Hasło norma-prawna-jako-kreator-zadan-lasow

Komentarze

Transkrypt

Hasło norma-prawna-jako-kreator-zadan-lasow
norma prawna jako kreator zadań Lasów Państwowych
(prawo ochrony środowiska i polityka leśna), elementarna, wyodrębniona pod względem oznaczenia,
część składowa aktu prawnego – ustawy oraz rozporządzenia. Norma, zawarta w przepisie prawnym,
odgrywa rolę kreatora (wyznacznika) zadań nie tylko w takim znaczeniu, iż dane zadanie „nazywa” i
„dekonspiruje” adresata. Teoretycznie, każda norma prawna, zawarta w przepisie prawa, powinna
składać się z hipotezy oraz dyspozycji, a nierzadko – również z sankcji. Dyspozycją normy prawnej jest
specyfikacja zasad, jakie powinny być przestrzegane przy danym działaniu. Jest to swoista prawna
instrukcja procedowania, postępowania. Mogą być oczywiście różne „instrukcje” procedowania
/postępowania/ w zależności od różnych zestawów warunków, w jakich dane zadanie ma być realizowane.
Taki zestaw warunków (takie uwarunkowania) towarzyszące danej dyspozycji w normie prawnej
nazywamy jej hipotezą. Przypuśćmy, że w jakimś akcie prawnym zawarto w którymś z przepisów normę
prawną o następującej treści: „Jeżeli grunt własności Skarbu Państwa we władaniu jednostki
organizacyjnej bez osobowości prawnej (z zastrzeżeniem rozstrzygającego znaczenia zapisów w księdze
wieczystej lub w zbiorze dokumentów, o którym mowa w ustawie właściwej w sprawach ksiąg
wieczystych) nie jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, ani gruntem przeznaczonym w miejscowym
ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego do zalesienia, nie został uznany przez kierownika
danej jednostki organizacyjnej za przydatny obecnie lub w przyszłości do realizacji budownictwa
potrzebnego do wykonywania zadań tej jednostki w ramach zwykłego zarządzania mieniem, powinien być
przez tę jednostkę sprzedany w terminie do końca roku 2222 w trybie przetargu nieograniczonego przy
odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod rygorem
nieodpłatnego przejęcia tego gruntu przez właściwego starostę do zasobów nieruchomości Skarbu
Państwa z odpowiednim uwzględnieniem powołanej już w niniejszym przepisie ustawy o gospodarce
nieruchomościami” – to w tej normie prawnej bez trudu możemy wskazać zarówno zadanie, jak i:
adresatów ( t.j. tych, którzy norma dotyczy, w tym tych, którzy powinni być realizatorami dyspozycji
normy), hipotezę, dyspozycję oraz sankcję.Zadaniem, będącym przedmiotem reglamentacji, jest
sprzedaż gruntu. Adresatami dyspozycji normy prawnej w zakresie sprzedaży gruntu są jednostki
organizacyjne bez osobowości prawnej (z zastrzeżeniem, że szczegółowa analiza norm prawnych,
zawartych w innych przepisach prawnych, może wykluczać część tych jednostek spod jurysdykcji
analizowanej, np. wykluczenie to może dotyczyć jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych) oraz
potencjalni nabywcy gruntu. Hipotezę analizowanej normy prawnej tworzy następująca lista warunków,
jakie muszą wystąpić, aby można było realizować prawną „instrukcję” działania (postępowania), zawartą
w tej normie prawnej:a) grunt musi być własnością Skarbu Państwa, a własność ta ma wynikać z zapisów
w księdze wieczystej lub ze zbioru dokumentów, o jakim mowa w przepisach o księgach wieczystych,b)
grunt musi pozostawać we władaniu jednostki organizacyjnej bez osobowości prawnej, co ma wynikać z
zapisu w księdze wieczystej lub ze zbioru dokumentów, zestawionych w celach założenia księgi
wieczystej,c) grunt nie może być lasem w rozumieniu ustawy o lasach lub d) grunt, nie może być
przeznaczony do zalesienia w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego,e) grunt,
nie będący lasem (lit. c.) lub nie będący przeznaczony do zalesienia (lit. d.), nie może być jednocześnie
przez kierownika jednostki organizacyjnej uznany za grunt, który obecnie lub w przyszłości, jest
przewidywany do wykorzystania przez daną jednostkę organizacyjną pod budownictwo potrzebne do
wykonywania zadań danej jednostki organizacyjnej w ramach zwykłego zarządzania przez nią
mieniem.Dyspozycją normy jest, aby w razie zaistnienia hipotezy tej normy, grunt był sprzedany przez jednostkę organizacyjną bez osobowości prawnej w trybie przetargu nieograniczonego z odpowiednim
zastosowaniem przepisów z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w terminie do końca roku 2222.
Mamy tu zatem do czynienia z rygorystyczną (nakazową) dyspozycją (jeśli grunt jest własnością Skarbu
Państwa, jeśli pozostaje we władaniu jednostki organizacyjnej bez osobowości prawnej, jeśli nie jest
lasem lub nie jest przeznaczony do zalesienia, jeśli wreszcie nie został zakwalifikowany pod obecne lub
przyszłościowe budownictwo związane z realizacją zadań jednostki organizacyjnej w ramach zwykłego
zarządu – to powinien zostać przez jednostkę organizacyjną sprzedany w trybie przetargu
nieograniczonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów ustawy o gospodarce
nieruchomościami.Sankcją bezpośrednio utrwaloną w analizowanej normie prawnej jest przejęcie gruntu
przez starostę do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa z odpowiednim uwzględnieniem przepisów
ustawy o gospodarce nieruchomościami – w razie nie wypełnienia przez jednostkę organizacyjną
dyspozycji tej normy.Na przykładzie analizowanej normy warto omówić następujące tezy:a) nie z każdej
normy wynika jednoznaczna identyfikacja adresatów;b) nie każda dyspozycja ma charakter nakazowy ;c)
nie w każdej normie prawnej można wyodrębnić hipotezę oraz sankcję;d) określenie sankcji w normie
prawnej nie zamyka listy sankcji z innych przepisów prawa;e) przy normowaniu prawnym należy ważyć
zwłaszcza na rygoryzm hipotezy;f) redakcja normy w danym przepisie prawnym jest często
wyznacznikiem granicy między dyspozycją a sankcją;g) hipoteza normy oraz jej sankcje (bezpośrednio
zapisane lub wynikające z przepisów ogólnych) są często kreatorami zadań pochodnych;W analizowanej
normie prawnej mówi się o jednostkach organizacyjnych bez osobowości prawnej. Z tej części hipotezy
analizowanej normy prawnej wynika, że na pewno nie odnosi się ona do jednostek organizacyjnych,
wyposażonych w osobowość prawną. Należy jednak zauważyć, że analizowana norma prawna
reglamentacji swojej nie odnosi wprost do konkretnych jednostek organizacyjnych bez osobowości
prawnej. Błędem często popełnianym jest w takich przypadkach przyjmowanie, że norma ta dotyczy
wszystkich jednostek bez osobowości prawnej. W celu stwierdzenia, czy dana norma odnosi się do danej
grupy (lub do konkretnych) jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej – niezbędne jest
udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:a) czy w analizowanym akcie prawnym lub aktach
prawnych określających („kreujących”) daną grupę jednostek organizacyjnych ( w aktach
„macierzystych” dla danej grupy jednostek, /tutaj bez osobowości prawnej/), zawarto unormowania,
dostatecznie dekonspirujące, że zadanie, określone w analizowanym akcie prawnym odnosi się właśnie
do danej grupy jednostek organizacyjnych, albo czy nie ma jednoznacznych „przeciwskań” prawnych co
do takiego odnoszenia się (powracając do cyt. normy prawnej – należy przyjąć, że są przesłanki prawne,
iż może się ona odnosić do Lasów Państwowych, bowiem z ustawy o lasach wynika choćby, że obszar
zadaniowy Lasów Państwowych obejmuje gospodarowanie nieruchomościami we władaniu LP);b) czy w
porządku prawnym, obowiązującym w Polsce, nie ma norm prawnych, zastrzegających dane zadanie dla
wybranych jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej; c) czy dana jednostka organizacyjna
może wykazać, że przysługuje jej uprawnienie majątkowe do zbywania nieruchomości ;d) czy dana
jednostka organizacyjna może wykazać, że przysługuje jej zdolność do czynności cywilnoprawnych,
niezbędnych do zawarcia, w następstwie przetargu nieograniczonego, stosunku prawnego, polegającego
na umowie kupna – sprzedażyW analizowanej przykładowej normie prawnej – dyspozycja ma charakter
nakazowy. Można jednak wskazać wiele przepisów prawnych, w których zawarte są „miękkie” dyspozycje
prawne, określające zasady („prawną procedurę postępowania”), pod warunkiem, że adresat normy do
danego działania zdecyduje się suwerenie przystąpić (dyspozycje przyzwolenia). Z taką „miękką”
dyspozycją prawną mielibyśmy do czynienia, gdyby cyt. norma została zredagowana w sposób
następujący: „Jeżeli grunt (....) może być przez tę jednostkę sprzedany w terminie do końca roku 2222 w
trybie przetargu nieograniczonego przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o gospodarce
nieruchomościami”. Przy redakcji normy, obejmującej czas jej obowiązywania, utrzymanie sankcji
prawnej ma swoje logiczne uzasadnienie (jeśli grunt nie zostanie sprzedany, to starosta po 2222 roku
przejmie ten grunt do zasobów nieruchomości własności Skarbu Państwa). Gdyby jednak data sprzedaży
gruntu nie została w normie prawnej zakreślona, to wówczas utrzymanie sankcji w cyt. normie byłoby jej
zasadniczą wadą (grunt może, ale nie musi być sprzedany; nie jest zakreślona data, w której grunt może,
ale nie musi być sprzedany; sankcja, iż w razie „nie-sprzedaży” grunt przejdzie do zasobu nieruchomości
Skarbu Państwa nie ma racji „bytu”). Przy omawianej „miękkiej” redakcji normy prawnej – do katalogu
warunków, składających się na jej hipotezę dochodzą dwa zdarzenia:a) dyspozycja normy (sprzedaż
gruntu w trybie przetargu nieograniczonego z odpowiednim zastosowaniem unormowań ustawy o
gospodarce nieruchomościami) może być zastosowana pod warunkiem, że taką decyzję zarządczą
podejmie kierownik jednostki organizacyjnej bez osobowości prawnej;b) dyspozycja normy (sprzedaż
gruntu w trybie przetargu nieograniczonego z odpowiednim zastosowaniem unormowań ustawy o
gospodarce nieruchomościami) może być zastosowana pod warunkiem, że nie upłynął termin roku
2222.Dla porządku należy dodać, że w normach prawnych – dyspozycje mogą mieć też charakter
zakazujący. Dyspozycje zakazujące mogą odgrywać ważną rolę przy tworzeniu rejestru zadań danej
jednostki organizacyjnej, gdyż mogą być identyfikatorami:a) zadań, leżących poza obszarem zadaniowym
danej jednostki organizacyjnej;b) praw majątkowych, nie przysługujących danej jednostce
organizacyjnej;c) zdolności prawnej, z której dana jednostka nie może korzystać.To, że w danej normie
prawnej nie odnajdujemy należytej hipotezy nie zawsze musi być przejawem niedoskonałości procesów
legislacyjnych. Często bowiem hipotezy takie określane są w tych częściach danego aktu prawnego, w
którym zawarte są przepisy ogólne. Nierzadko jednak hipotezy, jakie należy przypisać do danej
dyspozycji, wynikają z regulacji prawnych w odrębnych aktach prawnych (choćby w aktach prawnych
normujących ogólne warunki funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej; np. z ustawy o lasach
można wywieść ogólną zasadę, że gospodarowanie (w tym nabywanie, rozporządzanie)
nieruchomościami w nadleśnictwach jest dozwolone, gdy wynika z potrzeb lub braku potrzeb gospodarki
leśnej; należy zatem przyjąć, że norma określająca – bez należytej hipotezy, stanowiącej jej suwerenną część - dyspozycję w odniesieniu do określonego przejawu gospodarowania nieruchomościami może
być, przy spełnieniu innych warunków adekwatności dyspozycji tej normy, stosowana przez nadleśnictwa
w razie wystąpienia warunku potrzeb lub braku potrzeb gospodarki leśnej ). Również brak sankcji w
normie prawnej nie musi oznaczać jej mankamentu. Po pierwsze dlatego, że taka sankcja w ogóle może
być niepotrzebna (np. w wielu normach z dyspozycjami przyzwalającymi), po drugie dlatego, że w danym
akcie sankcje mogą być określane „pakietowo” ( w przepisach mniej lub bardziej ogólnych), po trzecie
wreszcie dlatego, że wiele sankcji zostało określonych w odrębnych aktach prawnych ( w tym o
charakterze kodeksowym).Powracając do przykładowo analizowanej tu normy prawnej – sankcja,
polegająca na przejściu gruntu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, nie jest jedyną sankcją, z jaką
powinni liczyć się adresaci tej normy.Na przykład z analizowaną normą może wiązać się sankcja
polegająca na konieczności podjęcia przez jednostkę organizacyjną ochrony i dochodzenia mienia w
razie ewentualnego (naszym zdaniem nieuzasadnionego ) roszczenia starosty, jeśli doszedłby on do
wniosku, że zbycie gruntu nastąpiło z naruszeniem hipotezy normy lub jej dyspozycji albo sankcji.
Sankcja ta została określona w przepisach odrębnych, w szczególności w kodeksie cywilnym. Tak
rozumiana sankcja jako konsekwencja naruszenia prawa (naruszenia prawa przez starostę lub przez nas)
stanowi przykład przypisania pojęciu sankcji bardzo rozszerzonego znaczenia.Analizowaną tu normę
prawną zredagowano, dążąc do zachowania maksymalnej jednoznaczności warunków hipotecznych, a
także możliwie pełnej precyzji dyspozycji oraz sankcji. Ma to jednak swoją „cenę”. Jeżeli grunt ma być
sprzedany, gdy jego własność jest wykazana w księdze wieczystej (lub w zbiorze dokumentów), to spod
jurysdykcji tej normy (według bezpośredniej wykładni gramatycznej) wyłączone zostają grunty Skarbu
Państwa, dla których nie urządzono jeszcze księgi wieczystej lub nie sporządzono odpowiedniego zbioru
dokumentów. Oczywiście w przypadku braku stosownych norm prawnych dla innych warunków
hipotecznych (norm prawnych dla gruntów o niedostatecznym zaawansowanym procesie postępowania
wieczysto – księgowego) rodzi to od razu kwestię , czy grunty własności Skarbu Państwa nie będące
lasami oraz nie przeznaczone do zalesienia mogą być w ogóle sprzedawane, jeśli nie urządzono dla nich
księgi wieczystej lub nie zgromadzono zbioru dokumentów. A może takie grunty mogą być sprzedawane
bez zachowania warunku przetargu nieograniczonego. Idźmy dalej: jeśli z cyt. normy wynika, że
sprzedawane mają być grunty nie będące lasami, o ile nie zostały przeznaczone do zalesienia w
miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego , to spod jurysdykcji tej normy prawnej
wyłączone zostają (według bezpośredniej wykładni gramatycznej) grunty jak najbardziej merytorycznie
kwalifikujące się do zalesienia, jednak nie mające jeszcze takiego statusu w miejscowym ogólnym planie
zagospodarowania przestrzennego. Z braku norm prawnych, uwzględniających grunty, nadające się do
zalesienia, jednak taką kwalifikacją nie objęte jeszcze w planach przestrzennych – powstaje pytanie, czy
grunty takie mogą być (mają być) sprzedawane, a jeśli mogą być (mają być) sprzedawane – to według
jakiej dyspozycji prawnej. A może, zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, grunty takie nie powinny
być zbywane. Pewną receptą na takie i podobne dylematy jest uwzględnienie w normalizacji prawnej
możliwie pełnego katalogu hipotez. Jednak całą sztuką procesu legislacyjnego jest znajdowanie dobrego
kompromisu między liczbą przypadków hipotecznych, uwzględnionych w akcie prawnym, a jego
przejrzystością oraz dostatecznie dużym i uzasadnionym marginesem swobody decyzji zarządczych i
interpretacyjnych , pozostawionym przez prawodawcę adresatom norm prawnych oraz organom,
powołanym do oceny przestrzegania prawa. Innymi słowy chodzi o znajdowanie w toku legislacji
„miejsca”, w którym nie następuje jeszcze przeregulowanie działalności, a jednocześnie nie rodzi się
zbyt duża możliwość „obchodzenia” i dowolnego rozumienia przepisów prawnych przez ich adresatów (
Na marginesie warto zauważyć, że wiele aktów prawnych powstaje u nas nie w wyniku takiego
świadomego racjonalnego kompromisu, lecz w następstwie zwykłego niechlujstwa legislacyjnego).Od
razu jednak należy zaznaczyć, że największy nawet rygoryzm w redagowaniu przepisów prawnych nie
chroni norm prawnych przed ich „obchodzeniem” oraz dowolnością rozumienia. Gdyby na przykład
przeciętny radca prawny otrzymał zadanie wskazania sposobu ochrony określonego gruntu przed
sprzedażą, bez wątpienia podpowiedziałby kierownikowi danej jednostki organizacyjnej bez osobowości
prawnej, aby w swoich dokumentach wewnętrznych grunt ten utrwalił jako potrzebny pod budownictwo,
niezbędne do realizacji zadań tej jednostki organizacyjnej przy realizacji jej zadań w ramach zwykłego
zarządzania mieniem, choćby w istocie wcale tak nie musiałoby być.Dla porządku podnieść jednak
należy, że stosowanie norm prawnych w złej wierze oraz w sposób pozorny naraża adresata normy na
sankcje z innych aktów prawnych ( nie wyłączając sankcji karno – administracyjnych oraz karnych).Gdyby analizowana norma prawna miała nieco inną treść („Jeżeli grunt (...) nie został uznany (...), powinien być przez tę jednostkę sprzedany (...), chyba że jednostka organizacyjna wystąpi ze
skutkiem pozytywnym o przyjęcie tego gruntu przez starostę do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa
w jego władaniu”), wówczas ten fragment normy, który w poprzedniej redakcji zidentyfikowano jako
sankcję, w redakcji odpowiednio zmienionej stał się uzupełnieniem dyspozycji ( dyspozycja „albo, albo”:
grunt ma być sprzedany, albo przekazany do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu
starosty).W normie prawnej - wyznacznikiem zadań może być nie tylko sama dyspozycja normy prawnej,
lecz również jej hipoteza oraz sankcja. Hipotezy oraz sankcje norm prawnych są wtórnymi (pochodnymi)
wyznacznikami zadań adresata normy prawnej. Zilustrujmy to, ponownie odwołując się do cyt.
przykładowej normy prawnej. Aby grunt własności Skarbu Państwa we władaniu jednostki
organizacyjnej bez osobowości prawnej mógł spełniać warunki, wynikające z hipotezy normy prawnej,
jednostka organizacyjna powinna, jeśli tego nie uczyniła, przeprowadzić, a co najmniej doprowadzić do
należytego zaawansowania postępowania księgowo – wieczystego, dotyczącego tego gruntu, a w razie
braku właściwości do takiego działania (działanie wykracza poza „ogólny” obszar zadań jednostki, brak
po stronie danej jednostki organizacyjnej określonej zdolności do czynności prawnych i faktycznych
lub/oraz brak określonych uprawnień majątkowych) powinna podjąć możliwe działania, mające na celu
przeprowadzenie przez właściwe jednostki lub doprowadzenie przez nie do odpowiedniego
zaawansowania postępowania księgowo – wieczyste, mającego na celu uporządkowanie statusu
własnościowego oraz władania danym gruntu; ponadto jednostka organizacyjna powinna w
odpowiednich dokumentach wewnętrznych utrwalić, że dany grunt nie jest lasem, w rozumieniu ustawy o
lasach, a także nie jest przeznaczony (nie ma być przeznaczony) pod budownictwo, potrzebne do
realizacji zadań jednostki w ramach zwykłego zarządzania przez nią mieniem. W razie gdyby miało dojść
do „aktywizacji” sankcji, zawartej w cyt. normie, to sankcja ta jest wyznacznikiem zadania, polegającego
na współpracy danej jednostki organizacyjnej z właściwym starostą w zakresie przekazywania gruntu do
zasobów własności Skarbu Państwa. Wszystko, co powyżej podano na temat normy prawnej aktu
prawnego, odnosi się zasadniczo do każdego innego aktu o charakterze reglamentacyjnym.
ŹRÓDŁO (AUTOR)
Konrad Tomaszewski. Prototyp Encyklopedii leśnej. Materiał niepublikowany.

Podobne dokumenty