspólnotowego, należy przyjąć co do zasady czas trwania naruszenia, wagę tego naruszenia oraz
możliwości płatnicze zainteresowanego państwa członkowskiego. Stosując te kryteria, trzeba wziąć pod uwagę
w szczególności skutki niewykonania wyroku dla interesów prywatnych i interesu publicznego oraz stopień
pilności w doprowadzeniu do zastosowania się przez państwo członkowskie do jego zobowiązań (ww. wyrok z dnia
4 lipca 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 92).
W odniesieniu do wagi naruszenia, a w szczególności do skutków niewykonania wyroku dla interesów prywatnych
i interesu ogólnego należy przypomnieć, że kluczowym elementem wspólnej polityki rybołówstwa jest racjonalna
i odpowiedzialna eksploatacja zasobów morskich oparta na trwałych podstawach i prowadzona w odpowiednich
warunkach gospodarczo-społecznych. W związku z tym ochrona niedojrzałych organizmów staje się decydująca
dla procesu odnawiania zasobów. Niestosowanie technicznych środków ochrony przewidzianych we wspólnej
polityce, w szczególności w zakresie minimalnych wymiarów ryb, stanowi zatem poważne zagrożenie dla
zachowania niektórych gatunków oraz akwenów połowowych i zagraża realizacji głównego celu wspólnej polityki
rybołówstwa.
Ponieważ działania administracyjne podjęte przez władze francuskie nie były prowadzone w sposób skuteczny, nie
obniżają one wagi stwierdzonego uchybienia.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że mnożnik 10 (w skali od 1 do 20) właściwie odzwierciedla wagę
naruszenia.
W odniesieniu do czasu trwania naruszenia wystarczy stwierdzić, że jest on znaczny, nawet licząc od dnia wejścia
w życie Traktatu o Unii Europejskiej, a nie od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie
Komisja przeciwko Francji (zob. podobnie ww. wyrok z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji,
pkt 98). W związku z tym zaproponowany przez Komisję mnożnik 3 (w skali od 1 do 3) jest właściwy.
Propozycja Komisji, by kwotę bazową pomnożyć przez mnożnik 21,1, oparty na produkcie krajowym brutto
Republiki Francuskiej i wadze jej głosów w Radzie, stanowi odpowiedni sposób odzwierciedlenia jej możliwości
płatniczych, przy zachowaniu racjonalnego zróżnicowania między państwami członkowskimi (zob. ww. wyroki:
z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 88 i z dnia 5 listopada 2003 r. w sprawie Komisja
przeciwko Hiszpanii, pkt 59).
Pomnożenie kwoty bazowej 500 euro przez 21,1 (w odniesieniu do możliwości płatniczych), przez 10 (w
odniesieniu do wagi naruszenia) i przez 3 (w odniesieniu do czasu trwania naruszenia) daje kwotę 316 500 euro
dziennie.
Jeśli chodzi o okresy rozliczeniowe okresowej kary pieniężnej trzeba jednak wziąć pod uwagę, że władze francuskie
podjęły działania administracyjne, które mogą posłużyć za ramy do podjęcia kroków niezbędnych do wykonania
wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji. Jednakże zmiana wcześniejszych praktyk
nie może nastąpić w krótkim okresie, a jej efekty nie będą widoczne natychmiast. Stąd ewentualne stwierdzenie
usunięcia naruszenia może nastąpić dopiero po pewnym czasie, pozwalającym na ocenę całości osiągniętych
rezultatów.
112 W związku z powyższym okresową karę pieniężną należy nałożyć nie w rozliczeniu dziennym, lecz półrocznym.
113 Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań należy na Republikę Francuską nałożyć obowiązek zapłaty na rzecz
Komisji, na rachunek „Dochody własne Wspólnoty Europejskiej”, okresowej kary pieniężnej w wysokości
182,5 x 316 500 euro, czyli 57 761 250 euro za każdy okres półroczny, licząc od dnia ogłoszenia niniejszego
wyroku, na koniec którego wyrok z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji nie będzie
w pełni wykonany.
W przedmiocie nałożenia ryczałtu
114 W sytuacji tego rodzaju, jak będąca przedmiotem niniejszego wyroku, wziąwszy pod uwagę, że uchybienie trwało
przed długi czas od wyroku, w którym zostało pierwotnie stwierdzone, i mając na względzie wchodzące w grę
interesy prywatne i interes publiczny, konieczne staje się nałożenie ryczałtu (zob. pkt 81 niniejszego wyroku).
115 Określenie kwoty ryczałtu, jaki zapłaci Republika Francuska, na 20 000 000 euro stanowi słuszną ocenę
szczególnych okoliczności sprawy.
116 Należy zatem nałożyć na Republikę Francuską obowiązek zapłaty na rzecz Komisji, na rachunek „Dochody własne
Wspólnoty Europejskiej”, ryczałtu w kwocie 20 000 000 euro.
117 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca
sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Francuskiej kosztami postępowania, a ta sprawę
przegrała, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Nie zapewniając w stopniu wymaganym w przepisach wspólnotowych kontroli działalności połowowej i
– nie zapewniając w stopniu wymaganym na podstawie przepisów wspólnotowych ścigania
naruszeń ustawodawstwa w dziedzinie rybołówstwa,
Republika Francuska nie podjęła wszystkich kroków niezbędnych do wykonania wyroku z dnia
11 czerwca 1991 r. w sprawie C-64/88 Komisja przeciwko Francji i tym samym uchybiła
zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy art. 228 WE.
2)
Republika Francuska jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Komisji Wspólnot Europejskich, na
rachunek „Dochody własne Wspólnoty Europejskiej”, okresowej kary pieniężnej w wysokości
57 761 250 euro za każdy okres półroczny, licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku, na koniec
którego wyrok z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji nie będzie w pełni
wykonany.
3)
Republika Francuska jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Komisji, na rachunek „Dochody własne
Wspólnoty Europejskiej”, ryczałtu w kwocie 20 000 000 euro.
4)
Republika Francuska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
16. C-265/03 Igor Simutenkov p. Ministerio de Educación y Cultura i Real Federación Española de Fútbol
Sprawa C-265/03
Igor Simutenkov
przeciwko
Ministerio de Educación y Cultura
i
Real Federación Española de Fútbol
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Audiencia Nacional)
Umowa o partnerstwie Wspólnoty–Rosja – Artykuł 23 ust. 1 – Bezpośrednia skuteczność – Warunki zatrudnienia –
Zasada niedyskryminacji – Piłka nożna – Ograniczenie liczby zawodników profesjonalnych będących obywatelami
państw trzecich, którzy mogą być wystawieni w składzie jednej drużyny w zawodach krajowych
Opinia rzecznika generalnego C. Stix-Hackl przedstawiona w dniu 11 stycznia 2005 r.
I-0000
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 12 kwietnia 2005 r. I-0000
Streszczenie wyroku
1. Umowy międzynarodowe – Umowy zawarte przez Wspólnotę – Bezpośrednia skuteczność – Artykuł 23 ust. 1
umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja
(umowa o partnerstwie Wspólnoty–Rosja, art. 23 ust. 1)
2.
1.
2.
1
Umowy międzynarodowe – Umowa o partnerstwie Wspólnoty–Rosja – Pracownicy – Równość traktowania –
Warunki pracy – Przepis wydany przez związek sportowy państwa członkowskiego ograniczający
uczestnictwo w zawodach krajowych zawodników profesjonalnych pochodzących z krajów trzecich –
Niedopuszczalność
(umowa o partnerstwie Wspólnoty–Rosja, art. 23 ust. 1)
Artykuł 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie i współpracy ustanawiającej partnerstwo między Wspólnotami
Europejskimi i ich państwami członkowskimi a Federacją Rosyjską ustanawia w jasnym, precyzyjnym
i bezwarunkowym sformułowaniu skierowany do każdego państwa członkowskiego zakaz traktowania
w sposób dyskryminujący ze względu na obywatelstwo pracowników rosyjskich w porównaniu
z obywatelami tego państwa w odniesieniu do warunków pracy, wynagrodzenia lub zwolnienia. Przepis ten
ma bezpośrednią skuteczność, wobec czego podmioty, które on obowiązuje, mają prawo powoływać się na
niego przed sądami państw członkowskich.
(por. pkt 22, 29)
Europejskimi i ich państwami członkowskimi a Federacją Rosyjską sprzeciwia się stosowaniu wobec
sportowca profesjonalnego posiadającego obywatelstwo rosyjskie, legalnie zatrudnionego przez klub
mający siedzibę w państwie członkowskim, przepisu wydanego przez związek sportowy tego państwa, na
podstawie którego kluby mogą wystawiać w zawodach organizowanych na szczeblu krajowym jedynie
ograniczoną liczbę zawodników pochodzących z krajów trzecich, które nie są stronami Porozumienia
o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
(por. pkt 41 i sentencja)
z dnia 12 kwietnia 2005 r. (*)
Umowa o partnerstwie Wspólnoty–Rosja – Artykuł 23 ust. 1 – Bezpośrednia skuteczność – Warunki zatrudnienia –
Zasada niedyskryminacji – Piłka nożna – Ograniczenie liczby zawodników profesjonalnych będących obywatelami
państw trzecich, którzy mogą być wystawieni w składzie jednej drużyny w zawodach krajowych
W sprawie C-265/03
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony
przez Audiencia Nacional (Hiszpania) postanowieniem z dnia 9 maja 2003 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu
17 czerwca 2003 r., w postępowaniu:
Igor Simutenkov
przeciwko
Ministerio de Educación y Cultura,
Real Federación Española de Fútbol,
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C. W. A. Timmermans i A. Rosas, prezesi izb, C. Gulmann, A. La Pergola,
J.-P. Puissochet,
J. Makarczyk,
P. Kūris,
M. Ilešič (sprawozdawca),
U. Lõhmus,
E. Levits
i A. Ó Caoimh, sędziowie,
rzecznik generalny: C. Stix-Hackl,
sekretarz: R. Grass,
–
w imieniu I. Simutenkova przez M. Álvareza de la Rosa, abogado, i F. Toledo Hontiyuelo, procuradora,
–
w imieniu Real Federación Española de Fútbol przez J. Fraile Quinzañosa, abogado, i J. Villasante Garcíę,
procurador,
–
w imieniu rządu hiszpańskiego przez E. Braquehaisa Conesę, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez F. Hoffmeistera i D. Martina oraz I. Martínez del Peral,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 11 stycznia 2005 r.,
Wyrok
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie
i współpracy ustanawiającej partnerstwo między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi
a Federacją Rosyjską, podpisanej na Korfu dnia 24 czerwca 1994 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnot decyzją
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
Rady i Komisji 97/800/EWWiS, WE, Euratom z dnia 30 października 1997 r. (Dz.U. L 327, str. 1, zwanej dalej
„Umową o partnerstwie Wspólnoty–Rosja”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Igorem Simutenkovem a Ministerio de Educación y Cultura
(ministerstwem edukacji i kultury) i Real Federación Española de Fútbol (hiszpańskim związkiem piłki nożnej,
zwanym dalej „RFEF”) w przedmiocie przepisów sportowych ograniczających liczbę zawodników z państw
trzecich, którzy mogą występować w zawodach krajowych.
Ramy prawne
Umowa o partnerstwie Wspólnoty–Rosja weszła w życie w dniu 1 grudnia 1997 r. Artykuł 23 ust. 1 znajdujący się
w tytule IV tej umowy „Postanowienia w sprawie działalności gospodarczej i inwestycji” w rozdziale I „Warunki
zatrudnienia” stanowi:
„Z zastrzeżeniem przepisów ustawowych, warunków i procedur stosowanych w każdym państwie członkowskim
Wspólnota oraz jej państwa członkowskie zapewniają, że traktowanie przyznane obywatelom rosyjskim, legalnie
zatrudnionym na terytorium państwa członkowskiego jest wolne od wszelkiej dyskryminacji ze względu na
obywatelstwo, w odniesieniu do warunków pracy, wynagrodzenia lub zwolnienia, w porównaniu z jego własnymi
obywatelami”.
Artykuł 27 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja ma brzmienie następujące:
„Rada Współpracy formułuje zalecenia w celu wykonania artykułów 23 i 26 niniejszej Umowy”.
Artykuł 48 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja, znajdujący się również w tytule IV, przewiduje:
„Do celów niniejszego tytułu żadne z postanowień Umowy nie ogranicza stosowania przez Strony ich przepisów
ustawowych i wykonawczych dotyczących wjazdu i pobytu, pracy, warunków zatrudnienia oraz osiedlania się osób
fizycznych i świadczenia usług, pod warunkiem że jednocześnie nie stosują ich one w sposób mogący unieważnić
lub naruszyć korzyści przypadające którejkolwiek ze Stron na mocy szczególnego postanowienia Umowy. […]”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
Igor Simutenkov jest obywatelem rosyjskim, który w czasie wystąpienia okoliczności postępowania przed sądem
krajowym mieszkał w Hiszpanii, gdzie posiadał zezwolenie na pobyt i zezwolenie na pracę. Był zatrudniony jako
profesjonalny zawodnik piłki nożnej na mocy umowy o pracę zawartej z Club Deportivo Tenerife i posiadał
licencję związkową jako zawodnik niewspólnotowy.
W styczniu 2001 r. Igor Simutenkov za pośrednictwem swego klubu złożył wniosek do RFEF o to, aby zastąpił on
licencję związkową, której był posiadaczem, licencją taką samą, jaką dysponują zawodnicy wspólnotowi.
W uzasadnieniu tego wniosku powołał się na Umowę o partnerstwie Wspólnoty–Rosja.
Decyzją z dnia 19 stycznia 2001 r. RFEF oddalił ten wniosek na podstawie swojego regulaminu ogólnego i umowy
zawartej w dniu 28 maja 1999 r. pomiędzy nim a krajową ligą profesjonalnej piłki nożnej (zwanej dalej „umową
z dnia 28 maja 1999 r.”).
Zgodnie z art. 129 regulaminu ogólnego RFEF licencja piłkarza zawodowego jest dokumentem wystawionym przez
ten związek, zezwalającym jego posiadaczowi na uprawianie tego sportu jako zawodnikowi należącemu do
związku i na występowanie w oficjalnych meczach i zawodach w charakterze zawodnika należącego do danej
drużyny.
Artykuł 173 regulaminu ogólnego stanowi:
„Z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w niniejszych przepisach dla zarejestrowania i uzyskania licencji
zawodnika profesjonalnego zawodnicy piłki nożnej powinni posiadać obywatelstwo hiszpańskie lub być
obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa należącego do Europejskiego Obszaru
Gospodarczego”.
Artykuł 176 ust. 1 regulaminu ogólnego przewiduje:
„1.
Drużyny zgłoszone do zawodów oficjalnych o charakterze profesjonalnym, organizowanych na szczeblu
krajowym mogą zgłosić zawodników zagranicznych niebędących obywatelami Wspólnoty w liczbie ustalonej
w umowach zawartych pomiędzy RFEF, Liga Nacional de Fútbol Profesional (krajową ligą profesjonalnej piłki
nożnej) oraz Asociación de Futbolistas Españoles (stowarzyszeniem piłkarzy hiszpańskich), które regulują ponadto
liczbę zawodników tej kategorii mogących występować równocześnie.
[…]”.
Zgodnie z umową z dnia 28 maja 1999 r. liczba zawodników niebędących obywatelami państw członkowskich,
którzy mogą występować równocześnie, jest ograniczona w pierwszej lidze do trzech w sezonach od 2000/2001 do
2004/2005 oraz w drugiej lidze do trzech w sezonach 2000/2001 oraz 2001/2002 i do dwóch w trzech następnych
sezonach.
Igor Simutenkov, uważając, że rozróżnienie dokonane przez ten regulamin pomiędzy obywatelami państwa
członkowskiego Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego a obywatelami państwa trzeciego
w zakresie dotyczącym zawodników rosyjskich jest niezgodne z art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–
Rosja i że ogranicza ono wykonywanie jego zawodu, wniósł do Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo
skargę na decyzję z dnia 19 stycznia 2001 r. oddalającą jego wniosek o nową licencję.
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Ponieważ skarga ta została oddalona orzeczeniem z dnia 22 października 2002 r., Igor Simutenkov zaskarżył je do
Audiencia Nacional, który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem
prejudycjalnym:
„Czy art. 23 Umowy o partnerstwie [Wspólnoty–Rosja] sprzeciwia się stosowaniu przez związek sportowy wobec
profesjonalnego sportowca posiadającego obywatelstwo rosyjskie, legalnie zatrudnionego przez hiszpański klub
piłki nożnej, taki jak w przypadku skargi w postępowaniu przed sądem krajowym, przepisu, na mocy którego kluby
mogą wystawić do gry w zawodach organizowanych na szczeblu krajowym jedynie ograniczoną liczbę
zawodników pochodzących z państw trzecich, które nie są stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze
Gospodarczym?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Sąd krajowy zwraca się o odpowiedź, czy art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja należy
interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on stosowaniu wobec sportowca profesjonalnego posiadającego
obywatelstwo rosyjskie, legalnie zatrudnionego przez klub mający siedzibę w państwie członkowskim, przepisu
wydanego przez związek sportowy tego samego państwa, na mocy którego kluby mogą wystawić do gry
w zawodach organizowanych na szczeblu krajowym jedynie ograniczoną liczbę zawodników pochodzących
z państw trzecich, które nie są stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (zwanego dalej
„porozumieniem EOG”).
Igor Simutenkov i Komisja Wspólnot Europejskich utrzymują, że art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–
Rosja sprzeciwia się przepisowi, jaki został przyjęty w umowie z dnia 28 maja 1999 r.
RFEF powołuje się natomiast w uzasadnieniu swojego stanowiska na sformułowanie „[z] zastrzeżeniem przepisów
ustawowych, warunków i procedur obowiązujących w każdym państwie członkowskim”, znajdujące się na
początku tegoż art. 23 ust. 1. Związek wnioskuje z tego zastrzeżenia, że przyznana mu przez prawo kompetencja do
wydawania licencji zawodnikom piłki nożnej oraz przepisy sportowe, które zostały przez niego wydane, mają
pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasady niedyskryminacji wyrażonej w tym samym przepisie. Związek
podnosi też, że wystawienie licencji i reguły z tym związane wpisują się w ramy organizacji zawodów i nie dotyczą
warunków pracy.
Rząd hiszpański przychyla się do uwag RFEF i podnosi w szczególności, że na mocy uregulowania krajowego
i orzecznictwa w przedmiocie jego wykładni licencja związkowa nie jest warunkiem pracy, lecz administracyjnym
zezwoleniem służącym jako uprawnienie do uczestnictwa w zawodach sportowych.
W celu udzielenia właściwej odpowiedzi na zadane pytanie należy zbadać, po pierwsze, czy jednostka może się
powołać przed sądami państwa członkowskiego na art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja i, po
drugie, w przypadku odpowiedzi twierdzącej, określić, jaki zakres ma wyrażona w tym przepisie zasada
niedyskryminacji.
W przedmiocie bezpośredniej skuteczności art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja
Należy zaznaczyć, że skoro kwestia skutku postanowień Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja w porządku
prawnym stron tej umowy (zwanych dalej „stronami”) nie została uregulowana w tej umowie, do Trybunału należy
rozstrzygnięcie w tej kwestii, jak również każdej innej kwestii wykładni związanej ze stosowaniem umowy we
Wspólnocie (wyrok z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie C-149/96 Portugalia przeciwko Radzie, Rec. str. I-8395,
pkt 34).
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis umowy zawartej przez
Wspólnotę z państwami trzecimi należy uznać za przepis mający bezpośrednią skuteczność, jeżeli uwzględniając
jego brzmienie oraz cel i charakter umowy, zawiera on jasny i precyzyjny obowiązek, którego wypełnienie i skutki
nie są uzależnione od wydania kolejnego aktu (wyroki z dnia 27 września 2001 r. w sprawie C-63/99 Gloszczuk,
Rec. str. I-6369, pkt 30 i z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie C-171/01 Wählergruppe Gemeinsam, Rec. str. I-4301,
pkt 54).
Z brzmienia art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja wynika, że przepis ten ustanawia w jasnym,
precyzyjnym i bezwarunkowym sformułowaniu skierowany do każdego państwa członkowskiego zakaz
traktowania w sposób dyskryminujący ze względu na obywatelstwo pracowników rosyjskich w porównaniu
z obywatelami tego państwa w odniesieniu do warunków pracy, wynagrodzenia lub zwolnienia. Pracownikami
korzystającymi z tego przepisu są pracownicy, którzy posiadają obywatelstwo rosyjskie i są legalnie zatrudnieni na
terytorium państwa członkowskiego.
Taka zasada równego traktowania ustanawia obowiązek o precyzyjnym skutku i w istocie może zostać powołana
przez jednostkę przed sądem krajowym jako podstawa żądania od niego nieuwzględnienia przepisów
dyskryminujących bez potrzeby przyjmowania w tym celu dodatkowych środków wykonawczych (wyrok z dnia
29 stycznia 2002 r. w sprawie C-162/00 Pokrzeptowicz-Meyer, Rec. str. I-1049, pkt 22 oraz ww. wyrok w sprawie
Wählergruppe Gemeinsam, pkt 58).
Takiej wykładni nie podaje w wątpliwość ani sformułowanie „[z] zastrzeżeniem przepisów ustawowych, warunków
i procedur obowiązujących w każdym państwie członkowskim”, znajdujące się na początku art. 23 ust. 1 Umowy
25
26
27
28
29
30
31
32
33
o partnerstwie Wspólnoty–Rosja, ani art. 48 tej umowy. Przepisów tych nie można bowiem interpretować w ten
sposób, że pozwalają one państwom członkowskim na ograniczenie w sposób dowolny stosowania zasady
niedyskryminacji wyrażonej w art. 23 ust. 1, ponieważ taka wykładnia ograniczałaby istotę tego przepisu oraz
pozbawiała go jakiejkolwiek praktycznej skuteczności (ww. wyrok w sprawie Pokrzeptowicz-Meyer, pkt 23 i 24
oraz wyrok z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie C-438/00 Deutscher Handballbund, Rec. str. I-4135, pkt 29).
Artykuł 27 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja również nie sprzeciwia się bezpośredniej skuteczności art. 23
ust. 1 tego porozumienia. Okoliczność, że art. 27 przewiduje, iż wykonanie art. 23 następuje na podstawie zaleceń
Rady Współpracy, nie uzależnia bowiem możliwości stosowania tego ostatniego przepisu w ramach jego
wykonania lub jego skutków od przyjęcia późniejszego aktu. Rola, jaką art. 27 przypisuje Radzie, polega na
ułatwianiu przestrzegania zakazu dyskryminacji, ale nie może być postrzegana jako ograniczająca bezpośrednie
stosowanie tego zakazu (zob. w tym względzie wyrok z dnia 31 stycznia 1991 r. w sprawie C-18/90 Kziber, Rec.
str. I-199, pkt 19 i wyrok z dnia 4 maja 1999 r. w sprawie C-262/96 Sürül, Rec. str. I-2685, pkt 66).
Stwierdzeniu, że zasada niedyskryminacji wyrażona w art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja ma
bezpośrednią skuteczność, nie zaprzeczają ponadto ani przedmiot, ani charakter tej umowy.
Zgodnie z art. 1 umowy jej celem jest ustanowienie partnerstwa między stronami, między innymi w celu rozwijania
bliskich stosunków politycznych między tymi stronami, wspierania handlu i harmonijnych stosunków
gospodarczych między nimi, swobód politycznych i gospodarczych oraz stopniowa integracja między Federacją
Rosyjską a szerszym obszarem współpracy w Europie.
Okoliczność, że umowa ta ogranicza się do ustanowienia partnerstwa między stronami, nie przewidując
stowarzyszenia bądź przyszłego przystąpienia Federacji Rosyjskiej do Wspólnot, nie może stanowić przeszkody dla
bezpośredniego stosowania niektórych z jej postanowień. Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że wtedy gdy
umowa ustanawia współpracę między stronami, pewne postanowienia ujęte w tej umowie mogą regulować
bezpośrednio sytuację prawną jednostki na warunkach określonych w pkt 21 niniejszego wyroku (zob. ww. wyrok
w sprawie Kziber, pkt 21 oraz wyrok z dnia 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-113/97 Babahenini, Rec. str. I-183,
pkt 17 i wyrok z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie C-162/96 Racke, Rec. str. I-3655, pkt 34–36).
Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja ma
bezpośrednią skuteczność, wobec czego podmioty, które on obowiązuje, mają prawo powoływać się na niego przed
sądami państw członkowskich.
W przedmiocie zakresu oddziaływania zasady niedyskryminacji wyrażonej w art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie
Wspólnoty–Rosja
Pytanie sądu krajowego jest podobne do pytania, na które odpowiedź Trybunału stanowiła podstawę wyroku
w sprawie Deutscher Handballbund. W tym wyroku Trybunał orzekł, że art. 38 ust. 1 tiret pierwsze Układu
europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi,
z jednej strony, a Republiką Słowacką, z drugiej strony, podpisanego w Luksemburgu w dniu 4 października
1993 r. i zatwierdzonego w imieniu Wspólnot decyzją Rady i Komisji 94/909/EWWiS, WE, Euratom z dnia
19 grudnia 1994 r. (Dz.U. L 359, str. 1, zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym Wspólnoty–Słowacja”)
należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on stosowaniu wobec sportowca profesjonalnego
posiadającego obywatelstwo słowackie, który jest legalnie zatrudniony przez klub mający siedzibę w państwie
członkowskim, przepisu ustanowionego przez związek sportowy tego państwa członkowskiego, na mocy którego
kluby mogą wystawiać w meczach ligowych lub pucharowych jedynie ograniczoną liczbę zawodników
pochodzących z państw trzecich, które nie są stroną porozumienia EOG.
Tenże art. 38 ust. 1 tiret pierwsze miał jednak brzmienie następujące:
„Z zastrzeżeniem wymogów i uwarunkowań istniejących w każdym z państw członkowskich […] traktowanie
pracowników posiadających obywatelstwo słowackie, legalnie zatrudnionych na terytorium państwa
członkowskiego, będzie wolne od dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, odnośnie do warunków pracy,
wynagrodzenia lub zwalniania w porównaniu z obywatelami tego państwa” [tłumaczenie nieoficjalne].
Trybunał orzekł w szczególności, że przepis ograniczający liczbę zawodników profesjonalnych, będących
obywatelami danego państwa trzeciego, którzy mogą być wystawieni w zawodach krajowych, dotyczy warunków
pracy w rozumieniu art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego Wspólnoty–Słowacja, ponieważ
wywiera bezpośredni wpływ na udział w spotkaniach tych zawodów słowackiego profesjonalnego zawodnika,
legalnie zatrudnionego uprzednio w przyjmującym państwie członkowskim (ww. wyrok w sprawie Deutscher
Handballbund, pkt 44–46).
Trybunał stwierdził ponadto, że wykładnia art. 48 ust. 2 traktatu WE (po zmianie art. 39 ust. 2 WE) przyjęta w jego
wyroku
z dnia
15 grudnia
1995 r.
w sprawie
C-415/93 Bosman, Rec. str. I-4921, zgodnie z którą zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo odnosi się do
przepisów ustanowionych przez związki sportowe, które określają warunki wykonywania działalności zarobkowej
przez sportowców profesjonalnych i sprzeciwia się opartemu na obywatelstwie ograniczeniu liczby zawodników,
34
35
36
37
38
39
40
41
42
którzy mogą występować równocześnie, może zostać przeniesiona na art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu
stowarzyszeniowego Wspólnoty–Słowacja (ww. wyrok w sprawie Deutscher Handballbund, pkt 31–37 i 48–51).
Należy stwierdzić, że brzmienie art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja jest bardzo zbliżone do
brzmienia art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego Wspólnoty–Słowacja. Jedyna dostrzegalna
różnica w brzmieniu tych dwóch przepisów polega bowiem na użyciu sformułowania „Wspólnota oraz jej państwa
członkowskie zapewniają, że traktowanie przyznane obywatelom rosyjskim […] jest wolne od wszelkiej
dyskryminacji ze względu na obywatelstwo […]”, z jednej strony, i „traktowanie pracowników posiadających
obywatelstwo słowackie […] będzie wolne od dyskryminacji ze względu na obywatelstwo […]”, z drugiej strony.
Tak więc uwzględniając stwierdzenie zawarte w punktach 22 i 23 niniejszego wyroku, zgodnie z którym brzmienie
art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja wyraża jasno, precyzyjnie i bezwarunkowo zakaz
dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, przedstawiona powyżej różnica redakcyjna nie stanowi przeszkody dla
zastosowania wykładni dokonanej przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Deutscher Handballbund do art. 23
ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja.
Wprawdzie Umowa o partnerstwie Wspólnoty–Rosja, w przeciwieństwie do układu stowarzyszeniowego
Wspólnoty–Słowacja, nie ma na celu ustanowienia stowarzyszenia w celu stopniowej integracji danego państwa
trzeciego ze Wspólnotami Europejskimi, lecz „stopniową integrację między Federacją Rosyjską a szerszym
obszarem współpracy w Europie”.
Niemniej jednak z kontekstu lub z celów tej umowy o partnerstwie nie wynika, że zamierzała ona nadać zakazowi
„dyskryminacji ze względu na obywatelstwo w odniesieniu do warunków pracy […], w porównaniu z jego
własnymi obywatelami” inne znaczenie niż to, które wynika ze zwykłego rozumienia tego sformułowania.
W konsekwencji na wzór art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego Wspólnoty–Słowacja, art. 23
ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja ustanawia na korzyść pracowników rosyjskich legalnie
zatrudnionych na terytorium państwa członkowskiego prawo do równego traktowania w odniesieniu do warunków
pracy, które ma taki sam zakres jak prawo przyznane obywatelom państw członkowskich w podobnych słowach
przez traktat WE, które sprzeciwia się ograniczeniu ze względu na obywatelstwo, takiemu jak ograniczenie
w postępowaniu przed sądem krajowym, jak stwierdził Trybunał w okolicznościach podobnych w ww. wyrokach
w sprawach Bosman i Deutscher Handballbund.
Ponadto Trybunał orzekł w wyrokach w sprawach Bosman i Deutscher Handballbund, że przepis taki jak sporny
przepis w postępowaniu przed sądem krajowym dotyczy warunków pracy (ww. wyrok w sprawie Deutscher
Handballbund, pkt 44–46). Nie jest zatem istotna okoliczność, że art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty–
Rosja stosuje się jedynie w odniesieniu do warunków pracy, wynagrodzenia lub zwalniania i nie obejmuje przez to
zasad dotyczących dostępu do zatrudnienia.
Następnie należy stwierdzić, że ograniczenie ze względu na obywatelstwo nie odnosi się do szczególnych spotkań
między drużynami, które reprezentują swoje kraje, lecz obowiązuje w odniesieniu do wszystkich spotkań
klubowych, dotycząc tym samym istoty działalności wykonywanej przez sportowców profesjonalnych. Jak również
orzekł Trybunał, takiego ograniczenia nie można uznać za uzasadnione ze względów sportowych (ww. wyroki:
w sprawie Bosman, pkt 128–137 i w sprawie Deutscher Handballbund, pkt 54–56).
Ponadto nie podniesiono w uwagach przedłożonych Trybunałowi żadnego innego argumentu, który obiektywnie
uzasadniałby różne traktowanie zawodników profesjonalnych posiadających obywatelstwo państwa
członkowskiego lub państwa będącego stroną porozumienia EOG, z jednej strony, i zawodników profesjonalnych
posiadających obywatelstwo rosyjskie, z drugiej strony.
W końcu, jak stwierdzono w pkt 24 niniejszego wyroku, sformułowania „[z] zastrzeżeniem przepisów ustawowych,
warunków i procedur obowiązujących w każdym państwie członkowskim”, znajdujące się na początku art. 23 ust. 1
Umowy o partnerstwie Wspólnoty–Rosja oraz art. 48 tej umowy nie mogą być interpretowane w ten sposób, że
pozwalają one państwom członkowskim na ograniczenie według swobodnego uznania stosowania zasady
niedyskryminacji wyrażonej w pierwszym z obu przepisów, ponieważ taka wykładnia ograniczałaby istotę tego
przepisu oraz pozbawiała go jakiejkolwiek praktycznej skuteczności.
Uwzględniając powyższe rozważania, na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że art. 23 ust. 1 Umowy
o partnerstwie Wspólnoty–Rosja należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on stosowaniu wobec
sportowca profesjonalnego, posiadającego obywatelstwo rosyjskie, legalnie zatrudnionego przez klub mający
siedzibę w państwie członkowskim, przepisu wydanego przez związek sportowy tego państwa, na podstawie
którego kluby mogą wystawiać w zawodach organizowanych na szczeblu krajowym jedynie ograniczoną liczbę
zawodników pochodzących z państw trzecich, które nie są stronami porozumienia EOG.
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem
kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego należy zatem rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione
w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem
krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Europejskimi i ich państwami członkowskimi a Federacją Rosyjską, podpisanej na Korfu w dniu 24 czerwca
1994 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnot decyzją Rady i Komisji 97/800/EWWiS, WE, Euratom z dnia
30 października 1997 r., należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on stosowaniu wobec sportowca
profesjonalnego posiadającego obywatelstwo rosyjskie, legalnie zatrudnionego przez klub mający siedzibę
w państwie członkowskim, przepisu wydanego przez związek sportowy tego państwa, na podstawie którego
kluby mogą wystawiać w zawodach organizowanych na szczeblu krajowym jedynie ograniczoną liczbę
zawodników pochodzących z krajów trzecich, które nie są stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze
Gospodarczym.
Podpisy
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
17. C-198/03 Komisja Wspólnot Europejskich p. CEVA Santé Animale SA i Pfizer Enterprises Sàrl
Sprawa C-198/03 P
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
CEVA Santé Animale SA i Pfizer Enterprises Sàrl, dawniej Pharmacia Entreprises SA
Odwołanie – Rozporządzenie (EWG) nr 2377/90 – Weterynaryjne produkty lecznicze – Ustalanie maksymalnego
limitu pozostałości dla progesteronu – Przesłanki pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty
Opinia rzecznika generalnego F.G. Jacobsa przedstawiona w dniu 23 września 2004 r.
I-0000
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 12 lipca 2005 r. I-0000
Streszczenie wyroku
1. Odwołanie – Zarzuty – Błędna ocena właściwie przedstawionych dowodów – Niedopuszczalność, z wyjątkiem
przypadku ich przeinaczenia – Obowiązek uzasadnienia dokonanej przez Sąd oceny dowodów – Zakres
(art. 225 WE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 58 akapit pierwszy; rozporządzenie Rady nr 2377/90)
2. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego –
Swoboda uznania przysługująca instytucji w trakcie przyjmowania aktu – Konieczność uwzględnienia takiej
swobody przy ocenie odpowiedzialności
(art. 288 akapit drugi WE)
3. Rolnictwo – Jednolite ustawodawstwo – Maksymalne limity pozostałości weterynaryjnych produktów
leczniczych w środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego – Procedura ustalania – Rozporządzenie
nr 2377/90 – Przejściowa bezczynność Komisji przy ustalaniu maksymalnych limitów pozostałości dla
progesteronu – Wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego – Brak
(art. 288 akapit drugi WE; rozporządzenie Rady (EWG) nr 2377/90)
1. Wprawdzie jedynie do Sądu należy ocena mocy przedstawionych mu dowodów i nie może on być
zobowiązany do wyraźnego uzasadnienia oceny mocy każdego przedstawionego mu dowodu,
w szczególności jeśli uzna, że są one nieistotne lub pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu, jednak
ma on obowiązek dokonać uzasadnienia, które pozwala Trybunałowi przeprowadzić kontrolę sądową.
Uzasadnienie to powinno pozwolić Trybunałowi na dokonanie kontroli, czy doszło do ewentualnego
przeinaczenia dowodów, które zostały przedstawione przed Sądem.
W wyroku stwierdzającym odpowiedzialność Wspólnoty w następstwie nieprzedstawienia przez Komisję
propozycji rozporządzenia w sprawie ustalenia maksymalnych limitów pozostałości (MRL) dla
progesteronu przed dniem 25 lipca 2001 r. Sąd, odwołując się do jedynej opinii Komitetu ds.
Weterynaryjnych Produktów zalecającej zamieszczenie progesteronu w załączniku II do rozporządzenia
nr 2377/90 ustanawiającego wspólnotową procedurę dla określania maksymalnego limitu pozostałości
weterynaryjnych produktów leczniczych w środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego, bez podania
powodów, dla których Komisja miała obowiązek wziąć pod uwagę tę opinię i pominąć odmienne opinie
pochodzące z innych źródeł, nie pozwala Trybunałowi doszukać się ustalonego przezeń związku pomiędzy
opinią tego komitetu a konsekwencjami prawnymi, jakie z niego wyciągnął. Z powyższego wynika, że Sąd
niedostatecznie uzasadnił w tej kwestii swój wyrok.
(por. pkt 50, 53)
2. Prawo do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego uzależnione jest od spełnienia jednocześnie
trzech przesłanek, a mianowicie: naruszona norma prawna ma na celu przyznanie praw jednostkom,
naruszenie jest wystarczająco istotne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między
naruszeniem zobowiązania ciążącego na instytucji oraz szkodą poniesioną przez poszkodowaną jednostkę.
Co do drugiej przesłanki decydującym kryterium przy określaniu, czy doszło do wystarczająco istotnego
naruszenia prawa wspólnotowego, jest kryterium oczywistego i poważnego przekroczenia przez instytucję
wspólnotową granic jej swobodnego uznania. Jeśli instytucji tej przysługuje jedynie znacznie ograniczony
lub nie przysługuje żaden zakres swobodnego uznania, jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego
wystarczy, aby stwierdzić istnienie wystarczająco istotnego naruszenia. Zatem decydującym kryterium dla
stwierdzenia istnienia takiego naruszenia jest zakres swobodnego uznania, jaki przysługuje danej instytucji.
Sąd narusza zatem prawo stwierdzając, bez określenia zakresu swobodnego uznania przysługującego
Komisji, że jej bezczynność stanowiła oczywiste i poważne naruszenie prawa wspólnotowego, które
pociąga za sobą powstanie odpowiedzialności Wspólnoty.
(por. pkt 63–66, 69)
3. Komisji musi przysługiwać w drażliwych i kontrowersyjnych sprawach pewien zakres swobodnego uznania
oraz odpowiedni termin do poddania ponownej analizie kwestii naukowych, które mają decydujący wpływ
na jej decyzję.
Tak więc nie przedstawiając propozycji rozporządzenia w sprawie ustalenia maksymalnych limitów
pozostałości (MRL) przed dniem 25 lipca 2001 r. zgodnie z rozporządzeniem nr 2377/90 ustanawiającym
wspólnotową procedurę dla określania maksymalnego limitu pozostałości weterynaryjnych produktów
leczniczych w środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego, Komisja nie dopuściła się wystarczająco
istotnego naruszenia prawa wspólnotowego, które pociągałoby za sobą powstanie odpowiedzialności
Wspólnoty.
W istocie chociaż wniosek o ustalenie MRL dla progesteronu przedstawiono Komisji już w 1993 r., to
znalazła się ona w sytuacji trwałej niepewności naukowej charakteryzującej się rozbieżnymi opiniami
naukowymi. Stąd Komisja zajęła wstępne stanowisko w kwestii utrzymania zastosowania progesteronu
w celach leczniczych i zootechnicznych dopiero w 2000 r. Nie mogła ona przedstawić propozycji
rozporządzenia w braku zajęcia tego stanowiska, które stanowi etap z konieczności poprzedzający zajęcie
stanowiska w kwestii ustalenia MRL dla tej substancji, albowiem MRL może zostać ustalony dla substancji
czynnej farmakologicznie tylko wtedy, gdy substancja ta jest przeznaczona do wprowadzenia do obrotu.
(por. pkt 75, 82, 87, 93)
z dnia 12 lipca 2005 r.(*)
Odwołanie – Rozporządzenie (EWG) nr 2377/90 – Weterynaryjne produkty lecznicze – Ustalanie maksymalnego
limitu pozostałości dla progesteronu – Przesłanki pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty
W sprawie C-198/03 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 Statutu WE Trybunału Sprawiedliwości, wniesione w dniu
12 maja 2003 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez T. Christoforou i M. Shottera, działających w charakterze
pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną są:
CEVA Santé Animale SA, z siedzibą w Libourne (Francja), reprezentowana przez adwokata D. Waelbroecka,
N. Rampal, abogada, i U. Zinsmeister, Rechtsanwältin,
strona skarżąca w pierwszej instancji w sprawie T-344/00,
Pfizer Enterprises Sàrl, dawniej Pharmacia Enterprises SA i jeszcze wcześniej Pharmacia & Upjohn SA,
z siedzibą w Luksemburgu (Luksemburg), reprezentowana przez adwokatów D. Waelbroecka, N. Rampal i
U. Zinsmeister,
strona skarżąca w pierwszej instancji w sprawie T-345/00,
popierana przez
International Federation for Animal Health (IFAH), dawniej Fédération européenne de la santé animale
(Fedesa), z siedzibą w Brukseli (Belgia), reprezentowaną przez adwokata A. Vandencasteelego,
interwenient w pierwszej instancji w sprawie T-345/00,
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann (sprawozdawca), C.W.A. Timmermans i A. Borg Barthet, prezesi izb,
J.P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič, J. Malenovský,
U. Lõhmus oraz E. Levits, sędziowie,
rzecznik generalny: F.G. Jacobs,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 lipca 2004 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 23 września 2004 r.,
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Wyrok
W odwołaniu Komisja Wspólnot Europejskich wnosi o częściowe uchylenie wyroku Sądu Pierwszej Instancji
Wspólnot Europejskich z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawach połączonych CEVA i Pharmacia Enterprises
przeciwko Komisji T-344/00 i T-345/00, Rec. str. II-229 (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”) w zakresie,
w jakim Sąd orzekł, że bezczynność Komisji pomiędzy dniem 1 stycznia 2000 r. a dniem 25 lipca 2001 r. mogła
prowadzić do powstania odpowiedzialności Wspólnoty.
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 2377/90
W dniu 26 czerwca 1990 r. Rada Wspólnot Europejskich wydała rozporządzenie EWG nr 2377/90 ustanawiające
wspólnotową procedurę dla określania maksymalnego limitu pozostałości weterynaryjnych produktów leczniczych
w środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. L 224, str. 1).
W preambule tego rozporządzenia znajdują się między innymi motywy: pierwszy, trzeci i szósty, które brzmią
następująco:
„stosowanie weterynaryjnych produktów leczniczych u zwierząt hodowanych w celach produkcyjnych może
spowodować obecność pozostałości tych produktów w środkach spożywczych otrzymanych od leczonych zwierząt;
[…]
dla ochrony zdrowia publicznego maksymalne limity pozostałości muszą być ustalone zgodnie z ogólnie uznanymi
zasadami bezpieczeństwa dla przedmiotowych substancji, biorąc pod uwagę inne oceny naukowe dokonane przez
organizacje międzynarodowe, w szczególności Codex Alimentarius lub, gdy substancje takie są stosowane do
innych celów, także ustalenia innych komitetów naukowych działających we Wspólnocie;
[…]
dlatego niezbędne jest ustanowienie przez Wspólnotę procedury dotyczącej ustalenia maksymalnych limitów
pozostałości weterynaryjnych produktów leczniczych, co wynika z indywidualnej oceny naukowej najwyższej
jakości [obejmującej jednolitą ocenę naukową najwyższej jakości];
[…]”.
Na podstawie rozporządzenia nr 2377/90 Komisja ustala maksymalny limit pozostałości (zwany dalej „MRL”),
zdefiniowany w art. 1 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia jako „maksymalna zawartość pozostałości, wynikająca
z zastosowania weterynaryjnego produktu leczniczego […], która może być przyjęta przez Wspólnotę jako prawnie
dozwolona lub uznana za akceptowaną w żywności”.
Wspomniane rozporządzenie przewiduje sporządzenie czterech załączników, w których może zostać zamieszczona
substancja czynna farmakologicznie przeznaczona do stosowania w weterynaryjnych produktach leczniczych, które
podane będą „zwierzętom hodowanym w celach produkcyjnych”. Załącznik I zawiera wykaz substancji, dla
których ustalony został MRL, załącznik II wykaz substancji niepodlegających MRL, załącznik III wykaz
substancji, dla których został ustalony tymczasowy MRL, a załącznik IV wykaz substancji, dla których nie może
zostać ustalony MRL.
Artykuł 4 rozporządzenia nr 2377/90 stanowi, że tymczasowy MRL dla substancji czynnych farmakologicznie
stosowanych w weterynaryjnych produktach leczniczych może być ustalony „pod warunkiem, że nie ma podstaw
do przypuszczeń, że pozostałości przedmiotowych substancji w proponowanych wartościach stanowią ryzyko dla
zdrowia konsumenta”.
W pierwotnej wersji art. 14 rozporządzenia nr 2377/90 przewidywał:
„Ze skutkiem od dnia 1 stycznia 1997 r. stosowanie u zwierząt hodowanych w celach produkcyjnych
weterynaryjnych produktów leczniczych zawierających substancje czynne farmakologicznie, niewymienione
w załącznikach I, II lub III, jest we Wspólnocie zakazane […]”.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 434/97 z dnia 3 marca 1997 r zmieniające rozporządzenie nr 2377/90 (Dz.U. L 67,
str. 1) przesunęło na dzień 1 stycznia 2000 r. datę pierwotnie przewidzianą w art. 14 dla większości substancji,
których stosowanie było dozwolone w dniu wejścia w życie rozporządzenia nr 2377/90 i co do których wnioski
o ustalenie MRL zostały złożone przed dniem 1 stycznia 1996 r. Wśród tych substancji znajdował się progesteron.
Dyrektywa 96/22
Dyrektywa Rady 96/22/WE z dnia 29 kwietnia 1996 r. dotycząca zakazu stosowania w gospodarstwach
hodowlanych niektórych związków o działaniu hormonalnym, tyreostatycznym i ß-agonistycznym i uchylająca
dyrektywy 81/602/EWG, 88/146/EWG oraz 88/299/EWG (Dz.U. L 125, str. 3) w art. 3 lit. a) przewiduje, że
państwa członkowskie zabronią podawania zwierzętom gospodarczym substancji o działaniu gestagennym, do
których należy progesteron.
Artykuł 4 tej dyrektywy przewiduje na zasadzie wyjątku i pod pewnymi warunkami, że państwa członkowskie
zezwolą na podawanie progesteronu zwierzętom gospodarskim w celach leczniczych.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu i postępowanie przed Sądem
CEVA Santé Animale SA (zwana dalej „CEVA”) oraz Pfizer Enterprises Sàrl, dawniej Pharmacia SA i jeszcze
wcześniej Pharmacia & Upjohn SA (zwana dalej „Pfizer”) są przedsiębiorstwami farmaceutycznymi, które przed
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
wejściem w życie rozporządzenia nr 2377/90 rozpoczęły sprzedaż weterynaryjnego produktu leczniczego
zawierającego substancję czynną – progesteron.
W 1993 r. CEVA przedstawiła Komisji wniosek o ustalenie MRL dla progesteronu przeznaczonego dla bydła i koni.
W listopadzie 1996 r. Europejska Agencja ds. Oceny Produktów Leczniczych (European Medicines Agency, zwana
dalej „EMEA”) poinformowała CEVA, że Komitet ds. Weterynaryjnych Produktów Leczniczych (Committee for
Medicinal Products for Veterinary Use, zwany dalej „CVMP”) zalecił podczas spotkania w październiku 1996 r.
zamieszczenie progesteronu w załączniku II do rozporządzenia nr 2377/90 i że opinia CVMP została przekazana
Komisji w celu jej przyjęcia przez Komitet ds. Dostosowania do Postępu Technicznego dyrektyw dotyczących
weterynaryjnych produktów leczniczych (zwany dalej „stałym komitetem”).
W kwietniu 1997 r. Komisja przekazała EMEA nowe dane naukowe i zażądała dokonania ponownej oceny ryzyka
związanego z takimi hormonami, jak estradiol 17ß i progesteron.
W październiku 1997 r. EMEA poinformowała CEVA, że „Komisja postanowiła wstrzymać procedurę
przyjmowania środków odnośnie do progesteronu ze względu na pojawienie się ostatnio nowych danych
naukowych dotyczących estradiolu, które mają także znaczenie dla progesteronu. Właśnie z tego powodu CVMP
został wezwany do ponownej oceny z uwzględnieniem tych dodatkowych informacji”.
W kwietniu 1998 r. Komisja ponownie wystosowała pismo do EMEA, w którym zażądała, aby umożliwiła ona
CVMP uwzględnienie nowych danych naukowych, które powinny być dostępne w 1998 r. i pochodzić z szeregu
źródeł, np. Międzynarodowej Agencji Badań nad Rakiem (International Agency for Research on Cancer, zwanej
dalej „IARC”), będącej organem doradczym Międzynarodowej Organizacji Zdrowia, National Institute of Health
Stanów Zjednoczonych oraz rezultatów wielu specyficznych badań zleconych przez Komisję.
W maju 1998 r. Komisja została poinformowana, że Wspólny Komitet Ekspertów FAO/WHO ds. Dodatków do
Żywności (Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives, zwany dalej „JECFA”), który jest komitetem
naukowym doradzającym Komitetowi Kodeksu Żywnościowego ds. Dodatków do Żywności i Zanieczyszczeń,
zamierzał również w lutym 1999 r. ponownie poddać ocenie trzy hormony naturalne, w tym progesteron.
W lutym 1999 r. Komisja opublikowała w Dzienniku Urzędowym „wezwanie do udostępnienia dokumentacji
naukowej niezbędnej do oceny ryzyka związanego ze stosowaniem […] progesteronu jako promotora wzrostu u
zwierząt”.
Około kwietnia 1999 r. zostało ogłoszone streszczenie oceny JECFA dotyczącej trzech naturalnych hormonów.
JECFA stwierdził w nim, że w oparciu o dostępne dane nie jest konieczne ustalenie liczbowych MRL dla trzech
badanych hormonów.
W kwietniu 1999 r. Komisja zwróciła się do EMEA o podjęcie „uaktualnienia oceny” odnośnie do hormonów
estradiolu-17ß i progesteronu, której zażądała w 1997 r., „najszybciej, jak to tylko możliwe, w celu przyjęcia
i ogłoszenia rezultatów tej oceny przed dniem 1 stycznia 2000 r.”.
W maju 1999 r. Komisja przekazała EMEA opinię Komitetu Naukowego ds. Środków Weterynaryjnych
dotyczących Zdrowia Publicznego (Scientific Committee on Veterinary Measures Relating to Public Health,
zwanego dalej „SCVMPH”), opatrzoną datą 30 kwietnia 1999 r. Wniosek zawarty w streszczeniu sprawozdania
brzmiał następująco:
„Biorąc pod uwagę hormonalne, jak i niehormonalne skutki toksykologiczne […] należy stwierdzić, że
niepokojącym problemem są skutki neurobiologiczne i immunologiczne, rozwojowe i rozrodcze, jak
i immunotoksyczne, genotoksyczne oraz kancerogenne. Biorąc pod uwagę ostatnie obawy związane
z niezrozumieniem krytycznych okresów rozwoju człowieka i niepewności co do oszacowania stopnia produkcji
hormonów endogennych [naturalnych] oraz zdolności wydalania w procesie przemiany materii, szczególnie u
dzieci przed okresem dojrzałości płciowej, żaden próg, a w związku z tym żadna ADI [dopuszczalna dawka
dzienna (acceptable daily intake)] dla tych sześciu hormonów nie może być określona”[tłumaczenie nieoficjalne].
Pismem z dnia 20 grudnia 1999 r. EMEA poinformowała CEVA, że CVMP podczas spotkania na początku
miesiąca potwierdził swoją wcześniejszą opinię zalecającą umieszczenie progesteronu w załączniku II do
rozporządzenia nr 2377/90.
W swojej opinii CVMP wyjaśnia:
„Komitet – po uprzedniej ocenie zawartości wniosków – zalecił w październiku 1996 r. umieszczenie progesteronu
w załączniku II do rozporządzenia […] nr 2377/90 […]. Opinia ta nie została jednak podzielona przez Komisję
Europejską.
W 1997 r. i 1999 r. Komisja Europejska zwróciła uwagę komitetu na nowe dane dotyczące hormonów płciowych –
sterydów – domagając się ponownej oceny tej substancji w świetle nowych danych.
Komitet, po uprzednim zbadaniu wniosków i nowych danych przedstawionych w sprawozdaniu załączonym
w streszczonej formie, potwierdził swoją wcześniejszą opinię i zalecił zamieszczenie wspomnianej substancji
w załączniku II do rozporządzenia […] nr 2377/90”.
W dniu 3 maja 2000 r. SCVMPH dokonał nowej oceny swojej opinii z kwietnia 1999 r. Po tym, jak został wezwany
do potwierdzenia, że nie istnieją nowe dane naukowe, które mogłyby go skłonić do zmiany jego wcześniejszej
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
opinii lub – w razie potrzeby – istotnych jej części, stwierdził on, że nowsze dane naukowe nie zawierają
przekonujących informacji lub argumentów, które uzasadniałyby konieczność zmiany jego wcześniejszych
wniosków. Wskazał, że ponownie zbadał ewidentne braki w obecnej wiedzy na temat metabolizmu zwierząt, które
są leczone omawianymi hormonami, i na temat obecności pozostałości po tych hormonach oraz że liczy na to, że
programy badań prowadzone przez Unię Europejską dostarczą dodatkowych informacji w tych dwóch kwestiach.
W dniu 24 maja 2000 r. Komisja przyjęła propozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej
dyrektywę 96/22 [COM (2000) 320 wersja ostateczna] (Dz.U. C 337 E, str. 163). Propozycja przewidywała
w szczególności, że państwa członkowskie muszą zakazać tymczasowo podawania progesteronu zwierzętom
gospodarskim, z wyjątkiem sytuacji gdy jest on podawany w celach leczniczych lub zootechnicznych.
W lipcu 2000 r. CEVA i Pfizer wezwały Komisję do podjęcia koniecznych środków celem jak najszybszego
umieszczenia progesteronu w załączniku II do rozporządzenia nr 2377/90.
W listopadzie 2000 r. CEVA i Pfizer wniosły do Sądu skargę, żądając: po pierwsze, stwierdzenia zgodnie z
art. 232 WE, że nie podejmując niezbędnych środków celem umieszczenia progesteronu w załączniku II do
rozporządzenia nr 2377/90, Komisja naruszyła zobowiązania, które na niej ciążą na mocy prawa wspólnotowego,
oraz po drugie, zasądzenia wypłaty odszkodowania zgodnie z art. 235 WE i 288 WE. International Federation for
Animal Health, dawniej Fédération européenne de la santé animale (zwana dalej „IFAH”) przystąpiła do sprawy
w charakterze interwenienta w celu poparcia żądań Pfizer.
Rozwój ustawodawstwa po wniesieniu skarg
W dniu 25 lipca 2001 r. Komisja przyjęła propozycję rozporządzenia Rady zmieniającego załącznik I do
rozporządzenia (EWG) nr 2377/90 [COM (2001) 627 wersja ostateczna], która włącza progesteron do załącznika I
do rozporządzenia.
Zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 2377/90 propozycja ta została przedstawiona stałemu komitetowi. Ponieważ jego
opinia była negatywna, to propozycja została odrzucona podczas posiedzenia Rady ds. Rolnictwa w dniach 21
i 22 stycznia 2002 r.
W grudniu 2002 r. Komisja przedstawiła stałemu komitetowi drugą propozycję, włączającą progesteron do
załącznika III do rozporządzenia nr 2377/90. Propozycja ta nie spotkała się z aprobatą tego komitetu.
W dniu 22 września 2003 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły dyrektywę 2003/74/WE zmieniającą dyrektywę
Rady 96/22 (Dz.U. L 262, str. 17). Artykuł 3 dyrektywy 96/22 w zmienionej wersji tymczasowo zakazuje
podawania progesteronu zwierzętom gospodarskim. Artykuł 5 tej dyrektywy, z późniejszymi zmianami, przewiduje
natomiast wyjątek od tego zakazu, gdy substancja ta podawana jest w celach leczniczych lub zootechnicznych.
W dniu 24 października 2003 r. Komisja przyjęła rozporządzenie (WE) nr 1873/2003 zmieniające załącznik II do
rozporządzenia Rady (EWG) nr 2377/90 (Dz.U. L 275, str. 9). Rozporządzenie to włącza do wspomnianego
załącznika progesteron, w przypadku gdy jest on podawany dopochwowo krowom, owcom, kozom lub klaczom
w celach leczniczych lub zootechnicznych.
Zaskarżony wyrok
Sąd połączył sprawy T-344/00 i T-345/00 dla celów wydania wyroku. W zaskarżonym wyroku Sąd orzekł, że
postępowanie w części dotyczącej skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Komisja podjęła
działanie, przedstawiając propozycję rozporządzenia w dniu 25 lipca 2001 r.
Odnośnie do żądań dotyczących odszkodowania Sąd w pkt 99 zaskarżonego wyroku uznał na wstępie, że jeśli
Komisji przedstawiono skomplikowaną pod względem naukowym i politycznym sprawę, to ma ona prawo zażądać
drugiej opinii CVMP oraz w pkt 100 tego wyroku, że sprawa dotycząca progesteronu jest rzeczywiście
skomplikowana pod względem naukowym i politycznym. W dalszej kolejności orzekł:
„101 Złożoność sprawy nie może jednak uzasadniać bezczynności Komisji po dniu 1 stycznia 2000 r. Biorąc pod
uwagę fakt, że CVMP w całości potwierdził swoją pierwszą opinię, jednocześnie uwzględniając nowe dane
naukowe przedstawione mu przez Komisję, oraz fakt, że Komisja zawsze była zdania, że stosowanie
progesteronu powinno być nadal dozwolone w celach leczniczych i zootechnicznych, to nie podejmując
środków, które by pozwoliły na jego stosowanie dla celów leczniczych i zootechnicznych po dniu 1 stycznia
2000 r., od którego to dnia na mocy art. 14 rozporządzenia z 1990 r. zakazane jest we Wspólnocie podawanie
zwierzętom hodowanym w celach produkcyjnych weterynaryjnych produktów leczniczych zawierających
substancje czynne farmakologicznie niewymienione w załącznikach I, II lub III do rozporządzenia z 1990 r.,
Komisja dopuściła się oczywistego i poważnego naruszenia uzasadnionych interesów [CEVA i Pfizer],
których była w pełni świadoma. W związku z tym należy też zaznaczyć, że wniosek o ustalenie MRL dla
odnośnej substancji został wniesiony we wrześniu 1993 r.”.
102
Nawet jeśli złożoność sprawy pod względem naukowym i politycznym mogła stanowić przeszkodę dla
przyjęcia przez Komisję w jak najkrótszym terminie po wydaniu drugiej opinii CVMP projektu
rozporządzenia zgodnego z tą opinią, to Komisja powinna była zatroszczyć się o interesy [CEVA i Pfizer],
np. przyjmując na podstawie art. 4 rozporządzenia z 1990 r. projekt środków określający tymczasowy MRL
lub przesuwając po raz drugi ostateczną datę przewidzianą w art. 14 rozporządzenia z 1990 r.
W tych warunkach bezczynność Komisji pomiędzy dniem 1 stycznia 2000 r. a dniem 25 lipca 2001 r. jest
oczywistym i poważnym naruszeniem zasady dobrej administracji, co w zasadzie prowadzi do powstania
odpowiedzialności Wspólnoty. Z tego powodu w niniejszym przypadku nie istnieje potrzeba ustalenia, czy
bezczynność Komisji dotyczy dziedziny administracyjnej, czy też ustawodawczej, ani określenia dokładnego
zakresu swobodnego uznania, które przysługuje Komisji w zakresie ustalania MRL”.
Odnośnie do istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy bezczynnością Komisji a szkodą poniesioną
przez skarżące Sąd orzekł w następujący sposób:
„107
Nie może zostać przyjęty argument Komisji, zgodnie z którym pomiędzy bezczynnością Komisji a szkodą
nie ma związku przyczynowo-skutkowego, ponieważ na właściwych organach krajowych spoczywa
obowiązek wydania decyzji w sprawie zezwoleń na wprowadzenie do obrotu. Wprawdzie krajowe organy
cofnęły lub zawiesiły zezwolenia na dopuszczenie do obrotu lub zawiesiły postępowanie w sprawie
zezwolenia na wprowadzenie do obrotu z powodu braku MRL dla progesteronu, jednak w ten sposób
wyłącznie uszanowały one i zrealizowały zakaz wynikający z art. 14 rozporządzenia z 1990 r. i z art. 4 ust. 2
dyrektywy Rady 81/851/EWG z dnia 28 września 1981 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw
członkowskich odnoszących się do weterynaryjnych produktów leczniczych (Dz.U. L 317, str. 1) (obecnie
art. 6 dyrektywy 2001/82/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie
wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do weterynaryjnych produktów leczniczych, Dz.U. L 311, str. 1).
W tych okolicznościach szkoda jest wynikiem bezczynności Komisji […]”.
Sąd wyznaczył stronom termin sześciu miesięcy na uzgodnienie kwoty odszkodowania i stwierdził, że gdyby do
tego nie doszło, to sam o tym rozstrzygnie.
Żądania stron
Komisja wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie żądań o odszkodowanie, orzeczenie co
do istoty sprawy w kwestii skarg o odszkodowanie poprzez oddalenie ich jako bezzasadnych i obciążenie CEVA
i Pfizer kosztami postępowania.
CEVA i Pfizer, popierana przez IFAH, wnoszą o oddalenie odwołania i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
CEVA i Pfizer wniosły odwołanie wzajemne, w którym żądały uchylenia zaskarżonego wyroku, w zakresie w jakim
ich żądania o stwierdzenie naruszenia zobowiązań na skutek zaniechania działania zostały oddalone. Po przyjęciu
rozporządzenia nr 1873/2003 cofnęły one jednak to odwołanie.
W przedmiocie odwołania
Komisja podnosi pięć zarzutów opartych odpowiednio na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 14
rozporządzenia nr 2377/90, błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu zasady dobrej administracji, wypaczeniu
dowodów lub przynajmniej niedostatecznym uzasadnieniu w tym przedmiocie, błędnej wykładni i błędnym
zastosowaniu art. 288 WE oraz braku rozstrzygnięcia w przedmiocie podniesionego przez nią zarzutu
niedopuszczalności skargi Pfizer na bezczynność.
W przedmiocie zarzutu opartego na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 14 rozporządzenia nr 2377/90
Argumentacja stron
Według Komisji Sąd w pkt 101 i 102 zaskarżonego wyroku dokonał wykładni art. 14 rozporządzenia 2377/90,
zgodnie z którą artykuł ten nakłada na nią obowiązek działania przed dniem 1 stycznia 2000 r. Jej zdaniem, nie
miała ona jednak bezwzględnego obowiązku zajęcia stanowiska co do wniosków przedstawionych przed tą datą.
Uważa ona, że termin ten służył jedynie do zarządzania ryzykiem w przypadku braku innych reguł, tak że w razie
gdyby ocena ryzyka nie została ukończona na czas, jedynie podawanie weterynaryjnych produktów leczniczych
zawierających omawiane substancje zwierzętom hodowanym w celach produkcyjnych byłoby zakazane dopóty,
dopóki te substancje nie zostałyby włączone do jednego z trzech pierwszych załączników do rozporządzenia
nr 2377/90.
CEVA i Pfizer podnoszą, że jest to nowy zarzut i w związku z tym jest on niedopuszczalny. Podnoszą dodatkowo,
że Komisja sama uznała, że miała obowiązek działania przed dniem 1 stycznia 2000 r. Wykładnia przedstawiona
przez Komisję skutkowałaby tym, że substancje, które nie zostały zbadane przed tym dniem, byłyby faktycznie
zakazane. Taka interpretacja jest sprzeczna z zamiarem ustawodawcy pozostawienia na rynku weterynaryjnych
produktów leczniczych.
Ocena Trybunału
Jeśli chodzi o dopuszczalność tego zarzutu, z akt sprawy pierwszej instancji wynika, że kwestia wiążącego
charakteru daty przewidzianej w art. 14 rozporządzenia 2377/90 została podniesiona przez CEVA i Pfizer,
w szczególności w pkt 51–57 skargi w sprawie T-344/00 i w pkt 44–49 skargi w sprawie T-345/00 i że Komisja
odniosła się do niej odpowiednio, w szczególności w pkt 53–55 i w pkt 51–55 odpowiedzi na skargę w tych dwóch
sprawach. Dlatego należy oddalić zarzut niedopuszczalności powołany przez CEVA i Pfizer, jakoby zarzut Komisji
był nowy.
Jeśli chodzi o istotę sprawy, to wskazać należy, że treść art. 14 rozporządzenia nr 2377/90 ogranicza się do
uściślenia, że od wyznaczonej daty podawanie zwierzętom hodowanym w celach produkcyjnych weterynaryjnych
103
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
produktów leczniczych zawierających substancje czynne farmakologicznie, niewymienione w załącznikach I, II lub
III, będzie we Wspólnocie zakazane. Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić takiego wniosku, jak czyni to
CEVA i Pfizer, że data ta była dla Komisji datą ostateczną, przed upływem której miała ona obowiązek
zapewnienia, że omawiane substancje zostaną włączone do odpowiednich załączników do rozporządzenia
nr 2377/90.
Jednak wyznaczenie daty, od której podawanie weterynaryjnych produktów leczniczych zawierających substancje
czynne będzie zakazane – w razie braku ich włączenia do jednego z wykazów przewidzianych w rozporządzeniu
nr 2377/99 – oznacza, że brak decyzji w tej kwestii powinien mieć uzasadnienie.
Z pkt 101 i 102 zaskarżonego wyroku nie wynika, że Sąd dokonał innej wykładni art. 14 rozporządzenia nr 2377/90,
zgodnie z którą, jak podnosi Komisja, ma ona obowiązek ukończenia oceny i przystąpienia do klasyfikacji
omawianych substancji przez wyznaczoną datą. Sąd nie twierdzi bowiem, że Komisja miała obowiązek wydać
formalną decyzję przed dniem 1 stycznia 2000 r., ale ogranicza się do stwierdzenia, że brak decyzji po upływie tej
daty nie był uzasadniony.
W tych warunkach zarzut należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu opartego na wypaczeniu dowodów lub przynajmniej niedostatecznym uzasadnieniu w tym
przedmiocie
Argumentacja stron
W tym zarzucie Komisja podnosi, że Sąd w pkt 101 zaskarżonego wyroku wypaczył dowody przedstawione przez
nią w celu wykazania istnienia niepewności naukowej, ponieważ nie uwzględnił całości danych faktycznych. Jej
zdaniem Sąd całkowicie pominął znaczenie danych naukowych innych niż opinia CVMP, w szczególności ocen
ryzyka związanego z progesteronem prowadzonych przez właściwy komitet, tj. SCVMPH. Bardzo lakoniczne
rozumowanie Sądu można także uznać za niedostateczne uzasadnienie.
Na zarzut Komisji CEVA i Pfizer odpowiadają, że do Sądu nie należało orzekanie w kwestiach naukowych, a Sąd
wystarczająco uwzględnił trudności naukowe wskazane w dokumentacji dotyczącej progesteronu i wnioski CVMP,
któremu przedstawiono nowe dane dotyczące zastosowania wspomnianego hormonu.
Ocena Trybunału
Wprawdzie jedynie do Sądu należy ocena mocy przedstawionych mu dowodów i nie może on być zobowiązany do
wyraźnego uzasadnienia oceny mocy każdego przedstawionego mu dowodu, w szczególności jeśli uzna, że są one
nieistotne lub pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu (wyrok z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie
C-237/98 P Dorsch Consult przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. I-4549, pkt 50 i 51), jednak ma on obowiązek
dokonać uzasadnienia, które pozwala Trybunałowi przeprowadzić kontrolę sądową. Uzasadnienie to powinno
pozwolić Trybunałowi na dokonanie kontroli, czy doszło do ewentualnego przeinaczenia dowodów, które zostały
przedstawione przed Sądem.
W niniejszym przypadku z akt sprawy pierwszej instancji wynika, że Komisja wyjaśniła w pkt 23 odpowiedzi na
skargę w sprawach T-344/00 i T-345/00, że „gdy otrzymała w dniu 6 stycznia 2000 r. opinię CVMP dotyczącą
hormonów, w tym progesteronu, znalazła się w posiadaniu rozbieżnych i nawet sprzecznych ze sobą w niektórych
kwestiach danych naukowych”. Komisja podkreślała w szczególności różnice pomiędzy opinią CVMP, SCVMPH,
JECFA oraz IARC.
W pkt 101 zaskarżonego wyroku Sąd odwołał się do „faktu, że CVMP w całości potwierdził swoją pierwszą opinię,
jednocześnie uwzględniając nowe dane naukowe przedstawione mu przez Komisję” i do „faktu, że Komisja zawsze
była zdania, że stosowanie progesteronu powinno być nadal dozwolone w celach leczniczych i zootechnicznych”,
a następnie wyprowadził z tego taki wniosek, że Komisja dopuściła się oczywistego i poważnego naruszenia
uzasadnionych interesów skarżących, nie podejmując środków, które by pozwoliły na jego stosowanie dla celów
leczniczych i zootechnicznych po dniu 1 stycznia 2000 r.
Sąd ograniczył się do odwołania się do drugiej opinii CVMP, nie podając powodów, dla których Komisja miała
obowiązek wziąć pod uwagę tę opinię i pominąć odmienne opinie, pochodzące z innych źródeł, takich jak
SCVMPH, JECFA czy IARC, które zgodnie z trzecim motywem rozporządzenia nr 2377/90 powinny były zostać
uznane za istotne. To jedyne odwołanie, bez żadnej wzmianki o innych dostępnych opiniach, nie pozwala
Trybunałowi doszukać się ustalonego przez Sąd związku pomiędzy opinią CVMP a konsekwencjami prawnymi,
jakie z niego wyciągnął. Z powyższego wynika, że Sąd niedostatecznie uzasadnił w tej kwestii swój wyrok.
Odwołanie się do faktu, że Komisja zawsze była zdania, iż stosowanie progesteronu powinno być nadal dozwolone
w celach leczniczych i zootechnicznych, nie może naprawić tego braku. Ta kwalifikacja zachowania Komisji, poza
tym, że pozbawiona jest wszelkich wskazówek co do ustaleń, na jakich się opiera, nie dostarcza ponadto żadnej
informacji w kwestii znaczenia, jakie Sąd nadaje drugiej opinii CVMP.
Z powyższego wynika, że zarzut powinien zostać uwzględniony.
W przedmiocie zarzutu opartego na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 288 WE
Argumentacja stron
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
W tym zarzucie Komisja podnosi, że Sąd dwukrotnie naruszył prawo, orzekając, iż przesłanki odpowiedzialności
pozaumownej Wspólnoty zostały spełnione.
Komisja uważa, że w pierwszej kolejności Sąd, po tym jak stwierdził, że zachowanie Komisji stanowi oczywiste
i poważne naruszenie zasady dobrej administracji, niesłusznie uznał w pkt 103 zaskarżonego wyroku, że
w niniejszym przypadku nie istnieje potrzeba ustalenia dokładnego zakresu swobodnego uznania, którym
dysponuje Komisja w dziedzinie określania MRL. Zdaniem Komisji rozumowanie to jest błędne, ponieważ analiza
wagi zarzucanego naruszenia jest uzależniona od uprzedniej analizy zakresu swobodnego uznania, które
przysługuje zainteresowanej instytucji.
Komisja twierdzi, że w drugiej kolejności Sąd błędnie zinterpretował przepisy rozporządzenia nr 2377/90 oraz ich
związki z innymi istotnymi przepisami prawa wspólnotowego, a w szczególności z dyrektywą 81/851, stwierdzając
w pkt 107 zaskarżonego wyroku, że pomiędzy bezczynnością Komisji a szkodą zarzucaną przez CEVA i Pfizer,
polegającą na braku możliwości sprzedawania produktów we Wspólnocie od dnia 1 stycznia 2000 r., istnieje
związek przyczynowo-skutkowy.
CEVA i Pfizer uważają, że Komisja miała obowiązek podjęcia niezbędnych środków, aby sprzedaż i podawanie
weterynaryjnych produktów leczniczych zawierających progesteron zwierzętom hodowanym w celach
produkcyjnych mogły być kontynuowane po dniu 1 stycznia 2000 r. Podnoszą, że niewydanie przez Komisję
jakiegokolwiek aktu w celu ochrony ich uzasadnionych oczekiwań i praw stanowi poważne i oczywiste naruszenie
tego obowiązku, niezależnie od jego charakteru.
Jeśli chodzi o istnienie związku przyczynowo-skutkowego, CEVA i Pfizer podnoszą, że nieustalenie przez Komisję
MRL doprowadziło do tego, że weterynaryjne produkty lecznicze zawierające progesteron nie mogły być już
podawane i że organy krajowe wycofały lub zawiesiły zezwolenia na wprowadzenie do obrotu tych produktów.
Ocena Trybunału
Artykuł 288 akapit drugi WE przewiduje, że w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnota powinna
naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej
instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.
System zasad wypracowany przez Trybunał na podstawie tego postanowienia bierze przede wszystkim pod uwagę
złożoność sytuacji wymagających uregulowania, trudności w zastosowaniu lub wykładni przepisów oraz,
w szczególności, zakres swobodnego uznania, jakim dysponuje autor rozpatrywanego aktu (wyroki z dnia 5 marca
1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur i Factortame, Rec. str. I-1029, pkt 43;
z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C-352/98 P Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, Rec. str. I-5291, pkt 40; z dnia
10 grudnia 2002 r. w sprawie C-312/00 P Komisja przeciwko Camar i Tico, Rec. str. I-11355, pkt 52; z dnia
10 lipca 2003 r. w sprawie C-472/00 P Komisja przeciwko Fresh Marine, Rec. str. I-7541, pkt 24).
Trybunał orzekł, że prawo do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego uzależnione jest od spełnienia
jednocześnie trzech przesłanek, a mianowicie: naruszona norma prawna ma na celu przyznanie praw jednostkom,
naruszenie jest wystarczająco istotne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między
naruszeniem zobowiązania ciążącego na instytucji oraz szkodą poniesioną przez poszkodowane jednostki (ww.
wyroki w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 51; w sprawie Bergaderm i Goupil
przeciwko Komisji, pkt 41 i 42; w sprawie Komisja przeciwko Camar i Tico, pkt 53; oraz w sprawie Komisja
przeciwko Fresh Marine, pkt 25).
Co do drugiej przesłanki Trybunał orzekł, że decydującym kryterium przy określaniu, czy doszło do wystarczająco
istotnego naruszenia prawa wspólnotowego, jest kryterium oczywistego i poważnego przekroczenia przez
instytucję wspólnotową granic jej swobodnego uznania (ww. wyroki w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur
i Factortame, pkt 55; w sprawie Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, pkt 43; w sprawie Komisja przeciwko
Camar i Tico, pkt 54; w sprawie Komisja przeciwko Fresh Marine, pkt 26).
Jeśli instytucji tej przysługuje jedynie znacznie ograniczony lub nie przysługuje żaden zakres swobodnego uznania,
jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego wystarczy, aby stwierdzić istnienie wystarczająco istotnego
naruszenia (ww. wyroki w sprawie Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, pkt 44; w sprawie Komisja przeciwko
Camar i Tico, pkt 54; w sprawie Komisja przeciwko Fresh Marine, pkt 26).
Zatem decydującym kryterium dla stwierdzenia istnienia takiego naruszenia jest zakres swobodnego uznania, jaki
przysługuje danej instytucji (ww. wyroki w sprawie Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, pkt 46; Komisja
przeciwko Camar i Tico, pkt 55 oraz w sprawie Komisja przeciwko Fresh Marine, pkt 27).
Tymczasem kwestia granic swobodnego uznania Komisji w dziedzinie ustalania MRL była przedmiotem dyskusji
pomiędzy stronami, w której skarżące podnosiły, że Komisji nie przysługuje żaden zakres swobodnego uznania,
podczas gdy Komisja, wręcz przeciwnie, była zdania, że dysponuje szerokim zakresem swobodnego uznania (zob.
pkt 61, 64 i 65 zaskarżonego wyroku). Sąd natomiast w żadnym fragmencie zaskarżonego wyroku nie
wypowiedział się na temat swobodnego uznania, jakie przysługuje Komisji w dziedzinie ustalania MRL.
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
Sąd nie podał także w sposób wymagany prawem powodów lub okoliczności, które mogłyby uzasadniać fakt, że
taka analiza była wyjątkowo niepotrzebna (odnośnie do niedostatecznego uzasadnienia przedstawionego w pkt 101
zaskarżonego wyroku zob. powyżej pkt 52–54 niniejszego wyroku).
Należy zatem wyciągnąć wniosek, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 103 zaskarżonego wyroku, bez
określenia zakresu swobodnego uznania przysługującego Komisji, że jej bezczynność pomiędzy dniem 1 stycznia
2000 r. a dniem 25 lipca 2001 r. stanowiła oczywiste i poważne naruszenie prawa wspólnotowego, które pociąga za
sobą powstanie odpowiedzialności Wspólnoty.
Zarzut ten należy zatem uwzględnić.
W tych warunkach i bez potrzeby rozstrzygania w kwestii pozostałych zarzutów powołanych na poparcie
odwołania, w szczególności zarzutu opartego na błędnej wykładni lub błędnym zastosowaniu do okoliczności
niniejszej sprawy zasady dobrej administracji, należy uwzględnić odwołanie i uchylić zaskarżony wyrok
w zakresie, w jakim Sąd stwierdził bezczynność Komisji pomiędzy dniem 1 stycznia 2000 r. a dniem 25 lipca
2001 r., która może pociągać za sobą powstanie odpowiedzialności Wspólnoty.
Co do istoty sprawy
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy Statutu Trybunału Sprawiedliwości Trybunał może w przypadku uchylenia
orzeczenia Sądu wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
W niniejszym przypadku należy na wstępie zbadać, czy zachowanie Komisji w okresie pomiędzy dniem 1 stycznia
2000 r. a 25 lipca 2001 r., w czasie którego Sąd stwierdził bezczynność, która może pociągać za sobą powstanie
odpowiedzialności Wspólnoty, stanowi oczywiste i poważne przekroczenie granic jej swobodnego uznania.
Należy zatem określić zakres tego swobodnego uznania.
W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał, orzekając w kwestii procedury stanowienia prawa analogicznej
do przewidzianej w rozporządzeniu nr 2377/90, stwierdził, że Komisji musi przysługiwać w drażliwych
i kontrowersyjnych sprawach pewien zakres swobodnego uznania oraz odpowiedni termin do poddania ponownej
analizie kwestii naukowych, które mają decydujący wpływ na jej decyzję (zob. ww. wyrok w sprawie Bergaderm
i Goupil przeciwko Komisji, pkt 66).
W świetle motywów rozporządzenia nr 2377/90 orzecznictwo to ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy.
Z trzeciego motywu rozporządzenia nr 2377/90 wynika bowiem, że ustalanie MRL dla weterynaryjnych produktów
leczniczych podawanych zwierzętom hodowanym w celach produkcyjnych ma na celu ochronę zdrowia
publicznego.
Ten sam motyw stanowi, że MRL powinny być ustalane zgodnie z ogólnie uznanymi zasadami bezpieczeństwa,
biorąc pod uwagę inne oceny naukowe dokonane przez organizacje międzynarodowe.
Szósty motyw wskazuje, że ustalanie MRL na poziomie wspólnotowym powinno obejmować jednolitą ocenę
naukową najwyższej jakości.
Z tego wynika, że Komisji powinno przysługiwać swobodne uznanie w takim zakresie, aby mogła określić z całą
znajomością stanu rzeczy środki, które są konieczne i najlepiej służą ochronie zdrowia publicznego.
Jak słusznie stwierdził Sąd w pkt 100 zaskarżonego wyroku, sprawa progesteronu jest szczególnie skomplikowana.
Złożoność tej sprawy wynika w szczególności z faktu, jak wskazał Sąd w tym samym punkcie wyroku, że
progesteron jest substancją endogenną i że obecnie nie istnieją niezawodne metody badania przypadków
nadużywania tej substancji. Z akt sprawy pierwszej instancji wynika, że chociaż Komisji przedstawiono wniosek
o ustalenie MRL dla progesteronu już w 1993 r., to znalazła się ona w sytuacji trwałej niepewności naukowej
charakteryzującej się rozbieżnymi opiniami sformułowanymi pomiędzy 1996 r. a 1999 r. z jednej strony przez
CVMP, a z drugiej strony przez SCVMPH i inne międzynarodowe organy naukowe, które zgodnie z trzecim
motywem rozporządzenia nr 2377/90 Komisja ma obowiązek uwzględnić.
W takich okolicznościach Komisja miała prawo zażądać uzupełniającej opinii CVMP (wyrok z dnia 18 listopada
1999 r. w sprawie C-151/98 P Pharos przeciwko Komisji, Rec. str. I-8157, pkt 26), co zresztą potwierdził Sąd w
pkt 99 zaskarżonego wyroku.
W drugiej opinii z grudnia 1999 r. CVMP podtrzymał swoje zalecenie na rzecz zamieszczenia progesteronu
w załączniku II do rozporządzenia nr 2377/90, zastrzeżonym wyłącznie dla substancji, dla których ustalenie MRL
nie jest konieczne. Tymczasem SCVMPH stwierdził w swoim sprawozdaniu z kwietnia 1999 r., że zwiększone
przyjmowanie hormonów może stwarzać większe ryzyko zachorowania na raka i negatywnego oddziaływania na
wzrost oraz że nieprzerwane podawanie – choćby w małych dawkach – może jeszcze to ryzyko zwiększyć, nawet
jeśli na tym etapie nie jest możliwe jego dokładne określenie.
W tych warunkach nie wydaje się pozbawione sensu, że Komisja czekała, aż SCVMPH dokona w maju 2000 r.
ponownej oceny swojej opinii z kwietnia 1999 r., przed zajęciem stanowiska w kwestii zezwolenia – co do zasady –
na stosowanie progesteronu w celach leczniczych.
Komisja zajęła stanowisko w tej kwestii w dniu 24 maja 2000 r., przyjmując propozycję dyrektywy zmieniającej
dyrektywę 96/22, która przewiduje w szczególności, że państwa członkowskie zakazują tymczasowo podawania
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
progesteronu zwierzętom gospodarskim, zachowując możliwość podawania go – na zasadzie wyjątku – w celach
leczniczych i zootechnicznych.
Zajęcie stanowiska w kwestii utrzymania zastosowania progesteronu w celach leczniczych i zootechnicznych
stanowiło etap, który powinien był poprzedzić zajęcie stanowiska w kwestii ustalenia MRL dla tej substancji,
albowiem MRL może zostać ustalony dla substancji czynnej farmakologicznie tylko wtedy, gdy substancja ta jest
przeznaczona do wprowadzenia do obrotu (wyrok z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie C-248/99 P Francja
przeciwko Monsanto i Komisji, Rec. str. I-1, pkt 80).
W opinii z grudnia 1999 r. CVMP zalecił zamieszczenie progesteronu w załączniku II do rozporządzenia
nr 2377/90, zatem opinia ta nie zawierała zalecenia co do ustalenia MRL. Komisja wyjaśniła, że w świetle opinii
SCVMPH uznała, że ten sposób postępowania nie stanowi akceptowalnego środka zarządzania ryzykiem
i w konsekwencji zaproponowała zamieszczenie progesteronu w załączniku I do tego rozporządzenia. Oznaczało to,
że MRL powinien zostać określony w propozycji rozporządzenia, z którą należy wystąpić. Według Komisji
przedsięwzięcie to, biorąc pod uwagę trwałą niepewność naukową, było skomplikowane, co tłumaczy fakt,
dlaczego przedstawiła propozycję rozporządzenia dopiero w dniu 25 lipca 2001 r.
Biorąc pod uwagę zakres swobodnego uznania, jakim dysponowała Komisja i całość okoliczności faktycznych, nie
wydaje się, by Komisja poprzez wydanie tej decyzji opartej na rozważaniach dotyczących ochrony zdrowia
publicznego przekroczyła w sposób oczywisty i poważny granice swobodnego uznania.
W pkt 102 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że nawet jeśli złożoność sprawy pod względem naukowym
i politycznym mogła stanowić przeszkodę dla przyjęcia przez Komisję w jak najkrótszym terminie po wydaniu
drugiej opinii CVMP projektu rozporządzenia zgodnego z tą opinią, to Komisja powinna była jednak podjąć środki
w celu ochrony interesów CEVA i Pfizer.
Jeśli chodzi o pierwszy środek przytoczony przez Sąd, tj. przyjęcie przez Komisję projektu środków ustalającego
tymczasowy MRL na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 2377/90, to wskazać należy, że artykuł ten ma
zastosowanie jedynie „pod warunkiem, że nie ma podstaw do przypuszczeń, że pozostałości przedmiotowych
substancji w proponowanych wartościach stanowią ryzyko dla zdrowia konsumenta”. Warunek ten nie został
spełniony właśnie ze względu na istnienie niepewności naukowej i obaw związanych ze zdrowiem publicznym.
Jeśli chodzi o drugi środek, alternatywnie przytoczony przez Sąd, tj. ponowne przesunięcie przez Komisję
ostatecznej daty przewidzianej w art. 14 rozporządzenia nr 2377/90, to wystarczy wskazać, że przesunięcie
ostatecznej daty również nie stanowiłoby środka, który służy celowi, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.
Mając na względzie całość rozważań, nie wydaje się zatem, by Komisja, nie przedstawiając propozycji
rozporządzenia przed dniem 25 lipca 2001 r., dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia prawa
wspólnotowego, które pociągałoby za sobą powstanie odpowiedzialności Wspólnoty.
W konsekwencji należy oddalić skargi bez potrzeby badania pozostałych przesłanek koniecznych do stwierdzenia
odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty.
Zgodnie z art. 122 akapit pierwszy regulaminu, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał orzeka wyrokiem
kończącym postępowanie w sprawie, rozstrzyga także o kosztach. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu, mającym
zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 118 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na
żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ CEVA i Pfizer przegrały sprawę, a Komisja wniosła o obciążenie ich kosztami postępowania, należy
obciążyć CEVA i Pfizer kosztami postępowania przed Sądem oraz kosztami postępowania poniesionymi
w niniejszej instancji.
W myśl art. 69 § 4 akapit trzeci regulaminu Trybunału, mającego także zastosowanie do postępowania
odwoławczego na podstawie art. 118 regulaminu, IFAH pokrywa własne koszty poniesione w postępowaniu przed
Sądem, jak i w niniejszej instancji.
1)
Wyrok Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawach
połączonych T-344/00 i T 345/00 CEVA i Pharmacia Enterprises przeciwko Komisji zostaje uchylony
w zakresie, w jakim stwierdzono w nim bezczynność Komisji Wspólnot Europejskich pomiędzy dniem
1 stycznia 2000 r. a dniem 25 lipca 2001 r., która mogła spowodować powstanie odpowiedzialności
Wspólnoty.
2)
Skargi zostają oddalone.
3)
CEVA Santé Animale SA i Pfizer Enterprises Sàrl zostają obciążone kosztami postępowania przed
Sądem Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich oraz kosztami postępowania poniesionymi
w niniejszej instancji.
4)
International Federation for Animal Health pokrywa własne koszty poniesione w postępowaniu przed
Sądem, jak i w niniejszej instancji.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
18. C-34/09 Gerardo Ruiz Zambrano p. Office national de l’emploi (ONEm)
Sprawa C-34/09
Gerardo Ruiz Zambrano
przeciwko
Office national de l’emploi (ONEm)
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez tribunal du travail de Bruxelles)
Obywatelstwo Unii – Artykuł 20 TFUE – Przyznanie na podstawie prawa Unii prawa pobytu małoletniemu dziecku
na terytorium państwa członkowskiego, którego to dziecko jest obywatelem, niezależnie od uprzedniego
skorzystania przez to dziecko z prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich –
Przyznanie, w tych samych okolicznościach, pochodnego prawa pobytu wstępnemu, będącemu obywatelem
państwa trzeciego, który sprawuje opiekę nad małoletnim dzieckiem – Konsekwencje prawa pobytu małoletniego
dziecka dla wymogów, jakie powinien spełniać w świetle prawa pracy wstępny tego małoletniego, będący
obywatelem państwa trzeciego
Streszczenie wyroku
Obywatelstwo Unii Europejskiej – Przepisy traktatu FUE – Podmiotowy zakres stosowania – Małoletni obywatel
państwa członkowskiego, który nigdy wcześniej nie korzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się –
Włączenie
(art. 20 TFUE)
Wykładni art. 20 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwia się on temu, by państwo członkowskie, po
pierwsze, odmówiło obywatelowi państwa trzeciego sprawującemu opiekę nad swoimi małymi dziećmi, będącymi
obywatelami Unii, prawa pobytu w państwie członkowskim zamieszkania tych dzieci, którego są one też
obywatelami, a po drugie, odmówiło temu obywatelowi państwa trzeciego zezwolenia na pracę, ponieważ takie
decyzje faktycznie pozbawiałyby te dzieci możności korzystania z istoty praw związanych ze statusem obywatela
Unii.
W istocie status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich. Tymczasem
odmowa prawa pobytu powodowałaby w rezultacie konieczność opuszczenia przez te dzieci, będące obywatelami
Unii, terytorium Unii w celu towarzyszenia rodzicom. Podobnie jeśli takiej osobie nie byłoby przyznane
zezwolenie na pracę, osoba ta ponosiłaby ryzyko, że nie będzie ona dysponować koniecznymi środkami dla
pokrycia swoich potrzeb oraz potrzeb swojej rodziny, czego konsekwencją również byłaby konieczność
opuszczenia przez jej dzieci, będące obywatelami Unii, terytorium Unii. W takich okolicznościach omawiani
obywatele Unii byliby faktycznie w sytuacji niemożności wykonywania istoty praw przyznanych im w związku ze
statusem obywatela Unii.
(por. pkt 41, 44, 45; sentencja)
Obywatelstwo Unii – Artykuł 20 TFUE – Przyznanie na podstawie prawa Unii prawa pobytu małoletniemu dziecku
na terytorium państwa członkowskiego, którego to dziecko jest obywatelem, niezależnie od uprzedniego
skorzystania przez to dziecko z prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich –
Przyznanie, w tych samych okolicznościach, pochodnego prawa pobytu wstępnemu, będącemu obywatelem
państwa trzeciego, który sprawuje opiekę nad małoletnim dzieckiem – Konsekwencje prawa pobytu małoletniego
dziecka dla wymogów, jakie powinien spełniać w świetle prawa pracy wstępny tego małoletniego, będący
obywatelem państwa trzeciego
W sprawie C-34/09
przez tribunal du travail de Bruxelles (Belgia) postanowieniem z dnia 19 grudnia 2008 r., które wpłynęło do
Trybunału w dniu 26 stycznia 2009 r., w postępowaniu
Gerardo Ruiz Zambrano
przeciwko
Office national de l’emploi (ONEm),
w składzie: V. Skouris, prezes, A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues (sprawozdawca), K. Lenaerts, J.C. Bonichot,
prezesi izb, A. Rosas, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh, L. Bay Larsen i M. Berger,
sędziowie,
rzecznik generalny: E. Sharpston,
sekretarz: R. Şereş, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 26 stycznia 2010 r.,
1
2
3
4
5
6
–
w imieniu G. Ruiza Zambrany przez adwokata P. Roberta,
–
w imieniu rządu belgijskiego przez C. Pochet, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez
adwokatów F. Motulsky oraz K. de Haes,
–
w imieniu rządu duńskiego przez B. Weis Fogh, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę oraz N. Grafa Vitzthuma, działających w charakterze
pełnomocników,
–
w imieniu Irlandii przez D. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez
D. Conlana Smytha, barrister,
–
w imieniu rządu greckiego przez S. Vodinę, T. Papadopoulou oraz M. Michelogiannaki, działające
–
w imieniu rządu francuskiego przez A. Czubinski, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. Wissels, M. de Grave’go oraz J. Langera, działających
–
w imieniu rządu austriackiego przez E. Riedla, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu polskiego przez M. Dowgielewicza, a następnie przez M. Szpunara, działających
–
w imieniu Komisji Europejskiej przez D. Maidani i M. Wilderspina, działających w charakterze
pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 września 2010 r.,
Wyrok
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 12 WE, 17 WE i 18 WE oraz art. 21,
24 i 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”).
Wniosek ten został złożony w ramach postępowania toczącego się między G. Ruizem Zambraną, obywatelem
kolumbijskim, a Office national de l’emploi (krajowym urzędem pracy, ONEm) w przedmiocie odmowy
przyznania G. Ruizowi Zambranie zasiłku dla bezrobotnych na podstawie prawa belgijskiego.
Ramy prawne
Prawo Unii
Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie
prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium
państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG,
68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG
(Dz.U. L 158, s. 77; sprostowania: Dz.U. 2004, L 229, s. 35, Dz.U. 2005, L 197, s. 34), stanowi:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się w odniesieniu do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego
państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są
obywatelami, oraz do członków ich rodziny, jak zdefiniowano w art. 2 ust. 2, którzy im towarzyszą lub do nich
dołączają”.
Prawo krajowe
Belgijski kodeks obywatelstwa
Na mocy art. 10 akapit pierwszy code de la nationalité (belgijskiego kodeksu obywatelstwa) (Moniteur belge z dnia
12 lipca 1984 r., s. 10095), w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne
w postępowaniu przed sądem krajowym (zwanego dalej „belgijskim kodeksem obywatelstwa”):
„Obywatelem Belgii jest dziecko urodzone w Belgii, które w jakimkolwiek momencie przed osiągnięciem wieku
18 lat lub wcześniejszym uzyskaniem pełnoletniości byłoby bezpaństwowcem, gdyby nie miało obywatelstwa
belgijskiego”.
Dekret królewski z dnia 25 listopada 1991 r.
Artykuł 30 akapit pierwszy arrêté royal du 25 novembre 1991 (dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r.)
w sprawie bezrobocia (Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1991 r., s. 29888) stanowi:
„Pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy nabywa prawo do zasiłku dla bezrobotnych w przypadku
przepracowania określonego okresu obejmującego następującą liczbę dni pracy:
[…]
2° 468 dni w trakcie 27 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku [o zasiłek dla bezrobotnych], jeżeli
pracownik ukończył 36 rok życia i nie osiągnął wieku 50 lat;
[…]”.
Artykuł 43 ust. 1 dekretu królewskiego stanowi:
7
8
9
10
11
12
„Bez uszczerbku dla przepisów poprzedzających niniejszy, pracownik będący cudzoziemcem lub bezpaństwowcem
nabywa prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jeśli spełnia wymogi zawarte w przepisach odnoszących się do
cudzoziemców oraz zatrudniania pracowników zagranicznych.
Praca wykonywana na terytorium Belgii podlega uwzględnieniu tylko w przypadku przestrzegania przepisów
regulujących zatrudnienie pracowników zagranicznych.
[…]”.
Zgodnie z art. 69 ust. 1 omawianego dekretu królewskiego:
„Bezrobotnemu obcokrajowcowi lub bezpaństwowcowi przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych tylko pod
warunkiem, że spełniał wymogi ustalone w przepisach prawa dotyczących cudzoziemców i zatrudniania
zagranicznych pracowników”.
Dekret z mocą ustawy z dnia 28 grudnia 1944 r.
Artykuł 7 ust. 14 arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs (dekretu z mocą
ustawy z dnia 28 grudnia 1944 r. w sprawie zabezpieczenia społecznego pracowników) (Moniteur belge z dnia
30 grudnia 1944 r.), wprowadzony ustawą programową z dnia 2 sierpnia 2002 r. (Moniteur belge z dnia 29 sierpnia
2002 r., s. 38408), ma następujące brzmienie:
„Zasiłek dla bezrobotnych przysługuje pracownikowi będącemu obcokrajowcem lub bezpaństwowcem tylko
wówczas, gdy w chwili złożenia wniosku o ten zasiłek spełnia wymogi ustalone w przepisach prawa dotyczących
pobytu i zatrudniania pracowników zagranicznych.
Praca wykonywana na terytorium Belgii przez pracownika będącego obcokrajowcem lub bezpaństwowcem podlega
uwzględnieniu do celów obliczania okresu uprawniającego do zasiłku tylko w przypadku, gdy była wykonywana
zgodnie z przepisami regulującymi zatrudnienie pracowników zagranicznych.
[…]”.
Ustawa z dnia 30 kwietnia 1999 r.
Artykuł 4 ust. 1 loi du 30 avril 1999 relative à l’occupation des travailleurs étrangers (ustawy z dnia 30 kwietnia
1999 r. w sprawie zatrudniania cudzoziemców) (Moniteur belge z dnia 21 maja 1999 r., s. 17800) ma następujące
brzmienie:
„Pracodawca zamierzający zatrudnić cudzoziemca winien uprzednio uzyskać zezwolenie na jego zatrudnienie od
właściwego organu.
Pracodawca korzysta z pracy świadczonej przez tego pracownika jedynie w zakresie ustalonym w tym zezwoleniu.
Król może wydać przepisy stanowiące odstępstwa od postanowień akapitu pierwszego w przypadkach przez Niego
określonych”.
Zgodnie z art. 7 tej ustawy:
„Król może na mocy rozporządzenia poddanego pod obrady rady ministrów zwolnić określone przez siebie
niektóre kategorie cudzoziemskich pracowników z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę.
Pracodawcy cudzoziemskich pracowników, o których mowa w poprzednim akapicie, są zwolnieni z obowiązku
uzyskania zezwolenia na zatrudnienie”.
Dekret królewski z dnia 9 czerwca 1999 r.
W rozumieniu art. 2 ust. 2 arrêté royal du 9 juin 1999 portant exécution de la loi du 30 avril 1999 relative à
l’occupation des travailleurs étrangers (dekretu królewskiego z dnia 9 czerwca 1999 r. w sprawie wykonania
ustawy z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie zatrudniania cudzoziemców) (Moniteur belge z dnia 26 czerwca
1999 r., s. 24162):
„Z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę zwolnieni są:
[…]
2° małżonek obywatela belgijskiego, pod warunkiem że zamieszkał lub zamieszka z co najmniej jedną
z następujących kategorii osób:
a)
będących w wieku poniżej 21 lat lub pozostających na utrzymaniu zstępnych obywatela belgijskiego
lub jego małżonka;
b)
pozostających na utrzymaniu wstępnych obywatela belgijskiego lub jego małżonka;
c)
małżonkiem osób wymienionych w pkt a) lub b);
[…]”.
Ustawa z dnia 15 grudnia 1980 r.
Artykuł 9 loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers
(ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. o wjeździe na terytorium, pobycie, osiedleniu się i wydalaniu z terytorium
cudzoziemców) (Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1980 r., s. 14584), w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy
miały miejsce okoliczności faktyczne w postępowaniu przed sądem krajowym (zwaną dalej „ustawą z dnia
15 grudnia 1980 r.”), brzmi:
13
14
15
16
„Cudzoziemiec, który nie znajduje się w jednej z sytuacji przewidzianych w art. 10, ma prawo przebywać na
terytorium Królestwa po terminie ustalonym w art. 6 po uzyskaniu pozwolenia Ministra lub osoby przez niego
wyznaczonej.
Cudzoziemiec zwraca się z wnioskiem o takie pozwolenie do belgijskiej placówki dyplomatycznej lub konsularnej
właściwej ze względu na miejsce jego zamieszkania lub pobytu za granicą, chyba że odstępstwa przewidziane
w traktacie międzynarodowym, ustawie lub dekrecie królewskim stanowią inaczej.
W wyjątkowych okolicznościach cudzoziemiec może zwrócić się z wnioskiem o takie pozwolenie do burmistrza
miejscowości, w której przebywa, a ten przekaże ten wniosek Ministrowi lub osobie przez niego wyznaczonej.
Pozwolenie w tym przypadku zostaje wydane w Belgii”.
Artykuł 40 tej samej ustawy przewiduje:
„§ 1 Poniższe przepisy obowiązują cudzoziemca będącego obywatelem Wspólnot Europejskich, chyba że
przepisy zawarte w uregulowaniach Rady [Unii Europejskiej] i Komisji Wspólnot Europejskich oraz przepisy
korzystniejsze dla cudzoziemca będącego obywatelem Wspólnot Europejskich stanowią inaczej.
§2
Do celów niniejszej ustawy przez cudzoziemca będącego obywatelem Wspólnot Europejskich należy
rozumieć każdego obywatela państwa członkowskiego Wspólnot Europejskich, który przebywa w Królestwie lub
się do niego udaje i który:
1° wykonuje lub zamierza wykonywać na jego terytorium pracę najemną lub działalność na własny rachunek;
lub
2° świadczy lub zamierza świadczyć na jego terytorium usługi; lub
3° korzysta lub zamierza korzystać na jego terytorium z prawa pobytu; lub
4° korzysta lub zamierza korzystać na jego terytorium z prawa pobytu po zakończeniu działalności zawodowej
wykonywanej we Wspólnocie; lub
5° podejmuje lub zamierza podjąć na jego terytorium tytułem zajęcia głównego kształcenie zawodowe
w licencjonowanej placówce nauczania; lub
6° nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w pkt 1–5.
§3
Z zastrzeżeniem odmiennych przepisów niniejszej ustawy następujące osoby – bez względu na swe
obywatelstwo – są traktowane tak jak cudzoziemiec będący obywatelem Wspólnot Europejskich, o którym mowa
w § 2 pkt 1°, 2° i 3°, pod warunkiem że zamieszkały z nim lub mają z nim zamieszkać:
1° jego współmałżonek;
2° jego zstępni lub zstępni jego współmałżonka, w wieku poniżej 21 lat lub pozostający na ich utrzymaniu;
3° jego wstępni lub wstępni jego współmałżonka pozostający na ich utrzymaniu;
4° współmałżonkowie osób wymienionych w pkt 2° lub 3°.
§4
Z zastrzeżeniem odmiennych przepisów niniejszej ustawy następujące osoby – bez względu na swe
obywatelstwo – są traktowane tak jak cudzoziemiec będący obywatelem Wspólnot Europejskich, o którym mowa
w §2 pkt 4° i 6°, pod warunkiem że zamieszkały z nim lub mają z nim zamieszkać:
1° jego współmałżonek;
2° jego zstępni lub zstępni jego współmałżonka pozostający na ich utrzymaniu;
3° jego wstępni lub wstępni jego współmałżonka pozostający na ich utrzymaniu;
4° współmałżonkowie osób wymienionych w pkt 2° lub 3°.
§5
Z zastrzeżeniem odmiennych przepisów niniejszej ustawy małżonek cudzoziemca będącego obywatelem
Wspólnot Europejskich, o którym mowa w §2 pkt 5°, jego dzieci lub dzieci jego małżonka, które pozostają na ich
utrzymaniu są – bez względu na swe obywatelstwo – traktowane jak ten cudzoziemiec będący obywatelem
Wspólnot Europejskich, pod warunkiem że osoby te zamieszkały z nim lub mają z nim zamieszkać.
§ 6. Jak cudzoziemiec będący obywatelem Wspólnot Europejskich są również traktowani: małżonek obywatela
belgijskiego, który zamieszkał z nim lub ma z nim zamieszkać oraz ich zstępni w wieku poniżej 21 lat lub
pozostający na ich utrzymaniu, ich wstępni pozostający na ich utrzymaniu oraz małżonkowie tych zstępnych lub
wstępnych, którzy zamieszkali z nimi lub mają z nimi zamieszkać”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
W dniu 14 kwietnia 1999 r. G. Ruiz Zambrano złożył wniosek o przyznanie mu statusu uchodźcy w Belgii, dokąd
przybył na podstawie wizy wydanej przez ambasadę Belgii w Bogocie (Kolumbia). W lutym 2000 r. jego żona,
również obywatelka kolumbijska, również złożyła wniosek o przyznanie statusu uchodźcy w tym państwie
członkowskim.
Decyzją z dnia 11 września 2000 r. władze belgijskie negatywnie rozpatrzyły ich wnioski i wydały nakaz
opuszczenia terytorium, który opatrzono jednak klauzulą o niewydalaniu do Kolumbii ze względu na toczącą się
w tym kraju wojnę domową.
W dniu 20 października 2000 r. G. Ruiz Zambrano złożył wniosek o zalegalizowanie swego pobytu w oparciu
o art. 9 akapit trzeci ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. We wniosku tym podniósł absolutną niemożliwość powrotu
do Kolumbii oraz krytyczne pogorszenie sytuacji w tym państwie, a z drugiej strony podkreślił swe wysiłki mające
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
na celu integrację ze społeczeństwem belgijskim, swą naukę francuskiego i fakt uczęszczania swego dziecka do
belgijskiego przedszkola, a ponadto zwrócił uwagę na ryzyko nagłego nawrotu, w przypadku powrotu do Kolumbii,
poważnego stresu posttraumatycznego, jaki przeżył w 1999 r. w następstwie uprowadzenia i tygodniowego
przetrzymywania jego dziecka, liczącego wówczas 3 lata.
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2001 r. wniosek został oddalony. G. Ruiz Zambrano wniósł skargę o stwierdzenie
nieważności tej decyzji i o zawieszenie jej wykonania przed Conseil d’État, która wyrokiem z dnia 22 maja 2003 r.
oddaliła skargę o zawieszenie wykonania.
Od dnia 18 kwietnia 2001 r. G. Ruiz Zambrano i jego małżonka byli zameldowani w gminie Schaerbeek (Belgia).
W dniu 2 października 2001 r. skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym zawarł umowę o pracę na czas
nieokreślony w pełnym wymiarze czasu pracy ze spółką Plastoria ze skutkiem od dnia 1 października 2001 r.,
chociaż nie posiadał zezwolenia na pracę.
W dniu 1 września 2003 r. małżonka G. Ruiza Zambrany urodziła drugie dziecko o imieniu Diego, które nabyło
obywatelstwo belgijskie na podstawie art. 10 akapit pierwszy belgijskiego kodeksu obywatelstwa, ponieważ prawo
kolumbijskie nie przyznaje obywatelstwa kolumbijskiego dzieciom urodzonym poza terytorium Kolumbii, chyba że
złożona zostanie wyraźna deklaracja rodziców w sprawie przyznania obywatelstwa kolumbijskiego.
Z postanowienia odsyłającego wynika ponadto, że w chwili narodzin drugiego dziecka G. Ruiz Zambrano
dysponował, z uwagi na swą działalność zawodową, wystarczającymi środkami na utrzymanie. Z tytułu tej
działalności otrzymywał wynagrodzenie zgodnie z obowiązującymi taryfami, które podlegało potrąceniom
ustawowym z tytułu składek na zabezpieczenie społeczne i stanowiło podstawę do wpłaty odpowiednich składek
przez pracodawcę.
W dniu 9 kwietnia 2004 r. państwo Ruiz Zambrano złożyli nowy wniosek o zalegalizowanie pobytu w oparciu
o art. 9 akapit trzeci ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., podnosząc nową okoliczność narodzin ich drugiego dziecka
i powołując się na art. 3 protokołu nr 4 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności, który miałby stanowić przeszkodę w tym, aby to dziecko było zmuszone do opuszczenia terytorium
państwa, którego jest obywatelem.
Małżonkowie Ruiz Zambrano, jako wstępni obywatela belgijskiego, złożyli w dniu 2 września 2005 r., w związku
z narodzinami w dniu 26 sierpnia 2005 r. trzeciego dziecka o imieniu Jessica, które nabyło tak jak jego brat Diego
obywatelstwo belgijskie, wniosek o zezwolenie na osiedlenie się na podstawie art. 40 ustawy z dnia 15 grudnia
1980 r. W dniu 13 września 2005 r. każdemu z nich wydano zaświadczenie o zameldowaniu, które tymczasowo
usankcjonowało ich pobyt do dnia 13 lutego 2006 r.
Wniosek G. Ruiza Zambrany o zezwolenie na osiedlenie się został oddalony w dniu 8 listopada 2005 r. na tej
podstawie, że wnioskodawca „nie może powoływać się na art. 40 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., albowiem nie
zastosował się do przepisów swojego państwa i nie zgłosił narodzin dziecka władzom dyplomatycznym lub
konsularnym, a zamiast tego skorzystał z procedur umożliwiających uzyskanie obywatelstwa belgijskiego [dla
swego dziecka] i w ten sposób próbował zalegalizować swój własny pobyt”. W dniu 26 stycznia 2006 r. wniosek
jego żony o zezwolenie na osiedlenie się został oddalony z tych samych względów.
Od chwili wniesienia w marcu 2006 r. skargi kasacyjnej na oddalenie wniosku o zezwolenie na osiedlenie się
G. Ruiz Zambrano uzyskał szczególny dokument pobytowy ważny na czas trwania postępowania.
W dniu 10 października 2005 r. G Ruiz Zabrano stał się bezrobotny, co skłoniło go do złożenia pierwszego
wniosku o zasiłek dla bezrobotnych, który został rozpatrzony negatywnie decyzją doręczoną mu w dniu 20 lutego
2006 r. Wobec tego wniósł on skargę na tę decyzję do sądu krajowego w dniu 12 kwietnia 2006 r.
W ramach toczącego się postępowania w przedmiocie omawianej decyzji Office des étrangers (urząd ds.
cudzoziemców) potwierdził, że „ani zainteresowany, ani jego żona nie [mogą] podejmować działalności
zawodowej, jednak decyzja o ich wydaleniu z terytorium nie może zostać wydana, ponieważ postępowanie
w sprawie unormowania ich pobytu jest wciąż w toku”.
W trakcie przeprowadzonego przez direction générale du contrôle des lois sociales (dyrekcji generalnej do spraw
kontroli przestrzegania ustawodawstwa socjalnego) w dniu 11 października 2006 r. dochodzenia w siedzibie
pracodawcy G. Ruiza Zambrany stwierdzono, że zainteresowany był w miejscu pracy. Nakazano mu
natychmiastowe zaprzestanie wykonywanej pracy. Następnego dnia pracodawca rozwiązał z G. Ruizem Zambraną
umowę o pracę ze skutkiem natychmiastowym i bez odszkodowania.
Złożony przez G. Ruiza Zambranę wniosek z dnia 12 października 2006 r. o zasiłek dla bezrobotnych w pełnym
zakresie został oddalony decyzją ONEm, doręczoną mu w dniu 20 listopada 2006 r. Decyzja ta również została
zaskarżona przed sądem krajowym w drodze powództwa z dnia 20 grudnia 2006 r.
W dniu 23 lipca 2007 r. zainteresowanego powiadomiono o decyzji Office des étrangers oddalającej jako
niedopuszczalny złożony w dniu 9 kwietnia 2004 r. wniosek o zalegalizowanie pobytu. Wyrokiem z dnia 8 stycznia
2008 r. Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) uznał skargę na tę decyzję za
bezprzedmiotową, ponieważ Office des étrangers cofnął omawianą decyzję.
30
31
32
33
34
35
Pismem z dnia 25 października 2007 r. Office des étrangers poinformował G. Ruiza Zambranę, że wniesiona przez
niego w marcu 2006 r. skarga kasacyjna na decyzję odmowną w sprawie wniosku z dnia 2 września 2005 r.
o zezwolenie na osiedlenie się powinna zostać ponownie wniesiona w ciągu 30 dni od doręczenia omawianego
pisma w formie skargi o stwierdzenie nieważności przed Conseil du contentieux des étrangers.
W dniu 19 listopada 2007 r. G. Ruiz Zambrano wniósł taką skargę, opartą w pierwszej kolejności na istnieniu
zarzucanej mu w tej decyzji „machinacji prawniczej”, przypominając, że nabycie obywatelstwa belgijskiego przez
jego małoletnie dzieci urodzone w Belgii nie wynikało z jakiegokolwiek podjętego przez niego w tym kierunku
działania, lecz z zastosowania prawa belgijskiego. G. Ruiz Zambrano podniósł ponadto naruszenie art. 2 i 7
dyrektywy 2004/38, podobnie jak naruszenie art. 8 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), i art. 3 ust. 1
protokołu nr 4 do tej konwencji.
W swoich uwagach na piśmie przedłożonych Trybunałowi rząd belgijski informuje, że od dnia 30 kwietnia 2009 r.
G. Ruiz Zambrano korzysta z tymczasowego prawa pobytu, które podlega odnowieniu w braku przeciwnych
wskazań, i że powinien korzystać z zezwolenia na pracę C na podstawie instrukcji ministra polityki migracyjnej
i azylowej z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie stosowania dawnego art. 9 akapit trzeci i art. 9a ustawy z dnia
15 grudnia 1980 r.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że podstawą obu decyzji będących przedmiotem postępowania przed sądem
krajowym, na mocy których ONEm odmówił przyznania G. Ruizowi Zambranie prawa do zasiłku dla
bezrobotnych, najpierw podczas okresów tymczasowego bezrobocia od dnia 10 października 2005 r., a następnie od
dnia 12 października 2006 r. w związku z utratą przez G. Ruiza Zambranę pracy, jest wyłącznie ustalenie, że dni
pracy, na które ten powołuje się celem wykazania spełnienia przesłanki wymaganego okresu pracy dla
bezrobotnych w jego kategorii wiekowej, czyli 468 dni pracy w trakcie 27 miesięcy poprzedzających złożenie
wniosku o zasiłek dla bezrobotnych, nie zostały przepracowane zgodnie z przepisami dotyczącymi pobytu
cudzoziemców i zatrudniania zagranicznych pracowników.
G. Ruiz Zambrano odpiera tę argumentację przed sądem krajowym, wskazując przede wszystkim na to, że prawo
pobytu wywodzi bezpośrednio z traktatu WE lub co najmniej korzysta z pochodnego prawa pobytu, jakie wyrokiem
z dnia 19 października 2004 r. w sprawie C-200/02 Zhu i Chen, Zb.Orz. s. I-9925, przyznano wstępnym małego
dziecka będącego obywatelem państwa członkowskiego, i że tym samym jest zwolniony z obowiązku posiadania
zezwolenia na pracę.
W tych okolicznościach tribunal du travail de Bruxelles postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do
Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 12 [WE], 17 [WE] i 18 [WE] – każdy z tych przepisów z osobna lub rozpatrywane łącznie –
przyznają obywatelowi Unii prawo pobytu na terytorium państwa członkowskiego, którego jest on
obywatelem, niezależnie od tego, czy wcześniej skorzystał z prawa do przemieszczania się na terytorium
państw członkowskich?
2)
Czy art. 12 [WE], 17 [WE] i 18 [WE] w związku z przepisami art. 21, 24 i 34 karty praw podstawowych
należy interpretować tak, że przyznane w tych przepisach każdemu obywatelowi Unii w sposób
niedyskryminujący ze względu na przynależność państwową prawo do swobodnego przemieszczania się
i pobytu na terytorium państw członkowskich oznacza, że w przypadku gdy obywatel ten jest małoletnim
małym dzieckiem na utrzymaniu wstępnego będącego obywatelem państwa trzeciego, należy temu dziecku
zagwarantować korzystanie z prawa pobytu przysługującego mu na terytorium państwa członkowskiego,
w którym ma ono miejsce zamieszkania i którego jest obywatelem, niezależnie od tego, czy wcześniej
skorzystało – samo czy też z pomocą swego opiekuna prawnego – z prawa do przemieszczania się na
terytorium państw członkowskich, jednocześnie zapewniając temu prawu skuteczność (effet utile), która
została uznana za konieczną w orzecznictwie wspólnotowym [(ww. wyrok w sprawie Zhu i Chen)], poprzez
przyznanie wstępnemu będącemu obywatelem państwa trzeciego, który utrzymuje to dziecko i posiada
wystarczające środki finansowe i ubezpieczenie na wypadek choroby, pochodnego prawa pobytu, z którego
ten obywatel państwa trzeciego korzystałby, gdyby utrzymywane przez niego małoletnie dziecko było
obywatelem Unii nieposiadającym obywatelstwa państwa członkowskiego, w którym ma ono miejsce
zamieszkania?
3)
Czy art. 12 [WE], 17 [WE] i 18 [WE] w związku z przepisami art. 21, 24 i 34 karty praw podstawowych
należy interpretować w taki sposób, że prawo pobytu małoletniego dziecka będącego obywatelem państwa
członkowskiego, na którego terytorium ma ono miejsce zamieszkania, musi oznaczać przyznanie zwolnienia
z obowiązku posiadania pozwolenia na pracę wstępnemu będącemu obywatelem państwa trzeciego, który
utrzymuje to dziecko i który pomimo niespełnienia wymogu pozwolenia na pracę wymaganego prawem
państwa członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, spełnia jako pracownik najemny
podlegający systemowi zabezpieczenia społecznego tego państwa [członkowskiego] wymóg posiadania
wystarczających środków finansowych i [wymóg] ubezpieczenia na wypadek choroby, tak żeby do prawa
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
pobytu przysługującego temu dziecku przypisana była skuteczność (effet utile), którą orzecznictwo
wspólnotowe [(ww. wyrok w sprawie Zhu i Chen)] uznało względem małoletniego dziecka będącego
obywatelem europejskim posiadającym obywatelstwo innego państwa członkowskiego niż to, w którym
dziecko to utrzymywane przez wstępnego będącego obywatelem państwa trzeciego ma miejsce
zamieszkania?”.
Przez swoje pytania, które należy zbadać łącznie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni
przepisów traktatu FUE dotyczących obywatelstwa Unii należy dokonywać w ten sposób, że wstępnemu,
będącemu obywatelem państwa trzeciego i sprawującemu opiekę nad swoimi małymi dziećmi, obywatelami Unii,
przysługuje w państwie członkowskim, którego dzieci te są obywatelami i w którym mają miejsce zamieszkania,
prawo pobytu, podobnie jak zwolnienie z obowiązku posiadania w tym państwie członkowskim zezwolenia na
pracę.
Wszystkie rządy, które przedłożyły Trybunałowi swoje uwagi, a także Komisja Europejska podkreślają, że sytuacja
taka jak sytuacja drugiego i trzeciego dziecka G. Ruiza Zambrany, polegająca na tym, że dzieci te zamieszkują
w państwie członkowskim, którego są obywatelami i że nigdy nie opuściły tego państwa członkowskiego, nie
mieści się w zakresie stosowania przepisów dotyczących swobód przemieszczania się i pobytu gwarantowanych
w prawie Unii. Tym samym przepisy prawa Unii wymienione przez sąd krajowy nie znajdowałyby zastosowania
w sporze przed sądem krajowym.
Natomiast G. Ruiz Zambrano utrzymuje, że powoływanie się na przepisy dotyczące obywatelstwa Unii przez jego
dzieci, Diega i Jessicę, nie zakłada ich przemieszczania się poza granice rozpatrywanego państwa członkowskiego
i że on sam może, jako członek rodziny, ubiegać się o prawo pobytu oraz zwolnienie z obowiązku posiadania
zezwolenia na pracę w tym państwie członkowskim.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38, zatytułowanym „Beneficjenci”,
dyrektywa stosuje się do wszystkich obywateli Unii, którzy „przemieszczają się do innego państwa członkowskiego
lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do
członków ich rodziny”. Tym samym omawiana dyrektywa nie znajduje zastosowania w sytuacji takiej jak sytuacja
w postępowaniu przed sądem krajowym.
Artykuł 20 TFUE przyznaje wszystkim osobom posiadającym obywatelstwo państwa członkowskiego status
obywatela Unii (zob. w szczególności wyroki: z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-224/98 D’Hoop, Rec. s. I-6191,
pkt 27; z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-148/02 Garcia Avello, Rec. s. I-11613, pkt 21). Ponieważ drugie
i trzecie dziecko skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym posiadają obywatelstwo belgijskie, którego
przesłanki nabycia wchodzą w zakres właściwości danego państwa członkowskiego (zob. podobnie
w szczególności wyrok z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie C-135/08 Rottmann, Zb.Orz. s. I-1449, pkt 39), to
korzystają one bezspornie z tego statusu (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Garcia Avello, pkt 21; a także
w sprawie Zhu i Chen, pkt 20).
Trybunał miał wiele razy okazję stwierdzić, że status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli
państw członkowskich (zob. w szczególności wyroki: z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C-184/99 Grzelczyk,
Rec. str. I-6193, pkt 31; z dnia 17 września 2002 r. w sprawie C-413/99 Baumbast i R, Rec. s. I-7091, pkt 82; ww.
wyroki: w sprawie Garcia Avello, pkt 22, w sprawie Zhu i Chen, pkt 25; a także w sprawie Rottmann, pkt 43).
W tych okolicznościach art. 20 TFUE sprzeciwia się przepisom krajowym, których skutkiem byłoby pozbawienie
obywateli Unii skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych im w związku ze statusem obywatela Unii (zob.
podobnie ww. wyrok w sprawie Rottmann, pkt 42).
Tymczasem odmówienie prawa pobytu osobie będącej obywatelem państwa trzeciego w państwie członkowskim
zamieszkania jej małoletnich dzieci, będących obywatelami tego państwa członkowskiego, nad którymi sprawuje
ona opiekę, a także odmowa przyznania takiej osobie zezwolenia na pracę, wywierałyby taki skutek.
Należy bowiem zauważyć, że odmowa prawa pobytu powodowałaby w rezultacie konieczność opuszczenia przez
te dzieci, będące obywatelami Unii, terytorium Unii w celu towarzyszenia rodzicom. Podobnie jeśli takiej osobie
nie zostanie przyznane zezwolenie na pracę, istnieje ryzyko, że nie będzie ona dysponować koniecznymi środkami
dla pokrycia swoich potrzeb oraz potrzeb swojej rodziny, czego konsekwencją również byłaby konieczność
opuszczenia przez jej dzieci, będące obywatelami Unii, terytorium Unii. W takich okolicznościach omawiani
obywatele Unii znajdą się faktycznie w sytuacji niemożności wykonywania istoty praw przyznanych im w związku
ze statusem obywatela Unii.
Na przedstawione pytania trzeba tym samym odpowiedzieć, że wykładni art. 20 TFUE należy dokonywać w ten
sposób, że sprzeciwia się on temu, by państwo członkowskie, po pierwsze, odmówiło obywatelowi państwa
trzeciego sprawującemu opiekę nad swoimi małymi dziećmi, będącymi obywatelami Unii, prawa pobytu
w państwie członkowskim zamieszkania tych dzieci, którego są one też obywatelami, a po drugie, odmówiło temu
obywatelowi państwa trzeciego zezwolenia na pracę, ponieważ takie decyzje faktycznie pozbawiałyby te dzieci
możności korzystania z istoty praw związanych ze statusem obywatela Unii.
Wykładni art. 20 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwia się on temu, by państwo
członkowskie, po pierwsze, odmówiło obywatelowi państwa trzeciego sprawującemu opiekę nad swoimi
małymi dziećmi, będącymi obywatelami Unii, prawa pobytu w państwie członkowskim zamieszkania tych
dzieci, którego są one też obywatelami, a po drugie, odmówiło temu obywatelowi państwa trzeciego
zezwolenia na pracę, ponieważ takie decyzje faktycznie pozbawiałyby te dzieci możności korzystania z istoty
praw związanych ze statusem obywatela Unii.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
46
19. C-234/04 Rosmarie Kapferer przeciwko Schlank & Schick GmbH
Sprawa C-234/04
Rosmarie Kapferer
przeciwko
Schlank & Schick GmbH
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landesgericht Innsbruck)
Jurysdykcja w sprawach cywilnych – Rozporządzenie (WE) nr 44/2001– Wykładnia art. 15 – Jurysdykcja
w sprawach dotyczących umów zawartych z konsumentami – Przyrzeczenie nagrody – Reklama wprowadzająca
w błąd – Orzeczenie sądowe rozstrzygające o jurysdykcji – Powaga rzeczy osądzonej – Wznowienie postępowania
przed sądem odwoławczym – Pewność prawa – Pierwszeństwo prawa wspólnotowego – Artykuł 10 WE
Opinia rzecznika generalnego A. Tizzana przedstawiona w dniu 10 listopada 2005 r.
Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 16 marca 2006 r.
Streszczenie wyroku
Państwa członkowskie – Zobowiązania – Obowiązek współpracy
(art. 10 WE)
Zasada współpracy zawarta w art. 10 WE nie zobowiązuje sądu krajowego do zaprzestania stosowania krajowych
przepisów proceduralnych w celu zbadania i uchylenia prawomocnego orzeczenia sądowego, jeżeli okaże się, że
narusza ono prawo wspólnotowe. W istocie dla zapewnienia stabilności prawa i stosunków prawnych jak też
prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości istotne jest, aby orzeczenia sądowe, które stały się
prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po upływie przewidzianych dla tych
środków terminów, były niepodważalne.
(por. pkt 20 i sentencja)
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
Jurysdykcja w sprawach cywilnych – Rozporządzenie (WE) nr 44/2001– Wykładnia art. 15 – Jurysdykcja
w sprawach dotyczących umów zawartych z konsumentami – Przyrzeczenie nagrody – Reklama wprowadzająca
w błąd – Orzeczenie sądowe rozstrzygające o jurysdykcji – Powaga rzeczy osądzonej – Wznowienie postępowania
przed sądem odwoławczym – Pewność prawa – Pierwszeństwo prawa wspólnotowego – Artykuł 10 WE
W sprawie C-234/04
przez Landesgericht Innsbruck (Austria) postanowieniem z dnia 26 maja 2004 r., które wpłynęło do Trybunału
w dniu 3 czerwca 2004 r., w postępowaniu:
Rosmarie Kapferer
przeciwko
Schlank & Schick GmbH,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: P. Jann, prezes izby, N. Colneric (sprawozdawca), K. Lenaerts, E. Juhász i M. Ilešič, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Tizzano,
sekretarz: B. Fülöp, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 8 września 2005 r.,
–
w imieniu Schlank & Schick GmbH przez A. Matta i M. Dreschersa, Rechtsanwälte,
–
w imieniu Republiki Austrii przez H. Dossiego i S. Pfanner, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Republiki Czeskiej przez T. Bočka, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
1
2
3
4
5
6
7
w imieniu Republiki Federalnej Niemiec przez A. Tiemann i A. Günthera, działających w charakterze
pełnomocników,
–
w imieniu Republiki Francuskiej przez A. Bodard-Hermant oraz przez R. Abrahama, G. de Bergues’a i J.C. Niolleta, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Republiki Cypru przez M. Chatzigeorgiou, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Królestwa Niderlandów przez C. A. H. M. ten Dam, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Republiki Finlandii przez T. Pynnä, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Królestwa Szwecji przez A. Falk, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej przez E. O’Neill, działającą
w charakterze pełnomocnika, oraz przez D. Lloyd-Jones’a, QC,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez A.-M. Rouchaud i W. Bogensbergera, działających
Wyrok
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 10 WE i art. 15 rozporządzenia Rady
(WE) nr 44/2001 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich
wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.U. 2001, L 12, str. 1).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między R. Kapferer, obywatelką austriacką, zamieszkałą w Hall
in Tirol (Austria) a Schlank & Schick GmbH (zwaną dalej „Schlank & Schick”), spółką prawa niemieckiego
prowadzącą działalność w zakresie sprzedaży wysyłkowej z siedzibą w Niemczech, w przedmiocie powództwa
R. Kapferer o zasądzenie na jej rzecz wydania nagrody na tej podstawie, że pozwana spółka poprzez skierowanie
do powódki imiennej przesyłki wywołała u niej przekonanie, że została jej przyznana nagroda.
Ramy prawne
Artykuł 15 ust. 1 rozporządzenia nr 44/2001 stanowi:
„Jeżeli przedmiotem postępowania jest umowa lub roszczenia z umowy, którą zawarła osoba, konsument, w celu,
który nie może być uważany za działalność zawodową lub gospodarczą tej osoby, jurysdykcję określa się na
podstawie niniejszej sekcji, bez uszczerbku dla art. 4 oraz art. 5 pkt 5,
[…]
c)
we wszystkich innych przypadkach, gdy druga strona umowy w państwie członkowskim, na terytorium
którego konsument ma miejsce zamieszkania, prowadzi działalność zawodową lub gospodarczą lub taką
działalność w jakikolwiek sposób kieruje do tego państwa członkowskiego lub do kilku państw włącznie
z tym państwem członkowskim, a umowa wchodzi w zakres tej działalności”.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia „[k]onsument może wytoczyć powództwo przeciwko swemu kontrahentowi
albo przed sądy państwa członkowskiego, na którego terytorium ten kontrahent ma miejsce zamieszkania, albo
przed sąd miejsca, w którym konsument ma miejsce zamieszkania”.
Artykuł 24 rozporządzenia nr 44/2001 stanowi:
„Jeżeli sąd państwa członkowskiego nie ma jurysdykcji na podstawie innych przepisów niniejszego rozporządzenia,
uzyskuje on jurysdykcję, jeżeli pozwany przed sądem tym wda się w spór. Zasada ta nie ma zastosowania, jeżeli
pozwany wdaje się w spór w tym celu, aby podnieść zarzut braku jurysdykcji lub jeżeli inny sąd ma na podstawie
art. 22 jurysdykcję wyłączną”.
Przepis §5j Konsumentenschutzgesetz (austriackiej ustawy o ochronie konsumentów) w brzmieniu nadanym
ustawą, która weszła w życie w dniu 1 października 1999 r. (BGBl. I, 185/1999, zwanej dalej „KSchG”) stanowi:
„Przedsiębiorcy, którzy wysyłają do określonych konsumentów przyrzeczenie przyznania nagrody lub inne
podobne komunikaty, sformułowane w ten sposób, że mogą wywołać przekonanie, że konsument wygrał określoną
nagrodę, powinni wydać konsumentowi tę nagrodę. Wydania tej nagrody można dochodzić przed sądem”.
Przepis § 530 Zivilprozessordnung (austriackiego kodeksu postępowania cywilnego, zwanego dalej „ZPO”)
w odniesieniu do przesłanek wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem stanowi:
„(1) Postępowanie zakończone ostatecznym orzeczeniem co do istoty sprawy może zostać wznowione na wniosek
strony,
[…]
5.
w przypadku uchylenia prawomocnym wyrokiem orzeczenia sądu karnego, na podstawie którego wydane
zostało orzeczenie;
6.
w przypadku gdy strona ujawni lub będzie mogła powołać się na wcześniejsze prawomocne orzeczenie
dotyczące tego samego roszczenia lub tego samego stosunku prawnego i które rozstrzyga spór między
stronami postępowania będącego przedmiotem wznowienia;
w przypadku wykrycia przez stronę nowych okoliczności faktycznych lub podniesienia przez stronę nowych
środków dowodowych, których przedstawienie lub skorzystanie z których prowadziłoby w poprzednim
postępowaniu do wydania orzeczenia korzystniejszego dla strony.
(2) Można żądać wznowienia postępowania z powodów wskazanych w pkt […] 7 jedynie wówczas, gdy strona
w sposób niezawiniony nie mogła powołać się na […] nowe okoliczności faktyczne lub środki dowodowe przed
zakończeniem fazy ustnej postępowania, w następstwie której sąd pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie”.
Przepis § 534 ZPO stanowi:
„(1) Skargę wnosi się w terminie czterech tygodni.
(2) Termin ten liczy się:
[…]
4.
w sytuacji określonej w § 530 pkt […] 7 od dnia, w którym strona może przedstawić sądowi […] wykryte
przez nią okoliczności faktyczne i dowody.
(3) Nie można wnieść skargi po upływie 10 lat od dnia, w którym wyrok stał się prawomocny”.
Postępowanie przed sądem krajowym
R. Kapferer otrzymała wielokrotnie, jako konsumentka, przesyłkę reklamową pochodzącą od Schlank & Schick,
zawierającą przyrzeczenie nagrody. Dwa tygodnie po otrzymaniu nowej, imiennie zaadresowanej przesyłki,
zgodnie z którą została jej przyznana nagroda w gotówce w wysokości 53 750 ATS, czyli 3 906,16 EUR,
R. Kapferer otrzymała kopertę, która zawierała między innymi formularz zamówienia, list dotyczący ostatniego
powiadomienia o tej nagrodzie gotówkowej oraz wyciąg z konta. Zgodnie z warunkami uczestnictwa, znajdującymi
się na odwrocie tego powiadomienia, przyznanie nagrody uzależnione było od dokonania niezobowiązującego
próbnego zamówienia.
R. Kapferer odesłała do Schlank & Schick powyższy formularz zamówienia po naklejeniu na nim kuponu
i umieszczeniu swojego podpisu na odwrocie formularza zamówienia pod wzmianką „[z]apoznałem się
z warunkami uczestnictwa”, bez uprzedniego przeczytania tych warunków. Niemożliwe do ustalenia było, czy przy
tej okazji R. Kapferer dokonała zamówienia.
R. Kapferer, która nie otrzymała nagrody, jaka w jej przekonaniu została jej przyznana, zażądała wypłacenia tej
nagrody na podstawie o § 5j KSchG, zwracając się do Bezirksgericht Hall in Tirol o zasądzenie od Schlank
& Schick kwoty 3 906,16 EUR, powiększonej o 5 % odsetek naliczonych od dnia 27 maja 2000 r.
Schlank & Schick podniosła zarzut braku jurysdykcji sądu, do którego sprawa została wniesiona. Twierdzi ona, że
art. 15 i 16 rozporządzenia nr 44/2001 nie znajdują zastosowania, ponieważ zakładają one istnienie odpłatnej
umowy. Uczestnictwo w loterii promocyjnej było uzależnione od złożenia zamówienia, którego R. Kapferer nigdy
nie złożyła. Roszczenie wynikające z § 5j nie ma charakteru umownego.
Bezirksgericht oddalił zarzut braku jurysdykcji i uznał się za właściwy na podstawie art. 15 i 16 rozporządzenia
nr 44/2001 z uwagi na to, że zdaniem sądu między stronami postępowania istnieje stosunek umowny. Co do istoty
sprawy sąd oddalił w całości powództwo R. Kapferer.
R. Kapferer wniosła odwołanie do sądu krajowego. Schlank & Schick uznała ze swej strony, że orzeczenie
Bezirksgericht w przedmiocie jurysdykcji tego sądu nie jest dla niej niekorzystne, ponieważ wygrała ona sprawę co
do istoty. Z tego względu nie zaskarżyła ona tego orzeczenia w części dotyczącej jurysdykcji.
Sąd krajowy zauważa jednak, że Schlank & Schick mogła zaskarżyć orzeczenie w części, w której oddala ono
zarzut braku jurysdykcji, ponieważ samo już to orzeczenie mogło być dla niej niekorzystne.
Pytania prejudycjalne
Landesgericht Innsbruck wyraża wątpliwości w odniesieniu do międzynarodowej jurysdykcji Bezirksgericht. Sąd
krajowy, w oparciu o wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-96/00 Gabriel, Rec. str. I-6367, dąży do ustalenia,
czy wprowadzające w błąd przyrzeczenie nagrody, stanowiące powód i zachętę do zawarcia umowy, pozostaje
w wystarczająco bliskim związku z zamierzonym zawarciem umowy konsumenckiej, aby przyznać jurysdykcję
sądowi konsumenckiemu.
Biorąc pod uwagę, że Schlank & Schick nie zaskarżyła orzeczenia w części odrzucającej zarzut braku jurysdykcji,
sąd krajowy chce ustalić, czy jest on mimo to zobowiązany, na podstawie art. 10 WE, do ponownego zbadania
i uchylenia prawomocnego wyroku sądowego w części dotyczącej jurysdykcji międzynarodowej, jeżeli wyrok ten
naruszałby prawo wspólnotowe. Sąd krajowy zakłada istnienie takiego obowiązku, rozważając w szczególności
możliwość zastosowania zasad wyrażonych w wyroku z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie C-453/00 Kühne
& Heitz, Rec. str. I-837, odnoszących się do nałożonego na organ administracyjny obowiązku zbadania ostatecznej
decyzji administracyjnej naruszającej prawo wspólnotowe, w świetle wykładni, jaką w międzyczasie Trybunał
przypisał temu wyrokowi.
W tych okolicznościach Landesgericht Innsbruck postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału
z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Co do orzeczenia sądu pierwszej instancji w sprawie jurysdykcji:
7.
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Czy wykładnia zawartej w art. 10 WE zasady współpracy powinna być dokonana w ten sposób, że
zgodnie z wymogami określonymi w wyroku Trybunału w sprawie Kühne & Heitz sąd krajowy jest
zobowiązany do ponownego zbadania i uchylenia prawomocnego orzeczenia sądowego, jeżeli okaże
się, że narusza ono prawo wspólnotowe? Czy w porównaniu z decyzjami administracyjnymi istnieją
dalsze wymogi dla zbadania i uchylenia orzeczeń sądowych?
b) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze lit. a):
Czy termin przewidziany w § 534 ZPO na uchylenie naruszającego przepisy wspólnotowe orzeczenia
sądowego jest zgodny z zasadą pełnej skuteczności prawa wspólnotowego?
c)
Dodatkowo w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze lit. a):
Czy brak międzynarodowej (względnie miejscowej) jurysdykcji niekonwalidowany zgodnie z art. 24
rozporządzenia nr 44/2001 stanowi naruszenie prawa wspólnotowego, które – przy uwzględnieniu
wymienionych zasad – może podważyć moc prawną orzeczenia sądowego?
d) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze lit. c):
Czy sąd odwoławczy zobowiązany jest do zbadania kwestii międzynarodowej (względnie miejscowej)
jurysdykcji sądu zgodnie z rozporządzeniem nr 44/2001, jeśli orzeczenie co do właściwości wydane
przez sąd pierwszej instancji jest już prawomocne, ale nie jest takim jeszcze orzeczenie co do istoty
sprawy? A jeśli tak, to czy to badanie powinno mieć miejsce z urzędu czy też tylko na wniosek strony?
2)
Co do jurysdykcji sądu konsumenckiego w rozumieniu art. 15 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 44/2001:
a)
Czy wprowadzające w błąd przyrzeczenie nagrody, stanowiące powód i zachętę do zawarcia umowy,
pozostaje w wystarczająco bliskim związku z zamierzonym zawarciem umowy konsumenckiej, aby
sąd konsumencki wskazany w art. 15 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 44/2001 był właściwy do
rozpatrzenia wynikających z tego tytułu roszczeń?
b) W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie lit. a):
Czy sąd konsumencki jest właściwy do rozpatrzenia roszczeń wynikających z przedumownego
stosunku zobowiązaniowego i czy wprowadzające w błąd przyrzeczenie nagrody, stanowiące zachętę
do zawarcia umowy, pozostaje w wystarczająco bliskim związku z powstałym w jej rezultacie
przedumownym stosunkiem zobowiązaniowym, aby także w tym przypadku właściwy był sąd
konsumencki?
c)
Czy sąd konsumencki właściwy jest tylko wtedy, gdy spełnione są warunki ustalone przez
przedsiębiorcę dla uczestnictwa w loterii promocyjnej, nawet jeśli warunki te są bez znaczenia dla
dochodzenia roszczenia materialnego zgodnie z § 5j KSchG?
d) W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie lit. a) i b):
Czy sąd konsumencki jest właściwy dla specjalnie uregulowanego ustawowo umownego roszczenia
o spełnienie świadczenia sui generis, względnie dla fikcyjnego i wynikającego ze stosunku podobnego
umowie roszczenia o spełnienie świadczenia sui generis, które powstaje wskutek przyrzeczenia
nagrody przez przedsiębiorcę i żądania tejże przez konsumenta?”.
W przedmiocie pytania pierwszego lit. a)
W swoim pytaniu pierwszym lit. a) sąd krajowy chce w istocie ustalić, czy i, stosownie do okoliczności,
z zachowaniem jakich wymogów, zasada współpracy zawarta w art. 10 WE zobowiązuje sąd krajowy do zbadania
i uchylenia prawomocnego orzeczenia sądowego, jeżeli okaże się, że narusza ono prawo wspólnotowe.
Należy w związku z tym przypomnieć znaczenie, jakie zasada powagi rzeczy osądzonej ma zarówno we
wspólnotowym, jak i w krajowych porządkach prawnych. Dla zapewnienia stabilności prawa i stosunków
prawnych, jak też prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości istotne jest, aby orzeczenia sądowe,
które stały się prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po upływie
przewidzianych dla tych środków terminów, były niepodważalne (wyrok z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C224/01 Köbler, Rec. str. I-10239, pkt 38).
Prawo wspólnotowe nie zobowiązuje zatem sądu krajowego do zaprzestania stosowania krajowych przepisów
proceduralnych nadających prawomocność danemu orzeczeniu, nawet jeśli umożliwiłoby to usunięcie naruszenia
prawa wspólnotowego, które wynika z tego orzeczenia (zob. podobnie wyrok z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie
C-126/97 Eco Swiss, Rec. str. I-3055, pkt 46 i 47).
Ustanawiając zasady proceduralne dotyczące środków prawnych służących ochronie praw podmiotowych
wywodzących się bezpośrednio z prawa wspólnotowego, państwa członkowskie mają zapewnić, że zasady te nie
będą mniej korzystne od zasad dotyczących podobnych środków w prawie krajowym (zasada równoważności) oraz
że zasady te nie uczynią wykonywania prawa przyznanego przez prawo wspólnotowe praktycznie niemożliwym
(zasada skuteczności) (zob. podobnie wyrok z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie C-79/98 Preston i in., Rec.
str. I-3201, pkt 31 oraz przywołane tam orzecznictwo). Kwestia poszanowania granic uprawnień państw
członkowskich w zakresie procedury nie została jednak poruszona w postępowaniu przed sądem krajowym
w odniesieniu do postępowania przed sądem odwoławczym.
a)
19
20
21
22
Należy dodać, że ww. wyrok w sprawie Kühne & Hertz, do którego odwołuje się sąd krajowy w pytaniu pierwszym
lit. a), nie może podważyć wcześniejszej analizy. Zakładając, że zasady wyrażone w tym wyroku mogą znaleźć
zastosowanie w przypadku, który – jak w postępowaniu przed sądem krajowym – dotyczy prawomocnego
orzeczenia sądowego, należy przypomnieć, że wyrok ten uzależnia wynikający dla danego organu z art. 10 WE
obowiązek ponownego zbadania prawomocnego orzeczenia, uzasadnionego przypuszczeniem, że zostało ono
wydane z naruszeniem prawa wspólnotowego, od warunku, aby organ ten był właściwy do zmiany tego orzeczenia
na mocy prawa krajowego (zob. pkt 26 i 28 wspomnianego wyroku). W niniejszej sprawie wystarczy stwierdzić, że
z postanowienia odsyłającego wynika, że rzeczony warunek nie został spełniony.
24 W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze lit. a) należy odpowiedzieć, że zasada współpracy zawarta
w art. 10 WE nie zobowiązuje sądu krajowego do zaprzestania stosowania krajowych przepisów proceduralnych
w celu zbadania i uchylenia prawomocnego orzeczenia sądowego, jeżeli okaże się, że narusza ono prawo
wspólnotowe.
W przedmiocie pozostałych pytań
25 Uwzględniając odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze lit. a), jak też biorąc pod uwagę, że sąd krajowy dał do
zrozumienia, iż na podstawie prawa krajowego nie może on zbadać orzeczenia w przedmiocie jurysdykcji
Bezirksgericht, udzielenie odpowiedzi na pytanie pierwsze lit. b)–d), jak też na pytanie drugie lit. a)–d) nie jest
konieczne.
26 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem
kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione
w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem
krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Zasada współpracy zawarta w art. 10 WE nie zobowiązuje sądu krajowego do zaprzestania stosowania
krajowych przepisów proceduralnych w celu zbadania i uchylenia prawomocnego orzeczenia sądowego,
jeżeli okaże się, że narusza ono prawo wspólnotowe.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
23
20. C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany GmbH i Arcor AG & Co. KG przeciwko Bundesrepublik Deutschland
Sprawy połączone C-392/04 i C-422/04
i-21 Germany GmbH
i
Arcor AG & Co. KG, dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG
przeciwko
Bundesrepublik Deutschland
(wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożone przez Bundesverwaltungsgericht)
Usługi telekomunikacyjne – Dyrektywa 97/13/WE – Artykuł 11 ust. 1 – Opłaty nakładane w przypadku
indywidualnych zezwoleń – Artykuł 10 WE – Pierwszeństwo prawa wspólnotowego – Pewność prawa –
Ostateczna decyzja administracyjna
Streszczenie wyroku
1.
Zbliżanie ustawodawstw – Sektor telekomunikacji
(dyrektywa 97/13 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 11 ust. 1)
2.
Państwa członkowskie – Zobowiązania – Obowiązek współpracy
(art. 10 WE; dyrektywa 97/13 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 11 ust. 1)
1.
Artykuł 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 w sprawie wspólnych przepisów ramowych dotyczących ogólnych
zezwoleń i indywidualnych zezwoleń w dziedzinie usług telekomunikacyjnych stoi na przeszkodzie
stosowaniu takiej opłaty z tytułu indywidualnych zezwoleń, która jest naliczana przy uwzględnieniu
ogólnych kosztów administracyjnych organu regulacyjnego związanych z wydaniem tych zezwoleń
w okresie trzydziestoletnim.
W istocie z treści tego przepisu wynika, że opłaty nakładane przez państwa członkowskie na
przedsiębiorstwa, którym udzielono indywidualnych zezwoleń, mają wyłącznie na celu pokrycie kosztów
administracyjnych odpowiadających nakładowi pracy związanemu z wydaniem tych zezwoleń. O ile
prawdą jest, że pojęcie „koszty administracyjne” jest dostatecznie szerokie, by pomieścić tak zwane
„ogólne” koszty administracyjne, o tyle te ostatnie mogą jednak dotyczyć wyłącznie czterech rodzajów
czynności, wymienionych wyraźnie w art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13. Ponadto wysokość opłaty powinna
odpowiadać wymaganemu nakładowi pracy i być publikowana w odpowiedniej formie i w sposób
szczegółowy, aby informacje te były łatwo dostępne. Wyliczenie tych kosztów na okres 30 lat wymaga
dokonania ekstrapolacji kosztów, które mogą być poniesione w przyszłości. Koszty te z samej definicji nie
są kosztami faktycznie poniesionymi. Wobec braku mechanizmu umożliwiającego weryfikację żądanej
kwoty kwota ta nie może ściśle odpowiadać wymaganemu nakładowi pracy, a taki właśnie wymóg został
wyraźnie zawarty w art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13.
(por. pkt 28, 29, 32, 33, 39, 42 oraz pkt 1 sentencji)
2.
Prawo wspólnotowe nie wymaga, by organ administracyjny był co do zasady zobowiązany do uchylenia
decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna po upływie rozsądnych terminów odwołania lub wskutek
wyczerpania środków prawnych. Przestrzeganie tej zasady pozwala zapobiec nieograniczonemu
podważaniu aktów administracyjnych wywołujących skutki prawne. Jednak w niektórych przypadkach
zasada ta może doznawać ograniczeń. W istocie organ administracyjny, który wydał daną decyzję
administracyjną, ma – zgodnie z zasadą współpracy wynikającą z art. 10 WE – obowiązek ponownego
rozpatrzenia tej decyzji i ewentualnego jej uchylenia, jeśli spełnione zostały cztery przesłanki. Po pierwsze,
organ administracyjny musi być, zgodnie z prawem krajowym, uprawniony do uchylenia tej decyzji. Po
drugie, decyzja powinna być decyzją utrzymaną w mocy wyrokiem sądu krajowego orzekającego
w ostatniej instancji. Po trzecie, musi wystąpić sytuacja, w której wyrok ten – w świetle orzecznictwa
Trybunału powstałego po dacie jego wydania – opiera się na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego,
zastosowanej bez występowania do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym w okolicznościach
przewidzianych w art. 234 ust. 3 WE. Po czwarte, zainteresowany powinien wystąpić do organu
administracyjnego niezwłocznie po zapoznaniu się z tym orzecznictwem. Istotne jest, by przedsiębiorstwo
wykorzystało wszystkie przysługujące mu środki prawne.
Ponadto zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego, w tym
uregulowania dotyczące terminów, znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na
naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego,
że jeśli krajowe uregulowania dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu
administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy
utrzymywanie go w mocy jest „zwyczajnie nie do zaakceptowania”, ten sam obowiązek uchylenia powinien
istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem
wspólnotowym.
W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną
decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek
powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym. W tym
zakresie do sądu krajowego należy zgodnie z art. 10 WE w związku z art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13
ustalenie, czy uregulowanie ewidentnie niezgodne z prawem wspólnotowym – takie jak nałożenie bardzo
wysokiej opłaty, która odpowiada szacunkowi ogólnych kosztów w okresie trzydziestoletnim – jest
oczywiście sprzeczne z prawem w rozumieniu danego prawa krajowego. Jeśli tak jest, do tego sądu należy
wyciągnięcie z tego faktu wszelkich przewidzianych w prawie krajowym konsekwencji w zakresie
uchylenia tej decyzji.
(por. pkt 51–53, 62, 63, 69–72 oraz pkt 2 sentencji)
z dnia 19 września 2006 r.(*)
Usługi telekomunikacyjne – Dyrektywa 97/13/WE – Artykuł 11 ust. 1 – Opłaty nakładane w przypadku
indywidualnych zezwoleń – Artykuł 10 WE – Pierwszeństwo prawa wspólnotowego – Pewność prawa –
Ostateczna decyzja administracyjna
mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone
przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy) postanowieniami z dnia 7 lipca 2004 r., które wpłynęły do Trybunału
odpowiednio w dniach 16 września i 4 października 2004 r., w postępowaniach:
i-21 Germany GmbH (C-392/04),
Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG,
przeciwko
Bundesrepublik Deutschland,
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas i J. Malenovský, prezesi izb, S. von Bahr
(sprawozdawca), J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts, E. Juhász, G. Arestis, A. Borg Barthet
i M. Ilešič, sędziowie,
rzecznik generalny: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
sekretarz: B. Fülöp, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 1 lutego 2006 r.,
1
2
3
4
5
6
7
8
–
w imieniu i-21 Germany GmbH przez M. Gepperta, M. Schützego i B. Kempera, Rechtsanwälte,
–
w imieniu Arcor AG & Co. KG przez N. Nolte’a i J. Tiedemanna, Rechtsanwälte,
–
w imieniu Bundesrepublik Deutschland przez S. Prömpera, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego przez H. G. Sevenster i C. ten Dam, działające w charakterze
pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez M. Shottera i S. Grünheid, działających w charakterze
pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 marca 2006 r.,
Wyrok
Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 kwietnia 1997 r. w sprawie wspólnych przepisów ramowych
dotyczących ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji [zezwoleń] w dziedzinie usług telekomunikacyjnych
(Dz.U. L 117, str. 15), oraz wykładni art. 10 WE.
Wnioski te przedstawione zostały w ramach dwóch postępowań spornych toczących się między i-21 Germany
GmbH (zwaną dalej „i-21”) a Bundesrepublik Deutschland oraz między Arcor AG & Co. KG, dawniej ISIS
Multimedia Net GmbH & Co. KG (zwaną dalej „Arcor”) a Bundesrepublik Deutschland, które to postępowania
dotyczą opłat uiszczonych przez te spółki z tytułu uzyskania zezwolenia telekomunikacyjnego.
Ramy prawne
Artykuł 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 stanowi:
„Państwa członkowskie zagwarantują, by wszelkie opłaty nakładane na przedsiębiorstwa z tytułu procedury
wydawania zezwoleń miały na celu jedynie pokrycie kosztów administracyjnych poniesionych w procesie
wydawania, zarządzania, kontroli i stosowania odpowiednich indywidualnych zezwoleń. Opłaty związane
z indywidualnym zezwoleniem powinny być proporcjonalne do nakładu pracy i podlegają publikacji w odpowiedni
i wystarczająco szczegółowy sposób, by umożliwić łatwy do nich dostęp” [tłumaczenie nieoficjalne].
Dyrektywa 97/13 została uchylona dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca
2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U.
L 108, str. 33).
Artykuł 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 został transponowany do niemieckiego porządku prawnego za pomocą ustawy
o telekomunikacji (Telekommunikationsgesetz) z dnia 25 lipca 1996 r. (BGBl. 1996 I, str. 1120), zwanej dalej
„TKG”, zawierającej delegację ustawową do wydawania dalszych przepisów, oraz za pomocą rozporządzenia
w sprawie opłat z tytułu zezwoleń telekomunikacyjnych (Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung) z dnia
28 lipca 1997 r. (BGBl. 1997 I, str. 1936), zwanego dalej „TKLGebV”, wydanego przez federalnego ministra
poczty i telekomunikacji na podstawie TKG.
Artykuł 48 ust. 1 niemieckiej ustawy o postępowaniu administracyjnym (Verwaltungsverfahrensgesetz) z dnia
25 maja 1976 r. (BGBl. 1976 I, str. 1253) w brzmieniu opublikowanym w dniu 21 września 1998 r. (BGBl. 1998 I
str. 3050), stanowi:
„Uchylenie niezgodnego z prawem aktu administracyjnego
Można uchylić niezgodny z prawem akt administracyjny w całości lub w części również wtedy, gdy stał się
ostateczny, ze skutkiem na przyszłość lub ze skutkiem wstecznym. Uchylenie aktu administracyjnego
konstytutywnego lub deklaratoryjnego w odniesieniu do prawa lub przywileju prawnego (aktu administracyjnego,
na mocy którego strona nabywa prawa) może nastąpić wyłącznie z zachowaniem przepisów ust. 2–4.
[…]”.
Odnosząc się do decyzji o nałożeniu opłaty z tytułu zezwolenia telekomunikacyjnego, Bundesverwaltungsgericht
wskazuje, że zgodnie z art. 21 ustawy o kosztach administracyjnych (Verwaltungskostengesetz) z dnia 23 czerwca
1970 r. (BGBl. 1970 I, str. 821) w razie uchylenia decyzji zainteresowane przedsiębiorstwa będą uprawnione do
zwrotu kwot pobranych niezgodnie z prawem.
Z postanowień odsyłających wynika, że zgodnie z orzecznictwem niemieckim, na podstawie art. 48 niemieckiej
ustawy o postępowaniu administracyjnym, organ administracyjny posiada co do zasady swobodę decydowania
odnośnie do ewentualnego uchylenia sprzecznego z prawem aktu administracyjnego, który stał się ostateczny.
Swoboda ta może być jednak ograniczona do zera, jeśli utrzymywanie danego aktu w mocy jest „zwyczajnie nie do
zaakceptowania” z uwagi na kwestie porządku publicznego, dobrej wiary, słuszności, równego traktowania czy
z uwagi na jego oczywistą sprzeczność z prawem.
Postępowania przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Spółki i-21 i Arcor są dwoma przedsiębiorstwami telekomunikacyjnymi. Mocą decyzji z dnia 14 czerwca 2000 r.
i z dnia 18 maja 2001 r. nałożono na nie obowiązek uiszczenia opłat z tytułu indywidualnych zezwoleń
telekomunikacyjnych, wynoszących około 5 420 000 EUR w przypadku pierwszej z nich oraz około 67 000 EUR
w przypadku drugiej. Przedsiębiorstwa te uiściły nałożone na nie opłaty, nie kwestionując ich, i nie wniosły
odwołania w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym doręczono im te decyzje.
Zgodnie z TKLGebV wysokość opłaty jest ustalana na podstawie przewidywanej wysokości ogólnych kosztów
administracyjnych organu regulacyjnego w okresie trzydziestoletnim.
W wyroku z dnia 19 września 2001 r. wydanym w postępowaniu ze skargi zmierzającej do uchylenia decyzji
o nałożeniu opłaty, wniesionej w zakreślonym terminie, Bundesverwaltungsgericht stwierdził, że TKLGebV nie
jest zgodna z normami wyższego rzędu, mianowicie z TKG oraz niemiecką ustawą zasadniczą, i utrzymał w mocy
rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji wydane przez sąd apelacyjny.
W następstwie wydania tego wyroku i-21 i Arcor zażądały zwrotu uiszczonych przez nie opłat. Żądania te nie
zostały jednak uwzględnione. W związku z tym każda z wymienionych wyżej spółek wystąpiła ze skargą do
Verwaltungsgericht, który skargi te oddalił z uwagi na to, że decyzje o nałożeniu opłat stały się ostateczne i nie ma
możliwości kwestionowania odmowy uchylenia tych decyzji przez organ administracyjny.
i-21 i Arcor uznały, że Verwaltungsgericht naruszył prawo – i to nie tylko krajowe, lecz także wspólnotowe –
i wniosły rewizję do Bundesverwaltungsgericht. i-21 twierdzi, że zobowiązano ją do uiszczenia kwoty ponad tysiąc
razy wyższej niż kwoty stosowane wobec przedsiębiorstw telekomunikacyjnych po wydaniu wymienionego wyżej
wyroku z dnia 19 września 2001 r.
W postanowieniach odsyłających Bundesverwaltungsgericht stwierdza, że gdyby wniesione rewizje rozpatrywać
wyłącznie z punktu widzenia prawa krajowego, należałoby uznać je za bezzasadne. Zdaniem tego sądu nie zachodzi
tu przypadek, w którym utrzymywanie w mocy decyzji o nałożeniu opłat jest „zwyczajnie nie do zaakceptowania”,
w związku z czym swoboda organu administracji jest tak ograniczona, że musi on uchylić decyzję.
Bundesverwaltungsgericht jest zdania, że utrzymywanie decyzji o nałożeniu opłat w mocy nie narusza ani zasady
dobrej wiary, ani zasady równego traktowania, ani porządku publicznego, ani zasady słuszności oraz że omawiane
decyzje nie zostały również wydane na podstawie oczywiście niezgodnych z prawem uregulowań.
Sąd odsyłający zastanawia się natomiast, jaki jest zakres normowania prawa wspólnotowego. Zdaniem tego sądu,
art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 wydaje się sprzeciwiać takim uregulowaniom krajowym, jak te, które występują
w postępowaniach głównych. Zakładając, że dokonana przezeń wykładnia tego przepisu jest prawidłowa,
Bundesverwaltungsgericht zastanawia się dalej, czy przepis ten, analizowany łącznie z art. 10 WE dotyczącym
obowiązku lojalnej współpracy, nie ogranicza swobody organu regulacyjnego, w szczególności w świetle
rozstrzygnięcia zawartego w wyroku z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie C-453/00 Kühne & Heitz, Rec. str. I-837.
Bundesverwaltungsgericht zastanawia się zwłaszcza nad tym, czy art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 należy rozumieć
w ten sposób, że przy obliczaniu wysokości opłaty państwa członkowskie mają obowiązek poszanowania celów
dyrektywy i zapewnienia ich przestrzegania. Wśród tych celów należy wymienić istotne ułatwienie wejścia na
rynek nowym konkurentom. W ocenie tego sądu utrzymywanie w mocy omawianych decyzji o nałożeniu opłat
stanowi ograniczenie konkurencji dla przedsiębiorstw, do których decyzje te zostały skierowane. Przedsiębiorstwa
te są bowiem pokrzywdzone w szczególności w stosunku do przedsiębiorstw, które zakwestionowały skierowane
do nich decyzje w stosownych terminach, w wyniku czego doszło do ich uchylenia. Bundesverwaltungsgericht
uważa, że jeśli postanowienia tego artykułu należy rozumieć jako zabraniające stosowania tego rodzaju ograniczeń
konkurencji, mogłoby to oznaczać, że zgodnie z zasadą współpracy, o której mowa w art. 10 WE, należy uchylić
omawiane decyzje o nałożeniu opłat, stosując prawo krajowe, przy czym organ administracyjny nie dysponowałby
w tej mierze żadną swobodą w podejmowaniu decyzji.
W związku z powyższym Bundesverwaltungsgericht postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału
o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 […] należy rozumieć w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie pobieraniu
takiej opłaty z tytułu indywidualnego zezwolenia, która została obliczona na postawie przewidywanej
wysokości ogólnych kosztów administracyjnych krajowego organu regulacyjnego w okresie
trzydziestoletnim?
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
2)
Czy art. 10 WE w związku z art. 11 dyrektywy [97/13] należy rozumieć w ten sposób, że nakładają one
obowiązek uchylenia decyzji o nałożeniu opłaty odpowiadającej opisowi zawartemu w pytaniu pierwszym –
która to decyzja nie została zakwestionowania, mimo że prawo krajowe przewiduje taką możliwość –
w sytuacji, gdy prawo krajowe to dopuszcza, lecz nie zawiera takiego wymogu?”.
Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2004 r. sprawy C-392/04 i C-422/04 zostały połączone na potrzeby
przeprowadzenia procedury ustnej i wydania wyroku.
Uwagi stron
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
i-21, Arcor i Komisja Wspólnot Europejskich twierdzą, że art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 sprzeciwia się takiej
opłacie, jak ta przewidziana uregulowaniami niemieckimi, o których mowa w postępowaniu głównym.
Rząd niemiecki zaprzecza temu stwierdzeniu, podnosząc, że wymieniony wyżej artykuł nie znajduje zastosowania
do omawianych spraw, jako że dyrektywa 97/13 została uchylona dyrektywą 2002/21, w której brak jest przepisów
przejściowych dotyczących stosowania tego artykułu.
Rząd niemiecki twierdzi, że art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 w żadnym razie nie zakazuje nakładania tego rodzaju
opłat, jak ta przewidziana w przepisach niemieckich. Po pierwsze, wymienione w tym artykule koszty
administracyjne obejmują ogólne koszty administracyjne. Po drugie, z treści tego artykułu nie wynika, by opłata
mogła obejmować wyłącznie koszty administracyjne rzeczywiście poniesione, z wyłączeniem kosztów, które będą
poniesione w przyszłości. Uwzględnienie tych ostatnich stanowi dla przedsiębiorstw gwarancję bezpieczeństwa,
albowiem mogą one mieć pewność, że z tytułu zezwolenia nie będą ponosić w przyszłości żadnych opłat.
Należy przede wszystkim przeanalizować argument rządu niemieckiego, zgodnie z którym art. 11 dyrektywy 97/13
nie znajduje zastosowania do postępowań głównych z uwagi na uchylenie tej dyrektywy dyrektywą późniejszą.
W tym miejscu należy stwierdzić, że dyrektywa 97/13 została uchylona przez art. 26 dyrektywy 2002/21 ze
skutkiem od dnia 25 lipca 2003 r. – zgodnie z postanowieniami art. 28 ust. 1 akapit drugi ostatniej z tych dyrektyw.
Jednak z treści art. 26 w związku z art. 28 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy wynika, że prawodawca nie zamierzał
zmieniać praw i obowiązków powstałych pod rządami dyrektywy 97/13 i że dyrektywa 2002/21 znajduje
zastosowanie wyłącznie do sytuacji zaistniałych po 25 lipca 2003 r.
Dlatego też, mimo uchylenia dyrektywy 97/13 przez dyrektywę 2002/21, należy stwierdzić, że prawidłowość
nałożenia takiej opłaty jak ta, do której uiszczenia zobowiązano i-21 i Arcor mocą decyzji z dnia 14 czerwca
2000 r. i 18 maja 2001 r., w czasie, gdy dyrektywa 2002/21 nie znajdowała jeszcze zastosowania, należy
rozpatrywać w świetle art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13.
Należy również ustalić, czy pojęcie „kosztów administracyjnych” użyte w wymienionym wyżej artykule obejmuje
ogólne koszty administracyjne związane z systemami indywidualnych zezwoleń, naliczane za okres 30 lat.
Trybunał miał już okazję badać zakres normowania art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13.
W wyroku z dnia 18 września 2003 r. w sprawach połączonych C-292/01 i C-293/01 Albacom i Infostrada, Rec.
str. I-9449, pkt 25 Trybunał przypomniał, że art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 stanowi, że opłaty nakładane przez
państwa członkowskie na przedsiębiorstwa, którym udzielono indywidualnych zezwoleń, mają wyłącznie na celu
pokrycie kosztów administracyjnych odpowiadających nakładowi pracy związanemu z wydaniem tych zezwoleń.
Z treści tego przepisu – w wykładni nadanej mu przez Trybunał w pkt 25 wymienionego wyżej wyroku w sprawie
Albacom i Infostrada – wynika, że nakład pracy, o którym mowa, ma wynikać wyłącznie z czterech czynności:
wydawania indywidualnych zezwoleń, zarządzania nimi, ich kontroli i stosowania. Ponadto wysokość opłaty
powinna odpowiadać wymaganemu nakładowi pracy i być publikowana w odpowiedniej formie i w sposób
szczegółowy, aby informacje te były łatwo dostępne.
Wymogi te odpowiadają celom wymienionym w motywie drugim dyrektywy 97/13, związanym
z proporcjonalnością, przejrzystością i niedyskryminacyjnym charakterem systemów indywidualnych zezwoleń.
Dlatego też należy zbadać, czy sposób obliczenia występującej w postępowaniach głównych opłaty, w ramach
którego uwzględniono ogólne koszty, które wynikną w okresie trzydziestoletnim w związku z wydaniem
indywidualnych zezwoleń, jest zgodny z przepisem art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 interpretowanym w świetle
wymienionych wyżej celów.
W tym względzie należy po pierwsze stwierdzić, że pojęcie „kosztów administracyjnych” jest dostatecznie
szerokie, by pomieścić tak zwane „ogólne” koszty administracyjne.
Te ogólne koszty administracyjne mogą jednak dotyczyć wyłącznie czterech rodzajów czynności, wymienionych
wyraźnie w art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 i przywołanych w pkt 29 niniejszego wyroku.
Tymczasem, zgodnie z przekazanymi Trybunałowi informacjami, przy obliczaniu opłaty występującej
w postępowaniach głównych wzięto również pod uwagę wydatki związane z innymi działaniami, takimi jak ogólny
nadzór sprawowany przez organ regulacyjny, a w szczególności nadzór nad ewentualnymi przypadkami nadużycia
pozycji dominującej.
Z uwagi na to, że sprawowanie tego rodzaju nadzoru nie należy do czynności ściśle związanych z wydawaniem
indywidualnych zezwoleń, uwzględnienie generowanych z tego tytułu kosztów narusza art. 11 ust. 1 dyrektywy
97/13.
Po drugie należy się upewnić, czy ogólne koszty administracyjne związane z czterema rodzajami czynności,
o których mowa w wymienionym wyżej art. 11 ust. 1, można szacować na okres 30 lat i uwzględniać przy
obliczaniu wysokości opłaty.
Z uwag przedstawionych Trybunałowi przez i-21, Arcor i Komisję wynika, że ze względu na cechy właściwe
sektorowi usług telekomunikacyjnych można mieć wątpliwość co do wiarygodności szacunków dotyczących tak
długiego okresu. Mając na uwadze fakt, że rozwój tego sektora jest w pełnym rozkwicie, trudne wydaje się
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
przewidzenie sytuacji na rynku i liczby występujących na nim przedsiębiorstw telekomunikacyjnych na kilka lat
naprzód, a co dopiero w perspektywie trzydziestoletniej. Dlatego też liczba indywidualnych zezwoleń, jakie zostaną
wydane w przyszłości, i co za tym idzie – kwota ogólnych kosztów związanych z zarządzaniem nimi są niepewne.
Ponadto właściwe przepisy były poddane gruntownym zmianom, o czym świadczą nowe dyrektywy wydane
w roku 2002, wśród których znalazła się dyrektywa 2002/21 uchylająca dyrektywę 97/13. Wskazane zmiany
normatywne także mogą wpłynąć na wysokość kosztów administracyjnych związanych z poszczególnymi
systemami indywidualnych zezwoleń.
Brak wiarygodności oszacowania kosztów i jego skutki odnośnie do obliczania wysokości opłaty mają wpływ na
zgodność tej opłaty z wymogami w zakresie proporcjonalności, przejrzystości i niedyskryminacji.
Przede wszystkim wyliczenie ogólnych kosztów na okres 30 lat wymaga dokonania ekstrapolacji kosztów, które
mogą być poniesione w przyszłości. Koszty te z samej definicji nie są kosztami faktycznie poniesionymi. Wobec
braku mechanizmu umożliwiającego weryfikację żądanej kwoty kwota ta nie może ściśle odpowiadać
wymaganemu nakładowi pracy, a taki właśnie wymóg został wyraźnie zawarty w art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13.
Następnie należy stwierdzić, że skoro taki system naliczania opłat nie opiera się na kosztach faktycznie
poniesionych, istnieje ryzyko, że niespełniony pozostanie wymóg szczegółowej publikacji danych dotyczących
wysokości opłaty, o którym mowa w art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13, i co za tym idzie - że nie dojdzie do spełnienia
celu polegającego na zapewnieniu przejrzystości.
Wreszcie nałożony na wszystkie przedsiębiorstwa telekomunikacyjne obowiązek zapłaty kwoty odpowiadającej
wysokości ogólnych kosztów w okresie trzydziestoletnim nie uwzględnia okoliczności, że być może niektóre
przedsiębiorstwa będą istnieć na rynku tylko przez kilka lat, i w związku z tym może on prowadzić do
dyskryminacyjnego traktowania.
Z powyższych rozważań wynika, że art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 stoi na przeszkodzie stosowaniu takiej opłaty
z tytułu indywidualnych zezwoleń, która jest naliczana przy uwzględnieniu ogólnych kosztów administracyjnych
organu regulacyjnego związanych z wydaniem tych zezwoleń w okresie trzydziestoletnim.
Uwagi przedstawione przez strony
Zarówno i-21, jak i Arcor oraz Komisja podnoszą – przy czym każda z innych powodów – że przepisy art. 10 WE
w związku z art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 stoją na przeszkodzie utrzymywaniu w mocy sprzecznego z prawem
aktu administracyjnego, takiego jak decyzje o nałożeniu opłaty występujące w postępowaniach głównych,
i domagają się od państwa członkowskiego zwrotu kwot pobranych niezgodnie z prawem.
i-21 twierdzi, że utrzymywanie w mocy takiego aktu administracyjnego jest sprzeczne z zasadą pierwszeństwa
prawa wspólnotowego, i sprzeciwia się potrzebie zapewnienia skuteczności tego prawa. Spółka ta uważa, że mimo
iż Trybunał przywiązuje dużą wagę do zasady pewności prawa, zasada ta nie zawsze będzie miała pierwszeństwo
przed zasadą praworządności. i-21 podkreśla, że w wymienionym wyżej wyroku w sprawie Kühne & Heitz
Trybunał stwierdził, iż w pewnych okolicznościach można uchylić akt administracyjny, który nabył powagę rzeczy
osądzonej w następstwie wydania prawomocnego wyroku, jeśli akt ten jest sprzeczny z prawem wspólnotowym.
i-21 jest zdania, że możliwość taka istnieje tym bardziej w odniesieniu do aktu administracyjnego, którego nie
dotyczy orzeczenie sądowe, a który po prostu stał się ostateczny z uwagi na upływ terminów na wniesienie
odwołania.
Arcor uważa natomiast, że powoływanie się w niniejszej sprawie na rozstrzygnięcie zawarte w wymienionym
wyżej wyroku Kühne & Heitz nie jest właściwe, albowiem wyrok ten dotyczy pośredniego konfliktu między
krajową normą proceduralną a normą materialnego prawa wspólnotowego, który to konflikt polega na tym, że
pierwsza z tych norm uniemożliwia stosowanie drugiej. Zdaniem Arcor przedmiotem sporu w postępowaniach
głównych jest bezpośredni konflikt między dwiema normami prawa materialnego. Artykuł 11 ust. 1 dyrektywy
97/13, czytany w świetle art. 10 WE, nakłada obowiązek zwrotu opłat pobranych z naruszeniem wymienionego
art. 11, podczas gdy uregulowania krajowe uniemożliwiają taki zwrot. Arcor jest zdania, że w takim przypadku
prawo wspólnotowe powinno mieć pierwszeństwo przed sprzecznym z nim prawem krajowym.
Komisja uważa z kolei, że rozstrzygnięcie zawarte w wymienionym wyżej wyroku w sprawie Kühne & Heitz
stanowi właściwy punkt wyjścia, przypominając, że nie należy co do zasady uchylać aktu administracyjnego, który
nie został zaskarżony w stosownym terminie. Komisja twierdzi dalej, że w niniejszej sprawie należy zbadać, czy
w świetle art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 nie należy jednak uznać, że utrzymywanie w mocy spornych decyzji
o nałożeniu obowiązku uiszczenia opłaty jest „zwyczajnie nie do zaakceptowania”, przy czym badanie to powinno
być przeprowadzone z punktu widzenia zasad równoważności i skuteczności.
Jeśli chodzi o zasadę równoważności, Komisja podnosi, że zgodnie z prawem niemieckim akt administracyjny,
który jest oczywiście sprzeczny z prawem krajowym, nie może pozostawać w mocy. Komisja uważa, że gdyby
przeprowadzić to samo badanie pod kątem prawa wspólnotowego, należałoby uznać występujące
w postępowaniach głównych decyzje o nałożeniu opłaty i uregulowania, na podstawie których zostały one wydane,
za oczywiście sprzeczne z prawem z uwagi na treść art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13.
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
Do takich samych wniosków Komisja dochodzi w odniesieniu do zasady skuteczności. Twierdzi ona, że
pozostawanie w mocy omawianych decyzji o nałożeniu opłaty czyni praktycznie niemożliwym wykonywanie praw
wynikających z wymienionego wyżej art. 11 ust. 1, pozwalając na istnienie opłaty naliczonej w nadmiernej
wysokości, która skutkuje ograniczeniem konkurencji w okresie trzydziestoletnim.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, w jakim kontekście padło omawiane pytanie. Wbrew twierdzeniom Arcor, drugie
pytanie nie odnosi się do kolizji dwóch norm prawa materialnego dotyczących zwrotu opłat pobranych sprzecznie
z prawem. Ani postanowienia art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13, ani przepisy TKG i TKLGebV - w zakresie w jakim
powołano się na tę ustawę i to rozporządzenie w aktach – sprawy przedstawionych Trybunałowi – nie dotyczą
bowiem takiego zwrotu.
Postawione pytanie dotyczy raczej związku między art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 a art. 48 ustawy o postępowaniu
administracyjnym w wykładni nadanej jej przez Bundesverwaltungsgericht. Zgodnie z ostatnim z wymienionych
wyżej artykułów, po upływie określonego terminu decyzje o nałożeniu opłaty stają się ostateczne, a ich adresatom
nie przysługuje już środek prawny, w którym mogliby się powołać na prawo wywodzone z wymienionego wyżej
art. 11 ust. 1, z zastrzeżeniem ciążącego na właściwym organie administracyjnym obowiązku uchylenia
sprzecznego z prawem aktu administracyjnego, którego pozostawanie w mocy jest „zwyczajnie nie do
zaakceptowania”.
Zgodnie z zasadą pewności prawa prawo wspólnotowe nie wymaga, by organ administracyjny był co do zasady
zobowiązany do uchylenia decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna po upływie rozsądnych terminów
odwołania lub wskutek wyczerpania środków prawnych (zob. ww. wyrok w sprawie Kühne & Heitz, pkt 24).
Przestrzeganie tej zasady pozwala zapobiec nieograniczonemu podważaniu aktów administracyjnych
wywołujących skutki prawne (zob. podobnie wyrok z dnia 14 września 1999 r. w sprawie C-310/97 P Komisja
przeciwko AssiDomän Kraft Products i in., Rec. str. I-5363, pkt 61).
Trybunał stwierdził jednak, że w niektórych przypadkach zasada ta może doznawać ograniczeń. W pkt 28
wymienionego wyżej wyroku w sprawie Kühne & Heitz Trybunał orzekł, że organ administracyjny, który wydał
daną decyzję administracyjną, ma – zgodnie z zasadą współpracy wynikającą z art. 10 WE – obowiązek
ponownego rozpatrzenia tej decyzji i ewentualnego jej uchylenia, jeśli spełnione zostały cztery przesłanki. Po
pierwsze, organ administracyjny musi być, zgodnie z prawem krajowym, uprawniony do uchylenia tej decyzji. Po
drugie, decyzja powinna być decyzją utrzymaną w mocy wyrokiem sądu krajowego orzekającego w ostatniej
instancji. Po trzecie, musi wystąpić sytuacja, w której wyrok ten – w świetle orzecznictwa Trybunału powstałego
po dacie jego wydania – opiera się na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego, zastosowanej bez występowania
do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym w okolicznościach przewidzianych w art. 234 ust. 3 WE. Po czwarte,
zainteresowany powinien wystąpić do organu administracyjnego niezwłocznie po zapoznaniu się z tym
orzecznictwem.
Jednak okoliczności wymienionej wyżej sprawy Kühne & Heitz były zupełnie inne niż w postępowaniach
głównych, których dotyczy niniejsza sprawa. Przedsiębiorstwo Kühne & Heitz NV wykorzystało bowiem
wszystkie przysługujące mu środki prawne, podczas gdy w omawianych postępowaniach głównych i-21 i Arcor nie
skorzystały z prawa zaskarżenia decyzji o nałożeniu opłaty, które zostały do nich skierowane.
Dlatego też, wbrew stanowisku i-21, wymienione wyżej rozstrzygnięcie w sprawie Kühne & Heitz nie jest
pomocne przy ustalaniu, czy w takiej sytuacji, jak te w postępowaniach głównych, organ administracyjny ma
obowiązek ponownego zbadania prawidłowości decyzji, które stały się ostateczne.
W zawisłych przed sądem krajowym sprawach podniesiono żądania zwrotu opłat pobranych na podstawie decyzji
o nałożeniu opłaty (które to decyzje stały się ostateczne) na tej podstawie, że zgodnie z art. 48 ustawy
o postępowaniu administracyjnym w świetle wykładni nadanej mu przez Bundesverwaltungsgericht właściwy
organ administracyjny ma obowiązek uchylić te decyzje.
Należy zatem rozstrzygnąć, czy aby zapewnić stronom ochronę ich praw wynikających z prawa wspólnotowego
sąd krajowy, przed którym takie postępowania się toczą, może uznać, że taki obowiązek spoczywa na organie
administracyjnym.
W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wobec braku stosownych
uregulowań wspólnotowych właściwymi przepisami postępowania, służącymi ochronie wynikających z prawa
wspólnotowego praw jednostek, są – zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich –
wewnętrzne przepisy tych państw, pod warunkiem jednak, że nie są one mniej korzystne od uregulowań
dotyczących podobnych sytuacji zaistniałych pod prawem wewnętrznym (zasada równoważności) i że nie czynią
one praktycznie niemożliwym lub nadmiernie trudnym wykonywania praw wynikających ze wspólnotowego
porządku prawnego (zasada skuteczności) (zob. między innymi wyroki z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie C-78/98
Preston i.in., Rec. str. I-3201, pkt 31 oraz z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie C-201/02 Wells, Rec. str. I-723,
pkt 67).
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
Jeśli chodzi w pierwszej kolejności o zasadę skuteczności, wymaga ona, by normy dotyczące postępowania
w sprawie decyzji o nałożeniu opłaty, wydanych na podstawie przepisów krajowych niezgodnych z art. 11 ust. 1
dyrektywy 97/13, nie czyniły niemożliwym lub nadmiernie trudnym wykonywania praw wynikających z tej
dyrektywy.
Istotne jest zatem, by zainteresowanym przedsiębiorstwom przysługiwał środek prawny, z którego będą one mogły
skorzystać w rozsądnym terminie, począwszy od dnia doręczenia im tych decyzji, i który umożliwi im powołanie
się na uprawnienia wynikające z prawa wspólnotowego, a w szczególności z art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13.
W postępowaniach głównych nie twierdzono, by normy dotyczące korzystania ze środka prawnego,
a w szczególności miesięczny termin na jego wniesienie, były nierozsądne.
Należy ponadto przypomnieć, że zgodnie z art. 48 ustawy o postępowaniu administracyjnym, można uchylić akt
administracyjny, nawet jeśli stał się on ostateczny.
Co się tyczy następnie zasady równoważności, wymaga ona, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego,
w tym uregulowania dotyczące terminów, znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na
naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego.
Wynika z tego, że jeśli krajowe uregulowania dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu
administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy
utrzymywanie go w mocy jest „zwyczajnie nie do zaakceptowania”, ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć
w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym.
Z informacji przekazanych przez sąd odsyłający wynika, że aby ocenić, czy utrzymywanie w mocy będących
przedmiotem postępowań głównych decyzji o nałożeniu opłaty jest „zwyczajnie nie do zaakceptowania”, sąd
krajowy zbadał, czy powoduje ono naruszenie obecnych w prawie krajowym zasad równego traktowania,
słuszności, porządku publicznego i dobrej wiary i czy sprzeczność decyzji o nałożeniu opłaty z normami wyższego
rzędu jest oczywista.
Jeśli chodzi o zasadę równego traktowania, Bundesverwaltungsgericht jest zdania, że nie doszło do jej naruszenia,
ponieważ takie przedsiębiorstwa jak i-21 i Arcor, które są adresatami pozostających w mocy decyzji o nałożeniu
opłaty, nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania się od tych decyzji. Ich sytuacja nie jest zatem
porównywalna z sytuacją przedsiębiorstw, które skorzystały z możliwości odwołania, w wyniku którego
stwierdzono nieważność skierowanych do nich decyzji o nałożeniu opłaty.
Takie stosowanie zasady równego traktowania przewidzianej w występujących w postępowaniach głównych
uregulowaniach nie jest różne w zależności od tego, czy spór dotyczy sytuacji odnoszącej się do prawa krajowego,
czy wspólnotowego. Jest zatem oczywiste, że nie dochodzi do naruszenia zasady równoważności.
Poza tym nie twierdzono, by zasady porządku publicznego, dobrej wiary lub słuszności stosowane były w różny
sposób w zależności od rodzaju sporu.
Podniesiono natomiast kwestię jednakowego stosowania pojęcia „oczywistej sprzeczności z prawem”. Komisja
uważa, że sąd krajowy zbadał, czy decyzje o nałożeniu opłaty zostały wydane na podstawie uregulowań oczywiście
sprzecznych z aktami wyższego rzędu, mianowicie TKG i niemiecką ustawą zasadniczą, lecz nie przeprowadził
prawidłowo tego badania w odniesieniu do prawa wspólnotowego. W ocenie Komisji omawiane uregulowania są
oczywiście sprzeczne z przepisami art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13, a zatem zasada równoważności nie była
przestrzegana.
Jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną,
która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja
ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.
Aby móc stwierdzić, na ile jasna jest treść art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13, i ocenić, czy niezgodność prawa
krajowego z tym artykułem jest oczywista, należy wziąć pod uwagę cele tej dyrektywy, stanowiącej jeden ze
środków służących całkowitej liberalizacji telekomunikacyjnych usług i infrastruktury i zmierzającej do ułatwienia
wejścia na rynek nowym operatorom (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Albacom i Infostrada, pkt 35).
Nałożenie bardzo wysokiej opłaty, która odpowiada szacunkowi ogólnych kosztów w okresie trzydziestoletnim,
stanowi pod tym względem poważne ograniczenie konkurencji – co zresztą podkreśla sąd odsyłający w treści pytań
prejudycjalnych – i jest istotnym czynnikiem przy dokonywaniu tej oceny.
W świetle powyższych rozważań to sąd krajowy powinien ocenić, czy uregulowania ewidentnie niezgodne
z prawem wspólnotowym – jak te, na podstawie których wydano decyzje o nałożeniu opłaty, których dotyczą
postępowania główne – są oczywiście sprzeczne z prawem w rozumieniu danego prawa krajowego.
W konsekwencji w odpowiedzi na pytanie drugie należy stwierdzić, że art. 10 WE w związku z art. 11 ust. 1
dyrektywy 97/13 nakłada na sąd krajowy obowiązek ustalenia, czy uregulowania ewidentnie niezgodne z prawem
wspólnotowym – jak te, na podstawie których wydano decyzje o nałożeniu opłaty, których dotyczą postępowania
główne – są oczywiście sprzeczne z prawem w rozumieniu danego prawa krajowego. Jeśli tak jest, do tego sądu
należy wyciągnięcie z tego faktu wszelkich przewidzianych w prawie krajowym konsekwencji w zakresie
73
1)
Artykuł 11 ust. 1 dyrektywy 97/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 kwietnia 1997 r.
w sprawie wspólnych przepisów ramowych dotyczących ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji
[zezwoleń] w dziedzinie usług telekomunikacyjnych stoi na przeszkodzie stosowaniu takiej opłaty
z tytułu indywidualnych zezwoleń, która jest naliczana przy uwzględnieniu ogólnych kosztów
administracyjnych organu regulacyjnego związanych z wydaniem tych zezwoleń w okresie
trzydziestoletnim.
2)
Artykuł 10 WE w związku z art. 11 ust. 1 dyrektywy 97/13 nakłada na sąd krajowy obowiązek
ustalenia, czy uregulowania ewidentnie niezgodne z prawem wspólnotowym – jak te, na podstawie
których wydano decyzje o nałożeniu opłaty, których dotyczą postępowania główne – są oczywiście
sprzeczne z prawem w rozumieniu danego prawa krajowego. Jeśli tak jest, do tego sądu należy
wyciągnięcie z tego faktu wszelkich przewidzianych w prawie krajowym konsekwencji w zakresie
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
21. C-432/05 Unibet Ltd p. Justitiekanslern
1.
2.
3.
4.
1.
2.
Sprawa C-432/05
Unibet (London) Ltd
i
Unibet (International) Ltd
przeciwko
Justitiekanslern
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Högsta domstolen)
Zasada ochrony sądowej – Ustawodawstwo krajowe nieprzewidujące odrębnego środka prawnego dla kontroli
zgodności przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym – Autonomia proceduralna – Zasady
równoważności i skuteczności – Ochrona tymczasowa
Streszczenie wyroku
Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawo do skutecznej ochrony sądowej
(karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47)
Prawo wspólnotowe – Bezpośrednia skuteczność – Prawa podmiotowe – Zapewnienie przez sądy krajowe
(art.10 WE)
Zasada skutecznej ochrony sądowej jest zasadą ogólną prawa wspólnotowego wynikającą ze wspólnych
tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, chronioną na mocy art. 6 i 13 europejskiej konwencji praw
człowieka, potwierdzoną również w art. 47 karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
(por. pkt 37)
Zgodnie z zasadą współpracy wyrażoną w art. 10 WE sądy krajowe mają obowiązek zapewnić ochronę
sądową uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego. W braku uregulowań
wspólnotowych w tej dziedzinie zadaniem wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw
członkowskich jest wyznaczenie właściwych sądów i określenie zasad postępowania w sprawach mających
za przedmiot ochronę uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego.
Traktat WE ustanawia bowiem wprawdzie pewne rodzaje skarg, które podmioty prywatne wnosić mogą
bezpośrednio do sądów wspólnotowych, jego celem nie było jednak wprowadzanie innych środków
prawnych wnoszonych do sądów krajowych w celu zapewnienia ochrony prawa wspólnotowego niż środki
przewidziane w prawie krajowym. Odmiennie byłoby tylko w przypadku, gdyby z konstrukcji krajowego
porządku prawnego wynikało, iż brak w nim środka prawnego pozwalającego, choćby w sposób
incydentalny, zapewnić ochronę wynikających z prawa wspólnotowego uprawnień podmiotów prawa. Stąd,
jakkolwiek to prawo krajowe normuje legitymację i interes podmiotów prawa do wniesienia sprawy do
sądu, prawo wspólnotowe wymaga, by przepisy krajowe nie naruszały prawa do skutecznej ochrony
sądowej. To państwa członkowskie mają obowiązek ustanowić system środków prawnych i procedur
zapewniających poszanowanie tego prawa.
Zasady postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie ochrony uprawnień podmiotów prawa
wynikających z prawa wspólnotowego nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych
postępowań o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) i nie mogą powodować w praktyce, że
korzystanie z uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego stanie się niemożliwe lub nadmiernie
utrudnione (zasada skuteczności). W każdym przypadku analiza skuteczności przepisu proceduralnego
prawa krajowego uwzględniać musi miejsce tego przepisu w całym postępowaniu, tryb tego postępowania
i jego szczególne cechy przed różnymi sądami krajowymi. Ponadto sądy krajowe mają obowiązek
interpretować obowiązujące w tych sprawach zasady postępowania w miarę możliwości w taki sposób, by
ich stosowanie umożliwiało realizację celu skutecznej ochrony sądowej wynikających z prawa
wspólnotowego uprawnień podmiotów prawa.
(por. pkt 38–44, 54)
3.
Zasadę skutecznej ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa mających źródło w prawie wspólnotowym
należy interpretować w ten sposób, że nie wymaga ona istnienia w porządku prawnym państwa
członkowskiego odrębnego środka prawnego, którego głównym przedmiotem byłaby kontrola zgodności
przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym, pod warunkiem że inne środki prawne, nie mniej
korzystne niż w przypadku podobnych spraw o charakterze krajowym, pozwalają dokonać takiej kontroli
w sposób incydentalny, co ustalić winien sąd krajowy.
Skuteczna ochrona sądowa nie jest zapewniona, jeśli podmiot zmuszony jest narazić się na wszczęcie
przeciwko niemu postępowania administracyjnego lub karnego lub na mogące stąd wynikać sankcje, gdyż
jest to jedyną drogą zakwestionowania zgodności przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym.
(por. pkt 61, 64, 65 oraz pkt 1 sentencji)
4.
Zasadę skutecznej ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa mających źródło w prawie wspólnotowym
należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona istnienia w porządku prawnym państwa
członkowskiego możliwości skorzystania ze środków tymczasowych do czasu wydania przez właściwy sąd
rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zgodności z prawem wspólnotowym, jeżeli ich zastosowanie jest
konieczne w celu zapewnienia całkowitej skuteczności przyszłemu orzeczeniu w przedmiocie istnienia
takich praw.
Jeżeli dopuszczalność środka prawnego mającego na celu zapewnienie ochrony uprawnień podmiotu prawa
wynikających z prawa wspólnotowego nie jest pewna na gruncie prawa krajowego stosowanego zgodnie
z zasadami prawa wspólnotowego, zasada skutecznej ochrony sądowej wymaga, by sąd krajowy miał
jednak możliwość, już na tym etapie, zarządzić odpowiednie środki tymczasowe w celu zapewnienia
ochrony tych uprawnień. Jednakże zasada skutecznej ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa
wynikających z prawa wspólnotowego nie wymaga istnienia w porządku prawnym państwa
członkowskiego możliwości uzyskania od właściwego sądu krajowego zarządzenia środków tymczasowych
w związku ze środkiem prawnym, który jest niedopuszczalny na gruncie prawa tego państwa, jeżeli prawo
wspólnotowe nie podważa tej niedopuszczalności.
W przypadku wątpliwości co do zgodności przepisów krajowych z prawem wspólnotowym ewentualne
zastosowanie środków tymczasowych w celu zawieszenia stosowania tych przepisów do czasu wydania
przez właściwy sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zgodności z prawem wspólnotowym podlega
kryteriom określonym w prawie krajowym, na podstawie którego sąd ten orzeka, pod warunkiem że
kryteria te nie są mniej korzystne niż w przypadku podobnych wniosków o charakterze wewnętrznym i nie
powodują w praktyce, że tymczasowa ochrona uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego stanie się
niemożliwa lub nadmiernie utrudniona.
W istocie w braku uregulowań wspólnotowych w tej materii to porządek prawny każdego z państw
członkowskich określa zasady stosowania środków tymczasowych mających na celu ochronę uprawnień
podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego.
(por. pkt 72, 73, 77, 80, 83 oraz pkt 2, 3 sentencji)
Zasada ochrony sądowej – Ustawodawstwo krajowe nieprzewidujące odrębnego środka prawnego dla kontroli
zgodności przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym – Autonomia proceduralna – Zasady
równoważności i skuteczności – Ochrona tymczasowa
W sprawie C-432/05
przez Högsta domstolen (Szwecja) postanowieniem z dnia 24 listopada 2005 r., które wpłynęło do Trybunału
w dniu 5 grudnia 2005 r., w postępowaniu:
Unibet (London) Ltd,
Unibet (International) Ltd
przeciwko
Justitiekanslern,
1
2
3
4
5
6
w składzie: V. Skouris, prezes, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts (sprawozdawca), R. Schintgen,
P. Kūris i E. Juhász, prezesi izb, J. Makarczyk, G. Arestis, U. Lõhmus, E. Levits, A.Ó Caoimh i L. Bay Larsen,
sędziowie,
rzecznik generalny: E. Sharpston,
sekretarz: J. Swedenborg, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 października 2006 r.,
–
w imieniu Unibet (London) Ltd. oraz Unibet (International) Ltd. przez H. Bergmana oraz O. Wiklunda,
advokater,
–
w imieniu rządu szwedzkiego przez K. Wistrand, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu belgijskiego przez A. Hubert, wspieraną przez S. Verhulsta i P. Vlaemmincka, advocaten,
–
w imieniu rządu czeskiego przez T. Bočka, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę i A. Dittricha, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu greckiego przez A. Samoni-Rantou i K. Boskovitsa, działających w charakterze
pełnomocników,
–
w imieniu rządu włoskiego przez I.M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego
przez F. Sclafaniego, avvocato dello Stato,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego przez H.G. Sevenster i C. ten Dam, działające w charakterze
pełnomocników,
–
w imieniu rządu austriackiego przez H. Dossiego, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu portugalskiego przez L. Fernandesa i J. de Oliveirę, działających w charakterze
pełnomocników,
–
w imieniu rządu fińskiego przez E. Bygglin, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez C. White, a następnie przez Z. Bryanston-Cross, działające
w charakterze pełnomocników, wspierane przez T. Warda, barrister,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez E. Traversę i K. Simonssona, działających w charakterze
pełnomocników,
Wyrok
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni zasady skutecznej ochrony sądowej
uprawnień podmiotów prawa mających źródło w prawie wspólnotowym.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Unibet (London) Ltd i Unibet (International) Ltd (zwanymi
dalej łącznie „spółką Unibet”) a Justitiekanslern w przedmiocie stosowania szwedzkiej ustawy o grach losowych
(lotterilagen, SFS 1994, nr 1000, zwanej dalej „ustawą o grach losowych”).
Krajowe ramy prawne
Zasady postępowania
Jak wynika z postanowienia sądu krajowego, kontrola zgodności przepisów prawa krajowego, zarówno
ustawowych, i jak wykonawczych, z normami wyższego rzędu unormowana jest w art. 14 rozdziału 11 konstytucji
szwedzkiej (regeringsformen). Zgodnie z tym artykułem, jeżeli sąd uzna przepis prawa krajowego za niezgodny
z normą rangi konstytucyjnej lub inną normą wyższego rzędu, powinien odmówić jego zastosowania. Jednakże,
jeżeli jest to przepis wydany przez parlament lub rząd szwedzki, sąd odmawia jego zastosowania tylko
w przypadku, gdy niezgodność jest rażąca. Warunek ten nie znajduje jednak zastosowania, gdy chodzi o zgodność
z normą prawa wspólnotowego.
Według informacji sądu krajowego prawo szwedzkie nie przewiduje odrębnego środka prawnego, którego
głównym przedmiotem byłoby stwierdzenie niezgodności aktu wydanego przez parlament lub przez rząd z normą
wyższego rzędu. Tego rodzaju kontrola może mieć miejsce jedynie incydentalnie, w postępowaniu prowadzonym
przed sądem powszechnym lub administracyjnym.
Zgodnie z art. 1 rozdziału 13 rättegångsbalken (szwedzkiego kodeksu postępowania sądowego, zwanego dalej
„kodeksem postępowania sądowego”), który normuje tryb postępowania przed sądami powszechnymi, wnieść
można powództwo o naprawienie szkody w celu uzyskania odszkodowania. Powództwo to może doprowadzić do
wydania wyroku zasądzającego, nakazującego pozwanemu zapłatę na rzecz powoda odszkodowania.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 tego samego rozdziału kodeksu postępowania sądowego wnieść można powództwo mające
na celu ustalenie istnienia między powodem a pozwanym stosunku prawnego, jeżeli szkoda poniesiona przez
powoda wynika z tego stosunku. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu pozew podlega rozpoznaniu, jeżeli dotyczy
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
istnienia tego stosunku prawnego. Powództwo takie może doprowadzić jedynie do wydania wyroku ustalającego,
stwierdzającego ewentualnie istnienie między stronami stosunku prawnego, na przykład obowiązku zapłaty na
rzecz powoda odszkodowania.
W takich okolicznościach sąd rozpatrujący sprawę może być zmuszony w sposób incydentalny do badania
zgodności z normą wyższego rzędu obowiązującego przepisu ustawowego, którego zastosowania powinien
ewentualnie odmówić.
Stosowanie środków tymczasowych w postępowaniu cywilnym normuje rozdział 15 kodeksu postępowania
sądowego. Artykuł 3 tego rozdziału przewiduje możliwość zarządzenia środków tymczasowych na korzyść powoda
w celu zabezpieczenia jego praw. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli powód udowodni, że ma zasadne roszczenia
wobec osoby trzeciej, że roszczenia są lub mogą być przedmiotem powództwa i że ta osoba trzecia jest w stanie
uniemożliwić ich dochodzenie poprzez swoje działanie lub zaniechanie, właściwy sąd może wydać tej osobie
trzeciej odpowiedni zakaz lub nakaz, w razie potrzeby opatrzony sankcjami pieniężnymi.
Artykuł 7 rozdziału 15 nakazuje powodowi, na korzyść którego zarządzono środki tymczasowe, na przykład na
podstawie art. 3 tego rozdziału, wniesienie do właściwego sądu powództwa w terminie miesiąca od dnia
zarządzenia tych środków, w związku z czym, zdaniem sądu krajowego, mogą one zapewnić jedynie tymczasową
ochronę praw, których powód dochodzi, gwarantując ochronę tych praw do czasu orzeczenia co do istoty sprawy.
Ustawa o grach losowych
Zgodnie z ustawą o grach losowych prowadzenie loterii otwartych, a szerzej wszystkich gier, w których możliwości
wygranej zależą od przypadku, jak zakłady, lotto, automaty do gier czy ruletka, wymagają zezwolenia wydawanego
przez właściwe władze na szczeblu lokalnym lub krajowym.
Decyzję o oddaleniu wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności można zaskarżyć do sądu
administracyjnego pierwszej instancji lub – jeżeli decyzja została wydana przez rząd – do Regeringsrätten (sądu
administracyjnego najwyższego szczebla). W takich okolicznościach sądy te mogą być zmuszone w sposób
incydentalny do badania zgodności z prawem wspólnotowym obowiązującego przepisu ustawowego, którego
zastosowania powinny ewentualnie odmówić.
Artykuł 38 ustawy o grach losowych zakazuje promocji, w ramach działalności zawodowej lub w jakikolwiek inny
sposób w celach zarobkowych, udziału w grach losowych prowadzonych na terytorium Szwecji bez zezwolenia lub
prowadzonych za granicą.
Zgodnie z art. 52 tej ustawy zakaz ten może być podstawą konkretnych zobowiązań, których naruszenie podlega
sankcjom administracyjnym. Od decyzji administracyjnych wydawanych z tego tytułu przysługuje skarga do sądu
administracyjnego, który może zarządzić zawieszenie ich wykonania oraz może być zmuszony w sposób
incydentalny do badania zgodności z prawem wspólnotowym obowiązującego przepisu ustawowego, którego
zastosowania powinien ewentualnie odmówić.
Do rządu lub wyznaczonego organu można złożyć wniosek o odstępstwo od ustanowionego w art. 38 ustawy
o grach losowych zakazu promocji. Od decyzji o oddaleniu takiego wniosku przysługuje na podstawie lagen on
rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, SFS 1988, nr 205 (ustawy o sądowej kontroli niektórych decyzji
administracyjnych) skarga do Regeringsrätten, który może być zmuszony w sposób incydentalny do badania
zgodności z prawem wspólnotowym obowiązującego przepisu ustawowego, którego zastosowania powinien
ewentualnie odmówić.
Zgodnie z art. 54 ustawy o grach losowych promocja udziału w grach losowych organizowanych za granicą
podlega karze grzywny i karze sześciu miesięcy pozbawienia wolności, jeżeli promocja ta skierowana jest w sposób
szczególny do osób zamieszkałych w Szwecji.
W ramach postępowania karnego wszczętego w takiej sprawie przez właściwy organ tingsrätt (sąd powszechny
pierwszej instancji) może być zmuszony w sposób incydentalny do badania zgodności z prawem wspólnotowym
obowiązującego przepisu ustawowego, którego zastosowania powinien ewentualnie odmówić.
Z akt sprawy wynika, że w listopadzie 2003 r. spółka Unibet nabyła w licznych szwedzkich środkach masowego
przekazu powierzchnię reklamową w celu promowania prowadzonych przez siebie zakładów w internecie. Na
podstawie ustawy o grach losowych szwedzkie władze państwowe podjęły szereg działań, jak nałożenie
zobowiązań i postępowania karne, wobec środków masowego przekazu, które udostępniły spółce Unibet
powierzchnię reklamową.
Spółka Unibet, wobec której nie zastosowano środków administracyjnych ani karnych, pozwała w dniu 1 grudnia
2003 r. państwo szwedzkie do tingsrätt celem, po pierwsze, stwierdzenia wynikającego z art. 49 WE uprawnienia
tejże spółki do promowania w Szwecji prowadzonych przez siebie gier i zakładów, bez przeszkód spowodowanych
obowiązywaniem zakazu z art. 38 ustawy o grach losowych (co dalej zwane jest „powództwem o ustalenie”), po
drugie, uzyskanie odszkodowania za szkody poniesione w związku z zakazem promocji (co dalej zwane jest
„powództwem o odszkodowanie”), a po trzecie stwierdzenie, że nie znajduje do niej zastosowania wspomniany
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
zakaz oraz związane z nim środki i sankcje (co dalej zwane jest „pierwszym wnioskiem o zastosowanie środków
tymczasowych”).
Powództwo o ustalenie zostało odrzucone orzeczeniem tingsrätt z dnia 2 lipca 2004 r. Sąd ten uznał, że argumenty
podniesione na poparcie tego powództwa nie są związane z istnieniem stosunku prawnego między spółką Unibet
a państwem szwedzkim oraz że powództwo to wymaga dokonania abstrakcyjnej kontroli normy prawnej, co jest
w Szwecji niedopuszczalne. Tingsrätt nie wydał orzeczenia w przedmiocie pozwu o odszkodowanie ani pierwszego
wniosku o zastosowanie środków tymczasowych.
W apelacji wniesionej przez spółkę Unibet powództwo o ustalenie i pierwszy wniosek o zastosowanie środków
tymczasowych zostały odrzucone wyrokiem hovrätt (sądu apelacyjnego) z dnia 8 października 2004 r. Sad ten
uznał bowiem, że powództwo o ustalenie stanowi skargę niedopuszczalną w prawie szwedzkim i że z orzecznictwa
Trybunału Sprawiedliwości nie wynika, by zasada ochrony sądowej wymagała wprowadzenia możliwości
abstrakcyjnej kontroli normy prawnej, jeżeli nie przewiduje tego prawo krajowe. Sąd ten orzekł ponadto, że kwestia
zgodności zakazu promocji ustanowionego w art. 38 ustawy o grach losowych z prawem wspólnotowym zostanie
rozpatrzona przy okazji rozpoznania przez tingsrätt powództwa o odszkodowanie.
Hovrätt uznał również, że jeżeli spółka Unibet korzystała z praw, na które się powołuje, i promowała w Szwecji
swoje usługi, zgodność tego zakazu z prawem wspólnotowym może zostać poddana ocenie w ramach postępowania
ze skargi na decyzje administracyjne lub postępowania karnego.
Hovrätt orzekł jeszcze, że powództwa spółki Unibet o ustalenie nie można uznać za dopuszczalne na podstawie
prawa wspólnotowego i że pierwszy wniosek o zastosowanie środków tymczasowych stał się bezprzedmiotowy.
W ramach pierwszej rewizji do Högsta domstolen (sądu najwyższego) od wyroku hovrätt z dnia 8 października
2004 r. spółka Unibet wniosła o stwierdzenie dopuszczalności powództwa o ustalenie oraz pierwszego wniosku
o zastosowanie środków tymczasowych zarówno na podstawie prawa szwedzkiego, jak i wspólnotowego.
Krótko po wydaniu wyroku hovrätt z dnia 8 października 2004 r. odrzucającego powództwo o ustalenie i pierwszy
wniosek o zastosowanie środków tymczasowych spółka Unibet złożyła do tingsrätt nowy wniosek o zastosowanie
środków tymczasowych, zmierzający do natychmiastowego zezwolenia jej, mimo zakazu z art. 38 ustawy o grach
losowych, na promowanie jej usług w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwu o odszkodowanie
i ograniczenia szkody związanej z tym zakazem (co dalej zwane jest „drugim wnioskiem o zastosowanie środków
tymczasowych”). Spółka Unibet twierdzi, że wniosek ten jest bezpośrednio związany z naruszeniem uprawnień,
jakie przysługują jej na podstawie prawa wspólnotowego oraz z jej żądaniem odszkodowania, które ma na celu
naprawienie szkody wynikającej z tego naruszenia.
Orzeczeniem z dnia 12 listopada 2004 r. tingsrätt oddalił ten wniosek, uznając, iż analiza sprawy nie wykazała
niezgodności art. 38 ustawy o grach losowych z prawem wspólnotowym, a spółka Unibet nie udowodniła też
istnienia poważnych wątpliwości co do zgodności ustanowionego tam zakazu z prawem wspólnotowym. Apelacja
wniesiona przez spółkę Unibet od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem hovrätt z dnia 26 stycznia 2005 r.
W drugiej rewizji do Högsta domstolen spółka Unibet wnosi o uchylenie tego wyroku hovrätt i o zarządzenie
środków tymczasowych zgodnie z jej wnioskiem w pierwszej instancji.
W odniesieniu do pierwszego postępowania sąd krajowy podkreśla, że zgodnie z prawem szwedzkim nie
przysługuje odrębny środek prawny mający za główny przedmiot stwierdzenie niezgodności przepisu prawa
krajowego z normą wyższego rzędu. Sąd krajowy stawia w tej mierze kwestię wymogów prawa wspólnotowego co
do zasady ochrony sądowej, wyjaśniając, że spółka Unibet mogłaby doprowadzić do kontroli zgodności ustawy
o grach losowych z prawem wspólnotowym w przypadku naruszenia przepisów tej ustawy i wszczęcia
postępowania karnego albo w ramach postępowania odszkodowawczego lub przy okazji sądowej kontroli
ewentualnych decyzji administracyjnych oddalających wnioski o zezwolenie lub odstępstwo złożone na podstawie
tej ustawy.
Zdaniem sądu krajowego pierwszy wniosek o zastosowanie środków tymczasowych w ramach tego postępowania
powoduje powstanie podobnych pytań, gdyż w prawie szwedzkim wniosek taki jest dopuszczalny pod warunkiem
dopuszczalności samego powództwa.
Sad krajowy jest zdania, że w drugim postępowaniu, dotyczącym drugiego wniosku o zastosowanie środków
tymczasowych, także pojawiają się kwestie prawa wspólnotowego, jako że spółka Unibet utrzymuje, iż wniosek ten
jest związany z uprawnieniami przysługującymi jej na podstawie prawa wspólnotowego. Kwestie te dotyczą
zwłaszcza kryteriów, jakim podlega stosowanie tego rodzaju środków w okolicznościach tej sprawy.
Uznawszy w tej sytuacji, że rozstrzygnięcie sporu wymaga wykładni prawa wspólnotowego, Högsta domstolen
postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy wymóg prawa wspólnotowego, zgodnie z którym krajowe zasady postępowania winny zapewniać
jednostkom skuteczną ochronę uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego, należy interpretować w ten
sposób, że środek prawny mający na celu stwierdzenie niezgodności pewnych krajowych przepisów prawa
materialnego z art. 49 WE jest dopuszczalny, w przypadku gdy zgodność tych przepisów z tym artykułem
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
może być poddana kontroli tylko w sposób incydentalny, na przykład w postępowaniu odszkodowawczym,
dotyczącym naruszenia przepisów prawa krajowego lub kontroli sądowo-administracyjnej?
2)
Czy wymóg skutecznej ochrony sądowej wynikający z prawa wspólnotowego oznacza, że krajowy porządek
prawny winien zapewniać tymczasową ochronę, dzięki której krajowe normy prawne uniemożliwiające
korzystanie z uprawnienia, jakie przysługuje jednostce, w jej mniemaniu, na mocy prawa wspólnotowego nie
będą wobec tej jednostki stosowane, umożliwiając korzystanie z tego uprawnienia do czasu ostatecznego
zbadania przez sąd krajowy kwestii jego istnienia?
3) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na drugie pytanie:
W przypadku wątpliwości co do zgodności przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym, czy to
ostatnie wymaga, by sąd krajowy rozpatrujący wniosek o tymczasową ochronę uprawnień wynikających
z prawa wspólnotowego stosował przepisy krajowe dotyczące takiej ochrony, czy też winien on zastosować
kryteria wspólnotowe?
4) W razie odpowiedzi na trzecie pytanie stwierdzającej, że należy stosować kryteria wspólnotowe, jakie są to
kryteria?”
Uwagi wstępne
Należy odrzucić argumentację rządu belgijskiego, zgodnie z którą niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie
prejudycjalnym jest niedopuszczalny z powodu braku rzeczywistego sporu przed sądem krajowym.
Jak bowiem zauważa rzecznik generalny w pkt 23 opinii, przed sądem krajowym zawisły jest spór, jako że spółka
Unibet zwróciła się do sądów szwedzkich o stwierdzenie niezgodności art. 38 ustawy o grach losowych z art. 49
WE w celu uzyskania prawa do promowania w Szwecji świadczonych przez siebie usług oraz naprawienia szkody,
jaką w swoim mniemaniu poniosła w związku z obowiązywaniem zakazu ustanowionego w tym przepisie.
Zaś kwestia dopuszczalności powództwa spółki Unibet przed sądami szwedzkimi, co jest przedmiotem pierwszego
pytania sądu krajowego, jest bez znaczenia dla oceny dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie
prejudycjalnym.
Wniosek ten jest zatem dopuszczalny.
W związku z powyższym należy udzielić odpowiedzi na pytania sądu krajowego, biorąc pod uwagę podane przez
ten sąd wskazówki odnośnie do ustawodawstwa szwedzkiego, opisanego w pkt 3–16 niniejszego wyroku.
W przedmiocie pierwszego pytania
W drodze pierwszego pytania sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy zasadę skutecznej ochrony sądowej
uprawnień podmiotów prawa mających źródło w prawie wspólnotowym należy interpretować w ten sposób, że
wymaga ona istnienia w porządku prawnym państwa członkowskiego odrębnego środka prawnego mającego za
główny przedmiot kontrolę zgodności przepisów prawa krajowego z art. 49 WE, jeżeli w innego rodzaju
postępowaniu można zgodność tę badać w sposób incydentalny.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej jest
zasadą ogólną prawa wspólnotowego wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich,
chronioną na mocy art. 6 i 13 europejskiej konwencji praw człowieka (wyroki z dnia 15 maja 1986 r. w sprawie
222/84 Johnston, Rec. str. 1651, pkt 18 i 19; z dnia 15 października 1987 r. w sprawie 222/86 Heylens i in., Rec.
str. 4097, pkt 14; z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie C-424/99 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I-9285,
pkt 45; z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C-50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec.
str. I-6677, pkt 39, i z dnia 19 czerwca 2003 r. w sprawie C-467/01 Eribrand,Rec. str. I-6471, pkt 61), potwierdzoną
również w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, ogłoszonej w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei
(Dz.U. C 364, str. 1).
Zgodnie z zasadą współpracy wyrażoną w art. 10 WE sądy krajowe mają obowiązek zapewnić ochronę sądową
uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego (zob. podobnie wyroki z dnia 16 grudnia
1976 r. w sprawie 33/76 Rewe, Rec. str. 1989, pkt 5, i w sprawie 45/76 Comet, Rec. str. 2043, pkt 12; z dnia
9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal, Rec. str. 629, pkt 21 i 22; z dnia 19 czerwca 1990 r. w sprawie
C-213/89 Factortame i in.,Rec. str. I-2433, pkt 19, i z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie C-312/93 Peterbroeck,
Rec. str. I-4599, pkt 12).
Trzeba również przypomnieć, że w braku uregulowań wspólnotowych w tej dziedzinie zadaniem wewnętrznego
porządku prawnego każdego z państw członkowskich jest wyznaczenie właściwych sądów i określenie zasad
postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa
wspólnotowego (zob. w szczególności ww. wyroki w sprawach Rewe, pkt 5; Comet, pkt 13; Peterbroeck, pkt 12;
oraz wyroki z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C-453/99 Courage i Crehan,Rec. str. I-6297, pkt 29, i z dnia
11 września 2003 r. w sprawie C-13/01 Safalero, Rec. str. I-8679, pkt 49).
Traktat WE ustanawia bowiem wprawdzie pewne rodzaje skarg, które podmioty prywatne wnosić mogą
bezpośrednio do sądów wspólnotowych, jego celem nie było jednak wprowadzanie innych środków prawnych
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
wnoszonych do sądów krajowych w celu zapewnienia ochrony prawa wspólnotowego niż środki przewidziane
w prawie krajowym (wyrok z dnia 7 lipca 1981 r. w sprawie 158/80 Rewe, Rec. str. 1805, pkt 44).
Odmiennie byłoby tylko w przypadku, gdyby z konstrukcji krajowego porządku prawnego wynikało, iż brak w nim
środka prawnego pozwalającego, choćby w sposób incydentalny, zapewnić ochronę uprawnień podmiotów prawa
wynikających z prawa wspólnotowego (zob. podobnie ww. wyrok z dnia 16 grudnia 1976 r. w sprawie Rewe, pkt 5,
i ww. wyroki w sprawach Comet, pkt 16, oraz Factortame i in., pkt 19–23).
Stąd, jakkolwiek to prawo krajowe normuje legitymację i interes podmiotów prawa do wniesienia sprawy do sądu,
prawo wspólnotowe wymaga, by przepisy krajowe nie naruszały prawa do skutecznej ochrony sądowej (zob.
w szczególności wyrok z dnia 11 lipca 1991 r. w sprawach połączonych od C-87/90 do C-89/90 Verholen i in., Rec.
str. I-3757, pkt 24, i ww. wyrok w sprawie Safalero, pkt 50). Państwa członkowskie mają obowiązek ustanowić
system środków prawnych i procedur zapewniających poszanowanie tego prawa (ww. wyrok w sprawie Unión de
Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, pkt 41).
Zasady postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie ochrony uprawnień podmiotów prawa
wynikających z prawa wspólnotowego nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych postępowań
o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) i nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie
z uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada
skuteczności) (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia 16 grudnia 1976 r. w sprawie Rewe, pkt 5, i ww. wyroki
w sprawach Comet, pkt 13–16; Peterbroeck, pkt 12; Courage i Crehan, pkt 29; Eribrand, pkt 62, i Safalero, pkt 49).
Ponadto sądy krajowe mają obowiązek interpretować obowiązujące w tych sprawach zasady postępowania, jak
wymóg istnienia konkretnego stosunku prawnego między powodem a państwem, w miarę możliwości w taki
sposób, by ich stosowanie umożliwiało realizację wspomnianego w pkt 37 niniejszego wyroku celu w postaci
skutecznej ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego.
Na pierwsze pytanie sądu krajowego należy więc odpowiedzieć w świetle powyższych uwag.
Według informacji tego sądu prawo szwedzkie nie przewiduje odrębnego środka prawnego mającego za główny
przedmiot kontrolę zgodności przepisów prawa krajowego z normami wyższego rzędu.
W tej kwestii należy przypomnieć, jak wynika z orzecznictwa przywołanego w pkt 40 niniejszego wyroku i jak
zaznaczyły wszystkie rządy, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, oraz Komisja Wspólnot Europejskich, że
zasada skutecznej ochrony sądowej nie wymaga sama z siebie istnienia odrębnego środka prawnego mającego za
główny przedmiot kontrolę zgodności przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym, jeżeli
w wewnętrznym systemie środków prawnych zapewnione jest poszanowanie zasad równoważności i skuteczności.
Po pierwsze, z postanowienia sądu krajowego wynika, że prawo szwedzkie nie przewiduje tego rodzaju odrębnego
środka prawnego, niezależnie od tego, czy norma, o której ochronę chodzi, ma charakter krajowy czy wspólnotowy.
W przypadku obu rodzajów norm prawo szwedzkie pozwala jednak podmiotom prawa uzyskać rozpatrzenie
w sposób incydentalny kwestii zgodności w ramach postępowań przed sądami powszechnymi lub
administracyjnymi.
Z postanowienia sądu krajowego wynika również, że sąd rozpatrujący tę kwestię zobowiązany jest odmówić
zastosowania kwestionowanego przepisu, jeżeli uzna go za niezgodny z normą wyższego rzędu, czy to krajową, czy
wspólnotową.
W ramach tej kontroli tylko w przypadku rażącej niezgodności przepisu wydanego przez parlament lub rząd
szwedzki z normą wyższego rzędu sąd odmawia jego zastosowania. Jak stwierdzono w pkt 3 niniejszego wyroku,
warunek ten nie ma zastosowania, jeżeli norma wyższego rzędu jest normą prawa wspólnotowego.
W związku z tym należy stwierdzić, jak zauważają wszystkie rządy, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, oraz
Komisja, że obowiązujące w prawie szwedzkim zasady postępowania w sprawach mających na celu ochronę
uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego nie są mniej korzystne niż w sprawach
mających na celu ochronę uprawnień tych podmiotów opartych na przepisach wewnętrznych.
Należy następnie ustalić, czy incydentalna droga prawna istniejąca w prawie szwedzkim w celu zakwestionowania
zgodności przepisu prawa krajowego z prawem wspólnotowym, nie powoduje w praktyce, iż korzystanie
z uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego staje się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
W każdym przypadku analiza kwestii, czy przepis krajowego prawa procesowego powoduje, iż stosowanie prawa
wspólnotowego staje się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, uwzględniać musi miejsce tego przepisu w całym
postępowaniu, tryb tego postępowania i jego szczególne cechy przed różnymi sądami krajowymi (ww. wyrok
w sprawie Peterbroeck, pkt 14).
Z postanowienia sądu krajowego wynika zaś, że prawo szwedzkie nie wyklucza możliwości zakwestionowania
przez podmiot prawa, jak spółka Unibet, zgodności aktu prawa krajowego, jak ustawa o grach losowych, z prawem
wspólnotowym, lecz że przeciwnie, istnieje szereg możliwości przeprowadzenia takiej kontroli w sposób
incydentalny.
Sąd krajowy wskazuje, po pierwsze, że Unibet może doprowadzić do kontroli zgodności ustawy o grach losowych
z prawem wspólnotowym w ramach postępowania o odszkodowanie przed sądami powszechnymi.
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
Z postanowienia sądu krajowego wynika nawet, że spółka Unibet wniosła taki pozew i że został on uznany za
dopuszczalny.
W związku z tym, jeżeli przy rozpatrywaniu pozwu o odszkodowanie nastąpi kontrola zgodności ustawy o grach
losowych z prawem wspólnotowym, pozew ten stanowić będzie środek prawny pozwalający zapewnić skuteczną
ochronę uprawnień spółki Unibet wynikających z prawa wspólnotowego.
Zadaniem sądu krajowego jest zapewnić, że kontrola zgodności tej ustawy z prawem wspólnotowym nastąpi
niezależnie od oceny istoty sprawy, szczególnie warunków dotyczących szkody i związku przyczynowego
w ramach sprawy o odszkodowanie.
Po drugie, sąd krajowy dodaje, że jeżeli spółka Unibet zwróci się do rządu szwedzkiego z wnioskiem o odstępstwo
od zakazu promowania w Szwecji świadczonych przez siebie usług, ewentualna decyzja odmowna podlegać będzie
kontroli sądowej sprawowanej przez Regeringsrätten, w ramach której spółka Unibet będzie mogła podnieść zarzut
niezgodności przepisów ustawy o grach losowych z prawem wspólnotowym. Właściwy sąd zobowiązany będzie
ewentualnie odmówić zastosowania przepisów tej ustawy, które uzna za niezgodne z prawem wspólnotowym.
W tej kwestii należy zauważyć, że tego rodzaju kontrola sądowa, pozwalająca spółce Unibet uzyskać orzeczenie
stwierdzające niezgodność tych przepisów z prawem wspólnotowym, stanowi środek prawny zapewniający
skuteczną ochronę sądową jej uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego (zob. podobnie ww. wyrok
w sprawie Heylens i in., pkt 14, i wyrok z dnia 7 maja 1991 r. w sprawie C-340/89 Vlassopoulou, Rec. str. I-2357,
pkt 22).
Co więcej, sąd krajowy dodaje, że gdyby spółka Unibet naruszyła przepisy ustawy o grach losowych i zastosowano
by w stosunku do niej środki administracyjne lub wszczęto postępowanie karne, miałaby możliwość, w ramach
postępowania przed sądem administracyjnym lub powszechnym, zakwestionować zgodność tych przepisów
z prawem wspólnotowym. Właściwy sąd miałby ewentualnie obowiązek odmówić zastosowania przepisów tej
ustawy, które uznałby za niezgodne z prawem wspólnotowym.
Poza środkami prawnymi wskazanymi w pkt 56 i 60 niniejszego wyroku spółka Unibet miałaby więc możliwość
podnieść w ramach postępowania sądowo-administracyjnego przeciwko organom administracji lub w postępowaniu
karnym zarzut niezgodności z prawem wspólnotowym działań prawnych podjętych przeciwko niej w związku
z tym, że właściwe władze krajowe nie wydały zgody na promowanie w Szwecji świadczonych przez nią usług.
Jak w każdym razie wynika z pkt 56–61 niniejszego wyroku, uznać można, że spółce Unibet przysługują środki
prawne zapewniające skuteczną ochronę sądową jej uprawnień wynikających ze wspólnotowego porządku
prawnego. Gdyby natomiast, jak wspomniano w pkt 62 niniejszego wyroku, zmuszona ona była narazić się na
wszczęcie przeciwko niej postępowania administracyjnego lub karnego lub na mogące stąd wynikać sankcje, gdyż
jest to jedyną drogą zakwestionowania zgodności przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym, nie
byłoby to wystarczające do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej.
W związku z tym na pierwsze pytanie trzeba udzielić odpowiedzi, iż zasadę skutecznej ochrony sądowej uprawnień
podmiotów prawa mających źródło w prawie wspólnotowym należy interpretować w ten sposób, że nie wymaga
ona istnienia w porządku prawnym państwa członkowskiego odrębnego środka prawnego, którego głównym
przedmiotem byłaby kontrola zgodności przepisów prawa krajowego z art. 49 WE, pod warunkiem że inne środki
prawne, nie mniej korzystne niż w przypadku podobnych spraw o charakterze krajowym, pozwalają dokonać takiej
kontroli w sposób incydentalny, co ustalić winien sąd krajowy.
W przedmiocie drugiego pytania
Poprzez drugie pytanie sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy zasada skutecznej ochrony sądowej uprawnień
podmiotów prawa mających źródło w prawie wspólnotowym wymaga istnienia w porządku prawnym państwa
członkowskiego możliwości skorzystania ze środków tymczasowych polegających na zawieszeniu stosowania
przepisów krajowych do czasu wydania przez właściwy sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zgodności z prawem
wspólnotowym.
Na wstępie należy przypomnieć, że sąd krajowy rozpatrujący spór, który podlega prawu wspólnotowemu, winien
mieć możliwość zarządzenia środków tymczasowych w celu zapewnienia całkowitej skuteczności przyszłemu
orzeczeniu w przedmiocie istnienia uprawnień dochodzonych na podstawie prawa wspólnotowego (ww. wyrok
w sprawie Factortame i in., pkt 21, i wyrok z dnia 11 stycznia 2001 r. w sprawie C-226/99 Siples, Rec. str. I-277,
pkt 19).
W okolicznościach prawa krajowego tego rodzaju wnioski o zastosowanie takich środków, jak przedstawione
w postanowieniu sądu krajowego, dotyczyć mogą tylko tymczasowej ochrony uprawnień, których powód dochodzi
w sprawie, jak to wynika z pkt 9 niniejszego wyroku.
W sprawie przed sądem krajowym wiadomo, że spółka Unibet złożyła dwa wnioski o zastosowanie środków
tymczasowych, jeden w związku z powództwem o ustalenie, drugi w związku z powództwem o odszkodowanie.
W odniesieniu do pierwszego z tych dwóch wniosków z postanowienia sądu krajowego wynika, że powództwo
o ustalenie zostało uznane za niedopuszczalne na podstawie prawa krajowego, w pierwszej instancji oraz
w apelacji. Podzielając taką wykładnię prawa krajowego, sąd krajowy postawił jednak kwestię wymogów prawa
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
wspólnotowego, co skłoniło go do sformułowania pierwszego pytania prejudycjalnego (zob. pkt 36–65 niniejszego
wyroku).
Z odpowiedzi udzielonej na pierwsze pytanie wynika zaś, że zasada skutecznej ochrony sądowej uprawnień
podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego nie wymaga istnienia w porządku prawnym państwa
członkowskiego odrębnego środka prawnego, którego głównym przedmiotem byłaby kontrola zgodności przepisów
prawa krajowego z prawem wspólnotowym, pod warunkiem że inne środki prawne pozwalają dokonać takiej
Jeżeli dopuszczalność środka prawnego mającego na celu zapewnienie ochrony uprawnień podmiotu prawa
wynikających z prawa wspólnotowego nie jest pewna na gruncie prawa krajowego stosowanego zgodnie
z zasadami prawa wspólnotowego, zasada skutecznej ochrony sądowej wymaga, by sąd krajowy miał jednak
możliwość, już na tym etapie, zarządzić odpowiednie środki tymczasowe w celu zapewnienia ochrony tych
uprawnień.
Jednakże zasada skutecznej ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego
nie wymaga istnienia w porządku prawnym państwa członkowskiego możliwości uzyskania od właściwego sądu
krajowego zarządzenia środków tymczasowych w związku ze środkiem prawnym, który jest niedopuszczalny na
gruncie prawa tego państwa, jeżeli prawo wspólnotowe, interpretowane zgodnie z pkt 71 niniejszego wyroku, nie
podważa tej niedopuszczalności.
Jeśli chodzi o wniosek o zastosowanie środków tymczasowych złożony w związku z powództwem
o odszkodowanie, z postanowienia sądu krajowego i innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy
wynika, że wniosek ten został uznany za dopuszczalny.
Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 74 opinii i jak przypomniano w pkt 67 niniejszego wyroku, sąd krajowy
rozpatrujący spór, który podlega prawu wspólnotowemu, winien mieć możliwość zarządzenia środków
tymczasowych w celu zapewnienia całkowitej skuteczności przyszłemu orzeczeniu w przedmiocie istnienia
uprawnień dochodzonych na podstawie prawa wspólnotowego.
W związku z tym – zważywszy, że właściwy sąd krajowy będzie badał, rozpatrując powództwo o odszkodowanie,
zgodność ustawy o grach losowych z prawem wspólnotowym – winien on mieć możliwość zarządzenia żądanych
środków tymczasowych, jeżeli ich zastosowanie jest konieczne, co ustalić winien sąd krajowy, w celu zapewnienia
całkowitej skuteczności przyszłemu orzeczeniu w przedmiocie istnienia uprawnień dochodzonych na podstawie
W związku z powyższym na drugie pytanie trzeba udzielić odpowiedzi, iż zasadę skutecznej ochrony sądowej
uprawnień podmiotów prawa mających źródło w prawie wspólnotowym należy interpretować w ten sposób, że
wymaga ona istnienia w porządku prawnym państwa członkowskiego możliwości skorzystania ze środków
tymczasowych polegających na zawieszeniu stosowania przepisów krajowych do czasu wydania przez właściwy
sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zgodności z prawem wspólnotowym, jeżeli ich zastosowanie jest konieczne
w celu zapewnienia całkowitej skuteczności przyszłemu orzeczeniu w przedmiocie istnienia uprawnień
dochodzonych na podstawie prawa wspólnotowego.
W przedmiocie trzeciego pytania
Poprzez trzecie pytanie sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy z punktu widzenia skutecznej ochrony sądowej
uprawnień podmiotów prawa mających źródło w prawie wspólnotowym, w przypadku wątpliwości co do zgodności
przepisów prawa krajowego ze wspólnotowym, zastosowanie środków tymczasowych w celu zawieszenia
stosowania tych przepisów krajowych do czasu wydania przez właściwy sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie ich
zgodności z prawem wspólnotowym podlega kryteriom określonym w prawie krajowym, na podstawie którego
orzeka ten sąd, czy kryteriom wspólnotowym.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika wprawdzie, że zawieszenie w postępowaniu przed sądem krajowym
stosowania przepisu prawa krajowego wydanego na podstawie uregulowań wspólnotowych, jakkolwiek
unormowane krajowymi przepisami procesowymi, podlega we wszystkich państwach członkowskich jednolitym
zasadom, analogicznym do obowiązujących w postępowaniu w przedmiocie zastosowania środków tymczasowych
przed sądami wspólnotowymi (wyroki z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawach połączonych C-143/88 i C-92/89
Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, Rec. str. I-415, pkt 26 i 27; z dnia 9 listopada 1995 r.
w sprawie C-465/93 Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, Rec. str. I-3761, pkt 39, i z dnia 6 grudnia 2005 r.
w sprawach połączonych C-453/03, C-11/04, C-12/04 i C-194/04 ABNA i in., Zb.Orz. str. I-10423, pkt 104).
Jednakże sytuacja w sprawie przed sądem krajowym jest odmienna niż w tamtych sprawach, gdyż wniosek spółki
Unibet o zastosowanie środków tymczasowych nie ma na celu zawieszenia stosowania przepisu krajowego
wydanego na podstawie uregulowań wspólnotowych, których zgodność z prawem została zakwestionowana, lecz
stosowania uregulowania krajowego, którego zgodności z prawem wspólnotowym dotyczy wątpliwość.
Stąd w braku uregulowań wspólnotowych w tej materii, to porządek prawny każdego z państw członkowskich
określa zasady stosowania środków tymczasowych mających na celu ochronę uprawnień podmiotów prawa
wynikających z prawa wspólnotowego.
81
82
83
84
85
W związku z tym zastosowanie środków tymczasowych w celu zawieszenia stosowania przepisów prawa
krajowego do czasu wydania przez właściwy sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zgodności z prawem
wspólnotowym podlega kryteriom określonym w prawie krajowym, na podstawie którego sąd ten orzeka.
Jednakże kryteria te nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych wniosków o charakterze
wewnętrznym (zasada równoważności) ani powodować w praktyce, że tymczasowa ochrona uprawnień
wynikających z prawa wspólnotowego stanie się niemożliwa lub nadmiernie utrudniona (zasada skuteczności).
Na trzecie pytanie trzeba więc udzielić odpowiedzi, iż zasadę skutecznej ochrony uprawnień podmiotów prawa
mających źródło w prawie wspólnotowym należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wątpliwości co do
zgodności przepisów krajowych z prawem wspólnotowym ewentualne zastosowanie środków tymczasowych
w celu zawieszenia stosowania tych przepisów do czasu wydania przez właściwy sąd rozstrzygnięcia
w przedmiocie ich zgodności z prawem wspólnotowym podlega kryteriom określonym w prawie krajowym, na
podstawie którego sąd ten orzeka, pod warunkiem że kryteria te nie są mniej korzystne niż w przypadku podobnych
wniosków o charakterze wewnętrznym i nie powodują w praktyce, że tymczasowa ochrona uprawnień
wynikających z prawa wspólnotowego stanie się niemożliwa lub nadmiernie utrudniona.
W przedmiocie czwartego pytania
Z uwagi na odpowiedź na pytanie trzecie nie ma potrzeby udzielać odpowiedzi na pytanie czwarte.
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny w stosunku do
postępowania zawisłego przed tym sądem, zatem rozstrzygnięcie o kosztach należy do niego. Koszty poniesione
w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty tych stron, nie podlegają zwrotowi.
1)
Zasadę skutecznej ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa mających źródło w prawie
wspólnotowym należy interpretować w ten sposób, że nie wymaga ona istnienia w porządku prawnym
państwa członkowskiego odrębnego środka prawnego, którego głównym przedmiotem byłaby kontrola
zgodności przepisów prawa krajowego z art. 49 WE, pod warunkiem że inne środki prawne, nie mniej
korzystne niż w przypadku podobnych spraw o charakterze krajowym, pozwalają dokonać takiej
2)
Zasadę skutecznej ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa mających źródło w prawie
wspólnotowym należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona istnienia w porządku prawnym
państwa członkowskiego możliwości skorzystania ze środków tymczasowych polegających na
zawieszeniu stosowania przepisów krajowych do czasu wydania przez właściwy sąd rozstrzygnięcia
w przedmiocie ich zgodności z prawem wspólnotowym, jeżeli ich zastosowanie jest konieczne w celu
zapewnienia całkowitej skuteczności przyszłemu orzeczeniu w przedmiocie istnienia uprawnień
dochodzonych na podstawie prawa wspólnotowego.
3)
Zasadę skutecznej ochrony uprawnień podmiotów prawa mających źródło w prawie wspólnotowym
należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wątpliwości co do zgodności przepisów krajowych
z prawem wspólnotowym ewentualne zastosowanie środków tymczasowych w celu zawieszenia
stosowania tych przepisów do czasu wydania przez właściwy sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie ich
zgodności z prawem wspólnotowym podlega kryteriom określonym w prawie krajowym, na podstawie
którego sąd ten orzeka, pod warunkiem że kryteria te nie są mniej korzystne niż w przypadku
podobnych wniosków o charakterze wewnętrznym i nie powodują w praktyce, że tymczasowa ochrona
uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego stanie się niemożliwa lub nadmiernie utrudniona.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
22. C-555/07 Seda Kücükdeveci przeciwko Swedex GmbH & Co. KG
Sprawa C-555/07
Seda Kücükdeveci
przeciwko
Swedex GmbH & Co. KG
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landesarbeitsgericht Düsseldorf)
Zasada niedyskryminacji ze względu na wiek – Dyrektywa 2000/78/WE – Ustawodawstwo krajowe dotyczące
rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę, nieuwzględniające okresu zatrudnienia ukończonego przed
osiągnięciem wieku 25 lat do obliczania długości okresu wypowiedzenia – Uzasadnienie środka – Uregulowanie
krajowe sprzeczne z dyrektywą – Rola sądu krajowego
Streszczenie wyroku
1.
Polityka społeczna – Równość traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy – Dyrektywa 2000/78 – Zakaz
dyskryminacji ze względu na wiek
(dyrektywa Rady 2000/78)
Prawo wspólnotowe – Zasady – Równość traktowania – Dyskryminacja ze względu na wiek – Zakaz –
Obowiązek sądów krajowych
1.
Wykładni prawa Unii, a dokładniej zasady niedyskryminacji ze względu na wiek skonkretyzowanej
w dyrektywie 2000/78 ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie
zatrudnienia i pracy, należy dokonywać w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie istnieniu przepisu
krajowego, który przewiduje, że okresy zatrudnienia ukończone przez pracownika, zanim osiągnął on wiek
25 lat, nie są uwzględniane przy obliczaniu długości okresu wypowiedzenia stosunku pracy.
(por. pkt 43; pkt 1 sentencji)
2.
Na sądzie krajowym, przed którym zawisł spór między jednostkami, spoczywa obowiązek zagwarantowania
przestrzegania zasady niedyskryminacji ze względu na wiek skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78
ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, poprzez
niestosowanie, w razie potrzeby, jakichkolwiek sprzecznych z nią przepisów prawa krajowego, niezależnie
od przysługującego mu w wypadkach wskazanych w art. 267 akapit drugi TFUE uprawnienia do zwrócenia
się do Trybunału w trybie prejudycjalnym o wykładnię tej zasady. W istocie fakultatywność takiego
zwrócenia się do Trybunału jest niezależna od szczegółowego trybu postępowania, którego sąd krajowy
powinien przestrzegać na podstawie prawa krajowego przy odstępowaniu od stosowania przepisu
krajowego, który uważa za sprzeczny z Konstytucją. (por. pkt 55, 56; pkt 2 sentencji)
Zasada niedyskryminacji ze względu na wiek – Dyrektywa 2000/78/WE – Ustawodawstwo krajowe dotyczące
rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę, nieuwzględniające okresu zatrudnienia ukończonego przed
osiągnięciem wieku 25 lat do obliczania długości okresu wypowiedzenia – Uzasadnienie środka – Uregulowanie
krajowe sprzeczne z dyrektywą – Rola sądu krajowego
W sprawie C-555/07
przez Landesarbeitsgericht Düsseldorf (Niemcy) postanowieniem z dnia 21 listopada 2007 r., które wpłynęło do
Trybunału w dniu 13 grudnia 2007 r., w postępowaniu
Seda Kücükdeveci
przeciwko
Swedex GmbH & Co. KG,
w składzie: V. Skouris, prezes, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.C. Bonichot, R. Silva de Lapuerta, P. Lindh
(sprawozdawca) i C. Toader, prezesi izb, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, P. Kūris, T. von Danwitz, A. Arabadjiev,
i J.J. Kasel, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
–
w imieniu Swedex GmbH & Co. KG przez M. Nebelinga, Rechtsanwalt,
–
w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę oraz J. Möllera, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu czeskiego przez M. Smolka, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu duńskiego przez J. Beringa Liisberga, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Irlandii przez D. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez
N. Traversa, BL, oraz A. Collinsa, SC,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. Wissels oraz M. de Mol, działające w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez I. Rao, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną
przez J. Stratford, barrister,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez V. Kreuschitza oraz J. Enegrena, działających
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 7 lipca 2009 r.,
Wyrok
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni zasady niedyskryminacji ze względu na
wiek oraz dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe
równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.U. L 303, s. 16).
2.
1
2
3
4
5
6
7
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy S. Kücükdeveci a jej byłym pracodawcą, Swedex
GmbH & Co. KG (zwanym dalej „Swedex”), dotyczącego obliczenia długości okresu wypowiedzenia mającego
zastosowanie przy rozwiązaniu z nią umowy o pracę.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2000/78 przyjęta została na podstawie art. 13 WE. Jej motywy 1, 4 i 25 mają następujące brzmienie:
„(1) Zgodnie z art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, Unia Europejska opiera się na zasadach wolności,
demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz zasadach państwa prawa,
zasadach, które są wspólne dla wszystkich państw członkowskich, i przestrzega podstawowych praw,
zagwarantowanych w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz
wynikających z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jako zasad ogólnych prawa
wspólnotowego.
[...]
(4) Prawo wszystkich osób do równości wobec prawa i ochrony przed dyskryminacją jest powszechnym
prawem uznanym przez Powszechną Deklarację Praw Człowieka, Konwencję Narodów Zjednoczonych
w sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Kobiet, Pakty Narodów Zjednoczonych dotyczące
praw obywatelskich i politycznych oraz praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych oraz przez
Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, których sygnatariuszami są
wszystkie państwa członkowskie. Konwencja nr 111 Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) zakazuje
dyskryminacji w zakresie zatrudnienia i pracy.
[...]
(25) Zakaz dyskryminacji ze względu na wiek jest podstawowym elementem na drodze do osiągnięcia celów
określonych w wytycznych dotyczących zatrudnienia i popierania zróżnicowania zatrudnienia. Jednakże
w niektórych okolicznościach różnice w traktowaniu ze względu na wiek mogą być uzasadnione i wymagają
wprowadzenia szczególnych przepisów, które mogą się różnić w zależności od sytuacji państw
członkowskich. Należy więc odróżnić odmienne traktowanie, które jest uzasadnione, w szczególności
wynikającymi z prawa celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, od
dyskryminacji, która musi być zakazana”.
Zgodnie z art. 1 dyrektywy jej celem jest wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na
religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy,
w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania.
Artykuł 2 dyrektywy stanowi:
„1.
Do celów niniejszej dyrektywy »zasada równego traktowania« oznacza brak jakichkolwiek form
bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1.
2.
Do celów ust. 1:
a)
dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku, gdy osobę traktuje się mniej przychylnie niż traktuje
się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny
wymienionej w art. 1;
[...]”.
Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy przewiduje, że:
„1. W granicach kompetencji Wspólnoty, niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora
publicznego jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do:
[...]
c)
warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania;
[...]”.
Artykuł 6 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2, państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu
na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie
uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia
zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.
Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi na:
a)
wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia
i pracy, włącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania, dla ludzi młodych, pracowników starszych
i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewnienia im
ochrony;
b)
określeniu warunków dolnej granicy wieku, doświadczenia zawodowego lub stażu pracy, wymaganego do
zatrudnienia lub niektórych korzyści związanych z zatrudnieniem;
określeniu górnej granicy wieku przy rekrutacji, z uwzględnieniem wykształcenia wymaganego na danym
stanowisku lub potrzeby racjonalnego okresu zatrudnienia przed przejściem na emeryturę”.
Zgodnie z art. 18 akapit pierwszy dyrektywy 2000/78 jej transpozycja do porządku prawnego państw
członkowskich miała nastąpić najpóźniej w dniu 2 grudnia 2003 r. Jednak akapit drugi tego artykułu stanowi:
„W celu uwzględnienia szczególnych warunków, państwa członkowskie mogą, o ile zaistnieje taka potrzeba,
dysponować dodatkowym terminem trzech lat, licząc od dnia 2 grudnia 2003 r., to znaczy w sumie sześć lat na
wprowadzenie w życie przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących dyskryminacji ze względu na wiek
i niepełnosprawność. W tym wypadku niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję […]”.
Republika Federalna Niemiec skorzystała z tej możliwości i w ten sposób transpozycja przepisów dyrektywy
2000/78 dotyczących dyskryminacji ze względu na wiek i niepełnosprawność w tym państwie członkowskim miała
nastąpić najpóźniej w dniu 2 grudnia 2006 r.
Ogólna ustawa o równości traktowania
Paragrafy 1, 2 i 10 Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz (ogólnej ustawy o równości traktowania) z dnia
14 sierpnia 2006 r. (BGBl. 2006 I. s. 1897), w której dokonano transpozycji dyrektywy 2000/78, stanowią:
„Paragraf 1 – Przedmiot ustawy
Niniejsza ustawa ma na celu uniemożliwienie lub wyeliminowanie wszelkich nierówności ze względu na rasę lub
pochodzenie etniczne, płeć, religię lub wyznanie, niepełnosprawność, wiek lub tożsamość płciową.
Paragraf 2 – Zakres stosowania
[...]
4) W stosunku do wypowiedzeń stosunku pracy obowiązują wyłącznie przepisy dotyczące ogólnej i szczególnej
ochrony przed wypowiedzeniem.
[...]
Paragraf 10 – Dopuszczalność niektórych różnic w traktowaniu ze względu na wiek
Bez uszczerbku dla § 8, pewna różnica w traktowaniu związana z wiekiem jest dopuszczalna, jeżeli jest
obiektywnie i racjonalnie uzasadniona celem zgodnym z przepisami. Środki mające służyć realizacji tego celu
powinny być właściwe i konieczne. Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi na:
1)
wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia
i pracy, włącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania, dla ludzi młodych, pracowników starszych
i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewnienia im
ochrony;
[...]”.
Przepisy dotyczące okresów wypowiedzenia stosunku pracy
Paragraf 622 Bürgerliches Gesetzbuch (niemieckiego kodeksu cywilnego, zwanego dalej „BGB”), zatytułowany
„Okresy wypowiedzenia stosunku pracy”, stanowi:
„1)
Okres wypowiedzenia stosunku pracy z pracownikiem fizycznym lub umysłowym (zwanych dalej
„pracownikami”) wynosi cztery tygodnie ze skutkiem na 15. dzień miesiąca lub na koniec miesiąca
kalendarzowego.
2)
Okres wypowiedzenia stosunku pracy przez pracodawcę wynosi:
–
1 miesiąc ze skutkiem na koniec miesiąca kalendarzowego gdy stosunek pracy w zakładzie lub
przedsiębiorstwie trwał 2 lata;
–
2 miesiące ze skutkiem na koniec miesiąca kalendarzowego, gdy stosunek pracy w zakładzie lub
przedsiębiorstwie trwał 5 lat;
–
przedsiębiorstwie trwał 8 lat –;
–
–
5 miesięcy ze skutkiem na koniec miesiąca kalendarzowego, gdy stosunek pracy w zakładzie lub
–
–
przedsiębiorstwie trwał 20 lat.
Dokonując obliczenia okresu zatrudnienia, nie uwzględnia się okresów ukończonych przez pracownika przed
osiągnięciem przez niego 25 lat życia”.
S. Kücükdeveci urodziła się w dniu 12 lutego 1978 r. Była zatrudniona przez Swedex od dnia 4 czerwca 1996 r., tj.
od ukończenia 18 lat.
c)
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Swedex rozwiązał z nią umowę o pracę pismem z dnia 19 grudnia 2006 r., ze skutkiem z dniem 31 stycznia 2007 r.,
uwzględniając ustawowy okres wypowiedzenia. Pracodawca obliczył okres wypowiedzenia w taki sposób, jak
gdyby jej staż pracy wynosił 3 lata, podczas gdy w rzeczywistości przepracowała 10 lat.
S. Kücükdeveci zaskarżyła rozwiązanie z nią umowy o pracę do Arbeitsgericht Mönchengladbach (Niemcy).
W postępowaniu przed tym sądem podniosła, że na podstawie § 622 ust. 2 akapit pierwszy pkt 4 BGB okres
wypowiedzenia jej umowy o pracę powinien wynosić 4 miesiące, licząc od dnia 31 grudnia 2006 r., to jest
powinien kończyć się w dniu 30 kwietnia 2007 r. Taki termin odpowiada dziesięcioletniemu stażowi pracy. Spór
przed sądem krajowym toczy się zatem przed dwiema jednostkami, tj. z jednej strony – S. Kücükdeveci i z drugiej
strony – Swedex.
Zdaniem S. Kücükdeveci, § 622 ust. 2 akapit drugi BGB w zakresie, w jakim przewiduje, że okresy zatrudnienia
ukończone przed osiągnięciem 25 lat życia nie są uwzględniane przy obliczaniu długości okresu wypowiedzenia,
stanowi dyskryminację ze względu na wiek sprzeczną z prawem Unii. W związku z tym ten przepis nie powinien
być stosowany.
Landesarbeitsgericht Düsseldorf, rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym, zauważył, że na dzień
wypowiedzenia umowy o pracę termin transpozycji dyrektywy 2000/78 już upłynął. Sąd ten stwierdził także, że
§ 622 BGB przewiduje odmienne traktowanie bezpośrednio związane z wiekiem i choć nie jest przekonany o jego
niekonstytucyjności, to jednak jego zgodność z prawem Unii jest zdaniem tego sądu dyskusyjna. W tej kwestii
zastanawia się, czy ewentualne istnienie dyskryminacji bezpośredniej związanej z wiekiem powinno być
rozpatrywane w świetle pierwszeństwa prawa Unii, co zdaje się sugerować wyrok z dnia 22 listopada 2005 r.
w sprawie C-144/04 Mangold, Zb.Orz. s. I-9981, czy też w świetle dyrektywy 2000/78. Podkreślając, że sporny
przepis krajowy jest jasny i nie mógłby zostać ewentualnie poddany wykładni nadającej znaczenie zgodne
z dyrektywą, sąd ten zastanawia się także, czy – aby móc nie stosować tego przepisu w sporze między podmiotami
prywatnymi – powinien najpierw – w celu ochrony uzasadnionych oczekiwać podmiotów prawa – zwrócić się do
Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym o potwierdzenie niezgodności tego przepisu z prawem Unii.
W tych okolicznościach Landesarbeitsgericht Düsseldorf postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do
„1
a) Czy krajowe uregulowanie ustawowe, zgodnie z którym okres wypowiedzenia obowiązujący
pracodawcę ulega stopniowemu wydłużeniu stosownie do wydłużającego się okresu zatrudnienia
pracownika, jednakże okresy zatrudnienia ukończone przez pracownika przed osiągnięciem przez
niego wieku 25 lat nie są w tym przypadku uwzględniane, narusza wspólnotowy zakaz dyskryminacji
ze względu na wiek, szczególnie wspólnotowe prawo pierwotne lub dyrektywę 2000/78 [...]?
b) Czy uzasadnieniem dla obowiązku przestrzegania przez pracodawcę w stosunku do młodszych
pracowników wyłącznie podstawowego okresu wypowiedzenia może być okoliczność, że uznaje się,
iż pracodawca realizuje uznany interes przedsiębiorstwa polegający na elastyczności jego składu
osobowego, który to interes naruszają dłuższe okresy wypowiedzenia, oraz iż młodszym pracownikom
nie przyznaje się (wywodzonej – w stosunku do starszych pracowników – z dłuższych okresów
wypowiedzenia) ochrony istnienia stosunku zatrudnienia i ochrony swobody decyzyjnej pracownika
w kwestiach związanych ze stosunkiem zatrudnienia, ponieważ, dla przykładu, w związku z ich
wiekiem lub mniejszymi obciążeniami o charakterze socjalnym, rodzinnym i prywatnym można od
nich oczekiwać większej zawodowej i osobistej elastyczności oraz mobilności?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze lit. a) i odpowiedzi przeczącej na
pytanie pierwsze lit. b):
Czy w przypadku sporu między podmiotami prywatnymi sąd państwa członkowskiego jest zobowiązany do
niezastosowania uregulowania ustawowego wyraźnie niezgodnego z prawem wspólnotowym, czy też należy
uwzględnić zaufanie, jakie adresaci norm pokładają w zastosowaniu obowiązujących ustaw krajowych w ten
sposób, że skutek w postaci niezastosowania przepisu następuje dopiero po wydaniu przez Trybunał
Sprawiedliwości orzeczenia w przedmiocie spornego lub zasadniczo podobnego uregulowania?”.
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy uregulowanie krajowe, takie jak
w sprawie przed sądem krajowym, które przewiduje, że okresy zatrudnienia ukończone przez pracownika, zanim
osiągnął on wiek 25 lat, nie są uwzględniane przy obliczaniu okresu wypowiedzenia stosunku pracy, stanowi
odmienne traktowanie ze względu na wiek zabronione prawem Unii, w szczególności prawem pierwotnym lub
dyrektywą 2000/78. Sąd ten zastanawia się zwłaszcza nad kwestią, czy takie uregulowanie znajduje uzasadnienie
w okoliczności, że w przypadku rozwiązywania przez pracodawcę stosunków pracy z młodymi pracownikami
powinien być przestrzegany jedynie podstawowy okres wypowiedzenia po pierwsze po to, by umożliwić
pracodawcom elastyczne zarządzanie personelem, co nie byłoby możliwe w przypadku dłuższych okresów
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
wypowiedzenia, a po drugie – ponieważ od młodych pracowników można racjonalnie wymagać większej
mobilności zawodowej i osobistej, niż wymagana jest od starszych pracowników.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy – zgodnie z sugestią sądu odsyłającego – sprecyzować na
wstępie, czy pytanie to należy rozważać w aspekcie pierwotnego prawa Unii, czy dyrektywy 2000/78.
W tej kwestii należy po pierwsze przypomnieć, że na podstawie art. 13 WE Rada Unii Europejskiej przyjęła
dyrektywę 2000/78, co do której Trybunał orzekł, że sama w sobie nie ustanawia zasady równego traktowania
w zakresie zatrudnienia i pracy – która to zasada ma swoje źródło w różnych instrumentach międzynarodowych
i we wspólnej tradycji konstytucyjnej państw członkowskich – lecz ma jedynie na celu ustanowienie w tych
dziedzinach ogólnych ram dla walki z dyskryminacją z różnych względów, między innymi ze względu na wiek
(zob. ww. wyrok w sprawie Mangold, pkt 74).
W tym kontekście Trybunał potwierdził istnienie zasady niedyskryminacji ze względu na wiek, którą należy
uważać za ogólną zasadę prawa Unii (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Mangold, pkt 75). Dyrektywa 2000/78
zasadę tę konkretyzuje (zob. analogicznie wyrok z dnia 8 kwietnia 1976 r. w sprawie 43/75, Defrenne, Rec. s. 455,
pkt 54).
Należy także wskazać, że art. 6 ust. 1 TUE stanowi, że Karta praw podstawowych Unii Europejskiej ma taką samą
moc prawną jak traktaty. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej karty „[z]akazana jest wszelka dyskryminacja w szczególności
ze względu na [...] wiek”.
Aby zasadę niedyskryminacji ze względu na wiek można było stosować w sytuacji takiej jak w sprawie przed
sądem krajowym, konieczne jest jeszcze, by sytuacja ta mieściła się w zakresie zastosowania prawa Unii.
W tej kwestii, inaczej niż w sprawie C-427/06 Bartsch, zakończonej wyrokiem z dnia 23 września 2008 r., Zb.Orz.
s. I-7245, zachowanie, któremu w sprawie głównej zarzuca się dyskryminujący charakter, miało miejsce po
upływie terminu wyznaczonego państwu członkowskiemu w celu transpozycji dyrektywy 2000/78, który
w przypadku Republiki Federalnej Niemiec upłynął w dniu 2 grudnia 2006 r.
Z tym dniem dyrektywa spowodowała, że w zakres zastosowania prawa Unii weszło uregulowanie będące
przedmiotem sporu przed sądem krajowym, obejmujące materię uregulowaną w dyrektywie, tj., w niniejszej
sprawie, warunki rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę.
Przepis krajowy taki jak § 622 ust. 2 akapit drugi BGB, w zakresie w jakim przewiduje, że przy obliczaniu długości
okresu wypowiedzenia nie są brane pod uwagę okresy zatrudnienia ukończone przez pracownika przed
osiągnięciem przez niego wieku 25 lat, ma bowiem wpływ na warunki rozwiązywania przez pracodawcę stosunku
pracy z pracownikami. Uregulowanie tego rodzaju należy zatem uważać za uregulowanie zawierające normy
dotyczące warunków rozwiązywania stosunku pracy.
Z powyższych rozważań wynika, że ustalenia, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie istnieniu przepisu krajowego
takiego jak w sprawie przed sądem krajowym, należy dokonywać na podstawie zasady ogólnej prawa Unii
zakazującej wszelkiej dyskryminacji ze względu na wiek, skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78.
Po drugie, odnośnie do kwestii, czy przepis, którego dotyczy sprawa przed sądem krajowym, przewiduje odmienne
traktowanie oparte na kryterium wieku, należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 dyrektywy
2000/78 pojęcie „zasada równego traktowania” w rozumieniu tej dyrektywy oznacza brak jakichkolwiek form
bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1 tej dyrektywy. Artykuł 2 ust. 2 lit. a)
tej dyrektywy uściśla, że do celów ust. 1 dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku, gdy osobę traktuje
się w sposób gorszy, niż traktuje się inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej
w art. 1 (zob. wyroki: z dnia 16 października 2007 r. w sprawie C-411/05 Palacios de la Villa, Zb.Orz. s. I-8531,
pkt 50; z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie C-388/07 Age Concern England, Zb.Orz. s. I-1569, pkt 33).
W niniejszej sprawie § 622 ust. 2 akapit drugi BGB przewiduje mniej korzystne traktowanie pracowników, których
pracodawca zatrudnił, zanim ukończyli 25 lat. Ten przepis krajowy wprowadza zatem odmienne traktowanie osób
posiadających taki sam staż pracy w zależności od tego, w jakim były wieku w chwili zatrudnienia
w przedsiębiorstwie.
I tak w wypadku dwóch pracowników, z których każdy ma dwudziestoletni staż pracy, temu, który rozpoczął pracę
w przedsiębiorstwie w wieku 18 lat, będzie przysługiwał pięciomiesięczny okres wypowiedzenia, natomiast temu,
który został zatrudniony w wieku 25 lat, będzie przysługiwał okres siedmiomiesięczny. Ponadto, jak wskazał
rzecznik generalny w pkt 36 opinii, przepis krajowy, którego dotyczy postępowanie główne, w sposób generalny
stawia młodszych pracowników w sytuacji gorszej od pracowników starszych, ponieważ ci pierwsi, jak pokazuje
sytuacja skarżącej w sprawie przed sądem krajowym, potencjalnie mogą zostać wyłączeni – mimo dłuższego
o kilka lat stażu pracy w przedsiębiorstwie – z dobrodziejstwa progresywnego wydłużania okresu wypowiedzenia
w zależności od czasu trwania stosunku pracy, z którego będą natomiast mogli korzystać pracownicy starsi
o porównywalnym stażu pracy.
Z powyższego wynika, że przepis, którego dotyczy sprawa przed sądem krajowym, przewiduje odmienne
traktowanie oparte na kryterium wieku.
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
Po trzecie należy ustalić, czy takie odmienne traktowanie może stanowić dyskryminację zabronioną przez
skonkretyzowaną w dyrektywie zasadę niedyskryminacji ze względu na wiek.
W tej kwestii art. 6 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/78 stanowi, że odmienne traktowanie ze względu na
wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie
uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia
zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.
Zarówno z informacji sądu odsyłającego, jak i wyjaśnień udzielonych na rozprawie przez rząd niemiecki wynika,
że źródłem § 622 BGB jest ustawa z 1926 r. Ustalenie w tej ustawie progu 25 lat było wynikiem kompromisu
między po pierwsze ówczesnym rządem, który zamierzał w sposób jednolity przedłużyć o trzy miesiące okres
wypowiedzenia stosunku pracy wobec pracowników w wieku powyżej 40 lat, po drugie – zwolennikami
stopniowego wydłużania okresu wypowiedzenia wobec wszystkich pracowników i po trzecie – zwolennikami
stopniowego wydłużania okresu wypowiedzenia, lecz bez uwzględniania stażu pracy, przy czym celem tego
przepisu było stopniowe uwolnienie pracodawców od wydłużonych okresów wypowiedzenia w wypadku
pracowników w wieku poniżej 25 lat.
Zdaniem sądu odsyłającego, § 622 ust. 2 akapit drugi BGB odzwierciedla ocenę ustawodawcy, zgodnie z którą
młodsi pracownicy łatwiej i szybciej reagują na utratę pracy i można wymagać od nich większej elastyczności.
Wreszcie, zdaniem tego sądu, krótszy w wypadku młodszych pracowników okres wypowiedzenia sprzyja ich
zatrudnianiu dzięki zwiększeniu elastyczności w zarządzaniu personelem.
Charakter celów przytaczanych przez rząd niemiecki oraz sąd odsyłający zdaje się wskazywać na to, iż są to cele
polityki zatrudnienia i rynku pracy w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78.
Zgodnie z brzmieniem tegoż art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 należy jeszcze ustalić, czy środki mające służyć
realizacji takiego prawnie uzasadnionego celu są „właściwe i konieczne”.
W tej kwestii należy przypomnieć, że państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania w kwestii
wyboru środków właściwych dla realizacji przyjętych przez nie celów w dziedzinie polityki socjalnej i zatrudnienia
(zob. ww. wyroki: w sprawie Mangold, pkt 63; w sprawie Palacios de la Villa, pkt 68).
Sąd odsyłający zauważa, że celem spornego środka jest umożliwienie pracodawcy większej elastyczności
w zarządzaniu personelem poprzez zmniejszenie obciążenia pracodawcy w zakresie rozwiązywania stosunku pracy
z młodymi pracownikami, od których można rozsądnie wymagać zwiększonej mobilności zawodowej i osobistej.
Omawiany środek nie jest jednak właściwy do realizacji tego celu, ponieważ stosowany jest wobec wszystkich
pracowników, którzy rozpoczęli pracę w przedsiębiorstwie przed ukończeniem 25 lat, niezależnie od ich wieku
w chwili rozwiązania z nimi stosunku pracy.
Odnośnie do przyświecającego ustawodawcy przy ustanawianiu tego przepisu, a przypomnianego przez rząd
niemiecki celu, polegającego na wzmocnieniu ochrony pracowników w zależności od czasu przepracowanego
w przedsiębiorstwie, okazuje się, że na podstawie spornego przepisu wydłużenie okresu wypowiedzenia stosunku
pracy w zależności od stażu pracownika opóźnia się w przypadku wszystkich pracowników, którzy zostali
zatrudnieni przed osiągnięciem wieku 25 lat, nawet jeżeli w chwili wypowiedzenia zainteresowany mógłby
wykazać się długim stażem pracy w przedsiębiorstwie. Nie można zatem uznać, że środek ten jest odpowiedni do
realizacji wskazanego celu.
Należy podkreślić, że – jak podkreśla sąd odsyłający – przepis, którego dotyczy sprawa główna, wpływa na
sytuację młodych ludzi w nierównym stopniu, wpływa bowiem na sytuację tej ich grupy, która bez wykształcenia
zawodowego albo po okresie krótkiego kształcenia zawodowego wcześnie podjęła zatrudnienie, nie wpływa
natomiast na sytuację tej grupy, która podejmuje zatrudnienie, po tym jak odbyła wieloletnie kształcenie.
Z ogółu powyższych rozważań wynika, że na pytanie pierwsze należy udzielić następującej odpowiedzi: wykładni
prawa Unii, a dokładniej zasady niedyskryminacji ze względu na wiek skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78,
należy dokonywać w ten sposób, że stoi na przeszkodzie istnieniu przepisu krajowego takiego jak w sporze przed
sądem krajowym, który przewiduje, że okresy zatrudnienia ukończone przez pracownika, zanim osiągnął on wiek
25 lat, nie są uwzględniane przy obliczaniu okresu wypowiedzenia stosunku pracy.
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy aby móc nie stosować w sporze między
jednostkami przepisu, który uważa za sprzeczny z prawem Unii, powinien najpierw – w celu ochrony
uzasadnionych oczekiwań podmiotów prawa – zwrócić się do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE
o potwierdzenie niezgodności tego przepisu z prawem Unii.
Odnośnie do, po pierwsze, roli sądu krajowego w sporze między jednostkami, kiedy okazuje się, że prawo krajowe
jest sprzeczne z prawem Unii, Trybunał orzekł już, że to na sądach krajowych spoczywa w szczególności
obowiązek zapewnienia ochrony prawnej gwarantowanej podmiotom prawa poprzez przepisy prawa Unii oraz
zapewnienie pełnej skuteczności tych przepisów (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 października 2004 r. w sprawach
połączonych od C-397/01 do C-403/01 Pfeiffer i in., Zb.Orz. s. I-8835, pkt 111; z dnia 15 kwietnia 2008 r.
w sprawie C-268/06 Impact, Zb.Orz. s. I-2483, pkt 42).
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
W kwestii sporów między jednostkami Trybunał orzekał niezmiennie, że dana dyrektywa nie może sama z siebie
tworzyć obowiązków po stronie jednostki i nie można zatem powoływać się na dyrektywę jako taką przeciwko
jednostce (zob. w szczególności wyroki: z dnia 26 lutego 1986 r. w sprawie 152/84 Marshall, Rec. s. 723, pkt 48;
z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie C-91/92 Faccini Dori, Rec. str. I-3325, pkt 20; ww. wyrok w sprawie Pfeiffer
i in., pkt 108).
Jednak wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw członkowskich do osiągnięcia rezultatu w niej wskazanego,
jak również powinność podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia
wykonania tego zobowiązania, ciążą na wszystkich organach tych państw, w tym, w granicach ich kompetencji, na
organach sądowych (zob. w szczególności wyroki: z dnia 10 kwietnia 1984 r. w sprawie 14/83 von Colson
i Kamann, Rec. s. 1891, pkt 26; z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C-106/89 Marleasing, Rec. s. I-4135, pkt 8;
ww. wyrok w sprawie Faccini Dori, pkt 26; wyrok z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C-129/96 InterEnvironnement Wallonie, Rec. s. I-7411, pkt 40; ww. wyrok w sprawie Pfeiffer i in., pkt 110; wyrok z dnia
23 kwietnia 2009 r. w sprawach połączonych od C-378/07 do C-380/07 Angelidaki i in., Zb.Orz. s. I-3071,
pkt 106).
Z powyższego wynika, że stosując prawo krajowe, sąd krajowy – dokonując interpretacji tego prawa – powinien
w najszerszym możliwym zakresie dokonywać jej w świetle treści i celów dyrektywy w celu osiągnięcia
zamierzonego przez nią skutku, postępując tym samym zgodnie z art. 288 akapit trzeci TFUE (zob. podobnie ww.
wyroki: w sprawie Colson i Kamann, pkt 26; w sprawie Marleasing, pkt 8; w sprawie Faccini Dori, pkt 26;
w sprawie Pfeiffer i in., pkt 113). Wymóg dokonywania wykładni zgodnej prawa krajowego jest nierozłącznie
związany z systemem traktatu, gdyż zezwala sądowi krajowemu na zapewnienie, w ramach jego właściwości,
pełnej skuteczności prawa Unii przy rozpoznawaniu zawisłego przed nim sporu (zob. podobnie ww. wyrok
w sprawie Pfeiffer i in., pkt 114).
Jednak – zdaniem sądu odsyłającego – § 622 ust. 2 akapit drugi BGB jest jasny i w związku z tym nie może zostać
ewentualnie poddany wykładni zgodnej z dyrektywą 2000/78.
W tej kwestii należy przypomnieć po pierwsze, że – jak wskazano w pkt 20 niniejszego wyroku – dyrektywa
2000/78 nie ustanawia zasady równego traktowania w dziedzinie zatrudnienia i pracy, lecz jedynie ją konkretyzuje,
a po drugie, że zasada niedyskryminacji ze względu na wiek jest zasadą ogólną prawa Unii, gdyż stanowi konkretne
zastosowanie ogólnej zasady równości traktowania (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Mangold, pkt 74–76).
W tych okolicznościach na sądzie krajowym, przed którym zawisł spór dotyczący zakazu dyskryminacji ze
względu na wiek skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78, spoczywa obowiązek zagwarantowania – w ramach
jego kompetencji – ochrony prawnej wynikającej dla podmiotów prawa z prawa Unii oraz zapewnienia jego pełnej
skuteczności poprzez niestosowanie jakichkolwiek przepisów prawa krajowego sprzecznych z tą zasadą (zob.
podobnie ww. wyrok w sprawie Mangold, pkt 77).
Po drugie, co się tyczy ewentualnie ciążącego na sądzie krajowym, rozpoznającym spór między jednostkami,
obowiązku zwrócenia się do Trybunału w trybie prejudycjalnym o wykładnię prawa Unii przed odstąpieniem od
stosowania przepisu krajowego, który uważa za sprzeczny z tym prawem, należy wskazać, że – jak wynika
z postanowienia odsyłającego – ten aspekt pytania jest uzasadniony faktem, że na podstawie prawa krajowego sąd
odsyłający nie może zaniechać stosowania obowiązującego przepisu prawa krajowego, o ile
Bundesverfassungsgericht (federalny trybunał konstytucyjny) nie stwierdził wcześniej jego niekonstytucyjności.
W tej kwestii należy podkreślić, że konieczność zagwarantowania pełnej skuteczności zasady niedyskryminacji ze
względu na wiek skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78 oznacza, że kiedy sąd krajowy napotyka przepis
wchodzący w zakres zastosowania prawa Unii, który uważa za niezgodny z tą zasadą, a dokonanie wykładni tego
przepisu zgodnej z prawem Unii okazuje się niemożliwe, powinien odstąpić od stosowania tego przepisu, i ani nie
jest przy tym zobowiązany do uprzedniego wystąpienia do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, ani nie można
mu w tym przeszkodzić.
Przyznane w ten sposób sądowi krajowemu w art. 267 akapit drugi TFUE uprawnienie do domagania się, przed
odstąpieniem od stosowania przepisu krajowego sprzecznego z prawem Unii, wykładni Trybunału dokonanej
w trybie prejudycjalnym, nie może jednak przekształcić się w obowiązek wynikający z tego, że prawo krajowe nie
pozwala temu sądowi na niestosowanie przepisu krajowego, który uważa za sprzeczny z konstytucją, jeżeli
wcześniej trybunał konstytucyjny nie stwierdził jego niekonstytucyjności. Na podstawie bowiem zasady
pierwszeństwa prawa Unii, z której korzysta także zasada niedyskryminacji ze względu na wiek, uregulowanie
krajowe, które wchodzi w zakres zastosowania prawa Unii, a jest z nim sprzeczne, nie powinno być stosowane
(zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Mangold, pkt 77).
Z powyższych rozważań wynika, że sąd krajowy, rozpoznając spór między jednostkami, nie jest zobowiązany do
wystąpienia do Trybunału w trybie prejudycjalnym o wykładnię zasady niedyskryminacji ze względu na wiek
skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78 przed odstąpieniem od stosowania przepisu prawa krajowego, który
uważa za sprzeczny z tą zasadą, lecz ma takie uprawnienie. Fakultatywność takiego zwrócenia się do Trybunału
56
57
jest niezależna od szczegółowego trybu, którego sąd krajowy powinien przestrzegać na podstawie prawa krajowego
przy odstępowaniu od stosowania przepisu krajowego, który uważa za sprzeczny z Konstytucją.
W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć w ten sposób, że na sądzie krajowym,
przed którym zawisł spór między jednostkami, spoczywa obowiązek zagwarantowania przestrzegania zasady
niedyskryminacji ze względu na wiek skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78 poprzez niestosowanie, w razie
potrzeby, jakichkolwiek sprzecznych z nią przepisów prawa krajowego, niezależnie od przysługującego mu
w wypadkach wskazanych w art. 267 akapit drugi TFUE uprawnienia do zwrócenia się do Trybunału w trybie
prejudycjalnym o wykładnię tej zasady.
poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty poniesione przez strony postępowania
przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
1)
Wykładni prawa Unii, a dokładniej zasady niedyskryminacji ze względu na wiek skonkretyzowanej
w dyrektywie Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe
równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, należy dokonywać w ten sposób, że stoi ona na
przeszkodzie istnieniu przepisu krajowego takiego jak w sporze przed sądem krajowym, który
przewiduje, że okresy zatrudnienia ukończone przez pracownika, zanim osiągnął on wiek 25 lat, nie są
uwzględniane przy obliczaniu długości okresu wypowiedzenia stosunku pracy.
2)
Na sądzie krajowym, przed którym zawisł spór między jednostkami, spoczywa obowiązek
zagwarantowania przestrzegania zasady niedyskryminacji ze względu na wiek skonkretyzowanej
w dyrektywie 2000/78 poprzez niestosowanie, w razie potrzeby, jakichkolwiek sprzecznych z nią
przepisów prawa krajowego, niezależnie od przysługującego mu w wypadkach wskazanych w art. 267
akapit drugi TFUE uprawnienia do zwrócenia się do Trybunału w trybie prejudycjalnym o wykładnię
tej zasady.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
23. C-118/08 Transportes Urbanos,
Sprawa C-118/08
Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL
przeciwko
Administración del Estado
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Supremo)
Autonomia proceduralna państw członkowskich – Zasada równoważności – Skierowana przeciwko państwu skarga
o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej – Naruszenie prawa Unii – Naruszenie krajowej konstytucji
Streszczenie wyroku
1.
Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Granice
(art. 234 WE)
2.
Prawo Unii – Prawa przyznane jednostkom – Naruszenie przez państwo członkowskie – Obowiązek
naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom
1.
Jakkolwiek w ramach postępowania prejudycjalnego Trybunał nie jest właściwy do rozstrzygania
w przedmiocie zgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii, to jest on właściwy do udzielenia
sądowi krajowemu wszelkich wskazówek w zakresie wykładni tego prawa, umożliwiających temu sądowi
ocenę powyższej zgodności, w celu wydania orzeczenia w zawisłej przed nim sprawie.
Do celów powyższego to, czy krajowe normy prawne, których zgodność z prawem Unii sąd krajowy będzie
musiał ocenić w świetle udzielonych przez Trybunał wskazówek dotyczących wykładni, wywodzą się
z ustaw, aktów wykonawczych czy orzecznictwa, nie ma najmniejszego wpływu na właściwość Trybunału
do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
(por. pkt 23, 24)
2.
Prawo Unii stoi na przeszkodzie stosowaniu normy prawa państwa członkowskiego, na podstawie której
skarga o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa oparta na naruszeniu prawa Unii przez
ustawę krajową, stwierdzonym wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich wydanym
w trybie art. 226 WE, może zostać uwzględniona jedynie wówczas, gdy skarżący wyczerpał uprzednio
wszystkie wewnętrzne środki odwoławcze służące zakwestionowaniu ważności niekorzystnego aktu
administracyjnego wydanego na podstawie tej ustawy, jeżeli norma ta nie obowiązuje w odniesieniu do
1
2
3
skargi o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa opartej na naruszeniu konstytucji przez
tę samą ustawę, stwierdzonym przez właściwy sąd.
W istocie zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego znajdowała
zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa Unii oraz podobnych
środków opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Tymczasem z uwagi na przedmiot i zasadnicze
elementy dane środki prawne mogą być uznane za podobne, gdy po pierwsze mają ten sam przedmiot,
a mianowicie odszkodowania za szkodę poniesioną przez poszkodowanego z powodu działania lub
zaniechania państwa, i po drugie jedyna różnica istniejąca między owymi dwoma środkami prawnymi
polega na fakcie, że naruszenia prawa, będące ich podstawą, stwierdzone zostały w przypadku jednego
z nich przez Trybunał w wyroku wydanym w trybie art. 226 WE, a w przypadku drugiego z nich, w wyroku
właściwego sądu krajowego. Tymczasem sama ta okoliczność, w braku innych elementów pozwalających
zauważyć inne różnice między omawianymi środkami prawnymi, nie jest wystarczająca, by zróżnicować te
środki prawne z punktu widzenia zasady równoważności. W związku z tym zasada równoważności stoi na
przeszkodzie stosowaniu takiej normy.
(por. pkt 33, 36, 43–46, 48; sentencja)
Autonomia proceduralna państw członkowskich – Zasada równoważności – Skierowana przeciwko państwu skarga
o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej – Naruszenie prawa Unii – Naruszenie krajowej konstytucji
W sprawie C-118/08
przez Tribunal Supremo (Hiszpania) postanowieniem z dnia 1 lutego 2008 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu
18 marca 2008 r., w postępowaniu
Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL
przeciwko
Administración del Estado,
w składzie: V. Skouris, prezes, A. Tizzano (sprawozdawca), J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.C. Bonichot,
R. Silva de Lapuerta i C. Toader, prezesi izb, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Schiemann, T. von Danwitz,
A. Arabadjiev i J.J. Kasel, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Poiares Maduro,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 22 kwietnia 2009 r.,
–
w imieniu Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL przez C. Esquerrę Andreu, abogado,
–
w imieniu rządu hiszpańskiego przez J. Lópeza-Medela Básconesa, działającego w charakterze
pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez R. Vidala Puiga i M. Afonso, działających w charakterze
pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 9 lipca 2009 r.,
Wyrok
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni zasad skuteczności i równoważności
w odniesieniu do unormowań mających w hiszpańskim porządku prawnym zastosowanie do wnoszonych
przeciwko państwu skarg o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu naruszenia prawa Unii.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL (zwaną dalej
„Transportes Urbanos”) a Administración del Estado w przedmiocie oddalenia wniosku o uznanie
odpowiedzialności odszkodowawczej, z którym spółka ta wystąpiła przeciwko państwu hiszpańskiemu z tytułu
naruszenia prawa Unii.
Ramy prawne
Szósta dyrektywa
Artykuł 17 ust. 2 i 5 szóstej dyrektywy Rady 77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji
ustawodawstw państw członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych – wspólny system podatku od
wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku (Dz.U. L 145, s. 1), zmienionej dyrektywą Rady
95/7/WE z dnia 10 kwietnia 1995 r. (Dz.U. L 102, s. 18) (zwanej dalej „szóstą dyrektywą”), w brzmieniu nadanym
przez art. 28f stanowi:
„2.
O ile towary i usługi są używane do celów zawieranych transakcji podlegających opodatkowaniu, podatnik
jest uprawniony do odliczenia od podatku, który zobowiązany jest zapłacić, następujących kwot:
a)
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
należnego lub zapłaconego podatku od wartości dodanej od towarów lub usług dostarczonych lub które mają
być podatnikowi dostarczone przez innego podatnika;
podatku od wartości dodanej należnego lub zapłaconego od towarów przywożonych;
podatku od wartości dodanej, który jest należny na podstawie art. 5 ust. 7 lit. a), art. 6 ust. 3 i art. 28a ust. 6;
b)
c)
[…]
5.
W odniesieniu do towarów i usług, które mają być wykorzystane przez podatnika tak w przypadku transakcji
określonych w ust. 2 i 3, dla których podatek od wartości dodanej podlega odliczeniu, jak też transakcji, dla których
podatek nie podlega odliczeniu, odliczenie będzie dotyczyło tylko takiej części podatku od wartości dodanej, jaka
przypada na kwotę tych pierwszych transakcji.
Ta część podlegająca odliczeniu zostanie ustalona, zgodnie z art. 19, dla wszystkich transakcji przeprowadzanych
przez podatnika.
[…]”.
Artykuł 19 szóstej dyrektywy określa kryteria ustalania części podlegającej odliczeniu, o której mowa w art. 17
ust. 5 akapit pierwszy dyrektywy.
Prawo krajowe
Artykuł 163 konstytucji hiszpańskiej (zwanej dalej „konstytucją”) stanowi:
„Jeżeli sąd w toku postępowania stwierdzi, że przepis rangi ustawowej, który jest właściwy w danym przypadku
i od którego ważności zależy orzeczenie w toczącej się sprawie, może być niezgodny z konstytucją, zwraca się
z pytaniem do Tribunal Constitucional [trybunału konstytucyjnego] w przypadkach, formie i ze skutkami, które
przewiduje ustawa, a które w żadnym razie nie mają skutku zawieszającego”.
Ustawa 37/1992 z dnia 28 grudnia 1992 r. o podatku od wartości dodanej (BOE nr 312 z dnia 29 grudnia 1992 r.,
s. 44247), w brzmieniu zmienionym przez ustawę 66/1997 z dnia 30 grudnia 1997 r. (BOE nr 313 z dnia 31 grudnia
1997 r., s. 38517) (zwana dalej „ustawą 37/1992”) ustanawia ograniczenia uprawnienia podatników do
dokonywania odliczeń podatku od wartości dodanej (zwanego dalej „VAT”) naliczanego od zakupu towarów lub
usług finansowanych za pomocą dotacji. Ograniczenia te weszły w życie począwszy od roku podatkowego 1998.
Ustawa 37/1992 nakłada również na podatników obowiązek składania okresowych deklaracji podatkowych,
w których podatnik obowiązany jest wyliczyć kwotę należnego od niego VAT (zwanych dalej
„samonaliczeniami”).
Na podstawie ogólnej ustawy podatkowej 58/2003 z dnia 17 grudnia 2003 r. (BOE nr 303 z dnia 18 grudnia
2003 r., s. 44987) podatnicy mają prawo zażądać korekty sporządzonych przez siebie samonaliczeń,
a w odpowiednim przypadku, dochodzić zwrotu nienależnie zapłaconych kwot. Na mocy art. 66 i 67 wspomnianej
ustawy termin przedawnienia tego roszczenia wynosi cztery lata, licząc co do zasady od dnia następującego po
dniu, w którym dokonano nienależnej wpłaty lub w którym upłynął termin złożenia samonaliczenia, jeżeli
nienależnej wpłaty dokonano w tym właśnie terminie.
Postępowanie przed sądem krajowym
Wyrokiem z dnia 6 października 2005 r. w sprawie C-204/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I-8389,
Trybunał orzekł zasadniczo, że ograniczenia możliwości odliczenia VAT określone w ustawie 37/1992 są
niezgodne z art. 17 ust. 2 i 5 oraz art. 19 szóstej dyrektywy.
Transportes Urbanos, która zgodnie z ustawą 37/1992 dokonywała samonaliczania w latach podatkowych 1999
i 2000, nie skorzystała z prawa do dochodzenia, na podstawie ogólnej ustawy podatkowej 58/2003, korekty tych
samonaliczeń. Bezsporny jest bowiem fakt, że w chwili wydania przez Trybunał ww. wyroku w sprawie Komisja
przeciwko Hiszpanii roszczenie to przedawniło się.
Transportes Urbanos wystąpiła wówczas do Rady Ministrów z wnioskiem przeciwko państwu hiszpańskiemu
o uznanie odpowiedzialności odszkodowawczej. W ramach wspomnianego wniosku o uznanie odpowiedzialności
odszkodowawczej podniosła ona, że poniosła szkodę na kwotę 1 228 366,39 EUR z tytułu naruszenia przez
hiszpańskiego ustawodawcę szóstej dyrektywy, które to naruszenie zostało stwierdzone przez Trybunał w ww.
wyroku w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii. Kwota ta odpowiadała kwotom VAT, nienależnie pobranym
przez hiszpański urząd skarbowy w trakcie wymienionych lat podatkowych oraz zwrotowi, którego spółka mogłaby
dochodzić za wspomniane lata.
Decyzją z dnia 12 stycznia 2007 r. Rada Ministrów oddaliła wniosek Transportes Urbanos o uznanie
odpowiedzialności odszkodowawczej, uznając, że niewystąpienie przez nią o korektę wspomnianych samonaliczeń
w wyznaczonym terminie spowodowało zerwanie bezpośredniego związku przyczynowego między zarzucanym
państwu hiszpańskiemu naruszeniem prawa Unii a szkodą, której poniesienie podnosiła ta spółka.
Odmowna decyzja Rady Ministrów oparta była w szczególności na dwóch wyrokach Tribunal Supremo [sądu
najwyższego] z dnia 29 stycznia 2004 r. i z dnia 24 maja 2005 r. (zwanych dalej „spornym orzecznictwem”),
zgodnie z którymi skierowanie przeciwko państwu skargi o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej
z tytułu naruszenia prawa Unii wymaga uprzedniego wyczerpania środków odwoławczych, administracyjnych
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
i sądowych, przysługujących od niekorzystnego aktu administracyjnego, który został wydany na podstawie
krajowej ustawy niezgodnej z prawem Unii.
W dniu 6 czerwca 2007 r. Transportes Urbanos zaskarżyła wspomnianą decyzję odmowną Rady Ministrów do
Tribunal Supremo.
Postanowienie odsyłające i pytanie prejudycjalne
W postanowieniu odsyłającym Tribunal Supremo przypomina, że zgodnie ze spornym orzecznictwem wystąpienie
przeciwko państwu ze skargą o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej w oparciu o niekonstytucyjność
ustawy nie jest uzależnione, w przeciwieństwie do takiej samej skargi opartej na niezgodności tej ustawy z prawem
Unii, od jakiegokolwiek warunku uprzedniego wyczerpania środków odwoławczych od wydanego na podstawie tej
ustawy niekorzystnego aktu administracyjnego.
Powodem odmiennego traktowania tych dwóch środków prawnych wydają się być różnice między środkami
odwoławczymi przysługującymi od aktu administracyjnego w zależności od tego, czy środki te oparte są na
niezgodności wspomnianego aktu z prawem Unii, czy na naruszeniu konstytucji przez krajową ustawę, na
podstawie której wydany został ów akt.
Ponieważ bowiem, zgodnie ze spornym orzecznictwem, w odniesieniu do krajowej ustawy istnieje domniemanie
zgodności z konstytucją, akty administracyjne wydane na podstawie tej ustawy objęte są również domniemaniem
„zgodności z prawem”. W związku z tym ani organy władzy administracyjnej, ani sądowniczej nie mogą uchylać
tych aktów, zanim wyrok stwierdzający nieważność ustawy ze względu na jej niezgodność z konstytucją nie
zostanie wydany przez Tribunal Constitucional na skutek skargi w sprawie stwierdzenia niekonstytucyjności,
wniesionej w trybie art. 163 konstytucji, z którą wystąpić może jedynie sąd, przed którym zawisł spór.
W tych okolicznościach, gdyby uprzednie wyczerpanie administracyjnych i sądowych środków odwoławczych
przysługujących od niekorzystnego aktu administracyjnego stanowiło warunek wymagany do tego, by móc
wystąpić ze skargą o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu naruszenia konstytucji,
skutkowałoby to nałożeniem na podmioty prawne obowiązku zaskarżania aktu administracyjnego wydanego na
podstawie niekonstytucyjnej ustawy najpierw w administracyjnym toku instancji, a następnie na drodze sądowej,
we wszystkich instancjach po kolei, aż wreszcie któryś z rozpoznających sprawę sądów postanowiłby podnieść
kwestię niekonstytucyjności tej ustawy przed Tribunal Constitucional. Taka sytuacja byłaby nieproporcjonalna
i miałaby niedopuszczalne skutki.
Natomiast jeżeli właściwy organ administracyjny lub sądowniczy uzna, że akt administracyjny wydany został na
podstawie ustawy niezgodnej z prawem Unii, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ma on obowiązek
odstąpienia od stosowania tej ustawy, a także aktów administracyjnych wydanych na jej podstawie. Od tych
organów można więc domagać się bezpośrednio uchylenia niekorzystnego aktu administracyjnego i w ten sposób
uzyskać całkowite naprawienie szkody.
Ponadto, zgodnie ze spornym orzecznictwem, istnienie naruszenia prawa Unii mogące rodzić odpowiedzialność po
stronie państwa powinno zostać stwierdzone orzeczeniem prejudycjalnym Trybunału. Tymczasem skutki wyroku
Trybunału wydanego w trybie art. 267 TFUE nie są porównywalne ze skutkami wyroku Tribunal Constitucional
uznającego ustawę za niezgodną z konstytucją, ponieważ wyłącznie orzeczenie drugiego z nich powoduje
nieważność tej ustawy z mocą wsteczną.
W tych okolicznościach Tribunal Supremo postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału
z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy przyjęte w [spornym orzecznictwie] odmienne traktowanie roszczeń o stwierdzenie istnienia
odpowiedzialności majątkowej państwa jako ustawodawcy, w przypadku gdy roszczenia te opierają się na
decyzjach wydanych na podstawie ustawy uznanej za niekonstytucyjną, od roszczeń, które opierają się na
decyzjach wydanych na podstawie przepisu uznanego za sprzeczny z prawem [Unii], jest sprzeczne z zasadami
równoważności i skuteczności?”.
W przedmiocie właściwości Trybunału
Zdaniem rządu hiszpańskiego Trybunał nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie zgodności z prawem Unii
orzeczeń sądów, takich jak orzeczenia składające się na sporne orzecznictwo, ponieważ sam Tribunal Supremo jest
w stanie zmienić to orzecznictwo, jeżeli uzna, że nie jest ono zgodne z tymże prawem.
W tym względzie należy przypomnieć, że jakkolwiek w ramach postępowania prejudycjalnego Trybunał nie jest
właściwy do rozstrzygania w przedmiocie zgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii, to wielokrotnie
orzekał, iż jest on właściwy do udzielenia sądowi krajowemu wszelkich wskazówek w zakresie wykładni tego
prawa, umożliwiających temu sądowi ocenę powyższej zgodności, w celu wydania orzeczenia w zawisłej przed
nim sprawie (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 15 grudnia 1993 r. w sprawie C-292/92 Hünermund
i in., Rec. s. I-6787, pkt 8; z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie C-380/05 Centro Europa 7, Zb.Orz. s. I-349,
pkt 50).
Do celów powyższego, jak zwraca uwagę rzecznik generalny w pkt 13 swojej opinii, to, czy krajowe normy
prawne, których zgodność z prawem Unii sąd krajowy będzie musiał ocenić w świetle udzielonych przez Trybunał
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
wskazówek dotyczących wykładni, wywodzą się z ustaw, aktów wykonawczych, czy orzecznictwa, nie ma
najmniejszego wpływu na właściwość Trybunału do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia
w trybie prejudycjalnym.
Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem a sądami krajowymi,
ustanowionej na mocy art. 267 TFUE, do sądu krajowego, przed którym sprawa zawisła i na którym spoczywa
odpowiedzialność za mające w niej zapaść orzeczenie, należy dokonanie oceny, z uwzględnieniem szczególnych
okoliczności tej sprawy, czy wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niezbędne do wydania wyroku
w postępowaniu przed sądem krajowym, jak i ocena zasadności pytań, z którymi zwraca się on do Trybunału.
Zatem jeżeli pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał ma co do zasady obowiązek wydania orzeczenia (zob.
podobnie w szczególności wyroki: z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie C-379/98 PreussenElektra, Rec. s. I-2099,
pkt 38; z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie C-18/01 Korhonen i in., Rec. s. I-5321, pkt 19; z dnia 23 kwietnia 2009 r.
w sprawach połączonych C-261/07 i C-299/07 VTB-VAB i Galatea, Zb.Orz. s. I-2949, pkt 32).
Tymczasem w niniejszej sprawie zadaniem Trybunału nie jest dokonanie wykładni prawa krajowego lub krajowego
wyroku sądowego, lecz udzielenie sądowi krajowemu wskazówek co do wykładni zasad skuteczności
i równoważności, by umożliwić mu przeprowadzenie oceny, czy na mocy prawa Unii ma on obowiązek odstąpić od
stosowania norm krajowych dotyczących skarg przeciwko państwu o stwierdzenie odpowiedzialności
odszkodowawczej z tytułu naruszenia prawa Unii przez krajową ustawę (zob. podobnie wyrok z dnia 18 lipca
2007 r. w sprawie C-119/05 Lucchini, Zb.Orz. s. I-6199, pkt 46).
Trybunał jest zatem właściwy do rozstrzygnięcia w przedmiocie niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia
w trybie prejudycjalnym.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W swoim pytaniu sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie unormowaniu
państwa członkowskiego, zgodnie z którym skarga o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa
oparta na naruszeniu prawa Unii przez krajową ustawę uzależniona jest od spełnienia warunku uprzedniego
wyczerpania środków odwoławczych przysługujących od niekorzystnego aktu administracyjnego, jeżeli ta sama
skarga nie podlega temu warunkowi, gdy oparta jest na naruszeniu konstytucji przez tę samą ustawę.
Uwagi wstępne
Aby udzielić odpowiedzi na powyższe pytanie, na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa
Unii, które można mu przypisać, jest nieodłączną częścią systemu traktatów, na których Unia się opiera (zob.
podobnie wyroki: z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 Francovich i in., Rec.
s. I-5357, pkt 35; z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur
i Factortame, Rec. s. I-1029, pkt 31; z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie C-445/06 Danske Slagterier, Zb.Orz.
s. I-2119, pkt 19).
W tym względzie Trybunał orzekł, że poszkodowani mają prawo do odszkodowania, o ile spełnione są łącznie trzy
przesłanki, a mianowicie naruszona norma prawna Unii jest dla jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest
wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem a poniesioną przez
jednostki szkodą (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Danske Slagterier, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał miał również okazję wyjaśnić, że z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania, którego podstawę stanowi
bezpośrednio prawo Unii, jeżeli wskazane wyżej przesłanki zostaną spełnione, naprawienie przez państwo
wyrządzonej szkody powinno nastąpić zgodnie z prawem krajowym regulującym zasady odpowiedzialności, przy
czym zasady dotyczące naprawienia szkody, ustanowione przez prawo krajowe, nie mogą być mniej korzystne niż
zasady dotyczące podobnych krajowych środków prawnych (zasada równoważności) i nie mogą być tak
skonstruowane, by w praktyce czynić otrzymanie odszkodowania niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym
(zasada skuteczności) (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C-224/01 Köbler, Rec.
s. I-10239, pkt 58; z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie C-524/04 Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation,
Zb.Orz. s. I-2107, pkt 123).
Zatem, jak wskazał sąd krajowy, to w świetle tych zasad należy rozpatrywać zadane przezeń pytanie.
W przedmiocie zasady równoważności
Co się tyczy zasady równoważności, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wymaga ona,
by całość uregulowań dotyczących środka prawnego znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych
opartych na naruszeniu prawa Unii oraz podobnych środków opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego (zob.
podobnie wyroki: z dnia 15 września 1998 r. w sprawie C-231/96 Edis, Rec. s. I-4951, pkt 36; z dnia 1 grudnia
1998 r. w sprawie C-326/96 Levez, Rec. s. I-7835, pkt 41; z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie C-78/98 Preston i in.,
Rec. s. I-3201, pkt 55; z dnia 19 września 2006 r. w sprawach połączonych C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany
i Arcor, Zb.Orz. s. I-8559, pkt 62).
Jednak zasady tej nie można interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ona państwo członkowskie do objęcia
najkorzystniejszym systemem wewnętrznym wszystkich skarg wnoszonych w danej dziedzinie prawa (ww. wyrok
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
w sprawie Levez, pkt 42; wyroki: z dnia 9 lutego 1999 r. w sprawie C-343/96 Dilexport, Rec. s. I-579, pkt 27;
z dnia 29 października 2009 r. w sprawie C-63/08 Pontin, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 45).
Aby sprawdzić, czy w sprawie zawisłej przed sądem krajowym nie naruszono zasady równoważności, należy więc
zbadać, czy biorąc pod uwagę przedmiot i zasadnicze elementy skargi o stwierdzenie odpowiedzialności
odszkodowawczej wniesionej przez Transportes Urbanos z tytułu naruszenia prawa Unii i skargi, z którą spółka ta
mogłaby wystąpić w oparciu o ewentualne naruszenie konstytucji, oba te środki prawne można uznać za podobne
(zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Preston i in., pkt 49).
Otóż jeśli chodzi o przedmiot obu skarg o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej, o których mowa
w powyższym punkcie, należy zauważyć, że dotyczą one dokładnie tego samego przedmiotu, a mianowicie
odszkodowania za szkodę poniesioną przez poszkodowanego z powodu działania lub zaniechania państwa.
Jeśli chodzi o zasadnicze elementy, należy przypomnieć, że zasada uprzedniego wyczerpania środków
odwoławczych, stanowiąca przedmiot sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, różnicuje te skargi, ponieważ
wymaga, by skarżący wyczerpał wcześniej środki odwoławcze przysługujące od niekorzystnego aktu
administracyjnego wyłącznie wówczas, gdy skarga o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej oparta jest
na naruszeniu prawa Unii przez krajową ustawę, na podstawie której akt ten został wydany.
Należy zaś zwrócić uwagę, że wbrew temu, co zdają się sugerować niektóre kierunki spornego orzecznictwa
przywołane w pkt 20 niniejszego wyroku, naprawienie szkody spowodowanej naruszeniem prawa Unii przez
państwo członkowskie nie jest uzależnione od wymogu, by istnienie takiego naruszenia zostało stwierdzone
wyrokiem wydanym przez Trybunał w trybie prejudycjalnym (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Brasserie du
pêcheur i Factortame, pkt 94–96; wyrok z dnia 8 października 1996 r. w sprawach połączonych C-178/94,
C-179/94 i od C-188/94 do C-190/94 Dillenkofer i in., Rec. s. I-4845, pkt 28; ww. wyrok w sprawie Danske
Slagterier, pkt 37).
Jednakże należy stwierdzić, że w sprawie zawisłej przed sądem krajowym Transportes Urbanos wyraźnie oparła
swój wniosek o uznanie odpowiedzialności odszkodowawczej na ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko
Hiszpanii, wydanym w trybie art. 226 WE, w którym Trybunał stwierdził naruszenie szóstej dyrektywy przez
ustawę 37/1992.
Ponadto z postanowienia odsyłającego wynika, że Transportes Urbanos wystąpiła z wnioskiem o uznanie
odpowiedzialności odszkodowawczej do Rady Ministrów ze względu na to, że terminy do złożenia wniosku
o korektę samonaliczeń dokonanych za lata podatkowe 1999 i 2000 upłynęły już w chwili wydania wspomnianego
wyroku w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii.
Jednakże, o czym mowa jest w pkt 12 i 13 niniejszego wyroku, wniosek o uznanie odpowiedzialności
odszkodowawczej został oddalony przez Radę Ministrów właśnie ze względu na fakt, że zanim Transportes
Urbanos z nim wystąpiła, nie zażądała korekty swoich samonaliczeń.
Natomiast, zgodnie z postanowieniem odsyłającym, gdyby Transportes Urbanos mogła oprzeć swój wniosek
o uznanie odpowiedzialności odszkodowawczej na wyroku Tribunal Constitucional stwierdzającym nieważność tej
samej ustawy z tytułu naruszenia konstytucji, mógłby on zostać uwzględniony, nawet bez względu na okoliczność,
że spółka ta nie zażądała korekty wspomnianych samonaliczeń przed upływem terminów.
Z powyższych rozważań wynika, że w szczególnej sytuacji leżącej u podstaw sprawy zawisłej przed sądem
krajowym, zgodnie z opisem zawartym w postanowieniu odsyłającym, jedyna różnica istniejąca między dwoma
środkami prawnymi, o których mowa w pkt 35 niniejszego wyroku, polega na fakcie, że naruszenia prawa, będące
ich podstawą, stwierdzone zostały w przypadku jednego z nich przez Trybunał w wyroku wydanym w trybie
art. 226 WE, a w przypadku drugiego z nich, w wyroku Tribunal Constitucional.
Zaś sama ta okoliczność, w braku jakiejkolwiek wzmianki w postanowieniu odsyłającym na temat innych
wskazówek pozwalających zauważyć inne różnice między skargą o stwierdzenie odpowiedzialności
odszkodowawczej państwa, z którą rzeczywiście wystąpiła Transportes Urbanos, a taką skargą, którą spółka ta
mogłaby wnieść na podstawie naruszenia konstytucji stwierdzonego przez Tribunal Constitucional, nie jest
wystarczająca, by zróżnicować te środki prawne z punktu widzenia zasady równoważności.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, iż można uznać, że obydwa wspomniane wyżej środki prawne są
podobne w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 35 niniejszego wyroku.
Wynika z tego, że uwzględniając okoliczności przedstawione w postanowieniu odsyłającym, zasada
równoważności stoi na przeszkodzie stosowaniu takiej normy, jak norma będąca przedmiotem sporu przed sądem
krajowym.
Z uwagi na powyższy wniosek nie ma konieczności badania, z punktu widzenia zasady skuteczności, zasady
wcześniejszego wyczerpania środków odwoławczych, będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym.
Z powyższego wynika, że na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż prawo Unii stoi na przeszkodzie stosowaniu
normy prawa państwa członkowskiego, na podstawie której skarga o stwierdzenie odpowiedzialności
odszkodowawczej państwa oparta na naruszeniu prawa Unii przez ustawę krajową, stwierdzonym wyrokiem
Trybunału wydanym w trybie art. 226 WE, może zostać uwzględniona jedynie wówczas, gdy skarżący wyczerpał
49
uprzednio wszystkie wewnętrzne środki odwoławcze służące zakwestionowaniu ważności niekorzystnego aktu
administracyjnego wydanego na podstawie tej ustawy, jeżeli norma ta nie obowiązuje w odniesieniu do skargi
o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa opartej na naruszeniu konstytucji przez tę samą
ustawę, stwierdzonym przez właściwy sąd.
bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty
Prawo Unii stoi na przeszkodzie stosowaniu normy prawa państwa członkowskiego, na podstawie której
skarga o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa oparta na naruszeniu prawa Unii przez
ustawę krajową, stwierdzonym wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich wydanym
w trybie art. 226 WE, może zostać uwzględniona jedynie wówczas, gdy skarżący wyczerpał uprzednio
wszystkie wewnętrzne środki odwoławcze służące zakwestionowaniu ważności niekorzystnego aktu
administracyjnego wydanego na podstawie tej ustawy, jeżeli norma ta nie obowiązuje w odniesieniu do
skargi o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa opartej na naruszeniu konstytucji przez
tę samą ustawę, stwierdzonym przez właściwy sąd.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
24. C-314/08 Krzysztof Filipiak przeciwko Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu
Sprawa C-314/08
Krzysztof Filipiak
przeciwko
Dyrektorowi Izby Skarbowej w Poznaniu
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Poznaniu)
Przepisy prawa w dziedzinie podatku dochodowego – Prawo do odliczenia od podstawy opodatkowania składek na
ubezpieczenie społeczne – Obniżenie podatku dochodowego o kwotę zapłaconych składek na ubezpieczenie
zdrowotne – Odmowa, w przypadku gdy składki płacone są w innym państwie członkowskim niż państwo
opodatkowania – Zgodność z art. 43 WE i 49 WE – Wyrok krajowego Trybunału Konstytucyjnego –
Niekonstytucyjność przepisów krajowych – Odroczenie daty utraty mocy obowiązującej tych przepisów –
Pierwszeństwo prawa wspólnotowego – Skutki dla sądu krajowego
Streszczenie wyroku
1.
Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia –
Przepisy podatkowe – Podatek dochodowy
(art. 43 WE, 49 WE)
2.
Prawo wspólnotowe – Pierwszeństwo – Sprzeczne prawo krajowe – Niestosowanie istniejących przepisów
z mocy prawa
1.
Artykuły 43 WE i 49 WE sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu, na podstawie którego podatnik będący
rezydentem może dochodzić, po pierwsze, odliczenia od podstawy opodatkowania kwoty składek na
ubezpieczenie społeczne zapłaconych w trakcie roku podatkowego, i po drugie, obniżenia należnego
podatku o kwotę składek na ubezpieczenie zdrowotne zapłaconych w tym okresie, tylko wtedy gdy
rzeczone składki zostały zapłacone w państwie członkowskim opodatkowania, podczas gdy takich korzyści
odmawia się, gdy składki zostały zapłacone w innym państwie członkowskim, nawet wówczas gdy nie
zostały one odliczone w tym ostatnim państwie członkowskim.
Uregulowanie takie wprowadza różnicę w traktowaniu podatników będących rezydentami. W istocie
podatnik, który ma miejsce zamieszkania w państwie członkowskim opodatkowania, lecz prowadzi
działalność gospodarczą w innym państwie członkowskim, w którym podlega obowiązkowemu
ubezpieczeniu społecznemu i obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, nie może odliczyć kwoty
płaconych składek od podstawy opodatkowania lub obniżyć kwoty podatku należnego w państwie
członkowskim opodatkowania o kwotę tych składek, a zatem jest traktowany w sposób mniej korzystny niż
każdy inny podatnik, który ma miejsce zamieszkania w danym państwie, lecz ogranicza swą działalność
gospodarczą do terytorium tego państwa, płacąc przy tym obowiązkowe składki na ubezpieczenie społeczne
i ubezpieczenie zdrowotne właściwej krajowej instytucji publicznej. Tymczasem podatnicy będący
rezydentami nie znajdują się w obiektywnie różnych sytuacjach w odniesieniu do opodatkowania ich
dochodu w państwie członkowskim opodatkowania, co mogłoby uzasadniać tego rodzaju różnice
1
2
3
4
5
w traktowaniu w zależności od miejsca płacenia, ponieważ podlegają oni nieograniczonemu obowiązkowi
podatkowemu w tym państwie członkowskim. W ten sposób opodatkowanie ich dochodu w państwie
członkowskim, w którym objęci są krajowymi systemami ubezpieczeń zdrowotnych i społecznych,
powinno być dokonywane według tych samych zasad, a w konsekwencji – przy uwzględnieniu tych samych
ulg podatkowych. W tych okolicznościach odmowa przyznania podatnikowi będącemu rezydentem danych
korzyści podatkowych może zniechęcić tego podatnika do korzystania ze swobód przedsiębiorczości
i świadczenia usług, o których mowa w art. 43 WE i 49 WE, oraz stanowi ograniczenie tych swobód.
(por. pkt 66–71, 74; pkt 1 sentencji)
2.
W zakresie w jakim prawo wspólnotowe sprzeciwia się przepisom krajowym, zasada pierwszeństwa prawa
wspólnotowego zobowiązuje sąd krajowy do stosowania prawa wspólnotowego i do odstąpienia od
stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych, niezależnie od wyroku krajowego sądu
konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne.
(por. pkt 85; pkt 2 sentencji)
WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 19 listopada 2009 r.(*)
Przepisy prawa w dziedzinie podatku dochodowego – Prawo do odliczenia od podstawy opodatkowania składek na
ubezpieczenie społeczne – Obniżenie podatku dochodowego o kwotę zapłaconych składek na ubezpieczenie
zdrowotne – Odmowa, w przypadku gdy składki płacone są w innym państwie członkowskim niż państwo
opodatkowania – Zgodność z art. 43 WE i 49 WE – Wyrok krajowego Trybunału Konstytucyjnego –
Niekonstytucyjność przepisów krajowych – Odroczenie daty utraty mocy obowiązującej tych przepisów –
Pierwszeństwo prawa wspólnotowego – Skutki dla sądu krajowego
W sprawie C-314/08
przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (Polska) postanowieniem z dnia 30 maja 2008 r., które
wpłynęło do Trybunału w dniu 14 lipca 2008 r., w postępowaniu:
Krzysztof Filipiak
przeciwko
Dyrektorowi Izby Skarbowej w Poznaniu,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: J.N. Cunha Rodrigues, prezes drugiej izby, pełniący obowiązki prezesa trzeciej izby, A. Rosas
(sprawozdawca) i A. Ó Caoimh, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Poiares Maduro,
sekretarz: R. Grass,
–
w imieniu rządu polskiego przez M. Dowgielewicza, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez R. Lyala oraz K. Herrmann, działających w charakterze
pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
Wyrok
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 43 WE i 49 WE.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy K. Filipiakiem, obywatelem polskim podlegającym
nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu w Polsce, a Dyrektorem Izby Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie
odmówienia przez polski organ podatkowy przyznania K. Filipiakowi korzyści podatkowych związanych ze
składkami na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne płaconymi w danym roku podatkowym. Spór
dotyczy sytuacji, gdy rzeczone składki są płacone w innym państwie członkowskim niż państwo opodatkowania,
podczas gdy takie korzyści podatkowe są przyznawane podatnikom, których składki są płacone w państwie
członkowskim opodatkowania.
Krajowe ramy prawne
Artykuł 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że:
„Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej”.
Zgodnie z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:
„1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
2.
Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”.
„l. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
6
7
8
9
10
11
2.
Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek
przyczyny”.
„1.
Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej,
stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest
uzależnione od wydania ustawy.
2.
Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed
ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację
międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku
kolizji z ustawami”.
Zgodnie z art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:
„Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:
l)
zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
2)
zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała
uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie;
3)
zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją,
ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,
4)
zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,
5)
skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1”.
Artykuł 190 ust. 1–4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ma następującą treść:
„l.
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
[…]
3.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny
może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć
osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy […].
4.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą
aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja
administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia
decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego
postępowania.”
Artykuł 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r., nr 14,
poz. 176, z późn. zm., zwanej dalej „ustawą o podatku dochodowym od osób fizycznych”), który ustanawia zasadę
nieograniczonego obowiązku podatkowego, przewiduje:
„Osoby fizyczne, jeżeli mają miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podlegają
obowiązkowi podatkowemu od całości swoich dochodów bez względu na miejsce położenia źródeł przychodów
[…]”.
Artykuł 26 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi:
„Podstawę obliczenia podatku, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 3, art. 29–30c oraz art. 30e, stanowi dochód
ustalony zgodnie z art. 9, art. 24 ust. l, 2, 4, 4a–4e, ust. 6 lub art. 24b ust. l i 2, lub art. 25, po odliczeniu kwot:
[…]
2)
składek określonych w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U.
nr 137, poz. 887, ze zm., zwanej dalej „ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych”]:
a)
zapłaconych w roku podatkowym bezpośrednio na własne ubezpieczenia emerytalne, rentowe,
chorobowe oraz wypadkowe podatnika oraz osób z nim współpracujących,
b)
potrąconych w roku podatkowym […] ze środków podatnika […]”.
Artykuł 27b o podatku dochodowym od osób fizycznych stanowi:
„1.
Podatek dochodowy, obliczony zgodnie z art. 27 lub art. 30c, w pierwszej kolejności ulega obniżeniu
o kwotę składki na ubezpieczenie zdrowotne, o którym mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach
opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych [Dz.U. nr 210, poz. 2135, zwanej dalej „ustawą
o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych”]:
1)
opłaconej w roku podatkowym bezpośrednio przez podatnika zgodnie z przepisami o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,
2)
pobranej w roku podatkowym przez płatnika zgodnie z przepisami o świadczeniach opieki zdrowotnej
finansowanych ze środków publicznych,
[…]
2. Kwota składek na ubezpieczenie zdrowotne, o którą zmniejsza się podatek, nie może przekroczyć 7,75%
podstawy wymiaru tej składki.
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
[…]”.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu
przed sądem krajowym K. Filipiak, obywatel polski, prowadził działalność gospodarczą w Niderlandach jako
wspólnik spółki osobowej prawa niderlandzkiego, której struktura organizacyjna odpowiadała spółce jawnej prawa
polskiego.
Z postanowienia odsyłającego wynika również, że K. Filipiak podlega nieograniczonemu obowiązkowi
podatkowemu w Polsce, co sugerowałoby, że jego miejsce zamieszkania znajduje się w tymże państwie
członkowskim, stosownie do art. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
W Niderlandach K. Filipiak opłaca wymagane składki z tytułu ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego zgodnie
z przepisami niderlandzkimi.
Pismem z dnia 28 czerwca 2006 r. K. Filipiak zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nowym Tomyślu
z wnioskiem o udzielenie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania prawa podatkowego.
We wniosku o udzielenie interpretacji K. Filipiak zauważa, że przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych uniemożliwiają mu odliczenie od podstawy opodatkowania kwoty składek zapłaconych w Niderlandach
z tytułu ubezpieczenia społecznego oraz obniżenie podatku o kwotę zapłaconych w Niderlandach składek na
ubezpieczenie zdrowotne. Podnosi, że takie przepisy mają dyskryminacyjny charakter oraz że w tych
okolicznościach należy je pominąć i zastosować bezpośrednio prawo wspólnotowe.
W odpowiedzi na wniosek o udzielenie interpretacji, postanowieniami z dnia 2 sierpnia 2007 r., Naczelnik Urzędu
Skarbowego w Nowym Tomyślu uznał stanowisko K. Filipiaka za nieuzasadnione.
Organ ten wskazał, że na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych jedynie
składki przewidziane w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych mogą zostać odliczone od podstawy
opodatkowania oraz że na podstawie art. 27b ust. 1 tej ustawy jedynie składki na ubezpieczenie zdrowotne
przewidziane w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mogą zostać
odliczone od podatku. Składki zapłacone na podstawie prawa niderlandzkiego nie spełniały kryteriów ustalonych
w tych przepisach, nie mogły więc zostać odliczone, odpowiednio, od podstawy opodatkowania i od podatku
dochodowego w Polsce.
Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu, po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez K. Filipiaka, utrzymał w mocy
postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nowym Tomyślu z dnia 2 sierpnia 2007 r.
K. Filipiak wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na te decyzje, które uznał za
sprzeczne w szczególności z art. 26 ust. 1 pkt 2 i art. 27b ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych,
z art. 39 ust. 2 WE i z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie
stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na
własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w brzmieniu nadanym mu przez
rozporządzenie Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L 28, s. 1), w brzmieniu zmienionym
przez rozporządzenie (WE) nr 647/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r. (Dz.U. L 117,
s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”), oraz z licznymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu twierdzi, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustanowione
w art. 39 WE przesłanki naruszenia swobody przemieszczania się pracowników. Podkreśla w tym zakresie, że
skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym jako wspólnik spółki jawnej z siedzibą w Niderlandach pracuje
na własny rachunek i nie wykonuje pracy, w której podlegałby poleceniom i kontroli innej osoby. W związku z tym
nie można go uznać za „pracownika” w rozumieniu art. 39 WE.
Sąd krajowy uważa za nieodzowne dokonanie oceny, czy sporne przepisy są zgodne z przepisem, którego
K. Filipiak nie przywołał, a mianowicie z art. 43 WE, w sytuacji gdy wyłączają one możliwość, aby podatnik
podlegający w Polsce nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od całości dochodów i prowadzący
działalność gospodarczą na terytorium innego państwa członkowskiego mógł odliczyć od podstawy opodatkowania
kwotę obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne i obniżyć podatek dochodowy o kwotę obowiązkowych
składek na ubezpieczenie zdrowotne płaconych w Niderlandach, chociaż składki te nie zostały odliczone w tym
ostatnim państwie członkowskim.
Sąd ten wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już co do kwestii zgodności art. 26 ust. 1 pkt 2
i art. 27b ustawy o podatku dochodowym z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
W wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. (K 18/06, Dz.U. z 2007 r., nr 211, poz. 1549) Trybunał Konstytucyjny orzekł
bowiem, że w zakresie w jakim sporne przepisy podatkowe odmawiają podatnikom, o których mowa w art. 27
ust. 9 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, możliwości odliczenia od dochodu i od podatku
należnego z tytułu działalności wykonywanej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej składek na ubezpieczenie
społeczne i zdrowotne, w sytuacji gdy składki te nie zostały odliczone w państwie członkowskim, na terenie
którego ta działalność była wykonywana, przepisy te są niezgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną
25
26
27
28
29
30
31
32
33
w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z zasadą sprawiedliwości społecznej, o której mowa
w art. 2 Konstytucji.
W tym samym wyroku, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał
Konstytucyjny postanowił odroczyć datę utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za sprzeczne
z Konstytucją na dzień inny niż dzień ogłoszenia wyroku, mianowicie na dzień 30 listopada 2008 r.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do
„1.
Czy unormowania wynikające z art. 43 ust. 1 i 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską należy
interpretować w ten sposób, iż sprzeciwiają się one polskim przepisom krajowym przyjętym w art. 26 ust. 1
pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych ograniczającym prawo do
obniżenia podstawy opodatkowania w podatku dochodowym wyłącznie o kwotę składki na obowiązkowe
ubezpieczenie społeczne zapłaconą na podstawie przepisów prawa krajowego oraz art. 27b ust. 1 ustawy
z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych ograniczającym prawo do obniżenia
podatku dochodowego o kwotę składki na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne, zapłaconej wyłącznie na
podstawie przepisów prawa krajowego, w sytuacji gdy obywatel polski podlegający nieograniczonemu
obowiązkowi podatkowemu w Polsce od dochodów opodatkowanych w Polsce odprowadza także składki na
obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w innym państwie członkowskim z tytułu prowadzonej
tam działalności gospodarczej, a składki te nie zostały odliczone w tym innym państwie członkowskim Unii
Europejskiej od dochodu i od podatku?
2.
Czy zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego i unormowania wynikające z art. 43 ust. 1 i 2 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską należy interpretować w ten sposób, iż [mają one prymat nad
przepis[ami] krajow[ymi] przyjęt[ymi] w art. 91 ust. 2 i 3 i art.190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej […], w zakresie w jakim na ich podstawie nastąpiło odroczenie wejścia w życie wyroku Trybunału
Konstytucyjnego?”.
W przedmiocie dopuszczalności
Rząd polski wyraża wątpliwości co do możliwości orzekania przez Trybunał w przedmiocie pytań przedłożonych
przez sąd krajowy.
Rząd ten podnosi również, że wykładnia prawa wspólnotowego, o którą wnioskuje sąd krajowy, i pytania zadane
przez sąd krajowy nie są wystarczająco związane z przedmiotem sprawy przed sądem krajowym. Warunek, zgodnie
z którym wyrok Trybunału powinien być niezbędny do tego, aby umożliwić sądowi krajowemu orzeczenie
w rozpatrywanej przez niego sprawie, nie został spełniony. Ocena okoliczności faktycznych i prawnych
przedstawionych przez sąd krajowy prowadzi bowiem do wniosku, że spór może, a nawet powinien być
rozstrzygany wyłącznie na podstawie przepisów prawa krajowego.
Rząd polski uważa, że poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy przy
orzekaniu w przedmiocie toczącego się przed nim sporu powinien brać pod uwagę sporne przepisy ustawy
o podatku dochodowym od osób fizycznych, w zakresie w jakim mogą one stanowić naruszenie prawa podatnika
do odliczenia w Polsce zapłaconych za graniczą składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.
Tymczasem w wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. Trybunał Konstytucyjny przedstawił już odpowiedź na to pytanie,
ponieważ orzekł, iż w sytuacji takiej jak przed sądem krajowym podatnik powinien mieć możliwość odliczenia
kwoty składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.
Zdaniem polskiego rządu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2007 r. stwierdzający niezgodność
spornych przepisów ustawowych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje ich niestosowaniem przez sądy,
to znaczy ich całkowitą eliminacją z porządku prawnego.
Okoliczność, że w wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odroczył datę utraty mocy
obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, nie oznacza, że przepisy uznane za niekonstytucyjne muszą być
stosowane w okresie odroczenia wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny. Nie można twierdzić, że do tej daty
sporne przepisy są zgodne z Konstytucją, natomiast począwszy od tej daty powinny być one uznawane za
niekonstytucyjne.
W związku z tym rząd polski twierdzi, że sąd krajowy powinien stosować art. 26 ust. 1 pkt 2 i art. 27b ust. 1 ustawy
o podatku dochodowym od osób fizycznych z uwzględnieniem wykładni tych przepisów w świetle Konstytucji
Rzeczpospolitej Polskiej. W toczącej się przed nim sprawie sąd krajowy powinien, opierając się na wykładni
dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz na zasadach równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej,
odmówić zastosowania spornych przepisów w zakresie, w jakim wyłączają one każde odliczenie składek na
ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, w wypadku gdy składki te nie zostały odliczone w państwie członkowskim
Unii Europejskiej, na terytorium którego była prowadzona działalność gospodarcza i zostały zapłacone składki.
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
W konsekwencji dla wydania orzeczenia w sprawie przed sądem krajowym nie jest konieczne udzielenie
odpowiedzi na pytanie, czy art. 43 WE sprzeciwia się przepisom takim jak przepisy sporne w postępowaniu przed
tym sądem.
Jeżeli chodzi o drugie pytanie prejudycjalne, to zdaniem polskiego rządu wykładnia prawa wspólnotowego, o którą
wniósł sąd krajowy, nie jest konieczna dla rozstrzygnięcia toczącego się przed nim sporu z uwagi na oczywisty
charakter tej wykładni.
Rząd polski podnosi, że sąd krajowy wydaje się wychodzić z założenia, iż odroczenie utraty mocy obowiązującej
przepisów spornych w postępowaniu przed sadem krajowym w związku z zasadą ostatecznego charakteru orzeczeń
Trybunału Konstytucyjnego uniemożliwia kontrolę zgodności tych przepisów z prawem wspólnotowym i odmowę
ich zastosowania, jeśli Trybunał Konstytucyjny stwierdziłby ich niezgodność z prawem wspólnotowym.
Tymczasem rząd polski uważa, że powyższe stanowisko jest nieprawidłowe ze względu na autonomiczny charakter
poszczególnych rodzajów kontroli sądowej, czyli kontroli zgodności spornych przepisów z Konstytucją
Rzeczypospolitej Polskiej oraz kontroli zgodności tych przepisów z prawem wspólnotowym.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odraczające utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za
niekonstytucyjne nie stoi na przeszkodzie sądowej kontroli tych przepisów pod względem ich zgodności z prawem
wspólnotowym, a w wypadku kolizji norm nie zwalnia sądu krajowego z obowiązku powstrzymania się od
stosowania rzeczonych przepisów, jeśli zostałyby one uznane za niezgodne z prawem wspólnotowym. Artykuł 91
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakłada bowiem na sąd krajowy obowiązek niestosowania przepisu prawa
krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym.
W związku z tym, zdaniem rządu polskiego, niezależnie od możliwości niestosowania spornych przepisów, które
zostały uznane za niekonstytucyjne, sąd krajowy, który stwierdza, że przepisy te są sprzeczne z art. 43 WE, jest w
pełni władny odmówić, w sposób autonomiczny, stosowania ich przy rozstrzyganiu sporu, na podstawie prawa
krajowego i ewentualnie na podstawie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego zasady
pierwszeństwa prawa wspólnotowego.
Ocena Trybunału
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania, o którym mowa
w art. 234 WE, wyłącznie do sądu krajowego, przed którym toczy się spór i który wobec tego musi przyjąć na
siebie odpowiedzialność za wydane orzeczenie, należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności sprawy, czy
orzeczenie prejudycjalne jest niezbędne do wydania przez niego wyroku, jak i czy pytania skierowane do
Trybunału są istotne. W związku z tym jeśli zadane pytania dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, Trybunał jest
co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. w szczególności wyroki: z dnia 13 marca 2001 r.
w sprawie C-379/98 PreussenElektra, Rec. s. I-2099, pkt 38; z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie C-544/07
Rüffler, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 36).
Jednakże Trybunał orzekł również, że w szczególnych okolicznościach to do Trybunału, w celu zweryfikowania
jego własnej kompetencji, należy zbadanie okoliczności, w jakich sąd krajowy kieruje do niego wniosek (zob.
podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 1981 r. w sprawie 244/80 Foglia, Rec. s. 3045, pkt 21; ww. wyroki: w sprawie
PreussenElektra, pkt 39; w sprawie Rüffler, pkt 37).
Odmowa udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez sąd krajowy jest możliwa jedynie wtedy,
gdy żądana wykładnia prawa wspólnotowego w sposób oczywisty nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym
lub przedmiotem sporu toczącego się przed sądem krajowym lub też gdy problem ma charakter hipotetyczny albo
gdy Trybunałowi nie przedstawiono okoliczności faktycznych i prawnych koniecznych do tego, aby mógł
odpowiedzieć na zadane mu pytania w użyteczny sposób (zob. ww. wyroki: w sprawie PreussenElektra, pkt 39;
w sprawie Rüffler, pkt 38).
W tym zakresie należy stwierdzić, że z postanowienia odsyłającego w sposób oczywisty wynika, że niezależnie od
kwestii zgodności z Konstytucją przepisów spornych w postępowaniu przed sądem krajowym sprawa przed tym
sądem oraz pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczą kwestii zgodności z prawem wspólnotowym uregulowania,
na podstawie którego odmawia się prawa do obniżenia podatku o zapłaconą kwotę składek na ubezpieczenie
zdrowotne oraz prawa do odliczenia od podstawy opodatkowania zapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne,
w sytuacji gdy rzeczone składki zostały zapłacone w innym państwie członkowskim.
W ramach pytania drugiego, które stanowi konsekwencję pytania pierwszego, Trybunał ma wypowiedzieć się
w kwestii konsekwencji, jakie dla sądu krajowego będzie miało stwierdzenie ewentualnej niezgodności z prawem
wspólnotowym przepisów, które ponadto zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją. W pytaniu tym sąd krajowy
zasadniczo zmierza do ustalenia, czy w wypadku gdyby art. 43 WE sprzeciwiał się przepisom takim jak przepisy
sporne w toczącym się przed nim postępowaniu, zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nakazywałaby
sądowi krajowemu stosowanie prawa wspólnotowego i powstrzymanie się od stosowania spornych przepisów
krajowych, i to nawet jeszcze przed datą, w której nastąpią skutki prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 7 listopada 2007 r., w którym orzekł on o niezgodności rzeczonych przepisów z określonymi przepisami
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
Z uwagi na powyższe względy nie jest oczywiste, że żądana wykładnia nie ma żadnego związku ze stanem
faktycznym lub przedmiotem sporu toczącego się przed sądem krajowym lub że problem ma charakter
hipotetyczny, lub też że Trybunał nie posiada wystarczającej wiedzy na temat okoliczności faktycznych
i prawnych, aby odpowiedzieć na postawione mu pytania w użyteczny sposób.
Zadane pytania są zatem dopuszczalne.
Co do istoty
W ramach pierwszego pytania prejudycjalnego sąd krajowy zasadniczo dąży do ustalenia, czy art. 43 WE
sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, na podstawie którego podatnik będący rezydentem może dochodzić, po
pierwsze, odliczenia od podstawy opodatkowania kwoty składek na ubezpieczenie społeczne zapłaconych w trakcie
roku podatkowego, a po drugie, obniżenia należnego podatku o kwotę składek na ubezpieczenie zdrowotne
zapłaconych w tym okresie, tylko wtedy gdy rzeczone składki zostały zapłacone w państwie członkowskim
opodatkowania, podczas gdy takich korzyści mu odmawia się, gdy składki zostały zapłacone w innym państwie
członkowskim.
Stanowisko rządu polskiego odnośnie do pytania pierwszego można wywnioskować zasadniczo ze złożonych przez
niego uwag w kwestii dopuszczalności, które zostały przedstawione w pkt 29–33 niniejszego wyroku.
Zdaniem Komisji Wspólnot Europejskich dokonany przez sąd krajowy opis sytuacji K. Filipiaka pozwala przyjąć,
iż mógł on osobiście wykonywać czynności związane z działalnością tej spółki i sprawować nad nią kontrolę. Jego
sytuacja na pierwszy rzut oka należałaby do zakresu art. 43 WE. Niemniej jednak art. 49 WE również może mieć
znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu toczącego się przed sądem krajowym, ponieważ nie można wykluczyć, że
K. Filipiak, zamieszkując w Polsce, świadczy także swoje usługi na terytorium Niderlandów.
Komisja twierdzi, że przepisy sporne w postępowaniu przed sądem krajowym, odmawiające podatnikom będącym
rezydentami korzyści podatkowych z tytułu obowiązkowych składek na ubezpieczenie, gdy składki te zostały
zapłacone w państwie członkowskim innym niż Rzeczpospolita Polska, wprowadzają obiektywnie nieuzasadnione
ograniczenie zarówno w zakresie art. 43 WE, jak i art. 49 WE.
Należy zauważyć, że formułując pytanie pierwsze, sąd krajowy ogranicza swój wniosek o dokonanie wykładni
art. 43 WE tylko do wypadku, gdy obowiązkowe składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne zapłacone
w państwie członkowskim innym niż Rzeczpospolita Polska nie zostały odliczone w tym pierwszym państwie
członkowskim. Tym samym na pytanie to należy odpowiedzieć w oparciu o założenie, iż obowiązkowe składki
zapłacone w Niderlandach przez podatnika takiego jak K. Filipiak nie mogły zostać odliczone w tym innym
państwie członkowskim.
–
W przedmiocie właściwych przepisów traktatu WE
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie przedsiębiorczości w rozumieniu art. 43 WE jest pojęciem bardzo
szerokim, oznaczającym, że obywatel wspólnotowy może uczestniczyć w sposób trwały i nieprzerwany w życiu
gospodarczym państwa członkowskiego innego niż państwo jego pochodzenia (wyroki: z dnia 30 listopada 1995 r.
w sprawie C-55/94 Gebhard, Rec. str. I-4165, pkt 25; z dnia 7 września 2006 r. w sprawie C-470/04 N, Zb.Orz.
s. I-7409, pkt 26). W ten sposób zakresem swobody przedsiębiorczości (podejmowania i wykonywania działalności
gospodarczej) objęty może być obywatel wspólnotowy mający miejsce zamieszkania w jednym państwie
członkowskim i posiadający w kapitale zakładowym spółki z siedzibą w innym państwie członkowskim udział,
który daje mu rzeczywisty wpływ na decyzje tej spółki i umożliwia decydowanie o jej działalności (zob. podobnie
ww. wyrok w sprawie N, pkt 27; wyroki: z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie C-347/04 Rewe Zentralfinanz, Zb.Orz.
s. I-2647, pkt 22, 70; a także z dnia 2 października 2008 r. w sprawie C-360/06 Heinrich Bauer Verlag, Zb.Orz.
s. I-7333, pkt 27).
Tak jak to podkreśliła Komisja, sytuacja podatnika takiego jak K. Filipiak, będącego wspólnikiem spółki osobowej
prawa niderlandzkiego o strukturze organizacyjnej odpowiadającej spółce jawnej prawa polskiego, pozwala
przyjąć, że podatnik ten mógł osobiście pełnić funkcje związane z działalnością gospodarczą tej spółki oraz
sprawować kontrolę nad jej działalnością.
Postanowienie odsyłające nie wskazuje jednak, czy sytuacja K. Filipiaka należy do zakresu stosowania art. 43 WE
w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, to znaczy czy posiada on w spółce mającej siedzibę w innym państwie
członkowskim udział umożliwiający mu wywieranie rzeczywistego wpływu na decyzje tej spółki i określenie jej
działalności. W każdym wypadku do sądu krajowego należy ocena, czy tak właśnie jest oraz czy sytuacja
K. Filipiaka należy do zakresu zastosowania art. 43 WE.
Ponadto, tak jak to podkreśliła Komisja, postanowienie odsyłające nie wskazuje, czy podatnik taki jak K. Filipiak,
poza sprawowaniem kontroli nad działalnością gospodarczą spółki niderlandzkiej, której jest wspólnikiem,
świadczy również usługi na terytorium Niderlandów.
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
W związku z tym choć sytuacja ta może być objęta zakresem art. 43 WE, to może ona także być objęta zakresem
przepisów traktatu dotyczących swobodnego świadczenia usług, ponieważ nie da się wykluczyć, iż K. Filipiak,
podatnik mający miejsce zamieszkania w Polsce, nie tylko sprawuje kontrolę nad działalnością gospodarczą spółki
niderlandzkiej, której jest wspólnikiem, lecz także świadczy usługi na terytorium Niderlandów.
Sytuacja podatnika takiego jak K. Filipiak może zatem zostać oceniona w świetle zasady swobody
przedsiębiorczości, ustanowionej w art. 43 WE, oraz zasady swobodnego świadczenia usług, o której mowa
w art. 49 WE.
–
W przedmiocie istnienia ograniczenia swobód przepływu
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wszystkie postanowienia traktatu dotyczące swobodnego przepływu osób
mają na celu ułatwienie obywatelom Wspólnoty wykonywania działalności zawodowej wszelkiego rodzaju na
całym terytorium Wspólnoty. Zabraniają one także stosowania przepisów, które mogłyby stawiać ich
w niekorzystnym położeniu, gdyby chcieliby podjąć działalność gospodarczą na terenie innego państwa
członkowskiego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie C-152/05 Komisja przeciwko
Niemcom, Zb.Orz. s. I-39, pkt 21; z dnia 16 października 2008 r. w sprawie C-527/06 Renneberg, Zb.Orz.
s. I-7735, pkt 43).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyznana obywatelom państw członkowskich swoboda przedsiębiorczości
oznacza dostęp obywateli do działalności na własny rachunek oraz możliwość jej wykonywania, na tych samych
warunkach co warunki określone przez ustawodawstwo państwa członkowskiego dla jego własnych obywateli.
Swoboda przedsiębiorczości obejmuje, zgodnie z art. 48 WE, przysługujące spółkom utworzonym zgodnie
z ustawodawstwem jednego z państw członkowskich i mającym statutową siedzibę, zarząd lub główny zakład na
terytorium Wspólnoty prawo wykonywania działalności w danym państwie członkowskim za pośrednictwem
spółki zależnej, oddziału lub agencji (zob. wyroki: z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie C-105/07 Lammers & Van
Cleeff, Zb.Orz. s. I-173, pkt 18; a także z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie C-406/07 Komisja przeciwko Grecji,
pkt 36).
Trybunał wielokrotnie wskazywał już także, że nawet jeśli brzmienie przepisów odnoszących się do swobody
działalności gospodarczej wskazuje, że mają na celu w szczególności zapewnienie możliwości korzystania
z traktowania krajowego w przyjmującym państwie członkowskim, to jednocześnie wspomniane przepisy
sprzeciwiają się temu, aby państwo członkowskie pochodzenia utrudniało wykonywanie działalności w innym
państwie członkowskim przez swego obywatela albo spółkę utworzoną zgodnie z jego ustawodawstwem,
odpowiadającą definicji z art. 48 WE (zob. wyroki: z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie C-251/98 Baars, Rec.
s. I-2787, pkt 28; z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie C-9/02 de Lasteyrie du Saillant, Rec. s. I-2409, pkt 42; ww.
wyrok w sprawie Heinrich Bauer Verlag, pkt 26).
Ponadto art. 49 WE stoi na przeszkodzie stosowaniu wszelkich regulacji krajowych, w wyniku których świadczenie
usług między państwami członkowskimi jest trudniejsze niż świadczenie usług wyłącznie wewnątrz jednego
państwa członkowskiego (wyroki z dnia 11 września 2007 r. w sprawie C-318/05 Komisja przeciwko Niemcom,
Zb.Orz. s. I-6957, pkt 81; z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C-281/06 Jundt, Zb.Orz. s. I-12231, pkt 52; a także
z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawach połączonych C-157/08 i C-157/08 X i Passenheim-van Schoot, dotychczas
nieopublikowany w Zbiorze, pkt 32).
Ograniczenia zakazane przez art. 43 WE i 49 WE istnieją w szczególności wówczas, gdy przepisy podatkowe
państwa członkowskiego, które mają zastosowanie do transgranicznej działalności gospodarczej, są mniej korzystne
niż przepisy, które mają zastosowanie do działalności gospodarczej prowadzonej w obrębie granic tego państwa
członkowskiego.
W sprawie takiej jak sprawa przed sądem krajowym art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych umożliwia podatnikom podlegającym opodatkowaniu w Polsce zmniejszenie podstawy opodatkowania
w podatku dochodowym o kwotę obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne zapłaconych na podstawie
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Artykuł 27b ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych
umożliwia podatnikom podlegającym opodatkowaniu w Polsce obniżenie wysokości ich podatku dochodowego
o kwotę obowiązkowych składek na ubezpieczenie zdrowotne zapłaconych na podstawie ustawy o świadczeniach
opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Należy zauważyć, że K. Filipiak, podatnik polski prowadzący działalność gospodarczą jako wspólnik spółki
osobowej mającej siedzibę w państwie członkowskim innym niż Rzeczpospolita Polska, podlega obowiązkowemu
ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu w Niderlandach, a nie w Polsce. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 lit. b)
rozporządzenia nr 1408/71 osoba prowadząca działalność na własny rachunek na terytorium jednego państwa
członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa
członkowskiego. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu w dziedzinie zabezpieczeń społecznych dana osoba może podlegać
ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego.
Sąd krajowy wskazał ponadto, że składki na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne zapłacone
przez K. Filipiaka na podstawie ustawodawstwa niderlandzkiego są identyczne pod względem ich charakteru i celu
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
co składki płacone przez podatników polskich zgodnie z polskim ustawodawstwem dotyczącym systemu
ubezpieczeń społecznych i świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Uregulowanie takie jak będące przedmiotem sprawy przed sądem krajowym wprowadza różnicę w traktowaniu
podatników będących rezydentami, w zależności od tego, czy składki na ubezpieczenie zdrowotne, które mogą
zostać uwzględnione w celu obniżenia kwoty podatku dochodowego należnego w Polsce, lub też składki na
ubezpieczenie społeczne, które mogą zostać odliczone od podstawy opodatkowania w Polsce, zostały zapłacone
w ramach krajowego systemu obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych lub społecznych, czy też nie.
Z powyższego wynika, że podatnik, który ma miejsce zamieszkania w Polsce, lecz prowadzi działalność
gospodarczą w innym państwie członkowskim, w którym podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu
i obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, nie może odliczyć kwoty płaconych składek od podstawy
opodatkowania lub obniżyć kwoty podatku należnego w Polsce o kwotę tych składek. Tym samym jest on
traktowany w sposób mniej korzystny niż każdy inny podatnik, który ma miejsce zamieszkania w Polsce, lecz
ogranicza swą działalność gospodarczą do terytorium tego państwa, płacąc przy tym obowiązkowe składki na
ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne właściwej polskiej instytucji publicznej.
Tymczasem należy zauważyć, że podatnicy będący rezydentami nie znajdują się w obiektywnie różnych sytuacjach
w odniesieniu do opodatkowania ich dochodu w Polsce, co mogłoby uzasadniać tego rodzaju różnice w traktowaniu
w zależności od miejsca płacenia składek.
W rzeczywistości bowiem sytuacje podatnika takiego jak K. Filipiak, zamieszkałego w Polsce i prowadzącego
działalność gospodarczą w innym państwie członkowskim, w którym objęty jest obowiązkowymi systemami
ubezpieczeń zdrowotnych i ubezpieczeń społecznych, oraz podatnika, również zamieszkałego w Polsce, lecz
prowadzącego działalność gospodarczą w tym samym państwie, w którym objęty jest krajowymi systemami
ubezpieczeń zdrowotnych i społecznych, są porównywalne pod względem zasad opodatkowania, ponieważ obaj ci
podatnicy podlegają nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu w Polsce.
W ten sposób opodatkowanie ich dochodu w państwie członkowskim, w którym objęci są krajowymi systemami
ubezpieczeń zdrowotnych i społecznych, powinno być dokonywane według tych samych zasad, a w konsekwencji
– przy uwzględnieniu tych samych ulg podatkowych.
W tych okolicznościach odmowa przyznania podatnikowi będącemu rezydentem prawa bądź to do odliczenia od
podstawy opodatkowania w Polsce kwoty obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne zapłaconych
w innym państwie członkowskim, bądź to do obniżenia podatku należnego w tym państwie członkowskim o kwotę
obowiązkowych składek na ubezpieczenie zdrowotne zapłacone w innym państwie członkowskim niż
Rzeczpospolita Polska, może zniechęcić tego podatnika do korzystania ze swobód przedsiębiorczości i świadczenia
usług, o których mowa w art. 43 WE i 49 WE, oraz stanowi ograniczenie tych swobód (zob. podobnie
w odniesieniu do art. 18 WE ww. wyrok w sprawie Rüffler, pkt 72, 73).
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że przepisy krajowe, które mogą zniechęcić do wykonywania
podstawowych swobód zagwarantowanych przez art. 43 WE i 49 WE lub od tego odwieść, mogą jednakże być
uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego.
Tymczasem rząd polski nie podał żadnego ewentualnego uzasadnienia; takiego uzasadnienia nie wskazuje również
sąd krajowy.
W świetle powyższych rozważań na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, iż art. 43 WE i 49 WE
sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu, na podstawie którego podatnik będący rezydentem może dochodzić, po
pierwsze, odliczenia od podstawy opodatkowania kwoty składek na ubezpieczenie społeczne zapłaconych w trakcie
roku podatkowego, i po drugie, obniżenia należnego podatku o kwotę składek na ubezpieczenie zdrowotne
zapłaconych w tym okresie, tylko wtedy gdy rzeczone składki zostały zapłacone w państwie członkowskim
opodatkowania, podczas gdy takich korzyści odmawia mu się, gdy składki zostały zapłacone w innym państwie
członkowskim, nawet wówczas gdy nie zostały one odliczone w tym ostatnim państwie członkowskim.
W ramach tego pytania sąd krajowy zasadniczo zmierza do ustalenia, czy – w wypadku gdy na pierwsze pytanie
prejudycjalne udzielono by odpowiedzi, iż art. 43 WE lub art. 49 WE sprzeciwiają się przepisom krajowym takim
jak w postępowaniu przed sądem krajowym – zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd
krajowy do stosowania prawa wspólnotowego i powstrzymania się od stosowania spornych przepisów prawa
krajowego w ramach toczącego się przed nim sporu, niezależnie od wyroku sądu konstytucyjnego, który postanowił
o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne.
Stanowisko rządu polskiego odnośnie do drugiego pytania prejudycjalnego zasadniczo można wywnioskować ze
złożonych przez niego uwag w kwestii dopuszczalności skargi, które zostały przedstawione w pkt 36–39
niniejszego wyroku.
Komisja podnosi, że zadając drugie pytanie prejudycjalne, sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy zasada
pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz art. 10 WE, a także art. 43 WE sprzeciwiają się stosowaniu przepisów
78
79
80
81
82
83
84
85
86
prawa krajowego, które pozwalają Trybunałowi Konstytucyjnemu odroczyć w wyroku datę utraty mocy
obowiązującej krajowego aktu prawnego, uznanego w tymże wyroku za niekonstytucyjny.
Komisja uważa, że brak jest związku pomiędzy drugim pytaniem a rozstrzygnięciem sprawy przed sądem
krajowym. W wypadku K. Filipiaka odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny daty, w której sporne przepisy
utracą moc obowiązującą, nie stanowi przeszkody dla tego, aby sąd krajowy, zgodnie z zasadą pierwszeństwa
prawa wspólnotowego, nie stosował tych przepisów.
Z powyższego Komisja wnioskuje, że możliwość odroczenia na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej daty utraty mocy obowiązującej spornych przepisów, z której to możliwości Trybunał
Konstytucyjny skorzystał w wyroku z dnia 7 listopada 2007 r., nie jest sprzeczna z zasadą pierwszeństwa prawa
wspólnotowego ani z art. 10 WE i 43 WE, ponieważ nie jest ona sprzeczna z obowiązkiem niestosowania przez
krajowe organy administracyjne i sądy przepisów ustawy krajowej sprzecznych z art. 43 WE.
Komisja twierdzi zatem, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz art. 10 WE, a także art. 43 WE
powinny być interpretowane w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one stosowaniu przepisów prawa krajowego
pozwalających Trybunałowi Konstytucyjnemu na odroczenie w wyroku daty, w której przepisy ustawy krajowej
uznanej w tymże wyroku za niekonstytucyjne utracą moc obowiązującą.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie
przepisów prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, w razie konieczności
z własnej inicjatywy nie stosując wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, także późniejszych,
bez potrzeby zwracania się o ich uprzednie usunięcie w drodze ustawodawczej lub w ramach innej procedury
konstytucyjnej ani oczekiwania na usunięcie wspomnianych przepisów (zob. podobnie wyroki z dnia: 9 marca
1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal, Rec. s. 629, pkt 24; z dnia 4 czerwca 1992 r. w sprawach połączonych
C-13/91 i C-113/91 Debus, Rec. s. I-3617, pkt 32; z dnia 18 lipca 2007 r. C-119/05 Lucchini, Zb.Orz. s. I-6199,
pkt 61; a także z dnia 27 października 2009 r. w sprawie C-115/08 ČEZ, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze,
pkt 138).
W myśl zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego kolizja pomiędzy przepisem prawa krajowego a przepisem
traktatu stosowanym bezpośrednio jest rozwiązywana przez sąd krajowy poprzez zastosowanie prawa
wspólnotowego i w razie potrzeby odmowę stosowania sprzecznego z nim przepisu prawa krajowego, a nie poprzez
stwierdzenie nieważności przepisu krajowego, przy czym właściwość organów i sądów jest w tym zakresie sprawą
każdego państwa członkowskiego.
W tym kontekście należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż niezgodność z prawem wspólnotowym
późniejszej normy prawa krajowego nie powoduje, że norma ta przestaje istnieć. W zetknięciu się z taką sytuacją
sąd krajowy ma obowiązek odstąpić od stosowania tej normy, przy czym obowiązek ten nie ogranicza kompetencji
sądów krajowych do stosowania tych spośród różnych procedur w ramach krajowego porządku prawnego, które są
właściwe dla ochrony praw podmiotowych jednostek przyznanych przez prawo wspólnotowe (wyrok z dnia
22 października 1998 r. w sprawach połączonych od C-10/97 do C-22/97 IN.CO.GE.’90 i in., Rec. s. I-6307,
pkt 21).
Z powyższego wynika, że w sytuacji takiej jak sytuacja skarżącego przed sądem krajowym odroczenie przez
Trybunał Konstytucyjny daty utraty mocy obowiązującej spornych przepisów nie stanowi przeszkody dla tego, aby
sąd krajowy zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie stosował tych przepisów w ramach
toczącego się przed nim sporu, jeżeli uzna je za sprzeczne z prawem wspólnotowym.
Ponieważ, jak to wynika z pkt 74 niniejszego wyroku, na pierwsze pytanie prejudycjalne udzielona została
odpowiedź, że art. 43 WE i 49 WE sprzeciwiają się przepisom prawa krajowego takim jak sporne w postępowaniu
przed sądem krajowym, to na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że w tych okolicznościach zasada
pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd krajowy do stosowania prawa wspólnotowego i do
odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych, niezależnie od wyroku krajowego sądu
konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuły 43 WE i 49 WE sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu, na podstawie którego podatnik
będący rezydentem może dochodzić, po pierwsze, odliczenia od podstawy opodatkowania kwoty
składek na ubezpieczenie społeczne zapłaconych w trakcie roku podatkowego, i po drugie, obniżenia
należnego podatku o kwotę składek na ubezpieczenie zdrowotne zapłaconych w tym okresie, tylko
wtedy gdy rzeczone składki zostały zapłacone w państwie członkowskim opodatkowania, podczas gdy
takich korzyści odmawia się, gdy składki zostały zapłacone w innym państwie członkowskim, nawet
wówczas gdy nie zostały one odliczone w tym ostatnim państwie członkowskim.
2)
W tych okolicznościach zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd krajowy do
stosowania prawa wspólnotowego i do odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów
krajowych, niezależnie od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy
obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne.
Podpisy
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
25. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r. wydany w sprawie K 18/04 (dotyczący Traktatu
akcesyjnego)
49/5/A/2005
WYROK
z dnia 11 maja 2005 r.
Sygn. akt K 18/04*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Safjan – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski
Teresa Dębowska-Romanowska
Marian Grzybowski – sprawozdawca
Adam Jamróz
Wiesław Johann
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Ewa Łętowska
Marek Mazurkiewicz
Andrzej Mączyński
Janusz Niemcewicz
Jerzy Stępień
Mirosław Wyrzykowski
Marian Zdyb
Bohdan Zdziennicki,
protokolant: Grażyna Szałygo,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Spraw
Zagranicznych i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 4 maja 2005 r. połączonych wniosków:
1) grupy posłów z 19 kwietnia 2004 r. o zbadanie zgodności:
Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, podpisanego w dniu 16 kwietnia
2003 r. w Atenach (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) – z art. 8 ust. 1 i art. 90 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej,
2) grupy posłów z 30 kwietnia 2004 r. o zbadanie zgodności:
a) art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej oraz art. 2 Aktu
dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej oraz dostosowań w Traktatach
stanowiących podstawę Unii Europejskiej, będącego integralną częścią Traktatu podpisanego w dniu 16
kwietnia 2003 r. w Atenach (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) z preambułą Konstytucji, w części
dotyczącej suwerenności Narodu Polskiego, art. 8 ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 188 oraz art. 235 Konstytucji,
*
Sentencja została ogłoszona dnia 17 maja 2005 r. w Dz. U. Nr 86, poz. 744.
Sprostowano postanowieniem TK z dnia 22 czerwca 2005 r., które ukazało się w Dz. U. z dnia 8 lipca 2005 r. Nr 123, poz. 1035.
b) art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – w części, w której nakłada na sądy ostatniej
instancji i trybunały obowiązek przedstawiania pytań w sprawie ważności i interpretacji przepisów
wspólnotowych także wtedy, gdy przepisy te są niezgodne z Konstytucją, oraz ustanawia związanie
polskich sądów i trybunałów stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości wtedy, gdy stanowisko to
wymaga wydania orzeczenia niezgodnego z Konstytucją, z art. 8 ust. 1, art. 174, art. 178 ust. 1, art. 188 i
art. 195 ust. 1 Konstytucji;
3) grupy posłów z 2 września 2004 r. o zbadanie zgodności:
Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką,
Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem
Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii,
Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami
Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską,
Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą
Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej,
Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki
Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do
Unii Europejskiej oraz Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej oraz
dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, wraz z załącznikami, i Aktu
końcowego, będących integralną częścią Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. i
ratyfikowanego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) z
Konstytucją w całości, a w szczególności z: preambułą, art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 ust. 1, art.
10, art. 13, art. 18, art. 21 ust. 1, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 31, art. 38, art. 55 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 79
ust. 1, art. 83, art. 87, art. 91 ust. 3, art. 95, art. 101 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193, art. 227
ust. 1, art. 235 Konstytucji,
o r z e k a:
1. Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką
Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem
Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii,
Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami
Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką
Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką
Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki
Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty,
Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisany w Atenach w
dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) – jest zgodny z preambułą, art. 8 ust. 1, art. 21 ust. 1, art.
38, art. 83, art. 87, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 3 oraz nie jest niezgodny z art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 10, art.
13, art. 18, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 31, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 95, art. 101 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 188
pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1 i art. 235 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki
Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty,
Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących
podstawę Unii Europejskiej, będący integralną częścią Traktatu, o którym mowa w pkt 1 jest zgodny z preambułą,
art. 8 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 38, art. 83, art. 87, art. 91 ust. 3 oraz nie jest niezgodny z art. 1, art. 2, art. 4, art. 5,
art. 6, art. 10, art. 13, art. 18, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 31, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 95, art. 101 ust. 1, art.
178 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1 i art. 235 Konstytucji.
3. Akt Końcowy, będący integralną częścią Traktatu, o którym mowa w pkt 1, nie jest niezgodny z
preambułą, art. 1, art. 2, art. 4, art. 5 art. 6, art. 8 ust. 1, art. 10, art. 13, art. 18, art. 21 ust. 1, art. 23, art. 25 ust. 4,
art. 31, art. 38, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 83, art. 87, art. 91 ust. 3, art. 95, art. 101 ust. 1, art. 178 ust. 1, art.
188 pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1 i art. 235 Konstytucji.
4. Art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu, o którym mowa w pkt 1, jest zgodny z preambułą, art. 8 ust. 1 i art. 91 ust. 3
oraz nie jest niezgodny z art. 188 i art. 235 Konstytucji.
5. Art. 2 Aktu, o którym mowa w pkt 2, jest zgodny z preambułą, art. 8 ust. 1 i art. 91 ust. 3 oraz nie jest
niezgodny z art. 188 i art. 235 Konstytucji.
6. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 8 i art. 105 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską (tekst skonsolidowany Dz. Urz. WE C 325 z 24.12.2002, s. 1-184) nie jest niezgodny z art. 227 ust. 1
Konstytucji.
7. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 12 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest niezgodny z
art. 6 Konstytucji.
art. 6 i art. 18 Konstytucji.
9. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 19 ust. 1 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest
niezgodny z art. 1 i art. 62 ust. 1 Konstytucji.
art. 23 Konstytucji.
11. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 190 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest niezgodny
z art. 2 i art. 101 ust. 1 Konstytucji.
z art. 13 Konstytucji.
13. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 202 i art. 203 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest
niezgodny z art. 4, art. 5 i art. 10 Konstytucji.
14. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 234 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, w części
nakładającej na sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego,
obowiązek wniesienia pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości, nie jest niezgodny z art. 8 ust. 1,
art. 174, art. 178 ust. 1, art. 188 w związku z art. 190 ust. 1, art. 193 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.
z art. 31 ust. 3, art. 83 i art. 87 ust. 1 Konstytucji.
z art. 79 ust. 1 i art. 95 ust. 1 Konstytucji.
17. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (tekst
skonsolidowany Dz. Urz. WE C 325 z 24.12.2002, s. 1-181) nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 38 Konstytucji.
Ponadto p o s t a n a w i a:
Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr
102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w
zakresie dotyczącym badania zgodności:
a) Traktatu, o którym mowa w pkt 1 oraz aktów wymienionych w pkt 2 i 3 wyroku z Konstytucją w całości
ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia;
b) Traktatu, o którym mowa w pkt 1 oraz aktu wymienionego w pkt 2 wyroku z art. 55 ust. 1 Konstytucji
ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia;
c) art. 17 Karty praw podstawowych z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na
niedopuszczalność wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE:
I
1. Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły trzy wnioski grup posłów, w których zakwestionowane zostały
przepisy Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką,
Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga,
Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji,
Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a
Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką
Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia
Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki
Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii
Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej Traktat
akcesyjny) oraz stanowiących jego integralną część: Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej,
Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej,
Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach
stanowiących podstawę Unii Europejskiej (dalej: Akt dotyczący warunków przystąpienia), Aktu końcowego, a nadto –
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej: TWE) oraz Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE).
Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 4 maja 2004 r. i z 6 września 2004 r. wnioski te zostały połączone
do wspólnego rozpoznania.
1.1. We wniosku grupy posłów z 19 kwietnia 2004 r. został sformułowany zarzut niezgodności Traktatu
akcesyjnego z art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji.
Uzasadnienie wniosku zostało oparte na następujących argumentach:
1) Na podstawie art. 2 Części Pierwszej Traktatu akcesyjnego Rzeczpospolita Polska „związuje się
postanowieniami Traktatów Założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny”.
Oznacza to, że Rzeczpospolita Polska związuje się także orzeczeniami instytucji wspólnotowej, jaką jest Europejski
Trybunał Sprawiedliwości. Uznanie pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec Konstytucji, stanowi o naruszeniu jej
art. 8 ust. 1,
2) Uznanie nadrzędności zewnętrznego systemu prawnego nad Konstytucją, która pochodzi od Narodu i która jest
najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją tak
przyjętego rozwiązania jest pozbawienie Narodu władzy zwierzchniej i przekazanie bytowi zewnętrznemu podstawowego
narzędzia działania dla dobra obywateli.
W podsumowaniu tej części wniosku, wnioskodawcy podnoszą, że wszelkie działania organów państwa i osób w
państwie (w tym niewłaściwie przeprowadzone referendum ogólnokrajowe w sprawie ratyfikacji Traktatu akcesyjnego),
które obejmowały zamiar wprowadzenia porządku prawnego sprzecznego z obowiązującą Konstytucją, bez jej uprzedniej
zmiany, były łamaniem Konstytucji, a zatem pozostają nieważne i niewiążące.
3) W świetle wynikającej z Traktatu akcesyjnego dopuszczalności interpretowania pierwszeństwa prawa
wspólnotowego wobec Konstytucji, uruchomiony zostaje proces stopniowej i nieograniczonej likwidacji atrybutów
suwerenności Rzeczpospolitej Polskiej. Zobowiązania wynikające z Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy
skutkują cesją generalną kompetencji Rzeczpospolitej Polskiej na rzecz Unii Europejskiej. Cesja praw dotyczy materii
objętych „postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot” przed dniem
przystąpienia Polski, tak dalece rozległych, że obejmujących większość zadań państwa, co przekracza konstytucyjne
pojęcie „niektórych spraw” z art. 90 ust. 1 Konstytucji.
4) W uzasadnieniu wniosku, zawarta została również teza o szczególnym niebezpieczeństwie, jakim jest
„otworzenie przed wspólnotowymi instytucjami orzekającymi sprawy statusu prawnego nieruchomości na północnych i
zachodnich ziemiach Rzeczpospolitej”.
1.2. We wniosku grupy posłów z 30 kwietnia 2004 r. zostały sformułowane następujące zarzuty:
1) art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu akcesyjnego oraz art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia są niezgodne z
preambułą Konstytucji w części, dotyczącej suwerenności Narodu Polskiego z art. 8 ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 188 oraz art.
235 Konstytucji,
2) art. 234 TWE – w części, w której nakłada na sądy ostatniej instancji i trybunały obowiązek przedstawiania
pytań w sprawie ważności i interpretacji przepisów wspólnotowych także wtedy, gdy przepisy te są niezgodne z
Konstytucją oraz ustanawia związanie polskich sądów i trybunałów stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości wtedy, gdy
stanowisko to wymaga wydania orzeczenia niezgodnego z Konstytucją, jest niezgodny z art. 8 ust. 1, art. 174, art. 178 ust.
1, art. 188 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku przedstawiona została następująca argumentacja:
1) Przepisy art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu akcesyjnego oraz art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpіenіa pozostają
w sprzeczności z preambułą Konstytucji, w części dotyczącej suwerenności Narodu.
Uzasadnieniem tak przedstawionego zarzutu jest okoliczność przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii i
Wspólnot Europejskich, które zakwalifikowane zostały przez wnioskodawców do struktur nie „międzynarodowych” lecz
„ponadnarodowych”. Suwerenność narodu polskiego pozostaje przekreślona, jeśli państwo związuje się prawem
organizacji ponadnarodowej, której istota sprowadza się, do „przejmowania kolejno, docelowo i nieodwracalnie
suwerennych praw narodów”. W preambule do Konstytucji mowa jest o współpracy Polski ze wszystkimi krajami, co
oznacza równość, nie zaś „wchłonięcie jednego państwa i narodu przez organizm supranarodowy”.
2) Głównym zarzutem, jaki wnioskodawcy formułują w kontekście art. 8 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji jest
wskazanie na ukształtowaną w orzecznictwie europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej: ETS) zasadę prymatu
prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego. Zasada ta, według stałej linii orzecznictwa ETS i doktryny prawa
„europejskiego” obejmuje całość relacji między prawem wspólnotowym a prawem krajowym, nie wyłączając także
wspólnotowego prawa pochodnego przed normami konstytucyjnymi państw członkowskich.
3) Tak rozumiana zasada prymatu prawa wspólnotowego pozostaje w sprzeczności z treścią art. 91 ust. 3
Konstytucji, który dopuszcza wprawdzie pierwszeństwo prawa stanowionego przez organizację międzynarodową przed
prawem polskim, ale tylko – najwyżej – przed ustawą, a nie przed Konstytucją. Powyższa zasada prowadzi również do
pozakonstytucyjnej i sprzecznej z art. 188 Konstytucji zmiany roli i charakteru zadań Trybunału Konstytucyjnego.
Sytuacja taka sprowadzi Trybunał do roli „pasa transmisyjnego” dla orzecznictwa ETS na terenie Polski.
4) Rozwój prawa wspólnotowego zmierza – zdaniem wnioskodawców – do sytuacji, w której państwa
członkowskie zmuszone będą respektować zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Znajduje to potwierdzenie w
projekcie przyszłej konstytucji europejskiej, który expressis verbis w art. 10 stanowi o swojej nadrzędności nad całym
prawem państw członkowskich.
5) Sprzeczność prawa wspólnotowego z polskim porządkiem konstytucyjnym wnioskodawcy dostrzegają między
innymi w treści art. 13 ust. 1 TWE i w art. 31 ust. 1 lit. b TUE. Pierwszy z wymienionych przepisów jest niezgodny z art.
18 Konstytucji w zakresie, w jakim upoważnia Wspólnoty Europejskie do wydawania przepisów prawnych mających na
celu zaprzestanie dyskryminacji z powodu orientacji seksualnej. Polska Konstytucja określa bowiem małżeństwo jako
związek wyłącznie kobiety i mężczyzny. A contrario nie dopuszcza więc związków jednopłciowych. Z kolei art. 31 ust. 1
lit. b TUE w zakresie, w jakim stwarza podstawy dla ekstradycji obywateli polskich do innych krajów Unii Europejskiej,
jest sprzeczny z art. 55 ust. 1 Konstytucji, który zakazuje ekstradycji obywateli polskich. Wnioskodawcy podkreślają, że
nie wnoszą o stwierdzenie niekonstytucyjności wskazanych tu przepisów z osobna, gdyż zarzuty dotyczące wskazanych
tu unormowań „są skonsumowane przez zarzuty dotyczące art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu akcesyjnego oraz art. 2 Aktu
dotyczącego warunków przystąpienia”.
6) W dalszej kolejności wnioskodawcy podnoszą, że związanie Polski prawem Unii Europejskiej oznacza
jednoznaczną, choć formalnie pośrednią, zmianę konstytucyjnego ustroju państwa i jego porządku prawnego. Dla
dokonania zmiany Konstytucji, zgodnie z jej art. 235, konieczne jest spełnienie materialnych i formalnych wymagań
proceduralnych. Ratyfikacja Traktatu akcesyjnego przeprowadzona została natomiast w oparciu o procedurę przewidzianą
tylko dla ratyfikacji umów międzynarodowych ustanawiających członkostwo w organizacji międzynarodowej, co
dowodzi naruszenia art. 235 Konstytucji.
7) Art. 234 TWE, jest sprzeczny z art. 8 ust. 1, art. 174, art. 178 ust. 1, art. 188 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawcy nie uzasadniają jednak szczegółowo, na czym polega niezgodność tego przepisu z poszczególnymi
wzorcami kontroli, stwierdzając ogólnie, że zarzut ten jest „w znacznej mierze uzasadniony w związku z zarzutem
poddania Polski zasadzie nadrzędności prawa wspólnotowego nad polskim prawem konstytucyjnym”.
1.3. We wniosku grupy posłów z 2 września 2004 r., sformułowany został zarzut niezgodności Traktatu
akcesyjnego z Konstytucją w całości, a w szczególności z: preambułą, art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 ust. 1, art. 10,
art. 13, art. 18, art. 21 ust. 1, art. 23, art., 25 ust. 4, art. 55 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 83, art. 87, art. 91 ust. 3,
art. 95, art. 101 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1, art. 235 Konstytucji.
1) Z zapisem preambuły niezgodne jest prawo wspólnotowo-unijne, w tym wynikające z orzecznictwa ETS,
ponieważ kwestionuje zarówno możliwość suwerennego, jak i demokratycznego stanowienia o losie Rzeczypospolitej
przez obywateli. Powołując liczne orzeczenia ETS (np. orzeczenie w sprawie nr 11/70 Internationale Handelsgesellschaft
mbH przeciwko Einfuhr – und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, orzeczenie nr 6/64 Flamino Costa przeciwko
ENEL) wnioskodawcy konkludują, że wspólnoty stworzyły własny porządek prawny, a państwa członkowskie
ograniczyły swoje prawa suwerenne.
2) Art. 202 TWE stanowi, że prawo wspólnotowe, obowiązujące Polskę, tworzone jest przez Radę Wspólnot, a
więc – przez egzekutywę. Dowodzi to, zdaniem wnioskodawców, sprzeczności z wyrażonym w preambule Konstytucji
przekonaniem o możliwości demokratycznego stanowienia prawa, opierającym się na ustanowionym w art. 10
Konstytucji trójpodziale władzy.
3) Sprzeczność art. 19 ust. 1 TWE z art. 1 i art. 62 ust. 1 Konstytucji wyraża się w przyznaniu obywatelom UE
biernego i czynnego prawa wyborczego w wyborach do samorządu terytorialnego. W ten sposób prawa obywatelskie
zagwarantowane przez Konstytucję dla obywateli polskich są bezprawnie rozciągane na inne osoby. Oznacza to, że
Polska przestaje być dobrem wspólnym obywateli polskich, a staje się dobrem wspólnym obywateli Unii Europejskiej.
4) Zarzut niezgodności z art. 2 Konstytucji statuującym zasadę demokratycznego państwa prawa, wnioskodawcy
uzasadniają ograniczeniem, przez związanie się Rzeczpospolitej Polskiej Traktatem akcesyjnym, możliwości
demokratycznego stanowienia o losie własnego państwa oraz praktyką orzeczniczą ETS.
5) Z art. 4 Konstytucji niezgodne są art. 202 i art. 203 TWE stanowiące o uprawnieniach prawodawczych Rady.
Ponieważ Rada jest organem upoważnionym m.in. do przyjmowania rozporządzeń mających w państwach członkowskich
wagę powszechnie obowiązujących ustaw, zwierzchnia władza ustawodawcza byłaby sprawowana przez egzekutywę.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 5 Konstytucji wskazano, że przystąpienie Rzeczpospolitej Polskiej do
Unii Europejskiej oznacza utratę podstawowego atrybutu suwerenności i niepodległości państwowej, jakim jest
wyłączność w stanowieniu prawa.
Będące przedmiotem kontroli normy zawarte w art. 202 i 203 TWE są sprzeczne z art. 10 Konstytucji.
Zakwestionowane przepisy, w ocenie wnioskodawców, uszczuplają władzę parlamentu, naruszają zasadę podziału i
równowagi władz i prowadzą do „despotyzmu Unii Europejskiej i jednowładztwa Rady”.
6) Zakaz wszelkiej dyskryminacji, m.in. ze względu na przynależność państwową, rasę, religię, wyrażony w art.
12 i art. 13 TWE, pozostaje w sprzeczności z art. 6 Konstytucji, którego realizacja wymaga uprzywilejowania dóbr
kultury, będących źródłem tożsamości narodu polskiego oraz dziedzictwa narodowego, a także uprzywilejowania
Polaków zamieszkałych za granicą, w tym – także Polaków niebędących obywatelami Unii Europejskiej.
Ponadto art. 13 TWE, który ma na celu zwalczanie dyskryminacji, m.in. ze względu na orientację seksualną,
pozostaje w sprzeczności z art. 18 Konstytucji. Zaskarżone uregulowanie umożliwia podejmowanie środków dla
osiągnięcia celu przeciwstawienia się dyskryminacji z pominięciem zasady jednomyślności. Odzwierciedleniem zakazu
dyskryminacji jest dyrektywa Rady 2000/78/WE z 27 listopada 2000 r., ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego
traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy.
7) Wnioskodawcy odwołując się do art. 8 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji stwierdzają niezgodność Traktatu
akcesyjnego wynikającą z dopuszczalności interpretowania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec Konstytucji.
8) Niezgodność „prawa wspólnotowo-unijnego” z art. 25 ust. 4 Konstytucji wnioskodawcy uzasadniają przez
wskazanie art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia. Przepis ten zdaniem wnioskodawców potwierdza
nadrzędność prawa wspólnotowego nad Konkordatem i prawem określającym stosunki państwa z Kościołem katolickim.
9) Art. 191 TWE jest niezgodny z art. 13 Konstytucji gdyż w Parlamencie Europejskim znajdują się partie
odwołujące się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu.
Rozporządzenie Rady 2003/2004/WE z 4 listopada 2003 r. regulujące finansowanie partii politycznych na poziomie
europejskim spowoduje, że partie zakazane przez Konstytucję będą współfinansowane przez polskiego podatnika.
10) Wnioskodawcy podnoszą sprzeczność z zasadą ustrojową wyrażoną w art. 21 ust. 1 Konstytucji, art. 17 Karty
praw podstawowych oraz art. 6 ust. 2 TUE. Powołane regulacje wspólnotowe chronią własność niezależnie od daty jej
nabycia, w przeciwieństwie do ochrony gwarantowanej przez Konstytucję, która dotyczy własności „posiadanej w chwili
wejścia w życie Ustawy Najwyższej”. Ponadto prawo Unii, odnosząc się do wspólnych tradycji konstytucji państw
członkowskich, w ten sam sposób chroni prawo własności obywateli wszystkich państw. W konsekwencji, Traktat
akcesyjny mógłby zostać wykorzystany do prób podważenia praw polskich właścicieli na ziemiach zachodnich i
północnych.
W zakresie art. 6 ust. 2 TUE wnioskodawcy stwierdzają niezgodność z art. 38 Konstytucji, gwarantującym
każdemu człowiekowi prawną ochronę życia od poczęcia do naturalnej śmierci. Tymczasem zaskarżone uregulowanie
oraz orzecznictwo ETS zapewnia ochronę życia dopiero od chwili narodzin.
11) Art. 33 TWE jest niezgodny z art. 23 Konstytucji, ponieważ – z punktu widzenia prawodawstwa UE –
nadrzędnymi celami wspólnej polityki rolnej jest wzrost wydajności i postęp techniczny, podczas gdy podstawą ustroju
rolnego państwa polskiego jest gospodarstwo rodzinne.
12) Z normą prawną zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji niezgodny jest art. 249 TWE, zgodnie z którym Rada
uprawniona jest do wydawania rozporządzeń, dyrektyw, podejmowania decyzji, zaleceń, opinii. Rozporządzenia mają
zasięg ogólny, wiążą w całości i są stosowane bezpośrednio w państwach członkowskich. Mogą one dotyczyć
konstytucyjnych wolności i praw obywatelskich, co w przekonaniu wnioskodawców jest sprzeczne, z nakazem zawartym
w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Art. 249 TWE świadczy o niezgodnym z art. 83 Konstytucji stanowieniu prawa. Do prawa polskiego zaliczane są
rozporządzenia, a w wyjątkowych wypadkach – także dyrektywy stanowione niezgodnie z wymogami Konstytucji.
Wnioskodawcy zarzut niezgodności art. 249 TWE z art. 87 Konstytucji łączą z wyposażeniem organu
wykonawczego, tj. Rady w kompetencje ustawodawcze.
13) Naruszenie art. 55 ust. 1 Konstytucji wnioskodawcy uzasadniają możliwością ekstradycji obywatela
polskiego do państwa członkowskiego UE, która pojawiła się wraz z implementacją przepisów wynikających z
europejskiego nakazu aresztowania.
14) Art. 308 TWE jest niezgodny z art. 79 ust. 1 Konstytucji, ponieważ – ze względu na domniemanie
kompetencji Rady – regulacje wspólnotowe mogą dotyczyć także praw obywatelskich, a przez to art. 79 ust. 1 Konstytucji
może stać się przepisem pustym. Zdaniem wnioskodawców skutkiem wskazanego tu przepisu jest to, że około 70%
ustawodawstwa obowiązującego w Polsce ma być przyjmowane przez organy Unii Europejskiej. Oznaczałoby to, że Sejm
i Senat w znacznym stopniu przestały sprawować władzę ustawodawczą w RP, co przesądza nadto o naruszeniu art. 95
ust. 1 Konstytucji.
15) Zarzut niezgodności z art. 101 ust. 1 Konstytucji art. 190 TWE wnioskodawcy uzasadniają brakiem regulacji
w tym przepisie kontroli ważności wyborów do Parlamentu Europejskiego. Wnioskodawcy wskazują ponadto, że
pozostawienie poza regulacją konstytucyjną stwierdzenia ważności wyborów do Parlamentu Europejskiego jest niezgodne
z art. 2 Konstytucji stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym.
16) Art. 234 TWE narusza postanowienia art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1 w zw. z art. 190 ust. 1 i art. 193
Konstytucji. Zaskarżony przepis nakazuje sądom krajowym, w pewnych sytuacjach, „wnieść sprawę do Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości”. Rozwiązanie to, zmuszające sądy polskie do kierowania pytań prawnych do Sądu Pierwszej
Instancji lub do ETS, narusza zasadę niezawisłości sędziów i ich podległości tylko Konstytucji i ustawom, wyrażoną w
art. 178 Konstytucji. Ponadto ogranicza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie orzekania w sprawach
zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją (art. 188 pkt 1 w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji) oraz badania
zgodności prawa wspólnotowego z Konstytucją (art. 193 Konstytucji).
17) Wnioskodawcy podnoszą również, że – z uwagi na członkostwo Narodowego Banku Polskiego w
Europejskim Systemie Banków Centralnych (art. 8 TWE), którego podstawowe zadania polegają na definiowaniu i
urzeczywistnianiu polityki pieniężnej Wspólnoty, oraz utrzymywaniu oficjalnych rezerw walutowych państw
członkowskich i zarządzaniu nimi (art. 105 TWE) – NBP nie mógłby ustalać i realizować polityki pieniężnej oraz nie
odpowiadałby za wartość polskiego pieniądza, o czym stanowi art. 227 ust. 1 Konstytucji.
18) Uznanie nadrzędności prawa wspólnotowego nad Konstytucją może doprowadzić do zmiany Konstytucji pod
presją europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, co pozostaje w sprzeczności z art. 235 ust. 6 Konstytucji, który
przewiduje możliwość przeprowadzenia referendum konstytucyjnego.
19) Zarzut niezgodności Traktatu akcesyjnego „z całą Konstytucją” wnioskodawcy uzasadniają stwierdzeniem, że
występujące różnice w systemach prawnych wspólnotowym i polskim uniemożliwiają, pod rządami obowiązującej
Konstytucji, całościowe wprowadzenie prawa unijnego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie postanowieniami
Traktatu akcesyjnego. Podstawową przeszkodą jest tutaj przewidziana przez art. 8 ust. 1 Konstytucji zasada nadrzędności.
Czyni ona z Konstytucji katalog praw, które w żadnym razie nie mogą być podporządkowane innym regulacjom.
Dokonana przez wnioskodawców analiza pozwala ich zdaniem stwierdzić, że Traktat akcesyjny – przyznający prymat
prawu wspólnotowemu nad krajowym – jest sprzeczny z Konstytucją.
Wnioskodawcy podnoszą również, że europejski Trybunał Sprawiedliwości przez swoją legislacyjną aktywność
buduje porządek wspólnotowo-unijny według własnych wyobrażeń, nie zaś – wedle woli państw członkowskich.
Trybunał ten uznał się za organ posiadający zwierzchnie kompetencje w stosunku do całego systemu prawnego
Wspólnoty, w tym wobec orzeczeń sądów krajowych, w zakresie zgodności z prawem wspólnotowym. Wprowadzając
zasadę konkurencji narodowych porządków prawnych spowodował, że zainteresowane podmioty mogą wybierać prządek
prawny tego państwa członkowskiego, który im najbardziej odpowiada, udając się do wybranego państwa
członkowskiego. W opinii wnioskodawców świadczy to o całkowitej odmienności systemu prawnego wspólnotowounijnego od systemu polskiego i tym samym o jego niezgodności z Konstytucją „w całości”. Takiej niezgodności nie
zaakceptował Naród Polski w referendum w sprawie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej; nie ma też podstaw, by
sądzić, że Naród chciał w trybie referendum obalić własną Konstytucję. Natomiast zasadne – w ocenie wnioskodawców
jest stwierdzenie, że Naród jako suweren nie zaakceptował niezgodności pomiędzy prawem wspólnotowym a Konstytucją
przez udział w referendum w sprawie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, a przede wszystkim – nie zaakceptował
zmiany Konstytucji, gdyż poszczególni obywatele mogli się sugerować nieprawdziwymi informacjami przekazanymi im
przez Prezydenta Państwa i nie zostali poinformowani, że ich decyzja oznaczać może de facto decyzję o zmianie
Konstytucji.
2. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 2005 r. wniósł o
uznanie, że:
1) Traktat akcesyjny jest zgodny z preambułą, art. 8 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 38, art. 83, art. 87, art. 90 ust. 1 i art.
91 ust. 3 oraz nie jest niezgodny z art. 1, art. 2, art. 4-6, art. 10, art. 13, art. 18, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 31, art. 62 ust. 1,
art. 79 ust. 1, art. 95, art. 101 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1 i art. 235 Konstytucji,
2) art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu akcesyjnego jest zgodny z preambułą, art. 8 ust. 1 i art. 91 ust. 3 oraz nie jest
niezgodny z art. 188 i art. 235 Konstytucji,
3) Akt dotyczący warunków przystąpienia jest zgodny z preambułą, art. 8 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 38, art. 83, art.
87 i art. 91 ust. 3 oraz nie jest niezgodny z art. 1, art. 2, art. 4-6, art. 10, art. 13, art. 18, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 31, art. 62
ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 95, art. 101 ust.1, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1 i art. 235 Konstytucji,
4) art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia jest zgodny z preambułą, art. 8 ust. 1 i art. 91 ust. 3 oraz nie
jest niezgodny z art. 188 i art. 235 Konstytucji,
5) Akt końcowy nie jest niezgodny z preambułą, art. 1, art. 2, art. 4-6, art. 8 ust. 1, art. 10, art. 13, art. 18, art. 21
ust. 1, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 83, art. 87, art. 91 ust. 3, art. 95, art. 101 ust. 1, art. 178 ust. 1,
art. 188 pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1 i art. 235 Konstytucji,
6) art. 234 TWE w części nakładającej na sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według
prawa wewnętrznego, obowiązek wniesienia pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości, jest zgodny z art. 8
ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 174, art. 178 ust. 1, art. 188 i art.195 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto Prezydent wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym, w zakresie dotyczącym badania zgodności:
a) art. 17 Karty praw podstawowych z art. 21 ust. 1 Konstytucji,
b) Traktatu akcesyjnego, Aktu dotyczącego warunków przystąpienia oraz Aktu końcowego z art. 55 ust. 1
Konstytucji, a także z Konstytucją w całości.
Uznając właściwość Trybunału Konstytucyjnego do badania zgodności z Konstytucją Traktatu akcesyjnego oraz
innych norm pierwotnego prawa wspólnotowego, Prezydent stwierdził, co następuje:
1) Jako niezasadny uznaje zarzut dotyczący niezgodności Traktatu akcesyjnego, Aktu dotyczącego warunków
przystąpienia oraz Aktu końcowego z art. 1 Konstytucji. Jak podkreśla Prezydent, argumentacja przedstawiona przez
wnioskodawców sprowadza się jedynie do wskazania art. 19 TWE, który gwarantuje obywatelom Unii Europejskiej
czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach do samorządu terytorialnego. Taka regulacja, w ocenie Prezydenta, w żaden
sposób nie pozostaje w sprzeczności z ochroną dobra wspólnego, jakim jest Rzeczpospolita Polska. Zgodnie z art. 16 ust.
1 Konstytucji wspólnotę samorządową stanowi ogół mieszkańców jednostki zasadniczego podziału terytorialnego
państwa. O przynależności do wspólnoty samorządowej w świetle normy konstytucyjnej nie przesądza kryterium
obywatelstwa, a obywatele Unii Europejskiej korzystający z praw wyborczych w wyborach lokalnych podlegają prawu
polskiemu oraz ponoszą ciężary publiczne na równi z obywatelami polskimi. Ponadto Prezydent podkreśla, że art. 19 ust.
1 TWE przysługuje także obywatelom polskim zamieszkałym w państwach Unii na takich samych zasadach.
2) Z art. 2 Konstytucji nie pozostaje w sprzeczności związanie Rzeczypospolitej Polskiej regulacją zawartą w art.
202 TWE. Zaskarżony przepis przyznaje Komisji Europejskiej uprawnienie do wykonywania norm, które ustanawia.
Podkreślić należy, że Rzeczpospolita Polska współuczestniczy w podejmowaniu rozstrzygnięć przez Radę na zasadach
określonych w art. 205 TWE.
Także związanie orzecznictwem ETS, które umożliwia jednolite stosowanie prawa wspólnotowego we
wszystkich państwach członkowskich, nie narusza zasady państwa prawnego. Zapewnienie takiego samego znaczenia
normy prawnej dla wszystkich adresatów prawa wspólnotowego, niezależnie od tego, na terytorium którego państwa
członkowskiego prawo wspólnotowe jest stosowane, oznacza poszanowanie prawa i umocnienie zaufania do niego.
3) Nieuzasadnione są także, w opinii Prezydenta, zarzuty niezgodności Traktatu akcesyjnego i jego załączników z
preambułą, art. 4, art. 8 ust. 1 (w zakresie, w jakim przepis ten łączy się z zasadą suwerenności Narodu) oraz z art. 90 ust.
1 Konstytucji.
Zasada suwerenności Narodu, w takim rozumieniu, w jakim odwołują się do niej wnioskodawcy, odnoszona jest
do płaszczyzny wewnętrznej, jej istotą jest uznanie Narodu za podmiot (piastuna) władzy zwierzchniej w państwie.
Natomiast w odniesieniu do stosunków międzynarodowych wyróżnia się zasadę „suwerenności Państwa”, przez którą
rozumie się niezależność państwa od władzy jakiegokolwiek podmiotu prawa międzynarodowego (zob. Prawo
międzynarodowe publiczne, W. Czapliński, A. Wyrozumska, Warszawa 1999, s. 114).
Związania państwa prawem międzynarodowym powszechnie nie uznaje się za przejaw ograniczenia
suwerenności. Zwierzchnia władza Narodu, o której mowa w art. 4 ust. 1 Konstytucji, stanowi legitymację organów
państwowych do działania (w tym także w zakresie związania Rzeczypospolitej Polskiej prawem międzynarodowym).
Wyrazem sprawowania przez Naród władzy bezpośrednio (art. 4 ust. 2 Konstytucji) jest referendum. W tej właśnie formie
została wyrażona zgoda na przystąpienie Rzeczypospolitej Polski do Unii Europejskiej. Na podstawie tego aktu nastąpiło
związanie Rzeczypospolitej Polskiej Traktatem akcesyjnym i pozostałym prawem pierwotnym.
Polska w zakresie zachowania kompetencji stanowiących o swobodzie działania państwa zachowała, zdaniem
Prezydenta, wystarczający zakres własnej władzy. Z zasady suwerenności wynika także wymóg istnienia możliwości
odstąpienia od przyjętych przez państwo ograniczeń niezależności, poprzez wypowiedzenie każdej umowy
międzynarodowej.
Zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji przekazanie kompetencji organów władzy państwowej może obejmować
jedynie „niektóre sprawy”, a zakres przekazanych na mocy Traktatu akcesyjnego kompetencji jest ściśle określony.
Podstawą działania Wspólnoty Europejskiej jest zasada kompetencji powierzonych (art. 5 zd. 1 TWE). Wspólnota
Europejska nie ma kompetencji ogólnej (mają ją jedynie państwa z racji suwerenności) lecz kompetencję szczegółową.
Przekazanie kompetencji, które nastąpiło na mocy Traktatu akcesyjnego, ma ściśle określony zakres i nie narusza tym
samym wymogu wynikającego z art. 90 ust. 1 Konstytucji. Dodać także należy, że rozszerzenie zakresu kompetencji
przekazanych Unii Europejskiej nastąpić może jedynie za zgodą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 48 TUE).
W świetle prawa międzynarodowego należy uznać, że zawieranie umów międzynarodowych przez
Rzeczpospolitą Polską oraz przystępowanie do organizacji międzynarodowych (art. 90 Konstytucji), co do zasady, nie
może być uważane za naruszenie suwerenności państwa polskiego. Tym bardziej nie można tego poczytywać za
uchybienie suwerenności Narodu, skoro Naród jako zwierzchnik wszelkiej władzy w państwie upoważnił w Konstytucji
właściwe organy państwa do zawierania umów i przystępowania do organizacji międzynarodowych.
Nie znajduje uzasadnienia, zdaniem Prezydenta, zarzut oparty na założeniu, iż Unia Europejska i Wspólnoty
Europejskie, do których z dniem 1 maja 2004 r. Rzeczpospolita Polska przystąpiła, określone są w literaturze i
orzecznictwie jako organizacje ponadnarodowe, stojące „ponad” narodami, w konsekwencji czego występuje sprzeczność
z istotą pojęcia suwerenności. Tego rodzaju organizacje, w rozumieniu wnioskodawców, oznaczają coś więcej niż
organizacja międzynarodowa, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Podkreślić należy, że Traktat akcesyjny zawarty
został między dotychczasowymi państwami członkowskimi UE a państwami kandydującymi, w tym z Rzecząpospolitą
Polską. Stanowi on zatem umowę międzynarodową w rozumieniu art. 90 ust. 1 Konstytucji. Stroną tej umowy nie jest
Unia Europejska, lecz są nią suwerenne państwa. Państwa członkowskie nie tylko nie tracą suwerenności, ale także
samodzielnie ją posiadają. One są jedynymi stronami traktatów założycielskich Unii i Wspólnot, one nadal je ratyfikują
zgodnie ze swoimi postanowieniami konstytucyjnymi. Z tego względu przystąpienie do Unii Europejskiej oznacza
uzyskanie członkostwa przez Rzeczpospolitą Polską w strukturach tworzących Unię Europejską (w organizacjach
międzynarodowych sensu stricto), Wspólnoty Europejskie oraz uczestnictwo w tzw. II i III filarze Unii Europejskiej, tj.
politykach i formach współpracy Unii na płaszczyźnie międzynarodowej. Unię Europejską w zakresie, w jakim działała w
ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa i współpracy policyjnej i sądowniczej (I i II filar), należy uznać
za organizację międzynarodową.
Ze względu na okoliczność, iż żaden akt normatywny nie określa Unii Europejskiej jako organizacji
ponadnarodowej, a konstytucyjne pojęcie organizacji międzynarodowej obejmuje różnego rodzaju organizacje, nie może
budzić wątpliwości objęcie zakresem przedmiotowym organizacji, o których mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji, także
Unii Europejskiej oraz Wspólnot Europejskich.
Konkludując, Prezydent podkreśla, że art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu oraz art. 2 Aktu dotyczącego warunków
przystąpienia nie pozostają w sprzeczności z preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do suwerenności
Narodu Polskiego, i z art. 8 ust. 1 Konstytucji.
4) Prezydent uznaje za błędne stanowisko wnioskodawców zakładające, że przystąpienie Polski do Unii
Europejskiej oznacza utratę podstawowego atrybutu suwerenności i niepodległości państwowej, jakim jest wyłączność w
stanowieniu prawa. Jak podkreśla w swym stanowisku Prezydent, przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii
Europejskiej nie stanowi ograniczenia niepodległości państwa polskiego i tak jak i pozostałe państwa członkowskie
Polska nie utraciła suwerenności. Źródłem związania prawem wspólnotowym, w którego tworzeniu uczestniczy każde
państwo członkowskie, jest suwerenna decyzja Rzeczypospolitej Polskiej podjęta w trybie określonym przez Konstytucję.
Związanie Rzeczypospolitej Polskiej Traktatem akcesyjnym w żadnej mierze nie stoi na przeszkodzie realizacji przez
organy państwowe celów określonych w art. 5 Konstytucji.
5) Stawiany we wnioskach zarzut naruszenia pierwszeństwa Konstytucji, w ocenie Prezydenta, ma charakter
zarzutu in abstracto. Nie zostały określone przepisy wspólnotowego prawa pierwotnego lub prawa pochodnego, które są
sprzeczne z konkretnymi normami konstytucyjnymi. Wnioskodawcy wskazują dwa przykłady mające stanowić o
sprzeczności między Konstytucją a prawem wspólnotowym. Pierwszy dotyczy ekstradycji obywatela polskiego (art. 55
ust. 1 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 1 lit. b TUE), drugi zaś odnosi się do relacji art. 13 ust. 1 TWE i art. 18
Konstytucji.
Art. 13 ust. 1 TWE nie ma charakteru samowykonalnego, nie jest więc bezpośrednio stosowany w prawie państw
członkowskich. Jego stosowanie wymaga wydania przez Radę Unii Europejskiej aktów prawa wtórnego, które
stanowione są jednomyślnie. Akt wydawany na podstawie art. 13 ust. 1 TWE nie może być więc ustanowiony bez zgody
Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto akt taki może być wydany, jeżeli materia regulowana znajduje się „w granicach
kompetencji Wspólnoty”. Oznacza to, że art. 13 ust. 1 TWE nie może być traktowany jako podstawa autonomicznej
kompetencji Wspólnoty, Rada nie może bowiem wydać aktu w sferze nieobjętej kompetencją Wspólnoty Europejskiej.
Do dziedzin nieobjętych kompetencją Wspólnoty zaliczyć należy materię prawa rodzinnego.
Zdaniem Prezydenta, brak jest podstaw prawnych do uznania, że art. 13 ust. 1 TWE stanowi naruszenie art. 18
Konstytucji w części dotyczącej małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny. Zauważyć także należy, że Konstytucja
zawiera normę zakazującą dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek
przyczyny. Istnienie konstytucyjnego zakazu wszelkiej dyskryminacji nie pozostaje w sprzeczności z normą
konstytucyjną uznającą małżeństwo za związek kobiety i mężczyzny.
Prezydent uznaje, że art. 31 ust. 1 lit. b TUE nie ma charakteru normy o samowykonalnym charakterze, zatem nie
może być przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, którego kognicja obejmuje badanie zgodności z
Konstytucją aktów normatywnych. Zobowiązuje on jedynie Rzeczpospolitą Polską do przyjęcia regulacji prawnych
ułatwiających ekstradycję. Tego rodzaju akty prawne będą mogły być przedmiotem kontroli sprawowanej przez Trybunał
Konstytucyjny.
Podkreślić także należy, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie jest instytucją traktatów
założycielskich Unii Europejskiej i Wspólnot. Zasada ta ukształtowała się w orzecznictwie ETS. Jej uzasadnieniem jest
ustanowienie specyficznego porządku prawnego, na korzyść którego państwa członkowskie ograniczyły swoje
uprawnienia suwerenności. Wspólnotowy porządek prawny z chwilą wejścia Traktatu w życie stał się integralną częścią
porządków prawnych państw członkowskich, które sądy obowiązane są stosować. ETS odnosi pierwszeństwo zarówno do
prawa pierwotnego (traktatów założycielskich), jak i prawa pochodnego (aktów wydawanych przez organy Unii).
Pierwszeństwo prawa wspólnotowego jest pierwszeństwem stosowania, a nie obowiązywania. Oznacza to, że
prawo wspólnotowe nie jest w stanie uchylić prawa krajowego. Zasada nadrzędności Konstytucji jest zasadą najwyższej
rangi, a pierwszeństwo prawa wspólnotowego zapewnione jest wyłącznie w granicach Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej. Moc obowiązująca prawa wspólnotowego w Rzeczypospolitej Polskiej wynika wprost z samej Konstytucji, która
określa tryb i zakres przekazania kompetencji. Autonomiczność prawa wspólnotowego nie ma więc charakteru
bezwzględnego, czerpie ona swoją moc z decyzji suwerena podjętej w trybie wymaganym przez Konstytucję i w zakresie
określonym przez Traktat akcesyjny, którego stroną jest Rzeczpospolita Polska. Z tego względu, w przekonaniu
Prezydenta, nie jest możliwe uznanie supremacji nad Konstytucją prawa wspólnotowego.
Analiza zarzutu naruszenia art. 8 Konstytucji wymaga odniesienia się do zasady ustrojowej wyrażonej w art. 9,
który stanowi, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Prawo międzynarodowe
przyjmuje zasadę prymatu w stosunku do prawa krajowego, stanowi o niej art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie
traktatów sporządzonej w Wiedniu 23 maja 1989 r., zgodnie z którym „strona nie może powoływać się na postanowienia
swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu”. Konwencja wiedeńska nie
różnicuje aktów prawa krajowego, tym samym nawet w przypadku, gdy zachodzi kolizja między traktatem a Konstytucją,
państwo nie może tym usprawiedliwiać niewykonania traktatu. Państwo polskie w dniu, w którym weszła w życie
obowiązująca Konstytucja, było stroną Konwencji wiedeńskiej, tym samym nic nie zmieniło się w materii określającej
pozycję traktatów w stosunku do prawa krajowego. Przy ocenie konstytucyjności Traktatu akcesyjnego nie można
pominąć znaczenia tej kardynalnej zasady prawa międzynarodowego, którą związana jest Rzeczpospolita Polska od 1
sierpnia 1990 r.
W ocenie Prezydenta w przypadku nieusuwalnej sprzeczności prawa wspólnotowego z Konstytucją Trybunał
Konstytucyjny powinien orzec o nadrzędności Konstytucji. W takiej sytuacji niezbędna byłaby zmiana Konstytucji bądź
zmiana prawa międzynarodowego wiążącego Rzeczpospolitą Polską. Należy podkreślić, że rodzaj i charakter stawianych
w obu wnioskach zarzutów nie uzasadniają w żadnej mierze takiej sytuacji.
6) Nieuzasadniony jest także zarzut sprzeczności art. 191 TWE z art. 13 Konstytucji, ponieważ materia
regulowana przepisem stanowiącym wzorzec kontroli konstytucyjności jest odmienna od określonej w normie
stanowiącej podstawę kontroli.
7) W ocenie Prezydenta zarzut niezgodności art. 13 TWE z art. 18 Konstytucji nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Zakazu dyskryminacji, którego dotyczy m.in. wskazana przez wnioskodawców dyrektywa Rady 2000/78/WE z 27
listopada 2000 r., mówiąca o równym traktowaniu w zakresie zatrudnienia i pracy, nie można utożsamiać z
wprowadzeniem regulacji prawnej dotyczącej instytucji małżeństwa odmiennej od przyjętej w art. 18 Konstytucji. W
świetle zakresu działania i kompetencji Wspólnot Europejskich, które określone są w art. 2 i art. 3 ust. 1 TWE, materia
dotycząca instytucji małżeństwa nie mieści się w granicach kompetencji Wspólnoty Europejskiej.
8) Analiza norm wskazanych przez wnioskodawców jako podmiot kontroli art. 17 Karty praw podstawowych
oraz art. 6 ust. 2 TUE nie może prowadzić do stwierdzenia niezgodności z art. 21 ust. 1 Konstytucji. Zarzut podniesiony
przez wnioskodawców jest chybiony, a w części dotyczącej art. 17 Karty praw podstawowych również ze względów
formalnych, gdyż Karta ta nie ma charakteru ius cogens, a więc nie ma własnej mocy prawnej.
Jak zauważa Prezydent, wnioskodawcy pomijają mający zasadnicze znaczenie dla regulacji dotyczącej ochrony
własności art. 295 TUE, zgodnie z którym traktat nie przesądza w niczym zasad prawa własności w państwach
członkowskich. Instytucje Unii Europejskiej nie są właściwe w sprawach dotyczących stosunków własnościowych, w tym
także tych, które są następstwem II wojny światowej. Nie mogą bowiem przypisać sobie kompetencji, których granice
wyznaczają zadania i działania Wspólnoty.
9) Brak jest jakichkolwiek postaw do uznania sprzeczności pomiędzy art. 33 TWE, określającym cele wspólnej
polityki rolnej, a art. 23 Konstytucji, traktującym gospodarstwo rodzinne jako podstawę ustroju rolnego państwa. Przy
ustaleniu wspólnej polityki rolnej uwzględnia się szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury
społecznej rolnictwa oraz różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi.
Uzasadnienie tego zarzutu, w opinii Prezydenta, w sposób oczywiście bezzasadny pomija inne postanowienia art. 33
TWE oraz pozostałych przepisów dotyczących wspólnej polityki rolnej, której równorzędnymi celami są: racjonalny
rozwój produkcji rolnej, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej oraz zagwarantowanie
bezpieczeństwa dostaw. Przepisy wspólnotowe nie odnoszą się przy tym do określenia podmiotów prowadzących politykę
rolną – jest to domena prawa krajowego.
10) Za błędny, zdaniem Prezydenta, należy uznać pogląd wnioskodawców, zgodnie z którym „prawo
wspólnotowo-unijne” jest niezgodne z art. 25 ust. 4 Konstytucji, stanowiącym podstawę określenia stosunków między
Rzecząpospolitą Polską a Kościołem katolickim w drodze umowy międzynarodowej. Jako dowód niezgodności,
wnioskodawcy powołali art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, który zdaniem wnioskodawców potwierdza
nadrzędność prawa wspólnotowego nad Konkordatem i prawem określającym stosunki między państwem a kościołami i
związkami wyznaniowymi. Jak podnosi Prezydent, Traktat akcesyjny i prawo wspólnotowe nie odnoszą się do stosunków
między państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi.
Konkordat jest umową międzynarodową zawieraną przez strony wyposażone w atrybut podmiotowości
publicznoprawnej. Umowy te są zawierane według takiej samej procedury, jak konwencje międzynarodowe. Do umów
konkordatowych stosuje się fundamentalną zasadę prawa międzynarodowego – pacta servanda sunt. Ustanie związania
Rzeczypospolitej Polskiej Konkordatem lub zmiana jego treści może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w
Konwencji wiedeńskiej z 23 maja 1969 r. o prawie traktatów. W Rzeczypospolitej Polskiej po przystąpieniu do Unii
Europejskiej status prawny Kościoła katolickiego nie uległ zmianie.
11) Zarzut niezgodności art. 249 TWE z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie znajduje uzasadnienia. Nakaz zawarty w art.
31 ust. 3 Konstytucji skierowany jest do prawodawcy krajowego. Określa on rodzaj aktu normatywnego, którym można w
Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzić ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Nie
wyłącza to wprowadzenia ograniczenia w zakresie korzystania z nich aktem prawa wspólnotowego.
12) Zdaniem Prezydenta, brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania sprzeczności Traktatu akcesyjnego z art.
38 Konstytucji. Stanowisko przedstawione przez wnioskodawców nie uwzględnia deklaracji rządu Rzeczypospolitej
Polskiej dotyczącej moralności publicznej dołączonej do Aktu końcowego, zgodnie z którą nic w postanowieniach
Traktatu o Unii Europejskiej, traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie oraz w postanowieniach traktatów
zmieniających lub uzupełniających te traktaty nie stanowi dla państwa polskiego przeszkody w regulowaniu kwestii
odnoszących się do ochrony życia ludzkiego.
13) Odnosząc się do problemu zgodności art. 19 ust. 1 TWE z art. 62 Konstytucji, należy uwzględnić przyjęte w
rozdziale I Konstytucji określenie wspólnoty samorządowej. Realizacji zasady wyrażonej w art. 16 ust. 1 Konstytucji
służy posiadanie przez obywateli Unii Europejskiej czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach do samorządu
terytorialnego. Identyczne uprawnienie przyznaje art. 19 ust. 1 TWE obywatelom polskim zamieszkałym w państwach
członkowskich.
Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 31 maja 2004 r.
(sygn. K 15/04), Prezydent podkreślił, że realizacja praw podstawowych obywateli Unii Europejskiej (do których obok
udziału w wyborach do Parlamentu Europejskiego niewątpliwie zaliczyć należy udział w wyborach samorządowych na
terenie państwa zamieszkania) jest jednym z przejawów uczestnictwa Polski w Unii Europejskiej, o którym Naród polski
zdecydował zgodnie z art. 4 Konstytucji w trybie określonym w art. 90 Konstytucji.
14) Rozpatrując zarzut niezgodności art. 308 TWE z art. 79 ust. 1 Konstytucji, Prezydent zwraca uwagę na jego
lakoniczny i czysto hipotetyczny charakter. Przepis stanowiący przedmiot kontroli stanowi źródło tzw. kompetencji
uzupełniającej Wspólnoty Europejskiej. Rada, w wypadku gdy wystąpi konieczność działania Wspólnoty, przyjmie
jednogłośnie stosowne przepisy. Art. 308 nie jest przepisem samowykonalnym, bez zgody Rzeczypospolitej Polskiej nie
może być przyjęty przez Radę żaden akt.
Granice skargi konstytucyjnej po przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej nie zostały
zmienione, obejmują one ten sam wzorzec kontroli konstytucyjności (konstytucyjne wolności i prawa) i tego samego
rodzaju przedmiot kontroli (akty, o których mowa w art. 188 Konstytucji).
15) Nie znajduje uzasadnienia pogląd wnioskodawców o niezgodności z art. 83 Konstytucji art. 249 TWE.
Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 31 maja 2004 r., sygn. K 15/04, Prezydent przypomina, że
Konstytucja ustanawia zasady i procedury odnoszące się do funkcjonowania instytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosi
się więc do mechanizmu procesu stanowienia prawa przez organy państwa polskiego.
16) W ocenie Prezydenta, wnioskodawcy w sposób niezrozumiały łączą zarzut niekonstytucyjności dotyczący
systemu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji) i art. 249 TWE ze strukturą jednego z organów uchwalających rozporządzenia.
Wskazany wzorzec kontroli w tej części jest nieadekwatny do podniesionego w uzasadnieniu zarzutu. Trzeba podkreślić,
że do materii regulowanej przez ustrojodawcę krajowego nie należy określenie struktury organów podmiotów prawa
międzynarodowego. Rozstrzygają o tym państwa w trybie określonym Konwencją wiedeńską o prawie traktatów.
17) Niezasadny jest również pogląd wnioskodawców zakładający sprzeczność art. 308 TWE z art. 95
Konstytucji. Wskazany wzorzec kontroli odnosi się wyłącznie do organów Rzeczypospolitej Polskiej i wykonywania
przez nie kompetencji o charakterze wewnętrznym, które określone są tylko przez prawo krajowe. Ograniczenie swobody
regulacyjnej ustawodawcy zwykłego wynikające z Traktatu akcesyjnego nie jest w żadnej mierze sprzeczne z art. 95 ust.
1 Konstytucji, bo niezależnie od powyższego wyłącznie Sejm i Senat są organami władzy ustawodawczej w
Rzeczypospolitej Polskiej, a ograniczenie to nastąpiło na podstawie suwerennej decyzji Rzeczypospolitej Polskiej podjętej
w trybie określonym w art. 90 Konstytucji.
18) Wskazywana sprzeczność art. 190 ust. 1 TWE z art. 2 i art.101 ust. 1 Konstytucji jest bezzasadna. Wzorzec
kontroli zawarty w art. 101 ust. 1 Konstytucji obejmuje regulację dotyczącą stwierdzenia ważności wyborów do Sejmu i
Senatu. Procedura stwierdzania ważności wyborów, o których mowa w art. 190 TWE, określona jest ustawą z 23 stycznia
2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego. Ważność wyborów do Parlamentu Europejskiego stwierdza
Sąd Najwyższy. Ze względu na okoliczność, że nie ma konstytucyjnego nakazu objęcia stwierdzenia ważności każdego
rodzaju wyborów przeprowadzonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym wyborów do Parlamentu
Europejskiego, regulacją konstytucyjną, materia ta może pozostawać poza normą ustawy zasadniczej.
Określenie w ustawie organu rozstrzygającego o ważności wyborów do Parlamentu Europejskiego
przeprowadzonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest także niezgodne z art. 2 Konstytucji. Jego celem jest
umożliwienie obywatelom polskim realizacji prawa wynikającego z art. 190 ust. 1 TWE, a przyjęte przez ustawodawcę
rozwiązanie jest gwarancją obiektywnej kontroli procedury wyborczej i przyczynia się do realizacji zasady zaufania
obywateli do państwa.
19) Wnioskodawcy niewystarczająco uzasadnili występującą, ich zdaniem niezgodność art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu,
art. 2 Aktu dotyczącego przystąpienia i art. 234 TWE z art. 174 Konstytucji. Tym samym naruszony został wymóg, jaki
musi spełniać wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o
Trybunale Konstytucyjnym wniosek powinien zawierać uzasadnienie przedstawionego zarzutu z powołaniem dowodów
na jego poparcie.
Niezależnie od powyższego, Prezydent uznaje, że zakwestionowane przepisy nie pozostają w sprzeczności z art.
174 Konstytucji.
20) Nie można zgodzić się z tezą uznającą zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym
o wykładnię prawa wspólnotowego art. 234 TWE za utratę niezawisłości sędziowskiej, a związanie udzielanymi przez TS
odpowiedziami za sprzeczne z podległością sędziego jedynie ustawie i Konstytucji.
Instytucji pytań prawnych (przewidzianych chociażby w art. 193 Konstytucji) nie uważa się za naruszającą zasadę
niezawisłości sędziowskiej i zasadę podlegania sędziów jedynie ustawie i Konstytucji. Związanie sędziów jedynie
ustawami i Konstytucją (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a sędziów Trybunału Konstytucyjnego (art. 195 ust. 1) tylko
Konstytucją odnosi się do polskich ustaw i polskiej Konstytucji. Sędziowie po wstąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do
Unii Europejskiej i Wspólnot Europejskich są na mocy Traktatu akcesyjnego i umów, na które traktat się powołuje,
związani również prawem wspólnotowym.
Obowiązek ten wynika bezpośrednio z Konstytucji (art. 91 ust. 3). Zauważyć należy, że sędziowie związani są
także innymi niż dotyczące integracji europejskiej umowami międzynarodowymi (art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 2 i 3
Konstytucji). Nie stanowi to jednak naruszenia art. 178 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.
21) Zarzut niezgodności z art. 188 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji, stanowiącymi wzorzec kontroli 234 TWE nie
znajduje uzasadnienia. Kompetencje Trybunału Sprawiedliwości nie obejmują dokonywania wykładni prawa polskiego, w
tym norm rangi konstytucyjnej, ani też orzekania o zgodności tego prawa z przepisami wspólnotowymi. Wspólnotowe
prawo pierwotne, jako prawo będące częścią międzynarodowego prawa traktatowego, podlega kognicji Trybunału
Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1). Zakres właściwości Trybunału Konstytucyjnego określony Konstytucją nie został
zmieniony po przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Dlatego też nie można zgodzić się z tezą, iż
„pozakonstytucyjnie i sprzecznie z treścią art. 188 Konstytucji zmieniono rolę Trybunału Konstytucyjnego i charakter
jego zadań”. Ze względu na przyjęcie w art. 188 Konstytucji enumeratywnego określenia katalogu spraw objętych
kognicją Trybunału Konstytucyjnego okoliczność, iż dana kategoria spraw nie jest objęta właściwością Trybunału, nie
może być uznana za naruszenie ustawy zasadniczej.
22) Prezydent nie podziela stanowiska wyrażonego przez wnioskodawców o niezgodności art. 234 TWE z art.
193 Konstytucji. Instytucje prawne przewidziane w art. 193 Konstytucji oraz art. 234 TWE dotyczą różnych porządków
prawnych. Art. 193 Konstytucji stanowi podstawę kontroli konstytucyjności aktów prawa krajowego. W trybie w nim
określonym możliwa jest kontrola aktów normatywnych, o których mowa w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Poza jego
zakresem pozostają akty prawa wspólnotowego. Prawo to nie podlega kognicji sądu konstytucyjnego. Tym samym prawo
lub obowiązek wystąpienia do Trybunatu Sprawiedliwości w sprawach określonych w art. 234 TWE pozostaje poza
regulacją konstytucyjną.
23) Wskazane przez wnioskodawców argumenty dotyczące art. 8 oraz 105 TWE nie mogą być podstawą uznania
ich niezgodności z art. 227 ust. 1 Konstytucji. Zaskarżone regulacje odnoszą się bowiem do państw członkowskich
wchodzących w skład Unii Gospodarczo-Walutowej. Głównym celem istnienia Europejskiego Systemu Banków
Centralnych jest osiągnięcie i utrzymanie stabilności cen, cel ten realizowany jest poprzez wspólną politykę pieniężną
Eurosystemu (system banków centralnych państw członkowskich Unii Europejskiej biorących udział w trzecim etapie
Unii Gospodarczej). Państwa Unii Europejskiej pozostające poza jego strukturami mają obowiązek takiego dostosowania
samodzielności prowadzonej polityki pieniężnej, aby osiągnąć pożądaną stabilność cen.
Ze względu na okoliczność, iż Rzeczpospolita Polska nie przystąpiła do Unii Gospodarczo-Walutowej, nie
znajduje żadnych podstaw zarzut niezgodności art. 8 i art. 105 TWE z art. 227 ust. 1 Konstytucji.
24) Jako bezpodstawne Prezydent uznaje zarzuty wnioskodawców, że „związanie Polski prawem Unii
Europejskiej oznacza jednoznaczną, choć formalnie pośrednią zmianę konstytucyjnego ustroju państwa i jego porządku
prawnego, w szczególności radykalne ograniczenie zakresu stosowania art. 8 ust. 1 Konstytucji”, co oznacza sprzeczność
z art. 235 ust. 6 Konstytucji. Jak podnosi Prezydent przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej nie
oznacza zmiany Konstytucji. Zmiany w sferze systemu prawnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej
wynikające z suwerennej decyzji podjętej na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji w trybie, którego rygory były surowsze
niż w przypadku zmiany Konstytucji (art. 125 ust. 3 i art. 235 ust. 6), mieszczą się całkowicie w ramach obowiązującego
porządku konstytucyjnego. Dlatego też art. 235 Konstytucji nie może być uznany za adekwatny wzorzec kontroli
konstytucyjności.
25) Zarzut niezgodności art. 12 i 13 TWE z art. 6 Konstytucji oraz art. 202 i 203 TWE z art. 10 Konstytucji ze
względu na odmienność materii regulowanej przepisami wskazanymi jako wzorzec oraz przedmiot kontroli
konstytucyjności Prezydent uznaje za nieuzasadniony.
26) Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 55 ust. 1
Konstytucji winno zostać, zdaniem Prezydenta, umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Wnioskodawcy w istocie nie kwestionują regulacji zawartej w akcie będącym przedmiotem zaskarżenia, lecz regulacje
prawa krajowego bez bliższego ich określenia, wskazując w uzasadnieniu zarzutu na potencjalną niezgodność z
Konstytucją będącą skutkiem implementacji.
Postępowanie powinno zostać także umorzone w zakresie badania z Konstytucją w całości Traktatu akcesyjnego,
bowiem nie spełnia w tej części wymogów określonych w art. 32 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z 1 sierpnia1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym.
3. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko w dwóch pismach procesowych.
3.1. W piśmie z 25 czerwca 2004 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko w związku z wnioskami grup
posłów z 19 i 30 kwietnia 2004 r. uznając, że:
1) art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu akcesyjnego oraz art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia są zgodne z
preambułą, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 3 i nie są niezgodne z art. 188 i art. 235 Konstytucji,
2) Traktat akcesyjny jest zgodny z art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 3 i nie jest niezgodny z art. 188 i art. 235
Konstytucji,
3) art. 234 TWE, w części nakładającej na sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według
prawa wewnętrznego, obowiązek wniesienia pytania prejudycjalnego do ETS, jest zgodny – z art. 8 ust. 1, art. 174, art.
178 ust. 1 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 188 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Uzasadnienie stanowiska zostało oparte na następujących argumentach:
1) Zdaniem Prokuratora Generalnego, wnioskodawcy oparli zarzut niekonstytucyjności Traktatu akcesyjnego na
przeciwstawieniu legalnego pojęcia organizacji międzynarodowej doktrynalnemu określeniu Unii Europejskiej jako
„organizacji ponadnarodowej”, bez dokonania przy tym głębszej analizy tych pojęć. Konstytucyjne pojęcie „organizacji
międzynarodowej” jest znacznie obszerniejsze od pojęcia organizacji ponadnarodowej, funkcjonującego w teorii i w
prawie integracji europejskiej. Nadto, jak wskazuje Prokurator Generalny, przyjęcie koncepcji ponadnarodowego
charakteru Unii Europejskiej w niczym nie zmieniałoby jej zasadniczego charakteru jako struktury międzynarodowej, tj.
takiej, o której stanowi art. 90 ust. 1 Konstytucji. Zatem przyjąć należy, że przekazanie uprawnień władczych organów
władzy państwowej organom Unii Europejskiej, na mocy zawartego przez Polskę Traktatu akcesyjnego, nastąpiło zgodnie
z wymogami art. 90 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny nie podziela także argumentacji wnioskodawców dotyczącej naruszenia suwerenności
Rzeczypospolitej Polskiej w następstwie integracji z Unią Europejską. Jak zauważa Prokurator Generalny, jeżeli pojęcie
suwerenności ma przystawać do warunków współczesnego świata, to trzeba je konstruować w sposób otwarty z
uwzględnieniem narastających współzależności, ponieważ wiąże się to z możliwościami realizacji żywotnych interesów
państwowych, narodowych i społecznych. Występowanie współzależności, w ramach instytucji międzynarodowych,
utworzonych w tym celu przez państwa wchodzące w skład Wspólnoty, nie ogranicza ani nie narusza suwerenności tych
państw, bowiem Wspólnoty są ugrupowaniem bez hegemonii i służą w równym stopniu interesom wszystkich państw.
Przekazywanie kompetencji organom wspólnotowym jest więc ograniczeniem wykonywania suwerenności, ale nie samej
suwerenności. Suwerenność jest bowiem niepodzielna.
Przyjęcie takiego rozumienia suwerenności, jakie prezentują wnioskodawcy, podważałoby zdaniem Prokuratora
Generalnego sens upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Przekazanie kompetencji organów władzy
państwowej (w niektórych sprawach) organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu jest niczym innym
jak ograniczeniem zakresu wykonywania tych kompetencji przez organy państwowe. Przekazanie jest czynnością iure
imperii, która dla swej legalności musi być dobrowolna.
Procedura wyrażenia zgody na ratyfikację w ogólnokrajowym referendum, w którym wszyscy obywatele mieli
możliwość wypowiedzieć się w tej sprawie, miała charakter dobrowolny i stanowiła realizację suwerennej woli RP.
Dokonując przekazania kompetencji, Polska zgodziła się na ograniczenie wykonywania suwerenności, w pewnym
zakresie i do pewnego stopnia, w zamian za co uzyskała wpływ na proces decyzyjny w Unii Europejskiej, nadto na proces
tworzenia i stosowania prawa i standardów unijnych. (zob. C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolitą Polską
na rzecz Unii Europejskiej i jego następstwa prawne (uwagi na tle art. 90 ust. 1 Konstytucji) [w:] Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, Toruń 1999, s. 149 i n.).
Wnioskodawcy kwestionują również zakres przedmiotowy przekazanych kompetencji, uznając, iż dalece
przekracza on konstytucyjnie dopuszczalne granice. Prokurator Generalny przypomina w związku z tym, że zakres
przedmiotowy przekazanych kompetencji organów władzy państwowej na rzecz Unii Europejskiej określają traktaty
założycielskie. Obejmuje on tzw. trzy filary: Wspólnoty Europejskie oraz unię gospodarczo-walutową (I filar), wspólną
politykę zagraniczną i bezpieczeństwo (II filar) oraz wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne (III filar), przy czym
zakres przekazania jest mniejszy w II i III filarze. Od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska związała się
postanowieniami traktatów założycielskich oraz dorobkiem prawnym Unii Europejskiej, na warunkach określonych w
Akcie dotyczącym warunków przystąpienia, który stanowi integralny załącznik do Traktatu akcesyjnego. Istotne przy tym
jest, że w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania, zgodnie z zasadą
pomocniczości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w
sposób wystarczający przez państwa członkowskie i gdy z uwagi na skutki proponowanych działań możliwe jest
pełniejsze ich osiągnięcie na poziomie Unii (art. 5 zd. 2 TWE i art. 2 zd. 2 TUE).
Przytoczone argumenty prowadzą – zdaniem Prokuratora Generalnego – do wniosku, że przekazanie kompetencji
na rzecz Unii Europejskiej (wbrew twierdzeniu wnioskodawców) nie ma charakteru generalnego, a ich zakres jest ściśle
określony i mieści się w konstytucyjnych granicach (art. 90 ust. 1).
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia zasady pierwszeństwa Konstytucji w porządku prawnym Rzeczypospolitej
Polskiej, tj. zasady wyrażonej w art. 8 ust. 1.
Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej nastąpiło z upoważnienia samej Konstytucji, ze śwіadomoścіą faktu, że
zasada pierwszeństwa wspólnotowego jest wpisana w istotę systemu integracji europejskiej i przyjęta została za zgodą na
to wyrażoną przez Naród w referendum. Przestrzeganie przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa
międzynarodowego jest konstytucyjnym nakazem ujętym w art. 9 Konstytucji. Jeżeli więc, zgodnie z art. 90 ust. 1
Konstytucji, Rzeczpospolita Polska przekazała na podstawie Traktatu akcesyjnego kompetencje organów państwowych w
niektórych sprawach, to tym samym ograniczyła zakres wykonywania własnego władztwa, otwierając przez to przestrzeń
dla obowiązywania prawa pochodzącego z innych źródeł i godząc się z własnej suwerennej woli na przyjęcie zasad
obowiązujących w prawie wspólnotowym, w tym – na zasadę jego pierwszeństwa. Zgodę tę należy odczytywać jako
ustąpienie w tym zakresie pierwszeństwa prawu wspólnotowemu. Prawo Unii Europejskiej i prawo krajowe tworzą
bowiem dwa autonomiczne porządki prawne, o czym świadczy przede wszystkim to, że są przyjmowane przez różne
organy, we właściwym dla nich trybie, a przede wszystkim – dotyczą różnych dziedzin, tj. dziedzin, które państwa albo
pozostawiły w gestii prawa krajowego albo też zdecydowały się przekazać Unii Europejskiej.
W ocenie Prokuratora Generalnego należy również mieć na uwadze, że prawo pierwotne Unii Europejskiej, w
swoich celach i w warstwie aksjologicznej, jest zbieżne z założeniami Konstytucji. Zasadniczo wspólny system
uniwersalnych celów, szczególnie w kwestii praw człowieka, obu istotnych tu porządków prawnych stwarza możliwość
harmonijnego rozwiązania ewentualnych kolizji między prawem pierwotnym UE а postanowieniami Konstytucji (zob. K.
Działocha, komentarz do art. 91 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 1, red. L. Garlicki, Warszawa
1999, art. 91, s. 10). Gdyby natomiast przyszła ewolucja prawa wspólnotowego doprowadziła do kolizji między
wartościami, na których oparta jest Konstytucja RP, а zawartymi w prawie wspólnotowym, niemożliwej do rozwiązania
w drodze przychylnej dla prawa wspólnotowego wykładni Konstytucji, dopiero wówczas należałoby rozważać albo
zmianę Konstytucji albo wystąpienie z Unii Europejskiej.
Wskazane argumenty dowodzą, zdaniem Prokuratora Generalnego, że Traktat akcesyjny nie narusza art. 8 ust. 1 i
art. 91 ust. 3 Konstytucji.
Za całkowicie niezasadne Prokurator Generalny uznaje zarzuty sprzeczności zakwestionowanych postanowień z
art. 188 i art. 235 Konstytucji, wyrażające się w rzekomej zmianie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i zasad
ustrojowych państwa, z pominięciem konstytucyjnego trybu zmiany Konstytucji.
W związku z integracją Polski z Unią Europejską przekazanie jej kompetencji organów władzy państwowej w
niektórych sprawach nastąpiło na podstawie konstytucyjnego upoważnienia i z zachowaniem konstytucyjnych wymogów.
Należy do nich także kwalifikowana procedura ratyfikacji takiej umowy międzynarodowej. Przekazanie kompetencji nie
oznacza i nie może oznaczać zmiany Konstytucji w jakimkolwiek zakresie. Konstytucja RP obowiązuje w niezmienionym
kształcie, podobnie jak nie uległ zmianie zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, określony w art. 188
Konstytucji. Zmiana Konstytucji bądź zmiana kompetencji Trybunału Konstytucyjnego nie były ani przedmiotem, ani
skutkiem Traktatu akcesyjnego, dlatego też wzorce kontroli z art. 188 i art. 235 Konstytucji trzeba uznać za nieadekwatne
w niniejszej sprawie.
Uzasadniając podniesione zarzuty, wnioskodawcy odwołują się także do treści art. 10 ust. 1 projektu Traktatu
ustanawiającego Konstytucję dla Europy, art. 13 ust. 1 TWE oraz art. 31 ust. 1 lit. b TUE, które to przepisy – w ich ocenie
– mają dodatkowo dowodzić niekonstytucyjności zakwestionowanych postanowień.
Argumenty wnioskodawców, w tym zakresie – w ocenie Prokuratora Generalnego – pozostają nietrafne z
następujących powodów:
– nie może stanowić o niekonstytucyjności Traktatu akcesyjnego inna umowa międzynarodowa, która jeszcze nie
została poddana procesowi ratyfikacji (art. 10 ust. 1 Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy),
– art. 13 ust. 1 TWE nie ma charakteru samowykonalnego, co oznacza, że jego stosowanie wymaga wydania
przez Radę UE aktów prawa wtórnego, a uchwalając takie prawo, Rada musi stanowić jednomyślnie; bez zgody RP taki
akt nie może być przyjęty. Ponadto zakres działania art. 13 ust. 1 TWE ograniczony jest wyłącznie do zakresu regulacji
TWE, a reguły działania wspólnego rynku i polityk sektorowych nie zajmują się instytucją małżeństwa,
– art. 31 ust. 1 lit. b TUE w ogóle nie należy do prawa wspólnotowego, lecz do tzw. obszaru współpracy
międzyrządowej, regulowanego wyłącznie przez prawo międzynarodowe.
Pozytywna ocena zgodności art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu akcesyjnego oraz art. 2 Aktu dotyczącego warunków
przystąpienia, ze wskazanymi we wnioskach wzorcami konstytucyjnymi oznacza równocześnie – zdaniem Prokuratora
Generalnego – uznanie całego Traktatu akcesyjnego za zgodny z Konstytucją. Zarzut nіekonstytucyjnoścі całego
Traktatu, należy bowiem rozumieć jako konsekwencję zarzutów nіekonstytucyjnoścі w odniesieniu do wymienionych
uprzednio szczegółowych postanowіeń. Wobec tego, że szczegółowe zarzuty ocenione zostały jako niezasadne, nie można
uznać nіekonstytucyjnoścі całego Traktatu.
Prokurator Generalny nie podzielił także sformułowanego we wnioskach zarzutu niezgodności art. 234 TWE z
art. 8 ust. 1, art. 174, art. 178 ust. 1, art. 188 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego wnioskodawcy bezpodstawnie twierdzą, że z art. 234 TWE wynika obowiązek
kierowania do ETS pytań prejudycjalnych przez trybunały, w tym – przez polski Trybunał Konstytucyjny. Z przepisu tego
nie wynika bowiem jasno, czy ma być on stosowany do dokonywanej kontroli konstytucyjności norm prawnych. Kwestia
ta była i jest doktrynalnie sporna. Nie została przy tym wyjaśniona w orzecznictwie, jakkolwiek istnieją precedensy, które
pozwalają z dużym prawdopodobieństwem przypuszczać, że europejski Trybunał Sprawiedliwości nie zakwestionuje
legitymacji takiego organu w przypadku przedstawienia pytania prejudycjalnego, tzn. nie stwierdzi braku traktatowego
przymiotu „sądu” po stronie organu pytającego (Sądy a prawo wspólnotowe, Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Zespół
Orzecznictwa i Studiów, październik 2003, s. 102-103). Dopóki więc polski Trybunał Konstytucyjny nie uzna swojej
legitymacji do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym, nie można mówić o istnieniu obowiązku wynikającego z art. 234
TWE.
Przedmiotem orzekania ETS w trybie prejudycjalnym jest wyłącznie prawo wspólnotowe. Instytucja pytań
prejudycjalnych służy bowiem w szczególności zapewnieniu jednolitości rozumienia i stosowania prawa wspólnotowego,
jego efektywności oraz – pośrednio – pierwszeństwa w stosowaniu przed prawem krajowym. Ma na celu ochronę
przedmiotowego porządku prawnego Wspólnoty. Natomiast kwestia zgodności prawa wspólnotowego z Konstytucją RP
leży poza sferą uprawnień europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Nałożenie na polskie sądy obowiązku
występowania z pytaniem prejudycjalnym, w sytuacji określonej w art. 234 TWE, a także związanie sądu pytającego i
innych sądów orzekających w tej sprawie wyrokiem ETS wydanym w trybie prejudycjalnym jest następstwem zasady
pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego przed prawem krajowym uznanej w prawie krajowym poprzez zawarcie
Traktatu akcesyjnego.
W ocenie Prokuratora Generalnego argumenty te uzasadniają zgodność art. 234 TWE z art. 8 ust. 1, art. 174 i art.
178 ust. 1 Konstytucji.
Zakwestionowany przepis nie jest natomiast niezgodny z art. 188 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, ze względu na
nieadekwatność tych wzorców. Brak jest bowiem treściowego związku między art. 234 TWE a art. 188 Konstytucji
określającym kompetencje Trybunału Konstytucyjnego oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji gwarantującym niezawisłość
sędziów tego Trybunału w sprawowaniu urzędu i ich podległość tylko Konstytucji.
3.2. Prokurator Generalny w piśmie z 18 listopada 2004 r., odnosząc się do wniosku grupy posłów z 2 września
2004 r. stwierdził, że Traktat akcesyjny oraz Akt dotyczący warunków przystąpienia są zgodne z preambułą, art. 1, art. 8
ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 21 ust. 1, art. 38, art. 83, art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 3 i art. 178 ust. 1 Konstytucji oraz nie są
niezgodne z art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 10, art. 13, art. 18, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 31 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 79 ust.
1, art. 95 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1 oraz art. 235 Konstytucji.
Ponadto Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym zgodności powołanego
wyżej Traktatu z art. 55 ust. 1 Konstytucji oraz art. 17 Karty praw podstawowych z art. 21 ust. 1 Konstytucji, na
podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze
zm.) z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w piśmie z 25 czerwca 2004 r.
i odniósł się odpowiednio do zarzutów podniesionych w we wniosku z 2 września 2004 r.
Nie istnieje sprzeczność między art. 19 ust. 1 TWE z art. 1 i art. 62 ust. 1 Konstytucji. Czynne i bierne prawo
wyborcze, o którym mówi zaskarżony przepis, realizowane jest na szczeblu lokalnym, w ramach wspólnoty
samorządowej, którą zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji tworzy ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału
terytorialnego, bez względu na posiadane obywatelstwo. Wbrew twierdzeniu wnioskodawców, nie istnieje zagrożenie dla
niepodległości Polski przez przyznanie czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych obywatelom UE
niebędącym obywatelami polskimi, gdyż na szczeblu samorządu terytorialnego nie są podejmowane żadne decyzje
dotyczące całego państwa.
Nie sposób także uznać, że z powodu przyznania prawa, o którym mowa, Rzeczpospolita Polska przestaje być
dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Właśnie wzgląd na dobro wspólne był celem integracji z Unią Europejską,
aprobowanym w referendum ogólnokrajowym.
Nietrafne jest również twierdzenie, które wnioskodawcy pozostawili bez uzasadnienia, że art. 19 ust. 1 TWE jest
sprzeczny z art. 62 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego art. 62 Konstytucji ustala tylko minimalnie
konieczny zakres podmiotowy praw wyborczych i nie ogranicza przy tym możliwości rozszerzania tego zakresu przez
ustawodawstwo zwykłe (zob. opinię Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów z 16 lipca 2002 r., Proces
akcesyjny Polski do Unii Europejskiej a Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r.). Takie rozumienie art. 62 Konstytucji jest tym
bardziej uzasadnione, że sprzyja mu generalna gwarancja zawarta w art. 37 Konstytucji, zgodnie z którą: kto znajduje się
pod władzą RP, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Ponadto ustanowione w art. 19 ust. 1 TWE
czynne i bierne prawo wyborcze do organów samorządu terytorialnego jest pochodną obywatelstwa Unii, nierozerwalnie
związanego z obywatelstwem państwa członkowskiego i członkostwa we wspólnocie samorządowej. Jest to także
praktyczny wyraz stosowania zasady równości i zasady niedyskryminacji, a także konsekwencją prawa do swobodnego
przemieszczania się i wolności osiedlania na terytorium dowolnego państwa.
Argumenty dotyczące niezgodności art. 202 i art. 203 TWE z art. 2, art. 4 i art. 10 Konstytucji Prokurator
Generalny uznaje za całkowicie nietrafne. Powołane przepisy prawa wspólnotowego określają kompetencje i organizację
Rady, która jest instytucją Wspólnoty Europejskiej. Formułowane we wniosku zarzuty naruszenia zasad demokratycznego
państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasady zwierzchnictwa Narodu (art. 4 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady trójpodziału
władzy (art. 10 Konstytucji) opierają się na nieuprawnionym utożsamianiu charakteru i pozycji Rady, w strukturze
organizacyjnej Unii Europejskiej, z zasadami ustrojowymi państwa polskiego. Unia Europejska nie jest państwem i
analogie do systemu organizacji państwowej nie są uzasadnione.
Zasady ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej i zasady, na których opiera się organizacja Unii Europejskiej,
regulowane są w dwóch sferach należących do różnych systemów prawnych, powołane więc przez wnioskodawców
wzorce kontroli są nieadekwatne do oceny kwestionowanej regulacji.
Należy przy tym dodać, że zgodnie z art. 6 TUE Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania
praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla państw członkowskich oraz
wynikają z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich jako zasady ogólne prawa wspólnotowego, a
także szanuje tożsamość narodową państw członkowskich.
Wbrew twierdzeniu wnioskodawców, Traktat akcesyjny nie jest niezgodny z art. 5 Konstytucji. Przekazanie Unii
Europejskiej kompetencji organów władzy państwowej, w tym w zakresie stanowienia prawa w niektórych sprawach,
nastąpiło zgodnie z art. 90 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji. Nie oznacza to, że polski parlament nie może realizować norm
programowych zawartych w art. 5 Konstytucji ani że normom tym podporządkowane jest stanowienie prawa
wspólnotowego. Prawo krajowe i prawo wspólnotowe należą do dwóch różnych systemów prawnych i każdy jest
podporządkowany własnym zasadom jego tworzenia, których nie można utożsamiać, ze względu na to, że Unia
Europejska jest organizacją międzynarodową, a nie państwem.
Niezasadna jest również argumentacja wnioskodawców zmierzająca do wykazania sprzeczności art. 12 i art. 13
TWE z art. 6 i art. 18 Konstytucji. Powołane przepisy wspólnotowe odnoszą się wyłącznie do zakresu zastosowania
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i w granicach kompetencji powierzonych przez Traktat Wspólnocie, a
więc dotyczą zasad działania wspólnego rynku i praktyk sektorowych (art. 2 i art. 3 Traktatu).
Dobra kultury polskiej i dostęp do nich oparty na zasadzie powszechności i równości (art. 6 Konstytucji) oraz
ochrona instytucji małżeństwa i opieka nad nią państwa polskiego (art. 18 Konstytucji) pozostają poza strefą zadań
realizowanych w ramach Wspólnoty Europejskiej. Nie dochodzi więc do żadnej kolizji między wskazanymi przepisami
Konstytucji a art. 12 i art. 13 Traktatu, brak jest bowiem związku treściowego między nimi.
W zakresie dotyczącym sprzeczności Traktatu akcesyjnego z art. 8 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji Prokurator
Generalny odwołał się do argumentów zawartych w swym stanowisku z 25 czerwca 2004 r. (s.13-16). Natomiast zarzut
niezgodności art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia z art. 25 ust. 4 Konstytucji Prokurator Generalny uznał za
całkowicie nietrafny. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie stoi na przeszkodzie swobodnemu układaniu
stosunków między RP a Kościołem katolickim w drodze umowy międzynarodowej. Dopóki bowiem Konkordat nie
zostanie wypowiedziany przez którąkolwiek stronę tej umowy międzynarodowej, jest ona wiążąca, a zgodnie z art. 9
Konstytucji Polska ma obowiązek jej przestrzegania. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego niczego w tym
zakresie nie zmienia i w tej płaszczyźnie nie dochodzi do kolizji między art. 2 Aktu dotyczącego warunków przestąpienia
a art. 25 ust. 4 Konstytucji.
Prokurator Generalny stwierdza, że nie występuje również kolizja między art. 191 TWE i art. 13 Konstytucji.
Postanowienia zaskarżonego tu przepisu nie oznaczają przekazania kompetencji Wspólnocie Europejskiej i nie wpływają
na stosowanie odpowiednich przepisów konstytucyjnych. Finansowanie partii politycznych na poziomie europejskim z
budżetu Wspólnot Europejskich nie może być wykorzystywane do bezpośredniego lub pośredniego finansowania partii
politycznych na poziomie krajowym. Zakresy stosowania art. 191 TWE i art. 13 Konstytucji są wyraźnie rozdzielone –
art. 191 TWE nie może w szczególności być stosowany w prawie krajowym – nie może więc dojść między nimi do
kolizji. Z tego powodu normę wynikającą z art. 13 Konstytucji Prokurator Generalny uznaje za nieodpowiedni wzorzec
kontroli.
Wnioskodawcy niezasadnie upatrują sprzeczności art. 6 ust. 2 TUE oraz art. 17 Karty praw podstawowych z art.
21 ust. 1 Konstytucji, ze względu na różny zakres ochrony własności. Brak jest również, w ocenie Prokuratora
Generalnego, podstaw do uznania za zasadny zarzutu niezgodności art. 6 ust. 2 Traktatu z art. 38 Konstytucji.
Upatrywanie kolizji między art. 6 ust. 2 TUE a art. 21 ust. 1 Konstytucji jest całkowicie nieuprawnione z uwagi na stopień
ogólności obydwu tych norm. Pierwsza z nich gwarantuje poszanowanie praw podstawowych zawartych w Konwencji o
ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Druga, statuuje natomiast zasadę ustrojową Rzeczypospolitej
Polskiej, gwarantując ochronę własności i prawa dziedziczenia jako podstawowych praw jednostki. Dokonana zaś przez
wnioskodawców interpretacja art. 21 ust. 1 Konstytucji, że gwarancje ochronne dotyczą własności „posiadanej w chwili
wejścia w życie Ustawy Najwyższej”, jest zupełnie dowolna.
Kontrola zgodności art. 17 Karty praw podstawowych z art. 21 ust. 1 Konstytucji jest zdaniem Prokuratora
Generalnego niedopuszczalna. Karta nie jest bowiem aktem prawa wspólnotowego. Traktowana jest jako polityczna
deklaracja, a jej postanowienia nie mają charakteru wiążącego.
Niezasadny jest również zarzut sprzeczności art. 6 ust. 2 TUE z art. 38 Konstytucji. Prawo do życia niewątpliwie
należy do podstawowych praw człowieka chronionych zarówno przez Konwencję o ochronie praw człowieka i
podstawowych wolności (art. 2), jak i przez art. 38 Konstytucji. Żadna z tych norm gwarancyjnych nie określa momentu,
od którego życie ludzkie jest chronione: czy od momentu poczęcia, czy od momentu narodzin. Kwestia ta została
pozostawiona do swobodnego stanowienia państwom członkowskim. Zatem, niezależnie od rozwiązań przyjętych w tym
zakresie w ustawodawstwie polskim, nie może być mowy o kolizji prawa wspólnotowego z Konstytucją.
W dalszej kolejności Prokurator Generalny stwierdza, że przepis art. 33 TWE nie jest niezgodny z art. 23
Konstytucji. Prokurator Generalny podnosi, że wbrew twierdzeniu wnioskodawców, określenie celów wspólnej polityki
rolnej, w postaci np. zwiększenia wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, czy racjonalny rozwój
produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej, a także każdego
innego celu spośród wymienianych w art. 33 Traktatu, w żadnym stopniu nie sprzeciwia się oparciu ustroju rolnego
państwa polskiego na gospodarstwie rodzinnym.
Przepis art. 249 Traktatu nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3, art. 83 i art. 87 ust. 1 Konstytucji. Prokurator
Generalny, analizując art. 249 TWE (zawierający katalog aktów prawa wspólnotowego i określający ich prawny
charakter) i art. 31 ust. 3 Konstytucji (określający warunki dopuszczalności stanowienia ograniczeń w zakresie
korzystania z konstytucyjnych wolności i praw) stwierdza, że przenoszenie wymagań, wynikających z jego treści, na
płaszczyznę stanowienia prawa wspólnotowego jest całkowicie nieuprawnione. Każdy z tych przepisów dotyczy bowiem
różnych, autonomicznych systemów prawnych.
Niezasadny jest także zarzut niezgodności art. 249 TWE z art. 83 i art. 87 ust. 1 Konstytucji. Prokurator
Generalny nie znajduje uzasadnienia dla wyrażonego przez wnioskodawców poglądu, że rozporządzenia jako akty prawa
wspólnotowego mają moc wiążącą w Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenia są bowiem wydawane na podstawie
ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, a art. 91 ust. 3
Konstytucji wyraźnie stanowi, że w takiej sytuacji prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając
pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Natomiast określone w polskiej Konstytucji wymogi stanowienia prawa
nie odnoszą się do prawa wspólnotowego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego postępowanie w zakresie badania niezgodności prawa wspólnotowego z art. 55
ust. 1 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, z powodu
niedopuszczalności wydania orzeczenia. Wnioskodawcy nie wskazali, o jakie przepisy prawa wspólnotowego chodzi.
Odwołali się tylko do możliwości wystąpienia zdarzenia, w postaci ekstradycji obywatela polskiego. Trybunał
Konstytucyjny kontroluje zgodność prawa z Konstytucją, nie ocenia zaś zdarzeń ani możliwości ich wystąpienia.
Zarzut niezgodności art. 308 TWE z art. 79 ust. 1 Konstytucji nie zasługuje na uwzględnienie. Powołany przepis
prawa wspólnotowego nie ma charakteru samowykonalnego, co oznacza, że jego stosowanie wymaga wydania przez
Radę aktów prawa wtórnego, a – uchwalając takie prawo – Rada musi stanowić jednomyślnie; bez zgody RP taki akt nie
może być przyjęty. Trudno zatem zgodzić się – w ocenie Prokuratora Generalnego – z poglądem, że art. 308 TWE może
naruszać zakres stosowalności art. 79 ust. 1 Konstytucji. Określenie granic skargi konstytucyjnej należy wyłącznie do
polskiego ustrojodawcy, a nie do prawa wspólnotowego. Jeżeli więc uzna on, że po integracji z Unią Europejską ten
środek ochrony praw jednostki okaże się niedostatecznie skuteczny, to wyłącznie rzeczą polskiego ustrojodawcy jest
nadanie mu stosownego kształtu.
Art. 308 TWE, zdaniem Prokuratora Generalnego nie poddaje się natomiast kontroli w płaszczyźnie zgodności z
art. 95 ust. 1 Konstytucji.
Sprzeczność art. 190 TWE, określającego zasady wyboru do Parlamentu Europejskiego, z art. 101 ust. 1
Konstytucji stanowiącym, że ważność wyborów do Sejmu i Senatu stwierdza Sąd Najwyższy jest nieuzasadniona.
Przemawia za tym argumentacja wskazana przez Prokuratora Generalnego w odniesieniu do rozważań dotyczących
badania zgodności art. 19 ust. 1 Traktatu z art. 1 i art. 62 ust. 1 Konstytucji oraz art. 202 i art. 203 TWE z art. 2, art. 4 i
art. 10 Konstytucji.
W zakresie dotyczącym niezgodności art. 234 TWE z art. 178 ust. 1, art. 188 ust. 1, art. 190 ust. 1 i art. 193
Konstytucji, Prokurator Generalny odwołał się do argumentacji zawartej w swym stanowisku z 25 czerwca 2004 r.
Uzupełniająco stwierdził, że nałożenie na sądy polskie obowiązku występowania z pytaniem prejudycjalnym do
Trybunału Sprawiedliwości w sytuacji określonej w art. 234 TWE, a także związanie sądu pytającego i innych sądów
orzekających w tej sprawie wyrokiem ETS wydanym w trybie prejudycjalnym, nie narusza zasady niezawisłości sędziów
ograniczonej ich podległością tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 Konstytucji). Właśnie Konstytucja RP, w art. 9,
nakazuje przestrzeganie wiążącego ją prawa międzynarodowego. Skoro zaś integracja z Unią Europejską nastąpiła z
upoważnienia i w zgodzie z Konstytucją, a istotą integracji jest uznanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego
przed prawem krajowym, to nie można upatrywać naruszenia Konstytucji przez to, że prawo wspólnotowe nakłada na
sądy krajowe (w określonych sytuacjach) obowiązek kierowania pytań prejudycjalnych.
Powołany przepis prawa wspólnotowego nie jest natomiast niezgodny z art. 188 ust. 1, art. 190 ust. 1 i art. 193
Konstytucji. Art. 234 TWE w żadnym stopniu nie ogranicza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do badania
zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (art. 188 ust. 1 Konstytucji), nie zmienia charakteru orzeczeń
Trybunału Konstytucyjnego, które bez względu na skierowanie pytania prejudycjalnego mają moc powszechnie
obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji).
Wnioskodawcy upatrują kolizji między art. 105 TWE z art. 227 ust. 1 Konstytucji, która wyrażać się ma w
uniemożliwieniu NBP ustalania i realizowania polityki pieniężnej oraz ponoszenia odpowiedzialności za wartość
polskiego pieniądza, z uwagi na charakter zadań Europejskiego Systemu Banków Centralnych (dalej: ESBC). Powołany
przepis wspólnotowy dotyczy polityki pieniężnej Wspólnoty Europejskiej, prowadzonej w ramach Europejskiego
Systemu Banków Centralnych, który składa się z Europejskiego Banku Centralnego oraz z krajowych banków
centralnych (art. 107 TWE). W celu wykonania zadań powierzanych ESBC, Europejski Bank Centralny uchwala
rozporządzenia, które mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach
członkowskich (art. 110 ust. 2, zd. 1 i 2 TWE). Dopiero kontrola treści tych rozporządzeń z treścią art. 227 ust. 1
Konstytucji może prowadzić do ustalenia zgodności bądź niezgodności między tymi unormowaniami. Z tego powodu
należy uznać, że art. 105 TWE nie poddaje się kontroli z art. 227 ust. 1 Konstytucji.
W zakresie niezgodności Traktatu akcesyjnego z art. 235 Konstytucji Prokurator Generalny podtrzymał zarówno
ocenę, jak i uzasadniające ją argumenty, wyrażone uprzednio w swym pisemnym stanowisku z 25 czerwca 2004 r.
4. Minister Spraw Zagranicznych przedstawił stanowisko w dwóch pismach procesowych.
4.1 W piśmie z 30 czerwca 2004 r. dotyczącym wniosku grupy posłów z 19 i 30 kwietnia 2004 r. Marszałek
Sejmu stwierdził, że:
1) Traktat akcesyjny jest zgodny z art. 8 ust. 1 i art. 90 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu akcesyjnego oraz artykuł 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia są zgodne z
preambułą Konstytucji w części dotyczącej suwerenności Narodu Polskiego, a także z art. 8 ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 188
oraz art. 235 Konstytucji.
Uzasadnienie stanowiska zostało oparte na następujących argumentach:
1) Wspólnoty kwalifikowane są w teorii prawa międzynarodowego jako „organizacje międzynarodowe o
charakterze ponadnarodowym” ze względu na szczególną koncentrację kompetencji oraz możliwość stanowienia aktów
prawnych, których postanowienia mogą wywierać skutek bezpośredni (co jednak nie zmienia ich zasadniczego charakteru
jako organizacji mіędzуnarоdоwyсh). Same traktaty stanowiące Unię oraz wspólnotowe prawo pochodne nie posługują
się, wskazywanym przez wnioskodawców, terminem „ponadnarodowość”. Używanie tego terminu stanowi jedynie próbę
oddania charakteru funkcjonowania Unii, a nie charakteru prawnego samej struktury. W związku z tym określenie to nie
rodzi żadnych skutków prawnych, w tym również dla suwerenności RP. Stwierdzenie wnioskodawców, że organizacja
ponadnarodowa ma szerszy zakres przedmiotowy niż organizacja międzynarodowa w rozumieniu art. 90 ust. 1
Konstytucji, stanowi – w ocenie Ministra Spraw Zagranicznych – błędną wykładnię przepisów konstytucyjnych.
2) Zadaniem Unii jest kształtowanie w sposób spójny i solidarny stosunków między państwami członkowskimi
oraz między ich narodami (art. 1 zd. 3 TUE). Unia szanuje tożsamość narodową poszczególnych państw członkowskich
(art. 6 ust. 3 TUE), Unia opiera się nadto na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i
podstawowych wolności oraz państwa prawa (art. 6 ust. 1 ТUE). Powyższe zasady oraz wartości Unii zostały
wyprowadzone ze wspólnych zasad i wartości jej państw członkowskich. Nie są one obce ani tym bardziej sprzeczne z
fundamentalnymi zasadami ustrojowymi Rzeczypospolitej Polskiej.
3) Członkostwo Polski w UE wyklucza sprzeczność z preambułą Konstytucji, gdyż przystąpienie do Unii zostało
dokonane właśnie w wykonaniu deklaracji preambuły zawierających stwierdzenie o „świadomości potrzeby współpracy
ze wszystkimi krajami”. Członkostwo w Unii – będące wyrazem suwerennej decyzji Rzeczypospolitej Polskiej podjętej
zgodnie z Konstytucją – stwarza optymalne ramy prawne i polityczne dla realizacji polskich interesów narodowych w
nowej rzeczywistości międzynarodowej. Integracja nie uszczupla praw państw członkowskich, lecz poprzez zmianę
pozycji państw zwiększa możliwości ich efektywnego wykorzystania, jednocześnie umacniając przy tym status jednostek
oraz struktur regionalnych.
4) Użycie przez ustawodawcę w art. 90 ust. 1 Konstytucji wyrażenia „w niektórych sprawach” oznacza, że
przekazanie może dotyczyć tylko części spraw, a nie kompetencji organów państwowych we wszystkich sprawach.
Konstytucja RP nie wyznacza przedmiotowego zakresu przekazania, tj. nie określa granic przekazania ani też nie
wymienia zakresu spraw, które nie mogą być przekazane. Uzasadniona wydaje się interpretacja przywołanej normy
konstytucyjnej, u której podstaw leży wykluczenie możliwości takiego przekazania kompetencji władz państwowych,
które byłoby sprzeczne z fundamentalnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, na których opiera się
Rzeczpospolita Polska. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zarzut utraty bądź ograniczenia suwerenności
Rzeczypospolitej Polskiej wynikający z postanowienia art. 1 Traktatu akcesyjnego, jest bezpodstawny.
5) Postanowienia Traktatu akcesyjnego, jak również postanowienia traktatów stanowiących UE w świetle
Konstytucji mają status prawa traktatowego, który jest określony w art. 91 ust. 2 Konstytucji. Wyrażenie zgody na
ratyfikację Traktatu akcesyjnego nastąpiło na podstawie art. 90 ust. 3 Konstytucji, tj. w drodze referendum
ogólnokrajowego, które w sposób szczególny legitymuje wymóg dostosowania polskiego systemu prawnego do prawa
wspólnotowego oraz stanowi szczególną podstawę stosowania prawa wspólnotowego w wewnętrznym porządku
prawnym.
6) Wspólnotowe prawo wtórne jest prawem stanowionym przez instytucje wspólnotowe. Zatem jego status w
polskim porządku prawnym określa art. 91 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym jest ono stosowane bezpośrednio oraz ma
pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Jednocześnie należy zauważyć, że art. 91 ust. 1 Konstytucji, uzupełniając
przepis art. 90 ust. 1, w sposób wyraźny gwarantuje, iż wspólnotowe prawo wtórne stosowane jest w polskim systemie
prawnym w sposób bezpośredni. Uzasadnienie stosowania wspólnotowego prawa wtórnego w całym polskim porządku
prawnym wynika z zasadniczej decyzji Rzeczypospolitej Polskiej „otwarcia” polskiego prawa wewnętrznego dla aktów
prawnych stanowionych przez organizację międzynarodową.
7) Na mocy decyzji Rzeczypospolitej Polskiej (podjętej na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji) odpowiedniemu
dostosowaniu ulegnie również właściwość sądów i trybunałów. Dostosowanie właścіwoścі Trybunału Konstytucyjnego
będzie miało odmienny charakter w odniesieniu do wspólnotowego prawa pierwotnego oraz wspólnotowego prawa
wtórnego. Wspólnotowe prawo pierwotne należy do materii międzynarodowego prawa traktatowego, a zatem podlega
kontroli konstytucyjności na podstawie art. 188 pkt 1 Konstytucji.
8) Wspólnotowe prawo wtórne ma charakter szczególny. Jest ono stosowane w polskim porządku prawnym
bezpośrednio. Nie podlega ono bezpośredniej kontroli konstytucyjnej przez Trybunał Konstytucyjny, gdyż wspólnotowe
prawo wtórne nie jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 188 pkt 1.
Na podstawie powyższych argumentów Minister Spraw Zagranicznych stwierdza, że zarzut dotyczący naruszenia
art. 8, art. 91 ust. 3 oraz art. 188 Konstytucji należy uznać za bezzasadny. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 235
Konstytucji uznaje za bezpodstawny, gdyż przystąpienie Polski do Unii Europejskiej nie oznacza konieczności zmiany
Konstytucji w rozumieniu jej art. 235.
9) Dokonując oceny zgodności art. 234 TWE z Konstytucją należy, zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych,
zwrócić uwagę na następujące istotne okolіcznośсі:
Przedmiotem orzekania europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym (na wniosek sądu
krajowego) jest wyłącznie prawo wspólnotowe. Z tego względu orzekanie europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w
trybie prejudycjalnym spełnia zasadniczą rolę w działaniu Wspólnoty, gdyż zapewnia jednolitość stosowania prawa
wspólnotowego w państwach członkowskich (np. orzeczenie ETS C-27/95 z 15 kwietnia 1997 r. w sprawie Woodspring
District Council przeciwko Baleers of Nailsea Ltd).
Wbrew twierdzeniom wnioskodawców europejski Trybunał Sprawiedliwości nie ma uprawnienia i nie bada w
trybie prejudycjalnym zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym (por. np. orzeczenie ETS C-10/97 i C-22/97
z 22 października 1998 r. w sprawie Ministero delle Finanze przeciwko IN. CO. GE. '90 Srl i innym).
Orzekając w tym trybie europejski Trybunał Sprawiedliwości może dostarczyć sądowi krajowemu elementów
pozwalających na wnikliwe rozumienie prawa wspólnotowego, które pozwolą temu sądowi na dokonanie oceny takiej
zgodności. Dalsze jednak działanie, nakierowane na zagwarantowanie zgodności prawa krajowego z prawem
wspólnotowym, należy do kompetencji właściwych narodowych organów krajowych.
Reasumując, Minister Spraw Zagranicznych stwierdza, że postępowanie prejudycjalne z art. 234 TWE nie może
być uznane za sprzeczne z Konstytucją.
10) Art. 13 ust. 1 TWE nie ma charakteru samowykonalnego, tj. nie może być bezpośrednio stosowany w
systemach prawnych państw członkowskich, a tym samym skutkować bezpośrednią sprzecznością z konstytucjami
krajowymi. Zaskarżony przepis wymaga wydania przez Radę UE aktów prawa wtórnego, przy czym uchwalając akty
prawa wtórnego, Rada UE musi stanowić jednomyślnie. Bez zgody Rzeczypospolitej Polskiej żaden taki akt nie zostanie
przyjęty. Zakres działania art. 13 ust. 1 TWE ograniczony jest wyłącznie do zakresu regulacji TWE, gdyż akty prawa
wtórnego Rada UE może stanowić wyłącznie w granicach kompetencji tego Traktatu (art. 13 ust. 1 TWE). Reguły
działania wspólnego rynku i polityk sektorowych nie zajmują się instytucją małżeństwa.
Niezasadne jest zatem twierdzenie, że art. 13 ust. 1 TWE jest sprzeczny z art. 18 Konstytucji.
11) Art. 31 TUE nie należy do zakresu prawa wspólnotowego, lecz do tzw. obszaru współpracy międzyrządowej,
regulowanego wyłącznie przez prawo międzynarodowe. Zobowiązanie w umowie międzynаrоdowej do „ułatwiania
ekstradycji” jest odzwierciedleniem ukształtowanej w polskim porządku prawnym instytucji prawnej znajdującej wyraz
także w praktyce. W związku z tym samo określenie „ułatwiania ekstradycji” nie może być traktowane jako sprzeczne z
Konstytucją.
W odniesieniu nаtоmіаst do „europejskiego nakazu aresztowania” należy zwrócić uwagę na fakt, że jego formę
prawną stanowi decyzja ramowa, przyjęta na podstawie art. 34 ust. 2 lit. b TUE. Decyzja ramowa należy do instrumentów
III filara UE, a zatem nie ma charakteru aktu prawa wspólnotowego. Decyzja ramowa nie wywołuje skutku
bezpośredniego (art. 34 ust. 2 lit. b zd. ostatnie TUE). Jest ona skierowana tylko do państw członkowskich, które realizują
w systemie prawa krajowego skutek określony w decyzji ramowej. W związku z tym przedmiotem badania
konstytucyjności mogą być wyłącznie odpowiednie akty prawa krajowego określające ten skutek. Kwestia ta nie ma
bezpośredniego związku z konstytucyjnością Traktatu akcesyjnego.
12) Minister Spraw Zagranicznych uznaje, że nie istnieje także niebezpieczeństwo wzruszenia przed instytucjami
wspólnotowymi uzasadnionego prawem międzynarodowym stanowiska państwa polskiego, które legło u podstaw
przejęcia mienia poniemieckiego w ramach reparacji od Niemiec jako państwa agresora.
13) W konkluzji Minister Spraw Zagranicznych stwierdza, że wszystkie działania organów państwowych
związane z ogłoszeniem Traktatu akcesyjnego w organach promulgacyjnych RP były realizowane zgodnie z prawem.
4.2. W piśmie z 5 kwietnia 2005 r. Minister Spraw Zagranicznych przedstawił stanowisko co do wniosku grupy
posłów z 2 września 2004 r., wnosząc o uznanie zgodności Traktatu akcesyjnego z preambułą, art. 1, art. 2, art. 4, art. 5,
art. 6, art. 10, art. 13, art. 18, art. 21 ust. 1, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 55 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 83, art. 87,
art. 95, art. 101 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 193, art. 227 ust. 1 Konstytucji.
W zakresie zarzutów dotyczących niezgodności Traktatu akcesyjnego z art. 8 ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 188 pkt
1, art. 235 Konstytucji Minister Spraw Zagranicznych podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z 30 czerwca 2004
r., w związku z wnioskami grup posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej z 19 kwietnia 2004 r. oraz 30 kwietnia 2004
r.
1) Wnioskodawcy podnoszą zarzut, że przekazanie Unii Europejskiej wykonywania niektórych kompetencji
organów władzy państwowej stoi w sprzeczności z treścią preambuły Konstytucji. Zarzut ten należy uznać za
bezpodstawny ze względu na brak w postanowieniach Traktatu akcesyjnego norm, których skutek prawny w sposób
pośredni lub bezpośredni prowadziłby do pozbawienia Rzeczypospolitej takiej możliwości. Bezpodstawny jest również
zarzut niezgodności z preambułą prawa wspólnotowo-unijnego wynikającej z orzecznictwa ETS, gdyż w żadnym ze
swoich dotychczas wydanych orzeczeń ETS nie stwierdził braku możliwości suwerennego oraz demokratycznego
stanowienia o losie Rzeczypospolitej przez obywateli Polski. Ani normy prawa wspólnotowego, ani orzecznictwo ETS
nie ograniczają oraz nie mają negatywnego wpływu na gwarancję praw obywatelskich, do których odwołuje się
preambuła Konstytucji. Nienaruszona została również zasada wyrażona w art. 10 Konstytucji. Decyzja o przystąpieniu do
Unii Europejskiej została wyrażona w sposób demokratyczny, z zachowaniem właściwych procedur konstytucyjnych
określonych w art. 90 Konstytucji. Na mocy zawartego Traktatu, Rzeczpospolita zgodziła się również na formy
stanowienia prawa w ramach organizacji międzynarodowej, w odniesieniu do których Rada jako organ najpełniej
reprezentujący interesy państw członkowskich posiada w istocie najszersze kompetencje. Ani Wspólnota Europejska,
będąca organizacją międzynarodową oraz posiadająca podmiotowość prawną na gruncie prawa międzynarodowego, ani
Unia Europejska, która obejmuje Wspólnotę Europejską oraz współpracę państw członkowskich w dziedzinie wspólnej
polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (II filar) oraz wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (III filar), nie mogą
być utożsamiane z organizacją państwową.
Rozszerzenie zakresu stosowania zasad ustroju państwowego na organizacje międzynarodowe należy uznać za
nieuprawnioną oraz wykraczającą poza istniejące normy prawa międzynarodowego analogię państwa do organizacji
międzynarodowej. W związku z powyższym twierdzenie wnioskodawców o naruszeniu preambuły Minister Spraw
Zagranicznych ocenił jako bezpodstawne.
Nie znajdują również uzasadnienia argumenty dotyczące niezgodności art. 19 TWE z preambułą, art. 1 i art. 62
Konstytucji. Po pierwsze, art. 19 TWE nie pozostaje w sprzeczności z preambułą Konstytucji, gdyż w żaden sposób nie
narusza pragnienia ustrojodawcy, by „na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie”. Należy zwrócić uwagę, iż art. 19
TWE nie pozbawia obywateli polskich praw wyborczych, natomiast przewiduje, że w przypadku wyborów na poziomie
lokalnym zasadniczym kryterium przyznania praw wyborczych jest kryterium domicylu. Po drugie, art. 19 TWE nie
narusza również art. 1 Konstytucji, który wskazuje raczej na charakter państwa polskiego, jako Rzeczypospolitej, tj.
stanowiącej dobro wspólne, które jest nadrzędne w stosunku do dobra indywidualnego (w wymiarze państwowym). Po
trzecie, art. 19 TWE nie pozostaje w sprzeczności z art. 62 Konstytucji, gdyż przepis ten wskazuje jedynie na fakt, że
prawa wyborcze wynikają z samego faktu posiadania obywatelstwa polskiego. Zasadniczy cel art. 19 TWE sprowadza się
do włączenia obywateli innych państw członkowskich, mających stałe miejsce zamieszkania w Polsce, do dbania o interes
wspólnoty lokalnej.
2) Założenie, że rozszerzenie praw wyborczych na obywateli innych państw członkowskich spowoduje, iż
Rzeczpospolita przestanie być „dobrem wspólnym jej obywateli”, jest niesłuszne. Uzyskanie przez wspomniane jednostki
niektórych praw wyborczych w żaden sposób nie wpływa na fakt, iż Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym jej obywateli,
z czym związane są również prawa i obowiązki jednostki względem państwa.
3) Niewłaściwa jest również teza wnioskodawców zakładająca, że wpływ czynników pozaprawnych na
orzecznictwo ETS niweczy zapisaną w art. 2 Konstytucji zasadę państwa prawnego. ETS jest sądem międzynarodowym,
którego kompetencje orzecznicze zostały określone w TWE, który wyraźnie wskazuje, iż ETS jest sądem prawa
wspólnotowego, orzekającym w ramach wspólnotowego (i częściowo unijnego) porządku prawnego. Działalność
orzecznicza, chociaż w wielu miejscach istotnie sporna, pozostaje wciąż w ramach prawa. Ponadto, działalność ETS w
żaden sposób nie wpływa na podział władz w ramach poszczególnych państw członkowskich, będąc raczej elementem
międzynarodowego niż krajowego porządku prawnego.
4) Nie można zgodzić się z poglądem wnioskodawców, że system stanowienia prawa w ramach Unii Europejskiej
pozostaje w sprzeczności z zasadą zwierzchnictwa Narodu, wyrażoną w art. 4 Konstytucji. Problematyka zwierzchności
jest bez związku z systemem tworzenia prawa w ramach Unii (stanowiącej porządek międzynarodowy), a ponadto
kompetencje organów Unii wynikają z przekazania ich wykonywania przez państwa członkowskie w drodze suwerennej
decyzji. Sam fakt stworzenia Unii jest dowodem raczej wykonywania praw suwerennych przez naród, podejmujący
decyzję o przystąpieniu, niż ich ograniczania.
5) Brak jest podstaw do uznania, że przez zawarcie Traktatu akcesyjnego Rzeczpospolita nie będzie w stanie
realizować jednego ze swych celów, jakim jest strzeżenie niepodległości. Działalność państwa w sferze stosunków
międzynarodowych należy do niezbędnych elementów suwerenności politycznej, tj. niepodległości. Ponadto treść
przepisu art. 5 należy odczytywać w związku z pozostałymi przepisami Konstytucji, zawierającymi regulacje podstaw
ustrojowych niepodległego państwa polskiego. Przepisy te zawierają m.in. możliwość, wyrażoną w art. 90 ust. 1
Konstytucji, przekazania kompetencji władzy państwowej w niektórych sprawach na rzecz organu lub organizacji
międzynarodowej.
6) Art. 12 i art. 13 TWE nie pozostają w sprzeczności z art. 6 Konstytucji. Zakaz dyskryminacji jest typowym
standardem w prawie międzynarodowym, stosowanym w wielu dziedzinach. Unia Europejska, jako organizacja
integracyjna, wprowadza szczególnie wysokie wymogi niedyskryminacji podmiotów z innych państw członkowskich. Nie
wpływa to jednak na naruszenie zasad, przewidzianych w Konstytucji.
7) W związku z argumentacją przedstawioną w punkcie 1 należy uznać, że nie zachodzi niezgodność art. 202 oraz
art. 203 TWE z art. 10 Konstytucji.
8) Zarzut niezgodności art. 191 TWE z art. 13 Konstytucji należy uznać za bezzasadny. Zaskarżony przepis,
wbrew twierdzeniom wnioskodawców, dotyczy partii działających na poziomie europejskim i tylko wobec nich może być
stosowany, podczas gdy art. 13 Konstytucji określa zasady odnoszące się do partii działających w Polsce. Ponadto
przepisy rozporządzenia Rady i Parlamentu Europejskiego z 4 listopada 2003 r. określają szczegółowe zasady
obowiązujące partie polityczne na poziomie europejskim, do których należy m.in. obowiązek przestrzegania w swoim
programie i w swoich działaniach zasad, na których opiera się Unia Europejska, mianowicie zasad wolności, demokracji,
poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego (art. 3 lit. c rozporządzenia).
9) Art. 13 TWE nie jest niezgodny z postanowieniami art. 18 Konstytucji. Zaskarżony przepis nie ma charakteru
samowykonalnego, tj. jego stosowanie jest uzależnione od wydania przez Radę aktów prawa pochodnego. Rada
przyjmuje tego rodzaju akty prawne jednomyślnie, a to oznacza, że nie mogą one mogły być podjęte bez zgody Polski.
Istotne znaczenie w tej kwestii ma również fakt, że granice przedmiotowe aktów prawnych wydanych na podstawie art.
13 TWE wyznaczone są granicami działania Wspólnoty, które nie obejmują instytucji małżeństwa zdefiniowanej w art. 18
Konstytucji.
10) Traktat akcesyjny nie zawiera regulacji sprzecznych z przepisami prawa polskiego dotyczącymi prawa
własności. Prawo wspólnotowe nie ingeruje w systemy prawa własności państw członkowskich (art. 295). Na gruncie
obowiązujących wspólnotowych postanowień traktatowych instytucje Wspólnoty oraz Unii nie mają kompetencji do
zajmowania się regulacją stosunków własnościowych, będących konsekwencją II wojny światowej, również ze względu
na zasadę lex retro non agit. W związku z tym należy uznać, że nie istnieje niebezpieczeństwo wzruszenia przed
instytucjami wspólnotowymi uzasadnionego prawem międzynarodowym stanowiska państwa polskiego, które legło u
podstaw przejęcia bez odszkodowania mienia poniemieckiego w ramach reparacji od państwa agresora (por. M.
Muszyński, Przejęcie majątków niemieckich przez Polskę po II wojnie światowej. Studium prawno-międzynarodowe i
porównawcze, Bielsko-Biała 2003, s. 391-392).
Wniosek o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 17 Karty praw podstawowych z art. 21 ust. 1
Konstytucji należy uznać za niedopuszczalny ze względu na brak waloru prawnego Karty praw podstawowych. Ponieważ
Karta jest jedynie deklaracją polityczną, jej postanowienia obligują w sensie politycznym tylko instytucje, nie mając
statusu prawa powszechnie obowiązującego.
Bezzasadne jest również twierdzenie o sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji z art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii
Europejskiej. Należy zauważyć, że Rzeczpospolita Polska jest zobowiązana od ponad 10 lat, do przestrzegania oraz
stosowania postanowień Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z jej ratyfikacją,
niezależnie od członkostwa w Unii Europejskiej.
11) Kolizję norm zawartych w art. 33 TWE z art. 23 Konstytucji należy wykluczyć z uwagi na niepokrywające się
ich zakresy przedmiotowe. Art. 33 TWE ustanawia cele wspólnej polityki rolnej Wspólnoty, w szczególności zwiększenie
wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, oraz metody ich realizacji, które w żaden sposób nie są
sprzeczne z zasadą ustroju rolnego Polski określonej w art. 23 Konstytucji RP.
12) Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej pozostaje bez wpływu na jej stosunki z
Kościołem katolickim, oparte o postanowienia Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską
podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318). Stosunki państw członkowskich UE
ze Stolicą Apostolską pozostają poza zakresem regulacji prawa wspólnotowego, zarówno pierwotnym, jak i wtórnym.
Nienaruszone pozostają zatem postanowienia art. 25 ust. 4 Konstytucji.
13) Wydawanie rozporządzeń przez instytucje Unii (art. 249 TWE) nie narusza art. 31 Konstytucji RP. Zgodnie
bowiem z zasadą kompetencji powierzonych, instytucje Unii podejmują działania tylko w tym zakresie, w jakim zostały
wyposażone przez państwa członkowskie w uprawnienia prawodawcze. Prawa i wolności obywatelskie, co do zasady,
znajdują się poza sferą regulacji prawa wspólnotowego, w związku z czym ta materia konstytucyjna nie może być
normowana w drodze rozporządzenia.
14) Pomimo faktycznie odmiennego rozumienia zakresu prawa do życia art. 6 ust. 2 TUE nie narusza
postanowień art. 38 Konstytucji. Wynika to z faktu, iż w przypadku międzynarodowych standardów ochrony praw
człowieka mają one charakter standardów minimalnych, a państwa mogą przewidzieć większą ochronę w swoich
porządkach prawnych. Ochrona życia, przysługująca w prawie polskim od momentu poczęcia, jest szersza niż w prawie
europejskim, jednakże nie powoduje to sprzeczności między oboma modelami.
15) Zarzut sprzeczności europejskiego nakazu aresztowania z art. 55 ust. 1 Konstytucji nie znajduje uzasadnienia.
Przedmiotem badania co do konstytucyjności regulacji wdrażających europejski nakaz aresztowania powinny być
odpowiednie akty prawa krajowego, co pozostaje bez związku z konstytucyjnością Traktatu akcesyjnego.
16) Art. 19 ust. 1 TWE nie narusza art. 62 ust. 1 Konstytucji. Według wnioskodawców, na podstawie prawa
wspólnotowego prawa obywatelskie, przysługujące, ich zdaniem, wyłącznie obywatelom polskim, zostaną niesłusznie
rozciągnięte na obywateli pozostałych państw członkowskich. Jest to założenie błędne, gdyż z art. 62 Konstytucji nie
wynika ograniczenie praw wyborczych, lecz raczej ich zagwarantowanie obywatelom polskim z racji posiadania tego
obywatelstwa.
17) Jako niezasadny, zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych, uznać należy zarzut niezgodności art. 308 TWE z
art. 79 ust. 1 Konstytucji. Art. 308 TWE nie może stanowić podstawy do wykroczenia poza ogólne ramy, stworzone przez
Traktat jako całość, a zwłaszcza te postanowienia, które określają zadania i działania Wspólnoty. W związku z
powyższym, materia praw obywatelskich pozostaje poza zakresem regulacji Traktatu.
18) Nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie sprzeczności art. 249 TWE z art. 83 Konstytucji. Organy Unii zostały
wyposażone w uprawnienia prawotwórcze na mocy prawidłowo zawartego Traktatu, w związku z czym, o ile poruszają
się w obrębie przyznanych im kompetencji, mają prawo tworzenia aktów prawnych, przewidzianych w art. 249 oraz
innych 15 przepisach traktatów. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że rozporządzenia i dyrektywy, będąc prawem
tworzonym przez organizację międzynarodową, w rozumieniu art. 91 ust. 3 Konstytucji, stanowią element polskiego
porządku prawnego oraz wiążą obywateli polskich.
19) Zarzut o sprzeczności art. 249 TWE z art. 87 Konstytucji jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. W
procesie stanowienia prawa wspólnotowego uczestniczą w Radzie UE członkowie Rady Ministrów, a w Parlamencie
Europejskim przedstawiciele obywateli państw członkowskich, wyłonieni w powszechnych i bezpośrednich wyborach.
Ponadto przepisy ustawy z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych
z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej zapewniają udział Sejmu i Senatu w zakresie stanowienia
prawa Unii Europejskiej, w tym również rozporządzeń wspólnotowych.
20) Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie wnioskodawców, że istnienie tzw. kompetencji dorozumianych, na
podstawie art. 308 TWE, narusza zasadę wyrażoną w art. 95 Konstytucji. Celem zaskarżonego przepisu nie jest
rozszerzanie kompetencji Unii, lecz zapewnienie jej skutecznego działania w tych dziedzinach, w których te kompetencje
już posiada. Ponadto, fakt obowiązywania w Polsce prawa, przyjmowanego w ramach organizacji międzynarodowych, w
żaden sposób nie wpływa na relacje pomiędzy poszczególnymi organami państwowymi w prawie wewnętrznym.
21) Minister Spraw Zagranicznych nie podziela zarzutu sprzeczności z art. 101 ust.1 Konstytucji art. 190 TWE,
przewidującego obowiązek państwa członkowskiego zorganizowania wyborów do Parlamentu Europejskiego, w
przypadku gdy żaden przepis UE ani Konstytucja nie określa sposobu przeprowadzania kontroli tychże wyborów.
Wymieniony przepis Konstytucji znajduje się w rozdziale IV „Sejm i Senat”, natomiast szczegółowe przepisy dotyczące
Sądu Najwyższego są zawarte w odrębnym rozdziale VIII Konstytucji. Zgodnie z art. 183 ust. 2 Sąd Najwyższy, oprócz
zasadniczych kompetencji określonych w ust. 1 tego artykułu (sprawowanie nadzoru nad działalnością sądów
powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania), wykonuje także inne czynności określone w Konstytucji i ustawach.
Kompetencje Sądu Najwyższego w zakresie kontroli wyborów do Parlamentu Europejskiego przewidują przepisy ustawy
z 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego.
22) Art. 234 TWE nie jest niezgodny z art. 178 ust. 1 oraz 193 Konstytucji. Przedmiotem orzekania przez ETS w
trybie prejudycjalnym może być wyłącznie prawo wspólnotowe, natomiast Trybunał nie bada w trybie prejudycjalnym
samego stosunku prawa krajowego do prawa wspólnotowego. Orzekając w trybie prejudycjalnym ETS może natomiast
dostarczyć sądowi krajowemu argumentów prawnych związanych z rozumieniem prawa wspólnotowego, które pozwolą
temu sądowi dokonać oceny takiej zgodności. Dalsze działanie, nakierowane na zagwarantowanie zgodności prawa
krajowego z prawem wspólnotowym, należy do kompetencji właściwych organów krajowych. W tym kontekście
podkreślenia wymaga fakt, że decyzja o „przekazaniu” kompetencji organów władzy państwowej organizacji
międzynarodowej, o której mowa w art. 90 Konstytucji RP, może obejmować również obszar władzy sądowniczej. W
związku z tym odpowiednie zobowiązania sądów polskich znajdują tu swoje konstytucyjne uzasadnienie.
23) Za bezpodstawny Minister Spraw Zagranicznych uznaje zarzut niezgodności art. 8, jak i art. 105 TWE z art.
227 Konstytucji. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na rozłączność funkcji wykonywanych przez Narodowy Bank Polski
oraz Europejski System Banków Centralnych oraz przez sam Europejski Bank Centralny, odpowiedzialny za realizację
polityki pieniężnej na poziomie wspólnotowym. Po drugie, NBP nie pozostaje bez wpływu na kształtowanie europejskiej
polityki pieniężnej, stanowiąc niewątpliwie element ESBC.
24) Ze względu na bezpodstawność i niesłuszność wszystkich zarzutów przedstawionych we wniosku, za taki
również należy uznać zarzut niezgodności Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z całą
Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
5. Marszałek Sejmu przedstawił stanowisko Sejmu w piśmie z 28 kwietnia 2005 r. odnoszącym się łącznie do
trzech wniesionych wniosków.
1) W piśmie tym Marszałek Sejmu stwierdził, że Traktat akcesyjny nie jest umową międzynarodową, o której
mowa w art. 27 pkt 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, i w związku z tym Sejm nie powinien być uczestnikiem
postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w niniejszej sprawie.
W związku tym poglądem, wezwanie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do zajęcia stanowiska w sprawie
Marszałek Sejmu potraktował jako zaproszenie do wyrażenia opinii ze względu na jej doniosłość ustrojową.
2) Marszałek Sejmu, podzielając stanowiska przedstawione przez pozostałych uczestników postępowania, tj.
Ministra Spraw Zagranicznych i Prokuratora Generalnego, ograniczył swoje uwagi do niektórych szczególnie istotnych
zagadnień.
Wykazaniu „niekonstytucyjności akcesji jako takiej” (wniosek z 30 kwietnia 2004 r.) służy zabieg polegający na
zakwalifikowaniu Unii Europejskiej oraz Wspólnot jako struktur nie międzynarodowych, lecz „ponadnarodowych”, przy
odpowiedniej etymologicznej interpretacji tego pojęcia i przy uznaniu, że przekreśla to automatycznie „suwerenność
Narodu Polskiego”. Użycie takiego sformułowania, niebędącego nadto terminem języka prawnego, pozwala przedstawić
Unię Europejską oraz Wspólnoty jako „struktury wrogie i obce, których istotą jest przejmowanie kolejno, docelowo i
nieodwracalnie suwerennych praw narodów”.
3) Do oceny Traktatu akcesyjnego z punktu widzenia zgodności z postanowieniami Konstytucji istotne znaczenie
ma tryb zawarcia tego Traktatu oraz wyrażenia zgody na jego ratyfikację. Zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji, po
długim okresie negocjacji Traktat został podpisany 16 kwietnia 2003 r. w Atenach przez przedstawicieli rządu, a
następnie ratyfikowany w drodze referendum ogólnokrajowego. Spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki wynikające
z preambuły Konstytucji mówiącej o „suwerennym i demokratycznym stanowieniu o losie Ojczyzny”.
4) We wniosku z 2 września 2004 r. naruszenie zasady suwerenności Narodu sprowadzone zostało do kwestii
„stanowienia prawa”. Zarzut sformułowany w tym kontekście wskazuje na ukształtowaną w orzecznictwie ETS zasadę
prymatu prawa wspólnotowego nad prawem krajowym oraz jego bezpośredniej stosowalności w wewnętrznym porządku
prawnym państw członkowskich. Odzwierciedleniem tej zasady w prawie pierwotnym okazał się powołany przez
wnioskodawców Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Marszałek Sejmu uznaje
jednak, że zarzut oparty na tak wątłej podstawie nie stwarza możliwości jego badania przez Trybunał Konstytucyjny, z
uwagi na doniosłą i skomplikowaną materię.
5) Sprzeczność art. 202 TWE z art. 4 i art. 10 Konstytucji daje się, zdaniem Marszałka Sejmu, dość prosto
wyjaśnić. Zasada podziału władz oraz zasada zwierzchnictwa Narodu ukształtowały się historycznie jako fundamentalne,
demokratyczne zasady ustroju państwa. Na takich zasadach nie jest natomiast zbudowana organizacja międzynarodowa.
6) Badanie zgodności art. 19 ust. 1 TWE z preambułą, art. 1 i art. 62 Konstytucji, z uwagi na nieadekwatność
pierwszego i drugiego wzorca, Marszałek Sejmu ogranicza do art. 62 Konstytucji. W odniesieniu do wyborów
samorządowych Marszałek Sejmu powołuje art. 16 Konstytucji, jako lex specialis. W wyborach tych istotnym elementem
obok kryterium obywatelstwa, czy wieku jest stała więź z danym terenem, wyznaczona miejscem zamieszkania. Łączy się
to bowiem z wypełnianiem obowiązków i posiadaniem odpowiednich uprawnień członka danej wspólnoty. Marszałek
Sejmu przypomina również o obowiązującej w tym zakresie zasadzie wzajemności.
7) Stosunek wtórnego prawa europejskiego, a w szczególności orzecznictwa ETS do art. 8 ust. 1 Konstytucji nie
może być, zdaniem Marszałka Sejmu, przedmiotem orzekania w omawianej sprawie. Czynnikiem przesądzającym jest to,
że chodzi tutaj o normę sformułowaną w orzecznictwie ETS.
8) W świetle przedstawionej przez wnioskodawców argumentacji dotyczącej niezgodności Traktatu akcesyjnego i
wiążących się z nim aktów prawa pierwotnego prawa wspólnotowego, jak również po analizie stanowisk uczestników
postępowania MSZ i Prokuratora Generalnego, Marszałek Sejmu uznaje, że zarzuty wnioskodawców w tym zakresie nie
znajdują uzasadnienia.
9) Analogicznie Marszałek ocenił zarzut naruszenia przez ratyfikację Traktatu akcesyjnego art. 235 Konstytucji.
10) W konkluzji Marszałek wyraża opinię, że zarzuty podniesione we wnioskach skierowanych do Trybunału
Konstytucyjnego są chybione lub nieuzasadnione.
II
W rozprawie, która odbyła się 4 maja 2005 r., uczestniczyli umocowani przedstawiciele grup posłów, Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Spraw Zagranicznych oraz osobiście Prokurator Generalny.
Przedstawiciel Sejmu nie stawił się na rozprawę.
Poseł M. Kotlinowski rozszerzył zakres przedmiotowy wniosku z 30 kwietnia 2004 r., przez wskazanie art. 4 ust.
1 Konstytucji jako dodatkowego wzorca badania art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu akcesyjnego i art. 2 Aktu dotyczącego
warunków przystąpienia.
Poseł A. Macierewicz w wystąpieniu na rozprawie wskazał uzupełniająco, że zawarte we wniosku z 2 września
2004 r., stwierdzenie: „Wraz z implementacją w Polsce przepisów wynikających z europejskiego nakazu aresztowania
pojawiła się możliwość ekstradycji obywatela polskiego do państwa członkowskiego UE, co jest niezgodne z przepisem
art. 55 ust. 1 Konstytucji, który zakazuje ekstradycji obywatela polskiego”, dotyczy implementacji decyzji ramowej Rady
2002/589 WSiSW z 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób
między Państwami Członkowskimi. Zdaniem posła, nie jest właściwe porównywanie decyzji ramowej do dyrektywy, co
czyni się w aspekcie podobnych skutków. Dyrektywa jest aktem ponadnarodowym, a decyzja ramowa jest umową
międzypaństwową. Tak więc, decyzja ramowa, będąc uproszczoną umową międzynarodową, zgodnie z dyspozycją art.
188 pkt 1 Konstytucji, podlega rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny, podobnie jak wszystkie inne umowy
międzynarodowe, bez względu na sposób ich zawarcia i ogłoszenia.
Przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej podtrzymał stanowisko wyrażone na piśmie i wniósł o
uwzględnienie wniosków końcowych, a zatem o uznanie, że Traktat akcesyjny, Akt dotyczący warunków przystąpienia
oraz Akt końcowy, a także art. 234 TWE są zgodne z Konstytucją. Przedstawiciel Prezydenta RP podtrzymał także
stanowisko co do umorzenia postępowania w zakresie zarzutu sprzeczności art. 17 Karty praw podstawowych z art. 21
Konstytucji w odniesieniu do Traktatu akcesyjnego oraz Aktu końcowego w kontekście sprzeczności z art. 55
Konstytucji, a także umorzenia w zakresie sprzeczności Traktatu akcesyjnego, Aktu dotyczącego warunków przystąpienia
i Aktu końcowego z Konstytucją w całości. Podstawą umorzenia postępowania w tym zakresie, według Prezydenta RP,
jest art. 39 w związku z art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym zarzuty podnoszone przed
Trybunałem Konstytucyjnym powinny być skonkretyzowane i uzasadnione. A zatem, wniosek o umorzenie nie dotyczy
zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego co do orzekania o zgodności dyrektywy z Konstytucją, ale łączy się z
zarzutem braku uzasadnienia oraz niewskazania przepisów prawa traktatowego, które miałyby być sprzeczne z
Konstytucją.
Zarówno Prokurator Generalny, jak i przedstawiciel Ministra Spraw Zagranicznych poparli stanowiska wyrażone
w pismach procesowych złożonych w sprawie.
Zamykając rozprawę, przewodniczący składu orzekającego poinformował, że ogłoszenie wyroku nastąpi 11 maja
2005 r.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.
Przedmiot i zakres kontroli konstytucyjności
1.1. W niniejszej sprawie kontrolę zgodności z Konstytucją RP zainicjowały trzy wnioski (połączone do
wspólnego rozpoznania zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 6 września 2004 r.):
a)
wniosek grupy posłów złożony 19 kwietnia 2004 r. (reprezentowanej przez posła J. Łopuszańskiego),
b)
wniosek grupy posłów złożony 30 kwietnia 2004 r. (reprezentowanej przez posła M. Kotlinowskiego),
c)
wniosek grupy posłów złożony 2 września 2004 r. (reprezentowanej przez posła A. Macierewicza).
Wnioski te, jako główny przedmiot kontroli, wskazują Traktat o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii
Europejskiej (podpisany w Atenach 16 kwietnia 2003 r.) wraz z Aktem dotyczącym warunków przystąpienia
Rzeczypospolitej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, jak też Aktem końcowym
konferencji w Atenach, stanowiącymi integralne części Traktatu akcesyjnego.
Zarzuty kierują się przeciw powołanym tu Traktatowi i Aktom, bądź to w całości, bądź przeciw poszczególnym
ich postanowieniom, określonym we wnioskach. Natomiast wszelkie odniesienia do prawa pierwotnego Unii
Europejskiej, jako przedmiotu kontroli, są formułowane tylko pośrednio, tj. poprzez Traktat akcesyjny i jego
poszczególne unormowania.
1.2 Trybunał Konstytucyjny nie jest upoważniony do dokonywania samoistnej oceny konstytucyjności prawa
pierwotnego Unii Europejskiej. Taka kompetencja służy mu natomiast wobec Traktatu akcesyjnego jako ratyfikowanej
umowy międzynarodowej (art. 188 pkt 1 Konstytucji).
Przyznana Trybunałowi Konstytucyjnemu w art. 188 pkt 1 Konstytucji właściwość do orzekania w sprawach
„zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją” nie różnicuje wskazanych uprawnień Trybunału w
zależności od trybu wyrażania zgody na ratyfikację. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym
przez Prezydenta Rzeczypospolitej (z 30 marca 2005 r.). Znajduje ono nadto wsparcie w piśmiennictwie (por. M.
Masternak-Kubiak, Umowa międzynarodowa w prawie konstytucyjnym, Warszawa 1997, s. 172-194; M. Jabłoński,
Konstytucyjnoprawne aspekty przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, [w:] „Humanistyczne Zeszyty
Naukowe” nr 5(13)/1998, s. 14).
1.3. Trybunał Konstytucyjny pozostaje zatem właściwy do badania konstytucyjności umów międzynarodowych
ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w drodze referendum ogólnokrajowego. Artykuł 188 pkt 1 Konstytucji ani
inny przepis nie wyłączają bowiem tego typu umów z zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy to również
unormowań poddanych kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie.
Ocena konstytucyjności dotyczyć może zarówno samego aktu (jego treści), jak i czynności służących
wprowadzeniu tej umowy do polskiego porządku prawnego.
Te ostatnie czynności obejmują różne postaci wyrażenia zgody na ratyfikację. Przy sięgnięciu po tryb określony
w art. 90 ust. 3 Konstytucji (tryb ten występuje w niniejszej sprawie) ocena ta dotyczy:
–
uchwały Sejmu, podjętej w trybie określonym w art. 90 ust. 4 Konstytucji oraz – w jej następstwie
–
przeprowadzenia ogólnokrajowego referendum upoważniającego do ratyfikacji.
Właściwość Trybunału Konstytucyjnego (określona w art. 188 Konstytucji) nie odnosi się do wskazanych tu
czynności prawnych poprzedzających ratyfikację (por. R. Kwiecień, Miejsce umów międzynarodowych w porządku
prawnym państwa polskiego, Warszawa 2000, s. 188; K. Wójtowicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a członkostwo
w Unii Europejskiej, [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 169).
Kontrolą konstytucyjności może być natomiast objęta treść umowy o przekazaniu kompetencji („w niektórych sprawach”
– art. 90 ust. 1 Konstytucji). Tę kontrolę należy odróżniać od kontroli ważności (w tym: legalności) referendum (właściwy
jest tu Sąd Najwyższy) jak również od kontroli konstytucyjności trybu uzyskania zgody na ratyfikację takiej umowy.
1.4. Ważność referendum w sprawie Traktatu akcesyjnego została stwierdzona przez Sąd Najwyższy uchwałą z
16 lipca 2003 r. Dochowane zostały warunki, przewidziane w art. 90 ust. 3 Konstytucji, do ratyfikacji Traktatu jako
umowy międzynarodowej, w wyniku której nastąpiło przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych
sprawach Wspólnotom Europejskim i Unii Europejskiej. Dotyczy to także integralnych części Traktatu akcesyjnego, tj.
Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących
podstawę Unii Europejskiej, Aktu końcowego konferencji w Atenach z 16 kwietnia 2003 r., nadto zaś – unormowań
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej.
1.5. Kognicja Trybunału, określona przez art. 188 Konstytucji RP, objęła w rozpatrywanej sprawie badanie
konstytucyjności Traktatu akcesyjnego (oraz Aktów stanowiących jego integralne elementy), ratyfikowanego przez
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z upoważnienia wyrażonego przez Naród w referendum przeprowadzonym 7-8
czerwca 2003 r.
W sensie formalnym przedmiotem badania zgodności z Konstytucją pozostają zasadniczo teksty wspomnianych
tu Traktatów i Aktów w zakresie objętym ratyfikacją Prezydenta RP, ogłoszone w Dzienniku Ustaw RP w dniu 30
kwietnia 2004 r. (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 r., Warszawa 1999, s. 24).
1.6. We wszystkich trzech wnioskach złożonych do Trybunału Konstytucyjnego, powtarzającym się – a zarazem:
podstawowym – zarzutem jest zarzut niezgodności Traktatu akcesyjnego, a także Aktu dotyczącego warunków
przystąpienia oraz Aktu końcowego z art. 8 ust. 1 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Zastrzeżenia wnioskodawców sprowadzają się do dwóch zasadniczych twierdzeń:
a)
że Konstytucja nie zezwala na przystąpienie do systemu prawnego Unii Europejskiej, zakładającego
pierwszeństwo prawa wspólnotowego przed prawem polskim; prowadzi to bowiem – jak twierdzą wnioskodawcy – do
naruszenia konstytucyjnej zasady, wyrażonej w art. 8 ust. 1, zgodnie z którą „Konstytucja jest najwyższym prawem
Rzeczypospolitej Polskiej”;
b)
że szereg postanowień Konstytucji, w tym dotyczących własności, rodziny, rodzinnego gospodarstwa
rolnego, nie da się pogodzić z regułami wynikającymi, wedle twierdzeń wnioskodawców, ze wspólnotowego prawa
pierwotnego bądź wtórnego.
W tej sytuacji udzielenia odpowiedzi wymagają dwa zespoły problemów:
– czy system prawny Unii Europejskiej ma zakotwiczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
– czy zarzuty dotyczące poszczególnych unormowań wspólnotowych uzasadniają ich sprzeczność z polską
Konstytucją, a nadto czy uzasadnienie wniosków zostało oparte na właściwych przesłankach i należycie uargumentowane.
2. Kwestia nadrzędności Konstytucji RP (art. 8 ust. 1) a przekazanie kompetencji „w niektórych sprawach”
2.1. Art. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status „najwyższego prawa
Rzeczypospolitej Polskiej”. Regulacji tej towarzyszy nakaz respektowania i przychylności wobec właściwie
ukształtowanych oraz obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej unormowań prawa międzynarodowego.
Świadomą decyzją ustrojodawca wprowadził do zasad naczelnych Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, i to w
bezpośrednim sąsiedztwie art. 8 ust. 1, wskazanego przez wnioskodawców jako wzorzec kontroli konstytucyjności –
zasadę wyrażoną w art. 9. Zgodnie z tym unormowaniem „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa
międzynarodowego”.
2.2. Prawną konsekwencją art. 9 Konstytucji jest konstytucyjne założenie, iż na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej, obok norm (przepisów) stanowionych przez krajowego legislatora, obowiązują uregulowania (przepisy)
kreowane poza systemem krajowych (polskich) organów prawodawczych. Ustrojodawca konstytucyjny świadomie więc
przyjął, że system prawa obowiązujący na terytorium Rzeczypospolitej mieć będzie charakter wieloskładnikowy. Obok
aktów prawnych, stanowionych przez krajowe (polskie) organy prawodawcze, w Polsce obowiązują i są stosowane także
akty prawa międzynarodowego (zob. A. Wasilkowski, Prawo krajowe – prawo wspólnotowe – prawo międzynarodowe.
Zagadnienia wstępne, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, Warszawa 1997,
s. 15).
Prawo wspólnotowe nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części
stanowiącej prawo traktatowe, powstaje ono przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa
członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś stanowiącej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne),
kreowane jest ono przy udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) – w Radzie Unii
Europejskiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) – w Parlamencie Europejskim. Na
terenie Polski współobowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych.
Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta
w innej perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo jednego z wyróżnionych podsystemów.
Założenie wieloskładnikowej struktury systemu prawa obowiązującego w Polsce ma charakter generalny. Zostało
ono przyjęte w okresie wyprzedzającym o kilka lat akcesję do Wspólnot i Unii Europejskiej. Nie można więc twierdzić, iż
jest to uregulowanie epizodyczne, ukształtowane tylko w związku i na użytek przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do
Wspólnot i Unii Europejskiej.
Konstytucja, w następstwie regulacji zawartych w art. 9, art. 87 ust. 1 oraz w art. 90-91, uznaje tę
wieloskładnikową strukturę unormowań obowiązujących na terytorium RP i przewiduje szczególny tryb jej
wprowadzania. Tryb ten wykazuje pokrewieństwo z trybem zmiany Konstytucji.
Wprowadzenie wieloskładnikowej struktury unormowań odbyło się bowiem przy zachowaniu szczególnego trybu
stanowienia Konstytucji przez Zgromadzenie Narodowe i zostało zaakceptowane w ogólnokrajowym referendum
konstytucyjnym. Zmiana tych unormowań wymaga zatem zachowania szczególnego trybu zmiany Konstytucji,
określonego w jej art. 235. Stanowi to przejaw woli ustrojodawcy nadania uregulowaniu konstytucyjnemu nie tylko
najwyższej mocy prawnej, ale i szczególnej trwałości. Polski ustrojodawca konstytucyjny, przy udziale ogółu obywateli
uprawnionych do udziału w referendum konstytucyjnym, suwerennie zatem przesądził, i to na kilka lat przed zawarciem
Traktatu akcesyjnego, o wiążącym charakterze zawartych i ratyfikowanych (i w następstwie tego „wiążących
Rzeczpospolitą Polską”) umów międzynarodowych.
3. Miejsce umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji w polskim systemie prawnym
3.1. Postanowienia rozdziału III Konstytucji, określając zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie
obowiązującego, obejmują jego ramami ratyfikowane umowy międzynarodowe (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Zgodnie z
postanowieniem art. 91 ust. 2 Konstytucji, umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Prezydenta RP za uprzednią
zgodą Sejmu i Senatu wyrażoną w ustawie, mają pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się pogodzić z
umową. Założeniem struktury systemu źródeł prawa, ukształtowanego suwerennie przez polskiego ustrojodawcę w rozdz.
III Konstytucji, jest więc pierwszeństwo stosowania unormowań wskazanej tu kategorii umów międzynarodowych przed
ustawami, o ile postanowienia tychże ustaw nie mogą być (ze względu na swą treść) współstosowane z postanowieniami
umów międzynarodowych.
3.2. Polski ustrojodawca konstytucyjny stoi na gruncie jednolitości systemu prawnego bez względu na to, czy
składające się na ten system akty prawne stanowią efekt działania prawodawcy krajowego czy też powstały jako
uregulowania międzynarodowe (o różnym zasięgu i charakterze) objęte konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa. W
myśl art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw
Rzeczypospolitej Polskiej, staje się elementem składowym systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Jest też
bezpośrednio stosowana (chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy). Przewidziane w art. 90 ust. 1
Konstytucji umowy międzynarodowe o przekazaniu niektórych kompetencji organów władzy państwowej „w niektórych
sprawach” organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu stanowią jedną z kategorii umów
międzynarodowych podlegających ratyfikacji.
Ratyfikacja takiej umowy dokonywana jest w trybie o wyraźnie zaostrzonych wymogach w porównaniu z trybem
ratyfikacji innych umów, dokonywanej za uprzednią zgodą Sejmu i Senatu wyrażoną w ustawie.
Zaostrzenie to polega na: podniesieniu progu koniecznej większości w Sejmie i w Senacie z pułapu większości
zwykłej (względnej) do pułapu większości 2/3 głosów zarówno w Sejmie jak i w Senacie, bądź – alternatywnie (mocą
odpowiedniej uchwały Sejmu podjętej bezwzględną większością głosów) – na upoważnieniu do ratyfikacji, udzielonego
w trybie ogólnokrajowego referendum upoważniającego.
3.3. W obu wskazanych tu procedurach wymogi uzyskania upoważnienia są istotnie wyższe i trudniejsze do
spełnienia, niż przy ratyfikacji innych umów. Wymagają one zgodnej aprobaty kwalifikowanej większości (na poziomie –
co najmniej – 2/3) składu ogólnokrajowych organów przedstawicielskich: Sejmu i Senatu RP, reprezentujących Naród –
suwerena, bądź też – alternatywnie – uzyskania aprobaty samego suwerena, wyrażonej w drodze ogólnokrajowego
referendum upoważniającego.
Polski ustrojodawca konstytucyjny, świadomy znaczenia umów o przekazaniu wykonywania kompetencji
organów władzy publicznej „w niektórych sprawach” organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu
(znaczenie to podkreślają w godnej uznania trosce o suwerenność państwową także wnioskodawcy), wprowadza więc
istotne zabezpieczenia przed zbyt łatwym bądź niewystarczająco legitymowanym przekazaniem kompetencji poza system
organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. Zabezpieczenia te dotyczą wszystkich przypadków
przekazywania kompetencji organom Wspólnot i Unii Europejskiej.
4. Zakres przekazania kompetencji organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu
4.1. Przekazanie kompetencji „w niektórych sprawach” rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania
ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz
przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. Konieczne jest więc
tak precyzyjne określenie dziedzin, jak i wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem. Brak jest podstaw
do założenia, zgodnie z którym dla dochowania tego wymogu wystarczyłoby zachowanie w kilku sprawach, choćby dla
pozoru, kompetencji w gestii organów konstytucyjnych. Idące w tym kierunku obawy wnioskodawców, wyrażane na
rozprawie, nie znajdują uzasadnienia. Działania, w wyniku których przeniesienie kompetencji podważałoby sens istnienia
bądź funkcjonowania któregokolwiek z organów Rzeczypospolitej, pozostawałyby nadto w wyraźnej kolizji z art. 8 ust. 1
Konstytucji.
4.2. Zagwarantowane w art. 91 ust. 2 Konstytucji pierwszeństwo stosowania umów międzynarodowych,
ratyfikowanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub podjętego w trybie ogólnokrajowego referendum
upoważniającego (zgodnie z art. 90 ust. 3), w tym: umów o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach” – przed
postanowieniami ustaw niedających się współstosować – nie prowadzi wprost (i to w żadnym zakresie) do uznania
analogicznego pierwszeństwa tychże umów przed postanowieniami Konstytucji. Konstytucja pozostaje zatem – z racji
swej szczególnej mocy – „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej” w stosunku do wszystkich wiążących
Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o
przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach”. Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności mocy
prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania.
4.3. Ustawy upoważniające do ratyfikacji umowy międzynarodowej są uchwalane przy zachowaniu stosownych
wymagań proceduralnych przy podejmowaniu decyzji przez Sejm i Senat. Wymagania te w zakresie objętym regulacją
art. 90 ust. 1-2 Konstytucji (w odniesieniu do umów o przekazaniu kompetencji organów władzy publicznej) są znacznie
podwyższone w porównaniu do wymagań dotyczących ratyfikacji, o której mowa w art. 89 Konstytucji. Sejm i Senat
funkcjonują w tym zakresie jako organy reprezentujące Naród – suwerena, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 2
Konstytucji. Bezpośrednie odwołanie się do suwerennej decyzji Narodu występuje jeszcze intensywniej w przypadku
przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego, upoważniającego do ratyfikacji umowy międzynarodowej o przekazaniu
kompetencji organów władzy w niektórych sprawach (art. 90 ust. 3-4 Konstytucji).
4.4. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny postrzega jako nieuzasadnione obawy wnioskodawców, jakoby
przekazanie kompetencji w ramach art. 90 ust. 1 Konstytucji, dokonane w Traktacie akcesyjnym z 16 kwietnia 2003 r.,
nastąpiło z pominięciem wyrażenia woli przez Naród – obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Zastosowany tryb
ogólnokrajowego referendum oraz uzyskanie aprobaty ratyfikacji Traktatu ze strony wymaganej prawnie większości
głosujących nie pozwalają Trybunałowi Konstytucyjnemu na uznanie za trafną oceny wnioskodawców.
Akceptując w referendum obowiązującą Konstytucję, sam Naród przesądził, iż godzi się także z możliwością
związania Rzeczypospolitej prawem stanowionym przez organizację międzynarodową lub organ międzynarodowy, a
zatem prawem innym niż traktatowe. Odbywa się to w granicach przewidzianych przez ratyfikowane umowy
międzynarodowe. Co więcej, w referendum tym Naród wyraził nadto zgodę, że prawo to będzie obowiązywać
bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z pierwszeństwem przed ustawami w razie wystąpienia kolizji.
4.5. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że ani art. 90 ust. 1, ani też art. 91 ust. 3 nie mogą stanowić podstawy
do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub
podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności wskazane tu
unormowania nie mogą posłużyć do przekazania kompetencji w zakresie, który powodowałby, iż Rzeczpospolita Polska nie
może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne. W tej kwestii pogląd Trybunału Konstytucyjnego pozostaje
zbieżny, co do zasady, ze stanowiskiem Federalnego Sądu Konstytucyjnego Niemiec (por. wyrok z 12 października 1993 r. w
sprawie 2BvR 2134, 2159/92 Maastricht) oraz Sądu Najwyższego Królestwa Danii (por. wyrok z 6 kwietnia 1998 r. w sprawie
I 361/1997 Carlsen przeciwko premierowi Danii).
4.6. Określona w art. 90 ust. 2 Konstytucji wymagana większość w Sejmie i w Senacie RP, w przypadku udzielania
zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej o przekazaniu kompetencji, jest znacząco wyższa niż większość wymagana
przy stanowieniu ustaw (zwykłych). Pozostaje ona tożsama z wymiarem kwalifikowanej większości w Sejmie i jest wyższa w
odniesieniu do Senatu, w porównaniu z większością wymaganą dla uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235 ust. 4
Konstytucji). W kategoriach ilościowych trzeba więc uznać omawiane tu wymogi za co najmniej równe – z punktu widzenia
reprezentatywności i legitymizacji – wymogom stawianym przy zmianie Konstytucji.
Okoliczność ta jest dodatkowym argumentem na rzecz oceny, że przekazywanie kompetencji organów władzy
publicznej „w niektórych sprawach” następuje przy zachowaniu wysokich wymagań co do reprezentatywności i skali
akceptacji podejmowanych rozstrzygnięć.
Wspólnoty i Unia Europejska funkcjonują, zgodnie z Traktatami konstytuującymi te organizacje, na zasadzie i w
obrębie kompetencji powierzonych przez państwa członkowskie. Sprawia to, że Wspólnoty i ich instytucje mogą działać tylko
w zakresie przewidzianym przez unormowania traktatowe. Ocena ta odnosi się w pełnym wymiarze do przyjęcia i ratyfikacji
Traktatu akcesyjnego oraz do wszystkich Aktów stanowiących integralne elementy dopełniające tenże Traktat.
5. Cechy Traktatu akcesyjnego
5.1. Traktat akcesyjny w porównaniu z klasycznymi umowami międzynarodowymi wykazuje pewne swoistości.
O ile te umowy zakładały przewidywalność elementów przyszłego funkcjonowania już w momencie zawierania umowy,
to system Unii Europejskiej ma charakter dynamiczny. Przewiduje on możliwość zmian treści prawa w porównaniu ze
stanem w momencie akcesji. Przewiduje też możliwość ewolucji zasad i zakresu funkcjonowania Unii. W momencie
akcesji nie występuje zatem całkowita pewność co do wszystkich elementów dalszego rozwoju. Zarazem jednak
kompetencje przekazane przez państwa członkowskie zapewniają wpływ tychże państw na podejmowane działania i
decyzje całego systemu. Jest to istotna gwarancja jego prawidłowości i akceptowalności. Decyzja o objęciu przez Unię
nowego obszaru działania, w celu osiągnięcia jednego z celów wspólnoty, wymaga wszakże jednomyślności państw
członkowskich w rozstrzyganej sprawie (art. 308 TWE). Gwarantuje to, że zmiany w rozważanym zakresie nie będą
mogły nastąpić mimo sprzeciwu któregokolwiek z państw.
5.2. Polski ustrojodawca konstytucyjny – otwierając system źródeł prawa powszechnie obowiązującego na
terytorium RP na akty prawa międzynarodowego, w tym: na akty stanowione w obrębie organizacji międzynarodowych
(stroną których pozostaje Rzeczpospolita Polska), w suwerenny sposób ograniczył przedmiotowo katalog umów
międzynarodowych, które – ze względu na treść lub znaczenie – wymagają ratyfikacji za uprzednią zgodą Sejmu i Senatu
(wyrażoną w ustawie). Umowy te korzystają z pierwszeństwa stosowania w zbiegu z przepisami ustaw (zwykłych)
nienadającymi się do jednoczesnego stosowania.
6. Traktat akcesyjny i Akt o warunkach przystąpienia a respektowanie wartości wskazanych w preambule
do Konstytucji RP
6.1. Zakwestionowanie przez wnioskodawców zgodności z preambułą, art. 8 ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 188, a nadto
z art. 235 Konstytucji – unormowań art. 1 ust. 1 i ust. 3 Traktatu akcesyjnego oraz art. 2 Aktu dotyczącego warunków
przystąpienia wymaga w pierwszej kolejności rozważenia znaczenia preambuły oraz treści art. 90 ust. 1 Konstytucji.
W preambule do Konstytucji z 1997 r. zawarta została charakterystyka drogi ustrojowej Polski, wraz z
podkreśleniem doświadczeń niepodległościowych i demokratycznych, wskazanie uniwersalnych wartości
konstytucyjnych oraz podstawowych zasad organizujących życie wspólnoty państwowej, takich jak: demokracja,
poszanowanie praw jednostki, współdziałanie władz, dialog społeczny oraz zasada pomocniczości (subsydiarności).
Zaakcentowania wymaga okoliczność, że wartości te, oraz wspomniana zasada pomocniczności, należą jednocześnie do
fundamentalnych założeń funkcjonowania Wspólnot i Unii Europejskiej (art. 5 TWE i art. 2 TUE).
6.2. Konsekwencją wspólnej dla wszystkich państw członkowskich aksjologii systemów prawnych jest to, że
prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające
z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich tworzą zasady ogólne prawa wspólnotowego (art. 6 ust.
2 TUE). Prawo wspólnotowe nie powstaje więc w abstrakcyjnej oraz wolnej od wpływu państw członkowskich i ich
społeczności przestrzeni europejskiej. Nie jest tworzone w sposób arbitralny przez instytucje europejskie. Stanowi
natomiast efekt wspólnych działań państw członkowskich.
6.3. Sama koncepcja i model prawa europejskiego stworzyły nową sytuację, w której obowiązują obok siebie
autonomiczne porządki prawne. Ich wzajemne oddziaływanie nie może być opisane w pełni za pomocą tradycyjnych
koncepcji monizmu i dualizmu w układzie: prawo wewnętrzne – prawo międzynarodowe. Występowanie względnej
autonomii porządków prawnych, opartych na własnych wewnętrznych zasadach hierarchicznych, nie oznacza braku
wzajemnego oddziaływania. Nie eliminuje też możliwości wystąpienia kolizji między regulacjami prawa wspólnotowego
a postanowieniami Konstytucji. Ta ostatnia sytuacja wystąpiłaby wówczas, gdyby miało dojść do nieusuwalnej
sprzeczności pomiędzy normą Konstytucji a normą prawa wspólnotowego i to sprzeczności, której nie można eliminować
przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego. Sytuacji takiej
wykluczyć nie można, ale może ona – z uwagi na wspomnianą już wspólność założeń i wartości – pojawić się wyjątkowo.
6.4. Taka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie
nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy
obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej
normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego.
W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o
spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej.
Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z
Konstytucją może Naród reprezentować.
Normy Konstytucji w dziedzinie praw i wolności jednostki wyznaczają minimalny i nieprzekraczalny próg, który
nie może ulec obniżeniu ani zakwestionowaniu na skutek wprowadzenia regulacji wspólnotowych. Konstytucja pełni w
tym zakresie swą rolę gwarancyjną, z punktu widzenia ochrony praw i wolności w niej wyraźnie określonych, i to w
stosunku do wszystkich podmiotów czynnych w sferze jej stosowania. Wykładnia „przyjazna dla prawa europejskiego”
ma swoje granice. W żadnej sytuacji nie może ona prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm
konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję.
Trybunał Konstytucyjny nie uznaje więc możliwości zakwestionowania mocy obowiązującej normy konstytucyjnej przez
sam fakt wprowadzenia do systemu prawa europejskiego sprzecznej z nią regulacji wspólnotowej.
6.5. Z tekstu preambuły do Konstytucji nie można wyprowadzić norm prawnych w znaczeniu ścisłym. Niemniej
dostarcza ona opartych na autentycznej wypowiedzi ustrojodawcy wskazówek co do zgodnych z jego intencjami
kierunków interpretacji przepisów części normatywnej Konstytucji. Takie oddziaływanie przypisać też należy preambule
w zakresie wskazanych przez wnioskodawców wzorców kontroli konstytucyjnej, a zwłaszcza – unormowań art. 90 ust. 1 i
art. 91 ust. 3 Konstytucji. Dotyczy to konstytucyjnej (a więc – prawnej) powinności wykazania, przy ich stosowaniu,
troski o suwerenne i demokratyczne stanowienie o bycie i przyszłości Rzeczypospolitej oraz zagwarantowanie praw
obywatelskich, a także sprawność i rzetelność instytucji publicznych.
7. Znaczenie Konstytucji RP w obowiązującym po akcesji porządku normatywnym
Rekapitulując dotychczasowe uwagi, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nadrzędność Konstytucji w stosunku
do całego porządku prawnego, w obszarze suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej, przejawia się w kilku płaszczyznach.
Po pierwsze, proces integracji europejskiej związany z przekazywaniem kompetencji w niektórych sprawach
organom wspólnotowym (unijnym) ma oparcie w samej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mechanizm przystąpienia
Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej znajduje wyraźną podstawę prawną w regulacjach konstytucyjnych. Jego ważność
i skuteczność uzależniona jest od spełnienia konstytucyjnych elementów procedury integracyjnej, w tym również –
procedury przekazywania kompetencji.
Po drugie, nadrzędność Konstytucji znajduje potwierdzenie w konstytucyjnie określonym mechanizmie kontroli
konstytucyjności Traktatu akcesyjnego oraz aktów stanowiących jego integralne składniki. Mechanizm ten został oparty
na tych samych zasadach, na jakich Trybunał Konstytucyjny orzekać może o zgodności z Konstytucją ratyfikowanych
umów międzynarodowych. W takiej sytuacji przedmiotem kontroli stają się także, jakkolwiek pośrednio, inne akty prawa
pierwotnego Wspólnot i Unii Europejskiej stanowiące załączniki do Traktatu akcesyjnego.
Po trzecie, przepisy (normy) Konstytucji jako aktu nadrzędnego i stanowiącego wyraz suwerennej woli narodu
nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy
określonymi przepisami (aktami wspólnotowymi a Konstytucją). W takiej sytuacji suwerenny polski ustrojodawca
konstytucyjny zachowuje prawo samodzielnego zadecydowania o sposobie rozwiązania tej sprzeczności, w tym również o
celowości ewentualnej zmiany samej Konstytucji.
Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w stosunku do prawa krajowego jest silnie eksponowana przez
orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.
Taki stan rzeczy jest uzasadniany celami integracji europejskiej oraz potrzebami tworzenia wspólnej europejskiej
przestrzeni prawnej. Zasada ta stanowi niewątpliwie wyraz dążeń do zagwarantowania jednolitego stosowania i egzekucji
prawa europejskiego. Nie ona jednak – na zasadzie wyłączności – determinuje ostateczne decyzje podejmowane przez
suwerenne państwa członkowskie w warunkach hipotetycznej kolizji pomiędzy wspólnotowym porządkiem prawnym a
regulacją konstytucyjną. W polskim systemie prawnym decyzje tego typu winny być podejmowane zawsze z
uwzględnieniem treści art. 8 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji pozostaje ona najwyższym prawem
Rzeczypospolitej.
8. Przekazanie kompetencji Wspólnotom i Unii Europejskiej a suwerenność Rzeczypospolitej Polskiej i
wspólne wartości konstytucyjne
8.1. W oparciu o art. 90 ust. 1 Konstytucji „Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej
przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w
niektórych sprawach”. Przytoczone unormowanie stanowi przejaw suwerennego otwarcia się ustrojodawcy
konstytucyjnego na możliwe – pod warunkami uprzednio wskazanymi – poszerzenie katalogu aktów prawa mającego
powszechnie obowiązywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy przypomnieć, że jeszcze przed
ustanowieniem Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Rzeczpospolita Polska – przystępując do Konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności i akceptując jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – wyraziła zgodę
na przekazanie pewnych kompetencji jurysdykcyjnych, stanowiących do tej pory wyłączną domenę sądów krajowych.
8.2. W kontekście zarzutu dotyczącego niezgodności kwestionowanych unormowań Traktatu akcesyjnego oraz
Aktu dotyczącego warunków przystąpienia ze sformułowaniami preambuły do Konstytucji, w części odnoszącej się do
suwerenności Narodu Polskiego, należy podkreślić, że przedmiotem przekazania – podlegającego ocenie konstytucyjności
pod kątem respektowania suwerenności i bezpieczeństwa państwa (zgodnie z wymogami art. 126 ust. 2) – są kompetencje
organów władzy państwowej „w niektórych sprawach”. Zostały one uprzednio ukształtowane „na podstawie i w ramach
Konstytucji”, a zatem zgodnie z jej aksjologią, wyrażoną m.in. w sformułowaniach preambuły. Ponadto trzeba
przypomnieć, że preambuła, akcentując znaczenie odzyskanej przez Polskę możliwości suwerennego i demokratycznego
stanowienia o swoim losie, deklaruje jednocześnie potrzebę „współpracy ze wszystkimi krajami dla dobra Rodziny
Ludzkiej”, przestrzegania obowiązku „solidarności z innymi” oraz uniwersalnych wartości, takich jak prawda i
sprawiedliwość. Powinność ta odnosi się nie tylko do stosunków wewnętrznych, ale również zewnętrznych (por. P.
Winczorek, Konstytucja RP a prawo wspólnotowe, „Państwo i Prawo” nr 11/2004, s. 7). Dodać należy, że analogiczne
wartości, należące do wspólnego dziedzictwa prawnego państw europejskich, determinują cele i kierunek działania
Wspólnot i Unii Europejskiej.
8.3. Konstytucja RP oraz prawo wspólnotowe oparte są na tym samym zespole wspólnych wartości
wyznaczających naturę demokratycznego państwa prawnego oraz katalog i treść praw podstawowych. Zgodnie z art. 6
ust. 1 TUE: „Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności
oraz państwa prawnego, które są wspólne dla państw członkowskich”. Konsekwencją wspólnej dla wszystkich państw
aksjologii systemów prawnych jest też to, że prawa zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich
tworzą – zgodnie z art. 6 ust. 2 TUE – zasady ogólne prawa wspólnotowego (por. J. P. Jacqué, Droit constitutionnel d’
Union européenne, Paris 2001, s. 431). Okoliczność ta istotnie ułatwia współstosowanie i obopólnie przyjazną wykładnią
prawa krajowego i wspólnotowego.
8.4. Zarówno tryb przekazania, jak i przedmiot przekazania zachowuje cechę pozostawania „w zgodzie z
Konstytucją” (traktowaną integralnie, wraz z preambułą) jako „najwyższym prawem Rzeczypospolitej”. Ewentualna
zmiana trybu oraz przedmiotu przekazania (kompetencji przekazywanych) wymaga przestrzegania rygorów zmiany
Konstytucji określonych w art. 235 tego aktu, tj. respektowania unormowań Konstytucji jako „prawa najwyższego
Rzeczypospolitej”. Zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia suwerenności oraz ochrony innych wartości
konstytucyjnych, ma ograniczenie możliwości przekazania kompetencji do „niektórych spraw” (a zatem bez naruszenia
„rdzenia” uprawnień, umożliwiającego – w zgodzie z preambułą – suwerenne i demokratyczne stanowienie o losie
Rzeczypospolitej).
8.5. Zarzut wnioskodawców, że zarówno Unia Europejska, jak i Wspólnoty Europejskie to organizacje
ponadnarodowe, której to kategorii nie przewiduje Konstytucja RP, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Traktat
akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r. został zawarty między dotychczasowymi państwami członkowskimi Wspólnot i Unii
Europejskiej a państwami kandydującymi, w tym – Rzecząpospolitą Polską. Traktat ten odpowiada cechom umowy
międzynarodowej w rozumieniu art. 90 ust. 1 Konstytucji. Państwa członkowskie pozostają suwerennymi podmiotami –
stronami traktatów założycielskich Wspólnot i Unii Europejskiej. One też samodzielnie i zgodnie ze swymi konstytucjami
ratyfikują zawierane Traktaty i dysponują prawem ich wypowiedzenia w trybie i na warunkach regulowanych w
Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r. Żaden zaskarżony akt normatywny nie określa Unii
Europejskiej mianem „organizacji ponadnarodowej”. Zaliczenie jej do kręgu organizacji międzynarodowych znalazło
potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyr. wyrok z 31 maja 2004 r., sygn. K
15/04, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 47).
Należy podkreślić, że traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz Unię (jak też akty stanowionego prawa
pochodnego) nie posługują się pojęciem „organizacji ponadnarodowej”. Wprawdzie nazwy własne organizacji, o których
mowa w art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, nie zostały konstytucyjnie sprecyzowane, niemniej konstytucyjne
kryteria takich organizacji spełniają aktualnie – w odniesieniu do członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej – tylko
Wspólnoty i Unia Europejska. W tym stanie rzeczy pozbawione uzasadnienia są zarzuty wnioskodawców o przekazaniu
zaskarżonymi postanowieniami Traktatu akcesyjnego i Aktu dotyczącego warunków przystąpienia kompetencji na rzecz
organizacji nieprzewidzianej w art. 90 ust. 1 oraz o uznaniu pierwszeństwa prawa stanowionego w ramach organizacji
niewskazanej w art. 91 ust. 3 Konstytucji – przed prawem krajowym.
Dlatego też teza zawarta we wniosku złożonym 19 kwietnia 2004 r. o „włączeniu państwa i narodu polskiego w
system organizacji ponadnarodowej, jaką jest Unia Europejska”, oparta jest na niemającym dostatecznych przesłanek
prawnych rozróżnieniu organizacji „ponadnarodowych” i „międzynarodowych”. Nie znajduje ono oparcia ani w prawie
międzynarodowym, ani też w postanowieniach Traktatu akcesyjnego i Aktu dotyczącego warunków przystąpienia. Na
marginesie odnotować należy, iż w doktrynie prawa międzynarodowego publicznego i w orzecznictwie
prawnomiędzynarodowym podmiotowość prawnomiędzynarodową przypisuje się Wspólnotom Europejskim.
Podmiotowość Unii Europejskiej nie jest, jak dotychczas, w pełni i we wszystkich aspektach ostatecznie ukształtowana.
9. Kognicja polskiego Trybunału Konstytucyjnego a orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich
9.1. Przedmiotem oceny zgodności z powołanymi we wnioskach przepisami Konstytucji pozostają konkretne
unormowania Traktatu akcesyjnego oraz Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, a także – Aktu końcowego
konferencji w Atenach. Trybunał Konstytucyjny nie może natomiast czynić przedmiotem dokonywanej przez siebie
bezpośredniej oceny konstytucyjności wypowiedzi orzeczniczych Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.
Dotyczy to zarówno konkretnych orzeczeń jak również – wyinterpretowanej z konkretnych orzeczeń – „stałej linii
orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości”, do której odnoszą się wnioskodawcy (zwłaszcza we wniosku
złożonym 19 kwietnia 2004 r.).
Niezależnie bowiem od elementów subiektywnych w „odczytaniu” i ustaleniu tejże „linii”, co z natury prowadzić
może do nader zróżnicowanych rezultatów, ocena orzecznictwa jakiegokolwiek organu jurysdykcyjnego Wspólnot
Europejskich pozostaje jednoznacznie poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, ściśle określoną w art. 188 Konstytucji.
9.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela przy tym poglądu wyrażonego na rozprawie przez autorów wniosku z 2
września 2004 r., że wystarczającą podstawę inkorporacji do prawa traktatowego Wspólnot i Unii Europejskiej całego, a
zarazem zróżnicowanego merytorycznie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich stanowi
Protokół do Traktatu amsterdamskiego o stosowaniu zasad pomocniczości i proporcjonalności (por. załącznik nr 2 do Dz.
U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, t. II, s. 593-594). Protokół ten, traktowany jako element dopełniający Traktatu
amsterdamskiego, odnosi się bowiem – zgodnie ze swą nazwą – wyłącznie do „stosowania zasad pomocniczości i
proporcjonalności”.
9.3. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny, doceniając w pełni znaczenie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich i jego orzecznictwa w praktyce funkcjonowania Wspólnot i Unii Europejskiej, nie może odnieść się
orzeczniczo do wypowiedzi ETS zawartych w orzeczeniach (selektywnie) przytoczonych przez autorów wniosku
złożonego 19 kwietnia 2004 r. (s. 3) oraz wniosku złożonego 30 kwietnia 2004 r. (s. 1-2), jak też do podniesionych (na s.
4 pierwszego wniosku i na s. 2 drugiego ze wskazanych wniosków) zarzutów niekoherencji wypowiedzi orzeczniczych
ETS i art. 8 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji.
10. Kwestia konstytucyjności pytań prejudycjalnych kierowanych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot
(ETS) i Sądu Pierwszej Instancji
10.1. Wnioskodawcy, uznając Traktat akcesyjny i Akt o warunkach przystąpienia wraz z całym dorobkiem
traktatowym Wspólnot za integralną całość unormowań, zakwestionowali również zgodność z art. 8 ust. 1, art. 174, art.
178 ust. 1, art. 188 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji art. 234 TWE w części dotyczącej powinności sądów ostatniej instancji
oraz trybunałów krajowych w odniesieniu do wnoszenia pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich (i Sądu Pierwszej Instancji).
10.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca przede wszystkim uwagę, iż dotyczące pytań prejudycjalnych unormowanie
art. 234 TWE ma zastosowanie tylko wówczas, gdy z uregulowań konstytucyjnych lub z ratyfikowanych przez
Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych wynika powinność stosowania przez sądy lub trybunały RP aktów
(przepisów) prawa wspólnotowego. Zakres stosowania prawa wspólnotowego przez organy Rzeczypospolitej Polskiej, w
tym: sądy i trybunały, zdeterminowany został przez zasięg przekazania kompetencji w oparciu o uregulowania
konstytucyjne art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3.
Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich jest głównym, ale nie jedynym depozytariuszem uprawnień w
zakresie stosowania traktatów w systemie prawnym Wspólnot i Unii Europejskiej. Orzeka on na zasadzie wyłączności
(wespół z Sądem Pierwszej Instancji – w sprawach objętych kognicją tego Sądu) o ważności i wykładni prawa
wspólnotowego. Wykładnia prawa wspólnotowego, dokonywana przez ETS, winna mieścić się w zakresie funkcji i
kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą
subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo-unijnych. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na
założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami wspólnotowo-unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to
generuje – po stronie ETS – powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw
członkowskich – powinność najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowych (por. J. Barcz, Zasada
pierwszeństwa prawa wspólnotowego w świetle postanowień Konstytucji z 1997 r., [w:] „Kwartalnik Prawa Publicznego”
nr 2/2004, s. 23-24; F. Mayer, The European Constitution and the Courts Adjudicating European Constitutional Law in a
Multilevel System, [w:] „ Jean Monnet Working Paper” nr 9/03).
Państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając
określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie
z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy)
nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego (por. W. Czapliński, Członkostwo w Unii Europejskiej a
suwerenność państwowa, [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 131 i n.;
S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia
systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2002, s. 236).
10.3. Państwa członkowskie mogą zgodnie akceptować – w sposób wyraźny lub dorozumiany – wykładnię
wykraczającą poza ścisłe ramy wyznaczone postanowieniami traktatów. W takich sytuacjach do tychże państw i ich
organów należy zajęcie własnego stanowiska. Każda bowiem organizacja międzynarodowa pozostaje podmiotem
wtórnym, którego powstanie, funkcje oraz kształt instytucjonalny zależą od odpowiednio wyrażonej woli państw
członkowskich i suwerennych zbiorowości narodowych w tychże państwach. ETS nie dysponuje przy tym przekazaną mu
kompetencją dokonywania wykładni prawa krajowego.
Ponadto mimo traktatowej powinności skierowania przez sąd (lub trybunał) pytania prejudycjalnego do ETS (lub
Sądu Pierwszej Instancji), o skierowaniu konkretnego pytania decyduje tenże niezawisły sąd lub trybunał. Czyni tak, jeśli
sam (będąc organem niezależnym i funkcjonującym zgodnie z konstytucyjną zasadą niezawisłości) poweźmie
wątpliwości co do ważności lub wykładni aktu wspólnotowego. Powinność zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym
stanowi prawną konsekwencję przyjętych suwerennie zobowiązań międzynarodowych (wspólnotowych) państwa
polskiego jako państwa członkowskiego Wspólnot i Unii Europejskiej. Skoro powinność ta zdeterminowana została przez
uregulowania, których konstytucyjności wnioskodawcy nie kwestionują, to logicznym następstwem tych okoliczności
jest, że prawo, które ma być zastosowane i którego dotyczy pytanie prejudycjalne w ramach regulacji kwestionowanego
art. 234 TWE, pozostaje w całości prawem o genezie wspólnotowej. Ratyfikując Traktat akcesyjny oraz Akt dotyczący
warunków przystąpienia, Rzeczpospolita Polska zaaprobowała podział funkcji w ramach systemu organów Wspólnot i
Unii Europejskiej. Elementem tego podziału pozostaje przypisanie interpretacji prawa wspólnotowego i troski o jej
jednolitość Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.
10.4. Unormowanie art. 234 TWE z powyższych względów musi być ocenione jako racjonalne i niegodzące w
uregulowania Konstytucji (zważywszy na art. 9, art. 90 ust. 1 i art. 91 tejże Konstytucji). Niezasadny pozostaje więc,
skierowany do art. 234 TWE, zarzut nierespektowania nadrzędności unormowań konstytucyjnych, wynikającej z art. 8
ust. 1.
Zwrócenie się do właściwego organu wspólnotowego z pytaniem o ustalenie ważności lub treści aktu prawa
wspólnotowego, które – zgodnie z ratyfikowanymi zobowiązaniami traktatowymi – winno być stosowane, nie stoi na
przeszkodzie stosowaniu art. 174 Konstytucji. Przepis ten stanowi: „Sądy i trybunały wydają wyroki w imieniu
Rzeczypospolitej Polskiej”.
Nie występuje, w szczególności, funkcjonalna przeszkoda do wyrokowania „w imieniu Rzeczypospolitej
Polskiej”. Ponadto zastosowanie przy rozstrzyganiu (w konkretnej sprawie, której dotyczyło pytanie prejudycjalne) prawa
wspólnotowego (w interpretacji ETS) stanowi konsekwencję uprzednio podjętej, suwerennej decyzji Rzeczypospolitej
Polskiej o przystąpieniu do Wspólnot i UE.
10.5. Zarzut niezgodności art. 234 TWE z art. 174 Konstytucji w ocenie Trybunału Konstytucyjnego trzeba uznać
za chybiony, a przywołany wzorzec kontroli konstytucyjności za nieadekwatny do treści i uzasadnienia podniesionych
zarzutów. Należało orzec, iż art. 234 TWE nie jest niezgodny z art. 174 Konstytucji.
11. Pytania prejudycjalne a kognicja polskiego Trybunału Konstytucyjnego
11.1. Wnioskodawcy zarzucili również art. 234 TWE niezgodność z treścią art. 188 Konstytucji. Przepis
powołany w charakterze wzorca kontroli konstytucyjności określa właściwość kompetencyjną (pole kognicji) Trybunału
Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega jednakże ani kompetencyjnego zagrożenia, ani też zawężenia
zakresu zastosowania unormowań art. 188 Konstytucji, spowodowanego stosowaniem art. 234 TWE. Gdyby Trybunał
Konstytucyjny RP zdecydował się wystąpić z pytaniem prejudycjalnym do ETS (lub Sądu Pierwszej Instancji)
dotyczącym ważności bądź treści aktu (przepisu) prawa wspólnotowego, to – po pierwsze – winien to uczynić w ramach
realizacji kompetencji orzeczniczych określonych w art. 188 Konstytucji (a więc w zgodzie z tym unormowaniem), a – po
drugie – tylko w przypadkach, w których w zgodzie z Konstytucją, miałby orzekając stosować prawo wspólnotowe.
Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega więc kolizji pomiędzy unormowaniem art. 234 TWE a przepisem art. 188
Konstytucji.
W tej sytuacji Trybunał stwierdza, że art. 234 TWE nie jest niezgodny z art. 188 Konstytucji.
11.2. W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 234 TWE z art. 178 ust. 1 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w przypadku pytań prejudycjalnych sądów ostatniej instancji lub trybunałów
prawa krajowego (na podstawie art. 234 TWE) chodzi o przewidziane prawem stosowanie przez sądy i trybunały krajowe
prawa wspólnotowego. Skoro powinność zastosowania prawa wspólnotowego wynika – na podstawie upoważnień
konstytucyjnych – ze zgodnych z Konstytucją ratyfikowanych umów międzynarodowych, stanowiących dla
Rzeczypospolitej Polskiej wiążące prawo międzynarodowe (art. 9 Konstytucji), trudno byłoby przyjąć, iż związanie
niezawisłych sędziów (art. 178 ust. 1) czy sędziów Trybunału Konstytucyjnego (art. 195 ust. 1) unormowaniami
Konstytucji nie obejmuje konstytucyjnie przewidzianej powinności zastosowania prawa wspólnotowego wiążącego
Rzeczpospolitą. Powinność taka jest prawnym następstwem ratyfikowania w zgodzie z Konstytucją (i na jej podstawie)
umów międzynarodowych, zawartych z państwami Wspólnot i Unii Europejskiej. Elementem tychże umów pozostaje
kwestionowany art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz kompetencja Trybunału Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich do udzielania odpowiedzi na pytania prejudycjalne i – szerzej – dokonywania wiążącej wykładni
aktów prawa wspólnotowego.
W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się adekwatności w powołaniu wzorców konstytucyjnych
art. 178 ust. 1 i art. 195 ust. 1 dla oceny konstytucyjności art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Nie
znalazł też, tym bardziej, przesłanek dla uznania tegoż unormowania za sprzeczne z art. 178 ust. 1 i z art. 195 ust. 1
Konstytucji.
11.3. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zarzut niezgodności art. 234 TWE z art. 188 pkt 1 w zw. z art. 190
ust. 1 Konstytucji mieści w sobie elementy nieporozumienia. Celem pytań prawnych kierowanych do ETS i Sądu
Pierwszej Instancji jest ustalenie jednolitej i niekwestionowanej (w późniejszych postępowaniach przed tymi organami)
wykładni tych przepisów prawa wspólnotowego, które – na podstawie zgodnych z Konstytucją RP zobowiązań
traktatowych – mają być stosowane przez sądy i trybunały RP w rozpatrywanych przez nie sprawach. Materia orzekania
(z mocą powszechnie obowiązującą – art. 190 ust. 1 Konstytucji) przez polski Trybunał Konstytucyjny w sprawie
zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją jest odmienna niż materia prejudycjalnych pytań prawnych do
ETS (lub Sądu Pierwszej Instancji) oraz udzielonych na nie odpowiedzi. Czym innym jest bowiem ustalanie
obowiązywania i znaczenia normatywnego przepisu prawa wspólnotowego, dokonywane – w ramach art. 234 TWE przez
ETS lub Sąd Pierwszej Instancji. Czym innym jest natomiast porównywanie treści ustaw i umów międzynarodowych z
postanowieniami Konstytucji oraz badanie ich zgodności przez Trybunał Konstytucyjny orzekający w ramach art. 188 pkt
1 z następstwami określonymi w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Czynności wykonywane w obu wymienionych zakresach nie
wykluczają się nawzajem i nie kolidują z sobą. Trybunał Konstytucyjny ma przy tym możliwość oceny konstytucyjności
ustawy upoważniającej do ratyfikacji każdej umowy międzynarodowej poddawanej tego typu ratyfikacji, nie wyłączając
umów określonych w art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji.
Przedmiotem kontroli konstytucyjności w ramach kognicji określonej w art. 188 pkt 1 Konstytucji (z
następstwami sprecyzowanymi w art. 190 ust. 1) może być też sama umowa międzynarodowa, w tym – traktaty dotyczące
relacji RP – Wspólnoty Europejskie, a nadto – choć tylko w zakresie nieodłącznie związanym ze stosowaniem Traktatu
akcesyjnego oraz stanowiącego jego integralny składnik Aktu o warunkach przystąpienia – Traktaty konstytuujące i
modyfikujące Wspólnoty (Unię Europejską).
11.4. W tym stanie rzeczy zarzut dotyczący kolizji art. 234 TWE z art. 188 pkt 1 w zw. z art. 190 ust. 1
Konstytucji (lub z każdym z tych przepisów, traktowanym z osobna) nie znajduje – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego
– właściwej płaszczyzny odniesienia. Trybunał Konstytucyjny uznaje przeto powołane wzorce kontroli konstytucyjnej za
nieadekwatne i orzeka, że art. 234 TWE nie jest niezgodny z art. 188 pkt 1 w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji.
12. Traktat akcesyjny i Akt dotyczący warunków przystąpienia a kwestia zmiany Konstytucji RP
12.1. Wnioskodawcy podnieśli także zarzut niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu akcesyjnego oraz art. 2 Aktu
dotyczącego warunków przystąpienia z art. 235 Konstytucji, określającym konstytucyjne wyznaczniki trybu zmiany
Konstytucji. Zarzut oparty jest na przekonaniu wnioskodawców, że w wyniku akceptacji przez Rzeczpospolitą Polską
wskazanych tu unormowań traktatowych nastąpiło odejście od litery regulacji konstytucyjnej, bez zachowania trybu
uregulowanego w art. 235 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Niezależnie od okoliczności, iż wnioskodawcy, wyrażając przytoczoną tu ocenę, nie poparli jej zasadności
dowodami o charakterze znaczącym prawnie, Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że materia unormowań
zawartych we wskazanych tu uregulowaniach traktatowych pozostaje w rozłączności z treścią art. 235 Konstytucji. O ile
bowiem z kwestionowanych przepisów traktatowych wynika zakres przyjmowanych za wiążące (w płaszczyźnie
umownej, prawnomiędzynarodowej) regulacji wspólnotowych w następstwie akcesji do Wspólnot i Unii Europejskiej, o
tyle przedmiotem regulacji art. 235 Konstytucji pozostaje kwestia inicjatywy oraz trybu dokonywania zmian Konstytucji
w płaszczyźnie prawa wewnętrznego. Treści te, jak i płaszczyzny regulacji wyraźnie rozmijają się z sobą, pozostając – w
sensie prawnym (a tylko taki obejmuje kognicja Trybunału Konstytucyjnego, określona stosownie w art. 188 pkt 1) – w
stosunku rozłączności. Okoliczność ta pozwala uznać dobór wzorca kontroli konstytucyjności (art. 235) za nieadekwatny
do treści i uzasadnienia zarzutu.
12.2. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny orzeka, że art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu akcesyjnego i art. 2 Aktu
dotyczącego warunków przystąpienia nie są niezgodne z art. 235 Konstytucji.
13. Wybory do Parlamentu Europejskiego a Konstytucja RP
13.1. Sformułowany we wniosku z 2 września 2004 r. zarzut niezgodności art. 190 TWE z art. 101 ust. 1
Konstytucji – w ocenie wnioskodawców – spowodowany pominięciem w tym przepisie uprawnienia (wskazania
właściwości) do kontroli legalności wyborów do Parlamentu Europejskiego dotknięty jest – zdaniem Trybunału
Konstytucyjnego – wadą „pomieszania” płaszczyzn rozumowania.
Polski ustrojodawca konstytucyjny może suwerennie regulować proces wyborów do organów władzy państwowej
oraz organów wybieralnych samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest natomiast funkcją polskiej
Konstytucji normowanie wyboru organów Wspólnot i Unii Europejskiej. Stanowi ono materię umów międzynarodowych
konstytuujących Wspólnoty i Unię Europejską, ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską. Z tego też powodu
uregulowań dotyczących kontroli ważności wyborów do Parlamentu Europejskiego należy poszukiwać w traktatach
międzynarodowych, konstytuujących Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską. Nie stoi to na przeszkodzie stosownemu
uregulowaniu w Rzeczypospolitej Polskiej – w drodze ustawy zwykłej – samego przebiegu wyborów do Parlamentu
Europejskiego, odbywanych na terytorium Rzeczypospolitej. Unormowanie to musi więc uwzględnić zasadę traktatową
(jako konsekwencję jednolitego obywatelstwa Unii Europejskiej), że czynne oraz bierne prawo wyborcze do tegoż
Parlamentu na terytoriach wszystkich państw członkowskich służy wszystkim obywatelom europejskim (nie zaś tylko
obywatelom „krajowym”). Nadto wskazana tu regulacja ustawowa winna „uwzględniać konstytucyjną zasadę
przychylności procesowi integracji europejskiej i współpracy między państwami”. Zasady te są sformułowane w
dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i odpowiadają idei „współpracy ze wszystkimi krajami”,
ujętej w preambule do Konstytucji (por.: wyrok TK z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 43; K.
Działocha, Podstawy prounijnej wykładni Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” nr 11/2004, s. 32).
W tej sytuacji brak regulacji dotyczącej badania ważności wyborów do Parlamentu Europejskiego w Konstytucji
traktować należy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – jako désintéressement polskiego ustrojodawcy regulacją tej
kwestii na poziomie konstytucyjnym. W okresie stanowienia Konstytucji w 1997 r. (a więc w okresie poprzedzającym
akcesję do Unii Europejskiej) było to rozstrzygnięcie sytuacyjnie zrozumiałe (inne rozwiązanie mogło bowiem zasadnie
uchodzić za przedwczesne). W efekcie kwestia badania ważności tych wyborów nie uzyskała w 1997 r. regulacji
konstytucyjnej. Uniemożliwia to powołanie konkretnego wzorca kontroli konstytucyjnej w celu oceny uregulowania
umowy międzynarodowej, jakim jest art. 190 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dotyczący wyborów do
Parlamentu Europejskiego). Pola regulacji tego przepisu traktatowego i art. 101 ust. 1 Konstytucji (dotyczącego li tylko
badania ważności wyborów do Sejmu i Senatu RP) „rozmijają się” i pozostają w stosunku rozłączności.
13.2. Z tych przeto powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 190 TWE nie jest niezgodny (nie dotyczy
bowiem istotnego dla oceny pola regulacji) z unormowaniem art. 101 ust. 1 Konstytucji.
14. Kompetencje Rady Wspólnot (Unii) a art. 4 i art. 5 Konstytucji RP
14.1. We wniosku z 2 września 2004 r. podniesiony został zarzut sprzeczności art. 202 i art. 203 TWE z art. 4, art.
5 oraz art. 10 Konstytucji. Wskazane tu unormowania traktatowe mają charakter kompetencyjno-ustrojowy. Przekazują
podstawowe kompetencje do stanowienia wiążących aktów prawa wspólnotowego (unijnego) Radzie, w której składzie i
w procesie podejmowania decyzji (w tym: stanowienia aktów prawa wspólnotowego) uczestniczą uprawnieni
przedstawiciele rządów państw członkowskich. Takie rozwiązanie ustrojowe wnioskodawcy uznają za uszczuplające
kompetencje polskiego parlamentu (Sejmu i Senatu), nadto – niedemokratyczne i „prowadzące do despotyzmu UE i
jedynowładztwa Rady”. W płaszczyźnie prawnej zarzucają nadto art. 202 i art. 203 TWE kolizję z zasadą suwerenności
Narodu w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 Konstytucji), uregulowaniami art. 5 (w zakresie – zwłaszcza – powinności
„strzeżenia niepodległości państwa polskiego i jego dziedzictwa narodowego”) oraz z zasadą podziału i równowagi
władz, wyrażoną w art. 10 Konstytucji.
14.2. Rozstrzygając o zarzucie sprzeczności art. 202 i art. 203 TWE z zasadą suwerenności Narodu jako podstawą
ustroju wewnętrznego RP (zawartą w preambule oraz w art. 4 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny przypomina, że
suwerennie ratyfikując – na podstawie wyniku przeprowadzonego referendum ogólnokrajowego – Traktat akcesyjny i Akt
dotyczący warunków przystąpienia, Rzeczpospolita Polska suwerennie uznała Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską za wiążące ją prawo międzynarodowe (art. 9 Konstytucji). Postanowieniami tego Traktatu pozostają
kwestionowane przez wnioskodawców art. 202 i art. 203 TWE. Uregulowania te przewidują właściwość Rady Wspólnot
(w składzie ukształtowanym przez ratyfikowane przez RP traktaty) do stanowienia aktów prawa wspólnotowego „w
niektórych sprawach” przekazanych do regulowania Wspólnotom Europejskim ratyfikowanymi umowami
międzynarodowymi, na podstawie art. 90 ust. 1 bądź art. 91 ust. 3 Konstytucji.
W zakresie suwerennie przekazanych spraw Wspólnotom (i gestii prawa wspólnotowego) z woli państw
członkowskich (w ich liczbie: z woli Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji) działa
prawodawczo Rada. Państwa członkowskie współuczestniczą w stanowieniu prawa wspólnotowego (i podejmowaniu
innych decyzji) na zasadach traktatowo określonych. Uregulowanie art. 4 Konstytucji kształtuje natomiast system
wykonywania władzy, w tym: stanowienia prawa, w obrębie i na wewnętrzny użytek Rzeczypospolitej Polskiej.
Wola Narodu jako suwerena uzewnętrzniła się w istotnej tu sferze w trakcie referendum upoważniającego do
ratyfikacji Traktatu akcesyjnego i Aktu dotyczącego warunków przystąpienia. Nadto – zarówno w formie
przedstawicielskiej, jak i bezpośredniej (referendum ogólnokrajowego) – znajduje ona wyraz w decydowaniu o losie
podstawowych regulacji traktatowych oraz w oddziaływaniu na treść aktów prawa wspólnotowego – w procesie ich
opiniowania przez właściwe komisje Sejmu i Senatu oraz kształtowanie, formowanego na bazie parlamentarnej,
stanowiska rządu, który jest odpowiedzialny konstytucyjnie przed Sejmem.
14.3. Podniesiona przez wnioskodawców – przy wskazaniu art. 5 Konstytucji jako wzorca kontroli
konstytucyjności – powinność „strzeżenia” niepodległości oraz dziedzictwa narodowego materializuje się m.in. w
obowiązku Prezydenta RP (art. 122 ust. 2 Konstytucji) „stania na straży” suwerenności państwa przy okazji dokonywania
ratyfikacji i inicjowania kontroli zgodności traktatów „wspólnotowych” z Konstytucją RP, w tym: z jej art. 5 (zob. M.
Grzybowski, Role ustrojowe Prezydenta RP w kontekście członkostwa w Unii Europejskiej, [w:] „Państwo i Prawo” nr
7/2004, s. 5-11). Również Sejm i Senat RP, formułując ustawowe upoważnienia do ratyfikacji konkretnych umów o
przekazaniu kompetencji na rzecz Wspólnot (Unii) lub konstytuujących Wspólnoty (Unię), są związane powinnością
respektowania wymogów art. 5 Konstytucji. Rozpatrywanie kwestii konstytucyjności ustawy upoważniającej do
ratyfikacji umowy przekazującej kompetencje mieści się w obrębie kognicji Trybunału Konstytucyjnego (akt ten
pozostaje bowiem ustawą w rozumieniu art. 188 Konstytucji). Prezydent RP w trybie kontroli prewencyjnej, a inne
podmioty określone w art. 191 Konstytucji (w tym pięćdziesięciu posłów lub trzydziestu senatorów) mogą wystąpić do
Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie już uchwalonej ustawy upoważniającej (zob. K. Wójtowicz, op. cit.,
s. 169).
Wskazane tu kryteria oceny zgodności z art. 5 Konstytucji odnoszą się nadto do możliwości badania treści
Traktatu akcesyjnego (w związku z art. 202 i art. 203 TWE), ratyfikowanego w trybie art. 90 ust. 3 Konstytucji, tj. za
zgodą na ratyfikację wyrażoną w trybie referendum ogólnokrajowego, oraz badania – stanowiącego jego część integralną
– Aktu dotyczącego warunków przystąpienia. Możliwość ta stanowi prawną gwarancję ochrony wartości wskazanych w
art. 5 Konstytucji w zastosowaniu do kompetencji prawodawczych, które są suwerennie przekazywane przez państwo
polskie (i inne państwa członkowskie) na rzecz Wspólnot i Unii Europejskiej.
W tej sytuacji – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – trudno byłoby dopatrzyć się konfliktu uregulowań art.
202 i art. 203 TWE z treścią art. 5 Konstytucji. Trybunał orzeka przeto, że art. 202 i art. 203 TWE nie są niezgodne z art.
5 Konstytucji.
15. Funkcjonowanie Rady Wspólnot (Unii) a zasada podziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP)
15.1. Trzeci ze wskazanych wzorców konstytucyjnych, tj. art. 10 Konstytucji, statuujący zasadę podziału i
równowagi władz, jest zasadą ustrojową odnoszącą się do relacji pomiędzy organami władzy ustawodawczej, władzy
wykonawczej oraz władzy sądowniczej w systemie konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada zawarta w art. 10
Konstytucji (podziału i równowagi władz) jest – co należy podkreślić – zasadą ustroju wewnętrznego RP. Już z tego
powodu nie znajduje bezpośredniego zastosowania do relacji pomiędzy władzami (organami) Wspólnot i Unii
Europejskiej. Powołany wzorzec, jako odnoszący się do ustroju państwowego RP, nie może być zatem uznany za
adekwatny do oceny demokratyzmu czy też konstytucyjności ustroju Wspólnot oraz Unii Europejskiej.
15.2. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny dostrzega „refleksowe” oddziaływanie na relacje między
poszczególnymi władzami Rzeczypospolitej Polskiej uczestnictwa konstytucyjnych organów Rzeczypospolitej, w tym:
Rady Ministrów i organów administracji rządowej (a także opinii Sejmu i Senatu) w podejmowaniu decyzji (stanowieniu
prawa) w obrębie instytucji WE i UE. Z tego też powodu Trybunał Konstytucyjny uznaje za niezbędny wpływ obywateli
lub ich przedstawicieli na rozstrzygnięcia dotyczące relacji ze Wspólnotami (co wspiera w swym orzecznictwie, orzekając
m.in. o konstytucyjności referendum akcesyjnego oraz o istnieniu konstytucyjnych przesłanek uczestnictwa Senatu RP i
jego komisji – jako organu przedstawicielstwa Narodu w opiniowaniu stanowiska Rady Ministrów w przedmiocie
stanowionych przez Radę aktów prawa wspólnotowego; por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2005 r.,
sygn. akt K 24/04, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 3).
16. Art. 12-13 TWE a problem zakazu dyskryminacji
16.1. Wnioskodawcy (we wniosku z 2 września 2004 r.) podnoszą zarzut niezgodności art. 12 i art. 13 TWE,
wprowadzających zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na cechy osobowe: a zwłaszcza – przynależność państwową,
rasę, płeć, religię czy orientację seksualną, z art. 6 i art. 18 Konstytucji. Wskazany jako wzorzec kontroli konstytucyjności
art. 6 ust. 1 nakazuje Rzeczypospolitej Polskiej stworzenie warunków do upowszechniania i równego dostępu do dóbr
kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego. W art. 6 ust. 2 nakłada powinność udzielania pomocy Polakom
zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związku z narodowym dziedzictwem kulturalnym. W ocenie wnioskodawców
wynikający z art. 12 TWE zakaz dyskryminacji stanowiłby przeszkodę dla promowania i stwarzania warunków dostępu
do dóbr polskiej kultury narodowej, utrudniając realizację powinności państwa polskiego, określonych normą
programową zawartą w art. 6 Konstytucji. Wniosek taki odnoszą także do przewidzianej w art. 6 ust. 2 Konstytucji
powinności udzielania pomocy Polakom zamieszkałym za granicą. Wnioskodawcom chodzi zwłaszcza o Polaków
mieszkających poza granicami państw Unii Europejskiej.
16.2. Rozpatrując zarzuty i argumentację wnioskodawców, Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że zakaz
dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, rasę, płeć i inne cechy osobowe należy obecnie do
podstawowego kanonu reguł prawa, tak międzynarodowego, jak i wewnętrznego. Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest
przestrzegać tego zakazu z racji swej przynależności do systemu ONZ, Rady Europy (w tym w szczególności ze względu
na ratyfikację Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz Międzynarodowego Paktu Praw
Obywatelskich i Politycznych). Ponadto zakaz ten stanowi prawną konsekwencję konstytucyjnej zasady równości wobec
prawa (art. 32 ust. 1) i został wprost wprowadzony w art. 32 ust. 2 („Nikt nie może być dyskryminowany w życiu
politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”).W odniesieniu do kryterium płci zasada
równego traktowania (i tkwiący w niej immanentnie zakaz dyskryminacji) została wyrażona wprost w art. 33 Konstytucji.
16.3. Polski ustrojodawca konstytucyjny, formułując zasady ujęte w art. 32 i art. 33 Konstytucji i ujmując – w
tym samym akcie prawnym – powinności państwa polskiego określone w art. 6 ust. 1 i 2, potraktował te regulacje jako
niesprzeczne z sobą i współ-obowiązujące z mocą właściwą normom konstytucyjnym.
Art. 12 i art. 13 TWE nie wprowadzają – w porównaniu z art. 32 i art. 33 Konstytucji – nowości normatywnej.
Nie tworzą nowego merytorycznie stanu prawnego. Ich cechą jest tylko to, że są uregulowaniami traktatowymi prawa
wspólnotowego. Obowiązują zatem w szerszej skali terytorialnej, tj. na obszarze wszystkich państw członkowskich Unii
Europejskiej.
16.4. Z formalnoprawnego punktu widzenia – w świetle art. 8 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji
Traktat akcesyjny i akty stanowiące jego integralne składniki mają status umowy międzynarodowej ratyfikowanej w
sposób kwalifikowany (na podstawie upoważnienia udzielonego w drodze referendum ogólnokrajowego). Z tego powodu
ustępuje miejsca uregulowaniom konstytucyjnym, wyposażonym w najwyższą moc prawną. Już z tej przyczyny
postanowienia art. 6 Konstytucji zachowują nadrzędność wobec unormowań (między innymi) art. 12 i art. 13 TWE i
pierwszeństwo zastosowania. Nie jest przeto możliwe (nawet gdyby założyć pokrywanie się „pól normowania”)
przełamanie postanowieniami art. 12-13 TWE unormowania art. 6 Konstytucji. Niezależnie od tej oceny, Trybunał
Konstytucyjny nie dostrzega w kwestionowanych regulacjach TWE ograniczenia realizacji (lub innego zagrożenia) dla
norm (programowych), wynikających z art. 6 Konstytucji. W tym stanie rzeczy Trybunał orzeka, iż art. 12 i art. 13 TWE
nie są niezgodne z art. 6 Konstytucji.
16.5. Wnioskodawcy wypowiadają nadto pogląd, iż zakaz dyskryminacji (ze względu m.in. na orientację
seksualną), sformułowany w art. 13 TWE, prowadzi do podważania konstytucyjnej reguły traktowania małżeństwa jako
„związku kobiety i mężczyzny”, objętego ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej (zgodnie z art. 18 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, że wskazany tu zakaz dyskryminacji (ze względu na płeć) odnosi się do osób
fizycznych (i ewentualnie: ich organizacji). Nie odnosi się natomiast do instytucji małżeństwa jako takiej. Ponadto –
analogiczny zakaz dyskryminacji jest również elementem polskiego systemu konstytucyjnego. W ujęciu generalnym
wynika on z postanowień art. 32 ust. 2 Konstytucji, a w odniesieniu do kryterium płci stanowi następstwo unormowań art.
33 ust. 1 i 2 Konstytucji.
16.6. Małżeństwo (jako związek kobiety i mężczyzny) uzyskało w prawie krajowym RP odrębny status
konstytucyjny zdeterminowany postanowieniami art. 18 Konstytucji. Zmiana tego statusu byłaby możliwa jedynie przy
zachowaniu rygorów trybu zmiany Konstytucji, określonych w art. 235 tego aktu. W żadnym wypadku, także ze
względów formalnoprawnych, zmiana charakteru czy statusu małżeństwa w polskim systemie prawnokonstytucyjnym nie
mogłaby przyjąć formy ratyfikowanej umowy międzynarodowej (nawet: ratyfikowanej w sposób kwalifikowany). Taki
zaś status zachowuje Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską.
Na marginesie można dodać, że zakaz wszelkiej dyskryminacji (dotyczący społeczności „obywateli Unii
Europejskiej”), zawarty w art. 12 i art. 13 TWE oznacza, że organy i instytucje RP jako państwa związanego tym
Traktatem nie mogą wprowadzać w prawie krajowym oraz stosować dyskryminacji również ze względu na stan (status)
rodzinny obywateli europejskich.
17. Kompetencje Rady Wspólnot a zasada demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)
17.1. Autorzy wniosku z 2 września 2004 r. podnieśli zarzut, że uregulowania Aktu dotyczącego warunków
przystąpienia, a w szczególności rozwiązania instytucjonalne i kompetencyjne przyjęte w TWE (w tym: w art. 190)
pozostają w kolizji z zasadą demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Wnioskodawcy krytycznie
oceniają fakt koncentracji uprawnień prawodawczych w gestii Rady Wspólnot (stanowiącej emanację oraz forum
współdziałania rządów państw członkowskich, a więc – organów władzy wykonawczej) oraz zamazywanie podziału
władzy na prawodawczą i sądowniczą na skutek praktyki orzeczniczej ETS.
17.2. Rozpatrując ten zarzut, Trybunał Konstytucyjny pragnie, w pierwszym rzędzie, zaakcentować, że zasada
demokratycznego państwa prawa pozostaje – zgodnie ze swą nazwą – regułą odnoszącą się do funkcjonowania państw,
niekoniecznie zaś – do organizacji międzynarodowych.
Solidaryzując się z przekonaniem wnioskodawców o wartości zasad i mechanizmów demokratycznych
(znajdującym zresztą wyraz również w Traktatach konstytuujących Wspólnoty i Unię Europejską), Trybunał
Konstytucyjny nie może – jak już wspomniano – mechanicznie przenieść stosowania reguły ustroju państwowego
Rzeczypospolitej Polskiej na organizacje międzynarodowe: Wspólnoty i Unię Europejską. Dotyczy to również konstrukcji
podziału i równowagi władz, traktowanej jako element zasady demokratycznego państwa prawa (choć wyrażonej również
expressis verbis w art. 10 Konstytucji).
17.3. Tym samym Trybunał Konstytucyjny nie może potraktować jako adekwatnego wzorca do oceny rozwiązań
ustrojowych w obrębie Wspólnot i Unii Europejskiej unormowania ustrojowego w jednym z państw członkowskich (i to
od niedawna), tj. – Rzeczypospolitej Polskiej. Powoduje to konieczność uznania wzorca art. 2 Konstytucji za
niewystarczająco adekwatny do oceny uregulowań kompetencyjnych dotyczących stanowienia prawa wspólnotowego
przez Radę Wspólnot (Unii Europejskiej). Analogiczna ocena objąć musi praktykę orzekania przez Trybunał
Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (w relacji do stanowienia prawa wspólnotowego). Ocena praktyki ustrojowej (tj.
stanowienia prawa) nie jest nadto objęta kognicją Trybunału Konstytucyjnego wynikającą z art. 188 Konstytucji. Poza
kognicją Trybunału Konstytucyjnego, określoną w tym unormowaniu, pozostaje również orzekanie o założeniach
wewnętrznych Wspólnot i Unii Europejskiej, zawartych w aktach prawa wspólnotowego.
18. Zarzuty o charakterze szczegółowym
Obok rozstrzygnięć w kwestiach zasadniczych zarzutów podniesionych we wszystkich trzech wnioskach,
obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego jest wypowiedzieć się również co do innych zarzutów, najczęściej o
charakterze szczegółowym, zgłoszonych przez wnioskodawców.
Bez wątpienia wcześniejsze rozważania Trybunału Konstytucyjnego stosują się mutatis mutandis także do
niektórych zarzutów z tej grupy. Wiele zarzutów (zgłoszonych zwłaszcza we wniosku z 2 września 2004 r.) wymaga
jednak potraktowania odrębnego, z uwagi na charakter i treść kwestionowanych przepisów prawa europejskiego, jak i
wskazywane wzorce kontroli ich konstytucyjności.
18.1.
Traktat akcesyjny i Akt o warunkach przystąpienia a Konkordat
Niezależnie od wcześniej wskazanych zarzutów wobec art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia,
wnioskodawcy zarzucają mu ponadto niezgodność z art. 25 ust. 4 i art. 91 ust. 3 Konstytucji. Ich zdaniem sprzeczność z
art. 25 ust. 4 Konstytucji wyraża się w tym, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego stosunki między
RP a Kościołem katolickim regulowane dotychczas w Konkordacie ma zastąpić Traktat akcesyjny. Natomiast sprzeczność
z art. 91 ust. 3 ma polegać na tym, że przepis Konstytucji ogranicza pierwszeństwo prawa wspólnotowego wyłącznie do
kolizji z ustawami.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarzut sprzeczności art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia z art.
25 ust. 4 Konstytucji należy uznać za w pełni bezzasadny. Wnioskodawcy nie przedstawili szczegółowej argumentacji,
uzasadniającej ich twierdzenia. Nie wiadomo więc, w czym wyraża się – ich zdaniem – kolizja między zasadą
pierwszeństwa prawa wspólnotowego a postanowieniem Konstytucji wskazanym jako wzorzec kontroli konstytucyjności
zakwestionowanego przepisu. Zasada pierwszeństwa w stosowaniu prawa wspólnotowego nie stoi na przeszkodzie
swobodnemu układaniu stosunków między RP a Kościołem katolickim w drodze umowy międzynarodowej, co
przewiduje unormowanie art. 25 ust. 4. Ze sformułowań wniosku nie wynika skąd wnioskodawcy wywodzą twierdzenie,
że postanowienia Konkordatu regulujące stosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem katolickim miałyby być
zastąpione przez Traktat akcesyjny. Nie jest wszak domeną prawa wspólnotowego regulowanie relacji między państwem
a kościołami i związkami wyznaniowymi.
Ponadto dopóki Konkordat nie zostanie wypowiedziany przez którąkolwiek ze stron tej umowy
międzynarodowej, pozostaje ona wiążąca. Zgodnie z art. 9 Konstytucji, Polska ma obowiązek jej przestrzegania. Zasada
pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie ma wpływu na tę sytuację prawną. Ze wskazanego tu punktu widzenia nie
dochodzi zatem do kolizji między art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia z art. 25 ust. 4 Konstytucji.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 2 Aktu nie jest niezgodny z art. 25 ust. 4 jako
wskazanym wzorcem kontroli konstytucyjności.
18.2.
Prawa cudzoziemców-obywateli Unii Europejskiej do udziału w wyborach lokalnych
Sprzeczność z Konstytucją RP zarzucają wnioskodawcy postanowieniom art. 19 ust. 1 TWE. Przepis ten stanowi,
że: „Każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma
prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w Państwie Członkowskim, w którym ma miejsce
zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego Państwa. Prawo to jest wykonywane z zastrzeżeniem
szczegółowych warunków ustalonych przez Radę stanowiącą jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z
Parlamentem Europejskim; warunki te mogą przewidywać odstępstwa, jeśli uzasadniają to specyficzne problemy Państwa
Członkowskiego”.
W ocenie wnioskodawców sprzeczność art. 19 ust. 1 TWE z art. 1 i art. 62 ust. 1 Konstytucji ma się wyrażać w
przyznaniu obywatelom UE biernego i czynnego prawa wyborczego w wyborach lokalnych. W ten sposób prawa
obywatelskie zagwarantowane w Konstytucji dla obywateli polskich są – ich zdaniem – bezprawnie rozciągane na inne
osoby, przez co ogranicza się prawa obywatelskie gwarantowane w Konstytucji. Oznacza to, że Polska przestaje być
„dobrem wspólnym obywateli polskich”, a staje się „dobrem wspólnym obywateli Unii Europejskiej”. Dobro wspólne –
Rzeczpospolita Polska – staje się po przystąpieniu do UE i Wspólnot jedną z dwudziestu pięciu części należących do
ponadnarodowego organizmu zwanego Unią Europejską. Tym samym – jak twierdzą wnioskodawcy – Rzeczpospolita
Polska przestaje być niepodległa.
Czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych, o którym mowa w art. 19 ust. 1 TWE, przysługujące w
państwie członkowskim miejsca zamieszkania obywatelom UE, nieposiadającym obywatelstwa polskiego, nie zagrażają
Rzeczypospolitej Polskiej jako dobru wspólnemu wszystkich obywateli, z uwagi na konstytucyjnie określony charakter
wspólnot samorządowych oraz nałożone na nie zadania i przyznane w związku z tym kompetencje. Zgodnie z
Konstytucją RP (art. 16 ust. 1) wspólnotę samorządową stanowi z mocy prawa „ogół mieszkańców jednostek
zasadniczego podziału terytorialnego”. Wspólnoty te tworzą odpowiednio wszyscy mieszkańcy gmin, powiatów i
województw z mocy prawa, jakim jest Konstytucja RP.
Konstytucja jako „najwyższe prawo Rzeczypospolitej” nie uzależnia przy tym przynależności do wspólnoty
samorządowej od posiadania polskiego obywatelstwa. O przynależności rozstrzyga do wspólnoty miejsce zamieszkania
(centrum aktywności życiowej), będące podstawowym rodzajem więzi w tego typu wspólnotach. Przy wyborze do
organów samorządu terytorialnego (zwłaszcza w gminach) wchodzi w grę nie tyle realizacja suwerennych praw Narodu,
ile praw wspólnoty mieszkańców, która jest fundamentem samorządności lokalnej i której członkami pozostają wszyscy
mieszkańcy danej jednostki samorządowej, w tym: cudzoziemcy-obywatele Unii Europejskiej. Dodać należy, że każde z
państw członkowskich (w tym: Rzeczpospolita Polska) suwerennie reguluje kwestie wymogów wyborczych, w tym także
pojęcia „mieszkańca” czy „miejsca zamieszkania”. Dyrektywa Rady 94/80/WE z 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca
szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii,
mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz. Urz. WE L 3682 z
31.12.1994 r., s. 38-47), nie zawiera zbiorczej definicji ani też wskazania wyróżników „miejsca zamieszkania”.
Władza publiczna, w której sprawowaniu wspólnota samorządowa uczestniczy, ma charakter wyłącznie lokalny.
W skali państwa dobro ogólne ma pierwszeństwo przed dobrem indywidualnym czy partykularnym interesem grupowym
i to niezależne od składu mieszkańców tej czy innej jednostki podziału terytorialnego. Nie występuje nadto zagrożenie dla
niepodległości Polski, gdyż w obrębie samorządu terytorialnego nie mogą być podejmowane rozstrzygnięcia czy
inicjatywy dotyczące całego państwa. Trudno też zakładać, że wspólnoty samorządowe, nawet przygraniczne, zostaną
zdominowane przez obywateli innych państw członkowskich, którzy aktywnie działać będą na szkodę niepodległości
Rzeczypospolitej Polskiej. Nie wyklucza to możliwości wprowadzenia odpowiednich zabezpieczeń w przyszłości, do
czego zresztą upoważnia sformułowanie art. 19 ust. 1 TWE dotyczące możliwości odstępstw ze względu na specyficzne
problemy państwa członkowskiego. Trybunał Konstytucyjny podziela w tym zakresie pogląd Prokuratora Generalnego, że
„idąc tokiem rozumowania zaprezentowanego przez wnioskodawców, należałoby konsekwentnie uznać, że przepis art. 19
ust. 1 TWE stwarza zagrożenie dla niepodległości każdego państwa członkowskiego, skoro prawo wyborcze, o którym w
nim mowa, przysługuje każdemu obywatelowi UE, zamieszkałemu w jakimkolwiek państwie członkowskim i
nieposiadającemu obywatelstwa państwa zamieszkania. Trudno jest założyć, że inne, poza Polską, państwa członkowskie
nie chronią własnej niepodległości. Nie sposób także uznać, że z powodu przyznania prawa, o którym mowa,
Rzeczpospolita Polska przestaje być dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Właśnie wzgląd na dobro wspólne był
celem integracji z Unią Europejską, aprobowanym w referendum ogólnokrajowym”.
Przepisom art. 19 ust. 1 TWE wnioskodawcy zarzucają sprzeczność z art. 62 ust. 1 Konstytucji. Sprzeczność ta
miałaby polegać na tym, że „każdy obywatel Unii (nie tylko obywatel polski) ma prawo głosowania i kandydowania w
wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak
obywatel tego państwa”.
Zarzucając, że unormowanie to jest sprzeczne z postanowieniami art. 62 ust. 1 Konstytucji (gwarantującego
obywatelom polskim prawo wybierania m.in. przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego) wnioskodawcy nie
przedstawiają szerszego uzasadnienia. Zdają się stać na stanowisku, że wszystkie prawa przyznane w Konstytucji
obywatelom polskim charakteryzuje swoista ekskluzywność. Miałaby być ona rozumiana w ten sposób, że jeżeli dane
prawo przyznane zostało obywatelowi polskiemu, to nie można go ponadto przyznać obywatelom innych państw, w tym
obywatelom Unii Europejskiej (jakkolwiek obywatele polscy są też obywatelami Unii).
Tak pojmowana „ekskluzywność” konstytucyjnych praw obywateli nie znajduje jednoznacznego uzasadnienia w
postanowieniach samej Konstytucji. W szczególności nie każde rozciągnięcie określonego prawa obywatelskiego na inne
osoby prowadzi do naruszenia gwarancji konstytucyjnej udzielonej temu prawu.
Ustanowione w art. 19 ust. 1 TWE czynne i bierne prawo wyborcze do organów samorządu terytorialnego jest
pochodną obywatelstwa Unii. Jest także praktycznym wyrazem stosowania zasady równości i zasady niedyskryminacji, a
także konsekwencją prawa do swobodnego przemieszczania się i wolności osiedlania na terytorium dowolnego państwa
członkowskiego Unii. Zgoda państw członkowskich na swobodę przemieszczania nie miałaby zresztą pełnego
praktycznego znaczenia bez prawa udziału w wyborach do organów przedstawicielskich w miejscu osiedlenia (i to przy
korzystaniu z praw wyborczych na warunkach określanych przez właściwe terytorialnie państwo).
W tym stanie rzeczy, po dokonaniu analizy zarzutów i ich uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny orzeka, że
zarzucana sprzeczność między kwestionowanym przepisem Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) a art.
1 i art. 62 ust. 1 Konstytucji nie występuje.
18.3 Finansowanie partii politycznych w Parlamencie Europejskim a ograniczenia wynikające z art. 13
Konstytucji
Wnioskodawcy uznają art. 191 TWE za niezgodny z art. 13 Konstytucji. Kwestionowany przepis (art. 191 TWE)
dotyczy roli partii politycznych na poziomie europejskim. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską uznaje partie za
„ważny czynnik integracji w ramach Unii” przyczyniający się „do kształtowania świadomości europejskiej i wyrażania
woli politycznej obywateli Unii”. Przepis ten nadto upoważnia Radę do określenia „statusu partii politycznych na
poziomie europejskim, w szczególności zasad dotyczących ich finansowania”.
Wnioskodawcy uznają ten przepis za niezgodny z art. 13 Konstytucji z tego powodu, że w Parlamencie
Europejskim uzyskały swą reprezentację partie odwołujące się w swoich programach – co podnoszą wnioskodawcy – do
totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu. W ocenie autorów wniosku złożonego 2
września 2004 r. prowadzi to do sytuacji, w której – zdaniem wnioskodawców – partie zakazane przez Konstytucję RP
będą współfinansowane przez polskiego podatnika.
Jak zauważa Prokurator Generalny, przepis art. 191 TWE należy odczytywać w świetle deklaracji przyjętej przez
konferencję w tej sprawie, dołączonej do Traktatu z Nicei. Wedle wskazanej tu deklaracji postanowienia art. 191 TWE nie
oznaczają przekazania kompetencji Wspólnocie Europejskiej i nie wpływają na stosowanie odpowiednich przepisów
konstytucyjnych. Finansowanie partii politycznych na poziomie europejskim, tj. z budżetu Wspólnot Europejskich, nie
może być wykorzystywane do bezpośredniego lub pośredniego finansowania partii politycznych na poziomie krajowym.
Postanowienia w sprawie finansowania partii politycznych „stosuje się na tej samej podstawie do wszystkich sił
politycznych reprezentowanych w Parlamencie Europejskim”.
Zakresy zastosowania art. 191 TWE i art. 13 Konstytucji pozostają – co do zasady – rozdzielne. Artykuł 191
TWE nie może być bezpośrednio stosowany w prawie i praktyce państw członkowskich. W tej sytuacji nie może wystąpić
kolizja pomiędzy tak rozumianym i stosowanym unormowaniem art. 191 TWE a unormowaniem art. 13 Konstytucji,
zachowującym pełny zakres stosowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
18.4. Art. 33 TWE a rodzinne gospodarstwo rolne
Kolejną regulacją Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, której konstytucyjność wnioskodawcy
kwestionują, jest art. 33, określający cele wspólnej polityki rolnej. Zalicza do nich: zwiększenie wydajności rolnictwa
przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie
czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej i zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności
wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie.
Zdaniem wnioskodawców przepis ten jest niezgodny z art. 23 Konstytucji z tego powodu, że zgodnie z prawem
Unii Europejskiej nadrzędnymi celami wspólnej polityki rolnej są wzrost wydajności i postęp techniczny. Tymczasem –
twierdzą wnioskodawcy – podstawą ustroju rolnego państwa polskiego jest gospodarstwo rodzinne, czyli takie – według
twierdzeń wniosku – którego wielkość i wyposażenie umożliwia, by prowadzone było ono (w zasadzie) przez właściciela
pracującego w nim wraz z członkami własnej rodziny.
Trybunał Konstytucyjny uznaje, że wskazany przez wnioskodawców przepis prawa wspólnotowego określa cele
wspólnej europejskiej polityki rolnej. Art. 23 Konstytucji wyraża natomiast zasadę, na której oparty jest wewnętrzny
ustrój rolny państwa polskiego. Wbrew twierdzeniu wnioskodawców, określenie celów wspólnej polityki rolnej, w postaci
zwiększenia wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego czy racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak
również optymalne wykorzystanie czynników produkcji (zwłaszcza siły roboczej), a także – każdego innego celu spośród
wymienionych w art. 33 TWE, nie sprzeciwia się oparciu ustroju rolnego w Polsce na gospodarstwie rodzinnym.
Kształtowanie zasad ustroju rolnego jest sprawą prawodawstwa krajowego, któremu przepis art. 33 TWE niczego
wprost nie nakazuje ani też nie zakazuje. Art. 33 TWE zawiera nakaz uwzględniania przy realizacji wspólnej polityki
rolnej szeregu czynników, określonych w art. 33 ust. 2 TWE, do których należy m.in. szczególny charakter gospodarki
rolnej wynikający ze struktury społecznej rolnictwa w poszczególnych państwach członkowskich. Ustalanie i realizacja
celów wspólnej polityki rolnej nie tylko nie naruszają konstytucyjnych zasad ustroju rolnego w Rzeczypospolitej Polskiej,
ale powinny uwzględniać istniejący stan rzeczy. Oparta na takich zasadach wspólna polityka rolna nie zagraża –
zwłaszcza w płaszczyźnie prawnej – konstytucyjnie gwarantowanym strukturom ustrojowym rolnictwa polskiego.
18.5. Akty prawa wspólnotowego a art. 31 ust. 3, art. 83 i art. 87 Konstytucji RP
Kwestionowany we wniosku złożonym 2 września 2004 r. art. 249 TWE określa formy działalności
prawotwórczej organów Wspólnoty. Zgodnie z jego postanowieniami w celu wykonania swych zadań oraz na warunkach
przewidzianych w Traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą, a także Rada i Komisja uchwalają rozporządzenia i
dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie.
Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach
członkowskich. Dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w zakresie rezultatu, który ma
być osiągnięty. Pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości
adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej. Wnioskodawcy zarzucają unormowaniu art. 249 TWE sprzeczność
z art. 31 ust. 3 oraz art. 83 i art. 87 ust. 1 Konstytucji.
Art. 249 TWE oceniony został przez wnioskodawców jako sprzeczny z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, że
Rada jest uprawniona do wydania rozporządzeń, które mają zasięg ogólny i stosowane są bezpośrednio, a przedmiot
ich działania może dotyczyć także praw i wolności obywatelskich. Zdaniem wnioskodawców, ograniczenia w tym
zakresie mogą być stanowione wbrew wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie w ustawie, ale w rozporządzeniu
wspólnotowym.
Wnioskodawcy zarzucają art. 249 TWE nadto niezgodność z unormowaniami art. 83 i art. 87 ust. 1
Konstytucji. Sprzeczność ta – zdaniem wnioskodawców – polega na tym, że na podstawie art. 249 TWE do prawa
polskiego zaliczane są rozporządzenia, a w wyjątkowych wypadkach – także dyrektywy stanowione niezgodnie z
wymogami formalnymi Konstytucji. Nasuwa to – w opinii wnioskodawców – wątpliwość, „czy jest to prawo polskie
i czy obowiązuje obywateli polskich”.
W odniesieniu do tak ujętych zarzutów Trybunał Konstytucyjny stwierdza w szczególności, że:
Art. 31 ust. 3 Konstytucji określa warunki dopuszczalności stanowienia ograniczeń w zakresie korzystania z
konstytucyjnych wolności i praw w polskim krajowym systemie prawa. Przepis ten adresowany jest do polskiego
ustawodawcy. Bezpośrednie przenoszenie wymagań, wynikających z treści art. 31 ust. 3, na płaszczyznę stanowienia
prawa wspólnotowego jest nieuzasadnione. Każdy z tych przepisów dotyczy różnych i autonomicznych względem
siebie systemów prawnych. Nie uchyla to możliwości oceny uregulowań prawnych, w tym: rozporządzeń
wspólnotowych w zakresie ich obowiązywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w charakterze składn ików
polskiego porządku prawnego, m.in. pod kątem respektowania reguł wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w
tym zwłaszcza – wymaganej proporcjonalności ograniczeń.
Niezasadny jest także zarzut niezgodności art. 249 TWE z art. 83 i art. 87 ust. 1 Konstytucji. Art. 87
Konstytucji stanowi bowiem, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są m.in.
ratyfikowane umowy międzynarodowe. Obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażony w art.
83 Konstytucji obejmuje swym zasięgiem tego typu umowy. Nie występuje więc – podnoszona przez
wnioskodawców – wątpliwość, czy rozporządzenia wspólnotowe jako akty prawa wspólnotowego mają moc wiążącą
w Rzeczypospolitej Polskiej.
Rozporządzenia te są wydawane na podstawie ratyfikowanej przez państwa członkowskie (a więc i przez
Rzeczpospolitą Polską) umowy konstytuującej organizacje międzynarodowe: Wspólnoty Europejskie (oraz Unię
Europejską). Artykuł 91 ust. 3 Konstytucji, dotyczący tego typu umów, wyraźnie stanowi, że prawo przez taką
organizację stanowione, jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.
Określone w polskiej Konstytucji wymogi formalne stanowienia prawa polskiego nie odnoszą się wprost do
samego trybu i zasad stanowienia prawa wspólnotowego. Z tych też powodów, wobec rozmijania się płaszczyzn i
pól regulacji, art. 249 TWE nie jest niezgodny z art. 83 i art. 87 ust. 1 Konstytucji.
18.6. Art. 308 TWE a art. 79 ust. 1 i art. 95 ust. 1 Konstytucji RP
Za niezgodne z Konstytucją uznali wnioskodawcy również postanowienia art. 308 TWE. Przepis ten stanowi,
że „jeżeli działanie Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku,
jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego w tym celu,
Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje
właściwe działania”.
W ocenie wnioskodawców art. 308 TWE jest niezgodny z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Ze względu na
domniemanie kompetencji Rady, regulacje wspólnotowe mogą – twierdzą wnioskodawcy – dotyczyć także praw
obywatelskich. W tej sytuacji art. 79 ust. 1 Konstytucji może – ich zdaniem – „stać się przepisem pustym”. Ponadto
w następstwie wskazanego przepisu – twierdzą wnioskodawcy – około 70% ustawodawstwa obowiązującego w
Polsce kreować będą organy Unii Europejskiej. Oznaczałoby to, że Sejm i Senat w znacznym stopniu przestaną
sprawować władzę ustawodawczą w RP, co przesądza – zdaniem wnioskodawców – o naruszeniu art. 95 ust. 1
Konstytucji.
Rozpatrując wskazane zarzuty, w pierwszym rzędzie należy wziąć pod uwagę zakres stosowania upoważnień
Rady Wspólnot określonych w art. 308 TWE. Jest on jednoznacznie i stanowczo ograniczony do ram
„funkcjonowania wspólnego rynku”, a zatem – kwestii gospodarczych i walutowych, urzeczywistniania wspólnych
polityk oraz działań określonych w art. 3 i 3a (4) TWE.
Po drugie, zasadnicze znaczenie ma jednoznaczny wymóg podejmowania działań przez Radę Wspólnot na
zasadzie jednomyślności. Oznacza to, że działania przewidziane w art. 308 TWE nie mogą zostać podjęte bez zgody
któregokolwiek z państw członkowskich, w tym bez zgody Rzeczypospolitej Polskiej. Brak zgody państwa polskiego
(wyrażonej w stanowisku Rady Ministrów RP, ukształtowanym przy udziale Sejmu i Senatu RP) uniemożliwia
podjęcie któregokolwiek z „właściwych działań” przewidzianych w art. 308 TWE.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zakwestionowany przepis art. 308 TWE nie ma charakteru
samowykonalnego. Jego stosowanie wymaga wydania przez Radę Wspólnot (Unii) aktów prawa wtórnego.
Uchwalając takie prawo, Rada musi stanowić jednomyślnie, a więc bez zgody Rzeczypospolitej Polskiej nie może
ono być przyjęte.
Art. 79 ust. 1 Konstytucji statuuje natomiast prawo jednostki, której konstytucyjne wolności lub prawa
zostały naruszone, do wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego. Określa nadto warunki jej dopuszczalności.
Przedmiotem kontroli konstytucyjnej, w trybie skargi, mogą być – jak dotychczas – tylko przepisy prawa
obowiązującego na terytorium RP (ustawa lub inny akt normatywny). Wnioskodawcy nie uzasadniają szczegółowo,
z jakich powodów przepis art. 79 ust. 1 Konstytucji może stać się przepisem pustym, z uwagi na treść art. 308 TWE.
Wydaje się, iż wnioskodawcy uznają, że w trybie skargi konstytucyjnej nie mogą być wprost kwestionowane
i pozbawiane mocy prawnej przepisy prawa wspólnotowego, w przypadku gdyby naruszały konstytucyjne wolności i
prawa jednostki. Zdaniem wnioskodawców można domniemywać, że wynikająca z art. 3 08 TWE możliwość
poszerzenia kompetencji Rady może następczo uszczuplić zakres regulacji w prawie krajowym i tym samym zawęzić
granice korzystania z prawa złożenia skargi konstytucyjnej, gwarantowanego w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Prokuratora Generalnego, możliwość zaistnienia takiej sytuacji nie może dowodzić występowania
kolizji między art. 308 TWE a art. 79 ust. 1 Konstytucji. Artykuł 308 TWE nie ma charakteru samowykonalnego.
Jako taki nie mógłby naruszać zakresu stosowalności art. 79 ust. 1 Konstytucji. Określenie granic skargi
konstytucyjnej należy wyłącznie do polskiego ustrojodawcy. Nie może stać się przedmiotem regulacji prawa
wspólnotowego. Jeżeli ustrojodawca polski w wyniku dalszej integracji z Unią Europejską uzna obecnie
ukształtowany środek ochrony praw jednostki – w postaci skargi konstytucyjnej – za niedostatecznie skuteczny, to w
gestii polskiego ustrojodawcy pozostaje nadanie mu w przyszłości innego kształtu prawnego.
Z tego więc powodu art. 308 TWE nie jest więc niezgodny z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Przepis art. 308 TWE
nie poddaje się też kontroli pod względem zgodności z art. 95 ust. 1 Konstytucji stanowiącym, że władzę
ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat. Zakres działania władzy ustawodawczej RP
ograniczony jest do terytorium państwa polskiego.
Określenie kompetencji Rady, w jakimkolwiek zakresie, a więc także tych, o którym traktuje art. 308 TWE,
należy do wyłącznej sfery prawa wspólnotowego. Do sfery tej nie odnoszą się wprost ani zasady zawarte w
Konstytucji, ani zasady zawarte w konstytucji któregokolwiek innego państwa członkowskiego. Z tych względów
wzorzec art. 95 ust. 1 Konstytucji pozostaje nieadekwatny do oceny konstytucyjności art. 308 TWE.
18.7. Art. 8 TWE a status prawny Narodowego Banku Polskiego (art. 227 Konstytucji)
Wnioskodawcy podnoszą, że – z uwagi na przewidziane w art. 8 TWE członkostwo Narodowego Banku
Polskiego (dalej: NBP) w Europejskim Systemie Banków Centralnych (dalej: ESBC), którego podstawowe zadania
polegają na definiowaniu i urzeczywistnianiu polityki pieniężnej Wspólnoty, jak i utrzymywaniu oficjalnych rezerw
walutowych państw członkowskich i zarządzaniu nimi (art. 105 TWE) – NBP nie mógłby ustalać i realizować polityki
pieniężnej. Nie odpowiadałby też za wartość polskiego pieniądza, co przewiduje art. 227 ust. 1 Konstytucji.
Przepis art. 105 TWE nie ma charakteru samowykonalnego, w związku z czym nie można mówić wprost o kolizji
tego unormowania z art. 227 ust. 1 Konstytucji, który czyni centralnym bankiem państwa Narodowy Bank Polski,
przyznaje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz kompetencję ustalania i realizowania polityki pieniężnej, jak również
obarcza odpowiedzialnością za wartość polskiego pieniądza. Zaskarżone przepisy wspólnotowe dotyczą ustanowienia
ESBC i Europejskiego Banku Centralnego (art. 8 TWE) oraz polityki pieniężnej Wspólnoty Europejskiej (art. 105 TWE),
prowadzonej w ramach ESBC, który składa się z Europejskiego Banku Centralnego oraz z banków centralnych państw
członkowskich.
W celu wykonania zadań ESBC, Europejski Bank Centralny uchwala rozporządzenia, które mają zasięg ogólny,
wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich (art. 110 ust. 2, zd. 1 i 2 TWE).
Dopiero porównanie treści tych rozporządzeń z treścią art. 27 ust. 1 Konstytucji może prowadzić do ewentualnego
stwierdzenia zgodności (bądź niezgodności) między nimi a Konstytucją RP.
Z tego powodu należy uznać, że art. 105 TWE nie poddaje się kontroli zgodności z art. 227 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie wyklucza to celowości – a nawet potrzeby – rozważenia relacji
wskazanych tu unormowań w przyszłości – tj. w momencie spodziewanego wprowadzenia na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej wspólnej waluty. W momencie tym rewizji musiałyby ulec dotychczasowe konstytucyjne
funkcje i zadania Narodowego Banku Polskiego oraz Rady Polityki Pieniężnej, a tym samym dotychczasowe (określone
konstytucyjnie) kompetencje tych organów. Wymagałoby to rozstrzygnięcia, które byłby władny podjąć w przyszłości
ustrojodawca konstytucyjny w trybie właściwym dla zmiany Konstytucji (zob. S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a
Konstytucja RP i prawo polskie – kilka refleksji, „Państwo i Prawo” nr 11/2004, s. 25).
18.8.
Art. 21 Konstytucji a art. 6 TUE i art. 17 Karty praw podstawowych
Wnioskodawcy wskazują na sprzeczność z Konstytucją Traktatu o Unii Europejskiej i Karty praw podstawowych.
Artykuł 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i art. 17 Karty praw podstawowych są – w ocenie wnioskodawców –
sprzeczne z art. 21 ust. 1 Konstytucji. Wskazane tu regulacje wspólnotowe chronią – zdaniem wnioskodawców –
własność niezależnie od daty jej nabycia, w przeciwieństwie do ochrony gwarantowanej przez Konstytucję RP, która
dotyczy własności – wedle określenia wnioskodawców – „posiadanej w chwili wejścia w życie Ustawy Najwyższej”.
Traktat akcesyjny mógłby więc być wykorzystany – ich zdaniem – do prób podważenia praw majątkowych polskich
obywateli na ziemiach zachodnich i północnych RP.
Zarzuty te, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, są nietrafne.
Po pierwsze, pogląd o różnym zakresie ochrony prawnej własności i konsekwencjach tego stanu rzeczy dla praw
majątkowych na ziemiach północnych i zachodnich Polski nie został poparty jakimikolwiek argumentami. Nie wiadomo
więc, na jakiej podstawie prawnej wnioskodawcy opierają swą ocenę.
Po drugie, Wspólnota Europejska nie ingeruje bezpośrednio w systemy prawa własności państw członkowskich.
Potwierdza to unormowanie art. 295 TWE, które jednoznacznie stanowi, że prawo wspólnotowe nie przesądza w niczym
systemu własności w państwach członkowskich, a więc – pozostawia im swobodę decydowania o sprawach
własnościowych na swoim terytorium. Prawo wspólnotowe nie może ograniczać swobody państwa członkowskiego w
kształtowaniu zasad prawa własności, o ile tylko nie narusza zasady niedyskryminacji i nie wpływa w sposób
nieproporcjonalny na korzystanie z posiadanych praw własności i rozporządzanie nimi (por. A. Cieśliński, Wspólnotowe
prawo gospodarcze, Warszawa 2003, s. 194, a także M. Muszyński, Przejęcie majątków niemieckich przez Polskę po II
wojnie światowej. Studium prawnomiędzynarodowe i porównawcze, Bielsko-Biała 2003, s. 307-398).
Po trzecie, uregulowania wspólnotowe nie mogą dotyczyć regulacji stosunków własnościowych będących
następstwem II wojny światowej, tak ze względu na uznanie obowiązywania zasady lex retro non agit, jak i ze względu
na brak jednomyślnego przekazania przez państwa członkowskie do właściwości Wspólnot Europejskich (i Unii) tego
zakresu spraw. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej – jak słusznie zauważa Prokurator Generalny – niczego w tym
zakresie nie zmienia. Przepis art. 6 ust. 2 TUE potwierdza jedynie gwarancje wynikające z Konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności, o której tam mowa, uznając je zarazem za zasady ogólne prawa wspólnotowego.
Niezależnie więc od tego, czy Rzeczpospolita Polska przystąpiłaby do UE, czy też nie, po ratyfikacji wskazanej tu
Konwencji jest zobowiązana jako państwo przestrzegać przyjętych unormowań.
Po czwarte, wnioskodawcy wyprowadzają wniosek o zagrożeniu dla własności polskiej (co miałoby prowadzić do
sprzeczności ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym i co zostało dokładniej przedstawione na rozprawie) z „łańcucha”
wniosków pośrednich. „Łańcuch” ten przedstawia się następująco: art. 6 ust. 2 TUE traktuje o poszanowaniu przez Unię
praw podstawowych, zagwarantowanych w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (podpisanej
w Rzymie 4 listopada 1950 r.) oraz wynikających z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, a
przyjętych jako zasady ogólne prawa wspólnotowego. Ma to oznaczać poszanowanie zasad wynikających z konstytucji
niemieckiej. Akt ten – w art. 116 – uznaje uprawnienie do uzyskania niemieckiego obywatelstwa przez osoby pochodzące
z terenów stanowiących obecnie polskie ziemie zachodnie i północne. Ci właśnie – obecnie – obywatele Niemiec
formułują niekiedy oczekiwania względem mienia znajdującego się na tych terenach. Poszanowanie „wspólnych zasad
konstytucyjnych” w ujęciu art. 6 ust. 2 TUE ma – w przekonaniu wnioskodawców – prowadzić do ochrony przez ten
przepis wspomnianych oczekiwań, podważających prawa polskich obywateli na ziemiach zachodnich i północnych RP.
Pomijając okoliczność, że przypisanie konstytucji niemieckiej tego rodzaju następstw (sensu) wysnutych z jej art.
116 jest założeniem dowolnym, niezrozumiałe pozostaje redukowanie przez wnioskodawców pojęcia „wspólnych zasad
konstytucyjnych” do zasad wynikających z konstytucji tylko jednego z państw Unii Europejskiej. Pojęcie „zasad
wspólnych”, z racji swego literalnego ujęcia, musi uwzględniać zasady wspólne dla wielu systemów konstytucyjnych. Nie
jest przeto zrozumiałe, dlaczego zasady wyprowadzane z jednej konstytucji (niezależnie od tego, czy w sposób
uzasadniony) miałyby być przeciwstawiane zasadom zawartym w Konstytucji RP, stanowiącej – w tym kontekście – akt
równorzędny.
We wniosku sformułowano nadto zarzut braku zgodności art. 17 Karty praw podstawowych (dalej: Karta) z art.
21 ust. 1 Konstytucji. Kontrola taka jest jednak de lege lata niedopuszczalna. Karta ta w postaci, w jakiej została
proklamowana w Nicei, jest do tej pory porozumieniem, bliższym w obecnym statusie naturze deklaracji niż aktu prawa
obowiązującego. Jej postanowienia nie mają zatem charakteru prawnie wiążącego. W płaszczyźnie prawnej nie skutkują
powstaniem konkretnych uprawnień po stronie jednostek. Nie mogą one – jako wyłącznej podstawy roszczeń –
przywoływać praw, o których stanowi Karta (zob. Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz,
Warszawa 2003, s. 377).
Z tych względów postępowanie w zakresie dotyczącym zgodności art. 17 Karty praw podstawowych z art. 21 ust.
1 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z powodu
niedopuszczalności wydania orzeczenia.
18.9. Europejski nakaz aresztowania a Konstytucja RP
We wniosku grupy posłów, złożonym 2 września 2004 r., zawarte zostało następujące stwierdzenie: „Wraz z
implementacją w Polsce przepisów wynikających z europejskiego nakazu aresztowania pojawiła się możliwość
ekstradycji obywatela polskiego do państwa członkowskiego UE, co jest niezgodne z przepisem art. 55 ust. 1 Konstytucji,
który zakazuje ekstradycji obywatela polskiego”.
Odnosząc się do przytoczonego in extenso stosownego fragmentu wniosku, Trybunał Konstytucyjny
pragnie przede wszystkim przypomnieć, iż zgodnie z unormowaniem art. 66 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym Trybunał – orzekając – jest bezwzględnie związany granicami wniosku. Literalna analiza pisemnej
wersji wniosku z 2 września 2004 r. nie pozostawia wątpliwości, że mieści on jedynie wskazanie wzorca kontroli
konstytucyjnej w postaci art. 55 ust. 1 Konstytucji. Nie zawiera wskazania kwestionowanego przepisu, nie precyzuje
zarzutu niezgodności z Konstytucją ani dowodów na jego poparcie. Wnioskodawcy w wystąpieniu na rozprawie w dniu 4
maja 2005 r. wskazali uzupełniająco, że mają na myśli implementację decyzji ramowej Rady 2002/589 WSiSW z dnia 13
czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między Państwami
Członkowskimi (Dz. Urz. WE L 190 z 18.07.2002 r., s. 1-20). Decyzja ta mieści się w obrębie tzw. III filara współpracy
między państwami Unii Europejskiej. Jak dotychczas, nie korzysta z pierwszeństwa przed prawem państw
członkowskich. Nosi cechy uproszczonej umowy międzyrządowej i – jako taka – nie wymaga ratyfikacji.
Trybunał Konstytucyjny ocenia, że – w zakresie części XVI przedłożonego 2 września 2004 r. wniosku –
wnioskodawcy nie spełnili szeregu stanowiących ius cogens (prawo bezwzględnie obowiązujące) wymogów, którym
winien odpowiadać wniosek składany w Trybunale Konstytucyjnym, sformułowanych w art. 32 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy
o Trybunale Konstytucyjnym.
Przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego nie może być wskazywana we wniosku „możliwość ekstradycji
obywatela polskiego do państwa członkowskiego UE”, a więc – potencjalna sytuacja społeczna. Zgodnie bowiem z
dyspozycją art. 188 pkt 1-3 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją wskazanych
przez wnioskodawcę (i w granicach jego wniosku) ustaw, umów międzynarodowych i innych przepisów prawa,
wydawanych przez centralne organy państwowe. Wskazanie kwestionowanego aktu lub przepisu stanowi ustawową
powinność wnioskodawcy. Ani Konstytucja, ani unormowania ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie formułują
upoważnień dla Trybunału Konstytucyjnego do wyręczania wnioskodawcy lub – tym bardziej – uzupełniania jego
działań.
Trybunał Konstytucyjny, po dokonaniu analizy treści wspomnianej tu decyzji ramowej z 13 czerwca 2002 r.,
doszedł do przekonania, że ze względu na swą ogólność i kierunkowy tylko charakter dyspozycji nie poddaje się ona
kontroli zgodności z kategorycznie ujętym unormowaniem art. 55 ust. 1 Konstytucji RP. Kontrola taka może zostać
odniesiona do aktu stanowiącego wdrożenie (implementację) kierunkowej dyspozycji wspomnianej decyzji ramowej.
Nadto decyzja ramowa, jako odnosząca się do obszaru współpracy międzyrządowej (III filar) w zakresie współpracy
sądowej i policji w sprawach karnych, stanowi jedynie zobowiązanie międzyrządowe. Adresowana jest przede wszystkim
do rządu RP. Nie posiada przy tym niezbędnych cech ratyfikowanej umowy międzynarodowej i tym samym nie może być
traktowana jako źródło prawa obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 87 ust. 1
Konstytucji.
Z tych powodów Trybunał – biorąc pod uwagę charakter decyzji ramowej z 13 czerwca 2002 r. – uznał za
niedopuszczalne wydanie orzeczenia w przedmiocie zgodności Traktatu akcesyjnego oraz aktów będących jego częściami
składowymi z art. 55 ust. 1 Konstytucji RP.
Gdyby hipotetycznie przyjąć (w nawiązaniu do użytego przez wnioskodawców zarzutu „wraz z implementacją w
Polsce przepisów wynikających z europejskiego nakazu aresztowania”), że chodzi o unormowanie art. 607t § 1 ustawy z
dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555, ze zm.), które służy
wspomnianej tu implementacji, to aktualnej oceny konstytucyjności tego unormowania dokonał Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z 27 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygn. P 1/05, co przesądza o stanowisku Trybunału w tym zakresie.
19. Kwestia konstytucyjności Aktu końcowego konferencji w Atenach
Zarzuty skierowane przez wnioskodawców w odniesieniu do postanowień Aktu końcowego konferencji w
Atenach nie zostały sformułowane i uzasadnione w sposób odrębny w relacji do zarzutów podniesionych wobec Traktatu
akcesyjnego oraz Aktu o warunkach przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Przedstawiciel
wnioskodawców na rozprawie 4 maja 2005 r. potwierdził integralne traktowanie Traktatu akcesyjnego i Aktu końcowego
z punktu widzenia wskazania wzorców kontroli konstytucyjności.
W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny, traktując Akt końcowy jako integralny element Traktatu akcesyjnego,
obejmuje oceną konstytucyjności unormowań Traktatu akcesyjnego również odpowiednie postanowienia Aktu
końcowego, dokonując oceny przy zastosowaniu przywołanych przez wnioskodawców poszczególnych wzorców kontroli
zgodności z Konstytucją.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
26. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2010 r. wydany w sprawie K 32/09 (dotyczący Traktatu z
Lizbony), pkt 2.1 - 2.6 oraz 4.2 - 4.2.14.
108/9/A/2010
WYROK
z dnia 24 listopada 2010 r.
Sygn. akt K 32/09*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Mazurkiewicz – przewodniczący
Stanisław Biernat
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz
Mirosław Granat
Marian Grzybowski
Wojciech Hermeliński
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Ewa Łętowska
Andrzej Rzepliński
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Mirosław Wyrzykowski
Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca,
protokolanci: Grażyna Szałygo, Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Spraw
Zagranicznych i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r.:
1) wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
*
Sentencja została ogłoszona dnia 6 grudnia 2010 r. w Dz. U. Nr 229, poz. 1506.
a) artykułu 1 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający
Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz.
1569), w zakresie ustalającym treść:
– artykułu 9c ustęp 3, artykułu 15b ustęp 2 akapit pierwszy, artykułu 28 ustęp 3 akapit trzeci, artykułu 28d
ustęp 2 zdanie drugie oraz artykułu 28e ustęp 2 zdanie drugie, ustęp 3 akapit drugi zdanie drugie i ustęp 4
akapit drugi zdanie pierwsze Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim dopuszczają stanowienie
przez Radę Unii Europejskiej większością kwalifikowaną – samodzielnie albo wspólnie z Parlamentem
Europejskim – wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej aktów prawnych obowiązujących na jej
terytorium lub wiążących ją w stosunkach zewnętrznych,
– artykułu 15b ustęp 3, artykułu 28a ustęp 2 akapit pierwszy zdanie drugie i trzecie oraz ustęp 3 akapit
pierwszy zdanie pierwsze, a także artykułu 48 ustęp 6 akapit drugi i ustęp 7 Traktatu o Unii Europejskiej,
b) artykułu 2 Traktatu z Lizbony, w zakresie ustalającym treść:
– artykułu 188c ustęp 4 akapit pierwszy, artykułu 188k ustęp 1 zdanie pierwsze, artykułu 188n ustęp 8 oraz
artykułu 251 ustęp 8, ustęp 10 i ustęp 13 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie, w
jakim dopuszczają stanowienie przez Radę większością kwalifikowaną – samodzielnie albo wspólnie z
Parlamentem Europejskim – wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej aktów prawnych
obowiązujących na jej terytorium lub wiążących ją w stosunkach zewnętrznych,
– artykułu 22 akapit drugi, artykułu 65 ustęp 3 akapit drugi i trzeci, artykułu 69a ustęp 2 akapit drugi litera
b, artykułu 69b ustęp 1 akapit trzeci, artykułu 69e ustęp 4, artykułu 137 ustęp 2 akapit czwarty, artykułu
175 ustęp 2 akapit drugi, artykułu 188n ustęp 8 akapit drugi zdanie drugie, artykułu 190 ustęp 1 akapit
drugi, artykułu 229a, artykułu 245 akapit drugi, artykułu 266 akapit trzeci zdanie drugie, artykułu 269
akapit trzeci, artykułu 270a ustęp 2 akapit drugi, artykułu 280h ustęp 1 i ustęp 2 oraz artykułu 308 ustęp 1
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
z art. 90 ust. 1-3 w związku z art. 2, art. 4 i art. 8 ust. 1 Konstytucji oraz w związku z wyrażoną w jej
preambule zasadą suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny,
c) Deklaracji nr 17 odnoszącej się do pierwszeństwa, dołączonej do Aktu końcowego Konferencji
przedstawicieli rządów Państw Członkowskich, która przyjęła Traktat z Lizbony, z art. 8 w związku z art.
91 ust. 2 i 3 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji,
alternatywnie:
d) artykułu 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2008 r. o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o
Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13
grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 388) w zakresie, w jakim zgodzie ustawodawcy na związanie
Rzeczypospolitej Polskiej wskazanymi postanowieniami traktatowymi nie towarzyszy ustawowe
unormowanie stanowiącego udziału Sejmu i Senatu w procesie kształtowania stanowiska
Rzeczypospolitej Polskiej w każdej sprawie ewentualnego przyjęcia przez Radę Europejską lub Radę
Unii Europejskiej aktu prawnego na podstawie któregokolwiek z tych postanowień, z art. 2, art. 4, art. 8
ust. 1, art. 10 i art. 95 ust. 1 Konstytucji,
2) wniosku grupy senatorów o zbadanie zgodności artykułu 1 punkt 56 Traktatu z Lizbony, w zakresie
nadania nowego brzmienia artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z artykułem 2 punkt 12,
punkt 13 i punkt 289 Traktatu z Lizbony, w zakresie dodanych artykułu 2a ustęp 2, artykułu 2b ustęp 2,
artykułu 2f oraz nowego brzmienia artykułu 308 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z art. 8
oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji,
o r z e k a:
1. Artykuł 1 punkt 56 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat
ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203,
poz. 1569), ustalający brzmienie artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, w związku z artykułem 2 Traktatu z
Lizbony ustalającym brzmienie artykułu 2 ustęp 2, artykułu 3 ustęp 2 i artykułu 7 Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej, jest zgodny z art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Artykuł 2 Traktatu z Lizbony, ustalający brzmienie artykułu 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej, jest zgodny z art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr
102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009
r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 197, p

Prawo ustrojowe UE

Transkrypt

Podobne dokumenty