zarządzanie w samorządzie terytorialnym. najlepsze praktyki

Transkrypt

Program Rozwoju Inst ytucjonalnego
PROGRAM ROZWOJU INSTYTUCJONALNEGO
MS P
MAŁOPOLSKA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
AKADEMII EKONOMICZNEJ W KRAKOWIE
WEWNĄTRZ:
rozumienie obszarów
zarządzania
najlepsze praktyki
zarządzanie strategiczne
i finansowe
organizacja
i funkcjonowanie urzędu
zarządzanie kadrami
usługi publiczne,
w tym komunalne
ZARZĄDZANIE
W SAMORZĄDZIE
TERYTORIALNYM.
NAJLEPSZE PRAKTYKI
partycypacja społeczna
i stymulowanie
rozwoju społecznego
stymulowanie rozwoju
gospodarczego
zarządzanie projektami
współpraca między
jednostkami
samorządu terytorialnego
pod redakcją
Marcina Zawickiego, Stanisława Mazura
i Jarosława Bobera
etyka i zapobieganie
zjawiskom korupcji
MS P
MAŁOPOLSKA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
AKADEMII EKONOMICZNEJ W KRAKOWIE
PROGRAM ROZWOJU INSTYTUCJONALNEGO
ZARZĄDZANIE
W SAMORZĄDZIE
TERYTORIALNYM.
NAJLEPSZE PRAKTYKI
praca zbiorowa pod redakcją
Marcina Zawickiego, Stanisława Mazura
i Jarosława Bobera
Kraków, 2004
Publikacja została przygotowana w ramach projektu
„Program Rozwoju Instytucjonalnego” (PRI),
realizowanego przez Konsorcjum Canadian Urban Institute
oraz Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie
Wydawca
Małopolska Szkoła Administracji Publicznej
Akademii Ekonomicznej w Krakowie
ul. Szewska 20/3, 31-009 Kraków
tel. (12) 421 76 68, fax. (12) 422 69 19
e-mail: [email protected]
www.msap.ae.krakow.pl
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych
i Administracji
ul. Stefana Batorego 5, 02-591 Warszawa
© Małopolska Szkoła Administracji Publicznej
Akademii Ekonomicznej w Krakowie;
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych
i Administracji
Opracowanie graficzne
Janusz Banaszewski
Redakcja językowa i korekta
Halina Baszak Jaroń
Anna Szczepanik
Dorota Kwiecińska
Druk
Gryf s.c.
ul. Dukatów 29, 31-431 Kraków
ISBN 83-89410-20-6
Spis treści
Przedmowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
ROZDZIAŁ I
ROZUMIENIE OBSZARÓW ZARZĄDZANIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
1. Zarządzanie strategiczne i finansowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
2. Organizacja i funkcjonowanie urzędu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
3. Zarządzanie kadrami . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
4. Usługi publiczne, w tym komunalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
5. Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
6. Stymulowanie rozwoju gospodarczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
7. Zarządzanie projektami . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
8. Współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22
9. Etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22
10. Zestawienie obszarów i kryteriów zarządzania dla urzędu gminy, starostwa
powiatowego i urzędu marszałkowskiego, stosowanych w metodzie rozwoju
instytucjonalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
ROZDZIAŁ II
NAJLEPSZE PRAKTYKI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE I FINANSOWE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Praktyka nr 1: Uspołeczniony proces tworzenia strategii rozwoju –
Urząd Gminy w Pcimiu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
Praktyka nr 2: Debata strategiczna – Urząd Marszałkowski
Województwa Pomorskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35
Praktyka nr 3: Hierarchizacja zadań inwestycyjnych – Urząd Miasta Krakowa . . . . . . . .40
Praktyka nr 4: Hierarchizacja zadań inwestycyjnych – Urząd Miasta Wilton . . . . . . . . . .45
Praktyka nr 5: Budżet zadaniowy – Starostwo Powiatowe w Gryfinie . . . . . . . . . . . . . . .50
Praktyka nr 6: Budżet zadaniowy – Urząd Miejski w Bychawie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
Praktyka nr 7: Budżet zadaniowy – Urząd Miejski w Starachowicach . . . . . . . . . . . . . . .64
Praktyka nr 8: Budżet zadaniowy – Urząd Miejski w Ziębicach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72
Praktyka nr 9: Wieloletnie planowanie finansowe i inwestycyjne –
Urząd Gminy w Wierzbinku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78
Praktyka nr 10: Wieloletnie planowanie finansowe i inwestycyjne –
Starostwo Powiatowe w Pleszewie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87
Praktyka nr 11: Wieloletnie planowanie inwestycyjne i finansowe – Urząd Miasta
Kościerzyna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95
Praktyka nr 12: Wieloletnie Programy Inwestycyjne do Strategii Rozwoju Ziemi
Kościersko-Zaborskiej – Starostwo Powiatowe w Kościerzynie, gminy powiatu
kościerskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105
ORGANIZACJA I FUNKCJONOWANIE URZĘDU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117
Praktyka nr 13: Analiza procesów – Urząd Miejski w Sułkowicach . . . . . . . . . . . . . . . .119
Praktyka nr 14: Katalog usług urzędu – Urząd Miejski w Namysłowie . . . . . . . . . . . . .128
Praktyka nr 15: Zasady identyfikacji i opisu procesów w urzędzie –
Urząd Miejski w Śremie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132
Praktyka nr 16: Zasady określania mierników efektywności procesów w urzędzie –
Urząd Miejski w Śremie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136
Praktyka nr 17: Biuro Obsługi Klienta – Starostwo Powiatowe w Namysłowie . . . . . . .140
Praktyka nr 18: System elektronicznego obiegu dokumentów oraz zarządzanie
i monitorowanie realizacji usług – Urząd Gminy Warszawa-Włochy . . . . . . . . . . . . . . .146
ZARZĄDZANIE KADRAMI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153
Praktyka nr 19: Opisy stanowisk – Urząd Gminy w Łomży . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155
Praktyka nr 20: Wdrożenie systemu oceny pracowników – Urząd Miasta
w Dzierżoniowie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159
Praktyka nr 21: System ocen pracowniczych – Urząd Gminy i Miasta Proszowice . . . .162
USŁUGI PUBLICZNE, W TYM KOMUNALNE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165
Praktyka nr 22: Operacyjny plan świadczenia usług publicznych w dziedzinie pomocy
i opieki społecznej – Urząd Gminy w Łomży . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167
Praktyka nr 23: Lokalne Inicjatywy Inwestycyjne – Urząd Miasta Krakowa . . . . . . . . .172
PARTYCYPACJA SPOŁECZNA I STYMULOWANIE ROZWOJU SPOŁECZNEGO .177
Praktyka nr 24: Katalog usług publicznych – Starostwo Powiatowe w Łomży . . . . . . . .179
Praktyka nr 25: Plan działań informacyjnych – Urząd Gminy Stare Czarnowo . . . . . . .184
Praktyka nr 26: Uspołecznienie strategii rozwoju województwa – Urząd
Marszałkowski Województwa Małopolskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .188
Praktyka nr 27: Uspołecznienie budżetu – Urząd Gminy w Zabierzowie . . . . . . . . . . .193
Praktyka nr 28: Polityka informacyjna – Urząd Gminy w Sośnie . . . . . . . . . . . . . . . . . .199
Praktyka nr 29: Delegowanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym –
Urząd Gminy Zaleszany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204
STYMULOWANIE ROZWOJU GOSPODARCZEGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207
Praktyka nr 30: „Strefa Przemysłowa Zielonych Dobczyc” – Urząd Gminy i Miasta
Dobczyce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209
Praktyka nr 31: Instytucjonalizacja wdrażania Strategii Rozwoju Gospodarczego –
Urząd Miejski w Ostrowie Wielkopolskim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212
Praktyka nr 32: Badanie ankietowe klimatu dla przedsiębiorczości – Urząd Miejski
w Ostrowie Wielkopolskim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218
ZARZĄDZANIE PROJEKTAMI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223
Praktyka nr 33: System zarządzania projektami – Urząd Gminy w Zbójnej . . . . . . . . .225
Praktyka nr 34: Przygotowanie sieci specjalistów ds. Unii Europejskiej
i programów UE – urzędy gmin i starostwa powiatowe województwa śląskiego . . . . . .229
WSPÓŁPRACA MIĘDZY JEDNOSTKAMI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO . . .235
Praktyka nr 35: Powiatowy system informacji gospodarczej – Starostwo Powiatowe
w Łomży, urzędy gmin powiatu łomżyńskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237
Praktyka nr 36: Współdziałanie jednostek samorządowych w ramach związku gmin –
Związek Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241
ETYKA I ZAPOBIEGANIE ZJAWISKOM KORUPCJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .245
Praktyka nr 37: Kodeks etyki dla pracowników samorządowych i radnych –
Urząd Marszałkowski Województwa Podlaskiego, Sejmik
Województwa Podlaskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .247
Przedmowa
Szanowni Państwo,
Z satysfakcją przekazuję Państwu opracowanie pt. „Zarządzanie w samorządzie terytorialnym.
Najlepsze praktyki”, przygotowany w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego adresowanego
do urzędów administracji publicznej. Program ten, obok ogólnopolskiego Programu Szkoleniowego, jest wkładem MSWiA w realizację rządowego Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich,
współfinansowanego ze środków Banku Światowego. Ministerstwo zaangażowało się w ten Program widząc w nim szansę na zainicjowanie systematycznej pracy nad doskonaleniem zarządzania
w urzędach lokalnej i regionalnej administracji publicznej.
Niniejszy zbiór stanowi uzupełnienie poradnika pt. „Rozwój instytucjonalny”, opisującego metodę rozwoju instytucjonalnego wypracowaną w ramach PRI. W zbiorze tym zaprezentowane zostały najlepsze praktyki dotyczące zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego – opracowane
przez konsultantów Programu. Praktyki zostały przedstawione w sposób syntetyczny, ale – w mojej
opinii – pozwalający na ocenę ich przydatności dla poszczególnych rodzajów jednostek administracji samorządowej. Prezentowany zbiór praktyk pozwala korzystać z pozytywnych doświadczeń innych samorządów. Przyśpieszanie rozwoju lokalnego dzięki wykorzystywaniu najlepszych praktyk
staje się obecnie najbardziej popularną metodą w krajach wysoko rozwiniętych. Powinniśmy wobec
tego korzystać z doświadczeń innych – należy identyfikować i szeroko udostępniać sprawdzone rozwiązania.
Będziemy bardzo wdzięczni za wszystkie komentarze i sugestie dotyczące prezentowanego materiału, które prosimy kierować pod adresem Zespołu Projektu w MSWiA lub autorów. Celem, jaki nam wspólnie przyświeca jest podnoszenie standardu usług oferowanych naszym mieszkańcom
oraz zwiększenie sprawności funkcjonowania administracji.
Dziękuję bardzo wszystkim osobom zaangażowanym w powstanie tego opracowania: autorom
– konsultantom MSAP/CUI, członkom zespołów zadaniowych w jednostkach pilotażowych (uczestniczącym w PRI) oraz recenzentom Programu. Mam nadzieję, że prezentowane praktyki okażą się
dla Państwa użyteczne i zaowocują – wraz z pozostałymi produktami Programu – przyśpieszeniem
pozytywnych przekształceń w funkcjonowaniu administracji samorządowej. To z kolei jest jednym
z warunków, aby nasze samorządy mogły lepiej wykorzystać szanse rozwojowe, jakie niesie akcesja
Polski do Unii Europejskiej.
Z poważaniem,
Jerzy Mazurek
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji
5
7
WSTĘP
Zbiór „Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki” został przygotowany w ramach Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich (PAOW), realizowanego przez rząd
Polski w latach 2000-2004. Podstawowym celem PAOW, współfinansowanego ze środków Banku Światowego, były działania na rzecz restrukturyzacji obszarów wiejskich poprzez:
– wzmacnianie samorządów terytorialnych działających na obszarach wiejskich,
– pomoc w budowaniu potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego,
niezbędnego dla właściwego wykorzystania przedakcesyjnych i strukturalnych funduszy
Unii Europejskiej.
Osiągnięcie tak zakreślonych celów wymagało zintegrowania wielu projektów, tj.: „Udzielanie mikro-pożyczek” (Komponent A PAOW), „Restrukturyzacja rynku pracy” (Komponent
B-1 PAOW), „Wzrost efektywności systemu oświaty” (Komponent B-2 PAOW), „Wzrost
efektywności funkcjonowania lokalnej i regionalnej administracji publicznej” (Komponent
B-3 PAOW), oraz „Zwiększenie konkurencyjności obszarów wiejskich poprzez rozwój infrastruktury” (Komponent C). W ramach komponentu B-3 PAOW, koordynowanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA), realizowane były: Program Rozwoju Instytucjonalnego (PRI), Ogólnopolski Program Szkoleniowy oraz program dotyczący
doskonalenia prawa regulującego funkcjonowanie administracji publicznej.
Ogólne cele PRI, realizowanego przez Konsorcjum Canadian Urban Institute i Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie (MSAP), zdefiniowano jako:
– doskonalenie umiejętności planowania i zarządzania strategicznego w samorządach, w tym
zarządzania projektami,
– wdrożenie nowoczesnych zasad zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej,
– podniesienie poziomu świadczenia usług publicznych poprzez wypracowanie odpowiednich
standardów, ocenę kosztów i doskonalenie efektywności,
– doskonalenie struktur organizacyjnych oraz procedur działania administracji publicznej
z perspektywy realizacji celów strategicznych,
– wykształcenie modelowego systemu komunikacji z mieszkańcami, organizacjami społecznymi, przedsiębiorcami,
– zidentyfikowanie i usunięcie przeszkód w otoczeniu prawnym, zakłócających funkcjonowanie samorządów.
Podstawowym rezultatem PRI jest metoda rozwoju instytucjonalnego urzędów administracji publicznej, obejmująca analizę poziomu rozwoju instytucjonalnego, projektowanie zmian
(usprawnień) instytucjonalnych, ich wdrażanie oraz monitorowanie i ocenę efektów.
Elementami metody rozwoju instytucjonalnego są:
– na poziomie analizy poziomu rozwoju instytucjonalnego:
- pięciostopniowe opisy stadiów rozwoju instytucjonalnego dla kryteriów zarządzania w
ramach dziewięciu obszarów zarządzania,
- opisy stanów modelowych poziomu rozwoju instytucjonalnego dla każdego kryterium
zarządzania,
- kwestionariusze diagnostyczne, korespondujące z opisami stadiów rozwoju instytucjonalnego, służące określeniu poziomu rozwoju instytucjonalnego jednostki,
- aplikacja komputerowa (dla samorządów gminnych) do samooceny poziomu rozwoju
instytucjonalnego,
– na poziomie projektowania usprawnień oraz wdrażania planów:
- plany rozwoju instytucjonalnego, zawierające zestawy projektów, których realizacja
umożliwi podniesienie potencjału instytucjonalnego urzędu,
- „Katalog narzędzi rozwoju instytucjonalnego”*, zawierający przykłady rozwiązań do
zastosowania w jednostkach samorządu terytorialnego,
* Robocze tytuły wymienionych publikacji brzmiały odpowiednio: „Katalog narzędzi wspierających rozwój insty-
tucjonalny” oraz „Baza najlepszych praktyk”.
8
Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki
-
„Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki”*, gdzie zamieszczono
opisy pomyślnie zakończonych w jednostkach samorządu terytorialnego projektów
usprawnień.
U podstaw PRI leży przekonanie, że jednym z kluczowych czynników służących rozwojowi
obszarów wiejskich jest sprawna i efektywna administracja samorządowa, inicjująca i wspierająca działania na rzecz modernizacji tych obszarów. Aby jednostki administracji samorządowej
mogły wypełniać te zadania na miarę istniejących i pojawiających się potrzeb, konieczne jest
wzmocnienie ich potencjału instytucjonalnego. Pod pojęciem tym rozumie się odpowiednie
struktury organizacyjne, właściwe procedury działania, mechanizmy zapewniające udział społeczności lokalnej w zarządzaniu sprawami publicznymi oraz kompetentnych i sprawnych urzędników.
PRI wpisuje się w nurt budowania nowoczesnej administracji publicznej. Program ten nawiązuje m.in. do zasad nowego zarządzania publicznego (np. systemy jakości, benchmarking)
i koncepcji współuczestniczenia obywateli w zarządzaniu sprawami publicznymi. Propagowane
w ramach Programu poszczególne zasady, mechanizmy i instrumenty są od wielu lat stosowane z pozytywnym skutkiem w wielu państwach Europy Zachodniej oraz w USA, Kanadzie, Nowej Zelandii i Australii.
Odpowiedni potencjał instytucjonalny pozwala jednostkom samorządu terytorialnego
świadczyć usługi publiczne wysokiej jakości oraz efektywnie wspierać rozwój społeczno-gospodarczy wspólnot lokalnych. Staje się to szczególnie istotne w aspekcie rozwoju obszarów wiejskich. Na terenach tych władza publiczna odgrywa kluczową rolę we wspieraniu szeroko rozumianego rozwoju lokalnego. Zagadnienie to nabiera dodatkowego znaczenia w aspekcie
integracji Polski z Unią Europejską. O zdolności do pozyskania i optymalnego wykorzystania
zewnętrznych środków finansowych na realizację przedsięwzięć lokalnych decyduje sprawność
jednostek samorządu terytorialnego – m.in. umiejętność wypracowania odpowiednich projektów, skupienia wokół nich lokalnych partnerów oraz efektywnego zarządzania przedsięwzięciami publicznymi.
Metoda rozwoju instytucjonalnego została wypracowana w trakcie dwuletniego (20012003) projektu pilotażowego realizowanego w 33 jednostkach administracji publicznej, reprezentujących administrację rządową w województwie (urzędy wojewódzkie w Krakowie, Białymstoku i Szczecinie), samorząd województwa (urzędy marszałkowskie w Krakowie, Białymstoku
i Szczecinie), samorząd powiatowy (starostwa powiatowe w Myślenicach, Łomży i Gryfinie)
i samorząd gminy (urzędy gminy) na terenie tych powiatów.
„Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki” adresowane jest do pracowników urzędów administracji samorządowej (urzędy gmin, starostwa powiatowe, urzędy
marszałkowskie) oraz środowisk akademickich i firm doradczo-szkoleniowych działających na
rzecz usprawniania działań administracji publicznej. Zakłada się, że zbiór ten pełnić będzie
funkcję edukacyjną, doradczą i popularyzatorską. Z założenia, prezentowana publikacja ma
stanowić, przede wszystkim, opracowanie zawierające praktyczne wskazówki, które umożliwią
zainteresowanym urzędom wdrożenie usprawnień służących podniesieniu poziomu jakości zarządzania.
Niniejszy zbiór składa się z dwóch głównych części. W części zatytułowanej Rozumienie obszarów zarządzania, znajdują się definicje 9 obszarów zarządzania, wyznaczających zakres merytoryczny Programu Rozwoju Instytucjonalnego oraz informacja o sytuacji w polskim samorządzie w przekroju każdego obszaru. Zaprezentowano następujące obszary zarządzania:
– zarządzanie strategiczne i finansowe,
– organizacja i funkcjonowanie urzędu,
– zarządzanie kadrami,
– usługi publiczne, w tym komunalne,
– partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego,
– stymulowanie rozwoju gospodarczego,
– zarządzanie projektami,
* Robocze tytuły wymienionych publikacji brzmiały odpowiednio: „Katalog narzędzi wspierających rozwój insty-
tucjonalny” oraz „Baza najlepszych praktyk”.
Wstęp
–
–
współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego,
etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji.
Część Najlepsze praktyki zawiera opis 37 przykładów dotyczących wprowadzenia usprawnień w samorządzie terytorialnym. Praktyki zostały podzielone na 9 obszarów tematycznych
oraz przyporządkowane kryteriom zarządzania, stosowanym w metodzie rozwoju instytucjonalnego. Ponadto, każdej praktyce przypisano stadium rozwoju instytucjonalnego (lub elementy
stadium) odpowiadające danej praktyce w ramach określonego kryterium zarządzania. W
niniejszym zbiorze 10 z 37 praktyk opisuje przebieg i rezultaty realizacji zadań podejmowanych
w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego. Zostały one wyróżnione dopiskiem „Zadanie
zostało zrealizowane w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego”.
Autorzy wyrażają nadzieję, że niniejsze opracowanie okaże się pomocne w realizacji projektów usprawnień w urzędach administracji publicznej, w oparciu o metodę rozwoju instytucjonalnego.
9
Rozdział I
ROZUMIENIE OBSZARÓW
ZARZĄDZANIA
Rozumienie obszarów zarządzania
1. Zarządzanie strategiczne i finansowe
Definicja
Zarządzanie strategiczne to umiejętność budowania i urzeczywistniania strategii jednostki
administracji publicznej. W związku z tym, w Programie Rozwoju Instytucjonalnego, obszar zarządzanie strategiczne obejmuje zagadnienia dotyczące realizacji sekwencji działania strategicznego, odnoszącej się do strategii rozwoju jednostki, tj.:
– sformułowanie wizji1 rozwoju danej jednostki,
– określenie misji2 jednostki w procesie realizacji jej wizji rozwoju,
– przekształcenie wizji jednostki w cele i działania (cele ogólne, cele szczegółowe i zadania),
– wskazanie sposobów działania (planów operacyjnych),
– realizacja planów operacyjnych,
– monitoring oraz ocena rezultatów i przebiegu realizacji strategii oraz planów operacyjnych,
– aktualizowanie strategii.
Zarządzanie finansowe to perspektywiczne i bieżące zapewnienie środków, pozwalające
skutecznie i ekonomicznie realizować zamierzenia wynikające ze strategii rozwoju jednostki
poprzez:
– wyznaczanie zakresu możliwości finansowych w perspektywie wieloletniej,
– określanie standardów przygotowania programów i zadań do finansowania, z uwzględnieniem sposobów ich pomiaru,
– zestawianie rocznych i wieloletnich planów jako sumy projektów i zadań bilansujących się
z możliwościami finansowania,
– powiązanie środków z celami (planowanie, monitorowanie, sprawozdawczość, ocena),
– gromadzenie danych do monitorowania postępu i dokonywania oceny stopnia wykonania
zadań i programów tak, aby:
- uzyskać zakładany standard usług i zapewnić odpowiedni poziom infrastruktury koniecznej do ich świadczenia,
- zapewnić realizację celów rozwojowych zgodnie z priorytetami zapisanymi w strategii,
- uzyskać wysoką skuteczność (właściwe zdefiniowanie potrzeb odbiorcy usługi oraz zapewnienie jej odpowiedniej jakości) i odpowiednią efektywność kosztową działań.
Obraz sytuacji w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce
Myślenie w kategoriach zarządzania strategicznego i stosowanie jego instrumentów wciąż
nie należą do kanonu działania jednostek administracji publicznej w Polsce. Podstawowa trudność budowania „klimatu” dla działań strategicznych wynika z mentalności i nawyków reprezentantów władz lokalnych oraz pracowników urzędów. W społecznym wyobrażeniu wójta czy
starosty pojawiają się wprawdzie echa tradycji, zgodnie z którą wszystkie te osoby winny być
„dobrymi gospodarzami” w odpowiednich dla nich obszarach działania, jednak wyobrażenia te
nie zawsze skupiają się na zadaniach wynikających z pełnionych obowiązków i związanych z nimi specyficznych umiejętnościach zarządzania. Pojęcie „zarządzanie” z trudem toruje sobie
drogę w instytucjach publicznych; jest kojarzone głównie ze sferą gospodarki i przedsiębiorstwami. Istnieje niebezpieczeństwo, że strategia zostanie uznana za konieczność wynikającą
z przejściowej „mody”, za formalny wymóg, nie wnoszący istotnych zmian do praktyki funkcjonowania instytucji.
Kolejny problem wiąże się z umiejętnościami związanymi z zarządzaniem strategicznym,
w szczególności ze zdolnością do przekładania celów strategicznych na zadania operacyjne,
a w dalszej kolejności realizacji tych zadań, monitorowania ich wykonania oraz oceny zrealizo1
Wizja oznacza obraz przyszłego stanu jednostki samorządu terytorialnego, będący wyobrażeniem pożąda-nej
przyszłości. Wizja powinna zawierać syntetyczny opis dążeń i aspiracji społeczności, opracowany przy
współudziale mieszkańców oraz ich reprezentantów.
2 Misja opisuje mandat danej jednostki administracji publicznej do realizacji jej wizji rozwoju oraz nadrzędne
wartości (zasady), jakimi ta jednostka będzie się kierować podejmując działania na rzecz realizacji wizji. Misja
to syntetyczny opis sposobu postępowania w celu realizacji wizji.
13
14
wanych zadań pod kątem osiągania celów strategicznych. To złożone zagadnienie dotyczy wielu jednostek administracji publicznej, również tych, które dysponują formalnie przyjętymi strategiami rozwoju.
Inny problem ma związek z poziomem aktywności obywateli, ich wiedzy o samorządzie i jego zadaniach oraz z ich oczekiwaniami wobec niego. Zarządzanie strategiczne w warunkach
polskich wciąż pozostaje dziedziną w zbyt małym stopniu wykorzystującą potencjał lokalnych
i regionalnych społeczności.
Sytuacja w zakresie zarządzania finansowego w polskich samorządach jest bardzo zróżnicowana. Istnieje szereg urzędów zaawansowanych w udoskonalaniu technik i narzędzi zarządzania finansowego. Wiele z nich powiela niestety stare przyzwyczajenia, co stanowi istotną barierę w realizacji strategii, nawet jeśli została ona poprawnie przygotowana.
W wielu samorządach budżet konstruowany jest na podstawie planu wydatków i przewidywanego wykonania w roku bieżącym, powielając udziały procentowe w poszczególnych działach
i rozdziałach klasyfikacji budżetowej. Korekty na rzecz poszczególnych dysponentów dokonywane są głównie na podstawie ocen intuicyjnych i w wyniku nacisków politycznych. Otrzymanie
dodatkowych środków nie obliguje do uzyskania określonych efektów, a jedynie do wydania
przydzielonych środków na określony cel. W jednostkach tych brak zwykle długoterminowych
planów inwestycyjnych. Czasem przyjętym dokumentem jest tylko jednostronicowa prezentacja
dochodów, wydatków i zadłużenia w prognozie kilkuletniej.
Pomimo ogólnie niskiego stopnia innowacyjności w zakresie zarządzania finansowego
wzrasta jednak liczba jednostek, które pomyślnie wdrożyły nowoczesne narzędzia zarządzania
finansowego i skutecznie je stosują. W około 60-70 samorządach istnieją procedury przygotowania budżetu zadaniowego. W wielu z nich trwają prace nad przygotowaniem wieloletnich
planów inwestycyjnych.
2. Organizacja i funkcjonowanie urzędu
Definicja
Obszar organizacja i funkcjonowanie urzędu obejmuje organizację i funkcjonowanie urzędu, w trzech wymiarach:
1. Strukturę organizacyjno-formalną (organizację statyczną), rozumianą jako układ wzajemnie powiązanych komórek organizacyjnych (wydziałów) w urzędzie, z uwzględnieniem takich
aspektów, jak:
– podział uprawnień decyzyjnych pomiędzy organ stanowiący i wykonawczy oraz kierowników,
– podział zadań i odpowiedzialności za rezultaty realizacji zadań między komórki organizacyjne urzędu.
2. Procedury administracyjno-biurowe (organizację dynamiczną), niezbędne do realizacji
zadań, z uwzględnieniem:
– realizowanych procesów (sekwencje działań i zakresy współpracy),
– wykorzystania systemów informatycznych do realizacji procesów.
3. Komunikację wewnętrzną w urzędzie, czyli niezbędne przepływy informacyjno-decyzyjne, umożliwiające realizację procedur i sprawną koordynację, z uwzględnieniem:
– komunikacji poziomej, tj. przepływu informacji pomiędzy komórkami realizującymi zadania,
– komunikacji pionowej, tj. przepływu informacji niezbędnej do wzajemnego zaspokojenia
potrzeb informacyjnych kierowników (decydentów) i wykonawców (urzędników na niższych szczeblach).
Urzędy administracji publicznej w Polsce napotykają wiele problemów wynikających z niedoskonałości stosowanych rozwiązań. Jedna z ważnych kwestii wiąże się z dość powszechnym
nawykiem prowadzenia nieustannych gier i przetargów (organy stanowiące-organy wykonawcze) oraz z centralistycznymi praktykami administrowania w urzędach, zgodnie z którymi inicja-
tywa działania wychodzi „od góry” – wójta, starosty, itp. Praktyka ta rozmija się z ideą zarządzania w nowoczesnym tego słowa znaczeniu. W rezultacie mamy do czynienia z sytuacją, w której
lokalne urzędy zamiast służyć obywatelom, koncentrują się na obsłudze organów władzy – z różną sprawnością – oraz realizacji rutynowych zadań administracyjnych. Jasne rozdzielenie kompetencji ciał stanowiących i wykonawczych pozostaje głównym środkiem do zmiany obecnych
praktyk.
Z problemem tym bezpośrednio wiąże się przejrzystość podziału kompetencji pomiędzy
organem wykonawczym i kierownikami, kierownikami i urzędnikami oraz pomiędzy urzędnikami. Na pierwszym planie pojawiają się takie zagadnienia, jak: nakładanie się kompetencji decyzyjnych, odpowiedzialności oraz kompetencji wykonawczych, a także brak formalnego przypisania kompetencji decyzyjnych, odpowiedzialności oraz kompetencji wykonawczych za
realizację zadań.
Innymi problemami, charakterystycznymi nie tylko dla polskiej administracji, są: relatywnie niski zakres wykorzystywania koncepcji organizacji procesowej w realizacji zadań urzędu
oraz niewystarczająca organizacja obiegu informacji w ramach urzędu i pomiędzy urzędem
a organami wykonawczym i stanowiącym. Taki stan rzeczy dowodzi, że dominującą formą organizacji urzędów jest sztywna, nadmiernie scentralizowana struktura, w niewielkim stopniu zorientowana na zarządzanie, cechująca się przy tym ograniczoną zdolnością do realizacji zadań
strategicznych.
3. Zarządzanie kadrami
Definicja
W obszarze zarządzanie kadrami mieści się, przede wszystkim, podejmowanie decyzji kierowniczych i realizacja spójnych działań, zmierzających do zapewnienia im niezbędnego personelu w wymiarze ilościowym i jakościowym, w określonym miejscu i czasie oraz racjonalne wykorzystanie tego personelu zgodnie z misją i celem instytucji. W Programie Rozwoju
Instytucjonalnego zakres analiz koncentruje się na zbadaniu kluczowych funkcji, a mianowicie
procedury rekrutacji personelu, systemu ocen i awansowania pracowników oraz systemu szkoleń i doskonalenia zawodowego. Analizy te mają wskazać kierunki i sposoby doskonalenia procesu zarządzania kadrami.
Ocena poziomu zarządzania kadrami w jednostkach administracji publicznej nie jest jednoznaczna. Część z nich, w szczególności większe urzędy, osiągnęła już odpowiednio wysoki poziom. Jednak w większości urzędów gminnych i powiatowych stosunkowo rzadko wykorzystuje
się zasady, procedury i narzędzia do zarządzania zasobami ludzkimi, co rodzi problemy
z „przejrzystością” ich funkcjonowania.
W wielu jednostkach administracji publicznej nadal dominuje podejście zorientowane na
administrowanie kadrami, a nie zarządzanie nimi. W wielu urzędach brak jest systemowych
rozwiązań w zakresie polityki kadrowej. Urzędy, które decydują się wdrożyć określone instrumenty zarządzania kadrami, często stosują je nieregularnie. Ponadto, rozwiązania stosowane
w urzędach cechuje relatywnie niski poziom standaryzacji, co z kolei utrudnia zarówno wymianę doświadczeń, jak i ocenę jakości zarządzania.
Urzędnicy na ogół posiadają kwalifikacje konieczne do wykonywania powierzonych im zadań. Dostrzega się jednak brak wiedzy, umiejętności i nawyków do pracy zespołowej. Zamiast
systemu zarządzania zasobami ludzkimi powszechne wydaje się reagowanie na pojawiające się
potrzeby. Często wskazuje się również na nieprzejrzyste mechanizmy naboru, oceniania i wynagradzania pracowników.
Sformalizowane systemy ocen i awansowania pracownikw są stosowane w polskiej administracji raczej rzadko. Mało upowszechnione jest również prowadzenie polityki rozwoju zasobów ludzkich (np. nie prowadzi się analiz potrzeb szkoleniowych, nie opracowuje się okresowych planów szkoleń, nie prowadzi się oceny szkoleń). W przypadku większości krajów
zachodnich na pracownikach ciąży obowiązek podnoszenia swoich kwalifikacji zawodowych,
a na urzędzie obowiązek stworzenia warunków umożliwiających takie działanie.
15
16
4. Usługi publiczne, w tym komunalne
Definicja
Usługi publiczne obejmują dobra publiczne, w odniesieniu do których niemożliwe jest wykluczenie kogokolwiek z korzystania z nich. Są to dobra, od których oczekujemy określonej jakości – niezależnie od liczby osób z nich korzystających (każdy nowy konsument nie narusza
uprawnień pozostałych).
Doskonalenie zarządzania usługami publicznymi dokonuje się poprzez zwiększanie powszechnej dostępności oraz poprawę jakości usług świadczonych przez jednostki administracji
publicznej. Powszechna dostępność oraz poprawa jakości jest efektem sprawnego zarządzania
usługami przez jednostki administracji publicznej, które dbają o zapewnienie warunków do
efektywnej ich realizacji, bazując na zdefiniowanych standardach ich realizacji oraz określonym
rynku usługodawców.
Rozwój instytucjonalny w obszarze usług publicznych został określony jako przygotowanie
i stosowanie standardów usług publicznych, planowanie świadczenia usług publicznych w oparciu o schematy organizacji dostarczania usług publicznych oraz stosowanie mechanizmów doskonalenia świadczenia usług publicznych.
Obszar usług publicznych obejmuje szeroki zakres aktywności jednostki samorządu terytorialnego, przybierający różnorodne formy organizacyjne. Usługi świadczone są m.in. przez jednostki budżetowe (np. urzędy), zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, spółki prawa
handlowego. Zagadnienia, które są rozpatrywane w ramach obszaru usługi publiczne nie są
kierowane do jednej z wymienionych grup (np. tylko urzędów), ale mają zastosowanie do wszystkich z nich, bez względu na rozwiązania organizacyjne obowiązujące w danej jednostce samorządu terytorialnego.
W Programie Rozwoju Instytucjonalnego przyjęto następującą klasyfikację usług publicznych (tabela I.1).
Tabela. I.1
Klasyfikacja usług publicznych
Grupy usług
publicznych
Usługi administracyjne
Usługi społeczne
Usługi techniczne
Kategorie
usług publicznych
Wydawanie dokumentów na życzenie klienta, nie będących decyzjami
administracyjnymi, zezwoleniami, koncesjami
Wprowadzanie do rejestru (bazy danych) danych uzyskiwanych
bezpośrednio od klienta
Wydawanie zezwoleń oraz decyzji w rozumieniu i trybie kodeksu
postępowania administracyjnego
Wydawanie zezwoleń i koncesji związanych z działalnością gospodarczą
reglamentowaną przez państwo
Ochrona zdrowia
Oświata i wychowanie oraz edukacja
Kultura
Kultura fizyczna i rekreacja
Pomoc i opieka społeczna
Mieszkalnictwo
Bezpieczeństwo publiczne
Transport – usługi i infrastruktura
Gospodarka wodna – zaopatrzenie w wodę i kanalizacja
Gospodarka odpadami oraz utrzymanie porządku i czystości
Cmentarnictwo
Zaopatrzenie w energię (elektroenergetyka, gazownictwo, ciepłownictwo)
Zieleń publiczna
Usługi
publiczne
Usługi publiczne obejmują rozległy i różnorodny obszar tematyczny, którego ocena jest zadaniem złożonym. Ocena stanu istniejącego zawiera się w szerokim przedziale – od stanu złego (np. ochrona zdrowia) do stanu dobrego (np. zaopatrzenie w wodę). Ocenę dodatkowo
komplikuje zróżnicowanie poziomu usług oferowanych w różnych obszarach kraju (regionach,
powiatach i gminach). Ogólnie rzecz ujmując, zarys oceny poziomu świadczenia usług publicznych, dokonanej w przekroju 3 głównych grup, tj. usług administracyjnych, społecznych i technicznych, przedstawia się następująco:
– Usługi administracyjne
Dostępność do tych usług jest dobra. Standardy ich realizacji mogą być w dużym stopniu
kształtowane na poziomie obsługi klienta. Rynek usługodawców nie istnieje i z punktu widzenia prawa nie może istnieć (generalnie usługi te realizuje administracja publiczna). Istnieje natomiast w ograniczonym zakresie rynek usług poligraficznych (zróżnicowany ze względu na
charakter dokumentów).
– Usługi społeczne
Ochrona zdrowia – istnieją trudności z zapewnieniem dostępności do usług (limity liczby pacjentów i/lub zabiegów). W gminach wiejskich płatne usługi medyczne nie funkcjonują ze względu na barierę finansową. Równocześnie koszty leków i bezrobocie powodują unikanie przez
mieszkańców racjonalnej profilaktyki zdrowotnej. Instrumenty zarządzania realizacją usług z zakresu ochrony zdrowia (standardy, polityka społeczna, kształtowanie rynku usługodawców) są
poza zasięgiem administracji lokalnej, z wyjątkiem sytuacji, kiedy współfinansuje te usługi.
Oświata i wychowanie oraz edukacja – dostęp do usług oświatowych i edukacyjnych jest zadawalający. Możliwości administracji lokalnej i regionalnej w zakresie kształtowania standardów realizacji tych usług, kreowania polityki społecznej, czy kształtowania rynku usługodawców
są bardzo ograniczone (przede wszystkim mogą dotyczyć współudziału finansowego w zapewnieniu infrastruktury koniecznej do ich realizacji).
Kultura – administracja samorządowa dysponuje dużą swobodą w zakresie kształtowania
standardów realizacji tej usługi, ma również możliwość działań strategicznych w tym obszarze
(jeżeli posiada odpowiednie środki lub potrafi zapewnić finansowanie zewnętrzne). Z wyjątkiem kin, czy teatrów trudno mówić w tej dziedzinie o kształtowaniu rynku usług.
Kultura fizyczna, rekreacja – administracja samorządowa dysponuje dużą swobodą w zakresie kształtowania standardów realizacji tych usług, ma możliwość działań strategicznych
w tym obszarze (jeżeli posiada odpowiednie środki lub potrafi zapewnić finansowanie zewnętrzne). Ze względu na charakter tych usług, ich świadczenie często powierza się podmiotom
rynkowym.
Pomoc i opieka społeczna – standardy świadczenia usługi określają przepisy prawa, będące odzwierciedleniem polityki społecznej państwa. Administracja samorządowa dysponuję rozległą autonomią w określaniu programów szkoleniowych dla bezrobotnych oraz w zakresie
współpracy z organizacjami pozarządowymi i wyznaniowymi (jest to specyficzny odpowiednik
kształtowania rynku usług).
Mieszkalnictwo – dostępność do lokali mieszkaniowych nie jest zadowalająca, szczególnie
z względu na barierę finansową. Administracja samorządowa nie może swobodnie kształtować
standardów realizacji tej usługi (przepisy budowlane), czy też kształtować polityki społecznej
w tym zakresie (brak odpowiednich środków). Ze względu na charakter tej usługi jej realizacja
przez podmioty rynkowe jest w pełni możliwa i powszechnie stosowana.
Bezpieczeństwo publiczne – sytuacja w tym obszarze jest zła. Powodem jest brak odpowiednich środków w odniesieniu do narastających potrzeb oraz nieodpowiedzialna dystrybucja
środków dokonywana przez administrację publiczną. Biorąc pod uwagę zdefiniowaną misję
standardy świadczenia tej usługi kształtują przepisy prawa, one też odzwierciedlają politykę
społeczną. Trudno mówić o rynku usług w tej dziedzinie.
– Usługi techniczne
Transport: usługi i infrastruktura – ształtowanie standardów regulują przepisy. Ze względu
na publiczną własność infrastruktury trudno mówić o rynku oferującym infrastrukturę jako
produkt. Działa natomiast stosunkowo dobrze rozwinięty rynek usług budowlanych. W zakresie przewozów istnieje dość duża swoboda kształtowania polityki społecznej, standardów usługi i kreowania rynku usługodawców. Podstawową barierą występującą w tym obszarze jest brak
środków finansowych.
17
18
Gospodarka wodna: zaopatrzenie w wodę i kanalizacja – możliwości kształtowania przez administrację lokalną standardów realizacji tej usługi i polityki społecznej w tym zakresie są znaczące (ograniczone jedynie przepisami sanitarnymi i regulacjami prawnymi z dziedziny ochrony
środowiska). Nieco inaczej wygląda sprawa kształtowania rynku usługodawców. Warto jednak
zauważyć, że monopol naturalny, z którym mamy do czynienia na obszarach miejskich, nie występuje w tak ostrej postaci na terenach wiejskich – ze względu na rozproszenie klientów.
Gospodarka odpadami oraz utrzymanie czystości i porządku – kształtowanie przez władze
lokalne i regionalne standardów realizacji usługi, polityki społecznej oraz rynku usługodawców
w tym zakresie jest w pełni możliwe.
Cmentarnictwo – generalnie sytuacja jest dobra, problemy występują w dużych miastach
(brak terenów pod cmentarze). Możliwości działania administracji lokalnej w kształtowaniu
standardów i polityki społecznej w tym obszarze są istotne. Praktycznie nie istnieje rynek usługodawców oferujących miejsca pochówku. Sytuacja ta zmienia się wraz z akceptacją społeczną
kremacji, ale zjawisko to nie występuje na terenach wiejskich. Powszechne są lokalne rynki
usług związanych z cmentarnictwem (np. produkcja nagrobków).
Zaopatrzenie w energię (elektroenergetyka, gazownictwo, ciepłownictwo) – administracja
lokalna nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek określania standardów realizacji usługi i kreowania polityki społecznej w tym obszarze. Natomiast nie ma ona większych możliwości kreowania rynku usług – mają one charakter monopolu. Poszczególni dostawcy energii (nośników
energii) mogą jednak konkurować między sobą.
Zieleń publiczna – administracja lokalna ma pełną swobodę kształtowania standardów
i określania zasad realizacji tej usługi. Nie ma natomiast możliwości stworzenia rynku usługodawców oferujących jako produkt zieleń publiczną.
Kluczowym problemem w zakresie organizacji usług publicznych w Polsce pozostaje zdolność instytucjonalna jednostek administracji do dokonywania analiz kosztów jednostkowych
świadczonych usług oraz określania ich parametrów jakościowych, pozostających w związku
z kosztami. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest między innymi relatywnie mała popularność budżetowania zadaniowego. Relatywnie niska zdolność administracji do analizowania kosztów i jakości świadczonych usług skutkuje ograniczonymi możliwościami w zakresie ustanawiania oraz podnoszenia standardów usług. Standardy rozumiane są tu jako parametry, których
przestrzegania administracja się podejmuje.
Inne problemy polskich samorządów to: niska skłonność do planowania usług publicznych
zarówno w układzie rocznym, jak i wieloletnim oraz ograniczone wykorzystywanie potencjału
niepublicznych podmiotów w zakresie dostarczania usług publicznych.
5. Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego
Definicja
Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego to włączanie organizacji pozarządowych, lokalnego biznesu oraz inicjatyw obywatelskich, czyli mniej sformalizowanych grup
obywateli, w rozwiązywanie problemów lokalnych i podejmowanie kluczowych decyzji dotyczących wspólnoty lokalnej. Partycypacja społeczna jest nieodłącznie związana z komunikacją społeczną, stanowi bowiem wyższą – w stosunku do komunikowania – formę współpracy władz publicznych z mieszkańcami oraz ich organizacjami. W obszarze partycypacji społecznej
i stymulowania rozwoju społecznego kluczowymi wyzwaniami dla urzędu są:
– zapewnienie skutecznej komunikacji dwustronnej pomiędzy urzędem i obywatelem oraz
obywatelem i urzędem,
– kształtowanie zinstytucjonalizowanej współpracy trójstronnej między samorządem terytorialnym, organizacjami pozarządowymi oraz lokalnym biznesem,
– wspieranie organizacji pozarządowych oraz grup obywatelskich w realizacji celów ważnych
dla lokalnej wspólnoty.
W Polsce mamy dobre doświadczenia w zakresie współpracy władz samorządowych z organizacjami pozarządowymi, które zyskały rangę wzorca dla analogicznych działań w krajach są-
siednich (np. na Litwie). Takie doświadczenia odnotowano m.in. w Trójmieście (Gdańsk, Gdynia, Sopot), skąd wywodzi się wiele wzorców wykorzystywanych w innych gminach. Podjęto szereg prób wdrożenia planów działania w zakresie komunikacji i partycypacji społecznej w ramach programu LGPP (Programu Partnerstwo dla Samorządu Terytorialnego finansowanego
przez Amerykańską Agencję ds. Rozwoju Międzynarodowego – USAID).
Szczególne wyzwanie dla sfery partycypacji społecznej oraz stymulowania rozwoju społecznego stanowią problemy związane z wiejskim charakterem jednostek terytorialnych, a w szczególności:
– małe zróżnicowanie profilu organizacji pozarządowych,
– specyfika organizacji pozarządowych, które obok podstawowych funkcji statutowych realizują często dodatkowe zadania na rzecz wspólnoty lokalnej, co powinno być rozpoznane
i uwzględnione (np. Ochotnicza Straż Pożarna – OSP, Ludowe Zespoły Sportowe – LZS,
Koła Gospodyń Wiejskich),
– na terenach wiejskich dużą rolę odgrywają inicjatywy obywatelskie zawiązujące się doraźnie ze względu na potrzeby infrastrukturalne – dla nich także należy znaleźć miejsce w systemie partycypacji społecznej,
– można i należy wykorzystać tradycyjną instytucję zebrań wiejskich, które są dobrze znaną
i bardzo naturalną formą organizowania się mieszkańców wsi i ich partycypacji w procesach
decyzyjnych,
– dużo większą rolę odgrywają w środowisku wiejskim kontakty osobiste i więź sąsiedzka, co
należy brać pod uwagę w budowaniu programów działania.
6. Stymulowanie rozwoju gospodarczego
Definicja
Stymulowanie rozwoju gospodarczego oznacza podejmowanie przez podmioty administracji publicznej działań wpływających na wzrost aktywności gospodarczej i wzrost zatrudnienia.
Skuteczność działań na rzecz wspierania rozwoju gospodarczego jest bardzo silnie skorelowana z ogólnym poziomem sprawności zarządzania w innych obszarach aktywności samorządu terytorialnego. Co więcej, jakość zarządzania w innych obszarach często wywiera większy wpływ
na rozwój gospodarczy niż działania bezpośrednie (np. dobrze rozwinięte usługi komunalne
mogą stymulować lokalną gospodarkę skuteczniej niż działania w zakresie promocji gminy).
W Programie Rozwoju Instytucjonalnego został wyodrębniony obszar zarządzania pt. usługi
publiczne, w tym komunalne, w ramach którego mieszczą się zagadnienia świadczenia usług
publicznych oraz rozwoju infrastruktury technicznej. Z tego powodu, zakres przedmiotowy obszaru stymulowanie rozwoju gospodarczego rozumiany jest jako podejmowanie działań bezpośrednio zorientowanych na rozwój.
Zachowania jednostek samorządu terytorialnego są determinowane wymogami ustawowymi. Każda działalność, która nie jest zabroniona prawem lub nie została doprecyzowana przepisami ustaw kompetencyjnych, jest traktowana jako dodatkowe obciążenie urzędników i działaczy samorządowych. Prowadzona polityka gospodarcza bywa rezultatem nieplanowych
decyzji lub reakcji na możliwość uzyskania zewnętrznych środków. Wiedza zdobyta w zakresie
stymulowania rozwoju gospodarczego zbyt często jest tracona z chwilą zmiany ekipy rządzącej.
W jednostkach samorządu terytorialnego przeważają hierarchiczne struktury zarządzania,
typowe dla konserwatywnej formy administrowania. Ogranicza to możliwość zadaniowego realizowania funkcji typowych dla potrzeb rozwoju gospodarczego. Powszechny jest brak wiedzy
teoretycznej, a przede wszystkim praktycznej z zakresu stymulowania rozwoju gospodarczego
i prowadzenia współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego. Szereg słabości wynika z dominującej kultury administracyjnej i przedmiotowego traktowania klientów urzędów.
Liczne badania nad zachowaniami samorządów terytorialnych oraz podmiotami gospodarczymi w Polsce wskazują, że przejawiają one skłonność do nadmiernej (dywersyjnej) konkurencji, co wynika z braku rozeznania potrzeby kooperacji wobec zewnętrznej presji konkurencyjnej. Jest to rezultatem m.in. długotrwałej izolacji polskiej gospodarki od wpływów zewnętrznej
konkurencji, małej mobilności ludzi i całego bagażu postkomunistycznego dziedzictwa „decydującego o specyficznym systemie wartości”.
19
20
Do głównych wyzwań, stojących przed samorządami polskimi, dotyczących doskonalenia
działalności w sferze stymulowania rozwoju gospodarczego, zaliczyć należy m.in.:
– podnoszenie wiedzy o mechanizmach rozwoju gospodarczego wśród instytucji i osób zaangażowanych w lokalne działania rozwojowe,
– poprawę zdolności do organizowania i kierowania pracą zespołów zadaniowych (w ramach
jednostek administracji samorządowej, między nimi oraz pomiędzy nimi a instytucjami
i organizacjami zewnętrznymi),
– zapewnianie względnej autonomii komórek organizacyjnych działających w urzędach na
rzecz rozwoju gospodarczego,
– zapewnianie zdolności organizacji do samouczenia się. Jest to uwarunkowane m.in. autonomią wewnętrznych struktur, jakością komunikacji poziomej w urzędzie, możliwością
tworzenia struktur innowacyjnych określonych potencjałem ludzkim gwarantującym przekazywanie, utrwalanie i rozwijanie wiedzy i umiejętności praktycznych (odpowiednia struktura wiekowa i możliwości wzajemnego zastępowania się w pracy, możliwość pracy w zespole),
– doskonalenie umiejętności urzędniczych w zakresie dokonywania oceny projektów inwestycyjnych własnych i tych realizowanych w porozumieniu z innymi jednostkami samorządu terytorialnego,
– doskonalenie umiejętności współpracy w oparciu o zasadę kalkulacji korzyści i kosztów
w układach międzygminnych (m.in. poprzez zawieranie umów cywilno-prawnych), tworzenie czytelnych mechanizmów udziału stron w przyszłych korzyściach z realizowanych projektów,
– doskonalenie mechanizmów współpracy pionowej i poziomej, warunkujących skuteczny
marketing terytorialny (np. promocja gminy, powiatu we współpracy z urzędem marszałkowskim, na podstawie postanowień strategii rozwoju województwa),
– doskonalenie umiejętności zintegrowanego planowania rozwoju (planowanie przestrzenne, planowanie gospodarcze, społeczne i środowiskowe),
– doskonalenie struktury instytucjonalnej i organizacyjnej jednostek samorządu terytorialnego z myślą o kompleksowej obsłudze przedsiębiorców i rolników,
– świadczenie profesjonalnej pomocy na rzecz podmiotów gospodarczych sektora MSP i rolników w wypełnianiu wniosków o środki pomocowe; doskonalenie mechanizmów monitorowania i oceny skuteczności udzielanej pomocy.
7. Zarządzanie projektami
Definicja
Obszar zarządzanie projektami został w Programie Rozwoju Instytucjonalnego zdefiniowany jako wykorzystywanie projektu do realizacji zadań samorządu terytorialnego, stosowanie
regulacji wewnętrznych umożliwiających realizowanie projektów w sposób zorganizowany oraz
doskonalenie umiejętności urzędniczych w zakresie zarządzania projektami.
Celem rozwoju instytucjonalnego urzędu w omawianym obszarze jest doskonalenie zarządzania własnymi zasobami finansowymi, rzeczowymi i ludzkimi oraz zwiększenie udziału funduszy zewnętrznych w finansowaniu realizacji zadań samorządu. Kluczowym zagadnieniem jest
tu zastosowanie systemu zarządzania projektami w odniesieniu do szerokiego zakresu realizowanych zadań, nie tylko związanych z wykorzystaniem środków zewnętrznych. Doskonalenie
umiejętności urzędniczych w zakresie zarządzania projektami dotyczy:
– umiejętności konstruowania projektów,
– umiejętności przełożenia strategii realizacji wypracowanych celów na format konkretnego
projektu – w przypadku projektów finansowanych ze środków zewnętrznych umiejętności
te dotyczą również przygotowania projektu zgodnie z zasadami i wymogami programu,
w ramach którego dany projekt ma być finansowany i realizowany,
– umiejętności operacyjnego zarządzania projektami,
– umiejętności skutecznego pozyskiwania użytecznych informacji dotyczących źródeł finansowania projektów.
Ocena sytuacji w tym obszarze tematycznym wypada negatywnie. Potrzeba przygotowania
polskich instytucji i organizacji na poziomie lokalnym, regionalnym i centralnym do stosowania
zarządzania wydatkami poprzez projekty jest bardzo duża. Z jednej strony jest to niezbędne ze
względu na zwiększenie efektywności wydatkowanych środków publicznych, z drugiej – konieczne, aby przygotować polskie instytucje do wdrażania dużej liczby programów pomocowych
UE. Cała ta sfera wymaga rozwiązań, które spowodują systematyczne stosowanie projektów
przy wydatkowaniu środków publicznych w Polsce.
Istotnym wyzwaniem dla urzędów administracji publicznej w Polsce staje się podniesienie
indywidualnej sprawności w sferze zarządzania projektami. Na sprawność tą składają się rozwiązania instytucjonalne ustanowione w urzędzie (system zarządzania projektami), jak i umiejętności pracowników urzędów. Doświadczenia PRI potwierdzają obiegowe opinie o stosowaniu przez samorząd terytorialny w Polsce mechanizmów składających się na system zarządzania
projektami zaledwie w niewielkim stopniu.
Zwykle „braki” dotyczą:
– przypisania w urzędzie odpowiedzialności za podejmowanie decyzji o wyborze projektów
do realizacji, przygotowanie projektów, realizację projektów,
– mechanizmów podejmowania decyzji o wyborze projektów do realizacji,
– reguł wyłaniania i funkcjonowania zespołów projektowych,
– zasad monitorowania i oceny funkcjonowania systemu zarządzania projektami.
Także umiejętności pracowników samorządu terytorialnego w zakresie zarządzania projektami należy uznać za niewystarczające. Chodzi tu w szczególności o:
⇒ Niewystarczającą umiejętność konstruowania projektów. Jest ona niezależna od wymogów
konkretnych programów krajowych czy pomocowych i odnosi się do uniwersalnych zasad,
które obowiązują w każdym dobrze skonstruowanym projekcie: jasna strategia, orientacja
na rozwiązanie konkretnych problemów lub wykorzystanie konkretnych szans, przejrzysta
i logiczna struktura celów i działań, realistyczny harmonogram, przejrzysty i zrozumiały budżet. Osiągnięcie tej umiejętności wymaga wysokiej jakości szkoleń, w ramach których
można poznać sposoby analizowania sytuacji problemowej i logicznego wykorzystania wyników tej analizy do stworzenia strategii rozwiązania problemów jako bazy do skonstruowania konkretnego projektu.
⇒ Umiejętność przełożenia strategii realizacji wypracowanych celów na format konkretnego
projektu, sformułowanego zgodnie z zasadami i wymogami programu, w ramach którego
dany projekt ma być realizowany (i finansowany). Z reguły własne środki budżetowe powinny być wydatkowane na realizację zadań w drodze odpowiednio przygotowanych projektów. W przypadku wnioskowania o środki zewnętrzne chodzi bardziej o wykształcenie
umiejętności czytania terms of reference oraz poznanie sposobów pisania wniosków, aby
spełniały one wymogi danego programu. Należy podkreślić, że nie chodzi tu o przybliżanie
wiedzy o regułach konkretnych programów, ponieważ reguły są zmienne, a poza tym są one
zawsze opisane w swoistej „instrukcji” do każdego programu. Ważne jest, przede wszystkim, wykształcenie umiejętności prawidłowego czytania i stosowania takich instrukcji.
⇒ Umiejętność operacyjnego zarządzania projektem. Osobiste (menedżerskie) predyspozycje odgrywają tutaj pewną rolę i dlatego nie każdy urzędnik, czy pracownik organizacji pozarządowej, będzie w stanie efektywnie i sprawnie organizować i nadzorować wdrożenie
projektu. Jednocześnie, można i należy wesprzeć wszystkie osoby, które odpowiadają za
stronę wdrożeniową projektów odpowiednimi instrumentami (np. prosty i praktyczny system monitoringu rzeczowego i finansowego, wykorzystanie nowoczesnych technologii).
⇒ Umiejętność skutecznego pozyskiwania użytecznych informacji dotyczących źródeł finansowania projektów, nowych metod zarządzania, zmian instytucjonalnych i prawnych. Należy wyeksponować fakt, że istnieje swoisty i bardzo dynamiczny rynek możliwości pozyskiwania grantów na działania prorozwojowe oraz związany z tym rynek informacji o tych
programach. Chodzi więc o umiejętności skutecznego poruszania się na tym rynku, łącznie
z poznaniem źródeł informacji i sposobów ich weryfikacji oraz instrumentów ułatwiających
dotarcie do użytecznej informacji (np. systematyczne wykorzystanie Internetu, regularny
21
22
udział w konferencjach i seminariach, tworzenie miękkich sieci współpracy, itp.). Należy
podkreślić, że w tej sferze wiedza dezaktualizuje się bardzo szybko i bez ciągłego jej uzupełniania oraz aktualizowania stanie się ona w krótkim czasie bezużyteczna.
8. Współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego
Definicja
Obszar współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego rozumiany jest jako inicjowanie, planowanie i realizacja przedsięwzięć we współpracy z innymi jednostkami samorządu. Współpraca nie jest celem, a jedynie sposobem doskonalenia zarządzania i rozwiązywania
problemów lokalnych i regionalnych. Współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego może odbywać się m.in. na płaszczyźnie gospodarczej i społecznej – w postaci realizacji
wspólnych przedsięwzięć społeczno-gospodarczych, w sferze usług publicznych, np. poprzez
wspólne świadczenie usług komunalnych czy administracyjnych, w obszarze zarządzania projektami w postaci wspólnego ubiegania się o środki pomocowe na realizację różnego rodzaju
przedsięwzięć ważnych dla współpracujących jednostek. Takie rozumienie obszaru oznacza, że
jego głównym wyróżnikiem jest realizacja projektów (przedsięwzięć) przy udziale więcej niż
jednej jednostki administracji publicznej. Uwzględniając logikę konstrukcji obszarów zarządzania w ramach PRI, obszar współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego jest rozumiany w sposób funkcjonalny, a więc jako realizacja wspólnych przedsięwzięć, jedynie z ramowym określeniem przedmiotu tej współpracy. Nacisk położony został zatem na stronę
organizacyjną i formalną stosowanych form współpracy.
Przekonanie samorządów terytorialnych, że wzmocnienie konkurencyjności gminy, powiatu, regionu, polega na tworzeniu przewag konkurencyjnych ze wspólnie użytkowanych zasobów
lokalnych i regionalnych oraz tworzeniu pionowych i poziomych powiązań kooperacyjnych
między podmiotami gospodarczymi (w tym rolnikami) ocenić można jako niewystarczające.
Kluczowym problemem jest zdolność władz lokalnych do stymulowania takich powiązań. Rozwój stosowanych form współpracy koncentruje się przede wszystkim na takich zagadnieniach,
jak:
– poprawa efektywności i skuteczności świadczenia usług publicznych,
– zwiększenie lokalnego potencjału absorpcji zewnętrznych środków finansowych,
– poprawa konkurencyjności lokalnych i regionalnych rynków pracy,
– poprawa stanu gospodarek lokalnych.
Samorządy polskie w zbyt małym stopniu dostrzegają korzyści wynikające ze współpracy.
Niestety, wciąż dominuje postawa konkurowania ze sobą jednostek sąsiadujących. Szczególnie
jest to widoczne w sferze rozwoju gospodarczego. W zakresie realizacji usług publicznych również nie dostrzega się korzyści wynikających z ich świadczenia wspólnie z sąsiednimi samorządami. Tak bywa, np. w przypadku budowy oczyszczalni ścieków. Zwykle występują także trudności z uzgodnieniem lokalizacji wysypisk śmieci, obsługujących więcej niż jedną gminę. W obu
przypadkach niejednokrotnie górę biorą czynniki niekoniecznie ekonomiczno-racjonalne,
a postawa konkurowania nie pozwala dostrzec korzyści ze współpracy. Jednostki administracji
publicznej podchodzą również z rezerwą do wspólnego ubiegania się o dofinansowanie z funduszy pomocowych. Rozwój współpracy między jednostkami może stanowić istotny czynnik
wpływający na poprawę sprawności funkcjonowania administracji publicznej w Polsce.
9. Etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji
Definicja
Etyka oznacza normy moralne, które przekładają ogólne ideały i wartości przyjęte przez
społeczeństwo na praktykę dnia codziennego. Z kolei, zjawisko korupcji rozumiane jest jako
nadużycie urzędu publicznego w celu uzyskania prywatnych korzyści i obejmuje płatne faworyzowanie, nepotyzm, nadużycie kompetencji wynikających z pełnionej funkcji, aby uzyskać ko-
rzyści, przekupstwo, kradzież majątku publicznego lub środków publicznych, przestępstwa
księgowe oraz „pranie brudnych pieniędzy”, pochodzących z działań korupcyjnych.
Kluczowym zadaniem administracji, mieszczącym się w zakresie definiowanego obszaru,
jest budowanie etycznych postaw i zachowań urzędników publicznych. Jego istota polega na
ustaleniu norm, wzorów działania, wprowadzeniu mechanizmów ich realizacji oraz kryteriów
oceny. W szczególności, obszar etyki i zapobiegania zjawiskom korupcji obejmuje takie elementy, jak: standardy zachowań etycznych, katalogi zasad i wartości etycznych (np. kodeksy
etyki), szczegółowe procedury postępowania (np. kodeksy postępowania).
Wpływ etyki na zachowania urzędników jest społecznie mierzalny i wyczuwalny. Uzewnętrznia się zarówno w jakości usług świadczonych przez administrację publiczną, jak i w społecznym odbiorze pracy funkcjonariuszy publicznych.
W omawianym obszarze ważnymi kategoriami są wartości oraz normy zachowania. Według
definicji Komitetu Zarządzania Publicznego OECD:
– wartości to zbiorowo wyznawane zasady, które wyznaczają to, co dobre i właściwe,
– normy zachowania to kryteria działań pracowników/urzędników sektora publicznego.
W Polsce brak jest jednego dokumentu, określającego normy pożądanego postępowania
pracowników służb publicznych. Są one wymienione w trzech podstawowych ustawach regulujących status pracowników administracji publicznej: w ustawie o służbie cywilnej, ustawie o pracownikach urzędów państwowych oraz ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Szereg regulacji dotyczących określonych grup
pracowników służb publicznych zawartych jest w ustawach szczegółowych oraz w pragmatyce
służbowej poszczególnych urzędów.
W większości jednostek administracji samorządowej nie ustala się norm etycznego postępowania urzędników i radnych, które byłyby uzupełnieniem i uszczegółowieniem zasad ustawowych. Sporadycznnie aktywnie promuje się wśród pracowników i mieszkańców tylko lokalnie
określone normy. Oceny okresowe pracowników nie są formalnie i systemowo powiązane
z oceną przestrzegania przez pracowników zasad etycznych obowiązujących w jednostce. Dla
pracowników administracji rządowej został przygotowany kodeks etyczny urzędnika. Obecnie,
kodeksy tego typu występują w jednostkach samorządu terytorialnego wyjątkowo rzadko. Zarówno w administracji rządowej, jak i samorządowej do rzadkości należy przygotowanie i stosowanie szczegółowych procedur postępowania (kodeksów postępowania).
Promowanie etyki wśród pracowników służb publicznych polega najczęściej na tworzeniu
zasad i wytycznych w zakresie procedur rekrutacji i awansowania, poparciu rekrutacji i awansu
na podstawie osiągnięć, zapewnieniu jawności procedur selekcyjnych poprzez publiczne ogłaszanie zasad rekrutacji oraz informacji o wakatach na stanowiskach urzędniczych, a także kontrolowaniu i monitorowaniu procedur selekcyjnych.
Opinia publiczna jest co pewien czas poruszana informacjami o braku wyobraźni, korupcji,
nadużyciach, nieuczciwości czy interesowności pracowników służb publicznych. Te informacje
bardzo mocno rzutują na kształtowanie obrazu urzędników administracji publicznej w oczach
społeczeństwa. Brak zaufania i szacunku do służb publicznych ze strony większości społeczeństwa stanowi jedną z najważniejszych przyczyn ograniczonej skuteczności działania administracji publicznej.
Przepisy prawa zawierają wprawdzie różne instrumenty zapobiegania korupcji wśród urzędników, jednakże ocena ich skuteczności jest trudna ze względu na specyfikę przestępstw korupcyjnych. Wykrywalność tego typu przestępstw jest niewielka – niewiele osób zgłasza fakt popełnienia przestępstwa korupcyjnego, a kontrole zewnętrzne mają ograniczony zasięg.
Pracownik administracji publicznej często balansuje między wymogami prawa, moralności,
profesjonalizmu oraz organizacji. Niekiedy wymogi te wchodzą ze sobą w konflikt, który musi
być rozstrzygany samodzielnie przez urzędnika. Lojalność, odpowiedzialność, konflikty interesów, jawność działania – to ciągle jeszcze zagadnienia nowe dla wielu urzędników w Polsce.
23
24
10. Zestawienie obszarów i kryteriów zarządzania dla urzędu gminy, starostwa powiatowego
i urzędu marszałkowskiego, stosowanych w metodzie rozwoju instytucjonalnego
Obszar
zarządzania
I. Zarządzanie
strategiczne
i finansowe
II. Organizacja
i funkcjonowanie
urzędu
III. Zarządzanie
kadrami
IV. Usługi publiczne,
w tym komunalne
V. Partycypacja
społeczna
i stymulowanie
rozwoju społecznego
VI. Stymulowanie
rozwoju
gospodarczego
VII. Zarządzanie
projektami
VIII. Współpraca
między jednostkami
samorządu
terytorialnego
IX. Etyka
i zapobieganie
zjawiskom korupcji
Kryteria zarządzania
Urząd gminy
Starostwo powiatowe
Urząd marszałkowski
1. Planowanie strategiczne
2. Perspektywiczna ocena
sytuacji finansowej
3. Wieloletnie planowanie
inwestycyjne
4. Roczne planowanie
finansowe, monitorowanie
i ocena wykonania planów
5. Podział uprawnień
decyzyjnych
i odpowiedzialności
6. Zarządzanie procesami
7. Efektywność komunikacji
wewnętrznej
8. System rekrutacji personelu
9. System oceny
i awansowania pracowników
10. System szkoleń
i doskonalenia zawodowego
11. Standardy świadczenia
usług publicznych
12. Planowanie świadczenia
usług publicznych
13. Doskonalenie świadczenia
usług publicznych
14. Komunikacja
i partycypacja społeczna
15. Współpraca
z organizacjami
pozarządowymi
16. Wspieranie inicjatyw
społecznych
17. Program rozwoju
gospodarczego
sytuacji finansowej
inwestycyjne
decyzyjnych
wewnętrznej
9. System oceny
10. System szkoleń
usług publicznych
usług publicznych
usług publicznych
14. Komunikacja
15. Współpraca
z organizacjami
pozarządowymi
sytuacji finansowej
inwestycyjne
decyzyjnych
wewnętrznej
9. System oceny
10. System szkoleń
usług publicznych
usług publicznych
usług publicznych
14. Komunikacja
15. Współpraca
z organizacjami
pozarządowymi
16. Program rozwoju
gospodarczego
16. Program rozwoju
gospodarczego
18. System zarządzania
projektami
19. Realizowanie
przedsięwzięć we współpracy
z innymi jednostkami
20. Kształtowanie postaw
etycznych
projektami
18. Realizowanie
etycznych
projektami
18. Realizowanie
etycznych
Rozdział II
NAJLEPSZE PRAKTYKI
Obszar zarządzania nr 1
ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE
I FINANSOWE
29
PRAKTYKA NR 1: USPOŁECZNIONY PROCES TWORZENIA STRATEGII ROZWOJU –
URZĄD GMINY W PCIMIU
Opracowanie: Witold Pycior
Zadanie zostało zrealizowane
w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego
I. METRYKA PRAKTYKI
Obszar zarządzania:
Kryterium zarządzania:
Stadium:
Jednostka wdrażająca:
Nazwa i adres jednostki wdrażającej:
Data wprowadzenia w życie innowacji:
Osoba kontaktowa:
Miejsca replikacji innowacji:
Zarządzanie strategiczne i finansowe
Nr 1 – Planowanie strategiczne
stadium 2 (w zakresie opracowania strategii rozwoju gminy)
urząd gminy
Urząd Gminy Pcim
32-432 Pcim 563
tel. (012) 274-80-50
www.pcim.ug.gov.pl
wrzesień 2003
Michał Baran – Zastępca Wójta
podobną metodę tworzenia strategii rozwoju zastosowano również
w gminach: Banie, Jedwabne, Miastkowo, Moryń, Stare Czarnowo,
Śniadowo, Trzcińsko-Zdrój, Widuchowa oraz w powiecie łomżyńskim –
jednostkach uczestniczących w Programie Rozwoju Instytucjonalnego
II. OPIS PRAKTYKI
1. Charakterystyka najlepszej praktyki
Rezultatem realizacji zadania jest opracowanie z udziałem społeczności lokalnej strategii
rozwoju gminy Pcim oraz jej uchwalenie przez radę gminy.
Potrzeba opracowania strategii rozwoju gminy została wskazana w trakcie analizy instytucjonalnej przeprowadzonej w 2002 r., w pierwszym etapie Programu Rozwoju Instytucjonalnego. Gmina Pcim, podobnie jak i inne gminy powiatu myślenickiego, posiadała dokument strategii rozwoju, ale jego przydatność w procesie zarządzania strategicznego była ograniczona.
Mimo że strategia zawierała interesujące rozwiązania oraz została przygotowana przy udziale
społeczności lokalnej, dokument nie został dokończony i nie nadawał się do wykorzystania.
Jednym z powodów takiej sytuacji był fakt, że strategia była tworzona na przełomie kadencji samorządu, a na proces jej tworzenia wywierały wpływ emocje towarzyszące kampanii wyborczej.
Jednakże ważnym i godnym podkreślenia jest fakt, że zarząd gminy kadencji 1998-2002 uznał
za konieczne oparcie swego funkcjonowania na dokumentach o charakterze strategicznym. Potwierdzeniem tego jest opracowanie na początku kadencji programu działań na cały okres trwania kadencji.
2. Opis jednostki
Gmina Pcim położona jest w Beskidzie Średnim, przy granicy z Beskidem Wyspowym.
Gmina znajduje się w powiecie myślenickim, na obszarze województwa małopolskiego. Graniczy z nią 7 innych gmin: Myślenice, Wiśniowa, Lubień, Tokarnia, Sułkowice oraz Mszana Dolna (powiat limanowski) i Budzów (powiat suski).
W skład gminy, zajmującej powierzchnię 8.905 ha, wchodzą trzy miejscowości: Pcim, Stróża
i Trzebunia, liczące łącznie ponad 10.300 mieszkańców. Największą powierzchnię – 4.078 ha –
zajmuje Pcim. Pcim znajduje się w odległości 46 km od Krakowa i 61 km od Zakopanego.
W gminie dominują obszary rolnicze oraz tereny leśne, co jest charakterystyczne dla Beskidu
Średniego.
30
3. Rozwiązane problemy
Opracowana strategia rozwoju gminy Pcim jest dokumentem spełniającym wymogi merytoryczne, niezbędne dla tego typu dokumentów. Postanowienia zawarte w strategii porządkują
problematykę zarządzania strategicznego w gminie. Dzięki udziałowi liderów społeczności lokalnej w pracach nad strategią, priorytety rozwojowe zawarte w dokumencie strategii zyskały
aprobatę mieszkańców gminy oraz odzwierciedlają aspiracje różnych podmiotów i środowisk.
Zgodnie z metodą analizy instytucjonalnej opracowanej w ramach PRI, gmina Pcim przyjmując strategię rozwoju mogła przystąpić do opracowania planów operacyjnych do strategii. Przygotowanie planów zostało zakończone w styczniu 2004 r.
4. Opis zastosowanego narzędzia
Strategia rozwoju gminy jest narzędziem wspomagającym proces zarządzania w długim
okresie. W ramach prac nad strategią określone zostają: wizja i (lub) misja danej jednostki samorządu terytorialnego, cele strategiczne i cele szczegółowe oraz zadania, których realizacja
służy osiąganiu założonych celów. Ważnym elementem jest również proces jej tworzenia. Zaangażowanie mieszkańców oraz reprezentantów przedsiębiorców i organizacji społecznych w proces jej tworzenia jest istotne ze względu na zasadę włączania lokalnych środowisk w aktywne
zarządzanie gminą.
5. Opis sposobu wdrożenia narzędzia
Etap 1. Powołanie zespołu zadaniowego oraz wyznaczenie koordynatora ds. strategii
Zadaniem otwierającym proces planowania strategicznego w gminie Pcim było wyznaczenie osoby odpowiedzialnej za cały zakres prac związanych z opracowaniem strategii po stronie
urzędu, pełniącej funkcję lokalnego koordynatora. Koordynator, stale współpracujący z konsultantem, w porozumieniu z wójtem dokonał wyboru spośród pracowników urzędu członków
zespołu zadaniowego ds. strategii. Rolą tego zespołu było zaplanowanie prac nad strategią
w gminie oraz pełnienie funkcji redaktorów opracowywanych dokumentów. Koordynatorem
prac zespołu oraz jego formalnym zwierzchnikiem został zastępca wójta. Taka formuła organizacyjna zagwarantowała egzekwowanie obowiązków powierzonych poszczególnym członkom
tego zespołu, a w rezultacie sprawne prowadzenie prac.
Etap 2. Opracowanie profilu gminy
Jednym z pierwszych zadań zespołu było opracowanie, na podstawie dostępnych informacji, przekrojowego, ale jednocześnie syntetycznego opisu aktualnego stanu gminy. Przygotowano opracowanie pt. „Profil gminy Pcim”. Celem opracowania było stworzenie bazy informacyjnej na potrzeby przeprowadzenia analizy strategicznej oraz formułowania poszczególnych
elementów strategii. Dokument ten pełnił również funkcję jednolitego zbioru informacji, dającego możliwość uzyskania zbliżonej wiedzy o problemach rozwoju gminy wszystkim uczestnikom procesu planistycznego.
Na tym etapie prac szczególną uwagę należy zwrócić na poniższe kwestie:
– profil powinien mieć prostą formę i być napisany jasnym, zrozumiałym językiem,
– sprawdzoną metodą okazało się przedstawianie informacji w postaci numerowanych tez,
– objętość dokumentu, niezależnie od zamiarów autorów, nie powinna przekraczać 30 stron;
w nadmiernie rozbudowanym dokumencie mogą zagubić się zagadnienia najbardziej istotne, a współuczestnicy prac nad strategią mogą zrezygnować z zapoznania się z jego treścią,
– zastosowanie przejrzystych schematów i wykresów nie tylko wzbogaca stronę graficzną dokumentu, ale również ułatwia zapamiętanie ważnych informacji.
Etap 3. Wyłonienie członków komitetu rozwoju społeczno-gospodarczego gminy
Uczestnikami procesu planowania – obok zespołu zadaniowego wyłonionego spośród pracowników urzędu – byli przedstawiciele różnych środowisk życia społeczno-gospodarczego
gminy, tworzący komitet rozwoju społeczno-gospodarczego. Propozycję kandydatów na członków komitetu przygotowali członkowie zespołu zadaniowego, przy udziale wójta gminy oraz ze-
Praktyka nr 1
wnętrznego konsultanta. Przy ustalaniu składu komitetu wzięto pod uwagę następujące
kwestie:
– należy zapewnić możliwie duży udział radnych,
– należy zadbać o równowagę liczebną pomiędzy przedstawicielami życia gospodarczego
i społecznego,
– należy zapobiec dominacji jednego ze środowisk (np. nauczycieli, rolników, itp.),
– w prace komitetu należy włączyć osoby pełniące funkcje kierownicze w jednostkach samorządu, przedsiębiorstwach i organizacjach społecznych,
– należy zaprosić inne wpływowe w środowisku lokalnym osoby (np. księdza).
Komitet rozwoju społeczno-gospodarczego powołany został na okres prac nad strategią
w celu przygotowania dokumentu strategii. W trakcie pierwszej sesji strategicznej, komitet
przyjął nazwę Zespołu ds. Rozwoju Społeczno-Gospodarczego gminy Pcim.
Etap 4. Kampania informacyjna o pracach nad strategią
Równolegle z rozpoczęciem prac nad strategią, zespół zadaniowy rozpoczął intensywną
kampanię informacyjną dotyczącą prac nad strategią. Celem kampanii było dotarcie z informacją o rozpoczęciu przygotowania strategii do możliwie szerokiego grona mieszkańców. Przyjęto założenie, że im bardziej intensywna będzie akcja informacyjna, tym mniej argumentów będą mieli potencjalni przeciwnicy strategii (zwykle aktywni po ostatecznym opracowaniu
dokumentu), gdyż nie będą mieli możliwości wykorzystania argumentu o niejawnej procedurze
opracowania strategii. Akcja informacyjna została przeprowadzona wspólnie z lokalną prasą,
duchowieństwem oraz w ramach imprez kulturalnych.
Etap 5. Pierwsza sesja planowania strategicznego
Pierwsza sesja planowania strategicznego w gminie Pcim miała duże znaczenie dla końcowych rezultatów prac nad strategią. Uczestnikami sesji byli członkowie Zespołu ds. Rozwoju
Społeczno-Gospodarczego gminy Pcim. Każdy z członków zespołu został zaproszony do udziału w sesji przez wójta gminy. Oprócz oficjalnego zaproszenia, każda osoba otrzymała opracowany przez zespół zadaniowy dokument „Profil gminy Pcim”. Zaproszenia wraz profilem zostały wysłane do zaproszonych osób 3 tygodnie przed planowanym terminem sesji. Dzięki temu,
zaproszone osoby miały wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z treścią 25-stronicowego
dokumentu profilu.
Na sesji zaproponowano oraz przedyskutowano takie elementy planu strategicznego, jak:
wizja i misja gminy, cele strategiczne oraz cele szczegółowe. Formułując cele wykorzystano metodę SMART3. W trakcie sesji przeprowadzona została także analiza mocnych i słabych stron
gminy oraz szans i zagrożeń (SWOT), uwzględniająca również ocenę relacji pomiędzy poszczególnymi elementami analizy oraz formułowanie wniosków.
Obrady rozpoczęły się od zaprezentowania „Profilu gminy Pcim” przez przedstawiciela zespołu zadaniowego. Prezentacja trwała 30 minut i obejmowała syntetyczne przedstawienie zagadnień zawartych w dokumencie, a jej celem było wyróżnienie najbardziej charakterystycznych cech gminy (wykorzystano rzutnik pisma). Treść dokumentu „Profil gminy Pcim” została
jednogłośnie zaaprobowana przez uczestników sesji.
Następnym punktem programu była przeprowadzona przez konsultanta 20 minutowa prezentacja istoty planowania strategicznego, jego zalet i korzyści, które z wynikają z jego stosowania. Celem prezentacji było także zapoznanie uczestników z zagadnieniami będącymi
przedmiotem najbliższych prac. Po zakończeniu prezentacji, uczestnicy sesji przystąpili do prac
programowych, odbywających się metodą warsztatową. W trakcie warsztatu wykorzystano
techniki METAPLANU4 oraz moderacji wizualnej. Dyskusję warsztatową rozpoczęto od iden3
SMART – skrót od słów z języka angielskiego: Specific – konkretne, jasno określone, Measurable – mierzalne,
posiadające miary, Ambitious – ambitne, stanowiące wyzwanie, Realistic – realistyczne i osiągalne oraz Timebound – określone w czasie, posiadające ostateczny termin realizacji.
4 METAPLAN – jest metodą dyskutowania, która pozwala na wyrażanie przez uczestników dyskusji poglądów
dotyczących konkretnego problemu, poszukiwanie idealnych rozwiązań, przyczyn danego stanu rzeczy oraz
wyciąganie wniosków końcowych, które mają służyć rozwiązaniu określonego problemu.
31
32
tyfikacji najważniejszego problemu rozwojowego gminy. Zgodnie z oczekiwaniami, różnorodność zgłaszanych propozycji uświadomiła zebranym złożoność zagadnień dotyczących funkcjonowania gminy oraz wynikającą z tego trudność zarządzania w samorządzie.
W dalszej części sesji przystąpiono do formułowania wizji rozwoju gminy. W tym celu przyjęto, że wizja rozwoju gminy oznacza opis stanu przyszłego, który odzwierciedla szeroko pojmowane oczekiwania i aspiracje lokalnej społeczności. Propozycje wizji, sformułowane w formie haseł, zostały zgromadzone i przekazane zespołowi zadaniowemu do uwzględnienia przy
opracowaniu wizji rozwoju w formie opisowej.
W kolejnym punkcie uczestnicy sesji przystąpili do formułowania propozycji celów strategicznych, które powinny być osiągnięte, aby przybliżyć się do stanu opisanego w wizji. Jako perspektywę strategii przyjęto okres 10-12 lat jako optymalny kompromis pomiędzy zdolnością racjonalnego przewidywania przyszłości oraz eliminacją zjawiska „kadencyjności” dokumentu
strategii. W sytuacji 4-letniej kadencji władz samorządowych, objęcie strategii perspektywą 2-3
kadencji zostało uznane za rozsądne rozwiązanie.
Kiedy cele strategiczne zostały określone, uczestnicy sesji plenarnej przystąpili do wyznaczenia celów szczegółowych, kierując się zasadami SMART. Dla zwiększenia efektywności pracy, przy określaniu celów szczegółowych dokonano wcześniejszego podziału uczestników na zespoły, których liczba odpowiadała liczbie celów strategicznych. Każdy z zespołów pracował
metodą „burzy mózgów”, wykorzystując tablice moderacyjne. Dzięki takiej organizacji udało
się sprawnie wyznaczyć cele szczegółowe. Niektóre z nich zawierały również zadania. Wszystkie zapisy zgromadzone w czasie tej pracy zostały zebrane przez zespół zadaniowy i wykorzystane do zredagowania wyjściowej wersji dokumentu strategii. W trakcie pierwszej sesji świadomie zrezygnowano z formułowania misji gminy. Odłożono ten punkt na drugą sesję
planowania, kierując się założeniem, że misja powinna zostać sformułowana dopiero wówczas,
kiedy zostanie określona wizja, z którą misja powinna być spójna.
Przedostatnim punktem pierwszej sesji było zaprezentowanie wyników pracy zespołów oraz
przeprowadzenie krótkiej dyskusji podsumowującej. Na zakończenie konsultant prowadzący
sesję zaproponował uczestnikom zaproszenie do udziału w następnej sesji dodatkowych osób,
które ich zdaniem wzbogacą pracę nowymi pomysłami lub doświadczeniem.
Do działań kwalifikujących się do tego etapu pracy należy zaliczyć również serię spotkań
roboczych, które odbyły się w okresie między sesjami. Celem tych spotkań była analiza zapisów
z sesji i formułowanie treści możliwie najlepiej oddających hasłowo wyrażane propozycje stanowiące materiał z sesji. W spotkaniach tych, oprócz koordynatora zespołu zadaniowego uczestniczył konsultant, który czuwał nad prawidłowym przebiegiem prac nad strategią i udzielał
porad merytorycznych.
Etap 6. Wstępna redakcja dokumentu strategii
Na podstawie informacji zgromadzonych podczas pierwszej sesji planowania oraz uzgodnień poczynionych przez koordynatora i konsultanta, zespół zadaniowy przystąpił do redakcji
dokumentu strategii. Owocem tych prac był wyjściowy dokument strategii, zawierający wizję,
wyniki analizy SWOT, cele strategiczne i szczegółowe oraz ich strukturę. Przy opracowaniu tego dokumentu skoncentrowano się przede wszystkim na zgodności zapisów z intencjami autorów, mniej zwracając uwagę na ich formę i poprawność gramatyczną. Jednym z powodów takiego działania było potwierdzenie właściwego zrozumienia intencji pomysłodawców.
Zredagowany w ten sposób dokument strategii, liczący kilkanaście stron, został następnie powielony i rozesłany członkom Zespołu ds. Rozwoju Społeczno-Gospodarczego gminy Pcim
wraz zaproszeniami na drugą sesję.
Etap 7. Druga sesja planowania strategicznego
Druga sesja planowania strategicznego służyła weryfikacji i uzupełnieniu zapisów projektu
strategii. W odróżnieniu od sesji pierwszej, w znacznie większym stopniu stosowano dyskusję
jako narzędzie pracy grupowej. Druga sesja miała na celu dokonanie ostatecznych uzgodnień
i w związku z tym czynności w ramach tej sesji były bardziej zorientowane na doprecyzowanie
istniejących zapisów, niż na pracę twórczą. Pierwszym działaniem przy realizacji tego kroku była prezentacja projektu strategii z wykorzystaniem rzutnika pisma. W trakcie tej prezentacji
Praktyka nr 1
uczestnicy mieli możliwość zgłaszania swoich uwag oraz propozycji innego sformułowania zapisów. Niektórzy uczestnicy zgłaszali ponadto nowe propozycje, które nasunęły się w trakcie
dyskusji. Wszystkie uwagi i propozycje były na bieżąco korygowane na folii tak, aby efekty prac
redakcyjnych mogli widzieć wszyscy zainteresowani. Tą metodą analizowany był zarówno opis
wizji, jak również cele strategiczne i szczegółowe. Po uwzględnieniu i zapisaniu wszystkich uwag
i propozycji zakończono prace redakcyjne, prosząc członków zespołu o aprobatę wprowadzonych zmian. Po uzyskaniu potwierdzenia przystąpiono do realizacji następnego punktu programu, jakim było sformułowanie misji gminy. Prace nad misją prowadzono z zastosowaniem techniki moderacji wizualnej w podziale na zespoły. Podziału na 3 grupy dokonano losowo.
Zadaniem grup było zaproponowanie sposobu wyrażenia misji na bazie uzgodnionych zapisów
z poprzedniej sesji. Trzy propozycje, jakie zaprezentowano zostały następnie poddane analizie
na forum całego zespołu. W trakcie tego działania, wyłoniona została jedna propozycja, najbardziej zdaniem opracowujących odpowiadająca ich osobistym wyobrażeniom. Tekst tej propozycji został poddany wspólnej analizie, dyskusji, uzupełnieniom i korektom. Rezultatem tego procesu było ostateczne sformułowanie misji gminy, którą przyjęto jednogłośnie.
Oprócz omówionych wyżej działań, w trakcie drugiej sesji rozpoczęto prace nawiązujące do
planowania operacyjnego. W związku z tym ponownie dokonano podziału na grupy odpowiadające liczbie celów strategicznych, pozostawiając zainteresowanym pełną swobodę wyboru
grupy. W ten sposób wyłonione zostały zespoły robocze do prac na planem operacyjnym. Pierwszym produktem pracy zespołów roboczych było zaproponowanie przykładowych zadań realizacyjnych wyznaczonych metodą „burzy mózgów”. Zapisy te, jako przykładowe, nie zostały
umieszczone w dokumencie strategii, niemniej będą stanowić element łączący procesy planowania strategicznego i operacyjnego.
Etap 8. Przedstawienie projektu strategii do publicznej wiadomości
Zredagowane, poprawione i uzupełnione zapisy projektu strategii zostały wydrukowane
i podane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie w gablocie znajdującej się w widocznym miejscu w urzędzie gminy. Osoby czytające ten projekt zostały zachęcone do zgłaszania
swoich uwag oraz uczestnictwa w pracach nad planem operacyjnym. Prace redakcyjne były jedną z końcowych czynności wykonywanych przy planowaniu rozwoju. Konsultant zaproponował
kierownictwu urzędu, że warto również opracować przejrzystą, skróconą (bez elementów opisowych) wersję strategii, która może zostać upowszechniona wśród szerszej grupy odbiorców.
Etap 9. Uchwalenie strategii
Ostatnim etapem prac nad strategią gminy Pcim było przedstawienie finalnego dokumentu na sesji rady gminy oraz jej uchwalenie. Istnieje możliwość, że niektórzy radni dopiero na
tym etapie zainteresują się dokumentem i będą dążyć do jego zdyskredytowania. Zadaniem
osób koordynujących prace nad strategią jest odwołanie się w takim przypadku do wcześniejszych prac w ramach sesji strategicznych, kiedy prowadzono dyskusje merytoryczne.
6. Bilans nakładów i korzyści
Koszty związane z przeprowadzeniem procesu planowania strategicznego w gminie Pcim
miały w większości charakter nakładu w postaci działań organizacyjnych, czasu pracy pracowników urzędu gminy oraz udostępnienia pomieszczeń i sprzętu. W szczególności, do kosztów
procesu po stronie gminy zaliczyć należy:
– oddelegowanie i zaangażowanie kilku pracowników urzędu do pracy w zespole zadaniowym; wielkość tego kosztu można ocenić bilansując łączny czas poświęcony przez tych pracowników na prace organizacyjne, edytorskie i opracowanie profilu (wraz z kosztami pozyskania danych) oraz redakcję dokumentu strategii,
– udostępnienie lub wynajem pomieszczeń i sprzętu audiowizualnego do prowadzenia sesji
planowania strategicznego oraz spotkań zespołów roboczych,
– koszty druku, kopiowania i wysyłki opracowań roboczych, takich jak profil jednostki oraz
projekt strategii,
33
34
–
–
–
koszty związane z przygotowaniem obu sesji (materiały do prowadzenia spotkań: papier do
tablic, zestaw do moderowania, kawa, woda mineralna, ciasteczka, itp.),
koszty związane z informowaniem mieszkańców o realizowanym projekcie,
koszty materiałów biurowych, telefonów i korespondencji, związanych z procesem planowania.
Koszty prac konsultanta zostały sfinansowane ze środków Programu Rozwoju Instytucjonalnego. Zgodnie z założeniami tego Programu, tj. realizacji projektów wdrożeniowych (np.
opracowanie strategii) niskim nakładem, koszty pracy konsultanta były relatywnie niewielkie.
Było to możliwe dzięki zastosowaniu odpowiedniej metody i organizacji pracy. Należy dodać,
że współpraca z konsultantem zewnętrznym przy realizacji tego typu projektów jest w wielu
przypadkach niezbędna.
Do korzyści związanych z samodzielnym opracowaniem strategii rozwoju zaliczyć należy:
– posiadanie użytecznego i poprawnie skonstruowanego dokumentu strategii,
– nabycie przez uczestników procesu umiejętności planowania strategicznego, z możliwością
jej dalszego, samodzielnego wykorzystania, np. w przypadku konieczności aktualizacji strategii,
– spełnienie podstawowego wymogu planowania strategicznego, jakim jest czynne zaangażowanie w ten proces jak największej liczby osób zainteresowanych jego rezultatami, co skutkuje utożsamianiem się mieszkańców z postanowieniami strategii,
– nabycie umiejętności korzystania z informacji statystycznych,
– eliminację wysokich opłat pobieranych przez firmy konsultingowe w przypadku zlecenia
opracowania strategii; dokument strategii opracowany w całości przez ekspertów zewnętrznych jest z reguły pozbawiony odniesień do lokalnej specyfiki i rzadko bywa powszechnie
akceptowany.
III. ZALECENIA DLA REPLIKUJĄCYCH
W przypadku próby zastosowania omówionej metody prac nad strategią, należy zwrócić
szczególną uwagę na odpowiedni dobór składu zespołu zadaniowego, prowadzącego po stronie
urzędu prace nad strategią. Skład zespołu ma decydujący wpływ na właściwą organizację prac.
Członkowie zespołu powinni spełniać następujące kryteria:
– powinni posiadać umiejętności organizacyjne i redakcyjne,
– powinni znać problemy gminy,
– powinni reprezentować różne komórki organizacyjne, w celu zapewnienia interdyscyplinarności zespołu,
– w składzie zespołu powinni znaleźć się przedstawiciele ścisłego kierownictwa urzędu, w celu zagwarantowania sprawnego i zgodnego z harmonogramem przebiegu prac nad strategią.
35
PRAKTYKA NR 2: DEBATA STRATEGICZNA – URZĄD MARSZAŁKOWSKI WOJEWÓDZTWA
POMORSKIEGO
Opracowanie: Aleksander Marcinkowski
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 2 (w zakresie opracowania strategii)
oraz stadium 5 (w zakresie aktualizacji strategii)
urząd marszałkowski
Zarząd Województwa Pomorskiego
Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego
ul. Okopowa 21/27
80-810 Gdańsk
tel. (058) 307-72-70
www.woj-pomorskie.pl
1999
Barbara Merchel, Ewa Rząd, tel. (058) 301-48-61 wew. 134
Bolesław Kościukiewicz, Alina Geniusz, tel. (058) 341-39-77
województwo pomorskie – debaty strategiczne zostały przeprowadzone
dwunastokrotnie, w różnych obszarach problemowych (zob. wykaz debat w
p. II niniejszej praktyki); debata może być stosowana na każdym poziomie
struktury samorządowej (gmina, powiat, województwo) zarówno w okresie
konstruowania strategii i programów operacyjnych (np. wojewódzkie
programy operacyjne), jak i w trakcie ich aktualizacji
II. OPIS PRAKTYKI
Debata strategiczna jest instrumentem planowania strategicznego. Z punktu widzenia
przebiegu debata przypomina tzw. burzę mózgów, choć od jej klasycznej wersji różni się wyższym stopniem zorganizowania. Wymaga starannych przygotowań, udziału wykwalifikowanego moderatora, przemyślanego doboru uczestników. Wartość debaty polega na umożliwieniu
wykorzystania zazwyczaj „rozproszonej” wiedzy (tzn. wiedzy znajdującej się w różnych instytucjach, wiedzy różnych osób) w trakcie pracy nad przygotowaniem i/lub aktualizacją strategii
i planów operacyjnych. W szczególności, debata pozwala na zgromadzenie w stosunkowo krótkim czasie (jednego – dwóch dni) opinii i uwag partnerów na temat celów strategicznych i operacyjnych, priorytetów, kluczowych wartości i innych kwestii dotyczących ustanawiania i realizacji celów wynikających ze strategii. Innowacja została wprowadzona w Urzędzie
Marszałkowskim Województwa Pomorskiego w okresie konstruowania całościowej strategii
rozwoju województwa.
2. Opis jednostki
Województwo pomorskie zajmuje powierzchnię ponad 18 tys. km2, co stanowi około 6%
powierzchni Polski. Zamieszkuje je 2,2 mln mieszkańców, z czego zdecydowana większość
przypada na skupiska miejskie.
W okresie przygotowywania strategii zagadnieniem o ogromnym znaczeniu jest definiowanie i wybór dalekosiężnych celów rozwoju oraz priorytetów ich realizacji – nie wszystkie bowiem
cele mogą i powinny być realizowane równocześnie. Drugim niezmiernie ważnym wyznacznikiem treści procesu zarządzania strategicznego w samorządach jest jego uspołecznienie. Debata strategiczna została wybrana dlatego, że w stosunkowo dużej jednostce samorządowej (województwo) pozwalała na spełnienie tych dwóch rodzajów wymagań w okresie budowy strategii.
36
Przedstawiony przykład dotyczy jednej debaty – warto jednak podkreślić, że przeprowadzono takich publicznych debat dwanaście, w różnych miejscowościach całego województwa. Każda z nich była poświęcona innej grupie zagadnień. Materiały do dyskusji i debaty przygotowywali eksperci reprezentujący różne dziedziny, związane z niżej wymienionymi tematami debat:
– Wizja, cele i kierunki rozwoju województwa pomorskiego – doświadczenia i przyszłość,
26.10.1999 r., Słupsk,
– Inauguracja procedury społecznego partnerstwa, 27.10.1999 r., Gdańsk,
– Rozwój sektora małych i średnich przedsiębiorstw, 4-5.11.1999 r., Kwidzyń,
– Spójność społeczna i kulturowa Pomorza, 18-19.11.1999 r., Chojnice,
– Infrastruktura i ład przestrzenny, 23.11.1999 r., Sopot,
– Perspektywy głównych kompleksów gospodarczych Pomorza, 30.11.1999 r., Gdynia,
– Nowoczesna edukacja: szkolnictwo wyższe,
– Szkolnictwo średnie, 6-7.12.1999 r., Leźno,
– Różnorodność przyrodnicza Pomorza, 9-10.12.1999 r., Kartuzy,
– Rewitalizacja obszarów wiejskich Pomorza, 16-17.12.1999 r., ODR Stare Pole,
– Restrukturyzacja pomorskiego rolnictwa, 16-17.12.1999 r., ODR Stare Pole,
– Wizja, cele i kierunki rozwoju województwa pomorskiego – podsumowanie procedury społecznego partnerstwa, 20-21.01.2000 r., Gdańsk.
Ponadto, przeprowadzono tzw. małe debaty w gronach ekspertów w dziedzinach: rybołówstwa, rolnictwa, ochrony środowiska, bezpieczeństwa publicznego, gospodarki morskiej i teleinformatyki.
Problem pierwszy: jak zdefiniować priorytety rewitalizacji obszarów wiejskich?
W toku debaty sformułowano odpowiedzi na dwa kluczowe pytania związane ze strategicznym polem, jakim jest rewitalizacja obszarów wiejskich:
– Jakie należy podjąć działania długoterminowe, aby efektywnie wykorzystać te walory województwa, które mogą zostać wykorzystane w celu rewitalizacji obszarów wiejskich?
– Jakie należy podjąć działania długoterminowe, aby wyeliminować (lub ograniczyć) zagrożenia, które mogłyby uniemożliwić rewitalizację obszarów wiejskich?
Problem drugi: jak w praktyce realizować zasadę uspołecznienia strategii?
Przyjęty sposób przygotowania strategii (debaty publiczne) umożliwił lepszą wymianę informacji między uczestnikami procesu planowania, promocję strategii w społecznościach lokalnych, a co za tym idzie zwiększenia szans na jej szybkie przyjęcie. Przyczyniło się to także do
zdynamizowania aktywności społecznej. Uczestnicy debat zgłaszali własne propozycje dotyczące rozwoju regionu, uwzględniając konieczność kompromisu i odrzucania skrajności. Dzięki procedurze uspołecznienia wyłoniono lokalnych liderów odpowiedzialnych za wdrażanie
strategii w regionie.
Problem trzeci: jak w efektywny sposób zapewnić wymianę poglądów i wykorzystanie różnych źródeł wiedzy w procesie budowy strategii?
W celu zwiększenia efektywności procesu wymiany opinii i uwag w trakcie debat stosowano metody pracy zespołowej oraz sondaże opinii uczestników.
Debata strategiczna jest instrumentem aktywnego planowania strategicznego. Pozwala
w sposób efektywny zdefiniować, wybrać i uzgodnić cele działania instytucji. Jest szczególnie
skuteczna w przypadku, gdy proces budowy strategii, programów operacyjnych i ich aktualizacji jest uspołeczniony – to znaczy wymaga udziału różnych podmiotów instytucjonalnych i mieszkańców regionu. Debata może mieć charakter otwarty (dla wszystkich zainteresowanych) lub
zamknięty (dla z góry określonego kręgu instytucji lub osób). Może być stosowana we wszyst-
Praktyka nr 2
kich fazach zarządzania strategicznego (od formułowania dalekosiężnych celów strategii do
przygotowywania programów operacyjnych podporządkowanych strategii).
Organizatorzy debaty: debatę przygotował Zarząd Województwa Pomorskiego, Komitet
Sterujący Strategii wraz z Regionalnym Centrum Doradztwa, Rozwoju Rolnictwa i Obszarów
Wiejskich w Starym Polu, które gościło uczestników debaty.
Uczestnicy debaty: W debacie wzięło udział 57 zaproszonych osób, reprezentujących urząd
wojewódzki, starostwa, urzędy gminy, grupy ekspertów przygotowujących strategię oraz rolników.
Przebieg debaty:
1. Przywitanie uczestników.
Uczestników debaty przywitał prof. Marek Dutkowski – Szef Projektu „Strategia Rozwoju
Pomorza”, który przedstawił cele i kierunki rozwoju województwa pomorskiego.
2. Prezentacja celów debaty i metod pracy wykorzystywanych w trakcie debaty.
Tomasz Sikora (moderator) przedstawił uczestnikom zasady tworzenia strategii oraz przybliżył metodę aktywnego planowania strategicznego.
3. Badania kwestionariuszowe.
Uczestnicy debaty odpowiedzieli na 10 pytań kwestionariusza wyrażając swoją opinię na temat kluczowych problemów rewitalizacji obszarów wiejskich województwa pomorskiego. Kwestionariusz ten umożliwił rekonstrukcję sposobu postrzegania strategicznego pola przyszłej działalności przez uczestników debaty w wymiarze kierunków niezbędnych działań, zróżnicowania
możliwości radzenia sobie z wymienionymi problemami społecznymi i gospodarczymi, określenia roli poszczególnych podmiotów (państwo, województwo, powiat, gmina) w rewitalizacji.
4. Przedstawienie wyników analizy SWOT dla województwa.
Następnie przedstawiono wybrane kwestie dotyczące mocnych i słabych stron oraz szans
i zagrożeń województwa w obliczu konieczności rewitalizacji obszarów wiejskich.
5. Praca w grupach: formułowanie kierunków działania z wykorzystaniem wyników SWOT.
Uczestnicy debaty podzieleni na grupy, formułowali główne cele i kierunki działania odpowiadając na dwa pytania.
Pytanie pierwsze: jakie należy podjąć działania długoterminowe, aby efektywnie wykorzystać te walory województwa, które mogą zostać wykorzystane w celu rewitalizacji obszarów
wiejskich?
Grupy zdefiniowały następujące cele główne i kierunki działania:
– edukacja młodzieży i ustawiczne kształcenie dorosłych – wyższy poziom kształcenia, edukacja pozaszkolna (w środowisku), system stypendiów dla młodzieży wiejskiej,
– rozwój infrastruktury,
– aktywne formy zwalczania bezrobocia – zielone parki przemysłowe (inkubatory),
– fundusze wzajemnych poręczeń,
– przybliżenie informacji o środkach wsparcia MSP, kreowanie grup producenckich,
– intensyfikacja działań związanych z tworzeniem infrastruktury proekologicznej (ochrona
środowiska, oczyszczalnie, melioracje),
– zwiększenie dostępu mieszkańców obszarów wiejskich do dóbr cywilizacyjnych, wyrównanie szans,
– lobbing na rzecz rewitalizacji obszarów wiejskich na szczeblu centralnym,
– rozwój pozarolniczych źródeł utrzymania,
– edukacja i wpływanie na przewartościowanie mentalności środowisk zagrożonych,
– eliminacja zagrożeń dotyczących stanu środowiska naturalnego.
Pytanie drugie: jakie należy podjąć działania długoterminowe, aby wyeliminować (lub ograniczyć) zagrożenia, które mogłyby uniemożliwić rewitalizację obszarów wiejskich?
37
38
W odpowiedzi sformułowano następujące propozycje głównych celów i kierunków działania:
– promocja regionu,
– kreowanie i wspieranie liderów środowisk wiejskich,
– stworzenie efektywnych narzędzi wykorzystania funduszy UE,
– polityka informacyjna dotycząca integracji wsi pomorskiej z UE,
– rozwój i promocja bazy turystycznej obszarów wiejskich Pomorza,
– wspieranie rozwoju agroturystyki na obszarach wiejskich i turystyki wiejskiej,
– monitoring wody oraz gleby,
– stworzenie możliwości wykorzystania potencjału ludzkiego i niezagospodarowanego majątku po PGR-ach w sferze pozarolniczej – zwłaszcza w usługach pozarolniczych.
6. Praca w grupach: definiowanie priorytetów rewitalizacji, wybór najlepszej propozycji
grupowej w trybie głosowania.
Końcowy etap prac polegał na ustaleniu przez poszczególne grupy priorytetów rewitalizacji obszarów wiejskich – w drodze dyskusji nad wcześniej zaproponowanymi celami i kierunkami działania. Poniżej przedstawiono propozycje poszczególnych grup (przy poszczególnych
propozycjach priorytetów podano liczbę głosów, jakie otrzymały w wyniku głosowania). Wybrano propozycję grupy, która uzyskała najwięcej głosów.
Grupa I
Wielofunkcyjność obszarów wiejskich dzięki rozwojowi infrastruktury technicznej i społecznej obszarów wiejskich, warunkującemu wzrost atrakcyjności inwestycyjnej, turystycznej
i osiedleniowej (5 głosów).
Grupa II
Opracowanie spójnej polityki rolnej w regionie, z uwzględnieniem różnorodności geograficznej, przyrodniczej i kulturowej Żuław, Dolnego Powiśla, Kaszub, Kociewia, Pomorza Słupskiego (infrastruktura techniczna, melioracje, bezpieczeństwo powodziowe, turystyka na obszarach wiejskich, system wsparcia finansowego, wspólny lobbing) (9 głosów).
Grupa III
Ożywienie regionu poprzez tworzenie działalności gospodarczej i usługowej na podstawie
analizy możliwości i zapotrzebowania na drodze edukacji, merytorycznego i finansowego
wsparcia. Efekt – poprawa infrastruktury i zatrudnienia, zysk finansowy (1 głos).
Grupa IV
Poprawa warunków życia na wsi, realizowana poprzez rozwój infrastruktury technicznej
i społecznej, rozwój lokalnych rynków pracy, wzrost poziomu wykształcenia mieszkańców oraz
efektywne wykorzystanie zewnętrznych źródeł finansowania rozwoju wsi (UE) (10 głosów).
Grupa V
Tworzenie warunków do rozwoju obszarów wiejskich poprzez edukację i przebudowę mentalności, poprawę infrastruktury na obszarach wiejskich, koncentrację poziomą i pionową pomiędzy bazą surowcową a przetwórczą, rozwój gospodarstw rolnych, wykorzystanie walorów
środowiska i przyrody oraz dywersyfikację zatrudnienia (5 głosów).
Grupa VI
Zwiększenie dochodowości społeczeństwa poprzez budowanie świadomości i kształcenie
ustawiczne oraz rozwój infrastruktury wsi i zachowanie dobrego stanu środowiska naturalnego
(4 głosy).
Praktyka nr 2
Nakłady finansowe: orientacyjny koszt debaty (przygotowanie materiałów, zatrudnienie
moderatora, zakwaterowanie 57 osób – dwa dni) można oszacować na około 10-14 tys. zł –
głównym elementem kosztów są wydatki związane z zakwaterowaniem uczestników debaty.
Korzyści finansowe: są one niewymierne, debata strategiczna jest instrumentem strategicznego planowania, stosowanym okresowo. Korzyści z debaty można oszacować w sposób pośredni, biorąc pod uwagę takie rezultaty, jak skrócenie czasu pracy nad definiowaniem priorytetów rozwoju (ewentualnie kierunków aktualizacji strategii i programów operacyjnych) do
dwóch dni (w omawianym przypadku), wzrost liczby osób zaangażowanych w dyskusję nad formułowaniem celów i priorytetów (w omawianej debacie wzięło udział 57 osób, w całym cyklu
debat wzięło udział blisko 800 osób). Owocem spotkań było wypracowanie propozycji 11 misji
województwa, przeszło 60 priorytetów oraz 500 celów strategicznych i kierunków działania
[www.woj-pomorskie.pl].
Przedstawione rozwiązanie zastosowano w pracy nad przygotowaniem strategii województwa. Równie dobrze może ono być wykorzystane w przypadku innych jednostek samorządu
(gmina, powiat). Przydatności przedstawionego rozwiązania nie należy ograniczać tylko do fazy przygotowania strategii – może być ono wykorzystane do opracowania istotnych zmian strategii już realizowanej.
Replikujący powyższe rozwiązanie powinni przede wszystkim zadbać o następujące elementy:
– wyraźne zdefiniowanie problemów, które będą rozwiązywane w trakcie debaty strategicznej – nieprecyzyjne ich sformułowanie spowoduje zbędne i, z reguły, długotrwałe dyskusje
nad „ustalaniem znaczenia”,
– wyraźne zdefiniowanie oczekiwanych rezultatów debaty (określenie strategicznych pól
działania, ustalenie celów strategicznych, ustalenie priorytetów, określenie kierunków aktualizacji strategii),
– podjęcie decyzji czy debata ma mieć charakter otwarty (możliwość udziału wszystkich osób,
które wyrażą taką gotowość) czy też zamknięty (udział tylko zaproszonych osób), w przypadku niektórych tematów debat (na przykład ustalanie form przeciwdziałania przestępczości) zamknięty charakter debaty może wynikać z wymogów zachowania tajemnicy służbowej,
– ustalenie listy uczestników debaty, w omawianym przypadku zaproszono reprezentantów
tych instytucji i środowisk, którzy z racji wykonywanego zawodu, zajmowanego stanowiska
i posiadanej wiedzy mogli być przydatni w debacie nad rewitalizacją obszarów wiejskich,
– ustalenie, kto rozpocznie debatę (tzn. zreferuje przesłanki jej zorganizowania i oczekiwane rezultaty) oraz kto poprowadzi debatę jako moderator (zapozna uczestników z metodami pracy w trakcie debaty, pokieruje pracą grup),
– ustalenie czasu i miejsca dogodnego dla uczestników,
– opracowanie szczegółowego programu debaty i poinformowanie o czasie, miejscu i programie wszystkich zaproszonych osób.
39
40
PRAKTYKA NR 3: HIERARCHIZACJA ZADAŃ INWESTYCYJNYCH – URZĄD MIASTA KRAKOWA
Opracowanie: Tomasz Kafel
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 3 (w zakresie planów operacyjnych do strategii)
Nr 3 – Wieloletnie planowanie inwestycyjne
stadium 3 (w zakresie opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego)
urząd gminy
Urząd Miasta Krakowa
Plac Wszystkich Świętych 3/4
31-004 Kraków
tel. (012) 616-14-38
www.krakow.pl/samorzad/
1997
Dyrektor Wydziału Strategii i Rozwoju Miasta Urzędu Miasta Krakowa 5
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
Realizacja zadań inwestycyjnych (projektów) stanowi rdzeń planów operacyjnych wynikających ze strategii gminy. Wielkość środków kierowanych przez samorząd na finansowanie inwestycji zawsze jest niewystarczająca. Potrzeby gminy zwykle przewyższają możliwości budżetów
w nadchodzących latach. W tej sytuacji istnieje konieczność wyboru zadań inwestycyjnych (projektów) do realizacji w pierwszej kolejności. Wymaga to opracowania hierarchii zadań (projektów) z punktu widzenia interesów gminy. W tym miejscu dochodzi do ścierania się interesów
różnych opcji, co w rezultacie prowadzi do konfliktów. Odpowiedzią na te konflikty stała się
w gminie Kraków metoda hierarchizacji zadań inwestycyjnych (projektów), bazująca na analizie
wielokryterialnej, która ułatwiła zarządowi oraz radzie miasta podejmowanie decyzji.
2. Opis jednostki
Miasto Kraków zalicza się do miast dużych. Jako jednostka samorządu terytorialnego jest
miastem na prawach powiatu – realizuje równocześnie zadania gminy i powiatu. Administracja
publiczna, a szerzej samorząd miasta, jest organizacją dużą i strukturalnie rozbudowaną. Urząd
Miasta Krakowa (UMK) zajmuje się zarządzaniem miastem i realizacją zadań o charakterze
administracyjnym. Zadania związane z usługami społecznymi i technicznymi realizowane są
przez szereg jednostek organizacyjnych miasta (jednostki i zakłady budżetowe, gospodarstwa
pomocnicze), instytucje kultury, zakłady opieki zdrowotnej oraz spółki prawa handlowego.
Skalę problemów rozwiązywanych w mieście można scharakteryzować w następujący sposób
(przykładowe dane z roku 2000):
– budżet miasta (bez spółek) – około 1.630 mln zł,
– zatrudnienie w UMK (bez jednostek) – około 1.600 osób,
– liczba mieszkańców – około 740 tys.,
5 Opisywana metoda została opracowana przez pracowników Wydziału Strategii i Rozwoju Miasta Urzędu
Miasta Krakowa, a jej głównym autorem był dr inż. Wiesław Wańkowicz zatrudniony w Instytucie Gospodarki
Przestrzennej i Komunalnej O/Kraków (obecny Instytut Rozwoju Miasta), Plac Na Stawach 1,
tel. (012) 422-64-04, 422-50-33.
Praktyka nr 3
–
–
liczba podmiotów gospodarczych (REGON) – około 91 tys.,
decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZiZT) – w skali roku około
2.500.
Tworząc program inwestycyjny na lata 1997-2001 (będący elementem „Planu rozwoju miasta Krakowa na lata 1997-2001”) dokonano hierarchizacji zadań przy zastosowaniu analizy wielokryterialnej, co miało zapewnić przejrzystość i czytelność zasad ich wyboru.
Metoda hierarchizacji zadań inwestycyjnych (projektów) – bazująca na ocenie dokonywanej w oparciu o wiele różnorodnych kryteriów – polega na obliczeniu wskaźnika hierarchizacji
inwestycji (WHI), powstającego w wyniku agregacji wskaźników cząstkowych (dla wybranych
kryteriów oceny poszczególnych zadań).
–
–
–
–
–
–
Dokonując hierarchizacji zadań inwestycyjnych podjęto następujące działania:
określenie zadań inwestycyjnych z wybranej dziedziny,
wybór kryteriów oceny zadań inwestycyjnych,
wyznaczenie wag kryteriów,
ocena zadań inwestycyjnych ze względu na wyznaczone kryteria,
opracowanie projektu planu finansowo-inwestycyjnego (PFI),
analiza PFI z udziałem dysponentów środków i wydziałów merytorycznych.
5. Opis sposobu wdrożenia narzędzia6
Etap 1. Określenie zadań inwestycyjnych z wybranej dziedziny (w udostępnionym opisie nie wskazano na
konkretne zadania, każda jednostka ma bowiem swoją specyfikę)
Hierarchizacja została przeprowadzona w obrębie dziewięciu dziedzin programowania.
W związku z powyższymi założeniami zadania w dziedzinach: mieszkalnictwo oraz zarządzanie
miastem nie zostały poddane rankingowi, ponieważ w tych dziedzinach nie zgłoszono żadnego
nowego wniosku.
Zadania kontynuowane uznane zostały za priorytetowe. Przez zadanie kontynuowane rozumiano taką inwestycję, której realizacja (nie przygotowanie) została zapisana w budżecie inwestycyjnym gminy w roku poprzednim i która musi być kontynuowana dla uzyskania końcowego lub choćby cząstkowego efektu.
Zgodnie z zasadą ciągłości planowania rankingowi poddano zadania:
– wnioskowane do PFI 1997-2001 i będące w PFI 1996-2000, których termin rozpoczęcia
przewidziano na rok 1996 i dalsze lata,
– wnioskowane do PFI 1997-2001, które nie były ujęte w PFI 1996-2000.
Etap 2. Wybór kryteriów oceny zadań inwestycyjnych
Sporządzenie listy hierarchicznej dziedzin programu inwestycyjnego oparto na następujących kryteriach:
– pozycja zadania w planie finansowo-inwestycyjnym 1996-2000, określająca stabilizację procesu planowania,
– pozycja zadania na liście wydziału (np. wydziału zdrowia), odzwierciedlająca ocenę inwestycji dla danej dziedziny programowania, tj. spełnienie podstawowej funkcji planowanego
zadania,
6 W opisie metody wykorzystano: "Plan rozwoju miasta Krakowa na lata 1997-2001", pod red. A. Noworola, UM
Kraków 1996, s. 123-125. Pełny opis metody znaleźć można w pracy: Wańkowicz W., "Sformalizowana metoda
inwestycji na przykładzie wniosków LII (Lokalne Inicjatywy Inwestycyjne) w budżecie miasta Krakowa" (materiał
powielony), UM Kraków 1997.
41
42
–
–
–
ocena wydziału strategii i rozwoju (ogólnogospodarcza i społeczna), odzwierciedlająca
wpływ inwestycji na:
- podniesienie jakości życia w gminie (opinia ekspercka),
- tworzenie ośrodka nauki i kultury (opinia ekspercka),
- rozwój gminy (opinia ekspercka): produkcja, dochody mieszkańców, zatrudnienie
i eksport oraz stałe wydatki samorządu,
- środowisko (opinia ekspercka),
- bezpieczeństwo publiczne (opinia ekspercka),
- oraz punkt uwzględniający szansę na uzyskanie akceptacji społecznej,
ocena rad dzielnic pomocniczych, odzwierciedlająca opinie społeczności lokalnej,
ocena właściwych komisji rady miasta, odzwierciedlająca opinię przedstawicieli samorządu.
Etap 3. Wyznaczenie wag kryteriów
Etap 4. Ocena zadań inwestycyjnych ze względu na wyznaczone kryteria
Wskaźnik hierarchiczny dla poszczególnych inwestycji uzyskano metodą sumy ważonej.
Wagi dla poszczególnych kryteriów uzyskano metodą ekspercką. Proces postępowania był dwustopniowy. Najpierw ocena zadania, zawierająca oceny cząstkowe wyznaczona została jako zagregowana (suma ważona), a następnie zagregowano pięć podstawowych kryteriów. Przy agregacji przyjęto zasadę standaryzacji zmiennych (dla ocen cząstkowych na skali od -1 do 1, dla
podstawowych kryteriów na skali od 1 do 5, wyjątek stanowi pozycja w PFI 1996-2000, gdzie dodatkowa wartość „0” oznacza, że dana inwestycja jest nowym wnioskiem). Drugą zasadą przyjętą do agregacji było pomijanie kryteriów, dla których nie uzyskano wartości zmiennych, tj.
kryteria te nie miały wpływu na ostateczną pozycję zadania na liście rankingowej.
Etap 5. Opracowanie projektu planu finansowo-inwestycyjnego
Etap 6. Analiza PFI z udziałem dysponentów środków i wydziałów merytorycznych
Opracowany w ten sposób projekt PFI 1997-2001 został poddany szczegółowej analizie
(z udziałem przyszłych dysponentów środków i nadzorujących wydziałów merytorycznych),
uwzględniającej:
– stan realizacji zadań będących w budżecie 1996 r.,
– stan przygotowania nowych zadań planowanych do realizacji w 1997 r.,
– stan przygotowania zadań planowanych do rozpoczęcia w 1997 r. (będących w fazie programowania w roku bieżącym),
– priorytety zawarte we wstępnie przyjętym przez zarząd miasta Krakowa programie gospodarczym na 1997 r.
Wyniki analizy spowodowały przesunięcia w kolejności zadań, szczególnie proponowanych
do rozpoczęcia w 1997 r. Weryfikacji uległ również proponowany na 1997 r. zakres zadań kontynuowanych.
Dla nadania przejrzystości Programowi Inwestycyjnemu oraz dla uwypuklenia priorytetów
miasta Krakowa zadania w poszczególnych dziedzinach zostały pogrupowane na:
– zadania uznane za strategiczne dla rozwoju miasta (realizujące priorytety zawarte w programie gospodarczym na 1997 r.),
– zadania kontynuowane,
– zadania pozostałe – proponowane do rozpoczęcia w latach 1997-2001.
W rezultacie, kolejność zadań w Programie Inwestycyjnym w poszczególnych dziedzinach
jest efektem hierarchizacji, zweryfikowanej wynikami przeprowadzonej analizy oraz ostatecznej wersji budżetu miasta na rok 1997, przyjętego uchwałą rady miasta 30 grudnia 1996 r.
(„Plan rozwoju miasta Krakowa na lata 1997-2001”, 1996, s. 123-125).
Praktyka nr 3
Proponowana metoda pozwala w bardzo czytelny sposób wyjaśnić podjęte decyzje inwestycyjne, co wynika z zaakceptowanych na wstępie kryteriów oraz ich wag. Wagi dla poszczególnych kryteriów uzyskano metodą szacunku ekspertów7.
Przyjęcie kryteriów oceny pozwala znacznie ograniczyć pole konfliktu związanego z wyborem określonego zadania inwestycyjnego, co pozytywnie wpływa na proces podejmowania decyzji. Można bowiem w trakcie procesu wyboru – jeżeli pojawią się kontrowersje – powoływać
się na wcześniejszy konsensus co do wartości kryteriów.
Podstawową korzyścią zastosowania metody hierarchizacji zadań (projektów) inwestycyjnych jest przede wszystkim uczynienie jawnym i czytelnym sposobu podejmowania decyzji, co
w odniesieniu do wydatkowania pieniędzy publicznych jest szczególnie istotne.
Można uznać, że wśród zalet przedstawionej metody – obok jawności (szczególnie w odniesieniu do kryteriów) – znajdą się:
– jednoznaczność,
– łatwość zastosowania,
– prostota,
– czytelność.
Uzyskanie takich korzyści wymaga jednak poniesienia pewnych kosztów, które wiążą się
przede wszystkim z:
– opracowaniem i zastosowaniem procedury wyodrębnienia kryteriów dla rozpatrywanych
zadań,
– dopasowaniem kryteriów do zróżnicowanych zadań,
– przyjęciem wag zidentyfikowanych kryteriów,
– cząstkową ocenę zadań według umownej skali.
Metoda została wdrożona w ramach standardowych czynności pracownika Wydziału Strategii i Rozwoju Miasta Urzędu Miasta Krakowa. Pozwoliła ona na automatyczne (za pomocą
arkusza kalkulacyjnego) wskazanie, które z zadań inwestycyjnych powinny być wykonywane
w pierwszej kolejności (kolejność ta ustalana była cyklicznie raz do roku). Mogła tego dokonać
jedna osoba, a nie, jak wcześniej, kilkanaście.
Czas poświęcony na obsługę oprogramowania i zapoznanie się z istotą metody nie przekraczał dwóch godzin.
Podstawową wadą metody, zdaniem autorów, okazał się „brak możliwości uwzględnienia
uwarunkowań technologicznych (logiki inwestowania), np. przy inwestycjach kanalizacyjnych
i drogowych na jednej ulicy istnieje możliwość wskazywania błędnej kolejności ich realizacji
(remont przed wykonaniem kanalizacji), jak również zbyt duże oddalenie realizacji w czasie”8.
W odniesieniu do omówionej metody zaleca się uzupełnienie wskazanego powyżej braku.
Spowodować to może konieczność wykorzystania do hierarchizacji innego niż arkusz kalkulacyjny narzędzia.
Skuteczne stosowanie formalnej metody hierarchizacji zadań (projektów) inwestycyjnych
wymaga zatem:
– stałego dopasowywania kryteriów do rodzaju wnioskowanych inwestycji,
– odpowiednio dobranych zespołów ekspertów,
– dostosowywania kryteriów (zmiennych diagnostycznych) do możliwości uzyskania informacji na ich temat (dla poszczególnych zadań),
7 Metoda ta jest opisana w wielu publikacjach, m.in. Martyniak Z. "Metody organizacji i zarządzania", AE
Kraków 1999, s. 96.
8 Spowodowało to konieczność zmian na liście inwestycji wprowadzanych do budżetu (nie na hierarchicznej liście uzyskanej w wyniku zastosowania metody) [Wańkowicz 1997, s. 6].
43
44
–
–
–
osiągnięcia konsensusu w kwestii kryteriów oceny oraz ich ważności,
istnienia woli zastosowania wybranej metody oceny (brak nacisków „politycznych” na realizację konkretnych zadań),
ograniczenia hierarchizacji do zadań słabo zróżnicowanych (z jednej dziedziny programowania)9.
Metoda hierarchizacji zadań inwestycyjnych w omawianym kształcie może być stosowana
również w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich. Jedyną barierą ograniczającą jej wykorzystanie może być potencjał organizacyjny małych urzędów. W takich przypadkach, proponuje się
zastosowanie uproszczonej metody hierarchizacji zadań inwestycyjnych, wdrażanej według poniższej sekwencji.
Etap 1. Określenie zadań inwestycyjnych
Liczba potrzeb inwestycyjnych w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich nie jest tak duża,
jak w dużych miastach. W związku z tym, przy tworzeniu zestawienia zadań inwestycyjnych nie
będzie konieczne jego porządkowanie w podziale na dziedziny działalności gminy.
W mniejszych jednostkach samorządowych proponuje się zastosowanie poniższych kryteriów oceny zadań inwestycyjnych (lub dokonanie wyboru spośród nich):
– pozycja zadania w planie finansowo-inwestycyjnym, o ile plan taki w gminie istnieje,
– wpływ inwestycji na podniesienie jakości życia w gminie (opinia ekspercka),
– wpływ inwestycji na rozwój gminy: produkcja, dochody mieszkańców, zatrudnienie i eksport oraz stałe wydatki samorządu,
– wpływ inwestycji na środowisko,
– opinia rady gminy i społeczności lokalnej.
Etap 3. Wyznaczenie wag kryteriów
Etap 4. Ocena zadań inwestycyjnych ze względu na wyznaczone kryteria
Na podstawie tak przeprowadzonej procedury hierarchizacji zostaje przygotowana lista zadań inwestycyjnych, proponowanych do realizacji w odpowiedniej kolejności. Liczba zadań,
których realizacja może zostać rozpoczęta w tym samym roku i w latach kolejnych będzie ustalona w oparciu o analizę możliwości finansowych gminy. W gminach, które nie dysponują wieloletnimi planami finansowymi i inwestycyjnymi, zaleca się ich przygotowanie.
9 A. Noworól wskazuje na to ograniczenie tłumacząc je trudnością w określeniu kryteriów, które w jednolitym
systemie opisywałyby zadania z różnych dziedzin życia miasta, a zarazem odpowiadałyby na potrzeby całej
społeczności, innym razem – tylko środowisk lokalnych [Noworól A., "Instrumenty zarządzania rozwojem miasta", Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Kraków 1998, s. 131].
45
PRAKTYKA NR 4: HIERARCHIZACJA ZADAŃ INWESTYCYJNYCH – URZĄD MIASTA WILTON
Opracowanie: Tomasz Kafel
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 3 (w zakresie planów operacyjnych do strategii)
stadium 3 (w zakresie opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego)
urząd gminy
Miasto Wilton (Nowa Anglia, USA)
Wilton Town Hall
238 Danbury Road Wilton
CT 06897
tel. (001-203) 563-01-00, fax (001-203) 563-02-99
www.munic.state.ct.us/WILTON/wilton.htm
1997
rzecznik prasowy urzędu miasta, [email protected]
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
Realizacja zadań inwestycyjnych (programów) w sytuacji, kiedy środki na finansowanie inwestycji są niewystarczające powoduje konieczność wyboru zadań inwestycyjnych, które mają
być realizowane jako pierwsze. Jedną z konsekwencji jest odłożenie w czasie realizacji części
projektów inwestycyjnych, co często prowadzi do konfliktów w obrębie społeczności lokalnej
lub też napięć w relacjach mieszkańcy – władze lokalne. Istotny wpływ na zakres i intensywność
tego rodzaju konfliktów mają kryteria, leżące u podstaw podjęcia określonej decyzji inwestycyjnej. Brak zobiektywizowanych kryteriów lub też sytuacja, w której są one większości mieszkańców nieznane, rodzi szereg napięć i konfliktów, a w ekstremalnym przypadku może doprowadzić do braku legitymizacji społecznej władz lokalnych (np. odwołanie zarządu gminy przez
mieszkańców w drodze referendum).
Wyeliminowanie zarysowanych powyżej niebezpieczeństw wymaga opracowania (z udziałem liderów lokalnych) zobiektywizowanych metod wyboru zadań priorytetowych (programów)
z punktu widzenia interesów analizowanej jednostki oraz poinformowanie o nich mieszkańców.
Działania takie – w odpowiedzi na narastające konflikty – podjęte zostały w mieście Wilton.
Stosowana w tym mieście metoda priorytetyzacji zadań inwestycyjnych (programów) bazuje na
koncepcji metod portfelowych10. Odgrywa ona kluczową rolę w opracowaniu planu strategicznego i jego uspołecznieniu (szczególnie dotyczy to opracowania celów i priorytetów). Metoda
ta znacznie ułatwia współpracę pomiędzy radą a zarządem w procesie wyboru celów strategicznych. Podjęcie prac nad opracowaniem i wdrożeniem metody hierarchizacji zadań inwestycyjnych miało służyć obiektywizowaniu metod ich wyboru. W planach władz miasta było także
uspołecznienie procesu powstawania strategii.
10 Metody te są szeroko opisane w literaturze, np. Kafel. T. „Metodyka analizy portfelowej w strategicznym
zarządzaniu przedsiębiorstwem”, w: „Nowe metody organizacji i zarządzania”, pod red. Z. Martyniaka, AE
Kraków 1998.
46
2. Opis jednostki
Wilton jest położone w dolinie rzeki Norwalk na zachodzie stanu Connecticut w sąsiedztwie takich miast, jak: Norwalk, Weston, New Cannan. Miasto należy do powiatu (county) Fairfield i ma 17.633 mieszkańców.
Chcąc zapewnić przejrzystość i czytelność zasad wyboru priorytetowych zadań (programów) oceniano je przy zastosowaniu metody portfelowej, uwzględniającej dwa główne kryteria, tj. zapotrzebowanie społeczne na daną inwestycję i jej wykonalność. Każde z tych kryteriów
głównych składa się z zamieszczonych poniżej subkryteriów, które ułatwiają dokładniejszą
i bardziej kompleksową ocenę analizowanych zadań.
–
–
–
–
–
–
–
Wybierając zadania priorytetowe podjęto następujące działania:
określenie zadań inwestycyjnych z różnych dziedzin,
wybór kryteriów oceny zadań inwestycyjnych,
ocena zadań inwestycyjnych ze względu na kryterium pierwsze,
ocena zadań inwestycyjnych ze względu na kryterium drugie,
umieszczenie ocenianych zadań w macierzy zgodnie z uzyskanymi ocenami,
wskazanie priorytetowych zadań inwestycyjnych na podstawie analizy ich lokalizacji w macierzy,
ocena zgodności zadania z kartą podstawowego celu i podjęcie ostatecznej decyzji.
Etap 1. Określenie zadań inwestycyjnych z różnych dziedzin (w udostępnionym opisie nie wskazano na
konkretne zadania, każda jednostka ma bowiem swoją specyfikę)
Pracownicy Urzędu Miasta Wilton opracowali kryteria oceny programów (zadań inwestycyjnych), które następnie zostały przypisane do dwóch pól, tj. „zapotrzebowanie” oraz „wykonalność”. Ponadto, opracowali oni kartę podstawowego celu miasta Wilton (opisaną w dalszej
części opracowania).
–
–
–
–
–
–
–
Zapotrzebowanie
pilność – czy program jest potrzebny lub wymagany prawem obecnie, w niedalekiej przyszłości, za kilka lat czy też nigdy?
długotrwałość korzyści – jak długo program będzie przynosić korzyści: przez tydzień, miesiąc, rok, dziesięć lat, czterdzieści lat?
zgodność z tendencjami – czy program jest zgodny z aktualnymi lub przewidywanymi tendencjami społecznymi, gospodarczymi, politycznymi i technologicznymi?
powszechność – jaki procent osób potrzebujących tego programu będzie z niego korzystać
lub będzie odbiorcami usług?
Wykonalność
uzasadnienie kosztów – czy program przyniesie dochody przewyższające koszty? Jeżeli nie,
to czy koszt netto będzie niewielki, duży czy też ogromny?
czas realizacji – czy program zostanie uruchomiony natychmiast, wkrótce, po upływie długiego czasu, czy też nigdy?
zdolność do realizacji – czy program może zostać dokończony, po pokonaniu jakich trudności?
Praktyka nr 4
–
–
–
–
obsługa – czy program mogą prowadzić aktualnie zatrudnieni pracownicy, dodatkowi pracownicy, ochotnicy, specjaliści z zewnątrz, czy inne osoby?
zgodność z istniejącymi programami – czy jest zgodny z obecnie istniejącymi pożądanymi
programami? Czy program jest sprzeczny i do jakiego stopnia? Czy zastąpi niepożądane
programy?
akceptacja społeczna – jaki procent mieszkańców zaakceptuje program obecnie, w niedalekiej przyszłości, po kilku latach?
dostępność funduszy.
Etap 3. Ocena zadań inwestycyjnych ze względu na kryterium pierwsze
Etap 4. Ocena zadań inwestycyjnych ze względu na kryterium drugie
Przedstawiony poniżej schemat przedstawia stopień zapotrzebowania na program/zadanie
(na osi poziomej) oraz stopień wykonalności programu/zadania (na osi pionowej).
Wykonalność
Schemat II.1
Macierz wyboru zadań inwestycyjnych (priorytetów) w mieście Wilton
Wysoka
IV
I
II
Średnia
VII
V
III
VIII
IX
VI
Średni
Wysoki
Niska
Niski
Poziom zapotrzebowania
Legenda:
pola I – III
strategia inwestowania (wysoki priorytet)
pola IV – VI
strategia selekcji (średni priorytet)
pola VII – IX
strategia braku inwestowania (niski priorytet)
Etap 5. Umieszczenie ocenianych zadań w macierzy zgodnie z uzyskanymi ocenami
Etap 6. Wskazanie priorytetowych zadań inwestycyjnych na podstawie analizy ich lokalizacji w macierzy
Po naniesieniu programów na wykres i umieszczeniu ich w odpowiednim polu, program
znajdujący się w polu wysokiego zapotrzebowania i wysokiej wykonalności jest programem
priorytetowym.
47
48
Etap 7. Ocena zgodności zadania z kartą podstawowego celu i podjęcie ostatecznej decyzji
Niezależnie od naniesienia na wykres każdy program sprawdzany jest także pod kątem dodatkowego kryterium „zgodność z kartą podstawowego celu miasta Wilton”. Każdy program
niezgodny z tą kartą jest automatycznie odrzucany. Przy opracowywaniu kryteriów konieczna
jest zatem karta podstawowych celów władz miasta. Karta uwzględnia następujące zagadnienia:
A. Jakie działania prowadzą władze miasta?
– usługi,
– kontrola przestrzegania prawa,
– regulacja,
– ochrona,
– reagowanie na potrzeby ludności,
– zarządzanie,
– negocjacje.
–
B. Jaką rolę tradycyjnie pełnią władze miasta w zapewnieniu usług?
zgodnie z delegacją stanową i federalną, statutem i prawami gminy,
ostrożne wprowadzanie innowacji w odpowiedzi na potrzeby zgłaszane przez mieszkańców
i grupy nacisku,
utrzymanie lub ulepszanie usług bez znacznych nakładów budżetowych.
–
–
–
C. Co stanowi o unikalnym charakterze miasta Wilton?
małe miasto, atmosfera Nowej Anglii,
dobrobyt, wysoki poziom wykształcenia mieszkańców,
niezależni mieszkańcy, ceniący przysługujące im prawo do uczestnictwa w życiu miasta.
–
–
–
–
D. Jak powinno wyglądać Wilton w przyszłości?
miasto, w którym są uznawane i zaspokajane w rozsądnym zakresie potrzeby wszystkich
mieszkańców bez naruszenia jednolitego charakteru Wilton,
miasto, w którym zachowana będzie różnorodność mieszkańców,
Biorąc pod uwagę cztery wyżej wymienione aspekty karta podstawowego celu miasta Wilton ma następujące brzmienie: „Zachowanie w możliwie największym stopniu atmosfery miasteczka Nowej Anglii oraz poczucia wspólnoty, charakterystycznego dla miasta Wilton, przy jednoczesnym zapewnieniu planów rozwoju, skutecznego zarządzania oraz innowacyjnego przywództwa
– niezbędnych do zaspokojenia obecnych i przyszłych potrzeb różnorodnej i niezależnej ludności”.
Opisywana metoda hierarchizacji zadań inwestycyjnych posiada szereg korzyści. Wskazać
należy na co najmniej trzy z nich, tj.:
– jest ona wypracowywana wspólnie przez wszystkie zainteresowane strony – mieszkańcy,
organizacje gospodarcze i społeczne oraz władze lokalne (walor uspołecznienia),
– znacznie ogranicza pole uznaniowych decyzji (przejrzystość decyzyjna),
– w trakcie procesu wyboru, w przypadku pojawienia się kontrowersji, można odwołać się do
uprzednio przyjętych ustaleń co do kryteriów wyboru i ich wartości (usprawnienie procesu
decyzyjnego).
Podstawową korzyścią zastosowania metody portfelowej do priorytetyzacji zadań (programów) inwestycyjnych jest przede wszystkim uczynienie jawnym i czytelnym sposobu podejmowania decyzji, co w odniesieniu do wydatkowania pieniędzy publicznych jest szczególnie istotne.
Można uznać, że wśród zalet przedstawionej metody obok jawności (szczególnie w odniesieniu do kryteriów) znajdą się: jednoznaczność, łatwość zastosowania, prostota i czytelność.
Uzyskanie takich korzyści wymaga jednak poniesienia pewnych kosztów, które wiążą się
przede wszystkim z:
Praktyka nr 4
–
–
–
opracowaniem i zastosowaniem procedury wyodrębnienia kryteriów dla rozpatrywanych
zadań,
dopasowaniem kryteriów do zróżnicowanych obszarów zadań,
cząstkową oceną zadań według umownej skali.
W odniesieniu do omówionej metody zaleca się wprowadzenie wag dla poszczególnych kryteriów oceny.
Skuteczne stosowanie formalnej metody priorytetyzacji zadań (programów inwestycyjnych)
wymaga:
– stałego dopasowywania kryteriów do rodzaju wnioskowanych programów (inwestycji),
– odpowiednio dobranego zespołu ekspertów,
– dostosowywania kryteriów (zmiennych diagnostycznych) do możliwości uzyskania informacji na ich temat (dla poszczególnych zadań),
– osiągnięcia konsensusu w kwestii kryteriów oceny,
– istnienia woli zastosowania wybranej metody oceny (brak nacisków „politycznych” na realizację konkretnych zadań).
49
50
PRAKTYKA NR 5: BUDŻET ZADANIOWY – STAROSTWO POWIATOWE W GRYFINIE
Opracowanie: Anna Laskowska
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Nr 4 – Roczne planowanie finansowe, monitorowanie i ocena wykonania
planów
stadium 3
starostwo powiatowe
Starostwo Powiatowe w Gryfinie
ul. 11 listopada 16D, 74-101 Gryfino
tel. (091) 404-53-53
www.gryfino.com.pl
kwiecień-grudzień 2003
Lilianna Ochmańska – skarbnik powiatu
podobną metodę opracowania budżetu zadaniowego zastosowano również
w gminach: Cedynia, Chojna, Dobczyce, Raciechowice, Siepraw, Tokarnia
– jednostkach uczestniczących w Programie Rozwoju Instytucjonalnego
II. OPIS PRAKTYKI
Starostwo Powiatowe w Gryfinie podjęło decyzję o opracowaniu, w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego, budżetu zadaniowego. Potrzeba wdrożenia tego instrumentu zarządzania finansowego została dostrzeżona jeszcze w roku 2002, na etapie przeprowadzania analizy instytucjonalnej starostwa. Przyjęto, że z uwagi na złożoność procesu opracowywania
budżetu, a także konieczność dokonania zmiany dotychczas stosowanej procedury budżetowej,
uzasadnione będzie przygotowanie i wdrożenie budżetu zadaniowego dla około 50% wydatków
budżetowych. W oparciu o takie założenia, we wrześniu 2003 r., pracownicy starostwa powiatowego, przy współpracy z konsultantem Programu, rozpoczęli prace nad budżetem w układzie
zadań na rok 2004.
2. Opis jednostki
Powiat gryfiński leży w południowo-zachodniej części województwa zachodniopomorskiego, wzdłuż zachodniej granicy Rzeczypospolitej Polskiej, niedaleko Szczecina i Berlina. Powiat
zajmuje obszar 1.972 km2 (32% stanowią tereny leśne a 47% użytki rolne). Na terenie powiatu znajduje się 9 gmin. Powiat posiada walory turystyczne i krajobrazowe. Na jego obszarze
znajdują się trzy parki krajobrazowe: Cedyński, Puszcza Bukowa i Dolina Dolnej Odry. Liczba
ludności zamieszkującej powiat, według stanu na 1 stycznia 2000 r., wynosiła 85.024. Zgodnie
z danymi, 60% ludności zamieszkującej na terenie powiatu gryfińskiego to ludność aktywna zawodowo.
Największym problemem powiatu gryfińskiego jest wzrastające bezrobocie, które w 2000 r.
przekroczyło poziom 20%. Z problemem tym najbardziej borykają się gminy położone w południowej części powiatu. Wysokie bezrobocie jest skutkiem upadku licznie działających na tym
obszarze PGR-ów.
Największym zakładem przemysłowym w powiecie jest Zespół Elektrowni „Dolna Odra”
S.A. Inne zakłady pracy to przedsiębiorstwa budowlano-handlowe. Na terenie powiatu znajduje się również kopalnia odkrywkowa surowców mineralnych (Cedynia) oraz eksploatowane są
złoża kredy (Stare Czarnowo). Położenie powiatu w sąsiedztwie Niemiec owocuje rozwojem
współpracy transgranicznej w zakresie turystyki i handlu przygranicznego.
Praktyka nr 5
W tabelach II.2-4 zostały zamieszone podstawowe dane dotyczące sytuacji finansowej powiatu gryfińskiego. Z danych zawartych w tabeli II.2 wynika, że sytuacja finansowa jednostki ulega pogorszeniu z roku na rok, przy rosnącym stanie zadłużenia i malejącej zdolności inwestycyjnej określanej na podstawie poziomu wolnych środków (zob. tabela II.3). Głównym źródłem
finansowania inwestycji w powiecie są przychody Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej, które nie są ujmowane bezpośrednio w budżecie. W 2003 r. przychody
były planowane w wysokości 3,4 mln zł. Budżet tego funduszu jest zasilany głównie z opłat wnoszonych przez elektrownię „Dolna Odra” za gospodarcze korzystanie ze środowiska.
Tabela II.2
Dochody i wydatki budżetu powiatu gryfińskego oraz ich zmiany realne
w latach 2001-2003 (w tys. zł)
Wyszczególnienie
2001
Dochody ogó¦em
Wydatki ogó¦em
- wydatki bieÞ»ce
- wydatki inwestycyjne
- wydatki finansowe
(odsetki)
52.754
53.457
51.634
1.735
Zmiana real.
(%)
6,51
7,65
5.91
92,39
88
2.278,82
2002
Zmiana real.
(%)
-9,07
-4,14
-12,20
229,36
48.881
52.218
46.197
5.824
197
2003
41.339
41.322
40.818
192
120,19
Zmiana real.
(%)
-16,43
-21,80
-12,69
-96,74
312
56,64
Ûród¦o: opracowanie w¦asne.
Tabela II.3
Wolne środki i ich zmiany realne oraz obsługa i stan zadłużenia powiatu gryfińskiego
Wyszczególnienie
Wolne Ğrodki
Obsáuga zadáuĪenia
Stan zadáuĪenia
2001
961
1.855
1.000
Zmiana real.
(%)
31,60
-
2002
2.588
2.791
4.673
Zmiana real.
(%)
164,43
-
2003
521
5.500
7.842
Zmiana real.
(%)
-80,10
-
ħródáo: opracowanie wáasne.
Tabela II.4
Podstawowe wskaźniki finansowe dla powiatu gryfińskiego w latach 2001-2003
Wyszczególnienie
Wolne Òrodki w dochodach ogó¦em (%)
Stan zad¦uÞenia do dochodów ogó¦em (%)
Obs¦uga zad¦uÞenia do dochodów ogó¦em (%)
Udzia¦ Òrodków inwestycyjnych w dochodach ogó¦em (%)
Poziom dochodów budÞetu na 1 mieszkaÈca (w z¦)
Poziom wydatków inwestycyjnych na 1 mieszkaÈca (w z¦)
Poziom wolnych Òrodków na 1 mieszkaÈca (w z¦)
2001
1,82
1,90
1,34
3,29
628,0
20,7
11,4
2002
5,30
9,56
1,15
11,92
581,9
69,3
30,8
2003
1,26
18,97
2,74
0,46
486,3
2,3
6,1
Powiat wykonuje swoje zadania przy pomocy 28 jednostek organizacyjnych, które są zlokalizowane na terenie gmin powiatu. Jednostki te są całkowicie odrębne finansowo, księgowo
i organizacyjnie. Duża liczba jednostek oraz rozproszenie na obszarze dużego powiatu jest elementem utrudniającym planowanie i kontrolę wykonania budżetu – nie można zastosować mechanizmów kontroli bezpośredniej (jak w gminach). Dlatego w budżecie powiatu szczególną
uwagę należy zwrócić na sposób planowania i oceny efektywności wykonywania poszczególnych
51
52
zadań budżetowych, w szczególności na koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem
jednostek organizacyjnych.
Kierunki i poziom wydatków powiatu prezentuje tabela II.5. Najwięcej zadań i największe
wydatki powiat ponosi w dziedzinie oświaty i opieki społecznej.
Tabela II.5
Wydatki budżetu powiatu gryfińskiego na podstawowe dziedziny działalności
w latach 2001-2003
Wyszczególnienie
Rolnictwo, ¦owiectwo, leÒnictwo
Transport i ¦»cznoÒ³
Gospodarka mieszkaniowa
Administracja publiczna
BezpieczeÈstwo publiczne i ochrona przeciwpoÞarowa
OÒwiata i wychowanie oraz edukacyjna opieka
wychowawcza
Ochrona zdrowia
Opieka spo¦eczna
Obs¦uga d¦ugu publicznego
Pozosta¦e wydatki
Razem
2001
411.613
3.317.387
1.355.887
5.247.371
8.610.008
2002
478.772
3.071.735
407.998
9.431.754
8.680.731
2003
448.000
2.765.400
534.625
5.045.013
1.991.650
17.050.836
16.100.545
16.204.286
4.521.481
12.496.773
87.838
358.234
53.457.428
1.069.922
12.443.378
197.085
336.383
52.218.303
1.061.640
12.482.158
312.409
477.260
41.322.441
W obliczu malejących dochodów powiatu oraz rosnących potrzeb związanych z jego celami
rozwojowymi, głównym powodem reformy budżetu stała się racjonalizacja wydatków budżetowych, w szczególności wydatków związanych z działalnością bieżącą.
Budżet powiatu gryfińskiego opracowywany był w sposób tradycyjny11. Pomimo stosowania
pewnych elementów budżetowania zadaniowego, podejście do planowania wydatków miało
głównie charakter liniowy. Sposób planowania w oparciu o strukturę wydatków z roku poprzedniego uniemożliwia uchwycenie związku pomiędzy wydatkiem i jego rzeczowym zakresem.
W zmieniających się warunkach społeczno-gospodarczych, zakres zadań realizowanych przez
samorząd podlega zmianom. Najwyraźniej jest to widoczne w szkołach – zwłaszcza ponadgimnazjalnych – a także w sferze opieki społecznej.
W trakcie wdrażania Programu Rozwoju Instytucjonalnego zidentyfikowano następujące
problemy:
– dostępne środki alokowane są na poszczególne jednostki organizacyjne zamiast na zadania,
co skutkuje brakiem wyraźnego związku rzeczowego zadań z wydatkami,
– brakuje elementów kontroli efektywności wykonywanych zadań na etapie planowania, jak
i wykonania budżetu, w tym kontroli efektywności finansowej,
– widoczne jest małe zaangażowanie jednostek organizacyjnych w proces zarządzania finansowego.
W ramach PRI zaproponowano rozwój budżetu w kierunku ujęcia zadaniowego zarówno
w zakresie sposobu planowania, jak i realizacji zadań. Przygotowano podstawy do racjonalizacji wydatków i optymalizacji funkcjonowania dla wybranych jednostek realizujących zadania
powiatu.
11
Budżet powiatu po stronie wydatków jest opracowywany w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji
budżetowej, gdzie wyodrębnia się wydatki bieżące (w tym wynagrodzenia i pochodne, dotacje, pozostałe wydatki bieżące) i wydatki majątkowe. Wydatki podzielone są na określone zadania odpowiadające rozdziałom klasyfikacji budżetowej oraz na dysponentów.
Praktyka nr 5
–
–
–
–
–
Zastosowano następujące szczegółowe usprawnienia:
wyodrębnienie zakresu rzeczowego zadań realizowanych przez jednostki organizacyjne powiatu w oparciu o jednolite kryteria,
kalkulacja kosztów dla pojedynczych zadań według jednolitej metodologii, opierającej się
na związku wydatków z zakresem rzeczowym zadania,
powiązanie zakresu rzeczowego zadań ze źródłami finansowania; w przypadku powiatu wydaje się to szczególnie istotne z uwagi na dotacyjno-subwencyjny sposób finansowania tej
jednostki,
większe zaangażowanie jednostek organizacyjnych w proces planowania zadań i zarządzania własnymi planami finansowymi,
zastosowanie mierników oceny realizacji zadań – efektywności finansowej i jakości – w powiązaniu z zadaniowym systemem ewidencjonowania wydatków.
Reformie poddano budżet bieżący powiatu w dziedzinie oświaty, opieki społecznej oraz
częściowo drogownictwa. Zadania w tych dziedzinach wykonuje 18 jednostek organizacyjnych.
Etap 1: Identyfikacja celu i zakresu reformy
Prace nad przygotowaniem budżetu na rok 2004 rozpoczęły się we wrześniu 2003 r. Rada
Powiatu podjęła uchwałę w sprawie zadań priorytetowych i określenia kierunków polityki budżetowej w opracowywaniu budżetu na rok 2004, w której zostały nakreślone ramy reformy budżetu powiatu. Wskazano m.in. na konieczność optymalizacji wydatków w dziedzinie oświaty
oraz racjonalizację funkcjonowania domów pomocy społecznej i domów dziecka. Założono
również, że wydatki na zadania oświatowe zostaną utrzymane na poziomie roku 2003.
Prace rozpoczęto od szczegółowej analizy kosztów realizacji zadań w placówkach oświatowych oraz jednostkach realizujących zadania z zakresu pomocy społecznej. Wstępnej analizie
poddano również zadania wykonywane przez Powiatowy Zarząd Dróg. Prace te realizowane
były przez zespół pracowników samorządu powiatowego, którym kierowała skarbnik powiatu,
przy współpracy z konsultantem Programu.
Etap 2: Wstępna identyfikacja zadań, zawiadomienie jednostek organizacyjnych o rozpoczęciu procesu
opracowywania budżetu na rok 2004
Zadania zostały zdefiniowanie w sposób jednolity dla poszczególnych typów jednostek.
Kierownicy jednostek oraz naczelnicy wydziałów starostwa zostali zobligowani do opracowania
wniosków do budżetu na rok 2004, według poniżej podanych wytycznych. Podstawowe cele, jakie zostały wyznaczone, to osiągnięcie standardów określonych w prawie.
Jednostki realizujące zadania oświatowe zostały zobligowane do wyodrębnienia:
– wydatków bieżących na finansowanie realizacji zadań szkolnych i pozaszkolnych,
– dotacji do placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez inne niż powiat osoby prawne oraz osoby fizyczne,
– wydatków na dofinansowanie racjonalizacji sieci szkół i doskonalenie zawodowe nauczycieli,
– wydatków na wypłacanie odpraw i udzielanie urlopów zdrowotnych nauczycielom,
– wydatków na nowe zadania edukacyjne w szkołach ponadgimnazjalnych.
Zadania realizowane przez domy pomocy społecznej zostały zdefiniowane zgodnie ze standardami określonymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej:
– realizacja usług zaspokajających potrzeby bytowe,
– realizacja usług opiekuńczych,
– realizacja usług wspomagających.
W zakresie działalności placówek opiekuńczo-wychowawczych zgodnie ze standardami
określonymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej wyszczególniono:
53
54
–
–
–
wydatki bieżące związane z utrzymaniem domów,
wydatki związane z wyżywaniem wychowanków,
wydatki związane z wyposażeniem dzieci w artykuły bytowe i pomoce szkolne.
–
–
–
W ramach zadań drogowych realizowanych przez Powiatowy Zarząd Dróg wyodrębniono:
zadania bieżące realizowane przez jednostkę,
zadania bieżące zlecane innym jednostkom samorządu terytorialnego,
opracowywanie dokumentacji technicznej.
Etap 3: Definiowanie zadań i ich zakresu rzeczowego oraz szacowanie potrzeb finansowych
Na podstawie wytycznych do opracowania budżetu powiatu, jednostki organizacyjne wyszczególniły proponowane do realizacji zadania. Propozycje do budżetu zostały sformułowane
na podstawie zadań wykonywanych dotychczas, nowych zadań wynikających z obowiązujących
przepisów prawa, a także oceny potrzeb w zakresie dążenia do standardów określonych w aktach wykonawczych.
Głównymi kryteriami w określaniu zakresu rzeczowego zadań były: liczba etatów, liczba
dzieci w szkołach oraz liczba wychowanków domów dziecka i placówek opiekuńczo-wychowawczych. Na tej podstawie skalkulowano koszty realizacji zadań.
Etap 4: Zatwierdzenie zadań do budżetu
W ramach tego etapu dokonano przeglądu opisów zadań zaproponowanych przez jednostki organizacyjne powiatu. Zatwierdzono listę zadań do budżetu na rok 2004, przy założeniu dostosowania ich zakresów rzeczowych do dostępnych środków.
Dla każdej z jednostek zaprojektowano wzór formularza wydatków, który uwzględnia
podział na zadania oraz zawiera uzasadnienie wydatku w postaci rzeczowego zapotrzebowania.
Formularz wprowadza jednolite dla wszystkich jednostek tego samego typu opisy zadań i zasady kwalifikowania poszczególnych rodzajów kosztów. Formularz ten będzie stanowił wzór
wniosku budżetowego przy opracowywaniu budżetu na lata następne.
Etap 5: Opracowanie ram finansowych
Dokonano wstępnej kalkulacji poziomu dochodów budżetowych z subwencji oświatowej
i dotacji na zadania z zakresu opieki społecznej oraz dochodów z opłat za usługi opiekuńcze.
Na podstawie analizy zakresu rzeczowego zadań oraz kosztów jednostkowych zadań
i świadczonych usług dokonano wstępnego podziału dostępnych środków finansowych na zadania realizowane przez poszczególne jednostki organizacyjne. Dla każdej jednostki wyznaczono
limity wydatków na rok 2004. Tabela II.6 prezentuje przykładowe kalkulacje wydatków powiatu gryfińskiego na zadania realizowane przez domy pomocy społecznej, które zostały oszacowane w oparciu o następującą metodologię:
1. Skalkulowano średni miesięczny koszt utrzymania pensjonariusza w placówce w oparciu
o kryteria przyznawania dotacji przez wojewodę.
2. Określono zapotrzebowanie środków na realizację poszczególnych zadań domów pomocy
społecznej na rok 2004 według liczby pensjonariuszy.
3. Skalkulowano dochody pobierane za świadczone usługi.
4. Skalkulowano limity wydatków według kosztu utrzymania jednego pensjonariusza (pomniejszonego o dochody za usługi opiekuńcze).
Kalkulacje dla zadań oświatowych zostały wykonane w oparciu o kryteria rozdziału subwencji oświatowej, które odnoszą się głównie do liczby uczniów i nauczycieli w poszczególnych
placówkach.
W wyniku zastosowania jednolitych kryteriów podziału środków dokonano prawidłowej realokacji funduszy pomiędzy zadania. Dla każdego zadania zaprojektowano wskaźniki efektywności, które będą monitorowane w trakcie wykonywania budżetu. Ma to znaczenie dla badania
efektywności realizowanych zadań i świadczonych usług.
353.290
353.290
72
1.160,81
1.247,25
1.356.228
1.239.354
343.200
343.200
72
1.569,71
1.434,40
Dom Pomocy Spo¦ecznej
w D¿bcach
Planowane
BudÝet
wykonanie
2004
w 2003
2
3
1.239.354
1.356.228
632.070
696.231
557.709
609.940
49.575
50.057
72
72
1.252,34
1.164,67
492.245
492.245
120
1.744,00
1.744,00
2.171.120
2.538,00
2.538,00
2.255.383
480.107
480.107
120
1.506
1.564
w Moryniu
Planowane
BudÝet
wykonanie
2004
w 2003
4
5
2.252.845
2.169.376
980.115
863.342
1.168.779
1.192.638
103.951
113.396
120
120
Ûród¦o: przygotowane przez pracowników Starostwa Powiatowego w Gryfinie do budÞetu na rok 2004.
Dochody
Wp¦ywy z us¦ug i pozosta¦e dochody
Liczba pensjonariuszy
PrzeciÀtny miesiÀczny koszt utrzymania
1 pensjonariusza (dotacja Wojewody)
1
Dzia¦ 852, rozdzia¦ 85202
- potrzeby bytowe
- us¦ugi opiekuÈcze
- us¦ugi wspomagaj»ce
Liczba pensjonariuszy
PrzeciÀtny miesiÀczny koszt utrzymania
1 pensjonariusza
Dzia¦ 851, rozdzia¦ 85156
- sk¦adki zdrowotne
Razem
Wyszczególnienie
1.281,88
419.000
419.000
134
13.608,00
13.608,00
2.730.527
1.689,63
1.189,39
425.000
425.000
134
14.391,00
14.391,00
2.351,933
1.453,70
w Nowym Czarnowie
Planowane
BudÝet
Wykonanie
2004
w 2003
6
7
2.716.919
2.337.542
1.049.581
723.498
1.543.513
1.487.814
123.815
126.230
134
134
1.008,37
467.700
467.700
94
1.605,138
1.422,99
1.160,80
468.840
468.840
94
1.778.229
1.576,44
w TrzciÇsku Zdroju
Planowane
BudÝet
Wykonanie
2004
w 2003
8
9
1.605.138
1.778.229
886.838
982.372
676.566
749.555
41.734
46.302
94
94
Tabela II.6
Kalkulacja wydatków na zadania powiatu gryfińskiego realizowane przez domy pomocy społecznej
Praktyka nr 5
55
56
Etap 6: Opracowanie projektu budżetu powiatu i programowanie zadań
Z początkiem grudnia 2003 r.12 zweryfikowano kalkulacje dochodów budżetowych w oparciu o informacje uzyskane z ministerstwa finansów. Na tej podstawie określono ostateczne limity wydatków na poszczególne zadania do budżetu na rok 2004. Jednostki organizacyjne powiatu zostały zobligowane do szczegółowego podziału przyznanych środków pomiędzy zadania,
dostosowując zakres rzeczowy do limitów finansowych. Budżet został ostatecznie przedstawiony
w układzie tradycyjnym, wymaganym przepisami prawa i w takiej formie zostanie uchwalony13.
Dzięki przeprowadzeniu reformy, wydatki budżetowe powiatu zostały utrzymane na poziome zbliżonym do roku 2003. Ponadto, przygotowano podstawy do dalszej racjonalizacji funkcjonowania jednostek i optymalizacji sposobów realizacji zadań.
Etap 7: Dostosowanie procedury opracowywania budżetu oraz systemu ewidencji wydatków do schematu
budżetu zadaniowego
Jednym z istotnych elementów prac końcowych było dostosowanie obecnej procedury
opracowywania budżetu. Zweryfikowano terminy prac i wprowadzono obowiązujący format
wniosków budżetowych dla poszczególnych zadań, który wyznacza sposób planowania zadań
do budżetów w kolejnych latach. Wypracowano format i zakres dokumentów wykonawczych do
procedury.
Wprowadzono także zadaniowy system ewidencji wydatków w powiatowym systemie finansowo-księgowym oraz wypracowano format okresowych sprawozdań z wykonania zadań, składanych przez jednostki organizacyjne.
Koszty, jakie powiat poniósł w związku z pracami wdrożeniowymi, nie mają bezpośredniego charakteru finansowego i należy do nich zaliczyć:
– nakład pracy pracowników poszczególnych jednostek organizacyjnych związany z przygotowywaniem planów w układzie zadań,
– czas pracowników jednostek organizacyjnych i starostwa, poświęcony na spotkania szkoleniowe i robocze.
Do najważniejszych korzyści, jakie powiat gryfiński odniesie rozwijając wdrożone narzędzie
należy natomiast zaliczyć:
– uporządkowanie i ujednolicenie zasad planowania zadań budżetowych,
– podniesienie jakości zarządzania finansami powiatu,
– zwiększenie efektywności wykorzystania środków finansowych poprzez powiązanie wydatków z zakresem rzeczowym zadań,
– monitorowanie zadań pod względem dostosowania do standardów usług określonych
w przepisach prawa,
– optymalizację sposobów realizacji zadań,
– większe zaangażowanie jednostek organizacyjnych w proces planowania i realizacji zadań
poprzez zarządzanie własnymi budżetami.
Zapoczątkowana w powiecie gryfińskim reforma budżetu powinna być kontynuowana
i rozwijana zgodnie z założeniami budżetowania zadaniowego. Ocena pełnych efektów reformy wymaga co najmniej jednego pełnego roku budżetowego – w celu sprawdzenia funkcjonowania wdrożonych rozwiązań, monitorowania założonych wskaźników efektywności.
12
Termin opracowania projektu budżetu na rok 2004 został przesunięty na 15 grudnia z uwagi na opóźnienie
wynikające z prac rządu nad nową ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
13 W chwili przygotowywania niniejszego opracowania budżet nie był jeszcze uchwalony.
Praktyka nr 5
Punktem wyjścia jest analiza stanu istniejącego i określenie podstawowych założeń zmian,
co w starostwie gryfińskim zostało przeprowadzone. W następnej kolejności należy dążyć do
dalszego doskonalenia narzędzia poprzez:
– monitorowanie wskaźników efektywności realizacji zadań oraz wprowadzenia ich do systemu informacji zarządczej,
– ewidencję i sprawozdawczość w układzie pozwalającym na identyfikację wydatków na poszczególne zadania,
– coroczną ocenę i weryfikację założonych celów i efektów,
– dążenie do wypracowania własnych standardów dla zadań i usług, w szczególności dla dziedzin, w których nie istnieją wskazówki wynikające z przepisów prawa,
– rozszerzenie budżetowania zadaniowego na inne dziedziny działalności powiatu.
–
–
–
–
–
–
W zakresie sposobu i procedury wdrażania istotne są następujące elementy:
szczegółowa analiza stanu istniejącego,
identyfikacja przyczyn nieprawidłowości,
określenie założeń i celów wprowadzanych zmian oraz czasu potrzebnego na osiągnięcie
założonych efektów,
współpraca z jednostkami organizacyjnymi na etapie podejmowania decyzji o wprowadzanych zmianach, informowanie o konieczności zmian, potencjalnych skutkach i oczekiwaniach w stosunku do jednostek realizujących zadania,
stałe monitorowanie realizacji budżetu i założonych celów,
dostosowanie systemu sprawozdawczości do struktury zadaniowej budżetu.
57
58
PRAKTYKA NR 6: BUDŻET ZADANIOWY – URZĄD MIEJSKI W BYCHAWIE
Opracowanie: Sebastian Idzik
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
planów
stadium 3
urząd gminy
Urząd Miejski w Bychawie
ul. Partyzantów 1
23-100 Bychawa
tel./fax (081) 566-00-04
www.bychawa.pl
listopad 1999
Wojciech Jachymek – burmistrz gminy Bychawa
Elżbieta Dworak – skarbnik gminy Bychawa
gminy partnerskie LGPP i gminy uczestniczące w programie
współfinansowania usług konsultingowych LGPP, które wdrażały budżet
zadaniowy (BZ), między innymi: Olecko, Leżajsk, Ziębice
II. OPIS PRAKTYKI
Przedstawiono reformę systemu przygotowania budżetu rocznego polegającą na tym, że zanim wydatki zostaną zestawione w układzie działów, rozdziałów i paragrafów klasyfikacji budżetowej, dysponenci i realizatorzy zobowiązani są do przygotowania planów rzeczowo-finansowych działań, jakie zamierzają podjąć dla osiągnięcia wyznaczonych celów. Cele określone na
podstawie strategii i bieżących potrzeb ustala samorząd. Administracja przygotowuje plany zadań. Każde zadanie jest odrębną jednostką rozliczeniową. Wiadomo, co zostanie wykonane
i jakie przewiduje się związane z tym wydatki.
W wyniku reformy zmieniono zasady planowania rocznego, przyjęto uchwałą zarządu nową instrukcję planowania budżetu wraz z kalendarium. Wszystkie jednostki organizacyjne przygotowują budżet w układzie zadań, każde z zadań ma wyraźnie określony cel, zakres rzeczowy
i swój plan finansowy.
2. Opis jednostki
Gmina Bychawa jest gminą miejsko-wiejską o powierzchni 146,2 km2, zamieszkałą przez
12.819 mieszkańców. Obejmuje ona miasto Bychawę oraz 36 sołectw. Gmina leży na Wyżynie
Lubelskiej – około 25 km od Lublina. Gmina jest jednostką o charakterze typowo rolniczym,
posiada walory przyrodnicze i krajobrazowe tworzące warunki do rozwoju turystyki i wypoczynku. Gmina Bychawa jest zaliczana do gmin miejsko-wiejskich, ale ze względu na strukturę gospodarki oraz strukturę finansów, jest ona bliższa typowej gminie wiejskiej.
Gmina prowadzi 1 przedszkole z 208 dziećmi, 5 szkół podstawowych z 1.348 uczniami, 2
gimnazja z 211 uczniami, 2 szkoły średnie z 1.428 uczniami.
Na terenie gminy zarejestrowane są 534 podmioty gospodarcze, w tym 219 to jednostki
handlowe, 255 podmiotów świadczących usługi, 21 w przemyśle oraz 39 w budownictwie.
Gmina jest właścicielem 174 mieszkań komunalnych o powierzchni 7.170,47 m2. Długość
dróg utwardzonych – 104 km, długość sieci wodociągowej wynosi 302,5 km, zaś sieci kanalizacyjnej 16,4 km. Liczba przyłączy wynosi 2.699,388. W gminie powstaje 6.400 m3 odpadów rocznie. Gmina zatrudnia 333 osoby.
Praktyka nr 6
Tabela II.7
Struktura rodzajowa dochodów budżetu Bychawy w 2000 r.
Wyszczególnienie
Dochody
w zł
12.286.515
2.332.271
88.716
1.622.444
7.350.101
157.261
548.382
187.340
Dochody ogółem
Dochody własne
Dochody z majątku
Udziały w podatkach
Subwencje i dotacje na świadczenie usług
Dotacje na inwestycje
Opłaty za usługi
Inne
w%
100,00
19,0
0,7
13,2
59,8
1,3
4,5
1,5
Źródło: „Budżet” – red. K. Pakoński, MUNICIPIUM, Warszawa 2000.
Tabela II.8
Struktura rodzajowa wydatków budżetu Bychawy w 2000 r.
Wyszczególnienie
Wydatki
w zł
13.490.515
11.174.704
6.842.050
1.792.630
630.588
2.315.811
2.312.211
Wydatki ogółem
Operacyjne = bieżące – udziały w spółkach
– osobowe
– umowy zewnętrzne
Finansowe
Majątkowe = inwestycje + udziały w spółkach
– inwestycje
w%
100,00
82,8
50,7
13,3
4,7
17,2
17,1
Tabela II.9
Wydatki budżetu gminy Bychawa w 2000 r. – według działów
Dział
Nazwa
Wydatki
w zł
40
50
70
79
86
91
94
Rolnictwo
Transport
Gospodarka komunalna
Oświata i wychowanie
Opieka społeczna
Administracja państwowa i samorządowa
Finanse
Pozostałe
Razem
w%
573.576
819.442
1.608.961
5.583.167
1.630.000
1.806.243
647.511
821.615
13.490.515
4,25
6,07
11,93
41,39
12,08
13,39
4,8
6,1
100,0
59
60
Tabela II.10
Podstawowe wskaźniki dla gminy Bychawa (dane z 2000 r.)
Wskaźnik
Udział dochodów własnych w dochodach ogółem
Udział inwestycji w dochodach ogółem
Dochody ogółem per capita
Inwestycje per capita
Udział wolnych środków w dochodach ogółem
Wolne środki per capita
Udział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych
2000
32,90%
18,85%
958 zł
181 zł
14,18%
136 zł
61,23%
Źródło: opracowanie własne.
Pod względem doskonalenia procesu budżetowego gminę Bychawa można zaliczyć do
przodujących w Polsce, zwłaszcza w kategorii gmin mniejszych. Władze gminy, a zwłaszcza jej
burmistrz, dostrzegły szansę związaną z wdrożeniem budżetu zadaniowego w celu wykorzystania go w zarządzaniu gminą. Jest to o tyle ważne, że gmina Bychawa nie należy do gmin zamożnych, stąd optymalna alokacja środków finansowych, nadawanie impulsów rozwojowych gminie, czemu sprzyja budżet zadaniowy, ma istotne znaczenie. Dzięki zastosowaniu budżetu
zadaniowego udało się w nowym świetle ukazać hierarchię potrzeb gminy, wyeksponować znaczenie rachunku kosztów, podnieść rangę rachunku nakładów (kosztów) i efektów, zwiększyć
odpowiedzialność za przygotowanie i realizację budżetu. Na podkreślenie zasługuje fakt, że
opracowanie budżetu zadaniowego na rok 2000 oparte było na programie gospodarczym gminy na rok 2000.
Wprowadzenie budżetu zadaniowego spowodowało, że w realizację konkretnych zadań zaangażowane są różne jednostki organizacyjne, przy czym za realizację każdego zadania odpowiedzialna jest jedna osoba – koordynator. Budżet zadaniowy umożliwia więc zarządzanie działalnością referatów urzędu i jednostek organizacyjnych gminy poprzez ujęte w budżecie
zadania. Dotyczy to zarówno wykonywanych przez gminę obowiązków ustawowych, zadań zleconych przez administrację rządową, jak i zadań wynikających z woli samorządu, określonych
na podstawie priorytetów zawartych w programie gospodarczym oraz potrzeb mieszkańców.
Przez zadanie budżetowe rozumiano zadanie wykonywane przez jednostki finansowane
z budżetu gminy. Celem zadania jest osiągnięcie określonego jakościowo i ilościowo rezultatu
służącego mieszkańcom.
Budżet zadaniowy pozwala na zaplanowanie i realizację budżetu na podstawie zadań obejmujących zarówno składniki działalności bieżącej, jak i działania inwestycyjne (projekty). BZ
to plan finansowy przygotowany w sposób podobny, jak czynią to podmioty gospodarcze. Środki alokowane są tak, aby jak najlepiej służyły osiągnięciu zamierzonych efektów. Ciężar kontroli ich wydatkowania zostaje przesunięty z obszaru formalnego (klasyfikacja) na ocenę, czy w wyniku wydatków osiągnięto zamierzony rezultat.
Przygotowanie budżetu w układzie zadań pozwala sporządzić roczny plan finansowy, który
daje decydentom trzy konkretne korzyści:
– przyszli wykonawcy zadań przygotowują plany w celu osiągnięcia określonych efektów rzeczowych, które wyznacza szef zarządu (wójt, burmistrz lub prezydent) na podstawie przyjętej strategii,
– szef zarządu posiada nieporównywalnie większą kontrolę nad tym, jakie działania i w jakim
zakresie mają być i są wykonywane na skutek wydatkowania środków publicznych,
– rośnie liczba pracowników w administracji i jednostkach gminy, którym zależy na osiągnięciu zamierzonych efektów.
Praktyka nr 6
Uzyskana w wyniku zmian kontrola nie polega na tym, że szef zarządu ma kontrolować każdą decyzję. Dzięki określeniu celów i osób odpowiedzialnych oraz miar i sposobów oceny szef
zarządu zatwierdza zamierzenia i dokonuje ocen, a cała sfera zarządzania operacyjnego jest
w rękach pracowników niższego szczebla. Przekazanie na niższe szczeble organizacji odpowiedzialności za osiąganie celów umożliwia prawdziwą decentralizację i lepsze wykorzystanie możliwości, wiedzy i umiejętności pracowników.
Skutkiem wdrożenia BZ jest:
– poprawa zdolności gminy do realizacji wyznaczonych przez strategię celów,
– znaczne podniesienie skuteczności wydatkowanych środków (wiadomo po co i z jakim skutkiem wydawane są pieniądze w ramach każdego z zadań określonych w budżecie).
Władze gminy Bychawa, dążąc do zmiany opisanej sytuacji w zakresie tradycyjnego budżetowania działalności gminy, przystąpiły do realizacji zaproponowanego programu zastosowania
budżetu zadaniowego, zaoferowanego przez LGPP.
W oparciu o zawarte pomiędzy gminą a LGPP porozumienie rozpoczął się proces przygotowania budżetu zadaniowego na rok 2000. Pierwsza wizyta konsultantów LGPP w gminie miała miejsce w maju 1999 r. W celu lepszego zapoznania pracowników gminy i radnych zorganizowano dwudniowe szkolenie wyjazdowe prowadzone przez firmę konsultingową oraz
Centrum Szkolenia Samorządu i Administracji. Projekt budżetu sporządzono w następujących
etapach:
Etap 1. Wyznaczanie celów ogólnych i środków ich realizacji
W dniu 30 czerwca 1999 r. rada miejska podjęła uchwałę w sprawie procedury uchwalania
budżetu gminy oraz rodzaju i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu. Uchwała w sprawie wdrażania BZ podjęta została 5 sierpnia 1999 r. (uchwała zarządu w sprawie opracowywania budżetu gminy w formie zadań). Następnie w dniu 30
września 1999 r. zostały uchwalone priorytety w zakresie zadań.
W terminie do 31 sierpnia 1999 r. skarbnik opracował wstępny projekt dochodów i wydatków. Następnie – w nieprzekraczalnym terminie 15 września 1999 r. – radni, sołtysi oraz społeczne komitety składali wnioski dotyczące wydatków na zadania bieżące i inwestycyjne. Opracowanie budżetu zadaniowego było skoordynowane z realizacją Uchwały Nr XV/155/99 Rady
Miejskiej w Bychawie z dnia 30 września w sprawie uchwalania programu gospodarczego gminy na rok 2000.
Etap 2. Zdefiniowanie zadań budżetowych oraz zaprezentowanie listy zadań sporządzonej według stopnia
ich ważności
Definiując zadanie brano pod uwagę zakres obowiązków wykonywanych przez gminę, priorytety ustalone w programie gospodarczym oraz rezultat, jaki powinien być osiągnięty w wyniku ich realizacji. Każdy z referatów definiował zadanie w ramach środków mu przyznanych.
Wnioski wykraczające poza limit były rozpatrywane i weryfikowane przez zarząd miasta. Na
tym etapie również skarbnik gminy dokonał weryfikacji sporządzonej listy zadań pod kątem
prawidłowości ich opisu (25 października 1999 r.).
Etap 3. Planowanie zadania budżetowego przez koordynatora
W celu sporządzenia kompletnego wniosku budżetowego, osoba odpowiedzialna sporządziła charakterystykę zadania, stosując ustalony formularz oraz opracowała plan działania dla zadania budżetowego. Następnie kierownicy referatów lub jednostek sporządzili zestawienia
zbiorcze w zakresie wydatków wszystkich zadań, kompletując w ten sposób dokumentację i przekazali je – wraz z postulatami i uwagami – skarbnikowi gminy (31 października 1999 r.).
Etap 4. Zatwierdzenie budżetu
Skarbnik gminy dokonał weryfikacji dostarczonej mu przez kierowników dokumentacji planistycznej i przygotował zestawienie wniosków budżetowych, również w układzie zadań opiniu-
61
62
jąc poszczególne zadania. Następnie zarząd miasta przedłożył radzie miejskiej i Regionalnej
Izbie Obrachunkowej (RIO) w Lublinie projekt budżetu opracowanego w formie zadań (15 listopada 1999 r.).
Rezultaty wprowadzenia budżetu zadaniowego mają przede wszystkim charakter jakościowy i polegają na pełniejszym wykorzystaniu procedury budżetowej dla skuteczniejszego zarządzania gminą. Do korzyści można zaliczyć:
– istotną poprawę w dziedzinie kształtowania i rewizji kosztów realizowanych zadań. Dla
większości zadań zastosowano kalkulację kosztu całkowitego zadania, uwzględniając liczbę
etatów przypadających na każde zadanie. Koszt całkowity składa się z kosztów bezpośrednich i naliczonych algorytmem kosztów pośrednich,
– wprowadzenie planowania wydatków rzeczowych i osobowych związanych z utrzymaniem
stanowisk pracy w urzędzie i rozliczanie ich według czasu pracy w postaci kosztu roboczogodziny na poszczególne zadania,
– zwiększenie zaangażowania pracowników średniego szczebla zarządzania w proces planowania finansowego i osiąganie zaplanowanych rezultatów,
– formułowanie budżetu jako zestawu zadań pomaga zarządowi w podejmowaniu decyzji,
a BZ lepiej ukazuje bezpośrednie cele do osiągnięcia,
– poprawę w zakresie monitorowania zadań i lepszą prezentację osiągniętych wyników.
Wprowadzenie budżetu zadaniowego wymusiło rewizję polityki podatkowej gminy, polegającej na podniesieniu w roku 2000 stawek podatków lokalnych o 10%. Do zadań gminy w budżecie na rok 2000 wpisano poprawę ściągalności podatków i opłat. Dla wykorzystania wszystkich możliwości, które niesie wdrożenie BZ, konieczne jest doskonalenie metod badania
efektywności zadań, wprowadzenie monitorowania realizacji zadań, wprowadzenie systemu
księgowania kosztów na zadania, zwiększenie udziału społeczeństwa w tworzeniu budżetu, czyli rozwijanie demokratycznej funkcji budżetu zadaniowego.
W wyniku zastosowania budżetu zadaniowego nastąpiło zwiększenie wydatków inwestycyjnych na gospodarkę komunalną, a zmniejszenie wydatków na drogi. Zauważalny jest więc wyraźny związek pomiędzy formułowaniem zadań bieżących a zadań inwestycyjnych.
Jednym z najważniejszych skutków wprowadzenia budżetu zadaniowego był fakt, że w tym
roku pracownicy urzędu uczestniczący w pracach nad budżetem (planowanie zadań i ich kosztów) czują się odpowiedzialni za realizację budżetu. Po raz pierwszy pracownicy urzędu byli
współtwórcami budżetu – nie był on, jak do tej pory, tworzony jedynie przez skarbnika i zarząd
miasta.
Koszty wdrożenia poniosła w całości gmina, tzn. wynagrodzenie dla konsultantów (5 tys. zł)
oraz koszt szkolenia wyjazdowego dla ok. 50 osób. Wszelkie prace związane z wdrożeniem BZ
zostały zrealizowane przez pracowników gminy w ramach ich obowiązków służbowych.
Do tej pory w gminie nie opracowano procedury monitorowania i przygotowywania pierwszych sprawozdań z realizacji zadań. Gmina powinna systematyczne monitorować realizację
poszczególnych zadań.
Dotychczas w gminie nie księguje się wydatków na poszczególne zadania. Planowane jest
sporządzenie instrukcji księgowania na zadania. Przewiduje się, że kierownicy wydziałów będą
sami decydować o przypisaniu poniesionych wydatków na poszczególne zadania.
Budżet w układzie zadań opracowuje zarząd gminy, aktywnie włączając do tego procesu
pracowników gminy. W tym celu, zarząd gminy zobowiązuje kierowników jednostek organizacyjnych gminy i kierowników wydziałów/referatów urzędu gminy do sporządzenia i przedłożenia wniosków budżetowych dotyczących finansowania ze środków budżetu gminy zadań wykonywanych przez te jednostki i wydziały czy referaty. Wniosek budżetowy jest dokumentacją
planistyczną obejmującą charakterystykę zadania wykonywanego przez jednostkę, plan działań
realizujących zadanie oraz wydatki osobowe i rzeczowe związane z realizacją zadania. Sposób
Praktyka nr 6
sporządzania wniosków budżetowych, terminy ich składania oraz wzory formularzy wniosków
szczegółowo określa zarząd gminy.
Na podstawie wniosków budżetowych, złożonych przez jednostki organizacyjne gminy i kierowników wydziałów, zarząd gminy ustala projekt budżetu. Projekt budżetu, wraz z informacją
o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami oraz projektem uchwały budżetowej, zarząd
przedkłada radzie gminy w ustawowym terminie.
63
64
PRAKTYKA NR 7: BUDŻET ZADANIOWY – URZĄD MIEJSKI W STARACHOWICACH
Opracowanie: Krzysztof Pakoński
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
planów
stadium 3
urząd gminy
Urząd Miejski w Starachowicach
ul. Radomska 45
27-200 Starachowice
tel. (041) 274-55-19, 274-73-74
www.um.starachowice.pl
grudzień 2000
skarbnik powiatu, tel. (041) 274-73-74
zadaniowy, między innymi: Olecko, Leżajsk, Ziębice
II. OPIS PRAKTYKI
Celem reformy przygotowania budżetu rocznego była zmiana zasady planowania rocznego,
przyjęcie uchwałą zarządu nowej instrukcji planowania budżetu wraz z kalendarium. W wyniku
reformy zasady planowania rocznego, przyjęto uchwałą zarządu nową instrukcję planowania
wraz z kalendarium. W wyniku reformy wszystkie jednostki organizacyjne przygotowują budżet
w układzie zadań, każde z zadań ma wyraźnie określony cel, zakres rzeczowy i swój plan finansowy.
2. Opis jednostki
Starachowice leżą w województwie świętokrzyskim i są usytuowane na północnym obrzeżu
Gór Świętokrzyskich przy szlaku komunikacyjnym Warszawa - Kraków. Starachowice są gminą
miejską o powierzchni 32 km2, którą zamieszkuje ponad 57 tys. mieszkańców. Miasto jest siedzibą powiatu, ośrodkiem administracyjno-przemysłowym, który kontynuuje przedwojenne
tradycje przemysłu metalowego, maszynowego, metalurgicznego, drzewnego i samochodowego. Nowe zakłady to przetwórstwo mięsne, materiały budowlane, produkcja obuwia.
Od kilku lat w Starachowicach działa specjalna strefa ekonomiczna. Celem jej działalności
jest zagospodarowanie majątku przemysłowego i infrastruktury w istniejących oraz nowych
branżach produkcyjnych poprzez aktywizację potencjału technicznego i transfer nowoczesnej
techniki, wsparcie funkcjonujących na terenie województwa podmiotów gospodarczych poprzez utworzenie możliwości kooperacyjnych z podmiotami działającymi w strefie oraz złagodzenie poziomu bezrobocia występującego w mieście i rejonie Starachowic.
W mieście, na rzecz rozwoju ekonomicznego działają jeszcze: Agencja Rozwoju Regionalnego, Regionalna Izba Gospodarcza i Starachowicki Inkubator Przedsiębiorczości. Ogółem
liczba zatrudnionych w mieście wynosi ok. 26 tys. osób, przy czym ok. 1.600 osób zatrudnia gmina. Bezrobotnych jest ponad 6 tys. osób.
Praktyka nr 7
Tabela II.11
Struktura rodzajowa dochodów budżetu Starachowic w 1999 r.
Rodzaje dochodów
Dochody ogółem
Podatki i daniny będące dochodem własnym
w zł
57.667.270
14.803.219
w%
100,0
25,7
Dochody z majątku
4.246.718
11.098.724
7,4
19,2
23.280.086
985.190
40,4
1,7
3.253.333
5,6
Inne
Tabela II.12
Struktura rodzajowa wydatków budżetu Starachowic 1999 w r.
Rodzaje wydatków
w zł
Wydatki ogółem
Wydatki bieżące
57.373.449
45.488.212
100,0
79,3
w tym osobowe
Finansowe
21.270.456
142.185
37,1
0,3
Majątkowe
– remonty
11.743.052
580.303
20,4
1,0
8.162.749
14,2
– inwestycje
w%
Tabela II.13
Wydatki budżetu Starachowic w latach 1999 i 2000 – według działów
Wydatki według działów
1999
w zł
2000
w%
w zł
w%
21.301.369
37,1
29.230.714
43,5
Opieka społeczna
10.727.853
8.545.871
18,7
14,9
10.084.373
12.020.967
15,0
17,9
Administracja samorządowa
Transport
6.887.477
4.168.913
12,0
7,3
7.535.042
3.870.948
11,2
5,7
Gospodarka mieszkaniowa
Kultura i sztuka
2.324.989
1.396.600
4,1
2,4
3.100.897
1.401.530
4,6
2,1
2.345.805
57.698.877
3,5
100,0
67.244.471
100,0
Inne działy
Razem
65
66
Tabela II.14
Wydatki inwestycyjne Starachowic w latach 1999 i 2000
Dziedzina (dział)
1999
w zł
2.665.652
3.858.653
1.361.826
209.118
67.500
8.162.749
Drogi publiczne gminne
Szkoły podstawowe
Gospodarka gruntami
Urząd gminy (komputeryzacja)
Razem
2000
w zł
2.069.000
5.282.200
3.047.000
1.683.470
155.000
12.236.670
w%
32,6
47,3
16,7
2,6
0,8
100,0
w%
16,9
43,2
24,9
13,7
1,3
100,0
Pod względem struktury dochodów Starachowice nie odbiegają od średniej (wśród miast
podobnej wielkości). Nieco wyższy jest udział dochodów z majątku związany ze sprzedażą dużej liczby mieszkań komunalnych. W 1999 r. budżet Starachowic był zrównoważony, a nawet
wykazywał niewielką nadwyżkę (0,5% dochodów). Zestawienie podstawowych danych budżetu
i przepływów finansowych całej gospodarki miejskiej przedstawiono na poniższym schemacie.
Schemat II.2
Zestawienie podstawowych danych dotyczących budżetu i przepływów finansowych całej
gospodarki miejskiej Starachowic
Starachowice
pozostałe operacyjne
osobowe
Wydatki
budżet
Dochody
Wydatki
Dochody
0
Poza budżetem
osobowe
pozostałe
operacyjne
subwencje
dotacje
podatki w podat- inne
kach dochody
własne
200
majątkowe
udziały
400
600
800
1000
1200
zł na mieszkańca
majątkowe
1400
1600
1800
2000
Praktyka nr 7
Tabela II.15
Podstawowe wskaźniki dla gminy Starachowice
Podstawowe wskaźniki
1999
2000
1002 zł
210 zł
1016 zł
81 zł
Udział dochodów własnych * w dochodach ogółem
142 zł
52,1%
220 zł
b.d.
21,0%
14,2%
8%
21,7%
46,7%
b.d.
* We wskaźniku za dochody własne uznano także dochody z majątku i udziały w podatkach dochodowych.
W 1999 r. Starachowice dysponowały pokaźną kwotą wolnych środków na głowę mieszkańca, które mogły zostać przeznaczone na rozwój. Sytuacja ta uległa znacznemu pogorszeniu
w roku 2000, kiedy przy niemal identycznych dochodach znacznie wzrosły wydatki operacyjne,
głównie za sprawą wzrostu wydatków w oświacie (związanych z reformą).
Starachowice od kilku lat rozwijają system zarządzania miastem, samorząd przygotował
strategię rozwoju miasta oraz aktywnie uczestniczył w pracach dotyczących strategii powiatu
i regionu. Przygotowano także wieloletni plan inwestycyjny, odzwierciedlający cele strategiczne, a następnie w 2000 r. wdrożono nową metodologię przygotowania budżetu. Dla przyspieszenia rozwoju miasto zdecydowało się na finansowanie części programu inwestycyjnego z długu, który zaciąga w formie emisji obligacji. Przygotowany prospekt emisyjny zawiera analizę
finansów miasta w skali kilkuletniej. Bardziej szczegółowe dane można znaleźć na stronie internetowej Starachowic pod adresem www.um.starachowice.pl
Naturalną konsekwencją opracowania strategii jest zapewnienie warunków dla jej realizacji. Podstawowym źródłem finansowania działań rozwojowych należących do zadań gminy jest
zazwyczaj budżet. Istniejąca w Starachowicach tradycyjna procedura przygotowania budżetu
nie stwarzała możliwości do uwzględnienia w nim potrzeb wynikających ze strategii. Do słabych
stron procesu budżetowego (opartego o planowanie roczne) przed jego reformą należały:
– znikomy udział społeczności lokalnej,
– przygotowywanie budżetu na podstawie planu wykonania na rok poprzedni,
– niewystarczający udział przyszłych wykonawców zadań w procesie planowania,
– brak związania przewidywanych efektów z planowanymi i dokonywanymi później wydatkami.
Osoby zaangażowane w przygotowanie strategii i planów wieloletnich szybko dostrzegły, że
jedną z podstawowych barier dla osiągnięcia zapisanych w tych dokumentach celów może stać
się sposób planowania rocznego i dlatego postanowiono go zreformować, wykorzystując ofertę programu LGPP.
to plan finansowy przygotowany w sposób podobny, jak czynią to podmioty gospodarcze. Środki alokowane są tak, aby jak najlepiej służyły osiągnięciu zamierzonych efektów. Ciężar kontroli ich wydatkowania zostaje przesunięty z obszaru formalnego (klasyfikacja) na ocenę, czy w wyniku wydatków osiągnięto zamierzony rezultat.
67
68
Budżet zadaniowy w gminie Starachowice został wprowadzony uchwałą zarządu miasta
z dnia 26 sierpnia 1999 r. w sprawie założeń do przygotowania budżetu na rok 2000, z załącznikiem stanowiącym instrukcję planowania zadań budżetowych.
Etap 1. Przygotowanie formalnych podstaw do rozpoczęcia prac nad wdrożeniem BZ
Po wstępnym zapoznaniu się z podstawami budżetowania zadaniowego i decyzji o rozpoczęciu prac firma konsultingowa (po rozpoznaniu potrzeb i sytuacji gminy) przygotowała
wstępny plan pracy nad wdrożeniem BZ, proponując podział zadań.
W Urzędzie Miejskim w Starachowicach powołano zespół, którego zadaniem była koordynacja i przygotowanie reformy. Zespół przygotował własny plan działania, który przedłożono
firmie konsultingowej. Pod koniec sierpnia został przygotowany wspólny uzgodniony plan działań, przyjęty przez zarząd.
Etap 2. Prezentacja i upowszechnienie planu wdrożenia reformy
Po przygotowaniu planu i przyjęciu go przez zarząd (wraz z instrukcją) wszystkich naczelników wydziałów i kierowników jednostek gminy zapoznano z zasadami nowej procedury, wyjaśniając cele reformy oraz sposób i harmonogram wprowadzania zmian.
Etap 3. Przygotowanie danych do planowania zadań operacyjnych
Kolejnym krokiem było przygotowanie przez skarbnika wskazówek do przygotowania
budżetu na 2000 r. Zawierały one podstawowe dane do planowania, czyli wstępny podział środków na wydatki operacyjne, które poszczególni dysponenci mają do dyspozycji, aby przygotować podstawową wersję swojego wniosku budżetowego. Równocześnie, referat organizacyjnokadrowy określił wstępną liczbę etatów dla każdego wydziału i biura. Etaty dla każdej
z jednostek urzędu zostały podzielone na te, które mają służyć wykonywaniu zadań własnych
gminy, zadań powiatu oraz zadań zleconych przez administrację rządową.
Etap 4. Planowanie zadań
Kolejnym krokiem było sformułowanie propozycji zadań w poszczególnych jednostkach
organizacyjnych urzędu. Naczelnicy jednostek sformułowali propozycje zadań na podstawie realizowanych obowiązków, wynikających z aktów prawnych, priorytetów zawartych w strategii
miasta oraz analiz, badań i innych informacji dotyczących potrzeb.
Praktyka nr 7
Dla każdego z zadań naczelnik wyznaczył koordynatora, który był zobowiązany do przygotowania planu działania dla powierzonego sobie zadania. Koordynator miał możliwość opracowania dwóch wersji zadania: pierwszej w ramach wyznaczonego przez naczelnika limitu środków (obowiązkowo) i drugiej, gdy chciał, powiększając wydatki, zaproponować usługi lepsze
lub w rozszerzonym zakresie. Koordynator sporządzał charakterystykę zadania i plan działania
na formularzach wymaganych instrukcją budżetową. Przykład charakterystyki zadania i opis
planu działania przygotowanego w Starachowicach na obowiązujących tam formularzach można znaleźć w poradniku „Budżet” (str. 85 i 90) wydanym w serii „Zintegrowane zarządzanie finansami zorientowane na cele” (Municipium, 2000). Poradnik ten jest także dostępny na stronie www.lgpp.pl/pl/biblioteka/default.htm
W poradniku tym zawarto także inne przykłady, np. na stronie 80 – kalendarium budżetowe przygotowane w Łęczycy dla bardzo zbliżonej procedury oraz na stronie 81 – uchwałę Zarządu Miasta Starachowice w sprawie założeń do projektu budżetu na rok 2000.
Etap 5. Przegląd i weryfikacja wniosków
Przygotowaną dokumentację weryfikowała następnie komisja złożona z przedstawicieli wybranych wydziałów oraz naczelnika wydziału finansowego. Dokumentację oceniano pod kątem
kompletności i zgodności z wymogami formalnymi, proces ten został zakończony do 15 października. W wyniku zakończenia tego etapu powstał zestaw zadań, które złożyły się na ostateczny kształt budżetu.
Etap 6. Zestawienie budżetu operacyjnego
Po zaplanowaniu i zweryfikowaniu przygotowanych wniosków zadaniowych dane wprowadzono do systemu komputerowego, wspomagającego planowanie. Wyspecjalizowana firma
konsultingowa dostarczyła odpowiednie oprogramowanie oraz pomagała gminie w przygotowaniu procedur, szkoleniach pracowników i we wdrożeniu reformy budżetowania. Dane wprowadzone w postaci zadaniowej zawierały wydatki wyszczególnione w planach działania zadań
z zaznaczeniem odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej. Dzięki temu, przy użyciu
wspomnianego powyżej programu, bez dodatkowego wysiłku można zestawić załącznik do
uchwały budżetowej w formie wymaganej przepisami, tj. zestawienie dochodów i wydatków według klasyfikacji budżetowej. Równocześnie z wprowadzeniem planowania zadaniowego
zmodyfikowano system księgowo-rachunkowy tak, aby można w ciągu roku dokonywać rejestracji wydatków w układzie analogicznym do planu.
Etap 7. Ustalenie formy dokumentu budżetowego
Po debacie, jaką odbył zespół, przyjęto, że w pierwszym roku dokument budżetowy będzie
zawierał jedynie elementy wymagane prawem, tj. dochody i wydatki zaprezentowane zbiorczo
w układzie klasyfikacji budżetowej.
Etap 8. Planowanie „części inwestycyjnej” budżetu rocznego
Równocześnie z wdrożeniem BZ wprowadzono w Starachowicach wieloletnie planowanie
inwestycyjne. Planowaniu towarzyszyło ustalenie rankingu zadań inwestycyjnych według kryteriów opracowanych na podstawie strategii. Priorytety weryfikowano tak, że najpierw proponowanym zadaniom wagi nadawali pracownicy wydziałów, potem kierownictwo i na koniec zatwierdzał je zarząd. Zadania inwestycyjne zostały podzielone na trzy grupy: konieczne,
priorytetowe i pozostałe. Aktualne możliwości, wynikające z analizy finansowej zadecydowały
ile zadań inwestycyjnych znajdujących się na czele listy może zostać umieszczonych w budżecie.
Etap 9. Instytucjonalizacja zmian
Przygotowany po raz pierwszy w 1999 r. budżet zadaniowy i wieloletni plan inwestycyjny zostały, dzięki przygotowaniu i przyjęciu odpowiednich procedur (w trybie uchwał zarządu),
wprowadzone na stałe do planowania działań w gminie Starachowice. Administracja, wyposażona w oprogramowanie wspomagające planowanie zadaniowe oraz procedury zapisane i przyjęte uchwałami zarządu, jest przygotowana do zmiany sposobu zarządzania. Budżet Staracho-
69
70
wic na rok 2001 został także przygotowany w układzie zadań, a wieloletni plan inwestycyjny został zaktualizowany.
Budżet Starachowic został w całości objęty planowaniem zadaniowym. W 2000 r., posiadając strategię oraz plan inwestycyjny i budżet zadaniowy, samorząd zdecydował o zmianie strategii finansowej, decydując się na zadłużenie na rzecz przyspieszenia rozwoju. Dzięki temu
w roku 2000 nakłady na inwestycje wzrosły w stosunku do roku 1999 o ponad 50%, mimo że
poziom „wolnych środków”, z przyczyn od gminy niezależnych, był w roku 2000 znacznie niższy.
Efektem wykorzystania procedury budżetu zadaniowego jest podniesienie jakości polityki
finansowej gminy skutkujące wzrostem jej zdolności do skutecznego zarządzania sprawami
społeczności lokalnej. Do podstawowych korzyści wypływających z zarządzania finansami,
opartego o zasady budżetu zadaniowego, zaliczyć należy:
– wzrost możliwości weryfikacji kosztów realizowanych zadań i świadczonych usług,
– powiązanie środków finansowych (ich zintegrowanie) z realizacją zadań istotnych dla rozwoju gminy,
– wprowadzenie zadaniowego sposobu zarządzania, którego istota polega na koncentrowaniu się na osiągnięciu określonych celów, a nie tylko na zapewnieniu poprawności formalnej prowadzonych działań,
– stworzenie podstawy do podejmowania decyzji strategicznych w zakresie polityki finansowej,
– zwiększenie zaangażowania pracowników średniego szczebla zarządzania w proces planowania finansowego i osiąganie zaplanowanych rezultatów,
– zdolność do monitorowania realizowanych zadań i osiąganych efektów.
Nakłady to przede wszystkim zwiększony wysiłek służb finansowych, kierownictwa wydziałów i koordynatorów. Wymagane procedurą planowanie zadań zmusza do ścisłego powiązania
planu rzeczowego z finansowym i przygotowanie obydwu w zadanych ramach tak, aby jak najlepiej osiągnąć wyznaczone cele. Czasu i wysiłku wymaga także umiejętne określenie celów.
Nakładem był też zakup oprogramowania i koszt pracy konsultantów, przy czym w przypadku
Starachowic, będących jedną z gmin partnerskich LGPP, koszt pracy konsultantów został pokryty przez program LGPP. Ilość czasu, jaką konsultanci poświęcili na pracę w jednostce nie
przekroczyła 20 dni roboczych.
Starachowice mogą być dobrym przykładem dla miast o liczbie mieszkańców 20-50 tys. oraz
dla powiatów. Na uwagę zasługuje fakt, że BZ został wdrożony jako jeden z elementów systemu skutecznego zarządzania. Gmina przygotowała strategię, powołała do życia lub nawiązała
bliską współpracę z lokalnymi instytucjami wspierającymi rozwój, opracowała wieloletni plan
inwestycyjny (WPI), przygotowała BZ, a następnie – gdy wiadomo, jakie cele i w jaki sposób
mają zostać osiągnięte – zdecydowała o emisji obligacji w celu przyspieszenia rozwoju. Taka budowa kompleksowego systemu jest godna naśladowania.
Dobrym przykładem jest równoczesne wprowadzenie – z reformą budżetowania – oprogramowania wspomagającego, które pomaga w utrwaleniu nowości i ułatwia pracę. Początkowo
wymaga to dodatkowych szkoleń i zmian, ale w efekcie oszczędza czas i porządkuje dane,
których ilość przy planowaniu zadaniowym jest znacznie większa.
Wdrażając BZ należy jednak więcej uwagi poświęcić na wstępne szkolenia i wyjaśnienie celów wszystkim przewidywanym koordynatorom zadań. Mniejsza gmina może zrobić to znacznie łatwiej, grupując wszystkich na jednym spotkaniu. Procedury i oprogramowanie są ważne,
ale nie zastąpią zrozumienia celu, dla którego osiągnięcia ma być podjęty zwiększony wysiłek.
Dla sukcesu reformy, w każdej gminie (a szczególnie w małej) konieczne jest bezpośrednie
zaangażowanie wójta lub burmistrza i jego przekonanie, że planowanie zadań i ocena ich wykonania według procedury BZ pozwoli mu lepiej zarządzać i egzekwować osiąganie celów. Wy-
Praktyka nr 7
znaczając cele dalekosiężne oraz formułując cele zadań należy więcej – niż w prezentowanym
przypadku – uwagi i wysiłku poświęcić zaangażowaniu przedstawicieli wspólnoty.
Praca nad wdrożeniem powinna zostać poprzedzona działaniami mającymi spowodować
pełne zrozumienie celów reformy przez wójta, burmistrza i jego najbliższych współpracowników. Kolejnym krokiem powinno być przygotowanie szkoleń dla przyszłych koordynatorów
oraz ich bezpośrednich przełożonych wraz z osobami z wydziału finansowego, które będą dbać
o formalną poprawność planów. Cele zadań winny wyrastać zarówno z prawnych obowiązków
gminy, jak i zapisów strategii oraz priorytetów rządzących polityków. Te trzy elementy w dobrze
zarządzanej gminie nie powinny być ze sobą sprzeczne. Przed rozpoczęciem planowania trzeba
zadbać, aby wyraźnie sformułować cel działań, które chcemy planować. Cel powinien być zapisany zarówno ilościowo, jak i jakościowo. Błędem jest wdrożenie budżetowania zadaniowego
bez uruchomienia nadzoru nad tym, czy zaplanowane z wysiłkiem cele są osiągane. A zatem,
wdrażając nowy system planowania należy także zadbać o monitorowanie i sprawozdawczość
w formie umożliwiającej ocenę.
71
72
PRAKTYKA NR 8: BUDŻET ZADANIOWY – URZĄD MIEJSKI W ZIĘBICACH
Opracowanie: Sebastian Idzik
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
planów
stadium 3
urząd gminy
Urząd Miejski w Ziębicach
ul. Przemysłowa 10
57-220 Ziębice
tel. (074) 81-91-951 do 954
fax (074) 81-91-212
e-mail: burmistrz@ ziebice.pl
www.ziebice.pl
październik 1999
Ryszarda Kroczak-Piskor – skarbnik gminy
Eligiusz Rozenbajger – sekretarz gminy
zadaniowy, między innymi: Bielsko-Biała, Bychawa, Leżajsk, Olecko
II. OPIS PRAKTYKI
Celem reformy przygotowania budżetu rocznego była zmiana zasady planowania rocznego,
przyjęcie uchwałą zarządu nowej instrukcji planowania budżetu wraz z kalendarium. W wyniku
reformy wszystkie jednostki organizacyjne przygotowują budżet w układzie zadań, każde z zadań ma wyraźnie określony cel, zakres rzeczowy i swój plan finansowy.
2. Opis jednostki
Powierzchnia gminy wynosi 222,4 km2 (powierzchnia obszarów wiejskich zajmuje 93% ogólnej
powierzchni). Gmina jest położona na terenie Pogórza Sudeckiego, we wschodniej części województwa dolnośląskiego w powiecie ząbkowickim.
W gminie Ziębice mieszka 19.554 osób. Gmina prowadzi 7 przedszkoli, 9 szkół podstawowych z 1971 uczniami, 2 gimnazja z 257 uczniami, 1 liceum ogólnokształcące z 864 uczniami,
zespół szkół zawodowych z 342 uczniami.
Położenie gminy Ziębice nie jest korzystne. Przez jej obszar nie przebiegają ważne drogowe szlaki komunikacyjne. Gleby są wysokiej jakości, co tworzy korzystne warunki dla gospodarki rolnej. Gmina Ziębice jest ośrodkiem gospodarczym zdominowanym przez rolnictwo, przemysł spożywczy, przemysł budowlany wraz z rozwijającym się sektorem usług. Mniejsze
znaczenie ma tutaj przemysł maszynowy.
Długość dróg utwardzonych wynosi w gminie Ziębice 35 km, długość sieci wodociągowej –
103,3 km, długość sieci kanalizacyjnej – 26,5 km, liczba przyłączy – 352. Ilość odpadów stałych
wywożonych rocznie wynosi 30.700 m3. Liczba pracowników zatrudnionych przez gminę na stałe wynosi 54. Gmina posiada 1.097 mieszkań komunalnych.
Około 80% powierzchni gminy Ziębice wykorzystywane jest rolniczo. Grunty orne pod
uprawę stanowią 15 tys. ha, natomiast 3 tys. ha gruntów ornych to użytki zielone.
Praktyka nr 8
Tabela II.16
Struktura rodzajowa dochodów budżetu gminy Ziębice w 1999 r.
Wyszczególnienie
w zł
Dochody ogółem
Dochody własne
Dochody z majątku
Opłaty za usługi
Inne
19.825.969
4.253.485
987.230
3.196.203
9.255.014
960.318
161.389
1.012.330
w%
100,00
21,45
4,98
16,12
46,69
4,84
0,81
5,11
Tabela II.17
Struktura rodzajowa wydatków budżetu gminy Ziębice w 1999 r.
Wyszczególnienie
w zł
Wydatki ogółem
Operacyjne = bieżące – udziały w spółkach
– Osobowe
– Umowy zewnętrzne
Finansowe
Majątkowe = inwestycje + udziały w spółkach
– Inwestycje
19.669.526
16.342.152
8.099.810
2.405.968
22.766
3.304.608
3.304.608
w%
100,00
83,08
41,18
12,23
0,12
16,80
16,80
Tabela II.18
Wydatki budżetu gminy Ziębice w 1999 r. – według działów
Dział
40
70
79
83
86
91
93
Nazwa
Rolnictwo
Kultura i sztuka
Opieka społeczna
Administracja państwowa i samorządowa
Pozostałe
Razem
Wydatki
1.022.940
3.014.087
7.971.420
959.837
3.399.732
2.270.453
2.725
1.028.332
19.669.526
Struktura
5,2
15,3
40,5
4,9
17,3
11,6
0,01
0,05
100,00
73
74
Tabela II.18
Podstawowe wskaźniki dla gminy Ziębice (dane z 1999 r.)
Udział dochodów własnych w dochodach ogółem
1999
42,55%
16,67%
1014 zł
169 zł
17,69%
179 zł
49,56%
Wprowadzenie budżetu zadaniowego niewątpliwie usprawniło proces zarządzania gminą.
Rozszerzony został znacznie krąg osób zaangażowanych w budowę budżetu. Dostrzeżona została specyfika zadań bieżących oraz zadań inwestycyjnych. Można założyć, że wdrożenie BZ
przyczyniło się do zmiany podejścia administracji gminnej do problematyki finansowej, co widzimy w bardziej odpowiedzialnym formułowaniu zadań i lepszym zrozumieniu rachunku kosztów. Proces decyzyjny został w większym stopniu uspołeczniony. Dużym osiągnięciem jest
zrozumienie konieczności ustalania priorytetów zadań, wobec ograniczonych środków.
Gmina prowadzi konserwatywną politykę finansową, bazuje wyłącznie na dochodach własnych i transferach ze źródeł publicznych. Wprowadzenie budżetu zadaniowego dokonane zostało w sposób wzorowy – zarówno pod względem przygotowania logistycznego, jak również
kontroli realizacji zadań. Dzięki BZ spopularyzowana została problematyka budżetowa, co zaowocowało zwiększeniem udziału społeczeństwa w tworzeniu BZ. Przejście na budżet zadaniowy pozwoliło lepiej zrozumieć znaczenie programu gospodarczego dla bieżącego funkcjonowania gminy oraz zwróciło uwagę na konieczność wydłużenia horyzontu planowania. To z kolei
wymusi opracowanie strategii finansowej gminy, która będzie wiązać możliwości zwiększania
dochodów własnych i transferowych z możliwością sięgnięcia także do zewnętrznych źródeł zasilania finansowego gminy. Warunkiem ułatwiającym budowę i monitorowanie budżetu zadaniowego jest wykorzystanie posiadanego programu komputerowego pozwalającego na ujęcie
kosztów zarówno w układzie klasyfikacji budżetowej, jak i dla potrzeb BZ.
to plan finansowy przygotowany w sposób podobny, jak czynią to podmioty gospodarcze. Środki alokowane są tak, aby jak najlepiej służyły osiągnięciu zamierzonych efektów. Ciężar kontroli ich wydatkowania zostaje przesunięty z obszaru formalnego (klasyfikacja) na ocenę – czy
w wyniku wydatków osiągnięto zamierzony rezultat.
Praktyka nr 8
Plan pracy z zakresu budżetu zadaniowego obejmował następujące etapy:
Etap 1. Wypełnianie formularzy
W terminie do 15 maja 1999 r., wypełnienie formularzy zawierających dane dla dysponentów w zakresie zadań inwestycyjnych i bieżących, wskazówek do budżetu na dany rok budżetowy, prognoz dochodów i wydatków budżetowych oraz wolnych środków na obsługę długu. Formularze były opracowywane w dwóch wersjach: dla wydziałów urzędu oraz dla jednostek
organizacyjnych gminy Ziębice. Osobą odpowiedzialną za ten etap była skarbnik gminy.
Etap 2. Opracowanie harmonogramu prac nad budżetem
Opracowanie harmonogramu z wyszczególnieniem kolejności i terminów przekazywania
dokumentów planistycznych w gminie wraz z określeniem podmiotów, które je przygotowują
bądź opiniują w terminie do 20 maja 1999 r. Osobą odpowiedzialną za ten etap była również
skarbnik gminy.
Etap 3. Przygotowanie prognozy w zakresie dochodów i wydatków budżetowych oraz ustalenie wolnych
środków
W terminie do 30 maja 1999 r. przygotowanie przez skarbnika gminy prognozy w zakresie
dochodów (z uwzględnieniem wskazówek do budżetu) i wydatków budżetowych oraz ustalenie
wolnych środków.
Etap 4. Opracowanie instrukcji planowania zadań budżetowych
W terminie do dnia 30 czerwca 1999 r., opracowanie instrukcji planowania zadań budżetowych, zawierającej m.in.:
– definicję zadania budżetowego,
– definicję i wzory formularzy wniosków budżetowych,
– charakter zadania (własne, zlecone, powierzone),
– źródła finansowania zadania,
– wskaźniki efektywności, plan działania.
Etap 5. Przygotowanie metodologii wyliczania roboczogodziny utrzymania stanowiska pracy
W terminie do 30 czerwca 1999 r., przygotowanie przez pracownika księgowości metodologii wyliczania roboczogodziny utrzymania stanowiska pracy.
Etap 6. Włączenie mieszkańców w proces budżetowania
Termin opracowania technik umożliwiających partycypację społeczną mijał 30 czerwca
1999 r. Osobą odpowiedzialną za to zadanie był pracownik punktu szans (lokalny ośrodek
wspierania przedsiębiorczości). Umożliwiono udział mieszkańców w procesie budżetowania
dzięki:
75
76
–
–
–
–
–
–
opracowaniu formularza wniosku dotyczącego zgłaszanych potrzeb, zawierającego m.in.
nazwę proponowanego zadania do ujęcia w budżecie, stan przygotowania, zakres prac,
wartość zadania,
spotkaniom z radnymi, radami sołeckimi w celu przedstawienia opinii do budżetu,
zorganizowaniu spotkań zarządu miejskiego z mieszkańcami gminy po uprzednim ogłoszeniu w prasie skróconej wersji budżetu,
opracowaniu ankiety dla mieszkańców umożliwiającej wyrażenie opinii, przed rozpoczęciem procesu planowania budżetu,
ułatwieniu każdemu mieszkańcowi gminy wglądu do projektu budżetu oraz umożliwieniu
złożenia pisemnych uwag,
udziałowi mieszkańców gminy w specjalnej sesji rady miejskiej poświęconej dyskusji nad
projektem budżetu.
Etap 7. Przygotowanie harmonogramu szkoleń z zakresu planowania budżetowego
Przygotowanie harmonogramu szkoleń przez skarbnika i sekretarza gminy w terminie do
dnia 15 lipca 1999 r.
Rezultaty wprowadzenia budżetu zadaniowego mają przede wszystkim charakter jakościowy. Podstawową zaletą stosowania budżetu zadaniowego jest wzrost możliwości gminy w zakresie integrowania wydatków finansowych z realizacją jej celów strategicznych. Ponadto, do kategorii najistotniejszych korzyści wynikających ze stosowania tego narzędzia zaliczyć należy:
– możliwość analizy kosztów realizowanych zadań i świadczonych usług, co może zostać wykorzystane zarówno dla ich racjonalizacji, jak również ich standaryzacji (np. pod kątem zarządzania usługami publicznymi),
– zaangażowanie szerszej grupy pracowników w planowanie finansowe, służące między innymi wzrostowi ich zaangażowania na etapie wykonania przyjętego budżetu,
– czytelne powiązanie środków finansowych z określonymi celami i zadaniami, służące kontroli i monitorowaniu stopnia ich realizacji,
– uczynienie budżetu dokumentem bardziej czytelnym dla mieszkańców, pozwalającym zrozumieć celowość określonych decyzji finansowych podejmowanych przez władze lokalne.
Wdrożenie budżetu zadaniowego zostało przeprowadzone przy współpracy z zewnętrzną
instytucją doradczą. Koszt konsultacji pokrył LGPP. Oprogramowanie dostarczane jest gminie
przez spółkę cywilną z Ząbkowic Śląskich, która przystosowała dotychczasowy program finansowo-księgowy dla potrzeb budżetu zadaniowego (koszt 600 zł). Wszelkie pozostałe prace
związane z wdrożeniem budżetu zadaniowego zostały zrealizowane przez pracowników gminy
w ramach ich obowiązków służbowych.
W wyniku przyjęcia metody budżetu zadaniowego nastąpiła poprawa w kształtowaniu planowanych kosztów oraz ich monitorowaniu. Polegało to na tym, że dla większości zadań zastosowano kalkulację kosztu całego zadania budżetowego w ramach działalności gminy. Mierniki
efektywności stosowano dla większości zadań. Przy zadaniach z zakresu funkcjonowania administracji obliczano koszty jednostkowe wydania decyzji, itp. Zostało to przeprowadzone w oparciu o szacunkową ocenę pracochłonności dokonaną przez pracowników obsługujących dane zadanie i zweryfikowaną przez kierowników poszczególnych wydziałów.
Dzięki zastosowaniu budżetu zadaniowego zastosowano procedury monitorowania zadań.
Kontrola merytoryczna realizacji zadań spoczywa na kierownikach wydziałów urzędu, a kontrolą finansową zajmuje się skarbnik. Weryfikacja raportów odbywa się co miesiąc. Do liczenia kosztów zadań zastosowano metodę umożliwiającą określenie całkowitego kosztu zadania. Oznacza to, że do kwot zapisywanych w odpowiednim dziale klasyfikacji budżetowej, które stanowią
koszty bezpośrednie zadania, dolicza się koszty osobowe i rzeczowe administracji związane z jego obsługą, a także koszty związane z utrzymaniem budynków, transportu oraz remontów (koszty pośrednie).
Praktyka nr 8
Wprowadzenie budżetu zadaniowego pokazało konieczność rewizji strategii finansowej
gminy z konserwatywnej na nową, umożliwiającą poszukiwanie szans rozwoju gminy w oparciu
o środki zewnętrzne. To z kolei sprzyjać będzie wydłużeniu okresu planowania finansowego,
w tym sporządzania rachunku przepływów finansowych w okresach dłuższych.
Budżet w układzie zadań opracowuje zarząd gminy, aktywnie włączając do tego procesu
pracowników gminy. W tym celu, zarząd gminy zobowiązuje kierowników jednostek organizacyjnych gminy i kierowników wydziałów lub referatów urzędu gminy do sporządzenia i przedłożenia wniosków budżetowych dotyczących finansowania ze środków budżetu gminy zadań wykonywanych przez te jednostki i wydziały czy referaty. Wniosek budżetowy jest dokumentacją
planistyczną obejmującą charakterystykę zadania wykonywanego przez jednostkę, plan działań
realizujących zadanie oraz wydatki osobowe i rzeczowe związane z realizacją zadania. Sposób
sporządzania wniosków budżetowych, terminy ich składania oraz wzory formularzy wniosków
szczegółowo określa zarząd gminy.
Na podstawie wniosków budżetowych złożonych przez jednostki organizacyjne gminy i kierowników wydziałów, uwzględniając prognozę dochodów i zestawienie obligatoryjnych wydatków sporządzonych przez skarbnika, zarząd gminy ustala projekt budżetu. Projekt budżetu
wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami oraz projektem uchwały budżetowej, zarząd przedkłada radzie gminy w ustawowym terminie.
77
78
PRAKTYKA NR 9: WIELOLETNIE PLANOWANIE FINANSOWE I INWESTYCYJNE – URZĄD GMINY
W WIERZBINKU
Opracowanie: Urszula Siwek
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Nr 2 – Perspektywiczna ocena sytuacji finansowej
stadium 3
stadium 3
urząd gminy
Urząd Gminy w Wierzbinku
62-619 Sadlno
tel. (063) 261-13-80
www.wierzbinek.pl
październik 2000
Paweł Kurz – wójt
Maciej Kaczmarek – zastępca wójta
Bożena Puszkiewicz – sekretarz
Krystyna Kaczmarek – skarbnik
współfinansowania usług konsultingowych LGPP, które wdrażały wieloletnie
planowanie finansowe i inwestycyjne, a także miasto Sompolno, gmina
Kawęczyn, gmina Władysławów, miasto Rychwał
II. OPIS PRAKTYKI
–
–
–
Gmina Wierzbinek wdrożyła wieloletni plan finansowy, który:
określa prognozę dochodów według źródeł i wydatków w rozbiciu na podstawowe działy
klasyfikacji budżetowej w perspektywie co najmniej 5 lat,
oprócz dochodów i wydatków obejmuje także przychody i rozchody oraz ukazuje w kolejnych latach skumulowane zadłużenie,
plan wydatków wyraźnie wyodrębnia przewidywane wydatki operacyjne od inwestycyjnych
ukazując dynamikę zmian wolnych środków.
Plan ten nie spełnia wszystkich kryteriów charakteryzujących poprawnie przygotowany
plan. Jego wdrożenie pozwoliło jednak istotnie przyczynić się do podniesienia jakości zarządzania finansowego w gminie.
Wieloletni plan inwestycyjny, który został wdrożony w gminie Wierzbinek również w niepełnym zakresie, można scharakteryzować następująco:
– jest planem zawierającym uszeregowaną według przyjętych kryteriów listę inwestycji, opis
i kwotę potrzebną do realizacji każdej z nich,
– jest planem skoordynowanym z wieloletnim planem finansowym (WPF) – każdy projekt na
liście ma swój plan finansowania w rozbiciu na poszczególne lata planu,
– lista zadań została ustalona w dialogu ze wspólnotą.
2. Opis jednostki
Gmina Wierzbinek położona jest w północno-wschodniej części województwa wielkopolskiego w powiecie konińskim, na szlaku turystycznym Licheń – Ciechocinek – Inowrocław.
Praktyka nr 9
Gmina zajmuje powierzchnię 148 km2, którą zamieszkuje 8.240 mieszkańców. Gmina podzielona jest na 25 sołectw.
Jest to gmina typowo rolnicza z następującą strukturą użytków rolnych: grunty rolne –
68,7%, lasy – 11,3%, łąki – 3,8%, pastwiska – 6,8%, sady – 2,1%. Nie ma tu żadnego przemysłu, stąd wysoka stopa bezrobocia. Jednym z niewielu źródeł utrzymania mieszkańców jest
uprawa ziół. Na terenie gminy uprawia się dużo żyta i ziemniaków, ale także pszenicę, buraki
cukrowe i warzywa. W gminie istnieje około 1,3 tys. indywidualnych gospodarstw rolnych. Około 145 podmiotów gospodarczych zatrudniających prawie 500 osób prowadzi działalność poza
rolnictwem.
Gmina Wierzbinek posiada jedynie sieć wodociągową, która obejmuje 87% gospodarstw
wiejskich z infrastruktury komunalnej. Długość dróg ogółem wynosi 127 km, z tego o nawierzchni bitumicznej 91 km, natomiast o nawierzchni utwardzonej – 36 km.
W gminie Wierzbinek funkcjonuje 5 szkół podstawowych, 1 zespół gimnazjalno-szkolny,
1 gimnazjum, zakład komunalny oraz dwa ośrodki zdrowia.
Do największych problemów Wierzbinka należy zaliczyć: bezrobocie, słabą sieć infrastruktury komunalnej oraz niską ilość środków własnych na realizację inwestycji.
Tabela II.20
Struktura rodzajowa dochodów budżetu gminy Wierzbinek w latach 1996-99
Rodzaje dochodów
Dochody ogółem
Dochody własne
1996
w%
1997
w%
1998
w%
1999
w%
4.848.000
552.000
100,00
11,39
6.007.000
639.000
100,00
10,64
6.830.000
715.000
100,00
10,47
7.443.000
730.000
100,00
9,81
Dochody z majątku
20.000
808.000
0,41
16,67
20.000
830.000
0,33
13,82
21.000
815.000
0,31
11,93
25.000
798.000
0,34
10,72
Subwencje i dotacje
3.468.000
71,53
4.518.000
75,21
5.279.000
77,29
5.890.000
79,13
Tabela II.21
Struktura rodzajowa wydatków budżetu gminy Wierzbinek w latach 1996-99
Rodzaje wydatków
Wydatki ogółem
Wydatki bieżące
– osobowe
– rzeczowe
– wydatki na zadania
zlecone i powierzone
Finansowe
Majątkowe
– inwestycje
1996
4.859.000
3.865.000
2.104.000
1.131.000
630.000
29.000
965.000
965.000
w%
100,00
79,54
43,30
23,28
12,97
1997
6.211.000
4.994.000
2.690.200
1.659.800
644.000
0,60
13.000
19,86 1.204.000
19,86 1.204.000
w%
100,00
80,41
43,31
26,72
10,37
1998
7.005.000
5.588.000
3.080.300
1.800.700
707.000
0,21
1.000
19,38 1.416.000
19,38 1.416.000
w%
100,00
79,78
43,97
25,71
10,09
1999
w%
8 161.122
6.282.560
3.616.000
1.903.000
763.560
100,00
76,98
44,31
23,32
9,36
0,01
562
20,21 1.878.000
20,21 1.878.000
0,01
23,01
23,01
79
80
Tabela II.22
Wydatki budżetu gminy Wierzbinek w latach 1996-98 według
najważniejszych działów
Rodzaje wydatków
1996
Rolnictwo
Transport
Opieka społeczna
Pozostałe
Razem
w%
454.000
272.000
2.452.400
119.000
500.700
1.060.900
4.859.000
9,34
5,60
50,48
2,45
10,30
21,83
100,00
1997
w%
193.000
319.000
3.402.000
206.000
679.200
1.411.800
6.211.000
1998
3,11
5,14
54,76
3,32
10,94
22,73
100,00
391.000
442.000
3.445.000
392.000
752.300
1.582.700
7.005.000
Tabela II.23
Podstawowe wskaźniki dla gminy Wierzbinek (dane z 1999 r.)
własnych * w
Udział dochodów
dochodach ogółem
1999
20,86%
25,23%
903 zł
228 zł
18,25%
165 zł
42,32%
Zanim opracowano wieloletni plan finansowy oraz wdrożono i uchwalono wieloletni plan
inwestycyjny w gminie Wierzbinek, sposób prowadzenia działań w obszarze zarządzania finansami wykazywał pewne mankamenty. Wśród nich można wyróżnić m.in.:
– brak planowania finansowego w ujęciu wieloletnim, będącego podstawą do planowania inwestycyjnego,
– nieuwzględnianie wcześniej określonych i zaakceptowanych przez społeczność lokalną
priorytetów w planowaniu inwestycyjnym,
– brak opracowanej procedury umożliwiającej zgłaszanie wniosków inwestycyjnych przez
społeczność lokalną,
– niekompletny zbiór informacji o wszystkich potrzebach inwestycyjnych na terenie gminy
Wierzbinek,
– brak procedury przygotowywania planów finansowych i inwestycyjnych w ujęciu wieloletnim,
– coroczne debaty na temat, które inwestycje powinny być realizowane w danym roku,
– brak narzędzi komputerowych do planowania finansowego i inwestycyjnego,
– brak przyjętego uchwałą rady gminy dokumentu dotyczącego inwestycji, które mają być realizowane w ciągu najbliższych kilku lat – dokumentu, który mógłby być podstawą ubiegania się o dodatkowe, zewnętrzne źródła finansowania tych inwestycji.
Praktyka nr 9
Wieloletni plan finansowy jest to dokument określający prognozę dochodów według źródeł
i wydatków w rozbiciu na podstawowe działy klasyfikacji budżetowej w perspektywie co najmniej 5 lat. Plan wydatków powinien wyraźnie wyodrębniać przewidywane wydatki operacyjne
od inwestycyjnych ukazując dynamikę zmian wolnych środków, a także oprócz dochodów i wydatków obejmować także przychody i rozchody oraz ukazywać w kolejnych latach skumulowane zadłużenie. Wydatki bieżące powinny być przedstawione w rozbiciu na wydatki osobowe, zakup usług, pozostałe operacyjne i finansowe. Wieloletni plan finansowy powinien mieć
charakter planu kroczącego, tj. każdego roku powinien być aktualizowany i sięgać o rok dalej.
Jednostka samorządu terytorialnego, która opracowała wieloletni plan finansowy powinna
przystąpić do opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego. Wieloletni plan inwestycyjny
jest to plan zawierający co najmniej uszeregowaną według przyjętych kryteriów listę inwestycji,
opis i kwotę potrzebną do realizacji każdej z nich. Dodatkowo WPI powinien być właśnie skoordynowany z wcześniej opracowanym WPF tak, że każdy projekt na liście ma swój plan finansowania w rozbiciu na poszczególne lata planu oraz kryteria i lista zadań ustalane są w dialogu
ze wspólnotą. Dopiero taki plan inwestycyjny może być planem w miarę realnym i pozwoli zarządzać finansami i inwestycjami jednostki. Wieloletni plan inwestycyjny jest także planem kroczącym, wdrażanym i aktualizowanym na podstawie sformalizowanej procedury. WPI obejmuje również standard prezentacji danych o każdej z planowanych inwestycji, a plan określa dla
każdego zadania zakres rzeczowy przewidziany w kolejnym roku.
Gmina Wierzbinek wdrażała równolegle wieloletni plan finansowy oraz wieloletni plan inwestycyjny. Zarówno WPF, jak i WPI zostały przygotowane w perspektywie sześcioletniej na
okres 2001-2006. Oba plany zostały wdrożone w oparciu o opracowany wcześniej przez pracowników urzędu oraz konsultanta zewnętrznego harmonogram. Poniżej przedstawiony harmonogram opisuje szczegółowo kroki, które zostały podjęte w celu sprawnego wdrożenia zarówno
wieloletniego planu finansowego, jak i wieloletniego planu inwestycyjnego.
Etap 1. Przygotowanie formalnych podstaw do rozpoczęcia prac nad wdrożeniem planu finansowego
i inwestycyjnego w perspektywie wieloletniej
W ramach tego etapu została przygotowana i podjęta przez radę gminy uchwała w sprawie
przystąpienia do opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego. Powyższa uchwała upoważniła zarząd gminy do powołania zespołu koordynacyjnego do prac nad WPI, określenia procedur zgłaszania wniosków i prac nad WPI oraz określenia kryteriów weryfikacji zgłaszanych
wniosków inwestycyjnych do WPI.
Etap 2. Przeprowadzenie szkoleń
W celu sprawnego wdrożenia wieloletniego planu finansowego i wieloletniego planu inwestycyjnego pracownicy urzędu, zaangażowani w prace, zostali przeszkoleni przez zewnętrznego
konsultanta. Podczas kilku szkoleń poznali oni zasady przygotowywania wieloletnich planów finansowych i planów inwestycyjnych, program komputerowy do wykonywania analizy finansowej danych historycznych dotyczących budżetu gminy oraz sporządzania prognozy finansowej
(GFAM) i program komputerowy do wykonywania analizy inwestycyjnej (WPR), a także zapoznali się ze sposobem zbierania i opracowywania informacji do planowania inwestycyjnego.
Etap 3. Przygotowanie i uchwalenie stosownych uchwał
Na tym etapie prac nastąpiło przyjęcie uchwały zarządu gminy Wierzbinek w sprawie określenia procedury zgłaszania wniosków i prac nad wieloletnim programem inwestycyjnym dla
gminy Wierzbinek oraz przyjęcie uchwały zarządu gminy Wierzbinek w sprawie określenia kryteriów weryfikacji zgłaszanych wniosków inwestycyjnych do wieloletniego programu inwestycyjnego dla gminy Wierzbinek.
81
82
Etap 4. Sporządzenie historycznej analizy finansowej (WPF)
Analiza finansowa przygotowana przy użyciu programu komputerowego GFAM składała
się trzech części: analizy dochodów, analizy wydatków oraz analizy zadłużenia.
Etap 5. Sporządzenie prognozy finansowej (WPF)
Na podstawie sporządzonej analizy finansowej, także przy użyciu programu komputerowego
GFAM, została przygotowana prognoza dochodów budżetowych, wydatków bieżących oraz obsługi bieżącego zadłużenia. Zasady prognozowania opierały się na wyznaczeniu bazy prognostycznej, za którą przyjęto dochody i wydatki bieżące gminy w 2000 r. W celu sporządzenia prognozy,
dane finansowe z roku bazowego zostały skorygowane o: prognozowaną inflację, prognozowany
wzrost gospodarczy oraz o zmienne wynikające z wewnętrznych uwarunkowań lokalnych.
Najważniejszymi elementami wieloletniej prognozy finansowej są: prognoza dochodów
i wydatków bieżących, prognoza spłaty zadłużenia zaciągniętego przed okresem planistycznym,
oszacowanie wolnych środków z uwzględnieniem skutków obecnego zadłużenia oraz oszacowanie poziomu dostępnych środków, które mogą być przeznaczone na działalność inwestycyjną.
Etap 6. Zbieranie danych o potrzebach inwestycyjnych gminy Wierzbinek przy udziale społeczności lokalnej (WPI)
W celu zebrania informacji o potrzebach inwestycyjnych gminy przewodniczący Komisji
Koordynacyjnej WPI wysłał do wszystkich jednostek organizacyjnych gminy pisma z formularzem wniosku inwestycyjnego wraz z instrukcją. Wnioski wypełniane były przez rady sołeckie
w porozumieniu z mieszkańcami, a następnie przekazane zarządowi gminy. Wniosek zawierał
następujące elementy do uzupełnienia:
– opis zadania,
– stan zaawansowania zdania,
– opis korzyści,
– powiązania z innymi zadaniami,
– spodziewany termin realizacji zadania,
– możliwości współfinansowania,
– poparcie społeczne,
– opis priorytetu.
Etap 7. Tworzenie bazy danych o zadaniach inwestycyjnych gminy Wierzbinek w programie komputerowym
WPR (WPI)
Zgromadzone zadania w postaci wniosków inwestycyjnych (sprawdzone merytorycznie
oraz pod względem zasadności zgłoszenia) zostały następnie opracowane w jednolitym układzie programu komputerowego WPR – przez specjalistę ds. inwestycji, w porozumieniu ze
skarbnikiem gminy – w następujących arkuszach: metryka inwestycji, harmonogram finansowania, źródła finansowania, wpływ na budżet gminy.
W gminie Wierzbinek zgłoszono 63 wnioski inwestycyjne. Ponieważ możliwości finansowe
gminy znacznie odbiegają od potrzeb, aby dokonać wyboru inwestycji do WPI posłużono się
opracowaną listą kryteriów i priorytetów. Kryteria te pozwoliły wybrać zadania najważniejsze
i zbilansować je z możliwościami w poszczególnych latach.
Etap 8. Ustalenie priorytetów i rankingu inwestycji (WPI)
W ramach procedury przy sporządzaniu WPI przewidziano konieczność stworzenia narzędzia, które pozwoli na uszeregowanie przedsięwzięć inwestycyjnych od najbardziej do najmniej
priorytetowych. W tym celu wypracowano zestaw kryteriów, według których inwestycje były
oceniane i szeregowane. Każdemu kryterium przyporządkowano wagę, której wielkość informowała o stopniu ważności danej inwestycji dla gminy. Następnie dla każdego kryterium określono metodę punktowego oceniania (od 0 do 3). W celu automatycznego przeliczenia punktów użyto programu komputerowego WPR.
Praktyka nr 9
Tabela II.24
Kryteria rankingu inwestycji
Kryteria ogólne
Stan przygotowania zadania inwestycyjnego:
− zadanie kontynuowane
− zadanie w fazie przygotowawczej
Konieczność realizacji zadania inwestycyjnego:
− zadanie wynika z ustaw, uchwał, zarządzeń
− zadanie wynika z innych zobowiązań
Powiązanie z innymi zadaniami inwestycyjnymi:
− zadanie jest wynikiem realizacji innej ważnej inwestycji
− zadanie jest powiązane z realizacją innej wnioskowanej inwestycji
Zgodność ze strategią:
− zadanie inwestycyjne jest w pełni zgodne z najważniejszymi celami strategicznymi
− zadanie inwestycyjne realizuje pozostałe cele strategiczne
KRYTERIA SZCZEGÓŁOWE
Korzyści z inwestycji:
− zadanie inwestycyjne jest źródłem korzyści dla mieszkańców całej gminy lub przyczynia się do rozwiązania
określonego problemu gospodarczego
− zadanie inwestycyjne jest źródłem znacznie mniejszych korzyści, uwzględniając skalę, zasięg oraz siłę
oddziaływania
Korzyści ekologiczne:
− zadanie inwestycyjne przyczynia się do likwidacji lub ograniczenia określonego problemu ekologicznego
lub spełnia wymagania prawne
Poparcie społeczne:
− zadanie inwestycyjne posiada poparcie większości mieszkańców, sołectw
− zadanie inwestycyjne popiera mniejsza liczba mieszkańców, sołectw
KRYTERIA FINANSOWE
Źródła finansowania inwestycji:
− istnieją realne możliwości pozyskania od 50% do 80% bezzwrotnych środków
− istnieją realne możliwości pozyskania mniej niż 50% bezzwrotnych środków
− istnieją możliwości pozyskania dogodnych kredytów preferencyjnych
Wpływ inwestycji na budżet:
− zadanie inwestycyjne ma pozytywny wpływ na budżet gminy (saldo dodatnie)
− zadanie inwestycyjne ma zrównoważony wpływ na budżet gminy (saldo zerowe)
Punkty
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
1
2
1
3
2
1
2
1
Etap 9. Wybór zadań do realizacji – wstępna wersja wieloletniego planu inwestycyjnego
Etap ten polegał na zestawieniu w programie komputerowym WPR prognozowanych nakładów na realizację inwestycji w poszczególnych latach budżetowych z prognozą wolnych środków.
Etap 10. Zrównoważona wersja wieloletniego planu inwestycyjnego
Po wstępnej weryfikacji i rankingu zadań nastąpiło skonfrontowanie nakładów na inwestycje z możliwościami finansowymi gminy. Uwzględniono wszystkie źródła finansowania oraz
przyjęto założenie o możliwości zaciągania nowych zobowiązań. Dzięki rankingowi oraz otrzymanej wcześniej z WPF prognozy wolnych środków wybrano te inwestycje, które zostały zamieszczone w ostatecznej, zrównoważonej wersji WPI, która następnie została przedłożona radzie
gminy. Z 63 proponowanych i poddanych rankingowi inwestycji do WPI weszło 29.
83
Wykres II.1
Wskaźnik udziału planowanych inwestycji w dochodach ogółem gminy Wierzbinek
w latach 2001-2006
35,00
30,92%
29,02%
30,00
26,98%
25,00
23,58%
23,27%
procent
84
20,00
15,00
16,83%
10,00
5,00
0,00
2001
2002
2003
2004
2005
2006
rok
Etap 11. Sporządzenie ostatecznej wersji WPI oraz podjęcie uchwały przez radę gminy w sprawie przyjęcia
do realizacji wieloletniego planu inwestycyjnego na lata 2001-2006
Etap 12. Partycypacja społeczna w procesie planowania wieloletniego
Na wszystkich prawie etapach przygotowywania WPF i WPI społeczność lokalna była zaangażowana w ten proces. Było to zaangażowanie zarówno czynne, jak i bierne. Mieszkańcy byli zapraszani na spotkania, w trakcie których mogli zgłaszać wnioski inwestycyjne, uczestniczyć
w pracach polegających na opracowaniu kryteriów oceny inwestycji. Ponadto, mieszkańcy na
bieżąco byli informowani poprzez media lokalne o postępach pracy. W okresie przygotowywania planów ukazały się m.in. następujące artykuły w prasie lokalnej:
– „Najważniejsi są mieszkańcy – obietnice czy efekty” – biuletyn informacyjny dla mieszkańców, zawierający:
- list otwarty wójta gminy Pawła Kurza do mieszkańców w sprawie WPI gminy Wierzbinek na lata 2001-2006,
- kryteria wyboru zadań inwestycyjnych oraz sposobu ich oceny,
- formularz do zgłaszania wniosków inwestycyjnych wraz z instrukcją,
- termin spotkania zarządu i rady gminy z mieszkańcami oraz zwrotu wypełnionych formularzy. Biuletyn został wydrukowany w 500 egzemplarzach i był rozpowszechniany
przez rady sołeckie, sklepy, szkoły, organizacje biznesowe.
– „Budżet 2001 – najważniejsi są mieszkańcy” – w: Przegląd Koniński,
– „Nie ma kooperacji bez informacji” – w: Magazyn Wielkopolskich Środowisk Gospodarczych,
– „Mieszkańcy wiedzą najlepiej – efekt współpracy” – biuletyn informacyjny, zawierający
zwrotną informację dla mieszkańców, będący odpowiedzią na pierwszy biuletyn.
Przygotowanie i wdrożenie procedur oraz opracowanie planów finansowego i inwestycyjnego rozpoczęło się w maju i zostało zakończone w październiku 2000 r.
Gmina Wierzbinek wdrażała wieloletni plan finansowy i wieloletni program inwestycyjny
przy pomocy konsultanta zewnętrznego. Ze strony gminy Wierzbinek przy wdrożeniu zaanga-
Praktyka nr 9
żowanych było około 25 osób. Czas poświęcony przez konsultanta na pomoc gminie wyniósł 15
dni, natomiast czas pracy poświęcony przez pracowników urzędu to około 7 dniówek poszczególnych osób, które były zaangażowane w przygotowanie planów. Koszty, które poniósł Urząd
Gminy w Wierzbinku wyniosły: na opłacenie konsultanta – 4 tys. zł (resztę kosztów przeznaczonych na opłacenie konsultanta pokrył program LGPP), inne koszty – 450 zł.
–
–
–
–
–
–
–
–
Korzyści z wdrożenia wieloletniego planu inwestycyjnego:
wdrożenie i uchwalenie WPI pozwoliło gminie skupić się na wybranych najważniejszych zadaniach inwestycyjnych – z początkowej liczby 63 zadań, WPI przyczynił się do zaplanowania i realizacji tylko 29 zadań w perspektywie sześcioletniej (wybranych w procesie partycypacji społecznej),
wdrożenie nowoczesnych procedur, które pozwoliły na ocenę zadań inwestycyjnych według
demokratycznie wybranych kryteriów, co w rezultacie umożliwiło priorytetyzację zadań,
uchwalona przez zarząd procedura tworzenia planów kroczących usprawni pracę w kolejnych latach,
uporządkowanie danych o najważniejszych zadaniach, pozwalających osiągnąć cele zapisane w strategii rozwoju – dzięki wdrożeniu WPI. Gmina uporządkowała wszystkie inwestycje,
które są już realizowane, albo czekają na realizację w przyszłych latach. Utworzenie szczegółowej bazy danych, dotyczącej wszystkich potrzeb inwestycyjnych, przyczyniło się do:
- ułatwienia pracy w przyszłości,
- skrócenia okresu przygotowywania inwestycji do realizacji, w przypadku pojawienia się
dodatkowych źródeł ich finansowania,
racjonalne i efektywne wykorzystanie dostępnych wolnych środków w perspektywie wieloletniej,
ułatwienie przygotowywania budżetu w zakresie inwestycji poprzez uniknięcie corocznych
debat dotyczących inwestycji, które w danym roku budżetowym mają być realizowane –
przez to zwiększenie obiektywizmu członków zarządu i rady,
ułatwienie i przyspieszenie procesu planowania finansowego i inwestycyjnego w przyszłości
dzięki wykorzystaniu narzędzi komputerowych,
uchwalony przez radę gminy wieloletni plan inwestycyjny jest ważnym i pomocnym dokumentem w staraniach o pozyskanie zewnętrznych źródeł finansowania inwestycji powiatowych.
Wdrożenie wieloletniego planu finansowego i inwestycyjnego w gminie Wierzbinek jest dobrym przykładem do naśladowania w małych gminach, szczególnie gminach wiejskich. Wierzbinek stara się od kilku lat wdrażać narzędzia efektywnego zarządzania finansami. Pierwszym
etapem w drodze do nowoczesnego zarządzania finansami było opracowanie strategii rozwoju,
następnie wdrożenie WPF i WPI, a obecnie gmina jest na etapie ulepszania sposobu przygotowywania budżetu zadaniowego.
Należy podkreślić fakt aktywnego zaangażowania społeczności lokalnej, podniesienia świadomości zrozumienia celów sporządzania kroczących WPI oraz opracowania przejrzystych procedur planowania wieloletniego. Dopracowania wymagają natomiast ilościowe i jakościowe
mierniki oceny realizowanych zadań inwestycyjnych.
Do najważniejszych zaleceń dotyczących sposobu i procedury wdrażania WPF i WPI
w mniejszych jednostkach, można zaliczyć:
– prace nad rozpoczęciem wdrażania rozwiązania powinny rozpocząć się uchwałą rady
w sprawie organizacji procesu WPI,
– powołanie zespołu ds. wdrażania WPI (w drodze uchwały lub zarządzenia); ważne jest, aby
koordynatorem prac był członek zarządu odpowiedzialny w jednostce za inwestycje,
– formalne przyjęcie procedury przygotowywania WPF i WPI, zawierającej wynikające m.in.
ze strategii rozwoju: kryteria wyboru inwestycji, wzory formularzy, szczegółowy harmonogram prac oraz nazwiska osób odpowiedzialnych za wykonywanie poszczególnych etapów,
a także określającej sposoby zaangażowania społeczności lokalnej w planowanie inwestycyjne,
85
86
–
–
–
prace nad przygotowaniem zarówno planu finansowego, jak i inwestycyjnego powinny
przebiegać równocześnie, a plany powinny być sporządzane na okres minimum 4-5 lat,
zarówno WPF, jak i WPI powinny być przygotowywane jako plany kroczące, corocznie aktualizowane,
wykorzystanie nieskomplikowanego narzędzia komputerowego jest ważne w przygotowywaniu analizy i prognozy finansowej oraz planu inwestycyjnego; cechy, jakie to narzędzie
powinno spełniać, to przede wszystkim: łatwość wprowadzania danych zgodna z klasyfikacją budżetową, możliwość sporządzania wykresów prezentujących dane finansowe i inwestycyjne, możliwość szybkiego wprowadzania niewielkich zmian.
87
PRAKTYKA NR 10: WIELOLETNIE PLANOWANIE FINANSOWE I INWESTYCYJNE – STAROSTWO
POWIATOWE W PLESZEWIE
Opracowanie: Urszula Siwek
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 3
stadium 3
starostwo powiatowe
Starostwo Powiatowe w Pleszewie
ul. Poznańska 79
63-300 Pleszew
tel. (062) 742-46-52
www.pleszew.starostwo.gov.pl
grudzień 2000
Bogusława Prażucha – sekretarz powiatu, tel. (062) 742-89-40
współfinansowania usług konsultingowych LGPP, które wdrażały wieloletnie
planowanie finansowe i inwestycyjne
II. OPIS PRAKTYKI
–
–
–
Powiat pleszewski wdrożył wieloletni plan finansowy, który:
określa prognozę dochodów według źródeł i wydatków w rozbiciu na podstawowe działy
klasyfikacji budżetowej w perspektywie co najmniej 5 lat,
oprócz dochodów i wydatków obejmuje także przychody i rozchody oraz ukazuje w kolejnych latach skumulowane zadłużenie,
plan wydatków wyraźnie wyodrębnia przewidywane wydatki operacyjne od inwestycyjnych
ukazując dynamikę zmian wolnych środków.
Plan ten nie zawiera wszystkich elementów poprawnie przygotowanego planu. Jego wdrożenie pozwoliło jednak istotnie przyczynić się do podniesienia jakości zarządzania finansowego w powiecie.
Wieloletni plan inwestycyjny, który został wdrożony w powiecie pleszewskim również
w niepełnym zakresie, można scharakteryzować następująco:
– jest planem zawierającym uszeregowaną według przyjętych kryteriów listę inwestycji, opis
i kwotę potrzebną do realizacji każdej z nich,
– jest planem skoordynowanym z WPF – każdy projekt na liście ma swój plan finansowania
w rozbiciu na poszczególne lata planu,
– lista zadań została ustalona w dialogu ze wspólnotą.
2. Opis jednostki
Powiat pleszewski leży w południowej części województwa wielkopolskiego, jest średnim
powiatem ziemskim. W skład powiatu wchodzi sześć gmin (w tym pięć gmin wiejskich), o łącznej liczbie mieszkańców 62.800 (stan na koniec 2000 r.). Na terenie powiatu pleszewskiego dominuje rolnictwo. Działalność produkcyjna skoncentrowana jest przede wszystkim w Pleszewie
88
(głównie produkcja kotłów grzewczych). Opiera się ona na aktywności dużej liczby firm rzemieślniczych, z których szczególnie wyróżniają się największe, mające charakter zakładów przemysłowych – w liczbie 25.
Tabela II.25
Struktura rodzajowa dochodów budżetu powiatu pleszewskiego w 1999 r.
Rodzaje dochodów
w zł
Dochody ogółem
Dochody z majątku
30.430.091
9.848
100,00
0,03
266.126
27.738.383
0,87
91,16
364.100
2.051.634
1,20
6,74
Inne
w%
Tabela II.26
Struktura rodzajowa wydatków budżetu powiatu pleszewskiego w 1999 r.
Rodzaje wydatków
w zł
Wydatki ogółem
Wydatki bieżące
30.296.646
29.196.760
100,00
96,37
w%
– osobowe
– rzeczowe
20.437.650
8.759.110
67,46
28,91
Majątkowe
– inwestycje
1.099.886
1.099.886
3,63
3,63
Tabela II.27
Wydatki budżetu powiatu pleszewskiego w 1999 r. według najważniejszych działów
Wydatki według działów
w zł
w%
Transport
955.016
9.809.939
3,15
32,39
Ochrona zdrowia
Opieka społeczna
1.542.009
9.440.602
5,09
31,16
2.936.482
4.781.153
9,69
15,78
831.445
30.296.646
2,74
100,00
Pozostałe
Razem
Praktyka nr 10
Tabela II.28
Porównanie podstawowych danych o powiecie pleszewskim ze średnią dla powiatu
ziemskiego (dane z 1999 r.)
Dane podstawowe
Udział dochodów własnych * w dochodach ogółem
Powiat pleszewski
Średni powiat
ziemski
7,5%
6,1%
3,6%
488 zł
6,4%
362 zł
18 zł
4,05%
23 zł
b.d.
19,77 zł
70%
b.d.
b.d.
Wyższe od średniej dochody na jednego mieszkańca oraz niski udział wydatków na inwestycje w dochodach budżetowych to podstawowe cechy budżetu powiatu pleszewskiego. Niedostatek wolnych środków na inwestycje powodował silne ograniczenia realizacji programów inwestycyjnych w latach 1999-2000. Zwiększenie zakresu zadań powiatów w dziedzinie oświaty
i wychowania oraz zapóźnienia w innych dziedzinach wywołały konieczność przygotowania
i uchwalenia wieloletniego planu inwestycyjnego na lata 2001-2005. Opracowany i uchwalony
WPI stał się narzędziem realizacji wcześniej uchwalonej Strategii rozwoju gospodarczego powiatu pleszewskiego.
Zadaniem WPI było stworzenie rzeczowego i finansowego harmonogramu realizacji planowanych inwestycji i skonfrontowanie go z możliwościami finansowymi. Aby uniknąć arbitralności i subiektywizmu przy wyborze inwestycji do planu, procedura sporządzania WPI uwzględnia
konieczność wykorzystania narzędzia ustalania priorytetów inwestycyjnych. Dodatkowo, w celu stworzenia planu wieloletniego akceptowanego przez społeczność lokalną przeprowadzona
została stosowna ankieta.
Zanim wdrożono i uchwalono w powiecie pleszewskim wieloletni plan inwestycyjny, sposób prowadzenia działań w obszarze inwestycji wykazywał pewne mankamenty. Wśród nich
można między innymi wyróżnić:
– brak planowania finansowego w ujęciu wieloletnim, będącego podstawą do planowania inwestycyjnego,
– brak wypracowanej metodologii zarówno w wieloletnim planowaniu finansowym, jak i inwestycyjnym,
– brak narzędzi informatycznych do sporządzania analiz i prognoz finansowych,
– niekompletny zbiór informacji o wszystkich potrzebach inwestycyjnych na terenie powiatu,
– nieuwzględnianie wcześniej określonych i zaakceptowanych przez społeczność lokalną
priorytetów w planowaniu inwestycyjnym,
– znikome zaangażowanie społeczności lokalnej w planowanie inwestycyjne,
– coroczne debaty na temat, które inwestycje powinny być realizowane w danym roku,
– brak przyjętego uchwałą rady powiatu dokumentu dotyczącego inwestycji, które mają być
realizowane w ciągu najbliższych kilku lat (dokumentu, który mógłby być podstawą ubiegania się o dodatkowe, zewnętrzne źródła finansowania tych inwestycji).
89
90
Wieloletni plan finansowy określa prognozę dochodów według źródeł i wydatków w rozbiciu na podstawowe działy klasyfikacji budżetowej w perspektywie kilkuletniej. Plan wydatków
powinien wyraźnie wyodrębniać przewidywane wydatki operacyjne od inwestycyjnych ukazując
dynamikę zmian wolnych środków, a także oprócz dochodów i wydatków obejmować także
przychody i rozchody oraz ukazywać w kolejnych latach skumulowane zadłużenie. Wydatki bieżące powinny być przedstawione w rozbiciu na wydatki osobowe, zakup usług, pozostałe operacyjne i finansowe. Wieloletni plan finansowy powinien mieć charakter planu kroczącego, tj.
każdego roku powinien być aktualizowany i sięgać o rok dalej.
Jednostka samorządu terytorialnego, która opracowała wieloletni plan finansowy powinna
przystąpić do opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego. Wieloletni plan inwestycyjny
jest to plan zawierający co najmniej uszeregowaną według przyjętych kryteriów listę inwestycji,
opis i kwotę potrzebną do realizacji każdej z nich. Dodatkowo WPI powinien być właśnie skoordynowany z wcześniej opracowanym WPF tak, że każdy projekt na liście ma swój plan finansowania w rozbiciu na poszczególne lata planu oraz kryteria i lista zadań ustalane są w dialogu
ze wspólnotą. Dopiero taki plan inwestycyjny może być planem w miarę realnym i pozwoli zarządzać finansami i inwestycjami jednostki. Wieloletni plan inwestycyjny jest także planem kroczącym, wdrażanym i aktualizowanym na podstawie sformalizowanej procedury. WPI obejmuje również standard prezentacji danych o każdej z planowanych inwestycji, a plan określa dla
każdego zadania zakres rzeczowy przewidziany w kolejnym roku.
Powiat pleszewski wdrażał równolegle wieloletni plan finansowy oraz wieloletni plan inwestycyjny. Zarówno WPF, jak i WPI zostały przygotowane w perspektywie pięcioletniej, na okres
2001-2005. Plany zostały wdrożone w oparciu o opracowany wcześniej przez pracowników starostwa oraz konsultanta zewnętrznego harmonogram. Przedstawiony poniżej harmonogram
opisuje szczegółowo kroki, które zostały podjęte w celu sprawnego wdrożenia zarówno wieloletniego planu finansowego, jak i wieloletniego planu inwestycyjnego.
Etap 1. Przygotowanie formalnych podstaw do rozpoczęcia prac nad wdrożeniem planu finansowego i inwestycyjnego w perspektywie wieloletniej
W ramach tego etapu została przygotowana i podjęta przez radę powiatu uchwała o przystąpieniu do realizacji wieloletniego planu inwestycyjnego. Następnie, także uchwałą rady powiatu, został powołany zespół do spraw przygotowania wieloletniego planu inwestycyjnego.
W skład tego zespołu wchodziło 11 osób.
Etap 2. Przeprowadzenie szkoleń
W celu sprawnego wdrożenia wieloletniego planu finansowego i wieloletniego planu inwestycyjnego pracownicy starostwa, zaangażowani w prace, zostali przeszkoleni przez zewnętrznego konsultanta. Podczas szkoleń poznali oni: zasady przygotowywania wieloletnich planów
finansowych, program komputerowy do wykonywania analizy finansowej danych historycznych
dotyczących budżetu powiatu oraz sporządzania prognozy finansowej (GFAM) oraz zapoznali
się ze sposobem zbierania i opracowywania informacji do planowania inwestycyjnego.
Etap 3. Sporządzenie historycznej analizy finansowej (WPF)
Powiaty w Polsce funkcjonują od 1999 r. Tak krótki okres działalności tego szczebla samorządu terytorialnego spowodował, że historyczna analiza finansowa powiatu pleszewskiego
opierała się tylko na wykonaniu budżetu z 1999 r. oraz na uchwale budżetowej na rok 2000,
z aktualnymi zmianami. Analiza finansowa przygotowana przy użyciu programu komputerowego GFAM składała się trzech części: analizy dochodów, analizy wydatków i analizy zadłużenia.
Praktyka nr 10
Etap 4. Sporządzenie prognozy finansowej (WPF)
Na podstawie sporządzonej analizy finansowej, także przy użyciu programu komputerowego GFAM, została przygotowana prognoza dochodów budżetowych oraz wydatków bieżących.
Zasady prognozowania opierały się na wyznaczeniu bazy prognostycznej, za którą przyjęto dochody i wydatki bieżące powiatu w 2000 r. W celu sporządzenia prognozy, dane finansowe z roku bazowego zostały skorygowane o: prognozowaną inflację, prognozowany wzrost gospodarczy oraz o zmienne wynikające z wewnętrznych uwarunkowań lokalnych.
Najważniejszymi elementami wieloletniej prognozy finansowej są: prognoza dochodów
i wydatków bieżących, prognoza spłaty zadłużenia zaciągniętego przed okresem planistycznym,
oszacowanie wolnych środków z uwzględnieniem skutków obecnego zadłużenia, oszacowanie
poziomu dostępnych środków, które mogą być przeznaczone na działalność inwestycyjną.
Etap 5. Zestawienie i charakterystyka wszystkich wnioskowanych inwestycji powiatowych przy udziale
społeczności lokalnej (WPI)
Według opracowanych wcześniej formularzy i procedury zostały zebrane wnioski inwestycyjne. Musiały one zwierać wszystkie niezbędne, wcześniej ustalone elementy, takie jak:
– nazwa zadania,
– planowany termin rozpoczęcia i zakończenia inwestycji,
– cel realizacji inwestycji,
– źródła finansowania inwestycji,
– koszty i korzyści związane z realizacją inwestycji.
W powiecie pleszewskim zgłoszonych zostało 31 wniosków inwestycyjnych, które zostały
następnie przy wykorzystaniu prasy lokalnej i ankiet znajdujących się w starostwie poddane
ocenie mieszkańców. Łączne nakłady na realizację zgłoszonych zadań inwestycyjnych do WPI
przekraczały w pierwszych latach funkcjonowania WPI dwukrotnie poziom wolnych środków
na inwestycje.
Wykres II.2
Nakłady na zadania zgłoszone do WPI w relacji do wolnych środków na inwestycje
7.000.000
w złotych
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
2001
2002
2003
2004
2005
rok
łączne nakłady na zadania zgłoszone do WPI
wolne środki na inwestycje
91
92
Ponieważ możliwości finansowe powiatu pleszewskiego znacznie odbiegają od potrzeb, posłużono się opracowaną listą kryteriów i priorytetów, aby dokonać wyboru inwestycji do WPI.
Kryteria te pozwoliły wybrać zadania najważniejsze i zbilansować je z możliwościami w poszczególnych latach. Wykres II.2 ukazuje rozbieżności przed opracowaniem planu.
Etap 6. Ustalenie priorytetów i rankingu inwestycji (WPI)
W ramach procedury sporządzania WPI przewidziano konieczność stworzenia narzędzia,
które pozwoli na uszeregowanie przedsięwzięć inwestycyjnych od najbardziej do najmniej priorytetowych. W tym celu wypracowano zestaw kryteriów, według których oceniane i szeregowane były inwestycje. Każdemu kryterium przyporządkowano wagę, której wielkość informowała
o stopniu ważności danej inwestycji dla powiatu. Następnie dla każdego kryterium określono
metodę punktowego oceniania (od 0 do 5).
Tabela II.29
Kryteria rankingu inwestycyjnego
Nazwa kryterium
Waga
Stopień zaawansowania inwestycji
Możliwość uzyskania dotacji i subwencji
10
20
Wpływ zadania na przyszłe budżety
Możliwość uzyskania kredytów i pożyczek preferencyjnych
25
25
Poprawa jakości życia mieszkańców
Zaangażowanie mieszkańców i przedsiębiorstw z terenu powiatu w realizację inwestycji
30
25
Ocena społeczna inwestycji
Wpływ na rozwój gospodarczy
20
20
Powiązanie zadania z innymi zadaniami inwestycyjnymi
Wpływ na środowisko naturalne
20
15
Zasięg terytorialny inwestycji
Charakter zadania
15
20
Etap 7. Wybór zadań do realizacji – wstępna wersja wieloletniego planu inwestycyjnego
Etap ten polegał na zestawieniu w programie komputerowym GFAM prognozowanych nakładów na realizację inwestycji w poszczególnych latach budżetowych z prognozą wolnych środków.
Etap 8. Zrównoważona wersja wieloletniego planu inwestycyjnego
Po wstępnej weryfikacji i rankingu zadań nastąpiło skonfrontowanie nakładów na inwestycje z możliwościami finansowymi powiatu. Uwzględniono wszystkie źródła finansowania oraz
przyjęto założenie o możliwości zaciągania nowych zobowiązań – kredytu bankowego. Dzięki
przeprowadzonemu rankingowi oraz otrzymanej wcześniej z WPF prognozy wolnych środków
wybrano inwestycje, które zostały zamieszczone w ostatecznej, zrównoważonej wersji WPI. Następnie ostateczna wersja WPI została przedłożona radzie powiatu. Z 31 proponowanych i poddanych rankingowi inwestycji, do WPI weszło 7: budowa drogi powiatowej i modernizacje dróg
powiatowych, modernizacja źródła ciepła w dwóch szkołach, remont dachu budynku szkoły,
modernizacja gospodarki cieplnej w szpitalu, utworzenie Oddziału Ratownictwa Medycznego
oraz Centrum Powiadamiania Ratunkowego.
Etap 9. Sporządzenie ostatecznej wersji WPI oraz podjęcie uchwały przez radę powiatu w sprawie przyjęcia
do realizacji wieloletniego planu inwestycyjnego na lata 2001-2005
Praktyka nr 10
Przygotowanie i wdrożenie procedur oraz opracowanie planów finansowego i inwestycyjnego rozpoczęło się w kwietniu i zostało zakończone w grudniu. Powiat pleszewski wdrażał wieloletni plan finansowy i wieloletni plan inwestycyjny przy pomocy konsultanta zewnętrznego.
Ze strony starostwa przy wdrożeniu zaangażowanych było około 20 osób. Czas poświęcony
przez konsultanta na pomoc powiatowi wyniósł 24 dni. Natomiast czas poświęcony przez pracowników starostwa to około 20 dniówek poszczególnych osób, które były zaangażowane
w przygotowanie planów. Koszty, które poniosło starostwo na opłacenie konsultanta to 5 tys. zł
(resztę kosztów przeznaczonych na opłacenie konsultanta pokrył program LGPP).
Do korzyści z wdrożenia wieloletniego planu inwestycyjnego można zaliczyć:
– uporządkowanie danych o najważniejszych zadaniach, pozwalających osiągnąć cele zapisane w Strategii rozwoju gospodarczego powiatu pleszewskiego – dzięki wdrożeniu WPI powiat pleszewski uporządkował wszystkie inwestycje, które są już realizowane albo czekają
na realizację w przyszłych latach. Szczegółowa baza danych dotycząca wszystkich potrzeb
inwestycyjnych:
- ułatwi pracę w przyszłości,
- skróci okres przygotowywania inwestycji do realizacji, w przypadku pojawienia się dodatkowych źródeł ich finansowania,
– zapewnienie finansowania dla zadań inwestycyjnych w perspektywie wieloletniej,
– racjonalne i efektywne wykorzystanie dostępnych wolnych środków w perspektywie wieloletniej,
– ułatwienie przygotowywania budżetu w zakresie inwestycji poprzez uniknięcie corocznych
debat dotyczących inwestycji, które w danym roku budżetowym mają być realizowane –
zwiększenie obiektywizmu członków zarządu i rady,
– wypracowanie jasnej i jednolitej procedury podejmowania decyzji inwestycyjnych w oparciu o zhierarchizowane kryteria oceny inwestycji,
– uchwalony przez radę powiatu wieloletni plan inwestycyjny jest ważnym i pomocnym dokumentem w staraniach o pozyskanie zewnętrznych źródeł finansowania inwestycji powiatowych.
Powiat pleszewski wdrożył jednorazowy wieloletni plan inwestycyjny o ustalonym wymiarze
czasowym – opracowany na pięć kolejnych lat. Następny WPI, powiat pleszewski przygotuje
w 2005 r. – będzie to plan na lata 2006-2010. Z przyczyn praktycznych, m.in. ze względu na
zmienne warunki funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, lepszym rozwiązaniem
jest przygotowanie planu kroczącego, aktualizowanego w cyklu rocznym. Innym aspektem,
który powiat pleszewski mógłby wziąć pod uwagę szukając usprawnień, jest większe zaangażowanie społeczności lokalnej w planowanie. Powiat mógłby na przykład przedstawiać mieszkańcom ostatecznie zaakceptowaną listę zadań inwestycyjnych, tworzących WPI i następnie informować ich o realizacji tych inwestycji.
Do najważniejszych zaleceń dotyczących sposobu i procedury wdrażania WPF i WPI można zaliczyć:
– prace nad rozpoczęciem wdrażania rozwiązania powinny rozpocząć się uchwałą rady
w sprawie organizacji procesu WPI,
– powołanie zespołu ds. wdrażania WPI (w drodze uchwały lub zarządzenia); ważne jest, aby
koordynatorem prac był członek zarządu odpowiedzialny za inwestycje w jednostce,
– formalne przyjęcie procedury przygotowywania WPF i WPI, zawierającej wynikające m.in.
ze strategii rozwoju: kryteria wyboru inwestycji, wzory formularzy, szczegółowy harmonogram prac oraz nazwiska osób odpowiedzialnych za wykonywanie poszczególnych etapów,
a także określającej sposoby zaangażowania społeczności lokalnej w proces planowania inwestycyjnego,
– prace nad przygotowaniem zarówno planu finansowego, jak i inwestycyjnego powinny
przebiegać równocześnie. Plany powinny być sporządzane na okres minimum 4-5 letni,
93
94
–
–
zarówno WPF, jak i WPI powinny być przygotowywane jako plany kroczące, corocznie aktualizowane,
wykorzystanie nieskomplikowanego narzędzia komputerowego jest ważne w przygotowywaniu analizy i prognozy finansowej oraz planu inwestycyjnego; cechy, jakie to narzędzie
powinno spełniać, to przede wszystkim: łatwość wprowadzania danych zgodna z klasyfikacją budżetową, możliwość sporządzania wykresów prezentujących dane finansowe i inwestycyjne, możliwość szybkiego wprowadzania niewielkich zmian.
95
PRAKTYKA NR 11: WIELOLETNIE PLANOWANIE INWESTYCYJNE I FINANSOWE –
URZĄD MIASTA KOŚCIERZYNA
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 4
stadium 4
urząd gminy
Urząd Miasta Kościerzyna
ul. 3 maja 9a
83-400 Kościerzyna
tel. (058) 686-31-42, fax (058) 686-31-41
www.koscierzyna.gda.pl
grudzień 2000
Piotr Lizakowski, tel. (058) 686-31-42, wew. 319
gminy powiatu kościerskiego i chojnickiego
II. OPIS PRAKTYKI
W niniejszym przykładzie przedstawiono reformę systemu wieloletniego planowania finansowego i inwestycyjnego w gminie Kościerzyna, polegającą na zastosowaniu metodologii planów kroczących. Zastosowane rozwiązanie polega na opracowaniu planu finansowego, który
z jednej strony uwzględnia potrzeby inwestycyjne gminy i w tym kontekście służy do wyznaczenia możliwego poziomu wydatków inwestycyjnych w kolejnych latach, z drugiej zaś strony – ma
na celu oszacowanie skutków finansowych podejmowanych działań inwestycyjnych, szczególnie
w sytuacji zaciągania zobowiązań na sfinansowanie tych zadań.
Gmina najpierw przygotowuje prognozę finansową poszczególnych źródeł dochodów i wydatków bieżących odrębnie w poszczególnych działach klasyfikacji budżetowej, wyznaczając
poziom wolnych środków, które po zmniejszeniu o wydatki i rozchody związane z obsługą zadłużenia stanowią poziom środków dostępnych na inwestycje. Okres prognozy jest zgodny
z okresem planowania inwestycyjnego, a jeśli źródłami finansowania są kredyty lub pożyczki –
z okresem spłaty tych zobowiązań. Każdorazowo w prognozie określa się skumulowany stan zadłużenia jednostki. Jednocześnie gmina opracowuje wieloletni plan inwestycyjny, który stanowi listę zadań inwestycyjnych wraz z planem ich finansowania z różnych źródeł, w okresie kilku
następnych lat. Plan ten jest wynikiem opracowania bazy potrzeb inwestycyjnych gminy przy
współudziale społeczności lokalnej. Dla każdego zadania jest określony planowany do zrealizowania w danym okresie zakres rzeczowy. Zadania stanowią listę hierarchiczną, która jest budowana w oparciu o wcześniej ustalone kryteria.
W wyniku zestawienia wielkości środków dostępnych na inwestycje i planu inwestycyjnego
gmina podejmuje decyzje o możliwym poziomie wydatków inwestycyjnych i wybiera ostateczną
listę zadań, które umieści w planie na kilka kolejnych lat. Obydwa plany (inwestycyjny i finansowy) są corocznie aktualizowane – uwzględniając roczne przesunięcie okresu planowania.
W wyniku zastosowania opisanego rozwiązania miasto Kościerzyna opracowało obydwa
wspomniane plany według metodologii planów kroczących oraz uchwaliło procedury aktualizacji tych planów, które określają: kolejne kroki corocznych prac, osoby odpowiedzialne za ich
wykonanie, terminy, formaty wniosków inwestycyjnych i kryteria ich oceny. Ponadto, miasto za-
96
stosowało model komputerowy do opracowywania prognoz finansowych oraz zaadaptowało
jednolity w poszczególnych latach format dokumentów WPI i WPF.
2. Opis jednostki
Kościerzyna jest gminą miejską (jedyne miasto na terenie powiatu), położoną w województwie pomorskim, zamieszkiwaną przez prawie 24 tys. mieszkańców. Mieszkańcy Kościerzyny
stanowią 35,8% wszystkich mieszkańców powiatu kościerskiego, których liczba wynosi około 66
tys. Gęstość zaludnienia Kościerzyny znacznie przekracza średnią dla wszystkich miejscowości
położonych na terenie powiatu i w dniu 31 grudnia 2000 r. wynosiła 1.498 osób na km2.
Od 1975 r. liczba mieszkańców posiadających stałe zameldowanie na terenie Kościerzyny
zwiększa się, jednak wskaźnik przyrostu naturalnego maleje. Wskaźnik ten w przeliczeniu na
1000 mieszkańców osiągnął na koniec 2000 r. poziom 5,4. W ostatnich dwóch latach odnotowano dodatni bilans migracji (0,3 w 1999 r., 1,2 w 2000 r.).
Większość mieszkańców ma wykształcenie podstawowe (26,5%) i zawodowe (45,7%), średnie ogólne oraz policealne i średnie zawodowe – 26%, natomiast wykształcenie wyższe – jedynie 1,2% mieszkańców. Struktura wiekowa odznacza się przewagą osób w wieku produkcyjnym
(60,5%).
Stopa bezrobocia na terenie Kościerzyny jest wyższa, niż średnia dla całego kraju i na koniec roku 2000 wyniosła 18,8%. Największą grupę bezrobotnych stanowią ludzie młodzi w wieku produkcyjnym, mobilnym od 18 do 44 lat – 31 grudnia 2000 r. ponad 80% ogółu poszukujących pracy.
Obszar miasta liczy 1.583 ha. Udział gruntów rolnych stanowi połowę (49,5%) całkowitej
powierzchni miasta. Zabudowania oraz powierzchnie zurbanizowane zajmują wspólnie 38%
obszaru. Ponad połowę gruntów stanowi własność osób fizycznych (58,5%), natomiast 23,1%
to grunty tworzące zasoby gruntów komunalnych.
W Kościerzynie nie ma dużych zakładów przemysłowych. W ostatnich 4 latach nastąpił
przyrost liczby niewielkich podmiotów gospodarczych. Największy przyrost obserwuje się
w różnych gałęziach handlu i napraw, nie powstają natomiast większe firmy produkcyjne. Małe i średnie firmy są słabe kapitałowo. Zatrudniają zwykle do 5 osób i są ukierunkowane na proste formy działalności.
Tabela II.30
Struktura rodzajowa dochodów budżetu miasta Kościerzyna w latach 1999-2001
Rodzaje dochodów
1999
w%
2000
w%
2001
w%
Dochody ogółem
22.162.113
100,00
23.586.818
100,00
26.703.263
100,00
Dochody własne
Dochody z majątku
5.857.571
818.253
4.991.540
10.494.749
26,44
3,69
22,52
47,35
6.218.860
528.317
5.024.248
11.815.393
26,37
2,24
21,30
50,09
6.608.200
1.489.210
4.986.855
13.618.998
24,74
5,58
18,68
51,00
Subwencje i dotacje
Największą pozycję w dochodach ogółem stanowią subwencje i dotacje (47-51%), następnie dochody własne (28-30%) oraz udziały we wpływach z podatków budżetu państwa, które
zmniejszają swój udział z roku na rok i obecnie wynoszą około 19% (w latach poprzednich dochody te stanowiły około 25% budżetu miasta). Wśród dochodów własnych około 75% stanowią podatki i opłaty lokalne, a podstawowym jest podatek od nieruchomości – ponad 60%
wszystkich wpływów z podatków i opłat lokalnych.
Praktyka nr 11
Tabela II.31
Struktura rodzajowa wydatków budżetu miasta Kościerzyna w latach 1999-2001
Rodzaje wydatków
1999
w%
2000
w%
2001
w%
Wydatki ogółem
22.634.879
100,00
24.004.347
100,00
29.179.744
100,00
Wydatki bieżące
20.681.820
8.130.674
10.947.338
1.603.808
91,37
35,92
48,36
7,09
21.953.799
11.224.817
8.621.507
2.107.475
91,46
46,76
35,92
8,78
25.608.744
11.125.187
12.830.841
1.652.716
87,76
38,13
43,97
5,66
0
1.953.059
1.653.059
0,00
8,63
7,30
8.270
2.042.278
1.814.278
0,03
8,51
7,56
52.000
3.519.000
3.519.000
0,18
12,06
12,06
– osobowe
– rzeczowe
– wydatki na zadania zlecone
i powierzone
Finansowe
Majątkowe
– inwestycje
Miasto przeznacza swoje dochody prawie w całości na wydatki bieżące. Wydatki inwestycyjne stanowią natomiast ok. 7-12% wszystkich wydatków budżetowych. Od 32 do 34% budżetu pochłaniają zadania z zakresu oświaty, gdzie większość stanowią płace pracowników placówek oświatowych (60-78% wydatków w tym dziale). Na zadania z zakresu opieki społecznej
i edukacyjnej opieki wychowawczej miasto przeznacza 24-30% budżetu. Około 15% wszystkich
wydatków pochłania utrzymanie administracji samorządowej (w połowie wydatki te stanowią
płace urzędników i wobec trudności finansowych zmniejszono ich udział w roku 2001 do
11,9%). Ponadto, 8-10% budżetu Kościerzyna wydatkuje na gospodarkę komunalną i ochronę
środowiska, a około 4-6% na transport.
Tabela II.32
Wydatki budżetu miasta Kościerzyna według działów klasyfikacji budżetowej
w latach 1999-2001
Kategorie
1999
Transport
Opieka społeczna
i edukacyjna opieka
wychowawcza
i ochrona środowiska
Pozostałe
Razem
1.374.008
7.238.917
6.503.243
w%
6,07
31,99
28,73
2000
888.375
8.122.785
7.205.264
w%
3,70
33,84
30,02
1.525.450
9.755.487
7.150.413
2001
w%
5,23
33,44
24,50
3.588.661
1.795.543
15,85
7,93
3.687.785
2.134.083
15,36
8,89
3.461.079
2.994.000
11,86
10,26
2.134.507
22.634.879
9,43
100,00
1.966.055
24.004.347
8,19
100,00
4.293.315
29.179.744
14,71
100,00
Działalność inwestycja miasta skupia się wokół rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej
(34,5% ogółu wydatków inwestycyjnych)14, infrastruktury sportowej – 32% wydatków inwestycyjnych (stadion miejski, kompleks sportowo-rekreacyjny), budowy dróg na terenie miasta –
15%.
14
Dane według budżetu na rok 2001.
97
98
Tabela II.33
Podstawowe wskaźniki finansowe dla miasta Kościerzyna w latach 1999-2001
Wskaźniki
1999
2000
2001
Udział wolnych środków w dochodach
Stan zadłużenia do dochodów
Udział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych ogółem
Wielkość dochodów budżetu na 1 mieszkańca (w zł)
Udział procentowy dochodów własnych w dochodach ogółem
Poziom wolnych środków netto na 1 mieszkańca (w zł)
5,50%
0,00%
39,31%
938
26,43%
52
5,53%
0,98%
51,13%
994
26,37%
55
1,29%
7,08%
43,44%
1.126
24,75%
15
Przed przystąpieniem do programu WPI i WPF miasto Kościerzyna nie stosowało narzędzi
planowania wieloletniego. Stąd, jednym z podstawowych celów programu było wdrożenie metodologii i narzędzi informatycznych, pozwalających na przygotowanie dwóch najważniejszych
planów wieloletnich – inwestycyjnego i finansowego. Szczególną uwagę zwrócono na powiązanie i synchronizację czasową tych planów.
Kolejnym aspektem prac było uporządkowanie procesu planowania inwestycyjnego poprzez:
– wprowadzenie standardów gromadzenia danych o potrzebach inwestycyjnych,
– zaangażowanie mieszkańców w proces planowania i wprowadzenie nowych form informowania społeczeństwa o działaniach władz miasta w zakresie planowania i realizacji inwestycji,
– wypracowanie kryteriów oceny i ustalania priorytetów dla zadań inwestycyjnych,
– zatwierdzenie przez władze miasta wypracowanych procedur i planów w celu zapewnienia
ciągłości prac w latach następnych.
Opracowanie wieloletniego planu finansowego jest niezbędnym narzędziem wspomagającym podejmowanie decyzji finansowych i inwestycyjnych w sytuacji, gdy gmina wykonuje zadania, których realizacja wykracza poza okres jednego roku budżetowego. Zastosowano metodologię wieloletniego planowania inwestycyjnego, według której plan inwestycyjny ma charakter
kroczący i jest corocznie aktualizowany oraz jest powiązany z planami i celami strategicznymi.
Wieloletni plan inwestycyjny jest narzędziem realizacji ogólnych i szczegółowych celów strategicznych i w tym ujęciu stanowi plan operacyjny, realizujący uchwalone wcześniej priorytety
ogólne.
Budowanie planu odbywa się w oparciu o jednolite dla wszystkich zadań kryteria i zasady
oceny, których konstrukcja zapewnia zgodność z innymi planami wieloletnimi oraz uwzględnia
preferencje mieszkańców miasta.
Kolejną cechą zastosowanego rozwiązania jest stworzenie mechanizmu prowadzenia prac
i podejmowania decyzji, w którym występuje jasny podział obowiązków i odpowiedzialności.
Niezbędnym elementem planowania jest przygotowanie wieloletniej prognozy finansowej,
która również ma charakter kroczący i jest corocznie aktualizowana. Pozwala to na ocenę możliwości inwestycyjnych i sytuacji finansowej miasta w długim okresie w zależności od planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Zastosowana metodologia planowania finansowego bazuje na
ujęciu finansów miasta w postaci przepływów finansowych, rozszerzając i zmieniając nieco tradycyjne ujęcie budżetu miasta, ograniczające się do dochodów i wydatków budżetowych. Wykorzystanie stworzonego według tej metodologii programu komputerowego (GFAM) pozwala
na szybką ocenę przyszłej sytuacji miasta i dobór optymalnych źródeł finansowania inwestycji.
Praktyka nr 11
Miasto Kościerzyna rozpoczęło swój udział w projekcie wieloletniego planowania inwestycyjnego i finansowego w marcu 2000 r. Projekt prowadzony był przez wyspecjalizowaną firmę
doradczą w ramach działalności LGPP.
Etap 1. Czynności przygotowawcze i rozpoczęcie prac nad wdrożeniem planu finansowego i inwestycyjnego
Rozpoczęcie prac nad WPI poprzedziły dwa szkolenia dla urzędników, które odbyły się
w dniach 31 marca i 1 kwietnia oraz od 6 do 8 kwietnia. Na szkoleniach przybliżono metodologię wieloletniego planowania inwestycyjnego, zasady wypełniania formularzy, zasady i kryteria
oceny zadań inwestycyjnych oraz metodologię planowania finansowego. Przy okazji tych spotkań ustalono również wstępny plan prac, który zakładał przygotowanie planów inwestycyjnego
i finansowego wraz z budżetem miasta na rok 2001. W kwietniu przeprowadzono również prezentację założeń programu i planowanych działań dla radnych miasta Kościerzyna. Wszystkie
szkolenia zostały przeprowadzone przy udziale pracowników zewnętrznej instytucji doradczej.
Spośród pracowników urzędu miasta oddelegowano osoby do pracy w dwóch zespołach zadaniowych, tj. zespole ds. przygotowania zadań do WPI oraz zespole (komisji) ds. oceny zadań
inwestycyjnych.
W zespole pierwszym pracowali: skarbnik oraz pracownicy odpowiedzialni za przygotowanie i prowadzenie zadań inwestycyjnych w mieście.
Do składu 15-osobowej komisji ds. oceny zadań inwestycyjnych powołano, oprócz pracowników urzędu (w większości wcześniej pracujących w pierwszym zespole zadaniowym), także
przedstawicieli lokalnych przedsiębiorców oraz lokalnych organizacji społecznych. Przewodniczącym komisji został burmistrz miasta. Obydwa zespoły zostały powołane uchwałami zarządu
miasta. Spotkania zespołów zadaniowych zwoływano w miarę postępu prac.
Etap 2. Opracowanie formularzy i zasad ich wypełniania
W ramach prac zespołu ds. przygotowania zadań do WPI zdefiniowano informacje o zadaniach, które powinny być przedmiotem bazy danych o potrzebach inwestycyjnych miasta. Następnie, na podstawie tych informacji opracowano format formularzy. Zestaw składał się z 6
formularzy:
1. Informacje podstawowe o zadaniu (cel realizacji zadania, zakres rzeczowy i lokalizacja zadania, harmonogram rzeczowo-finansowy i podstawa kalkulacji kosztów).
2. Źródła finansowania zadania (kwoty z poszczególnych źródeł finansowania zadania w kolejnych latach okresu realizacji zadania oraz stopień pewności pozyskania tych środków).
3. Istotne cechy zadania (m.in. rodzaj zadania, powiązania z innymi zadaniami, efekty realizacji zadania, poparcie społeczne, wpływ na przyszłe budżety miasta).
4. Formularz uproszczony (stworzony dla jednostek organizacyjnych miasta w celu możliwości zgłoszenia zadania, będący podstawą do wypełnienia formularzy 1-3 i wprowadzenia zadania do bazy danych).
5. Ocena zadania (formularz służący do oceny zadań według ustalonych kryteriów i zasad
oceny – przyznawania punktów).
6 Wzór zestawienia końcowego ocenionych zadań według priorytetów (zadania konieczne,
priorytetowe).
Formularz służący do oceny zadań był przedmiotem dalszych prac zespołu ds. oceny zadań,
który pracował nad ostateczną listą kryteriów i zasadami punktowania inwestycji. Każdy formularz posiadał instrukcję.
Zestaw formularzy i instrukcja ich wypełniania stanowią elementy procedury planowania
inwestycyjnego, która jest załącznikiem do uchwały rady miasta.
Etap 3. Zbieranie informacji o potrzebach inwestycyjnych.
Proces zbierania informacji o potrzebach inwestycyjnych na zaprojektowanych i uzgodnionych formularzach rozpoczął się w czerwcu 2000 r. Uczestniczyły w nim miejskie jednostki
organizacyjne i wydziały Urzędu Miasta Kościerzyna oraz mieszkańcy. Proces informowania
99
100
mieszkańców odbywał się najczęściej poprzez zamieszczenie informacji w prasie lokalnej (ukazywały się także informacje w prasie regionalnej, np. „Dziennik Bałtycki”, „Kurier Chojnicki”)
lub biuletynach wydawanych przez miasto i na stronie internetowej.
W celu umożliwienia mieszkańcom zgłaszania swoich propozycji zadań inwestycyjnych wykorzystano regularne spotkania w sprawie budżetu na rok następny. Mieszkańcy mogli także
zgłaszać swoje potrzeby inwestycyjne bezpośrednio w urzędzie.
Wszystkie zadania zostały opracowane na formularzach przez pracowników urzędu miasta,
pracujących w ramach zespołu ds. przygotowania zadań do WPI. Formularze zostały przygotowane zarówno dla zadań nowych, jak i kontynuowanych – w celu ujednolicenia procesu planowania, gromadzenia i archiwizacji informacji.
Etap 4. Ocena i rekomendacja zadań do planu
Z początkiem września zespół ds. oceny zadań inwestycyjnych pracował nad ostateczną listą kryteriów oraz zasadami oceny (punktowania) zadań. Ten etap prac został poprzedzony
szkoleniem na temat zasad oceny inwestycji do WPI, które odbyło się 25 sierpnia.
Kryteria oceny zadań wraz z procedurą przygotowywania planów inwestycyjnych w latach
następnych zostały w zatwierdzone uchwałą zarządu miasta. W oparciu o opracowane kryteria
zespół dokonał oceny i rekomendacji inwestycyjnych do planu inwestycyjnego. Główne kryteria, według których dokonano oceny zadań to:
– stan zaawansowania zadania (0-6 pkt),
– skala poparcia społecznego (ocena opisowa),
– efekty realizacji zadania (0-8 pkt),
– powiązanie z innymi zadaniami (0-4 pkt),
– źródła finansowania i stopień współfinansowania (2-10 pkt),
– wpływ na przyszłe budżety (0-5 pkt),
– ocena wiarygodności danych finansowych zawartych w formularzach (0-6 pkt).
Zróżnicowane skale dla poszczególnych kryteriów oznaczają ważność poszczególnych cech
inwestycji, stanowią one wagi. W oparciu o przyznane w procesie oceny punkty powstała lista
wszystkich potrzeb inwestycyjnych według ich ważności. Kryteria odzwierciedlają bowiem priorytety inwestycyjne miasta. W oparciu o listę zadań inwestycyjnych – ocenionych jako priorytetowe – i plany ich finansowania, oszacowano zapotrzebowanie na środki finansowe potrzebne
do realizacji tych zadań w kolejnych latach. Dokumenty te mają charakter roboczy i są przechowywane przez właściwy wydział urzędu. Po każdym spotkaniu zespołu ds. oceny zadań jest
sporządzany protokół, który jest dostępny bezpośrednio w urzędzie miasta.
Etap 5. Przygotowanie prognozy finansowej
Prognoza finansowa została przygotowana przez wyspecjalizowaną firmę doradczą, we
współpracy ze skarbnikiem miasta w oparciu o metodologię GFAM, niezależnie od prac nad
planem inwestycyjnym. Prognoza objęła dochody i wydatki bieżące oraz wolne środki, które pomniejszone o obsługę zadłużenia dają kwotę środków dostępnych na inwestycje. Prognoza
przygotowana została na okres do 2010 r.
Etap 6. Przygotowanie planu inwestycyjnego
Zestawienie prognozy wolnych środków z priorytetami inwestycyjnymi miasta w latach
2001-2004 pokazało, że miasto Kościerzyna musi dokonać selekcji zadań do planu na najbliższe 4 lata, aby sprostać wymaganiom finansowym związanym z realizacją tych zadań i zachować
zdolność kredytową w latach następnych. Wielkości te prezentuje poniższy wykres (II.3).
Praktyka nr 11
Wykres II.3
Potrzeby i priorytety inwestycyjne oraz prognozowane wolne środki miasta Kościerzyna
w latach 2001-2004
20.000
w tys. złotych
15.000
10.000
5.000
0
2001
2002
Potrzeby inwestycyjne
19.037
Priorytety inwestycyjne
16.852
2.891
Wolne środki
2003
2004
17.056
15.072
11.509
15.649
12.802
9.689
1.375
1.440
1.575
rok
Wolne środki własne uzupełniono przychodami z planowanych do zaciągnięcia kredytów
i środkami z dotacji na zadania inwestycyjne. W oparciu o te dane przygotowano wstępną wersję planu finansowania inwestycji, które zostały dobrane na podstawie oceny tych zadań według
ustalonych kryteriów.
Ostateczna lista zadań do planu inwestycyjnego została zsynchronizowana z projektem budżetu na rok 2001. Po przedłożeniu radzie miasta projektu budżetu, zarząd miasta pracował
nad końcowym kształtem planu inwestycyjnego. Wieloletni plan inwestycyjny stał się załącznikiem do budżetu na rok 2001.
Wieloletni plan inwestycyjny miasta Kościerzyna został uchwalony na lata 2001-2004. Planowane wydatki na inwestycje i ich udział w planowanych dochodach ogółem w tym okresie
przedstawiają zamieszczone poniżej tabela i wykres.
Tabela II.34
Planowane wydatki inwestycyjne miasta Kościerzyna w latach 2001-2004
Wyszczególnienie
2001
2002
2003
2004
Wydatki inwestycyjne ogółem
Środki własne
Kredyty preferencyjne
Dotacje z budżetu państwa na zadania własne
Dotacje pozabudżetowe
4.341.000
2.891.000
750.000
200.000
500.000
1.750.000
1.375.000
375.000
–
–
1.840.000
1.440.000
400.000
–
–
1.975.000
1.575.000
400.000
–
–
101
Wykres II.4
Wskaźnik udziału planowanych inwestycji w dochodach ogółem miasta Kościerzyna
w latach 2001-2004
18
16
14
15,9%
12
procent
102
10
8
6
4
6,3%
6,2%
6,3%
2003
2004
2
0
2001
2002
rok
Uchwalony plan inwestycyjny został zamieszony na stronie internetowej miasta. Po zakończeniu prac wdrożeniowych opracowano dwa raporty na temat wieloletniego planowania finansowego i inwestycyjnego. Pierwszy z nich prezentuje historyczną i prognozowaną sytuację finansową miasta (w tym odrębnie dochody i wydatki oraz założenia przyjęte do prognozy
finansowej i jej wyniki) wraz z prezentacją planowanych nakładów na inwestycje, źródeł ich finansowania, stanu i obsługi zadłużenia. Drugi dokument zawiera prezentację zastosowanej metodologii, podsumowanie wykonanych prac (w tym przyjęte kryteria oceny zadań) oraz ich wyniki w postaci opisu zatwierdzonych zadań do WPI i prezentacji poziomu wszystkich potrzeb
inwestycyjnych. Obydwa dokumenty są dostępne w Urzędzie Miasta Kościerzyna oraz w zbiorze dokumentów LGPP.
Etap 7. Instytucjonalizacja wprowadzonych zmian
Przedstawiony w postaci powyższych etapów harmonogram prac nad WPI stał się podstawą do opracowania procedury planowania inwestycyjnego, która określa terminy i osoby odpowiedzialne za wykonanie poszczególnych prac. Z końcem roku zarząd miasta zatwierdził procedurę prac nad WPI, której częścią składową są formularze wraz z instrukcją, jako
obowiązującą w przygotowaniu planu inwestycyjnego i finansowego w latach następnych.
Wyspecjalizowana firma doradcza – o której była już mowa powyżej – przygotowała model
komputerowy analizy finansowej dla miasta, przy pomocy którego przygotowano prognozę finansową. Model został przekazany miastu oraz przeprowadzono szkolenie z zakresu obsługi
programu dla wyznaczonego pracownika urzędu miasta. W roku 2001 miasto Kościerzyna przystąpiło do aktualizacji obydwu planów wykorzystując wdrożone procedury i narzędzia WPI
i WPF.
Wdrożenie programu WPI i WPF w Kościerzynie zapoczątkowało zmianę podejścia do
planowania w mieście, w szczególności planowania inwestycyjnego i finansowego. Wśród najważniejszych korzyści, jakie miasto odniesie wykorzystując oraz rozwijając wdrożone narzędzia
planistyczne znajdują się:
– jasny i jednolity schemat podejmowania decyzji w oparciu o zhierarchizowane kryteria oceny inwestycji (wprowadzenie zasady – zarządzeniem burmistrza – że tylko zadania zgłaszane na formularzach, a następnie ocenione według ustalonych kryteriów i zhierarchizowane
mogą zostać uwzględnione w planie inwestycyjnym),
Praktyka nr 11
–
–
–
–
–
–
–
–
–
większy obiektywizm w procesie podejmowania decyzji (zatwierdzone uchwałą kryteria
oceny zadań),
możliwość lepszego i wcześniejszego przygotowania poszczególnych inwestycji do realizacji
oraz optymalizacja źródeł finansowania,
ocena wpływu inwestycji (po jej zrealizowaniu) na budżet,
wydłużenie horyzontu planowania i uszczegółowienie finansowej strony planu inwestycyjnego oraz analiza możliwości finansowych (plan czteroletni powstał przy założeniach pozyskania różnych źródeł finansowania, w tym dotacji, kredytów, środków z emisji obligacji),
większe zaangażowanie mieszkańców w proces planowania inwestycyjnego oraz większy
stopień informowania mieszkańców o zamierzeniach inwestycyjnych władz miejskich
w okresie kilku następnych lat (wszystkie podejmowane działania, metoda postępowania,
jak i sam plan inwestycyjny są prezentowane na stronie internetowej miasta, zamieszcza się
informacje na temat planów finansowych i inwestycyjnych miasta w prasie, mieszkańcy są
poinformowani o zasadach kwalifikowania inwestycji do planu wieloletniego),
podniesienie wiarygodności kredytowej miasta,
przygotowanie procedur prac nad WPI i WPF w latach następnych (przyjętych w formie
uchwały władz miasta),
podniesienie kwalifikacji pracowników w zakresie planowania inwestycyjnego i finansowego (odbyte szkolenia i aktywne uczestniczenie w programie skutkują samodzielną pracą
nad kolejnymi edycjami – aktualizacją planów oraz samodzielną obsługą wdrożonych narzędzi informatycznych),
przygotowanie dwóch raportów: „Wieloletnia prognoza finansowa miasta” i „Wieloletni
plan inwestycyjny miasta”, stanowiących ważne źródło informacji o mieście.
Koszty, jakie miasto poniosło z tytułu wdrożenia programu nie mają bezpośredniego charakteru finansowego. Składają się na nie:
– nakład pracy pracowników urzędu związany z przygotowywaniem formularzy i zestawień
oraz pracami w zespołach zadaniowych i konsultacjami (w ramach obowiązków służbowych
pracowników urzędu miasta – można oszacować, iż jest to łącznie około 13 dni roboczych:
2 dni – praca nad kształtem formularzy, 6 dni – przygotowanie zadań na formularzach
i ocena zadań, 3 dni – przygotowanie materiałów do prognozy i konsultacje opracowywanych założeń do prognozy, 2 dni – przygotowanie materiałów WPI i projektów uchwał),
– czas pracowników urzędu miasta (3 jednodniowe szkolenia tematyczne oraz około 2 dni –
szkolenia z zakresu obsługi narzędzi informatycznych), zarządu i radnych poświęcony na
spotkania szkoleniowe i informacyjne (jednodniowa prezentacja dla rady miasta oraz kilka
spotkań przedstawicieli zarządu z konsultantami),
– czas pracowników urzędu miasta poświęcony na przygotowanie informacji dla mieszkańców miasta (czas poświęcony na opracowanie ogłoszeń prasowych i materiałów informacyjnych oraz czas pracy informatyka i pracowników merytorycznych poświęcony na zamieszczenie informacji na stronie internetowej – w ramach obowiązków służbowych),
– nakład pracy konsultantów (na realizację całego programu – 12 dni roboczych),
– bezpośrednie koszty finansowe programu nie przekroczyły kwoty 5 tys. zł. Kwota ta obejmowała udział miasta w finansowaniu prac doradczych zorganizowanych i sfinansowanych
przez LGPP.
Przed wdrożeniem programu stan zarządzania finansowego i inwestycyjnego w mieście Kościerzyna zostałby oceniony dosyć nisko, ponieważ miasto nie spełniało wymaganych kryteriów
modelowego zarządzania w tych obszarach. Po realizacji programu większość z elementów proponowanych rozwiązań wzorcowych znalazła odzwierciedlenie zarówno w procedurach prowadzonych prac, jak i w jakości dokumentów końcowych.
W zakresie planowania finansowego korekty wymaga prognoza wydatków bieżących (wyodrębnienie wydatków na zakup usług). W zakresie planowania inwestycyjnego natomiast, nale-
103
104
ży zwiększyć szczegółowość planu poprzez rozbudowanie informacji o planowanych do realizacji zadaniach (zakres rzeczowy zadań w poszczególnych latach).
Wdrożenie WPI i WPF w Kościerzynie odbywało się równolegle z budowaniem Strategii
rozwoju Ziemi Kościersko-Zaborskiej. Metodologia WPI opiera się na założeniu, że plan inwestycyjny jest narzędziem realizacji planów strategicznych uchwalonych przez jednostkę. Stąd,
należy zachować odpowiednią kolejność tworzenia obydwu planów. W planie inwestycyjnym
miasta Kościerzyna nie ma bezpośredniego odniesienia do celów strategicznych. W związku
z tym, po uchwaleniu strategii należy dokonać przeglądu kryteriów oceny i punktowania zadań
względem priorytetów uchwalonych w strategii.
W procedurze wdrażania WPI istotną rolę odgrywają kryteria oceny zadań inwestycyjnych.
Dla usprawnienia procesu konstruowania zasad oceny zadań (przyznawania punktów) korzystnym byłoby podjęcie intencyjnej uchwały (zarządu lub rady gminy) o priorytetowych kierunkach rozwoju gminy na najbliższe lata (zgodnych ze strategią rozwoju oraz istniejącymi planami reorganizacyjnymi, np. szkolnictwa) oraz hierarchizacji wszystkich kryteriów.
W trakcie oceny i wyboru zadań do planu inwestycyjnego ważne jest również wprowadzenie wyraźnego podziału na zadania o charakterze lokalnym (dotyczą wyłącznie danej gminy)
i ponadlokalnym (dotyczą obszaru powiatu lub regionu). Jest to istotne z punktu widzenia poszukiwania współfinansowania dla zadań. Zadania ponadlokalne powinny być realizowane,
w miarę możliwości, przy jednoczesnym udziale wszystkich zainteresowanych jednostek samorządowych (gmin, powiatów), stąd umieszczenie takich zadań w planie powinno być uzależnione od nawiązania współpracy na tej płaszczyźnie. Umożliwi to inicjowanie wspólnych przedsięwzięć i starań o środki finansowe.
W aspekcie organizacyjnym dużym ułatwieniem byłoby zastosowanie narzędzia informatycznego dla celów gromadzenia i przechowywania informacji o zadaniach inwestycyjnych.
Obecnie jednostki samorządu terytorialnego wykorzystują przede wszystkim skonstruowane
samodzielnie bazy danych (według własnych potrzeb i możliwości), lecz są to raczej duże miasta, które posiadają rozwinięte systemy informatyczne. Jedyną aplikacją dostępną na rynku,
a odpowiadającą potrzebom niewielkich jednostek jest program WPR. Zastosowanie tej aplikacji wymagałoby jednak dostosowania procedur obiegu dokumentów i ich formatu do wymagań programu (także w zakresie przygotowywania prognozy finansowej).
105
PRAKTYKA NR 12: WIELOLETNIE PROGRAMY INWESTYCYJNE DO STRATEGII ROZWOJU ZIEMI
KOŚCIERSKO-ZABORSKIEJ – STAROSTWO POWIATOWE W KOŚCIERZYNIE, GMINY POWIATU
KOŚCIERSKIEGO
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 4
stadium 4
urzędy gminy i starostwo powiatowe
Urząd Miasta Kościerzyna, ul. 3 maja 9a, 83-400 Kościerzyna
Urząd Gminy Kościerzyna, ul. Strzelecka 9, 83-400 Kościerzyna
Starostwo Powiatowe w Kościerzynie, ul. 3 maja 9c, 83-400 Kościerzyna
e-mail: [email protected], www.pow-koscierzyna.home.pl
Urząd Gminy Liniewo, ul. Dworcowa 3, 83-420 Liniewo
Urząd Gminy Lipusz, ul. Derdowskiego 7, 83-424 Lipusz
Urząd Gminy Stara Kiszewa, ul. Ogrodowa 1, 83-430 Stara Kiszewa
Urząd Miasta i Gminy Czersk, ul. Kościuszki 27, 89-650 Czersk
Urząd Miasta i Gminy Brusy, ul. 4 Marca 1, 89-632 Brusy
grudzień 2000
Wiesław Baryła – wicestarosta
tel. (058) 686-25-98, fax (058) 686-41-52
Marcin Modrzejewski, zastępca burmistrza Kościerzyny
tel. (058) 686-31-42, fax (058) 686-31-41
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
W niniejszym przykładzie zaprezentowano reformę systemu planowania wieloletniego
w gminach Ziemi Kościersko-Zaborskiej, której efekty zostały następnie wykorzystane dla celów opracowania programów o charakterze ponadgminnym. Zastosowane podejście polega na
opracowaniu przez poszczególne gminy wieloletnich planów finansowych i inwestycyjnych,
które następnie posłużyły do oceny sytuacji finansowej i inwestycyjnej całego regionu w perspektywie kilku kolejnych lat oraz do zdefiniowania wspólnych wieloletnich programów inwestycyjnych.
Prezentowane rozwiązanie ma charakter pilotażowy i dzięki dużemu zasięgowi (9 jednostek
samorządu terytorialnego) służy przede wszystkim do wypracowania standardów planowania
wieloletniego w gminach i powiatach. Standardy te polegają na opracowywaniu planu finansowego, który uwzględnia planowane nakłady na inwestycje w perspektywie kilku kolejnych lat budżetowych oraz skutki finansowe zarówno podjętych działań kredytowych i pożyczkowych, jak
i dopiero planowanych do zaciągnięcia zobowiązań. W prognozie finansowej kalkuluje się poziom wolnych środków jako kategorię określającą zdolność inwestycyjną i kredytową poszczególnych jednostek. Jednocześnie dla celów opracowania planów finansowych podejmuje się szereg działań prowadzących do przygotowania wieloletniego planu inwestycyjnego w jego nie tylko
finansowym, ale i rzeczowym zakresie. Plan ten jest konsultowany ze społecznością lokalną,
a następnie poddany analizie w kontekście prognozowanych możliwości finansowych jednostki.
Zastosowanie powyższych mechanizmów w jednostkach samorządu terytorialnego Ziemi
Kościersko-Zaborskiej pozwoliło na osiągnięcie w miarę jednolitego stadium rozwoju w dziedzinie wieloletniego planowania finansowego i inwestycyjnego. Umożliwia to podjęcie ewentu-
106
alnych dalszych kroków w kierunku integracji potrzeb i możliwości inwestycyjnych małych jednostek samorządu terytorialnego w celu realizacji wspólnych programów inwestycyjnych, szczególnie, jeśli te programy swoimi rozmiarami przekraczają możliwości finansowe pojedynczych
gmin.
2. Opis jednostki15
Region określany nazwą Ziemia Kościersko-Zaborska leży w województwie pomorskim,
w południowej części Pojezierza Kaszubskiego i obejmuje następujące jednostki administracyjne: Starostwo Kościerskie, gminę miejską Kościerzyna, gminy wiejskie należące do powiatu kościerskiego: Kościerzyna, Nowa Karczma, Lipusz, Karsin, Dziemiany, Stara Kiszewa oraz dwie
gminy miejsko-wiejskie spoza tego powiatu: Brusy i Czersk. Powierzchnia całego regionu wynosi 194.303 ha.
Tereny leśne zajmują 47% powierzchni regionu, znaczący jest również udział terenów rolniczych (około 37%).
Liczba ludności zamieszkującej region na koniec 1999 r. wynosiła 99.444 osoby. Przyrost
naturalny na 1 tys. mieszkańców regionu jest średnio większy, niż dla całego kraju i wynosi
5,32% (dla Polski wskaźnik ten wynosi 0,51%). Z całkowitej liczby ludności Regionu Ziemi Kościersko-Zaborskiej, na koniec 1999 r. aktywnych zawodowo było 57,1% ogółu ludności (w kraju wskaźnik ten wyniósł 59,5%). W efekcie przemieszczania się ludności w poszczególnych gminach występuje ujemne saldo migracji w regionie.
Na koniec 1999 r. w gminach Ziemi Kościersko-Zaborskiej zarejestrowanych było 7.678
bezrobotnych. Bezrobocie w dużym stopniu dotknęło ludzi młodych – w wieku 18-24 lat.
W dniu 31 grudnia 1999 r. stanowili oni 34% ogółu bezrobotnych w regionie, podczas gdy wskaźnik ten dla całego kraju wyniósł 30,9%. Jedynie 25-28% bezrobotnych uprawnionych jest do
pobierania zasiłku.
Poziom wykształcenia osób bezrobotnych jest niski. W regionie jest jednak mniej osób
z wykształceniem podstawowym, niż średnio w całym kraju.
Liczba wszystkich podmiotów gospodarki narodowej w regionie wynosi 4.439, z czego jedynie 0,7% należy do sektora państwowego. Zakłady osób fizycznych stanowią 87,3% wszystkich
podmiotów.
Dużą rolę odgrywa rolnictwo. Grunty orne stanowią prawie 30% ogółu powierzchni. Przeciętnie, gospodarstwo rolne w regionie jest większe niż w kraju (w regionie około 10 ha, w Polsce 6,99 ha).
W regionie dominują małe podmioty gospodarcze, prowadzone przez osoby fizyczne. Największe znaczenie, podobnie jak w całym kraju, mają firmy o charakterze handlowym.
Tabela II.35
Dochody i wydatki budżetów gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej oraz ich zmiany realne
Wyszczególnienie
Dochody ogółem
Wydatki ogółem
- wydatki bieżące
- wydatki inwestycyjne
- wydatki finansowe
1999
126.958
127.465
114.765
12.027
673
zmiana
36,52
34,60
45,56
-23,26
277,22
2000
132.601
136.567
118.922
16.568
1.077
zmiana
-5,14
-2,69
-5,88
25,11
45,42
2001
142.231
148.131
126.855
18.986
2.290
zmiana
0,81
1,94
0,26
7,70
99,78
15 W oparciu o raport „Charakterystyka Ziemi Kościerskiej i Zaborskiej”, przygotowany przez UNICONSULT-
UNIGLOB Group Sp. z o.o. dla potrzeb opracowania strategii rozwoju subregionu.
Praktyka nr 12
Tabela II.36
Wolne środki i ich zmiany realne oraz obsługa i stan zadłużenia gmin
Ziemi Kościersko-Zaborskiej w latach 1999-2001 (w tys. zł)
Wyszczególnienie
1999
Wolne środki
Obsługa zadłużenia
Stan zadłużenia
12.193
1.855
5.686
Zmiana
(w %)
-13,84
–
–
2000
Zmiana
(w %)
13.679
2.791
9.950
1,89
–
–
2001
15.376
5.500
15.495
Zmiana
(w %)
5,64
–
–
Tabela II.37
Podstawowe wskaźniki finansowe dla gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej w latach 1999-2001
Wyszczególnienie
1999
2000
2001
Wolne środki w dochodach ogółem
Stan zadłużenia do dochodów ogółem
Obsługa zadłużenia do dochodów ogółem
Udział wydatków inwestycyjnych w dochodach ogółem
Poziom dochodów budżetu na 1 mieszkańca (w zł)
Poziom wydatków inwestycyjnych na 1 mieszkańca (w zł)
Poziom wolnych środków netto na 1 mieszkańca (w zł)
9,60%
4,46%
1,46%
9,47%
1.277
121
123
10,32%
7,29%
2,10%
12,49%
1.333
167
138
10,81%
10,46%
3,87%
13,35%
1.430
191
155
Gminy Ziemi Kościersko-Zaborskiej przystępując do programu WPF i WPI jednocześnie
uczestniczyły w programie budowania Strategii rozwoju regionu16. Żadna z gmin nie stosowała narzędzi planowania wieloletniego, jedna z nich posiadała lokalną strategię rozwoju. Gminy
te nie realizowały również wspólnych programów inwestycyjnych i nie podjęły dotychczas próby
zdefiniowania programów inwestycyjnych o charakterze ponadlokalnym, celem połączenia własnych możliwości finansowych i organizacyjnych w staraniach o środki na sfinansowanie kosztownych przedsięwzięć.
Głównym celem programu było przede wszystkim przygotowanie wieloletnich planów finansowych oraz wieloletnich planów inwestycyjnych w każdej z jednostek regionu oraz wypracowanie procedur aktualizacji tych planów w latach następnych, co zapewni samodzielne stosowanie tych narzędzi przez jednostki. Warunkiem stosowania narzędzi jest przyjęcie procedur
w trybie uchwały władz jednostek. Zastosowane rozwiązania umożliwiły:
– wprowadzenie standardów planowania finansowego wraz z narzędziami informatycznymi
do opracowania prognoz finansowych,
– wprowadzenie standardów gromadzenia danych o potrzebach inwestycyjnych jednostek,
– wypracowanie kryteriów oceny zadań inwestycyjnych w kontekście wyboru tych zadań do
realizacji w planie wieloletnim,
– zatwierdzenie wypracowanych procedur i rozwiązań przez władze jednostek samorządowych.
Prowadzenie jednoczesnych prac wdrożeniowych w zakresie WPI i WPF we wszystkich
gminach regionu i w powiecie kościerskim oraz prac nad Strategią rozwoju regionu
spowodowało powstanie pomysłu zbudowania wieloletnich programów inwestycyjnych do Strategii rozwoju Ziemi Kościersko-Zaborskiej.
16 Z terenu powiatu kościerskiego w programie budowania strategii rozwoju udział wzięły wszystkie gminy,
natomiast z programu WPI wyłączyły się gminy Dziemiany i Nowa Karczma.
107
108
Potrzeba realizowania ponadlokalnych programów inwestycyjnych wynika nie tylko z ograniczonych możliwości finansowych pojedynczych gmin, ale również ze wspólnych interesów
gmin, które zostały nakreślone w strategii, a których realizacja zależy w największym stopniu
od organizacji współpracy na szczeblu ponadlokalnym.
Opracowanie wieloletniego planu finansowego jest niezbędnym narzędziem wspomagającym podejmowanie decyzji finansowych i inwestycyjnych w sytuacji, gdy jednostka wykonuje zadania, których realizacja wykracza poza okres jednego roku budżetowego. Zastosowano taką
samą metodologię i narzędzia wieloletniego planowania inwestycyjnego i finansowego dla
wszystkich jednostek objętych programem. Plany te mają charakter kroczący i są corocznie aktualizowane. Plan inwestycyjny jest natomiast powiązany z planami i celami strategicznymi.
Wieloletni plan inwestycyjny jest narzędziem realizacji ogólnych i szczegółowych celów strategicznych i w tym ujęciu stanowi plan operacyjny, realizujący uchwalone wcześniej priorytety
ogólne, uwzględniając preferencje mieszkańców poszczególnych gmin i jednocześnie mieszkańców regionu.
Końcowym efektem przedsięwzięcia było wykorzystanie wieloletnich planów inwestycyjnych i finansowych poszczególnych gmin i powiatu kościerskiego, a także Strategii rozwoju regionu do identyfikacji potencjalnych zamierzeń inwestycyjnych o charakterze ponadlokalnym
i ich konfrontacji z celami strategicznymi oraz łącznym potencjałem finansowym całego regionu.
Zadanie ułatwił fakt, że wdrożeniem programów WPI i WPF we wszystkich gminach zajmowała się jedna firma doradcza, a także przystąpienie do tych programów Starostwa Powiatowego w Kościerzynie – inicjatora przedsięwzięć ponadlokalnych.
Prace nad przygotowaniem WPI rozpoczęły się w kwietniu 2000 r. i składały się z kilku etapów.
Etap 1. Przygotowanie merytoryczne i instytucjonalne
Prace we wszystkich jednostkach zostały poprzedzone szkoleniami z zakresu stosowania
narzędzi wieloletniego planowania finansowego i inwestycyjnego. Pracownicy jednostek uczestniczyli w dwóch jednodniowych szkoleniach przygotowanych przez firmę prowadzącą projekt.
Następnie, w każdej z jednostek powołano zespoły zadaniowe, które były odpowiedzialne za
współpracę z konsultantami, a w efekcie przygotowanie planów. Powołano również zespół,
którego zadaniem było wypracowanie kryteriów oceny wnioskowanych zadań, a następnie analiza i ocena wniosków inwestycyjnych w świetle tych kryteriów. Skład obydwu zespołów został
określony imiennie w formie zarządzenia władz jednostek.
Etap 2. Opracowanie formularzy i zasad ich wypełniania
Zadaniem pierwszego zespołu było opracowanie formularzy, które posłużyły jako wniosek
inwestycyjny i stanowiły źródło informacji o każdym wnioskowanym zadaniu. Formularze
oprócz podstawowych danych rzeczowych i finansowych zawierały również informację o istotnych cechach zadania inwestycyjnego (m.in. rodzaj zadania, powiązania z innymi zadaniami,
efekty realizacji zadania, poparcie społeczne, wpływ na przyszłe budżety), które stanowiły podstawę oceny zadań według przyjętych kryteriów. Formularze i instrukcja ich wypełniania oraz
kryteria oceny zadań stanowią element procedury planowania inwestycyjnego w każdej z jednostek, przyjętej w formie uchwały jej władz i są dostępne bezpośrednio w tych jednostkach.
Etap 3. Zebranie informacji o potrzebach inwestycyjnych
Na etapie gromadzenia danych o potrzebach inwestycyjnych w gminach zaangażowano
mieszkańców oraz pracowników i przedstawicieli władz poszczególnych gmin. Poprzez opracowanie wniosków inwestycyjnych dla każdego ze zgłoszonych zadań inwestycyjnych powstały
w gminach usystematyzowane bazy danych o potrzebach inwestycyjnych. Zaletą stworzonych
Praktyka nr 12
baz danych była jednolita ewidencja danych o zadaniach, takich jak: zakres rzeczowy i etapy realizacji zadania, szacunkowe nakłady finansowe i możliwe źródła finansowania zadania w poszczególnych latach, przyszłe efekty realizacji zadania oraz jego wpływ na budżet gminy, przewidywane korzyści w wymiarze społecznym, gospodarczym, ekologicznym, skala poparcia ze
strony społeczności lokalnej. Był to punkt wyjścia do dalszych działań – zbudowania wieloletnich planów inwestycyjnych w ich zakresie rzeczowym i finansowym. Kolejnym krokiem była
weryfikacja wniosków inwestycyjnych przez specjalnie powołane zespoły koordynacyjne – pod
względem poprawności i kompletności informacji zawartych w opracowanych formularzach.
Wypełnione formularze stanowią dokumentację przechowywaną w merytorycznych komórkach
urzędów.
Etap 4. Ocena i rekomendacje zadań do planu wieloletniego
Z początkiem września zespół ds. oceny zadań inwestycyjnych pracował nad ostateczną listą kryteriów oraz zasadami oceny (punktowania) zadań. Ten etap prac został poprzedzony
szkoleniem na temat zasad oceny inwestycji do WPI.
Główne kryteria, według których oceniano zadania to:
– stan zaawansowania zadania,
– skala poparcia społecznego,
– efekty realizacji zadania,
– powiązanie z innymi zadaniami,
– źródła finansowania i stopień współfinansowania,
– wpływ na przyszłe budżety,
– ocena wiarygodności danych finansowych zawartych w formularzach.
W oparciu o przyznane w procesie oceny punkty powstała lista wszystkich potrzeb inwestycyjnych według ich ważności. W oparciu o listę zadań inwestycyjnych ocenionych jako priorytetowe i plany ich finansowania oszacowano zapotrzebowanie na środki finansowe na realizację
tych zadań w kolejnych latach. Dokumenty te mają charakter roboczy i są przechowywane
przez właściwe komórki jednostek.
Etap 5. Przygotowanie prognoz finansowych pojedynczych gmin
Służby finansowe, korzystając z pomocy konsultantów, opracowały prognozy finansowe
gmin, wykorzystując komputerowy program GFAM.
Prognoza objęła dochody i wydatki bieżące oraz wolne środki, które pomniejszone o obsługę zadłużenia dają kwotę środków dostępnych na inwestycje. Prognoza przygotowana została
na okres do 2010 r. Określono zdolność kredytową i inwestycyjną poszczególnych jednostek.
Etap 6. Przygotowanie planów inwestycyjnych pojedynczych gmin
Prognozy możliwości finansowych i inwestycyjnych gmin były podstawą końcowej weryfikacji zadań do WPI. Zestawiono plany finansowe i zapotrzebowanie na środki finansowe pojedynczych jednostek, a następnie dokonano wyboru zadań do planów inwestycyjnych.
Wyniki prognoz finansowych potwierdziły, że jednostki te nie są w stanie zrealizować wszystkich rekomendowanych przez siebie zadań inwestycyjnych. Z listy zadań rekomendowanych
wybrano zadania najpilniejsze do Wieloletniego Planu Inwestycyjnego (wraz z kwotami nakładów szacowanych na zadania w poszczególnych latach). Wykres II.5 prezentuje, w ujęciu finansowym, zestawienie wszystkich potrzeb inwestycyjnych i inwestycji ostatecznie zaplanowanych
do realizacji w WPI łącznie dla całego regionu.
109
Wykres II.5
Potrzeby inwestycyjne, inwestycje rekomendowane i wprowadzone do WPI gmin
Ziemi Kościersko-Zaborskiej
70.000.000
60.000.000
w złotych
110
50.000.000
40.000.000
30.000.000
20.000.000
10.000.000
0
2001
2002
2003
2004
57.656.000
55.076.000
12.448.093
42.210.000
39.410.000
8.740.000
rok
Inwestycje w WPI
Inwestycje rekomendowane
Potrzeby inwestycyjne
58.084.750
55.674.750
18.985 597
55.588.300
53.886.300
9.147.000
Wieloletnie plany inwestycyjne, które zostały zsynchronizowane z planami finansowymi zostały przyjęte uchwałami władz poszczególnych jednostek. Po zakończeniu prac wdrożeniowych
dla każdej z jednostek opracowano dwa raporty na temat wieloletniego planowania finansowego i inwestycyjnego. Pierwszy z nich prezentuje historyczną i prognozowaną sytuację finansową
jednostki (w tym odrębnie dochody i wydatki oraz założenia przyjęte do prognozy finansowej
i jej wyniki) wraz z prezentacją planowanych nakładów na inwestycje, źródeł ich finansowania,
stanu i obsługi zadłużenia. Drugi dokument zawiera prezentację zastosowanej metodologii,
podsumowanie wykonanych prac (w tym przyjęte kryteria oceny zadań) oraz ich wyniki w postaci opisu zatwierdzonych zadań do WPI i prezentacji poziomu wszystkich potrzeb inwestycyjnych. Obydwa dokumenty są dostępne w urzędach gmin i starostwie powiatowym oraz w zbiorze dokumentów LGPP.
Ponadto, opracowano dokument, który ujmuje całościowo sytuację finansową wszystkich
jednostek regionu, prezentuje programy i zadania inwestycyjne ujęte w planach tych jednostek
oraz powiązanie tych planów ze Strategią rozwoju Ziemi Kościersko-Zaborskiej. Dokument
ten jest dostępny w starostwie powiatowym i Urzędzie Miasta w Kościerzynie.
Etap 7. Instytucjonalizacja zmian wprowadzonych w jednostkach
Przedstawiony w postaci powyższych etapów harmonogram prac nad WPI i WPF stał się
podstawą do opracowania procedur planowania wieloletniego poszczególnych jednostek, które
określają terminy i osoby odpowiedzialne za wykonanie poszczególnych prac. Z końcem roku
władze jednostek zatwierdziły procedury prac nad WPI i WPF, których częściami składowymi
są formularze wraz z instrukcją, jako obowiązujące w przygotowaniu planów inwestycyjnych i finansowych w latach następnych.
Etap 8. Opracowanie Strategii rozwoju regionu
Równolegle z pracami wdrożeniowymi WPI i WPF gminy podjęły działania zmierzające do
stworzenia Strategii rozwoju gospodarczego Ziemi Kościersko-Zaborskiej. W tym celu powołano komisję rozwoju gospodarczego, w skład której wchodzili m.in. przedstawiciele władz
wszystkich gmin, lokalni przedsiębiorcy i przedstawiciele społeczności. Komisji przewodniczył
burmistrz miasta. Wszystkie jednostki samorządowe przygotowały raporty o stanie gmin, które
obejmowały podstawowe informacje gospodarcze, demograficzne, ewidencyjne oraz dane na
temat infrastruktury lokalnej. W oparciu o te dane firma doradcza kierująca pracami nad strategią opracowała zbiorczy raport o stanie całego regionu – „Charakterystyka Ziemi Kościersko-Zaborskiej”. Wspomniana firma przeprowadziła również badanie klimatu przedsiębiorczości Ziemi Kościersko-Zaborskiej. Materiały te stanowiły podstawę identyfikacji obszarów
Praktyka nr 12
problemowych, a następnie formułowania celów strategicznych, które były rezultatem obrad
komisji rozwoju gospodarczego.
Etap 9. Sformułowanie programów inwestycyjnych do strategii rozwoju
Na tym etapie prace nad obydwoma projektami prowadzone były równolegle w celu doprecyzowania konkretnych programów inwestycyjnych. Opracowywanie WPI i strategii w jednym
czasie przyczyniło się do tego, że w obydwu tych obszarach pracowały niejednokrotnie te same
osoby, co ułatwiało wzajemną wymianę informacji na temat zarówno potrzeb inwestycyjnych,
jak i obszarów strategicznych.
W dniu 31 października 2000 r. zorganizowano spotkanie podsumowujące prace nad strategią, WPI i WPF – w gronie osób pracujących w zespołach zadaniowych ds. strategii i WPI
oraz władz poszczególnych gmin i władz powiatu kościerskiego oraz powiatu Czersk. Podstawowym celem spotkania było sformułowanie programów inwestycyjnych do Strategii rozwoju
Ziemi Kościersko-Zaborskiej w oparciu o wyniki kilkumiesięcznej pracy zespołów ds. strategii
i WPI. Przedstawione propozycje programów poddano pod dyskusję przedstawicieli gmin, formułowano nowe programy inwestycyjne.
Strategia wyodrębniła następujące cele ogólne:
I. Rozwój turystyki i rekreacji, uwzględniający potrzebę ochrony środowiska naturalnego
regionu.
II. Wspieranie i rozwój przedsiębiorczości.
III. Dostępność komunikacyjna regionu.
Dokonano analizy rzeczowego zakresu gminnych planów inwestycyjnych w celu ustalenia
powiązań pomiędzy tymi planami, a celami strategicznymi oraz oceny stopnia realizacji tych celów w przygotowanych planach. Dokonano wstępnego rozpoznania możliwości połączenia zadań poszczególnych gmin w większe programy inwestycyjne, które jednocześnie realizowałyby
cele strategiczne i umożliwiłyby ewentualne opracowanie wspólnego wniosku o przyznanie
środków finansowych w ramach programów pomocowych. Poszczególnym celom strategicznym
przyporządkowano konkretne zadania inwestycyjne ujęte w planach oraz pozostałe zadania,
uznane przez gminy za priorytetowe (wstępnie rekomendowane do planu).
I cel obejmuje m.in. poprawę jakości wód regionu, ze szczególnym uwzględnieniem zlewni
Wdy, Brdy i Wierzycy – należących do zlewni Wisły i zlewiska Morza Bałtyckiego. Dla realizacji tego celu, oprócz budowy oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnych, zaproponowano program utworzenia regionalnego składowiska odpadów wraz z centrum segregacji i unieszkodliwiania odpadów oraz zakładem unieszkodliwiania osadów ściekowych dla regionu. W projekcie
strategii zaakcentowano również konieczność aktywnego zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń powietrza na terenach o dużych walorach przyrodniczych (poprzez zgazyfikowanie obszaru).
Rozwój turystyki i rekreacji, uwzględniający potrzebę ochrony środowiska naturalnego regionu, jako cel strategiczny jest w dużym stopniu realizowany w ramach wieloletnich planów inwestycyjnych. Największe wydatki planowane są w dziedzinie szeroko rozumianej ochrony środowiska: na budowę oczyszczalni ścieków, kanalizacji i sieci wodociągowych. Łączny koszt
zadań zgłoszonych przez gminy to 80.564 tys. zł. Wykres II.6 potwierdza wyraźną przewagę zadań z zakresu ochrony środowiska wśród wszystkich priorytetów inwestycyjnych gmin.
111
Wykres II.6
Planowane nakłady inwestycyjne gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej w WPI
na lata 2001-2004
14.000
12.000
w tys. złotych
112
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2001
2002
2003
2004
rok
Sieć wodociągowo-kanalizacyjna
Drogownictwo
12.544
6.300
5.293
3.870
1.445
1.497
225
0
175
2.252
120
3.085
0
0
1.600
0
300
170
Sport i rekreacja
0
0
Edukacja i kultura
1.375
1.174
1.717
454
4.766
240
1.335
Mieszkalnictwo
Pozostałe inwestycje
250
Podstawowym założeniem strategii w zakresie celu II jest utworzenie instytucji wspierającej lokalnych przedsiębiorców, promującej walory turystyczne regionu oraz kierującej pracami
i monitorującej wdrażanie strategii (np. w formie stowarzyszenia bądź agencji). W prace powinni być zaangażowani urzędnicy poszczególnych gmin oraz przedstawiciele przedsiębiorców,
banków i innych instytucji lokalnych, zgrupowani w następującej strukturze:
– biuro ds. integracji europejskiej,
– biuro ds. rozwoju przedsiębiorczości,
– biuro ds. rozwoju i promocji turystyki,
– biuro ds. rozwoju rolnictwa.
Głównymi działaniami biura ds. integracji europejskiej powinny być: analiza dostępności
i pozyskiwanie środków do finansowania zadań samorządów regionu z funduszy pomocowych
UE, zarówno w okresie przedakcesyjnym, jak i po ewentualnym wejściu Polski do Unii Europejskiej.
W opinii władz powiatowych ważne programy o znaczeniu regionalnym to utworzenie Centrum Kształcenia Zawodowego oraz Kaszubsko-Pomorskiej Wyższej Szkoły Zawodowej, z lokalizacją w Chojnicach i Kościerzynie. Oba projekty będą miały charakter ponadpowiatowy i będą
opierać się na szerokim porozumieniu uczestniczących w nim jednostek samorządowych. W odpowiedzi na deficyt wysoko wykwalifikowanej siły roboczej w regionie, zaproponowano otworzenie szkoły wyższej. W ocenie twórców tej koncepcji, w rezultacie będzie to zarówno zachęta do
rozpoczynania indywidualnej działalności gospodarczej, jak i pojawi się większa szansa na inwestycje dla dużych przedsiębiorstw, które znajdą w regionie wykwalifikowanych pracowników.
Powyższe cele znalazły stosunkowo niewielkie odzwierciedlenie w WPI poszczególnych
gmin. Jedynie w planie miasta Kościerzyna znalazły się dwa projekty związane ze wspieraniem
aktywności sportowej i kulturalnej młodzieży, poprzez odbudowę kompleksu sportowego (stadion miejski) oraz budowę kompleksu sportowo-rekreacyjnego z basenem.
W ramach celu III – dostępność komunikacyjna regionu – główny nacisk położono na
utrzymanie istniejącej i tworzenie nowej infrastruktury drogowej i kolejowej zarówno na obszarze regionu, jak i w zakresie połączeń międzyregionalnych. Powstał pomysł utworzenia Kaszubskiej Kolei Regionalnej. W celu poprawy bezpieczeństwa sformułowano program utworzenia
zintegrowanego Centrum Powiadamiania Ratunkowego.
W planach inwestycyjnych pojedynczych gmin zadania, które odpowiadałyby swoim charakterem opisywanemu celowi strategicznemu, koncentrują się na utrzymaniu istniejącego sta-
Praktyka nr 12
nu oraz budowie ulic i dróg o charakterze lokalnym, jako stosunkowo dostępnych finansowo
i organizacyjnie. Łączny koszt zadań rekomendowanych do WPI wynosi 90.446 tys. zł. Uwypukla to potrzebę wspólnego działania gmin w celu realizacji programów niedostępnych dla pojedynczych jednostek. Za punkt wyjściowy uznano opracowanie kompleksowego studium komunikacji w regionie.
Etap 10. Umocowania organizacyjne
Jednym z istotnych elementów prac końcowych była sprawa umocowania organizacyjnego
procesów przygotowania i prowadzenia programów ponadgminnych. Podjęto dyskusję nad zadaniami takiej instytucji o zasięgu regionalnym i możliwych formach organizacyjno-prawnych,
przywołując przykład Stowarzyszenia „Nord” utworzonego przez gminy Ziemi Puckiej. Nie zapadły szczegółowe postanowienia w tym zakresie z uwagi na zróżnicowane stanowiska w kwestii odrębności organizacyjnej takiej instytucji.
Etap 11. Zatwierdzenie procedur WPI i WPF
Ten etap prac miał charakter formalny i dotyczył zatwierdzenia przez władze jednostek samorządowych Strategii rozwoju regionu i planów inwestycyjnych oraz procedur WPI (celem zapewnienia aktualizacji planów wieloletnich w latach następnych, uwzględniając ich kroczący
charakter).
Etap 12. Opracowanie planu finansowego i inwestycyjnego dla gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej
Końcowym efektem prac nad WPI i WPF było opracowanie planu finansowego i inwestycyjnego dla całego regionu Kościersko-Zaborskiego. Powstał raport podsumowujący WPI
w gminach regionu, prezentujący łączny potencjał finansowy wszystkich gmin, inwestycje planowane do realizacji i potrzeby inwestycyjne regionu oraz stopień realizacji programów inwestycyjnych poszczególnych gmin.
W latach realizacji planów inwestycyjnych, gminy uczestniczące w projekcie będą miały do
dyspozycji łącznie 606,7 mln zł dochodów ogółem. W latach 2001-2004 łączna kwota dochodów
ogółem wszystkich gmin zwiększy się o blisko połowę (o 45,4%) w stosunku do okresu poprzednich czterech lat (417,2 mln zł).
W latach 2001-2004 prognozowana kwota wydatków ogółem jednostek wyniesie 609,8 mln
zł, co oznaczać będzie wzrost w stosunku do zrealizowanych wydatków w latach 1997-2000
(423,2 mln zł) o 44,2%. Udział wydatków inwestycyjnych w kwocie wydatków ogółem wynosi
odpowiednio 59,9 mln zł w 2001-2004 i 54,9 mln zł w 1997-2000. Udział wydatków inwestycyjnych w prognozowanych dochodach ogółem prezentuje poniższy wykres.
Wykres II.7
Wydatki inwestycyjne gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej w relacji do prognozowanych
dochodów w latach 2001-2004
18
16,54%
16,85%
16
13,35%
14
12,49%
w złotych
150.000.000
12
9,47%
10
7,96%
100.000.000
5,39%
6,26%
8
6
50.000.000
4
2
0
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
rok
Dochody ogółem
70.951.240
86.670.055 126.958.392 132.600.529 142.230.923 146.061.871 156.434.304 162.005.343
Wydatki inwestycyjne
Wydatki inwestycyjne/
dochody ogółem
11.735.630
14.605.961
12.027.235
16.567.560
18.985.597
16,54%
16,85%
9,47%
12,49%
13,35%
9.147.000
6,26%
12.448.093
7,96%
8.740.000
5,39%
procent
200.000.000
113
Prognozowana kwota wolnych środków w budżetach wszystkich gmin objętych badaniem
w latach 2001-2004 nie przekroczy kwoty 53 mln zł, z czego na inwestycje gminy będą mogły przeznaczyć tylko 12,9 mln zł (resztę środków pochłonie obsługa zadłużenia zarówno istniejącego, jak
i planowanego). Analogiczne wielkości w latach 1997-2000 wyniosły 5 mln zł i 31,9 mln zł.
Kwota, którą gminy mogą przeznaczyć wyłącznie na inwestycje w relacji do wolnych środków w okresie 2001-2004 zmniejszy się z 62,5% do 24,3% w stosunku do okresu 1997-2000.
Poniższy wykres prezentuje zestawienie potrzeb inwestycyjnych wszystkich gmin z poziomem środków dostępnych na inwestycje, wynikającym z prognoz cząstkowych.
Wykres II.8
Potrzeby inwestycyjne i dostępne własne środki w budżetach gmin
Ziemi Kościersko-Zaborskiej w latach 2001-2004
50.000.000
40.000.000
w złotych
30.000.000
20.000.000
10.000.000
0
2001
2002
2003
2004
rok
Inwestycje rekomendowane
55.674 750
53.886.300
55.076.000
39.410.000
3.515.297
2.181.584
3.257.137
3.994.092
Środki dostępne na inwestycje
Realizacja założonego planu inwestycyjnego w latach 2001-2004 wymagać będzie zaciągnięcia przez gminy zobowiązań w łącznej wysokości 18,6 mln zł, tj. o 63% więcej w stosunku
do poziomu kredytów i pożyczek zaciągniętych w latach 1997-2000 (11,4 mln zł). W wyniku tego stan zadłużenia gmin regionu przekroczy poziom 10% w relacji do prognozowanych dochodów w roku 2001. Dane te prezentuje poniższy wykres.
Wykres II.9
Stan zadłużenia gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej w latach 2001-2004
12
10,46%
200.000.000
9,99%
9,10%
7,69%
7,29%
10
8
6,20%
5,58%
6
4,46%
100.000.000
4
50.000.000
2
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
rok
Dochody ogółem
Wydatki inwestycyjne
Wydatki inwestycyjne/
dochody ogółem
70.951.240
86.670.055
126.958.392
132.600.529
142.230.923
146.061.871
156.434.304
162.005.343
3.960.000
5.469.000
5.685.500
9.950.080
15.495.090
14.581.850
14.210.465
12.277.112
5,58%
6,20%
4,46%
7,29%
10,46%
9,99%
9,10%
7,69%
0
procent
150.000.000
w złotych
114
Praktyka nr 12
W ciągu jednego roku gminy regionu Kościersko-Zaborskiego wdrożyły dwa najważniejsze
elementy zarządzania finansami oraz opracowały strategię rozwoju dla całego regionu. Przyniosło to szczególne korzyści jednostkowe w postaci opracowania wieloletnich planów inwestycyjnych i finansowych. Plany te zapoczątkowały jednocześnie realizację celów strategicznych.
Wśród najważniejszych korzyści, jakie gminy regionu odniosą rozwijając wdrożone narzędzia planistyczne oraz kontynuując zapoczątkowaną współpracę w zakresie realizacji wspólnych programów znajdują się:
– wypracowanie narzędzi, służących podejmowaniu wspólnych działań inwestycyjnych, sformułowanych jako priorytetowe we wspólnym dokumencie strategicznym (uchwały władz
jednostek wprowadzające stosowanie jednolitych procedur planistycznych),
– wypracowanie sposobu formułowania programów inwestycyjnych o zasięgu ponadlokalnym
(raporty poszczególnych jednostek na temat WPF i WPI prezentujące również proces
wdrożenia w tych jednostkach, raport na temat sytuacji finansowej i programów inwestycyjnych całego regionu),
– możliwość lepszego i wcześniejszego przygotowania programów inwestycyjnych do realizacji oraz zaplanowanie źródeł ich finansowania,
– merytoryczne przygotowanie do opracowywania wniosków dla programów inwestycyjnych
celem pozyskania środków finansowych,
– podniesienie kwalifikacji pracowników poszczególnych jednostek w zakresie planowania
inwestycyjnego i finansowego (odbyte szkolenia i aktywne uczestniczenie w programie
skutkują samodzielną pracą nad kolejnymi edycjami – aktualizacją planów oraz samodzielną obsługą wdrożonych narzędzi informatycznych),
– opracowanie raportu na temat sytuacji finansowej i programów inwestycyjnych w regionie.
Koszty, jakie gminy poniosły w związku z pracami wdrożeniowymi nie mają bezpośredniego charakteru finansowego. Są to:
– nakład pracy pracowników poszczególnych jednostek, związany z przygotowywaniem planów inwestycyjnych i finansowych, materiałów i danych dla opracowania strategii oraz
w związku z zajęciami w zespołach zadaniowych (w ramach obowiązków służbowych pracowników poszczególnych jednostek – można oszacować, że jest to łącznie około 13 dni17
roboczych poświęconych na przygotowanie WPI i WPF w każdej z jednostek),
– czas pracowników jednostek (3 jednodniowe szkolenia tematyczne oraz około 2 dni – szkolenia z zakresu obsługi narzędzi informatycznych), zarządu i radnych poświęcony na spotkania szkoleniowe i informacyjne (cykliczne spotkania przedstawicieli jednostek w sprawie
formułowania strategii rozwoju),
– czas pracowników gmin poświęcony na przygotowanie informacji dla mieszkańców (czas
poświęcony na opracowanie ogłoszeń prasowych i materiałów informacyjnych – w ramach
obowiązków służbowych),
– nakład pracy konsultantów (na realizację programów WPF i WPI przewidziano 12 dni roboczych).
Bezpośrednie koszty finansowe programów były związane z udziałem poszczególnych gmin
w finansowaniu prac doradczych zorganizowanych przez LGPP (około 5 tys. zł każda z jednostek).
Region Kościersko-Zaborski stanowi szczególny przypadek połączenia planu o charakterze
strategicznym z planami inwestycyjnymi. Rozwiązanie to może być przykładem budowania i realizacji programów rozwoju dla regionów obejmujących małe jednostki samorządowe (gminy),
17
Oszacowanie czasu wynika z założeń przyjętych przy opracowywaniu planu pracy nad programami,
przewidujących rozłożenie prac na kilka miesięcy i wykonywanie ich przez kilku pracowników urzędów oraz to,
że część prac wykonuje (przygotowuje) konsultant.
115
116
dla których cele strategiczne są elementem strategii rozwoju całego regionu (np. powiatu, grupy gmin położonych na terenie różnych powiatów, a połączonych wspólnymi celami).
Kierunki rozwoju systemu dotyczą zarówno rozwiązań cząstkowych (WPI i WPF pojedynczych gmin), jak i organizacji współpracy na szczeblu ponadlokalnym.
Stan zarządzania finansowego i inwestycyjnego oraz strategicznego – w gminach objętych
programem – przed wdrożeniem zostałby oceniony dosyć nisko, ponieważ w większości nie
spełniał wymaganych kryteriów modelowego zarządzania w tych obszarach. Po realizacji programu większość z elementów proponowanych rozwiązań wzorcowych znalazło odzwierciedlenie zarówno w procedurach prowadzonych prac, jak i w jakości dokumentów końcowych.
Należy stworzyć procedury realizacji i finansowania programów regionalnych. Uregulowania te nie są przedmiotem obecnej procedury WPI. Przy ewentualnej replikacji programów należy zwrócić uwagę na zachowanie odpowiedniej kolejności w schemacie prac, które powinny
przebiegać od formułowania celów najbardziej ogólnych poprzez opracowanie celów operacyjnych, programów inwestycyjnych i wreszcie planów inwestycyjnych. Przy czym, w trakcie opracowywania celów strategicznych korzystne byłoby (jeśli to możliwe) zastosowanie niektórych
elementów planowania inwestycyjnego i finansowego, np. przygotowanie prognozy finansowej,
identyfikacja potrzeb inwestycyjnych.
W zakresie sposobu i procedury wdrażania istotne są następujące elementy dotyczące
głównie organizacji współpracy gmin na szczeblu regionalnym:
– opracowanie strategii rozwoju powinno wyprzedzić przygotowanie planów operacyjnych,
jakimi są WPI i WPF (odwołują się one bowiem do strategii),
– dla powodzenia działań zmierzających do wykonania strategii i programów w niej sformułowanych wskazane jest utworzenie instytucji o zasięgu regionalnym i nadanie jej kompetencji do koordynowania programów inwestycyjnych oraz znalezienie formy finansowania
działalności tej instytucji,
– podjęcie uchwał przez władze każdej z jednostek samorządowych o przystąpieniu do realizacji poszczególnych programów inwestycyjnych i zobowiązaniu do współfinansowania tych
programów. To powinno poprzedzić proces tworzenia jednostkowych planów inwestycyjnych,
– większe zaangażowanie gmin na etapie formułowania inwestycyjnych programów regionalnych.
ORGANIZACJA
I FUNKCJONOWANIE URZĘDU
119
PRAKTYKA NR 13: ANALIZA PROCESÓW – URZĄD MIEJSKI W SUŁKOWICACH
Opracowanie: Andrzej Kozina
I. METRYKA PRAKTYK
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Organizacja i funkcjonowanie urzędu
Nr 6 – Zarządzanie procesami
stadium 4 (w zakresie identyfikacji procesów oraz systemu monitoringu
realizacji procesów)
urząd gminy
Urząd Miejski w Sułkowicach
Rynek 1
32-440 Sułkowice
tel. (012) 273-20-75
www.sulkowice.pl
grudzień 2003
Danuta Oliwa – sekretarz gminy
tel. (012) 273-20-75
rozwiązanie zastosowano równocześnie i w podobnej formie w Urzędzie
Miasta i Gminy w Myślenicach, Urzędzie Gminy w Łomży, Starostwie
Powiatowym w Myślenicach, Urzędzie Marszałkowskim Województwa
Podlaskiego oraz Urzędzie Marszałkowskim Województwa
Zachodniopomorskiego
II. OPIS PRAKTYKI
Zasadniczym celem prezentowanego rozwiązania było udoskonalenie organizacji pracy
urzędu poprzez wykorzystanie tzw. podejścia procesowego, ukierunkowanego na rozpoznanie
oraz usprawnienie kluczowych procesów realizowanych w jednostce, a także ich formalizację
dzięki wprowadzeniu odpowiednich procedur postępowania. Zastosowana metoda postępowania jest uniwersalna i może być wykorzystana przez inne jednostki samorządu terytorialnego.
2. Opis jednostki
Sułkowice liczą około 13,5 tys. mieszkańców, położone są ok. 30 km od Krakowa, w kierunku południowo-zachodnim. Gmina ma charakter przemysłowo-rolniczy i obejmuje miasto Sułkowice oraz cztery wsie: Bierutowice, Harbutowice, Krzywaczkę i Rudnik. Urząd posiada przeciętne warunki lokalowe. Mieści się w jednym budynku, o średnim standardzie technicznym.
W urzędzie jest zatrudnionych ogółem 41 osób, przy czym 30 na etatach urzędniczych.
Rozwiązanie strukturalne badanego urzędu jest typowe dla tego rodzaju jednostek, tj. ma
klasyczną strukturę sztabowo-liniową, w której podstawowym kryterium grupowania jednostek
organizacyjnych jest podobieństwo realizowanych funkcji, co wynika z odpowiednich przepisów
prawnych określających zadania gminy.
W strukturze Urzędu Miejskiego w Sułkowicach wyodrębniono następujące podstawowe
jednostki organizacyjne:
1. Referaty: Organizacyjny (OR), Spraw Obywatelskich z Urzędem Stanu Cywilnego (SOUSC), Techniczno-Inwestycyjny (TI), Oświaty, Kultury i Rekreacji (OK), Architektury
i Geodezji (AG), Finansowy – wraz z Działem Podatków (FN).
120
2. Samodzielne stanowiska organizacyjne: Radca Prawny, Pełnomocnik ds. Rozwiązywania
Problemów Uzależnień (U), Specjalista ds. Komputeryzacji (SK), Samodzielne Stanowisko
ds. Promocji Gminy (PG), Samodzielne Stanowisko ds. Obrony Cywilnej (OC), Redaktor
Gazety Gminnej „Klamra” (K).
Również stanowiska kierownicze, występujące w strukturze analizowanego urzędu mają
charakter standardowy. Należą do nich:
– burmistrz gminy, nadzorujący funkcjonowanie całego urzędu,
– sekretarz gminy, pełniący także funkcję Kierownika Referatu OR,
– skarbnik gminy, zarazem Kierownik Referatu FN,
– kierownik USC i jednocześnie Referatu SO,
– kierownicy referatów: AG i TI oraz Działu Podatków.
W wyniku zastosowania omawianego podejścia zrealizowano pięć przedsięwzięć. Są to:
1. Kompleksowa identyfikacja, opis i analiza rzeczywistych procesów realizowanych w urzędzie (na podstawie wiedzy i wymagań osób nimi zarządzających i bezpośrednio je realizujących).
2. Zapewnienie możliwości nadzorowania realizacji wszystkich procesów, a nie tylko ich wykonawców (w szczególności tych, którzy wykonują czynności finalizujące proces) lub bezpośrednich wyników.
3. Ustalenie i implementacja standardów realizacji poszczególnych procesów oraz ich wyników na podstawie pomiarów i analizy celów oraz mierników ich efektywności.
4. Przedstawienie procesów w postaci algorytmów (diagramów), określających czas, miejsce,
realizatora poszczególnych działań oraz wymaganą formę dokumentów dostarczanych
i tworzonych, co było podstawą do określenia wymagań dla systemu informatycznego zarządzającego obiegiem dokumentów.
5. Wypracowana praktyka (procedura) definiowania i opisu procesów w formie procedur.
Zastosowanie podejścia procesowego miało na celu zidentyfikowanie i analizę procesów –
rozumianych jako ciągi działań (zdarzeń i czynności), przebiegających przez różne komórki
organizacyjne oraz wykorzystujących zasoby w celu przekształcenia danych i informacji wejściowych w efekt oczekiwany przez organizację lub jej klientów. Przeprowadzenie analizy pozwoliło uporządkować obszary poszczególnych usług świadczonych na rzecz mieszkańców-klientów
oraz określić i opublikować wewnętrzne standardy ich świadczenia.
Etap 1. Wybór zespołu zadaniowego ds. analizy
W ramach tego etapu konsultant przekazał kadrze kierowniczej jednostki podstawowe informacje na temat zamierzonych prac oraz wytyczne dotyczące doboru składu osobowego zespołu zadaniowego ds. analizy. Ustalono, kto będzie pełnił funkcję koordynatora prac, a także
opracowano i zaakceptowano plan i harmonogramu prac. Powołany został zespół zadaniowy liczący 10 osób, który został zobligowany do współpracy przy realizacji zadania z wszystkimi pozostałymi pracownikami urzędu, w tym także z kadrą kierowniczą.
Rezultatami realizacji 1 etapu prac są:
– lista członków zespołu oraz zakres ich odpowiedzialności (za realizację poszczególnych
działań),
– szczegółowy plan i harmonogram prac.
Praktyka nr 13
Etap 2. Dwudniowe szkolenie (warsztaty) dotyczące podstawowych pojęć, metod i technik stosowanych
w analizie procesowej
W trakcie szkolenia konsultant rozwijał umiejętności członków zespołu zadaniowego oraz
przekazał wiedzę z zakresu definiowania procesów, zasad i kryteriów wyboru procesów kluczowych oraz sporządzania i analizy diagramów ich przebiegu.
– program i lista uczestników warsztatu,
– wiedza i umiejętności członków zespołu, konieczne do realizacji dalszych prac.
Etap 3. Identyfikacja i opis procesów, powiązań pomiędzy nimi oraz ich właścicieli (gospodarzy),
uczestników i klientów
Zespół dokonał identyfikacji (zdefiniowania) wszystkich procesów realizowanych w urzędzie – ze szczególnym uwzględnieniem tych, które oddziałują bezpośrednio na klientów urzędu, wymagają współpracy kilku komórek organizacyjnych oraz są realizowane w powtarzalny
sposób w wielu komórkach organizacyjnych. W trakcie realizacji tego etapu opracowane zostały diagramy przebiegu procesów.
– zestawienie wszystkich procesów zachodzących w urzędzie (fragment tego zestawienia
przedstawia tabela II.38),
– diagramy przebiegu procesów i podprocesów (przykład diagramu przebiegu podprocesu
prezentuje schemat II.3).
Tabela II.38
Przykład zestawienia procesów realizowanych
w Urzędzie Miejskim w Sułkowicach – fragment
Procesy
Podprocesy
1. Zapewnienie 1. Przygotowanie
prawidłowego remontów
stanu
technicznego
komunalnych
obiektów
użyteczności
publicznej,
placówek
oświatowych
i bieżące
utrzymanie
dróg
2. Realizacja
remontów
Czynności
a) określenie zadania
remontowego;
b) opracowanie uproszczonej dokumentacji;
c) wykonanie projektu robót
wraz z kosztorysem
inwestorskim;
d) dokonanie zgłoszenia do
organu architektury.
a) wyłonienie wykonawcy
zadania w drodze
postępowania o zamówienie
publiczne;
b) zlecenie nadzoru
inwestorskiego,
c) przekazanie placu
budowy;
d) odbiór wykonanych robót;
e) rozliczenie finansowe
remontów – sprawozdanie
finansowe z ukończonych
robót.
Wykonawca
Referat
TechnicznoInwestycyjny
Wejście
Przeglądy
techniczne,
wnioski
użytkowników
obiektów,
wnioski
mieszkańców
Wyjście
Ujęcie do
realizacji w
rocznym planie
Roczny plan
budżetowy
Usunięte usterki
121
122
Schemat II.3
Diagram przebiegu podprocesu – realizacja remontów w Urzędzie Miejskim w Sułkowicach
Roczny plan
Procedura
Zamówień
Publicznych
Zatwierdzenie
wyboru
przez Burmistrza
Wyłonienie wykonawcy
zgodnie z UOZP
Podpisanie umowy
Przygotowanie umowy
Protokół
przekazania
Przekazanie robót
do realizacji
Zlecenie nadzoru
inwestorskiego
Protokół odbioru
Odbiór robót
Czy występują
usterki
w przedmiocie
umowy?
NIE
Rozliczenie finansowe
remontów
TAK
Wyznaczenie
terminu
usunięcia usterek
Sprawdzenie, czy
usunięto usterki
Sprawozdanie
finansowe z
ukończonych robót
Praktyka nr 13
Etap 4. Wybór procesów kluczowych (na podstawie kryteriów związanych ze strategią jednostki, potrzebami klientów, pracochłonnością, zagrożeniami, itp.)
Zespół dokonał klasyfikacji i wyboru procesów istotnych dla organizacji, które będą obiektem szczegółowej analizy na dalszym etapie prac. Nastąpił podział procesów na:
– główne (ze względu na potrzeby klientów oraz zamierzenia strategiczne),
– wspomagające (realizowane na potrzeby klientów wewnętrznych).
–
–
zasady wyboru procesów kluczowych,
lista procesów kluczowych urzędu.
Etap 5. Analiza przebiegu procesów kluczowych oraz wskazanie możliwości poprawy ich realizacji
Procesy kluczowe zostały poddane analizie uwzględniającej: ich przebieg, zasadność i uporządkowanie wchodzących w ich skład czynności, dostępność i stopień wykorzystania niezbędnych zasobów, kwestie odpowiedzialności i uprawnienia niezbędne do ich realizacji.
Analiza procesów kluczowych, opisanych w postaci diagramów została dokonana pod kątem możliwości wprowadzenia następujących usprawnień:
– wyeliminowanie,
– zmiana,
– uproszczenie, i/lub
– połączenie.
Usprawnienia odnoszą się do: czynności, informacji i dokumentów, wykonawców, sposobu
(metody) wykonania, kolejności działań, czasu i miejsca realizacji, itp. Ponadto, dla każdego
z procesów określono czynności krytyczne. Jednym z głównych kryteriów analizy było także
osiągnięcie zgodności postępowania z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz
prawa miejscowego.
– lista propozycji usprawnień procesów kluczowych,
– zasady realizacji procesów oraz odpowiedzialności i uprawnienia z nimi związane.
Etap 6. Analiza stosowanych dokumentów wewnętrznych i zewnętrznych pod kątem ich wykorzystania jako
procedur postępowania
W trakcie analizy szczególny nacisk położono na: aktualność i dostępność niezbędnych dokumentów, przypadki sprzeczności w ich zapisach oraz niezgodności pomiędzy ich treścią
a prawidłowym sposobem postępowania (opracowanym w wyniku analizy przeprowadzonej
w ramach etapu 5). Zostały także określone potrzeby w zakresie dodatkowych opisów działań,
zidentyfikowanych jako krytyczne.
– lista potrzeb w zakresie dodatkowych procedur,
– wykaz niezbędnych zmian dotyczących dokumentów.
Etap 7. Opis oczekiwanych sposobów realizacji procesów w postaci procedur.
Dodatkowe opisy procedur postępowania zostały przygotowane przez członków zespołu
w ścisłej współpracy z bezpośrednimi realizatorami procesów. Opisy procedur zawierały określenie:
– realizatorów kolejnych działań,
– kolejnych czynności realizowanych w ramach procesu,
– zakresu uprawnień oraz odpowiedzialności realizatorów za wykonanie poszczególnych
działań,
123
124
–
zasobów niezbędnych do realizacji procesu, w szczególności czasu, miejsca, odpowiednich
informacji i/lub dokumentów oraz zestawienie stosownych przepisów prawnych, regulujących jego realizację.
W sytuacji, kiedy nie istniała procedura (formalny opis) procesu, sporządzano diagram
normatywny oraz uzupełniające go zestawienia zasad, wskazań, wytycznych, instrukcji postępowania przy realizacji podprocesu. Diagram normatywny zawierał również propozycje usprawnienia rzeczywistego przebiegu procesu.
Rezultatami realizacji 7 etapu prac są kompletne opisy (w niezbędnym zakresie) zasad postępowania przy realizacji procesów.
Etap 8. Dwudniowe szkolenie (warsztaty) na temat mierników i pomiaru procesów kluczowych
W trakcie szkolenia konsultant rozwijał umiejętności osób zaangażowanych w przeprowadzenie analizy procesowej w urzędzie oraz przekazał wiedzę z zakresu zasad określania celów
i mierników efektywności procesów.
– wiedza i umiejętności zespołu, konieczne do realizacji dalszych prac,
– program i lista uczestników warsztatu.
Etap 9. Określenie celów i mierników efektywności procesów kluczowych
Dla poszczególnych procesów kluczowych określone zostały cele i mierniki efektywności.
Określono, jakie są oczekiwane efekty realizacji procesów z punktu widzenia potrzeb klientów
oraz sprawności działania urzędu, tj. jakie konkretne dokumenty, informacje, wielkości i m.in.
stany mają być osiągane w wyniku ich realizacji.
Miernikami są odpowiednie wskaźniki, które mierzą efektywność realizacji każdego procesu z punktu widzenia potrzeb jego odbiorcy (klienta) oraz sprawność działania urzędu, uwzględniające:
– poziom satysfakcji klienta,
– jakość realizacji zadań,
– stopień realizacji celów,
– użyteczność tworzonych dokumentów i/lub informacji,
– produktywność wykorzystania zasobów, w tym czasu, miejsca, itp.
Rezultatem realizacji 9 etapu prac jest zestawienie celów i mierników efektywności procesów kluczowych. Przykładowe zestawienie zasad realizacji, celów i mierników efektywności
podprocesu realizowanego w Urzędzie Miejskim w Sułkowicach przedstawia tabela II.39.
Praktyka nr 13
Tabela II.39
Zasady realizacji, cele i mierniki efektywności procesu kluczowego pt. Opracowanie planu
miejscowego zagospodarowania przestrzennego, realizowanego w Urzędzie Miejskim
w Sułkowicach
Nazwa procesu: Planowanie przestrzenne
Cel procesu: Opracowanie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy
Rodzaj procesu: Proces kluczowy
Gospodarz procesu: Burmistrz gminy Sułkowice
Nr, nazwa
i gospodarz
podprocesu
1. Opracowanie
planu
zagospodarowania
przestrzennego,
Kierownik Referatu
Architektury i
Geodezji (AG)
Kierunki
usprawnień
procesu
Nie jest możliwe
ze względu na
szczegółowe
zapisy ustawy
o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym
Zasady postępowania przy realizacji
procesu
1. Uprawnienia i odpowiedzialność
stanowisk realizujących podproces:
Kierownik AG:
Przygotowanie materiałów dla Komisji
A-U oraz dla Rady w celu oceny
aktualności obowiązującego planu;
• Przygotowanie dokumentów formalnoprawnych:
− dokumentacja przetargowa, proces
− ogłoszenia, obwieszczenia, informacje,
zawiadomienia,
− obsługa informacyjna w trakcie
prezentacji planów,
− zebrania, uzgodnienia, opinie do
projektu planu,
− odpowiedzialność za całość
dokumentacji formalno-prawnej,
− przygotowanie projektów uchwał
i zarządzeń.
Burmistrz:
• decyzje dotyczące finansowania,
• zatwierdzenie i podpisanie
dokumentacji formalno-prawnej.
Komisja Architektoniczno-Urbanistyczna:
• ocena aktualności obowiązującego
planu,
• opinia dotycząca projektu planu.
Rada Miejska:
• uchwały o przystąpieniu do
sporządzenia bądź zmiany planu,
• uchwały w sprawie protestów
i zarzutów do planu,
• uchwały o zatwierdzeniu planu.
2. Niezbędne zasoby:
• studium,
• mapy sytuacyjno-wysokościowe,
• wnioski mieszkańców,
• opinia komisji A-U.
3. Wymagane terminy
• minimalnie 8 miesięcy,
• maksymalnie 16 miesięcy.
4. Odpowiednie przepisy prawne:
• ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym,
• rozporządzenia wykonawcze do w/w
ustawy,
• prawo ochrony środowiska,
• ustawa o ochronie gruntów rolnych
i leśnych,
• ustawa o nieruchomościach,
• ustawa o kartografii i geodezji,
• ustawa o drogach publicznych
• plan zagospodarowania
przestrzennego kraju, województwa,
powiatu,
• studium kraju, województwa, powiatu,
• ustawa o zamówieniach publicznych.
•
Cel
podprocesu
Stworzenie nowego
planu
zagospodarowania
przestrzennego
gminy.
Możliwość
wydawania:
− wypisów i wyrysów
z planu,
− decyzji o ustaleniu
lokalizacji celu
publicznego,
− opinii
urbanistycznych.
W dalszej kolejności:
− uzyskanie
pozwoleń na
budowę,
− możliwość rozwoju
gminy dzięki
przeznaczeniu
nowych terenów
pod inwestycje,
ściąganie
inwestorów,
− promowanie
gminy,
− rozbudowa
infrastruktury
technicznej,
Mierniki efektywności
podprocesu
− ilość wniosków
pozytywnie
rozpatrzonych w
stosunku do wszystkich
wniosków,
− powierzchnia terenów
przeznaczonych pod
usługi do powierzchni
terenów
mieszkaniowych,
budowlanych w
stosunku do
powierzchni gminy,
pod inwestycje z
podziałem na
oznaczenia w planie
(wykorzystanie),
− możliwości czasowe
(lata) inwestowania –
przy określonej
normaty wnie
powierzchni działki
budowlanej,
− liczba potrzebnych dróg
w stosunku do
powierzchni terenów
budowlanych,
− liczba nowych
transformatorów sieci
energetycznej
w stosunku do
budowlanych,
− liczba podmiotów
gospodarczych
w stosunku do
budowlanych,
− powierzchnia obiektów
handlowo-usługowych
(przeznaczonych pod
działalność
gospodarczą) w
stosunku powierzchni
terenów pod
inwestycje.
125
126
Etap 10. Wdrożenie procedur i ustalenie zasad ich nadzorowania
Podjęta została realizacja procedur zgodnie z ustalonym ich przebiegiem, ustanowione zostały także zasady nadzoru nad przestrzeganiem przyjętych ustaleń, na podstawie odpowiednich mierników.
Rezultatem realizacji 10 etapu prac jest zarządzenie wewnętrzne normujące zarządzanie
procedurami w urzędzie.
Etap 11. Rozpowszechnienie przyjętych ustaleń
Ważnym etapem poprzedzającym ostateczne wdrożenie przyjętego systemu zarządzania
procesami jest organizacja cyklu szkoleń prowadzonych przez członków zespołu a następnie
(metodą kaskadową) przez kierownictwo średniego szczebla. Uwagi i propozycje zgłoszone
w trakcie szkoleń powinny być uwzględnione przy opracowaniu aktualizacji systemu procesów
i mierników. Układ procesów oraz karta wyników mogą zostać zamieszczone na oficjalnej stronie internetowej urzędu (zgodnie z decyzją kadry zarządzającej).
– wiedza o przyjętych rozwiązaniach w całej organizacji oraz umiejętności ich stosowania,
– lista uczestników szkolenia.
Etap 12. Wdrożenie i monitorowanie realizacji przyjętych ustaleń
Ostatnim etapem realizacji zadania jest przeprowadzenie audytu wybranych procesów
w celu określenia stopnia wdrożenia przyjętego podejścia. Na tej podstawie są precyzowane zasady monitorowania przyjętych ustaleń (audyt, samoocena organizacji).
– zbadana skuteczność podjętych działań,
– raport z monitoringu procesów.
–
–
–
Realizacja opisanego zadania wiązała się z poniesieniem następujących nakładów:
czas pracy zespołu złożonego z 10 pracowników urzędu,
czas pracy pracowników współpracujących z zespołem, w tym kierowników,
koszty organizacyjne (spotkania robocze, szkolenia wewnętrzne, przygotowanie i dystrybucja materiałów roboczych).
Żadne dodatkowe koszty nie zostały poniesione. Projekt był realizowany w trakcie wykonywania codziennych zadań, poza rutynowymi zakresami obowiązków. Organizację pracy usprawniano „w działaniu”, dochodząc stopniowo do rozwiązań końcowych przez okres około 7 miesięcy. Korzyści uzyskane w wyniku realizacji zadania zawiera tabela II.40.
Praktyka nr 13
Tabela II.40
Zestawienie korzyści wynikających z realizacji zadania
Dla Urzędu jako całości:
1) udoskonalenie przebiegu
realizowanych procesów,
2) usprawnienie organizacji procesu
zarządzania,
3) wzrost wydajności pracy poprzez
dobre wykonywanie zadań za
pierwszym razem, zgodnie z
ustalonymi standardami,
4) szybszy obieg informacji (w tym
przekazywanie decyzji),
5) wyeliminowanie zbędnych działań,
dokumentów, zapisów, informacji
i decyzji, itp.,
6) skuteczniejsze monitorowanie
i ocena osiągania celów w ramach
realizowanych procesów,
8) lepsze wykorzystanie (większa
produktywność) zasobów ludzkich
i materialnych,
9) łatwiejszy dostęp do dokumentów,
skuteczniejsza ich ochrona i nadzór
oraz warunki ich przechowywania,
10) zmniejszenie wewnętrznych
kosztów funkcjonowania urzędu.
11) poprawa wizerunku Urzędu.
Korzyści
Dla obywateli:
1) wzrost jakości świadczonych usług
poprzez ujednolicenie i przestrzeganie
procedur postępowania,
2) skrócenie czasu trwania i oczekiwania na załatwienie sprawy,
3) poprawa komunikacji i osobistych
relacji klientów z urzędnikami,
4) przełamywanie barier i stereotypów
zachowań w relacji urzędnik-klient,
5) wzrost użyteczności generowanych
i przekazywanych informacji.
Dla pracowników Urzędu:
1) bardziej efektywna realizacja funkcji
zarządzania zasobami ludzkimi,
2) sprawniejsza organizacja pracy na
stanowisku,
3) poprawa atmosfery pracy,
4) poprawa wyposażenia
technicznego, biurowego i warunków
pracy,
5) lepsza identyfikacja i zrozumienie
potrzeb klientów,
6) wzrost motywacji do pracy
i podnoszenia kwalifikacji, także
poprzez samokształcenie,
7) stworzenie podstaw do obiektywnej
oceny efektów pracy.
Zastosowanie podejścia przedstawionego w punkcie 5 jest możliwe w innych jednostkach,
ale niezbędnym warunkiem jego efektywności jest wcześniejsze opracowanie strategii rozwoju
danej jednostki. Kolejnym przedsięwzięciem powinno być udoskonalenie procedur w celu
wdrożenia systemów zapewnienia standardów jakościowych ISO (uzyskanie certyfikatu).
Docelowo doskonalenie organizacji i funkcjonowania urzędu powinno także obejmować:
1. Podejmowanie działań w kierunku stopniowego odchodzenia od hierarchicznej struktury
zarządzania na rzecz dynamicznej, poziomej, tj. realizowanie kompleksowego zarządzania
procesami (usługami).
2. Przeprowadzanie ciągłej i kompleksowej analizy sposobu sterowania realizowanymi procesami, zwłaszcza typowo usługowymi, w celu poszukiwania możliwości usprawnień poprzez
daleko idące delegowanie odpowiedzialności i uprawnień na niższe szczeble struktury zarządzania.
3. Stworzenie mechanizmów stymulujących motywacje pracowników urzędu do kompetentnych oraz służebnych zachowań i postaw, niezbędnych w kontaktach z obywatelami, a także do prowadzenia samooceny i samodoskonalenia.
4. Stopniową informatyzację realizowanych procesów i przechodzenie na komunikację sieciową oraz sprawowanie efektywnego nadzoru nad dokumentami, informacjami i decyzjami
zarówno w wewnętrznym, jak i zewnętrznym obiegu informacji.
127
128
PRAKTYKA NR 14: KATALOG USŁUG URZĘDU – URZĄD MIEJSKI W NAMYSŁOWIE
Opracowanie: Marek Ćwiklicki
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 3 (w zakresie opisu procesów)
urząd gminy
Urząd Miejski w Namysłowie
ul. Dubois 3, 46-100 Namysłów
tel. (077) 410-48-41, 410-15-51, fax (077) 410-03-34
www.namyslow.um.gov.pl
listopad 1999
Ewa Witkowska – kierownik Referatu Promocji
i Komunikacji Społecznej, tel. (077) 410-07-86
Urząd Miasta i Gminy w Nowej Dębie
II. OPIS PRAKTYKI
Opracowanie katalogu usług dla urzędu oznacza identyfikację procesów tzw. zewnętrznych, co jest pierwszym krokiem do dalszego ich usprawnienia.
2. Opis jednostki
Na przełomie roku 1998 i 1999 gmina Namysłów zadeklarowała wolę i została zakwalifikowana do realizacji projektu o nazwie „Uczestnictwo publiczne – wychodzenie do ludzi”, w ramach LGPP. Głównym celem projektu było wypracowanie trwałych zasad współpracy władz
gminy z mieszkańcami – na podstawie dwukierunkowego obiegu informacji: gmina-mieszkańcy i mieszkańcy-gmina.
Niniejsza praktyka została opracowana przez Urząd Miejski w Namysłowie. W realizacji tej
praktyki gminę Namysłów wsparł LGPP. Chociaż praktyka dotyczy partycypacji społecznej, to
stanowi świetny przykład tego, jak jedno rozwiązanie przynosi korzyści w innych dziedzinach,
nie związanych bezpośrednio z głównym celem przedstawionej praktyki. Mianowicie, opracowanie katalogu usług urzędu miasta to nic innego jak identyfikacja procesów tzw. zewnętrznych
(tj. w których występuje petent/klient). Tego typu zadanie stanowi pierwszy krok do dalszych
prac usprawniających zarówno organizację, jak i funkcjonowanie urzędu. Poza tym, przedstawiony katalog usług jest opracowaniem w wysokim stopniu standardowym, co pozwala, praktycznie bez dodatkowych badań i analiz na jego wdrożenie w urzędach gmin. Ponadto, niniejsza praktyka charakteryzuje się stosunkowo niskim stopniem złożoności.
Przede wszystkim udało się zwiększyć stopień partycypacji społecznej dzięki identyfikacji
głównych spraw, z jakimi mieszkańcy przychodzą do urzędu. Sama identyfikacja pozwoliła także na uporządkowanie realizacji poszczególnych procesów i przypisanie do każdej czynności
osób odpowiedzialnych za jej realizację. Rozwiązano w ten sposób problem podziału zadań pomiędzy pracowników.
Ponadto, praca wewnątrz urzędu została ułatwiona poprzez określenie granic między poszczególnymi procesami. Dzięki katalogowi usług mieszkańcy uzyskują podstawowe informacje
na temat kosztu realizacji danej procedury, czasu jej trwania oraz dowiadują się, jakie dokumenty muszą przygotować zanim udadzą się do urzędu. Bez wątpienia prowadzi to do skróce-
Praktyka nr 14
nia czasu obsługi petenta podczas pierwszego kontaktu z urzędnikiem – dzięki ograniczeniu
potrzeby udzielenia informacji przez pracownika urzędu.
Katalog jest narzędziem, które pozwala mieszkańcom Namysłowa zorientować się gdzie,
w jaki sposób i po złożeniu jakich dokumentów mogą daną sprawę załatwić - zawiera zakres
czynności wszystkich wydziałów, informację na temat procedur załatwiania poszczególnych
spraw i wymaganych dokumentów. Klient dowiaduje się z niego o „miejscu załatwienia sprawy”, „sposobie załatwiania sprawy”, „wymaganych dokumentach”, „opłatach”, „czasie załatwiania” i „innych istotnych informacjach”.
Innowacyjny charakter tej praktyki polega nie tylko na idei opracowania katalogu, ale na
zastosowaniu różnych kanałów informacyjnych. „Katalog Usług Urzędu Miejskiego w Namysłowie” jest dostępny w punkcie informacyjnym UM oraz w każdym wydziale urzędu. Można
go także znaleźć na stronach internetowych urzędu.
Przedstawiony poniżej sposób wdrożenia ukazuje ogólne ramy toku postępowania, a dokładny harmonogram zawiera tabela II.41.
Etap 1. Zainicjowanie współpracy
Po wcześniejszych przygotowaniach i desk research (studia dokumentów, uchwał rady, lokalnej prasy, opracowań eksperckich dotyczących Namysłowa, itp.) odbyło się w Namysłowie
spotkanie ekspertów zewnętrznej instytucji doradczej z udziałem burmistrza, członków zarządu i rady oraz dyrektorów wydziałów urzędu gminy. Spotkanie to umożliwiło zapoznanie się
partnerów i określenie wzajemnych oczekiwań. Ponadto, konsultanci zewnętrzni przeprowadzili wywiady i rozmowy z burmistrzem, przedstawicielami zarządu, rady i niektórymi kierownikami jednostek organizacyjnych urzędu gminy, w tym zwłaszcza związanych z działaniami w zakresie komunikacji społecznej i promocji. Rozmowy prowadzone były na podstawie
przygotowanych wcześniej i przedyskutowanych przez zespół zestawów zagadnień.
Etap 2. Warsztaty szkoleniowe
Eksperci Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej AE w Krakowie (MSAP) przeprowadzili warsztaty szkoleniowe dotyczące komunikacji społecznej zarówno dla osób pełniących
kierownicze funkcje w gminie (burmistrz, członkowie zarządu, przedstawiciele rady, kierownicy jednostek organizacyjnych), jak i dla pracowników wykonawczych (urzędników).
Etap 3. Opracowanie planu działania
Po szkoleniach MSAP stworzyła we współpracy z gminą plan działania, który nie tylko wyliczał, ale i uzasadniał potrzebne przedsięwzięcia. Jednym z nich był „Katalog Usług Urzędu
Miejskiego w Namysłowie”.
Etap 4. Zbieranie informacji
W prace nad „Katalogiem Usług Urzędu Miejskiego w Namysłowie” zaangażowane były
wszystkie wydziały urzędu, które skatalogowały i opisały zakres swoich usług. Jest to kluczowy
etap w opracowaniu katalogu i zajmuje najwięcej czasu. Podczas zbierania informacji należy
posługiwać się określonymi kryteriami, na które pracownicy powinni zwrócić uwagę, takimi jak
maksymalny czas trwania realizacji usługi, niezbędne dokumenty, koszt ponoszony przez klienta, miejsce realizacji usługi, itp.
Etap 5. Synteza wyników
Później, posługując się zaproponowanym przez MSAP wzorcem, referat komunikacji zebrał i połączył wszystkie zgromadzone dane w jeden obszerny dokument. Tworzenie katalogu
zajęło trzy miesiące.
129
130
Etap 6. Opublikowanie katalogu i zapewnienie jego dostępności.
Samo opracowanie katalogu nie oznacza jeszcze korzyści z niego płynących. Należy zapewnić stały dostęp do katalogu za pomocą różnych kanałów informacyjnych. W przypadku Namysłowa „Katalog Usług Urzędu Miejskiego w Namysłowie” jest dostępny w punkcie informacyjnym oraz w każdym wydziale urzędu, a także na stronach internetowych urzędu.
Tabela II.41
Harmonogram opracowania „Katalogu Usług Urzędu Miejskiego w Namysłowie”
Zadanie
Przygotowanie
katalogu usług
świadczonych przez
gminę (w formie
drukowanej
i elektronicznej na
stronie www)
Forma realizacji
Wykonawca
zadania
Sporządzenie ewidencji usług
Kierownik referatu
KS (komunikacji
społecznej)
Dokonanie opisu każdej usługi i sposobu
załatwienia spraw
Przygotowanie katalogu alfabetycznego
i według działów
Weryfikacja opracowanych informacji
Kierownicy
wydziałów
Kierownicy
wydziałów
Kierownicy
wydziałów
Kierownik referatu
KS
Kierownik referatu
KS
Badanie jakości i czytelności katalogu na
niedużej próbie mieszkańców
Powielenie katalogu, informacja dla
mieszkańców o jego dostępności,
rozpowszechnienie
Ewentualne przygotowanie katalogu na
stronie www
Kierownik referatu
KS (ze wsparciem
zewnętrznym)
Termin
Wyniki
do 30.07.1999
1. Katalog usług,
2. Strona www.
do 10.08.1999
do 20.08.1999
do 30.08.1999
do 30.09.1999
Źródło: MSAP, praca wykonana w ramach LGPP, 1999 r.
Powyższy tok postępowania powinien być nieznacznie zmodyfikowany pod kątem możliwości wykorzystania tak opracowanego katalogu usług do innych dziedzin organizacji i funkcjonowania urzędu, o których mowa w punkcie III.
Bezpośrednim efektem powstania katalogu jest usprawnienie obsługi klientów namysłowskiego urzędu. Mieszkańcy nie błądzą po korytarzach odsyłani od jednych drzwi do drugich.
Także z punktu widzenia pracowników urzędu oznacza to, że trafiają do nich klienci, którym
mogą oni pomóc. W konsekwencji powstanie katalogu wzmacnia wizerunek urzędu jako instytucji sprawnej i przyjaznej, nie tylko dla mieszkańców Namysłowa, ale również lokalnego biznesu i potencjalnych inwestorów.
„Katalog Usług Urzędu Miejskiego w Namysłowie” to prosta i mało kosztowna inicjatywa,
która w znaczący sposób usprawnia obsługę klientów urzędu, ułatwia pracę urzędników
i wzmacnia pozytywny wizerunek urzędu.
Katalog usprawnił także funkcjonowanie Urzędu Miejskiego w Namysłowie – pomógł uporządkować zakresy czynności i przyczynił się do zintegrowania zespołu pracowników.
Proponowane rozwinięcie katalogu usług powinno pójść, zgodnie z doskonaleniem organizacji i funkcjonowania urzędów, w kierunku racjonalizacji wyodrębnionych procedur pod kątem takich kryteriów, jak: czas trwania, koszt, możliwość automatyzacji niektórych czynności
Praktyka nr 14
związanych z realizacją procedury. Docelowo tego typu projekt powinien doprowadzić do formalnego zapisu wszystkich procesów występujących w urzędzie - zarówno tych, w których
udział bierze petent, jak i tych wewnętrznych.
Opracowanie takiego katalogu to dopiero początek zmian, od których gmina może rozpocząć doskonalenie organizacyjne. Pracownicy, którzy biorą udział w pracach łatwiej i szybciej
potrafią wskazać następne etapy w realizacji danej procedury, a co więcej zidentyfikować te,
w których możliwe jest usprawnienie.
Pierwszym zaleceniem na rzecz sposobu i procedury wdrażania rozwiązania jest organizacja warsztatów, których celem jest zapoznanie pracowników urzędu z pojęciem proces (procedura). Podejście procesowe, dominujące obecnie w zarządzaniu, pozwala jednostkom administracji samorządowej na usprawnienie działania pod warunkiem, że procesy będą w niej
identyfikowalne. Druga część szkolenia powinna dotyczyć sposobów ich zapisu (formalizacji)
za pomocą technik graficznych. Stosowanie tych ostatnich pomaga w wizualizacji przebiegu danego procesu, co stanowi bodziec do dokonania jego analizy i proponowania usprawnień. Każdy urząd powinien powołać zespół (chyba że istnieje już w jego strukturze odpowiednia komórka ds. organizacji), który zajmować się będzie identyfikacją i zapisem realizowanych czynności
w ramach procesu. Pracownicy urzędu powinni wybrać jedną z wielu dostępnych technik.
Drugie zalecenie dotyczy (w zależności od możliwości) zastosowania odpowiednich programów komputerowych, które ułatwią realizację czynności polegających na zapisie przebiegu
w formie, np. schematu blokowego i umożliwią inne formy współdziałania za pomocą, np. intranetu.
Trzecie zalecenie pochodzi z raportu opisującego omawianą praktykę: „W gminie musi być
wreszcie skłonność do podjęcia działań. W przypadku działań w omawianym tu zakresie środki materialne są mniejszą przeszkodą niż brak woli działania. Dobrze sformułowany plan, oparty na logicznym zestawie zadań, zdefiniowanych terminach ich realizacji i wynikach pozwalających na
kontrolę realizacji sprzyja uruchomieniu rzeczywistych działań”.
131
132
PRAKTYKA NR 15: ZASADY IDENTYFIKACJI I OPISU PROCESÓW W URZĘDZIE – URZĄD
MIEJSKI W ŚREMIE
Opracowanie: Henryk Pająk
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 3
urząd gminy
Urząd Miejski w Śremie
Plac 20 Października 1
63-100 Śrem
tel. (061) 283-52-25, fax (061) 283-53-37
www.srem.pl
maj 2001
Hanna Brukarczyk – sekretarz miasta, tel. (061) 283-52-25
brak szczegółowych danych; dostępne są informacje na temat
zastosowania podejścia procesowego w wielu innych urzędach,
np. Świętokrzyski Urząd Wojewódzki w Kielcach, Urząd Miasta Rybnika,
Urząd Miasta Żory; szczegółowa metodyka opracowywania i wdrażania
może się jednak istotnie różnić od przedstawionej w niniejszej praktyce
II. OPIS PRAKTYKI
Praktyka umożliwiła identyfikację najważniejszych procesów w urzędzie oraz pozwoliła na
ich opis w postaci procedur (z wykorzystaniem dotychczas stosowanych dokumentów określających zasady postępowania). W połączeniu z innymi elementami, wynikającymi z wymagań
ISO 9001:2000 (systematyczne audyty, przeglądy) umożliwia to systematyczną analizę funkcjonowania procesów i prowadzenie działań korygujących (zgodnie z udokumentowaną procedurą w tym zakresie) w celu zapewnienia ich skuteczności.
2. Opis jednostki
W Urzędzie Miejskim w Śremie zatrudnionych jest około 70 pracowników (liczba mieszkańców gminy – około 40 tys.).
Praktyka zrealizowana została w ramach wdrażania w Urzędzie Miejskim w Śremie systemu zarządzania jakością (SZJ) zgodnego z wymaganiami ISO 9001:2000. Podstawową przesłanką jej wdrożenia była chęć poprawy funkcjonowania urzędu i poprawy jego wizerunku
w oczach klientów i inwestorów.
1. Możliwość rozpatrywania organizacji jako zbioru procesów, a nie zbioru komórek organizacyjnych, które zwykle czują się odpowiedzialne jedynie za ten fragment zadań, który same
realizują. Procesy charakteryzują się tym, że:
– w ich wyniku powstają wyroby/usługi,
– tworzą wartość dodaną dla organizacji i klienta (interesanta, społeczności),
– wiążą ze sobą zasoby i działania,
– dają się opisać, nadzorować i mierzyć,
2. Możliwość określenia (lub wykorzystania istniejących) jasnych procedur postępowania.
3. Możliwość analizy procesów i ich poprawy.
Praktyka nr 15
Praktyka dotyczy sposobu identyfikowania procesów w organie samorządu, wyboru procesów
najistotniejszych z punktu widzenia misji i celów organizacji (w tym określenia i zastosowania kryteriów wyboru) oraz określenia zasad opisu tych procesów w postaci procedur postępowania.
Postępowanie w czasie wdrażania praktyki składało się z następujących kroków:
Etap 1. Szkolenia kierownictwa urzędu i zespołu wdrożeniowego
W trakcie szkoleń przekazano najważniejsze informacje nt. wymagań modelu, definicji procesu, zasad identyfikowania, opisu analizy i sposobów doskonalenia procesów. W trakcie szkolenia zespołu wdrożeniowego (prowadzonego metodą warsztatową) przećwiczono także – na
konkretnych przykładach z urzędu – sposoby realizacji dalszych zadań oraz ustalono ich harmonogram.
Etap 2. Identyfikacja i wybór procesów
Zespół wdrożeniowy został podzielony na zespoły tematyczne (wydziałowe dla procesów specyficznych i międzywydziałowe dla wspólnych). Następnie każdy z tych zespołów dokonał identyfikacji procesów w obszarze swego zainteresowania oraz wyboru najistotniejszych (najważniejszych dla organizacji). Główne zasady, którymi się kierowano w trakcie prac obejmowały:
– identyfikację procesów według podstawowych zadań urzędu i sposobów ich realizacji,
– uporządkowanie procesów według ich hierarchii, w której wyróżniono procesy główne,
operacyjne i wspomagające,
– zainteresowanie zespołów koncentrowało się na procesach operacyjnych i wspomagających,
– wyboru dokonywano biorąc pod uwagę, czy procesy:
- wynikają z misji/strategii,
- są drogie (koszto-, pracochłonne, itp.),
- są ryzykowne dla organizacji,
- dotykają bezpośrednio klienta,
- wymagają współpracy wielu funkcji/osób/komórek,
– wyboru dokonano stosując takie metody, jak: technika grup nominalnych, wielokrotnego
głosowania, porównanie parami oraz macierz korelacji.
Wynik tych prac (uwzględniający zmiany dokonane po przeprowadzeniu audytu certyfikacyjnego i podjętych w związku z tym działań) przedstawiono na przykładzie jednego z obszarów
zainteresowania.
Tabela II.42
Procesy operacyjne i wspomagające w ramach procesu głównego
– rejestracja stanu cywilnego osób
Procesy główne
Rejestracja stanu
cywilnego osób
Procesy operacyjne
•
•
•
•
ewidencja ludności,
dokumenty tożsamości,
zbiórki publiczne i zgromadzenia,
rejestracja małżeństw, urodzeń
zgonów i innych zdarzeń stanu
cywilnego,
• administrowanie rezerwami
osobowymi.
Procesy wspomagające
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
prowadzenie rejestru ludności,
wydawanie dokumentów tożsamości,
rejestracja poborowych,
udzielanie ślubów,
wręczanie medali za pożycie małżeńskie,
wydawanie decyzji administracyjnych,
dokonywanie zakupów,
uchwalanie budżetu gminy,
udzielanie zamówień publicznych,
tworzenie aktów prawa miejscowego, uchwał rady
i zarządu,
• wydawanie zaświadczeń.
133
134
Etap 3. Analiza i opis wybranych procesów
Wszystkie procesy nazwane w hierarchii wspomagającymi zostały przez zespoły tematyczne przeanalizowane pod względem konieczności ich dodatkowych regulacji. Przeprowadzono
przy tej okazji analizę dotyczącą stanu „posiadania” urzędu w zakresie dokumentów opisujących funkcjonowanie i realizację zadań oraz czynności i spraw, z zamiarem wykorzystania już
istniejących i skutecznie funkcjonujących procesów.
W przypadkach zidentyfikowanych jako niezbędne – ze względu na problemy, spory kompetencyjne, itp. – procesy rozrysowane zostały w postaci diagramów postępowania (algorytmów) typu liniowego lub rozwiniętego. Diagramy przedstawiały wzajemne powiązanie i następstwo czynności oraz ich przyporządkowanie. Wykorzystano proste symbole typu:
Poszczególne czynności przedstawione na diagramie zostały poddane analizie, która brała
pod uwagę m.in. takie elementy, jak: sekwencja działań, osoby i komórki je realizujące, zasoby
niezbędne do ich realizacji, liczba i usytuowanie punktów decyzyjnych. Taka analiza procesów
przedstawionych w wersji graficznej wykazała także, w wielu przypadkach, znaczne podobieństwa pomiędzy nimi, co umożliwiło w dalszym etapie ich wspólny opis.
Rozpatrywano również stopień opisania zasad realizacji poszczególnych czynności w dokumentach funkcjonujących w urzędzie. Przyjęto zasadę, że w diagramach podane są jedynie informacje dotyczące miejsca, osoby i następstwa czasowego realizowanych czynności – szukano
natomiast opisu sposobu (jak?) w przypadku czynności i kryteriów (dlaczego?) w przypadku
decyzji. Jeżeli takich informacji nie zawierały dokumenty dotychczas stosowane, sugerowano
potrzebę opracowania dodatkowych.
Obie analizy (stanu posiadania i algorytmów) zaowocowały powstaniem nowych dokumentów (procedur), które zostały dodatkowo opracowane.
Etap 4. Wdrożenie procedur i ich poprawa
–
–
–
–
–
W skład dokumentacji opisującej funkcjonowanie procesów w urzędzie wchodzą:
księga jakości,
procedury wraz z wykorzystywanymi w nich formularzami,
instrukcje,
akty normatywne wewnętrzne, tj. uchwały rady miejskiej, zarządu miasta, zarządzenia burmistrza,
akty normatywne zewnętrzne, tj. ustawy, rozporządzenia.
Ustalone zasady nadzorowania dokumentacji urzędu umożliwiają dostęp do aktualnych
wersji takich dokumentów we wszystkich miejscach, gdzie jest to niezbędne.
Opracowane procedury zawierają następujące elementy:
– uczestnicy,
– podstawy prawne,
– opis postępowania (ewentualnie algorytm),
– dodatkowe dokumenty,
– załączniki.
Praktyka nr 15
Procedury zostały określone zarządzeniem burmistrza i podlegają ciągłym zmianom w miarę jak zmieniają się okoliczności spraw i same sprawy, których dotyczą. Podstawowym źródłem
takich zmian są wyniki audytów wewnętrznych i wnioski realizatorów poszczególnych działań.
Audyty są swoistą, wymaganą przez ISO 9000, formą samooceny organizacji realizowaną przez
przeszkolonych w tym celu i niezależnych od badanego obszaru wykonawców (audytorów wewnętrznych). Kryteriami oceny są wymagania przyjętego modelu ISO 9000 oraz przechowywana w urzędzie dokumentacja.
Nakłady są trudne do określenia – zadanie zostało zrealizowane w ramach wdrażania systemu ISO, którego koszty wyniosły około 45 tys. zł (w tym certyfikacja około 20 tys. zł). Nie oznacza to jednak, że tylko taki był koszt tego przedsięwzięcia. Można przyjąć, że przedsięwzięcie
to kosztowało około 4-5 tys. zł (konsultacje) i kilkadziesiąt osobodni pracy pracowników urzędu (trzeba tu pamiętać o wielkości urzędu – około 70 pracowników) – w sumie około 6 tys. zł.
Korzyści:
– uporządkowanie działalności, likwidacja działań zbędnych i powtarzanych w wyniku przeprowadzonej analizy realizacji procesów i ustaleniu procedur postępowania w procesach,
co powoduje także odciążenie kierownictwa (uciekając się do przykładu żeglarskiego – kierownictwo może sterować organizacją, a nie wiosłować wspólnie z pracownikami),
– powiązanie ze sobą i objęcie nadzorem dokumentów niezbędnych do funkcjonowania urzędu (w tym wniosków, formularzy, itp.),
– łatwiejsza kontrola realizacji zadań.
–
–
–
–
–
–
–
–
Zalecenia dla replikujących:
rozpocząć należy od identyfikacji i oceny stanu posiadania, jeżeli chodzi o dokumentację
opisującą zasady funkcjonowania urzędu. Warto ją wykorzystać i przywoływać – unika się
w ten sposób zbędnego dublowania informacji (przepisywania i powielania odpowiednich
fragmentów już istniejących opisów),
warto pamiętać o tym, że „mianem procedury określa się w urzędzie nie tylko dokumenty
noszące tę nazwę, opracowane w czasie przygotowania i wdrażania Systemu Zarządzania
Jakością. Procedurą jest dla nas każdy dokument, określający przyjęte lub nakazane rozwiązania, tryb lub zasady postępowania”,
pamiętać należy o tym, że schemat i procedura (czy też dokument) nie jest celem tych działań, a jedynie środkiem prowadzącym do celu. To nie na nich nam zależy i nie ich powinno
być jak najwięcej. Ponadto, powinny podlegać zmianom w miarę jak zmieniają się okoliczności ich realizacji, prawo, itp. Dbać należy jedynie o to, aby zawsze nad tymi zmianami panować.
Zalecenia na rzecz sposobu i procedury wdrażania rozwiązania:
dokonując wyboru procesów należy kierować się liczbą problemów, które stwarzają a nie
przypuszczalną łatwością opisu,
zaprezentowane kryteria wyboru należy, mimo że wyglądają na bardzo logicznie dobrane,
traktować jedynie jako przykładowe – tak naprawdę to przedstawiciele jednostki powinni
zdecydować, jakie konkretne kryteria zastosują,
należy unikać sytuacji, w której przedstawiciele kilku komórek organizacyjnych dokonują
wyboru procesów, których listę przedstawiono łącznie – zamiast prawidłowego wyboru dojdzie do konfliktów, wynikających z chęci podkreślenia ważności zadań i statusu danego wydziału w stosunku do innych,
należy zwrócić uwagę na prawidłowe zidentyfikowanie i nazwanie procesów oraz określenie czynności i ciągów czynności, z których się one składają – aby nie definiować jako procesów, np. czynności (a łatwo o taką pomyłkę, bo często identyfikuje się procesy według zadań i zakresów czynności komórek),
nie należy mylić procesów z procedurami (procedury mogą opisywać całe procesy lub ich
fragmenty).
135
136
PRAKTYKA NR 16: ZASADY OKREŚLANIA MIERNIKÓW EFEKTYWNOŚCI PROCESÓW
W URZĘDZIE – URZĄD MIEJSKI W ŚREMIE
Opracowanie: Henryk Pająk
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 4 (w zakresie systemu monitoringu realizacji procesów)
urząd gminy
Urząd Miejski w Śremie
Plac 20 Października 1
63-100 Śrem
tel. (061) 283-52-25, fax (061) 283-53-37
www.srem.pl
2001
Hanna Brukarczyk – sekretarz miasta, tel. (061) 283-52-25
brak szczegółowych danych; dostępne są informacje na temat
zastosowania podobnego podejścia przy okazji wdrażania systemu
zgodnego z ISO 9001 w wielu innych urzędach, np. Świętokrzyski Urząd
Wojewódzki w Kielcach, Urząd Miasta Sosnowca, Urząd Miasta w Jaśle;
szczegółowa metodyka opracowywania i wdrażania może się jednak istotnie
różnić od przedstawionej w niniejszej praktyce
II. OPIS PRAKTYKI
Praktyka umożliwiła określenie wymiernych parametrów (mierników i wskaźników), za pomocą których możliwe jest bieżące monitorowanie realizowanych procesów biorąc pod uwagę
misję i cele urzędu oraz wymagania klientów (odbiorców usług). Umożliwi to określenie standardów realizowanych usług i ich doskonalenie z wykorzystaniem analizy uzyskanych tą drogą
danych oraz podejmowanie systematycznych działań korygujących i działań zapobiegawczych
(na podstawie trendów danych).
2. Opis jednostki
Praktyka zrealizowana została w ramach wdrażania w Urzędzie Miejskim w Śremie systemu zarządzania jakością zgodnego z wymaganiami ISO 9001:2000. Podstawową przesłanką jej
wdrożenia była potrzeba monitorowania realizacji zidentyfikowanych procesów oraz chęć ich
doskonalenia w celu zwiększenia zarówno efektywności funkcjonowania urzędu, jak i satysfakcji klientów.
1. Możliwość analizy funkcjonowania procesów i ich poprawy – bazowanie na faktach (rzeczywistych danych) przy podejmowaniu decyzji dotyczących zmian w procesach.
2. Ułatwienie przy określaniu wymiernych celów realizowanych procesów. Przykład – czas realizacji usług określony w Kodeksie Postępowania Administracyjnego – zwykle zwraca się
uwagę na uniknięcie sytuacji przekraczania terminu ustawowego (7, 14, 30 dni), nie próbując określać rzeczywistego czy przeciętnego czasu realizacji usług. Po zmierzeniu można
wyeliminować ze sfery rozważań te usługi, dla których czas jest znacznie krótszy od ustawowego, a działania skupić na poprawie realizacji pozostałych i dla nich określać cele – krótszy (ale realny) czas realizacji.
Praktyka nr 16
3. Możliwość ustanawiania i rozpowszechnienia wiedzy (np. w stosunku do klientów) na temat standardów usług, będących wynikami monitorowanych procesów.
Praktyka dotyczy sposobu, w jaki określono mierniki efektywności zidentyfikowanych
w urzędzie procesów oraz sposobu ich wykorzystania do określania celów i standardów.
Postępowanie w czasie wdrażania praktyki realizowane było według następujących kroków:
Etap 1. Szkolenie zespołu wdrożeniowego
W trakcie szkoleń przekazano najważniejsze informacje nt. zasad określania mierników
i wskaźników oraz na przykładach przedstawiono sposób ich doboru i wykorzystania. Podkreślono także rolę sposobów gromadzenia danych, ich obróbki i analizy oraz wykorzystania.
Etap 2. Opracowanie systemu mierników
Zespół wdrożeniowy, podzielony na zespoły tematyczne (wydziałowe dla procesów specyficznych i międzywydziałowe dla wspólnych), po dokonaniu identyfikacji procesów w obszarze
swego zainteresowania oraz wyboru najistotniejszych, przygotował propozycje mierników dla
procesów w poszczególnych obszarach. Wymagało to oczywiście akceptacji kierownictwa urzędu. Dokonując takiego wyboru kierowano się kilkoma zasadami:
– poszukiwano parametrów poszczególnych procesów (usług) realizowanych w komórkach
organizacyjnych, które należałoby mierzyć, grupując je w 3 obszarach:
- produktowym – celem było ustalenie głównych cech wykonywanych usług (jakość, relacja usług dobrych do złych, itp.),
- procesowym – dotyczące kontroli procesu realizacji usługi – mierniki wewnętrzne efektywności (czas realizacji, koszty, liczba spraw itp.),
- satysfakcji – reakcja klienta na usługi lub kontakt z urzędem,
– ustalono, że mierniki takie zawsze dotyczą 3 podstawowych kategorii – jakości, czasu i kosztów,
– definiując mierniki starano się zastosować następujący sposób rozumowania i ich
określania:
a) jakie są parametry procesu:
- na czym zależy klientowi (efekt końcowy),
- na czym zależy przełożonemu (zużycie zasobów, cele organizacji),
- na czym zależy bezpośredniemu wykonawcy (właściwa realizacja procesu),
b) w jaki sposób można je najlepiej wyrazić liczbowo? – opracowanie miernika.
Wynik tych prac (uwzględniający zmiany dokonane w wyniku audytu certyfikacyjnego
i podjętych w związku z tym działań) przedstawiono na przykładzie kilku obszarów zainteresowania.
137
138
Tabela II.43
Mierniki realizacji niektórych procesów głównych
Procesy główne
Zarządzanie
gospodarką
komunalną
Promocja gminy
i samorządności
oraz wspieranie
przedsiębiorczości
Organizacja pracy,
doskonalenie
systemu
zarządzania
jakością
Mierniki (przykłady)
1. Badanie zadowolenia klienta z realizacji usług komunalnych.
2. Procent zrealizowania listy przydziału mieszkań.
3. Czas usunięcia zgłaszanych usterek i awarii drogowych.
4. Terminowość realizacji inwestycji na podstawie zawartych umów.
5. Liczba zgłaszanych usterek i wad po odbiorze inwestycji.
1. Liczba podjętych przedsięwzięć promocyjnych.
2. Wartość pozabudżetowych inwestycji krajowych i zagranicznych.
3. Liczba nowo zarejestrowanych podmiotów gospodarczych.
4. Liczba udzielonych ulg z tytułu stworzenia nowych miejsc pracy.
5. Liczba udzielonych pożyczek na rozpoczęcie działalności gospodarczej.
6. Procent zrealizowanych zadań w ramach planów współpracy zagranicznej i z organizacjami
pozarządowymi.
1. Liczba zgłoszonych przez pracowników niezgodności/spostrzeżeń w systemie zarządzania
jakością.
2. Zadowolenie pracowników z dostępu do zasobów niezbędnych do realizacji procesów.
3. Zadowolenie radnych z terminowości i jakości obsługi, np. dostarczania projektów uchwał.
4. Liczba zgłoszonych i przyjętych przez radnych poprawek do projektów uchwał.
5. Liczba ujawnionych nieprawidłowości w drodze kontroli.
6. Badanie zadowolenia klienta zewnętrznego ze sposobu obsługi przez urzędników.
7. Liczba ujawnionych niezgodności w audytach * wewnętrznych.
8. Liczba skarg na działalność urzędu.
9. Liczba zgłoszonych działań korygujących/zapobiegawczych **.
10. Liczba ujawnionych niezgodności w audytach zewnętrznych.
*Audyty są swoistą, wymaganą przez ISO 9000, formą autodiagnozy organizacji, realizowaną przez przeszkolonych w tym celu
i niezależnych od badanego obszaru wykonawców (audytorów wewnętrznych). Kryteriami tej cyklicznej oceny są wymagania
przyjętego modelu ISO 9000 oraz obowiązująca w urzędzie dokumentacja.
**Działania korygujące podejmowane są w sytuacji, gdy wystąpił już skutek w postaci niezgodności lub nieprawidłowości w procesach
i mają na celu niedopuszczenie do ponownego wystąpienia niezgodności.
Działania zapobiegawcze podejmowane są w sytuacji, gdy istnieje jedynie potencjalne zagrożenie wystąpienia niezgodności bądź nieprawidłowości – mają więc na celu niedopuszczenie
do wystąpienia niezgodności lub nieprawidłowości.
Etap 3. Wdrożenie odpowiednich procedur
Proponowane mierniki i sposób ich wykorzystania opisane zostały w procedurze dotyczącej
przeglądów systemu dokonywanych przez kierownictwo urzędu. Najwyższe kierownictwo –
burmistrz, zastępcy burmistrza, sekretarz, skarbnik – przeprowadza przeglądy systemu jakości,
polegające na formalnej ocenie jego stanu, przydatności polityki jakości i celów, określaniu niezbędnych działań i nowych celów urzędu, wynikających ze zmieniających się warunków zewnętrznych i wewnętrznych.
Przeglądy przeprowadzane są raz w roku, zawsze w maju. Datę przeprowadzenia przeglądu wyznacza burmistrz. Na trzy tygodnie przed wyznaczonym terminem przeglądu burmistrz
zobowiązuje pełnomocnika ds. jakości (PJ) oraz naczelników pionów do przygotowania i dostarczenia niezbędnych do przeglądu materiałów w terminie 14 dni od dnia powiadomienia.
Najpóźniej na 7 dni przed wyznaczonym terminem przeglądu burmistrz zawiadamia o dacie jego przeprowadzenia pozostałych członków najwyższego kierownictwa oraz informuje
o miejscu złożenia dokumentów i możliwości zapoznania się z materiałami do przeglądu.
Burmistrz może zaprosić do uczestnictwa w przeglądzie naczelników pionów z zachowaniem trybu powiadamiania jak wyżej.
Na podstawie uzyskanych informacji najwyższe kierownictwo ocenia, czy system jakości jest
odpowiedni, skuteczny w osiąganiu zaplanowanych celów oraz porównuje zamierzenia z rze-
Praktyka nr 16
czywiście uzyskanymi wynikami i wyciąga wnioski (co należy zrobić, aby ten system poprawić,
jeżeli jest nieskuteczny).
Etap 4. Analiza wyników i określanie celów i standardów
–
–
Można mówić jedynie o zamierzeniach, gdyż etap ten jest dopiero w fazie realizacji.
Wyniki pomiarów (roczne) wykorzystane zostaną do:
określenia przedziałów zmienności mierzonych parametrów a następnie ustalenia celów
(pożądanych wartości parametrów) dla poszczególnych procesów. Umożliwi to określenie
wymiernych i możliwych do zrealizowania celów na podstawie faktów, a nie domniemań,
czy chęci,
ustalenia standardów realizacyjnych procesów i ich stosowania.
Standardy traktowane są w tym przypadku jako zbiór wartości/parametrów charakteryzujących daną usługę, znanych obu stronom i akceptowanych przez nie. Pozwoli to na przekazywanie realnych i prawdziwych informacji klientom urzędu i przyczyni się do wzrostu ich zadowolenia („dotrzymano obietnicy, którą złożono”).
Nakłady są trudne do określenia – zadanie zostało zrealizowane w ramach wdrażania systemu ISO, którego koszty wyniosły około 45 tys. zł (w tym certyfikacja około 20 tys.). Nie oznacza to jednak, że tyle tylko wynosiły koszty tego przedsięwzięcia. Nie mierzono nakładów pracy członków zespołu wdrożeniowego, poniesionych na realizację tych prac. Szacować można
jedynie nakłady na konsultacje (około 2 tys. zł) i kilkadziesiąt osobodni pracy pracowników
urzędu. W sumie koszty takie oszacować można na poziomie około 3-4 tys. zł.
Korzyści:
– łatwiejsza kontrola realizacji zadań,
– decyzje (nie tylko dotyczące określania celów) mogą być podejmowane na podstawie rzeczywistych danych,
– określone i rozpowszechnione standardy poszczególnych usług (przedstawione w postaci,
np. kart informacyjnych) ułatwią wymianę informacji pomiędzy klientami i urzędem.
–
–
–
–
–
–
–
Zalecenia dla replikujących:
można wykorzystać wiele mierników już funkcjonujących (np. wynikających z systemów
sprawozdawczości dla organów nadzoru). Warto jednak pamiętać o zasadzie, aby mierzyć
to co ważne/wartościowe, a nie wartościować jedynie to, co jest już mierzone,
jednym z kluczowych elementów w przypadku tego przedsięwzięcia jest czas. W szczególności dużo czasu potrzeba na zgromadzenie reprezentatywnych wyników,
nie należy się obawiać zmian w przyjętym systemie mierników. Jest rzeczą naturalną, że dobre ustępuje miejsca lepszemu,
można taki system mierników połączyć z badaniami oczekiwań i/lub satysfakcji czy priorytetów społeczności i badać stopień ich realizacji.
Zalecenia na rzecz sposobu i procedury wdrażania rozwiązania:
warto pamiętać o tym, że mierniki mogą być przedstawiane w postaci wartości (liczb zwymiarowanych – np. czas, liczba sztuk, itp.) oraz w postaci liczb bezwymiarowych – wskaźników (%, ułamek),
określając mierniki warto rozważyć, jakie są potrzeby i oczekiwania wszystkich zainteresowanych stron. Przykład – zmiana (na wniosek) planu zagospodarowania (koszty rzędu kilkudziesięciu tys. zł) może nie powodować zainteresowania mierzonego liczbą wydanych decyzji administracyjnych w tym zakresie,
ważne są nie tylko same mierniki. Określając je należy się zastanowić nad sposobami mierzenia, gromadzenia i analizy wyników, a także sposobami ich wykorzystania.
139
140
PRAKTYKA NR 17: BIURO OBSŁUGI KLIENTA – STAROSTWO POWIATOWE W NAMYSŁOWIE
Opracowanie: Leszek Skórniewicz
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 3
Nr 7 – Efektywność komunikacji wewnętrznej
stadium 3
starostwo powiatowe
Starostwo Powiatowe w Namysłowie
Plac Wolności 12a
46-100 Namysłów
tel. (077) 410-36-95, fax (077) 410-39-22
www.namyslow.pl
wrzesień 2001
Adam Maciąg – starosta namysłowski, tel. (077) 410-36-95
[email protected]
Urząd Powiatowy w Wałbrzychu, Urzędy Miast: Żory, Konin, Sosnowiec,
Ostrowiec Świętokrzyski, a także Świętokrzyski Urząd Wojewódzki
w Kielcach
II. OPIS PRAKTYKI
–
–
–
–
–
–
–
–
Praktyka polega na:
opracowaniu zasad funkcjonowania Biura Obsługi Klienta (BOK),
opisaniu realizacji usług w dokumentacji systemowej: opisy procesów, standardy realizowanych usług – karty usług,
wdrożeniu działań doskonalenia organizacji: audyty funkcjonowania BOK, audyty procesów realizacji usług, działania korygujące,
zaangażowaniu personelu organizacji w uzgadnianie realizacji procesów oraz tworzenie ich
opisów,
realizacji usług i procesów oraz ich monitorowaniu z wykorzystaniem analiz właściwości zastosowanych metod, zestawu mierników, ich trendów i zależności (do tej pory nie stosowano tego rozwiązania w organizacjach typu urzędy administracji publicznej),
skutecznym wdrożeniu zaplanowanych zasad,
monitorowaniu efektywności stosowania praktyki,
podejmowaniu niezbędnych działań korygujących dotyczących bieżących i przewidywanych
problemów w realizacji usług urzędu (zapoczątkowanych w Biurze Obsługi Klienta).
2. Opis jednostki
Od samego początku istnienia Starostwa Powiatowego w Namysłowie podstawowym problemem były warunki lokalowe oraz kwestia sprawnego (na odpowiednim poziomie) zorganizowania świadczenia usług. Starostwo zlokalizowane było w czterech obiektach – w różnych
częściach miasta. Sytuacja ta oznaczała zarówno dużą niedogodność dla klientów, jak i uniemożliwiała usprawnienie organizacji pracy. Kolejnym problemem był brak tradycji i ugruntowanej, jednoznacznie zdefiniowanej kultury organizacji. Tylko połowa osób (pracowników)
miała doświadczenie w pracy administracyjnej.
W związku z powyższym podjęto czynności, które w maju 2001 r. doprowadziły do zmiany
siedziby urzędu.
Praktyka nr 17
Okres adaptacji do nowych warunków trwał kilka miesięcy. Wymagał opracowania nowych
rozwiązań organizacyjnych i stworzenia szeregu opisujących go regulacji, a także kształtowania
nowej kultury organizacji - kultury umożliwiającej realizację usług na wyższym jakościowo poziomie, budzącej aktywność personelu organizacji w aspekcie doskonalenia jej funkcjonowania,
ze szczególnym uwzględnieniem przepływu informacji pomiędzy klientami a personelem oraz
pomiędzy wszystkimi właściwymi pracownikami wewnątrz organizacji. Chodziło o wykształcenie kultury nierozerwalnie związanej z aktywnym doskonaleniem procesów przez poszczególnych, zaangażowanych w ich realizację pracowników.
W wyniku zastosowania praktyki wyeliminowano:
– nieefektywny pierwszy kontakt z klientami organizacji,
– brak identyfikacji właściwych wymagań klientów,
– brak zrozumienia dla klienta i jego indywidualnych wymagań,
– niską jakość realizacji usług w wyniku niewłaściwie zidentyfikowanych i realizowanych procesów.
Praktyka polega na skutecznej realizacji procesów informacyjnych i komunikacyjnych pomiędzy klientami organizacji, a kompetentnymi pracownikami pierwszego kontaktu oraz pomiędzy pracownikami właściwych szczebli i komórek organizacyjnych, realizujących usługę, na
bazie:
– właściwej w formie i treści informacji dla klientów (oferty),
– realizacji procesów wewnętrznych organizacji, wdrożonych w celu realizowania usług,
– wniosków doskonalących praktykę, wynikających z jej monitorowania oraz badania satysfakcji klientów korzystających z usług BOK.
Powszechnie obowiązujący stan w komunikacji poziomej pomiędzy klientami urzędu a jego pracownikami sprowadza się do oczekiwania przez personel organizacji na zapytania ze
strony petenta. Na wniosek petenta analizuje się sprawę, informuje się petenta o wymaganych
dokumentach, opłatach, wymaganiach urzędu w związku z realizacją sprawy. Niektóre komórki organizacyjne z własnej inicjatywy przygotowują nieformalne wzorce wniosków, ułatwiające
petentowi załatwienie sprawy. Pomoc ta nie uwzględnia jednak potrzeb innych wydziałów, zaangażowanych w realizację przyjętych spraw. Działania nie są systemowe, nikt w organizacji nie
analizuje przygotowanych wniosków. Nie dokonuje się również ich kompleksowego przeglądu
z punktu widzenia zmian prawa, zmieniających się potrzeb klientów i organizacji.
Zastosowanie dobrej praktyki polega na wypracowaniu filozofii funkcjonowania urzędu
nastawionego na klienta oraz wdrożeniu zasad postępowania z niej wynikających.
Zastosowanie praktyki pozwala organizacji przejść od powyżej opisanego powszechnie
obowiązującego stanu przez stadia:
– identyfikacji wymagań komunikacyjnych i związanych z nią procesów,
– systemowego ustanawiania zasad komunikacji i realizacji procesów dla całej organizacji,
– systematycznego monitorowania skuteczności komunikacji i procesów z nią związanych
oraz wdrażania działań korygujących zidentyfikowane problemy,
– poszukiwania przyczyn problemów mogących wystąpić potencjalnie, np. w związku z niewłaściwą komunikacją oraz nieefektywnie realizowanymi procesami,
do stadium, w którym wszyscy pracownicy organizacji wykazują aktywność w doskonaleniu
zasad komunikacji oraz doskonaleniu realizacji procesów w organizacji, biorąc pod uwagę ocenę funkcjonowania urzędu dokonywaną przez interesantów.
141
142
Kluczowymi elementami wdrażanej praktyki było:
Etap 1. Opracowanie planu wdrożenia
Plany wdrożeń zarówno w jednostce wdrażającej, jak i w jednostkach replikujących zostały
opracowane z uwzględnieniem kalendarza funkcjonowania organizacji, przewidywanych nasileń w pracy poszczególnych jednostek organizacyjnych. Zakładały realizację i monitorowanie
etapów prac, włącznie z określeniem osób odpowiedzialnych za ich wykonanie i kontrolę realizacji.
Etap 2. Przeprowadzenie szkoleń personelu
Szkolenia w zakresie procesowego podejścia do realizacji usług, według odpowiedniej metodyki.
Etap 3. Zidentyfikowanie usług realizowanych w organizacji
Zidentyfikowanie usług przeprowadzono na podstawie analiz dokonywanych w zespołach
roboczych. Pracowano zespołowo (praca grupowa). Dla celów analizy korzystano przede wszystkim z wiedzy i doświadczenia uczestników spotkań oraz z dokumentów, głównie ustawowych,
będących w posiadaniu organizacji.
Etap 4. Zidentyfikowanie procesów realizujących wskazane usługi
Zidentyfikowane usługi podzielono głównie z punktu widzenia powtarzalności sposobów
ich realizowania. Na tej podstawie określono procesy realizujące kilka usług jednocześnie oraz
procesy indywidualne dla poszczególnych usług. Doświadczenia wynikające z wdrożeń w różnych organizacjach wskazują, iż nie można przedstawić jednego modelu układu usług czy też
procesów organizacji. Co prawda każda organizacja stosuje te same wymogi prawa obowiązującego w kraju (ustawy, Kodeks postępowania administracyjnego – KPA, itd.), lecz sposób realizacji zadań, miejsce inicjowania procesów, usług, stosowane narzędzia (w tym informatyczne) lub ich brak, zasady dekretacji spraw i pism, a w końcu kultura organizacyjna
poszczególnych organizacji są różne. Do każdej identyfikacji procesów i usług należy podchodzić indywidualnie.
Przykłady zidentyfikowanych procesów:
–
–
–
–
–
–
–
–
I. Zasadnicze procesy – decydujące o osiąganiu przez starostwo celów strategicznych:
planowanie i realizacja budżetu,
zapewnienie decyzyjności organom powiatu,
współdziałanie z jednostkami organizacyjnymi powiatu,
świadczenie usług administracyjnych,
komunikacja z otoczeniem,
komunikacja wewnętrzna,
zarządzanie zasobami,
zarządzanie personelem.
II. Operacyjne procesy – właściwe dla całego starostwa lub części jego komórek organizacyjnych, decydujące o realizacji zadań na poziomie celów operacyjnych:
– planowanie działań,
– realizacja planów finansowych,
– zamówienia publiczne,
– sprawozdawczość, sporządzanie informacji i analiz,
– wydawanie zaświadczeń.
III. Wspomagające procesy – właściwe dla całego starostwa lub części komórek organizacyjnych, obsługujące pozostałe grupy procesów:
Praktyka nr 17
–
–
–
–
–
obieg dokumentów,
nadzór nad zapisami,
informowanie klientów i jednostek,
informowanie pracowników i przełożonych,
zarządzanie zasobami danych.
IV. Procesy operacyjne i wspomagające właściwe dla poszczególnych komórek organizacyjnych.
Etap 5. Inwentaryzacja dokumentów stosowanych w związku z realizacją usług
Analizując dane gromadzono je i opisywano zasady nadzorowania w celu zapewnienia ich
adekwatności, zgodności z wymaganiami, aktualności, dostępności. Nadzór nad dokumentami
objął wszystkie dokumenty wymagane do realizacji usług, takie jak: ustawy, rozporządzenia,
uchwały rady, uchwały zarządu, mapy, dokumentację techniczną, publikacje prasowe. Zasady
nadzorowania dokumentacji, zgodne z postanowieniami KPA i Jednolitym Rzeczowym Wykazem Akt (JRWA), opisano w dokumentach wewnętrznych funkcjonujących w organizacji.
Etap 6. Inwentaryzacja zapisów stosowanych w związku z realizacją usług
Ten etap analizy polega na zdefiniowaniu wszelkich niezbędnych rodzajów zapisów stosowanych w związku z realizacją usług zewnętrznych oraz określeniu zasad ich nadzorowania. Na
tym etapie w zasadzie nie ma kłopotów wdrożeniowych, pod warunkiem stosowania wymagań
instrukcji kancelaryjnej.
Etap 7. Podjęcie decyzji o usługach inicjowanych w BOK
Decyzja ta ma znamienne skutki. Dla wszystkich wybranych usług należy w konsekwencji
opracować karty usług. Należy zdefiniować i wdrożyć zasady funkcjonowania BOK. Poddać
analizie sposób realizacji spraw, obiegu poczty, dekretowania, podejmowania decyzji, uruchomić procesy zarządzania zasobami informatycznymi oraz procesy nadawania uprawnień personelowi.
Etap 8. Wyznaczenie zadań do wykonania, w zakresie tworzenia kart usług
Opracowano wzorzec karty usługi, zawierający informacje nt.: przedmiotu sprawy, miejsca
załatwienia sprawy, wymaganych dokumentów i opłat, możliwości zasięgania informacji o sprawie, składania skarg i interwencji.
Etap 9. Opracowanie kart usług
Etap 10. Podjęcie decyzji o opracowaniu opisu procesów, realizujących zaplanowane usługi
W związku z tworzeniem kart informacyjnych (usług), w organizacji pojawia się potrzeba
dokonania pewnych posunięć natury organizacyjnej. Jest to dobry czas, aby osoby zajmujące się
realizacją zadań i tworzeniem kart przeanalizowały swoje postępowanie i określiły standardy
postępowania. W standardach tych należy zawrzeć niezbędną wiedzę personelu dotyczącą
choćby specyfiki klientów, którzy zgłaszają się po daną usługę, wszelkiego rodzaju informacje
o zapisach tworzonych w systemach informatycznych, dobre praktyki stosowane do realizacji
poszczególnych zadań. Standardy mogą mieć formę dokumentu i funkcjonować jako procedury pisane. Można też (co jest zalecane), opracować standardy w postaci schematów. Podstawową zaletą tego typu standaryzacji jest możliwość zawarcia całej treści na jednej kartce papieru.
Wymagane uzupełnienia można traktować jako załączniki. Schematyczne przedstawienie procesu umożliwia łatwą identyfikację uczestników procesu, miejsca jego inicjowania i zakończenia, powiązania z innymi procesami, odpowiedzialności i uprawnień personelu uczestniczącego w realizacji procesu. Nieocenioną zaletą takiej formy przedstawiania procesu jest łatwość
dokonywania zmian w standardzie (nie trzeba zmieniać wielostronicowych dokumentów).
Uproszczona jest także analiza efektywności procesu. Na pierwszy rzut oka widać, np. możliwości uproszczenia realizacji procesu, nawet o zbędne dekretacje.
143
144
Etap 11. Opracowanie opisów procesów
Etap 12. Podjęcie decyzji o miejscu ulokowania Biura Obsługi Klienta i wdrożenie działań organizacyjnych
(projektowanie, zakupy, remonty)
Etap 13. Opracowanie zasad monitorowania procesów
Etap 14. Opracowanie zasad badania satysfakcji klientów
Element bardzo istotny. W całym procesie wdrożenia musimy pamiętać, że urząd jest dla
klienta, a nie klient dla urzędu. Musimy więc w odpowiednim czasie gromadzić informacje na
temat skuteczności podejmowanych działań. Informacje wynikające z prowadzonych badań ankietowych lub wynikające z rozmów z klientami powinny być analizowane i służyć podejmowaniu właściwych decyzji usprawniających funkcjonowanie. Decyzje, służące właściwemu rozłożeniu uprawnień, określają zasady komunikacji, kanały informacyjne oraz ich skuteczność, służą
określeniu i modyfikowaniu zasad monitorowania funkcjonowania organizacji. Podobnie jak
w przypadku opisu procesów, metody badawcze należy dostosowywać indywidualnie do każdej
jednostki. Kierownictwo każdej jednostki ma pakiet celów priorytetowych, wizję jej funkcjonowania. Tak więc rodzaj pytań, zakres badania, podmiot badania musi być dobierany jednostkowo.
Etap 15. Publikacja kart usług
Zamieszczenie kart usług również na stronach internetowych urzędu.
Etap 16. Wdrożenie zmienionych zasad obiegu dokumentów, zasad monitorowania procesów oraz zasad
monitorowania satysfakcji klientów
–
–
–
–
–
Nakłady na organizację Biura Obsługi Klienta mogą bardzo się różnić, w zależności od:
wielkości biura – jedno czy wieloosobowe,
liczby komputerów – jeden, czy dla każdej osoby,
liczby załatwianych/przyjmowanych spraw w biurze,
dostępności lub potrzeby przygotowania specjalnego/ych pomieszczeń,
stosowanie specjalnego oprogramowania lub posługiwanie się powszechnie dostępnymi
aplikacjami (np. Microsoft Office).
Nakłady finansowe mogą więc nie wystąpić lub mogą przekroczyć nawet 200 tys. zł. W przypadku prezentowanej organizacji nakłady były wliczone w przystosowanie zakupionego budynku do funkcjonowania urzędu. Szacuje się, że przystosowanie 1 m2 powierzchni BOK kosztowało 1,5 tys. zł, zaś standardowy pakiet wdrożeniowy procesowego podejścia do zarządzania
BOK, w wykonaniu zewnętrznej instytucji doradczej wynosi około 35 tys. zł.
Trudno jednakże mówić o powyżej przedstawionych kosztach, jako o kosztach dodatkowych. Organizacja musi przeznaczać pewne kwoty na doskonalenie swojego zarządzania, na
doskonalenie praktyk, technik i technologii, wypracowywanie nowych zasad obsługi
mieszkańców, mając na względzie spełnienie ich oczekiwań. Każda organizacja robi to na miarę swoich możliwości i potrzeb, uzasadnionych oczekiwanymi i osiąganymi korzyściami.
Korzyści osiągnięte w wyniku zastosowanej praktyki są następujące:
– doprecyzowano podział zadań wewnątrz komórek organizacyjnych i pomiędzy nimi,
– stworzono mechanizm eliminowania zadań dublujących się, zbędnych i niewłaściwie realizowanych,
– usprawniono kontakt z klientami – każdy klient może zostać obsłużony poruszając się wyłącznie w obrębie jednej kondygnacji budynku. Każdy klient ma do dyspozycji pakiet informacji dotyczących realizowanych w urzędzie spraw. Każdy klient może wypowiedzieć się na
temat realizowanych usług, co ma wpływ na decyzje organizacyjne podejmowane w urzędzie (w przyszłości, również na system ocen personelu organizacji).
Praktyka nr 17
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
uporządkowano formularze, zapisy, akty prawne stosowane przy realizowaniu usług,
podniesiono kwalifikacje personelu w zakresie realizowanych usług,
wyeliminowano przemieszczanie się klientów po terenie urzędu,
wdrożono mechanizmy monitorowania realizacji usług – na bieżąco analizuje się, np. liczbę petentów zainteresowanych rejestracją pojazdów. W razie potrzeby, w wyniku wdrożenia sieciowego systemu informatycznego i przeszkolenia personelu, przyjęcie wniosków
i rozpoczęcie działań w tym zakresie może przejąć dodatkowa liczba pracowników BOK,
zdecentralizowano uprawnienia, stopniowo eliminując niedostateczny zakres ich delegowania niższym szczeblom,
wyeliminowano przeciążenie kierowników wyższych szczebli problemami operacyjnymi,
opracowano schematy, opisy procesów realizowanych w organizacji,
skrócono czas realizacji usługi oraz wyeliminowano opóźnienia w realizacji działań,
wypracowano zasady współdziałania pomiędzy osobami/komórkami, realizującymi usługi,
wdrożono efektywne mechanizmy monitowania realizacji zadań,
wyeliminowano nieuczciwe, nierzetelne, nieobiektywne traktowanie klientów,
wyeliminowano osiąganie osobistych korzyści z załatwienia spraw.
Z racji kompleksowości stosowanych rozwiązań należy proces wdrożenia rozpocząć od wybranych usług, sukcesywnie obejmując nim coraz szerszy zakres funkcjonowania organizacji.
Ze strategicznego punktu widzenia, dla pierwszego etapu wdrożenia należy przyjąć procesy
najsilniej związane z klientami urzędu, np. ze względu na liczbę usług danego rodzaju.
Prace wdrożeniowe należy oprzeć na innych działaniach doskonalących w organizacji.
Optymalnym rozwiązaniem jest włączenie działań do wdrażanego systemu zarządzania jakością
w organizacji.
Prace wdrożeniowe wymagają strategicznego zaangażowania kierownictwa organizacji we
wszystkie działania na poszczególnych etapach rozwoju projektu. Należy:
– precyzyjnie zaprojektować proces wdrożenia, z określeniem:
- odpowiedzialności i uprawnień personelu wdrażającego, szczególnie w odniesieniu do
kierownictwa organizacji,
- zasobów niezbędnych do realizacji projektu (personel, sprzęt – w tym informatyczny,
budżet),
- terminów realizacji poszczególnych etapów wdrożenia,
– okresowo, z udziałem osób odpowiedzialnych, przeprowadzać przeglądy wdrożenia działań,
– wprowadzić skuteczne metody odbioru etapów prac, identyfikowania zagrożeń oraz podejmowania w odpowiednim czasie decyzji i działań usprawniających realizację projektu,
– wprowadzić skuteczne metody badania efektywności zastosowanej praktyki,
– położyć nacisk na zaangażowanie personelu decyzyjnego oraz kierownictwa organizacji we
wdrożenie.
145
146
PRAKTYKA NR 18: SYSTEM ELEKTRONICZNEGO OBIEGU DOKUMENTÓW ORAZ ZARZĄDZANIE
I MONITOROWANIE REALIZACJI USŁUG – URZĄD GMINY WARSZAWA-WŁOCHY
Opracowanie: Leszek Skórniewicz
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 4 (w zakresie wykorzystania komputerów w realizacji procesów)
urząd gminy
Urząd Gminy Warszawa-Włochy
Al. Krakowska 257
02-133 Warszawa
tel. (022) 575-89-14
www.ug-wlochy.waw.pl
czerwiec 2001
Ewa Krawczyk – pełnomocnik ds. SZJ
Alicja Piło, e-mail: [email protected]
Urząd Miejski w Koninie
II. OPIS PRAKTYKI
Praktyka polega na opracowaniu rozwiązań umożliwiających wdrożenie systemu informatycznego, wspomagającego funkcjonowanie organizacji na podstawie analizy procesów. Praktyka towarzyszyć powinna procesowi informatyzacji organizacji, dążącemu do objęcia wspomaganiem informatycznym wszystkich realizowanych w organizacji procesów, w celu uzyskania
pełnej integracji systemu informatycznego (uwzględniającej możliwość realizacji usługi z wykorzystaniem internetu). Proces informatyzacji powinien być oparty o systemową identyfikację
procesów organizacji, ich właściwy opis, co ma decydujący wpływ na opracowanie wymagań dla
poszczególnych etapów informatyzacji urzędu.
2. Opis jednostki
W dobie rosnących wymagań obywateli wobec zadań i usług świadczonych przez urzędy administracji oraz szybko zmieniającego się prawodawstwa i zbliżającej się integracji z Unią Europejską, kierownictwo urzędu staje przed bardzo trudnym zadaniem dostosowania organizacji do zmieniających się warunków oraz zwiększenia sprawności zarządzania organizacją na
każdym szczeblu.
Zadanie to jest tym trudniejsze, że stawia się je przed administracją samorządową w okresie transformacji sposobu postrzegania urzędu. Transformacja ta polega m.in. na konieczności
zmiany wizerunku urzędu z zapatrzonego wyłącznie w przepisy prawa, nie zwracającego uwagi
na zmieniające się otoczenie, w nowoczesną organizację, która dobro społeczności lokalnej stawia na pierwszym miejscu. Organizacja taka uwzględniać powinna (w granicach dozwolonych
prawem), wymagania klientów i wychodzić naprzeciw ich oczekiwaniom, a także efektywnie zarządzać powierzonym mieniem i zadaniami publicznymi, wykorzystując w tym celu nowoczesne
narzędzia i techniki zarządzania.
Burmistrz gminy Warszawa-Włochy, jako jeden z pierwszych przedstawicieli kierownictwa
urzędów gmin Warszawy, dostrzegł konieczność wprowadzenia skutecznych zmian w funkcjonowaniu urzędu. Sięgnął po sprawdzone w praktyce Unii Europejskiej narzędzia zarządzania
organizacjami zawarte w normach serii ISO 9000. Są to normy oparte na filozofii identyfikowania, a następnie spełniania wymagań klientów oraz podnoszenia stopnia ich zadowolenia
ze świadczonych na ich rzecz usług.
Praktyka nr 18
Filozofia zarządzania jakością realizowana jest przez kierownictwo w wyniku stosowania
przez organizację oraz jej pracowników podejścia do zarządzania przejawiającego się m.in. w:
– określeniu misji i celów, jakie organizacja stawia sobie do osiągnięcia,
– określeniu strategii osiągnięcia założonych celów i konsekwentną jej realizację,
– określeniu procesów realizowanych przez organizację, w wyniku których dostarczane są wyroby lub usługi o zaplanowanym, stale doskonalonym poziomie jakościowym,
– włączeniu w poprawę jakości wszystkich pracowników i podnoszeniu ich wiedzy zawodowej
i kompetencji.
– zaplanowaniu procesów, ich wdrożeniu i realizowaniu, nadzorowaniu i skutecznym sterowaniu tymi procesami,
– ciągłym, systemowym doskonaleniu funkcjonowania organizacji.
Realizacja tak ambitnych zadań jest niemożliwa bez wykorzystania nowoczesnej infrastruktury oraz pełnej informatyzacji urzędu. Konieczne jest między innymi wdrożenie elektronicznego obiegu dokumentów, z pełną sprawozdawczością i monitoringiem realizacji spraw.
Z punktu widzenia obywatela kontaktującego się z urzędem wdrożenie elektronicznego
obiegu dokumentów oznacza zasadniczą zmianę jakościową, podobną do tej, jaką dla klienta
banku było upowszechnienie bankomatów i bankowości elektronicznej.
W wyniku zastosowanej praktyki zmniejszy się liczba czynności związanych z gromadzeniem i przyjmowaniem informacji przez urzędników, którzy teraz będą mieli więcej czasu na
merytoryczne załatwienie spraw, zaś kierownictwo organizacji – na działania strategiczne i motywowanie personelu.
W przyszłości, dzięki wdrożeniu systemu, dostępność niektórych funkcji dla obywatela może zwiększyć się z 5 do 7 dni i z 8 do 24 godzin dziennie.
Dlatego jednym ze strategicznych celów Urzędu Gminy Warszawa-Włochy jest pełna informatyzacja oraz wdrożenie skutecznego systemu zarządzania jakością.
Podstawowym problemem, na jaki napotykają jednostki administracji w związku z wdrażaniem systemów informatycznych jest niewłaściwy wybór dostawcy systemów informatycznych,
wspomagających zarządzanie (między innymi w wyniku braku zrozumienia ich funkcjonowania).
Organizacje decydujące się na zakup drogiego oprogramowania i sprzętu w dużej mierze poruszają się po omacku. Generowana jest zazwyczaj, w sposób ogólny, specyfikacja wymagań dla systemów informatycznych, która jednak nie zawiera wymagań jakościowych wynikających z indywidualnych potrzeb organizacji. Zwykle, podczas realizacji procesu zakupów w drodze
zamówienia publicznego, wybierany jest dostawca systemu informatycznego, który jak się
później okazuje nie jest w stanie sprostać szybko rosnącym wymaganiom organizacji.
W związku z powyższym efektywność wykorzystania skromnych środków urzędów, przeznaczonych na informatyzację, jest bardzo niska. Ponadto, dochodzi do tego problem demotywacji personelu, który musi się posługiwać nieefektywnym narzędziem w celu realizacji zadań
i usług publicznych, co przy częstych zmianach niejasnego prawa polskiego stanowi istotną barierę w skutecznym wdrażaniu jakichkolwiek zmian w funkcjonowaniu organizacji.
–
–
–
–
–
–
–
W wyniku podjętych działań:
zidentyfikowano i określono właściwe zasady realizacji procesów w organizacji,
zdefiniowano wymagania organizacji dotyczące zastosowania systemów i oprogramowania
informatycznego wspomagającego realizację procesów,
zsynchronizowano procesy zarządzania informatyką z procesami realizowanymi w organizacji,
zgromadzono rozproszoną do tej pory wiedzę organizacji na temat stopnia informatyzacji
urzędu,
doprecyzowano strategię informatyzacji urzędu,
usprawniono obsługę mieszkańców i klientów urzędu,
usprawniono pracę urzędu w wyniku ustalenia odpowiedzialności i kompetencji oraz wprowadzenia sprawnego przepływu dokumentów,
147
148
–
–
–
–
–
podniesiono kwalifikacje pracowników oraz wdrożono mechanizmy pracy zespołowej,
skrócono czas dostępu do informacji i dokumentów – około 50%,
zmniejszono liczbę dokumentów drukowanych – około 30%,
umożliwiono śledzenie i monitorowanie przebiegu spraw,
w kulturę zarządzania organizacją wprowadzono zasadę ciągłego doskonalenia jakości
usług i pracy.
Prace wdrożeniowe rozpoczęto od przeprowadzenia cyklu szkoleń dotyczących procesowego podejścia do zarządzania organizacją. Personel został zaznajomiony z zasadami identyfikacji procesów i mierników do ich nadzorowania oraz identyfikacji towarzyszących im wymagań
w zakresie przepływu informacji.
Ustalony został skład komitetu sterującego i skład zespołów roboczych.
Na miejsce spotkań zespołów roboczych przeznaczono pomieszczenie wyposażone w sześć
stanowisk komputerowych z zainstalowanym oprogramowaniem do identyfikacji i opisu procesów.
W ciągu 7 tygodni intensywnej pracy osiągnięto podstawowe cele w postaci wspólnie opracowanej analizy i 98 schematów procesów, stanowiących aktualny model funkcjonowania urzędu. Na tej podstawie przygotowano koncepcję zintegrowanego systemu informatycznego, wykorzystującego internet i intranet do realizacji usług dla klientów urzędu. Opisy procesów
zawierają informacje dotyczące:
– miejsca i zasad rozpoczęcia oraz zakończenia procesu,
– wymaganych zapisów i dokumentów do realizacji procesu,
– zasad przepływu informacji oraz wymagań jakościowych dotyczących informacji,
– stosowanego do realizacji procesów sprzętu informatycznego oraz oprogramowania jednostkowego, a także używanych systemów informatycznych.
Na bazie uzyskanych informacji dla wybranych procesów opracowano karty informacyjne,
stanowiące wstęp do organizacji biura obsługi klienta.
Dokonana analiza procesów stała się podstawą opracowanej w następnej kolejności strategii informatyzacji urzędu, umożliwiającej sukcesywne:
– wprowadzanie automatyzacji realizacji usług,
– wdrożenie efektywnych informatycznych narzędzi do zarządzania sprawami i do obiegu dokumentów.
Wdrożenie systemowej informatyzacji urzędu, uwzględniającej zmiany wymagań otoczenia, w tym wymagań prawnych, niesie ze sobą konieczność wdrożenia działań doskonalenia
organizacji w formie: audytów funkcjonowania organizacji, audytów procesów realizacji usług,
działań korygujących i zapobiegawczych.
Kluczowymi elementami wdrażanej praktyki było:
Etap 1. Opracowanie planu wdrożenia
Etap 2. Przeprowadzenie szkoleń personelu w zakresie procesowego podejścia do realizacji usług
Etap 3. Zidentyfikowanie usług realizowanych w organizacji
Praktyka nr 18
Tabela II.44
Matryca usług realizowanych w urzędzie – fragment
Nr
Wydział
Lp. Procesy
1
PEŁNOMOCNIK 1 przeglądy
D/S SZJ
kierownictwa
Wydział wiodący – nazwa pliku Nagłówek (stopka pliku) Uwagi
z opracowanym schematem
PEŁ
2 działania korygujące PEŁ
i zapobiegawcze
3 monitorowanie
PEŁ
zadowolenia klienta
4 audyty wewnętrzne PEŁ
2
BOZ
5 nadzór nad
dokumentacją
i zapisami
6 kierowanie spraw
pod obrady zarządu
gminy
7 wysyłanie listów
8 nadzorowanie
uchwał zarządu
9 archiwizacja
dokumentów
10 obieg
korespondencji
i dekretacja
w komórce
11 obieg
korespondencji
przychodzącej
PEŁ - Nadzór nad dokumentacją F:\Procedury SZJ
SZJ wersja 1 010531
BOZ - Przygotowanie projektu
uchwały na zarząd
F:\Wydziały\BOZ\Zostają
BOZ - Wysyłanie listów 02
BOZ
BOZ
BOZ - obieg korespondencji
i dekretacja w komórce zatw.
BOZ - obieg korespondencji
przychodzącej zatw.
1. Przyjęcie i dekretacja sprawy
zgłaszanej osobiście w BOM
Etap 4. Zidentyfikowanie procesów realizujących wskazane usługi
Etap 5. Inwentaryzacja dokumentów oraz zapisów stosowanych w związku z realizacją usług
Etap 6. Podjęcie decyzji o usługach realizowanych z użyciem systemu informatycznego
Etap 7. Opracowanie opisów procesów realizujących zaplanowane usługi
Etap 8. Opracowanie i uporządkowanie struktury sieci informatycznej organizacji oraz inwentaryzacja jej
składników
Etap 9. Podjęcie decyzji o zasadach wyboru firmy wdrożeniowej oraz oprogramowania
Etap 10. Wdrożenie działań organizacyjnych (projektowanie, zakupy, wdrożenie, szkolenia)
Etap 11. Opracowanie zasad monitorowania procesów
Etap 12. Wdrożenie zmienionych zasad obiegu dokumentów, wdrożenie zasad monitorowania procesów
oraz zasad monitorowania satysfakcji klientów
Etap 13. Wyznaczenie zadań do wykonania w zakresie tworzenia kart usług
Etap 14. Opracowanie i publikacja kart usług. Zamieszczenie kart usług na stronach internetowych urzędu
–
Nakłady:
organizacja systemu informatycznego:
- sprzęt – 6 komputerów,
- oprogramowanie – pakiet informatyczne iGraf’x Six Sigma Professional.
149
150
Wdrożenie:
– budżet na szkolenia – około 15 tys. zł,
– budżet na konsultacje – około 10 tys. zł,
– czas personelu uczestniczącego we wdrożeniu – 25 osób x około 10 godzin.
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Korzyści:
opracowano specyfikację wymagań dla systemu informatycznego, w której zawarto kulturę
organizacji, jej rzeczywiste potrzeby w zakresie zarządzania sprawami i dokumentacją systemową, bez konieczności zatrudniania firmy informatycznej – w pakietach wdrożeniowych firm informatycznych analiza wymagań informatycznych kosztuje około 35 tys. zł.
doprecyzowano podział zadań wewnątrz komórek i pomiędzy nimi, optymalizując zakresy
uprawnień i odpowiedzialności personelu,
dostrzeżono zadania i czynności dublujące się, rozpoczęto ich eliminację,
obieg spraw w urzędzie został poddany ponownej analizie. Rozpoczęto proces jego optymalizacji z uwzględnieniem zminimalizowania przemieszczania się klientów po terenie
urzędu,
uporządkowano formularze, zapisy, akty prawne stosowane przy realizacji usług,
dzięki zastosowaniu grupowego rozwiązywania problemów podniesiono kwalifikacje personelu w zakresie realizowanych usług,
opracowano zasady monitorowania realizacji usług,
przeanalizowano zasady identyfikowania spiętrzeń działań w czasie,
wypracowano metody współdziałania pomiędzy osobami/komórkami realizującymi usługi.
Z racji kompleksowości stosowanych rozwiązań należy proces wdrożenia rozpocząć od wybranych usług, sukcesywnie obejmując nim coraz szerszy zakres. Ze strategicznego punktu widzenia należy przyjąć dla pierwszego etapu wdrożenia procesy najsilniej związane z klientami
urzędu, np. ze względu na liczbę występujących usług danego rodzaju.
Prace wdrożeniowe wymagają strategicznego zaangażowania kierownictwa organizacji we
wszystkie działania na poszczególnych etapach rozwoju projektu.
Należy:
– precyzyjnie zaprojektować proces wdrożenia, z określeniem:
- odpowiedzialności i uprawnień personelu wdrażającego, szczególnie w odniesieniu do
kierownictwa organizacji,
- zasobów niezbędnych do realizacji projektu (personel, sprzęt, w tym informatyczny,
budżet),
- terminów realizacji poszczególnych etapów wdrożenia,
– okresowo, z udziałem osób odpowiedzialnych, przeprowadzać przeglądy wdrożenia działań,
– wdrożyć skuteczne metody odbioru etapów prac, identyfikowania zagrożeń oraz podejmowania w odpowiednim czasie decyzji i działań usprawniających realizację projektu,
– wdrożyć skuteczne metody badania efektywności zastosowanej praktyki,
– położyć nacisk na zaangażowanie we wdrożenie personelu decyzyjnego oraz kierownictwa
organizacji.
System elektronicznego obiegu dokumentów oraz zarządzanie i monitorowanie realizacji
usług mogą i powinny być zastosowane przez gminy miejsko-wiejskie i gminy wiejskie. W tym
celu konieczne jest zmodyfikowanie procedury (przy zachowaniu jej etapów) i zakresu wdrażania.
Podstawowym założeniem, które należy przyjąć przy budowaniu i wdrażaniu systemu elektronicznego obiegu dokumentów oraz zarządzaniu i monitorowaniu realizacji usług w przypadku małych urzędów jest zawężenie obszaru usprawnień do kilku kluczowych usług świadczonych przez urząd. Przyjęcie tego założenia nie powinno oznaczać jednak rezygnacji
Praktyka nr 18
z sukcesywnego rozszerzania systemu na kolejne obszary działań urzędu. Takie segmentowe
podejście, pozwoli wyeliminować problemy, które mogą wystąpić we wdrażaniu tego systemu
przez małe urzędy, np. pozwoli uniknąć dezorganizacji pracy urzędu, do której może dojść
w przypadku skumulowania się zadań związanych z kompleksowym wdrażaniem systemu.
151
ZARZĄDZANIE KADRAMI
155
PRAKTYKA NR 19: OPISY STANOWISK – URZĄD GMINY W ŁOMŻY
Opracowanie: Iwona Terlikowska
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Zarządzanie kadrami
Nr 8 – System rekrutacji personelu
stadium 3 (w zakresie opisu wszystkich stanowisk w urzędzie)
urząd gminy
Urząd Gminy w Łomży
ul. Marii Curie-Skłodowskiej 1a
18-400 Łomża
tel. (086) 216-31-82
wrzesień 2003
Krystyna Kaczyńska – sekretarz gminy
podobną metodę tworzenia opisów stanowisk zastosowano również w
gminach: Miastkowo, Piątnica, Przytuły, Śniadowo i Wizna – jednostkach
uczestniczących w Programie Rozwoju Instytucjonalnego
II. OPIS PRAKTYKI
W trakcie analizy instytucjonalnej, przeprowadzonej w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego stwierdzono, że istotną słabością Urzędu Gminy w Łomży w obszarze zarządzania kadrami jest brak formalnych procedur rekrutacji personelu. Podstawowym elementem systemu rekrutacji są formalnie obowiązujące opisy stanowisk. Rekomendacje dla gminy
zawierały propozycję wdrożenia tego narzędzia. Ponadto, na decyzję o wdrożeniu opisów stanowisk wpłynęła również potrzeba uporządkowania zakresów odpowiedzialności w związku
z wprowadzaniem w gminie nowego regulaminu. Chodziło również o uwzględnienie w opisach
stanowisk nowych zadań, które wiążą się z realizacją strategii gminy oraz takich, które pojawiły się wraz z przygotowaniem przez gminę projektów związanych z pozyskiwaniem funduszy pomocowych.
2. Opis jednostki
Gmina Łomża jest położona w zachodniej części województwa podlaskiego, w powiecie
łomżyńskim. Gmina leży w granicach obszaru funkcjonalnego „Zielone Płuca Polski”. Powierzchnia gminy wynosi 29.898 ha. Sieć osadniczą tworzy 40 sołectw, w których mieszka ok.
9,6 tys. ludzi. Potencjał gospodarczy gminy to głównie rolnictwo – z dobrze rozwiniętą hodowlą bydła mlecznego. W ostatnich latach powstało wiele małych i średniej wielkości zakładów.
Użytki rolne zajmują 76,7% ogólnej powierzchni gminy. Urząd Gminy w Łomży zatrudnia 23
osoby, w tym 4 pełnią funkcje kierownicze. Na terenie gminy funkcjonuje 8 szkół podstawowych i jedno gimnazjum oraz Gminny Ośrodek Kultury i Gminna Biblioteka Publiczna z pięcioma filiami.
–
Wdrożenie opisów stanowisk w urzędzie gminy przyczyniło się do:
uporządkowania zakresów odpowiedzialności,
156
–
–
określenia wymogów rekrutacyjnych dla poszczególnych stanowisk,
określenia kryteriów oceny każdego stanowiska.
Zgodnie z metodą analizy instytucjonalnej, opracowaną w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego, wdrożenie opisów stanowisk jest warunkiem koniecznym do osiągnięcia stadium 3 w ramach kryterium system rekrutacji personelu.
Opisy stanowisk pracy przygotowywane są przez kadrę kierowniczą urzędu – dla podległych
im stanowisk. Każdy opis zawiera następujące informacje:
– nazwę stanowiska pracy,
– nazwę komórki organizacyjnej,
– kategorię zaszeregowania,
– funkcje podstawowe,
– wymagane wykształcenie,
– wymaganą wiedzę specjalistyczną,
– wymagane umiejętności i zdolności.
Opisy stanowisk pracy udostępnia dział kadr, są one również wykorzystywane m.in. w toku
przeprowadzania rekrutacji personelu, a także do oceny i awansowania pracowników.
Etap 1. Przekazanie informacji o zasadach opracowania opisów stanowisk
Konsultant przekazał kadrze kierowniczej urzędu informacje na temat zasad opracowania
opisów stanowisk wraz z propozycją formularza. Omówiono zawartość formularza podkreślając, że wymogi kwalifikacyjne z jednej strony dotyczą osób, które w przyszłości będą ubiegały
się o dane stanowisko, a z drugiej – stanowią punkt odniesienia w procesie oceny pracowników.
Uzgodniono ostateczny kształt formularza, stosowane nazewnictwo oraz ustalono szczegółowy
plan i harmonogram dalszych prac. Wytypowano osobę odpowiedzialną ze strony urzędu za realizację tego zadania – sekretarza gminy.
Etap 2. Opracowanie struktury organizacyjnej urzędu
W ramach kolejnego etapu prac, sekretarz gminy wspólnie z konsultantem przygotowała
strukturę organizacyjną urzędu, odpowiadającą stanowi faktycznemu. Dokonano analizy zależności służbowych wewnątrz urzędu, rozpatrzono kwestie zastępstw oraz dywersyfikacji nazewnictwa stanowisk. Przeanalizowanie zależności w ramach struktury organizacyjnej pozwoliło
jednoznacznie przypisać odpowiedzialność za zarządzanie poszczególnymi pracownikami.
W rezultacie powstał schemat organizacyjny urzędu jasno obrazujący zależności pomiędzy stanowiskami.
Etap 3. Określenie zadań przypisanych stanowiskom
Sekretarz dokonała weryfikacji zakresów obowiązków – funkcji podstawowych dla każdego
stanowiska, z uwzględnieniem strategii oraz zadań wynikających z realizacji projektów finansowanych z programów pomocowych. Działanie to stworzyło możliwość doprecyzowania zadań
przypisanych każdemu ze stanowisk oraz jasnego przypisania zakresu odpowiedzialności związanego z danym stanowiskiem.
Etap 4. Określenie wymogów kwalifikacyjnych dla stanowisk
Konsultant i sekretarz wspólnie określili wymogi kwalifikacyjne pod kątem przyszłych rekrutacji. Nastąpiło włączenie do opisów stanowisk informacji na temat wymagań w zakresie:
wykształcenia, potrzebnych uprawnień, stażu w zawodzie i specyfiki doświadczenia zawodowego, wiedzy specjalistycznej oraz umiejętności i zdolności.
Praktyka nr 19
Ten etap umożliwił określenie kwalifikacji pożądanych na każdym ze stanowisk. Z jednej
strony stanowić to będzie wyznacznik doboru w procesie rekrutacji, z drugiej natomiast – w odniesieniu do stanu aktualnego – będzie wskazaniem, w jakim kierunku powinno przebiegać
kształcenie i dokształcanie pracownika zajmującego aktualnie dane stanowisko (aby pełnił on
swoją funkcję bardziej efektywnie).
W stosunku do funkcjonujących do tej pory zakresów czynności jest to znaczące rozszerzenie zapisów dotyczących poszczególnych stanowisk. Zwłaszcza chodzi tu o wprowadzenie wymogów w zakresie umiejętności i zdolności, które do tej pory nie były przypisywane poszczególnym stanowiskom, a są niezwykle istotne z punktu widzenia skuteczności działania pracownika
na danym stanowisku.
Etap 5. Przydzielenie stanowiskom kryteriów ocen pracowniczych
Konsultant i sekretarz wspólnie dołączyli do opisów stanowisk kryteria oceny na danym stanowisku pod kątem przyszłego wprowadzania systemu ocen (dla opracowania wyłącznie opisów
stanowisk ten etap prac nie jest niezbędny). Dokonano podziału stanowisk na grupy oceny oraz
w ramach każdej grupy przypisano każdemu stanowisku podstawowe i uzupełniające cechy oceny. Dzięki temu otrzymano obraz tego, co w pracy danego pracownika podlegałoby ocenie
i które obszary w związku z powyższym powinien on pod tym kątem doskonalić.
Etap 6. Przygotowanie wstępnej wersji opisów stanowisk
Sekretarz, jako osoba odpowiedzialna ze strony urzędu za realizację tego zadania, opracowała wstępną wersję opisów stanowisk.
Etap 7. Weryfikacja wstępnej wersji opisów stanowisk
Kadra kierownicza urzędu oraz konsultant dokonali weryfikacji wstępnej wersji opisów stanowisk. Kadra kierownicza posiada bowiem wiedzę na temat całej organizacji i może najlepiej
ocenić zapisy, natomiast spojrzenie konsultanta („z zewnątrz”) pozwala wychwycić ewentualne
niejasności i niejednoznaczności w zapisach.
Etap 8. Upowszechnienie projektu opisów stanowisk wśród pracowników
Kolejnym krokiem było zapoznanie każdego pracownika z opisem stanowiska, jakie zajmuje. Miało to na celu ostateczną weryfikację funkcji podstawowych. Pracownik, jako osoba bezpośrednio realizująca zadania na danym stanowisku może ocenić, czy opisy są adekwatne. Dodatkowym celem tej weryfikacji było uświadomienie pracownikowi wymagań oraz kryteriów
ewentualnej oceny pracy w przyszłości. Ponadto, etap ten pełnił również funkcję informacyjną
– w znaczeniu wskazania pracownikowi obszarów, na które powinien on zwrócić uwagę i które
powinien rozwijać.
Etap 9. Przygotowanie ostatecznej wersji opisów stanowisk
Sekretarz gminy i konsultant wspólnie nanieśli poprawki i przygotowali ostateczną wersję
opisów stanowisk.
Etap 10. Upowszechnienie ostatecznej wersji opisów stanowisk wśród pracowników
Kadra kierownicza urzędu i pracownicy zapoznali się z ostateczną wersją opisów stanowisk.
Etap 11. Zatwierdzenie opisów stanowisk
Nowe opisy stanowisk zostały zatwierdzone zarządzeniem wójta.
Nakłady związane z wdrażaniem opisów stanowisk są bardzo niskie. W zasadzie można
mówić jedynie o nakładzie czasu pracy sekretarza (koordynatora po stronie urzędu) oraz kadry
kierowniczej. Koszty pracy konsultanta zostały sfinansowane ze środków Programu Rozwoju
Instytucjonalnego.
157
158
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Korzyści wynikające z wprowadzenia opisów stanowisk są następujące:
doprecyzowanie zakresu wymagań i kompetencji dotyczących danego stanowiska,
uporządkowanie informacji pomocnych z punktu widzenia rekrutacji,
uporządkowanie informacji pomocnych z punktu widzenia nowo zatrudnianych pracowników,
uporządkowanie informacji pomocnych z punktu widzenia dokonywania oceny pracowników (w przyszłości, jeśli gmina zdecyduje się wprowadzić system ocen okresowych),
uwzględnienie w zakresach czynności nowych obowiązków wynikających z wdrażania strategii rozwoju gminy,
uwzględnienie w zakresach czynności nowych obowiązków wynikających z realizacji projektów finansowanych ze środków pomocowych,
uporządkowanie kwestii zastępstw i podległości służbowej,
określenie kierunków podnoszenia kwalifikacji i zdobywania przez pracowników i kierowników umiejętności pożądanych z punktu widzenia danego stanowiska (funkcja informacyjna),
możliwość wykorzystania opisów do opracowania procedury awansowania i tworzenia systemu rezerwy kadrowej.
Wdrożenie opisów stanowisk musi się odbywać w ścisłej współpracy z sekretarzem gminy.
Sekretarz powinien pełnić funkcję koordynatora tego zadania.
159
PRAKTYKA NR 20: WDROŻENIE SYSTEMU OCENY PRACOWNIKÓW – URZĄD MIASTA
W DZIERŻONIOWIE
Opracowanie: Iwona Terlikowska
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Nr 9 – System oceny i awansowania pracowników
stadium 4
urząd gminy
Urząd Miasta w Dzierżoniowie
Rynek 1
58-200 Dzierżoniów
tel. (074) 645-08-00, fax. (074) 645-08-01
www.um.dzierzoniow.pl
listopad 2000
Wanda Ostrowska – sekretarz miasta
tel. (074) 645-08-06
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
System oceny pracowników pozwala dokonać oceny formalnej, bardziej zobiektywizowanej, usprawnia komunikację z pracownikami, pozwala ocenić skuteczność działań pracowników
(rozumianą jako stosunek osiągniętych wyników do zamierzonych celów). Ponadto, wymusza
on systematyczny kontakt z pracownikami, co pozwala rozpoznać ich potrzeby szkoleniowe,
aspiracje zawodowe, a także stwarza pracownikom okazję do zaprezentowania własnych pomysłów, usprawniających zarówno ich pracę, jak i całej organizacji.
2. Opis jednostki
Dzierżoniów – miasto w województwie dolnośląskim, u podnóża Gór Sowich, nad rzeką Piławą, zalicza się do miast średniej wielkości (38 tys. mieszkańców). W Urzędzie Miasta w Dzierżoniowie zatrudnionych jest 75 osób (bez Straży Miejskiej).
Głównymi problemami, które spowodowały konieczność przyjęcia nowego rozwiązania
były:
– brak modelu dokonywania obiektywnej oceny pracowników,
– trudności w komunikacji pomiędzy pracownikami i ich przełożonymi,
– brak systematycznego kontaktu przełożonych z pracownikami,
– trudności pracowników z dotrzymywaniem terminów wykonywanej pracy,
– potrzeba zwiększenia odpowiedzialności pracowników za realizację zadań rocznych i kwartalnych.
–
–
–
aktywizowanie pracowników poprzez angażowanie ich w proces zarządzania,
eliminowanie subiektywizmu w ocenie – przełożony odnosi się do konkretnych wyników
pracy podwładnego, dzięki czemu jest w stanie dokonać obiektywnej oceny,
zapewnienie systematycznego kontaktu w relacji przełożony – podwładny,
160
–
–
zwiększenie świadomości pracowników w kwestii ich odpowiedzialności za realizację celów
komórki organizacyjnej i całej organizacji,
zwiększenie odpowiedzialności za terminowość wykonywania zadań.
Do czasu wprowadzenia nowego rozwiązania, przełożony wyznaczał pracownikom cele
i nadzorował wykonanie zadań. Obecnie to pracownik proponuje zadania do wykonania w poszczególnych kwartałach, a ostateczny ich wykaz powstaje w wyniku rozmowy z kierownikiem.
Wyzwala to inicjatywę pracowników i zwiększa ich poczucie odpowiedzialności. System zachęca również do wymiany spostrzeżeń na temat organizacji, systemu szkoleń, umożliwia nawiązanie relacji między ludźmi z różnych szczebli zarządzania.
Elementami systemu ocen są następujące narzędzia: kwartalne kwestionariusze zadań, arkusze oceny rocznej (pracowników i kierowników) oraz formularze oświadczeń, a także procedura ich stosowania.
Kwartalne kwestionariusze zadań zawierają:
– imię i nazwisko pracownika,
– umiejscowienie w strukturze organizacji (dział/referat/stanowisko),
– określenie okresu realizacji celów/zadań,
– cele/zadania uzgodnione z pracownikiem,
– miernik oceny/efekt pracy,
– ocenę wykonanego zadania,
– ewentualne zadania dodatkowe,
– podpis pracownika i przełożonego,
– datę odbycia rozmowy oceniającej.
–
Arkusze oceny rocznej zawierają następujące elementy:
imię i nazwisko pracownika,
określenie zajmowanego stanowiska,
informację na temat daty objęcia w/w stanowiska,
datę poprzedniej oceny,
opisowe kryteria oceny dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych,
pięciostopniową, opisową skalę oceny (1 – znacznie poniżej oczekiwań, 2 – nie spełnia
oczekiwań, 3 – spełnia oczekiwania, 4 – powyżej oczekiwań, 5 – wyróżniający się),
ocenę indywidualną (samoocenę) pracownika.
–
–
–
Formularz oświadczenia dotyczy stanu załatwianych spraw i zawiera:
datę wpływu i rodzaj sprawy,
informacje na temat etapu załatwiania danej sprawy i uzasadnienie stanu rzeczy,
podpis pracownika.
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Przyjęta procedura stosowania systemu ocen przedstawia się następująco:
przed rozpoczęciem kwartału odbywa się spotkanie przełożonego z pracownikiem, mające
na celu wyznaczenie zadań (kwartalne kwestionariusze zadań),
po zakończeniu każdego miesiąca pracownik składa pisemne oświadczenie z wykazem
spraw nie załatwionych w ciągu 30 dni – z podaniem informacji o przyczynach takiego stanu rzeczy,
do końca miesiąca, po zakończonym kwartale, przeprowadzana jest przez kierownika ocena kwartalna pracowników – wyniki są wpisywane do kwartalnych kwestionariuszy zadań,
które przechowuje pracownik w swojej teczce indywidualnej,
po zakończonym roku kalendarzowym, w terminie do końca pierwszego kwartału następnego roku, kierownik w rozmowie z pracownikiem wypełnia arkusz oceny rocznej pracownika (arkusze dla kierowników sporządza burmistrz lub osoba przez niego upoważniona).
Arkusze oceny rocznej przechowywane są w aktach osobowych pracowników przez okres 3
lat, a następnie – za pokwitowaniem, przekazywane są danemu pracownikowi.
Praktyka nr 20
W roku 1995, po odbyciu szkoleń, sekretarz przy pomocy dwóch konsultantów zewnętrznych (pracujących w ramach programu pomocowego) oraz z dwuosobowym zespołem opracował w ciągu ok. 2 miesięcy narzędzia oraz wewnętrzną procedurę wprowadzania systemu
ocen.
Następnie, z udziałem konsultantów, przeprowadzono program pilotażowy (ok. 3 miesiące), w którego efekcie dokonano maksymalnego uproszczenia stosowanych dokumentów.
Po zakończeniu pilotażu, w ciągu 1 tygodnia, sekretarz przeszkoliła podwładnych i kierowników z zakresu stosowania procedury ocen. Procedurę zaczęto stosować w praktyce dopiero
od 2001 r.
–
–
–
–
–
Nakłady:
finansowe – koszty związane z drukiem dokumentów (ok. 500 zł) i czas pracy trzech pracowników urzędu przez okres około 2 miesięcy,
osobowe – zaangażowanie dwóch konsultantów zewnętrznych, wkład pracy ze strony trzech
pracowników urzędu.
Korzyści:
finansowe – ponieważ procedura jest stosowana po raz pierwszy oraz w roku 2002 będzie
miała miejsce pierwsza ocena pracowników, nie ma jeszcze danych pozwalających oszacować korzyści finansowe, niewątpliwie jednak efektywniej wykorzystywany jest obecnie czas
pracy,
poprawa jakości usług – większa terminowość załatwiania spraw, większa poprawność załatwiania spraw, mniej procedur odwoławczych, mniej skarg, mniej spraw sądowych, wynikających z niedotrzymywania terminów,
społeczne – lepsze poznanie potrzeb pracowników, lepsza komunikacja, większe zaangażowanie pracowników w wykonywaną pracę i większa dbałość o jakość pracy.
Aby skutecznie wprowadzać nowe metody, należy nakłonić kierownictwo do uczestniczenia w tym procesie. Ponadto, trzeba zorganizować szkolenia dla kierowników w zakresie przeprowadzania oceny pracowników.
Należy ustalić realny harmonogram wdrożenia procedury oceny pracowników i poprzedzić
działania szkoleniami z tego zakresu (dla podwładnych i przełożonych). W harmonogramie konieczne jest określenie terminu obowiązkowego sporządzania kwartalnych wykazów zadań. Należy unikać sporządzania kart zadań fikcyjnych lub nie zawierających mierników końcowych;
stosować uproszczone arkusze – skomplikowane arkusze wywołują niechęć, demotywują.
Na początku roku kalendarzowego, po zatwierdzeniu budżetu gminy, każda komórka organizacyjna powinna przedstawić plan zamierzeń na dany rok budżetowy. Opracowany plan działania powinien odwoływać się do zatwierdzonych programów i uchwał organów gminy, zadań
zleconych lub przejętych. Ułatwia to planowanie przez pracowników zadań na poszczególne
kwartały.
Przy ustalaniu celów przełożony powinien unikać narzucania zadań podwładnemu i precyzyjnie określić sposób osiągnięcia założonych celów. Warto powierzyć przechowywanie teczki
zadań pracownikowi, aby mógł na bieżąco sprawdzać, jak w jego przypadku przebiega realizacja zadań. Nie warto obciążać jednego z pracowników dodatkowymi zadaniami w postaci
nadzorowania prowadzenia teczek osobowych dla wszystkich pracowników.
161
162
PRAKTYKA NR 21: SYSTEM OCEN PRACOWNICZYCH – URZĄD GMINY I MIASTA PROSZOWICE
Opracowanie: Michał Wacławik
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Nr 9 – System oceny i awansowania pracowników
stadium 4
urząd gminy
Urząd Gminy i Miasta Proszowice
ul. 3-Maja 73
32-100 Proszowice
tel. (012) 386-10-05
www.proszowice.pl
1999
Klaudiusz Kawecki – burmistrz gminy i miasta, tel. (012) 386-10-05
Marzena Migas – inspektor ds. oświaty i kultury, tel. (012) 386-22-02
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
Opracowanie systemu okresowych ocen pracowników Urzędu Gminy i Miasta Proszowice
było jednym z elementów programu badań, które przyczyniły się do niwelacji luki potencjału
kwalifikacyjnego, tj. lepszego niż dotąd dostosowania kwalifikacji pracowników do wymogów
stanowiska pracy, wzrostu motywacji do pracy, planowania szkoleń i rozwoju zawodowego,
a w konsekwencji rachunku do wzrostu efektywności pracy pracowników urzędu.
Sformalizowanie i zobiektywizowanie oceny pracowników zapewniają m.in. przygotowane
kwestionariusze oceny dla wybranych kategorii pracowników: kierownika jednostki organizacyjnej, kierownika komórki organizacyjnej, pracownika specjalisty w urzędzie, pracownika wykonawczego na stanowisku nierobotniczym i pracownika wykonawczego na stanowisku robotniczym. Wraz z podaną instrukcją przeprowadzenia oceny, stanowią one węzłowe elementy
systemu.
Opracowanie systemu okresowych ocen pracowników uzupełniono o informacje dotyczące
korzyści z wprowadzanego sytemu ocen, wspomniano również o jego następujących atrybutach:
powszechność ocen, cykliczność, jawność oraz współudział we wdrażaniu systemu. To właśnie
te cechy systemu wraz ze wspomnianymi narzędziami oceny decydują o skuteczności i efektywności proponowanego rozwiązania.
2. Opis jednostki
Proszowice, miasto w województwie małopolskim. Na terenie gminy i miasta Proszowice
zamieszkuje 7 tys. mieszkańców (dane z 2000 r.). Gleby na terenie gminy zaliczane są do najlepszych w województwie. Dominuje uprawa zboża, roślin przemysłowych i warzyw. Potencjał
ekonomiczny gminy tworzą podmioty gospodarcze (zarejestrowanych jest 1.013 firm) w branżach: przemysłowej, budowlanej, transportowej, handlowej, usługowej.
Wprowadzenie systemu okresowych ocen pracowniczych pozwoliło wyeliminować w
Urzędzie Gminy i Miasta Proszowice problemy w zakresie polityki kadrowej, tj. brak wśród
pracowników wiedzy na temat kryteriów ich oceniania, brak przejrzystości w procedurze awansowania i wynagradzania. Z drugiej zaś strony wprowadzone rozwiązanie dało władzom urzę-
Praktyka nr 21
du skuteczne narzędzie zarządzania kadrami – kwestionariusz oceny okresowej dostosowany
do potrzeb Urzędu Gminy i Miasta Proszowice.
Podstawowym założeniem funkcjonowania systemu ocen jest wykorzystanie go jako narzędzia zarządzania zasobami ludzkimi. Za jego pomocą można uzyskać następujące pozytywne
rezultaty (zarówno z punktu widzenia kierownictwa urzędu, jak i podległych pracowników):
Kierownictwo urzędu:
– ocena potencjału kwalifikacyjnego zatrudnionych pracowników,
– wskazanie kierunków racjonalizacji zatrudnienia, tj. kierunków rozwoju pracowników,
przemieszczeń oraz zwolnień,
– określenie potrzeb szkoleniowych oraz sformułowanie programów doskonalenia zawodowego,
– poprawa efektywności i jakości pracy,
– lepsze niż dotąd powiązanie wynagrodzeń i świadczeń z efektywnością pracy poszczególnych pracowników.
–
–
–
–
Pracownicy:
uzyskanie informacji o osiąganych przez nich wynikach pracy, niedociągnięciach oraz
o perspektywach rozwoju zawodowego w urzędzie,
zaspokojenie potrzeby oceny, stanowiącej dla dobrych pracowników istotny bodziec w rozwoju osobowym i zawodowym,
motywacja do zmiany zachowań i postaw uznawanych za niepożądane na danym stanowisku pracy oraz wskazanie wzorców zachowań,
wskazanie kierunków rozwoju i doskonalenia umiejętności zawodowych oraz w pewnej
mierze rozwoju osobowości.
Wprowadzone w Urzędzie Gminy i Miasta Proszowice rozwiązanie dało władzom skuteczne narzędzie zarządzania kadrami – kwestionariusz oceny okresowej dostosowany do potrzeb
urzędu. W takim kwestionariuszu znajduje się miejsce na ocenę pracownika pod kątem jego
profilu kwalifikacyjnego i kryteriów oceny w nim zawartych. Jest również pytanie dotyczące zaleceń na kolejny okres czasu. Na końcu znajduje się bardzo ważny punkt, tj. informacja czy oceniany pracownik zgadza się z oceną, czy nie. W przypadku negatywnej odpowiedzi przechodzi
się do trybu odwoławczego.
–
–
–
–
–
–
–
–
zarządzenie burmistrza dotyczące terminu przeprowadzenia pilotażowej oceny,
powielenie i dostarczenie kwestionariuszy odpowiedniego typu oceniającym kierownikom
i ocenianym pracownikom (celem dokonania samooceny),
powiadomienie pracowników o terminie przeprowadzenia oceny (dwa tygodnie wcześniej),
przeprowadzenie rozmów oceniających,
przekazanie oryginałów wypełnionych kwestionariuszy do działu kadr (przez oceniającego),
pracownik ma siedem dni na odwołanie się od wyników oceny do bezpośredniego przełożonego oceniającego,
oceniający przekazuje oryginały wypełnionych kwestionariuszy do bezpośredniego przełożonego, równocześnie informując o tym kierownika działu kadr. Kierownik działu kadr wydaje drugiemu oceniającemu kwestionariusz odpowiedniego typu – tryb odwoławczy. Drugi oceniający po wypełnieniu kwestionariusza przekazuje oryginał kierownikowi działu
kadr, a kopię pierwszemu oceniającemu,
ocena wydana w trybie odwoławczym jest ostateczna.
163
164
Korzyścią z wprowadzenia systemu okresowych ocen pracowniczych jest uporządkowanie
omówionych wyżej problemów.
W przypadku wdrażania systemu okresowych ocen pracowniczych wskazane jest zaangażowanie konsultantów zewnętrznych. Przy realizacji zlecenia na zasadach rynkowych oraz przy założeniu, że w urzędzie jest zatrudnionych do 100 osób, koszt takiego projektu nie powinien
przekraczać 20 tys. zł + VAT.
Przy urzędzie tej wielkości nie jest konieczny ani zakup specjalnego sprzętu komputerowego, ani też specjalistycznego oprogramowania – osoba odpowiedzialna za system okresowych
ocen jest w stanie prowadzić zapis przeprowadzonych ocen bez takiego wsparcia. Jednakże,
przy założeniu, że w urzędzie funkcjonuje sieć komputerowa, byłoby bardzo pomocne wkomponowanie systemu okresowych ocen pracowniczych do już istniejących systemów kadrowych.
Wkład pracy ze strony pracowników urzędu: powinna zostać oddelegowana jedna osoba do
współpracy z doradcami zewnętrznymi. Osoba taka jest odpowiedzialna za przekazywane materiały i informacje, ich jakość, aktualność i dokładność.
Szkolenie wprowadzające – 1 dzień dla grupy do 20 osób. Istnieje potrzeba powołania komisji złożonej z w/w osoby, jednej osoby z kierownictwa urzędu, jednego naczelnika większego
wydziału oraz doradcy zewnętrznego. Zadaniem komisji jest ustalenie profili kwalifikacyjnych
dla poszczególnych stanowisk pracy. Czas potrzebny na wykonanie tego zadania to około 1 dzień
na 20 stanowisk. Czas doradcy zewnętrznego na analizę materiału i opracowanie projektu systemu ocen to około 10 dni roboczych. Spotkanie z władzami urzędu i prezentacja systemu – 1
dzień. Zebranie uwag i sugestii, dokonanie niezbędnych korekt – około 5 dni. Szkolenie z zakresu umiejętności oceniania – 1 dzień dla grupy do 12 osób. Przeprowadzenie pilotażowej oceny –
około 30 minut na każdą rozmowę oceniającą między zwierzchnikiem a podwładnym. Spotkanie po dokonanej ocenie – 1 dzień. Wprowadzenie ostatecznych korekt – około 5 dni.
W praktyce, całkowity czas wykonania zadania zależy od jakości współpracy między urzędem, a doradcami zewnętrznymi. Podstawowe założenie jest takie, aby pracowników urzędu,
a zwłaszcza kierownictwo, angażować czasowo - tylko wtedy, kiedy jest to potrzebne (niezbędny jest ich udział, np. w szkoleniach).
Aby wypracować i wdrożyć skuteczny system okresowych ocen pracowniczych konieczne
jest zaangażowanie w jego projektowanie władz jednostki. W pracach tych udział powinni wziąć
również pracownicy urzędu (zwłaszcza w części dotyczącej ustalania kryteriów ocen). Procedura oceniania, jak również konsekwencje z niej wynikające, muszą zostać opisane w sposób możliwie prosty i przejrzysty. System oceniania pracowników powinien mieć charakter wielostopniowy i musi istnieć mechanizm odwoławczy.
USŁUGI PUBLICZNE,
W TYM KOMUNALNE
167
PRAKTYKA NR 22: OPERACYJNY PLAN ŚWIADCZENIA USŁUG PUBLICZNYCH W DZIEDZINIE
POMOCY I OPIEKI SPOŁECZNEJ – URZĄD GMINY W ŁOMŻY
Opracowanie: Małgorzata Owsiany
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Usługi publiczne, w tym komunalne
Nr 12 – Planowanie świadczenia usług publicznych
stadium 4 (w zakresie operacyjnego planu świadczenia usług, ale jedynie
dla niektórych z wymaganych dla stadium 12 kategorii usług)
urząd gminy
Urząd Gminy w Łomży
ul. Marii Curie-Skłodowskiej 1a
18-400 Łomża
tel. (086) 216-31-82
wrzesień 2003
Krystyna Jastrzębska, tel. (0-86) 216-39-46
rozwiązanie, w odniesieniu do innych kategorii usług, zostało zastosowane
również w Urzędzie Miasta i Gminy w Myślenicach, Urzędzie Miejskim
w Trzcińsku-Zdroju oraz Urzędzie Gminy w Wiźnie – jednostkach
uczestniczących w Programie Rozwoju Instytucjonalnego
II. OPIS PRAKTYKI
Operacyjny plan świadczenia usług publicznych jest narzędziem mającym na celu podniesienie poziomu świadczenia usług publicznych na terenie działania jednostki samorządu terytorialnego.
Opracowanie planu pozwala na wprowadzenie procedur świadczenia usług oraz ich konsekwentnej realizacji w zakresie poszczególnych dziedzin. Przyczynia się to do podnoszenia standardu świadczenia usług. Rezultatami wprowadzenia operacyjnego planu są:
– poprawa jakości świadczenia usług,
– optymalizacja kosztów jednostkowych i ogólnych świadczenia usług,
– przyjęcie wewnętrznych procedur świadczenia usług oraz monitoringu i oceny poziomu
świadczenia usług.
2. Opis jednostki
Narzędzie zostało wdrożone w Urzędzie Gminy w Łomży. Gmina obejmuje swoim zasięgiem obszary wiejskie wokół miasta Łomża (43 miejscowości, w tym 3 kolonie). Gmina położona jest w zachodniej części województwa podlaskiego, w powiecie łomżyńskim, na obszarze
Międzyrzecza Łomżyńskiego, Wysoczyzny Wysokomazowieckiej, Kotliny Biebrzańskiej oraz
Doliny Dolnej Narwi. Na terenie gminy jest dobrze rozwinięta sieć głównych szlaków komunikacyjnych biegnących ze wschodu na zachód oraz z północy na południe. Tereny gminy, korzystnie położone wokół miasta Łomży, stanowią atrakcyjne miejsce dla rozwoju działalności gospodarczej, drobnej wytwórczości i usług oraz budownictwa mieszkaniowego.
W gminie działa Ośrodek Pomocy Społecznej Gminy Łomża, obejmujący pomocą około
950 świadczeniobiorców w ponad 400 rodzinach, w których łączna liczba osób wynosi prawie
1,8 tys. (18,6% ogółu mieszkańców gminy).
168
Pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej zajmują się również poradnictwem oraz prowadzą
pracę socjalną w ponad 125 rodzinach. Zadania z zakresu pomocy społecznej realizuje 5 pracowników socjalnych. Średnio na jednego pracownika ośrodka przypada prawie 2 tys. mieszkańców, zaś na pracownika socjalnego ok. 2,4 tys. mieszkańców. Z uwagi na niskie zatrudnienie i rozległość terenu, w dodatku z utrudnionym dojazdem, zakres świadczonych usług jest
dość ograniczony i nie w pełni odpowiada potrzebom mieszkańców gminy. Rocznie wydatki ponoszone na pomoc społeczną wynoszą około 550 tys. zł.
Wprowadzenie operacyjnego planu świadczenia usług publicznych niewątpliwie usprawnia
proces zarządzania gminą oraz podnosi standard świadczenia usług publicznych. Planowanie
ma na celu uporządkowanie procedur oraz przyjęcie planowanego na dany rok poziomu świadczenia usług w powiązaniu z możliwościami organizacyjnymi i finansowymi.
Plan dla każdej dziedziny lub wybranych dziedzin świadczenia usług porządkuje następujące informacje:
– zakres świadczonych przez jednostkę samorządową usług,
– procedury świadczenia usług publicznych,
– procedury wewnętrzne poprawy jakości świadczenia usług,
– planowany na dany rok poziom świadczenia usług publicznych (w kontekście standardów
docelowych określonych w planach strategicznych),
– planowane na dany rok koszty jednostkowe i ogólne świadczenia usług,
– procedury monitoringu i oceny poziomu świadczenia usług (w kontekście założeń polityki
przyjętej w planach strategicznych).
Udostępniony mieszkańcom operacyjny plan świadczenia usług publicznych staje się materiałem promocyjnym.
Operacyjny plan świadczenia usług publicznych jest instrumentem poprawy jakości zarządzania usługami publicznymi19 – pozwala w sposób efektywny zdefiniować, wybrać i uzgodnić
cele działania oraz zadania do realizacji w roku objętym planem w poszczególnych kategoriach
usług publicznych. Plan jest szczególnie efektywny w przypadku, kiedy proces budowy planów
operacyjnych i ich aktualizacji jest uspołeczniony.
Operacyjne plany powinny być opracowywane sukcesywnie dla każdej z kategorii usług publicznych20. Dla każdej z wybranych przez samorząd kategorii usług publicznych plan zawiera
następujące elementy:
I. Charakterystyka obszaru usług publicznych oraz diagnoza sytuacji
II. Operacyjny plan świadczenia usług publicznych na rok ..........
1. Wstęp
2. Opis uwarunkowań prawnych
3. Kierunki i cele działań
4. Zadania i koszty świadczenia usług:
a) identyfikacja zadań
b) opis zadań wraz z przebiegiem działań
c) opis finansowania zadań
19 Usługa publiczna – element klasyfikacji usług publicznych. Usługą publiczną jest pojedyncza usługa związana
z dostarczeniem określonego dobra, np. wydawanie dowodów osobistych, utrzymanie nawierzchni dróg
(bieżące remonty), odśnieżanie dróg, dostarczanie wody wodociągami, dostarczanie wody beczkowozami, itp.
20 Kategoria usług publicznych – element klasyfikacji usług publicznych. Kategoria usług publicznych jest
zbiorem pojedynczych usług, z tej samej dziedziny. Na przykład, kategoria usług mieszkalnictwo, to wszelkie
usługi związane z realizacją zadań z zakresu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Kategorią usług jest
również zbiór usług o jednakowych cechach. Na przykład, wydawanie dokumentów na życzenie klienta to zbiór
usług, na który składają się między innymi: wydawanie dowodów osobistych, wydawanie odpisów ze świadectw
urodzenia, wydawanie wypisów i wyrysów z planów miejscowych, itp.
Praktyka nr 22
5. Standardy świadczonych usług:
a) określenie mierników pomiaru standardów
b) określenie obecnie osiąganych standardów
c) określenie pożądanych standardów
d) opis zasad monitoringu
6. Wytyczne w zakresie poprawy świadczenia usług:
a) wytyczne w zakresie poprawy organizacji pracy
b) koszty funkcjonowania
c) harmonogram działań rocznych
Etap 1. Przekazanie pracownikom urzędu informacji na temat tworzenia operacyjnego planu świadczenia
usług oraz procedury jego opracowywania
W trakcie 2-3 godzinnego spotkania, konsultant przekazuje informacje pomocne przy
opracowywaniu operacyjnego planu świadczenia usług. W spotkaniu biorą udział kierownicy
referatów i innych jednostek organizacyjnych, dla których opracowywany jest plan. W trakcie
spotkania przyjmuje się wewnętrzny harmonogram prac, ustala sposób obiegu dokumentów
oraz dokonuje wyboru zespołów problemowych i osób pełniących funkcje koordynatorów prac
nad planami operacyjnymi dla poszczególnych usług publicznych.
Etap 2. Opracowanie zakresu świadczonych usług
Każdy z zespołów biorących udział w opracowywaniu planów przygotowuje dla swojego obszaru zakres świadczonych usług oraz identyfikuje procedury wewnętrzne oraz zewnętrzne
świadczonych usług. Przygotowane przez poszczególne zespoły zakresy są następnie przekazywane osobie, która pełni funkcję koordynatora całości prac nad planem. Materiały zebrane we
wspólnym dokumencie stanowią ewidencję wszystkich usług świadczonych przez samorząd.
Etap 3. Weryfikacja przez kierownictwo urzędu opracowanego zakresu i przyjęcie ostatecznej wersji
Przygotowane przez poszczególne zespoły zakresy świadczonych usług są weryfikowane
przez kierownictwo urzędu – zostają usunięte ewentualne powtórzenia. W razie potrzeby lista
może ulec rozszerzeniu. Ostatecznie zaakceptowana lista trafia do pracowników urzędu i władz
gminy.
Etap 4. Analiza i weryfikacja opracowanych procedur świadczenia usług publicznych
Koordynator przekazuje zakres usług do pracowników odpowiedzialnych za ich realizację.
Pracownicy opracowują, weryfikują lub aktualizują procedury wewnętrzne świadczenia usług
w poszczególnych dziedzinach według obowiązującego w urzędzie wzorca. Tak przygotowane
procedury trafiają ponownie do koordynatora.
Etap 5. Opracowanie procedur poprawy jakości świadczenia usług publicznych
Pracownicy odpowiedzialni za realizację poszczególnych usług ustalają cele i zadania do
zrealizowania w roku obowiązywania planu oraz opracowują procedury wewnętrzne poprawy
jakości świadczenia usług w poszczególnych dziedzinach. Następnie zespoły opracowują zestawy standardów świadczenia usług, według których będzie oceniany poziom świadczenia usług
publicznych.
Etap 6. Opracowanie przez pracowników urzędu zasad monitoringu i oceny realizacji planu
Pracownicy odpowiedzialni za realizację poszczególnych usług opracowują zasady wewnętrzne monitoringu i oceny jakości świadczenia usług w poszczególnych dziedzinach według obowiązującego wzorca.
169
170
Etap 7. Określenie planowanego na dany rok poziomu świadczenia usług oraz kosztów jednostkowych
i ogólnych świadczonych usług według określonej formy
Koordynator przekazuje przyjęte procedury pracownikom odpowiedzialnym za ich wdrażanie. Pracownicy określają planowany na dany rok poziom świadczenia usług oraz kosztów
jednostkowych i ogólnych świadczonych usług według obowiązującego wzorca (należy zwrócić
uwagę na korelację zadań z celami i standardami).
Etap 8. Określenie harmonogramów realizacji przyjętych w planie zadań
Zespoły opracowują harmonogramy realizacji w roku objętym planem. Harmonogramy
opracowywane są w formie graficznej – na ich podstawie dokonuje się analizy spiętrzeń prac
i ustala zasady działania w tych okresach.
Etap 9. Opracowanie roboczej wersji operacyjnego planu świadczenia usług
Zespoły scalają w jeden dokument opracowane przez siebie materiały. Przygotowana zostaje robocza wersja planu. Koordynator zbiera plany opracowane przez poszczególne zespoły.
Etap 10. Weryfikacja prawna oraz redakcja językowa roboczej wersji operacyjnego planu świadczenia usług
publicznych
Koordynator jest odpowiedzialny za weryfikację prawną i językową przygotowanych przez
pracowników materiałów stanowiących operacyjny plan świadczenia usług publicznych. Weryfikacja prawna ma na celu wyeliminowanie ewentualnych niezgodności z obowiązującymi przepisami. W tym celu Koordynator może skorzystać z pomocy radcy prawnego urzędu. Na tym
etapie dokonuje się również korekty językowej (pisownia, składnia) oraz ujednolicenia dokumentu. Po weryfikacji następuje scalenie materiałów w jeden dokument.
Etap 11. Przyjęcie operacyjnego planu świadczenia usług publicznych
Po dokonaniu weryfikacji prawnej, burmistrz lub wójt przyjmuje operacyjne plany dla poszczególnych dziedzin świadczenia usług w formie zarządzenia i przekazuje odpowiednim komórkom urzędu do realizacji.
Etap 12. Powielenie operacyjnego planu świadczenia usług publicznych, ewentualnie umieszczenie planu
na stronach internetowych
W zależności od przyjętej przez kierownictwo urzędu opcji plan jest powielany lub drukowany. Musi on być dostępny dla pracowników urzędu oraz w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Gmina, która posiada oficjalną stronę internetową może umieścić na niej przygotowany plan.
Nakłady poniesione na realizację zadania obejmują pracę 5 pracowników oraz koszty organizacyjne. Ponadto, urząd skorzystał z doświadczenia konsultanta zewnętrznego, zaangażowanego w wymiarze 15 osobodni pracy.
Wśród najważniejszych korzyści, jakie gmina osiąga w wyniku opracowania planów operacyjnych znajdują się:
– poszerzona diagnoza sytuacji w poszczególnych kategoriach usług publicznych – utworzenie rzeczywistej bazy decyzyjnej,
– wdrożenie efektywnych mechanizmów monitorowania realizacji usług,
– określenie i rozpowszechnienie standardów realizacji poszczególnych usług,
– łatwiejsza kontrola realizacji zadań przez poszczególne komórki urzędu,
– uporządkowanie formularzy, zapisów, aktów prawnych oraz procedur stosowanych
w związku z realizacją usług,
Praktyka nr 22
–
–
–
–
–
podniesienie kwalifikacji pracowników poszczególnych jednostek w zakresie planowania
operacyjnego i strategicznego (szkolenia i aktywne uczestniczenie w procesie tworzenia
planu skutkują samodzielną pracą nad kolejnymi edycjami – aktualizacja planów oraz samodzielna obsługa wdrożonych narzędzi),
wypracowanie metody współdziałania pomiędzy osobami/komórkami realizującymi usługi,
przeanalizowanie zasady identyfikowania spiętrzeń działań w czasie,
opracowanie schematu formułowania planów operacyjnych przez komórki urzędu,
wprowadzenie możliwości lepszego i wcześniejszego przygotowania do realizacji programów inwestycyjnych.
Dzięki wprowadzeniu planowania operacyjnego możliwe staje się bardziej przejrzyste planowanie zadań do realizacji w danym roku, określanie standardów i kwot potrzebnych do ich
zapewnienia oraz monitoringu zadań realizowanych.
W przypadku próby zastosowania powyższego rozwiązania w innych jednostkach samorządu terytorialnego należy, przede wszystkim, zadbać o:
– jasne zdefiniowanie celów do osiągnięcia w danym roku oraz identyfikację zadań służących
realizacji tych celów,
– odpowiednią harmonizację zadań w ciągu roku,
– określenie koniecznych nakładów w celu osiągnięcia założonych standardów jakości świadczenia usług,
– opracowanie zasad monitoringu realizacji planu operacyjnego i zasad sprawozdawania.
171
172
PRAKTYKA NR 23: LOKALNE INICJATYWY INWESTYCYJNE – URZĄD MIASTA KRAKOWA
Opracowanie: Małgorzata Owsiany
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Usługi publiczne, w tym komunalne
Nr 13 – Doskonalenie świadczenia usług publicznych
stadium 2
Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego
Nr 16 – Wspieranie inicjatyw społecznych
stadium 2
urząd gminy
Urząd Miasta Krakowa
Plac Wszystkich Świętych 3/4
31-004 Kraków
www.krakow.pl/samorzad
1994
Małgorzata Owsiany, Urząd Miasta Krakowa,
tel. (012) 616-15-34, e-mail: [email protected]
Szczecin, Poznań, Częstochowa, Cieszyn, Mszana Dolna, Zielonki
II. OPIS PRAKTYKI
Lokalne Inicjatywy Inwestycyjne polegają na realizacji zadań publicznych przy finansowym
współudziale gminy i mieszkańców – w wyniku aktywności społeczności lokalnych i ich częściowej partycypacji w kosztach. Inwestycje w trybie LII realizują mieszkańcy Krakowa skupieni
w Społecznych Komitetach Budowy. W trybie Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych realizowane
są zadania z zakresu infrastruktury miejskiej, takie jak: wodociągi, kanalizacja ogólnospławna
i sanitarna, oczyszczalne ścieków, kanalizacja opadowa i rowy odwadniające, obiekty i urządzenia melioracyjne i przeciwpowodziowe oraz z zakresu energetyki cieplnej, dróg, mostów i parkingów z oświetleniem, utrzymania czystości, a także obiekty i urządzenia kultury fizycznej.
Inwestycje te realizowane są w systemie publiczno-prywatnym, polegającym na współfinansowaniu realizacji zadań przez gminę i Społeczne Komitety Budowy, skupiające mieszkańców zainteresowanych rozwojem terenu, na którym mieszkają.
Program służy głównie mieszkańcom na peryferiach miasta, gdzie występują braki w infrastrukturze oraz w mniejszym stopniu mieszkańcom centralnej części miasta, gdzie istniejąca infrastruktura wymaga tylko uzupełnienia.
Celem projektu Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych jest podniesienie standardu życia ludności poprzez realizację infrastruktury technicznej i umożliwienie podłączenia się do wszystkich niezbędnych mediów.
Najważniejszymi zadaniami projektu są:
– likwidacja barier infrastrukturalnych i porządkowanie urbanistyczne obszarów, co tworzy
warunki do uzyskania właściwej intensywności zabudowy,
– partycypacja społeczna (decyzyjna i finansowa) w zadaniach realizowanych przez samorząd,
– wybudowanie na obrzeżach Krakowa wodociągów i kanalizacji sanitarnej, których realizacja w innym systemie mogłaby nastąpić prawdopodobnie za 15-20 lat, co w konsekwencji
mogłoby doprowadzić do katastrofy ekologicznej,
– racjonalne wykorzystanie środków finansowych będących w dyspozycji gminy poprzez aktywność społeczności lokalnych (Społeczne Komitety Budowy),
Praktyka nr 23
–
–
równość dostępu do środków budżetu miasta wszystkich podmiotów działających na rynku,
integracja społeczności lokalnych.
LII dają zobiektywizowaną odpowiedź na pytania: Jakie zadania należy w pierwszej kolejności wspierać z budżetu miasta?, W jakiej wysokości?, Na jakich zasadach?
Wypracowane w procedurze LII mechanizmy pozwalają kompleksowo ująć całość spraw
związanych z zasadami współpracy miasta z partnerami prywatnymi w realizacji zadań inwestycyjnych. W gminie zostały opracowane stosowne dokumenty, określające zasady świadczenia
usług, zakres świadczenia usług oraz jednostki odpowiedzialne za ich realizację. Dla zadań realizowanych w ramach LII opracowane są także standardy świadczenia usługi, które są monitorowane tak przez jednostki gminne, jak i Społeczne Komitety Budowy, w ramach budżetu zadaniowego opracowane zostały procedury analizy kosztów powiązane z oceną jakości
świadczenia usług. Istnieje także system polepszania jakości świadczenia usług. Mieszkańcy informowani są o istniejącym systemie poprzez informatory wydawane w jednostkach miejskich,
radach dzielnic, itp., organizowane są coroczne konferencje mające na celu zebranie doświadczeń, wprowadzenie udoskonaleń w systemie oraz szkolenie członków komitetów. W ramach
corocznych badań społecznych – przeprowadzane są także badania aspiracji mieszkańców w zakresie realizacji planu i standardów usług.
2. Opis jednostki
Miasto Kraków jest dużą jednostką samorządu terytorialnego. Z uwagi na uwarunkowania
historyczne, nie tworzy jednak zwartego centrum miejskiego. Znaczna część to tereny, które
można nazwać typowo wiejskimi o niskiej intensywności zabudowy, z dużymi brakami w infrastrukturze technicznej i społecznej (w dawnym województwie krakowskim gmina Kraków była
gminą o największych obszarach rolnych). Uzbrojenie terenów w infrastrukturę techniczną jest
zadaniem własnym gminy, ale budżet miasta Krakowa – ze względu na zakres problemu – nie
pozwala na jego pełną realizację. Dzięki zinstytucjonalizowanemu podejściu do rozwiązywanych problemów zmniejszane jest obciążenie budżetu samorządowego, przyspieszane są procesy związane z uzbrajaniem terenów peryferyjnych i podnoszona jest jakość świadczenia usług
przez jednostki miejskie.
Najważniejszą miarą, określającą wyniki realizowanego projektu jest stopień zaspokojenia
potrzeb społeczności lokalnych. Corocznie opracowywane są analizy określające wielkość zaspokojenia potrzeb i oceniające stopień realizacji zgłoszonych inwestycji oraz prognozy zapotrzebowania na środki finansowe wraz z oceną możliwości finansowych miasta.
Analizy te pozwalają na kompleksowe monitorowanie wykonania zadań w celu właściwej
ich koordynacji, sprawnej i efektywnej realizacji.
W wyniku realizacji projektu do końca 2000 r. wybudowano między innymi ponad 204 km
sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, podłączono 6.227 posesji, wybudowano 5 lokalnych
oczyszczalni ścieków oraz 2 boiska sportowe i 3 ogródki jordanowskie.
Oprócz osiągniętych efektów rzeczowych, zaobserwowano również ogromne zaangażowanie społeczności lokalnych w realizację infrastruktury na swoim terenie, a przez to dużą integrację i zwiększające się zaangażowanie w sprawy społeczne.
Funkcjonalność projektu polega na uruchomieniu licznych inicjatyw przez społeczności lokalne i włączeniu ich w proces inwestycyjny w gminie. Jest to także szczególny rodzaj partycypacji społecznej w zarządzaniu miastem. Mieszkańcy zgłaszają swoje potrzeby inwestycyjne
i decydują się, w związku z ograniczonymi możliwościami finansowymi gminy, na pomoc w ich
realizacji. Uczestniczą finansowo w zgłoszonym i przygotowanym przez siebie przedsięwzięciu
inwestycyjnym. Nie przyjmują postawy oczekującej i roszczeniowej, tylko współuczestniczą, stając się współodpowiedzialnymi za rozwój gminy. Został opracowany, przyjęty przez Zarząd
Miasta Krakowa, obiektywny sposób optymalizacji wyboru zadań inwestycyjnych. Przyjęto kry-
173
174
teria, według których sporządza się listę rankingową inwestycji, a następnie listę współfinansowania. Cały proces jest jawny, powszechnie dostępny i przedstawiony w przystępny sposób. Metoda optymalizacji wyboru zadań do współfinansowania i procedura prowadzenia zadań wnioskowanych do realizacji w trybie LII w ramach zadania budżetowego powoduje racjonalne
wykorzystanie środków, co w rezultacie prowadzi do zmniejszenia obciążenia finansowego po
stronie mieszkańców. Pozwala to również objąć dofinansowaniem większą liczbę Społecznych
Komitetów Budowy.
Projekt ten został wyróżniony m.in. w 1996 r. przez Kapitułę 21 Burmistrzów i Prezydentów Miast Małopolski w konkursie na najcenniejszą Inicjatywę Lokalną oraz w 2000 r. w Konkursie „Innowacje w miastach – Miasto 2000”, organizowanym przez Związek Miast Polskich
i Prezesa Rady Ministrów.
W 1994 r. po raz pierwszy Rada Miasta Krakowa ujęła sprawy związane z realizacją zadań
z zakresu dozbrajania terenów w ramy organizacyjne i przyjęła Uchwałę Nr X/99/94 w sprawie
kierunków działania Zarządu Miasta Krakowa w zakresie organizowania, realizacji i dofinansowania Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych. Od tego momentu proces realizacji inwestycji
w trybie LII ulegał modyfikacji i udoskonalaniu poprzez:
– precyzyjne określenie pułapu dofinansowania poszczególnych mediów,
– zwiększenie gwarantowanych udziałów gminy dla mediów realizowanych w trybie LII,
– coroczne zwiększanie środków przewidzianych w budżecie gminy na realizację inwestycji
LII,
– uzyskanie dofinansowania zadań z Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Miejskiego
Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji.
Wprowadzenie powyższych zmian spowodowało konieczność ustalenia nowych zasad funkcjonowania inicjatyw lokalnych. Zostały one określone Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr
XC/870/97 z dnia 24 września 1997 r. w sprawie kierunków działania Zarządu Miasta Krakowa
w zakresie organizowania, realizacji i dofinansowania Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych.
Efektem wprowadzenia w życie tej uchwały było m.in. przyjęcie przez Zarząd Miasta Krakowa
metody rankingowania zadań wnioskowanych do realizacji w trybie LII w ramach zadania budżetowego „Zadania Inwestycyjne realizowane w trybie Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych”
oraz wprowadzenia procedury prowadzenia zadań w trybie Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych.
Zadania w trybie LII realizowane są na podstawie listy współfinansowania. Lista opracowywana jest na poszczególne lata budżetowe na podstawie Uchwały Zarządu Miasta Krakowa
Nr 1060/97 z dnia 23 września 1997 r. w sprawie przyjęcia metody rankingowania zadań wnioskowanych do realizacji w trybie LII. Uchwała określa sposób rozdysponowania środków budżetowych na poszczególne zadania za pomocą przyjętej metody hierarchizacji zadań na podstawie kryteriów progowych (pozwolenia na budowę, deklaracji wnioskującego
o współfinansowaniu, braku zaległości finansowych ze strony Inicjatora) i kryteriów podstawowych (kontynuacja, preferencje branżowe gminy, efekt funkcjonalny, zbieżność realizacji
przedsięwzięcia, wskaźnik dźwigniowy, czas oczekiwania). W 2001 r. lista współfinansowania
obejmuje listę podstawową, gwarantującą realizację 48 zadań o łącznej wartości 20.508.920 zł
oraz listę rezerwową, na której znajduje się 39 zadań. Zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXVI/192/99 z dnia 14 lipca 1999 r. w ramach wolnych środków finansowych w ciągu roku budżetowego, Zarząd Miasta Krakowa typuje kolejne zadania z listy rezerwowej do realizacji.
Według analizy zapotrzebowania na realizację zadań w trybie Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji, gmina powinna wydatkować na ten cel jeszcze ponad 250 mln zł. Analiza pokazuje, że możliwe to będzie przy aktywnym zaangażowaniu
społeczności lokalnych. Główny cel, czyli uzbrojenie wszystkich zurbanizowanych terenów w in-
Praktyka nr 23
frastrukturę może być osiągnięty w ciągu najbliższych 10 lat jedynie dzięki wspólnemu wysiłkowi organizacyjnemu i finansowemu wszystkich stron uczestniczących w procesie.
Lokalne Inicjatywy Inwestycyjne są finansowane:
– ze środków własnych Inicjatora i budżetu gminy,
– ze środków inwestycyjnych spółek miejskich,
– z funduszu ochrony środowiska,
– z innych pozabudżetowych źródeł finansowania.
Udział gminy w finansowaniu zadań kształtuje się średnio na poziomie 84% wartości inwestycji, w tym kanalizacji 86% i wodociągów 52%.
W latach 1994-2000 w trybie LII zrealizowano wiele inwestycji z zakresu infrastruktury. Ich
efekty rzeczowe przedstawiono w tabeli II.45.
Tabela II.45
Inwestycje z zakresu infrastruktury
Inwestycja
Efekt rzeczowy
sieć
Nakłady w tys. zł
posesje
gmina
inicjator
Sieć wodociągowa
Sieć kanalizacyjna
Oczyszczalnie
Drogi
Obiekty rekreacyjne
66.698 mb
129.843 mb
5
7.644 mb
5
1.375
4.852
5.293
47.301
1.714
307
450
2.976
7.454
0
123
412
Ogółem
204.185 mb
6.227
55.064
10.965
–
–
Dodatkowo w latach 1994-95 zrealizowano:
sieć energetyczna: 1.460 mb – podłączono 50 posesji,
sieć gazowa: 12.816 mb – podłączono 190 posesji.
Na przestrzeni lat 1994-99 w inwestycjach realizowanych w trybie LII zaznacza się wyraźny
wzrost zadań z zakresu budowy sieci kanalizacyjnej, szczególnie na obrzeżach gminy.
Analiza osiągniętych rezultatów pozwala stwierdzić, że poprzez realizację zadań w ramach
LII przyspieszono dozbrojenie peryferyjnych terenów Krakowa o około 10 lat. Wyzwolone inicjatywy społeczne służą nie tylko polepszaniu jakości świadczenia usług, ale także przyspieszeniu procesów rozwoju Krakowa.
Istotnym osiągnięciem projektu, oprócz wymiernego aspektu w postaci wykonania konkretnej infrastruktury, pozostaje aspekt społeczny. Polega on na konsolidacji społeczności lokalnych, coraz większym zaangażowaniu ich w sprawy społeczne. W ramach projektu poznają się
i wymieniają swoje doświadczenia mieszkańcy z różnych obszarów Krakowa. Wykształciła się
również forma wspólnej zabawy tzw. „Peryferiada Krakowska” – impreza organizowana corocznie w innym miejscu Krakowa (tam, gdzie w danym roku została oddana do użytku inwestycja służąca mieszkańcom). Istotna jest także promocja idei publiczno-prywatnej współpracy
przy realizacji ważnych dla lokalnych społeczności inwestycji.
Konieczne jest systemowe podejście do problemu, jasne szczegółowe opracowane procedury realizacji zadań ułatwiają współpracę ze społecznościami lokalnymi.
W zależności od najważniejszych celów stawianych przed inicjatywami lokalnymi należy
szczegółowo opracować priorytety inwestycyjne (dziś są to wodociągi i kanalizacja – w przyszłości zadania związane z rekreacją, sportem, itp.).
175
176
Problem związany z prawnym zaistnieniem inicjatywy powinien być rozwiązany uchwałą rady w sprawie kierunków działania zarządu w zakresie organizowania, realizacji i dofinansowania Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych.
Realizacja programu jest ciągła, modyfikacje powinny być wprowadzane na podstawie nabywanego doświadczenia i wniosków zgłaszanych podczas cyklicznych spotkań, np. w formie
konferencji lokalnych.
Konferencje i seminaria, a także kontakty z przedstawicielami różnych miast w Polsce potwierdzają, że projekt jest w swoich podstawach bardzo uniwersalny. Z powodzeniem mogą go
stosować (i stosują!) inne samorządy lokalne. Wydaje się, że tzw. „wzorzec krakowski” jest
szczególnie popularny w gminach, gdzie budżet musi zaspokoić wiele dziedzin życia i nie jest
w stanie odrobić w krótkim czasie wieloletnich zaniedbań infrastrukturalnych.
Najistotniejszą przeszkodą w realizacji LII są w dalszym ciągu zbyt małe środki finansowe,
jakimi dysponuje gmina. Kolejka komitetów dysponujących pozwoleniami na budowę i określonymi środkami finansowymi jest w dalszym ciągu dłuższa, niż możliwości finansowe gminy.
Tracące ważność pozwolenia na budowę zniechęcają mieszkańców. Optymalna byłaby sytuacja,
w której wysokość środków asygnowanych z budżetu gminy odpowiadałaby wysokości kosztów
zadań zgłaszanych do realizacji w ramach LII.
Krakowski Program Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych przyczynił się do istotnej poprawy
stanu infrastruktury komunalnej oraz pozytywnie wpłynął na promowanie inicjatyw obywatelskich. Mechanizmy realizacji programu są stosunkowo proste, co pozwala na ich wykorzystywanie również w gminach znacznie mniejszych niż Kraków. W przypadku tych gmin najtrudniejszym zadaniem będzie przygotowanie regulaminu programu, a w dalszej kolejności sprawienie,
aby program spotkał się z zainteresowaniem społecznym.
Przygotowanie regulaminu programu Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych, podejmowanego przez małą gminę wymagać będzie:
– określenia typów inicjatyw podlegających dofinansowaniu w ramach Lokalnych Inicjatyw
Inwestycyjnych,
– określenia zakresu finansowego udziału gminy w realizacji programu,
– rozpoznania kategorii przedsięwzięć, które mogą uzyskać dofinansowanie z innych źródeł
publicznych (np. funduszy ochrony środowiska),
– określenia podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie w ramach programu,
– określenia zasad i trybu rozliczeń,
– przygotowania wzorów wniosków o dofinansowanie,
– określenia zasad oceny wniosków, w tym organizacji pracy zespołu odpowiedzialnego za
opiniowanie wniosków oraz przyznawanie dofinansowania.
Podejmując się realizacji programu Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych w gminach wiejskich należy zadbać o jego zaadresowanie do właściwych kręgów odbiorców. Zgodnie ze specyfiką programu w kosztach inwestycji partycypują mieszkańcy, zrzeszeni, np. w Społecznych Komitetach Budowy (w gminach wiejskich partnerami programu raczej rzadko będą spółdzielnie
mieszkaniowe czy spółki developerskie). Z tego względu poważnym wyzwaniem dla władz lokalnych będzie wypromowanie idei zrzeszania się mieszkańców, jako sposobu na przyspieszenie rozwoju lokalnej infrastruktury. Tą drogą, programy Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych
w małych gminach mogą być ważnym, bo wyjątkowo praktycznym sposobem budowy lokalnego społeczeństwa obywatelskiego.
PARTYCYPACJA SPOŁECZNA
I STYMULOWANIE ROZWOJU
SPOŁECZNEGO
179
PRAKTYKA NR 24: KATALOG USŁUG PUBLICZNYCH – STAROSTWO POWIATOWE W ŁOMŻY
Opracowanie: Jan Bereza
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Nr 14 – Komunikacja i partycypacja społeczna
stadium 2 (w zakresie stosowania narzędzi informowania mieszkańców)
starostwo powiatowe
Starostwo Powiatowe w Łomży
ul. Szosa Zambrowska 1/27
18-400 Łomża
tel. (086) 215-11-80, fax (086) 216-22-11
www.powiatlomzynski.pl
październik 2003
Helena Gerłowska – sekretarz powiatu, tel. (086) 215-11-80
rozwiązanie zostało zastosowane również w gminach: Banie, Chojna,
Dobczyce, Nowogród, Piątnica, Pcim, Raciechowice, Tokarnia, Wizna
i Zbójna – jednostkach uczestniczących w Programie Rozwoju
Instytucjonalnego
II. OPIS PRAKTYKI
Opracowanie katalogu usług urzędu jest jednym z warunków, który umożliwia osiągnięcie
stadium 2 w ramach kryterium „Komunikacja i partycypacja społeczna”. Jednak, aby osiągnąć
wymienione stadium jednostka samorządu terytorialnego, oprócz katalogu, musi stosować
w swojej działalności informacyjnej jeszcze minimum 2 narzędzia, spośród:
– tablice i gabloty informacyjne,
– punkt informacyjny w urzędzie,
– strona www,
– biuletyn urzędu,
– gazeta lokalna.
2. Opis jednostki
Powiat łomżyński tworzą dwie gminy miejsko-wiejskie i siedem gmin wiejskich o łącznej
liczbie mieszkańców 51.164. Obszar powiatu zajmuje 1.354 km2 (użytki rolne stanowią 70,4%
jego powierzchni, a 21,3% zajmują lasy). Około 26% powierzchni powiatu łomżyńskiego stanowią obszary unikalne pod względem przyrodniczym, objęte różnymi formami ochrony prawnej.
Sieć osadniczą tworzy 269 miejscowości, w tym dwa miasta (Jedwabne i Nowogród) oraz 267
wsi (270 sołectw).
Starostwo Powiatowe w Łomży jest urzędem obsługującym obszar powiatu łomżyńskiego
(ziemskiego), którego naturalnym centrum jest miasto Łomża (powiat grodzki).
W Starostwie Powiatowym w Łomży zatrudnione są 52 osoby (51,5 etatów), pracujące w 6 wydziałach kierowanych przez naczelników.
180
W wyniku przeprowadzonej analizy instytucjonalnej w ramach kryterium „komunikacja
i partycypacja społeczna” wskazano, że podstawowym warunkiem partycypacji mieszkańców
w rozwiązywaniu problemów samorządu powiatowego jest dobra komunikacja między władzami powiatu a mieszkańcami. Konieczny jest zatem wzrost poinformowania mieszkańców
o sprawach powiatu oraz ich zaznajomienie z kompetencjami samorządu powiatowego i sprawami załatwianymi w starostwie powiatowym. Wymienione przesłanki zadecydowały o podjęciu prac nad opracowaniem katalogu usług publicznych świadczonych przez samorząd powiatowy.
Katalog usług jest dokumentem przybliżającym mieszkańcom procedurę załatwiania spraw
urzędowych. Katalog przygotowywany jest przez pracowników urzędu, odpowiedzialnych za realizację poszczególnych spraw. Ma on formę broszury, w której w układzie tematycznym znajdują się opisy procedur obowiązujących przy załatwianiu spraw urzędowych oraz inne ważne
dla klientów informacje. Katalog dostępny jest również na stronach internetowych. Aktualizacji katalogu dokonuje się według instrukcji zawartych w zarządzeniu przyjętym przez zarząd powiatu łomżyńskiego.
Etap 1. Przekazanie pracownikom urzędu informacji o zasadach opracowywania katalogu usług urzędu
Ze względu na konieczność zaangażowania dużej liczby pracowników starostwa do opracowywania katalogu usług urzędu, konieczne stało się zaznajomienie całej kadry kierowniczej
oraz osób zatrudnionych na stanowiskach bezpośrednio obsługujących mieszkańców z celowością przygotowania katalogu.
Spotkanie robocze konsultanta z naczelnikami wydziałów i osobami obsługującymi mieszkańców poświęcone było omówieniu poszczególnych etapów powstawania katalogu oraz zasad udziału pracowników urzędu w jego przygotowaniu. Na spotkaniu ustalono plan pracy
i wstępne terminy realizacji poszczególnych etapów tworzenia katalogu usług. Oceniając przydatność katalogu usług dla mieszkańców powiatu uznano, że powinny znaleźć się w nim także
opisy usług świadczonych przez jednostki powiatu, które nie wchodzą w skład starostwa powiatowego, tj. Powiatowy Urząd Pracy, Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną oraz Powiatowe
Centrum Pomocy Rodzinie.
Konsultant omówił przypadki zastosowania katalogu usług urzędu w innych jednostkach
samorządu w Polsce. Przyjęty został wstępny wzór katalogu usług (uzgodnienie układu katalogu, zastosowanie wyróżników graficznych) oraz treść stałych pozycji w opisie.
Na tym etapie najwięcej wątpliwości budziło doprecyzowanie, czym jest usługa świadczona
przez urząd. Ze względu na charakter katalogu usług i jego docelowe zastosowanie wspólnie
uzgodniono, że w katalogu powinny znaleźć się opisy tych usług, których odbiorcą są klienci
urzędu, a więc osoby fizyczne (w niektórych przypadkach prawne). Ustalono, że zakres katalogu nie powinien obejmować relacji między urzędami, ponieważ odbiorcą katalogu będą głównie mieszkańcy powiatu łomżyńskiego, którzy przychodzą bezpośrednio do urzędu.
Ustalono także, że zróżnicowanie nazwy usług powinno się odzwierciedlać w różnych czynnościach ze strony urzędu (podczas obsługi klienta). Przyjęto zatem, że jest to zróżnicowanie
wynikające z procedur (np. wymaganych dokumentów) lub rezultatu tych czynności (np. różne
decyzje).
Uznano, że stałymi elementami, charakteryzującymi usługę oraz wyjaśniającymi jej procedurę dla klientów urzędu będą:
– nazwa usługi,
– miejsce załatwiania sprawy,
– godziny przyjęć klientów,
– sposób załatwienia sprawy,
– wymagane dokumenty,
– opłaty,
Praktyka nr 24
–
–
czas załatwienia,
inne informacje istotne dla klientów (np. opis trybu odwoławczego).
Jako zadanie najbliższe do realizacji wskazano konieczność opracowania przez naczelników wydziałów wstępnej listy spraw oraz usług świadczonych na poszczególnych stanowiskach
oraz omówienie tej listy wewnątrz wydziałów.
Etap 2. Opracowanie projektu listy usług zamieszczanych w katalogu
Wstępne listy usług świadczonych przez starostwo powiatowe zostały przekazane do sekretarz powiatu, która w zespole zadaniowym ze strony urzędu odpowiadała za wdrożenie narzędzia w obszarze „Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego”. Z racji zajmowanego stanowiska sekretarz powiatu dokonała oceny trafności przygotowania wstępnej listy
usług do katalogu. Lista została przekazana konsultantowi, a następnie zorganizowane zostało
kolejne spotkanie konsultanta z naczelnikami wydziałów i kierownikami jednostek.
Na tym etapie prac nie pojawiły się większe trudności. Kierownicy oraz naczelnicy generalnie trafnie wybrali usługi i nazwali je zgodnie z tym, w jaki sposób widziane są przez klienta.
Z uwag zgłoszonych przez konsultanta, a dotyczących pojedynczych przypadków z wstępnej listy usług, wymienić należy:
– potrzebę nazywania usług w sposób przejrzysty dla klienta urzędu (np. nazwy usługi będące cytatem zapisu ustawy),
– konieczność stosowania języka zrozumiałego dla każdego klienta,
– konieczność zachowania jednolitej numeracji usług opisywanych w poszczególnych wydziałach i stanowiskach (m.in. dla ułatwienia pracy osobie redagującej całość katalogu),
– przestrzeganie zasady przypisania usługi do miejsca (stanowiska) w urzędzie zgodnie z tym,
co i gdzie jest oferowane klientowi; wyjaśniono, że dla klienta urzędu nie są istotne procedury toczące się między wydziałami lub stanowiskami (jeżeli nie wymagają one jego zaangażowania się).
Na końcu spotkania określono termin ponownego przejrzenia przez kierowników wstępnej
listy usług w celu uwzględnienia uwag i propozycji zgłoszonych podczas spotkania.
Etap 3. Akceptacja listy usług zamieszczanych w katalogu
Listy usług, omówione z pracownikami w wydziałach starostwa, zostały zweryfikowane samodzielnie przez naczelników wydziałów, a następnie przekazane do sekretarz powiatu. Zebrane ze starostwa oraz jednostek organizacyjnych powiatu listy usług zostały omówione na zebraniu naczelników wydziałów i przedstawione do akceptacji władzom powiatu.
Po przyjęciu ostatecznej wersji listy usług świadczonych przez urząd uzgodniono, że opisu
usług, według wcześniej przyjętych założeń, dokonają pracownicy świadczący te usługi, a za zachowanie terminu sporządzenia opisu oraz ich zebranie będą odpowiadać naczelnicy i kierownicy komórek organizacyjnych. Zostali oni zobowiązani do przekazania pracownikom uwag
o sposobie opisu usług, a więc o dokładnym określeniu nazwy usługi, miejsca załatwienia sprawy, godzin przyjęć, sposobu załatwienia sprawy, wymaganych dokumentów, opłat, czasu załatwienia, pozostałych istotnych dla klientów informacji (np. opis trybu odwoławczego).
Etap 4. Przygotowanie opisu usług
Opisy usług opracowane przez pracowników wydziałów starostwa i jednostek powiatu łomżyńskiego były przygotowane według zaleceń przekazanych przez naczelników i kierowników.
Zdarzały się przypadki wpisywania treści w niewłaściwe pola opisu usługi (np. wymagane dokumenty w opisie sposobu załatwienia sprawy). Wystąpiły również opisy z nadaną własną numeracją (np. liczby rzymskie) lub opisem godzin przyjęć klientów wspólnym dla całego wydziału
(zamiast osobno przy każdej usłudze). W części usług, za które nie pobiera się opłat, nie
uwzględniono tego elementu opisu usługi (w celu rozwiania wątpliwości klientów powinno być
wyraźnie napisane, że dane usługi są wykonywane bezpłatnie).
181
182
Opisy usług zostały następnie sprawdzone przez naczelników i kierowników oraz przekazane do sekretarz powiatu, która roboczą wersję katalogu przesłała do konsultanta.
Etap 5. Weryfikacja merytoryczna, prawna i językowa projektu katalogu usług
Robocza wersja katalogu została oceniona przez członka zespołu zadaniowego w starostwie, zajmującego się wdrażaniem narzędzia oraz przez konsultanta. Weryfikacji prawnej dokonali samodzielnie pracownicy starostwa. Weryfikacja językowa prowadzona była przez pracownika urzędu redagującego całość katalogu oraz przez konsultanta. Na spotkaniu
w starostwie konsultant przekazał swoje uwagi do treści i formy roboczej wersji katalogu usług,
omawiając propozycję zmian (m.in. doprecyzowanie niektórych sformułowań, dopisanie uzupełnień w opisie usług, nadanie jednolitej formy graficznej). Zwrócono szczególną uwagę na
użyteczność informacji zawartych w katalogu, w tym danych uzupełniających, takich jak: gdzie
są dostępne formularze pism, gdzie sprzedawane są znaki opłaty skarbowej, itp.
Podczas spotkania konsultanta z osobą z zespołu zadaniowego, odpowiedzialną po stronie
starostwa za realizację tego zadania, omówiono także kolejne kroki niezbędne do wdrożenia
narzędzia: sprawdzenie czytelności katalogu dla potencjalnych klientów urzędu oraz sposób
dystrybucji i aktualizacji katalogu.
Etap 6. Badanie czytelności projektu katalogu
Do przeprowadzenia badań czytelności języka i treści katalogu usług urzędu zaangażowano naczelników wydziałów i kierowników jednostek, którzy podjęli się przekazania poprawionej wersji katalogu – po uwagach zgłoszonych przez osobę z zespołu zadaniowego starostwa
oraz konsultanta – dziesięciu osobom z wykształceniem nie wyższym niż zawodowe.
Założeniem było wybranie osób z wykształceniem nie wyższym niż zawodowe, jednocześnie
nie mających częstego kontaktu z urzędem. Celem było dopasowanie języka katalogu usług do
takiego poziomu wiedzy potencjalnego klienta urzędu, jaki reprezentują osoby sporadycznie
kontaktujące się z urzędem.
W wyniku przeprowadzonych badań ustalono, że oczekiwane zmiany w treści katalogu są
niewielkie i katalog powinien dobrze spełniać swoją rolę. Osoby czytające próbnie katalog
usług uznały język i formę narzędzia za czytelne i dobrze informujące o sposobie załatwiania
spraw.
Etap 7. Redakcja końcowej wersji katalogu
Uwzględniając zgłoszone postulaty dokonano drobnych zmian. Dopracowano także szatę
graficzną publikacji. Sprawdzone zostały numery telefonów wydziałów i jednostek. Na stronie
tytułowej umieszczono dane dotyczące aktualności stanu prawnego materiału w katalogu.
Etap 8. Upowszechnienie katalogu
Katalog w ostatecznie zredagowanej wersji został powielony w nakładzie 30 egzemplarzy.
Taka liczba wystarczała do wysłania po jednym egzemplarzu do każdego z urzędów gmin powiatu oraz do jednostek organizacyjnych powiatu.
Ponadto, katalog został udostępniony w każdym wydziale starostwa, jest on ogólnie dostępny na tablicy informacyjnej w urzędzie. Informacja o udostępnianiu drukowanej wersji katalogu została upowszechniona wśród pracowników starostwa.
Etap 9. Publikacja katalogu w Biuletynie Informacji Publicznej
Już na etapie wersji roboczej katalog usług urzędu został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej w rubryce „Jak załatwić sprawę” (z podziałem na branże), gdzie sposób załatwiania spraw był opisywany zgodnie z założeniami przyjętymi przy tworzeniu katalogu usług
urzędu.
Wersja elektroniczna katalogu jest dostępna na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w Łomży w formacie pliku Worda, co umożliwia skopiowanie katalogu zarówno w całości,
jak i wybranego fragmentu oraz samodzielne jego wydrukowanie lub korzystanie z katalogu
bezpośrednio na stronach www.
Praktyka nr 24
Etap 10. Wprowadzenie procedur aktualizacji
Zgodnie z uwagami wymienianymi podczas spotkań pracowników urzędu z konsultantem
uznano, że warunkiem powodzenia wdrożenia katalogu usług urzędu jest jego aktualność. Ze
względu na dużą objętość katalogu usług urzędu ustalono, że wersja drukowana będzie aktualizowana w miarę potrzeb i możliwości urzędu, ale nie rzadziej niż jeden raz w roku, natomiast
wersja elektroniczna, która jest dostępna w internecie – na bieżąco.
Za aktualizację katalogu odpowiada sekretarz powiatu, któremu naczelnicy wydziałów
i jednostek mają obowiązek dostarczać informacje o koniecznych do uwzględnienia w katalogu
zmianach. Sposób aktualizacji oraz odpowiedzialność za wprowadzanie zmian reguluje zarządzenie starosty.
Wdrożenie katalogu usług urzędu przeprowadzone zostało niedużym nakładem kosztów.
Koszty pracy są trudne do oszacowania, ponieważ przygotowanie katalogu było zadaniem osób
zatrudnionych w urzędzie, które wykorzystywały wiedzę i doświadczenie zdobyte podczas wykonywania swoich obowiązków służbowych.
Nakłady finansowe ze strony starostwa dotyczyły głównie kosztów materiałów biurowych –
papieru użytego do powielenia katalogu usług urzędu oraz kosztów korespondencji (wysyłka
materiałów do korekty, rozesłanie gotowego katalogu usług).
Spośród korzyści osiągniętych dzięki wdrożeniu narzędzia wymienić należy m.in.:
– usystematyzowanie opisu usług,
– dostarczenie mieszkańcom powiatu kompletnej wiedzy o usługach świadczonych przez
urząd – możliwość „przygotowania” się do załatwienia sprawy w starostwie bez konieczności dojazdu do Łomży,
– efekt „przyjaznego urzędu” – takiego, który stara się wyjść naprzeciw swoim mieszkańcom,
– lepsze poinformowanie mieszkańców powiatu o zakresie kompetencji samorządu powiatowego,
– przygotowanie użytecznej informacji dla urzędów gmin w powiecie (możliwość uzyskania
informacji o załatwianiu spraw już w gminie – bliżej miejsca zamieszkania obywatela),
– wykonanie pracy, która wynikała z ustawowego obowiązku umieszczania informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, z pomocą konsultanta, czyli terminowa realizacja wymagań
prawnych.
Opracowywanie katalogu usług jest przedsięwzięciem wymagającym zaangażowania stosunkowo dużej liczby pracowników. Opisy poszczególnych usług przygotowywane są przez osoby odpowiedzialne za ich realizację. Szczególnie ważne jest, aby w sposób jasny i nie budzący
wątpliwości sprecyzować oczekiwania dotyczące końcowego produktu. W celu ułatwienia pracy urzędnikom i uzyskania w miarę jednolitego produktu wskazane jest zaprezentowanie fragmentów istniejących katalogów.
183
184
PRAKTYKA NR 25: PLAN DZIAŁAŃ INFORMACYJNYCH – URZĄD GMINY STARE CZARNOWO
Opracowanie: Jarosław Flis
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 2 (w zakresie badania satysfakcji klienta)
urząd gminy
Urząd Gminy Stare Czarnowo
Stare Czarnowo 28B
72-013 Stare Czarnowo
tel. (091) 312-42-01
grudzień 2003
Marzena Grzywińska – sekretarz gminy
rozwiązanie zostało zastosowane również w gminach: Łomża, Siepraw,
Raciechowice oraz powiecie myślenickim – jednostkach uczestniczących
w Programie Rozwoju Instytucjonalnego
II. OPIS PRAKTYKI
Działania władz gminy Stare Czarnowo są przykładem dobrego, realistycznego planowania
działań informacyjnych samorządu. Kluczowym elementem zastosowanej procedury jest oparcie planowania działań informacyjnych na badaniu opinii mieszkańców oraz ścisłe powiązanie
ich ze strategicznym zarządzaniem gminą. Stworzono kanały komunikacji dwustronnej oraz
skoncentrowano się na tych narzędziach komunikowania, które wzbudzały zainteresowanie
mieszkańców i w największym stopniu przyczyniały się do tego, aby byli oni dobrze poinformowani.
2. Opis jednostki
Stare Czarnowo jest gminą wiejską liczącą 4 tys. mieszkańców, należącą do powiatu gryfińskiego w województwie zachodniopomorskim. W kadencji poprzedzającej zastosowanie opisywanej praktyki we władzach gminy często dochodziło do licznych konfliktów. W efekcie, trzykrotnie w trakcie kadencji zmieniał się wójt gminy. Odbyło się referendum mające na celu
odwołanie rady gminy, które zakończyło się niepowodzeniem. Nowe władze gminy stanęły także przed wyzwaniem, jakim było wykorzystanie środków pochodzących ze sprzedaży nieruchomości, na której znajduje się ujęcie wody pitnej dla pobliskiego Szczecina. Te dodatkowe środki, w warunkach problemów budżetowych i towarzyszących im napięć, wzbudzały duże
zainteresowanie społeczności lokalnej. Sposób ich wydania mógł się przyczynić do rozwiązania
wcześniejszych konfliktów, ale także grozić ich ewentualnym nasileniem.
Dzięki zastosowanej procedurze znaleziono sposób na lepsze poinformowanie mieszkańców o działaniach gminy. Uniknięto także konfliktów, które mogły się pojawić przy okazji opracowywania planu inwestycyjnego.
Praktyka nr 25
Prezentowany plan działań informacyjnych jest wieloetapowym przedsięwzięciem,
w którym kolejne kroki są ze sobą wzajemnie powiązane. Na przedsięwzięcie składają się: ankieta badająca poinformowanie mieszkańców, warsztaty z udziałem władz gminy, ankieta dotycząca planu inwestycyjnego, przeprowadzona wśród liderów oraz ogółu mieszkańców, a także
działania służące udoskonaleniu bieżącej działalności informacyjnej.
Etap 1. Opracowanie ankiety do badania stopnia poinformowania mieszkańców o sprawach gminy
Opracowano ankietę służącą zbadaniu stopnia poinformowania mieszkańców o sprawach
gminy wraz z procedurą jej przeprowadzenia. Ramowa ankieta, przygotowana w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego, została w toku dyskusji dostosowana do lokalnej sytuacji.
Ostatecznie, ankieta nazwana „Skąd wiesz, co się dzieje w gminie?”, zawierała następujące pytania (przy każdym pytaniu respondentom przedstawiono różne odpowiedzi do wyboru):
– Skąd, przede wszystkim, dowiaduje się Pani/Pan, co dzieje się w gminie?
– Czy uważa Pani/Pan, że o pracy samorządu jest Pani/Pan poinformowana/y w stopniu bardzo dobrym, dobrym, dostatecznym czy niedostatecznym?
– O czym chciałaby Pani/Pan dowiedzieć się więcej?
– Informacje o gminie są dla Pani/Pana pomocne w pracy zawodowej, sprawach domowych
(mieszkanie, szkoła, itp.), organizowaniu wolnego czasu?
– Gdzie chciałaby Pani/Pan znaleźć więcej informacji o gminie?
Etap 2. Przeprowadzenie badania ankietowego
Powielono 500 egzemplarzy ankiety i rozprowadzono ją z pomocą sołtysów, w sklepach
i w siedzibie gminy. Ankiety były zbierane do skrzynek umieszczonych w sklepach na terenie
gminy. Wyniki ankiety zostały zliczone przez pracowników urzędu, zestawione i przedyskutowane. Wnioski zostały spisane i wykorzystane w trakcie dalszych prac. Najważniejsze z nich to:
– niedoinformowanie bierze się z braku kontaktów części mieszkańców z przedstawicielami
władz gminnych,
– po dotarciu do osób słabiej poinformowanych warto skupić się na sprawach konkretnych,
a szczególnie potencjalnie kontrowersyjnych, unikać natomiast informacji o działaniach rutynowych czy oficjalnej stronie działań urzędu,
– osoby niedostatecznie poinformowane są otwarte na bezpośrednie kontakty z przedstawicielami władz gminy; dlatego warto podjąć wysiłek mający na celu poprawę stopnia poinformowania mieszkańców.
Etap 3. Przeprowadzenie warsztatów – ustalenie priorytetów w polityce informacyjnej
Przeprowadzenie warsztatów z udziałem całego ścisłego kierownictwa gminy (wójt, zastępca wójta, sekretarz, skarbnik). Ich celem było ustalenie najważniejszych zagadnień, w których
działania informacyjne odgrywają szczególną rolę. Za takie zagadnienia uznano:
– wybór priorytetów związanych z przełożeniem właśnie opracowanej strategii rozwoju na
konkretne inwestycje,
– zachęcenie mieszkańców do tworzenia gospodarstw agroturystycznych,
– poprawę estetyki budynków i obejść,
– wyjaśnianie kwestii budżetowych – omawianie projektu i wykonania budżetu.
Etap 4. Opracowanie „Planu działań informacyjnych”
Na podstawie wyników warsztatów opracowany został „Plan działań informacyjnych”,
w którym za najważniejsze pole działań informacyjnych uznano pierwsze z wymienionych zagadnień. Debatę w sprawie priorytetów inwestycyjnych uznano także za bardzo dobrą motywację
dla liderów społeczności, w szczególności zaś radnych i sołtysów, zachęcającą ich do bardziej intensywnych kontaktów z ogółem mieszkańców. W tym celu zaprojektowana została specjalna
185
186
ankieta, nazwana „Gminną Listą Szans”. Miała ona zostać przeprowadzona dwustopniowo –
najpierw wśród liderów społeczności, następnie wśród ogółu mieszkańców.
Etap 5. Przygotowanie i wdrożenie narzędzi informowania mieszkańców
–
–
–
W ramach doskonalenia działań informacyjnych opracowano także:
katalog najważniejszych spraw załatwianych przez mieszkańców w urzędzie, wraz ze wskazaniem, kto konkretnie zajmuje się poszczególnymi sprawami,
sposób wyróżniania ogłoszeń na tablicach umieszczonych w sołectwach, w zależności od ich
treści,
wzory najczęściej umieszczanych ogłoszeń.
Podjęto także decyzję o organizacji stałych, corocznych spotkań wójta z mieszkańcami
wszystkich sołectw. Spotkania mają być poświęcone, w szczególności, omówieniu projektu budżetu na kolejny rok oraz wykonania budżetu w mijającym roku.
Etap 6. Przeprowadzenie wśród członków Komisji Rozwoju Społeczno-Gospodarczego ankiety „Gminna
Lista Szans”
W ramach spotkania Komisji Rozwoju Społeczno-Gospodarczego, powołanej przy okazji
budowania strategii rozwoju, przeprowadzono ankietę „Gminna Lista Szans”. Ankieta polegała na rozdzieleniu pomiędzy wykaz 20 możliwych do podjęcia inwestycji 100 punktów określających ich znaczenie. Lista inwestycji została sporządzona na podstawie wypracowanej wcześniej strategii rozwoju. Zawierała ona między innymi konkretne zlokalizowane projekty
infrastrukturalne, w których przypadku kolejność realizacji mogła stać się zarzewiem konfliktów. Tym samym zostały stworzone ramy rywalizacji, co przyczyniło się do złagodzenia występujących napięć. Jednocześnie sama rywalizacja miała zwiększyć zaangażowanie uczestników
w debatę.
Etap 7. Opublikowanie wyników ankiety „Gminna Lista Szans”, przeprowadzonej wśród członków Komisji
Rozwoju Społeczno-Gospodarczego
Wyniki ankiety liderów, skupionych w Komisji Rozwoju Społeczno-Gospodarczego, zostały opublikowane w biuletynie gminnym w celu pobudzenia dyskusji przed drugim etapem ankiety, skierowanym do ogółu mieszkańców. Liderzy, zabiegając o poparcie mieszkańców dla
wskazanych przez siebie projektów, byli dodatkowo zmotywowani do kontaktowania się z nimi.
Również postawienie jak największej liczby osób w sytuacji decyzyjnej, polegającej na rozdziale ograniczonych środków pomiędzy przedsięwzięcia niemożliwe do jednoczesnej realizacji,
miało istotny walor edukacyjny.
Etap 8. Przeprowadzenie wśród mieszkańców gminy ankiety „Gminna Lista Szans”
Przeprowadzona została ankieta wśród ogółu mieszkańców. Ankieta była dostępna u sołtysów, w sklepach oraz w siedzibie urzędu, zbierana była natomiast do skrzynek umieszczonych
w sklepach. Wyniki ankiety zostaną opracowane w celu zestawienia ich z opiniami ekspertów
i możliwościami finansowymi gminy.
Wprowadzenie opisanej procedury nie powoduje powstania szczególnych kosztów. Jedynie
powielenie ankiety i przygotowanie skrzynek do jej zbierania nie mieści się w bieżącej działalności urzędu. Korzyścią jest natomiast możliwość zabrania głosu przez mieszkańców w sprawie
planowanych wydatków inwestycyjnych i plan inwestycji uwzględniający ich oczekiwania. Zastosowana procedura zachęca także sołtysów i radnych do częstszych kontaktów z mieszkańcami – kontaktów skupiających się na sprawach szczególnie ważnych, np. dzieleniu pieniędzy na
inwestycje. Skuteczność podjętych kroków może zostać oceniona na podstawie planowanej na
wiosnę ankiety, mającej raz jeszcze zbadać stopień poinformowania mieszkańców.
Praktyka nr 25
Niezwykle ważną rolę w przedstawianej procedurze odgrywają media lokalne. Intensywnego nagłośnienia wymaga zwłaszcza pierwsza ankieta, gdyż sama w sobie nie jest ona tak nośna,
jak ankieta dotycząca projektów inwestycyjnych. Zaangażowanie liderów opinii, w szczególności zaś radnych, jest również kluczowe. Nikt nie powinien uznać, że ankieta przeprowadzana
wśród mieszkańców jest podważeniem legitymacji ich mandatu przedstawicielskiego. Sytuacja
wymaga stałego przypominania, że dzięki tej procedurze mają oni możliwość wykazania się
swoimi zdolnościami przywódczymi, zmobilizowania opinii publicznej i stanięcia na jej czele.
187
188
PRAKTYKA NR 26: USPOŁECZNIENIE STRATEGII ROZWOJU WOJEWÓDZTWA – URZĄD
MARSZAŁKOWSKI WOJEWÓDZTWA MAŁOPOLSKIEGO
Opracowanie: Jarosław Flis
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 4 (w zakresie prowadzenia konsultacji społecznych)
stadium 2 (w zakresie informowania regionalnej wspólnoty samorządowej
o strategii)
urząd marszałkowski
Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego
ul. Basztowa 22
31-156 Kraków
tel: (012) 616-01-44, 616-01-24
www.malopolskie.pl
luty 2000
Janusz Sepioł – marszałek małopolski, tel. (012) 422-96-66
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
Uspołecznienie prac nad „Strategią rozwoju województwa małopolskiego” jest przykładem
konsultacji społecznych i udziału obywateli w decydowaniu o wszystkich ważnych sprawach społeczności. Na przedsięwzięcie to składa się przeprowadzenie badania opinii społecznej oraz
przygotowanie ciągu wydarzeń mających na celu pobudzenie aktywności wszystkich zainteresowanych poprzez wielokrotną obecność tematu w mediach (pozwala na bliski kontakt z licznym
gronem liderów opinii w poszczególnych powiatach).
Prezentowane rozwiązanie problemu uspołecznienia strategii rozwoju regionalnego jest
wieloetapową procedurą, na którą składają się warsztaty, ankieta i wydarzenia medialne. Zastosowana metoda gromadzenia danych i organizacji debaty zachęca do szerokiego uzgadniania stanowisk w sprawie pożądanych działań na rzecz rozwoju regionu. Pozwala ona przeciwdziałać narastaniu napięć związanych z grą o podział występujących w ograniczonym zakresie
zasobów, która nieuchronnie towarzyszy budowaniu strategii rozwoju województwa.
2. Opis jednostki
Małopolska jest województwem liczącym 3,2 mln mieszkańców, z których 20% mieszka
w Krakowie. Obok bardzo silnej pozycji metropolii, o sytuacji w województwie przesądza jego
zróżnicowanie. Wyraźnymi częściami są: Małopolska Zachodnia – grupa powiatów leżąca pomiędzy Krakowem a Śląskiem, charakteryzująca się silnym uprzemysłowieniem, przy braku
jednego wyraźnego ośrodka, obszary górskie – z prężnym Nowym Sączem i wyraźną specyfiką
Podhala, rolnicze obszary północno-wschodnie wraz z Tarnowem (drugim co do wielkości miastem województwa). Pomiędzy tymi częściami a Krakowem dochodzi do licznych napięć, przy
jednoczesnym silnym poczuciu regionalnej tożsamości. W znacznej części województwa występują obawy dotyczące zdominowania decyzji jego władz przez interesy metropolii. Jednocześnie środowiska zajmujące się sprawami publicznymi w samym Krakowie w niewielkim tylko
stopniu są zainteresowane pozostałą częścią województwa.
Praktyka nr 26
Bardzo szczegółowo zewidencjonowano oczekiwania społeczne dotyczące działań prorozwojowych. Powstała ich dokładna mapa, która uwzględnia zróżnicowanie terytorialne i branżowe. Tym samym ustalono, które z rozwiązań proponowanych przez ekspertów cieszą się od
początku poparciem społecznym, które natomiast potrzebują jeszcze prezentacji i uargumentowania. Rozpoznano także, gdzie oczekiwania społeczne szczególnie mocno zderzają się z barierami finansowymi, grożąc pojawieniem się frustracji i konfliktów.
Stworzono okazję i pobudzono liderów lokalnych do uzgadniania swoich interesów i priorytetów w skali powiatu i w skali subregionalnej. Zabieganie o swoje interesy pozwoliło zainicjować współpracę na szerszą niż dotąd skalę. Uzgodnienia i współpraca przebiegały jawnie
i nie sprowadzały się do zakulisowych zabiegów.
Rozładowano napięcia na tle rywalizacji terytorialnej, w szczególności na linii metropoliaośrodki subregionalne. Poprzez zapewnienie wpływu na kształt strategii powstrzymano próby
zabiegania o interesy wspólnot lokalnych, polegające na krytykowaniu strategii na forum mediów i organów przedstawicielskich.
Informacja pracach nad strategią rozwoju dotarła do świadomości szerokiego grona mieszkańców województwa, pomimo faktu, że działania władz regionalnych wzbudzają zazwyczaj
mniejsze zainteresowanie niż działania władz gminnych, czy też działania władz ogólnokrajowych.
Małopolska Lista Szans pozwoliła zaangażować w budowę strategii rozwoju regionalnego
znacznie szersze grono osób, niż ma to zazwyczaj miejsce w jednostkach administracyjnych
o podobnej liczbie mieszkańców i złożoności struktury terytorialnej. Poprzez procedurę, która
motywowała do uzgadniania interesów i poszukiwania porozumienia stworzono ramy do jawnej
rywalizacji o ograniczone zasoby. Przedsięwzięcie skupiło uwagę mediów (około 100 relacji
prasowych), jednocześnie dostarczając niepowtarzalnego materiału wyjściowego do szczegółowych rozważań nad perspektywami rozwoju województwa.
Uspołecznienie miało postać ciągu wydarzeń, których kulminacją było 20 warsztatów powiatowych. W trakcie warsztatów około 700 liderów opinii z całego województwa dyskutowało
nad najważniejszymi problemami swoich społeczności oraz wzięło udział w badaniu nazwanym
„Małopolską Listą Szans”, pozwalającym usystematyzować oczekiwania społeczne dotyczące
przedsięwzięć prorozwojowych. Na podstawie ich odpowiedzi przygotowana została ankieta
prasowa, dzięki której każdy z mieszkańców mógł się wypowiedzieć w sprawie priorytetów rozwoju województwa. Na ankietę, dostępną także dzięki internetowi, odpowiedziało prawie 2.500
osób. Warsztaty zostały poprzedzone i uzupełnione o ciąg wydarzeń medialnych, co pozwoliło
poznać ich wyniki szerokiemu gronu odbiorów oraz zapewniło znaczne zaangażowanie
społeczne.
Narzędzie zostało wypracowane przez samorząd województwa w ścisłej współpracy z ekspertami zewnętrznymi, zatrudnionymi przez regionalną agencję rozwoju. Realizowane było
przez urząd marszałkowski, z wykorzystaniem ekspertów, moderatorów i personelu pomocniczego zatrudnianego przez agencję rozwoju. Podjęte działania obejmowały:
– uchwalenie założeń do strategii rozwoju Małopolski wraz z szeroką akcją na rzecz uspołecznienia, przyjmującą powiat jako podstawowy poziom działań,
– zatwierdzenie przez zarząd województwa wstępnej koncepcji przedsięwzięcia, zakładającej
przeprowadzenie warsztatów powiatowych połączonych z wypełnieniem ankiety pozwalającej usystematyzować oczekiwania społeczne w skali województwa,
– warsztaty z udziałem urzędników urzędu marszałkowskiego – próba trzech koncepcji listy
o różnej liczbie i różnym stopniu ogólności projektów. W efekcie – wypracowanie ostatecznej koncepcji narzędzia nazwanego „Małopolską Listą Szans”. Koncepcja ta zakładała, że:
- ankieta ma charakter dwustopniowy. W pierwszym etapie uczestnicy rozdzielają 100
punktów poparcia pomiędzy 10 dziedzin (edukacja i nauka, gospodarka i rynek pracy,
kultura i ochrona dziedzictwa, mieszkalnictwo, ochrona przyrody, krajobrazu i gospodarka środowiskiem, ochrona zdrowia i pomoc społeczna, sport, turystyka i rekreacja,
189
190
–
–
–
–
–
–
–
–
wieś, rolnictwo i leśnictwo, transport i łączność, modernizacja dróg krajowych i wojewódzkich). Następnie punkty przydzielone każdej z dziedzin rozdzielają pomiędzy programy wyróżnione w tej dziedzinie. Łączna liczba programów wynosiła 150,
- na ankietę składają się zarówno ogólnowojewódzkie programy horyzontalne (np.
wsparcie sektora MSP, poprawa warunków i podniesienie jakości szkolnictwa średniego), jak i przedsięwzięcia zlokalizowane. Te ostatnie obejmują trzy grupy – remonty
i modernizację dróg krajowych i wojewódzkich, programy ochrony zlewni i zbiorników
wodnych oraz rozwój i tworzenie ośrodków akademickich,
- ankiety wypełniane są w trakcie warsztatów powiatowych, których uczestnikami są liderzy opinii. Wyniki ankiet z jednego warsztatu są sumowane. Wyniki ankiet z różnych
warsztatów są przed zsumowaniem ważone procentem, w jakim ludność danego powiatu składa się na ludność całości województwa,
- tak uzyskane wyniki pozwalają zestawić poparcie dla poszczególnych dziedzin oraz, oddzielnie i w ramach dziedzin, poparcie dla poszczególnych programów. Szczegółowa
analiza pozwala wyodrębnić te dziedziny, w których istnieją sprecyzowane oczekiwania
od tych, gdzie występuje jedynie ogólna świadomość wagi problemów,
- na podstawie odpowiedzi liderów opinii wydzielana jest grupa 50 najważniejszych programów, która jest ankietą dla mieszkańców, publikowaną w prasie i internecie. Mieszkańcy zaznaczają na niej 5 programów uznawanych za priorytetowe, już bez rozdziału punktów. Na 50 najważniejszych programów składa się w pierwszej kolejności 20
programów, które uznane zostały za priorytety powiatowe (największe poparcie w jednym danym powiecie), nawet jeśli po zsumowaniu ankiet ze wszystkich warsztatów inne programy zdobyły wyższe poparcie. Ma to sprawić, aby każdy powiat miał przynajmniej jeden program w grupie 50 najważniejszych,
warsztaty z udziałem starostów – uzyskanie ich zgody i zaangażowania w przedsięwzięcie.
Prezentacja pierwszej wersji listy i próba ocenienia, w jaki sposób proponowana metoda
oddaje regionalne zróżnicowanie opinii,
spotkanie z redaktorami naczelnymi mediów regionalnych i uzyskanie ich zaangażowania
w przedsięwzięcie,
warsztaty dla dziennikarzy mediów regionalnych, prezentujące przedsięwzięcie,
spotkanie z udziałem starostów – przedstawienie i sprawdzenie koncepcji prezentacji wyników na bazie doświadczeń z pierwszych warsztatów,
opracowanie i zatwierdzenie przez zarząd województwa ostatecznej wersji listy na podstawie materiałów dostarczonych przez departamenty urzędu marszałkowskiego oraz starostwa powiatowe,
warsztaty strategiczne z udziałem radnych i zarządu województwa – wypracowanie misji
i celów w opinii samorządu województwa, próba zapisu ostatecznej koncepcji listy,
konferencja prasowa poprzedzająca warsztaty powiatowe,
trwający miesiąc cykl 20 warsztatów powiatowych – dwa warsztaty dziennie przez trzy dni
w tygodniu. Organizatorami warsztatów byli starostowie. Uczestnikami byli liderzy samorządowi, przedstawiciele środowisk gospodarczych i organizacji pozarządowych – w przypadku dwóch ostatnich grup ich udział wahał się w praktyce od 1/3 uczestników do zupełnego braku ich przedstawicieli. Założona liczba uczestników to 30-45 osób. W praktyce –
od 16 do 50 osób, średnio 33. Liczba ta nie obejmuje przedstawicieli samorządu wojewódzkiego. Program warsztatów obejmował:
- „Małopolska na tle innych regionów” – prezentacja diagnozy sytuacji województwa
przedstawiona przez przedstawiciela zarządu województwa,
- warsztaty problemowe prowadzone przez moderatora z Agencji Rozwoju Regionu
Krakowskiego: identyfikacja najważniejszych problemów powiatu, identyfikacja obszarów o podobnych problemach i dyskusja nad możliwymi rozwiązaniami oraz możliwościami współpracy,
- wypełnienie ankiety „Małopolskiej Listy Szans”,
- konferencja prasowa przedstawicieli zarządu województwa i starosty (w jej trakcie
obiad dla uczestników i przeliczenie wyników ankiety przez pracowników agencji),
- prezentacja i dyskusja wyników ankiety,
Praktyka nr 26
–
–
–
–
–
–
konferencja prasowa w połowie cyklu warsztatów powiatowych, prezentująca uzyskane wyniki cząstkowe,
prezentacja i wypełnienie „Małopolskiej Listy Szans” w trakcie sesji Rady Miasta Krakowa
(ze względu na skalę przedsięwzięcia nie była możliwa organizacja w Krakowie warsztatów
o podobnym charakterze, jak warsztaty powiatowe),
prezentacja starostom i dziennikarzom zbiorczych wyników ankiety po zakończeniu cyklu
warsztatów powiatowych – ogłoszenie listy 50 programów, które składały się na ankietę dla
mieszkańców,
publikacja w mediach ankiety dla mieszkańców,
prezentacja wyników ankiety dla mieszkańców połączona z telewizyjną debatą nad strategią rozwoju regionalnego,
opracowanie raportu prezentującego oczekiwania liderów i mieszkańców, wykorzystanego
następnie przez Zespół Syntezy w trakcie opracowywania dokumentu strategii.
Niezależnie od opisanego przedsięwzięcia zorganizowano cykl 10 warsztatów eksperckich,
na których prezentowane i dyskutowane były strategie sektorowe opracowane na zlecenie zarządu województwa przez zewnętrzne zespoły naukowców.
Realizacja opisanego przedsięwzięcia nie wymaga szczególnych kosztów. Ze strony samorządu wojewódzkiego niezbędne było zatrudnienie moderatorów oraz osób wprowadzających
dane w trakcie warsztatów. W jednym warsztacie wzięło przeciętnie udział 5 osób obsługi zewnętrznej. Warsztatów takich odbyło się 20. Kosztem samorządu wojewódzkiego było także
zorganizowanie warsztatów dla starostów, szefów komisji sejmiku, redaktorów naczelnych mediów regionalnych oraz dziennikarzy tych mediów. Przy realizacji tych warsztatów również zaangażowana była zewnętrzna obsługa, podobnie jak w przypadku warsztatów powiatowych.
Niemniej, niezbędne zaangażowanie ze strony zarządu i urzędników odpowiedzialnych za
przygotowanie strategii wykroczyło poza zazwyczaj praktykowane formy działania. W efekcie
jednak wypracowana strategia została znacznie mocniej oparta na znajomości oczekiwań poszczególnych społeczności. Była ona także znacznie mocniej obecna w świadomości liderów lokalnych, co zwiększyło ich zaangażowanie w przygotowanie projektów będących realizacją strategii. W warsztatach wzięło udział ponad 700 osób. Na ankietę prasową i internetową
odpowiedziało prawie 2.500 osób. W mediach ukazało się ponad 100 relacji z poszczególnych
wydarzeń składających się na uspołecznienie. Dzięki powszechnemu poczuciu wpływu na
kształt strategii całkowicie wyeliminowano polityczne napięcia występujące w okresie prac nad
założeniami strategii.
–
–
–
–
–
–
Udoskonalenie opisanej metody powinno obejmować następujące zagadnienia:
rozwinięcie procedury zgłaszania i weryfikacji programów i przedsięwzięć, w celu zaangażowania się urzędników wojewódzkich i powiatowych na etapie układania listy,
przygotowanie szerszych, przystępnych opisów poszczególnych programów i przedsięwzięć
oraz nakłonienie mediów regionalnych do ich prezentacji,
położenie większego nacisku na reprezentatywność uczestników warsztatów, w szczególności zaś obecność przedstawicieli sektora gospodarczego i obywatelskiego,
ustalenie minimalnych standardów logistycznych warsztatów – unikanie organizowania ich
w siedzibach urzędów i centrach miast, gdyż wpływa to negatywnie na frekwencję i zaangażowanie,
zmodyfikowanie sposobu agregacji opinii indywidualnych celem premiowania programów
i przedsięwzięć szerzej uzgodnionych (np. „współczynnik zgody” – zważenie poszczególnych głosów ich odchyleniem od średniej dla warsztatu),
wykorzystanie warsztatów powiatowych do identyfikacji i włączenia do dalszych prac branżowych liderów reprezentujących poszczególne powiaty czy subregiony,
191
192
–
–
szersze wykorzystanie warsztatów branżowych do zaangażowania w budowę strategii liderów, którzy mieszkają w metropolii oraz pracowników wyższych uczelni spoza metropolii,
większy nacisk i wsparcie dla mediów lokalnych w publikacji ankiety dla mieszkańców, np.
organizacja subregionalnych warsztatów dla dziennikarzy.
Podobne przedsięwzięcie jest możliwe do zastosowania w skali powiatu – z organizacją
warsztatów w każdej z gmin.
Opisywane przedsięwzięcie, oparte na stworzeniu pola rywalizacji terytorialnej i branżowej
oraz wykorzystaniu go do budowy porozumienia i wydarzenia medialnego, wymaga szczególnej
ostrożności i precyzyjnego planowania – zarówno pod względem logistycznym, jak i politycznym. Z politycznego punktu widzenia kluczowe znaczenie ma to, aby lokalni uczestnicy przedsięwzięcia nie potraktowali go jako próby manipulacji, służącej jedynie uzasadnieniu z góry założonego rozwiązania. Znaczenie przedsięwzięcia nie powinno być ani przeszacowane, ani
niedoszacowane. Dotyczy to przede wszystkim jego wpływu na ostateczny kształt strategii rozwoju i kolejność realizacji inwestycji. Formuła „wyniki są bardzo istotne, ale nie przesądzają
ostatecznego kształtu strategii” jest na tym polu szczególnie użyteczna.
Prezentacja przedsięwzięcia starostom, jako współorganizatorom powinna mieć charakter
warsztatu i być połączona z próbnym wypełnieniem przez nich listy. Celem takiego rozwiązania
jest lepsze zrozumienie przez nich samej procedury, osobiste przetestowanie listy jako narzędzia oraz unaocznienie możliwych efektów sumowania oczekiwań w skali województwa. Podobne warsztaty warto zorganizować dla szefów największych mediów regionalnych.
Harmonogram warsztatów powiatowych powinien uwzględniać obszary działania lokalnych
mediów regionalnych, w celu uniknięcia konkurowania pomiędzy sobą relacji z poszczególnych
warsztatów oraz podtrzymania obecności tematu w mediach. Z punktu widzenia zainteresowania mediów istotne jest, aby cały cykl warsztatów trwał możliwie krótko oraz, aby zaczynał się
i kończył w miejscowościach, które są przez dziennikarzy uznawane za ważne. Istotne znaczenie ma również uwzględnienie występujących na terenie województwa napięć pomiędzy poszczególnymi ośrodkami. Kolejność organizacji warsztatów może być przez przedstawicieli rywalizujących ośrodków traktowana prestiżowo.
Obecność na warsztatach powiatowych przedstawicieli zarządu województwa podnosi ich
rangę jako wydarzenia medialnego i ma wpływ na postrzeganie ich istotności przez uczestników. W Małopolsce przyjęto zasadę, że w warsztatach zawsze będzie brało udział dwóch członków zarządu, w tym przynajmniej jeden w randze wicemarszałka.
193
PRAKTYKA NR 27: USPOŁECZNIENIE BUDŻETU – URZĄD GMINY W ZABIERZOWIE
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 3 (w zakresie pozyskiwania opinii mieszkańców)
urząd gminy
Urząd Gminy w Zabierzowie
ul. Kolejowa 11
32-080 Zabierzów
tel. (012) 285-11-41, 285-21-16, 285-11-40
fax (012) 285-21-09
www.zabierzow.com
2001
Józef Krzyworzeka – wójt gminy Zabierzów, tel. (012) 285-21-16
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
Uspołecznienie budżetu gminy Zabierzów jest celowym i planowym działaniem samorządu, zmierzającym do włączania się obywateli gminy w proces tworzenia, uchwalania i wykonywania budżetu. Dzięki zastosowaniu tego narzędzia władze gminy mogą racjonalizować wydatki budżetowe i pozyskiwać kapitał osób prywatnych na inwestycje, których współinicjatorami są
mieszkańcy gminy, mający prawo do zgłaszania wniosków do budżetu.
Władze gminy tworzą budżet w procesie konsultacji z różnymi grupami mieszkańców, a następnie starają się upowszechniać założenia budżetu i informacje istotne dla mieszkańców.
Odbywa się to z wykorzystaniem różnych dostępnych narzędzi: tablic w urzędzie i w sołectwach,
lokalnej gazety wydawanej w Zabierzowie (miesięcznik „Znad Rudawy”), prasy regionalnej, informowanej z inicjatywy urzędu o przebiegu prac nad budżetem.
Uspołecznianie budżetu ma na obecnym poziomie charakter wynikający w części z prawa
zwyczajowego, ale istnieją także prawne regulacje zakładające obowiązek konsultowania spraw
budżetu z organizacjami pozarządowymi, działającymi w gminie. Uspołecznienie budżetu,
a więc zaangażowanie i pozyskiwanie akceptacji dla decyzji władz samorządowych jest w gminie Zabierzów procesem ciągłym, realizowanym w coraz większym zakresie przez władze gminy. Jest to możliwe z jednej strony dzięki stabilizacji personalnej osób decyzyjnych w urzędzie
– przygotowujących projekty i realizujących budżet gminy, z drugiej – dzięki zrozumieniu konieczności uzyskania akceptacji jak największej liczby mieszkańców gminy dla procesów przygotowywania i realizacji budżetu.
2. Opis jednostki
Gmina Zabierzów jest gminą podmiejską, o powierzchni 100 km2, zamieszkałą przez 21 tys.
mieszkańców. Podmiejski charakter gminy Zabierzów powoduje, że znaczna część mieszkańców pracuje poza miejscem zameldowania (gminą) lub przeprowadziła się do gminy w okresie
ostatnich kilkunastu lat (głównie z Krakowa), co obniża poziom ich utożsamiania się z problemami gminy. Włączenie mieszkańców w najważniejszy proces decyzyjny, jakim jest ustalanie
potrzeb i preferencji mieszkańców (odzwierciedlających się w zapisach budżetowych), pozwala
na zwiększenie ich zaangażowania w sprawy gminy i uczy zrozumieć decyzje władz gminnych.
194
Uspołecznienie procesu tworzenia budżetu gminy pozwala na szczegółowe określenie
oczekiwań mieszkańców na etapie ustalania wysokości wpływów do budżetu gminy (zależnych
od decyzji władz gminy, podejmowanych po konsultacjach ze społecznościami lokalnymi – np.
stawki podatków i opłaty za usługi regulowane przez samorząd gminny) oraz na etapie wydatków gminy i kosztów ponoszonych przez samorząd gminny.
Ustalenia na różnych etapach i w różnych środowiskach mieszkańców gminy pozwalają na
dokonanie wstępnej selekcji kolejności wydatków budżetowych oraz zewidencjonowanie potrzeb mieszkańców gminy. Ułatwia to zarządowi gminy przygotowanie akceptowanego społecznie projektu budżetu.
Dotarcie z informacją do różnych środowisk pobudza ich aktywność w zakresie rozwiązywania problemów gminy.
Konsultacja wydatków i uwzględnianie wniosków społeczności lokalnych (np. sołectw)
w budżecie gminy pozwala władzom samorządowym na egzekwowanie finansowego włączania
się mieszkańców gminy (partycypacji) w inwestycje wspólnie ustalone w procesie tworzenia budżetu gminy.
Szeroka informacja o oczekiwaniach i ustaleniach podczas konsultacji budżetowych minimalizuje występowanie konfliktów w późniejszym etapie ustalania podziału środków w budżecie między sołectwami i działami wydatków w budżecie całej gminy.
Radni decydując o zapisach budżetowych znają argumenty i potrzeby całej społeczności,
nie tylko środowisk (sołectw), które reprezentują w radzie gminy.
Znajomość możliwości i potrzeb gminy ułatwia tworzenie kilkuletnich planów wydatków
i inwestycji.
Uspołecznienie budżetu gminy Zabierzów zasługuje na uwagę ze względu na znaczną inicjatywę władz i mieszkańców w tworzeniu budżetu oraz na wyłączenie z budżetu gminy funduszy będących w dyspozycji sołectw (fundusze sołeckie w 2001 r. stanowiły 1,5% wydatków budżetu gminy).
Proces tworzenia budżetu i wyczerpująca informacja o nim oraz włączanie się do tych działań reprezentacji sołectw i organizacji społecznych ma w gminie Zabierzów charakter szerszy
niż w wielu podobnych jednostkach samorządu terytorialnego. Istotne w uspołecznianiu budżetu gminy jest samodzielne rozpoczęcie tego procesu przez władze gminy oraz włączenie do niego poważnych partnerów, w postaci organizacji pozarządowych.
Zwyczajowe działania samorządu gminnego, kontynuowane przez kolejne lata, pozwoliły
na minimalizację konfliktów i napięć wynikających z rywalizacji różnych środowisk (sołectwa,
organizacje) o pieniądze z budżetu gminy. Systematyczne uspołecznianie budżetu gminy dokonywane zwyczajowo spowodowało dostrzeżenie potrzeby stworzenia regulacji prawnych dotyczących włączania się społeczeństwa w tworzenie budżetu. Poważne traktowanie organizacji
społecznych i środowisk lokalnych przez radnych i zarząd gminy w tworzeniu budżetu zaktywizowało mieszkańców gminy i zdopingowało ich do tworzenia organizacji, będących partnerem
dla władz gminy.
Uspołecznienie budżetu gminy Zabierzów jest procesem ciągłym, nieustannie poszerzanym
o nowych partnerów, którzy pojawili się z inicjatywy mieszkańców gminy poszukujących różnych form reprezentacji ich interesów w stosunku do władz gminy.
Procedurę uspołeczniania budżetu można przedstawić w następujących etapach:
Etap 1. Organizacja zebrań wiejskich w sołectwach gminy, mająca na celu m.in. korygowanie wniosków
mieszkańców do budżetu na rok następny
Celem tej formy konsultacji jest również ustalenie listy tych zadań, które będą realizowane
w roku przyszłym z budżetu gminy oraz tych, które będą finansowane z funduszy sołeckich.
W spotkaniach w sołectwach uczestniczą przedstawiciele zarządu gminy oraz pracownicy urzę-
Praktyka nr 27
du gminy. Równolegle organizowane są spotkania z organizacjami pozarządowymi w gminie.
Spotkania te odbywają się przeważnie we wrześniu. Uwagi i wnioski oraz przebieg całości zebrań są protokołowane przez pracowników urzędu, a protokoły są wykorzystywane w dalszych
pracach zarządu gminy przy tworzeniu projektu budżetu. Relacje z zebrań wiejskich są podawane w lokalnym miesięczniku „Znad Rudawy” oraz w prasie regionalnej (dziennikarze są zawiadamiani przez urząd o terminach zebrań wiejskich).
Etap 2. Rozpatrzenie przez zarząd gminy wniosków od obywateli i organizacji pozarządowych
Wnioski obywateli i organizacji pozarządowych są rozpatrywane przez zarząd gminy
w okresie październik-listopad. W zależności od możliwości finansowych gminy są one uwzględniane bądź nie w projekcie budżetu, kierowanym do komisji rady gminy oraz do Regionalnej
Izby Obrachunkowej.
Etap 3. Przekazanie przez zarząd projektu budżetu do komisji problemowych oraz do RIO
Zarząd (do 15 listopada każdego roku) przekazuje projekt budżetu poprzez biuro rady
gminy do komisji problemowych rady gminy oraz do RIO. O kształcie i założeniach projektu
zarządu gminy mieszkańcy dowiadują się z lokalnego miesięcznika (w formie wyjaśnień i komentarza skarbnika gminy) oraz z codziennej prasy regionalnej, informowanej przez władze
gminy o zakończeniu prac nad projektem budżetu.
Etap 4. Rozpatrzenie projektu budżetu przez komisje problemowe rady gminy
Komisje problemowe rady gminy rozpatrują projekt budżetu, zgłaszając do niego wnioski
i uwagi. Komisje rady gminy pracują nad projektem w drugiej połowie listopada i w grudniu –
sesja budżetowa odbywa się zwyczajowo przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego. Posiedzenia komisji są otwarte dla prasy, relacje dotyczące budżetu publikowane są na ogół
w przypadku zgłaszania w tych komisjach istotnych uwag lub propozycji zmian w budżecie.
Etap 5. Sesja budżetowa
Sesja budżetowa odbywa się w końcu grudnia każdego roku. Od kilku lat gmina Zabierzów
rozpoczyna nowy rok budżetowy z przyjętym przez radę budżetem. Na sesję budżetową zapraszani są sołtysi oraz przedstawiciele organizacji pozarządowych i radni powiatu krakowskiego,
mieszkający w gminie. O terminie sesji budżetowej mieszkańcy są zawiadamiani poprzez ogłoszenia na tablicach w urzędzie i w gminach. Informację zapowiadającą sesję budżetową publikują regionalne tytuły prasowe, zamieszczające również relacje z przebiegu obrad rady gminy
po sesjach.
W celu rzetelnego przekazu informacji przez prasę, po sesjach spotykają się z dziennikarzami członkowie zarządu oraz skarbnik gminy. Obszerną relację zamieszcza również gazeta gminna – „Znad Rudawy”.
Etap 6. Prezentacja budżetu
Uchwalony budżet (skrót opisujący w formie tabeli stronę wydatków budżetu) jest wywieszany w urzędzie, w sołectwach i publikowany w gazecie gminnej. Kopię całego dokumentu
można uzyskać do wglądu w urzędzie u skarbnika gminy.
W styczniu odbywa się cykl otwartych spotkań z mieszkańcami – zebrań wiejskich – na
których prezentowany jest budżet przyjęty przez radę gminy oraz rozdysponowywane są fundusze sołeckie, zatwierdzone przez radę gminy. W tym samym czasie odbywają się spotkania
z organizacjami pozarządowymi, których wnioski zostały ujęte w budżecie.
Relację z tych spotkań zamieszcza miesięcznik wydawany przez samorząd gminy oraz –
okazjonalnie – prasa regionalna.
Etap 7. Społeczna kontrola realizacji budżetu
Społeczna kontrola realizacji budżetu odbywa się poprzez informowanie prasy, przez wyznaczonego pracownika urzędu, o realizowanych ważnych inwestycjach oraz o terminie kolej-
195
196
nych sesji. Do końca marca sprawozdanie z wykonania budżetu kierowane jest do Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Zabierzów oraz do RIO.
Na sesję absolutoryjną, która odbywa się w kwietniu są zapraszani dziennikarze prasy regionalnej oraz tytułu gminnego. Termin sesji jest również zapowiadany z wyprzedzeniem
w prasie.
Uspołecznienie budżetu pozwala na racjonalne wykorzystanie środków gminy wydzielonych na współpracę z organizacjami pozarządowymi oraz na aktywizację mieszkańców sołectw
gminy.
Fundusz sołecki wydzielany jest w zależności od liczby mieszkańców sołectwa – w 2001 r.
było to 20 zł na jednego mieszkańca, w 2002 r. – 25 zł. Fundusze sołeckie wydane w 2001 r.
przez sołectwa stanowiły 1,5% wydatków z budżetu gminy.
Na współpracę z organizacjami pozarządowymi (w tym OSP) gmina przeznaczyła w 2001 r.
255,5 tys. zł, co stanowiło 0,9% budżetu.
Współpraca ze stowarzyszeniami i organizacjami pozarządowymi była zapisana w uchwałach
z 1994 i 1995 r., normujących kompetencje i zadania stałych komisji rady gminy Zabierzów. Komisje te, współpracując z organizacjami społecznymi i innymi organizacjami pozarządowymi,
uczestniczyły w tworzeniu budżetu. Wpływ organizacji społecznych i pozarządowych na proces
tworzenia budżetu miał więc miejsce od dawna, w sposób pośredni. Obowiązywał natomiast precyzyjny zapis w uchwale z 30 czerwca 1995 r. o procentowym udziale mieszkańców w inwestycjach komunalnych, ustalający stosunek nakładów ze strony gminy i ze strony mieszkańców (np.
w budowie sieci wodociągowej odpowiednio: 30 i 70%, sieci kanalizacyjnej – 10 i 90%, szkół –
10 i 90%, świetlic wiejskich, budynków wielofunkcyjnych i domów ludowych – 30 i 70%).
Dzięki włączeniu się mieszkańców w inwestycje komunalne możliwe było wykonanie szerszego zakresu prac – w 2001 r. udział mieszkańców w inwestycjach w gminie wyniósł 677,5 tys.
zł, co stanowiło 2,4% dochodów budżetu.
Prawnie uregulowane jest także funkcjonowanie i pozycja sołectw w procesie tworzenia budżetu gminy. Poza uchwalaniem planu rzeczowo-finansowego dla samego sołectwa, jednostki
te mają prawo do „wnioskowania do organów gminy we wszystkich istotnych dla sołectwa sprawach, przekraczających zakres kompetencji sołectwa”, a więc także w sprawach budżetowych.
Statuty sołectw zostały przyjęte uchwałą rady gminy Zabierzów z 21 grudnia 1995 r.
Stałą praktyką zarządu gminy jest także omawianie spraw finansowych podczas spotkań
z sołtysami w okresie tworzenia budżetu i w ciągu roku, kiedy dokonywane są jego korekty.
Zgodnie z zapisem uchwały rady gminy Zabierzów z 28 sierpnia 1996 r. (uchwała nr XXVIII 165/96), regulującej tworzenie ram budżetowych (czynności przygotowawcze do opracowywania projektu budżetu) „rady sołeckie, społeczne komitety, organizacje społeczne, mogą składać wnioski i materiały planistyczne do biura rady gminy w terminie do 15 września roku
poprzedzającego rok budżetowy”.
Taki zapis, wskazujący jako partnerów w tworzeniu budżetu inne strony niż tylko radnych
gminnych, otworzył prawną drogę do uspołecznienia budżetu gminy. Wspomniana uchwała
z 28 sierpnia 1996 r. dała tym samym organizacjom społecznym i pozarządowym możliwość
bezpośredniego udziału w tworzeniu budżetu gminy.
Przy tworzeniu budżetu uwzględniono także możliwość zlecania zadań należących do zakresu działania gminy Zabierzów organizacjom pozarządowym. Wagę, jaką samorząd gminny
przykłada do współpracy z organizacjami pozarządowymi podkreśla uregulowanie tych zasad
uchwałą rady gminy z 24 marca 2000 r. o przyjęciu programu współpracy gminy Zabierzów
z organizacjami pozarządowymi. W programie tym określono tryb zlecania i dotowania zadań
publicznych, należących do zakresu działania gminy Zabierzów.
Potrzebę wprowadzenia takiej regulacji widziano nie tylko z powodu istnienia typowych dla
środowisk wiejskich organizacji społecznych (Ochotnicze Straże Pożarne, Ludowe Kluby Sportowe), ale także powołanych przez mieszkańców stowarzyszeń, utworzonych do realizacji konkretnych celów w środowiskach lokalnych gminy (np. Stowarzyszenie Społeczno-Kulturalne
w Kochanowie zawiązane w celu budowy świetlicy w tym sołectwie, stawiające sobie jednak
w statucie szersze zadania, lub Stowarzyszenie na Rzecz Budowy Kanalizacji w Bolechowicach).
Najliczniejszym (obecnie 63 osoby) i najdynamiczniejszym partnerem i inicjatorem wielu
przedsięwzięć w gminie stało się jednak powołane do uczestniczenia w wyborach samorządowych w 1998 r. “Porozumienie dla gminy Zabierzów”, zarejestrowane w 1999 r. jako stowarzyszenie, które w późniejszym okresie inicjowało i realizowało wiele przedsięwzięć na terenie
gminy.
Praktyka nr 27
Wszystkie te organizacje w naturalny sposób biorą udział w procesie tworzenia budżetu
gminy, zgłaszając potrzeby finansowe oraz realizując zadania zlecone z zakresu kompetencji samorządu gminnego. Władze gminy konsultują z tymi organizacjami kwestie związane nie tylko
z ich potrzebami finansowymi, ale także z konstrukcją budżetu gminnego lub inne zagadnienia
dotyczące finansów gminy. Przykładowo, podczas walnego zebrania członków stowarzyszenia
„Porozumienie dla gminy Zabierzów” 12 czerwca 2000 r. przewodniczący rady gminy omawiał
m.in. udział i pozycję gminy Zabierzów w dochodach województwa małopolskiego.
Istotnym czynnikiem w uspołecznianiu budżetu gminy jest informowanie mieszkańców
o zwoływaniu i przebiegu zebrań wiejskich i pracach rady oraz działalności organizacji pozarządowych za pośrednictwem prasy.
Prasa codzienna jest informowana o najważniejszych wydarzeniach z życia gminy, a w wydawanym przez samorząd miesięczniku „Znad Rudawy” publikowane są relacje z sesji rady
gminy, prac zarządu, zebrań wiejskich, spotkań z sołtysami, działalności organizacji pozarządowych oraz omówienia projektu budżetu gminy, np. opracowane przez skarbnika gminy. Mieszkańcy informowani są poprzez miesięcznik o prowadzonych budowach (stały cykl – raport
o inwestycjach) i zmianach w budżecie, dokonywanych przez radę gminy. Od 2000 r. miesięcznik „Znad Rudawy” ukazuje się także w internecie.
Praktyka uspołeczniania budżetu gminy Zabierzów jest przedsięwzięciem nie wymagającym angażowania specjalnych środków finansowych i zatrudniania dodatkowych osób. Narzędzie, jakim jest własny miesięcznik pozwala realizować zadania z zakresu komunikacji społecznej, szerzej rozumiane niż tylko uspołecznianie budżetu. Miesięcznik jest dotowany (jeden
numer) w wysokości 1,9 tys. zł brutto, część przychodów wydawcy (Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy Zabierzów) pochodzi ze sprzedaży i reklam.
Bezpośrednio w proces uspołeczniania budżetu są zaangażowane osoby zatrudnione
w urzędzie gminy lub w jednostce gminy – Samorządowym Centrum Kultury i Promocji Gminy Zabierzów. Są to: skarbnik gminy, sekretarz gminy, kierownik referatu inwestycji, osoba zatrudniona w biurze zarządu (odpowiedzialna za organizację zebrań wiejskich z ramienia urzędu), sołtysi oraz pracownik urzędu protokołujący przebieg zebrań.
Wykorzystując istniejącą bazę lokalową oraz osoby zatrudnione w urzędzie gminy lub jednostkach gminnych (np. redakcja miesięcznika „Znad Rudawy”), włączono w procedurę uspołeczniania budżetu stosunkowo liczną grupę mieszkańców.
O kwestiach związanych z budżetem mieszkańcy gminy mogą dowiedzieć się z wielu źródeł,
a mianowicie:
– od swoich radnych, wybieranych w sołectwach,
– od sołtysów,
– na zebraniach sołeckich, w których uczestniczą radni i przedstawiciele zarządu gminy,
– na sesjach rady gminy,
– od członków organizacji pozarządowych działających w gminie (LZS, OSP, stowarzyszenia),
– z prasy codziennej, w której zamieszczane są informacje z gminy,
– z miesięcznika ukazującego się w gminie (wersja drukowana i strona internetowa).
Sukces w uspołecznianiu budżetu gminy nie wynika z ponoszenia dodatkowych kosztów,
lecz z otwartości władz gminy i wykorzystania przez nie istniejących narzędzi.
Poza korzyścią polityczną (akceptacja działania samorządu), widoczne są także wymierne
korzyści dla mieszkańców gminy, tzn.:
– realizacja przez organizacje pozarządowe niektórych zadań z zakresu kompetencji gminy,
na te działania organizacje mogą pozyskiwać środki spoza budżetu gminy,
– zaangażowanie finansowe mieszkańców w zadania i inwestycje gminne,
– tworzenie bogatszego kalendarza wydarzeń kulturalnych i sportowych (przez organizacje
pozarządowe),
– zwiększenie poczucia integracji społeczności gminy,
– zwiększenie zaangażowania mieszkańców w problemy gminy i jej promocję.
197
198
Uspołecznienie budżetu jest zadaniem trudnym dla samorządów, ponieważ dotyczy sposobu rozdziału środków publicznych, co niemal zawsze budzi kontrowersje wśród mieszkańców.
W celu rozwinięcia rozwiązania stosowanego w gminie Zabierzów należy zwrócić szczególną
uwagę na łagodzenie napięć i konfliktów w samorządzie gminnym oraz na działania i decyzje,
dające podstawy do stawiania zarzutów o złym podziale budżetu.
Bardzo istotny będzie zatem cały zespół działań public relations, nagłaśniających wszystkie
inicjatywy zmierzające do uwzględniania wniosków społeczności lokalnych w tworzeniu budżetu. Należy podkreślić wagę następujących działań:
– na bieżąco informować różne środowiska o spotkaniach poświęconych omówieniu propozycji do budżetów,
– eksponować decyzje władz samorządowych, uwzględniające wnioski obywateli i organizacji
pozarządowych do budżetu.
Aby stworzyć jasne procedury partycypacji społecznej w tworzeniu i realizacji budżetu należy:
– zaangażować szerokie grono osób i instytucji do stworzenia ram prawnych, stanowiących
o udziale społeczeństwa w tworzeniu budżetu i kontroli jego wykonywania,
– doprowadzić do stworzenia aktów prawnych, uniezależniających udział organizacji pozarządowych w tworzeniu budżetu i kontroli jego wykonywania od prawa zwyczajowego i dobrej woli władz samorządowych,
– stworzyć mechanizmy weryfikacji skuteczności funkcjonujących aktów prawnych i ich
ewentualnych korekt.
Doprowadzenie do powstania procedur nakładających na samorząd obowiązek włączania
organizacji pozarządowych w proces tworzenia budżetu jest możliwe także w samorządach
szczebla wyższego niż gminy. Wymaga to jednak doboru reprezentantów, z którymi konsultacje i współpraca będą możliwe z uwzględnieniem reprezentacji interesów populacji liczniejszej
niż w gminie (np. odpowiednikiem spotkania z sołtysami byłoby w skali dużego powiatu spotkanie z reprezentantami gmin).
Uspołecznianie budżetu gminy powinno być jednym z elementów szeroko rozumianej partycypacji społecznej. Nie można bowiem spraw budżetowych omawiać i konsultować na zasadzie wyrwania ich z całości działań samorządu gminnego. Włączając społeczności lokalne
w dyskusję na temat budżetu należy stale wskazywać zależność spraw lokalnych (sołectwa) od
problemów ogólnogminnych. Uczestnicy procesu uspołeczniania budżetu muszą mieć świadomość konieczności akceptowania rozwiązań kompromisowych.
Spotkania i dyskusje związane z budżetem należy organizować w różnych środowiskach
i organizacjach, także w tych, w których można spodziewać się krytyki i największej liczby zastrzeżeń. Łatwiej bowiem będzie zyskać aprobatę i zażegnać konflikt wychodząc z inicjatywą
oraz wyjaśniając motywy decyzji budżetowych w bezpośrednich rozmowach.
199
PRAKTYKA NR 28: POLITYKA INFORMACYJNA – URZĄD GMINY W SOŚNIE
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 3 (w zakresie pozyskiwania opinii mieszkańców)
urząd gminy
Urząd Gminy w Sośnie
ul. Nowa 1
89-412 Sośno
tel. (052) 389-12-13
www.sosno.ug.gov.pl
październik 1999
Piotr Dobrzański – sekretarz gminy Sośno i rzecznik prasowy
tel. (052) 389-12-13
zadanie zostało wdrożone również w Trzciance i Świeciu nad Osą
II. OPIS PRAKTYKI
Polityka informacyjna jest podstawą sprawnego i efektywnego funkcjonowania samorządu
lokalnego. W małych gminach charakterystyczna jest dominacja kontaktów niesformalizowanych między mieszkańcami i władzami gminy (radni, zarząd). Przekaz oficjalny jest na ogół jednokierunkowy – od przedstawicieli władzy do mieszkańców. Brak jest natomiast systemu konsultowania się z mieszkańcami i analizowania uwag i wniosków zgłaszanych przez obywateli.
Narzędzia zastosowane do poprawy polityki informacyjnej w gminie Sośno pozwoliły zarówno na zwiększenie ilości i uszczegółowienie informacji o pracy samorządu, jak i udrożniły
dopływ informacji zwrotnej od mieszkańców do władz gminy.
Dzięki wdrożeniu kompleksowego programu poprawy polityki informacyjnej ważne informacje dostępne są w różnych miejscach publicznych – na tablicach w urzędzie i w sołectwach,
w samodzielnie przygotowywanym tytule prasowym. Ważnym narzędziem informowania mieszkańców są zebrania w sołectwach; urząd wykazał ponadto inicjatywę w dostarczeniu mieszkańcom użytecznych informacji w formie ulotek, opracowano katalog usług dostępny dla
mieszkańców, wyznaczono osobę odpowiedzialną za planowanie i realizację polityki informacyjnej gminy.
W początkowym etapie wdrażania projektu przeprowadzono badania społeczne, których
celem było uzyskanie informacji o zakresie partycypacji mieszkańców w życiu gminy oraz określenie zależności między stopniem partycypacji a poinformowaniem mieszkańców o działalności władz gminnych. W ankiecie uwzględniono także badanie oceny przez mieszkańców działalności władz gminy i sposobu informowania społeczeństwa. Wyniki ankiety poddano analizie
i poinformowano o nich różne grupy społeczne w gminie Sośno. Ocena pracy władz gminy i jej
polityka informacyjna stanowiły podstawę do wdrożenia planu działania, który miał poprawić
zaangażowanie społeczeństwa w życie gminy oraz zwiększyć dostęp ogółu mieszkańców do informacji o pracach samorządu gminnego.
2. Opis jednostki
Gmina Sośno leży w północno-zachodniej części województwa kujawsko-pomorskiego,
w powiecie sępoleńskim, ok. 35 km od Bydgoszczy. Jest to gmina mała – zamieszkuje ją ok. 5,4
tys. mieszkańców, a jej obszar wynosi 16.276 ha. Teren gminy podzielony jest na 20 sołectw (22
200
wsie). Sośno to gmina wiejska o typowo rolniczym charakterze. Na terenie gminy nie ma zakładów przemysłowych. Głównym źródłem utrzymania mieszkańców jest rolnictwo. Produkcję rolną prowadzi 560 gospodarstw indywidualnych. Średnia wielkość indywidualnego gospodarstwa
rolnego wynosi 18 ha. Zgodnie z danymi, 27% gruntów stanowi własność Agencji Własności
Rolnej Skarbu Państwa.
Ankieta przeprowadzona wśród mieszkańców gminy Sośno pozwoliła zewidencjonować
różne elementy funkcjonowania gminy (jej władz) w ocenie mieszkańców. Do badanych problemów z zakresu partycypacji społecznej należały m.in.: wspomaganie inicjatyw społecznych
przez samorząd gminny, stopień zaangażowania mieszkańców w sprawy gminy, ocena wpływu
mieszkańców i kontrola decyzji władz gminy, zakres komunikacji na linii przedstawiciele władzy – mieszkańcy, preferencje mieszkańców w sprawie priorytetów działań władz gminnych.
W wyniku przeprowadzonych działań zdefiniowano zarówno wykorzystywane wcześniej
źródła przekazu informacji o sprawach gminy, jak i oczekiwania mieszkańców w stosunku do
polityki informacyjnej gminy.
Dzięki ankiecie określony został potencjał organizacji pozarządowych (badania wykazały,
że w gminie nie działają żadne organizacje społeczne), ale znaleziono zadanie, które stanowiło
podstawę do wykazania skuteczności wspólnego działania (budowa sali gimnastycznej).
Efektem podjętych działań modyfikujących politykę informacyjną gminy było zwiększenie
populacji pozytywnie oceniającej zarówno zakres, jak i sposób docierania przez władze gminy
z informacjami do mieszkańców.
Osiągnięty został cel programu, zakładający zwiększenie roli radnego jako reprezentanta
interesów lokalnej społeczności. Nastąpiła intensyfikacja kontaktów mieszkańców z radnymi.
Z danych z października 1999 r. wynikało, że zwiększony został kapitał społeczny, do ewentualnego wykorzystania w realizacji różnych inicjatyw, a więc wzrosło zaangażowanie mieszkańców w rozwiązywanie spraw gminy.
Zmiana polityki informacyjnej gminy Sośno spowodowała faktyczne wdrożenie mechanizmów dwukierunkowej komunikacji między gminą (urzędem, władzami gminy) a obywatelami.
Innowacyjnością zmian było zastosowanie licznych i różnorodnych narzędzi komunikowania
społecznego, stosowanych zgodnie z faktycznymi potrzebami mieszkańców, które zostały zbadane i opracowane w sposób naukowy (ankieta).
Z inicjatywy urzędu zastosowano wiele nowych narzędzi informowania społeczeństwa oraz
lepiej wykorzystano narzędzia już znane. Dużą uwagę zwrócono na uzyskiwanie informacji
zwrotnej od mieszkańców, szczególnie ich ocenę decyzji i pracy władz gminy.
Nowe narzędzia informowania społeczeństwa służyły m.in. wzmocnieniu roli radnego w jego środowisku i pokazaniu prac reprezentantów społeczeństwa w radzie gminy.
Badania ankietowe były realizowane za każdym razem (w ciągu czterech dni) przez grupę
czterech ankieterów. Ankieterzy byli studentami trzeciego roku socjologii i w ramach cyklu studiów zostali zapoznani z wymogami metodologicznymi badań ankietowych. Dodatkowo objaśniono im cele badania oraz wymagania, jakie badanie musi spełniać; również zostali poinstruowani na temat prawidłowej realizacji wywiadu.
Analiza stanu wyjściowego: ankieta przeprowadzona na losowo-kwotowej próbie mieszkańców Sośna i okolicznych wsi. Jednocześnie przeprowadzono 10 wywiadów pogłębionych
z osobami znaczącymi w gminie, lecz nie sprawującymi władzy. Efektem przeprowadzonych
badań społecznych było ustalenie zakresu partycypacji mieszkańców w życiu społecznym,
określenie stopnia poinformowania mieszkańców o działalności władz gminnych i ocena tej
działalności.
Wyniki badań przedstawiono radzie gminy na specjalnym zebraniu. Następnie odbyło się
spotkanie z sołtysami.
Zorganizowano konferencję prasową dla mediów lokalnych, na której przedstawiono cele
i założenia programu działań władz gminy w obszarze polityki informacyjnej, wyniki badań socjologicznych oraz harmonogram planowanych działań.
Praktyka nr 28
Jako osobę odpowiedzialną za wdrażanie kolejnych punktów harmonogramu działań wyznaczono sekretarza gminy, któremu powierzono jednocześnie odpowiedzialność za kontakty
z mediami i obowiązki rzecznika prasowego.
Ustalono cykl zbierania informacji (w poniedziałki i wtorki) z urzędu gminy i jednostek
gminnych (szkół, przedszkoli, ośrodka zdrowia, gminnego domu kultury). Po opracowaniu informacje te są przekazywane do mediów lokalnych.
Sporządzona została lista mediów, otrzymujących informacje, opracowano procedurę przesyłania informacji telefaksem i pocztą elektroniczną.
Gmina podjęła inicjatywę wydawania w cyklu miesięcznym własnej wkładki pt. „Nasza
Gmina” do lokalnej gazety – „Wiadomości Krajeńskich” (najpoczytniejszej gazety w powiecie).
W pierwszym numerze czytelnicy gazety zostali poinformowani o wynikach badań socjologicznych przeprowadzonych w ramach projektu poprawy polityki informacyjnej gminy Sośno. Ocenia się, że głównie za sprawą dodatku „Nasza Gmina” odsetek osób, które deklarują, że są bardzo dobrze, dobrze lub w stopniu wystarczającym poinformowane o działaniu władz gminy
wzrósł z 49% do 66%.
W celu podniesienia wiedzy mieszkańców o zakresie usług dostępnych w gminie wydano
ulotkę zwierającą numery telefonów i godziny pracy urzędu gminy, szkół i przedszkoli, placówek służby zdrowia, bibliotek, domu kultury, spółdzielni rolniczych, policji i poczty. Ulotka
informowała również o: składzie rady gminy, zarządu gminy oraz zakresie ich obowiązków.
Podobną informację podawano na afiszach rozplakatowanych w gminie.
Przygotowano wzory plakatów na informacje bieżące. Plakaty i afisze umieszcza się na tablicach informacyjnych ustawionych w każdej wsi.
W urzędzie gminy został wyznaczony pracownik odpowiedzialny za gabloty, mający regularnie wymieniać wiadomości wywieszane na nich.
Władze gminy pomogły zorganizować festyn z okazji Zielonych Świątek, otwarto dwie świetlice wiejskie przy remizach OSP w dwóch wsiach gminy. Obsługę świetlic zapewnia dwóch pracowników zatrudnionych na pełnym etacie.
Na podstawie analiz statystycznych potwierdziła się opinia, że najważniejszą rolę w komunikowaniu w gminie odgrywa nawiązywanie kontaktów. Dlatego zaplanowano festyn z udziałem władz gminy oraz postanowiono, aby wójt częściej kontaktował się z mieszkańcami.
Drogę dojścia do rozwiązań wdrożonych do codziennej praktyki w gminie Sośno można
podzielić na kilka etapów:
Etap 1. Podpisanie przez zarząd gminy porozumienia partnerskiego z USAID
Podpisano porozumienie m.in. w zakresie udziału tej agencji w doprowadzeniu do większego zaangażowania społeczności lokalnej w podejmowanie decyzji dotyczących spraw ważnych
dla gminy. Istotą jest właściwa komunikacja społeczna w gminie, będąca fundamentem aktywnego udziału społeczności w życiu publicznym.
Etap 2. Opracowanie planu stosownych działań w zakresie poprawy komunikacji społecznej w gminie
–
–
–
Plan został opracowany wraz z konsultantami zewnętrznymi i zawierał:
opracowanie listy osób – autorytetów lokalnych, kształtujących opinię społeczną,
przeprowadzenie badania społecznego pn. „Funkcjonowanie gminy Sośno w oczach mieszkańców” (badanie I) oraz raportu z badań nad komunikacją w Sośnie,
opracowanie harmonogramu działań – strategii dotyczących poprawy komunikacji społecznej.
Etap 3. Przyjęcie przez zarząd gminy planu działania i jego realizacja:
–
–
–
wydanie ulotki o gminie, zawierającej informacje użyteczne dla mieszkańców (najważniejsze telefony, co, gdzie i jak załatwić w urzędzie gminy),
wydanie gazety lokalnej pt. „Nasza Gmina”,
wyznaczenie rzecznika prasowego gminy (stanowisko łączone z funkcją sekretarza gminy),
201
202
–
–
–
–
opracowanie folderu – charakterystyki gminy, dostępnego dla mieszkańców,
opracowanie listy tablic informacyjnych, wyznaczenie pracownika odpowiedzialnego za
przygotowywanie informacji przeznaczonych do publikacji na tych tablicach,
zamontowanie skrzynki w urzędzie na listy i postulaty mieszkańców, umożliwiającej anonimowe zadawanie pytań lub zgłaszanie wniosków do władz gminy,
przeprowadzenie drugiego badania społecznego, podsumowującego efekty dotychczasowych działań.
Etap 4. Prowadzenie planowej polityki informacyjnej i ciągłe doskonalenie stosowanych narzędzi oraz
umiejętności osób odpowiedzialnych za tę politykę w gminie
Po zakończeniu pierwszego badania społecznego – „Funkcjonowanie gminy Sośno
w oczach mieszkańców” – opracowano harmonogram działań. W celu lepszego informowania
społeczeństwa ustalono, że będzie wydawana gazeta (wkładka do tygodnika lokalnego, która
w sposób obiektywny będzie informowała o poczynaniach władz gminy). Pracownicy samorządowi oraz inni pracownicy jednostek organizacyjnych gminy przekazują informacje oraz gotowe artykuły do gazety.
W gminie przeprowadzane są w okresie wiosennym spotkania z mieszkańcami – zebrania
sołeckie. Jest to okazja zarówno do przekazywania informacji o wykonaniu zamierzeń za rok
ubiegły, jak i przedstawienia planu działania na rok bieżący. Mieszkańcy mają możliwość bezpośrednich kontaktów z przedstawicielami gminy. Przekazują swoje uwagi, spostrzeżenia,
wnioski. Są one potem przedmiotem dyskusji w organach gminy i przekazywane do wykonania
pracownikom urzędu.
Stosunkowo niedużym nakładem środków finansowych osiągnięto znaczącą poprawę polityki informacyjnej i uzyskiwania informacji oceniającej ze strony mieszkańców pracy władz
gminy. Stało się to dzięki możliwościom programu LGPP. Prace firmy doradczej w ramach programu LGPP sfinansowane zostały w całości przez USAID (zarówno badania społeczne, jak
i opłacenie konsultantów). Dodatkowe efekty w poprawie polityki informacyjnej w gminie uzyskano poprzez zaangażowanie urzędników w ramach przydzielonych im obowiązków służbowych, co nie niosło za sobą dodatkowych kosztów dla urzędu.
Wymierne korzyści, jakie samorząd gminy uzyskał dzięki poprawie polityki informacyjnej
można podzielić na trzy grupy efektów:
– społeczne – lepszy i szybszy dostęp do informacji przez mieszkańców gminy, promocja
gminy,
– strukturalne – w ramach istniejącej organizacji pracy stworzono system komunikacji społecznej,
– finansowe – praktycznie bez dodatkowych nakładów finansowych stworzono system, który
funkcjonuje do dzisiaj.
Zastosowanie różnych sposobów informowania społeczności gminy o ważnych wydarzeniach i działalności władz samorządowych zwiększyło zainteresowanie mieszkańców ich środowiskiem, wzrósł odsetek osób deklarujących, że rozmawiają z innymi o sprawach gminy (z 59%
do 65%). Wzmocnienie roli radnego spowodowało zintensyfikowanie kontaktów mieszkańców
gminy z radnymi.
W okresie poprzedzającym wdrożenie programu 49% osób rozmawiających o sprawach
gminy stanowiły osoby interesujące się tymi sprawami i oceniające swoją wiedzę na ten temat
jako zadowalającą. Efektem realizacji programu poprawy polityki informacyjnej w gminie był
wzrost tej grupy do 64%.
Dobra polityka informacyjna skutkowała wzrostem kapitału społecznego, który może być
wykorzystany do różnego rodzaju inicjatyw.
Praktyka nr 28
W zależności od potencjału finansowego gmin lub innych jednostek samorządowych, w rozwijaniu narzędzi informacji należy brać pod uwagę przede wszystkim wysoką skuteczność stosowanych narzędzi w stosunku do poniesionych nakładów.
Ankietowanie lub inne badania socjologiczne dotyczące analizy stanu wyjściowego warto
jest powierzyć instytucji zewnętrznej, gwarantującej przeprowadzenie rzetelnych badań i wyciągnięcie zobiektywizowanych wniosków.
W zależności od stanu wyjściowego i postawionych przed władzą samorządową celów należy dobrać narzędzia, pozwalające na osiągnięcie celów przy możliwie najniższych kosztach.
Najtańszą, bardzo skuteczną, lecz wymagającą dużego nakładu pracy i przygotowania ze
strony władz gminnych metodą dwustronnej komunikacji jest metoda spotkań bezpośrednich,
dających możliwość uzyskiwania w bardzo krótkim czasie informacji o ocenie przez mieszkańców pracy władz lokalnych.
Posłużenie się wkładką gminną (powiatową) lub własną gazetą w celu poinformowania
mieszkańców pozwala na szybkie (ograniczone jedynie częstotliwością ukazywania się i procesem produkcji gazety) dotarcie do stosunkowo dużej liczby osób w tym samym czasie. Często
też wiarogodność informacji podanej w gazecie lub innym środku masowego przekazu (radiu,
TV) jest oceniana wyżej przez odbiorcę niż informacja pochodząca wprost od władz lokalnych.
Podanie informacji przez dziennikarza traktowane jest bowiem w sposób naturalny, obojętny, natomiast informacje w mass mediach, pochodzące od władz, traktowane są nieraz jako
„uprawianie propagandy”. Dlatego duże znaczenie ma dobry i częsty kontakt z przedstawicielami lokalnej prasy, radia i TV, zajmującymi się problematyką interesującej nas jednostki samorządowej.
Szczególnie w małych społecznościach warte wykorzystania są większe zgromadzenia i imprezy, podczas których przedstawiciele władz są dostępni dla ogółu mieszkańców. Dlatego samorządy lokalne powinny współuczestniczyć w organizacji festynów, koncertów itp., z jednej
strony traktując je jako sposoby integracji mieszkańców, z drugiej jako okazję do wymiany poglądów i poznania opinii mieszkańców o swojej pracy.
Modyfikacja lub całkowita przebudowa polityki informacyjnej w gminie (powiecie) powinna być dokonywana po poznaniu opinii mieszkańców na temat ich preferencji w zakresie sposobu informacji przez władze.
Organ wdrażający program poprawy polityki informacyjnej powinien wystrzegać się dawania podstaw do postawienia zarzutów, że zmiana sposobu informowania jest działaniem władz
samorządowych nastawionym na uprawianie propagandy. Dlatego zalecana jest duża ostrożność w doborze osoby informującej (np. podawanie wszystkich informacji przez przewodniczącego zarządu może rodzić zarzuty, że stosowane narzędzia są jego „tubą propagandową”) oraz
czasu wprowadzania innowacji (np. okres przedwyborczy może sprzyjać podobnym zarzutom,
stawianym zwłaszcza przez opozycję) i ponoszonych kosztów.
Wskazanie mieszkańcom na korzyści wynikające z udrożnienia w dwie strony kanału komunikacji władza – mieszkańcy musi mieć swoje odzwierciedlenie w ich partycypacji do podejmowanych decyzjach, a polityka informacyjna ma być narzędziem eksponującym możliwości i prawa mieszkańców do podejmowania decyzji w samorządzie lokalnym.
203
204
PRAKTYKA NR 29: DELEGOWANIE ZADAŃ PUBLICZNYCH ORGANIZACJOM POZARZĄDOWYM
– URZĄD GMINY ZALESZANY
Opracowanie: Mirosław Warowicki
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Nr 15 – Współpraca z organizacjami pozarządowymi
stadium 2
urząd gminy
Urząd Gminy Zaleszany
39-431 Zaleszany
tel./fax (015) 845-07-19
www.zaleszany.pl
2000
Andrzej Karaś – wójt gminy
Ryszard Łączny – sekretarz gminy
Robert Bąk – przewodniczący Katolickiego Stowarzyszenia Młodzieży
„Wolni od Uzależnień”, tel./fax (015) 845-07-19 wew. 35
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
Rozwiązanie zastosowane w gminie Zaleszany jest sprawdzoną i efektywną metodą współpracy z organizacjami pozarządowymi. Specyfika tego rozwiązania polega na zaangażowaniu
w proces zwalczania patologii społecznych organizacji o charakterze religijnym. Opisane rozwiązanie stosowane jest z powodzeniem od 3 lat.
2. Opis jednostki
Gmina Zaleszany jest zlokalizowana w północno-zachodniej części województwa podkarpackiego w powiecie stalowowolskim. Gmina liczy około 10 tys. mieszkańców i ma charakter
gminy wiejskiej. Powierzchnia gminy wynosi 87 km2. Cechą wyróżniającą gminę Zaleszany zarówno wśród sąsiednich jednostek, jak i w regionie jest większa liczba działających i powstających organizacji pozarządowych. Problemy alkoholizmu występujące w tej gminie nie odbiegają zasadniczo od poziomu występującego w innych jednostkach samorządowych. W tym
przypadku dużym zagrożeniem rozszerzenia się tej patologii jest bezrobocie, które istotnie
wzrosło po upadku i reorganizacji dużych zakładów przemysłowych w sąsiednich gminach. Niezależnie od poziomu bezrobocia zjawisko pozostawało problemem, który był na tyle dokuczliwy, że generował społeczną potrzebę jego ograniczenia.
Dzięki zaangażowaniu organizacji pozarządowej w procesy rozwiązywania problemów
lokalnych nastąpiło:
– wypracowanie efektywniejszego sposobu alokacji środków na realizację zadań publicznych
poprzez ich powierzenie organizacjom pozarządowym,
– odciążenie pracowników urzędu gminy od zajmowania się sprawami, które lepiej mogą być
załatwione przez organizacje społeczne,
– ograniczenie ryzyka wzrostu alkoholizmu na wsi.
Praktyka nr 29
Rozwiązanie zastosowane w gminie Zaleszany jest sposobem na efektywne zaangażowanie
organizacji pozarządowej w procesy rozwiązywania problemów lokalnych oraz realizacji związanych z tym programów samorządowych. Szczególną cechą tej praktyki jest fakt dobrego dopasowania rodzaju delegowanego zadania publicznego do misji organizacji pozarządowej.
W tym konkretnym przypadku zwalczanie patologii społecznej doskonale pokrywało się ze społeczną misją organizacji religijnej.
Istotą rozwiązania zastosowanego w Zaleszanach jest sformalizowanie procesu współpracy, połączone z uruchomieniem trwałego wsparcia finansowego gminy na rzecz organizacji pozarządowej. Wypracowany w Zaleszanach sposób współpracy pomiędzy gminą a organizacją
pozarządową służyć może realizacji różnych działań związanych z przekazywaniem zadań publicznych przez gminę. Szczególnie dobrze praktyka ta nadaje się do zastosowania przy realizacji lokalnych programów samorządowych, zwłaszcza w sytuacji, kiedy dana organizacja pozarządowa będzie uczestniczyła przy jego opracowywaniu.
Sposób dochodzenia do opisanych rozwiązań miał charakter ewolucyjny. Współpraca
władz gminy z organizacjami społecznymi w zakresie sportu i rekreacji oraz ochrony przeciwpożarowej przyniosła bardzo dobre rezultaty. Pozytywne doświadczenia i akceptacja wyników
tej współpracy przez radę i społeczność lokalną spowodowały jej rozszerzenie o nowy obszar,
tj. o rozwiązywanie problemów alkoholowych w gminie. W opracowywaniu „Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych” udział wzięli przedstawiciele wielu lokalnych organizacji społecznych. Zgłoszone przez nich propozycje dotyczące przejęcia
przez reprezentowane przez nich organizacje części zadań własnych gminy w tym zakresie zyskały akceptację władz. W ślad za tym uruchomiono przekazywanie tym organizacjom zadań
i środków na ich realizację. Jedną z organizacji, która zaangażowała się w ten program jest Katolickie Stowarzyszenie Młodzieży „Wolni od Uzależnień”, które modelowo realizuje zadania
związane z profilaktyką i zwalczaniem alkoholizmu. Efekty decyzji przekroczyły wstępne oczekiwania. Organizacja pozarządowa, która otrzymała wsparcie od gminy nie tylko zrealizowała
w pełni zadeklarowane działania, ale mając możliwość dalszego funkcjonowania podjęła z własnej inicjatywy kolejne przedsięwzięcia. Przykładem jest m.in. wydawanie gminnego periodyku
„Przegląd Zaleszański”. Środki na ten cel, jak również na inne przedsięwzięcia, stowarzyszenie
stara się pozyskiwać ze źródeł zewnętrznych.
Pozytywne doświadczenia, wynikające ze współpracy władz lokalnych z organizacjami społecznymi powodują, że władze gminy rozważają możliwość jej znacznego rozszerzenia. Aktualnie, w końcowej fazie przygotowywania jest program grantowy dla organizacji pozarządowych.
Docelowo władze samorządu chcą skoncentrować się na obsłudze infrastruktury technicznej, pozostawiając organizację życia społeczno-kulturalnego organizacjom pozarządowym.
Wdrożenie opisywanego rozwiązania wiązało się z nakładami wyasygnowanymi na realizację „Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych”. Koszty
pośrednie były znikome, bowiem infrastrukturę techniczną zapewniła organizacja pozarządowa (na zasadzie wkładu własnego).
Efekty i korzyści zastosowanego rozwiązania są następujące:
– gmina realizuje zadania własne za pośrednictwem organizacji społecznej i w ten sposób minimalizuje koszty – nie ma potrzeby tworzenia dodatkowych struktur w urzędzie,
– zwiększa się udział organizacji społecznych w podejmowaniu istotnych dla gminy decyzji,
– powstaje coraz szersza baza dla kształtującego się ruchu antyalkoholowego,
– następuje aktywizacja innych organizacji zainteresowanych współpracą,
– gmina ma dobrą opinię i wizerunek,
– został stworzony model, pokazujący możliwość podejmowania nowych i niekonwencjonalnych działań rozwiązujących problemy społeczne.
205
206
W ujęciu liczbowym nakłady ze strony gminy wynoszą 20 tys. zł rocznie na realizację konkretnych zadań.
Miarą efektów może być roczny budżet organizacji pozarządowej wynoszący 58 tys. zł. Różnica pomiędzy tymi wartościami wynosząca 38 tys. zł to środki, które organizacja pozyskuje
z zewnątrz.
Biorąc pod uwagę dobre doświadczenia z trzyletniego okresu współpracy, gmina zdecydowała się przekazać organizacji kolejne zadanie związane z promocją. W tym celu od początku
roku 2002 organizacja otrzymuje stałą miesięczną dotację w wysokości 1 tys. zł, przeznaczoną
na opracowanie i utrzymywanie strony internetowej urzędu gminy oraz wydawanie kwartalnika „Przegląd Zaleszański”.
Bardzo dobre efekty oraz życzliwe przyjęcie rozwiązania przez społeczność lokalną gminy
Zaleszany dowodzą, że praktykę można powtórzyć w innych gminach. Warunkiem sukcesu jest
dobry wybór organizacji realizującej i temu zagadnieniu należy poświęcić szczególną uwagę.
W przypadku gminy Zaleszany sprawdziło się oparcie współpracy na organizacji związanej
z Kościołem katolickim. Kodeks etyczny, wynikający z charakteru organizacji, okazał się czynnikiem sprzyjającym i budzącym zaufanie społeczne.
Zalecanym kierunkiem przy replikacji powinno być angażowanie do realizacji zadań publicznych związanych z organizacją życia społeczno-kulturalnego sprawdzonych organizacji pozarządowych.
Metodą w tym działaniu może być angażowanie tych organizacji w proces planowania, a następnie stopniowe rozszerzanie współpracy – poczynając od małych przedsięwzięć, wspieranych
przez gminę.
STYMULOWANIE ROZWOJU
GOSPODARCZEGO
209
PRAKTYKA NR 30: „STREFA PRZEMYSŁOWA ZIELONYCH DOBCZYC” – URZĄD GMINY
I MIASTA DOBCZYCE
Opracowanie: Łukasz Mamica
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Stymulowanie rozwoju gospodarczego
Nr 17 – Program rozwoju gospodarczego
stadium 3 (w zakresie stosowania narzędzi stymulowania rozwoju
gospodarczego)
urząd gminy
Urząd Gminy i Miasta Dobczyce
Rynek 26
32-410 Dobczyce
tel. (012) 271-10-04, fax 271-29-93
www.dobczyce.pl
połowa lat 80.
Marcin Pawlak – burmistrz miasta i gminy Dobczyce
tel. (012) 271-10-04, fax (012) 271-29-93
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
W gminie miejsko-wiejskiej Dobczyce, położonej niespełna 30 km na południe od Krakowa, funkcjonuje Strefa Przemysłowa Zielonych Dobczyc. Inicjatywa jej utworzenia powstała
pod koniec lat 70. i była ukierunkowana na kreowanie przestrzeni przemysłowej zdolnej generować miejsca pracy przy budowie zbiornika wody pitnej dla Krakowa. Strefa Przemysłowa Zielonych Dobczyc, wydzielona w planie zagospodarowania przestrzennego ma powierzchnię 40
ha, w tym około 10 ha stanowi własność gminy Dobczyce, która deklaruje możliwość odrębnego wydzielenia mniejszych działek. Strefa posiada płaskie ukształtowanie terenu, dogodny dojazd, sieci: wodociągową, energetyczną, kanalizacyjną, gazociąg oraz sieć telekomunikacyjną
(w strefie numerycznej Krakowa). Grunty nie podlegają opłatom z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej, natomiast potencjalni inwestorzy mają możliwość szybkiego uzyskania wszystkich
uzgodnień technicznych. Obecnie na terenie strefy działa 11 firm. Problemem strefy jest brak
zainteresowania nowych inwestorów terenami, które w dalszym ciągu pozostają niezagospodarowane. Przyczyna tej sytuacji upatrywana jest w pogarszającej się koniunkturze gospodarczej.
Gmina prowadzi też inne działania na rzecz wspierania rozwoju gospodarczego, m.in. działania promocyjne; zagwarantowała poziom lokalnych podatków – korzystny dla przedsiębiorców.
W realizacji swoich inicjatyw gmina działa samodzielnie nie współpracując z innymi podmiotami sektora publicznego bądź prywatnego.
2. Opis jednostki
W gminie Dobczyce zadania na rzecz stymulowania rozwoju gospodarczego – pomimo braku ich centralizacji – są rozbudowane w stosunku do innych gmin powiatu. Na szczególną uwagę zasługują zadania polegające na wyszukiwaniu i nawiązywaniu kontaktów oraz koordynacji
współpracy z krajowymi i zagranicznymi partnerami. Dobczyce są jedyną gminą powiatu
w której dokonano weryfikacji i aktualizacji strategii. Jasno są też zdefiniowane priorytety w zakresie realizacji zadań. Gmina podejmując inicjatywy służące rozwojowi gospodarczemu z konsekwencją realizuje modelowy wręcz program tworzenia i zagospodarowania strefy przemysłowej, co w połączeniu ze sprawną i zorganizowaną obsługą inwestorów w urzędzie służy
podniesieniu jej atrakcyjności inwestycyjnej.
210
Utworzenie strefy miało istotne znaczenie dla ładu w przestrzennym zagospodarowaniu
gminy. W sposób czytelny wyodrębnione zostały grunty pod inwestycje przemysłowe. Ma to
szczególne znaczenie w kontekście uwarunkowań dotyczących ochrony zbiornika wody pitnej
dla Krakowa jak i funkcji turystycznych, które Dobczyce pełnią ze względu na swe walory przyrodniczo-krajobrazowo-historyczne.
Południe Polski to obszar bardzo rozdrobniony pod względem struktury własności ziemi.
W wielu przypadkach nieuregulowany stan prawny gruntów (często kwestie własności nie były
regulowane formalnie od kilku pokoleń) jest istotną barierą przy pozyskiwaniu terenów pod inwestycje. Aktywna działalność władz gminy, polegająca na wykupie działek, ich scalaniu i regulowaniu sądownie praw własności zaowocowała spójną ofertą terenów inwestycyjnych. Podjęcie przez władze lokalne inicjatywy w uzbrajaniu terenów strefy czyni je jeszcze bardziej
atrakcyjnymi dla inwestorów.
Strefa przemysłowa w Dobczycach jest niewątpliwym przykładem ciągłego, skutecznego
działania władz lokalnych kolejnych kadencji w realizacji przedsięwzięcia, przynoszącego
oprócz mierzalnych efektów, zauważalnych w krótkim okresie (tworzenie nowych miejsc pracy), także efekty długofalowe w postaci unormowania kwestii ładu i zagospodarowania przestrzennego. Władze gminy, będąc właścicielem terenów przemysłowych mają większą możliwość decydowania o rodzaju realizowanych inwestycji oraz doborze pod kątem ich wpływu na
środowisko i gospodarkę gminy.
Początki Strefy Przemysłowej Zielonych Dobczyc sięgają 1977 r., kiedy to w planie zagospodarowania przestrzennego wydzielono obszar „tereny przemysłu, składów i budownictwa”
o łącznej powierzchni 21,55 ha. Na tym obszarze powstały w latach osiemdziesiątych StomilKraków oraz Państwowy Ośrodek Maszynowy. Decyzje podejmowała wówczas w formie
uchwały rada narodowa w Dobczycach (uchwały z lat 1977, 1981, 1990). Przy uchwalaniu kolejnych planów zagospodarowania przestrzennego aż do roku 1993 zachowany był stan jak wyżej.
W 1993 r. uchwałą rady miejskiej w Dobczycach, na wniosek zarządu gminy i miasta rozszerzono obszary pod nazwą „tereny przemysłu, składów i budownictwa” do 40 ha. W planie
zagospodarowania przestrzennego do chwili obecnej obszar nazywany „Strefą Przemysłową
Zielonych Dobczyc” figuruje pod nazwą „tereny przemysłu, składów i budownictwa”.
Po raz pierwszy sformułowania „Strefa przemysłowa” użyto w strategii pod nazwą „Strategiczne kierunki rozwoju gminy Dobczyce”, uchwalonej przez radę miejską w Dobczycach
w marcu 1995 r. na wniosek zarządu miasta i gminy.
W 1995 r. w strategii rozwoju gminy jako jedno z przyjętych do realizacji zadań wyznaczono „wykup i uzbrojenie gruntów pod budowę zakładów przemysłowych”.
W latach 1996-97 stosownymi uchwałami rady miejskiej nabywano od prywatnych właścicieli kolejne grunty zlokalizowane w obrębie strefy przemysłowej.
Od roku 1998 stopniowo pojawiają się kolejni nabywcy gruntów zainteresowani budową tutaj zakładów pracy, kupujący grunty od gminy lub od osób fizycznych. Obecnie gminie pozostało około 10 ha do sprzedaży.
W roku 2000 na wniosek burmistrza w porozumieniu z Fundacją Partnerstwo dla Środowiska oraz prezesami firm ulokowanych w strefie opracowano nazwę i logo Strefy Przemysłowej
Zielonych Dobczyc, a także wykonano 3 tablice informacyjne o tych zakładach i rozlokowano
je przy głównych drogach prowadzących do strefy.
Wyróżnić możemy następujące etapy powstania strefy:
– I etap – 1977 r. – wyznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego „tereny przemysłu, składów i budownictwa” o pow. 21,55 ha,
– II etap – lata 80. – doprowadzenie podstawowego uzbrojenia technicznego i budowa pierwszych zakładów przemysłowych,
Praktyka nr 30
–
–
–
–
–
–
III etap – od początku lat 90. – przekształcenie się firm państwowych w podmioty prywatne, częściowa dzierżawa istniejącej bazy lokalowej na rzecz innych podmiotów,
IV etap – 1993 r. – podjęcie uchwały o rozszerzeniu „terenów przemysłu, składów i budownictwa” do pow. 40 ha,
V etap – uchwalenie strategii z równoczesnym podjęciem decyzji o komasacji gruntów
w strefie,
VI etap – od 1996 r. do chwili obecnej – komasacja gruntów,
VIII etap – od 1998 r. – promocja strefy, wypracowanie nazwy i logo,
IX etap – od 1998 r. do chwili obecnej – odsprzedaż gruntów przyszłym inwestorom, dalsze
nabywanie gruntów od osób fizycznych.
Całość prac związanych z zarówno wyjaśnieniem sytuacji prawnej gruntów, jak i wszystkie
prace geodezyjne realizowane były w ramach czynności służbowych pracowników urzędu. Inwestorów zachęcać mają także niskie podatki lokalne. Przedsięwzięciu towarzyszy akcja informacyjno-promocyjna. Oferta strefy przemysłowej w Dobczycach dostępna jest na stronie internetowej, w telegazecie, a także w materiałach Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego.
Także gmina, w wydawanych przez siebie wydawnictwach umieszcza systematycznie informacje
na temat strefy i możliwościach inwestowania.
–
–
–
–
Szacunkowe koszty poniesione na uzbrojenie terenu kształtowały się w następujący sposób:
budowa i modernizacja dróg, rozbudowa kanalizacji opadowej i sanitarnej w latach 1993-98
– około 700 tys. zł,
poprawa zasilania energetycznego – koszty poniósł zakład energetyczny,
poprawa zasilania w gaz – koszty poniósł zakład gazowniczy,
poprawa sieci telekomunikacyjnej – koszty poniosła Telekomunikacja Polska.
Szacunkowe koszty wykupu i scalenia gruntów poniesione w latach 1996-97 wyniosły około 850 tys. zł + koszty pośrednie.
Gmina odsprzedaje grunty potencjalnym inwestorom po cenach zbliżonych do kosztów zakupu, w tym koszt gruntów, koszty związane z podziałami, koszty umów notarialnych, opłaty
skarbowe itp. (cena sprzedaży wynosiła 11 zł/m2).
W obrębie strefy nadal prowadzony jest przez inwestorów wykup terenów od osób prywatnych. W ocenie władz lokalnych, korzyści z utworzenia i funkcjonowania strefy nie należy ograniczać do bilansu finansowego. Utworzenie strefy zaowocowało powstaniem około 400 miejsc
pracy. W niedalekiej przyszłości tworzenie nowych miejsc pracy zapowiadają kolejne firmy z terenu strefy. Strefa przyczyniła się także do skuteczniejszej ochrony środowiska naturalnego.
Zastosowane rozwiązanie w gminie Dobczyce może być z łatwością replikowane w innych
miejscach. W Polsce Południowej, gdzie problemem jest scalanie wielu małych działek, rola
gminy w tym zakresie wydaje się być bardzo ważna. Ten zakrojony na lata proces prawno-geodezyjny nie będzie skutecznie realizowany przez kapitał prywatny. Aktywna postawa władz
lokalnych na rzecz zmiany struktury własności, uporządkowania statusu prawnego terenów (zarówno w zakresie praw własności, jak i przeznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego) oraz ich sukcesywne uzbrajanie jest warunkiem koniecznym do zachęcania
kapitału prywatnego do inwestowania.
Podstawową przesłanką powodzenia omawianego przedsięwzięcia jest determinacja władz
gminnych i zdolność do podejmowania przedsięwzięć długofalowych, mogących przynieść rezultaty w dłuższej perspektywie czasu.
211
212
PRAKTYKA NR 31: INSTYTUCJONALIZACJA WDRAŻANIA STRATEGII ROZWOJU
GOSPODARCZEGO – URZĄD MIEJSKI W OSTROWIE WIELKOPOLSKIM
Opracowanie: Jarosław Bober
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 4
urząd gminy
Urząd Miejski w Ostrowie Wielkopolskim
Aleja Powstańców Wielkopolskich 18
63-400 Ostrów Wielkopolski
tel. (062) 591-81-95
www.ostrow-wielkopolski.um.gov.pl
2001
Barbara Kornaszewska, Wydział Usług Społecznych Urzędu Miasta
tel. (062) 591-81-95
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
Instytucjonalizacja wdrażania „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego” jest procesem, dzięki któremu samorząd miejski aktywnie wprowadza – przy udziale reprezentantów społeczności lokalnej – opracowaną strategię rozwoju.
Na mocy stosownych zarządzeń i decyzji (aktów kierownictwa wewnętrznego) stworzono
i sformalizowano strukturę (w ramach urzędu miasta), której celem – oprócz wdrażania postanowień strategii – jest dokonywanie monitoringu, oceny i weryfikacji dokumentu.
Rozwiązania zastosowane przy budowie układu wdrażania strategii w Ostrowie Wielkopolskim, w wymiarze ich formalizacji i konsekwencji realizacji, nie są powszechną praktyką w innych gminach. Podejmowane przez samorząd Ostrowa próby znalezienia przykładów dobrych
rozwiązań w tym zakresie nie przyniosły efektów, można stąd wnioskować, że rozwiązania przyjęte w Ostrowie praktycznie nie mają odpowiednika w rozwiązaniach zastosowanych w innych
gminach. Wszystkie opracowane przez urząd dokumenty są pracami samodzielnymi i wykonanymi od podstaw przez pracowników. Wszelkie problemy, które pojawiają się podczas spotkań
(organizacyjne czy kompetencyjne), są na bieżąco rozwiązywane przez pracowników urzędu
i członków Komitetu Sterującego Wdrażanie Strategii (KSWS).
Z informacji otrzymywanych z innych gmin (gdzie opracowane zostały strategie) wynika, że
często nie są one wdrażane w życie, a jedynie funkcjonują w formie „martwych” dokumentów,
bądź też działania wdrożeniowe mają charakter wyrywkowy i okazjonalny (np. wynikają z pojawiającej się możliwości pozyskania środków zewnętrznych, a nie są wynikiem stałych działań
zmierzających do znalezienia środków przez powołane do tego struktury).
2. Opis jednostki
Ostrów Wielkopolski jest miastem leżącym w południowo-wschodniej części województwa
wielkopolskiego, na Wysoczyźnie Kaliskiej. Ostrów Wielkopolski jest piątym ośrodkiem miejskim Wielkopolski, liczącym 74.728 mieszkańców (1998 r.), zajmuje powierzchnię 42,39 km2.
Na jego terenie mieszka 2,2% ludności Wielkopolski i 3,9% jej populacji miejskiej. Obecnie
Ostrów Wielkopolski stanowi ośrodek dobrze rozwiniętego przemysłu, głównie spożywczego
oraz środków transportu (zakłady naprawcze taboru kolejowego – produkcja wagonów kolejo-
Praktyka nr 31
wych specjalnych i części zamiennych dla taboru kolejowego), przemysłu maszynowego, precyzyjnego, materiałów budowlanych, a także drzewnego (fabryka sklejki). Po reformie administracyjnej z 1998 r. miasto pełni też ważne funkcje administracyjne – jest stolicą trzeciego pod
względem liczby ludności powiatu w Wielkopolsce. Główne źródło pozyskiwania pozabudżetowych środków na rozwój miasta stanowią obligacje.
Ostrów Wielkopolski jest miastem dynamicznie rozwijającym się. Szczególnym wyróżnikiem miasta są nowatorskie rozwiązania dotyczące zarządzania gminą i jej finansami, w tym
prywatyzacja i uwłaszczenie przedsiębiorstw świadczących usługi komunalne oraz emisje obligacji komunalnych, które znajdują się w obrocie na Warszawskiej Giełdzie Papierów Wartościowych.
Perspektywy rozwojowe Ostrowa Wielkopolskiego uznać należy za dość dobre. Kluczowe
dla gospodarki miasta przedsiębiorstwa po pierwszym okresie transformacji osiągnęły ustabilizowaną pozycję, a ich obecna sytuacja w większości dobrze rokuje na przyszłość. Na razie jednak największe firmy miasta osiągają niewielkie zyski i mało inwestują, co osłabia podstawy
ekonomicznej egzystencji miasta. Pewnym problemem dla gospodarki Ostrowa może być także niższy niż w miastach podobnej wielkości poziom przedsiębiorczości. Można zaobserwować
niedobór małych i średnich firm.
Właściwa instytucjonalizacja procesu wdrażania strategii rozwoju gospodarczego pozwoliła na kontynuację – nawiązanej na etapie formułowania strategii – konstruktywnej współpracy
z różnymi środowiskami w mieście, a w szczególności ze środowiskiem biznesu. Realizacja strategii, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców, ukierunkowuje działania urzędu na
priorytetowe problemy mieszkańców. Podejmowane działania realizowane są z akceptacją
czynnika nie tylko politycznego, jakim jest rada miejska, ale również przedstawicieli biznesu,
samorządu powiatowego, społeczności lokalnej.
Jednocześnie stosunkowo duży stopień formalizacji działań, służących wdrożeniu (uchwały
zarządu, decyzje prezydenta), pozwolił na uniknięcie powszechnego w wielu jednostkach samorządowych przypadkowego podejmowania działań zmierzających do realizacji postanowień
strategii. W mieście powstał przejrzysty i kompetentny układ, który dzięki poparciu zarządu
i otwarciu go na zewnątrz struktur samorządu miejskiego ma możliwość skutecznego działania
(i co istotne – współdziałania) w zakresie realizacji postanowień strategii.
Prace nad strategią rozwoju gospodarczego w Ostrowie Wielkopolskim zostały zainicjowane wiosną 1999 r. Dokument ten został opracowany przez Komitet Rozwoju Gospodarczego
Miasta Ostrowa Wielkopolskiego, przy współpracy Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, w ramach programu LGPP. W skład Komitetu Rozwoju Gospodarczego wchodziło 39 osób, które reprezentowały samorząd miasta, powiatu oraz
przedstawicieli organizacji pozarządowych, biznesu, banków, administracji i edukacji. Prace
komitetu zakończyły się w grudniu 1999 r. – wtedy formalnie został przyjęty przez Komitet Rozwoju Gospodarczego projekt strategii, przekazany następnie zarządowi miasta.
Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego 29 czerwca 2000 r. podjęła uchwałę Nr
XVII/326/2000 w sprawie uchwalenia „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego” (SRGMOW).
Strategia została opracowana jako jedno z narzędzi, służących wspieraniu i koordynacji
działań oraz aktywności samorządu lokalnego w zaspokajaniu potrzeb mieszkańców.
Zostały w niej wskazane optymalne rozwiązania i kierunki strategiczne dla rozwoju miasta,
które mają zdynamizować jego rozwój oraz spowodować, aby Ostrów Wielkopolski był coraz
bardziej przyjazny dla swoich mieszkańców, gości oraz inwestorów oferujących nowe miejsca
pracy. Uchwalona przez radę miejską „Strategia rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego” wytyczyła ogólnie kierunki rozwoju miasta, zgodne z oczekiwaniami różnych środowisk lokalnych.
213
214
Przyjęcie strategii przez radę miasta zakończyło etap planowania rozwoju gospodarczego,
stawiając struktury samorządu lokalnego przed wyzwaniem skutecznego i efektywnego wykorzystania możliwości, wynikających z szerokiego konsensusu dla przyjętych postanowień strategicznych. Wykorzystaniu tej możliwości służyć mogło jedynie skuteczne zaprojektowanie i wcielenie w życie mechanizmów zarządzania realizacją strategii. W trakcie prac nad strategią
podkreślano, że efektywna implementacja strategii wymaga kompetentnego układu instytucjonalnego. Ogólne założenia instytucjonalizacji wdrażania zostały zawarte w dokumencie strategii – wymagały jednak rozwinięcia i dostosowania do istniejących w urzędzie oraz mieście struktur i możliwości.
29 czerwca 2000 r. zarząd miasta podjął uchwałę o przyjęciu do realizacji „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”. W wyniku realizacji tej kierunkowej decyzji zostały podjęte następujące działania:
– przekazanie do realizacji zadań wynikających ze strategii do właściwych wydziałów urzędu
miejskiego,
– zobligowanie wydziałów do uwzględnienia w propozycjach do budżetu i WPI postanowień
strategii,
– wyznaczenie koordynatora działań (wydział usług społecznych),
– utworzenie stanowiska Inspektora ds. strategii i monitoringu (z określeniem jego zadań),
– zobowiązanie właściwych merytorycznie wydziałów do współpracy z nowo powołanym stanowiskiem,
– powołanie Komitetu Sterującego Wdrażanie Strategii wraz z przyjęciem regulaminu jego
działania,
– utworzenie 4 zespołów problemowych,
– określenie (poprzez stosowne zarządzenie) sposobu realizacji uchwały rady miejskiej
w sprawie uchwalenia „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”.
Schemat układu instytucjonalnego wdrażania strategii oparty został na propozycjach zawartych w przyjętym przez radę miasta dokumencie „Strategii rozwoju gospodarczego miasta
Ostrowa Wielkopolskiego”
Tryb podejmowania decyzji został oparty na przepisach ustawy o samorządzie gminnym
i przepisach szczegółowych.
W przyjętym regulaminie pracy KSWS jego uprawnienia zostały określone jako podejmowanie decyzji opiniodawczych dla zarządu miasta Ostrowa Wielkopolskiego. Pracami KSWS
kieruje wybrany przez jego członków przewodniczący, który ustala terminy i program spotkań.
W spotkaniach KSWS uczestniczy prezydent miasta oraz w miarę potrzeby urzędnicy, zajmujący się bezpośrednią realizacją zadań wynikających ze strategii.
Obecnie poszczególne podmioty pracują zarówno nad realizacją pierwszych postanowień
strategii, jak i wypracowaniem metod jej oceny i aktualizacji. Właśnie z uwagi na konieczność
wypracowania wielu nowych instrumentów (np. metod monitoringu strategii) spotkania KSWS
w początkowym okresie odbywają się z większą częstotliwością niż pierwotnie planowano (średnio raz w miesiącu).
Proces wdrażania strategii został w Ostrowie powiązany z utworzeniem celowego układu
instytucjonalnego opartego na zasobach zidentyfikowanych zarówno w strukturach urzędu
miasta, jak i zewnętrznych (partnerzy społeczni).
Kroki służące realizacji tych działań zostały zainicjowane w czerwcu 2000 r. Podjęte dotychczas działania to:
– zarządzeniem prezydenta miasta, zadania wynikające ze „Strategii rozwoju gospodarczego
miasta Ostrowa Wielkopolskiego” zostały przekazane według kompetencji do realizacji
przez wydziały urzędu miejskiego. Wydział usług społecznych został wyznaczony na koordynatora realizacji zadań,
– w dniu 20 października 2000 r. wydziały urzędu miejskiego zostały zobowiązane przez prezydenta miasta do wykorzystania rozwiązań zaplanowanych w SRGMOW przy opracowywaniu propozycji do budżetu miasta i trzyletniego programu inwestycyjnego,
Praktyka nr 31
–
–
z dniem 1 marca 2001 r., na podstawie decyzji prezydenta miasta, zostało utworzone stanowisko do prowadzenia spraw związanych z wdrażaniem i monitorowaniem „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego,
zadania stanowiska Inspektora ds. strategii i monitoringu obejmują opracowanie propozycji dotyczących:
- ustalenia składu Komitetu Sterującego Wdrażanie Strategii,
- trybu pracy KSWS,
- określenia zadań dla podmiotów wdrażających strategię,
- sposobu monitorowania strategii i wynikających z niej zadań,
- realizacji zadań określonych w strategii,
- promocji oraz bieżącego przekazywania informacji na temat strategii miasta i jej realizacji mieszkańcom Ostrowa Wielkopolskiego.
Do współpracy przy wykonywaniu powyższych zadań zostały zobowiązane: wydział organizacyjny, wydział rozwoju miasta, wydział finansowy oraz zespół radców prawnych.
30 maja 2001 r. odbyło się pierwsze spotkanie Komitetu Sterującego Wdrażanie Strategii.
Do pracy w KSWS prezydent miasta zaprosił 9 osób, które reprezentują różne środowiska
w mieście. Podczas spotkania prezydent miasta przedstawił propozycję utworzenia czterech zespołów problemowych do realizacji strategii.
19 czerwca 2001 r., na kolejnym spotkaniu KSWS, została zaakceptowana propozycja prezydenta dotycząca utworzenia zespołów problemowych oraz ustalony został skład osobowy zespołów. W wyniku uzgodnień powstały (na podstawie Decyzji Nr 22/2001 prezydenta miasta
Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 26 czerwca 2001 r.):
– zespół ds. gospodarczych,
– zespół ds. edukacji i współpracy,
– zespół ds. infrastruktury i gospodarki komunalnej,
– zespół ds. komunikacji.
–
–
–
–
–
Zadania tych zespołów, oprócz zadań organizacyjnych, polegają na:
ustaleniu kryteriów oceny realizacji zadań,
wstępnej ocenie realizacji zadań wynikających ze strategii i porównanie ich z planem,
identyfikacji odchyleń i określenie ich przyczyn,
zebraniu materiałów niezbędnych do dalszego trybu realizacji zadań lub określeniu propozycji zmian w planie strategicznym,
przekazaniu wniosków do KSWS.
W skład zespołów zostali powołani pracownicy urzędu miejskiego oraz przedstawiciele: policji, starostwa powiatowego, urzędu pracy, urzędu skarbowego, spółek komunalnych. W razie
potrzeby (merytorycznie uzasadnione) będą zapraszani przedstawiciele innych instytucji.
W okresie od czerwca do września 2001 r. prowadzono:
– zbieranie informacji na temat realizacji zadań wynikających ze SRGMOW,
– prace KSWS nad zadaniami, które realizowane są jako zadania priorytetowe dla miasta
(wybór zadań nie wynikał z priorytetów ustalonych pierwotnie w strategii, lecz podyktowany był aktualną sytuacją w mieście).
10 października 2001 r. KSWS przyjął „Regulamin pracy Komitetu Sterującego Wdrażanie
Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”.
W październiku 2001 r. odbyły się spotkania prezydenta miasta z pracownikami Urzędu
Miejskiego na temat sposobów oraz formy realizacji zadań „Strategii rozwoju gospodarczego
miasta Ostrowa Wielkopolskiego.
23 listopada 2001 r. wyszło zarządzenie nr 610/1356/2001 prezydenta miasta w sprawie
określenia sposobu realizacji uchwały rady miejskiej w sprawie uchwalenia „Strategii rozwoju
gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”. Na podstawie zarządzenia wszystkie zadania zostały przypisane do realizacji poszczególnym wydziałom urzędu miejskiego; ponadto został określony tryb przekazywania informacji o realizacji zadań.
215
216
Bezpośrednie nakłady związane z systemowym podejściem do zarządzania wdrażaniem
„Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego” ograniczają się do kosztów związanych z zatrudnieniem nowego pracownika w urzędzie (1 etat) oraz ewentualnymi
kosztami organizacji spotkań i korespondencji.
Instytucjonalizacja działań nad wdrażaniem strategii pozwoli natomiast na:
– stałą aktualizację wytyczonych celów, opartych na oczekiwaniach mieszkańców i przez nich
akceptowanych,
– optymalne wykorzystanie w zarządzaniu różnego rodzaju zasobów i narzędzi będących
w dyspozycji gminy,
– racjonalne długofalowe planowanie zadań do realizacji przez gminę – bez względu na uwarunkowania polityczne,
– mobilizację i efektywną współpracę różnorodnych środowisk miejskich,
– usprawnienie organizacji i podniesienie jakości pracy urzędników zatrudnionych
w urzędzie.
Przyjęte przez władze miasta rozwiązania w zakresie wdrażania strategii są na dzień dzisiejszy najbardziej korzystnymi dla miasta. Wcześniej rozważano możliwość wdrażania strategii
przez profesjonalną firmę (na podstawie umowy zlecenia). Z uwagi jednak na brak firm, które
posiadałyby duże doświadczenie w zakresie wdrażania strategii w gminach, władze miasta
stwierdziły, że wyznaczenie osoby w ramach urzędu pozwoli na obniżenie kosztów oraz na wypracowanie metod wdrażania i monitoringu strategii, które będą spełniały oczekiwania osób
bezpośrednio oceniających efekty wdrażania. Ponadto, elementem przemawiającym za tym,
aby wdrażaniem strategii zajmowali się pracownicy urzędu miasta był fakt, że eksperci odejdą,
a pracownicy zostaną. W zakresie efektów finansowych wskazać należy na zatrzymanie w budżecie pieniędzy, które w przypadku przyjęcia innego rozwiązania stanowiłyby honorarium firmy doradczej. Koszt sfinansowania jednego stanowiska pracy jest niewspółmiernie niski w porównaniu z wynajęciem podmiotu zewnętrznego. Pozostali pracownicy urzędu wykonują
zadania związane z wdrażaniem strategii w ramach swoich obowiązków służbowych. Dodatkowo, dzięki realizacji zadań własnymi siłami pracownicy urzędu przyswoją sobie nowe umiejętności w zakresie zarządzania strategicznego.
Zarówno brak doświadczeń, jak i możliwości porównania stosowanych w Ostrowie Wielkopolskim rozwiązań dotyczących wdrażania strategii powoduje pewne problemy ze wskazaniem
na tym etapie pożądanych kierunków rozwoju przyjętych rozwiązań. Rozwiązania, które zostały zastosowane w Ostrowie wymagają stałej korekty oraz bieżącego dostosowywania ich do aktualnych potrzeb.
Jednak już na tym etapie można stwierdzić, że działania związane z wdrożeniem strategii
powinny:
– charakteryzować się czynnym zaangażowaniem zarządu miasta,
– opierać się na przekazaniu pełnej informacji na temat strategii oraz pozyskaniu poparcia
dla jej wdrożenia wśród pracowników urzędu oraz osób bezpośrednio zaangażowanych
w realizację,
– skutkować oparciem procesu decyzyjnego na przyjętej strategii, która na bieżąco musi być
aktualizowana i udoskonalana,
– przyczynić się do stworzenia zasad i środków pomiaru postępu i osiągnięć do oceny zadań
zawartych w strategii oraz wymiernego określenia celów.
Dotychczasowe doświadczenia Ostrowa Wielkopolskiego wskazują, że przy planowaniu
i uruchamianiu systemowych rozwiązań w zakresie wdrażania strategii władze lokalne powinny
skupić się na:
– wyborze formy i sposobu realizacji (np. zaangażowanie osoby odpowiedzialnej za wdrażanie strategii),
Praktyka nr 31
–
–
–
–
–
–
–
sporządzeniu diagnozy, pozwalającej stwierdzić stopień i poziom wiedzy na temat strategii
osób, które będą zaangażowane w proces jej wdrażania,
dokonaniu przeglądu celów oraz możliwości ich realizacji na podstawie obowiązującego systemu zarządzania,
przeprowadzeniu szkoleń oraz akcji promocyjnej, mających na celu uzyskanie poparcia dla
wprowadzanych idei i rozwiązań,
czynnym zaangażowaniu zarządu miasta oraz przystosowaniu systemu zarządzania i trybu
podejmowania decyzji do wprowadzenia nowych rozwiązań,
powołaniu komitetu sterującego oraz zespołów problemowych,
stworzeniu zasad i środków pomiaru postępu oraz osiągnięć w stosunku do zadań zawartych w strategii,
dostosowaniu struktury urzędu i procedur podejmowania decyzji do realizacji strategii.
Mimo że koncepcja instytucjonalizacji wdrażania strategii rozwoju gospodarczego została
przygotowana z myślą o gminie średniej wielkości, generalne założenia umożliwiają wykorzystanie jej również w małych gminach. W takim przypadku niezbędne będzie dokonanie pewnych korekt szczegółowych elementów, obejmujących proces instytucjonalizacji wdrażania strategii.
Szczegółowa procedura instytucjonalizowania wdrażania strategii w małej gminie oznacza:
– wyznaczenie koordynatora działań, nadzorującego realizację wszystkich zadań wynikających ze strategii; zadania wykonywane w imieniu wójta lub burmistrza gminy; w tym celu
możliwe jest utworzenie oddzielnego stanowiska w gminach miejsko-wiejskich lub przypisania tych kompetencji do istniejącego stanowiska, np. w referacie ds. infrastruktury lub
spraw społecznych,
– przekazanie do realizacji zadań wynikających ze strategii do właściwych jednostek organizacyjnych urzędu gminy (na podstawie zarządzenia wójta lub burmistrza),
– uwzględnienie postanowień strategii w projekcie budżetu i planach wieloletnich (o ile istnieją); zawsze zgodnie z obowiązującą w urzędzie procedurą przygotowywania budżetu
i planów wieloletnich,
– powołanie Komitetu Sterującego Wdrażanie Strategii i przyjęcie regulaminu jego działania; komitet powinien zostać utworzony przez reprezentantów partnerów społecznych oraz
władz gminy; zadania komitetu to dokonywanie okresowej oceny postępu i skutków realizacji strategii,
– tworzenie w trybie doraźnym – w zależności od wielkości gminy – zespołów roboczych w celu rozwiązywania bieżących problemów związanych z realizacją zadań przyjętych w strategii.
W wersji praktyki dla małych gmin proponuje się zatem rezygnację z tworzenia samodzielnego stanowiska ds. monitorowania strategii, a także powoływania stałych zespołów roboczych
ds. przygotowywania rozwiązań w sektorach.
217
218
PRAKTYKA NR 32: BADANIE ANKIETOWE KLIMATU DLA PRZEDSIĘBIORCZOŚCI –
URZĄD MIEJSKI W OSTROWIE WIELKOPOLSKIM
Opracowanie: Jarosław Bober
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
stadium 2 (w zakresie stosowania narzędzi stymulowania rozwoju
gospodarczego)
urząd gminy
Urząd Miejski w Ostrowie Wielkopolskim
Aleja Powstańców Wielkopolskich 18
63-400 Ostrów Wielkopolski
tel. (062) 591-81-95
www.ostrow-wielkopolski.um.gov.pl
2001
Barbara Kornaszewska, Wydział Usług Społecznych Urzędu Miasta
tel. (062) 591-81-95
gminy: Chełm, Namysłów, powiaty: kłobucki, starachowicki
II. OPIS PRAKTYKI
Badanie ankietowe klimatu dla przedsiębiorczości stwarza możliwość rozpoznania przez
władze lokalne potrzeb i preferencji lokalnych firm. Analiza, będąca wynikiem badania dostarcza istotnych wskazówek na temat trudności, z jakimi borykają się firmy na rynku, jakie są ich
oczekiwania wobec władz lokalnych i jak oceniane są działania władz lokalnych przez przedsiębiorców. Umiejętne wykorzystanie opinii przedsiębiorców w projektowaniu działań samorządu
lokalnego przyczyniać się będzie do wspierania już istniejących firm, ale także – dzięki tworzeniu korzystnych dla przedsiębiorców warunków – do przyciągania nowych firm i nowych inwestycji.
Innowacyjność badania ankietowego klimatu dla przedsiębiorczości w Ostrowie Wielkopolskim polega na:
– zorganizowanym zwróceniu się do szerokiej reprezentacji podmiotów gospodarczych ze
szczegółową ankietą, której najbardziej istotnymi elementami były ocena działania administracji publicznej w mieście oraz sugestie środowiska przedsiębiorców w sprawie budowanej strategii rozwoju gospodarczego miasta,
– przeprowadzeniu badań w konkretnych firmach przez przedstawicieli Komitetu Rozwoju
Gospodarczego Miasta, w którego składzie znalazła się szeroka reprezentacja zarówno samorządu miejskiego, jak i innych środowisk lokalnych,
– uwzględnieniu postulatów zgłaszanych przez przedsiębiorców w zapisach „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”.
2. Opis jednostki
W Ostrowie Wielkopolskim istnieje kilka dużych przedsiębiorstw, wokół których nie powstała jednak odpowiednio szeroka grupa średnich i małych firm – kooperujących lub świadczących im określone usługi. Według danych REGON z połowy 1998 r. w mieście funkcjonowały 4 przedsiębiorstwa państwowe, 28 spółdzielni, 229 spółek prawa handlowego (w tym 36
z udziałem kapitału zagranicznego) oraz 577 spółek cywilnych. Ogółem liczba podmiotów go-
Praktyka nr 32
spodarczych (bez zakładów osób fizycznych) wynosiła 1.033. Ponadto działa około 4,5 tys.
podmiotów bez szczególnej formy prawnej (zakłady osób fizycznych). Dane Urzędu Miejskiego wykazują, iż w tym samym okresie do ewidencji działalności gospodarczej wpisanych było
6.429 podmiotów. Można zaobserwować, że maleje względna przewaga liczby podmiotów nowo rejestrowanych nad wykreślanymi z ewidencji – od 3,5 w 1990 r. do ok. 1,6 w ostatnich latach. Wzrost liczby jednostek gospodarujących jest wolniejszy niż średnio w kraju – jest to jednak cecha charakterystyczna dla Kaliskiego i całej Wielkopolski.
Przemysł jest zdecydowanie najważniejszym typem działalności w Ostrowie Wielkopolskim.
Według danych na koniec 1997 r. w przemyśle zatrudnionych było ok. 42% ogółu pracujących.
Ostrowski przemysł wykazuje tendencję do dekoncentracji. Rynkowa transformacja gospodarki spowodowała przesunięcie zatrudnienia z dawnych potentatów na rynku pracy do nowo powstałych firm. Następujący proces powiększania się nowych przedsiębiorstw będzie wyrazem
utrwalania się ich pozycji ekonomicznej. Zmieniona struktura wielkości przedsiębiorstw podniesie elastyczność przemysłu i zmniejszy stopień ich uzależnienia od wahań rynkowych.
Władze miejskie po raz pierwszy w sposób zorganizowany zwróciły się do środowisk gospodarczych z pytaniami dotyczącymi nie tylko statusu, kondycji i planów lokalnych firm, lecz także oceny działania samorządu. Przedsiębiorcy mogli zgłosić zarówno propozycje w zakresie
usprawnień działania urzędów publicznych, organizacji usług, jak i wskazać newralgiczne dla
nich sprawy, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w strategii rozwoju miasta.
Informacje wynikające z raportu z badania klimatu dla przedsiębiorczości dały władzom lokalnym istotną wiedzę o stanie i planach ostrowskich firm oraz o ich oczekiwaniach co do przyszłości i rozwoju miasta oraz oczekiwaniach wobec działania różnych instytucji publicznych. Do
tej pory informacje takie były niepełne i źródłem ich pozyskiwania były jedynie bezpośrednie
kontakty dwustronne (przedstawiciel władz miasta – przedstawiciel firmy). Przeprowadzenie
badań na dużej grupie firm oraz zagwarantowanie anonimowości pojedynczych ankiet dało
w efekcie szeroki, nie obarczony przekłamaniami czy przemilczeniami, obraz środowiska
lokalnego biznesu. Dla członków Komitetu Rozwoju Gospodarczego wyniki badań stały się
ważnym elementem w programowaniu rozwoju miasta.
Badanie ankietowe klimatu dla przedsiębiorczości było jednym z etapów procesu budowania „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”. W ramach prac nad
diagnozą opracowano dwa dokumenty: „Profil miasta” oraz „Raport z badania klimatu dla
przedsiębiorczości”.
Badanie to miało na celu poznanie oczekiwań, preferencji oraz problemów nurtujących
środowisko lokalnego biznesu. Wyróżniono trzy główne priorytety:
– dokładne zrozumienie postaw środowiska biznesu wobec władz lokalnych oraz miejscowej
gospodarki,
– poznanie planów pracodawców i przedsiębiorców, w kwestii ekspansji lub zmiany lokalizacji,
– osiągnięcie lepszego porozumienia pomiędzy środowiskiem biznesu i administracją samorządową.
Badanie klimatu dla przedsiębiorczości wykonywane było według ściśle określonej procedury, która omówiona została na sesji Komitetu Rozwoju Gospodarczego. Głównym narzędziem był rozbudowany kwestionariusz ankiety, zawierający ponad 30 pytań podzielonych na 6
grup tematycznych:
– historia i status firmy,
– rodzaj prowadzonej działalności,
– zatrudnienie i sprawy pracownicze,
– informacje o obiektach firmy,
– usługi publiczne i stosunki z władzami powiatu i gmin,
– ogólne wrażenia.
219
220
Wywiady z przedsiębiorcami i szefami firm przeprowadzali członkowie Komitetu Rozwoju
Gospodarczego. Badaniem objęte zostały wszystkie znaczące firmy działające na terenie miasta (nie miało ono jednak charakteru reprezentacyjnego). Wywiady z przedstawicielami kierownictwa, bądź właścicielami wytypowanych firm przeprowadzone zostały w okresie dwóch
tygodni. Uzyskany poziom zwrotu ankiet przekroczył 80%. W wyniku realizacji tego przedsięwzięcia powstał raport opisujący lokalne firmy, ich plany, problemy oraz ocenę działania władz
publicznych i współpracy z nimi. Raport ten był żywo dyskutowany przez członków Komitetu
Rozwoju Gospodarczego, a wnioski z dyskusji znalazły bezpośrednie przełożenie na niektóre
zapisy „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”.
Badanie ankietowe klimatu dla przedsiębiorczości w Ostrowie Wielkopolskim stanowiło
element opracowywania strategii rozwoju gospodarczego miasta. Strategia była realizowana
w ramach LGPP. Prace nad strategią rozpoczęły się wiosną 1999 r. i były wspierane przez konsultantów MSAP. Komitet Rozwoju Gospodarczego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego (KRG)
– będący partnerem konsultantów zewnętrznych w procesie opracowywania strategii – został
powołany i ukonstytuowany 7 września 1999 r. W tym dniu członkom komitetu została przedstawiona propozycja i zasady przeprowadzenia badania. Okres bezpośrednio poprzedzający to
spotkanie został przeznaczony na dostosowanie formularza ankiety (dostarczonego przez
LGPP) do warunków polskich i specyfiki Ostrowa Wielkopolskiego oraz wytypowanie lokalnych firm, które zostały objęte badaniem. Okres od 8 września do 11 października został przeznaczony na zrealizowanie badania ankietowego klimatu dla przedsiębiorczości. Dotrzymanie
takiego harmonogramu badania – angażującego kilkadziesiąt osób – było możliwe dzięki szczegółowemu przygotowaniu harmonogramu i monitorowaniu postępów zarówno przez sekretarza miasta, jak i konsultantów MSAP. Przyjęty harmonogram badania przestawia tabela II.46.
Tabela II.46
Harmonogram realizacji badania ankietowego klimatu dla przedsiębiorczości
7 września
8 września
10-14 września
1-2 dni przed terminem
spotkania
15-27 września
28 września
30 września 8 października
8 października
9 października
13 października
Prezentacja zasad badania ankietowego klimatu dla przedsiębiorczości na sesji Komitetu
Rozwoju Gospodarczego
Wysłanie przez prezydenta miasta listu wprowadzającego do właścicieli i prezesów
(dyrektorów) wytypowanych do badania przedsiębiorstw
Prowadzący wywiady kontaktują się telefonicznie z wybranymi przedsiębiorstwami w celu
ustalenia terminu spotkania
Wykonanie telefonu potwierdzającego termin i godzinę spotkania
Wszystkie ankiety powinny być zakończone, przejrzane pod kątem czytelności
i przesłane/przekazane na adres osoby kontaktowej w urzędzie miasta
Przesłanie ankiet do jednostki zajmującej się ich analizą
Analiza ankiet, sporządzenie raportu
Przesłanie raportu do Urzędu Miejskiego w Ostrowie Wielkopolskim
Rozesłanie raportu członkom Komitetu Rozwoju Gospodarczego
Prezentacja raportu na forum KRG, dyskusja i wnioski
Spośród 43 wytypowanych do badania przedsiębiorstw z 36 otrzymano wypełnione ankiety,
co stanowi zwrot na poziomie 83,7%. Raport prezentujący wyniki badania i wnioski został zaprezentowany na sesji KRG – w dniu 13 października – wraz z profilem miasta. Prezentacja
i dyskusja nad tymi dokumentami stanowiły podstawę do wyboru kluczowych dla rozwoju miasta zagadnień, zaproponowania misji rozwoju oraz opracowania analizy strategicznej metodą
SWOT.
Praktyka nr 32
Kroki służące przygotowaniu i przeprowadzeniu badania – w przypadku decyzji o samodzielnym przeprowadzeniu badania – prezentują się następująco:
Etap 1. Wyznaczenie osoby (komórki) w urzędzie odpowiedzialnej za przygotowanie i przeprowadzenie badania
Etap 2. Przygotowanie badań
–
–
–
Badania będą realizowane w następujących etapach:
weryfikacja i dostosowanie formularza ankiety (w załączeniu) do specyfiki jednostki i celów szczegółowych stawianych przed badaniem,
wybór sposobu przeprowadzenia badań: badanie pocztowe (gdzie należy się liczyć z niższym zwrotem ankiet) bądź wywiady bezpośrednie (rozmowa ankietera z respondentem) –
w drugim przypadku znacznie większy będzie odsetek otrzymanych ankiet, ale należy liczyć
się z większymi nakładami (konieczność zatrudnienia ankieterów bądź powierzenie tej roli pracownikom urzędu lub np. członkom młodzieżowej rady gminy) oraz koniecznością
przygotowania materiałów informacyjnych dla osób, które będą przeprowadzały ankiety
i zorganizowanie dla nich warsztatów,
wybór (losowanie próby lub np. dobór celowy) firm, które zostaną objęte badaniem i powiadomienie ich o tym fakcie – służące poinformowaniu, czemu ma służyć badanie oraz jak
i kiedy zostanie przeprowadzone.
Etap 3. Przeprowadzenie badań
Etap 4. Analiza ankiet uzyskanych od przedsiębiorców
Etap 5. Sporządzenie raportu
Etap 6. Prezentacja i upowszechnienie raportu
Przesłanie kopii raportu firmom, które uczestniczyły w badaniu (zwiększy to wiarygodność
urzędu, np. przy podejmowaniu kolejnych edycji badań czy tez innych przedsięwzięć).
Etap 7. Wykorzystanie rekomendacji wynikających z badań w projektowaniu przyszłych przedsięwzięć
urzędu
Praktycznie bez ponoszenia nakładów finansowych (poza kosztem przygotowania materiałów oraz analizy ankiet i sporządzenia raportu) uzyskano rzetelne informacje o kondycji i zamierzeniach lokalnych firm, o postrzeganiu przez nie działań samorządu miasta oraz innych instytucji publicznych. Planując rozwój miasta można było uwzględnić (co też zostało uczynione)
postulaty zgłaszane przez przedsiębiorców. Ponadto, przedsiębiorcy mogli przekonać się, iż ich
zdanie ma bezpośrednie przełożenie na działania władz lokalnych i jest uwzględniane przy
opracowywaniu dokumentów o charakterze strategicznym. W przyszłości sprzyjać to będzie zacieśnianiu kontaktów oraz budowaniu porozumienia pomiędzy środowiskiem biznesu i administracją samorządową. W przypadku zatrudnienia firmy zewnętrznej koszt przeprowadzenia badań może wynieść od kilku do kilkunastu tysięcy zł (w zależności od liczby ankietowanych firm,
odległości, itp.). Możliwe i celowe jest jednak przeprowadzenia badania siłami własnymi urzędu – wówczas koszty ograniczą się do kosztu druku formularzy ankiet i później raportów. Analiza danych oraz opracowanie raportu mogą zostać przeprowadzone przez pracowników etatowych urzędu.
Przedstawiony przykład rozpoznania kondycji i oczekiwań podmiotów gospodarczych
przez władze lokalne stanowił element budowania strategii rozwoju gospodarczego jednostki
terytorialnej. Jednak celowe jest – w kontekście stymulowania rozwoju gospodarczego – kontynuowanie działań tego typu także po zakończeniu procesu planowania rozwoju. Badania takie
221
222
powinny stać się stałym elementem komunikowania się władz samorządowych z lokalnymi firmami. W przypadku jednostek, które strategię rozwoju już opracowały, badanie będzie niewątpliwie cennym elementem jej weryfikacji. Dla jednostek, które nie zamierzają w najbliższym
czasie przystępować do opracowania strategii rozwoju, wnioski z przeprowadzenia badania ankietowego stanowić mogą często jedyny czytelny sygnał pożądanych kierunków działań.
Badanie ankietowe klimatu dla przedsiębiorczości może stanowić element stałego współdziałania władz lokalnych (gminnych i powiatowych) ze środowiskami biznesu. W takiej sytuacji
w strukturze urzędu należy wskazać komórkę (osobę) odpowiedzialną za przygotowanie, prowadzenie i analizę wyników badania oraz określić częstotliwość prowadzenia badań (raz w roku, co
dwa lata, itp.). Takie podejście do badania klimatu dla przedsiębiorczości powinno jednak skutkować pewnymi modyfikacjami w jego realizacji, wśród których najbardziej istotne są:
– prowadzenie badania w formie ankiety pocztowej (w początkowym okresie spowoduje to
spadek zwrotu ankiet – lecz w kolejnych cyklach przedsiębiorcy widząc ciągłość działań
oraz ich przełożenie na konkretne decyzje przekonają się o celowości udzielania i przesyłania wyczerpujących odpowiedzi),
– dążenie do osiągnięcia reprezentatywności badanej próby przedsiębiorstw,
– dostosowanie formularza ankiety do lokalnej specyfiki i jego aktualizacja (weryfikacja)
w kolejnych cyklach badania,
– określenie sposobu prezentacji wyników badania i ich przełożenia na procesy decyzyjne –
wraz z zaprojektowaniem sposobu upowszechniania wyników badania i podjętych na ich
podstawie decyzji.
Przy prowadzeniu badania ankietowego klimatu dla przedsiębiorczości celowe wydaje się
podjęcie inicjatywy nawiązania współpracy z lokalną organizacją skupiającą przedsiębiorców
(samorząd gospodarczy, lokalna izba przemysłowo-handlowa, stowarzyszenie, itp.). Uwiarygodni to badanie w oczach przedsiębiorców, a także może pozwolić na podział kosztów prowadzenia badań pomiędzy samorząd a instytucje skupiające przedsiębiorców.
Bliższe zapoznanie się z prezentowaną metodą i jej wynikami jest możliwe pod adresem internetowym: www.lgpp.pl/pl/projekty/rozwoj_gospodarczy/default.htm, skąd osoby zainteresowane mogą pobrać pliki dotyczące badania ankietowego w Chełmie, w których znaleźć można:
formularz ankiety, wskazówki dla osób prowadzących badanie oraz pełną wersję raportu z analizy wyników badania.
Zastosowanie prezentowanego narzędzia przez gminy miejsko-wiejskie i gminy wiejskie
jest możliwe. W przypadku bardzo małych jednostek samorządu terytorialnego może jednak
pojawić się potrzeba pewnych modyfikacji narzędzia. Nie powinna ona jednak polegać na pomijaniu określonych etapów jego stosowania.
W przypadku stosowania tego narzędzia przez małe urzędy zawężony zostanie zakres
podmiotów objętych badaniem, co jest konsekwencją faktu, że na obszarach wiejskich liczba
podmiotów gospodarczych jest znacznie niższa niż w dużych ośrodkach miejskich.
Możliwe jest zarówno ograniczenie liczby pytań zawartych w kwestionariuszu (w pełnej wersji liczy on 30 pytań), jak i obniżenie poziomu ich wnikliwości analitycznej (np. w gminach
wiejskich zdecydowana większość podmiotów gospodarczych ma bardzo prostą strukturę własnościową oraz stosunkowo wąski zakres działania).
Badania można przeprowadzić drogą pocztową, gdyby okazało się, że brak jest partnerów
lokalnych, którzy byliby zainteresowani bezpośrednim włączeniem się w ich przeprowadzenie.
Zważywszy na powyższe, przeprowadzenie badań i sporządzenie na podstawie wyników raportu na temat klimatu przedsiębiorczości będzie mniej czasochłonne i mniej kosztowne.
ZARZĄDZANIE PROJEKTAMI
225
PRAKTYKA NR 33: SYSTEM ZARZĄDZANIA PROJEKTAMI – URZĄD GMINY W ZBÓJNEJ
Opracowanie: Marek Ćwiklicki
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Zarządzanie projektami
Nr 18 – System zarządzania projektami
stadium 2
urząd gminy
Urząd Gminy w Zbójnej
ul. Łomżyńska 64
18-416 Zbójna
tel. (086) 214-00-60
listopad 2003
Anna Górak – sekretarz gminy, tel. (086) 214-00-60
rozwiązanie zostało również zastosowane w następujących gminach: Banie,
Cedynia, Chojna, Miastkowo, Moryń, Nowogród, Przytuły, Raciechowice,
Sułkowice, Śniadowo, Trzcińsko-Zdrój, Widuchowa, Wizna oraz powiatach
łomżyńskim i myślenickim – jednostkach uczestniczących w Programie
Rozwoju Instytucjonalnego
II. OPIS PRAKTYKI
Analiza instytucjonalna urzędu gminy w Zbójnej, przeprowadzona w roku 2002, zawierała
następujący opis sytuacji w obszarze zarządzania projektami: Sytuacja w gminie Zbójna, w obszarze zarządzania projektami, nie odbiega od sytuacji w innych tego typu jednostkach w kraju. Pracownicy gminy posiadają jedynie cząstkową wiedzę i fragmentaryczne doświadczenie w tym zakresie. Oznacza to konieczność podjęcia działań szkoleniowych, a przede wszystkim działań na rzecz
stworzenia systemu zarządzania projektami i jego instytucjonalizacji.
W świetle przedstawionych powyżej wniosków, zaprojektowanie systemu zarządzania projektami i jego instytucjonalizacja stały się działaniem priorytetowym w zakresie podnoszenia
umiejętności pracowników Urzędu Gminy w Zbójnej w sferze zarządzania projektami, ze
szczególnym uwzględnieniem kwestii pozyskiwania środków finansowych z UE.
2. Opis jednostki
Gmina Zbójna jest jedną z dwóch gmin powiatu łomżyńskiego odwołujących się do tradycji kurpiowskich. Gminę zamieszkuje 4,8 tys. osób. W urzędzie zatrudnionych jest 16 osób,
o długim stażu pracy (powyżej 11 lat) oraz 3 osoby w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej
i 8 osób w Gminnym Ośrodku Kultury.
Gmina posiada strategię rozwoju, której zadania są uwzględnianie w zakresach czynności
poszczególnych pracowników. Około 50% zadań realizowanych w urzędzie znajduje odzwierciedlenie w strategii. Urząd sprawnie realizuje przypisane mu zadania, co wynika m.in. z właściwego podział uprawnień i obowiązków oraz relatywnie sprawnej komunikacji pionowej i poziomej. Przekazywanie informacji pomiędzy pracownikami przebiega bez zakłóceń, podobnie
jak na linii przełożony – podwładni, co wynika z płaskiej struktury organizacyjnej urzędu. Pracownicy podejmują nieformalne działania zmierzające do eliminowania sytuacji problemowych. Uwagę zwraca niski poziom wykorzystania technologii informatycznych w realizowanych
zadaniach.
226
–
–
–
–
Wdrożenie systemu zarządzania projektami wpłynęło na:
określenie zasad finansowania zadań poprzez projekty,
określenie zasad wyłaniania projektów,
stworzenie systemu ewaluacji projektów,
określenie stanowisk pracy związanych z zarządzaniem projektami.
Instytucjonalizacja systemu zarządzania projektami polegała, przede wszystkim, na określeniu i wdrożeniu zasad i mechanizmów zarządzania projektami, ze szczególnym uwzględnieniem projektów Unii Europejskiej. W ramach realizacji zadania wypracowano:
– zasady finansowania zadań poprzez projekty, ich wyłaniania i ewaluacji,
– listę projektów o charakterze lokalnym i ponadlokalnym,
– wniosek do wybranego funduszu pomocowego,
– opisy stanowisk pracy ds. zarządzania projektami.
Etap 1. Powołanie zespołu zadaniowego, opracowanie założeń systemu zarządzania projektami
Pierwszym krokiem było spotkanie konsultanta z sekretarz gminy – przewodniczącą zespołu zadaniowego ds. wdrażania systemu zarządzania projektami. W trakcie spotkania przedyskutowano sytuację urzędu w zakresie zarządzania projektami. Na tej podstawie stworzono listę
pytań dotyczących doświadczenia i kwalifikacji pracowników urzędu w zakresie zarządzania
projektami.
Na podstawie tej listy dokonano wyboru członków zespołu zadaniowego spośród pracowników urzędu oraz wypracowano harmonogram jego prac. W dalszej części spotkania konsultant przedstawił krajowe i zagraniczne przykłady zarządzania projektami w urzędach administracji publicznej. Przykłady zostały poddane dyskusji. Efektem tego etapu prac był dokument
pt. „Wstępna lista rozwiązań w zakresie zarządzania projektami dla Urzędu Gminy w Zbójnej”,
który opisywał skład i organizację pracy zespołu projektowego oraz wskazówki dla pracowników urzędu. Wskazówki dotyczyły zmian z kartach opisów stanowisk, które zostały uwzględnione podczas realizacji zadań w obszarze „Opisy stanowisk”.
Etap 2. Szkolenie w zakresie tworzenia systemu zarządzania projektami w urzędzie gminy
Etap drugi miał charakter szkoleniowy. Przedstawiono mechanizmy funkcjonowania sytemu zarządzania projektami oraz związane z tym wybrane aspekty merytoryczne, organizacyjne
i finansowe. Wskazano na źródła poszukiwania informacji o zarządzaniu projektami. Podczas
spotkania omówiono także ramowy harmonogram działań w zakresie wdrażania sytemu zarządzania projektami.
Etap 3. Przygotowanie listy zadań przewidywanych do opracowania w formie projektów
Przygotowanie sytemu zarządzania projektami wymagało opracowania listy potencjalnych
tematów, które staną się przedmiotem prac projektowych. W tym celu sporządzono roboczą listę przedsięwzięć dla Urzędu Gminy w Zbójnej. Lista obejmowała tematy projektów o charakterze lokalnym. Przy jej opracowaniu wzięto pod uwagę istniejące plany gminy w zakresie poprawy infrastruktury i rozwoju społeczno-gospodarczego.
Etap 4. Selekcja zadań pod kątem możliwości uzyskania zewnętrznego wsparcia finansowego
Na podstawie listy oraz zestawienia programów pomocowych wybrano tematy, dla których
źródłem finansowania byłyby programy pomocowe. Wykorzystując doświadczenie zdobyte
w roku 2003 w zakresie wykorzystania środków z programu SAPARD, skupiono się na projektach o charakterze tzw. miękkim. Przy udziale dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury rozpoznano możliwości dofinansowania projektu poświęconego „Szkole Tradycji”. Ze względu na wyma-
Praktyka nr 33
gany udział własny urzędu, dla tego projektu nie przygotowano wniosku. Uzyskane w ramach
tego etapu informacje o potencjalnych źródłach finansowania (takich jak, np. program TACIS)
będą podstawą do tworzenia w przyszłości montażu finansowego dla projektów o charakterze
kulturalnym.
Zespół zadecydował zatem o przygotowaniu innego wniosku. Uwagę skoncentrowano na
wniosku do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, dotyczącego budowy oczyszczalni i kanalizacji w gminie Zbójna. Wskazano na potrzebę dalszych prac w zakresie doskonalenia
zapisów i tworzenia dokumentacji dla potrzeb tego wniosku. Ponadto przekazano dokumenty
pomocne podczas opracowywania innych wniosków oraz wskazano przydatne źródło informacji (panel informacyjny Internetowego Systemu Ewidencji Kart Projektów).
Po zakończeniu tego etapu, zespół przystąpił do przeprowadzenia analizy mającej na celu
identyfikację i analizę barier związanych z przygotowaniem i realizacją projektu. Pracownicy
urzędu wskazali na najbardziej istotne problemy, jakie napotkano przy opracowywaniu dokumentacji. W tym celu przygotowano stosowny dokument pt. „Problemy napotkane podczas pisania wniosków do funduszy pomocowych”.
Etap 5. Identyfikacja partnerów gminy w realizacji projektu
W ramach tego etapu dokonano aktualizacji informacji o potencjalnych partnerach działających na terenie gminy Zbójna, tj.: organizacjach społecznych, gospodarczych, grupach obywatelskich i instytucjach religijnych, które byłyby potencjalnymi partnerami w realizacji projektów.
Stwierdzono, że na obszarze gminy brak jest lokalnych organizacji, które w sposób istotny przyczyniłyby się do zwiększenia potencjału gminy w zakresie pozyskiwania środków z UE. Zwrócono zatem większą uwagę na współpracę z innymi gminami powiatu łomżyńskiego.
Za bardziej adekwatne uznano wskazanie związków i stowarzyszeń, w których gmina Zbójna partycypuje. Ze względu na regularne spotkania tych partnerów, sporządzenie listy działań
uwzględniało bieżące zainteresowania potencjalnych uczestników. Lista dała także podstawę
do określenia nowych działań w zakresie współpracy ponadgminnej. Podczas sporządzania roboczej listy projektów i partnerów ponadlokalnych dla gminy Zbójna uwzględniono instytucje
z powiatu łomżyńskiego.
Etap 6. Nawiązanie współpracy ze starostwem powiatowym oraz gminami powiatu łomżyńskiego na rzecz
eliminacji barier związanych z ubieganiem się o środki pomocowe
W starostwie zorganizowane zostało spotkanie z udziałem przewodniczących zespołów zadaniowych ds. zarządzania projektami z gmin powiatu łomżyńskiego. Okazało się, że realizacja
działań ponadlokalnych wiąże się z pewnymi problemami, których wyeliminowaniem zainteresowani byli wszyscy uczestnicy. W związku z powyższym opracowano listę tych barier oraz przygotowano spis działań ponadlokalnych z centralną rolą starostwa jako koordynatora prac.
Etap 7. Przygotowanie uzupełnień do opisów stanowisk
Wprowadzenie systemu zarządzania projektami do urzędu gminy znalazło wyraz m.in.
w dokonanych zmianach w kartach opisów stanowisk. Podstawą do dalszych prac w tym zakresie jest opracowana Roczna lista przedsięwzięć na rok 2004 dla gminy Zbójna. Lista stanowi
bezpośredni rezultat wyboru tych tematów, które pojawiły się na liście działań lokalnych i ponadlokalnych.
Do nakładów tworzenia systemu zarządzania projektami należy zaliczyć, przede wszystkim,
czas pracy pracowników urzędu, zwłaszcza tych zaangażowanych w prace zespołu zadaniowego, w szczególności zaś czas pracy sekretarz urzędu. Koszty zaangażowania konsultanta pokryte zostały ze środków Programu Rozwoju Instytucjonalnego.
Wdrożenie systemu zarządzania projektami w Zbójnej powinno przynieść następujące korzyści:
– wzrost zdolności do wykorzystania środków pomocowych,
– nawiązanie współpracy z organizacjami społecznymi i innymi jednostkami samorządu terytorialnego na rzecz realizowania wspólnych projektów,
227
228
–
–
–
wypracowanie i stosowanie mechanizmów służących zarówno ubieganiu się przez władze
lokalne o fundusze zewnętrzne, jak i nadzorowi nad ich wykorzystaniem,
formalizację zadań wykonywanych przez członków zespołu projektowego w formie zmian
w opisach i zakresach obowiązków osoby/osób odpowiedzialnej/nych za pozyskiwanie i zarządzanie środkami zewnętrznymi,
realizację ramowego rocznego planu pracy w/w osoby/osób.
Podczas wdrażania systemu zarządzania projektami kluczowe jest wykorzystanie pracy zespołowej. Powoduje to zwiększenie nakładu czasu pracy, ale daje gwarancję zaznajomienia się
z istotą zagadnienia przez wszystkich pracowników urzędu. Ponadto, procedurze wdrażania systemu zarządzania projektami powinny towarzyszyć szkolenia mające na celu wyposażenie
urzędników w stosowne umiejętności i wiedzę. Zebrane w tym zakresie doświadczenia potwierdzają, że zasadne jest rozpoczęcie tworzenia systemu zarządzania projektami od włączenia
w skład grupy wdrażającej osób mających praktykę w takich przedsięwzięciach.
Na uwagę zasługuje modyfikacja opisów stanowisk, która stanowi podstawę do tworzenia
przyszłych zespołów projektowych zgodnie z przygotowanymi listami działań o charakterze lokalnym i ponadlokalnym. Modyfikacja opisów stanowisk stanowi dodatkowy koszt związany
z wdrażaniem systemu zarządzania projektami, ale urząd uzyskuje w ten sposób ramy instytucjonalne zarządzania projektami.
229
PRAKTYKA NR 34: PRZYGOTOWANIE SIECI SPECJALISTÓW DS. UNII EUROPEJSKIEJ
I PROGRAMÓW UE – URZĘDY GMIN I STAROSTWA POWIATOWE WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO
Opracowanie: Witold Sartorius
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Zarządzanie projektami
Nr 18 – System zarządzania projektami
stadium 3 (w zakresie wdrażania elementów systemu zarządzania
projektami)
związek gmin
Śląski Związek Gmin i Powiatów
ul. Stalmacha 17, 40-058 Katowice
tel. (032) 251-10-21, 251-12-41, 251-09-45
fax: (032) 251-09-85
www.silesia.org.pl
maj 2000
Bożena Pieruszek-Kwarciak – koordynator projektu, specjalista
ds. programów Unii Europejskiej
tel. (032) 251-10-21, 251-12-41, 251-09-45, 251-54-93
województwo opolskie
II. OPIS PRAKTYKI
Śląski Związek Gmin i Powiatów (ŚZGiP) prowadzi aktywną działalność na rzecz przygotowania pracowników urzędów gmin i powiatów do korzystania z programów Unii Europejskiej
dostępnych dla województwa śląskiego w okresie przedakcesyjnym. Projektem priorytetowym
w tej dziedzinie jest realizowany od czerwca 2000 r. cykl edukacyjny „Przygotowanie sieci specjalistów ds. Unii Europejskiej i programów UE w gminach i powiatach województwa śląskiego”. Współorganizatorami projektu są: Dom Współpracy Polsko-Niemieckiej, Rząd Krajowy
Północnej Nadrenii-Westfalii oraz Stałe Przedstawicielstwo Regionu Nord-Pas de Calais. Partnerzy projektu współpracują z samorządem województwa śląskiego, który określa ramy instytucjonalne i polityczne projektu.
Roczny cykl szkoleń, którego efektem jest funkcjonująca sieć specjalistów ds. Unii Europejskiej i pozyskiwania funduszy, skierowany jest do pracowników urzędów gminnych i powiatowych.
Moduły programowe projektu obejmują trzy segmenty tematyczne. Pierwszy z nich zawiera teoretyczne elementy związane z funkcjonowaniem Unii Europejskiej, polityką regionalną
oraz programami pomocowymi.
Drugi segment opiera się na zajęciach praktycznych z zarządzania projektami i korzystania
z programów pomocowych Unii Europejskiej.
Ostatni segment, tzw. operacyjny, zakłada stworzenie i funkcjonowanie sieci specjalistów
na terenie całego województwa.
Celem projektu jest przygotowanie przedstawicieli administracji samorządowej w gminach
i powiatach województwa śląskiego do aktywnego uczestniczenia w procesie integracji Polski
z Unią Europejską, w tym w szczególności:
– zrozumienia, popierania idei integracji UE i przyszłego członkostwa Polski w jej strukturach,
– pozyskiwania środków pomocowych zarówno z funduszu Phare, jak i funduszy przedakcesyjnych ISPA i SAPARD oraz w konsekwencji z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności dostępnych dla krajów członkowskich UE,
– nawiązania i podtrzymywania kontaktów z instytucjami UE.
230
Projekt edukacyjny „Przygotowanie sieci specjalistów ds. Unii Europejskiej i programów
UE w gminach i powiatach województwa śląskiego” poszerza wiedzę uczestników, umożliwia
współpracę przy tworzeniu projektów, zapewnia wzajemną pomoc przy tworzeniu projektów
lokalnych oraz wymianę informacji przydatnych w procesie integracji na szczeblu lokalnym.
Sieć specjalistów ds. Unii Europejskiej i programów UE w województwie śląskim składa się
obecnie z dwudziestu pięciu przedstawicieli gmin i powiatów, którzy uczestniczyli w osiemnastomiesięcznym cyklu seminariów, warsztatów i konferencji oraz podróży informacyjnej do instytucji unijnych w Brukseli oraz do Północnej Nadrenii-Westfalii. Aktualnie prace odbywają
się w formie Komisji ds. Unii Europejskiej Śląskiego Związku Gmin i Powiatów oraz forum
dyskusyjnego, dotyczącego projektów rozwoju lokalnego z bazą danych wniosków i archiwum.
Realizowany obecnie przez Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego projekt „Partner”, mający na celu efektywną absorpcję funduszy strukturalnych wymaga dobrze przygotowanych kadr samorządowych w zakresie znajomości tematyki unijnej oraz funkcjonowania w każdej jednostce samorządowej koordynatora – osoby znającej tematykę unijną i odpowiedzialnej
za projekty realizowane ze środków Unii Europejskiej. Odpowiadając na pilną potrzebę przygotowania kadr samorządów lokalnych do przyszłego funkcjonowania w warunkach Unii Europejskiej, Centrum Europejskie przy Domu Współpracy Polsko-Niemieckiej wspólnie ze Śląskim Związkiem Gmin i Powiatów realizują wspomniany cykl edukacyjny.
2. Opis jednostki
Ponad 10 lat temu grupa działaczy samorządowych powołała do życia stowarzyszenie pod
nazwą Związek Gmin Górnego Śląska. Energiczne działania na rzecz regionu zostały zauważone, zachęcając do współpracy ze Związkiem licznych partnerów, nawet spoza terenu kraju.
Otwartość i gotowość do pracy dla dobra regionu zachęciła do współdziałania kulturowo bliskie Górnemu Śląsku gminy Północnych Moraw. We wrześniu 1992 r. stowarzyszenie zostało
przekształcone w Związek Gmin Górnego Śląska i Północnych Moraw. Zaangażowanie środowisk samorządowych po obu stronach granicy pozwoliło Związkowi na znaczne rozszerzenie
zakresu działania i przetrwanie zmian historycznych tej skali, co rozpad Czechosłowacji. W takiej postaci Związek działał aż do wprowadzonej w 1999 r. reformy ustrojowej Państwa. Przyniosła ona poważne zmiany. Z jednej strony powiększony został terytorialny zasięg działania
oraz pojawiły się nowe pola aktywności Związku, które powstały w relacjach pomiędzy gminami, powiatami a samorządem regionalnym. Z drugiej jednak strony zmianie uległa struktura
Związku – dokonano statutowego rozdzielenia polskiej i czeskiej strony stowarzyszenia. Polska
strona Związku przyjęła nazwę Śląski Związek Gmin i Powiatów i w takiej formie działa do dzisiaj, współpracując z czeskim partnerem przy realizacji projektów.
Obecnie Związek zrzesza około 100 jednostek samorządu terytorialnego, a swoim zasięgiem obejmuje teren zamieszkany przez ok. 3,3 mln osób. Głównym przesłaniem ŚZGiP jest
praca na rzecz dobra publicznego w województwie śląskim. Podejmowane przedsięwzięcia i inicjatywy mają na celu integrację i rozwój regionu. Dążąc do tego Związek stara się tworzyć oraz
rozpowszechniać najlepsze wzory w zakresie rozwoju lokalnego.
Po 10 latach działalności ŚZGiP już na stałe wpisał się w samorządowy krajobraz na Śląsku, a dzięki swej aktywności jest instytucją cieszącą się dużym poważaniem w regionie. Zarówno pod względem skali działalności, jak i liczby ludności zamieszkującej obszar jego działalności, jest on największą regionalną organizacją samorządową w Polsce.
Misją Śląskiego Związku Gmin i Powiatów jest służba na rzecz dobra publicznego w województwie śląskim poprzez wspieranie społeczności i samorządów lokalnych, dzięki:
– integrowaniu na płaszczyźnie regionalnej śląskich gmin i powiatów,
– wspieraniu i promocji samorządności lokalnej,
– kształtowaniu wspólnej polityki samorządów lokalnych i lobbingu samorządowego,
– wspieraniu inicjatyw na rzecz rozwoju gmin i powiatów,
– profesjonalnym szkoleniom, doradztwu, wymianie doświadczeń i upowszechnianiu modelowych rozwiązań w zakresie rozwoju lokalnego i zarządzania w gminach i powiatach.
Praktyka nr 34
Główne pola działalności Śląskiego Związku Gmin i Powiatów:
I. Promocja gospodarcza gmin i powiatów.
II. Rozwój obszarów wiejskich województwa śląskiego.
III. Kształtowanie wspólnej polityki samorządów lokalnych.
IV. Lobbing samorządowy na rzecz gmin i powiatów.
V. Przygotowanie gmin i powiatów do korzystania z programów przedakcesyjnych i funduszy strukturalnych UE oraz innych programów pomocowych dla samorządów.
VI. Realizacja programu „Efektywne zarządzanie gminą i powiatem” oraz doskonalenie
kadr samorządowych.
VII. Realizacja programu “Rozwój turystyki i rekreacji w gminach i powiatach województwa śląskiego.
Przypadkowość szkoleń oraz osób zajmujących się w urzędach gmin i powiatów tematem
zarządzania projektami UE została wyeliminowana poprzez zaadresowanie projektu do konkretnych samorządów oraz osób wytypowanych (jako „specjaliści”) do uczestnictwa w projekcie poprzez swoich przełożonych. Długofalowość programu oraz konsekwencja w jego prowadzeniu zapewnia systematyczne gromadzenie wiedzy i doświadczenia.
1. Liczba uczestników szkoleń – 25 osób.
2. Wymogi uczestnictwa w szkoleniu w stosunku do zgłaszanych przez gminy i powiaty kandydatów:
– posiadanie przynajmniej podstawowego poziomu wiedzy nt. UE,
– znajomość języka angielskiego w stopniu średnio zaawansowanym,
– kryterium uzyskania dyplomu jest zdobycie do momentu zakończenia szkolenia stopnia
First Certificate in English.
–
–
3. Procedura naboru kandydatów:
test językowy – język angielski (poziom średnio zaawansowany),
krótka rozmowa kwalifikacyjna w ŚZGiP.
Uczestnicy projektu stworzyli sieć współpracy na bazie Komisji ds. Unii Europejskiej działającej przy Śląskim Związku Gmin i Powiatów oraz internetowego forum dyskusyjnego zamieszczonego na stronach www.silesia.org.pl. Forum składa się z dwóch działów tematycznych:
– Informacje o Unii Europejskiej (dostosowanie prawa, działalność Komisji UE, itp.),
– Projekty.
Stworzono również bazy danych i archiwum zrealizowanych projektów w gminach i powiatach objętych programem.
Narzędzia oraz sposób wdrażania, a także program praktyki uzgodniony został w trakcie
warsztatów programowych z udziałem przedstawicieli Śląskiego Związku Gmin i Powiatów,
Domu Współpracy Polsko-Niemieckiej, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego
oraz przedstawiciel Regionu Nord-Pas de Calais.
Moduły programowe w trzech segmentach projektu:
I. Segment – teoretyczne elementy projektu:
– Unia Europejska – geneza i instytucje,
– funkcjonowanie Unii Europejskiej,
– zasady polityki regionalnej,
– polityki sektorowe UE,
231
232
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
negocjacje akcesyjne Polski – ogólny przegląd,
programy pomocowe Unii Europejskiej – ogólne zasady,
fundusze przedakcesyjne i inne programy UE dostępne w okresie przed akcesją,
fundusze strukturalne i inne programy UE,
zasoby własne w procesie pozyskiwania środków z Unii Europejskiej,
podróże studialne w trakcie trwania projektu.
II. Segment – praktyczne elementy projektu:
zarządzanie projektami,
zarządzanie finansami,
zasady budowania dobrych projektów,
metody opracowywania wniosków o dofinansowanie w ramach programów Unii Europejskiej,
podróże studialne w trakcie trwania projektu,
instytucje wspierające rozwój lokalny i regionalny związane przede wszystkim z UE.
III. Segment – operacyjne elementy projektu:
wypracowanie zasad współpracy przy wprowadzaniu programów UE na obszarze województwa śląskiego, stworzenie konwencji o partnerstwie w celu zapewnienia dobrze funkcjonującego systemu informacji, dostępności oraz wdrażania programów unijnych, zaangażowanie różnych zasobów lokalnych w realizację projektów,
podsumowująca podróż do Brukseli (zrealizowana w miarę możliwości).
Projekt jest efektywny, ponieważ opiera się w znacznej części na samofinansowaniu poprzez uczestników (samorządy), pozyskując wsparcie zewnętrzne tylko na część potrzebnych
działań. Stworzona sieć współpracy jest bardzo silna i mało podatna na negatywne wpływy zewnętrzne, np. lokalnych polityków.
Projekt powiódł się w pierwszej edycji i będzie kontynuowany w województwie śląskim
i rozszerzony na województwo opolskie.
Wkład samorządu lokalnego województwa śląskiego na rzecz realizacji praktyki:
– wkład własny gmin i powiatów uczestniczących w projekcie (7 tys. zł x 35 uczestników) wynosi 245 tys. zł,
– wkład własny ŚZGiP w 2000 r. wynosi 103 tys. zł brutto (tj. z uwzględnieniem kosztów funkcjonowania jednostki zadaniowej w wysokości 14 tys. zł) oraz kwoty 105 tys. zł brutto na potrzeby związane z realizacją projektu w 2001 r. (tj. z uwzględnieniem kosztu funkcjonowania jednostki zadaniowej ŚZGiP wysokości 14 tys. zł).
Wkład Domu Współpracy Polsko-Niemieckiej wynosi 325,9 tys. zł brutto (w tym koszty
funkcjonowania jednostki zadaniowej DWPN wynoszą 50 tys. zł).
Suma wkładów netto (bez kosztów funkcjonowania jednostek zadaniowych) wyniosła
698.900 zł.
Efektem praktyki było uzyskanie bezpośrednich korzyści finansowych przez gminy i powiaty, które oddelegowały uczestników projektu; wynikły one z uzyskanych dotacji, pochodzących
z programów pomocowych UE na realizację projektów rozwoju lokalnego, poprawę organizacji urzędów, które wyodrębniły na swoje potrzeby biura europejskie lub jednostki koordynujące projekty z wykorzystaniem funduszy unijnych, ponadto zapewniały lepszy dostęp do informacji z UE oraz z tworzenia wspólnych (międzygminnych i międzypowiatowych) projektów
rozwoju lokalnego.
Praktyka nr 34
Niezbędne są konsultacje i dobre przygotowanie programu w ścisłej współpracy z samorządami, które mają wytypować swoich pracowników do udziału w takim projekcie. Należy dążyć
do współfinansowania programu i sieci przez jej uczestników, aby zapewnić długofalowość
przedsięwzięcia (w dalszej perspektywie – samofinansowania).
Należy dążyć do pozyskania nowych partnerów i budowania nie tylko sieci „oficerów”, ale
także sieci instytucji lokalnych: samorządów, organizacji pozarządowych, instytucji pomocowych, firm doradczych, itp.
233
WSPÓŁPRACA MIĘDZY
JEDNOSTKAMI SAMORZĄDU
TERYTORIALNEGO
237
PRAKTYKA NR 35: POWIATOWY SYSTEM INFORMACJI GOSPODARCZEJ – STAROSTWO
POWIATOWE W ŁOMŻY, URZĘDY GMIN POWIATU ŁOMŻYŃSKIEGO
Opracowanie: Anatol Władyka
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego
oraz stymulowanie rozwoju gospodarczego
Nr 19 (dla urzędu gminy) oraz Nr 18 (dla starostwa powiatowego) –
Realizowanie przedsięwzięć we współpracy z innymi jednostkami
stadium 3 (w zakresie realizacji przedsięwzięć we współpracy z innymi
jednostkami samorządu terytorialnego w postaci działań informacyjnopromocyjnych)
Nr 17 (dla urzędu gminy) oraz Nr 16 (dla starostwa powiatowego) –
Program rozwoju gospodarczego
stadium 2 (w zakresie stosowania przynajmniej jednego narzędzia
stymulowania rozwoju gospodarczego)
starostwo powiatowe
Starostwo Powiatowe w Łomży
ul. Szosa Zambrowska 1/27
18-400 Łomża
tel. (086) 215-11-80, fax (086) 216-22-11
www.powiatlomzynski.pl
styczeń 2004
Wiesław Jemielity, tel. (086) 216-30-97
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
Studium przypadku dotyczy realizacji przez Starostwo Powiatowe w Łomży oraz 9 gmin
z terenu powiatu łomżyńskiego zadania mającego na celu zwiększenie zasobów informacyjnych. Powiatowy Bank Informacji Gospodarczych pozwolił na stworzenie warunków do szerszego zabezpieczenia potrzeb informacyjnych wszystkich podmiotów gospodarujących na terenie jednostki terytorialnej. System tworzony jest z myślą o:
– polepszaniu warunków funkcjonowania lokalnych podmiotów gospodarczych,
– poprawie wizerunku powiatu wśród inwestorów zewnętrznych.
2. Opis jednostki
Powiat łomżyński tworzą dwie gminy miejsko-wiejskie (Nowogród i Jedwabne) i siedem
gmin wiejskich (Łomża, Miastkowo, Piątnica, Przytuły, Śniadowo, Wizna i Zbójna). Obszar powiatu zajmuje 1.354 km2 (użytki rolne stanowią 70,4% jego powierzchni, a 21,3% zajmują lasy). Około 26% powierzchni powiatu łomżyńskiego stanowią obszary unikalne pod względem
przyrodniczym – objęte różnymi formami ochrony prawnej. Sieć osadniczą tworzy 269 miejscowości, w tym dwa miasta oraz 267 wsi (270 sołectw).
Starostwo Powiatowe w Łomży jest urzędem obsługującym obszar powiatu łomżyńskiego
(ziemskiego), którego naturalnym centrum jest miasto Łomża (powiat grodzki). W Starostwie
238
Powiatowym w Łomży zatrudnione są 52 osoby (51,5 etatów), pracujące w 6 wydziałach kierowanych przez naczelników.
Utworzenie Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych pozwoli na pełniejsze zaspokojenie potrzeb informacyjnych gmin oraz powiatu – przy jednoczesnym zminimalizowaniu kosztów pozyskiwania, gromadzenia i przetwarzania informacji. System stanowić będzie także
wiarygodne źródło informacji o potencjale ekonomicznym powiatu i możliwościach realizowania przedsięwzięć gospodarczych na terenie powiatu (np. dla potencjalnych inwestorów).
W wyniku prac nad Powiatowym Bankiem Informacji Gospodarczych w każdej jednostce
powstanie formalnie określony zasób niezbędnych informacji. Dzięki stworzeniu Banku – integrującego oprócz danych gminnych także dane statystyki publicznej – zasoby uzupełnione zostaną o oficjalne dane statystyczne. Integracja systemu na poziomie powiatowym (oprócz ograniczenia kosztów gromadzenia i przetwarzania danych przez poszczególne jednostki) pozwoli
również na dokonywanie porównań wewnątrzpowiatowych.
W docelowym kształcie Powiatowy Bank Informacji Gospodarczych powinien zabezpieczać potrzeby informacyjne:
– władz samorządowych (powiatu i wchodzących w jego skład gmin),
– podmiotów gospodarczych i instytucji otoczenia biznesu, kultury, edukacji, itd.
Etap 1. Uzgodnienie założeń dotyczących organizacji Banku Informacji
W ramach pierwszego etapu wdrażania Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych
odbyły się spotkania konsultanta w przedstawicielami gmin powiatu łomżyńskiego. W trakcie
spotkań zaprezentowane zostały założenia funkcjonowania systemu, określono rolę poszczególnych podmiotów oraz przyjęto harmonogram prac. Dokonano również przeglądu informacji o charakterze gospodarczym, które są w posiadaniu gmin oraz określono potrzeby dotyczące zawartości projektowanego systemu.
Podjęte zostały ustalenia związane z organizacją prac. Zdecydowano, że wiodącą rolę odgrywać będzie starostwo powiatowe. Koordynator po stronie starostwa, pełniący jednocześnie
funkcję Naczelnika Wydziału Promocji, Rozwoju i Komunikacji, będzie ukierunkowywał wysiłki poszczególnych koordynatorów gminnych.
Etap 2. Przygotowanie zakresu danych gromadzonych w ramach Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych
Konsultant wraz koordynatorem ze strony starostwa powiatowego dokonali przeglądu zasobów informacji gospodarczych. Sprecyzowano, jakie informacje są szczególnie istotne
z punktu widzenia działań promocyjnych prowadzonych przez powiat. Uznano, że najważniejsze są informacje i dane istotne z punktu widzenia potencjalnych przedsiębiorców, inwestorów,
a także turystów. Związane jest to z profilem gospodarczym powiatu. Za najważniejsze uznano
informacje o nieruchomościach i terenach pod inwestycje, podmiotach gospodarczych działających na terenie powiatu, bazie noclegowej (w tym gospodarstwach agroturystycznych), instytucjach otoczenia biznesu. Zdecydowano, że informacje te stanowić będą podstawową bazę powiatowego systemu informacji. Ustalono także, że w zależności od potrzeb, baza może być
rozbudowywana o dodatkowe elementy. Decyzje w tym zakresie będą podejmowane wspólnie
przez władze powiatu oraz gmin. Wskazane zostały potencjalne kierunki rozwoju Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych:
– informacje o opuszczonych budynkach mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży,
– informacje o atrakcyjnych terenach pod działalność turystyczną, wypoczynkową.
Praktyka nr 35
Etap 3. Przygotowanie formularzy służących gromadzeniu danych
Na tym etapie przygotowane zostały formularze, które były wykorzystywane do zbierania
danych gospodarczych. Uwzględniając ustalenia dotyczące zawartości Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych opracowano odpowiednie kwestionariusze. Służyć one miały gromadzeniu trzech rodzajów informacji:
– o terenach i obiektach przeznaczonych pod inwestycje,
– o podmiotach gospodarczych,
– o gospodarstwach agroturystycznych.
W kwestionariuszu dotyczącym nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje zawarte zostały m.in. następujące informacje:
– położenie nieruchomości,
– dane właściciela nieruchomości,
– powierzchnia,
– klasa gruntu,
– istniejące uzbrojenie,
– przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.
W kwestionariuszu dotyczącym podmiotów gospodarczych, główne informacje dotyczyły
profilu działalności oraz potencjalnych możliwości kooperacji.
Kwestionariusz kierowany do gospodarstw agroturystycznych zawierał m.in. informacje dotyczące standardu oferowanych usług.
Etap 4. Gromadzenie danych gospodarczych w gminach
Dane zbierane były przez osoby odpowiedzialne w każdej gminie za realizację zadania. Koordynatorzy gminni byli odpowiedzialni za przeprowadzenie wywiadów z podmiotami gospodarczymi i właścicielami gospodarstw agroturystycznych oraz zebranie informacji o gminnych
terenach i obiektach przeznaczonych pod inwestycje.
Na tym etapie wystąpiła konieczność dokonania selekcji podmiotów gospodarczych. Należało podjąć decyzje, które podmioty będą wchodziły do Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych. Kluczem w dokonywaniu selekcji była skala oraz zakres prowadzonej działalności.
W zamierzeniu Bank Informacji ma być narzędziem służącym nawiązywaniu kontaktów gospodarczych oraz promocji. W związku z tym podmioty, które znajdują się w tym Banku powinny
prowadzić działalność produkcyjną lub usługową wykraczającą poza dostarczanie standardowych produktów – powinny posiadać możliwości kooperacji oraz ofertę, która byłaby w stanie
zainteresować szerszy krąg odbiorców.
W związku z faktem, że dane osobowe przedsiębiorców oraz właścicieli gospodarstw agroturystycznych będą powszechnie dostępne na stronach internetowych, konieczne było uzyskanie ich pisemnej zgody.
Etap 5. Weryfikacja danych
Zebrane przez koordynatorów gminnych dane i informacje zostają przekazane koordynatorowi powiatowemu. Najlepszym rozwiązaniem jest wymiana danych w formie elektronicznej.
Konsultant wspólnie z koordynatorem powiatowym dokonują przeglądu oraz weryfikacji danych. Odrzucone zostają zbędne informacje, m.in. dotyczące podmiotów nie kwalifikujących
się do zamieszczenia w Banku (np. zakład fryzjerski, usługi weterynaryjne).
Etap 6. Publikacja danych
Zgromadzone informacje, po opracowaniu, zostają udostępnione w wersji drukowanej
oraz na stronach internetowych starostwa powiatowego.
Etap 7. Usankcjonowanie trybu aktualizacji Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych przez gminy
Wszystkie gminy wchodzące w skład powiatu przyjmują zarządzenia regulujące tryb oraz
procedurę aktualizacji Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych.
239
240
Wdrażanie Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych wymaga zaangażowania pracowników z wszystkich gmin wchodzących w skład powiatu. W celu właściwej realizacji zadania
wystarczy oddelegowanie jednego pracownika. Jego nakład pracy będzie zróżnicowany w zależności od potencjału gospodarczego danej gminy. Po stronie nakładów należy również wskazać
na koszty związane z zamieszczeniem i aktualizacją danych na stronach internetowych (w przypadku powiatu łomżyńskiego nie wymagało to angażowania dodatkowych środków finansowych).
Niewątpliwą korzyścią wynikającą z wdrożenia narzędzia jest stworzenie procedury współpracy międzygminnej w zakresie rozwoju gospodarczego. Dzięki stworzeniu Banku powiat
łomżyński oraz gminy wchodzące w jego skład stają się bardziej otwarte na potencjalnych inwestorów. Istnieje również bezpośredni dostęp do aktualnych danych o charakterze gospodarczym.
Wdrażając omawiane narzędzie należy zwrócić szczególną uwagę na określenie, które informacje są szczególnie istotne dla danej jednostki samorządowej. Należy unikać zbytniego
rozbudowywania Banku – dokładanie zbyt wielu informacji może spowodować obniżenie czytelności i dostępności. Należy również dokładnie określić grupy potencjalnych adresatów.
241
PRAKTYKA NR 36: WSPÓŁDZIAŁANIE JEDNOSTEK SAMORZĄDOWYCH W RAMACH ZWIĄZKU
GMIN – ZWIĄZEK GMIN DORZECZA GÓRNEJ RABY I KRAKOWA
Opracowanie: Łukasz Mamica
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego
Nr 19 – Realizowanie przedsięwzięć we współpracy z innymi jednostkami
stadium 3
związek gmin
Związek Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa
32-400 Myślenice, ul. Drogowców 8
tel. (012) 274-39-71, 274-05-00, 274-05-01, 274-05-02
fax (012) 274-27-43
www.gornaraba.krakow.pl
1995
Stanisław Nowacki – przewodniczący zarządu, tel. (012) 274-39-71
brak danych
II. OPIS PRAKTYKI
Związek Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa jest dobrym przykładem współpracy międzygminnej, mającej na celu rozwiązanie problemów ekologicznych. Pragnąc powstrzymać degradację wód zlewni rzeki Raby oraz poprawić ich jakość, gminy leżące w Dorzeczu Górnej Raby oraz miasto Kraków podjęły w 1994 r. decyzję o utworzeniu związku celowego z siedzibą
w Myślenicach. Powstanie związku międzygminnego, posiadającego osobowość prawną i wykonującego zadania publiczne w imieniu własnym, było możliwe dzięki ustawie z 1990 r. o samorządzie gminnym.
Priorytetowymi działaniami związku są:
– uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej poprzez budowę i modernizację systemów
kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków na terenie 14 gmin, będących członkami
związku,
– ochrona środowiska wodnego dorzecza, stanowiąca warunek powstrzymania postępującej
degradacji wód zbiornika w Dobczycach, zaopatrującego w wodę pitną ponad milion osób.
Pierwszym zadaniem związku było sporządzenie „Kompleksowego programu utrzymania
czystości wód zlewni Raby od źródeł do zapory w Dobczycach”, który zawiera inwentaryzację
źródeł skażeń, proponowane metody neutralizacji zanieczyszczeń oraz harmonogram finansowo-rzeczowy realizacji inwestycji.
2. Opis jednostki
Bezpośrednimi efektami działań w ramach związku jest realizacja różnych inwestycji o charakterze proekologicznym na łączną kwotę 78 mln zł. Inwestycje, rozwiązując problemy poszczególnych gmin, przyczyniają się w sposób bezpośredni do ochrony zlewni rzeki Raby.
Proekologiczny charakter działań związku wpływa pośrednio na: intensyfikację zabudowy,
tworzenie obszarów nowej aktywności gospodarczej, rozwój agroturystyki i usług z nią związanych.
Współpraca międzygminna w ramach związku jest dowodem na to, że można przezwyciężyć bariery wynikające z podziału administracyjnego i prowadzić spójne działania na terenie
242
kilku powiatów (w tym przypadku: myślenickiego, limanowskiego, wielickiego, nowotarskiego,
suskiego i grodzkiego krakowskiego).
Związek przejął na siebie większość prac organizacyjno-księgowych związanych z realizacją
inwestycji proekologicznych na terenie gmin, będących jego członkami. Pozwoliło to zarówno
na lepsze wykorzystanie dostępnych środków, jak i zasobów ludzkich. Innowacyjność przedsięwzięcia związana jest z kompleksowym podejściem do spraw ochrony środowiska, rozwiązywanych w formie współpracy gmin. Powstanie związku i skuteczność jego działań są efektem zaangażowania, współpracy i wymiany doświadczeń liderów gmin, będących członkami związku.
Ponadto, związek prowadzi działalność z zakresu edukacji ekologicznej w szkołach podstawowych i średnich na terenie gmin członkowskich. Pośrednio, również mieszkańcy są objęci działaniami edukacyjnymi, bowiem uczestniczą w procesie decydowania o lokalizacji i budowie
obiektów infrastruktury z zakresu ochrony środowiska. Innowacyjny charakter posiada program „Nowoczesne techniki zarządzania w rolnictwie” - przewidziany dla rolników. Program
rozwiązuje kompleksowo problem zbierania i oczyszczania ścieków sanitarnych w całej zlewni
górnej Raby, od źródeł rzeki do zbiornika. Program oczyszczania zlewni ma być zrealizowany
do roku 2005.
Na początku 1994 r. przedstawiciele kilku gmin z terenu obecnego powiatu myślenickiego,
podczas nieformalnych spotkań, doszli do przekonania o konieczności rozwiązania w sposób
kompleksowy problemu gospodarki ściekowej (co przerastało możliwości poszczególnych
gmin). W grupie inicjatywnej znalazły się gminy: Kraków, Dobczyce, Myślenice, Lubień i Rabka. W czerwcu 1994 r. w Myślenicach odbyło się spotkanie przedstawicieli tych gmin pod przewodnictwem ówczesnego burmistrza Myślenic, który został wybrany na koordynatora całego
przedsięwzięcia. Impulsem mobilizującym gminy do działania była możliwość wykorzystania
funduszy urzędu wojewódzkiego przeznaczonych na ochronę wód. Pojawiła się szansa umieszczenia w planie centralnym projektu dotyczącego ochrony zlewni wód. W grudniu 1994 r. związek został wpisany do rejestru na wniosek ośmiu gmin. Władze miasta Krakowa przeprowadziły przetarg na opracowanie koncepcji ochrony wód zlewni Raby. Ogłoszenie przetargu
poprzedzone zostało konsultacjami na szczeblu gminnym, dotyczącymi oczekiwań w stosunku
do zamówionego opracowania. W skład komisji przetargowej weszli przedstawiciele pozostałych
gmin zaangażowanych w przedsięwzięcie. Przetarg na wykonanie opracowania wygrała krakowska firma Hydrotrest. Środki na opracowanie koncepcji zostały zarezerwowane w budżecie
Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie. Pierwsze zgromadzenie związku odbyło się w 1995 r.
Omówiono wówczas sprawy organizacyjne, wybrany został zarząd oraz komisja rewizyjna.
W prasie zamieszczono ogłoszenie o poszukiwaniu kandydata na stanowisko dyrektora związku.
Dokonano wyboru zarządu i przewodniczącego, wkrótce potem dokonano wyboru dyrektora.
W dalszej kolejności powołano sekretariat związku (do tego czasu sprawami organizacyjnymi
zajmował się sekretariat burmistrza). Początkowo biuro związku mieściło się w jednym pokoju,
potem zajmowało już trzy. We wstępnej fazie działania związku zarówno księgowa, jak i radca
prawny zatrudnieni byli na umowie zlecenie. Po roku zaczęto przyjmować etatowych pracowników. W Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego nr 1, poz. 4 z 1995 r. ukazał się statut związku zaakceptowany przez osiem gmin: Myślenice, Dobczyce, Siepraw, Pcim, Tokarnia,
Kraków, Rabka, Lubień. W sierpniu 1995 r. uchwałą związku przyłączone zostały dalsze gminy:
Raba Wyżna, Mszana Dolna (miasto i gmina) oraz Niedźwiedź. W styczniu 1997 r. dołączyły
Wieliczka, Wiśniowa i Jordanów. Doprowadziło to do zmiany statutu związku w 1998 r. Do 1998
r. związek wynajmował lokal od urzędu miasta, następnie siedziba związku została przeniesiona
do pomieszczeń wynajmowanych od prywatnej firmy.
Łączny koszt realizacji programu wynosi ok. 400 mln zł (100 mln USD). Zgodnie z założeniami, podstawowymi źródłami finansowania zadań infrastrukturalnych tego programu są:
Praktyka nr 36
–
–
–
–
50% – dotacja celowa z budżetu państwa na inwestycje objęte programem,
20% – wpłaty gmin – uczestników związku,
5% – darowizna z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Krakowie,
25% – środki pochodzące z funduszy ekologicznych (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Małopolski Fundusz Ochrony Środowiska, EkoFundusz).
Prace biura związku są finansowane przez gminy z dodatkowych składek, których wielkość
jest uzależniona od liczby mieszkańców danej gminy. Obecnie w biurze związku zatrudnionych
jest na pełnym etacie 12 pracowników. Koszt funkcjonowania biura (z kosztami osobowymi)
wynosi około 400 tys. rocznie. Biuro prowadzi zarówno pełną obsługę administracyjną realizowanych inwestycji, jak i obsługuje je od strony księgowej.
Od 1995 r. związek realizuje kolejno zadania zaplanowane w programie. Skalę przedsięwzięcia obrazują następujące efekty (po sześciu latach działalności):
– dokończenie budowy oczyszczalni w Rabce (8.700m3/dobę),
– budowa systemów kanalizacji sanitarnej o długości 150 km,
– likwidacja wysypiska śmieci w Niedźwiedziu,
– budowa przydomowych oczyszczalni ścieków w Byszycach i Gorzkowie (80 szt.),
– przepompownia ścieków w Drogini (1), Brzączowicach (7), Zakliczynie (6) i Dobczycach (10).
Ponadto, związek jest przygotowany do realizacji kolejnych zadań – dysponując gruntem
pod nowo budowane obiekty oraz projektami technicznymi dla zadań planowanych.
Biorąc pod uwagę rosnące znaczenie wypoczynku i rekreacji, położenie geograficzne gmin
należących do związku – w sąsiedztwie atrakcyjnych terenów turystyczno-rekreacyjnych (Beskid Makowski, Beskid Wyspowy, rzeka Raba i zalew Dobczycki oraz Gorczański Park Narodowy) – jest ogromnym atutem.
Podobny projekt może być realizowany na terenach położonych w obrębie zlewni danej
rzeki. Szanse jego powodzenia wzrastają, jeżeli obejmuje on swoim zasięgiem źródło wody pitnej dla większego miasta (ze względu na dostępne środki finansowe).
Związek posiada już kilkuletnie doświadczenie we wdrażaniu programu ochrony wód,
które może być wykorzystane przy podobnych inicjatywach. Przy replikowaniu omawianego
przedsięwzięcia należy również uwzględnić możliwość dostępu do środków finansowych z Unii
Europejskiej, przeznaczonych na ochronę środowiska.
243
ETYKA I ZAPOBIEGANIE
ZJAWISKOM KORUPCJI
247
PRAKTYKA NR 37: KODEKS ETYKI DLA PRACOWNIKÓW SAMORZĄDOWYCH I RADNYCH –
URZĄD MARSZAŁKOWSKI WOJEWÓDZTWA PODLASKIEGO, SEJMIK WOJEWÓDZTWA
PODLASKIEGO
Opracowanie: Wiesława Borczyk
I. METRYKA PRAKTYKI
Stadium:
Osoba kontaktowa:
Etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji
Nr 19 – Kształtowanie postaw etycznych
stadium 3 (w zakresie stosowania katalogu standardów zachowań
etycznych obowiązujących urzędników lub radnych, opracowanego
w formie, np. kodeksu etyki)
urząd marszałkowski, sejmik
Urząd Marszałkowski Województwa Podlaskiego
Sejmik Województwa Podlaskiego
ul. Legionowa 28
15-281 Białystok
tel. (085) 664-20-22
www.sejmik.bialystok.pl
październik 2003
Halina Krutul, kierownik referatu organizacyjnego, skarg i kontroli
tel. (085) 748-51-23
w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego został również
przygotowany kodeks etyki pracowników samorządowych i radnych gminy
Raciechowice
II. OPIS PRAKTYKI
Władze i pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego, uczestnicząc
w Programie Rozwoju Instytucjonalnego, podjęli działania mające na celu podnoszenie standardu usług oferowanych mieszkańcom oraz zwiększenie sprawności funkcjonowania administracji województwa samorządowego. Jednym z obszarów, w którym zastosowano metodę rozwoju instytucjonalnego, jest etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji. Analiza instytucjonalna
przeprowadzona wiosną 2002 r. wykazała, że w urzędzie nie obowiązują i nie są stosowane standardy zachowań etycznych, adresowane do urzędników bądź radnych. Kierownictwo urzędu zadecydowało, że opracowanie i usankcjonowanie kodeksów etyki pracowników samorządowych
oraz radnych stanie się zadaniem priorytetowym, zrealizowanym w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego.
2. Opis jednostki
Województwo Podlaskie zajmuje obszar 2.179,58 km2. Położone jest w północno-wschodniej części kraju, ma charakter typowo rolniczy. Województwo sąsiaduje z Litwą i Białorusią.
Liczba mieszkańców województwa wynosi 1.219.388 osób (stan na koniec 2002 r.). Liczba radnych sejmiku, wybranych w wyborach samorządowych w 2002 r. wynosi 30 osób. W urzędzie
marszałkowskim jest zatrudnionych 219 pracowników (dane na koniec czerwca 2003 r.).
248
Przyjęcie kodeksów etyki pracowników samorządowych oraz radnych pozwoli na poprawę
sytuacji w zakresie zwalczania zjawiska korupcji. Kodeks staje się instrukcją postępowania w sytuacjach etycznie wątpliwych. Przyjęcie kodeksów kształtuje również pozytywny wizerunek
urzędu.
Kodeksy etyki są regulacjami wewnętrznymi. Opracowywane są przez specjalistów w zakresie prawa. Po ich przyjęciu przez odpowiednie organy samorządowe stają się obowiązującym
prawem.
Etap 1. Przedstawienie informacji o zasadach pracy nad kodeksem, powołanie zespołów roboczych
W dniu 24 kwietnia 2003 r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Podlaskiego w Białymstoku odbyło się pierwsze spotkanie robocze w sprawie opracowania kodeksów etyki pracowników samorządowych – z udziałem konsultanta PRI oraz przedstawicieli organów stanowiących i wykonawczych, oraz pracowników urzędu odpowiedzialnych za zarządzanie kadrami,
sprawy organizacji urzędu, załatwianie skarg i wniosków. Konsultant omówił główne założenia
realizacji projektu oraz przedstawił wybrane przykłady „dobrych praktyk”, stosowanych w krajach o ugruntowanej demokracji. Uczestnicy zapoznali się ze sposobem stosowania metody rozwoju instytucjonalnego w urzędzie marszałkowskim, w jej fragmencie odnoszącym się do obszaru zarządzania „Etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji”.
Podczas dyskusji uczestnicy spotkania stwierdzili, że nie zostały dotychczas określone standardy zachowań etycznych urzędników i radnych. Z uwagi na odmienność statusu publicznoprawnego radnych i pracowników samorządowych, w celu opracowania kodeksów etyki powołane zostały 2 zespoły robocze.
Zespół ds. kodeksu etyki pracowników samorządowych składał się 5 osób, w tym kierownika referatu organizacyjnego, skarg i kontroli (kierownik zespołu), kierownika referatu kadr
i szkolenia, głównego specjalisty oraz inspektora ds. informacji, inspektora ds. organizacji. Na
podstawie przekazanych przez konsultanta materiałów, zespół miał za zadanie przygotować
projekt kodeksu etyki urzędników.
W drugiej części spotkania roboczego opracowano harmonogram działań, w którym określono konkretne czynności do wykonania, termin ich rozpoczęcia i zakończenia oraz rezultaty
(cząstkowe, całościowe). Ustalono terminy następnych spotkań roboczych z udziałem konsultanta. Ponadto uzgodniono, że w czasie realizacji projektu na bieżąco będzie następowała wymiana informacji z konsultantem (za pomocą poczty elektronicznej).
Konsultant przekazał kierownikom zespołów, opracowane przez współpracowników i pracowników MSAP, projekty kodeksu etyki pracowników samorządowych oraz wybieralnych
przedstawicieli władzy lokalnej, będące zbiorem zasad i wartości etycznych, wyznaczających
standardy postępowania urzędników i radnych na rzecz realizacji szeroko rozumianego interesu publicznego.
Jako przykłady istniejących już katalogów standardów etycznych w służbie publicznej w materiałach zamieszczono m.in. Kodeks Etyki Służby Cywilnej, wprowadzony zarządzeniem Nr
114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. oraz Kodeks Etyki Poselskiej,
uchwalony przez Sejm RP w dniu 17 lipca 1998 r. (M.P. Nr 24, poz. 338).
Etap 2. Konsultacje wewnętrzne projektu kodeksu etyki pracowników samorządowych
Zespół ds. kodeksu etyki pracowników samorządowych urzędu marszałkowskiego przesłał
tekst projektu dokumentu dyrektorom departamentów z prośbą o przekazanie pracownikom
oraz zgłoszenie uwag w okresie 2 tygodni. Uwagi i wnioski, które zostały nadesłane zespół przeanalizował i uwzględnił w tekście projektu, który następnie przesłał konsultantowi w celu wyrażenia opinii.
Praktyka nr 37
Etap 3. Akceptacja uwag do projektu kodeksu etyki pracowników samorządowych
Konsultant zapoznał się z uwagami zgłoszonymi przez pracowników departamentów. Ustalono termin kolejnego spotkania roboczego w urzędzie marszałkowskim – z udziałem członków
zespołów ds. kodeksów oraz dyrektorów departamentów. Celem spotkania było przeprowadzenie dyskusji dotyczącej zgłoszonych uwag i wniosków oraz wypracowanie ostatecznej wersji kodeksu etyki urzędników.
Etap 4. Opracowanie końcowej wersji kodeksu etyki pracowników samorządowych, konsultacja prawna kodeksu
Odbyło się spotkanie robocze, w trakcie którego przeprowadzono dyskusję, która w szczególności dotyczyła zapisów o angażowaniu się pracowników w działania o charakterze politycznym. Ponadto, zgłoszono uwagi do redakcji zapisów dotyczących zatrudniania, wynagradzania
i awansowania pracowników oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej i porządkowej za nieprzestrzeganie kodeksu etycznego. Uzgodniono ostateczną wersję kodeksu. Następnie zapoznano
się z projektem zarządzenia Marszałka Województwa Podlaskiego w sprawie wprowadzenia kodeksu etyki pracowników urzędu. Powyższe dokumenty zostały zaopiniowane pod względem
formalno-prawnym przez radcę prawnego urzędu.
Etap 5. Opracowanie projektu kodeksu etyki radnych województwa
Równolegle z opracowaniem kodeksu etyki urzędników, toczyły się prace mające na celu
przygotowanie projektu kodeksu etyki radnych województwa. W opracowanie projektu kodeksu włączyła się Komisja Statutowa Sejmiku, która na podstawie materiałów przekazanych
przez konsultanta przygotowała projekt kodeksu.
Etap 6. Konsultacja prawna kodeksu etyki radnych województwa
Przygotowany w ramach Komisji Statutowej Sejmiku projekt kodeksu etyki został przekazany radcy prawnemu urzędu marszałkowskiego, w celu jego zaopiniowania. Radca prawny
urzędu przedstawił swoją opinię w sprawie trybu wejścia w życie kodeksu etyki. Radca zwrócił uwagę na brak możliwości przyjęcia kodeksu etyki w drodze uchwały sejmiku. W uzasadnieniu opinii, radca przytoczył orzeczenie ośrodka zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach (niepublikowany wyrok z 11 lutego 2002 r., sygn. akt II S.A./Ka
3170/01 – Gazeta Samorządu i Administracji Nr 14 z 2001 r.). Orzeczenie stwierdzało, że Sąd,
badając skargę sejmiku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wyraził podgląd, iż ustalanie
zasad etyki radnego nie leży w kompetencji sejmiku, ponieważ kwestie związane z wykonywaniem mandatu są wyczerpująco uregulowane w ustawach ustrojowych. Ponadto NSA uznał, że
nakazy etyczno-moralne formułuje ślubowanie radnego, którego treść jest zawarta w ustawie,
która nie przewiduje delegacji dla sejmiku do uchwalania zasad etyki radnego. Sąd stwierdził,
że można wprawdzie zakładać istnienie norm etycznych powszechnie akceptowanych, jednak
nie jest zadaniem organów władzy publicznej tworzenie katalogu tych norm w postaci stanowionego prawa.
Etap 7. Przedstawienie propozycji trybu akceptacji kodeksu etyki radnych województwa
Konsultant, po przeprowadzeniu analizy opinii radcy prawnego urzędu marszałkowskiego,
Statutu Województwa Podlaskiego oraz ustawy o samorządzie województwa przedstawił radcy
prawnemu propozycję projektu trybu akceptacji kodeksu etyki radnych województwa – w formie uchwały o charakterze deklaratoryjnym. Akceptacja kodeksu w trybie deklaracji nie jest
tworzeniem prawa, lecz chęcią przyjęcia do stosowania przez radnych standardów postaw i zachowań, w zgodzie z obowiązującymi przepisami ustrojowymi. Przykładem proponowanego trybu jest deklaracja Parlamentu w sprawie Kodeksu Etyki Poselskiej, podjęta uchwałą Sejmu RP
w dniu 17 lipca 1998 r. Propozycja została zaakceptowana i ustalono treść uchwały, która będzie pozytywnie zaopiniowana pod względem formalno-prawnym.
249
250
Etap 8. Uzgodnienie trybu akceptacji kodeksu etyki radnych województwa
Opinia konsultanta w sprawie deklaratoryjnego trybu przyjęcia kodeksu etyki radnych województwa spotkała się z przychylnością Komisji Statutowej Sejmiku oraz radcy prawnego urzędu. Nowy projekt uchwały deklaratoryjnej wraz z projektem kodeksu etyki radnych województwa został przekazany do Biura Sejmiku oraz Komisji Statutowej Sejmiku, które ustalą termin
przekazania kodeksu oraz projektu uchwały pod obrady i do akceptacji sejmiku podlaskiego.
Etap 9. Usankcjonowanie kodeksu etyki pracowników samorządowych w formie zarządzenia
Kodeks etyki pracowników samorządowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego w Białymstoku wszedł w życie w drodze zarządzenia, podpisanego przez Marszałka
Województwa Podlaskiego.
Etap 10. Upowszechnienie kodeksu wśród pracowników
Zarządzenie zostało przekazane wszystkim dyrektorom departamentów oraz kierownikowi
referatu kadr w celu jego wykonania. Pracownicy, po zapoznaniu się z jego treścią, składają
oświadczenia, które włącza się do ich akt osobowych. Treść kodeksu została zamieszczona na
stronach internetowych www.sejmik.bialystok.pl
Nakłady związane z wdrożeniem kodeksów etyki urzędników i radnych są znikome. Ograniczają się jedynie do kosztów materiałów biurowych i czasu pracy kilku pracowników urzędu.
Korzyści wynikające ze stosowania kodeksu etyki to przede wszystkim harmonizacja postępowania urzędników z powszechnie uznawanymi wartościami i standardami etycznymi. Kodeks
służy budowaniu efektywnej i przejrzystej administracji publicznej poprzez kształtowanie właściwych relacji urzędników z obywatelami.
Ważną kwestią jest również wzrost przejrzystości działania władz publicznych oraz spodziewane podniesienie jakości funkcjonowania urzędu i świadczonych przez niego usług. Wdrożenie kodeksu etyki jest korzystne także z punktu widzenia marketingowego (kształtowanie pozytywnego wizerunku urzędu).
Przy wdrażaniu kodeksów etyki nie można zapomnieć o odpowiednim nagłośnieniu tego
przedsięwzięcia. Szeroka akcja informacyjna musi być skierowana zarówno do bezpośrednio
zainteresowanych grup, jak również do mieszkańców. Przeprowadzenie akcji informacyjnej
przyczyni się do lepszego zrozumienia wdrażanych rozwiązań oraz do kształtowania pozytywnego wizerunku urzędu.

zarządzanie w samorządzie terytorialnym. najlepsze praktyki

Transkrypt

Podobne dokumenty