Nr 156. Podstawowe postanowienia traktatu z Maastricht i proces

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ ANALIZ
EKONOMICZNYCH
I SPOŁECZNYCH
Podstawowe postanowienia
Traktatu z Maastricht
i proces jego ratyfikacji
Grudzień 1993
Jolanta Adamiec
Informacja
Nr 156
Na początku listopada przez całą prasę przewinęła się informacja o
powstaniu Unii Europejskiej. Unia nie pojawiła się jednak nieoczekiwanie,
lecz jest bezpośrednim rezultatem 35 lat istnienia i rozwoju Wspólnot Europejskich i niemal dwuletniego procesu ratyfikacji Traktatu z Maastricht.
O tym, jak doszło do powstania Traktatu, jakie są jego najważniejsze elementy oraz jak przebiegał proces ratyfikacji mówi niniejszy materiał.
BSE
1
1. Geneza Traktatu
Traktat o Unii Europejskiej podpisany w grudniu 1991 roku w Maastricht, mimo że
wprowadza zasadniczo nową jakość, nie jest rewolucyjnym przełomem, lecz jedynie kolejnym etapem wieloletniego procesu integracji zachodnioeuropejskiej. Proces ten zainicjowany
został w początku lat pięćdziesiątych podpisaniem traktatów ustanawiających najpierw Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, a następnie Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Europejską
Wspólnotę Atomową.
W centrum procesów integracyjnych znajduje się EWG jako organizacja najbardziej
wszechstronna spośród trzech wyżej wymienionych i z nią też utożsamiana jest większość
przemian. Należy jednak pamiętać, że postanowienia Traktatu z Maastricht odnoszą się do
całości Wspólnot Europejskich (WE), natomiast powstanie Unii Europejskiej dokona ich
ostatecznego formalnego zjednoczenia.
Pierwszym krokiem w kierunku integracji europejskiej było zlikwidowanie do połowy
1968 roku barier celnych we wzajemnym handlu między sześcioma ówczesnymi sygnatariuszami Traktatów: Belgią, Francją, Holandią, Luksemburgiem, RFN i Włochami. Od początku
1970 r. w kompetencji Wspólnot znalazła się polityka handlowa wobec krajów trzecich, a od
1971 roku postanowiono dołączyć współpracę monetarną.
Stopniowo zwiększała się także liczba członków: w 1973 roku dołączyły Wielka Brytania, Dania i Irlandia, w 1981 - Grecja, a w 1986 - Hiszpania i Portugalia. W miarę rozwoju
Wspólnot rozbudowywały się i przejmowały coraz większy zakres funkcji wspólne instytucje,
rozszerzał się również obszar wspólnych polityk, obejmując m.in. rolnictwo, badania i rozwój, rozwój regionalny itp.
Przełomem w procesie integracji było przyjęcie w grudniu 1985 roku Jednolitego Aktu Europejskiego, którego podstawowym celem było przekształcenie Wspólnoty Europejskiej
w obszar o swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału. Wymagało to dwóch
podstawowych zmian w zasadach funkcjonowania instytucji wspólnotowych:
- harmonizacji przepisów państw członkowskich, zwłaszcza dotyczących narzędzi polityki handlowej, norm technicznych i sanitarnych, zasad konkurencji itp. (zgodnie z oceną
Komisji wymagało to przygotowania prawie 300 nowych aktów prawnych i wprowadzenia
ich do ustawodawstw narodowych);
- przyjęcia zasady podejmowania decyzji większością głosów w sprawach dotyczących tworzenia Jednolitego Rynku, co pozwoliło znacznie przyspieszyć procedurę.
Zgodnie z założeniami, proces dostosowawczy został zakończony w 1992 roku i od
stycznia 1993 r. między krajami członkowskimi Wspólnot przestały istnieć formalne granice
fizyczne, techniczne i fiskalne.
Wysiłki związane z tworzeniem Jednolitego Rynku stały się impulsem do podjęcia
dalszych działań w kierunku pogłębienia integracji. Już w 1988 roku rozpoczęto przygotowania do nowego traktatu o unii gospodarczej i walutowej, której podstawowym elementem ma
być jednolita waluta, jako zasadniczy składnik sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku.
Gwałtowne zmiany sytuacji międzynarodowej (zjednoczenie Niemiec, rozpad bloku
komunistycznego, konflikt jugosłowiański) pobudziły z kolei dyskusje na temat wspólnej
polityki zagranicznej, co stało się bodźcem do uruchomienia równolegle dwóch konferencji
międzyrządowych: na temat unii gospodarczo-walutowej i na temat unii politycznej. Ich owocem stał się Traktat o Unii Europejskiej.
2
BSE
2. Filary Unii Europejskiej
Spośród dotychczasowych aktów wspólnotowych, Traktat z Maastricht wprowadza
najbardziej zasadnicze zmiany do Traktatu Paryskiego i Traktatów Rzymskich. Od momentu
jego wejścia w życie Wspólnoty Europejskie przekształcą się oficjalnie w Unię Europejską,
co oznacza nie tylko formalną zmianę nazwy, ale zasadniczą zmianę zakresu wspólnych polityk i kompetencji organów Wspólnot. Podstawowymi elementami nowego etapu integracji
mają być:
- unia gospodarcza i walutowa,
- wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa,
- zwiększone kompetencje instytucji, a zwłaszcza większe znaczenie Parlamentu Europejskiego,
- objęcie koordynacją nowych obszarów (m.in. ochrony środowiska, walki z przestępczością, imigracji, polityki przemysłowej, polityki społecznej),
- wprowadzenie obywatelstwa europejskiego.
Unia gospodarcza i walutowa ma być osiągnięta w trzech etapach. Etap pierwszy
właściwie zaczął się na długo przed Maastricht, 1 lipca 1990 roku, wraz ze zniesieniem kontroli nad przepływem kapitału między państwami członkowskimi.
Drugi etap ma rozpocząć się 1 stycznia 1994 roku i trwać do 1997 roku (jeśli okaże się
to konieczne może zostać przedłużony do 1999 r.). Jego celem jest zbliżenie i ustabilizowanie
podstawowych wskaźników makroekonomicznych państw członkowskich, przede wszystkim
stopy inflacji i deficytu budżetowego. Na początku tego etapu powstanie Europejski Instytut
Finansowy, zalążek Europejskiego Banku Centralnego.
W trzecim etapie Europejski Bank Centralny podejmie formalnie pełną działalność,
wprowadzona zostanie jednolita, stabilna waluta (ECU) na całym obszarze Unii oraz ścisła
koordynacja polityki gospodarczej i walutowej państw członkowskich.
Jednym z podstawowych problemów, jakie pojawiły się przy okazji tworzenia programu unii ekonomiczno-walutowej, jest kwestia "spójności" państw członkowskich Wspólnot (cohesion), czyli minimalizacji różnic w poziomie rozwoju gospodarczego. Okazało się,
że dotychczasowy program rozwoju regionalnego jest niewystarczający, aby zagwarantować
zbliżenie parametrów ekonomicznych niezbędnych dla przejścia do trzeciego etapu Unii.
W związku z tym, w protokole do Traktatu z Maastricht zadecydowano o stworzeniu
specjalnego Funduszu Spójności (Cohesion Fund), służącego finansowaniu inwestycji infrastrukturalnych w najbiedniejszych krajach (Grecji, Irlandii, Hiszpanii i Portugalii).
Jedynym warunkiem jest wprowadzenie przez te kraje programów przystosowawczych do osiągnięcia standardów Unii Europejskiej.
Włączenie do Traktatu o Unii Europejskiej zasad wspólnej polityki zagranicznej i
bezpieczeństwa jest ukoronowaniem wieloletnich wysiłków w kierunku koordynacji polityki
państw członkowskich, począwszy od projektu Traktatu o Europejskiej Unii Politycznej w
1953 roku. Pojawienie się tego zapisu w Traktacie z Maastricht wprawdzie w praktyce niewiele zmieni, bowiem decyzje muszą zapadać jednomyślnie na szczeblu międzyrządowym,
jednak otwiera on nowe ogromne możliwości na przyszłość.
Zgodnie z postanowieniami Traktatu zasady i generalne kierunki wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa będą kształtowane przez głowy państw i rządów krajów członkowskich na posiedzeniach Rady Europejskiej. Rada ma także prawo zadecydować, które
obszary będą objęte wspólną akcją i w których przypadkach pewne punkty mogą podlegać
głosowaniu większościowemu. Pierwsze obszary, jakie mają być poddane wspólnej akcji dotyczą:
- procesu KBWE,
- polityki rozbrojenia i kontroli zbrojeń w Europie,
BSE
3
- nierozprzestrzeniania broni jądrowej,
- ekonomicznych aspektów bezpieczeństwa.
Delikatniejszym problemem okazały się kwestie bezpieczeństwa, jako że sympatie
państw członkowskich WE są podzielone między Unię Zachodnioeuropejską a NATO. Praktycznie dylemat pozostał nadal nie rozwiązany. Traktat z Maastricht postanawia tylko, że
Unia Europejska będzie stopniowo rozwijała własną politykę bezpieczeństwa rozbudowując
struktury UZE, ale w ścisłej kooperacji z NATO.
Postanowienia Traktatu o Unii Europejskiej dotyczące instytucji odnoszą się w największym stopniu do Parlamentu Europejskiego. W wyniku przejmowania przez Wspólnoty
coraz większego zakresu funkcji, powstała sytuacja określana jako "deficyt demokratyczny",
czyli brak kontroli nad instytucjami Wspólnot adekwatnej do kontroli sprawowanej w demokratycznych systemach poszczególnych państw przez parlamenty narodowe.
W związku z tym, szczyt w Maastricht przyznał Parlamentowi nie tylko zwiększone
prawo głosu w pracach legislacyjnych, ale także pewien zakres kontroli nad Przewodniczącym Komisji Wspólnot. Sprecyzowano także uprawnienia i formy działania pozostałych instytucji, a zwłaszcza Rady Ministrów i Rady Europejskiej.
Z zagadnieniem tym ściśle wiąże się sprawa subsydiarności, czyli delegacji uprawnień
na jak najniższy szczebel władzy. Chodzi o to, aby na najwyższym szczeblu podejmowano
tylko decyzje kluczowe, natomiast we wszystkich innych przypadkach - na szczeblu regionalnym i lokalnym. Pozwoli to nie tylko na zachowanie narodowej odrębności poszczególnych
państw, ale także na utrzymanie bezpośredniego kontaktu między ośrodkami decyzyjnymi a
obywatelami.
Zniesienie granic między krajami członkowskimi WE od 1 stycznia 1993 roku oraz
kolejne kroki w kierunku unii ekonomiczno-walutowej sprawiają, że integracja Europy Zachodniej wkracza w kolejne nowe dziedziny, coraz bardziej wykraczające poza współpracę
ściśle gospodarczą. Traktat z Maastricht nie tylko zasadniczo rozszerzył dotychczasowe kompetencje Wspólnot, ale także włączył dodatkowe obszary.
Cały rozdział Traktatu został poświęcony kooperacji w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych; kooperacja ta ma stopniowo przekształcać się we wspólną
politykę, stając się jednym z filarów przyszłej Unii Europejskiej.
Pierwszą sprawą, w której decyzje będą zapadać na szczeblu wspólnotowym, będzie
polityka wizowa, a w następnej kolejności polityka imigracyjna (zwłaszcza zasady przydzielania azylu). Inne sprawy objęte współpracą to: walka z nielegalną imigracją i nielegalnym
zatrudnieniem, przemytem narkotyków, oszustwami międzynarodowymi i praniem brudnych
pieniędzy oraz generalnie - zwalczanie przestępczości.
Szereg dyskusji wzbudziła polityka społeczna, mimo że w pewnym stopniu była ona
już wcześniej objęta koordynacją. Nowy zakres nadał jej najpierw Jednolity Akt Europejski, a
następnie Karta Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników przyjęta w 1989 roku.
W Maastricht postanowiono Kartę Socjalną z 1989 roku włączyć do Traktatu, jako integralny element Unii Europejskiej. W związku z protestami Wielkiej Brytanii została ona
ostatecznie przyjęta jako protokół dodatkowy, podpisany przez 11 państw członkowskich.
Przyjęły one na siebie zobowiązanie podporządkowania się ustaleniom Rady Ministrów w
sprawach związanych z polityką społeczną, dotyczących m.in. minimalnych wymogów co do
warunków w miejscu pracy, bezpieczeństwa i higieny pracy, reguł obowiązujących na rynku
pracy, zasad informowania i konsultowania pracowników, ochrony socjalnej pracowników,
zbiorowej ochrony interesów pracowników i pracodawców itp.; zależnie od tematu decyzje
mają być podejmowane w głosowaniu większościowym lub jednomyślnie. Warto jednak pamiętać, że pewne zagadnienia, wiążące się szeroko z polityką społeczną (np. sprawy szkolenia
zawodowego), włączone są do właściwego tekstu Traktatu jako nowe obszary polityki wspólnotowej i jako takie obowiązują również Wielką Brytanię.
4
BSE
Nowe obszary polityki wspólnotowej, choć w różnym stopniu, ale obejmują praktycznie wszystkie obszary życia: ochrona zdrowia (np. programy walki z rakiem), ochrona konsumentów, współpraca kulturalna i ochrona dóbr kultury, edukacja, transeuropejskie sieci
komunikacyjne, polityka przemysłowa, polityka rozwoju.
W wielu dziedzinach zostały ponadto zwiększone dotychczasowe kompetencje
Wspólnoty, np. w zakresie przepływu kapitału i zasad płatności, transportu, współpracy naukowo-badawczej, ochrony środowiska itp.
Zupełnie nowym zagadnieniem wprowadzonym przez Traktat o Unii Europejskiej jest
obywatelstwo europejskie. Nie znaczy to, że od momentu jego wprowadzenia przestaną istnieć państwa narodowe. Przeciwnie - każdy z obywateli dowolnego kraju członkowskiego
WE uzyska, obok swego własnego, obywatelstwo europejskie, co zwiększy jego uprawnienia
wobec organów państwowych pozostałych członków Wspólnot. Przede wszystkim uzyska
prawo podróżowania i życia w dowolnym miejscu Unii Europejskiej jako pełnoprawny obywatel, w tym także prawo uczestniczenia w wyborach lokalnych. Poza tym, ambasada każdego kraju członkowskiego będzie zobowiązana do udzielenia pomocy każdemu z obywateli
Wspólnot, jeżeli jego własny kraj nie ma przedstawicielstwa dyplomatycznego w danym
miejscu.
3. Ratyfikacja
W myśl ustaleń przyjętych podczas szczytu w Maastricht, do końca 1992 roku Traktat
miał przejść proces ratyfikacyjny w poszczególnych krajach członkowskich, zgodnie z ich
procedurami narodowymi i zacząć formalnie obowiązywać od początku 1993 roku. W ten
sposób stanowiłby naturalną kontynuację przyspieszonej integracji, zapoczątkowanej przez
Jednolity Akt Europejski. W momencie jednak, gdy ustalenia Traktatu ze szczebla centralnego zostały poddane pod dyskusję na szczeblach narodowych i lokalnych, okazało się, że budzą nieoczekiwany opór.
2 czerwca 1992 roku społeczeństwo Danii, w ogólnonarodowym referendum, odrzuciło Traktat. Stało się to początkiem kryzysu zaufania do przywódców Wspólnot i do ich instytucji, a nawet generalnie co do przyszłości integracji europejskiej. W Wielkiej Brytanii po
pierwszym czytaniu w Izbie Gmin Traktat został odłożony w oczekiwaniu na wyniki procesów ratyfikacyjnych w innych krajach. We Francji postanowienia z Maastricht zostały zaakceptowane tak minimalną większością głosów, że wynik tego referendum, w połączeniu z
debatą wywołaną odrzuceniem Traktatu przez Danię, znacznie wzmocnił opozycję w Niemczech i tak już bardzo niechętnie przyjmującą projekt zastąpienia marki niemieckiej jednolitą
walutą europejską.
W połowie października, a więc niemal z rocznym opóźnieniem, proces ratyfikacyjny
dobiegł końca. Po wynegocjowaniu przez Danię klauzul wyłączających w odniesieniu do
wspólnej waluty, polityki obronnej i współpracy policyjnej, 18 maja 1993 roku odbyło się
kolejne referendum. Tym razem, większością 56,8% Traktat został zaakceptowany. Pod koniec lipca Traktat został przegłosowany przez parlament brytyjski i po odrzuceniu przez Najwyższy Trybunał skargi o niewłaściwej procedurze negocjacyjnej, mógł być ostatecznie ratyfikowany. Jako ostatnie Traktat ratyfikowały Niemcy, choć i tutaj ostateczna zgoda na jego
przyjęcie wymagała orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Oficjalne wejście w życie Traktatu nastąpiło 1 listopada 1993 roku, co oznacza formalny koniec Wspólnot Europejskich i narodziny Unii Europejskiej. Praktyczna realizacja
postanowień podjętych w Maastricht będzie jednak wymagała czasu. Procesy ratyfikacyjne w
poszczególnych krajach ujawniły szereg sprzeczności i punktów spornych tak między poszczególnymi krajami członkowskimi, jak i między członkami Wspólnot a Komisją. Szczególnie dobitnie wyraził to Niemiecki Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyro-
BSE
5
ku; wśród zgłoszonych zastrzeżeń znalazły się m.in. rozrost brukselskiej biurokracji, zagrożenia dla demokratycznych zasad funkcjonowania Wspólnoty, konieczność zachowania podstawowych uprawnień reprezentacji narodowej, zbyt daleko idąca unia walutowa.
Nie oznacza to oczywiście odwrotu od integracji europejskiej, ale jej tempo prawdopodobnie nie będzie tak szybkie, jak to zakładali twórcy Traktatu. Wprawdzie nadzwyczajny
szczyt w Brukseli, który odbył się 29 października br. potwierdził uzgodniony wcześniej kalendarz, lecz głęboki kryzys gospodarczy panujący w Europie może uniemożliwić jego dotrzymanie. Tym bardziej że w obliczu narastającego bezrobocia spada akceptacja społeczna
całego procesu integracji. Najlepszym dowodem jest tu fala strajków jaka ogarnęła państwa
członkowskie Wspólnot w czasie szczytu brukselskiego. Bardziej konkretne decyzje zapadną
z pewnością na początku grudnia, kiedy to odbędzie się regularne posiedzenie Rady Europejskiej kończące kadencję Belgii na czele Wspólnot.
16 listopada 1993 r.