Nowa polityka wodna Unii Europejskiej
Transkrypt
Nowa polityka wodna Unii Europejskiej
KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Marzec 2001 Informacja Nr 777 Nowa polityka wodna Unii Europejskiej Elżbieta Berkowska Dnia 23 października 2000 roku Parlament Europejski i Rada Europejska przyjęły długo oczekiwaną dyrektywę 2000/60/WE ustanawiającą ramowy program działań Wspólnoty w zakresie polityki wodnej. Ze względu na ten jej charakter, dyrektywa ta będzie w przyszłości podstawową regulacją prawną w dziedzinie gospodarki wodnej UE. Nowa dyrektywa obejmuje ochroną wszystkie wody na terenie Wspólnoty, tj. wody śródlądowe, podziemne, wody przejściowe, wody przybrzeżne oraz wody morskie. Szereg przepisów dyrektywy dotyczy działań podejmowanych na poziomie Wspólnoty. Mając jednak na uwadze zobowiązania Polski wynikające z przeszłego członkostwa w Unii Europejskiej, w poniższej informacji skupiono się jedynie na przepisach dotyczących wymagań określonych dla państw członkowskich. BSiE 1 Wprowadzenie Dnia 23 października 2000 roku Parlament Europejski i Rada Europejska przyjęły długo oczekiwaną dyrektywę 2000/60/WE ustanawiającą ramowy program działań Wspólnoty w zakresie polityki wodnej (tzw. ramową dyrektywę wodną).1 Ze względu na ten jej ogólny charakter, dyrektywa ta będzie w przyszłości podstawową regulacją prawną w dziedzinie gospodarki wodnej UE. Uchyli ona również niektóre wcześniejsze akty prawne dotyczące ochrony wód. Rozwiązania zaproponowane w dyrektywie stanowią niewątpliwy postęp w porównaniu do wcześniejszych przepisów w tym zakresie przede wszystkim z tego względu, że nowa dyrektywa obejmuje ochroną wszystkie wody na terenie Wspólnoty, tj. wody śródlądowe, podziemne, wody przejściowe,2 wody przybrzeżne oraz wody morskie. W celu ochrony tych wód oraz poprawy ich stanu proponuje się nowe podejście do oceny ich stanu czystości, a także wprowadzono szereg nowych instrumentów, takich jak: plany zagospodarowania zlewni rzecznych, programy działań dla osiągnięcia celów środowiskowych, strategie ograniczenia emisji substancji niebezpiecznych, konsultacje publiczne planu zagospodarowania zlewni rzecznych oraz instrumenty finansowe. Niemniej jednak dyrektywa ta nie jest pozbawiona pewnych słabości, wynikających z wprowadzenia szeregu wyjątków lub długich terminów wdrażania niektórych wymagań oraz przewidzianych w dyrektywie możliwości przesunięcia tych terminów. Szereg przepisów dyrektywy dotyczy działań podejmowanych na poziomie Wspólnoty. Mając jednak na uwadze zobowiązania Polski wynikające z przeszłego członkostwa w Unii Europejskiej, w poniższej informacji skupiono się jedynie na przepisach dotyczących wymagań określonych dla państw członkowskich. Zwrócono zwłaszcza uwagę na harmonogram wdrażania poszczególnych wymagań dyrektywy (tabela umieszczona na końcu informacji). Główne cele i wymagania dyrektywy Głównym celem dyrektywy jest zapewnienie ochrony wód w państwach Wspólnoty poprzez zapobieganie ich dalszej degradacji, poprawę jakości ekosystemów wodnych i lądowych, stałe ograniczenie zanieczyszczenia wód podziemnych oraz promowanie zrównoważonego korzystania z wód. Założono, że powyższe działania przyczynią się ponadto do: złagodzenia skutków powodzi i susz, odpowiedniego zaopatrzenia w wodę dobrej jakości ze źródeł powierzchniowych i podziemnych, ochrony wód terytorialnych i morskich oraz wypełnienia zobowiązań wynikających z porozumień międzynarodowych dotyczących ochrony przed zanieczyszczeniem środowiska morskiego. W myśl dyrektywy zarządzanie wodami odbywać się będzie w układzie zlewniowym. W tym celu państwa członkowskie winny wyznaczyć leżące na ich terytorium zlewnie rzeczne i przypisać je do określonych regionów zlewniowych oraz zapewnić odpowiednią organizację zarządzania zasobami wodnymi, poprzez określenie kompetentnych władz. Zlewnie rzeczne obejmujące terytorium więcej niż jednego kraju mają zostać przydzielone do międzynarodowego regionu zlewniowego, w którym podobnie jak powyżej, kraj członkowski będzie musiał ustanowić odpowiednią organizację zarządzania. Ponadto państwa członkowskie muszą zapewnić koordynację wszystkich programów działań na całym obszarze zlewni rzecznej. W ramach określonych dyrektywą celów środowiskowych wymagane będzie osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych nie później niż 15 lat od daty wejścia w 1 2 OJ L 327/1, 22.12.2000, p. 1-72. Wody przejściowe - powierzchniowe wody w obszarach ujść rzecznych, częściowo zasolone. 2 BSiE życie dyrektywy. Niemniej jednak dyrektywa dopuszcza możliwość przesunięcia tego terminu o kolejne 12 lat (okres obejmujący 2 uaktualnienia planu zagospodarowania zlewni rzecznej), w przypadku zaistnienia niesprzyjających warunków naturalnych, trudności technicznych nie do pokonania lub nieproporcjonalnie wysokich kosztów niezbędnych do osiągnięcia powyższych celów. Dyrektywa dopuszcza również w odniesieniu do określonych wód ustanowienie mniej surowych wymagań, dotyczy to wód silnie zmienionych wskutek działalności człowieka, dla których osiągnięcie wymaganego stanu byłoby nieosiągalne lub bardzo kosztowne. Przypadki takie muszą zostać odnotowane i umotywowane w planie zagospodarowania zlewni rzecznej. Osiągnięciu powyższych celów będzie służył program działań ustanawiany dla każdego regionu zlewniowego nie później niż 9 lat od wejścia w życie dyrektywy. Z kolei wszystkie działania wynikające z tych programów mają zostać wprowadzone w życie najpóźniej w terminie 12 lat od chwili wejścia w życie dyrektywy. Programy mają być poddawane przeglądowi i uaktualnione najpóźniej 15 lat od daty wejścia w życie dyrektywy, a kolejne przeglądy dokonywane co 6 lat. Oprócz programów działań, państwa członkowskie będą musiały dla każdego regionu zlewniowego znajdującego się na jego terytorium opracować plan zagospodarowania zlewni rzecznej. Plan taki musi zostać opublikowany nie później niż 9 lat od daty wejścia w życie dyrektywy. Przegląd i aktualizacja planu muszą zostać przeprowadzone najpóźniej w terminie 15 lat od wejścia w życie dyrektywy, a kolejne co 6 lat. Przewiduje się objęcie szczególną ochroną wód przeznaczonych do ujmowania wody do picia. W tym celu państwa członkowskie będą musiały wyznaczyć wszystkie akweny wodne użytkowane obecnie do poboru wody do picia oraz wody przewidziane w przyszłości do takich celów. Wymagane będzie ponadto zapewnienie takich standardów jakościowych, aby woda po uzdatnieniu spełniała wymagania dyrektywy dotyczącej wody do picia (80/778/EWG) zmienionej dyrektywą 98/83/WE. Celem uniknięcia pogorszenia się stanu ekologicznego tych obiektów, państwa członkowskie mogą ustanowić dla każdego z nich strefy ochronne. Przewiduje się także ustanowienie programów monitoringu dla wód powierzchniowych, podziemnych i obszarów chronionych. Programy te mają zostać uruchomione najpóźniej w okresie 6 lat od daty wejścia w życie dyrektywy. W celu zabezpieczenia obszarów chronionych wprowadzono dodatkowo obowiązek utworzenia na terenie każdego regionu zlewniowego rejestru obszarów chronionych. Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” państwa członkowskie muszą zapewnić pełen zwrot kosztów usług wodnych, w tym kosztów ekologicznych. Oznacza to, że cena wody będzie musiała odzwierciedlać realne koszty jej pozyskania. Dyrektywa wymaga, aby do 2010 roku zastosowano odpowiednie instrumenty zachęcające użytkowników wód do efektywnego z nich korzystania, tak aby cele środowiskowe określone niniejszą dyrektywą zostały spełnione. Ponadto wymagane jest, aby koszty usług wodnych zostały odpowiednio rozdzielone na poszczególnych użytkowników wód, tj. przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo. Podział ten ma być dokonany zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” oraz w oparciu o przeprowadzone na podstawie Aneksu III dyrektywy analizy ekonomiczne. Z drugiej jednak strony, kraje członkowskie mogą uwzględnić w prowadzonej przez nich polityce cenowej skutki socjalne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne dotkniętego tymi skutkami regionu lub regionów. Niezastosowanie się państw członkowskich w pełni do wymogu dyrektywy dotyczącego pełnego zwrotu kosztów usług wodnych jest zatem dopuszczalne i nie będzie naruszać postanowień dyrektywy, jednak przypadki takie muszą być odnotowane i umotywowane w planach zagospodarowania zlewni rzecznych. W dyrektywie zastosowano połączone podejście do ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami ze źródeł punktowych i obszarowych, polegające na kontroli łącznej emisji BSiE 3 zanieczyszczeń z powyższych źródeł. Zrzuty zanieczyszczeń z powyższych źródeł mają być poddawane najpóźniej w terminie 12 lat od wejścia w życie dyrektywy kontroli zgodnej z procedurą określoną w dyrektywie, tj. dokonaną w oparciu o BAT - best available techniques (najlepszą dostępną technikę), ELVs - emission limit values (wartość graniczna emisji) oraz w przypadku źródeł obszarowych również w oparciu o BEP - best environmental practices (najlepsze praktyki ekologiczne). Państwa członkowskie mają podjąć działania na rzecz udziału wszystkich zainteresowanych stron we wdrażaniu postanowień dyrektywy. Dyrektywa dość szczegółowo określa zakres oraz terminy wymaganych konsultacji społecznych przy opracowywaniu planów zagospodarowania zlewni rzecznych. I tak w terminie co najmniej trzech lat przed datą rozpoczęcia wdrażania planu zagospodarowania zlewni rzecznej mają zostać przedstawione do publicznej oceny harmonogram prac i program działań dla opracowania planu zagospodarowania zlewni rzecznej. W terminie co najmniej 2 lat przed datą rozpoczęcia wdrażania planu zagospodarowania zlewni rzecznej musi zostać przedstawiony tymczasowy przegląd najważniejszych problemów zidentyfikowanych na terenie danej zlewni rzecznej. Natomiast projekty planu zagospodarowania zlewni rzecznej muszą zostać poddane takiej konsultacji w terminie co najmniej 1 roku przed datą rozpoczęcia jego wdrażania. Okres na składanie pisemnych uwag dotyczących planów zagospodarowania zlewni rzecznych wynosi co najmniej 6 miesięcy. Ze względu na liczne problemy państw członkowskich z implementacją wcześniejszych aktów prawnych w dziedzinie ochrony wód, istotny nacisk położono na kwestię informowania Komisji o postępach we wdrażaniu niniejszej dyrektywy. W okresie 3 miesięcy od daty publikacji planów zagospodarowania zlewni rzecznych, plany te mają zostać przesłane Komisji i innym zainteresowanym państwom członkowskim. Ponadto w ciągu 3 lat od publikacji każdego planu zagospodarowania zlewni rzecznej lub jego aktualizacji poszczególne państwa są zobowiązane do przedłożenia Komisji raportu na temat postępów wdrażania programów działań przewidzianych niniejszą dyrektywą. Zakłada się przyjęcie określonych strategii przeciwko zanieczyszczeniu wód powierzchniowych. W tym celu Komisja przedstawi listę priorytetowych substancji stwarzających największe zagrożenie dla środowiska wodnego (w tym również substancji niebezpiecznych), propozycję kontroli punktowych źródeł emisji tych substancji oraz propozycje ekologicznych standardów jakościowych. W przypadku braku porozumienia w powyższych kwestiach na poziomie Wspólnoty, kraje członkowskie najpóźniej 6 lat od daty wejścia w życie dyrektywy powinny ustanowić własne ekologiczne standardy jakości dla substancji znajdujących się na liście oraz prowadzić kontrolę głównych źródeł emisji tych substancji. Z kolei najpóźniej 20 lat po przyjęciu przez Komisję i Radę propozycji dotyczącej substancji niebezpiecznych państwa członkowskie mają zaprzestać zrzutów, emisji i wszelkich wycieków tych substancji, bądź zapewnić ich wycofywanie. Podobne działania przewiduje się w odniesieniu do wód podziemnych. W ramach tych działań Komisja przedstawi kryteria oceny chemicznego stanu wód podziemnych oraz kryteria dla identyfikacji znaczących i utrzymujących się trendów rosnących zanieczyszczenia tych wód. W przypadku gdyby powyższe kryteria nie zostały przyjęte na poziomie Unii Europejskiej, państwa członkowskie mają ustalić własne narodowe kryteria w terminie 5 lat od chwili wejścia w życie dyrektywy. W dyrektywie założono osiągnięcie co najmniej takiego samego stopnia ochrony wód jak określony w niektórych wcześniejszych aktach prawnych, które zostaną uchylone w chwili gdy odpowiednie postanowienia dyrektywy ramowej zostaną w pełni wdrożone. I tak w terminie 7 lat od wejścia w życie dyrektywy zostaną uchylone: • dyrektywa 75/440/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. dotycząca jakości wód powierzchniowych przeznaczonych do poboru wody pitnej w państwach członkowskich, 4 BSiE • decyzja 77/795/EWG z dnia 12 grudnia 1977 r. ustanawiającą wspólną procedurę wymiany informacji dotyczących jakości słodkich wód powierzchniowych we Wspólnocie, • dyrektywa 79/869/EWG z dnia 9 października 1979 r. dotycząca metod pomiaru i częstotliwości pobierania próbek oraz analizy wód powierzchniowych przeznaczonych do poboru wody pitnej w państwach członkowskich, Z kolei w przeciągu 13 lat od wejścia w życie dyrektywy będą uchylone: • dyrektywa 78/659/EWG z dnia 18 lipca 1978 r. w sprawie słodkich wód wymagających ochrony lub poprawy dla zachowania życia ryb, • dyrektywa 79/923/EWG z dnia 30 października 1979 r. w sprawie jakości wód wymaganej dla bytowania skorupiaków i mięczaków, • dyrektywa 80/68/EWG z dnia 17 grudnia 1979 r. w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem powodowanym przez niektóre substancje niebezpieczne, • dyrektywa 76/464/EWG z dnia 4 maja 1976 r. w sprawie zanieczyszczenia spowodowanego przez niektóre substancje odprowadzane do środowiska wodnego Wspólnoty (z wyjątkiem art. 6, który zostanie uchylony z dniem wejścia w życie niniejszej dyrektywy). W celu zapewnienia odpowiedniego stosowania postanowień wdrażających dyrektywę na terenie Wspólnoty kraje członkowskie mają określić kary stosowne do naruszeń krajowych przepisów przyjętych zgodnie z dyrektywą ramową. Kary te - w myśl dyrektywy - mają być skuteczne, proporcjonalne do naruszenia i zniechęcające. Najpóźniej do dnia 22 grudnia 2003 r. państwa członkowskie mają wprowadzić w życie prawa, regulacje i rozporządzenia niezbędne do wdrożenia postanowień niniejszej dyrektywy. Podsumowanie Ramowa dyrektywa wodna stanowi niewątpliwie nowy etap polityki wodnej Unii Europejskiej. W porównaniu do wcześniejszych aktów prawnych z tej dziedziny obejmuje ona ochroną wszystkie wody Wspólnoty. Wprowadza także szereg nowych instrumentów w celu realizacji wyznaczonych w dyrektywie celów. Ocenia się, że dzięki przyjętym rozwiązaniom osiągnięte zostaną znaczne korzyści ekologiczne. Z drugiej jednak strony przewidziano stosunkowo długie terminy wdrażania poszczególnych wymagań dyrektywy (dochodzące nawet do 20 lat od daty wejścia w życie dyrektywy), możliwości ich przesunięcia oraz dopuszcza szereg wyjątków, co z punktu widzenia interesów ochrony środowiska wodnego nie jest korzystne. W związku z tym zachodzi obawa, że powyższe czynniki nie będą sprzyjać osiągnięciu założonych w dyrektywie celów środowiskowych. Biorąc pod uwagę fakt, że wiele z wcześniejszych dyrektyw z dziedziny ochrony środowiska nie zostało w pełni wdrożonych we wszystkich państwach członkowskich, można wnioskować, że i w przypadku ramowej dyrektywy wodnej jej implementacja może stwarzać pewne problemy. Skuteczność nowej polityki wodnej UE zależeć będzie przede wszystkim od dobrej woli państw członkowskich. Nałożony na państwa członkowskie obowiązek informowania Komisji o postępach we wdrażaniu dyrektywy nie wydaje się być w tym przypadku skutecznym instrumentem przeciwko naruszeniom prawa w państwach Wspólnoty. Świadczą o tym liczne skargi w tym zakresie na państwa członkowskie wnoszone w przeszłości i obecnie toczące się w Trybunale Sprawiedliwości. Należy mieć nadzieję, że przewidziane w dyrektywie: wymóg wglądu społeczeństwa do planu zagospodarowania zlewni rzecznej, umożliwiający jego społeczną kontrolę oraz wymóg odnotowania i umotywowania w planie zagospodarowania zlewni rzecznej wszystkich przypadków przesunięć terminów realizacji wymagań dyrektywy bądź stosowania wyjątków od tych wymagań, zapewnią, że korzystanie państw członkowskich z wyżej wymienionych „możliwości” zostanie ograniczone jedynie do wyjątkowych sytuacji. BSiE 5 Harmonogram wdrożenia poszczególnych wymagań dyrektywy Artykuł Wymagania w odniesieniu do krajów członkowskich 24. 1 Implementacja dyrektywy oraz wprowadzenie w życie praw, regulacji i rozporządzeń administracyjnych Identyfikacja kompetentnych władz Przesłanie Komisji listy kompetentnych władz Analiza charakterystyki regionów zlewni rzecznych, przegląd wpływu działalności człowieka na stan wód powierzchniowych i podziemnych, analiza ekonomiczna zużycia wody Przegląd i aktualizacja Kolejne przeglądy Ustanowienie rejestru obszarów chronionych Ustanowienie narodowych kryteriów oceny chemicznego stanu wód podziemnych oraz identyfikacja znaczących i utrzymujących się trendów rosnących (w przypadku gdyby nie zostały przyjęte takie kryteria na poziomie UE) Uruchomienie programów monitoringu Ustanowienie ekologicznych standardów jakościowych i kontrola głównych źródeł emisji substancji znajdujących się na liście substancji priorytetowych (w przypadku braku porozumienia na poziomie UE) Dla substancji włączonych na listę później 3.7 3.8 5.1-2 6.1 17.4 8.2 16.8 14.1 14.1 14.1 13.6-7 11.7-8 9.1 10.2 4.1 (a.ii), (b.ii), c 4.4.c 16.6 Opublikowanie harmonogramu i programu działań dla opracowania planu zagospodarowania zlewni rzecznej Opublikowanie tymczasowego przeglądu najważniejszych problemów zidentyfikowanych na terenie zlewni rzecznej Opublikowanie projektu planu zagospodarowania zlewni rzecznej w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych Opublikowanie planu zagospodarowania zlewni rzecznej Przegląd i aktualizacja Kolejne przeglądy Ustanowienie programu działań dla regionu zlewni rzecznej Uruchomienie programu działań Aktualizacja programu Kolejne przeglądy Zapewnienie pełnego zwrotu kosztów usług wodnych Kontrola punktowych i obszarowych źródeł zanieczyszczeń oparta BAT, ELVs lub BEP Ochrona i poprawa, bądź przywrócenie dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych (bez uwzględnienia możliwości przesunięcia terminu) oraz osiągnięcie zgodności standardów i celów dotyczących obszarów chronionych Osiągnięcie powyższych celów z uwzględnieniem możliwości przesunięcia terminu Zaprzestanie zrzutów, emisji wycieków priorytetowych substancji niebezpiecznych, bądź ich wycofywanie Termin wdrożenia najpóźniej do*) 2003 2003 22 czerwca 2004 2004 2013 co 6 lat 2004 2005 2006 2006 do 5 lat od daty włączenia ich na listę 2006 2007 2008 2009 2015 co 6 lat 2009 2012 do 2015 co 6 lat 2010 2012 2015 2027 nie później niż 20 lat po przyjęciu propozycji przez Komisję i Radę 6 BSiE Artykuł Działania podejmowane na poziomie Unii Europejskiej 22.2 17.1 Uchylenie artykułu 6 dyrektywy 76/464 Propozycja Komisji dotycząca działań w celu ochrony i kontroli zanieczyszczeń wód podziemnych Pierwszy przegląd listy priorytetowych substancji 2004 Propozycja Komisji dotyczącej kontroli i redukcji najbardziej 2 lata po przyjęciu listy priorytetowych substancji Uchylenie dyrektyw 75/440, 77/795, 79/869 2007 Pierwszy raport Komisji dotyczący wdrażania dyrektywy 2012 i kolejne co 6 lat Uchylenie dyrektyw 78/659, 79/923, 80/68, 76/464 (z wyjątkiem art. 6) 2013 Przegląd dyrektywy 2019 16.4 16.8 22.1 18.1 22.2 19.2 *) Termin wdrożenia najpóźniej do*) 2000 2002 Wymagany termin wdrożenia powyższych wymagań liczony jest od daty wejścia w życie dyrektywy, tj. 22 grudnia 2000 r., czyli od jej publikacji w Official Journal, co oznacza, że powyższe wymagania muszą zostać wdrożone do dnia 22 grudnia danego roku.