Reforma emerytalna w polskich realiach ekonomiczno


Zygmunt Bosiakowski*
Reforma emerytalna w polskich
realiach ekonomiczno-społecznych
Reforma emerytalna należy do ważnych przemian strukturalnych z punktu
widzenia ekonomicznego, politycznego
i społecznego. Nie dziwi zatem, że zainteresowanie reformą jest bardzo duże
zarówno wśród polityków, partii politycznych, jak również obywateli, których
poziom życia w okresie po zakończeniu
działalności zawodowej zależał będzie od
tego, w jaki sposób będzie działał reformowany system emerytalny.
Otwarte Fundusze Emerytalne (OFE)
Instytucja OFE powstała w 1999 r.,
w okresie tworzenia czterech wielkich
reform: emerytalnej, zdrowotnej, oświatowej i samorządowej. Podkreślenie momentu rozpoczęcia jednocześnie czterech
wielkich reform ma istotne znaczenie dlatego, że już w okresie ich tworzenia zwracano uwagę, iż jednoczesna ich realizacja
może napotkać na trudności o charakterze organizacyjno-realizacyjnym. Innymi
słowy, może zabraknąć czasu i energii na
to, żeby precyzyjnie określić ramy prawne
poszczególnych reform oraz przygotować
mentalnie i psychologicznie społeczeństwo do nowych, zapowiadanych przez
te reformy, warunków funkcjonowania
państwa polskiego.
Zwracam uwagę na ten fakt, ponieważ obecna krytyka realizowanych reform, w tym reformy emerytalnej, musi
uwzględniać złożone warunki ich tworzenia. W dzisiejszej dyskusji zarzuca się
bowiem twórcom reformy emerytalnej
pewne nieprzemyślenia — a nieraz złą
wolę. Osobiście nie posądzam twórców
i realizatorów reformy emerytalnej o złą
wolę i świadome działanie na niekorzyść
gospodarki polskiej i obywateli.
Założeniami reformy emerytalnej
było:
§ uniezależnienie funduszy emerytalnych od budżetu państwa;
§ uzależnienie emerytury od czasu pracy i wysokości zarobków;
§ podniesienie świadczenia emerytalnego przez działalność gospodarczą
OFE;
§ personifikacja ubezpieczeń emerytalnych — tworzenie kont osobistych
ubezpieczonych.
Należy zatem powiedzieć, że założenia
te miały nowoczesny charakter (z punktu
widzenia ekonomicznego i społecznego)
i tworzyły podstawy do dość powszechnej akceptacji reformy.
* Prof. dr hab. Zygmunt Bosiakowski — Redaktor Naczelny Zeszytów Naukowych „Zarządzanie Zmianami”, e-mail:
[email protected].
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 4/2013 (60)
www.pou.pl
69
Z Z /
Konstrukcja systemu emerytalnego
opiera się na trzech filarach:
§ filar I — ZUS jako główny podmiot
systemu emerytalnego;
§ filar II — OFE, jako filar obowiązkowy dla wszystkich ubezpieczonych
w określonym przedziale wiekowym;
§ filar III — dodatkowe ubezpieczenia
osobowe na koszt ubezpieczającego się
w istniejących towarzystwach ubezpieczeń życiowych.
Istotnym filarem w reformie miał być
II filar, ponieważ zakładano iż środki
pieniężne, które znajdą się w tym filarze
będą mogły być powiększane w drodze
operacji finansowych na rynkach kapitałowych.
Ten pomysł wydawał się interesujący
w okresie, kiedy mieliśmy do czynienia
ze zjawiskiem tzw. „rosnącej giełdy”.
Koncepcja wykorzystania rynków kapitałowych dla podniesienia świadczeń
emerytalnych oparta była na modnej
wówczas teorii monetarystycznej Miltona Friedmana. Zakładano, że giełda
będzie miała cały czas tendencję rosnącą
z możliwością występowania pewnych
krótkich i niegłębokich spadków koniunktury. Wobec powyższego wahanie
stopy zwrotu na obligacjach i akcjach
będą miały charakter krótkookresowy
i w długich okresach nie wpłyną na obniżenie emerytur z tytułu efektywności
funkcjonowania OFE.
Należy zwrócić uwagę na pewne problemy, które nie zostały podniesione
w okresie tworzenia reformy, a które
dzisiaj, przy otwartej i bardzo emocjonalnej dyskusji, mogą mieć znaczenie decydujące dla rozwiązań, jakie przyjmiemy
obecnie w systemu OFE.
Po pierwsze, środki w OFE pojawiały
się według następującego mechanizmu:
70
składka emerytalna pracownika płacona
zarówno przez pracownika, jak i pracodawcę wpływała do ZUS. Następnie
w określonej wysokości (7,3%) była
przesyłana z ZUS do określonego OFE,
w którym był zarejestrowany pracownik.
Wobec powyższego można zadać pytanie,
czy zgodne z Konstytucją było przekazanie środków publicznych z ZUS do OFE,
ponieważ ZUS gromadził środki publiczne, podczas gdy OFE były instytucjami
prywatnymi. Czy można było zatem
środki publiczne przekazywać instytucjom prywatnym?
Należało skierować takie zapytanie
do Trybunału Konstytucyjnego. Czego
wówczas nie zrobiono. Można to uznać
za pewne niedopatrzenie wynikające
z tempa i zakresu słusznych i potrzebnych reform gospodarczych. Można
to usprawiedliwić tym, że przekazanie
środków pieniężnych z ZUS do OFE to
tylko transfer niezmieniający właściciela środków, a OFE występuje jedynie
w roli zarządzającego tymi środkami,
które nie zmieniały swojego statusu
środków publicznych. Ten moment
jest o tyle ważny, że wszystkie dalsze
proponowane dzisiaj posunięcia w reformowaniu OFE zależą od punktu widzenia — czy środki, które otrzymało
OFE, były środkami publicznymi, czy
też środkami prywatnymi.
Po drugie, powstające Otwarte Fundusze Emerytalne tworzono w sposób
bardzo rozrzutny, ponieważ zyski OFE
opierały się na wysokiej prowizji liczonej
jako procent wpływającej składki, którą
przyjęto wówczas na poziomie 11%. Powodowało to bardzo duże zyski dla zarządów i organizacji tworzących fundusze,
co jest obecnie krytykowane.
W wyniku fali krytyki obniżono wysokość prowizji z 11% na 3%. Reasumu-
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 4/2013 (60)
www.pou.pl

jąc, obecne reformowanie samego OFE
polega między innymi na zmniejszeniu
kosztów jego obsługi.
Po trzecie, kwestią istotną dla funkcjonowania systemu emerytalnego jest
zakres inwestowania Otwartych Funduszy Emerytalnych. Ograniczyły się one
do inwestowania jedynie na rynkach finansowych; w praktyce lokowano środki
w obligacje skarbu państwa, co oznaczało podwójne obciążanie emerytów z racji tego, że obligacje skarbowe stanowią
element długu publicznego.
Podstawową kontrowersją jest to, czy
likwidować OFE, czy je utrzymać i reformować. Likwidacja OFE wiąże się ze
zwrotem pieniędzy, które zostały zgromadzone na kontach Otwartych Funduszy Emerytalnych oraz problemem, kto
i kiedy miałby je zwrócić.
Decydując się na pozostawienie OFE,
należy rozważyć dwa aspekty ich modernizacji:
§ zdecydować, czy OFE mogą nadal inwestować w obligacje skarbowe? Jeżeli
tak, to przy jakich ograniczeniach;
§ rozszerzyć zakres inwestycji OFE na
projekty długoterminowe (np. systemy
energetyczne, drogowe), które będą
dawały efekty w perspektywie długookresowej (30-40 lat).
Rozwiązanie tych problemów nie jest
proste, ponieważ środki inwestowane
w obligacje skarbu państwa należały
zarówno do inwestorów krajowych jak
i zagranicznych. Sposoby rozwiązania
tych problemów powinny być rozpatrywane oddzielnie (jak rozliczyć się z zadłużenia u inwestorów krajowych, a jak
u zagranicznych).
Reasumując, reforma
emerytalna
zaprojektowana w 1999 r. była błędem
przez nikogo niezawinionym, a wynika-
Rysunek 1. System emerytalny w ujęciu
solidaryzmu społecznego
Źródło: opracowanie własne.
jącym z fascynacji rynkami finansowymi
i dobrą koniunkturą gospodarczą.
Innym spojrzeniem na system emerytalny jest potraktowanie go jako system
społeczny, ponieważ opiera się on na zasadzie solidaryzmu społecznego.
Podstawowe założenia takiego systemu obrazuje rys. 1. Rysunek wskazuje,
iż aktualnie pracujący świadczą na rzecz
osób będących jeszcze w wieku przedprodukcyjnym (0-25 lat), a także na fundusz
emerytalny aktualnych emerytów.
Od czego będzie zależała wysokość
emerytury? Będzie ona zależała od tego,
jak silna i wydajna jest gospodarka
w okresie pracy osób aktualnie zatrudnionych. Należy zatem uwzględniać nie
tylko aspekt demograficzny (jak to często obecnie się podkreśla), ale również
postęp techniczny, który ma zasadniczy
wpływ na wydajność pracy aktualnie
zatrudnionego. W związku z tym nawet,
jeżeli będzie zmniejszała się liczba osób
pracujących na jedną osobę będącą na
emeryturze, to może ona zostać zrekompensowana wzrostem wydajności pracy
osób aktualnie pracujących.
Tempo wzrostu wydajności pracy jest
jednak bardzo trudne do oszacowania
w długich okresach czasu. Jeżeli porównamy stopień technologicznego uzbroje-
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 4/2013 (60)
www.pou.pl
71
Z Z /
nia pracy dzisiaj i 20 lat temu, to wnioski
nasuwają się same. Szerokie zastosowanie postępu technologicznego poprzez
informatyzację i nowoczesne metody
technicznego wytwarzania produktów
znacznie podniosło wydajność pracy.
Podstawowym problemem przy reformowaniu OFE jest edukacja społeczeństwa, które nie rozumie mechanizmu
funkcjonowania systemu emerytalnego,
ale poprzez nacisk społeczny wpływa na
rozwiązania proponowane przez rząd.
Ten wpływ może powodować trudności
we wprowadzeniu rozwiązań optymalnych. Jak problem ten wygląda obecnie
ilustrują poniższe przykłady.
Błędne poglądy na temat systemu emerytalnego
Indywidualne konta emerytalne w ZUS.
Nieporozumienie polega na tym, że ZUS
nie jest instytucją o charakterze bankowym, a jedynie strukturą transmisyjną.
Transmisyjność ZUS polega na tym, że
z jednej strony wpływa do niego składka
emerytalna od pracownika i pracodawcy, a z drugiej strony następuje wypłata
bieżących emerytur. Jednocześnie wpływająca składka emerytalna zapisywana
jest na koncie ubezpieczonego. Należy
to rozumieć w następujący sposób: ZUS
w tym samym czasie ściąga odpowiednie
środki i wypłaca należne emerytury. Należy zwrócić uwagę na fakt, że indywidualne konta w ZUS mają charakter jedynie
rozrachunkowy. Ich stan brany jest pod
uwagę dopiero przy ustalaniu wysokości
wypłacanej emerytury. Istnienie indywidualnych kont emerytalnych pozwala
uniknąć niesprawiedliwości obowiązującej poprzednio ustawy emerytalnej, według której pracownicy wszystkich grup
zawodowych otrzymywali taką samą
emeryturę w przypadku takich samych
72
zarobków i stażu pracy. Nie uwzględniała ona takich elementów, jak okresy chorobowe i osobisty wkład poszczególnego
pracownika w okresie jego aktywności
zawodowej. Natomiast wprowadzenie indywidualnych kont emerytalnych uwzględnia powyższe kryteria. Co oznacza, że
emeryt, który wniósł więcej do funduszu
emerytalnego będzie otrzymywał proporcjonalnie większą emeryturę niż ten,
który wnosił mniej. Reasumując — indywidualne konta emerytalne w ZUS nie
gromadzą żadnych środków finansowych,
a jedynie stwarzają podstawy dla bardziej
sprawiedliwego wyliczenia wysokości
przyszłej emerytury.
Bankructwo ZUS. W mediach pojawia
się często pytanie, czy lokowanie środków w ZUS nie jest zagrożone niewypłacalnością tej instytucji. Przyczynia
się to do powstania wątpliwości, czy bezpieczne jest pozostawanie jedynie w ZUS.
Wątpliwość ta jest dowodem całkowitego
niezrozumienia istoty transferowania
środków emerytalnych poprzez ZUS.
Wobec powyższego można z całą pewnością powiedzieć, że aby zbankrutował
ZUS musiałoby zbankrutować państwo
polskie. A to jest raczej niemożliwie.
Dług publiczny. Istnieje pogląd, iż przeniesienie środków z OFE do ZUS wynika
z zagrożenia dla finansów publicznych
z powodu podniesienia udziału długu
publicznego w systemie wydatków budżetu państwa. Stąd przeliczenie długu
publicznego na jednego obywatela, co
z kolei stwarza pytanie — kiedy będziemy
w stanie ten dług spłacić? Odpowiedź na to
pytanie jest prosta — nigdy! Dług publiczny to dług wszystkich obywateli, którzy zadłużyli się u samych siebie. W konsekwencji należałoby zadać pytanie — kiedy sam
sobie spłacę ten dług? Nigdy — po prostu
w pewnym momencie go skreślę.
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 4/2013 (60)
www.pou.pl

Wyjście z „pułapki” Otwartych Funduszy Emerytalnych
Powyżej przytoczone problemy są
istotne dla odpowiedzi na pytanie,
w jaki sposób rozwiązać problem OFE.
Z dotychczasowych rozważań wynika, że
pierwszą rzeczą jest uświadomienie społeczeństwa o istocie istniejących funkcjonalnych powiązań ekonomicznych pomiędzy wytwarzaniem dóbr materialnych
i produktem krajowym brutto ze środkami na przyszłe emerytury obywateli.
Drogą do likwidacji barier utrudniających racjonalne przeprowadzenie
reformy emerytalnej jest działanie na
gruncie uświadamiania społeczeństwu
rzeczywistych, a nie pozornych związków
funkcjonalnych występujących w gospodarce narodowej.
Działalność edukacyjno-uświadamiająca ma istotne znaczenie dla przeprowadzenia operacji wyjścia z trudnej sytuacji
systemowej, albowiem dochodzimy do
wniosku, że wprowadzenie OFE było
przedsięwzięciem niefortunnym i powinniśmy w perspektywie dłuższego okresu
czasu zrezygnować z systemu Otwartych
Funduszy Emerytalnych minimalizując
szkody, jakie to wyjście może spowodować.
Teoretycznie istnieją dwie drogi wyjścia z OFE:
§ likwidacja OFE tak, jak to zrobiono
w Ameryce Południowej i tak, jak to
proponują niektórzy polscy ekonomiści.
§ wycofywanie się z OFE w dłuższym
okresie czasu, czyli na zasadzie wygaszania działalności OFE.
Likwidacja OFE na pewno spowoduje
zapytanie do Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny może orzec, że:
§ przekazanie środków publicznych do
OFE (które są instytucjami prywatny-
mi) było niezgodne z Konstytucją już
w 1999 roku;
§ likwidacja OFE poprzez przekazanie środków finansowych do ZUS
jest zgodna z Konstytucją, ponieważ
środki te były przekazywane do OFE
nie jako własność podmiotów gospodarczych, czyli OFE, a jedynie w celu
zarządzania tymi funduszami. Z tego
wynikałoby, że środki będące w OFE
były w dalszym ciągu funduszami publicznymi i jako takie bez żadnej przeszkody prawnej mogą być przenoszone
do ZUS.
Należy zauważyć, że to drugie rozwiązanie jest korzystne i nie narażałoby
gospodarki narodowej na dodatkowe
obciążenia finansowe. Może być jednak
sytuacja, w której Trybunał uznałby za
zgodne z Konstytucją przekazanie środków z ZUS do OFE na prywatne konta
ubezpieczonych w funduszach emerytalnych. W takiej sytuacji środki te musiałyby być zwrócone w wysokości zapisanej
na kontach uczestników OFE. Takie
stanowisko Trybunału Konstytucyjnego
stanowiłoby katastrofę dla finansów publicznych w Polsce.
W związku z powyższym ryzyko narażenia się na niekorzystny wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest bardzo duże
i należałoby unikać takiej procedury
spokojnie wygaszając OFE w długim
okresie czasu.
Kto pozostanie w funduszach OFE?
Zostaną tylko ludzie o wysokich dochodach, ponieważ ich ubezpieczenie główne
zostanie w ZUS, natomiast w przypadku
dobrej koniunktury gospodarczej i efektywnej działalności OFE mogą oni również uzyskać znaczące (w ich przyszłej
emeryturze) środki pochodzące z OFE.
Natomiast osoby o niskich zarobkach
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 4/2013 (60)
www.pou.pl
73
Z Z /
w okresie aktywności zawodowej będą
miały również niskie zapisy na kontach
osobistych. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że udział środków pochodzących
z OFE będzie miał minimalne znaczenie
w ogólnej sumie ich emerytury, albo nawet
w przypadkach skrajnych, OFE pomniejszałoby wielkość emerytury otrzymywanej
z ZUS. Pozostanie w OFE nie jest zatem
dla biednych, ale dla „bogaczy”.
Obecne dyskusje zarówno parlamentarne, jak i w środkach masowego przekazu wskazują wyraźnie na niezrozumienie
procesu tworzenia funduszy emerytalnych, ze szczególnym uwzględnieniem
nacisku na możliwości powiększania
emerytury poprzez inwestowanie na rynkach kapitałowych.
Jednocześnie należy dołożyć wszelkich
starań, aby skłonić Otwarte Fundusze
Emerytalne do inwestowania w projekty inwestycyjne długookresowe, które
w perspektywie 30-40 lat mogą zagwarantować wysoką stopę zwrotu (np. inwestycje w systemy energetyczne, komunikacyjne, programy badawcze z zakresu
techniki i technologii, i temu podobne
przedsięwzięcia gospodarcze).
Podsumowując, wyście z pułapki OFE
polega na:
§ uświadomieniu społeczeństwa i środowiska decyzyjno-propagandowego
o rzeczywistych ekonomicznych podstawach tworzenia systemów emerytalnych;
§ zmianach w polityce lokacyjnej środków znajdujących się w OFE, tj. skierowaniu ich na długookresowe inwestycje wpływające na wzrost gospodarczy
— PKB;
§ ograniczeniu nadmiernych wydatków
funduszy emerytalnych w postaci kosztów utrzymania administracji OFE oraz
prowizji.
74
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 4/2013 (60)
www.pou.pl