iii. głos samorządowców

Biuletyn Informacyjny Nr 4 (38) 2000 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
25
III. GŁOS SAMORZĄDOWCÓW
Artykuł prezentuje wypowiedź przedstawiciela samorządu terytorialnego, zachowując formę i treść jaka
wpłynęła do redakcji „Biuletynu Informacyjnego”.
FINANSOWANIE OŚWIATY I POTRZEBA ZMIAN
Finansowanie zadań oświatowych w jednostce samorządu terytorialnego należy do zadań
najbardziej trudnych. Trudności te mają wiele różnych źródeł, wśród których najważniejszym jest
brak spójności między sposobem naliczania części oświatowej subwencji ogólnej dla JST
a szczególnymi, indywidualnymi dla każdej jednostki samorządowej cechami szkolnictwa na jej
terenie.
HISTORIA
Początki braku owej spójności sięgają wczesnych lat dziewięćdziesiątych, gdy część gmin
(ok. 25%) przyjęło na zasadzie fakultatywności prowadzenie szkół podstawowych.
W roku 1991 kwoty subwencji dla gmin, które prowadziły szkoły podstawowe, zostały
skalkulowane na poziomie wydatków przewidzianych do poniesienia z budżetu kuratorium
oświaty, a następnie zwiększone o założony pułap wzrostu poszczególnych grup wydatków.
W roku 1992 przyjęto zasadę, że:
− dla gmin prowadzących szkoły od 1991 roku przydzielono subwencję w wysokości z roku
poprzedniego powiększoną o wskaźnik wzrostu środków przyjęty dla oświaty prowadzonej
przez administrację rządową,
− dla gmin przejmujących prowadzenie szkół od 1992 roku – przewidywane wykonanie
wydatków bieżących określone przez właściwe kuratorium oświaty, powiększone
o analogiczny wskaźnik wzrostu środków.
Już w roku 1993 ówczesny Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego (KSST) zwrócił
uwagę stronie rządowej, że narastają nieuzasadnione różnice w wielkości środków
przekazywanych poszczególnym gminom na prowadzenie szkół.
Ministerstwo Edukacji Narodowej zaproponowało wówczas zmodyfikowaną metodę
naliczania subwencji, która związana była z liczbą uczniów przeliczeniowych pobierających
naukę w szkołach prowadzonych przez gminy. Opierał się on na tzw. standardowym funduszu
wynagrodzeń pracowników pedagogicznych (wraz z pochodnymi), który powiększony był
o środki na wynagrodzenia dla pracowników niepedagogicznych oraz wydatki rzeczowe.
W praktyce i ten sposób nie sprostał oczekiwaniom, bowiem w roku 1993 stopień pokrycia
przez subwencję szkolną faktycznie poniesionych przez gminy wydatków wahał się w granicach
od 70 do 124 %.
Kolejne modyfikacje systemu następowały w 1995 roku (siedem kategorii przeliczeniowych
dla uczniów „miejskich” i „wiejskich”), 1996 – zastosowanie m.in. mnożników przeliczeniowych
zależnie od przeciętnej dla danej gminy liczby uczniów na oddział szkolny.
26
Biuletyn Informacyjny Nr 4 (38) 2000 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
W latach 1997-1999 obowiązywał model naliczania subwencji z roku 1996 z nieznacznymi
zmianami.
REFORMA
Dopiero w roku 2000, wraz z wprowadzeniem reformy systemu edukacji, zmienił się
radykalnie sposób naliczania części oświatowej subwencji ogólnej. Zgodnie z art. 35 ustawy
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w roku 2000 wprowadzono jednolity system
podziału subwencji na zadania szkół podstawowych, gimnazjów oraz szkół ponadpodstawowych.
Przyjęto wówczas zasadę, że „pieniądz idzie za uczniem”.
Wprowadzono również jednolity dla wszystkich JST finansowy standard podziału subwencji,
stanowiący kalkulacyjną jednostkę bonu oświatowego na ucznia. Ale myliłby się ten, kto
spoglądając na prosty algorytm w postaci
SO = SOA + SOB + SOC
chciałby dostrzec uproszczenie systemu. W niewinnie wyglądającym SOB i SOC kryły się na rok
2002 – trzydzieści trzy wagi (P), a cały system tak jak zawsze, oparty był na kwocie
przeznaczonej w budżecie państwa na oświatę (algorytm tylko dzieli tę kwotę).
Wymyślony w 1999 i wprowadzony od 2000 roku reformowany system edukacji, mimo
oczywistych błędów, z najsłynniejszym „błędem Handkego” na czele, tworzył swoistą
i wewnętrznie spójną całość. W części dotyczącej sposobu finansowania zakładał przebiegające
równolegle procesy:
− racjonalizacji sieci szkolnej,
− racjonalizacji wydatków.
Likwidacja małych szkół podstawowych, utworzenie dużych gimnazjów, wprowadzenie
standardu zatrudniania nauczycieli wraz z „bonem oświatowym” na ucznia miały doprowadzić
do sfinansowania reformy wraz ze zmianą systemu wynagrodzeń nauczycieli bez znaczącego
zwiększania środków na oświatę w budżecie państwa.
Zamysł się nie powiódł, bo trudno likwidować szkoły bez wystarczających środków na
dowóz uczniów, bez pieniędzy na remonty i modernizacje obiektów szkolnych. Standardów
zatrudniania nie wprowadzono pomimo pięciu (jeśli dobrze pamiętam) wersji przedstawionych
na posiedzeniach Zespołu ds. Edukacji i Kultury Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu
Terytorialnego, a sposób wprowadzania nowego systemu wynagrodzeń skompromitował całe
przedsięwzięcie.
CO DZIŚ?
Pomysł w znacznej części upadł, ale pozostawił samorządy w sytuacji w najwyższym stopniu
trudnej.
Na rok 2003 mamy znów zmodyfikowany algorytm w postaci
SO = SOA + SOB + SOC + SOD
Biuletyn Informacyjny Nr 4 (38) 2000 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
27
gdzie obok znanych już wskaźników trzydziestu trzech wag (P) w SOB i SOC mamy jeszcze
SOD, które to jest kwotą kalkulowaną odrębnie dla każdej jednostki samorządu terytorialnego wg
kwoty dotacji celowej otrzymanej w okresie od 1.10.2002 do 31.12.2002 (z uzasadnienia do
projektu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w wersji z dnia 2002.12.03)
A CO JUTRO?
Wobec wyraźnie eksponowanej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu zmiany
stosunku do procesu racjonalizacji sieci szkolnej oraz zamiaru obniżenia wieku szkolnego, co ma
na ten proces bezpośredni wpływ, należałoby odejść od stosowanej obecnie zasady podziału
środków finansowych „na ucznia”. Algorytm, w którym tzw. bon oświatowy ma decydujące
znaczenie dla wysokości naliczonej subwencji dla JST, może być stosowany łącznie ze zmianami
systemowymi, których założenia towarzyszyły temu sposobowi dzielenia części oświatowej
subwencji ogólnej. Bez nich obecny algorytm będzie w ciągu najbliższych lat pogłębiał problemy
z finansowaniem oświaty w wielu JST, szczególnie w odniesieniu do szkół podstawowych
i gimnazjów w gminach wiejskich.
W tej sytuacji należałoby zmienić sposób naliczania subwencji oświatowej, tak aby kryteria,
według których naliczana jest subwencja, odpowiadały obecnej rzeczywistości.
Na poziomie kształcenia podstawowego i gimnazjalnego uczeń uczęszcza do szkoły
najbliższej. Zasada, iż „pieniądz idzie za uczniem” nie ma na tym poziomie kształcenia
zastosowania. Pieniądz idzie tu „za oddziałem”, a faktycznie kosztuje nie uczeń, lecz nauczyciel.
Np. dwa oddziały o takiej samej liczbie uczniów generują różne koszty, zależnie od kwalifikacji
nauczycieli.
Algorytm, który stosowano w latach 1996 - 99, uwzględniał przeliczeniową ilość oddziałów.
Przekładało się to na liczbę etatów nauczycieli, którą mnożono przez średnie wynagrodzenie
w JST. Jeśli nawet subwencja nie pokrywała w pełni rzeczywistych kosztów w danej JST, to
jednak zapewniała je w takiej samej dla każdej JST proporcji.
Stosowane obecnie „wagi” nie rekompensują różnego poziomu wynagrodzeń nauczycieli
(waga P9 jest mało znacząca).
W proponowanej wersji algorytmu „przeliczeniowa” ilość oddziałów byłaby wynikiem
określenia standardów zatrudnienia nauczycieli.
Uzależnienie wysokości subwencji oświatowej od wynagrodzeń – najważniejszego składnika
kosztów – zracjonalizuje podział środków na oświatę. Pozwali także na motywowanie JST do
zatrudniania nauczycieli o wysokich kwalifikacjach.
Zastosowanie standardów liczebności oddziałów będzie natomiast w proponowanym
systemie zniechęcać do nadmiernego rozproszenia uczniów.
Wbrew pozorom, proponowany tu nowy system naliczania części oświatowej subwencji
ogólnej nie musi prowadzić do konieczności znacznego zwiększania kwoty ogólnej
przeznaczonej w budżecie państwa na oświatę. Wiadomo bowiem, że pomiędzy różnymi JST,
a także pomiędzy różnymi szczeblami JST istnieją obecnie znaczne i nie zawsze dające się
uzasadnić różnice w wysokości naliczonej subwencji.
28
Biuletyn Informacyjny Nr 4 (38) 2000 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
Nowy system spowoduje znaczne przesunięcia środków, ale przesunięcia te będę pozostawać
w logicznym związku z faktycznie ponoszonymi na prowadzenie szkół wydatkami.
Może to dobry sposób na usunięcie sygnalizowanego na wstępie niniejszego tekstu braku
spójności między sposobem naliczania subwencji dla JST a indywidualnymi cechami szkolnictwa
na jej terenie?
Marek Olszewski
Autor jest wójtem Gminy Lubicz, Współprzewodniczącym Zespołu ds. Edukacji i Kultury Komisji
Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. W tekście wykorzystano materiały i analizy
ZGWRP.