czerwiec -sierpień 2006 - Instytut Spraw Publicznych

82
Trzeci Sektor
n r 6 - la t o 2 0 0 6
Grzegorz Makowski
Kalendarium zmian prawnych
B
ieżąca edycja kalendarium obejmuje okres
od marca do końca maja 2006 roku. W tym
czasie wydarzyło się wiele interesujących
rzeczy, które pośrednio lub bezpośrednio
wywierają wpływ na sytuację prawną trzeciego sektora. Oto najważniejsze z nich.
Ustawa lobbingowa już obowiązuje
Na początku marca weszła w życie Ustawa
o działalności lobbingowej w procesie stanowienia
prawa1. Środowiska pozarządowe, odkąd tylko rozpoczęły się pracę nad tą ustawą, odczuwały silny
niepokój. Paradoksalnie, może ona bowiem wpłynąć na ograniczenie dialogu obywatelskiego, niejako wpychając zaangażowanie obywatelskie prowadzone w interesie publicznym w formułę zawodowej
działalności lobbingowej. Bezpośrednim powodem
tego niepokoju jest sposób zdefiniowania działalności lobbingowej. Ustawowa definicja jest tak szeroka
i wieloznaczna, że właściwie może dotyczyć każdego rodzaju aktywności związanej z konsultowaniem tworzonych aktów prawnych. Co za tym idzie,
definicja lobbingu może obejmować również dzia-
1
łalność rzeczniczą, którą wiele organizacji prowadzi
bezinteresownie w imię jakiegoś dobra wspólnego.
Poza tym ustawa lobbingowa zawiera wiele niejasnych i kontrowersyjnych przepisów, które same
w sobie mogą być korupcjogenne, jak choćby ten,
który uzależnia przeprowadzenie wysłuchania publicznego od możliwości lokalowych danego resortu2.
Podobnymi mankamentami obciążone są
akty wykonawcze do ustawy, których, nawiasem mówiąc, nie można było doczekać się niemal
do ostatniej chwili. Odpowiednie zmiany w regulaminie Sejmu pojawiły się na przykład dopiero 24
lutego 2006 roku, a rozporządzenie regulujące kwestię prowadzenia rejestru zawodowych lobbystów
zaczęło obowiązywać w przeddzień wejścia w życie
ustawy. W znowelizowanym regulaminie Sejmu
powtórzono zapis ustawowy, który pozwala odwołać wysłuchanie publiczne organizowane w parlamencie z powodów lokalowych. Z podobnych przyczyn prezydium komisji organizującej wysłuchanie
może zdecydować też o ograniczeniu liczby podmiotów, które uprzednio zgłosiły chęć udziału w tej
procedurze. Co prawda, taka decyzja ma opierać się
na uzasadnionych kryteriach stosowanych jednoli-
DzU 2005, nr 169, poz. 1414.
Więcej na temat Ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa można przeczytać w tekście prof. Marka Zubika
Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa – uwagi na tle sytuacji organizacji pozarządowych, opublikowanym
w niniejszym numerze kwartalnika „Trzeci Sektor”.
2
Grzegorz Makowski
Kalendarium zmian prawnych
cie do wszystkich, a w szczególności, jak sugeruje
regulamin, na kryterium kolejności zgłoszeń, niemniej trudno nie zauważyć, że jest to dość niefortunne rozwiązanie, bo prezydium wcale nie musi się
do niego stosować. Wątpliwości budzi również zapis,
który mówi, że publiczne wysłuchanie może być
zorganizowane po zakończeniu pierwszego czytania projektu, a przed rozpoczęciem jego szczegółowego rozpatrywania. Jeżeli powiedzenie o diable
tkwiącym w szczegółach jest prawdziwe, to trudno
zrozumieć, dlaczego wysłuchanie publiczne ma być
przeprowadzane akurat w tym i tylko tym momencie procesu legislacyjnego toczącego się w Sejmie.
Dlaczego wysłuchania nie można zorganizować
także na innych etapach przygotowywania ustaw?
Dziwić może również to, że decyzje o zorganizowaniu publicznego wysłuchania lub jego odwołaniu
będą podejmowane w ramach komisji sejmowych.
Jeśli wysłuchania mają być prowadzone w związku
z pracą nad najważniejszymi ustawami (a trzeba
przy tym zaznaczyć, że właściwie ani ustawa lobbingowa, ani regulamin Sejmu w ogóle nie precyzują, które projekty aktów prawnych mają być poddawane tej procedurze), to chyba lepiej byłoby, gdyby
decyzje o wdrożeniu tego mechanizmu podejmował
marszałek albo prezydium Sejmu.
Wiele potencjalnych problemów z ustawą
lobbingową naświetliła ekspertyza prof. Marka
Zubika, zaprezentowana przez Autora na seminarium zorganizowanym przez Instytut Spraw Publicznych i Fundację im. Stefana Batorego w styczniu
2006 roku, w wersji uaktualnionej zamieszczona
w niniejszym numerze kwartalnika. Jak do tej pory,
większość przewidywanych zagrożeń nie wystąpiła.
Póki co, ustawa nie jest wykorzystywana do eliminowania organizacji pozarządowych z konsultacji
najważniejszych aktów prawnych (a przynajmniej
nie ma takich sygnałów), nadal możemy obserwować prace legislacyjne w parlamencie i swobodnie
kontaktować się z posłami i urzędnikami, nie będąc
klasyfikowani jako lobbyści3.
83
Problemy nie ujawniły się, ale brakuje też
jakichkolwiek optymistycznych oznak funkcjonowania ustawy. Spodziewane ułatwienia związane
z obowiązkiem publikowania planów legislacyjnych zmaterializowały się tylko częściowo. Śledzenie poczynań naszych prawodawców za pośrednictwem tych planów jest bardzo utrudnione. Niejasność przepisów ustawy lobbingowej powoduje,
że nie wszystkie resorty dopełniają obowiązku ustawowego, polegającego na publikowaniu planów
prac legislacyjnych. A nawet, jeśli to już im się uda,
to brakuje w nich wymaganych informacji. Nie wiadomo też, jak do wypełniania obowiązków ustawowych urzędnicy zastosują się w przyszłości. W ustawie powiedziane jest na przykład, że plan legislacyjny ma być publikowany co najmniej dwa razy
w roku, ale nie jest powiedziane, jaki okres ma
on obejmować. Obowiązujący plan legislacyjny
ogłoszony przez Radę Ministrów obejmuje okres
od marca do czerwca 2006 roku, ale został on opublikowany z dużym opóźnieniem. Powstaje więc wątpliwość, kiedy pojawi się następny plan legislacyjny
i jaki okres obejmie. Manipulowanie datami opracowania planów legislacyjnych zdecydowanie osłabia funkcjonowanie tego mechanizmu.
Podsumowując, o tym, jak rzeczywiście funkcjonuje Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa przyjdzie nam się jeszcze przekonać. Na razie nie zorganizowano ani
jednego wysłuchania publicznego i trudno ocenić,
czy, i na ile, ustawa wpływa pozytywnie na działalność legislacyjną rządzących i parlamentarzystów,
co było intencją ustawodawcy.
Ustawa o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie4 wciąż czeka na nowelizację
W połowie marca 2006 r. Krzysztof Michałkiewicz – ówczesny minister pracy i polityki społecznej przedstawił w Sejmie sprawozdanie z funkcjonowania Ustawy o działalności pożytku publicznego
3
Na tym właśnie polega, prowadzony przez Instytut Spraw Publicznych w ramach projektu KOMPAS, monitoring stanowienia
prawa dotyczącego organizacji pozarządowych, którego efektem jest m.in. Kalendarium zmian prawnych. Specjaliści ds. monitoringu zbierają, analizują i upubliczniają informacje na temat przygotowywanych zmian prawnych, nie podejmując jednak działalności
lobbingowej (przyp. red.).
4
DzU 2003, nr 96, poz. 873.
84
Trzeci Sektor
n r 6 - la t o 2 0 0 6
i o wolontariacie5. Raport został przygotowany przez
Departament Pożytku Publicznego MPiPS na podstawie własnych danych Ministerstwa oraz badań
przeprowadzonych przez Stowarzyszenie Klon/
Jawor, Instytut Spraw Publicznych oraz Instytut
Pracy i Spraw Socjalnych. Posłowie bardzo pozytywnie odnieśli się do informacji przedstawionych przez
ministra Michałkiewicza, wyrażając przy tym troskę
o różne problemy, z którymi borykają się organizacje.
Poruszono między innymi kwestię zbyt małych kwot
wpływających na konta organizacji pozarządowych
za pośrednictwem mechanizmu „1%”, czy słabego
zaangażowania obywateli w wolontariat. W sprawozdaniu przedstawionym w Sejmie znalazły się
jednocześnie rekomendacje dotyczące ewentualnych zmian w ustawie. Prezentacja tego dokumentu
była więc w pewnym sensie przygotowaniem posłów
do prac nad nowelizacją Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej trwają już w zasadzie od jesieni 2005 roku, kiedy to Rada Działalności
Pożytku Publicznego poprzedniej kadencji sformułowała własne propozycje zmian.
Pomysły na modyfikację ustawy o działalności pożytku publicznego w ciągu miesięcy zmieniały się dość dynamicznie. Weźmy chociażby kwestię ujednolicenia przepisów dotyczących możliwości uzyskiwania statusu pożytku publicznego przez
spółki prawa handlowego. Z początku, kiedy okazało się, że spółki w świetle obowiązujących przepisów (co potwierdziło orzeczenie Sądu Najwyższego ze stycznia 2006 r.) bez przeszkód mogą uzyskiwać status OPP, zarówno w środowisku pozarządowym, jak i w resorcie pracy i polityki społecznej przeważała opinia, że należy jak najszybciej zlikwidować tę możliwość. Potem ministerstwo, po zapoznaniu się z ekspertyzami, zmieniło
zdanie i już nie tylko nie dostrzegało w takiej możliwości żadnego zagrożenia, ale wręcz zaczęto promować ideę „spółki pożytku publicznego”. Argumentacja była między innymi taka, że tego rodzaju
instytucja łatwiej będzie zdobywać majątek na prowadzenie swojej działalności, łatwiej będzie poddawać się kontroli i nadzorowi i ma potencjalnie więk-
szą wiarygodność dla instytucji kredytowych. Różnych „za” pojawiało się coraz więcej i niebawem
zaczęto rozważać możliwość zmiany definicji organizacji pozarządowej tak, aby już bez żadnych wątpliwości zmieściły się w niej spółki prawa handlowego prowadzące działalność non-profit w sferze
pożytku publicznego. Ostatecznie jednak, po protestach niektórych organizacji pozarządowych, w najnowszym projekcie nowelizacji pomysł przyznawania spółkom statusu organizacji pożytku publicznego znikł bez śladu.
Kwestia możliwości uzyskiwania statusu OPP
przez spółki prawa handlowego dobrze obrazuje
dynamikę prac nad przygotowaniem projektu nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie. Nagłe, nieprzewidziane zwroty akcji
nie pozwalają zreferować, jaki dokładnie jest kierunek
planowanych zmian. W wersji roboczej dokumentu,
aktualnej w momencie kończenia prac nad kalendarium, znalazły się następujące istotne propozycje:
• zmiana definicji organizacji pozarządowej
– nie obejmie ona spółek prawa handlowego,
ale ma jednoznacznie obejmować organizacje
kościelne, polonijne i turystyczne;
• zmiana brzmienia art. 5 – w proponowanej
wersji ma on zostać sformułowany w trybie
oznajmującym (a nie przypuszczającym), tak
aby nie było już wątpliwości, w jaki sposób
przebiegać ma współpraca między administracją a organizacjami pozarządowymi;
• możliwość przyjmowania wieloletnich programów współpracy z organizacjami pozarządowymi (maksymalnie pięcioletnich)
– programy mają być opracowywane do końca
grudnia roku poprzedzającego ich obowiązywanie; proponuje się także podstawowe elementy, z których powinien składać się każdy
program (opis form współpracy oraz priorytety) oraz wprowadza składanie przez urzędników sprawozdań z realizacji tych programów przed radnymi;
• możliwość prowadzenia wszystkich rodzajów
działalności – nieodpłatnej działalności sta-
5
Sprawozdanie z działania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za okres od dnia jej wejścia w życie do dnia 31
grudnia 2004 r., druk nr 71, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005.
Grzegorz Makowski
Kalendarium zmian prawnych
•
•
•
•
•
tutowej oraz odpłatnej i gospodarczej w tych
samych dziedzinach; jednocześnie Ministerstwo forsuje stanowisko, że organizacje
pożytku publicznego nie powinny prowadzić
działalności gospodarczej;
zmiana procedur konkursowych – pojawi się
furtka pozwalająca, w szczególnych okolicznościach (np. klęsk żywiołowych), zlecać organizacjom pozarządowym zadania poza procedurami konkursowymi; decyzję o wyłączeniu
procedury konkursowej każdorazowo będzie
podejmować premier;
skrócenie do jednego miesiąca terminów rozpatrywania propozycji zgłaszanych przez
organizacje pozarządowe oraz rozstrzyganie konkursów na tego rodzaju zadania
w ciągu dwóch tygodni – maksymalny czas
rozstrzygnięcia zwykłego konkursu ma natomiast trwać najwyżej dwadzieścia jeden dni;
doprecyzowanie reguł ogłaszania konkursów tak, aby odpowiednie informacje ukazywały się także w lokalnych mediach; ustanowienie reguł powoływania komisji konkursowych – w skład komisji mają wchodzić urzędnicy, radni i eksperci wskazywani przez organizacje pozarządowe;
rozszerzenie trybu konkursowego z ustawy
o działalności pożytku publicznego na zadania
zlecane organizacjom pozarządowym w dziedzinie pomocy społecznej, promocji zatrudnienia i pomocy osobom niepełnosprawnym;
uregulowanie kwestii działalności na rzecz
członków stowarzyszeń – obecnie niejasne
zapisy art. 20 powodują, że duże stowarzyszenia,
które chcą uzyskać status pożytku publicznego
napotykają na problemy, ponieważ bywa, że sądy
rejestrowe mają wątpliwości, czy takie organizacje działają „na rzecz ogółu społeczności”;
ustalenie wynagrodzenia w organizacjach
korzystających ze środków publicznych (w tym
również ze zbiórek publicznych) – nie będzie
ono mogło przekroczyć trzykrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze
przedsiębiorstw;
85
• nałożenie na organizacje pożytku publicznego jednoznacznego obowiązku publikowania rocznych sprawozdań finansowych na stronach resortu polityki społecznej, jak również
raportów dotyczących rozdysponowania środków pozyskanych w ramach mechanizmu
„1%” – wobec częstych przypadków uchylania
się przed kontrolą, planuje się wprowadzenie
mechanizmu pozwalającego odpowiedniemu
ministrowi na nakładanie kar na organizacje
pożytku publicznego, wzywanie do składania wyjaśnień, a nawet występowanie do sądu
z wnioskiem o wykreślenie organizacji z rejestru pożytku publicznego.
To tylko kilka, moim zdaniem najważniejszych
kwestii, które prawdopodobnie znajdą się w nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie. Mogą one jeszcze zostać zmodyfikowane, tym bardziej, że prace nad projektem uległy pewnemu spowolnieniu po tym, jak zawiązała
się koalicja PiS–Samoobrona–LPR. Nowa sytuacja polityczna spowodowała zmianę na stanowisku
ministra pracy i polityki społecznej, w efekcie harmonogram prac uległ więc przesunięciu. Początek
uzgodnień międzyresortowych został zaplanowany
na 20 czerwca 2006 roku, potem przewiduje się jeszcze konsultacje społeczne, a być może nawet przeprowadzenie wysłuchania publicznego (byłby to drugi
przypadek wykorzystania tej instytucji odkąd została
ona usankcjonowana prawnie w Ustawie o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa6).
Poza tym nad ustawą będzie pracować jeszcze parlament (warto przy okazji zaznaczyć, że i na tym etapie może zostać zorganizowane wysłuchanie publiczne), tak więc ustawa może zostać znowelizowana
najwcześniej po wakacjach.
Spółdzielnie socjalne
Kolejnym, istotnym dla sektora wydarzeniem jest podpisanie przez prezydenta Ustawy
o spółdzielniach socjalnych7. Prace nad tym aktem
prawnym zapoczątkował jeszcze poprzedni gabi-
6
Por. omówienie pierwszego przypadku publicznego wysłuchania przeprowadzonego przez Ministerstwo Zdrowia, zawarte
w opracowaniu Justyny Rutkowskiej, opublikowanym w niniejszym numerze kwartalnika (przyp. red.).
7
DzU 2006, nr 94, poz. 651.
86
Trzeci Sektor
n r 6 - la t o 2 0 0 6
net, ale Sejm IV kadencji ostatecznie nie uchwalił
ustawy. Po wyborach w 2005 r. Ministerstwo Pracy
i Polityki Społecznej na nowo podjęło prace nad
tą ustawą. Wprowadzono pewne zmiany i projekt
szybko trafił pod obrady Sejmu. Mimo wielu obaw
i zastrzeżeń formułowanych przez ekspertów i środowiska pracodawców ustawę uchwalono 27 kwietnia, a prezydent podpisał ją 18 maja 2006 roku.
W ustawie zapisano trzydziestodniowe vacatio legis,
tak więc w momencie opracowywania kalendarium
nie dało się jeszcze powiedzieć nic na temat bezpośrednich konsekwencji wejścia w życie tego aktu
prawnego. Przypomnę więc tylko ogólne założenia
Ustawy o spółdzielniach socjalnych.
Głównym celem, czy też motywem ustawodawcy było prawne usankcjonowanie działania podmiotów, które właściwie istniały już przed wejściem
w życie tej ustawy. Spółdzielnie socjalne funkcjonowały bowiem wcześniej, tyle, że na podstawie ogólnych przepisów dotyczących spółdzielni. Nowa
ustawa ma oczywiście na celu ułatwienie działalności prowadzonej przez podmioty, które według
zamysłu projektodawców mogą okazać się skutecznym narzędziem reintegracji społecznej i zawodowej osób zagrożonych wykluczeniem z rynku pracy,
na przykład niepełnosprawnych, bezrobotnych
czy byłych więźniów.
Spółdzielnię socjalną będzie mogła utworzyć
najwyżej piętnastoosobowa grupa. Z działalnością
w tej formie wiąże się wiele ułatwień – nie trzeba
powoływać rady nadzorczej, można zatrudniać
wolontariuszy, można starać się o refundację składek na ubezpieczenia społeczne, czy startować
w konkursach na wykonywanie zadań publicznych
na zasadach określonych w Ustawie o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie. Jest nadzieja,
że w obliczu ogólnego wzrostu zainteresowania
tematyką ekonomii społecznej Ustawa o spółdzielniach socjalnych rzeczywiście stanie się efektywnym
narzędziem aktywizacji społeczno-zawodowej dla
wielu grup zagrożonych wykluczeniem społecznym.
Trzeba również liczyć na to, że nie ujawnią się mankamenty ustawy. Eksperci i dziennikarze, którzy
wypowiadali się na temat projektu regulacji mieli
o nim raczej krytyczne zdanie. Wiele zapisów sfor-
8
DzU 2005, nr 167, poz. 1400.
mułowano bardzo niejasno. Przedsiębiorcy obawiali
się nieuczciwej konkurencji ze strony spółdzielni
korzystających z wielu ulg i zwolnień. Ekonomiści
ostrzegali, że spółdzielnie staną się polem nadużyć
podatkowych. Pojawiają się też opinie, że Ustawa
o spółdzielniach socjalnych będzie miała negatywny
wpływ na rynek pracy (argument „psucia rynku”),
a ponadto spowoduje chaos wewnątrz szeroko definiowanego trzeciego sektora na styku spółdzielnie
socjalne–organizacje pozarządowe. Już niedługo
będziemy mogli się przekonać, co przyniesie Ustawa
o spółdzielniach socjalnych.
Fundusz im. KEN wciąż straszy
Omawiając najważniejsze wydarzenia i decyzje ustawodawcy, które miały miejsce w interesującym nas okresie, warto wspomnieć o Ustawie o Funduszu im. Komisji Edukacji Narodowej8.
Regulacje zawarte w tej ustawie, przyjętej jeszcze w poprzedniej kadencji Sejmu, omawialiśmy
we wcześniejszych edycjach kalendarium. Powołała
ona do życia instytucję, której celem jest wspieranie wysiłków edukacyjnych państwa. Według ustawodawcy Fundusz im. Komisji Edukacji Narodowej miał być źródłem pomocy materialnej przede
wszystkim dla uczniów szkół publicznych i niepublicznych, z rodzin, w których dochód na jedną
osobę nie przekracza minimalnego wynagrodzenia.
Cel Funduszu jest więc szczytny, a ustawa z pozoru
nie ma żadnego związku z sytuacją sektora pozarządowego. Przypomnijmy jednak, że podstawowy
problem polega na tym, że mechanizm finansowania Funduszu im. KEN stoi w wyraźnym konflikcie
z ideą „1%”. W ustawie zapisano bowiem, że jednym
ze źródeł przychodów Funduszu są środki przekazywane z budżetu państwa w wysokości określonej
w ustawie budżetowej, w tym: „[...] różnica pomiędzy 1% podatku dochodowego od osób fizycznych
należnego za poprzedni rok podatkowy a dokonanymi i odliczonymi wpłatami na rzecz organizacji pożytku publicznego”. Taka konstrukcja kreuje swoisty „anty-jeden-procent”, ponieważ wynika
z niej jasno, że najlepszym sposobem na powiększenie zasobów Funduszu im. KEN jest pomniej-
Grzegorz Makowski
Kalendarium zmian prawnych
szenie wpływów organizacji pożytku publicznego z „1%”. Ponadto rozwiązanie zaproponowane
w ustawie właściwie nie pozwala określić dokładnie, jaki będzie budżet Funduszu, co rodzi dalsze
problemy dla budżetu państwa. O tych problemach
było wiadomo już w momencie uchwalania ustawy,
mimo to Sejm IV kadencji przyjął ją na swoim ostatnim posiedzeniu plenarnym, a prezydent Aleksander Kwaśniewski ją podpisał. Po wyborach, nowy
minister edukacji przygotował projekt ustawy, która
zmierzała do uchylenia Ustawy o Funduszu im.
Komisji Edukacji Narodowej. Projekt utknął jednak
w ministerstwie i do dziś nie trafił nawet do uzgodnień międzyresortowych. Tymczasem zmieniła się
sytuacja polityczna i nowy wicepremier i minister
edukacji – Roman Giertych – rozważa odstąpienie
od prac nad likwidacją Funduszu. Coś jednak musi
zmienić się w tej sprawie, bo współistnienie „1%”
i aktualnego mechanizmu finansowania Funduszu
im. KEN wydaje się nie do utrzymania.
Komisja Trójstronna,
darowizny rzeczowe i inne sprawy
Środowisko prawne trzeciego sektora tworzy nie tylko ustawodawca. Dlatego warto zwrócić uwagę na niespodziewane otwarcie się na dialog z organizacjami pozarządowymi Komisji Trójstronnej, która dotąd trzymała organizacje pozarządowe na dystans9. Na posiedzeniu 27 marca
2006 r. Komisja przyjęła uchwałę w sprawie podjęcia działań zmierzających do zawarcia umowy
społecznej Gospodarka–Praca–Rodzina–Dialog 10.
Celem umowy ma być wypracowanie systemowych
rozwiązań najważniejszych problemów społecznych, z którymi boryka się kraj. Wśród priorytetów,
które nakreśliła Komisja obok działań na rzecz tworzenia nowych miejsc pracy, rozwoju polityki prorodzinnej, czy polepszania sytuacji przedsiębiorców, znalazł się również punkt mówiący o rozwijaniu dialogu, partnerstwa społecznego i społeczeństwa obywatelskiego. Z uchwałą zapoznała się Rada
Działalności Pożytku Publicznego, odnosząc się
87
do niej z dużym optymizmem i wyrażając nadzieję,
że Komisja Trójstronna zechce zaprosić przedstawiciela Rady do prac nad umową społeczną.
Wygląda na to, że po wielu miesiącach intensywnej kampanii rzeczniczej nie ma co liczyć
na pozytywne rozwiązanie problemu darowizn
rzeczowych. O tej sprawie pisaliśmy już wielokrotnie w poprzednich numerach kwartalnika, jest ona
dobrze znana każdemu, kto interesuje się sytuacją
prawną trzeciego sektora. Nie ma więc sensu po raz
kolejny opisywać, na czym polega kłopot. Dość
powiedzieć, że pomimo obietnic wyborczych składanych przez różne partie polityczne, łącznie z rządzącym PiS-em, mimo osobistego zaangażowania
posła Artura Zawiszy (PiS) i paru innych parlamentarzystów, resort finansów pozostaje niezachwiany
w swojej negatywnej opinii odnośnie możliwości
niepobierania podatku od darowizn rzeczowych.
Argumenty od miesięcy, a właściwie od lat, są ciągle te same. Nie da się zwolnić z podatku darów rzeczowych przekazywanych organizacjom pozarządowym, ponieważ rozwiązanie takie byłoby niezgodne
z IV Dyrektywą UE. I choć prawda wygląda nieco
inaczej, o czym łatwo przekonać się, uważnie czytając przepisy podatkowe w innych krajach należących
do Unii, czy też stanowisko polskiego UKiE w tej
sprawie, to najwyraźniej nie ma co liczyć na zmianę
zdania Ministerstwa Finansów. Potwierdzenie tego
smutnego faktu można znaleźć w projekcie zmian
w podatkach, który nie przewiduje żadnej zmiany
w tej kwestii. Dawną argumentację i nieprzejednane stanowisko potwierdzają w swoich wypowiedziach także wiceministrowie w resorcie finansów.
Póki co, kwestia opodatkowania darowizn rzeczowych pozostaje nierozwiązana (nadal taniej jest
utylizować produkty, niż podarować je organizacji
charytatywnej), ale za to w innej sprawie chyba uda
się osiągnąć sukces. Pod koniec maja 2006 r. w programie prac pierwszego czerwcowego posiedzenia Sejmu znalazły się dwa projekty ustaw zmierzające do uproszczenia mechanizmu „1%”. Jeden
projekt złożyli posłowie klubu Platformy Obywatelskiej, drugi – Sojuszu Lewicy Demokratycz-
9
Por. omówienie funkcjonowania Komisji Trójstronnej w opracowaniu Mateusza Fałkowskiego, opublikowanym w niniejszym
numerze kwartalnika.
10
Uchwała nr 29 Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych z 27 marca 2006 r. w sprawie umowy społecznej „Gospodarka–Praca–Rodzina–Dialog”.
88
Trzeci Sektor
n r 6 - la t o 2 0 0 6
nej. Oba wyglądają obiecująco, ale niestety, oba
od początku nie są wolne od wad. SLD już na wstępie musiało poprawić własny projekt, bo posłowie
Sojuszu zapomnieli o osobach rozliczających się
na zasadzie ryczałtu. Z kolei posłowie PO przygotowali dość rozbudowany projekt, który jednocześnie zmienia trzy ustawy – o podatku dochodowym
od osób fizycznych11, o zryczałtowanym podatku
dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne12 oraz Ustawę o Funduszu
im. Komisji Edukacji Narodowej13. Bez zagłębiania
się w szczegóły tego projektu już na pierwszy rzut
oka można stwierdzić, że pomysłodawcy nie za bardzo orientują się w problemach trzeciego sektora.
Z jednej strony proponują uproszczenie procedury
przekazywania „1%”, z drugiej – konserwują absurdalny mechanizm finansowania Funduszu im.
KEN, o którym była mowa już wcześniej. W obu
projektach widać zagubienie posłów, którzy najwyraźniej, mimo dobrych chęci, nie zadbali o to, żeby
skonsultować swoje propozycje z odpowiednimi
ciałami – Radą Działalności Pożytku Publicznego,
Forum Darczyńców, czy Ogólnopolskim Forum
Organizacji Pozarządowych. Projekty nie noszą też
śladu prac w Parlamentarnym Zespole ds. Organizacji Pozarządowych, który powinien był zająć się
nimi w pierwszej kolejności. Mimo wszystko trzeba
jednak docenić dobrą wolę posłów.
I sprawa ostatnia, dopisana już po zamknięciu
numeru kwartalnika. Niestety, oczekiwane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zasadności ustawowego pozbawienia płatników podatku
liniowego (tj. osób uzyskujących dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, płacących podatek 19%) możliwości przekazywania 1% podatku
organizacjom pożytku publicznego, podtrzymało
aktualny stan prawny. Przypomnijmy, że Rzecznik Praw Obywatelskich (był nim jeszcze wówczas
prof. Andrzej Zoll) wystąpił do Trybunału o zbadanie zgodności art. 27d ust. 1 i 2 Ustawy z 26 lipca
1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych,
który w aktualnym brzemieniu wyłącza wspomnianych podatników z mechanizmu „1%”. 13 czerwca
2006 roku Trybunał orzekł, że obecne rozwiązanie,
zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich,
nie narusza Konstytucji RP.
Podsumowanie najważniejszych zmian lub projektów zmian w aktach prawnych omawianych w tekście
11
12
13
Ustawa z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa
(DzU 2005, nr 169, poz. 1414)
• Ustawa reguluje kwestie działalności lobbingowej i wprowadza
nowe mechanizmy konsultacji projektów ustaw i rozporządzeń
(np. wysłuchanie publiczne). Wprowadza również nowe instrumenty poprawiające możliwość śledzenia procesu legislacyjnego
(np. plany legislacyjne). Jednocześnie wciąż istnieje ryzyko, że szeroka definicja lobbingu zawarta w Ustawie może negatywnie
wpłynąć na działalność rzeczniczą organizacji pozarządowych.
Ustawa z 24 kwietnia 2003 r.
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
(DzU 2003, nr 96, poz. 873)
• W Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej trwają prace nad
nowelizacją Ustawy. W obecnej wersji projektu nie ma już propozycji nadawania statusu OPP spółkom prawa handlowego, proponuje się natomiast m.in.: rozszerzenie definicji organizacji pozarządowej; ulepszenie procedur konkursowych; zaostrzenie procedur kontrolnych; ujednolicenie trybu zlecania zadań organizacjom pozarządowym działającym np. w obszarze polityki społecznej; pozbawienie organizacji pożytku publicznego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Prace nad nowelizacją
są intensywne, ale szansa na to, że projekt trafi do Sejmu przed
wakacjami są znikome. Warto również dodać, że ministerstwo
przewiduje w tej sprawie organizację wysłuchania publicznego.
DzU 1991, nr 80, poz. 350.
DzU 1998, nr 144, poz. 930.
DzU 2005, nr 167, poz. 1400.
Grzegorz Makowski
Kalendarium zmian prawnych
Ustawa z 27 kwietnia 2006 r.
o spółdzielniach socjalnych
(DzU 2006, nr 94, poz. 651)
• Ustawa została podpisana przez prezydenta i niebawem wejdzie
w życie. Rząd pokłada w niej wiele nadziei związanych z aktywizacją osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Na Ustawę
czekały, działające już wcześniej, spółdzielnie socjalne. Z drugiej
strony przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe wyrażają obawy,
czy Ustawa nie odbije się negatywnie na ich funkcjonowaniu.
Ustawa z 29 sierpnia 2005 r.
o Funduszu im. Komisji Edukacji Narodowej
(DzU 2005, nr 167, poz. 1400)
• Wciąż nie wiadomo co stanie się z Funduszem im. KEN. Sposób
jego finansowania jest szkodliwy dla idei „1%”. W resorcie edukacji czeka projekt ustawy likwidującej Fundusz, ale obecny minister skłania się raczej ku zachowaniu Funduszu wraz z wadliwym
mechanizmem jego finansowania.
Uchwała nr 29 Trójstronnej
Komisji do Spraw SpołecznoGospodarczych z 27 marca
2006 r. w sprawie umowy społecznej „Gospodarka–Praca–
Rodzina–Dialog”
• Komisja Trójstronna zdecydowała, że pracując nad projektem
umowy społecznej Gospodarka–Praca–Rodzina–Dialog zajmie
się również kwestią dialogu społecznego, partnerstwa społecznego
i społeczeństwa obywatelskiego. Komisja planuje także współpracę w tej kwestii z Radą Działalności Pożytku Publicznego.
Poselski projekt ustawy o zmianie
ustawy o podatku dochodowym
od osób fizycznych, ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów
osiąganych przez osoby fizyczne
oraz ustawy o Funduszu im.
Komisji Edukacji Narodowej
(druk sejmowy nr 509)
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych
(druk sejmowy nr 592)
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2006 r.
• Posłowie PO i SLD złożyli do laski marszałkowskiej niezależne projekty ustaw zmierzających do uproszczenia funkcjonowania mechanizmu „1%”. Oba projekty niestety nie są bez wad.
Po pierwszym czytaniu trafią do sejmowej Komisji Finansów
Publicznych wraz z rządowymi projektami zmian w ustawodawstwie podatkowym.
• Trybunał Konstytucyjny uznał, że rozwiązanie pozbawiające
płatników podatku liniowego możliwości przekazywania 1%
podatku organizacjom pożytku publicznego (art. 27d ust. 1 i 2
Ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych) nie narusza przepisów Konstytucji RP.
Dr Grzegorz Makowski jest członkiem zespołu monitorującego tworzenie i stosowanie prawa dotyczącego organizacji pozarządowych, działającego w ramach projektu
KOMPAS w Instytucie Spraw Publicznych.
89