Nr 93. Budżet państwa w 1993 r. a zadania pomocy społecznej

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ STUDIÓW
BUDŻETOWYCH
Budżet państwa w roku 1993
a zadania pomocy społecznej
Grudzień 1992
Jolanta Supińska
Informacja
Nr 93
BSE
1
Rodzaje wydatków na pomoc społeczną
Analizując charakter dotychczasowych wydatków z funduszów przeznaczonych na
pomoc społeczną można wyróżnić trzy ich rodzaje, o różnym charakterze i stopniu pilności:
1. Wydatki na zindywidualizowane świadczenia uznaniowe
Świadczenia te wymagają:
- przeprowadzenia wywiadu społecznego przez profesjonalnego pracownika socjalnego w celu stwierdzenia, czy pomoc w tym konkretnym przypadku jest potrzebna,
- opracowania indywidualnego planu pomocy. Plan taki może łączyć świadczenia pieniężne ze świadczeniem usług i pracą socjalną. Powinien też wiązać tę pomoc ze zobowiązaniem podopiecznego do aktywności i zmierzać do usamodzielnienia go. Szczególnie efektywne są plany pomocy zakładające współpracę Gminnych Ośrodków Pomocy Społecznej i organizacji pozarządowych.
Tego typu niestandardowe działania, właściwe tzw. technice opiekuńczej, są możliwe
wyłącznie w ramach pomocy społecznej. W tym zakresie pomoc społeczna jest niezastępowalna i niezbędna, i to bez względu na ogólną kondycję gospodarki narodowej i gospodarstw
domowych. Bowiem w każdym społeczeństwie występuje margines ludzi niezaradnych lub
borykających się ze splotem niekorzystnych okoliczności życiowych.
2. Wydatki na znormalizowane świadczenia, do których uprawnienia łatwo ustalić na
podstawie dokumentów, bez potrzeby przeprowadzania wywiadu środowiskowego.
Powierzenie dystrybucji tych świadczeń placówkom pomocy społecznej może być
uzasadnione jedynie wówczas, gdy brakuje środków na pełne pokrycie zapotrzebowania i w
gronie osób spełniających odpowiednie wymogi trzeba dokonać dodatkowej selekcji. Pracownicy socjalni mogą wprowadzić w tym celu dodatkowe - merytoryczne - kryteria selekcji albo
zadziała mechanizm "alokacji kolejkowej"; odpadną ostatni w kolejce i nie poinformowani o
możliwościach, co jest oczywiście dużo gorszym rozwiązaniem.
Obciążenie placówek pomocy społecznej takimi zadaniami można akceptować tylko
przejściowo, jako rozwiązanie awaryjne; świadczyć to będzie o złej kondycji całej gospodarki
i o niewydolności innych instytucji polityki społecznej.
3. Wydatki na świadczenia o identycznym charakterze jak te wymienione w poprzednim punkcie, które jednak praktycznie są dostępne dla wszystkich spełniających wymogi formalne. Ich dystrybucja jest rutynowa a praca przy niej ma charakter "papierkowy".
Świadczenia tego typu taniej i sprawniej można by przekazywać przy użyciu techniki
ubezpieczeniowej (np. w formie renty socjalnej finansowanej z funduszów ZUS) lub techniki
zaopatrzeniowej (np. w formie roszczeniowego świadczenia "obywatelskiego" finansowanego
bezpośrednio z budżetu państwa).
Powierzanie dystrybucji takich świadczeń instytucjom pomocy społecznej może doprowadzić do ich kompromitacji, zwiększy koszty administracyjne, przyczyni się do dekwalifikacji i frustracji profesjonalnych pracowników socjalnych, da świadczeniobiorcom mniejsze
poczucie bezpieczeństwa niż to, które mają np. klienci ZUS-u.
Wydaje się, że w obecnej działalności instytucji pomocy społecznej stanowczo zbyt
wiele środków (i uwagi pracowników socjalnych) pochłaniają wydatki drugiego typu, które w miarę zwiększania się rzeszy zasiłkobiorców - niebezpiecznie upodabniają się do wydatków
trzeciego typu.
2
BSE
Nie wynika z tego oczywiście, że wydatki te są zbędne. Należy jednak - w niezbyt odległej perspektywie - odciążyć od nich pomoc społeczną i skierować ją na tory jej tylko właściwych działań.
Zapotrzebowanie na pomoc społeczną w roku 1993
Po tych wstępnych uwagach przejdę do oceny najpilniejszych zadań pomocy społecznej w roku 1993 i skonfrontuję je ze środkami przewidzianymi na tę dziedzinę w projekcie
Ustawy Budżetowej.
Zapotrzebowanie pomocy społecznej na środki budżetowe określą następujące czynniki:
1. Konieczne jest utrzymanie dotychczasowej liczby osób objętych świadczeniami. Nie
zanosi się bowiem na to, że w tym roku inne instytucje polityki społecznej - choćby właściwsze - przejmą odpowiedzialność za ich los. Jeśli nawet pojawi się możliwość zmiany stylu
pomocy dla części podopiecznych - (przejścia od rozdawnictwa zasiłków do usług i działań
aktywizacyjnych), w skali roku nie zmieni to zapotrzebowania na środki finansowe, zmieni
tylko sposób ich wydatkowania.
2. Konieczne jest rozszerzenie - w porównaniu z rokiem ubiegłym - skali pomocy, z
uwagi na ogólny wzrost liczebności osób osiągających dochody niższe od minimum socjalnego i od jeszcze niższych tzw. "dochodów niedostatecznych" (przekraczających już - odpowiednio - 30% i 15% ogółu obywateli);
3. W szczególności dodatkowe środki trzeba będzie przeznaczyć na pomoc dla następujących rosnących zbiorowości:
3.1. części bezrobotnych tracących prawo do zasiłków po 12-miesięcznym okresie ich
pobierania; resort pracy szacuje, że 1/3 tych osób zwróci się o wsparcie do pomocy społecznej; w ciągu roku zbiorowość ta zwiększy się zapewne z ok. 250 do ok. 500 tysięcy osób;
3.2. części lokatorów mieszkań komunalnych (podwyżka czynszów o 130% we wrześniu 1993) i użytkowników mieszkań o współczesnym standardzie (rozłożone na 4 raty podwyżki opłat za c.o. i c.w. - w sumie o 92%);
3.3. po ewentualnym uchwaleniu Ustawy o ochronie dziecka poczętego i wejściu w
życie rozporządzeń wykonawczych konkretyzujących artykuły 2 i 3, od Ośrodków Pomocy
Społecznej będą domagać się opieki kobiety w ciąży znajdujące się w trudnych warunkach
materialnych, a także mogą oczekiwać wsparcia Kościoły i organizacje zajmujące się opieką
nad kobietami w ciąży;
3.4. zagranicznych uchodźców (ostatnia uchwała Sejmu jest wyrazem woli pomocy
uciekinierom z byłej Jugosławii);
4. Trzeba też prześledzić konsekwencje nowelizacji Ustawy o pomocy społecznej,
zgodnie z którą podmiotem odpowiedzialnym za świadczenie usług opiekuńczych przestanie
być województwo a stanie się gmina. Wydatki na ten cel znikną więc z budżetów wojewodów,
powinny natomiast - w rozmiarze pozwalającym przynajmniej utrzymać dotychczasowy zasięg tych świadczeń - pojawić się w subwencjach dla gmin.
5. Dodatkowych środków wymagałby też opracowany przez resort program tzw. standaryzacji domów pomocy społecznej; jego efektem miało być podniesienie poziomu usług w
domach o najniższym standardzie, by móc wprowadzić ujednoliconą wyższą odpłatność za
korzystanie z tych domów.
6. Dopiero nadwyżka, która pozostanie po realizacji zadań 1-5, pozwoli rozwijać właściwą pracę socjalną mającą na celu usamodzielnienie znacznej części podopiecznych. Praca
socjalna prowadzi do zmniejszenia przyszłych obciążeń budżetu pomocy społecznej, ale efekt
ten ujawnia się dopiero w perspektywie paru lat.
BSE
3
Nadwyżka ta (nie idzie tu tylko o nadwyżkę środków finansowych, ale także o nadwyżkę czasu pracy pracowników socjalnych) pozwoli też na poświęcenie większej uwagi aktywnemu wyszukiwaniu potrzebujących. Jest to ważne, gdyż ci, którzy są na tyle zagubieni i
niezaradni, że nie umieją nawet samodzielnie dotrzeć do placówek pomocy społecznej, niejednokrotnie są w jeszcze bardziej dramatycznej sytuacji niż dotychczasowi podopieczni.
Pomoc społeczna w projekcie budżetu
Wydatki na pomoc społeczną figurują - podobnie jak w latach poprzednich - w dziale
86 zatytułowanym opieka społeczna. Jest to nazwa myląca, bowiem umieszczono tu również
dotację dla Funduszu Pracy, który ma zupełnie inne zadania i charakter. W przyszłości powinien powstać odrębny dział o nazwie np. zwalczanie bezrobocia, a działowi 86 powinno się
nadać nazwę pomoc społeczna. Obecne nazewnictwo sprzyja powstaniu wrażenia, że wydatki
na pomoc społeczną są większe niż są w istocie.
W Uzasadnieniu Ustawy Budżetowej na rok 1993 czytamy, że wydatki na pomoc społeczną wzrosną o blisko 30% w porównaniu z rokiem ubiegłym. Oznacza to spadek realny o
około
7%1).1 Czytamy tam również, że wzrośnie liczba osób ubiegających się o pomoc,
ale tylko w odniesieniu do zasiłków stałych stwierdza się, że wzrośnie liczba osób otrzymujących pomoc. I słusznie, bowiem roszczenia resortu pracy zaspokojono tylko w połowie. Konsekwencje tego mogą być następujące:
1. Do 300 tysięcy wzrośnie liczba osób pobierających zasiłki stałe (wg "Uzasadnienia"
wzrost ten wyniesie ok. 45%, z danych udostępnionych przez resort mogłoby wynikać, że będzie to 25%). Są to osoby trwale niezdolne do zarobkowania, które właściwie powinny otrzymywać rentę socjalną poza systemem pomocy społecznej.
2. Utrzyma się liczba 600 tysięcy osób korzystających z zasiłków okresowych (przyznawanych na okres 6 miesięcy). Jednocześnie wzrosną potrzeby, o czym już była mowa.
Zważywszy, że pojawi się tu dodatkowo - wg szacunków resortu - pół miliona bezrobotnych
"przekazanych" pomocy społecznej przez Biura Pracy, liczba zasiłków okresowych z tego
tylko powodu powinna wzrosnąć do 1,1 miliona w końcu roku.
3. Najprawdopodobniej zostaną zlikwidowane przyznawane na dotychczasowych zasadach zasiłki mieszkaniowe, mimo zapowiedzi wprowadzenia podwyżki czynszów w
mieszkaniach komunalnych, podwyżek cen nośników energii i stałego wzrostu innych elementów kosztów eksploatacji we wszystkich rodzajach zasobów.
Występuje tu pewna niejasność. Wiadomo, że resort budownictwa wysunął propozycję
wprowadzenia "obywatelskiego prawa ludzi niezamożnych do otrzymania mieszkaniowego
świadczenia społecznego" dystrybuowanego przez służby komunalne. Domeną pomocy społecznej miałyby pozostać "sporadyczne lecz natychmiastowe reakcje na szczególnie dramatyczne sytuacje losowe"1).2 Tekst Uzasadnienia Ustawy Budżetowej zdaje się sugerować, że
nastąpi to już w tym roku:"zakłada się, że równocześnie z wrześniową podwyżką czynszów
kwaterunkowych wprowadzone zostaną dodatki mieszkaniowe" (s.44). Jednakże w projekcie
1
Ponadto pomoc społeczna jest finansowana ze środków własnych gmin, które realizują tzw. zadania własne. Resort
pracy szacuje, że średnio pomoc społeczna zyskuje dzięki temu dodatkowo około 30% środków, jednak rozpiętości między
gminami są tu bardzo znaczne. Subwencje ogólne dla gmin mają wzrosnąć w roku 1993 o przeszło 55%, będzie to więc
wzrost realny. Trudno jednak przewidzieć, czy gotowość gmin do finansowania pomocy społecznej zwiększy się w tym
samym stopniu.
2
Nowy Ład Mieszkaniowy", s. 8.
4
BSE
budżetu nie przewidziano innego źródła finansowania tych dodatków niż tradycyjne, a środki
pomocy społecznej są niewystarczające.2).3
4. Wydatki na pomoc lekową wzrosną - w porównaniu z rokiem ubiegłym - nominalnie o 25%, zatem realnie nieco spadną. Zważywszy, że pomoc ta w roku 1992 była dopiero w
fazie rozruchu (korzystało z niej niespełna 2 tysiące osób), jej zasięg będzie nadal bardzo
ograniczony.
5. Usługi opiekuńcze świadczone osobom samotnym i obłożnie chorym - rozwiązanie
alternatywne wobec umieszczania ich w domach pomocy społecznej, tańsze dla budżetu i bardziej humanitarne dla podopiecznych - stają się od 1 stycznia 1993 roku zadaniem własnym
gmin. Toteż pozycja ta znika ze zbiorczego budżetu województw i zostaje zastąpiona dotacją
celową na zadania własne gmin z zakresu pomocy społecznej (w ramach subwencji ogólnych
dla gmin).
Dotacja ta jest jednak niższa od ubiegłorocznych wydatków na ten cel, co oznacza realny spadek o przeszło 30%. Środki z dotacji mają być przekazywane tylko tym gminom, które nie znajdą własnych funduszy. Zachodzi obawa, że w okresie przejściowym w wielu gminach nie uda się utrzymać dotychczasowego stanu zatrudnienia opiekunek domowych i część
spośród 140 tysięcy dotychczasowych podopiecznych trzeba będzie w trybie awaryjnym
umieszczać w domach pomocy społecznej.
6. Na utrzymanie domów pomocy społecznej przeznacza się o blisko 18% więcej
środków niż w roku ubiegłym, co oznacza wyraźny spadek w ujęciu realnym. W domach tych
nadal będzie mieszkać około 65 tysięcy pensjonariuszy, ale szybko rosnącą pozycję stanowić
będą koszty remontów bieżących i kapitalnych, gdyż stan techniczny tych domów jest zły po
wielu latach zastoju remontowego.
W "Uzasadnieniu" zapowiada się ponadto oddanie do użytku 4 600 nowych miejsc w
domach pomocy społecznej. Należałoby ten fakt uznać za optymistyczny, gdyby nie pojawiała
się jednocześnie - sygnalizowana powyżej - perspektywa ograniczania usług domowych.
7. Zredukowano do zera - i tak symboliczne w ubiegłych latach - środki na finansowe
wsparcie organizacji charytatywnych i samopomocowych. A byłyby to wydatki szczególnie efektywne, pozwalające mobilizować ofiarność publiczną i łączyć walory działania profesjonalistów i społeczników.
***
Stwierdzenie, że ważne potrzeby są niezaspokojone, nie zawsze musi prowadzić do
przyznania im priorytetu. Koniecznie jest jednak rejestrowanie tych niezaspokojonych potrzeb
i przewidywanie skutków tej sytuacji. Karygodne jest celowe "gubienie" osób będących w
potrzebie przy okazji zmian organizacyjnych i przesunięć kompetencyjnych (z Funduszu Pracy do Gminnych Ośrodków Pomocy Społecznej, z województw do gmin, z resortu pracy do
resortu budownictwa itp). Jeśli państwo nie może lub nie chce dać środków na pewne cele,
powinno to zostać wyraźnie powiedziane.
***
3
W resorcie rozpatrywano również możliwość zredukowania o 60% liczby zasiłków okresowych a za to utrzymania do-
tychczasowej liczby - aż 1,3 mln - zasiłków mieszkaniowych. Trudno jednak było oczekiwać - w świetle ogólnych prognoz
gospodarczych - że tak znaczna część alimentowanych dotychczas przy pomocy zasiłków okresowych rodzin usamodzielni
się i stanie na własnych nogach. Broniąc tradycyjnych klientów pomocy społecznej postanowiono zatem zredukować do
minimum pomoc mieszkaniową.
BSE
5
Co roku, przy okazji tworzenia projektu budżetu, ogłasza się zamiar racjonalizacji wydatków w sferze usług społecznych, uzasadniając w ten sposób cięcia w tej dziedzinie. Po
czym odkłada się projekty racjonalizacyjne ad acta, by przypomnieć sobie o nich dopiero za
rok. Taka akcyjność reformatorska nie wychodzi na dobre polityce społecznej.