nr 9/16, s. 11 - Home

ARTYKUŁY I ROZPRAWY
Ewa Suwara
Wyzwania prawno-proceduralne dla Unii Europejskiej
związane z BREXIT-em
Decyzja podjęta przez ludność Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii
23.06.2016 r. o wystąpieniu z Unii Europejskiej już obecnie zaczyna wpływać na pracę unijnych
instytucji. Według zapowiedzi polityków brytyjskich zamiar wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE zostanie sfinalizowany (ostateczna decyzja w sprawie formalnej notyfikacji wystąpienia musi być – stosownie do art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej1 – podjęta w Zjednoczonym Królestwie zgodnie z jego prawem krajowym). W niniejszym artykule skoncentrowano się
na wpływie tej decyzji na funkcjonowanie unijnych instytucji, ze szczególnym uwzględnieniem obszaru Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Nie oznacza to jednak,
że poruszone problemy nie występują również w innych dziedzinach działania Unii.
1. Proces wystąpienia
Zjednoczonego Królestwa z UE
Proces wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE2 będzie
przechodził w najbliższych miesiącach przez następujące fazy:
Faza pierwsza: Okres po ogłoszeniu wyniku referendum
przed notyfikacją zamiaru Zjednoczonego Królestwa wystąpienia z UE zgodnie z art. 50 TUE3.
Faza druga: Okres po notyfikacji przez Zjednoczone Królestwo zamiaru wystąpienia z UE. Rozpoczęcie formalnych
negocjacji mających na celu zawarcie ze Zjednoczonym Królestwem umowy określającej warunki jego wystąpienia zgodnie
z art. 218 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej4.
W tej procedurze każdorazowe podjęcie decyzji przez Radę
odbywa się większością kwalifikowaną (z wyłączeniem przypadków przewidzianych art. 207 ust. 4 TFUE)5. Drugą fazę
zgodnie z art. 218 ust. 3 TFUE można podzielić na następujące
etapy:
• Przygotowanie wytycznych negocjacyjnych przez Radę;
• Komisja Europejska (dalej jako Komisja), a w przypadku
WPZiB – Wysoka Przedstawiciel – przedstawia zalecenia
negocjacyjne;
• Rada przyjmuje decyzję:
a) upoważniającą do podjęcia rokowań,
1 Dz. Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 13, dalej jako TUE.
2 Szczegółowo o etapach prowadzących do wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE napisał P. Craig w: P. Craig, Brexit: a Drama in six acts, „European Law Review” 2016/8, s. 1–42; „Oxford Legal Studies Research Paper”
2016/45, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2807975.
3 Por. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=OJ:C:
2012:326:FULL&from=PL.
4 Dz. Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47, dalej jako TFUE.
5 Większość kwalifikowana odpowiada co najmniej 72% członków Rady,
reprezentujących co najmniej 65% ludności państw członkowskich UE bez
populacji Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z art. 238 ust. 3 lit. b TFUE
i z uwzględnieniem art. 50 ust. 4 TUE.
b) (w zależności od przedmiotu przewidywanej umowy) mianującą negocjatora lub przewodniczącego zespołu negocjatorów UE.
Ponadto, Rada może kierować wytyczne do negocjatora UE
oraz wyznaczyć specjalny komitet, w konsultacji z którym
należy prowadzić rokowania. Należy zaznaczyć, że wątpliwości
budzi przedwczesne, tj. 27.07.2016 r. powołanie przez przewodniczącego Komisji, J.-C. Junckera, jego dotychczasowego
doradcy M. Barniera – na stanowisko „Głównego Negocjatora
odpowiedzialnego za przygotowanie i poprowadzenie negocjacji ze Zjednoczonym Królestwem na podstawie art. 50 TUE”.
Wątpliwości budzi zarówno podstawa prawna jego powołania,
jak i przeprowadzona przez Komisję procedura w tym zakresie6;
• Negocjacje między UE a Zjednoczonym Królestwem;
• Negocjator występuje z wnioskiem do Rady;
• Rada, na wniosek negocjatora, przyjmuje decyzję upoważniającą do podpisania umowy, a w stosownych przypadkach,
do tymczasowego jej stosowania przed jej wejściem w życie;
• Rada występuje do Parlamentu Europejskiego (PE) o zgodę
w sprawie zawarcia umowy (z wyjątkiem przypadków, gdy
umowy dotyczą wyłącznie wspólnej polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa) w przypadkach m.in. układu o stowarzyszeniu i umów mających istotne skutki budżetowe dla UE
6 W komunikacie Komisja Europejska odwołuje się do nieformalnych uzgodnień szefów państw i rządów pod koniec czerwca 2016 r. jako podstawy dla
powołania Głównego Negocjatora. Jednak uzgodnienia z czerwca nie rodzą
żadnych skutków prawnych, lecz jedynie polityczne. Według komunikatu
Główny Negocjator ma podlegać bezpośrednio przewodniczącemu Komisji
i ma być wspierany przez ekspertów Komisji oraz dyrektorów generalnych.
M. Barnier ma objąć nową funkcję 1.10.2016 r. Komunikat Komisji, chociaż
odwołuje się do art. 50 TUE, nie nawiązuje do procedury przewidzianej
w art. 218 ust. 3 TFUE, zgodnie z którą to Rada podejmuje decyzję o mianowaniu Głównego Negocjatora. Uwzględniając powyższe wątpliwości należy
przyjąć, że wyznaczenie Głównego Negocjatora ma charakter rekomendacji,
które formalnie powinny być zatwierdzone przez Radę (chyba że głównym
obszarem działania Negocjatora będzie Wspólna Polityka Handlowa), http://
europa.eu/rapid/press-release_IP-16–2652_en.htm.
Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2016
11
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
– co w przypadku BREXIT-u jest nieuchronne (regułą, zgodnie
z art. 218 TFUE, są konsultacje z PE z wyjątkiem przypadków
wymienionych w tym artykule7);
• Rada na wniosek negocjatora przyjmuje decyzję w sprawie
zawarcia umowy;
• Rada podpisuje umowę o wystąpieniu Zjednoczonego
Królestwa z UE.
Ponadto, prawdopodobnie na tym etapie dojdzie także
do negocjacji przyszłych ram prawnych relacji Zjednoczonego
Królestwa z Unią, tj. po jego wystąpieniu z UE. W konsekwencji
w fazie drugiej mogą się odbywać dwa równoległe procesy
negocjacyjne mające na celu określenie:
• warunków wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE,
• przyszłych ram prawnych stosunków między UE i Zjednoczonym Królestwem8.
Faza trzecia: Wejście w życie umowy w sprawie wystąpienia
Zjednoczonego Królestwa z UE i równoległe przeprowadzenie
dostosowania w Traktatach stanowiących podstawę UE (przede
wszystkim odnośnie do zakresu terytorialnego obowiązywania
Traktatów). Jednocześnie relacje Zjednoczone Królestwo – UE
będą regulowane (prawdopodobnie) odrębnymi umowami,
które będą negocjowane w fazie drugiej (i prawdopodobnie
w fazie trzeciej).
Umowa o warunkach wystąpienia jest zawarta między Zjednoczonym Królestwem i UE (w przeciwieństwie do umowy
o akcesji, którą zawierają państwa członkowskie i państwo przystępujące zgodnie z art. 49 TUE). Może ona być przedmiotem
analizy TS, ponieważ stanowi część prawa unijnego. Zgodnie
z art. 218 ust. 11 TFUE państwa członkowskie PE, Rada albo
Komisja mogą wystąpić o opinię TS w sprawie zgodności procedury zawarcia umowy z Traktatami.
Uwzględniając, że jest to pierwszy tego typu kazus w UE9
i nie przygotowano szczegółowych przepisów dla przeprowadzania takiej procedury, trudno sprecyzować dokładne ramy
czasowe poszczególnych faz. Wiadomo jednak, że w przypadku fazy drugiej, zgodnie z art. 50 ust. 3 TUE, Traktaty
przestają mieć zastosowanie do tego państwa od dnia wejścia
w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa
lata po notyfikacji, o której mowa w ust. 2, chyba że Rada
Europejska w porozumieniu z danym państwem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego
okresu. Oznacza to, że zgodnie z art. 50 ust. 3 TUE wystąpienie z UE może mieć charakter albo konsensualny, albo
jednostronny.
7 W przypadku konsultacji, PE wyraża swoją opinię w terminie, jaki Rada
może określić stosownie do pilności sprawy. W przypadku braku opinii w tym terminie Rada może stanowić samodzielnie. Por. art. 218
ust. 6 TFUE.
8 Przy czym nie jest jasne, czy oba procesy oznaczałyby negocjowanie dwóch
odrębnych umów, czy dwa procesy dotyczyłyby jednego dokumentu. Por.
V. Miller, A. Lang. Brexit: how does the article 50 process work. Briefing
Paper nr 7551 z 30.06.2016 r., http://researchbriefings.parliament.uk/
ResearchBriefing/Summary/CBP-7551.
9 „Wystąpienie” Grenlandii będącej częścią terytorium Danii w 1982 r.
ze Wspólnot Europejskich odbyło się w formie „zmniejszenia terytorialnej jurysdykcji traktatów” (poprzez zmianę treści Traktatu, ratyfikowaną przez wszystkie państwa członkowskie), a nie przez wystąpienie
de iure, gdyż Grenlandia nigdy nie była odrębnym członkiem Wspólnot
Europejskich.
12 Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2016
2. Prawo głosu i udziału Zjednoczonego
Królestwa w posiedzeniach Rady Europejskiej
i Rady
Obecnie Zjednoczone Królestwo nie notyfikowało jeszcze
zamiaru wystąpienia z UE i zapowiada, że nastąpi to na początku
2017 r., co oznacza, że znajduje się ono w fazie pierwszej procesu.
W tej fazie zachowuje ono pełnię praw członkowskich, m.in.
prawo udziału i głosu w posiedzeniach Rady Europejskiej i Rady.
W odniesieniu do drugiej fazy sytuacja prawa udziału i głosu
Zjednoczonego Królestwa może być interpretowana dwojako:
• szeroka interpretacja art. 50 ust. 4 TUE: Zjednoczone Królestwo nie będzie mogło uczestniczyć w żadnych posiedzeniach
grup i komitetów Rady (też w zakresie WPZiB), gdyż sprawy
tam rozpatrywane także i jego dotyczą (por. art. 50 ust. 4 TUE).
Zmianie ulegnie określenie większości kwalifikowanej w Radzie
zgodnie z art. 238 ust. 3 lit. b TFUE (art. 50 ust. 4 TUE);
• wąska interpretacja art. 50 ust. 4 TUE: Zjednoczone
Królestwo będzie mogło uczestniczyć w posiedzeniach grup
i komitetów Rady (też w zakresie WPZiB), bo art. 50 ust. 4
TUE odnosi się jedynie do dyskusji na forum UE nad mandatem
negocjacyjnym wobec Zjednoczonego Królestwa – a Zjednoczone Królestwo pozostaje pełnoprawnym członkiem UE zgodnie z art. 50 ust. 3 TUE do chwili wystąpienia z Unii. Określenie
większości kwalifikowanej w Radzie nie ulegnie zmianie.
Należy zaznaczyć, że Traktaty nie odnoszą się do powyższej kwestii w żadnym innym miejscu. Explicite nie zabraniają
państwu członkowskiemu UE udziału w posiedzeniach Rady
Europejskiej i Rady ani przyjmowania innych aktów prawa
unijnego w okresie od momentu notyfikacji do dnia jego formalnego wystąpienia z UE.
W fazie trzeciej Zjednoczone Królestwo przestaje być państwem członkowskim, siłą rzeczy jest więc pozbawione prawa
udziału i głosu w posiedzeniach Rady Europejskiej i Rady.
3. Zatrudnianie obywateli Zjednoczonego
Królestwa w instytucjach UE i w ESDZ10
Do fazy trzeciej sytuacja prawna obywateli Zjednoczonego
Królestwa zatrudnionych w instytucjach UE i w ESDZ nie
ulega zmianie. W trakcie fazy pierwszej i drugiej podejmowane
będą jednak działania mające na celu wyjaśnienie ich statusu
po wejściu w życie umowy o wystąpieniu z UE (czego przykładem jest powołanie 27.06.2016 r. w Radzie Grupy zadaniowej
ds. BREXIT-u, która ma się zająć m.in. kwestią zatrudnienia).
Według art. 28 lit. a regulaminu pracowniczego urzędników
UE11 mającego zastosowanie do instytucji UE i m.in. ESDZ
(art. 1b) „na urzędnika może zostać powołany jedynie ten,
kto jest obywatelem jednego z państw członkowskich Unii
i korzysta z pełni praw obywatelskich; organ powołujący może
odstąpić od wymogu posiadania takiego obywatelstwa”. Takie
same sformułowania zastosowano w stosunku do personelu
kontraktowego. Według art. 49 regulaminu pracowniczego
urzędników UE urzędnik unijny „może zostać zwolniony
10 Europejska Służba Działań Zewnętrznych, dalej jako ESDZ.
11 Rozporządzenie nr 31 (EWG) i 11 (EURATOM) Regulamin pracowniczy
urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej
(Dz. Urz. EWG L 045 z 1962 r., s. 1385 ze zm.), http://eur-lex.europa.eu/
legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:01962R0031-20140501&
from=EN .
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
z urzędu jedynie w przypadku, gdy przestaje spełniać warunki
określone w art. 28 (a) lub w przypadkach przewidzianych
w art. 39, 30, i w art. 41 ust. 4 i 5 oraz w art. 14 akapit drugi
i załącznika”. Decyzja zawierająca uzasadnienie jest wydawana
przez organ powołujący po zasięgnięciu opinii Wspólnego
Komitetu oraz po wysłuchaniu zainteresowanego urzędnika”.
Zgodnie z art. 1 aneksu X do powyższego regulaminu, wyjątek przewidziany w art. 28 lit. a dotyczący obywatelstwa nie
ma zastosowania do urzędników unijnych pełniących służbę
w państwach trzecich: „jedynie obywatele państw członkowskich mogą wstąpić do służby w takim państwie, a organ powołujący nie może stosować wyjątku przewidzianego w art. 28 lit. a
regulaminu pracowniczego”12.
W świetle powyższych sformułowań jedną z kwestii negocjowanych ze Zjednoczonym Królestwem w umowie o wystąpieniu (czyli w fazie drugiej) będzie zatrudnienie obywateli
brytyjskich przez instytucje UE i ESDZ (w centrali) w okresie
po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii.
Uwzględniając panującą w instytucjach unijnych i ESDZ
atmosferę i dążenie do zachowania jedności unijnej można się
spodziewać, że kierownictwo instytucji i ESDZ będzie podejmować starania w kierunku pozostawienia obywateli Zjednoczonego Królestwa na dotychczasowych stanowiskach,
a w mniejszym stopniu wykorzystania obecnej sytuacji do ich
zwolnienia, w zależności od spełnienia określonych przez
UE warunków (które mogą także być przedmiotem dalszych
negocjacji). Rozwiązaniem okresu przejściowego (tj. fazy nr 2)
w przypadku nowych pracowników instytucji i ESDZ może
być przyjmowanie do pracy na okres nie dłuższy niż dwa lata,
z możliwością przedłużenia umowy. Pytaniem otwartym pozostaje jednak, czy w tej sytuacji korzystne będzie dla obywateli
Zjednoczonego Królestwa pozostanie w instytucjach i ESDZ
po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii, przy założeniu,
że rozwój kariery zawodowej w znacznym stopniu (np. ESDZ)
uzależniony jest od poparcia państwa, którego mają obywatelstwo. W razie pozostawienia obywateli Zjednoczonego
Królestwa w instytucjach i w ESDZ pojawiają się dodatkowe
problemy prawne.
4. Dostęp obywateli Zjednoczonego
Królestwa do informacji niejawnych UE
Zgodnie z art. 50 ust. 3 TUE do czasu wejścia w życie
umowy o wystąpieniu lub przy jej braku dwa lata od notyfikacji
zamiaru Traktaty mają zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa, co oznacza, że zarówno w fazie pierwszej, jak i w fazie
drugiej utrzyma ono dostęp do informacji niejawnych UE
(gdyż do tego czasu pozostaje członkiem Unii) – por. art. 1
decyzji Rady z 23.09.2013 r. w sprawie przepisów bezpieczeństwa dotyczących ochrony informacji niejawnych UE13.
Może to rodzić sytuację, w której – chociaż nie będzie mogło
uczestniczyć w obradach i decyzjach podejmowanych przez
Radę oraz przez jej gremia (przy szerokiej interpretacji art. 50
ust. 4 TUE) – to utrzyma dostęp do wszystkich dokumentów
unijnych przekazywanych drogą niejawną.
12 Rozporządzenie nr 31 (EWG) i 11 (EURATOM) Regulamin pracowniczy
urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej
(Dz. Urz. EWG L 045 z 1962 r., s. 1385 ze zm.), http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:01962R0031-20140501&from=EN
13 Dz. Urz. UE L 325 z 2009 r., s. 35.
Obywatele Zjednoczonego Królestwa zatrudnieni przez
instytucje UE i ESDZ oraz oddelegowani do UE posiadają
poświadczenia dostępu do informacji niejawnych UE wystawione przez państwo członkowskie, tj. właściwy organ
brytyjski14. Poświadczenia są wystawiane na okres kilku lat
(w zależności od klauzuli). W sytuacji utrzymania zatrudnienia
obywateli Zjednoczonego Królestwa w instytucjach unijnych
i ESDZ po wystąpieniu z Unii (po części również w fazie drugiej), konieczne będzie określenie zasad, na jakich będą oni mieli
dostęp do informacji niejawnych UE i kto będzie im wystawiał
poświadczenia dostępu do informacji niejawnych.
Po wystąpieniu z UE Zjednoczone Królestwo przestanie być
państwem członkowskim, a więc zniknie warunek przewidziany
decyzją Rady z 23.09.2013 r. dla dostępu do informacji niejawnych UE. Wtedy zastosowanie będzie miał jej art. 13 dotyczący
wymiany informacji niejawnych z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, który stwierdza konieczność podpisania odrębnych umów. Przy czym należy zaznaczyć, że zgodnie
z art. 13 ust. 4 decyzja o udostępnieniu państwu trzeciemu lub
organizacji międzynarodowej informacji niejawnych UE wytworzonych w Radzie podejmowana jest przez Radę dla każdego
przypadku z osobna, w zależności od charakteru i treści takich
informacji, od tego, czy odbiorca spełnia zasadę ograniczonego dostępu i od tego, w jakim stopniu jest to korzystne dla
UE. Jeżeli wytwórcą informacji niejawnych, o których udostępnienie wystąpiono, nie jest Rada, to Sekretariat Generalny
Rady najpierw zwraca się o pisemną zgodę wytwórcy na ich
udostępnienie.
Powyższe problemy prawne, kluczowe z perspektywy bezpieczeństwa informacji, powinny być przedmiotem negocjacji
umowy o wystąpieniu oraz dodatkowych analiz Komitetu Bezpieczeństwa powołanego na mocy wyżej wymienionej decyzji.
5. Rezygnacja z prezydencji Zjednoczonego
Królestwa w Radzie w drugiej połowie 2017 r.
Według art. 16 ust. 9 TUE wraz z art. 236 lit. b TFUE, prezydencja w Radzie, z wyłączeniem Rady do spraw Zagranicznych15, sprawowana jest rotacyjnie przez przedstawicieli państw
członkowskich na warunkach uzgodnionych przez RE większością kwalifikowaną. Decyzja Rady Europejskiej nr 2009/881/UE
została przyjęta 1.12.2009 r.16 Porządek sprawowania prezydencji został określony decyzją Rady nr 2009/908/UE
z 1.12.2009 r. ustanawiającą środki wykonawcze do decyzji
Rady Europejskiej w sprawie sprawowania prezydencji Rady
oraz dotyczącą przewodnictwa w organach przygotowawczych Rady17 zgodnie z art. 4 wyżej wymienionej decyzji Rady
Europejskiej.
14 Szczegóły procedury przyznawania poświadczeń dostępu do informacji niejawnych w Zjednoczonym Królestwie por. https://www.gov.uk/government/
uploads/system/uploads/attachment_data/file/449862/Guidance_-_UK_Personnel_Security_Clearances_for_access_to_International_Classified_Information__V_2.0_-_Jul_2015_.pdf.
15 Zgodnie z art. 18 ust. 3 TUE, Wysoka Przedstawiciel UE do spraw
Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa przewodniczy Radzie do spraw
Zagranicznych.
16 Dz. Urz. UE L 325 z 2009 r., s. 35, http://www.nettax.pl/serwis/imgpub/
duuel/2009/325/l_32520091211pl00350061.pdf.
17 Por. http://www.nettax.pl/serwis/imgpub/duuel/2009/322/l_32220091209
pl00280034.pdf oraz http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/
PDF/?uri=OJ:L:2009:344:FULL&from=HR.
Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2016
13
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
Zgodnie z art. 1 decyzji Rady nr 2009/908/UE z 1.12.2009 r.
porządek, w jakim państwa członkowskie sprawują prezydencję
Rady począwszy od 1.01.2007 r., jest określony w decyzji Rady
(2007/5/WE, Euratom) z 1.01.2007 r. w sprawie porządku
sprawowania prezydencji w Radzie. Rotacja została wyznaczona
do 2020 r.18
Zgodnie z art. 1 ust. 2 decyzji Rady z 1.01.2007 r. w sprawie
porządku sprawowania prezydencji w Radzie (2007/5/WE,
Euratom) na podstawie propozycji danego państwa Rada może
jednogłośnie zdecydować, że państwo członkowskie obejmie
prezydencję w okresie innym niż ten uzgodniony w aneksie
do wyżej wymienionej decyzji.
Zgodnie z wyżej wymienionymi dokumentami, Zjednoczone
Królestwo miało sprawować prezydencję w okresie od lipca
do grudnia 2017 r. Jak wspomniano, do chwili wejścia w życie
umowy o wystąpieniu lub w przypadku jej braku, do 2 lat
po notyfikowaniu zamiaru wystąpienia z UE (50 ust. 3 TUE)
Zjednoczone Królestwo pozostaje członkiem UE. Traktaty nie
przewidują ani nie wskazują formy zamiaru uniknięcia sprawowania prezydencji przez państwo, które planuje wystąpić z UE.
W rozmowie telefonicznej z 19.07.2016 r. między brytyjską premier T. May i D. Tuskiem, przewodniczącym Rady
Europejskiej, wynikało, że Zjednoczone Królestwo zrezygnuje
ze sprawowania prezydencji w Radzie19. W tej sytuacji pojawiła się potrzeba wskazania innego państwa członkowskiego20,
które przejęłoby sprawowanie prezydencji. Procedura zmiany
porządku sprawowania prezydencji w Radzie wymagała podjęcia stosownej decyzji.
26.07.2016 r. w procedurze pisemnej Rada podjęła decyzję
nr 11432/16 zmieniającą decyzję 2009/908/UE ustanawiającą
środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie
sprawowania prezydencji Rady oraz dotyczącą przewodnictwa
w organach przygotowawczych Rady21. Zgodnie z jej treścią,
„choć nie otrzymano jeszcze od rządu powiadomienia na mocy
art. 50 TUE, jedno państwo członkowskie ogłosiło publicznie,
że wystąpi z Unii. Porządek prezydencji Rady należy zmienić,
aby uwzględnić tę okoliczność, bez uszczerbku dla praw i obowiązków tego państwa członkowskiego”.
Nowa decyzja Rady została podjęta jednomyślnie przez
wszystkie państwa członkowskie UE (tj. także przez Zjednoczone Królestwo)22. Na mocy decyzji:
• porządek sprawowania prezydencji Rady został określony
do 31.12.2030 r.;
• z listy państw członkowskich sprawujących prezydencję
wykluczono Zjednoczone Królestwo;
• przyśpieszono dotychczasową rotację w okresie od lipca
2017 r. do grudnia 2019 r. – miejsce Zjednoczonego Królestwa
18 Por. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:
32007D0005&qid=1403619778146&from=EN.
19 Biuro Premiera. PM phone call with the President of the European Council 19
July 2016. Komunikat z 20.07.2016 r., https://www.gov.uk/government/news/
pm-phone-call-with-the-president-of-the-european-council-19-july-2016.
20 Por. decyzję Rady z 1.01.2007 r. (2007/5/WE, Euratom) (Dz. Urz. UE
L 1 z 2012 r., s. 11), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
PDF/?uri=CELEX:32007D0005&qid=1403619778146&from=EN.
21 Por. http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11432–2016-INIT/
pl/pdf.
22 Komunikat Sekretariatu Rady z 26.07.2016 r. End of written procedure for the
adoption of Council decision amending Council Decision 2009/908/EU of 1
December 200, laying down measures for the implementation of the European
Council Decision on the exercise of the Presidency of the Council, and on the
chairmanship of preparatory bodies of the Council. Dokument CM nr 3653/16.
14 Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2016
zajmie Estonia, a kolejne państwa (Bułgaria, Austria, Rumunia
i Finlandia) będą sprawować prezydencję 6 miesięcy wcześniej
niż dotychczas planowano;
• dodano Chorwację, która dotychczas na liście nie widniała
(będzie ona sprawować prezydencję od stycznia do czerwca
2020 r.), co spowodowało brak zmian od lipca 2020 r. zarówno
jeżeli chodzi o kolejność, jak i okres sprawowania prezydencji
przez pozostałe państwa członkowskie.
Wątpliwości budzi niejasne zastrzeżenie względem „projektu
tabeli prezydencji Rady” zamieszczone w aneksie 1 do decyzji,
wskazujące, że nie ma ono skutkować „uszczerbkiem dla praw
i obowiązków Zjednoczonego Królestwa jako państwa członkowskiego” (takiego samego sformułowania użyto we wprowadzeniu do decyzji).
Takie sformułowanie może być interpretowane jako pozostawienie „otwartej furtki” dla Zjednoczonego Królestwa w przypadku braku uruchomienia art. 50 TUE (przy czym wydaje się,
że w tej sytuacji decyzja Rady z 26.07.2016 r. powinna być
ponownie zmieniona, by uwzględnić Zjednoczone Królestwo
na liście państw sprawujących prezydencję).
Pomimo pewnych wątpliwości natury prawnej związanych
z nową decyzją, ustalenie państwa sprawującego prezydencję jest istotne jeszcze z jednego powodu. Ma ono znaczenie
zarówno dla grup roboczych, którym prezydencja przewodniczy, jak i dla samego procesu negocjacji nad warunkami wyjścia
Zjednoczonego Królestwa z Unii.
Prezydencja rotacyjna przewodniczy następującym grupom
roboczym/komitetom Rady (istotnym z perspektywy WPZiB):
AKP, Athena23, CODEV, COELA, COTER, CP931, RELEX
oraz WPDU24.
6. Język angielski jako oficjalny i roboczy
język w instytucjach UE
Kolejnym obszarem wymagającym dalszej dyskusji w kontekście BREXIT-u jest lista języków oficjalnych i roboczych
Unii Europejskiej. Podstawą prawną w tym zakresie jest
art. 290 Traktatu EWG (obecnie art. 342 TFUE) oraz art. 190
Traktatu o EURATOM, które przewidują, że Rada, działając
jednogłośnie, określa zasady odnośnie do języków instytucji25, z uwzględnieniem przepisów zawartych w Statucie TS.
Na tej podstawie 15.04.1958 r. Rada przyjęła rozporządzenie
23 Komitet specjalny ATHENA: mechanizm finansowania wspólnych kosztów
związanych z unijnymi operacjami wojskowymi prowadzonymi w ramach
unijnej wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO). Obecnie mechanizm finansuje 6 operacji wojskowych: EUFOR Althea (BiH), EUNAVFOR
Atalanta (Róg Afryki), EUTM Somalia, EUTM Mali, EUMAM RCA oraz
EUNAVFOR Med. Jednym z 27 wpłacających składkę – proporcjonalnie
do swojego dochodu krajowego brutto – państw członkowskich jest Zjednoczone Królestwo (por. art. 41.2 TUE).
24 AKP: Grupa Robocza ds. Państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku; CODEV:
Grupa Robocza ds. Pomocy Humanitarnej i Pomocy Żywnościowej;
COELA: Grupa Robocza ds. Rozszerzenia i Krajów Negocjujących Przystąpienie do UE, COTER: Grupa Robocza ds. Terroryzmu, CP931: grupa
ds. Wspólnego Stanowiska 2001/931/WSiSW (tzw. unijna lista terrorystów); RELEX: Grupa Robocza Radców ds. Stosunków Zewnętrznych
oraz WPDU: Grupa Robocza ds. towarów podwójnego zastosowania.
25 Zdaniem Przedstawicielstwa Komisji w Irlandii oznacza to,
że wszelka zmiana reżimu językowego instytucji UE jest przedmiotem
jednomyślnego głosowania w Radzie, https://ec.europa.eu/ireland/news/
statement-on-behalf-of-the-European-Commission-Representation_en.
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
nr 1/195826. Rozporządzenie to kilkukrotnie nowelizowane
w związku z akcesją nowych państw członkowskich, wraz
z przepisami dotyczącymi funkcjonowania poszczególnych
instytucji unijnych i regulacji odnoszących się do interpretacji
stanowi zbiór wytycznych dotyczących stosowania języków
w instytucjach unijnych.
Treść art. 1 rozporządzenia nr 1/1958 stwierdza, że UE
posługuje się 24 językami oficjalnymi (ang. official) i 24 językami roboczymi (ang. working languages):
Język oficjalny/roboczy UE
francuski, niderlandzki, niemiecki,
włoski,
duński, angielski,
grecki,
hiszpański, portugalski,
fiński, szwedzki,
czeski, estoński, litewski, łotewski,
maltański27, polski, słowacki, słoweński,
węgierski,
bułgarski, irlandzki28, rumuński,
chorwacki
2728
Od roku
1958
1973
1981
1986
1995
2004
2007
2013
Źródło: Komisja Europejska, http://ec.europa.eu/dgs/translation/translating/officiallanguages/index_en.htm.
Każde państwo, zanim przystąpi do Unii, wskazuje język jako
oficjalny język UE. Nie każdy język uznany wewnętrznie za oficjalny
ma status języka oficjalnego UE. Początkowa decyzja o wyborze
języka może być zmieniona, jeśli wszystkie państwa członkowskie
wyrażą na to zgodę29. W kontekście BREXIT-u należy zauważyć,
że język angielski został wskazany tylko przez Zjednoczone Królestwo, a jego wystąpienie z UE, przy jednoczesnej woli utrzymania
na liście języka angielskiego jako języka oficjalnego i roboczego
UE, będzie najprawdopodobniej wymagało stosownej notyfikacji
jednego z państw członkowskich.
26 Por.http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:01958R0001–20130701&qid=1408533709461&from=EN.
27 1.05.2004 r. Rada przyjęła czasową derogację od obowiązku przygotowania i publikacji aktów prawnych w Dzienniku Urzędowym UE w wersji
maltańskiej. Derogację przewidziano na okres 3 lat, przedłużonych o rok
względem wszystkich dokumentów z wyjątkiem rozporządzeń przyjętych
wspólnie przez PE i Radę (rozporządzenie Rady 930/2004 z 1.05.2004 r.
(Dz. Urz. UE L 169 z 2004 r., s. 1)). Od 2007 r. odstąpiono od derogacji.
28 Galijski (Gaelic) to nazwa grupy języków celtyckich Irlandii i Szkocji.
Irlandzki (Irish) to celtycki język Irlandii. Do 31.12.2006 r. irlandzki
(pierwszy z dwóch, obok angielskiego, oficjalnych języków Irlandii) nie
był uwzględniany na liście języków roboczych instytucji unijnych, chociaż
od 1971 r. był językiem oficjalnym UE (tj. wszystkie dokumenty prawa
pierwotnego były nań tłumaczone). 1.01.2007 r. irlandzki stał się językiem roboczym UE, z czasową derogacją na okres 5 lat z możliwością jej
przedłużenia (rozporządzenie Rady nr 920/2005 z 13.06.2005 r. (Dz. Urz.
UE L 156 z 2005 r., s. 3). Derogacja oznaczała, że instytucje unijne nie
były zobowiązane do przygotowywania wszystkich aktów po irlandzku
i publikacji w tym języku w Dzienniku Urzędowym UE, z wyjątkiem rozporządzeń przyjmowanych łącznie przez PE i Radę. Na mocy rozporządzenia Rady nr 2015/2264 (Dz. Urz. UE L 322 z 2015 r., s. 1) derogacja
wygaśnie 31.12.2021 r., http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/
PDF/?uri=CELEX:32005R0920&from=PL, http://publications.europa.
eu/code/en/en-370204.htm oraz http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/
TXT/PDF/?uri=CELEX:32015R2264&from=PL.
29 Komisja Europejska, http://ec.europa.eu/dgs/translation/translating/
officiallanguages/index_en.htm.
Zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 1/1958, jeśli w państwie członkowskim funkcjonuje kilka języków urzędowych,
to stosowanie języka na wniosek państwa zainteresowanego
zostaje określone zgodnie z ogólnymi zasadami wynikającymi
z ustawodawstwa tego państwa. Powyższy przepis nie określa
tym samym jednoznacznie, czy dane państwo członkowskie
może wystąpić z wnioskiem o nadanie statusu języka oficjalnego
i roboczego dwóm językom, lecz odwołuje się do zasad obowiązujących w danym państwie. Język angielski jest językiem
urzędowym oprócz Zjednoczonego Królestwa także w Irlandii
(zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji z 1937 r. ze zm.)30 i na Malcie
(art. 5 Konstytucji z 1964 r. ze zm.)31, ale oba państwa wnioskowały o umieszczenie na liście jedynie ich pierwszych języków
urzędowych, tj. irlandzkiego32 i maltańskiego33.
Wraz z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z UE, rozporządzenie nr 1/1958 będzie najprawdopodobniej wymagało zmiany, w której nastąpi wykreślenie języka angielskiego
a następnie ponowne nadanie mu statusu oficjalnego języka
urzędowego i roboczego UE na mocy wniosku złożonego
przez zainteresowane państwo. Wniosek będzie rozpatrywany
jednogłośnie przez Radę. Termin złożenia wniosku powinien
przypadać w drugiej fazie procesu wystąpienia Zjednoczonego
Królestwa z UE dla zminimalizowania negatywnych skutków
dla procedury decyzyjnej w UE.
Według art. 6 rozporządzenia nr 1/1958 instytucje mogą
określić szczegółowe zasady stosowania systemu językowego
w swoich regulaminach. Obecnie angielski, francuski i niemiecki zajmują szczególne miejsce w Unii. W praktyce są one
„roboczymi” językami Komisji34. Języki angielski i francuski
są stosowane w codziennych briefingach prasowych Komisji,
przy czym żaden dokument prawnie wiążący nie wskazuje tych
języków jako „bardziej” roboczych od pozostałych języków UE.
W PE dokumenty oraz debaty są tłumaczone na wszystkie języki
oficjalne UE35, przy czym w praktyce tłumaczenie odbywa się
na podstawie wersji dokumentu po angielsku, francusku lub
niemiecku. Członek PE ma prawo dokonywać wyboru języka
oficjalnego swojego przemówienia.
W odniesieniu do języków stosowanych w Radzie, w grudniu
2003 r. COREPER podjął decyzję w sprawie nowego podejścia do tłumaczenia, którą sformalizowano decyzją nr 56/04
Sekretarza Generalnego/Wysokiego Przedstawiciela36. Decyzja
ta przewiduje, że oprócz spotkań Rady Europejskiej i Rady,
tłumaczenie na wszystkie oficjalne języki UE odbywa się w 20
gremiach przygotowawczych Rady i jest finansowane z jej budżetu. W przypadku większości pozostałych gremiów, zapewnienie tłumaczenia odbywa się na „prośbę” i jest finansowane
z kopert budżetowych przyznanych na każdy język oraz, jeżeli
30 Por. http://www.taoiseach.gov.ie/eng/Historical_Information/The_Constitution/February_2015_-_Constitution_of_Ireland_.pdf.
31 Por. http://justiceservices.gov.mt/DownloadDocument.aspx?app=lom&
itemid=8566.
32 Por. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:
32005R0920&from=PL.
33 Rozmowa autorki z dyplomatą Stałego Przedstawicielstwa Malty przy UE
10.07.2016 r.
34 Por. art. 18 regulaminu Komisji Europejskiej, http://eur-lex.europa.eu/
legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32000Q3614&from=PL.
35 Por. art. 158 regulaminu PE, http://www.europarl.europa.eu/sipade/rulesleg8/Rulesleg8.EN.pdf.
36 Por. Sekretariat Generalny Rady. Interpreting in Council preparatory bodies,
dokument nr 5149/10 z 11.01.2010 r., s. 2.
Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2016
15
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
Gremium przygotowawcze rady
w obszarze spraw zewnętrznych, bezpieczeństwa i rozwoju
Zakres tłumaczenia
Pełne tłumaczenie (F)
Komitet Stałych Przedstawicieli – CRP II (z zastrzeżeniem art. 1.1(c) decyzji nr 111/07).
Tłumaczenie na żądanie (R)
Grupy Robocze: ds. Towarów Podwójnego Zastosowania, ds. Ogólnego Systemu Preferencji, ds. Kredytów Eksportowych, ds. Towarów, oraz w sprawach Pytań Handlowych.
Tłumaczenie nie jest pożądane (N)
Komitet ds. Cywilnego Zarządzania Kryzysowego (CIVCOM),
Grupy Robocze: ds. Prawa Morskiego, ds. Stosunków Transatlantyckich, ds. Wschodniej
Europy i Azji Centralnej, ds. EFTA, ad hoc ds. Procesu Pokojowego na Bliskim Wschodzie, ds. Bliskiego Wschodu i Zatoki Perskiej, ds. Maszreku i Maghrebu, ds. AKP, ds.
Azji i Oceanii, ds. Ameryki Łacińskiej, ds. Współpracy Rozwojowej, ds. Przygotowań
Międzynarodowych Konferencji nt. Rozwoju, oraz w sprawie Pomocy Żywnościowej,
Bez tłumaczenia (Z)
Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (PSC),
NICOLAIDIS,
Komitet Wojskowy (EUMC),
Grupy Robocze ds. Stosunków Zewnętrznych (RELEX), ds. Międzynarodowego Prawa
Publicznego, ds. Narodów Zjednoczonych, ds. OBWE i Rady Europy, ds. Praw Człowieka, ds. Regionu Zachodnich Bałkanów, ds. Afryki, ds. Terroryzmu (aspekty międzynarodowe), ds. nieproliferacji, ds. Eksportu Broni Konwencjonalnej, ds. Globalnego
Rozbrojenia i Kontroli Zbrojeń, ds. Europejskiej Polityki Zbrojeń (European Arms
Policy), Grupa Robocza Komitetu Wojskowego (EUMCWG), Grupa Robocza do spraw
konsularnych, Grupa Robocza do spraw administracyjnych WPZiB oraz protokołu,
Grupa Robocza ad hoc ds. wspólnej strategii UE–Afryka.
Tłumaczenie zapewnione przez KE (C)
Źródło: Aneks 1 do decyzji nr 111/07 Sekretarza Generalnego Rady/Wysokiego Przedstawiciela do spraw Zagranicznych
i Polityki Bezpieczeństwa w sprawie tłumaczeń dla Rady Europejskiej, Rady i gremiów przygotowawczych z 23.07.2007 r.,
Dokument SN nr 3685/07.
to konieczne, ze środków delegacji. W 2007 r. dokonano przeglądu metod tłumaczeniowych, pozostawiając je bez zmian37.
Koszty zapewnienia tłumaczenia śniadań, obiadów i kolacji
ministerialnych oraz spotkań ministerialnych z udziałem państw
trzecich ponosi od 2010 r. prezydencja Rady38.
Obowiązujące akty prawne nie wskazują żadnego z języków
jako dominujących w pracach ciał przygotowawczych Rady, ale
w praktyce na mocy porozumienia o charakterze politycznym
– podobnie jak w przypadku Komisji – angielski, francuski
i niemiecki są językami roboczymi COREPER, a francuski
i angielski dominują zwyczajowo w obszarze WPZiB. W przypadku COREPER zastosowanie ma art. 1 ust. 1(c), zgodnie
z którym budżet Unii pokrywa 50% kosztów tłumaczenia,
pozostałe 50% pokrywanych jest z kopert budżetowych przyznanych na każdy język oraz, jeżeli to konieczne, ze środków
delegacji39.
Reżim językowy w grupach roboczych przygotowujących
spotkania ministerialne Rady uzależniony jest od obszaru dyskusji. Zgodnie z art. 1 decyzji nr 111/07 Sekretarza Generalnego Rady/Wysokiego Przedstawiciela do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w sprawie tłumaczeń
dla Rady Europejskiej, Rady i gremiów przygotowawczych
z 23.07.2007 r. posiedzenia ciał przygotowawczych lub
37 Por. Sekretariat Generalny Rady. Interpreting in Council…, s. 2.
38 Por. Sekretariat Generalny Rady. Interpreting in Council…, s. 2.
39 Decyzja nr 111/07 Sekretarza Generalnego Rady/Wysokiego Przedstawiciela
do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w sprawie tłumaczeń dla
Rady Europejskiej, Rady i gremiów przygotowawczych z 23.07.2007 r.,
Dokument SN nr 3685/07.
16 Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2016
spotkania koordynacyjne urzędników poza siedzibą Rady, jak
i spotkania ciał przygotowawczych wymienionych w aneksie
nr 1 z zaznaczeniem „N” albo „Z” nie będą tłumaczone. Decyzja
wyróżnia następujące opcje: „pełne tłumaczenie – F” „tłumaczenie na żądanie – R”, „tłumaczenie nie jest pożądane – N”,
„bez tłumaczenia – Z”, „tłumaczenie zapewnione przez KE
– C”. Należy podkreślić, że żaden z obowiązujących prawnie
dokumentów nie wskazuje, jakie języki są stosowane w sytuacji
braku tłumaczenia i gdy nie jest ono pożądane.
W praktyce najczęściej stosowanym językiem jest angielski. Delegacja francuska wypowiada się zawsze po francusku,
zgodnie z jej wewnętrznymi zasadami40. W obszarze spraw
zewnętrznych, bezpieczeństwa i rozwoju:
Ewentualne usunięcie języka angielskiego z listy języków
oficjalnych i roboczych UE będzie rodziło znaczące konsekwencje dla przebiegu spotkań, gdyż pozostaje on najczęściej
stosowanym językiem na korytarzach instytucji europejskich
oraz najważniejszym językiem obcym stosowanym w państwach
członkowskich41. Według sondażu Eurobarometru z 2012 r.,
Europejczycy korzystali najczęściej z pięciu języków: angielskiego (38%), francuskiego (12%), niemieckiego (11%), hiszpańskiego (7%) oraz rosyjskiego (5%)42.
40 Premier ministre – SGAE, ministère des affaires étrangères, ministère de la
culture et de la communication. Le français dans les institutions européennes, s. 3, http://www.rpfrance.eu/IMG/francais_dans_les_institutions.pdf.
41 Komisja Europejska 2012 r., Special Eurobarometer 386. Europeans
and their languages. http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/
ebs_386_en.pdf.
42 Komisja Europejska 2012 r., Special Eurobarometer 386..., s. 5.
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
7. Podsumowanie
Summary
Referendum w sprawie wystąpienia z UE przeprowadzone
23.06.2016 r. w Zjednoczonym Królestwie wstrząsnęło Europą
i Unią. Pomimo licznych sygnałów stanowiło ono zaskoczenie
dla państw członkowskich i instytucji unijnych. Proces wystąpienia Zjednoczonego Królestwa będzie oznaczał dla UE konieczność przeprowadzenia zmian proceduralnych, których początek
powinien mieć miejsce najpóźniej wraz ze złożeniem wniosku
notyfikującego zamiar wystąpienia Zjednoczonego Królestwa
z UE. Jednak wiele istotnych problemów praktycznych pojawiło się bezpośrednio po ogłoszeniu wyników referendum,
jeszcze przed oficjalnym notyfikowaniem przez Zjednoczone
Królestwo zamiaru wystąpienia z Unii Europejskiej.
Ewa Suwara
Legal and procedural challenges for the European Union
relative to the BREXIT
This publication discusses stages of withdrawal of the United Kingdom from the European Union. It also analyses a number of issues
related to this process at further stages such as UK’s right to vote during the Council meetings, impact of withdrawal on the EU official
and working languages or UK’s access to EU classified information.
Although the Treaty of Lisbon includes the article formulating possibility for a member state to withdraw from the European Union
(art. 50 TEU), the EU law does not provide further specification
on number of issues related to it. This raises legal and procedural
challenges that shall be clarified in upcoming months among the EU
member states and during the negotiations with the United Kingdom
over conditions of its withdrawal from the European Union.
dr Ewa Suwara
Autorka jest zawodowym dyplomatą,
pracuje jako zastępca przedstawiciela RP
przy Komitecie Politycznym i Bezpieczeństwa
oraz Nicolaidis w Stałym Przedstawicielstwie RP
przy UE w Brukseli.
Wywody zawarte w niniejszym artykule są prywatnymi opiniami autorki i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalne stanowisko instytucji, z którą autorka jest związana zawodowo.
REKLAMA
Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2016
17