228 POSTANOWIENIE z dnia 8 września 2004 r. Sygn. akt Tw 33/03

228
POSTANOWIENIE
z dnia 8 września 2004 r.
Sygn. akt Tw 33/03
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Zdyb – przewodniczący
Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie z dnia 9
czerwca 2004 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Business Centre Club
Związku Pracodawców,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE:
W dniu 17 listopada 2003 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek
Business Centre Club Związku Pracodawców (dalej również: BCC) o zbadanie zgodności
art. 36a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8,
poz. 65) z art. 2, art. 7, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 41, art. 47 i art. 49 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej; art. 36b ust. 1-3 ustawy o kontroli skarbowej z art. 2, art. 7, art.
31 ust. 3, art. 41, art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 i 4 Konstytucji; art. 36c ust. 3 ustawy o
kontroli skarbowej z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 41, art. 47 i art. 51 ust. 2, 3 i 4 Konstytucji;
art. 36c ust. 10 ustawy o kontroli skarbowej z art. 2, art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2
Konstytucji; art. 36c ust. 15 ustawy o kontroli skarbowej z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 2, art.
41, art. 47 i art. 49 Konstytucji; art. 36e ust. 1-3 ustawy o kontroli skarbowej z art. 2, art. 7,
art. 31 ust. 3 i art. 51 ust. 2, 3 i 4 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2003 r.
wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przez doręczenie pięciu
egzemplarzy uchwały odpowiedniego organu wnioskodawcy; pięciu egzemplarzy wyciągu
z protokołu pozwalającego stwierdzić, czy uchwała Zarządu BCC została podjęta zgodnie
z wymogami statutu; pięciu egzemplarzy aktualnego statutu BCC; pięciu egzemplarzy
aktualnego wyciągu z rejestru sądowego, w którym został zarejestrowany BCC;
wskazanie, w jakim zakresie art. 36a ustawy o kontroli skarbowej jest niezgodny z art. 20,
art. 31 ust. 2, art. 51 ust. 2, 3, 4 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; w jakim zakresie art. 36b
ust. 1-3 ustawy o kontroli skarbowej jest niezgodny z art. 20, art. 30, art. 31 ust. 2 oraz art.
64 ust. 1 i 2 Konstytucji; w jakim zakresie art. 36c ust. 3 ustawy o kontroli skarbowej jest
niezgodny z art. 7, art. 20, art. 30, art. 31 ust. 2, art. 47 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; w
jakim zakresie art. 36c ust. 10 ustawy o kontroli skarbowej jest niezgodny z art. 7, art. 30,
art. 31 ust. 2, art. 41, art. 47, art. 49 oraz art. 51 ust. 2, 3, 4 Konstytucji; w jakim zakresie
art. 36c ust. 15 ustawy o kontroli skarbowej jest niezgodny z art. 20, art. 30, art. 31 ust. 3,
art. 51 ust. 2, 3, 4 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; w jakim zakresie art. 36e ust. 1-3
ustawy o kontroli skarbowej jest niezgodny z art. 20, art. 30, art. 31 ust. 2, art. 41, art. 47,
art. 49 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; doręczenie dwóch kopii wniosku.
W dniu 8 grudnia 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu
pismo, w którym pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez
Trybunał braków formalnych wniosku.
W dniu 20 stycznia 2004 r. zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego
ponownie wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez
przywołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że przepisy regulujące kompetencje
organów i jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej należą do zakresu działania
Business Centre Club Związku Pracodawców; wskazanie, czy i jakie oddziały lub
jednostki terenowe posiada BCC; przywołanie przepisu statutu BCC, na podstawie którego
Zarząd Związku podjął uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału
Konstytucyjnego.
W piśmie z 29 stycznia 2004 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do
stwierdzonych w zarządzeniu z 20 stycznia 2004 r. braków formalnych wniosku.
Postanowieniem z 9 czerwca 2004 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania
dalszego biegu wnioskowi, uznając, że kwestionowane przepisy nie dotyczyły spraw
objętych zakresem działania BCC, stwierdziwszy brak uchwały o wystąpieniu do
Trybunału Konstytucyjnego podjętej przez właściwy organ wnioskodawcy, a także w
zakresie niektórych wzorców kontroli, ze względu na to, że wnioskowanie o zbadanie
zgodności aktów normatywnych z tymi wzorcami pozostaje poza uprawnieniem
organizacji pracodawców do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm.
W dniu 25 czerwca 2004 r. pełnomocnik wnioskodawcy wysłał do Trybunału
zażalenie na postanowienie z 9 czerwca 2004 r., wnosząc o uwzględnienie zażalenia i
uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania na
rozprawie zgodnie z żądaniem wniosku z 4 listopada 2003 r.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Na wnioskodawcach występujących do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie
abstrakcyjnej kontroli norm na podstawie legitymacji szczególnej ciąży obowiązek
wykazania, że wniosek pochodzi od jednego z grupy podmiotów wymienionych w art. 191
ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto, że kwestionowany akt prawny dotyczy ich zakresu
działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Składający wniosek musi mieć legitymację
procesową na każdym etapie postępowania. Z punktu widzenia procesowego,
wnioskodawca jest obowiązany wykazać swoją legitymację nie później niż do momentu
wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania biegu wnioskowi
(por. postanowienie TK z 27 listopada 2002 r., Tw 25/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 190).
Rozpatrując zażalenie na postanowienie wydane w składzie jednego sędziego, Trybunał
Konstytucyjny bada, czy w chwili wydawania tegoż postanowienia zaszły przesłanki
odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. Przy rozpatrywaniu zażalenia wnioskodawcy
Trybunał koncentruje się przede wszystkim na zarzutach w nim podniesionych.
2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu
podniesionego w zażaleniu, iż niesłusznie uznano w postanowieniu z 9 czerwca 2004 r., że
przepisy kwestionowane we wniosku nie należą do zakresu działania wnioskodawcy.
Pełnomocnik wnioskodawcy podnosi, że przywołane przepisy statutu BCC (część I ust. 1
pkt 1 i 4) wskazują, iż skarżone przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania
Związku. Ponadto wskazuje, że BCC Związek Pracodawców jest reprezentatywną
2
organizacją pracodawców w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z 6 lipca 2001 r. o
Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach
dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.).
W swoim postanowieniu z 28 stycznia 2004 r. Trybunał Konstytucyjny
przypomniał, że „uprawnienie do występowania z wnioskiem do Trybunału
Konstytucyjnego wynika wprost z Konstytucji. Z tego względu przepisy ustaw i
postanowień statutów podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie
mogą samodzielnie decydować o istnieniu tego uprawnienia. Sprawy te należą bowiem
obecnie do materii konstytucyjnej” (Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Przepisy
ustawowe, także art. 32 ust. 2 ustawy o TK i postanowienia statutu wnioskodawców mają
jedynie pomocnicze znaczenie dla ustalenia, czy kwestionowany przepis dotyczy spraw
objętych zakresem działania podmiotu występującego z konkretnym wnioskiem.
Natomiast zakres działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2
Konstytucji jest, zdaniem Trybunału, jednoznacznie wyznaczony przez przepis art. 191
ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przez przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach
pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.). Tym samym przepisy te określają również
zakres uprawnienia tychże organizacji do występowania przed Trybunałem w roli
wnioskodawcy.
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje w obecnym składzie zdanie, że do „zakresu
działania organizacji pracodawców” należą wyłącznie sprawy ze sfery stosunków
pracowniczych łączących pracobiorców i pracodawców. Dlatego kompetencje przyznane
przez ustawę o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich
komisjach dialogu społecznego oraz statutu BCC nie mogą rozszerzać tak rozumianego
zakresu działania organizacji. Podkreślenia wymaga ponadto to, że wspomniana wyżej
ustawa przyznaje prawo reprezentowania pracodawców „reprezentatywnym organizacjom
pracodawców”, natomiast uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału
Konstytucyjnego przysługuje „ogólnopolskiej władzy organizacji pracodawców”.
Odmienne określenie tych podmiotów i ich kompetencji w tych dwóch aktach
normatywnych wynika z odmiennych celów tych regulacji. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o
Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach
dialogu społecznego, celem Trójstronnej Komisji, a zatem również udziału w niej
przedstawicieli pracodawców, jest „dążenie do osiągnięcia i zachowania pokoju
społecznego”. Natomiast konstytucyjne przyznanie ogólnokrajowym władzom organizacji
pracodawców prawa do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego ma na
celu zapewnienie im środka ochrony interesów pracodawców. Jak wykazano w
postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r. (Tw 74/02), są to interesy
pracodawców dotyczące stosunków pracowniczych.
Pojęcia „sprawy objęte zakresem działania” w rozumieniu art. 191 ust. 2
Konstytucji nie należy utożsamiać z tym, że skarżone normy prawne mogą znaleźć, czy
nawet znalazły, zastosowanie wobec podmiotu wymienionego w art. 191 ust. 1 pkt 3-5
Konstytucji (por. m.in. postanowienia TK z: 22 sierpnia 2002 r., T 25/01, OTK ZU nr
1/B/2002, poz. 40 oraz 16 grudnia 2002 r., Tw 56/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 70).
Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację
konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – również
statutowo określonych zadań wnioskodawcy.
W obecnej sprawie możliwość zastosowania kwestionowanych przepisów wobec
pracodawców jest bezsporna. Jednakże zatrudnianie pracowników nie jest nawet
przesłanką konieczną, aby przepisy o wywiadzie skarbowym znalazły zastosowanie wobec
pracodawców. Ponadto nie ze względu na stosunki pracodawca-pracownik wprowadzono
tak szerokie uprawnienia wywiadu skarbowego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem,
3
że w danej sprawie wpływ stosunków pracowniczych na związek kwestionowanych
regulacji z zakresem działania wnioskodawcy jest co najwyżej pośredni i nie można uznać,
że dotyczą one zakresu działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2
Konstytucji.
Ponadto, jak zaznaczono wyżej, Trybunał, rozpatrując zażalenie, bada jedynie, czy
w chwili wydawania postanowienia zaszły przesłanki odmowy nadania dalszego biegu
wnioskowi. Ponieważ we wniosku i w pismach nadesłanych w celu uzupełnienia braków
pełnomocnik wnioskodawcy w ogóle nie wykazywał związku między kwestionowanymi
regulacjami a interesami członków BCC związanych z zatrudnianiem przez nich
pracowników, to należy uznać, że wnioskodawca nie wykazał, że skarżone przepisy należą
do spraw objętych jego zakresem działania.
3. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi również w uzasadnieniu zażalenia na
postanowienie z 9 czerwca 2004 r., że właściwym organem Business Centre Club Związku
Pracodawców do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału jest
zarząd tej organizacji.
Trybunał nie przesądza, jaki organ jest odpowiedni do wystąpienia z wnioskiem do
Trybunału Konstytucyjnego. Nie musi być to jednak ten sam organ, który jest właściwy do
zajmowania stanowiska w ramach prac Trójstronnej Komisji do Spraw SpołecznoGospodarczych. Ustawa statuująca ten organ mówi bowiem jedynie o „przedstawicielach”
stron, nie nakładając żadnych dodatkowych wymogów odnośnie do tychże przedstawicieli.
W przypadku uprawnienia do występowania przed Trybunałem Konstytucja nakłada
dodatkowe wymogi na organ organizacji pracodawców uprawniony do skierowania
wniosku o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Ponadto udział w pracach Komisji ma
charakter stały, natomiast wniesienie wniosku do Trybunału jest czynnością incydentalną o
charakterze nadzwyczajnym. Argumenty te wskazują, że fakt, iż organ jest właściwy do
zajmowania stanowiska w ramach prac Trójstronnej Komisji do Spraw SpołecznoGospodarczych, nie implikuje po stronie tegoż organu uprawnienia do skierowania
wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.
Statut BCC Związku Pracodawców nie wskazuje wprost, który z organów Związku
jest uprawniony do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału. Zachodzi
więc konieczność analizy przepisów statutu pod kątem kompetencji organów BCC.
Trybunał podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz w innych
swoich postanowieniach (por. np. postanowienia TK z: 14 stycznia 2003 r., Tw 71/02,
OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 16 i 3 lipca 2003 r., Tw 8/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 165),
że „możliwość kwestionowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zgodności aktów
normatywnych z Konstytucją jest wyjątkowym środkiem prawnym przyznanym tym
podmiotom w ustawie zasadniczej. W związku z tym podjęcie uchwały o wystąpieniu z
wnioskiem do Trybunału jest zawsze czynnością o charakterze nadzwyczajnym i jako takie
nie może być dokonane w ramach prowadzenia bieżącej działalności danej organizacji”.
Rozstrzygając, czy uprawnienie zarządu do reprezentowania Business Centre Club
(przyznane w części II ust. 5.2 statutu) jest wystarczające do podjęcia uchwały o
wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał wziął pod uwagę część
II ust. 4 statutu BCC, która reguluje kompetencje i sposób ich wykonywania przez
Konwent BCC. Ustęp 4.1. stanowi, że do zadań Konwentu należy monitorowanie legislacji
gospodarczej, konsultowanie projektów normatywnych i inicjowanie działań na rzecz
ochrony słusznego interesu członków. Ze względu na niską klarowność postanowień
statutu, dotyczących organów BCC Związku Pracodawców, trudno jest wskazać
jednoznacznie, który z jego organów jest właściwy do podjęcia uchwały o wystąpieniu z
wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że ze względu
4
na zakres kompetencji ustalony w ust. 4.1. statutu BCC Konwent powinien odegrać co
najmniej „inspirującą” rolę (zgodnie z ust. 4.3. statutu BCC) w podejmowaniu uchwały w
celu zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto należy
wskazać, że konsultacje przeprowadzone z przewodniczącym Konwentu nie są tu
wystarczające choćby dlatego, że statut przewiduje wykonywanie kompetencji Konwentu
jedynie w formie uchwały lub rezolucji (ust. 4.4. statutu BCC). Wnioskodawca nie
przedstawił takich dokumentów wskazujących, że właściwa forma została dochowana.
Trybunał uznał, że nie wykazano, iż to zarząd jest uprawniony do samodzielnego
zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy zatem podzielić
stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu, że brak jest w danej sprawie uchwały
właściwego organu do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm.
4. Odnośnie do trzeciego zarzutu podniesionego w zażaleniu, Trybunał pragnie
zauważyć, że to, iż organizacja pracodawców nie może kwestionować zgodności aktów
normatywnych z konstytucyjnymi prawami i wolnościami wyrażonymi w Konstytucji,
stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu jedynie w zakresie tych
wzorców kontroli.
Trybunał podtrzymuje zdanie, że przepisy przywołane we wniosku pochodzącym
od organizacji pracodawców nie mogą być podstawą kontroli aktów normatywnych
niższych rzędów z punktu widzenia abstrakcyjnej ochrony praw jednostek. Konieczne jest
po pierwsze, aby przepisy kwestionowane w takim wniosku dotyczyły relacji pracodawcy i
pracobiorcy a po wtóre, konstytucyjne prawa i wolności przysługujące obywatelowi muszą
być naruszone w ramach tego stosunku. We wniosku BCC nie wykazano związku
zachodzącego między stosunkami pracodawca-zatrudniony a przywołanymi jako wzorce
kontroli konstytucyjnymi prawami i wolnościami. Dlatego też w zakresie tychże wzorców
kontroli należało odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.
Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty, Trybunał postanowił
jak w sentencji.
5