Jaki model regulacji?

Jaki model regulacji?
Anna Bednarska
Departament Taryf
Urz¹d Regulacji
Energetyki
Regulacja ex ante czy regulacja ex post?
Od pewnego czasu jesteœmy œwiadkami coraz to liczniejszych publicznych dyskusji i polemik dotycz¹cych zmiany
obecnie stosowanej metody regulacji ex ante – przyjêtej i uzasadnionej metody regulacji dzia³alnoœci przedsiêbiorstw dystrybucyjnych w Polsce.
Regulacja ex ante, która w gruncie rzeczy oznacza wydawanie decyzji zatwierdzaj¹cych ceny i stawki op³at w taryfach
przedsiêbiorstw dystrybucyjnych i wprowadzanie ich do stosowania w przysz³ym okresie, prowadzona jest od samego pocz¹tku procesu ustanawiania taryf dla przedsiêbiorstw dystrybucyjnych w Polsce, a swoje podstawy prawne znajduje w aktualnie obowi¹zuj¹cych przepisach legislacyjnych. Zgodnie
bowiem z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo energetyczne (DzU
z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 z póŸn. zm.) przedsiêbiorstwa
energetyczne posiadaj¹ce koncesje ustalaj¹ taryfy dla paliw
gazowych i energii elektrycznej, które podlegaj¹ zatwierdzeniu przez Prezesa URE oraz proponuj¹ okres ich obowi¹zywania. Przedsiêbiorstwa energetyczne posiadaj¹ce koncesje
przedk³adaj¹ taryfy do zatwierdzenia z w³asnej inicjatywy lub
na ¿¹danie Prezesa URE.
W odró¿nieniu od regulacji ex ante, regulacja ex post
umo¿liwia przedsiêbiorstwom samoistne kszta³towanie taryf
i wprowadzanie ich do stosowania bez obowi¹zku przedstawiania ich do akceptacji Prezesowi URE. Rola regulatora
w modelu regulacji ex post sprowadzona zostaje jedynie
do funkcji kontrolnych po okresie stosowania cen i stawek
op³at, wprowadzonych przez przedsiêbiorstwo dystrybucyjne jako obowi¹zuj¹cych dla odbiorców energii elektrycznej.
Zatem nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e model regulacji ex post bêdzie
pozytywnie postrzegany w sektorze przedsiêbiorstw dystrybucyjnych, bowiem daje on ca³kowit¹ swobodê ekonomiczn¹
w dzia³alnoœci koncesjonowanej, swobodê podejmowania decyzji oraz kszta³towania polityki cenowej, zgodnie z za³o¿onymi priorytetami zarz¹dów przedsiêbiorstw. Nale¿y równie¿
mieæ na wzglêdzie, ¿e ¿aden organ czy podmiot zewnêtrzny,
w tym równie¿ regulator, nie ma tak dog³êbnej wiedzy
o przedsiêbiorstwie, o jego ukrytych rezerwach, mo¿liwoœciach
redukcji kosztów i maksymalizacji zysków, jak tylko i wy³¹cznie samo przedsiêbiorstwo.
Zwa¿ywszy na tê powszechnie akceptowan¹ prawdê, postulaty zmiany sposobu regulacji mog³yby uchodziæ za uzasadnione, gdyby nie subtelny fakt, jakim jest dzia³alnoœæ przedsiêbiorstw dystrybucyjnych na rynku wysoce niekonkurencyj-
nym. Spó³ki dystrybucyjne w zakresie dzia³alnoœci dystrybucyjnej s¹ monopolistami, a ich operacyjnoœæ nie jest poddana
wystarczaj¹cym mechanizmom konkurencyjnym ze strony rynku, tak jak ma to miejsce w stosunku do podmiotów dzia³aj¹cych na rynkach konkurencyjnych. Co za tym stoi, bez tzw.
niewidzialnej rêki rynku przedsiêbiorstwa dystrybucyjne zamiast
redukowaæ koszty, zwiêkszaæ swoj¹ konkurencyjnoœæ, zabiegaæ o wysok¹ jakoœæ obs³ugi klienta przy jak najbardziej optymalnych kosztach jego obs³ugi, wykorzystywa³yby uprzywilejowan¹ pozycjê wobec odbiorców, zmuszaj¹c ich do pokrywania w rachunkach za energiê elektryczn¹ wszelkich
nieefektywnoœci powi¹zanych z ich dzia³alnoœci¹.
Wobec tego w celu ochrony interesów odbiorców, pozbawionych czêstokroæ mo¿liwoœci dokonywania wyborów, tam
gdzie zastosowanie mechanizmów rynkowych jest niemo¿liwe, pojawiaj¹ siê dzia³ania regulacyjne w procesie zatwierdzania cen i stawek op³at zawartych w taryfach przedsiêbiorstw
dystrybucyjnych. Prowadz¹c regulacjê ex ante regulator, stara
siê kreowaæ lub substytuowaæ warunki i narzêdzia do tworzenia rynku konkurencyjnego w przysz³oœci – dla dobra konsumentów, ale równie¿ i przedsiêbiorstw energetycznych.
Podstawowa zasada, któr¹ regulator kieruje siê w procesie
zatwierdzania taryf ma na celu jednoczesne równowa¿enie interesów przedsiêbiorstw energetycznych i odbiorców. To
uwzglêdnianie interesów przedsiêbiorstw dystrybucyjnych
przejawia siê chocia¿by w wykorzystywaniu przez regulatora
metod benchmarkingowych i regulacji bodŸcowej opartej
na formule Price/Revenue Cap. Pocz¹wszy od roku 2002 zatwierdzanie taryf dla przedsiêbiorstw sieciowych odbywa siê
na bazie analiz porównawczych oraz modeli stworzonych
do oceny kosztów operacyjnych, strat sieciowych i nak³adów
inwestycyjnych, równie¿ przy wspó³pracy i zaanga¿owaniu
przedsiêbiorstw dystrybucyjnych w tym zakresie.
Zastosowanie ju¿ 4 lata temu modelu regulacji bodŸcowej w Polsce nale¿y postrzegaæ w aspekcie osi¹gniêæ i sukcesów w dziedzinie regulacji, w odniesieniu do stopnia zaawansowania rozwi¹zañ regulacyjnych w pañstwach Europy Œrodkowowschodniej. Ponadto zastosowane przez URE metody
w sposób istotny przewy¿szaj¹ tak¿e metody wypracowane
przez niektórych regulatorów z Europy Zachodniej. A zatem
nie bêdzie przesad¹ stwierdzenie, ¿e poziom wypracowanych
rozwi¹zañ regulacyjnych w Polsce nale¿y traktowaæ w kategoriach dziedzictwa, którego nie wolno nam zaprzepaœciæ.
CZERWIEC 2006
7
Stosowana przez regulatora pu³apowa formu³a przychodu
regulowanego w dystrybucji pozwala na pokrywania uzasadnionych w³asnych i przeniesionych kosztów prowadzenia tej
dzia³alnoœci przez przedsiêbiorstwo sieciowe. S¹ to takie tytu³y, jak koszty zakupu us³ug przesy³owych od PSE-Operator SA, koszty w³asne operacyjne przesy³ania i dystrybucji,
amortyzacja, podatki i op³aty, koszty ró¿nicy bilansowej, a tak¿e inne dodatkowo uzasadnione pozycje kosztowe. Ponadto
bardzo istotnym elementem, który znajduje pokrycie w taryfach zatwierdzanych przez regulatora jest z roku na rok rosn¹ca kwota zwrotu z zaanga¿owanego kapita³u, która pozostaje w przedsiêbiorstwie jako nadwy¿ka finansowa. Przyk³adowo w roku 2005 udzia³ zwrotu z kapita³u w strukturze
przychodu regulowanego wynosi³ a¿ 6 proc. To szerokie zastosowanie formu³y pu³apu przychodowego pozwala przedsiêbiorstwu swobodnie dysponowaæ przychodem w celu pokrycia uzasadnionych kosztów, ponoszonych na dzia³alnoœæ
dystrybucyjn¹. Pomimo tego corocznie przedsiêbiorstwa wystêpuj¹ z dodatkowymi tytu³ami kosztowymi w celu otrzymania dodatkowych przychodów na ich pokrycie. Akceptacja takiego stanu rzeczy oznacza³aby wy¿szy wzrost cen i stawek
op³at dla odbiorców ni¿ faktycznie uzasadniony. I tak w kolejnych latach taryfowych Prezes URE dokona³ redukcji oczekiwañ sektora dystrybucji w zakresie œrednich cen, która
przedstawia³a siê nastêpuj¹co: pierwsza taryfa – redukcja
o 12,13 proc., druga taryfa – redukcja o 8,89 proc., trzecia
taryfa – redukcja o 2,7 proc., czwarta taryfa – redukcja o 2,7
proc., pi¹ta taryfa – redukcja o 1,4 proc., szósta taryfa – redukcja o 2,4 proc., siódma taryfa – redukcja o 1,6 proc.
Odmienn¹, choæ nie mniej wa¿n¹ funkcj¹ zatwierdzania
taryf przez regulatora w formule ex ante jest ich szczegó³owa
analiza pod k¹tem strukturalnym, poprawnoœci formalnoprawnej, zawartoœci zapisów tekstów taryf stosowanych wobec odbiorców przed ich zatwierdzeniem i wprowadzeniem do stosowania. Nale¿y bowiem mieæ na wzglêdzie, ¿e wprowadzenie ca³kowitej swobody w kszta³towaniu zapisów taryfowych
spowodowa³oby nadu¿ywanie monopolistycznej przewagi
przedsiêbiorstw poprzez wprowadzanie niekorzystnych zapisów, nara¿aj¹cych odbiorców na ponoszenie dodatkowych obci¹¿eñ finansowych.
Istotne znaczenie ma równie¿ uwzglêdnianie w taryfach
zatwierdzanych przez regulatora czynników zewnêtrznych,
w tym wskaŸników makroekonomicznych na poziomie uzasadnionym, to znaczy takim, który nie kreowa³by wzrostów
cen i stawek op³at, obci¹¿aj¹cych odbiorców w sposób nieuzasadniony.
Podsumowuj¹c nale¿y stwierdziæ, ¿e dalsze stosowanie zasady regulacji w Polsce w formule ex ante le¿y w interesie kilkunastu milionów odbiorców energii elektrycznej, a zatwierdzanie cen i stawek op³at przez regulatora zapewnia ochronê
odbiorcom przed nadmiernym i nieuzasadnionym wzrostem
p³atnoœci.
Dodatkowo, na potwierdzenie przewagi regulacji ex ante
nad regulacj¹ ex post nale¿y przytoczyæ przyk³ady dwóch regulatorów europejskich. Pierwszy z nich to regulator fiñski,
którego najwa¿niejszym doœwiadczeniem by³o stosowanie
do 2004 roku modelu regulacji ex post. Przedsiêbiorstwa dystrybucyjne samodzielnie ustala³y taryfy, a regulator nie mia³
8
CZERWIEC 2006
uprawnieñ do publikowania wi¹¿¹cych zasad cenowych
przed wprowadzaniem taryf do stosowania. Regulator mia³
jedynie uprawnienia do zobligowania przedsiêbiorstwa
do wprowadzania refundacji (korekty cen), je¿eli odbiorcy
wyst¹pili z takim ¿¹daniem do s¹du cywilnego. W praktyce
oznacza³o to, ¿e wielu nieœwiadomych odbiorców p³aci³o rachunki znacznie wy¿sze ni¿ wynika³oby to z poniesienia uzasadnionych kosztów przez przedsiêbiorstwa dystrybucyjne,
a œwiadomi odbiorcy zmuszeni byli dochodziæ swoich praw
w s¹dzie. W roku 2005 zmieniono dotychczasowy model regulacji z ex post na ex ante. Regulator ustali³ 3-letni okres regulacji (2005–2007) dla przedsiêbiorstw dystrybucyjnych,
które zosta³y zobowi¹zane do skalkulowania cen na podstawie za³o¿eñ taryfowych, opublikowanych wczeœniej przez regulatora. Zatwierdzenie taryf odby³o siê w drodze decyzji.
Ze 105 decyzji wydanych przez regulatora 77 decyzji zosta³o
zaskar¿onych przez przedsiêbiorstwa dystrybucyjne do s¹du.
G³ównym zarzutem przedsiêbiorstw dystrybucyjnych wobec
decyzji wydanych przez regulatora by³o nieuwzglêdnienie
wszystkich tytu³ów kosztowych, zawartych w ich pierwotnych
wnioskach.
Drugi regulator to regulator szwedzki, który jako jedyny
wœród regulatorów europejskich obecnie stosuje regulacjê
w formule ex post. Regulator szwedzki stosuje w swojej praktyce regulacyjnej tzw. referencyjny model sieci w modelu ex post
przy uwzglêdnieniu nastêpuj¹cych za³o¿eñ: po pierwsze
– przyjmuje tezê, ¿e same przedsiêbiorstwa bêd¹ implementowaæ w ¿ycie uzasadnione i rozs¹dne taryfy, a po drugie – zak³ada, ¿e przedsiêbiorstwa dystrybucyjne posiadaj¹ zdolnoœæ
do samoregulacji i przejrzystoœci cenowo-kosztowej w procesie ustalania taryf dla energii elektrycznej. Istot¹ referencyjnego modelu sieci by³o stworzenie wirtualnego, optymalnego modelu sieci dla wszystkich przedsiêbiorstw sieciowych, który
jako parametr rzeczywisty i obiektywny przyjmuje liczbê i rozmieszczenie odbiorców. Na tej podstawie okreœlane s¹ koszty, jakie przedsiêbiorstwa powinny ponosiæ w zwi¹zku z dostaw¹ energii, przyjmuj¹c standardy kosztowe dla kosztów
strat sieciowych, kosztów administracyjnych i operacyjnych
oraz kosztów kapita³u. Nastêpnie koszty te na koniec okresu
regulacji porównywane s¹ z przychodami przedsiêbiorstw,
które zosta³y osi¹gniête na podstawie skalkulowanych przez
przedsiêbiorstwa dystrybucyjne cen i stawek op³at. W przypadku, gdy przychody za dany okres s¹ wy¿sze od kosztów
oszacowanych przez regulatora, przedsiêbiorstwa otrzymuj¹
decyzje nakazuj¹ce zwrot nienale¿nych p³atnoœci. Po raz
pierwszy takie decyzje wydano w 2003 r. w stosunku
do wszystkich 16 operatorów dystrybucyjnych w Szwecji.
Œrednie przekroczenie p³atnoœci dla odbiorców ponad pu³ap
uzasadniony kosztowo wynosi³o 18 proc., minimalne 6 proc.,
a maksymalne przekroczenie a¿ 35 proc. Wszystkie 16 przedsiêbiorstw dystrybucyjnych z³o¿y³o odwo³anie do s¹du od wydanych przez regulatora decyzji nakazuj¹cych zwrot nienale¿nie pobranych p³atnoœci. Zgodnie z procedur¹ obowi¹zuj¹c¹ w Szwecji rozstrzygniêcie procesów mo¿e potrwaæ nawet
kilka lat.
Zatem kto mo¿e skorzystaæ na zmianie modelu regulacji
z ex ante na ex post w Polsce?
Na pewno nie odbiorcy energii elektrycznej!