Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady

KOMISJA
EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 15.5.2013
COM(2013) 280 final
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY,
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU
REGIONÓW
Wzmocnienie pozycji samorządów lokalnych w krajach partnerskich
w celu poprawy zarządzania i zwiększenia skuteczności w dziedzinie rozwoju
PL
PL
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY,
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU
REGIONÓW
Wzmocnienie pozycji samorządów lokalnych w krajach partnerskich
w celu poprawy zarządzania i zwiększenia skuteczności w dziedzinie rozwoju
1.
KONTEKST
Kierowane centralnie, odgórnie strategie i programy na rzecz rozwoju nie są w stanie
zapewnić pomyślnego rozwiązania problemów zrównoważonego rozwoju i walki z
ubóstwem. Pewną rolę mają w tym zakresie do odegrania także podmioty publiczne i
prywatne, szczególnie na szczeblu lokalnym. W ciągu ostatnich dwóch dziesięcioleci wiele
rządów centralnych w krajach rozwijających się przyznało samorządom lokalnym1 pewne
kompetencje w ramach krajowych procesów rozwoju, tak aby zapewnić określenie polityki
publicznej i świadczenie usług stosownie do warunków lokalnych.
Uznaniu roli politycznej nie zawsze towarzyszyła jednak odpowiednia autonomia, budowanie
potencjału i zasoby finansowe, przez co wzmocnienie pozycji samorządów było niepełne. W
wielu krajach partnerskich UE finansowanie bezpośrednio za pośrednictwem samorządów
lokalnych stanowi nadal nieznaczną część wydatków krajowego sektora publicznego i
międzynarodowej pomocy rozwojowej.
Uwolnienie potencjału w zakresie rozwoju samorządów lokalnych wymaga pokonania
szeregu przeszkód. W tym celu Komisja Europejska podkreśla więc znaczenie samorządów
lokalnych w krajach partnerskich, jeśli chodzi o realizację celów rozwojowych, oraz
proponuje podjęcie bardziej strategicznych działań na rzecz wzmocnienia ich pozycji2.
W niniejszym komunikacie podsumowano wyniki zorganizowanego dialogu na temat
zaangażowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego i samorządów lokalnych w unijną
współpracę na rzecz rozwoju3, nowego podejścia UE do kwestii ograniczania ubóstwa i
1
2
3
PL
W niniejszym komunikacie termin „samorząd lokalny” będzie się odnosić do instytucji publicznych
mających osobowość prawną, wchodzących w skład struktury państwa, poniżej poziomu rządu
centralnego, i odpowiedzialnych przed obywatelami. Samorząd lokalny składa się zwykle z organu
obradującego lub organu decydującego o polityce (rady lub zgromadzenia) i organu wykonawczego
(burmistrza lub innego urzędnika) wybieranych w wyborach bezpośrednich lub pośrednich na szczeblu
lokalnym. Termin ten obejmuje poszczególne szczeble władzy, np. wsie, gminy, okręgi, powiaty,
prowincje, regiony itp. Mimo tak szerokiego kontekstu niniejszy komunikat jest jednak skoncentrowany
na szczeblu gminnym, który jest zazwyczaj najniższym poziomem systemu instytucji publicznych,
najbliższym obywatelowi.
Jako kontynuacja i uzupełnienie komunikatu Komisji „Władze lokalne: podmioty rozwoju”
COM(2008) 626 final (8.10.2008).
URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0626:FIN:PL:PDF,
wraz z załączoną Europejską kartą współpracy rozwojowej na rzecz sprawowania władzy na szczeblu
lokalnym
URL:
https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/European_charter_on_development_coopera
tion_in_support_of_local_governance_paper_P65.
URL: http://ec.europa.eu/europeaid/who/partners/civil-society/structured-dialogue_en.htm.
2
PL
zrównoważonego rozwoju, określonego w komunikacie: „Zwiększanie wpływu unijnej
polityki rozwoju: Program działań na rzecz zmian”4 oraz związanych z nim komunikatach i
konkluzjach Rady5, jak również wyniki konsultacji z zainteresowanymi podmiotami
przeprowadzonych w oparciu o dokument tematyczny dotyczący władz lokalnych w procesie
rozwoju. Ponadto w komunikacie uwzględniono międzynarodowy program działań na rzecz
zwiększenia skuteczności pomocy i rozwoju, ostatnio nakreślony w dokumencie końcowym z
posiedzenia w Pusanie6.
Znaczenie samorządów lokalnych w procesie rozwoju
Uczestnictwo obywateli w procesach decyzyjnych, które wywierają wpływ na ich życie, a
także dostęp do mechanizmów kontroli władzy mają zasadnicze znaczenie dla wspierania
zrównoważonego rozwoju i ograniczania ubóstwa. Jest to szczególnie istotne na poziomie
lokalnym, tam gdzie żyją i pracują obywatele, gdzie świadczone są podstawowe usługi i gdzie
zakładane są przedsiębiorstwa. Obywatele mają w związku z tym wspólne interesy
obejmujące wyznaczenie celów i wspólne poszukiwanie rozwiązań służących przede
wszystkim poprawie dostępu do usług, bardziej zrównoważonemu podziałowi dostępnych
zasobów, większej spójności społecznej, jak również zwiększonej odpowiedzialności i
przejrzystości administracji publicznej, obejmującej dostęp do mechanizmów kontroli
władzy.
Zważywszy, że samorządy lokalne funkcjonują bliżej obywateli niż inne instytucje publiczne,
są one odpowiedzialne za zbieranie opinii społeczności lokalnych, a równocześnie za
zapoczątkowywanie zmian. Dotyczy to przede wszystkim skuteczniejszej administracji
publicznej, procesów rozwoju bardziej sprzyjających włączeniu społecznemu, realizowanych
we współpracy z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego7, oraz rozwiązań dla pilnych
wyzwań, przed którymi stoją społeczności lokalne. Wśród tych wyzwań znajdują się:
wykluczenie społeczne, migracja, bezpieczeństwo żywnościowe, ograniczona infrastruktura,
gwałtowna urbanizacja, wyczerpywanie się zasobów, bezpieczeństwo publiczne i przemoc,
środowiskowe i społeczne skutki działalności wydobywczej, przystosowanie się do zmiany
klimatu i łagodzenie jej skutków, praworządność i dostęp do wymiaru sprawiedliwości.
Dobre zarządzanie8 na szczeblu lokalnym jest niezbędne do osiągnięcia zrównoważonego
rozwoju i sprawiedliwych wyników. Stwarza warunki do elastycznych i skutecznych
procesów rozwojowych sprzyjających włączeniu społecznemu.
4
5
6
7
8
PL
COM(2011) 637 final (13.10.2011).
COM(2011) 638 final (13.10.2011), COM(2011) 865 final (7.12.2011), COM(2012) 446 final
(20.8.2012), COM(2012) 492 final (12.9.2012) oraz konkluzje Rady (15.10.2012), COM(2012) 586
final (3.10.2012), JOIN(2012) 27 final (3.10.2012), COM(2013) 92 (27.2.2013).
URL:
www.aideffectiveness.org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_FINAL_EN.pdf
UE za organizacje społeczeństwa obywatelskiego uznaje wszystkie struktury niepaństwowe,
niekomercyjne (w tym organizacje wspólnotowe, organizacje pozarządowe, organizacje religijne,
fundacje, instytuty badawcze, związki zawodowe, organizacje kobiece, spółdzielnie, stowarzyszenia
zawodowe, stowarzyszenia przedsiębiorców oraz media), dzięki którym ludzie łączą się w imię
wspólnych celów i ideałów. COM(2012) 492 final.
URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0492:FIN:PL:PDF.
Sposób sprawowania rządów jest związany z przepisami, procesami i strategiami, za pomocą których
odbywa się określanie interesów, zarządzanie zasobami, sprawowanie władzy w społeczeństwie przez
instytucje odpowiedzialne za sprawy publiczne oraz zapewniany jest udział wszystkich
zaangażowanych podmiotów. COM(2003) 615 final (20.10.2003).
3
PL
Jakość zarządzania na poziomie lokalnym jest przede wszystkim związana z wolą polityczną
rządów centralnych w kwestii stworzenia sprzyjających warunków na szczeblu lokalnym za
pomocą instrumentów prawnych i regulacyjnych9, które zapewnią władzom lokalnym
wystarczającą autonomię w wykonywaniu władzy publicznej i zdobycie specjalistycznych
zdolności. Dlatego też jakość lokalnego zarządzania dotyczy również sposobu, w jaki
samorządy lokalne zarządzają polityką publiczną i usługami oraz wdrażają je poprzez lokalne
procesy kształtowania polityki oraz kontakty z innymi instytucjami publicznymi,
obywatelami i sektorem prywatnym, a także poprzez alokację dostępnych zasobów.
W krajach bogatych w zasoby naturalne samorządy lokalne mogłyby udzielać porad
dotyczących sposobów funkcjonowania przemysłu wydobywczego oraz na temat tego, w jaki
sposób dochody z sektora wydobywczego są dzielone między społeczności lokalne, rząd
centralny i podmioty prywatne.
W sytuacjach niestabilnych, przy podwyższonym zagrożeniu kryzysem samorządy lokalne
mają do odegrania kluczową rolę w celu ochrony słabszych grup i społeczności, poprzez
dążenie do tworzenia lokalnych strategii i poprzez umożliwienie świadczenia podstawowych
usług społecznych. Na obszarach szczególnie narażonych na katastrofy mogą one mieć
kluczowe znaczenie dla zapobiegania im, łagodzenia ich skutków i zwiększania gotowości na
wypadek ich wystąpienia, oprócz zarządzania wczesnym reagowaniem i świadczenia
podstawowych usług na rzecz społeczeństwa. Ponadto odgrywają one często ważną rolę we
wczesnym ostrzeganiu i tym samym przyczyniają się do łagodzenia pierwszych oznak
przemocy, za pomocą lokalnych i tradycyjnych mechanizmów rozstrzygania sporów.
Korzystanie z przewagi komparatywnej władz lokalnych może jednak okazać się
nieskuteczne z powodu niekorzystnych czynników politycznych, w szczególności związanych
z brakiem skutecznego przywództwa, wysokim poziomem korupcji i niewłaściwej
administracji, klientelizmem oraz szarą strefą, jak również niedostatkami instytucjonalnymi,
na przykład zniekształconymi zasadami działania instytucji, ograniczonymi środkami
finansowymi, niskim stopniem zdolności administracyjnej, nieprawidłowościami w
procedurach planowania i zarządzaniu finansami publicznymi.
W związku z tym, w zależności od warunków krajowych, powiązanie sektora publicznego na
poziomie lokalnym z procesami rozwojowymi może wymagać rozszerzenia możliwości
samorządów lokalnych i wzmocnienia struktur lokalnego zarządzania. Istotne jest przy tym,
aby równocześnie wzmocnić pozycję lokalnych władz publicznych i obywateli, tak aby
zagwarantować, że obywatele będą mogli wymagać przejrzystości i odpowiedzialności10 ze
strony władz, a samorządy lokalne będą dysponowały środkami i zachętami potrzebnymi do
reagowania na oczekiwania obywateli dotyczące skutecznego, przejrzystego i
odpowiedzialnego zarządzania, sprawiedliwego podziału zasobów i dostępu do usług.
9
10
PL
Np. przepisy instytucjonalne, rozdział władzy, systemy wyborcze i partyjne, odpowiednia polityka
decentralizacyjna, międzyrządowe systemy fiskalne, poszanowanie praworządności.
Lokalne organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą odgrywać ważną rolę w obligowaniu
lokalnych polityków i urzędników do elastycznego i skutecznego sprawowania służby publicznej na
poziomie lokalnym. Ponadto kontakty między samorządami lokalnymi a organizacjami społeczeństwa
obywatelskiego przyczyniają się do tworzenia lokalnego systemu politycznego, w którym zachodzą
procesy polityczne i rozwojowe.
4
PL
2.
UWOLNIENIE POTENCJAŁU ROZWOJU SAMORZĄDÓW LOKALNYCH
W ramach wsparcia dla sektora publicznego w krajach partnerskich na rzecz skuteczniejszego
i wydajniejszego opracowywania i wdrażania krajowej polityki i planów rozwoju należy
uwzględnić istotną rolę lokalnego sektora publicznego. Pomoc dla samorządów lokalnych
powinna mieć na celu zwiększenie ich możliwości i środków potrzebnych do sprawowania
mandatu instytucjonalnego zdefiniowanego w przepisach prawa, a w związku z tym do
korzystania z prawa do inicjatywy przysługującego im jako pełnoprawnym decydentom
politycznym.
W imię zasady pomocniczości11 UE dąży do wspierania roli samorządów lokalnych jako
organów politycznych i decyzyjnych w celu zapewnienia przejrzystego i odpowiedzialnego
kształtowania polityki i świadczenia usług na poziomie lokalnym. Może to poprawić ich
pozycję, a także pobudzić do rozwoju lokalnego poprzez większe uczestnictwo w demokracji,
sprawiedliwość, prawa człowieka, aktywną postawę obywatelską, udział kobiet i młodzieży w
życiu publicznym oraz wielopoziomową kontrolę władz.
Partnerstwa osób zainteresowanych i mechanizmy dialogu, w którym uczestniczą
przedstawiciele samorządów lokalnych, inne lokalne podmioty i obywatele, powinny być
wspierane na poziomie lokalnym, gdyż jest to sposób na podjęcie dialogu z właściwymi
organami władz centralnych i zakomunikowanie swoich potrzeb i obaw, a także
dopilnowanie, że będą one brane pod uwagę.
W tym kontekście należy też wspierać terytorialne podejście do kwestii rozwoju. Podejście to,
dostosowane do specyficznych cech i potrzeb poszczególnych obszarów, ma postać
dynamicznego, oddolnego i długotrwałego procesu polegającego na zaangażowaniu wielu
podmiotów i obejmującego wiele sektorów, w którym różne instytucje i podmioty lokalne
wspólnie określają priorytety, a także planują i wdrażają strategie rozwoju. Poprzez wytyczne
samorządów lokalnych oraz mobilizację dodatkowych możliwości i zasobów osób
prywatnych i całej wspólnoty terytorialne podejście do kwestii rozwoju mogłoby
spowodować zmiany, jeśli chodzi o jakość życia obywateli i ich dobrobyt, zapewniając
równowagę między rozwojem społeczno-gospodarczym, sprawiedliwość i wysoką jakość
środowiska naturalnego, a także zwiększając odporność szczególnie wrażliwych grup
społecznych. Podejście to mogłoby również wzmocnić lokalne procesy polityczne, zwiększyć
przejrzystość i zaangażowanie demokratyczne w kwestię rozwoju poprzez stałe
monitorowanie postępów w kierunku zapewnienia długoterminowej stabilności.
3.
OPRACOWANIE WSPARCIA ZE STRONY UE NA RZECZ LEPSZEGO
ZARZĄDZANIA I SKUTECZNIEJSZYCH WYNIKÓW W OBSZARZE
ROZWOJU NA POZIOMIE LOKALNYM
UE powinna dążyć do tego, by samorządy lokalne i osoby nimi kierujące w krajach
partnerskich miały demokratyczną legitymację, podlegały kontroli społecznej i były
reprezentatywne; a szczególnie powinno to dotyczyć władz gminnych na obszarach wiejskich
i w miastach. UE powinna również zbadać możliwości zapewnienia koordynacji z władzami
regionalnymi.
11
PL
Zgodnie z zasadą pomocniczości funkcje publiczne, funkcje regulacyjne i wydatkowanie środków są
przekazywane do najniższego szczebla instytucjonalnego lub społecznego, najbliższego obywatelom,
który jest w stanie wypełniać te funkcje lub zarządzać wydatkami i ma niezbędne do tego uprawnienia.
5
PL
W sytuacjach niestabilności współpraca UE z władzami lokalnymi jest szczególnie istotna w
połączeniu z szerzej zakrojonymi procesami budowania państwowości, które są niezbędne do
osiągnięcia stanu stabilności. Jak stwierdzono w Programie działań na rzecz zmian, jest to
szczególnie istotne w krajach, w których dochodzi do rażących naruszeń praw człowieka. W
takich przypadkach UE może zawiesić współpracę z rządami centralnymi i kontynuować
przekazywanie pomocy za pośrednictwem samorządów lokalnych i organizacji społeczeństwa
obywatelskiego.
UE powinna również wspierać starania rządów na rzecz stworzenia sprzyjających warunków,
tak aby samorządy lokalne miały prawo do definiowania i realizowania lokalnej polityki i
planów oraz pełnego uczestnictwa w procesach na rzecz zrównoważonego rozwoju. Wraz z
rządami centralnymi UE powinna inwestować w rozwój zdolności do działania, aby
zagwarantować, że samorządy lokalne, zwłaszcza na odległych obszarach o ograniczonych
możliwościach i zasobach, będą w stanie objąć zarządzanie rozwojem na swoim terytorium
we współpracy z innymi podmiotami lokalnymi.
Z operacyjnego punktu widzenia nowe podejście UE będzie wspierać wzmocnioną autonomię
polityczną, administracyjną i fiskalną samorządów lokalnych poprzez reformy
decentralizacyjne, poszerzanie zdolności i rozwój instytucjonalny.
3.1.
Procesy decentralizacji
Decentralizacja stanowi szczególny aspekt reformy sektora publicznego. Wiąże się z
przekazaniem szeregu uprawnień politycznych, obejmujących zasilanie budżetu własnego,
obowiązki w zakresie świadczenia usług oraz zasoby finansowe, ludzkie i administracyjne
przekazane przez organy wyższego szczebla systemu politycznego organom publicznym na
niższym poziomie.
Decentralizacja jest z natury zagadnieniem politycznym, które wpływa na ogólną organizację
danego państwa. Jej celem jest poprawa wydajności, równości i spójności społecznej, a
decyzję o jej wprowadzeniu może podjąć jedynie suwerenne państwo. Dlatego też pomoc w
decentralizacji ze strony partnerów działających na rzecz rozwoju powinna być przewidziana
jedynie w przypadku, gdy istnieje wola polityczna do inicjowania i wspierania decentralizacji
lub gdy reformy decentralizacyjne zostały już wprowadzone w życie. UE powinna
równocześnie dostosować swoje działania sektorowe do obszarów, w których wprowadzono
już decentralizację, jeśli takie występują.
Wsparcie UE dla procesów decentralizacji będzie opierać się przede wszystkim na poznaniu
ekonomii politycznej takich reform w odniesieniu do zasobów terytorialnych. Ponadto
wsparcie UE na rzecz decentralizacji powinno koncentrować się na stworzeniu warunków
prawnych i politycznych sprzyjających decentralizacji, rozwojowi instytucjonalnemu i
rozszerzaniu możliwości, tak aby samorządy lokalne miały pewną autonomię w wypełnianiu
funkcji, do których są prawnie umocowane.
Powinno to doprowadzić do przydzielenia samorządom lokalnym wystarczających środków
finansowych zgodnie z krajowymi ramami prawnymi, poprawy zarządzania finansami
publicznymi i pozyskiwania dochodów na poziomie lokalnym. Równocześnie unijna pomoc
powinna służyć poszerzeniu możliwości organów centralnych, dekoncentracji usług
publicznych, jak również lokalnych organów politycznych i pracowników administracyjnych,
a także ustanowieniu mechanizmów odpowiedzialności politycznej, przejrzystości i
mechanizmów monitorowania polityki gminnej.
PL
6
PL
Przykład wsparcia UE na rzecz procesu decentralizacji: przypadek Kambodży
Współfinansowany przez UE program „Wzmocnienie demokratycznych i zdecentralizowanych władz lokalnych” został
wdrożony w ramach partnerstwa z UNDP w okresie od 2006 r. do grudnia 2011 r. w celu wsparcia strategii dekoncentracji i
decentralizacji opracowanej przez rząd Kambodży. Na poziomie gmin program stworzył współpracę horyzontalną między
gminami, a równocześnie poprawił postrzeganie samorządów lokalnych oraz dobrostan obywateli. Na poziomie prowincji
program zachęcił do ustanowienia 24 prawnie niezależnych stowarzyszeń samorządów lokalnych. Działania na szczeblu
krajowym miały na celu poprawę międzyrządowych transferów środków finansowych. Samorządy lokalne rozpoczęły
korzystanie z zasobów finansowych w niezależny sposób.
W tym kontekście UE powinna rozważyć decentralizację fiskalną jako strategiczny punkt
wyjścia do stopniowej budowy kultury odpowiedzialności władzy przed społeczeństwem,
ponieważ określa ona zasady wytwarzania i dystrybucji zasobów wykorzystywanych do
zaspokojenia oczekiwań obywateli. Należy zwrócić szczególną uwagę na mechanizmy
umożliwiające połączenie zasobów zewnętrznych i krajowych w ramach instrumentów
transferów fiskalnych w celu wsparcia lokalnych dochodów podatkowych i planowania
przestrzennego, procesów budżetowania i wydatkowania środków samorządów lokalnych.
3.2.
Rozwijanie zdolności samorządów lokalnych
W celu zwiększenia możliwości samorządów lokalnych, jeśli chodzi o przyczynianie się do
dobrych rządów, a w efekcie osiąganie celów rozwoju na szczeblu lokalnym, urzędnicy
wyłonieni w wyborach lokalnych i pracownicy administracyjni, muszą przezwyciężyć
ograniczenia możliwości, np. w zakresie zarządzania zasobami publicznymi i ich
pozyskiwania, umiejętności przywódczych, zarządzania finansami publicznymi,
pozyskiwania dochodów i wydatkowania środków, przejrzystości, uczestnictwa i kontaktów z
innymi podmiotami.
Możliwości zapewnienia lokalnych dobrych rządów zależą od trzech rodzajów czynników:
indywidualnych, instytucjonalnych i organizacyjnych. Na poziomie indywidualnym
możliwości lokalne zależą od umiejętności, przeszkolenia i postawy lokalnych polityków i
pracowników administracji. Na poziomie instytucjonalnym możliwości zależą od struktur i
procedur operacyjnych, które ograniczają i regulują działania personelu. Na poziomie
organizacyjnym o możliwościach decyduje otoczenie polityczne i prawne, a także przepisy i
praktyki regulujące stosunki z innymi podmiotami.
Wsparcie na rzecz budowania możliwości samorządów lokalnych zostanie określone na
podstawie podejścia długoterminowego, ukierunkowanego na potrzeby, z naciskiem na
wzmocnienie pozycji liderów, świadczenie usług sprzyjające włączeniu społecznemu i
należyte zarządzanie finansami. Takie podejście będzie wiązało się ze wspieraniem
ogólnokrajowego rozwoju możliwości samorządów lokalnych w sektorach ich działalności,
szczególnie przez angażowanie krajowych stowarzyszeń samorządów lokalnych oraz szkół
wyspecjalizowanych w administracji, współpracę horyzontalną między samorządami
lokalnymi polegającą np. na oferowaniu przez duże gminy pomocy technicznej mniejszym
ośrodkom oraz wprowadzaniu bardziej odpowiednich powiązań między organami władz
centralnych lokalnych.
3.3.
Zrównoważona urbanizacja
Ze względu na szybki wzrost liczby ludności miejskiej zarządzanie miastem stało się
kolejnym ważnym elementem dobrych rządów na poziomie lokalnym. Władze lokalne na
obszarach miejskich odgrywają decydującą rolę w sprostaniu wyzwaniom związanym z
urbanizacją, takim jak potrzeby obywateli mieszkających w budynkach, na które nie wydano
PL
7
PL
zezwolenia, bez odpowiednich usług i infrastruktury, w warunkach zaniżonej jakości życia,
przestępczości i dysfunkcji społecznych.
Do 2025 r. około dwie trzecie ludności świata będzie mieszkało na obszarach miejskich, przy
czym wzrost liczby tej ludności w 95 % nastąpi w krajach partnerskich i w szczególności w
grupie o najniższych dochodach. Urbanizacja ma różne przyczyny; jest nią np. migracja
ludności z małych miast i wsi do głównych ośrodków metropolitalnych, a także migracja z
obszarów wiejskich do miast pośrednich, jak również naturalny wzrost liczby ludności
obecnie zamieszkującej największe miasta.
W swojej współpracy z krajami partnerskimi UE będzie starała się wspierać zrównoważone
strategie propagujące niedyskryminację i likwidowanie barier wykluczających różne grupy z
dostępu do zasobów i możliwości oferowanych przez rozwój obszarów miejskich, tak aby
promować w ten sposób włączenie społeczne, spójność terytorialną i ochronę środowiska.
Należy zwrócić szczególną uwagę na dostęp do gruntów jako podstawowy warunek
zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich. Urbanizacja znacząco wpływa na wartość
gruntów, ważne jest zatem dopilnowanie, aby budżet gminny odnosił korzyści ze wzrostu
wartości gruntów i mógł tym samym finansować niezbędne usługi i infrastrukturę.
UE powinna przede wszystkim zachęcać do określania polityki miast w zakresie poprawy
warunków życia w najbiedniejszych dzielnicach, aby stopniowo poprawiać stan,
formalizować status tych dzielnic i włączać je do miasta poprzez zapewnienie ich
mieszkańcom gruntów, usług i praw obywatelskich. Unia powinna też dążyć do poprawy
zdolności administracyjnych samorządów lokalnych w zakresie rejestrowania praw do
gruntów i ich własności oraz zapewniania skutecznego i efektywnego zarządzania gruntami
miejskimi (katastry, miejskie rejestry gruntów). Poprawa sytuacji gruntów miejskich
spowoduje otwarcie rynków nieruchomości. Nieruchomości i transakcje staną się bardziej
przejrzyste i łatwiejsze do opodatkowania, przez co zwiększą się możliwości fiskalne
samorządów lokalnych, które są warunkiem rozwoju infrastruktury miejskiej i poprawy
ogólnej jakości życia.
3.4.
Stowarzyszenia samorządów lokalnych
Stowarzyszenia samorządów lokalnych12 mogą mieć zasadnicze znaczenie w dążeniu do
zapewnienia dobrych rządów i rozwoju na poziomie lokalnym. Ich główne funkcje obejmują:
(i) popieranie interesów członków w ramach krajowego dialogu politycznego z rządami
centralnymi i innymi podmiotami krajowymi, a także na forach międzynarodowych; (ii)
lobbowanie na rzecz polityki decentralizacyjnej prowadzącej do bardziej autonomicznych
samorządów lokalnych mających większe uprawnienia; (iii) koordynację i stworzenie
platformy dyskusji dla członków; (iv) doświadczenie i dzielenie się wiedzą w celu
zwiększenia możliwości samorządów lokalnych; (v) nadzór nad jakością działań samorządów
lokalnych w kwestiach dotyczących lokalnych procesów tworzenia polityki oraz świadczenia
usług; (vi) wspieranie i koordynację lokalnych planów rozwoju przygotowywanych z
udziałem zainteresowanych stron.
12
PL
Termin „stowarzyszenia samorządów lokalnych” należy rozumieć jako organizacje patronackie oparte
na członkostwie i reprezentatywności na szczeblu niższym niż krajowy, krajowym, subkontynentalnym,
kontynentalnym i międzynarodowym. Mogą być zorganizowane jako niezależny podmiot zgodnie z
ustawodawstwem obowiązującym w kraju rejestracji. Stowarzyszenia samorządów lokalnych mogą
składać się z organu przedstawicielskiego wybranego przez jego członków i stałego sekretariatu.
8
PL
W wielu krajach partnerskich stowarzyszenia samorządów lokalnych mają nadal słabą
pozycję. W jeszcze innych krajach takie stowarzyszenia w ogóle nie istnieją.
W ciągu ostatnich dwóch dziesięcioleci międzynarodowe stowarzyszenia samorządów
lokalnych rozpoczęły działania na rzecz włączenia ich w proces opracowywania polityki na
rzecz rozwoju oraz w dostarczanie pomocy międzynarodowej na poziomie lokalnym.
Międzynarodowe stowarzyszenia samorządów lokalnych podkreśliły również znaczenie
lokalnych reform w zakresie sprawowania rządów i decentralizacji w ramach tworzenia
sprzyjających warunków, które pozwolą im skutecznie stymulować rozwój lokalny.
Wspieranie stowarzyszeń samorządów lokalnych w krajach AKP
Od 2010 r. celem finansowanego przez UE w ramach umowy z Kotonu programu regionalnego „Wspieranie i wzmacnianie
stowarzyszeń samorządów lokalnych na poziomie krajowym i regionalnym w krajach AKP” (ARIAL) jest umożliwienie tym
stowarzyszeniom udziału w definiowaniu i wdrażaniu polityki rozwoju poprzez budowanie ich potencjału i rozwój
instytucjonalny. W trakcie trzyletniego okresu wdrażania program ARIAL działał na rzecz wzmocnienia stowarzyszeń
samorządów lokalnych na poziomie krajowym, subkontynentalnym i kontynentalnym. Najważniejsze rezultaty są
następujące: (i) wsparcie pięciu stowarzyszeń krajowych w Gabonie, Czadzie, Suazi, Kiribati i Vanuatu, poprzez instrument
wspierania nowych stowarzyszeń samorządów lokalnych; (ii) stworzenie serii narzędzi służących do rozwijania zdolności
dostosowanych do potrzeb stowarzyszeń samorządów lokalnych w celu określenia możliwości finansowania, badania opinii
samorządów lokalnych na temat ich potrzeb, zarządzania projektami, przygotowania planów komunikacji, reprezentacji i
lobbingu.
UE powinna dążyć do zaangażowania stowarzyszeń samorządów lokalnych w planowanie
priorytetów krajowych i lokalnych, jak również w realizację stosownych programów
finansowanych przez UE, w szczególności tych dotyczących decentralizacji. Ponadto UE
powinna wspierać tworzenie partnerstw między stowarzyszeniami władz lokalnych zarówno
w krajach partnerskich, jak i w UE.
4.
KIERUNEK
PRZYSZŁYCH
DZIAŁAŃ:
ELASTYCZNIEJSZE WARUNKI WSPARCIA
WYDAJNIEJSZE
I
UE powinna dostosować swoje wsparcie do rosnącej roli, potencjału i potrzeb samorządów
lokalnych i ich stowarzyszeń w krajach partnerskich.
Należy zbadać możliwość wykorzystania innowacyjnych sposobów finansowania
ułatwiających elastyczny, przejrzysty i opłacalny dostęp do zasobów na poziomie lokalnym.
W kontekście wsparcia dla procesów decentralizacji mogłoby to obejmować oparte na
wynikach dotacje dla lokalnych usługodawców na podstawie wyników rocznej oceny
sprawności instytucjonalnej samorządów lokalnych. UE powinna także wspierać inicjatywy
umożliwiające obywatelom zidentyfikowanie, omówienie oraz określenie hierarchii
projektów wydatków publicznych (np. udział obywateli w opracowywaniu budżetu).
UE wykorzystuje operacje wsparcia budżetowego, zwłaszcza umowy dotyczące reform
sektorowych, aby wspierać lepsze świadczenie usług. Operacje te mogłyby zostać
zdecentralizowane, tak aby lepiej dotrzeć do grupy docelowej lub do odnośnych instytucji, na
przykład w dziedzinie zdrowia, edukacji, infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, rolnictwa lub
samego procesu decentralizacji13. W kwestii opracowania i wdrożenia wsparcia budżetowego
UE powinna uwzględnić organy na szczeblu centralnym, jak i niższym niż krajowy. W trakcie
13
PL
Wytyczne
EuropeAid
dotyczące
wsparcia
budżetowego
(2012).
URL:
http://ec.europa.eu/europeaid/how/delivering-aid/budget-support/documents/bs_guidelines-part_iiprogramming,design_management_en.pdf.
9
PL
wdrażania UE powinna wspierać systemy służące do monitorowania, w jakim zakresie
finansowanie jest przekazywane przez Skarb Państwa administracji lokalnej na
najwłaściwszym poziomie. Może to przyczynić się do poprawy międzyrządowych transferów
fiskalnych, wzmocnienia możliwości instytucjonalnych samorządów lokalnych, procedur i
systemów w takich obszarach jak planowanie i zarządzanie finansami, a tym samym
przyczynić się do poprawy jakości świadczonych usług.
UE powinna także zwrócić szczególną uwagę na koordynację polityki, komplementarność i
spójność polityki na poziomie krajowym, niższym niż krajowy i polityki w poszczególnych
sektorach, na które kierowane jest wsparcie budżetowe, jak również na komplementarność
względem reform wprowadzających decentralizację i delegowanie uprawnień, poruszanie
ewentualnych wątpliwości w ramach dialogu politycznego z organami centralnymi.
UE powinna w dalszym ciągu wspierać i koordynować zdecentralizowaną współpracę
transgraniczną między samorządami lokalnymi z Europy i krajów partnerskich na podstawie
długoterminowego, opartego na równości partnerstwa instytucjonalnego. Zdecentralizowana
współpraca pomiędzy samorządami lokalnymi z UE oraz ich odpowiednikami w państwach
trzecich może wnieść wartość dodaną do działań na rzecz rozwoju poprzez ustawiczne
uczenie się od siebie nawzajem, przekazywanie wiedzy eksperckiej i zwiększanie udziału
podmiotów lokalnych w przestrzeni publicznej na poziomie lokalnym.
Wiedząc, że wiele europejskich samorządów lokalnych zaczęło działać w charakterze
darczyńców, UE wzywa te podmioty do połączenia swojej wiedzy fachowej, tak aby
zaangażowały się one w bardziej systematyczną współpracę i aby zwiększyły oddziaływanie
tej współpracy na poziomie lokalnym, zgodnie z zasadą skuteczności pomocy i rozwoju.
Komitet Regionów, który zapewnia europejskim samorządom lokalnym przestrzeń polityczną
do wymiany doświadczeń i dobrych praktyk, jak również do nawiązywania stosunków
międzyregionalnych, mógłby odgrywać kluczową rolę w tym zakresie. Europejskie
samorządy lokalne również mogą odegrać ważną rolę w promowaniu edukacji dotyczącej
rozwoju i podnoszenia świadomości wśród obywateli.
Oddolne wsparcie dla reform sektora publicznego powinno być skoordynowane ze wsparciem
odgórnym w celu wzmocnienia roli samorządów lokalnych w dialogu politycznym i
podejmowaniu decyzji na poziomie krajowym. UE powinna także zapewnić wystarczającą
elastyczność, by wspierać własne inicjatywy samorządów lokalnych i ich stowarzyszeń.
W celu wsparcia samorządów lokalnych w krajach partnerskich oraz ich stowarzyszeń na
poziomie krajowym, kontynentalnym i międzynarodowym proponuje się wdrożenie zasad
przedstawionych w niniejszym komunikacie. UE powinna szczególnie aktywnie zaangażować
się we wzmacnianie pozycji tych podmiotów, aby umożliwić im lepsze reagowanie na
oczekiwania obywateli, oraz w bardziej sprawiedliwą redystrybucję korzyści społecznogospodarczych na poziomie lokalnym. Celom tym powinno towarzyszyć promowanie
sprzyjającego środowiska na poziomie krajowym i lokalnym, a także działania służące
zwiększeniu możliwości samorządów lokalnych.
Na poziomie międzynarodowym, UE powinna w dalszym ciągu wspierać rolę, jaką
samorządy lokalne i ich stowarzyszenia odgrywają w podnoszeniu świadomości na temat
zagadnień związanych z rozwojem lokalnym i rozwojem miast, a także w kształtowaniu
międzynarodowej agendy rozwoju ze szczególnym uwzględnieniem interesów lokalnych
społeczności. W świetle definicji działań na rzecz rozwoju po 2015 r. oraz przygotowania
konferencji Habitat III społeczność międzynarodowa powinna lepiej poznać obowiązki
PL
10
PL
poszczególnych szczebli władzy oraz rozwiązania problemów o charakterze globalnym i
lokalnym, jakie mogłyby one zapewnić.
PL
11
PL