271/4/B/2010 POSTANOWIENIE z dnia 2 lipca 2010 r. Sygn. akt Ts

271/4/B/2010
POSTANOWIENIE
z dnia 2 lipca 2010 r.
Sygn. akt Ts 346/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Hermeliński – przewodniczący
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Marek Kotlinowski,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 27 stycznia 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze
konstytucyjnej Waldemara S.,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 6 listopada
2008 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153,
poz. 1227; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32
ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Decyzją z 18 sierpnia 2005 r. (znak KPU-1000025346188-2004) Zakład
Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Gdańsku ustalił skarżącemu wysokość kapitału
początkowego z zastosowaniem wskaźnika wysokości podstawy wymiaru (WWPW) w
wysokości 250%. Odwołanie złożone od powyższej decyzji zostało oddalone wyrokiem
Sądu Okręgowego – Sądu Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z 12 września 2007 r.
(sygn. akt VIII U 6580/07). Sąd Apelacyjny – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w Gdańsku oddalił apelację wniesioną od powyższego rozstrzygnięcia
wyrokiem z 8 lipca 2008 r. (sygn. akt III AUa 1840/07). Wyrok ten został zaskarżony
skargą kasacyjną.
Z wydaniem wskazanych powyżej rozstrzygnięć skarżący wiąże naruszenie: zasady
demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa i
stanowionego przez nie prawa, zasady równości wobec prawa, a także praw wynikających
z art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji. Naruszenie zasady równości upatruje skarżący w fakcie
nieuzasadnionej dyskryminacji – przy naliczeniu kapitału początkowego – osób
opłacających do roku 1998 r. składki na ubezpieczenie społeczne od płacy powyżej 250%
przeciętnego wynagrodzenia. Ograniczenie prawa do zabezpieczenia społecznego stanowi
– zdaniem skarżącego – konsekwencję ustawowego zaniżenia kapitału początkowego, a
także skutek naruszenia „obowiązku utrzymywania systemu zabezpieczenia społecznego
na zadawalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla
ratyfikowania Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (nr 102), dotyczącej
minimalnych norm zabezpieczenia społecznego”. Skarżący z wydaniem ostatecznego
rozstrzygnięcia wiąże ponadto naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, które upatruje w
wywłaszczeniu bez słusznego odszkodowania z części kapitału początkowego
„wypracowanego” przez ubezpieczonego.
W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący wskazuje, że jego emerytura lub
renta będzie co najmniej w 30-50% zależna od wyliczonego kapitału początkowego, który
jest pochodną składek ubezpieczeniowych wnoszonych przez niego do systemu
ubezpieczeń społecznych bez jakichkolwiek ograniczeń do 31 grudnia 1998 r.
Przewidziane w zaskarżonym przepisie ograniczenie WWPW do 250% skutkowało
obniżeniem kapitału początkowego o kwotę co najmniej 230-660 zł. Powyższe
ograniczenie faktycznie i prawnie należy traktować – zdaniem skarżącego – jako
wywłaszczenie go z prawa majątkowego, jakim jest kapitał początkowy, będący w jego
przypadku istotny przy wyliczeniu przyszłej renty lub emerytury.
Postanowieniem z 27 stycznia 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania
dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej, wskazując w uzasadnieniu na zbędność
orzekania. Trybunał przypomniał, że kwestionowany przepis został już uznany za zgodny
z art. 2 i art. 32 Konstytucji w wyroku z 24 października 2005 r. (P 13/04, OTK ZU nr
9/A/2005, poz. 102), w którym to Trybunał oceniał także konstytucyjność kwestionowanej
regulacji w kontekście prawa do zabezpieczenia społecznego. Stwierdzono wtedy, że
zakres ochrony przewidziany przez art. 67 ust. 1 dotyczy „minimalnego standardu
wymagań”, zaś ustawodawcy przysługuje swoboda w wyborze metod i rozwiązań, które
mają służyć celowi, określonemu w tym przepisie Konstytucji. Trybunał wskazał także na
oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 21 Konstytucji;
przed wejściem w życie kwestionowanej regulacji konstrukcja kapitału początkowego nie
istniała w systemie prawnym, zaś system emerytalny nie był oparty na ścisłej zależności
pomiędzy wkładem ubezpieczonego, a wysokością uzyskiwanego świadczenia. Trybunał
zwrócił także uwagę, że sytuacja faktyczna leżąca u podstaw rozstrzygnięcia (ograniczenie
wysokości przysługującego świadczenia rentowego) nie była identyczna z tą, która
stanowiła podstawę wniesienia skargi konstytucyjnej (ograniczenie wysokości kapitału
początkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości tego rodzaju świadczenia w
przyszłości) i wykazał irrelewantność tej różnicy w kontekście badania konstytucyjności
zaskarżonego przepisu.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie w dniu 9 lutego 2010 r. z
wnioskiem zmianę zaskarżonego postanowienia i nadanie dalszego biegu wniesionej
skardze konstytucyjnej.
W zażaleniu tym, w pierwszej kolejności skarżący wskazał, że stanowisko
Trybunału Konstytucyjnego jest w całej rozciągłości niezgodne ze stanem faktycznym
opisanym w skardze konstytucyjnej, zaś sprawa, której dotyczył powołany w uzasadnieniu
wyrok była jedynie pozornie podobna do sprawy skarżącego. Skarżący wywodzi, że
sprawa dotyczyła świadczenia rentowego przyznanego w 1981 r. i zmian w ustalaniu jego
wysokości, jakie wprowadzono w 1991 r., ograniczając WWPW do 250%, oraz
wynikającego z tego obniżenia świadczenia wprowadzonego przepisem art. 7 ust. 6 ustawy
z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania
emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.). Przepis
ten – na co wskazuje skarżący – został uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem Trybunału
Konstytucyjnego z 11 lutego 1992 r. (K 14/91, OTK 1985-1986, t. 3), które to orzeczenie
zostało później odrzucone przez Sejm.
W dalszej części zażalenia skarżący podnosi, że Trybunał Konstytucyjny zajął w
uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jednoznaczne stanowisko przyjmując wyższość
nowego systemu kapitałowego nad poprzednio funkcjonującym systemem pokoleniowym.
Taka jednoznaczna ocena nie znajduje – zdaniem skarżącego – pokrycia w praktyce w
dłużej funkcjonujących systemach emerytalnych opartych na filarach kapitałowych w
2
innych państwach. Skarżący podważa też zasadność twierdzenia, że składki opłacane na
system ubezpieczeń społecznych do 1999 r. stanowiły „swego rodzaju podatek celowy od
zatrudnienia”. Wskazuje także, że różnica, jaka pojawia się pomiędzy oboma systemami
emerytalnymi, polega na niekwestionowanym fakcie, że w poprzednim systemie składka
na ubezpieczenie nie była limitowana w jakikolwiek sposób przez ustawodawcę. W
związku z tym „kapitał początkowy jest najbardziej istotnym elementem utrzymania
ciągłości systemu emerytalnego dla ubezpieczonego”, zaś jego ograniczenie jest – w
ocenie skarżącego – bezpodstawne i niesprawiedliwe, ponieważ rzeczywisty kapitał
początkowy wynikał z faktycznie opłacanych składek na ubezpieczenie emerytalne, bez
jakiegokolwiek ograniczenia do roku 1999. Składki te nigdy też – w ocenie skarżącego –
nie miały charakteru zobowiązania podatkowego, tak jak to przedstawiono w uzasadnieniu
zaskarżonego postanowienia.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś zarzuty zażalenia nie zasługują na
uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Trybunał w zaskarżonym
postanowieniu zwracał uwagę na fakt odmienności sytuacji leżących u podstaw sprawy
rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 24 października 2005 r. (P
13/04) i sprawy, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną. Trybunał nie znalazł
podstaw do przyjęcia, że ta odmienność jest w tym kontekście relewantna i wyklucza
przyjęcie zbędności orzekania. Nie wykazał tego też skarżący we wniesionym zażaleniu.
Wskazując, że świadczenie rentowe zostało obniżone na skutek zastosowania art. 7 ust. 6
ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania
emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw, uznanego później przez Trybunał za
niekonstytucyjny, skarżący nie zauważa, że przedmiotem pytania prawnego nie był
jednakże ten przepis, ale art. 15 ust. 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (stanowiący
przedmiot wniesionej przez niego skargi konstytucyjnej), który to przepis został uznany
wskazanym powyżej wyrokiem za zgodny z Konstytucją. Skarżący nie wysuwa żadnych
innych argumentów uzasadniających twierdzenie, że jego sytuacja jest na tyle odmienna od
tej, stanowiącej podstawę wystąpienia z pytaniem prawnym, że uzasadnia ponowne
badanie konstytucyjności kwestionowanego przepisu.
Nie znajduje potwierdzenia w treści zakwestionowanego postanowienia,
twierdzenie skarżącego wyrażone we wniesionym zażaleniu, zgodnie z którym: „Trybunał
Konstytucyjny zajął w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia jednoznaczne stanowisko
oceniając wyższość nowego systemu kapitałowego nad poprzednio funkcjonującym
systemem pokoleniowym”. Trybunał – powołując fragmenty uzasadnienia wyroku
Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie P 13/04 – wskazał tylko na swobodę
ustawodawcy w kształtowaniu metod i rozwiązań, które służyć mają zabezpieczeniu
społecznemu. Teza ta jest ugruntowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Nie
budzi bowiem wątpliwości, że określenie form i zasad realizacji prawa do zabezpieczenia
społecznego – najbardziej optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymogów
rozwoju gospodarczego kraju – mieści się w przyznanej ustawodawcy swobodzie, przy
czym określająca je ustawa nie może naruszać istoty prawa do zabezpieczenia
społecznego. Ocena celowości i trafności przyjętych rozwiązań wykracza poza zakres
kompetencji sądownictwa konstytucyjnego (tak w wyrokach TK z: 12 września 2000 r., K
1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz.185; 4 grudnia 2000 r., K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz.
294; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr3/A/2006, poz. 33, 12 lutego 2008 r., SK
82/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 34).
3
Trybunał w zaskarżonym postanowieniu podkreślał, że instytucja kapitału
początkowego nie była znana poprzednio obowiązującemu ustawodawstwu, zaś
ubezpieczony nie miał żadnych roszczeń związanych z sumą wpłaconych przez cały okres
trwania ubezpieczenia składek na ubezpieczenie emerytalne. W tym kontekście bez
znaczenia jest twierdzenie skarżącego zawarte we wniesionym zażaleniu, że przed 1999 r.
składki na ubezpieczenie emerytalne nie były w jakikolwiek sposób limitowane. Nie budzi
bowiem wątpliwości, że na wysokość otrzymywanej emerytury miała wpływ wysokość
składek opłacanych nie przez cały okres trwania ubezpieczenia, tylko przez ściśle
oznaczony w ustawie czas. Skarżącemu nie przysługiwały zatem na gruncie poprzednio
obowiązującego prawa żadne roszczenia, których przedmiotem byłaby suma składek
wpłaconych w ciągu całego okresu ubezpieczenia. Powtórzyć należy, że konstrukcja
kapitału początkowego została ukształtowana przez ustawę o emeryturach i rentach z FUS
i brak podstaw do twierdzenia, że kapitał początkowy obejmować powinien całość
wpłaconych przed 1999 r. składek. Również sam skarżący – ani we wniesionej skardze
konstytucyjnej, ani w zażaleniu na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego
biegu – nie przedstawił żadnych argumentów uzasadniających przeciwne twierdzenie.
Należy także podkreślić, że we wniesionym zażaleniu skarżący nie odniósł się w ogóle do
twierdzeń zawartych w zaskarżonym postanowieniu, wskazujących na brak – na gruncie
starego systemu – ścisłej zależności pomiędzy wysokością całości wpłaconych składek a
wysokością uzyskiwanego świadczenia emerytalno-rentowego.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2005 r. (P 13/04) stwierdził,
że składki na ubezpieczenie społeczne płacone przed 1999 r. stanowiły „swego rodzaju
celowy podatek od zatrudnienia”. Skarżący w zażaleniu podważa powyższą tezę, nie
zauważając jednak, że Trybunał użył zwrotu „swego rodzaju”, nie traktując tych składek
jako zobowiązania podatkowego. Ustalenie dokładnego charakteru składek na
ubezpieczenie społeczne płaconych przez pracodawcę przed 1999 r. jest irrelewantne z
punktu widzenia sprawy stanowiącej przedmiot wstępnego rozpoznania.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał za w pełni
uzasadnione postanowienie z 27 stycznia 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu
niniejszej skardze i nie uwzględnił zażalenia złożonego na to postanowienie.
4