B. Grabowska-Moroz, Proces legislacyjny w Polsce a gwarancje

Transkrypt

Proces legislacyjny w Polsce a gwarancje ochrony praw człowieka
Proces legislacyjny w Polsce a gwarancje
ochrony praw człowieka
Barbara Grabowska-Moroz
Współpraca: Piotr Kładoczny, Aleksandra Brudnoch
Warszawa, maj 2016
1
1. Wstęp
Helsińska Fundacja Praw Człowieka (dalej: Fundacja, HFPC) od początków swojego istnienia
uczestniczy w postępowaniu legislacyjnym dotyczącym projektów zmian prawa, które mogą
mieć wpływ na prawa i wolności człowieka. Od 2010 r. w Fundacji funkcjonuje program „Monitoring procesu legislacyjnego w obszarze wymiaru sprawiedliwości” (dalej: Monitoring) zajmujący się bieżącym analizowaniem i opiniowaniem projektowanych zmian prawa. Szczególnym
przedmiotem zainteresowania Monitoringu są zagadnienia związane z działalnością szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości: sądownictwem, prokuraturą, zawodami prawniczymi.
Podstawową formą działania Monitoringu jest opracowanie opinii prawnych analizujących dany
projekt pod kątem jego zgodności z konstytucyjnymi i międzynarodowymi standardami ochrony praw człowieka. Doświadczenie gromadzone podczas udziału w procesie legislacyjnym pozwala nam na formułowanie szerszych postulatów dotyczących danego zagadnienia.
Celem niniejszego dokumentu jest podsumowanie najważniejszych zmian legislacyjnych dotyczących praw człowieka procedowanych w ramach prac VII kadencji Sejmu, w których uczestniczyła Helsińska Fundacja Praw Człowieka1. Ponadto, dokument zarysowuje najważniejsze kierunki zmian prawa przeprowadzone przez na początku VIII kadencji Sejmu. Praktyka monitorowania procesu legislacyjnego pozwala na sformułowanie szeregu uwag ogólnych na temat
najważniejszych wyzwań związanych z procesem legislacyjnym oraz prawami człowieka.
1
Szczegółowy przebieg prac Monitoringu dostępny jest na stronie internetowej programu: http://programy.hfhr.
pl/monitoringprocesulegislacyjnego/ oraz na stronie głównej HFPC: http://www.hfhr.pl/.
2
2. Prawa człowieka i wymiar sprawiedliwości w pracach legislacyjnych Sejmu VII kadencji.
Z uwagi na fakt, że Monitoring funkcjonuje nieprzerwanie od 2010 r., możliwe było bieżące monitorowanie prac legislacyjnych prowadzonych w trakcie całej VII kadencji Sejmu, tj. w latach
w latach 2011-2015, zarówno w ramach prac parlamentarnych, jak również na etapie Rady Ministrów. Przedmiotem prac legislacyjnych – zarówno na etapie rządowym, jak i parlamentarnym
– był szereg projektów mających bezpośredni wpływ na prawa i wolności człowieka. Kompletne omówienie wszystkich z nich przekracza granice niniejszego opracowania, dlatego też zaprezentowane zostaną najważniejsze zmiany prawa, które były przedmiotem prac Monitoringu
w trakcie VII kadencji Sejmu.
Prawo o zgromadzeniach
Prace nad zmianą ustawy - Prawo o zgromadzeniach zostały zainicjowane na samym początku
kadencji Sejmu VII kadencji w listopadzie 2011 r. w wyniku wydarzeń, jakie miały miejsce podczas zgromadzeń zorganizowanych w Warszawie z okazji Święta Niepodległości. Projekt został
skierowany do Sejmu przez Prezydenta RP. Stanowił on przykład incydentalnej zmiany prawa
będącej reakcją na jednostkowe wydarzenie tj. przebieg zgromadzeń zorganizowanych z okazji
Święta Niepodległości w 2011 r. w Warszawie. W założeniu projektodawców zmiany dotyczące,
np. regulacji zgromadzeń odbywających się w tym samym czasie i miejscu, miały zapewnić bezpieczeństwo publiczne.
W trakcie prac nad projektem zorganizowane zostało wysłuchanie publiczne2. Ponadto, opinię
w przedmiocie projektu przedstawiła również Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie3. Pomimo znacznego oporu społecznego, projekt zmian został uchwalony we wrześniu
2012 r., a następnie podpisany przez Prezydenta4. Analogiczny projekt kolejnych zmian ograniczających wolność zgromadzeń został skierowany – również przez Prezydenta RP – w listopadzie 2013 r. po kolejnych zamieszkach związanych ze świętem 11 listopada5. Projekt nie został
jednak uchwalony6.
2
Pełny zapis posiedzenia dostępny jest na stronie: http://orka.sejm.gov.pl/zapisy7.nsf/0/57417F85514589F5C12
579C10038A1D7/%24File/0031907.pdf. Por. Opinia HFPC z lutego 2012 r. dotycząca projektu - http://programy.hfhr.
pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2013/06/skan-zgromadzenia-popr.pdf druk sejmowy nr 35).
3
Opinia dostępna jest na stronie: http://www.osce.org/pl/odihr/90856?download=true.
4 HFPC skierowała w tej sprawie pismo do Specjalnego Sprawozdawcy ONZ ds. wolności zgromadzeń - http://
programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/pismo-do-specjalnego-sprawozdawcy-onz-ds-wolnosci-zgromadzen/
5 Opinia HFPC z października 2014 r. - http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2014/10/HFPC_opinia_9102014.
pdf. Głównym celem nowelizacji było wprowadzenie zakazu uczestniczenia w zgromadzeniach dla osób, których nie
można zidentyfikować ze względu na ich ubiór lub zakrycie twarzy. W świetle nowelizacji, osoby te mogłyby wziąć
udział w zgromadzeniu, tylko jeśli organizator wykaże związek pomiędzy celem zgromadzenia a uczestnictwem w
nim osób, których twarze zostaną zakryte. W przypadku gdy takie związku nie będzie, organy mogą wydać zakaz
organizacji zgromadzenia.
6
Druk sejmowy nr 2023.
3
Fundamentalną rolę dla dalszych prac nad zmianami w regulacji zgromadzeń publicznych miał
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z września 2014 r.7, w którym przedmiotem rozstrzygnięcia
był szereg zarzutów skierowanych pod adresem Prawa o zgromadzeniach przez Rzecznika Praw
Obywatelskich. W trakcie postępowania przed Trybunałem, Helsińska Fundacja Praw Człowieka
przedstawiła opinię przyjaciela sądu8.
Trybunał orzekł, że niezgodne z Konstytucją jest wydłużenie terminu wymaganego od organizatora zgromadzenia do 3 dni roboczych terminu zgłoszenia planowanego zgromadzenia. Trybunał uznał również, że ustawowa definicja zgromadzenia, jako zgrupowania obejmującego co
najmniej 15 osób, wprowadza element konstrukcyjny nie przewidziany na gruncie konstytucyjnym. Zgromadzeniem publicznym są także te pokojowe zgrupowania, których liczba uczestników nie spełnia tego kryterium. Zdaniem Trybunału, ustanowienie przesłanki liczebności
uczestników nie jest ograniczeniem koniecznym w demokratycznym państwie.
Kierunek i zakres prac legislacyjnych mających na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego podlegał ewolucji9. Ostatecznie zdecydowano się na opracowanie nowego projektu
ustawy – Prawo o zgromadzeniach, który zawierał definicję zgromadzeń spontanicznych, ale
również procedurę odwołania od zakazu organizacji zgromadzenia, która musiała zostać zakończona przed planowaną datą zgromadzenia. Nowe prawo o zgromadzeniach10 zostało uchwalone we wrześniu 2015 r. i weszło w życie 14 października 2015 r.11
Środki przymusu bezpośredniego
Równie istotnym wyzwaniem legislacyjnym w pracach Sejmu VII kadencji była konieczność uregulowania na poziomie ustawy środków przymusu bezpośredniego stosowanych przez uprawnione służby. Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyroku z 2010 r. uznał, ze dotychczasowa regulacja
tego zagadnienia na poziomie rozporządzeń narusza Konstytucję12.
Prace nad wykonaniem wyroku były prowadzone w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i przybrały formę najpierw bardzo obszernych założeń do projektu ustawy13, a następnie projektu usta-
7
Wyrok z dnia 18 września 2014 r. (sygn. K 44/12).
8
Opinia dostępna jest na stronie: http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2014/04/HFPC_TK_amicus_17042014.
pdf/
9 Por.: A. Bodnar, M. Szwast, Wolność zgromadzeń po wyroku z 18 września 2014 r., Analizy i Rekomendacje –
http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2015/02/wolnosc_zgromadzen_w_polsce_04022015.pdf.
10
11 Por. Nowe prawo o zgromadzeniach – praktyczny przewodnik HFPC – dostępny na stronie: http://www.hfhr.
pl/wp-content/uploads/2016/01/HFPR_Prawo_o_zgromadzeniach_przewodnik.pdf. B. Grabowska-Moroz, Prawo o
zgromadzeniach. Są nadzieje, są wyzwania – artykuł dostępny na stronie: http://opinie.ngo.pl/wiadomosc/1674392.
html.
12
Wyrok TK z 10 marca 2010 r., sygn. U 5/07.
13
Pierwszy projekt założeń opracowano w marcu 2011 r.
4
wy14. Tempo prac nad ustawą skierowaną do Sejmu były w dużej mierze zdeterminowane terminem, w którym dotychczasowe przepisy uznane za niekonstytucyjne traciły moc obowiązującą15.
Elementem, który wyróżnia tę regulację jest zawarty w niej obowiązek przeprowadzenia przez
Ministra Spraw Wewnętrzny oceny ex post, skutków wywołanych przez nową ustawę16. Niestety
literalne brzmienie przepisu formułującego obowiązek przeprowadzenia takiej oceny powoduje,
że obowiązek taki nie aktualizuje się corocznie17.
Reforma służb
W ramach VII kadencji Sejmu prowadzona była również dyskusja na temat kierunku reformy
służb odpowiedzialnych za ochronę porządku publicznego. Jednym z pierwszych impulsów był
projekt zarysowujący kierunek zmian w dostępie do danych telekomunikacyjnych (tzw. raport
Cichockiego), który przybrał następnie formę projektu założeń18. Następnie w 2013 r. Rada Ministrów ogłosiła projekt reformy służb specjalnych, która miała obejmować również tzw. ustawę
przeciwko Wielkiemu Bratu, regulującą zasady istnienia monitoringu wizyjnego19. W ramach pakietu zmian, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych opracowało projektu dwóch odrębnych ustaw
o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz o Agencji Wywiadu, jak również projekt utworzenia nowego organu zajmującego się kontrolą działań służb specjalnych i służb prowadzących
czynności operacyjno-rozpoznawcze20. Ostatecznie projekt utworzenia Komisji ds. Kontroli Służb
Specjalnych nie został skierowany do Sejmu, natomiast prace nad ustawą o ABW zostały zawieszone, prawdopodobnie ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z lipca 2014 r.21
14 Opinie przedstawione przez HFPC oraz AI: Opinia HFPC i AI dostępne są nas stronie: http://programy.hfhr.pl/
monitoringprocesulegislacyjnego/files/2012/07/spb-bp-AI-HFPC-1.pdf ; Kolejna opinie: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2013/03/sbp-lipiec-2012.pdf oraz: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-oraz-amnesty-international-w-sprawie-srodkow-przymusu-bezposredniego/ .
15
Ustawa weszła w życie 5 czerwca 2013 r.
16 Zgodnie z art 84 ustawy, Minister właściwy do spraw wewnętrznych, po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w
życie niniejszej ustawy, przedstawi Sejmowi i Senatowi ocenę jej funkcjonowania, w szczególności w zakresie zasadności i skuteczności rozwiązań w niej przewidzianych.
17 Więcej informacji na temat przeprowadzonej ewaluacji dostępnych jest na stronie: http://programy.hfhr.pl/
monitoringprocesulegislacyjnego/ocena-funkcjonowania-przepisow-ustawy-o-srodkach-przymusu-bezposredniego-i-broni-palnej/. Por.: Odpowiedź Ministerstwa Spraw Wewnętrznych: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/ustawa-o-srodkach-przymusu-bezposredniego-i-broni-palnej-odpowiedz-ministerstwa-spraw-wewnetrznych/.
18
Opinia HFPC do projektu dostępna jest na stronie: http://www.obserwatorium.org/images/retencja_MSW.pdf.
19 Opinia HFPC do projektu założen: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/uwagi-hfpc-do-nowych-propozycji-monitoringu-wizyjnego/.
20 Opinia HFPC w przedmiocie tych projektów dostępna jest na stronie: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2013/12/ABW_AW_KKSSopinia.pdf.
21 Wyrok z 30 lipca 2014 r. (K 23/11). W trakcie postępowania przed Trybunałem Fundacja przedstawiła analizę stosowania kontroli operacyjnej przez uprawnione służby – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/
files/2013/06/amicus_curiae_TK_K_23_11.pdf.
5
Pomimo, iż wyrok obejmował szeroki zakres zagadnień dotyczących kompetencji służb, prace nad jego wykonaniem rozpoczęły się po prawie roku od wydania wyroku22. Senacki projekt
ustawy skierowany do Sejmu w lipcu 2015 r. został uznany w opinii Biura Analiz Sejmowych
za niezgodny z prawem Unii Europejskiej. Projekt nie został ostatecznie uchwalony ze względu
na upływ kadencji Sejmu23.
Kodeks postępowania karnego
Powyższe zmiany, bezpośrednio lub pośrednio, związane były z koniecznością wykonania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego lub Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Tymczasem zmiana procedury karnej wprowadzona przez Sejm VII kadencji nie była powodowana takim obowiązkiem. Z punktu widzenia rzetelności procesu opracowywania zmian w k.p.k., nowelizacja
ta wydaje się wręcz wzorcowa. Opracowanie projektu poprzedziły konferencje zorganizowane
przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego, a następnie ankiety rozesłane do sądów, prokuratur i profesjonalnych pełnomocników. W wyniku prac Komisji, opracowany został projekt, poddany dalszym konsultacjom, który ostatecznie został skierowany przez Radę Ministrów do Sejmu,
gdzie prace legislacyjne trwały kolejny rok24.
W ustawie przewidziano prawie 2-letni okres vacatio legis, którego prawidłowe wykorzystanie
było kluczowe dla powodzenia całej reformy25, podobnie jak kształt rozporządzeń wykonawczych26. Tym niemniej, sam kierunek zmian wprowadzonych w k.p.k. rodził szereg obaw co do ich
wpływu np. prawa oskarżonych w tym w szczególności, ich prawa do obrony.
Równolegle do prac nad zmianą procedury, zainicjowane zostały zmiany w kodeksie karnym27.
Z punktu widzenia praw człowieka najważniejsze wydają się zmiany dotyczące środków zabezpieczających, których regulacja została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich28.
22 Pismo HFPC skierowane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/uprawnienia-sluzb-policyjnych-i-specjalnych-po-wyroku-trybunalu-konstytucyjnego/.
23
24 W lipcu 2012 r. HFPC przedstawiła opinię w przedmiocie projektu: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2013/03/Opinia-KPK-lipiec-2012.pdf.
25 B. Grabowska-Moroz, Reforma procesu karnego – oczekiwania i obawy, szanse i zagrożenia, Analizy i rekomendacje 4/2015 , dostępne na stronie: http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2015/03/hfpc-analizy-i-rekomendacje-42015.pdf.
26 Por.: opinia HFPC dotycząca projektu rozporządzeń w sprawie obron z urzędu: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-w-sprawie-rozporzadzenia-dot-obron-z-urzedu/
27 Pierwotny projekt został również opracowany przez Komisję Kodyfikacyjną, jednak w ciągu dalszych prac ulegał
kolejnym modyfikacjom.
28 Sprawa o sygn. K 46/15. HFPC apelowała do Prezydenta o skierowanie nowelizacji kodeksu karnego do TK w trybie kontroli prewencyjnej: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/hfpc-apeluje-do-prezydenta-rp-o-skierowanie-nowelizacji-kk-do-trybunalu-konstytucyjnego/.
6
Najpoważniejszym mankamentem prac nad zmianą procedury karnej jest brak ustawy reformującej organizację prokuratury. Prowadzone w ramach Rady Ministrów29 prace legislacyjne nie
zaowocowały projektem ustawy skierowanej do Sejmu. Substytutem tej ustawy były zmiany
w Regulaminie urzędowania powszechnych jednostek prokuratury30.
Brak ustawy o uzgodnieniu płci
Jednym z najważniejszych zaniechań legislacyjnych Sejmu VII kadencji w zakresie ochrony praw
człowieka jest brak ustawowej regulacji procedury zmiany płci. Prace nad tą regulacją były prowadzone zarówno w Sejmie31, jak i w Ministerstwie Sprawiedliwości32. Przyspieszenie w pracach
nad ustawą zbiegło się z końcem kadencji Sejmu33. Weto Prezydenta nie zostało poddane głosowaniu w Sejmie34.
Wymiar sprawiedliwości jako przedmiot prac legislacyjnych w pracach VII kadencji Sejmu
Wymiar sprawiedliwości jako kluczowe narzędzie dla ochrony praw i wolności, był często przedmiotem prac legislacyjnych w latach 2011–2015 – zarówno w Sejmie, jak i w ramach Rady Ministrów. Niestety w dalszym ciągu nie udało się przyjął regulacji ustawowej biegłych sądowych.
Mimo, że w marcu 2014 r. Rada Ministrów przyjęła projekt tej ustawy, w kolejnych miesiącach
Ministerstwu Sprawiedliwości nie udało się opracować projektu ustawy o biegłych sądowych,
który zostałby skierowany do Sejmu35. Z jednej strony, przyjęcie takiej regulacji wydawało się
29 Opinie HFPC do projektu zmian w ustawie o prokuraturze: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/projekt-nowelizacji-ustawy-o-prokuraturze-opinia-hfpc/ oraz w przedmiocie ustawy – Prawo o prokuraturze: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/projekt-ustawy-prawo-o-prokuraturze-opinia-hfpc/.
30 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 września 2014 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania
powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. poz. 1218) zmienione przez: Rozporządzenie Ministra
Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. zmieniające rozporządzenie – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Poz. 1962) oraz przez Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 czerwca 2015 r. zmieniające rozporządzenie – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych
jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Poz. 923). Ostatecznie Regulamin ten został uchylony przez Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych
jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Poz. 508), co wynikało z kolejnej nowelizacji k.p.k.
31
Poselski projekt ustawy o uzgodnieniu płci, druk sejmowy nr 1469.
32 Projekt z marca 2014 r. dostępny na stronie: http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/207482/katalog/207483#207483.
W trakcie prac legislacyjnych nad projektem założeń, HFPC przedstawiła opinię: http://legislacja.rcl.gov.pl/
docs//1/207482/207483/207485/dokument104235.pdf.
33
Ustawa z 10 września 2015 r. o uzgodnieniu płci: http://orka.sejm.gov.pl/proc7.nsf/ustawy/1469_u.htm.
34 Por.: Stanowisko HFPC w sprawie weta Prezydenta: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/
stanowisko-hfpc-w-sprawie-weta-prezydenta-rp-do-ustawy-o-uzgodnieniu-plci/.
35 Opinia HFPC do projektu ustawy (styczeń 2015 r.): http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/
opinia-hfpc-o-projekcie-ustawy-o-bieglych-sadowych/
7
niezbędne dla prawidłowego zabezpieczenia reformy procedury karnej36, z drugiej jednak już
na etapie przyjmowania założeń projektu wskazywano, że projektowane rozwiązania są niewystarczające37.
Jedną z najbardziej dyskutowanych reform dotyczących wymiaru sprawiedliwości była tzw.
„reforma Gowina” likwidująca małe sądy rejonowe. Jej następstwem był obywatelski projekt
ustawy o okręgach sądowych sądów powszechnych oraz o zmianie ustawy - Prawo o ustroju
sądów powszechnych38, który po uchwaleniu przez parlament został zawetowany przez Prezydenta39. Ponadto, na tle tzw. „reformy Gowina” pojawiło się zagadnienie dopuszczalności
przenoszenia sędziów na inne stanowiska służbowe na podstawie decyzji wiceministra sprawiedliwości40.
Kolejny projekt ściśle związany z wymiarem sprawiedliwości to projekt ustawy o nieodpłatnej
pomocy prawnej41. Z uwagi na fakt, że potrzeba jego uchwalenia wynikała z expose Prezesa
Rady Ministrów, w pracach nad projektem pominięto etap założeń do ustawy. Na skutek tego
jeszcze na etapie prac sejmowych nad rządowym projektem ustawy rozstrzygano o kwestiach zasadniczych dla projektu, np. zakresu podmiotów które będą upoważnione do korzystania z nieodpłatnej pomocy prawnej. Mimo przyspieszonej debaty publicznej prowadzonej
w oparciu o projektowane zmiany, ostateczny kształt ustawy pozostawia wiele do życzenia,
przede wszystkim pod kątem efektywności stworzonego systemu42.
Najważniejsze zmiany dotyczące wymiaru sprawiedliwości dotyczyły Prawa o ustroju sądów
powszechnych. Przede wszystkim, przywrócono instytucję asesora sądowego43. Będzie on powoływany na pięć lat spośród osób, które zdały egzamin sędziowski i które posiadają odpowiednią praktykę w zakresie świadczenia pomocy prawnej, stosowania lub tworzenia prawa.
HFPC wyraziła w trakcie procesu legislacyjnego obawę, że z uwagi na fakt, iż asesura ma
być czasowa, asesor nie będzie posiadać jednej z fundamentalnych gwarancji niezawisłości
36 Por.: Biegli sądowi w Polsce, analiza HFPC i Polskiej Rady Biznesu dostępna na stronie: http://programy.hfhr.pl/
monitoringprocesulegislacyjnego/files/2014/04/biegli-s%C4%85dowi-fin.pdf.
37 B. Grabowska, M. Wolny, Biegli sądowi w Polsce – raport Helsińskiej Fundacji. Praw Człowieka i Polskiej Rady
Biznesu, Kwartalnik Praw Człowieka 2/2014 – dostępny na stronie: http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2015/10/
HFPC-kwartalnik-2_201411.pdf.
38
39 Prezydent skierował w czerwcu 2013 r. projekt nowelizacji u.s.p., który regulował na nowo zasady tworzenia i
znoszenia sądów (druk sejmowy nr 1509).
40 Por.: Skutki uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 17 lipca 2013 r. - http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/skutki-uchwaly-sadu-najwyzszego-z-dnia-17-lipca-2013-r/.
41
42 B. Grabowska, System nieodpłatnej pomocy prawnej, Kwartalnik Praw Człowieka 1-2/2015, dostępny na stronie:
http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2015/12/HFPC-kwartalnik-nr-13-14.pdf.
43 Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. 1224).
8
sędziowskiej jaką jest powoływanie na czas nieoznaczony, a tym samym regulacja ta będzie
niezgodna z Konstytucją44. Ustawa weszła w życie 1 stycznia 2016 r.
Przywrócenie instytucji asesorów sądowych poprzedziła nowelizacja ustawy o Krajowej Szkole
Sądownictwa i Prokuratury45, która zlikwidowała tzw. aplikację ogólną w ramach szkolenia prowadzonego przez Krajową Szkołę46.
Równolegle prowadzono w Sejmie prace nad nowelizacją Prawa o ustroju sądów powszechnych,
których celem było m.in. wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego statusu dyrektora sądu oraz regulacja zasad przetwarzania danych osobowych w wymiarze sprawiedliwości. W trakcie prac nad projektem wprowadzono poprawkę przyznającą Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie dostępu do akt sądowych47. Ustawa została w trybie prewencyjnym skierowana
przez Prezydenta do Trybunału, który orzekł, że takie uprawnienie jest niezgodne z Konstytucją48.
„Trybunał podziela pogląd prezentowany w piśmiennictwie, że niezawisłość sędziowska nie jest
ograniczona jedynie do funkcji orzekania, lecz rozciąga się na wszystkie czynności sądu, które mieszczą się w sprawowaniu przez sędziów swojego urzędu. Zasada niezawisłości odnosi się tym samym
do wszystkich działań sędziego związanych z zarządzaniem procesem orzekania oraz działań podejmowanych w związku z orzekaniem. Sędzia powinien mieć zagwarantowaną swobodę podejmowania decyzji niezależnie od etapu postępowania, na którym jest ona podejmowana (...). Wystąpienie
przez Ministra Sprawiedliwości z żądaniem przesłania akt sprawy w toku zaburza tok rozpoznania
określonej sprawy, a ponadto może wywoływać presję na sędziego, a tym samym oddziaływać
na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Analizowanie zawartości akt sprawy i formułowanie ocen przez
Ministra Sprawiedliwości może wpływać na podejmowanie konkretnych decyzji związanych z tokiem postępowania, takich jak przykładowo przeprowadzenie określonego dowodu lub rezygnacja
z tej czynności, wydanie wyroku, a nawet – w skrajnych sytuacjach – kierunek rozstrzygnięcia. Tym
samym prowadzić może do wpływania na wewnętrzną niezależność sędziego oraz pośredniego uzależnienia sędziego od organu pozasądowego”.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 października 2015 r., sygn. Kp 1/15
44 HFPC podkreśliła, że zakładanego przez projekt celu nie da się zrealizować bez zmiany przepisów Konstytucji.
Opinia HFPC dostępna na stronie: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2014/08/opinia-asesorzy-skan.pdf.
45 Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz niektórych
innych ustaw - http://orka.sejm.gov.pl/opinie7.nsf/nazwa/2356_u/$file/2356_u.pdf.
46 Por. D. Sześciło, Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury – co docenić, co zmienić, co udoskonalić? - analiza dostępna jest na stronie: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2014/02/KSSiP-HFPC-raport-29-stycznia-2014.pdf. W ramach prac Sejmu VIII kadencji, aplikacja ta została ponownie przywrócona.
47 Wcześniej takie uprawnienie wynikało z rozporządzenia, które zostało uznane za niezgodne z Konstytucją – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2014 r., sygn. U 9/13.
48 Wyrok z 1 października 2015 r., sygn. Kp 1/15. Por.: Wystąpienie HFPC do Prezydenta RP o kontrolę prewencyjną nowelizacji ustawy o ustroju sądów powszechnych – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/
files/2015/02/skan-wystapienie-ustawa-20-lutego-Prezydent2.pdf.
9
W ramach prac Sejmu VII kadencji zmieniono również zasady odpowiedzialności sędziów
za wykroczenia drogowe49. Mimo iż pierwotnie projekt ograniczający immunitet formalny
w tym zakresie nie dotyczył sędziów, pod koniec prac został rozszerzony również na tę grupę.
Pomimo poważnych wątpliwości co do zgodności takiego rozwiązania z Konstytucją50, Prezydent RP podpisał nowelizację.
Również pod koniec kadencji parlament uchwalił ustawę regulującą działalność tzw. RODK (rodzinnych ośrodków diagnostyczno-konsultacyjnych), które zostały przekształcone w opiniodawcze zespoły sądowych specjalistów. Również i w tym wypadku nowelizacja ustawy (pierwotnie
mająca przybrać formę nowelizacji u.s.p.) została zainicjowana projektem poselskim, co w zasadzie wykluczyło możliwość przeprowadzenia szerokich konsultacji społecznych. Szybkie tempo
prac legislacyjnych wynikało z zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy z wniosku
Prokuratora Generalnego, który zarzucał dotychczasowym regulacjom niezgodność z Konstytucją w zakresie w jakim upoważniał RODK do wydawania opinii w sprawach innych niż dotyczących nieletnich51.
Ponadto prace legislacyjne Sejmu VII kadencji objęły zmiany procedur sądowych: uchwalenie
nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym52, nowelizację postępowania sądowoadministracyjnego53, oraz nowelizację postępowania w sprawach nieletnich54.
Proces legislacyjny w latach 2011-2015
O ile sejmowy proces legislacyjny nie był przedmiotem zmian, o tyle istotne znaczenie ma
uporządkowanie rządowego procesu legislacyjnego. Uchwalenie nowego Regulaminu pracy
Rady Ministrów55 ustanowiło jasne reguły prowadzenia konsultacji społecznych. Jednocześnie
49 Ustawa z dnia Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o prokuraturze, ustawy o wykonywaniu mandatu
posła i senatora, ustawy o ochronie danych osobowych, ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania
Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Poz. 1309).
50 Wystąpienie HFPC – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/immunitet-sedziowski-a-odpowiedzialnosc-za-wykroczenia-drogowe/.
51
Wniosek z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. U 6/13. Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r.
52
Ustawa z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1064, ze zm.).
53 Ustawa z dnia 9 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
Poz. 1191).
54 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. Poz. 1165). Por.: B. Grabowska, M. Szwast, Koncepcje legislacyjne w obszarze ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich [w:] „Rzetelność postępowania w sprawach nieletnich”, Warszawa 2014, dostępna na
stronie: http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2014/06/rzetelnosc_postepowania_w_sprawach_nieletnich.pdf.
55
Uchwała Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. poz. 979).
10
Regulamin przewiduje możliwość odstąpienia od tych reguł56. Przykładem jest m.in. ustawa
o nieodpłatnej pomocy prawnej, w której pominięto etap założeń.
Ustanowiony w ten sposób wysoki poziom wymogów związanych z rządowym procesem legislacyjnym, w dalszym ciągu wiąże się z pokusą ich omijania poprzez kierowanie projektów
ustaw do Sejmu drogą inicjatyw poselskich. Niezbędna jest do tego decyzja na poziomie politycznym i odwołanie się do poparcia politycznego w Sejmie. Skutkiem tzw. by-passowania57
jest fakt, że na dalszym etapie prac legislacyjnych, projekt podlega normom Regulaminu Sejmu, który nie zawiera tak bezwzględnego obowiązku prowadzenia konsultacji społecznych.
Z powyższego wynika, że istnienie reguł nakazujących prowadzenie konsultacji społecznych
jest istotnym czynnikiem, który ma je zapewniać, jednak z całą pewnością nie zagwarantuje
ich rzetelnego przeprowadzenia.
Praktyka prac legislacyjnych w Sejmie wskazuje również na problemy z trybem zgłaszania
poprawek w szczególności na etapie prac komisji czy podkomisji. Poprawki są często zgłaszane w ostatniej chwili, nie są poddawane analizie eksperckiej ani konsultacjom społecznym,
mimo że mogą wywoływać poważne skutki społeczne.
Na poziomie zmian odnoszących się do wymiaru sprawiedliwości, nie udało się uzgodnić powszechnie akceptowanych ram prawnych i kierunku przyszłych zmian w wymiarze sprawiedliwości. Dowodem na to są zmiany przeprowadzone pospiesznie już na samym początku VIII
kadencji Sejmu, odwracające ustawy uchwalone w ciągu VII kadencji Sejmu.
Z punktu widzenia instytucjonalnego aspektu funkcjonowania procesu legislacyjnego, który
ma wpływ na ochronę praw i wolności, istotne znaczenie ma utworzenie w Sejmie stałej
podkomisji ds. ETPC. Istnienie tej podkomisji powoduje, że posłowie w codziennej pracy
parlamentarnej analizują zagadnienia związane ze skutkami, które dla praw i wolności mają
wyroki ETPC. Rządowym odpowiednikiem podkomisji jest międzyresortowy Zespół ds. ETPC,
który opracowuje m.in. roczne raporty z wykonywania wyroków ETPC.
56 Por.: B. Grabowska, Prawa człowieka, proces legislacyjny, wymiar sprawiedliwości – uwagi na tle działalności
HFPC (dostępny na stronie: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2014/07/Raport-koncowy.pdf ). Raport zawiera analizę zmian wprowadzonych przez nowy Regulamin.
57
A. Dudzińska, System zamknięty. Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego, Warszawa 2015, s. 89.
11
3. Początek prac VIII kadencji Sejmu.
Początek VIII kadencji Sejmu58 wiązał się przede wszystkim z pospiesznie procedowanym poselskim projektem nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i zapoczątkowaniem poważnego kryzysu konstytucyjnego. Tzw. nowelizacja listopadowa59 miała na celu uchylenie
przepisu przejściowego wprowadzonego ustawą z czerwca 2015 r., który upoważniał Sejm VII
kadencji do wyboru pięciu nowych sędziów w miejsce tych, których kadencji kończyły się w listopadzie oraz w grudniu 2015 r60. Uchwalenie ustawy przez nową większość parlamentarną
zostało poprzedzone wycofaniem wniosku grupy posłów, który miał na celu zbadanie spornego przepisu przejściowego. Na skutek ponownego skierowania (identycznego) wniosku do
Trybunału, przepis przejściowy z tzw. ustawy czerwcowej został uznany za częściowo niezgodny z Konstytucją61. Trybunał uznał, że Sejm VII kadencji był kompetentny do wyboru jedynie
trzech sędziów – na miejsca tych sędziów, których kadencja kończyła się 6 listopada 2015 r.,
tj. w trakcie trwania VII kadencji Sejmu62. Podobnie nowelizacja listopadowa została uznana
za niezgodną z Konstytucją. Trybunał orzekł, że Sejm VIII kadencji był upoważniony do wyboru dwóch sędziów – na miejsca tych sędziów, których kadencje kończyły się w grudniu 2015 r.
Kolejna nowelizacja ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, uchwalona została w ciągu zaledwie
tygodnia63. Przewidywała ona poważne spowolnienie prac Trybunału i powodowała, że ustawy
uchwalone przez Sejm VIII kadencji z uwagi na tzw. regułę kolejności rozpoznawania spraw,
mogłyby zostać poddane kontroli zgodności z Konstytucją de facto po zakończeniu kadencji
Sejmu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 marca 2016 r. uznał ustawę z 22 grudnia 2015 r.
za niezgodną w całości z Konstytucją ze względu na nieprawidłowy tryb jej uchwalenia.
„Po piąte, przeciwko szybkiemu procedowaniu w Sejmie noweli listopadowej i ustawy nowelizującej przemawiał ich przedmiot.
Nie ma wątpliwości, że problematyka dotycząca tak istotnych zagadnień ustrojowych wymagała
rzetelnego i wnikliwego rozpatrzenia przez Sejm. Chodziło bowiem o takie nowe unormowania,
jak: postępowanie dyscyplinarne wobec sędziego TK i wygaszenie jego mandatu przed upływem
58
Pierwsze posiedzenie Sejmu VIII kadencji rozpoczęło się 12 listopada 2015 r.
59
Ustawa z 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928).
60
Kadencje trzech sędziów kończyły się 6 listopada 2015 r. oraz 2 i 8 grudnia 2015 r.
61
Wyrok z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15.
62 Zgodnie z art. 98 ust. 1 zd. 2 Konstytucji kadencje Sejmu i Senatu rozpoczynają się z dniem zebrania się Sejmu
na pierwsze posiedzenie i trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji.
63 Projekt został skierowany do laski marszałkowskiej w dniu 15 grudnia 2015 r, pierwsze czytanie odbyło się 17
grudnia 2015. Ostatecznie Sejm uchwalił ustawę 22 grudnia 2015 r, zaś Senat – uchwałą z 24 grudnia 2015 r. - nie zgłosił poprawek do ustawy. Prezydent podpisał ustawę 28 grudnia 2015. Tego samego dnia ustawa została opublikowana
i jednocześnie weszła w życie.
12
kadencji, procedura wyboru kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, organizacja prac Trybunału, w tym kolejność rozpatrywania spraw, składy orzekające, zasady przygotowania rozprawy
lub posiedzenia niejawnego oraz liczba głosów koniecznych do wydania orzeczenia,. Należało więc
nadać pracom ustawodawczym rozsądne ramy czasowe, z poszanowaniem co najmniej standardowych zasad przewidzianych w regulaminie Sejmu (tzn. bez nadzwyczajnego skracania terminów poszczególnych czynności ustawodawczych; zob. np. art. 37 ust. 4 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu).
Pośpiech w pracach nad projektem ustawy nowelizującej nie był wskazany także z uwagi na znaczenie normowanej materii dla funkcjonowania sądu konstytucyjnego i nowatorski charakter szeregu
przyjętych rozwiązań, nieznanych dotąd w polskim systemie prawa. Zmiany w ustawie o TK dokonane ustawą nowelizującą były znacznie obszerniejsze i istotniejsze niż zmiany w tej samej ustawie
dokonane nowelą listopadową. Obejmowały więcej przepisów, dotyczących różnych kwestii ustrojowych i proceduralnych, z których część uległa radykalnym zmianom, a część została całkowicie uchylona.
Zakres zmian dokonanych ustawą nowelizującą oraz ich głębokość to dodatkowe okoliczności przemawiające za tym, że Sejm powinien był procedować nad tą ustawą z należytą rozwagą i w rozsądnych ramach czasowych pozwalających na jej faktyczne (a nie tylko formalne) rozpatrzenie w trzech
czytaniach”.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15
Warte odnotowania jest, że w trakcie postępowania przed Trybunałem, pojawiła się praktyka,
zgodnie z którą tzw. opinie przyjaciela sądu (amicus curiae) składały podmioty władzy publicznej (np. Prezydent, który złożył opinię w trakcie rozprawy w dniu 3 grudnia 2015 r.) oraz partie
polityczne. Opinię złożyła również Helsińska Fundacja Praw Człowieka. W opinii przedstawione
zostały analogiczne przypadki wprowadzania prawa, które miało na celu zablokowanie prac Trybunału.
„14. Helsińska Fundacja Praw Człowieka w piśmie z 23 lutego 2016 r. przedstawiła opinię amicus curiae.
14.1. Przedstawiając zastrzeżenia legislacyjne, HFPC wskazała, że ustawa nowelizująca została uchwalona w sposób zbyt pospieszny, bez zasięgnięcia opinii ekspertów i bez pełnej oceny zgłaszanych
poprawek przez legislatorów parlamentarnych. Tymczasem swoboda ustawodawcy w zakresie ustalania przebiegu i tempa prac legislacyjnych doznaje ograniczeń wynikających m.in. z domniemania
racjonalności ustawodawcy, zasady demokratycznego państwa prawa (por. art. 2 Konstytucji) oraz
zasady dialogu społecznego (por. art. 20 Konstytucji).
Ponadto, w opinii HFPC, poprawki zgłoszone po zakończeniu pierwszego czytania wykraczały poza
pierwotny zakres projektu ustawy nowelizującej, co stanowiło naruszenie zasady rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach (por. art. 119 Konstytucji).
13
Zdaniem HFPC, ustawa nowelizująca powstała jako reakcja na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny
wyroków o sygn. K 34/15 i K 35/15, a jej celem jest uniemożliwienie Trybunałowi szybkiej i skutecznej
reakcji na bieżące zmiany prawa.
14.2. Zastrzeżenia HFPC wzbudziły też konkretne rozwiązania przewidziane w ustawie nowelizującej.
Po pierwsze, ustawa nowelizująca wprowadziła istotne zmiany dotyczące statusu sędziów TK oraz zasad ich wyboru przez Sejm, co ma istotny wpływ na autonomię Trybunału Konstytucyjnego. Kompetencja Trybunału do orzekania o usunięciu sędziego z urzędu należy do sfery niezależności i odrębności władzy sądowniczej, o której mowa w art. 173 Konstytucji. W świetle znowelizowanego art. 36
ust. 2 ustawy o TK, skierowanie wniosku o złożenie z urzędu sędziego TK jest możliwe „w szczególnie
rażących przypadkach”, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Ogólnikowość sformułowań zdaje się sugerować, że nie jest to postępowanie dyscyplinarne, które kończyłoby się orzeczeniem kary złożenia sędziego TK z urzędu. Ostateczna decyzja w tym zakresie została
pozostawiona Sejmowi, który – pomimo zaistnienia skonkretyzowanych przesłanek potwierdzonych
uchwałą Zgromadzenia Ogólnego – może nie podjąć decyzji o złożeniu sędziego TK z urzędu. Może
to stanowić naruszenie kompetencji władzy sądowniczej, o której mowa w art. 180 ust. 2 Konstytucji.
Po drugie, uchylenie art. 19 i art. 20 ustawy o TK, dotyczących procedury wyboru sędziów TK, oznacza przesunięcie materii ustawowej do regulacji wewnętrznej zawartej w regulaminie Sejmu, co stanowi naruszenie art. 112 Konstytucji.
Po trzecie, zastrzeżenia HFPC wzbudziło rozpatrywanie spraw w pełnym, 13-osobowym składzie Trybunału oraz wymaganie podejmowania rozstrzygnięć większością 2/3 głosów. W jej ocenie, wymaganie kwalifikowanej większości głosów spowoduje wzmocnienie domniemania konstytucyjności
badanych aktów, ponieważ trudniej będzie je uznać za niezgodne z Konstytucją. To z kolei w bezpośredni sposób będzie skutkowało obniżeniem roli Trybunału Konstytucyjnego.
Po czwarte, zasada dotycząca rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu do Trybunału
oraz obowiązek przeprowadzenia rozprawy w terminie nie krótszym niż 3 lub 6 miesięcy od dnia
doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, nie pozostawiają wątpliwości,
że ustawa nowelizująca stanowi reakcję ustawodawcy na niekorzystne dla Sejmu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane w grudniu 2015 r.
W ocenie HFPC, całokształt zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą do ustawy o TK zmierza do
zwiększenia wpływu władzy ustawodawczej i wykonawczej na sąd konstytucyjny oraz do spowolnienia postępowań przed Trybunałem, tak aby nie była możliwa bieżąca i skuteczna kontrola zgodności ustaw z Konstytucją. Działanie ustawodawcy, mające na celu osłabienie jednego z mechanizmów
ochrony Konstytucji, w fundamentalny sposób narusza art. 2 Konstytucji.
14.3. W końcowej części stanowiska HFPC przedstawiła przykłady ingerencji władzy ustawodawczej
i wykonawczej w sferę kompetencji sądów konstytucyjnych w wybranych państwach – Austrii, Peru,
Ekwadorze, Indiach, Rosji, Białorusi, Rumunii, Mołdawii, na Węgrzech i na Słowacji. Według HFPC,
14
doświadczenia innych państw, szczególnie Europy Środkowo-Wschodniej, wskazują, że pospieszne
i nakierowane na ograniczenie pozycji sądu konstytucyjnego zmiany prawa mogą skutkować poważnym kryzysem konstytucyjnym i zaburzeniem mechanizmów równoważenia się władzy.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15.
Prezes Rady Ministrów, której podlega Rządowe Centrum Legislacji, uznała, że wyrok Trybunału
został wydany niezgodnie z obowiązującym prawem, tj. ustawą z 22 grudnia 2015 r., a tym samym że nie zostanie on opublikowany w Dzienniku Ustaw. Mimo że Trybunał powrócił do dotychczasowego trybu pracy, jego kolejne orzeczenia są również ignorowane przez Radę Ministrów, i – póki co – nie są publikowane w urzędowych publikatorach (tj. w Dzienniku Ustaw oraz
Monitorze Polskim).
Nowelizacja grudniowa stała się również przedmiotem opinii Komisji Weneckiej, poproszonej
o zbadanie ustawy na wniosek Ministra Spraw Zagranicznych.
„135. Demokracje konstytucyjne wymagają mechanizmów kontroli i równowagi64. W związku z tym,
tam gdzie powstaje sąd konstytucyjny, jednym z głównych elementów zapewniających kontrolę
i równowagę jest ów niezależny sąd konstytucyjny, którego rola jest szczególnie ważna, gdy władzę sprawuje silna większość polityczna. Dlatego Komisja Wenecka z zadowoleniem przyjmuje fakt,
że wszyscy rozmówcy, z którymi spotkała się jej delegacja w Warszawie, wyrazili swoje wsparcie dla
Trybunału Konstytucyjnego jako gwaranta prymatu Konstytucji w Polsce. Jednakże, tak długo jak sytuacja kryzysu konstytucyjnego związanego z Trybunałem Konstytucyjnym pozostaje nierozwiązana
i tak długo jak Trybunał Konstytucyjny nie możne efektywnie pracować, zagrożone są nie tylko rządy
prawa, lecz również demokracja i prawa człowieka.”
Opinia Komisji Weneckiej z 11 marca 2016 r., CDL-AD(2016)00165
64 „O roli władzy sądowniczej orzekł Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych: „Pomimo szacunku, jaki każda z gałęzi
władzy musi żywić do pozostałych, „Władza sądownicza Stanów Zjednoczonych” przyznana sądom federalnym w art.
III, par. 1 Konstytucji nie może być dzielona z Władzą Wykonawczą bardziej niż główny organ Władzy Wykonawczej dla
przykładu może dzielić z Władzą Sądowniczą prawo weta, lub też Kongres z Władzą Sądowniczą prawo do odrzucenia
prezydenckiego weta. Każdy inny wniosek byłby sprzeczny z podstawową koncepcją podziału władz oraz mechanizmów kontroli i równowagi, które wypływają z systemu trójpodziału władz. The Federalist, nr 47, str. 313 (red. S. Mittel
[p705] 1938). Dlatego potwierdzamy, że domeną i obowiązkiem tego Sądu jest „mówić, co jest prawem” w związku z
poszanowaniem obowiązku zachowania tajemnicy w tej sprawie. Marbury przeciwko Madisonowi, patrz wyżej 177.”
Stany Zjednoczone przeciwko Nixonowi, 418 U.S. 683 (1974)”.
65 Polskie tłumaczenie opinii dostępne jest na stronie: http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2016/03/HFPC_
opinia_komisja_wenecka_tlumaczenie_PL.pdf.
15
Zmiany związane z zablokowaniem prac Trybunału stały się powodem do zainicjowania przez
Komisję Europejską tzw. unijnej procedury praworządności66. Warto w tym miejscu zauważyć, że wymiar sprawiedliwości jest przedmiotem analiz również na poziomie prawa Unii Europejskiej. W pośredni sposób ocena funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości jest również
wyznacznikiem poziomu praworządności zarówno w kontekście całej Unii, jak również w poszczególnych państwach członkowskich67.
Jednocześnie, Sejm w dalszym uciągu uchwalał kolejne istotne nowelizacje ustaw mających
bezpośredni wpływ na prawa i wolności, jak również związanych z funkcjonowaniem wymiaru
sprawiedliwości. Większość tych projektów zostało zainicjowanych jako projekty poselskie68
lub jako rządowe, jednak z całkowitym pominięciem konsultacji społecznych69. W ciągu zaledwie miesiąca odwrócono najważniejsze założenia reformy kodeksu postępowania karnego
wprowadzone przez Sejm VII kadencji70.
Zdemontowano dotychczasowych ustrój prokuratury oparty o Prokuratura Generalnego, niezależnego od władzy wykonawczej71. Od 4 marca 2016 r. urząd Prokuratora Generalnego
na mocy ustawy sprawuje Minister Sprawiedliwości, będący czynnym politykiem, a który nie
musi spełniać nawet tych wymagań, jakie są konieczne dla pełnienia urzędu asesora prokuratorskiego. Jednocześnie ma on bezpośredni wpływ na wszystkie czynności procesowe realizowane przez prokuraturę w poszczególnych postępowaniach72. Na skutek bardzo pospiesznie
przeprowadzonej nowelizacji, odwrócono nowelizację ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa
i Prokuratury, a tym samym przywrócono aplikację ogólną.
Z kolei na poziomie Ministerstwa Sprawiedliwości zniesiono dwie komisji kodyfikacyjne,
w których miejsce miała powstać jedna komisja – nawiązująca do tradycji przedwojennych –
jednak do dzisiaj nie została powołana.
66 Por. B. Grabowska-Moroz, M. Szuleka, Unijna procedura kontroli praworządności – panaceum czy placebo?, dostępna na stronie: http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2016/05/HFPC_unijna_procedura_kontroli_praworzadnosci.pdf.
67 Por. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2016
r. - http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/EDLS.xsp?view=S&syg=COM%282016%29%20199.
68 M.in. prawo o prokuraturze, ustawa ograniczająca obrót zienią, nowelizacji ustawa o policji, oraz tzw. ustawy
medialne.
69
Projekt nowelizacji k.p.k. oraz projekt ustawy o działaniach antyterrorystycznych.
70 Ustawa z dnia 11 marca 2016 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Poz. 437).
71
Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. Poz. 177).
72 Opinia HFPC – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2016/01/Prawo_o_prokuraturze_HFPC.pdf.
16
W zakresie rządowego procesu legislacyjnego projektowane są zmiany mające znieść obowiązek opracowania założeń projektu, a dopiero następnie projektu ustawy73. Przewiduje się również powrót do tzw. resortowego tworzenia prawa w miejsce wypracowanego w ostatnich latach procesu koordynowanego na poziomie Rządowego Centrum Legislacji i Komitetu Stałego
Rady Ministrów74. Wydaje się, że celem takich rozwiązań ma być dalsze przyspieszenie procesu
legislacyjnego.
73 Projekt zmiany Regulaminu pracy Rady Ministrów: https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-kancelarii-prezesa/projekty-aktow-prawnych/3620,Projekt-uchwaly-Rady-Ministrow-zmieniajqcej-uchwale-Regulamin-pracy-Rady-Ministr.html.
Por.: Stanowisko Obywatelskiego Forum Legislacji w sprawie propozycji zmian w Regulaminie pracy Rady Ministrów
– http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Odpowiedzialne%20Panstwo/OFL_Stanowisko-zmiana%20RpRM_20160425.pdf.
74 D. Sześciło, Dokąd zmierzasz, ustawodawco, czyli modna konwencja legislacyjnego blitzkriegu, Dziennik Gazety
Prawnej z 22 grudnia 2015 r.
17
4. Jakość i sposób tworzonego prawa w kontekście ochrony praw człowieka oraz zasady
praworządności – uwagi z perspektywy organizacji pozarządowej.
Udział organizacji pozarządowej w procesie tworzenia prawa opiera się na założeniu, że kierunek
tworzonego prawa powinien uwzględniać opinie społeczne. Prowadzenie procesu legislacyjnego bez udziału obywateli świadczy o alienacji tego procesu decyzyjnego od społeczeństwa. Stanowi też zaprzeczenie konstytucyjnie umocowanego dialogu społecznego (art. 20 Konstytucji),
stanowiącego jeden z podstawowych elementów i narzędzi funkcjonowania demokracji deliberatywnej. Ma to z kolei wpływ na kształt i legitymację kontroli konstytucyjności aktów ustawodawczych.
Pomijając filozoficzny aspekt i znaczenie demokracji deliberacyjnej, istotne są również korzyści
płynące z procesu prowadzenia konsultacji społecznych w przedmiocie planowanych zmian prawa (a co za tym idzie zmian w życiu społecznym czy ekonomicznym). Konsultacje społeczne stanowią bowiem procedurę pozwalającą zgromadzić wiedzę dotyczącą danego zagadnienia poddanego regulacji. Co więcej, umożliwia pełniejszą ocenę skutków wprowadzenia w życie danej
regulacji. Tym samym jeszcze bardziej legitymizuje decyzję podjętą przez władzę publiczną75.
„3.1. Czemu służą konsultacje?
Konsultacje mają przyczynić się do budowania społeczeństwa obywatelskiego dając obywatelom
możliwość włączenia się w życie polityczno-gospodarcze kraju poprzez prawo wyrażania opinii
w kwestii zamierzeń i prac rządu.
Zgromadzenie brakujących danych
Głównym celem konsultacji jest zdobycie rzeczowych informacji na temat problemu społeczno-gospodarczego i możliwych sposobów jego rozwiązania. Pozwalają one na uzyskanie szerszego poglądu na daną sprawę oraz informacji tym cenniejszych, że pochodzących od podmiotów, których
projektowane rozwiązanie dotyczy bezpośrednio. Ich doświadczenia mogą pomóc w oszacowaniu
kosztów i korzyści każdego rozwiązania, a także wskazać nowe sposoby podejścia do problemu.
Konsultacje już opracowanych projektów pozwalają na ostateczną weryfikację zaproponowanego
rozwiązania problemu. Może się jednak okazać, że nawet pomimo wcześniejszych konsultacji założeń dokumentu, przyjęte rozwiązanie zawiera pewne nieścisłości lub błędy, możliwe do naprawienia
na tym etapie. Należy jednak podkreślić, że konsultacje na etapie już opracowanego projektu bardzo
rzadko prowadzą do znaczących zmian charakteru dokumentu, na przykład do zaniechania działań
legislacyjnych na rzecz innego typu interwencji publicznej.
Kluczowe jest zatem odpowiednie planowanie przez administrację harmonogramu wprowadzania rozwiązań prawnych, tak by nie rozpoczynać konsultacji od gotowego projektu aktu prawnego
i z góry przyjętej, nie zweryfikowanej koncepcji. Ważne jest prowadzenie konsultacji już na etapie
75 S. Patyra, Konsultacje społeczne w procesie przygotowywania rządowych projektów ustaw – zarys problemu,
Studia Iuridica Lublinesia 2014, s. 498.
18
przygotowywania założeń do projektu. Przydatną praktyką może być przygotowywanie – na wzór
Komisji Europejskiej tzw. zielonych i białych ksiąg dotyczących pomysłów na rozwiązanie konkretnego problemu.
Rozpowszechnienie informacji o podejmowanych działaniach
Kolejnym celem konsultacji jest poinformowanie społeczeństwa o konkretnych rozwiązaniach (cel
informacyjny). Mimo że na etapie prac parlamentarnych do dokumentu mogą zostać wprowadzone
zmiany, to jednak ogólny jego kształt (np. typ interwencji – ustawa) nie podlega zazwyczaj zmianie.
Wczesna informacja umożliwia partnerom społecznym przygotowanie się do przyjętych rozwiązań.
Zwiększenie akceptacji dla tworzonego rozwiązania
Powszechnie akceptowane prawo jest zazwyczaj przestrzegane nawet wtedy, gdy nie ma sankcji
za jego łamanie, podczas gdy rozwiązania nieakceptowane są znacznie częściej omijane, nawet pomimo grożących sankcji. Podmioty biorące udział w konsultacjach doceniają możliwość wniesienia
wkładu w tworzone rozwiązanie. Nawet mimo odrzucenia proponowanej uwagi możliwy jest wzrost
akceptacji dla danego rozwiązania, o ile uzasadnienie będzie w wyczerpujący sposób wskazywało
na jego potrzebę.”
Wytyczne do przeprowadzenia oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu
legislacyjnego76
Istotna wydaje się przy tym wzajemna zależność między funkcjonowaniem procedur konsultacyjnych, a rzeczywistą chęcią uczestniczenia w nich przez społeczeństwo. Skomplikowany przebieg i brak informacji na ten projektowanych zmian prawa zniechęca do uczestnictwa w konsultacjach, a tym samym obniża legitymizację danej decyzji. Przykładem regulacji, która nie
zachęca do udziału w konsultacjach jest art. 34 Regulaminu Sejmu, który nie stwarza ram prawnych dla szerokich konsultacji społecznych.
Na tym tle zagadnienia związane z wymiarem sprawiedliwości, na który składa się szereg skomplikowanych rozwiązań instytucjonalnych i proceduralnych, wydają się szczególnym wyzwaniem z punktu widzenia prowadzenia konsultacji publicznych. Z jednej strony, ustawa stwarza ramy prawne dla Krajowej Rady Sądownictwa do udziału w konsultowaniu projektów prawa związanych z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości, z drugiej jednak poszczególne
sądy i sędziowie, z uwagi na ogromny zakres obowiązków służbowych z reguły nie uczestniczą
w konsultacjach. Wyjątkiem na tym tle są stowarzyszenia sędziowskie, które przedstawiają opinie do projektów aktów prawnych. Tymczasem, udział sędziów w tworzeniu prawa jest nie do
76 Wytyczne zostały opracowane na podstawie Regulaminu pracy Rady Ministrów i dostępne są na stronie: http://
www.rcl.gov.pl/book/?q=node/501.
19
przecenienia, przede wszystkim z uwagi na proces wykładni obowiązujących przepisów prowadzony właśnie przez sędziów77.
Czynnikiem mającym negatywny wpływ na jakość procesu legislacyjnego jest szybkie tempo procedowanych zmian. Z drugiej strony, znacząco wydłużony w czasie proces tworzenia
zmian prawa i ich konsultowania i uzgadniania, znacząco podnosi koszty procesu legislacyjnego. Wydaje się zatem, że administracja rządowa jest odpowiednio przygotowana zarówno pod względem środków jak i kadr do tego aby prowadzić – nawet długotrwały – proces projektowania i uzgadniania zmian prawa.
Jest to tym bardziej istotne, że sytuacja odwrotna, tj. pospieszny proces legislacyjny nie
służy dialogowi ze społeczeństwem i nie wzmacnia racji stojących za wprowadzonymi
zmianami prawa. Prowadzenie takiego dialogu przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego wymaga jednak pełnego dostępu do informacji na temat kształtu projektowanych
zmian. Niestety w dalszym ciągu zdarza się, że informacje o prowadzonych konsultacjach
udostępniane są ze znacznym opóźnieniem78. Występująca w tym zakresie nierównowaga
informacyjna79 jest jednym z czynników utrudniających udział obywateli w procesie legislacyjnym, a tym samym pozyskiwanie od nich informacji na temat regulowanego aspektu
życia społecznego80.
Bez wątpienia coraz większy poziom skomplikowania uchwalanych ustaw (np. wykonujących wyroki ETPC, TK, jak również implementujących prawo Unii Europejskiej) nie ułatwia prowadzenia szerokich konsultacji społecznych z udziałem szerokich grup społecznych.
Jak wynika z powyższej analizy, przedmiotem szczególnie częstych zmian jest wymiar
sprawiedliwości. Powielane wielokrotnie hasło o potrzebie reformy wymiaru sprawiedliwości przynosi często odwrotny skutek, tj. dezorganizację pracy, potrzebę dodatkowych nakładów, a ostatecznie - przewlekłość postępowania81. O powszechnym i bardzo skomplikowanym charakterze przewlekłości postępowań sądowych świadczy wyrok ETPC z lipca
2015 r. w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce82. Trybunał wskazał na prawie 600
zawisłych przed nim spraw, dotyczących właśnie zarzutu przewlekłego postępowania. Niestety Ministerstwo Sprawiedliwości ogranicza rozwiązanie tego projektu jedynie do kwestii zmian w ustawie o skardze na przewlekłość postępowania, pomijając szerszy (często
77 K. Kaleta, A. Kotowski, Kodowanie a dekodowanie znaczenia prawnego – zarys dyskursywnego modelu tworzenia prawa [w:] Leges Ab Omnibus Intellegi Debent. Księga XV-lecia Rządowego Centrum Legislacji, Warszawa, 2015.
78 Por. Opinia HFPC dotycząca projektu zmian w ustawie o skardze na przewlekłość – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2016/05/opinia-skarga-na-przewleklosc.pdf.
79
A. Dudzińska, System zamknięty …, s. 128.
80 A. Dudzińska wskazuje, że poprzez taki mechanizm, „społeczeństwo pozostaje poza systemem politycznym” (s.
131).
81 R. Piotrowski wskazał, że „praktyka rządzenia przez reformowanie” prowadzi do delegitymizacji systemu prawnego i osłabia państwo (R. Piotrowski, Ustrojowe konsekwencje inflacji prawa [w:] Leges Ab Omnibus Intellegi Debent. Księga XV-lecia Rządowego Centrum Legislacji, Warszawa, 2015).
82
Skarga nr 72287/10.
20
organizacyjny i proceduralny) wymiar tego zjawiska, pracując jednocześnie na kolejną, szerszą zmianą w sądownictwie powszechnym83.
Ciągle zmiany prawa przeprowadzane w pospieszny sposób potęgują zjawisko inflacji prawa, które zarówno utrudnia odczytanie w pełni obowiązującej normy prawnej, jak również
– z perspektywy organizacji pozarządowej – znacząco utrudnia bieżące monitorowanie ciągłych zmian prawa84. Mimo że uchwalanego prawa jest coraz więcej, łatwość z jaką przychodzi uchwalanie kolejnych zmian, dezawuuje znaczenie norm prawnych85. Wśród przyczyn inflacji wskazuje się m.in. braki w zakresie planowania i programowania rozwoju kraju. Przykładem nadmiernej ilości zmian w wymiarze sprawiedliwości jest zmieniany wielokrotnie w ciągu
ostatniego roku Regulamin urzędowania sądów powszechnych86.
Ogrom tworzonego prawa nie tylko uniemożliwia odczytanie tworzonych norm prawnych,
ale już na etapie jego stanowienia utrudnia rzetelną pracę nad projektem ustawy87. Zarówno
ogrom tworzonego prawa, jak również pospieszny tryb procesu legislacyjnego stanowią przejaw „prymatu polityki nad prawem”88.
Skomplikowany charakter obowiązującego prawa skutkuje wzrostem znaczenia władzy sądowniczej, której powierzono rzetelne odczytanie jego norm89. Z tego też względu tak groźne jest wszelkie ograniczanie sądów, w szczególności sądów konstytucyjnych, analizujących
83 Por. Projekt ustawy o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postepowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, dostępny na stronie: http://legislacja.rcl.
gov.pl/projekt/12284705.
84 R. Piotrowski, Ustrojowe konsekwencje inflacji prawa …, s. 385. Autor definiuje zjawisko inflacji: - „zbyt wiele
aktów normatywnych w stosunku do rzeczywistych potrzeb społecznych albo zakres regulacji jest zbyt rozległy”.
85
Zdaniem R. Piotrowskiego, inflacja prawa przyczynia się do erozji jego znaczenia w państwie. Ibidem, s. 385.
86 Regulamin z 25 czerwca 2015 r. został uchylony rozporządzeniem z 23 grudnia 2015 r., które następnie zostało dwukrotnie znowelizowane. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2015 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych; uchylone przez: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2015 r.
Regulamin urzędowania sądów powszechnych, które zostało następnie również dwukrotnie zmienione przez Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 marca 2016 r. zmieniające rozporządzenie – Regulamin urzędowania
sądów powszechnych oraz Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 kwietnia 2016 r. zmieniające rozporządzenie – Regulamin urzędowania sądów powszechnych. HFPC przedstawiła opinię do pierwszego projektu Regulaminu: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-dotyczaca-rozporzadzenia-ministra-sprawiedliwosci-w-sprawie-regulaminu-urzedowania-sadow-powszechnych/ .
87 Jak wskazuje A. Dudzińska: - obciążenie statystycznego posła wyklucza jego rzeczywiste zaangażowanie
w uchwalanie każdej z ustaw. Tym samym „funkcją parlamentu jest faktycznie zatwierdzanie decyzji rządowych” (maszynka do głosowania) (A. Dudzińska, System zamknięty…, s. 26).
88 R. Piotrowski, Ustrojowe konsekwencje … , s. 388; Por.: posiedzenie Komisji Praw Człowieka, Praworządności Petycji
w dniu 19 listopada 2015 r.
89 R. Piotrowski: „Ustrojowy sens władzy sądowniczej polega w szczególności na tym, że jest ona strażnikiem wartości, o których większość parlamentarna nie potrafi albo nie chce pamiętać, ponieważ nie są w cenie i nie poprawiają
sondaży”.
21
racjonalność i proporcjonalność tworzonego prawa. Z punktu widzenia ochrony praw człowieka, szczególne znaczenie ma utworzenie odpowiednich mechanizmów prawnych, które zabezpieczą przestrzeganie praw i wolności, a w wypadku ich naruszenia dadzą jego ofierze narzędzie narzędzie do naprawienia szkody lub krzywdy90.
90 Podczas prac nad ustawą o środkach przymusu bezpośredniego Sąd Najwyższy w swoim stanowisku do projektu zaproponował wprowadzenie możliwości złożenia zażalenia w każdym przypadku użycia przymusu bezpośredniego przez którąkolwiek ze służb. Z kolei wypadku prowadzonych niejawnie czynności operacyjno-rozpoznawczych,
brak jest w polskim prawie dostępnym narzędzie weryfikacji legalności prowadzonych działań. Jedyna taka możliwość pojawia się w wypadku skierowania sprawy karnej (przeciwko osobie inwigilowanej) do sądu.
22
Załączniki:
Załącznik nr 1. Najważniejsze nowelizacje ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych
uchwalone w trakcie VII kadencji Sejmu
1. Ustawa z dnia 10 maja 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (druk
sejmowy nr 880) - dotyczy zasad zatrudniania asystentów sędziów;
2. Ustawa z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (druk
sejmowy nr 1656) - dotyczy powoływania dyrektorów w sądach, w których jest co najmniej 10 etatów
sędziowskich;
3. Ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz
niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1639) - dotyczy procedury powoływania kandydatów na
wolne stanowiska sędziowskie;
4. Ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (druk
sejmowy nr 1509) - dotyczy przesłanek tworzenia i znoszenia sądów rejonowych;
5. Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz
ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (druk sejmowy nr 1996) - dotyczy skrócenia czasu
trwania aplikacji sędziowskiej z 48 do 30 miesięcy poprzez zniesienie stażu referendarskiego jako
elementu aplikacji;
6. Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych
innych ustaw (druk sejmowy nr 2544) - dotyczy wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
7 listopada 2013 r. (sygn. akt K 31/12); zmiany regulują kwestie związane z działalnością dyrektora
sądu i zewnętrznego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów;
7. Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz
niektórych innych ustaw (druk sejmowy 2299) - dotyczy przywrócenia instytucji asesora sądowego;
8. Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o prokuraturze, ustawy o wykonywaniu mandatu posła
i senatora, ustawy o ochronie danych osobowych, ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji
Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka oraz ustawy
– Prawo o ustroju sądów powszechnych (druk sejmowy nr 1195) – dotyczy możliwości przyjęcia
przez sędziego mandatu karnego w przypadku popełnienia wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu
i porządkowi w komunikacji;
9. Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (druk
sejmowy nr 3743) - dotyczy umożliwienia Ministrowi Sprawiedliwości przystąpienia do strony
pozwanej, w każdym momencie postępowania aż do zamknięcia rozprawy w drugiej instancji,
w sprawie o wynagrodzenie wszczętej z powództwa sędziego, referendarza sądowego, asystenta
sędziego lub dyrektora sądu.
23
Załącznik nr 2. Opinie prawne do projektów ustaw przedłożone przez HFPC w ramach „Monitoringu procesu legislacyjnego” w od września 2014 r. – do kwietnia 2016 r.
1. Opinia HFPC do rządowego projektu nowelizacji Kodeksu postępowania cywilnego – http://programy.
hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-do-rzadowego-projektu-nowelizacji-kodeksupostepowania-cywilnego/
2. Opinia HFPC do projektu rozporządzenia Rady Ministrów dotyczącego czynności policjantów – http://
programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-do-projektu-rozporzadzenia-rmdotyczacego-czynnosci-policjantow/
3. Opinia HFPC do prezydenckiego projektu nowelizacji Prawa o zgromadzeniach – http://programy.hfhr.
pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-do-prezydenckiego-projektu-nowelizacji-prawa-ozgromadzeniach/;
4. Opinia HFPC ws. zgodności z Konstytucją RP Konwencji Rady Europy o zwalczaniu przemocy
domowej – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/konwencja-re-o-zwalczaniuprzemocy-domowej-zgodna-z-konstytucja-opinia-hfpc/;
5. Opinia HFPC w sprawie założeń ustawy o zmianie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego oraz
ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – http://programy.hfhr.pl/
monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-w-sprawie-zalozen-ustawy-o-zmianie-ustawy-oochronie-zdrowia-psychicznego-oraz-ustawy-o-wychowaniu-w-trzezwosci-i-przeciwdzialaniu-alkoholizmowi/;
6. Opinia HFPC o projekcie ustawy o biegłych sądowych – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-o-projekcie-ustawy-o-bieglych-sadowych/;
7. Opinia HFPC o projekcie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej – http://programy.
hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-o-projekcie-ustawy-o-nieodplatnej-pomocyprawnej-i-informacji-prawnej/;
8. Opinia HFPC o regulacji środków zabezpieczających w nowo uchwalonej nowelizacji Kodeksu karnego – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-o-regulacji-srodkowzabezpieczajacych-w-nowo-uchwalonej-nowelizacji-kodeksu-karnego/;
9. Opinia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka o rządowym projekcie ustawy – Prawo o zgromadzeniach – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-helsinskiej-fundacji-prawczlowieka-o-projekcie-nowej-ustawy-prawo-o-zgromadzeniach/;
10. Opinia HFPC dotycząca rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie Regulaminu urzędowania
sądów powszechnych – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpcdotyczaca-rozporzadzenia-ministra-sprawiedliwosci-w-sprawie-regulaminu-urzedowania-sadowpowszechnych/.
11. Opinia HFPC w sprawie rozporządzenia dotyczącego obrony z urzędu – http://programy.hfhr.pl/
monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-w-sprawie-rozporzadzenia-dot-obron-z-urzedu/
12. Opinia HFPC ws. nowelizacji Prawa łowieckiego – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/opinia-hfpc-ws-nowelizacji-prawa-lowieckiego/
13. Opinia HFPC dot. projektu ustawy o opiniodawczych zespołach sądowych specjalistów – http://
programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2015/07/RODK-opinia-sejm.pdf
14. Opinia HFPC dot. projektu nowelizacji ustawy o Policji wykonującej wyrok TK w sprawie K 23/11 – http://
programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2015/07/druk967opiniaK2311.pdf
15. Opinia dot. prawa o zgromadzeniach (uwagi do sprawozdania po pracach w podkomisji) –
http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2015/07/opinia-zgromadzeniasprawozdanie-podkomisji.pdf
24
16. Opinia dot. TK z czerwca 2015 – http://beta.hfhr.pl/wp-content/uploads/2015/11/HFPC_
opinia_9062015.pdf
17. Opinia HFPC ws. nowelizacji kodeksu karnego wykonawczego dot. „więźniów niebezpiecznych” –
http://senat.gov.pl/gfx/senat/userfiles/_public/k8/komisje/2015/ku/materialy/1003_hfpcz.pdf
18. Opinia dot. senackiego projektu ustawy wykonującej wyrok K 23/11 skierowana do Komisji
sejmowej – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2015/09/opinia-26-08-15KSW-Sejm-3765.pdf
19. Opinia HFPC na temat projektu nowelizacji ustawy o TK – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2015/12/opinia-TK-skan.pdf
20. Opinia HFPC dot. projektu zmian w uprawnieniach służb – http://programy.hfhr.pl/
monitoringprocesulegislacyjnego/files/2015/12/HFPC_opinia_ustawa_o_policji.pdf
21. Opinia na temat nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji – http://www.hfhr.pl/wp-content/
uploads/2015/12/HFPC_opinia_30122015.pdf
22. Opinia HFPC na temat zmian w ustroju prokuratury – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2016/01/Prawo_o_prokuraturze_HFPC.pdf
23. Opinia dot.publicznego rejestru sprawców przestępstw na tle seksualnym – http://www.hfhr.
pl/wp-content/uploads/2016/02/Opinia-HFPC-do-rz%C4%85dowego-projektu-ustawy-oprzeciwdzia%C5%82aniu-zagro%C5%BCeniom-przest%C4%99pczo%C5%9Bci%C4%85-na-tleseksualnym.pdf
24. Opinia HFPC w sprawie nowelizacji kpk – http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2016/02/HFPC_
opinia_kpk_fnl_23022016.pdf
25. Opinia HFPC w sprawie ustawy ograniczającej obrót ziemią rolną – http://programy.hfhr.pl/
monitoringprocesulegislacyjnego/files/2016/04/Opinia-HFPC_komisja-ustawodawcza.pdf
26. Opinia ws. zmian rozporządzeń dot. pouczeń w postępowaniu karnym – http://www.hfhr.pl/wpcontent/uploads/2016/04/Uwagi-do-projektow-wzorow-pouczen_HFPC.pdf
27. Opinia dot. zmian w ustawie o skardze na przewlekłość – http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2016/05/opinia-skarga-na-przewleklosc.pdf
28. Opinia dot. tzw. ustawy antyterrorystycznej – http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2016/05/HFPC_
ustawa_antyterrorystyczna.pdf
29. Opinia HFPC do projektu zmian rozporządzenia dotyczącego zakładów poprawczych – http://
programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/zmiany-w-zakladach-poprawczych-niezgodne-zkonstytucja/
25
Helsińska Fundacja Praw Człowieka
ul. Zgoda 11,
00-018 Warszawa
tel.: (+48) 22 828 10 08
(+48) 22 828 69 96
(+48) 22 556 44 40
fax: (+48 )22 556 44 50
www.hfhr.pl
Program „Monitoring procesu legislacyjnego
w obszarze wymiaru sprawiedliwości” realizowany
jest przez Helsińską Fundację Praw Człowieka dzięki
dotacji otrzymanej z programu „Obywatele dla
Demokracji” finansowanego z Funduszy EOG.
http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/
26

B. Grabowska-Moroz, Proces legislacyjny w Polsce a gwarancje

Transkrypt

Podobne dokumenty

Helsińska Fundacja Praw Człowieka

Praktyki semestralne w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka

Tło sprawy - Amnesty International

praktyki wakacyjne w helsińskiej fundacji praw człowieka

po wyrokach - Helsińska Fundacja Praw Człowieka

Więzienie bez krat Wyzysk i naruszenia praw człowieka

Generuj PDF - Centrum Szkolenia Policji

Rusza projekt HFPC „Prawa cudzoziemców – prawa człowieka”.