14. Dr Anna Haładyj, Katedra Prawa Zarządzania Środowiskiem

14. Dr Anna Haładyj, Katedra Prawa Zarządzania Środowiskiem

Anna Haładyj
Katedra Prawa Zarządzania Środowiskiem
WPPKiA KUL
Responsywna administracja publiczna na przykładzie podania do publicznej wiadomości w prawie
ochrony środowiska
1. Wprowadzenie
Problematyka podania do publicznej wiadomości, jak szczególnej formy obwieszczenia
publicznego zawiadamiającego i/lub doręczającego stanowi problem marginalizowany w praktyce
stosowania prawa ochrony środowiska przez organy administracji publicznej, stanowiąc wszakże
zasadniczy element warunkujący wszczęcie postępowania z udziałem społecznym i jego
prawidłowość. Orzecznictwo sądów administracyjnych, wsparte wykładnią prounijną, pozwala uznać,
że pełni ono jednak rolę warunkującą dla prawidłowego procedowania w postępowaniu z udziałem
społecznym, a jego brak, lub obwieszczenie nieprawidłowe czy przedwczesne, skutkować może
nieważnością postępowania. Jednocześnie jednak, abstrahując od skutków prawnych, prawidłowe i
wczesne podanie do publicznej wiadomości pełnić służyć może nawiązaniu dialogu z władzami
publicznymi, a doręczające – wyjaśniać motywy jakimi kierował się organ administracji podejmując
rozstrzygnięcie w sprawie. Tak ujmowane podanie do publicznej wiadomości wpisuje się w koncepcję
responsywnej administracji publicznej, zwłaszcza jeśli wykracza poza uregulowania ściśle procesowe,
związane z możliwością wykorzystania działań faktycznych przez organ administracji publicznej.
2. Pojęcie responsywności
Jerzy Supernat prezentuje różne możliwe rozumienia pojęcia rozliczalności, wskazując także
ten aspekt, który jest najistotniejszy z punktu widzenia niniejszych rozważań, tj. traktowania
rozliczalności jako kontroli sprawowanej nad działaniami rządu i administracji, oraz rozliczalności jako
responsywności, tj. oceny tego, w jakim zakresie rząd realizuje życzenia lub zaspokaja potrzeby
obywateli.1 Responsywność w języku naturalnym może być sprowadzona do następującej zasady:
każdemu, kto zgłosi merytoryczną opinię, należy się merytoryczna odpowiedź. Responsywność
administracji postrzegana jest jako pokłosie koncepcji new public management, która głosi również
postulat administracji zorientowanej na klienta. W takim ujęciu responsywność definiuje się jako
składową dwóch elementów – szybkości reagowania przez administrację na zgłoszone przez
obywateli potrzeby i oczekiwania oraz celności działania w odpowiedzi na te oczekiwania, tj.
zdolności do podjęcia takich działań, które najpełniej trafią w potrzeby obywatela jako klienta
1
J. Supernat, O pojęciu rozliczalności (accountability) administracji, [w:] Odpowiedzialność administracji i w
administracji, red. Z. Duniewska, M. Stahl, Warszawa 2013, s. 35.
administracji.2 Responsywność ma swoje korzenie także w prawie do dobrej administracji, w tym
zwłaszcza w prawie do bycia wysłuchanym. Twórca koncepcji responsywnej administracji publicznej,
M. Stępień, podkreśla, że oznacza ona wrażliwość administracji na potrzeby obywateli wraz z
podjęciem (skutecznych) działań stanowiących – najlepiej zgodną z oczekiwaniami obywateli –
odpowiedź na zgłaszane administracji sygnały.3 Wskazuje on jednocześnie, że responsywność nie
polega na bezrefleksyjnym odczytywaniu wartości, dążeń obywateli ani także na ich zaspokajaniu, ani
na lustrzanym odzwierciedlaniu ustalonych lub jedynie domniemanych preferencji, zaś jej istotnym
elementem jest wyjaśnianie, dlaczego niektóre z nich nie są możliwe do zrealizowania.4
3. Podanie do publicznej wiadomości w prawie ochrony środowiska – koncepcja legislacyjna
Instytucja podania do publicznej wiadomości ma znaczenie warunkujące dla udziału
społeczeństwa w ochronie środowiska, zarówno w sensie formalnym, jak i praktycznym. W sensie
formalnym należyte podanie do publicznej wiadomości jest sygnałem, że dane postępowanie toczy
się z udziałem społecznym, a więc, że społeczeństwo może w nim uczestniczyć, korzystając z
gwarantowanych przez prawo uprawnień. Jednak praktycznie rzecz ujmując, jest ono warunkujące w
ten sposób, że pozwala na przekazanie społeczeństwu w sposób czynny informacji o tym, że pewne
postępowanie w ogóle się toczy, że władze publiczne zamierzają uregulować w pewien sposób
określoną sferę życia społeczno-gospodarczego, zaplanować określone działania i wywołać określone
skutki, tak faktyczne jak i prawne. Podanie do publicznej wiadomości ma także znaczenie
proceduralne przesądzając o tym, że postępowanie w sprawie przyjęcia dokumentu już się toczy.
Regulację prawną instytucji podania do publicznej wiadomości w prawie ochrony środowiska
od 15 listopada 2008 r. stanowią przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko.5 Podanie do publicznej wiadomości, w odniesieniu do udziału społeczeństwa w
postępowaniu
w
sprawie
przyjęcia
projektu
dokumentu
wymagającego
udziału
społeczeństwa (polityki, strategii, planu, programu), regulowane jest przepisami art. 39 uuiś, a
odniesieniu do postępowania w sprawie wydania decyzji – w art. 33 uuiś, wraz z wyjaśniającą to
pojęcie definicją ustawową z art. 3 ust. 1 p. 11 uuiś. Zgodnie z tą definicją, ilekroć w ustawie jest
mowa o podaniu do publicznej wiadomości, należy przez to rozumieć:
a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w
sprawie,
2
D. Sześciło, Niemiecki Neues Steuerungsmodell. Nowe zarządzanie publiczne w samorządzie lokalnym,
„Samorząd Terytorialny” 2012, nr 5, s. 45.
3
M. Stępień, Responsywna administracja publiczna, Toruń 2008, s. 7.
4
Tamże, s. 169 i nn. Krytyczną analizę tej koncepcji prezentuje B. Adamowicz, Partycypacja społeczna w Polsce
w kontekście reform samorządowych po 1990 r., „Samorząd Terytorialny” 2012, nr 11, s. 22–23.
5
T.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej cytowana jako uuiś.
b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie,
c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu
planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału
społeczeństwa – w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu,
d) w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż
gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania – także przez ogłoszenie w prasie
lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na
przedmiot postępowania.
Wyraźnie więc definicja ustawowa wskazuje na elementy techniczne podania do publicznej
wiadomości, określając mechanizmy warunkujące prawidłowe powiadomienie społeczeństwa. Z kolei
regulacja art. 33 i 39 uuiś wskazuje elementy podania do publicznej wiadomości, składające się na
treść prawidłowego powiadomienia społeczeństwa.
Koncepcyjnie podanie do publicznej wiadomości wyrosło z koncepcji obwieszczenia
regulowanego procedurą administracyjną i zostało wykorzystane oraz przetworzone na potrzeby
udziału społeczeństwa w sprawach z ochrony środowiska, choć obejmuje ono zaledwie wycinek
różnych postępowań administracyjnych6 oraz postępowania w sprawie przyjęcia projektu strategii,
polityki, planu lub programu. Korzeni tej instytucji szukać należy w art. 49 kpa, czyli „doręczeniu przez
obwieszczenie publiczne”7. Ta ostatnia stanowi rozwiązanie ekstraordynaryjne wobec doręczeń
drogą tradycyjną, w tym sensie, że służy „zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich
podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne
przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne
ogłoszenie”8, stanowiąc odstępstwo od tradycyjnego trybu doręczania decyzji i innych rozstrzygnięć,
w tym postanowień, w trybie przewidzianym w art. 39–48 kpa. Jest to forma szczególna także
dlatego, że wprowadza fikcję prawną doręczenia. Doktryna podkreśla, że coraz częstsze stosowanie
tej formy doręczenia wiąże się ze zwiększeniem liczby spraw administracyjnych i podniesieniem
świadomości prawnej społeczeństwa9, ale także ze wzrostem liczby aktów wprowadzających
podstawę do stosowania art. 49 kpa, dlatego że norma prawna w nim wyrażona nie stanowi
samodzielnej podstawy do doręczeń realizowanych przez obwieszczenia publiczne.
6
J. Jendrośka, Instytucja powiadomienia społeczeństwa w świetle wymagań prawa wspólnotowego, [w:] Prawo
ochrony środowiska i prawo karne. Księga jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej Profesora J. Sommera,
red. H. Lisicka, Wrocław 2008, s. 119.
7
A. Haładyj, Podanie do publicznej wiadomości i obwieszczenie w przepisach prawa ochrony środowiska,
„Prawo i Środowisko” 2012, nr 2
8
Wyrok NSA w Warszawie z 23 marca 2010 r, sygn. akt II OSK 45/10, LEX nr 597602.
9
P. Witkowski, Doręczenie przez obwieszczenie publiczne w postępowaniu administracyjnym – zagadnienia
wybrane, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010,
s. 907.
Tak ukształtowane obwieszczenia publiczne doktryna dzieli na zawiadamiające i
doręczające.10 W pierwszym przypadku obwieszczenie jest czynnością podania do publicznej
wiadomości określonych treści, które mają dotrzeć do adresatów, w drugim – obwieszczenie ma,
poza celem informacyjnym, charakter i cel „doręczający”, a więc skutkuje rozpoczęciem biegu
terminu do złożenia środka odwoławczego, dlatego powinno zawierać pełną treść doręczanego aktu
administracyjnego.11 Przemawia za tym także wykładnia funkcjonalna wskazująca, że cel
obwieszczenia publicznego jest taki sam, jak cel doręczenia właściwego, tym samym obwieszczenie
powinno umożliwić zapoznanie się z jego treścią i uzasadnieniem.12
Zaprezentowane tło doręczeń przez obwieszczenia publiczne (regulowane w kpa) stało się wzorcem,
z którego skorzystano, tworząc krajowe regulacje dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie
środowiska.
4. Treść „podania do publicznej wiadomości”
Takie
ukształtowanie
podania
do
publicznej
wiadomości
w
ujęciu technicznym
doprecyzowuje w stosunku do dokumentów art. 39 ust. 1 uuiś, określający, co jest przedmiotem
podania do publicznej wiadomości. Zgodnie z jego treścią:
Organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, bez zbędnej
zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informację o:
1) przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie;
2) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest
ona wyłożona do wglądu;
3) możliwości składania uwag i wniosków;
4) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy
termin ich składania;
5) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;
6) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone.
Z kolei podanie do publicznej wiadomości w odniesieniu do planowanych przedsięwzięć reguluje
art. 33 ust. 1 uuiś, zgodnie z którym:
Przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji,
bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o:
1) przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
10
Podział obwieszczeń oraz omówienie ich charakteru przeprowadzam za P. Witkowskim – tamże, s. 909.
G. Łaszczyca, [w:] Komentarz do art. 49 k.p.a., LEX, stan prawny na 1 stycznia 2010 r. Inaczej wyrok WSA w
Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 334/06, niepubl.
12
P. Witkowski, Doręczenie przez obwieszczenie publiczne…, s. 908.
11
2) wszczęciu postępowania;
3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie;
4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania
uzgodnień;
5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona
wyłożona do wglądu;
6) możliwości składania uwag i wniosków;
7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania;
8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;
9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36,
jeżeli ma być ona przeprowadzona;
10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone.
5. Ponowne podanie do publicznej wiadomości
Ponowne podanie do publicznej wiadomości jest regulowane przez art. 38 uuiś, zgodnie z
którym „Organ właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o wydanej
decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią”, oraz odpowiednio przez art. 42. p. 2 uuiś,
zgodnie z którym
Organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa:
1) rozpatruje uwagi i wnioski;
2) dołącza do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w
postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione
uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.
W pierwszym przypadku podanie do publicznej wiadomości, obok charakteru obwieszczającego,
może mieć także charakter doręczający, zaś w drugim – stanowi informację zbiorczą o sposobie
rozpatrzenia uwag i wniosków. Jednocześnie podkreślić należy, że zwrotne poinformowanie
społeczeństwa o sposobie rozpatrzenia uwag i wniosków, zwłaszcza zaś uzasadnienie, dlaczego
zostały one wzięte pod uwagę lub nie zostały uwzględnione (co wymaga uzasadnienia
merytorycznego) – stanowi sedno koncepcji responsywności administracji publicznej.13
6. Dobre praktyki w podaniu do publicznej wiadomości na tle wymogów responsywności
Jestem zdania, że w dobie informatyzacji realizacji zadań publicznych przez władze publiczne, z
uwagi na wymogi interoperacyjności oraz coraz większą dostępność technologii ICT, należy rozważyć
13
A. Haładyj, Udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko jako instytucja prawa
ochrony środowiska, Lublin 2015, s. 195.
co najmniej jako dobrą praktykę, na zasadzie lege non distinguente, umieszczanie w wersji
elektronicznej także całości niezbędnej dokumentacji sprawy jako załączników do pobrania ze strony,
na której znalazły się obwieszczenia. Znakomicie może to poszerzyć spektrum zainteresowanych,
którzy podejmą się zapoznania z projektowanym dokumentem oraz niezbędną dokumentacją sprawy
i zdecydują się złożyć uwagi i wnioski. Za takim postulatem przemawia także fakt, że uwagi i wnioski
mogą być składane także drogą mailową (tj. bez konieczności opatrywania ich bezpiecznym
certyfikowanym podpisem elektronicznym). Skoro zaś „każdemu” wolno złożyć wnioski w tym trybie,
to zasadnym wydaje się założenie, że także z niezbędną dokumentacją sprawy można zapoznać się
via Internet. Takie zjawisko można zaobserwować w stosunku do dokumentów przyjmowanych na
szczeblu centralnym14 i potraktować jako dobrą praktykę wymagającą upowszechnienia także wobec
projektów dokumentów będących przedmiotem podania do publicznej wiadomości na poziomie
regionalnym, subregionalnym i lokalnym. Służy to także bardziej „bezpośredniemu” zdobywaniu
wiedzy o projektowanym dokumencie, co jest zgodne z literą i – zwłaszcza – z duchem prawa
supranarodowego (konwencji z Aarhus).
Drugim postulatem jest jak najszersze uzasadnianie przyczyn, dla których uwagi i wnioski nie zostały
wzięte pod uwagę, noszące znamiona uzasadnienia merytorycznego. Praktykę polegającą na
dołączeniu do dokumentu tabeli, w której wskazano jedynie sposób postępowania z uwagami i
wnioskami (uwzględnione/odrzucone) należy uznać za naganną.
14
Zob.
np.
projekt
Programu
Polskiej
Energetyki
Jądrowej,
[online:]
http://www.mg.gov.pl/files/upload/10960/wyniki_konsultacji_spol_Prognozy.pdf [dostęp: 03.06.2014] i
„Projekt „Strategicznego planu adaptacji dla sektorów i obszarów wrażliwych na zmiany klimatu do roku
2020 z perspektywą do roku 2030 (SPA2020)” wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, [online:]
http://www.mos.gov.pl/g2/big/2013_08/1d63d4c130cf6d9a99d7a330273cbb8f.pdf [dostęp: 20.05.2014].