Pobierz - Publio

Autorzy:
Agata Bury – rozdział 1
Dariusz Mikołajczyk – rozdział 9
Aleksandra Nowakowska – rozdział 3
Dorota Sikora-Fernandez – rozdział 7
Monika Stachowicz – rozdział 2
Danuta Stawasz – rozdział 3, 5, 6
Cezary Szydłowski – rozdział 5, 10
Magdalena Wiśniewska – rozdział 4, 8
Recenzja: dr hab. prof. PŚ Janusz Kot
Redakcja: Leszek Plak
Projekt okładki: Aleksandra Olszewska
© Copyright by Wydawnictwo Placet 2013
WYDANIE ebook
Wszelkie prawa zastrzeżone. Publikacja ani jej części nie mogą być w żadnej formie
i za pomocą jakichkolwiek środków technicznych reprodukowane bez zgody właściciela copyright.
Wydawca
Wydawnictwo PLACET
01-517 Warszawa ul. Mickiewicza 18a/1
tel. (22) 8393626
księgarnia internetowa: http://www.placet.pl
e-mail: [email protected]
ISBN 978-83-7488-054-1
Warszawa 2013
Skład i łamanie: Wydawnictwo PLACET
Spis treści
WSTĘP
ROZDZIAŁ 1. ORGANIZACYJNE FORMY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
W POLSCE I ZASADY ICH FINANSOWANIA (Agata Bury)
1.1. Sektor finansów publicznych
Jednostki budżetowe
Samorządowe zakłady budżetowe
Państwowe fundusze celowe
Instytucje gospodarki budżetowej
Agencje wykonawcze
Pozostałe podmioty
1.2. Fundusze publiczne
1.3. Zasady prowadzenia gospodarki finansowej w sektorze publicznym
1.4. Budżet państwa
Wydatki sztywne
Dochody budżetu państwa
1.5. Budżet środków europejskich
1.6. Klasyfikacja budżetowa
1.7. Finanse samorządu terytorialnego
1.8. Deficyt budżetu państwa, dług skarbu Państwa, państwowy dług publiczny
Zarządzanie państwowym długiem publicznym
1.9. Planowanie wieloletnie w układzie zadaniowym
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji:
ROZDZIAŁ 2. SYSTEM GOSPODARKI KOMUNALNEJ (Monika Stachowicz)
2.1. Definicja i zakres gospodarki komunalnej
2.2. Specyfika usług komunalnych
2.3. Obowiązki gminy – organizatora usług komunalnych
2.4. Przedsiębiorstwo komunalne – usługodawca
2.5. Formy organizacyjno-prawne przedsiębiorstw komunalnych
2.6. Inne formy organizacji i świadczenia usług komunalnych
Umowy cywilnoprawne
Związki i porozumienia międzygminne
Holding komunalny
2.7. Odbiorcy usług komunalnych
2.8. Charakterystyka wybranych usług komunalnych
7
11
11
12
13
14
15
16
17
18
20
21
22
23
24
25
27
31
31
33
34
35
35
38
39
41
42
47
47
48
49
50
51
4
ROZDZIAŁ 3. KOMUNIKACJA SPOŁECZNA A ZARZĄDZANIE MIASTEM
(Danuta Stawasz, Aleksandra Nowakowska)
3.1. Miasto – użytkownicy, zagospodarowanie, rozwój
3.2. Istota komunikacji społecznej w zarządzaniu miastem
3.3. Specyfika systemu komunikowania publicznego
3.4. Trzy aspekty komunikacji społecznej w zarządzaniu miastem
3.5. Komunikacja społeczna jako podstawa budowania partnerstwa
publiczno-prywatnego
3.6. Komunikacja społeczna a realizacja projektów w mieście
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji:
ROZDZIAŁ 4. ZARZĄDZANIE ROZWOJEM KOMUNALNEJ INFRASTRUKTURY
TECHNICZNEJ (Magdalena Wiśniewska)
4.1. Istota infrastruktury (pojęcie, cechy i funkcje)
4.2. Infrastruktura techniczna a realizacja zadań własnych gminy
4.3. Infrastruktura techniczna jako składnik majątku komunalnego
4.4. Zarządzanie rozwojem infrastruktury technicznej w gminie
Strategia rozwoju gminy a system infrastruktury technicznej
Planowanie rozwoju poszczególnych podsystemów infrastruktury
technicznej w świetle prawa
Planowanie przestrzenne a rozwój infrastruktury technicznej
4.5. Planowanie finansowe
Finansowanie rozwoju infrastruktury technicznej
Zewnętrzne źródła finansowania inwestycji infrastrukturalnych
4.6. Współpraca międzygminna
4.7. Współfinansowanie inwestycji przez społeczność lokalną
Partnerstwo publiczno-prywatne
4.7. Wybór inwestycji do realizacji
4.8. Wykonanie inwestycji
Podsumowanie
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji:
ROZDZIAŁ 5. ZARZĄDZANIE LOGISTYCZNE W MIEŚCIE
(Danuta Stawasz, Cezary Szydłowski)
5.1. Istota logistyki a miasto
5.2. Logistyka miejska
5.3. Aspekty logistycznego zarządzania w mieście
Podsumowanie
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji:
61
63
67
72
74
76
79
81
82
82
90
93
96
96
97
102
103
105
106
109
109
110
113
117
122
123
124
125
129
140
148
149
5
ROZDZIAŁ 6. ZARZĄDZANIE PROCESAMI REWITALIZACJI
(Danuta Stawasz)
6.1. Istota rewitalizacji
6.2. Uwarunkowania realizacji projektów rewitalizacyjnych
6.3. Zarządzanie procesem rewitalizacji
Podsumowanie
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji:
ROZDZIAŁ 7. GOSPODARKA MIESZKANIOWA
(Dorota Sikora-Fernandez)
7.1. System gospodarki mieszkaniowej
7.2. Rodzaje mieszkań z punktu widzenia podmiotów własności
7.3. Efektywne zarządzanie zasobami mieszkaniowymi
7.4. Ocena funkcjonowania systemu gospodarki mieszkaniowej w Polsce
Podsumowanie
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji:
ROZDZIAŁ 8. SYSTEM GOSPODARKI ODPADAMI KOMUNALNYMI
(Magdalena Wiśniewska)
8.1. Pojęcie i klasyfikacja odpadów
8.2. Regulacje UE wpływające na gospodarowanie odpadami komunalnymi
8.3. Obowiązki gmin w obszarze gospodarowania odpadami
– geneza stanu prawnego
8.4. Stan prawny po uchwaleniu Ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw
Zadania gminy w gospodarowaniu odpadami komunalnymi
Analiza stanu gospodarki odpadami
Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi
Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy
Ograniczenie masy odpadów przekazanych do składowania
Regionalne instalacje przetwarzania odpadów
Uchwały rady gminy
Monitoring, kontrola i kary
Kampania edukacyjna i informacyjna
Podsumowanie
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji:
ROZDZIAŁ 9. ZARZĄDZANIE BEZPIECZEŃSTWEM PUBLICZNYM
(Dariusz Mikołajczyk)
9.1. Bezpieczeństwo – pojęcie podstawowe
150
152
160
162
165
170
168
170
177
180
183
188
189
190
191
193
195
196
196
201
201
202
203
205
206
208
209
209
210
211
212
6
9.2. Zagrożenia bezpieczeństwa
Katastrofa naturalna jako zagrożenie bezpieczeństwa publicznego
8.3. System organizacji warunkujących bezpieczeństwo publiczne w Polsce
9.4. Zarządzanie bezpieczeństwem w gminie i powiecie
Podsumowanie
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji:
ROZDZIAŁ 10. NADZÓR, KONTROLA, KONTROLA ZARZĄDCZA
ORAZ AUDYT ZEWNĘTRZNY (Cezary Szydłowski)
10.1. Nadzór i kontrola w jednostkach samorządu terytorialnego
10.2. Kontrola w jednostkach samorządu terytorialnego
217
223
226
230
235
236
237
238
244
Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego
Audyt wewnętrzny w jednostkach samorządu terytorialnego
249
255
Podsumowanie
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji:
260
Bibliografia
262
261
WSTĘP
Administracja publiczna jest częścią sektora publicznego i jako taka podlega
tym samym zależnościom, jeśli chodzi o celowość funkcjonowania, powiązania ze
społeczeństwem i gospodarką oraz konieczność oceny efektywności realizowanych
działań. Oznacza to, iż zarządzanie w administracji publicznej wymaga profesjonalnego podejścia, stosowania odpowiednich metod i instrumentów, a także precyzowania standardów i wskaźników pomiaru efektywności. Istotna jest także rola
mechanizmów kontrolnych służących ewaluacji prowadzonej działalności.
Niniejsza praca dotyczy wybranych zagadnień z obszarami zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego oraz instrumentów stosowanych w celu
usprawnienia funkcjonowania tychże, a tym samym dostosowywania się do stale
rosnących oczekiwań społeczeństwa.
Publikację rozpoczyna rozdział dotyczący organizacji administracji publicznej
w Polsce i zasad jej finansowania. Jego pierwsza część omawia sektor finansów
publicznych oraz formy organizacyjne funkcjonowania administracji publicznej
w Polsce. Opisano tu podstawy prawne i zasady prowadzenia gospodarki finansowej w sektorze publicznym, jak również scharakteryzowano dochody i wydatki
budżetu państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Rozdział zamyka część
dotycząca wieloletniego planowania finansowego, niezmiernie ważnego z punktu
widzenia sprawnego funkcjonowania administracji publicznej w długim okresie.
Rozdział drugi, pt.: „System gospodarki komunalnej” podnosi niezwykle istotną dla administracji publicznej kwestię rozstrzygnięcia granic zadań o charakterze
użyteczności publicznej, wykonywanych w ramach gospodarki komunalnej. Dotyczy takich zagadnień, jak specyfika usług komunalnych oraz organizacja ich
świadczenia przez gminę. W dalszej części rozdziału scharakteryzowano wybrane
usługi komunalne, w podziale na sieciowe i niesieciowe.
Administracja publiczna, na poziomie lokalnym, zaspokaja podstawowe, zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej. Sprawność podejmowania decyzji w przy-
8
padku systemu demokratycznego, ich racjonalność ukierunkowana na zaspokajanie
potrzeb społecznych, zależy między innymi od systemu komunikacji społecznej
między administracją a społecznością lokalną. Sprawy związane z zapewnieniem
odpowiednich relacji między władzą a mieszkańcami omówione zostały w rozdziale trzecim, pt.: „Komunikacja społeczna a zarządzanie miastem”. Scharakteryzowano tutaj istotę komunikacji społecznej i jej funkcję w zarządzaniu miastem oraz
specyfikę systemu komunikowania publicznego. Wskazano trzy wymiary tej komunikacji – polityczny, społeczny i marketingowy.
Zgodnie z zasadą subsydiarności, do zadań władz lokalnych należą te dotyczące spraw najbliższych społeczności lokalnej. W większości mają one na celu zapewnienie jak najlepszych warunków bytowych, a tym samym dostępu do podstawowych dóbr publicznych. Dostarczanie tych dóbr ściśle zależy od posiadania
odpowiedniej infrastruktury technicznej, co zostało opisane w rozdziale czwartym,
pt.: „Zarządzanie rozwojem komunalnej infrastruktury technicznej”. Omówiono tu
cechy i funkcje oraz istotę funkcjonowania infrastruktury w odniesieniu do realizacji zadań własnych gminy.
Infrastruktura techniczna stanowi istotny składnik majątku komunalnego, a gmina,
jako jej właściciel, zobowiązana jest do jej utrzymywania w należytym stanie i w przypadku wyeksploatowania – do modernizacji i rozbudowy. Również te kwestie poruszono w niniejszym rozdziale mówiąc o uwarunkowaniach zarządzania rozwojem
infrastruktury, w szczególności planowania i finansowania oraz zagadnienia związane
ze współpracą międzygminną oraz partnerstwem publiczno-prywatnym.
Dzisiejsze aglomeracje miejskie wymagają sprawnego i efektywnego zarządzania we wszystkich obszarach. Również nowa koncepcja logistyki miejskiej,
która jest istotnym narzędziem wspomagającym zarządzanie miastem, nabiera coraz większego znaczenia. Zagadnienia, jakie zostały scharakteryzowane oraz opisane w rozdziale piątym, pt.: „Zarządzanie logistyczne w mieście”, dotyczą tego
relatywnie nowego obszaru. W przedmiotowym ujęciu omówiono na wstępie genezę logistyki, jako koncepcji zarządzania przemieszczaniem dóbr oraz osób wraz
z jej ewolucją i zmianami w kontekście rozwoju miast. Kolejnym poruszonym
w rozdziale zagadnieniem jest charakterystyka logistyki miejskiej, jako instrumentu usprawniającego przepływy osób i towarów w miastach. Ponadto omówiono
ogólne założenia koncepcji systemowego zarządzania logistyką miejską. Przedstawiono również najważniejsze zagadnienia i rozwiązania systemów transportowych
miasta usprawniających przepływy. Ważnym aspektem, poruszonym w tym rozdziale, jest również problematyka rozbudowy infrastruktury logistycznej oraz
9
związane z tym problemy, głównie wynikające z ograniczeń finansowych. Inwestycje infrastrukturalne przyczyniają się do rozwoju, jednakże wymagają ogromnych nakładów finansowych. Istota zarządzania logistycznego w mieście wraz
z najważniejszymi zagadnieniami i przykładami stanowi podsumowanie rozdziału.
Zagadnienia te zasługują na uwagę i wnikliwą analizę czytelnika, ponieważ stanowią bardzo ważny i nie zawsze dostrzegany obszar zarządzania miastem, wykazujący wysoki stopień skorelowania z kosztami funkcjonowania miasta (finansowanymi przez władze z budżetu) i kosztami ponoszonymi przez jego mieszkańców.
Kolejny rozdział, pt.: „Zarządzanie procesami rewitalizacji”, stanowi wykładnię na temat niezmiernie aktualnego i istotnego problemu występującego w polskich
miastach – potrzeby przywrócenia wieloaspektowo rozumianej atrakcyjności zdegradowanych przestrzeni miejskich. Tak trudny i palący w praktyce problem jest
wielokrotnie podejmowany przez teoretyków i praktyków zarządzania sprawami
publicznymi. Niemniej jednak treści zawarte w tym rozdziale wyjaśniają czytelnikowi kompleksowo, czym w praktyce jest rewitalizacja, jakie przynosi korzyści dla
miasta i jego mieszkańców. Zaniechanie aktywności w tej sferze może przyczynić
się, w wyniku indywidualnych działań developerów, do takich form zagospodarowania przestrzeni, które zablokują na dziesiątki lat możliwości prowadzenia racjonalnej,
z ekonomicznego punktu widzenia, gospodarki gruntami w mieście.
Gospodarka mieszkaniowa, należąca do niesieciowych usług komunalnych została szczegółowo scharakteryzowana w kolejnym rozdziale. Poddano tu analizie
poszczególne elementy składające się na system zarządzania gospodarką mieszkaniową. Omówiono poszczególne rodzaje mieszkań z punktu widzenia podmiotów
ich własności. Następnie zdefiniowano zagadnienie efektywności w zarządzaniu
komunalnymi zasobami mieszkaniowymi oraz podjęto próbę oceny funkcjonowania systemu gospodarki mieszkaniowej w Polsce.
W rozdziale ósmym, pt.: „System gospodarki odpadami” przedstawiono nałożone odgórnie zadania i obowiązki jednostek samorządowych względem gospodarki odpadami. W tym celu gmina, tworząc lokalne prawo, nakłada zadania
i obowiązki poszczególnym uczestnikom łańcucha logistycznego w gospodarce
odpadami. Łańcuch ten tworzą mieszkańcy miasta, wytwórcy i posiadacze odpadów, właściciele nieruchomości, firmy zajmujące się wywozem i utylizacją odpadów. Wyjaśniono też pojęcie odpadów, ich rodzaje oraz sklasyfikowano je ze
względu na źródło ich powstania. Ponadto przedstawiono obowiązujący w gminie
system zagospodarowania odpadów wraz ze sposobami zbiórki poszczególnych ich
rodzajów. Opisane w tym rozdziale zagadnienia tworzą zintegrowany system funk-
10
cjonowania gospodarki odpadami w gminie, który ma za zadanie realizować postawione odgórnie cele ochrony środowiska.
Rozdział dziewiąty, pt.: „Zarządzanie bezpieczeństwem publicznym” stanowi
kompendium wiedzy na temat bezpieczeństwa i jego zagrożeń. Wyjaśnia najczęściej występujące w literaturze przedmiotu pojęcia: bezpieczeństwo, bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny, wskazuje ich cechy wspólne, a także najważniejsze różnice. Następnie prezentuje główne zagrożenia bezpieczeństwa, w tym
bezpieczeństwa publicznego, z zasadniczym podziałem na techniczne, społeczne
i naturalne. Opracowanie zawiera również charakterystykę systemu organizacji
warunkujących bezpieczeństwo publiczne w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem uprawnień i kompetencji władz lokalnych co do zagwarantowania bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Ostatni rozdział, zatytułowany „Nadzór, kontrola, kontrola zarządcza oraz audyt wewnętrzny” dotyczy zagadnień sprawowania nadzoru i dokonywania czynności kontrolnych w administracji publicznej w ujęciu lokalnym. W rozdziale poruszono także kwestie przeprowadzania audytu wewnętrznego istotnego w aspekcie
oceny działalności jednostek samorządu terytorialnego.
Niniejsza publikacja koncentruje się na problemach kluczowych z punktu widzenia zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego. Jej głównym przesłaniem jest zapoznanie czytelnika, jak trudne i skomplikowane w praktyce jest zarządzanie sprawami publicznymi. Przygotowana publikacja może stanowić podręcznik, służący do nauczania sprawnego zarządzania sprawami publicznymi.
Przeznaczona ona jest zarówno dla osób zawodowo związanych z zarządzaniem w administracji publicznej – urzędników, radnych, działaczy samorządowych
oraz lokalnych polityków, jak i dla studentów kierunków ekonomicznych,
w szczególności zarządzania publicznego oraz administracji publicznej. Treści
mogą także być interesujące dla każdego obywatela, który jest świadom swoich
praw i obowiązków, aktywnie uczestniczy w życiu publicznym.
Autorzy mają nadzieję, iż niniejsza pozycja w jakimś stopniu przyczyni się do
wzbogacenia wiedzy na temat uwarunkowań zarządzania sprawami publicznymi
i przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organizacji realizującymi działania na
rzecz lokalnych społeczności. Jeśli tak, to trud przygotowania książki warto było
podjąć.
Danuta Stawasz
Dorota Sikora-Fernandez
Łódź, styczeń 2013
ROZDZIAŁ 1
Organizacyjne formy administracji publicznej
w Polsce i zasady ich finansowania
Agata Bury
1.1. Sektor finansów publicznych
W Polsce do sektora finansów publicznych zalicza się przede wszystkim organy władzy publicznej (w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały), oraz jednostki samorządu terytorialnego i ich związki. 1 Poza tym do sektora finansów publicznych należą następujące formy organizacyjne: jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe,
agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze
celowe, a także: ZUS i jego fundusze, KRUS i jej fundusze, NFZ, samodzielne
publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne, Polska Akademia Nauk
i jej jednostki organizacyjne, państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz
państwowe instytucje filmowe, a także tzw. inne państwowe lub samorządowe
osoby prawne utworzone w celu wykonywania zadań publicznych. 2
Spis podmiotów sektora finansów publicznych jest tak skonstruowany, że nie
można „zsumować” jednostek. Zawiera bowiem zarówno określenie rodzajów
form organizacyjnych, jak i konkretne instytucje. Przykładami mogą być np. ministerstwa, które są organami władzy publicznej i działają w formie jednostek budżetowych, czy ZUS, który jest ujęty jako osobny podmiot, ale również wchodzi
w skład tzw. osób prawnych z art. 9 pkt. 14.
Nie należą do sektora finansów publicznych państwowe i samorządowe przedsiębiorstwa, jednostki badawczo-rozwojowe, banki i spółki prawa handlowego.
Przedsiębiorstwo państwowe, mimo iż jego właścicielem jest państwo, nie należy
do sektora finansów publicznych. Do końca 2010 r. mogły jeszcze funkcjonować
1
2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, art. 9).
tzw. osoby prawne z art. 9 pkt. 14, opisane w dalszej części rozdziału.
12
w ramach sektora finansów publicznych państwowe i samorządowe gospodarstwa
pomocnicze, państwowe zakłady budżetowe oraz samorządowe fundusze celowe.
Głównym aktem prawnym regulującym finanse sektora publicznego jest obecnie Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która obowiązuje
od 2010 r. (dalej zwana ustawą o finansach publicznych).
Jednostki budżetowe
Podstawową formą organizacyjną administracji państwowej jest jednostka budżetowa. W tej formie działają np. ministerstwa, urzędy skarbowe, wojewódzkie
i powiatowe urzędy pracy, urzędy gmin, przedszkola czy szkoły (podstawowe,
gimnazjalne i ponadgimnazjalne).
Państwowe jednostki budżetowe mogą być tworzone przez premiera, ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz inne kompetentne
organy administracji rządowej. Gminne, powiatowe i wojewódzkie jednostki budżetowe są tworzone przez organ stanowiący odpowiedniej jednostki samorządu
terytorialnego (radę gminy/miasta, radę powiatu, sejmik województwa).
Utworzona jednostka budżetowa ma statut, na podstawie którego działa, oraz
otrzymuje w zarząd majątek (odpowiednio: państwowy lub danej jednostki samorządu terytorialnego). Jednostka budżetowa nie posiada osobowości prawnej.
Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest jej plan finansowy
(plan dochodów i wydatków), sporządzany przez kierownika jednostki budżetowej.
Plan finansowy musi być zgodny z kwotami zawartymi w odpowiednim budżecie
(państwa albo jednostki samorządu terytorialnego), ponieważ wszystkie dochody
jednostki budżetowej (oprócz tzw. dochodów własnych, o czym będzie dalej) są
dochodami odpowiedniego budżetu, a wydatki – wydatkami tego budżetu.
Jednostka budżetowa pokrywa więc swoje wydatki bezpośrednio z budżetu,
a pobrane dochody odprowadza na rachunki dochodów. Taką formę finansowania
nazywa się budżetowaniem brutto.
W samorządowych jednostkach budżetowych, które prowadzą działalność
określoną w ustawie o systemie oświaty można utworzyć dodatkowo rachunki
dochodów własnych, tzn. dochodów pochodzących np. ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej czy z odszkodowań
i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu
jednostki budżetowej. O tym, które samorządowe jednostki budżetowe mają utworzyć takie rachunki, z jakich źródeł będą pochodzić dochody i na co mają być one
13
przeznaczone, decyduje odpowiednia rada gminy, rada powiatu czy sejmik województwa.
Samorządowe zakłady budżetowe
Druga forma organizacyjna występująca w administracji państwowej, a dokładniej – samorządowej to samorządowe zakłady budżetowe. Do końca 2010 r.
funkcjonowały również państwowe zakłady budżetowe, zostały one jednak zlikwidowane lub przekształcone w inne formy organizacyjne, np. instytucje gospodarki
budżetowej. 3
Samorządowe zakłady budżetowe mogą być tworzone w jednostkach samorządu terytorialnego wyłącznie dla wykonywania określonych zadań własnych
dotyczących, przede wszystkim, spraw związanych z codziennym życiem mieszkańców.
Samorządowe zakłady budżetowe mogą więc wykonywać zadania wyłącznie: w obszarze wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania
i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz
urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, dróg, ulic, mostów, placów
oraz organizacji ruchu drogowego, w obszarze gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi, lokalnego transportu zbiorowego, targowisk
i hal targowych, cmentarzy, zieleni gminnej i zadrzewień, kultury fizycznej
i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
a także utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt,
w tym szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem,
w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania.
W tej formie mogą działać np. przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, oczyszczalnie ścieków, gminne hale targowe, przedsiębiorstwa komunikacji
lokalnej, ogrody zoologiczne.
Zakłady budżetowe, tak jak jednostki budżetowe, nie mają osobowości prawnej. Tym się różnią od jednostek budżetowych, że swoje zadania wykonują zawsze
odpłatnie, i z osiąganych przychodów pokrywają koszty swojej działalności.
W niektórych przypadkach pełną opłatę ponosi mieszkaniec – np. opłaty za wywóz
3
Na mocy Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241).
14
śmieci z gospodarstwa domowego, w innych przypadkach opłata jest podzielona
między korzystającego z usługi a dotację z budżetu danej jednostki samorządu –
np. opłaty za przejazd komunikacją miejską.
Oprócz opłat za usługi, zakład może otrzymać z budżetu jednostki samorządu
terytorialnego dotację podmiotową oraz dotacje przedmiotowe, dotacje inwestycyjne, dotacje na zadania współfinansowane ze środków unijnych oraz jednorazową dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.
Samorządowy zakład budżetowy również działa na podstawie planu finansowego, sporządzonego przez kierownika. Obejmuje on przede wszystkim przychody
i koszty zakładu oraz rozliczenia z budżetem danej jednostki samorządu terytorialnego.
Finansowanie zakładu budżetowego odbywa się na zasadzie budżetowania
netto, tzn. zakład rozlicza się z budżetem wypracowaną nadwyżką. Ideą tworzenia
samorządowego zakładu budżetowego jest jego samofinansowanie i możliwość
wypracowania zysku, który stanowi dochód danej jednostki samorządowej. Jeśli
zakład kończy rok budżetowy „na minusie”, czyli koszty przewyższają przychody,
istnienie jednostki organizacyjnej w tej formie, z ekonomicznego punktu widzenia,
traci sens i powinna ona zostać przekształcona w jednostkę budżetową. 4
Państwowe fundusze celowe
Fundusze celowe funkcjonują od wielu lat, jednak od 2010 r., wraz z wejściem
w życie nowej ustawy o finansach publicznych, zmieniły się znacznie zasady ich
działania. Przede wszystkim mogą być tworzone tylko na szczeblu centralnym,
stąd mówi się jedynie o państwowych funduszach celowych. Istniejące wcześniej
gminne, powiatowe i wojewódzkie fundusze celowe zostały zlikwidowane. W ten
sposób 31 grudnia 2009 r. przestały istnieć gminne i powiatowe fundusze ochrony
środowiska i gospodarki wodnej, a 31 grudnia 2010 r. – wojewódzkie i powiatowe
fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym oraz centralny
i terenowe fundusze ochrony gruntów rolnych.
Środki pieniężne zlikwidowanych samorządowych funduszy celowych oraz
ich należności i zobowiązania przejmują odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku Centralnego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych – sa4
Ustawa o finansach publicznych nie wymienia przypadków, w których zakład budżetowy powinien
zostać przekształcony w inną formę. Decyzja należy tu do organu stanowiącego odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.
15
morządy województw. Jednostki samorządu terytorialnego przejmują również wykonywanie zadań zlikwidowanych funduszy, a przychody funduszów stają się dochodami własnymi odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.
Państwowy fundusz celowy nie posiada osobowości prawnej. 5 Stanowi jedynie wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ (najczęściej minister) wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Podstawą gospodarki finansowej
państwowego funduszu celowego jest roczny plan finansowy.
Przychody państwowego funduszu celowego pochodzą ogólnie biorąc, ze
środków publicznych, a przede wszystkim z finansowanej przez nie działalności,
i mogą nimi być, w zależności od funduszu, obowiązkowe składki, dobrowolne
zbiórki, darowizny, dotacje z budżetu państwa, a także zaciągane kredyty i pożyczki. Jednak nie może być tak, że jedynym źródłem dochodów funduszu celowego
(oprócz odsetek od rachunku bankowego i darowizn) są dotacje z budżetu państwa.
Koszty państwowego funduszu celowego mogą być ponoszone wyłącznie na
realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Obecnie istnieje 27 państwowych
funduszy celowych. 6
Instytucje gospodarki budżetowej
Instytucje gospodarki budżetowej są nową formą organizacyjną w sektorze finansów publicznych i funkcjonują dopiero od 1 stycznia 2010 r. Większość z nich
powstała w wyniku przekształcenia z innej formy organizacyjnej, np. państwowego
zakładu budżetowego lub gospodarstwa pomocniczego. Mogą one być tworzone
5
Natomiast Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej zostały przekształcone w tzw. inne osoby prawne. Stąd
podmioty mające w nazwie „fundusz” de facto nie są funduszami celowymi, natomiast zachowały
osobowość prawną.
6
Ustawa budżetowa na rok 2011 z dnia 20 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 29 poz. 150, załącznik nr 6).
Są to: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Emerytalno-Rentowy, Fundusz Prewencji i Rehabilitacji, Fundusz Administracyjny, Fundusz Emerytur Pomostowych (od 2010 r.), Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz
Promocji Twórczości, Fundusz Zajęć Sportowych Dla Uczniów, Fundusz Wsparcia Policji, Fundusz
Rozwoju Kultury Fizycznej, Fundusz Promocji Kultury, Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa
Publicznego, Fundusz Nauki i Technologii Polskiej, Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej, Fundusz
Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców, Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy,
Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, Fundusz Wsparcia Straży Granicznej, Fundusz Rozwiązywania
Problemów Hazardowych, Fundusz Reprywatyzacji, Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców,
Fundusz Skarbu Państwa, Fundusz Kredytu Technologicznego, Fundusz Rekompensacyjny.