Refleksje po uchwaleniu ustawy budzetowej na rok 2007

1
Andrzej Wernik
REFLEKSJE PO UCHWALENIU USTAWY BUDŻETOWEJ NA ROK 2007.
Ustawa budżetowa na rok 2007 została uchwalona przez Sejm 25 stycznia br.
i opublikowana 1 lutego. Zmiany, które Sejm wprowadził do projektu rządowego nie
wydają się korzystne, ale równocześnie zaszły pewne okoliczności, które skłaniają do
pewnych zmian w ocenie ustawy. Po pierwsze: wykonanie ustawy budżetowej na rok
2006 okazało się lepsze niż zakładano w projekcie rządowym ustawy na rok 2007, co
powoduje nieco inne kształtowanie się efektu bazy. Po drugie: bardziej korzystna
okazała się też sytuacja makroekonomiczna w 2006 r., a zwłaszcza dynamika
realnego PKB, co właśnie wpłynęło pozytywnie na wykonanie budżetu, ale
równocześnie będzie miało reperkusje w 2007 r.
Dochody budżetu państwa według wstępnych danych wynosiły w 2006 r.
197,7 mld zł, co oznacza wzrost w stosunku do 2005 r. o 10,0%. Dochody podatkowe
wykazały wzrost wyższy niż całość dochodów; wynosiły 175,2 mld zł, co oznacza
wzrost o 12,4%, przy czym znacznie wyższy był wzrost wpływów z podatków
dochodowych (z podatku od osób prawnych o 22,8%, z podatku od osób fizycznych
o 15,5%) niż wpływów z podatków pośrednich (wzrosły o 10,3%). Dochody
podatkowe okazały się o 1,3 mld zł wyższe niż przewidywano we wrześniu ub. r., gdy
opracowywano projekt budżetu na rok 2007.
Wydatki budżetu państwa według wstępnych danych wynosiły w 2006 r. 222,8
mld zł, co oznacza wzrost o 7,0%. Wzrost wydatków był więc wyraźnie niższy niż
dochodów i nieznacznie tylko wyższy od wzrostu nominalnego PKB, który wyniósł
6,7%. Zrealizowane wydatki były o 3,1 mld zł niższe
niż zakładano w projekcie
ustawy budżetowej; w projekcie ustawy zakładano, iż przewidywane wykonanie
wydatków w 2006 r. będzie kształtowało się na poziomie przyjętym w ustawie
budżetowej na ten rok. Sprawa wystąpienia tzw. oszczędności w wydatkach jest dość
tajemnicza, gdyż w zakresie pozycji wydatkowych, które uwzględniono w
opublikowanej informacji o wstępnym wykonaniu budżetu państwa (obsługa długu
publicznego, dotacje dla FUS i KRUS oraz subwencja ogólna dla samorządów –
łącznie 45,7% całości wydatków) oszczędności wyniosły 68 mln zł. Co więcej, w
ostatniej chwili, to znaczy w grudniu zwiększono dotacje dla FUS o 1,1 mld zł. Było to
uzasadnione całkowitym wykorzystaniem pierwotnej kwoty dotacji do końca
2
listopada, ale nie stanowiło absolutnej konieczności, gdyż FUS mógł pokryć niedobór
grudniowy – tak jak to czynił w przeszłości – kredytem bankowym. W sumie
oszczędności w innych pozycjach wynosiły 4,2 mld zł i tylko w niewielkim stopniu
mogły
wynikać
z
zaniechania
uruchamiania
rezerw
celowych,
bo
stan
niewykorzystanych rezerw celowych na koniec listopada wynosił tylko 1,6 mld zł.
Wyjaśnienie przyniesie opublikowanie bardziej szczegółowych danych o wykonaniu
budżetu państwa, co nastąpi na początku marca.
Wyższe w porównaniu z ustawą budżetową dochody i niższe wydatki
spowodowały, iż oficjalny deficyt budżetu państwa poważnie obniżył się w stosunku
do limitu ustawowego. Zamiast 30,5 mld zł wyniósł tylko 25,1 mld zł, co można by
uznać za duży sukces, gdyby nie okoliczność, iż prócz oficjalnego deficytu budżetu
państwa istnieje drugi deficyt pod nazwą „ujemne saldo rozliczenia przychodów z
prywatyzacji”, który tak samo jak oficjalny deficyt musi zostać sfinansowany emisją
skarbowych papierów wartościowych. Otóż ten drugi deficyt wyniósł w 2006 r. 14,5
mld zł, podczas gdy w ustawie budżetowej zakładano tylko 8,6 mld zł, a więc o 5,9
mld zł mniej. Inaczej mówiąc, to co Skarb Państwa zyskał z obniżki oficjalnego
deficytu, to stracił z okładem na wyższym ujemnym saldzie prywatyzacji. Emisja
skarbowych
papierów
wartościowych
netto
(tzn.
bez
uwzględnienia
emisji
przeznaczonej na sfinansowanie wykupu papierów, na które zapadły terminy) na
rynku krajowym wyniosła 40,4 mld zł zamiast zaplanowanych 23,5 mld zł.
Równoczesne prezentowanie dwóch deficytów - praktykowane od 2004 r. –
jest typowym przejawem tak zwanej kreatywnej rachunkowości. Formalnym
uzasadnieniem jest zapis w ustawie o prywatyzacji mówiący,
iż przychody z
prywatyzacji mają być przeznaczone m.in. na finansowanie kosztów reformy
emerytalnej, jednakże w sytuacji, gdy przychody z prywatyzacji wynoszą 622 mln zł,
zaś koszty reformy (tzn. refundacja dla FUS składek odprowadzanych do otwartych
funduszy emerytalnych) 14,9 mld zł sprawa ma posmak groteski. Nota bene taka
praktyka jest sprzeczna z art. 96 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych, który stanowi, że przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa
stanowią pokrycie deficytu budżetu państwa.
Gdyby powrócić do praktyki sprzed 2004 r. i traktować rekompensatę dla FUS
z tytułu składek odprowadzanych do otwartych funduszy emerytalnych jako wydatek
budżetu państwa, to deficyt budżetu państwa w 2006 r. wynosiłby 40,0 mld zł i był o
2,2% niższy od analogicznie liczonego deficytu w 2005 r. W relacji do PKB deficyt
3
budżetu państwa stanowiłby 3,8%. W celu uzyskania pełnego obrazu łącznego
deficytu
sektora
finansów
publicznych
–
tylko
taki
deficyt
ma
sens
makroekonomiczny i stanowi podstawę oceny poziomu deficytu w Unii Europejskiej –
należałoby dodać jeszcze nieznane w chwili obecnej deficyty funduszy celowych,
jednostek samorządu terytorialnego oraz samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej.
Ogólnie rzecz biorąc wyniki 2006 r. w zakresie finansów publicznych można
uznać za dość dobre, choć mogłyby być lepsze. Po pierwsze – można było uniknąć
niektórych wydatków, jak choćby podwójnego „becikowego”, czy następstw
finansowych wzrostów etatów R w administracji państwowej. Po drugie – przyrost
długu Skarbu Państwa byłby niższy, gdyby zrealizowane przyjęte w ustawie
budżetowej postanowienia co do prywatyzacji. Trzeba jednak jednoznacznie
stwierdzić, że pozytywy wykonania budżetu były odbiciem dobrej koniunktury, a nie
rezultatem działań rządu. Oczywiście także dobra koniunktura nie była zasługą
aktualnego rządu, gdyż po pierwsze – powiązana była z trendem występującym w
skali ponadnarodowej, po drugie – jeśli chce się mówić o zasługach polityki rządowej,
to trzeba przypisać je raczej poprzedniemu rządowi, bo efekty polityki ekonomicznej
zwykle występują z pewnym odroczeniem, a nie na bieżąco.
Uwzględniając korzystne wyniki 2006 r. można lepiej ocenić rządowy projekt
ustawy
budżetowej
makroekonomicznych
niż
wtedy,
przyjętych
gdy
w
był
jego
analizowany
uzasadnieniu.
w
świetle
założeń
Jednakże
zmiany
wprowadzone przez Sejm pogarszają obraz uchwalonego budżetu państwa.
W uchwalonym budżecie przyjęto, iż dochody (zgodnie z art. 34 i 99 ustawy o
finansach publicznych jest to tylko prognoza a nie postanowienie wiążące przy
wykonywaniu budżetu) w 2007 r. wyniosą 228 952 mln zł, co oznacza wzrost w
stosunku do 2006 r. o 15,8%. Jednakże wzrost ten wynika z włączenia do budżetu
środków z budżetu Unii Europejskiej, zaś w ujęciu porównywalnym dochody mają
zwiększyć się o 8,4%, w tym dochody podatkowe o 9,7%. Uwzględniając, iż
nominalny PKB może wzrosnąć o około 6,8% trzeba uznać, że przyjęta prognoza
dochodów budżetowych jest dość napięta, to jednak w sprzyjających okolicznościach
może zostać zrealizowana. W stosunku do projektu rządowego prognoza dochodów
budżetowych została zwiększona o 2,1 mld zł, z czego jedynie podwyższenie wpłaty
zysku NBP o 463 mln zł (zadeklarowana przez NBP jeszcze za kadencji Leszka
Balcerowicza) ma uzasadnienie merytoryczne. Pozostałe zwiększenia prognozy
wynikają z widzimisię posłów pragnących przeforsować podwyżki wydatków bez
4
naruszenia art.220 Konstytucji RP (zakazującego wprowadzenia przez Sejm zmian w
rządowym projekcie ustawy budżetowej powodujących zwiększenie deficytu).
Wydatki budżetu państwa zgodnie z uchwaloną ustawą budżetową mają w
2007 r. wynieść 258 953 mln zł. Wydatki porównywalne z 2006 r. (tzn. bez wydatków,
które mają być sfinansowane ze środków z budżetu Unii Europejskiej) wzrosły o
7,3%, zaś elastyczność względem PKB ukształtowała się na poziomie 1,07. Nie jest
to polityka wydatkowa na
miarę wyzwań stojących przed polskimi finansami
publicznymi.
Zmiany wprowadzone przez Sejm w zakresie wydatków budżetowych na ogół
polegają na stosunkowo niewielkich podwyżkach w poszczególnych działach
klasyfikacji budżetowej. Jednakże w dwóch działach obniżono limity wydatków,
mianowicie w dziale „Obsługa długu publicznego” (o 36 mln zł) i w dziale „Urzędy
naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa i sądownictwa” (53
mln zł).
Obniżka limitu budżetowego na koszty obsługi długu, choć minimalna (przy
kwocie wydatków 28 mld zł), jest niewłaściwa bo już pierwotnie proponowana kwota
wydaje się zbyt niska. Jednakże nie ma tu żadnego zagrożenia, gdyż niezależnie od
wysokości limitu, wierzyciele muszą otrzymać takie odsetki, jakie im się należą. Może
tylko wystąpić kłopot dla rządu, który będzie musiał znaleźć w budżecie brakujące
środki, a to
może nastąpić jedynie w drodze zmniejszenia limitu jakichś innych
wydatków.
Obniżka limitu wydatków „Urzedów naczelnych organów…” jest w pełni
uzasadniona. Zgodnie z art. 121 ustawy o finansach publicznych propozycje
budżetowe tych urzędów (jest ich 13) są włączane do projektu ustawy budżetowej
bez zmian i Rada Ministrów nie ma prawa wprowadzenia do nich zmian. Może to
uczynić dopiero Sejm.
Zaplanowany w ustawie budżetowej na rok 2007 oficjalny deficyt budżetu
państwa w wysokości 30 mld zł oznacza wzrost w porównaniu z 2006 r. o 19,6%.
Oczywiście istnieje możliwość, iż faktyczny deficyt – tak jak w 2006 r. – okaże się
niższy od planowanego, ale zależy to przede wszystkim od zarządzania realizacją
strony wydatkowej budżetu. W 2006 r. obniżenie w stosunku do ustawy budżetowej
deficytu w 56% nastąpiło w wyniku oszczędności w wydatkach, a tylko w 44% dzięki
wyższym dochodom. Przyjęte w ustawie budżetowej na rok 2007 przewidywania co
5
do poziomu dochodów budżetowych są napięte i trudno spodziewać się uzyskania
wyższych dochodów.
Zdecydowanie zaniżone jest przyjęte w ustawie budżetowej ujemne saldo
prywatyzacji. Szacuje się je na 12,2 mld zł przy założeniu, że przychody z
prywatyzacji wyniosą 3,0 mld zł. Abstrahując nawet od realności zaplanowanych
przychodów z prywatyzacji (co do czego można mieć wątpliwości biorąc pod uwagę
stosunek aktualnego ministra skarbu do prywatyzacji w 2006 r.), to zupełnie
nierealistycznie oszacowano wysokość refundacji ubytku składek dla FUS. Przyjęto,
iż wyniesie ona 14,5 mld zł, podczas gdy w 2006 r. osiągnęła 14,9 mld zł.
Uwzględniając spodziewany silny wzrost płac w sektorze przedsiębiorstw, trzeba
liczyć się, iż refundacja wyniesie 16-17 mld zł, a może i więcej.
Gdyby założyć, iż refundacja wyniesie tylko 16 mld zł, należałoby przyjąć, iż
deficyt budżetu państwa liczony według metody stosowanej do 2003 r. (była wyżej o
niej mowa) sięgnąć może 46 mld zł, co stanowiłoby prawdopodobnie ponad 4,1%
PKB1. Można liczyć, iż w warunkach wysokiej dynamiki płac fundusze celowe nie
wykażą deficytu (w szczególności dotyczy to FUS, Funduszu Pracy I Funduszu
Gwarantowanych
Świadczeń
Pracowniczych
–
pozostałe
są
zazwyczaj
zbilansowane), ale wystąpi deficyt budżetów samorządowych i samodzielnych
zakładów opieki zdrowotnej, co jeszcze bardziej zwiększy łączny deficyt całego
sektora finansów publicznych.
Tymczasem Komisja Europejska oceniając listopadowy polski „Program
Konwergencji – aktualizacja 2006 r.” domaga się obniżenia deficytu sektora poniżej
3,5% PKB już w 2007 r. Obniżenie w takim stopniu pozwoli na odliczenie od deficytu
części kosztów reformy emerytalnej, tak iż obliczeniowy deficyt dla celów oceny z
tytułu art. 104 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską kształtowałby się
poniżej 3% PKB. Pozwoliłoby to uniknąć wszczęcia wobec Polski procedury
nadmiernego deficytu i tym samym groźby odcięcia dostępu do funduszy unijnych.
1
W projekcie ustawy budżetowej zakładano, iż przy wzroście realnym 4,6% nominalny PKB wyniesie
1099,7 mld zł, jednakże w świetle wyników 2006 r. prognoza ta powinna zostać skorygowana w górę.
Przyjmując, iż wzrost realny PKB wyniesie 5,5% można szacować nominalny PKB na około 1117 mld
zł. Warto zauważyć, iż w „Programie konwergencji – aktualizacja 2006 r.” przyjęto realny wzrost w
2007 r. w wysokości 5,1%, zaś Komisja Europejska oceniła to jako pesymistyczny wariant prognozy.