Problem trwałości prawnej podziału terytorialnego w Polsce

Transkrypt

DR PRZEMYSŁAW NIEMCZUK
KATEDRA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
I NAUKI ADMINISTRACJI
WYŻSZA SZKOŁA PRAWA I ADMINISTRACJI
RZESZÓW–PRZEMYŚL
Problem (nie-)konstytucjonalizacji terytorialnej
organizacji samorządu terytorialnego
I. Samorząd terytorialny stanowi obecnie jedną z podstawowych instytucji ustrojowych w Polsce. Uczestniczy w sprawowaniu władzy na mocy art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji1.
Jest najważniejszą formą decentralizacji zagwarantowanej w art. 15
ust. 1 ustawy zasadniczej. Co więcej, stanowi podstawową instytucję realizacji zadań publicznych w myśl domniemania wyrażonego art. 163 tego aktu normatywnego. To tylko najważniejsze
źródła normatywne pozycji polskiego samorządu terytorialnego
o randze konstytucyjnej.
O ile konstytucjonalizacja samorządu terytorialnego, jako jednej z podstawowych instytucji ustroju współczesnej Polski, nie
budzi wątpliwości, o tyle pojawiają się one w odniesieniu do uregulowania kwestii jego modelu. Obecnie model ten obejmuje
gminne, powiatowe i wojewódzkie jednostki samorządu terytorialnego.
Kwestia ta pozostaje związana z zagadnieniem podmiotowości
jednostek samorządu terytorialnego. Mimo bogatego dorobku
teorii na temat samorządu terytorialnego, nie ma zgodności
w omawianej materii. W literaturze przedmiotu za przeważające
uznać można przekonanie, iż poszczególne jednostki samorządu
terytorialnego stanowią niezależne elementy struktury samorzą1
204
Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483.
Problem (nie-)konstytucjonalizacji terytorialnej organizacji samorządu…
du terytorialnego. Pozostają wolne od zależności zarówno w układzie wertykalnym, jak i horyzontalnym. Celnie ujmuje to J. Boć,
określając je jako „osobne”2. W. Jakimowicz podkreśla, iż podmiotowość publicznoprawną jednostek samorządowych wyraża się
zarówno w określonych prawach i obowiązkach tych jednostek
wobec ich mieszkańców, jak i względem państwa3.
W omawianej kwestii odnotować można także odmienne poglądy. Według J. Jeżewskiego samorząd terytorialny nie jest całością organizacyjną podzieloną na jednostki pozostające w jakimkolwiek stosunku organizacyjnym do tej całości4. W tym znaczeniu samorząd terytorialny postrzegany byłby jako jeden system
składający się z elementów, tj. z gminy, powiatu i województwa
jako samorządowych wspólnot terytorialnych bądź form samorządu terytorialnego, nie będących odrębnymi, upodmiotowionymi jednostkami. Stanowisko to zdaje się potwierdzać Konstytucja,
która w art. 16 ust. 1 stanowi, iż ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Gramatyczna wykładnia tego przepisu sugeruje, że jest jedna wspólnota samorządowa obejmująca mieszkańców wszystkich jednostek zasadniczego podziału terytorialnego.
Inny obraz samorządu terytorialnego pojawi się w wyniku dokonania wykładni systemowej tego przepisu z uwzględnieniem art.
164 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz poszczególnych ustaw samorządowych: gminnej, powiatowej i wojewódzkiej. Tutaj wyłania się obraz samorządu terytorialnego, który tworzy nie jedna wspólnota,
lecz tyle wspólnot, ile jest jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. Druga technika wydaje się poprawniejsza tym bardziej,
że treść art. 16 ust. 1, jako niespójna z pozostałymi przepisami, nie
jest zbyt trafna. Poprawniejszym sformułowaniem dla określenia
2 J. Boć, Powiat a reszta państwa [w:] Powiat, pod red. J. Bocia, Wrocław
2001, s. 24.
3 Szerzej na ten temat zob. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe,
Kraków 2002, s. 206 i n.
4 J. Jeżewski [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji
RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 257.
205
Przemysław Niemczuk
wspólnoty samorządowej w tym przepisie zdaje się „ogół mieszkańców każdej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego”.
W tym też zakresie warto uznać tę propozycję za postulat de lege
ferenda.
Mając na uwadze powyższe argumenty, przyjąć można pogląd,
według którego poszczególne jednostki samorządu terytorialnego
są wyodrębnione podmiotowo i tworzą strukturę organizacyjną
ukształtowaną w układzie wertykalnym i horyzontalnym. Jednostki tej struktury nie znajdują jednak umocowania konstytucyjnego. Struktura organizacyjna samorządu terytorialnego nie została bowiem wyrażona w ustawie zasadniczej w sposób pozytywny. Jednostki tej struktury są utożsamiane z jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego państwa i są jego pochodną
normatywną. Konstrukcja zasadniczego podziału terytorialnego
determinuje więc konstrukcję wertykalną samorządu terytorialnego. To powoduje, że rozważania na temat konstytucjonalizacji
samorządu terytorialnego wymagają odniesienia do kwestii konstytucjonalizacji zasadniczego podziału terytorialnego jako podstawy terytorialnej organizacji tego samorządu w Polsce.
II. Podział terytorialny postrzegać należy jako złożony system
ustrojowo-prawny. Z jednej strony trwały, z drugiej zaś – stale
ewoluujący. Trwałość ma być w tym znaczeniu jedynie zamiarem,
a nie celem – nie istnieje bowiem stan końcowy, docelowy. Każdy
stan ma charakter przejściowy, po którym następuje dalszy rozwój stanowiący podstawę kolejnego, przy czym proces ten jest
ciągły i nieograniczony w czasie5. Chodzi tu więc o sam zamiar
trwałości, a nie o trwałość w sensie praktycznym6. Jednocześnie
system terytorialny funkcjonuje stale i ma zaspokajać potrzeby
swych użytkowników w sposób ciągły7. Dla kontrastu można tutaj
5 Por. J. Regulski, Terytorialne problemy reformy gospodarczej [w:] Model
władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej, pod red. M. Kuleszy, t. I, Warszawa 1982, s. 17.
6 Por. M. Elżanowski, Przesłanki reform podziału terytorialnego, Warszawa
1982, s. 32.
7 Zob. J. Regulski, Terytorialne problemy reformy gospodarczej..., op. cit., s. 20.
206
wskazać podziały tworzone tylko dla ściśle określonych czasowo
akcji, np. obwody spisowe czy okręgi wyborcze, którym, w przeciwieństwie do podziału terytorialnego, nie przysługuje przymiot
trwałości8. Zauważyć też należy, iż podział terytorialny może także ulegać zmianom, co pokazuje historia Polski. Dynamika życia
społeczno-gospodarczego, ewolucja roli państwa, przyjęty system
sprawowania władzy itp. wymagają stałego dostosowywania do
zmieniających się potrzeb, w tym poprzez zmianę jego podziału
terytorialnego. Trwałość podziału terytorialnego nie oznacza więc
niemożności jego weryfikacji. Oznacza natomiast wolę trwałości
w chwili jego wprowadzania. Co więcej, niemożność weryfikacji
podziału terytorialnego mogłaby skutkować niewydolnością państwa. Podział terytorialny nie może trwać w stanie niezmiennym –
nie odpowiadając bieżącym warunkom, nie powinien być utrzymywany, gdyż staje się hamulcem rozwoju9.
Podział terytorialny nie może więc opierać się na jednym podziale. Konieczne jest równoległe istnienie kilku rodzajów podziałów tworzących koherentny system. Podstawą jest podział zasadniczy będący nośnikiem ustrojowej trwałości terytorialnej, zaś
uzupełnieniem podział pomocniczy i podział dla celów specjalnych. Podziały te stanowią terenowe i funkcjonalne uzupełnienie
podziału zasadniczego jako narzędzia dostosowywania się systemu podziału terytorialnego do zmieniających się indywidualnych
bądź specjalistycznych potrzeb terenu. To na gruncie tych podziałów powinno wpierw dokonywać się w miarę możliwości ewentualnych korekt, co służy trwałości podziału zasadniczego. Dopiero
niemożność dostosowania się tymi podziałami do istniejących
potrzeb będzie uzasadniała zmiany podziału zasadniczego.
Szczególnie ważne dla zapewnienia funkcjonalności podziału
terytorialnego, mającego jednocześnie zachowywać przymiot
8 Por. Z. Leoński, Podział terytorialny [w:] System prawa administracyjnego,
t. I, pod red. J. Starościaka, Wrocław 1977, s. 370.
9 Por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002,
s. 280.
207
trwałości poprzez dostosowywanie się do stale zmieniających się
potrzeb, jest jego prawidłowe prawne sformalizowanie.
Obecnie katalog aktów normatywnych kształtujących podział
terytorialny jest stosunkowo szeroki i zróżnicowany. Wymienić tu
można ustawę zasadniczą10, ustawy zwykłe, rozporządzenia i zarządzenia, uchwały jednostek samorządu terytorialnego11 czy akty administracyjne mające jedynie charakter organizacyjny12. Jakkolwiek, aby można było mówić o podziale terytorialnym, ujęcie
faktu utworzenia, likwidacji czy zmiany granic jednostki przestrzennej w przewidzianej dla niej formie prawnej, stanowi warunek konieczny jej włączenia do zakresu tego pojęcia. Co więcej,
podkreślić trzeba, że podział terytorialny winien posiadać normatywne umocowanie. Wprowadzenie bowiem jakiegokolwiek elementu podziału terytorialnego państwa, niezależnie od przewidzianej prawnej formy, winno znajdować potwierdzenie bądź delegację w aktach rangi ustawowej. Stąd przyjąć należy, iż podział
terytorialny winien posiadać nie tyle prawne, co ustawowe umocowanie.
III. Problem normatywnego umocowania podziału terytorialnego, jako jednego z podstawowych elementów ustrojowego porządku państwa, wywołuje uzasadnione pytanie o potrzebę jego
konstytucjonalizacji. Czy jest to na tyle ważny i zarazem trwały
element konstrukcji ustrojowej państwa, aby został zapisany
w ustawie zasadniczej? A jeżeli tak, to który rodzaj podziału winien się znaleźć w ustawie zasadniczej i jaki powinien być stopień
szczegółowości regulacji w tym zakresie? Poszukiwania odpowiedzi na te pytania można rozpocząć od analizy konstytucji innych
państw. Obowiązujące tutaj rozwiązania pozwalają na spojrzenie
10 Zob. np. art. 164 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
11 Zob. np. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym, Dz. U. z 2013 r., nr 0, poz. 594.
12 Zob. np. art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U.
z 2011 r., nr 287, poz. 1687. Zauważyć jednak należy, iż delegacja do wydania
takiego aktu wynika z ustawy.
208
na tę problematykę z perspektywy doświadczeń wybranych
państw.
Przykładem daleko idącej konstytucjonalizacji podziału terytorialnego jest Belgia, której Konstytucja z 14 lutego 1994 r. obszernie i precyzyjnie reguluje kwestię podziału terytorialnego 13.
Wprowadza ex lege podział na regiony, prowincje i gminy, uściślając przy tym liczbę i nazwy regionów oraz nazwy wchodzących
w ich skład prowincji. Dopuszcza przy tym zarówno tworzenie
innych prowincji, jak i ich podziały wewnętrzne, co dało konstytucyjną podstawę do tworzenia dystryktów. Mimo iż Konstytucja
Belgii pomija problem innych rodzajów podziałów, to – obok podziału zasadniczego – Belgia podzielona jest dodatkowo na trzy
wspólnoty oraz cztery regiony językowe. Podobna pod względem
poziomu konstytucjonalizacji jest Konstytucja Szwecji, choć nieco
mniej szczegółowa w tym zakresie. Wprowadza jednostki podziału terytorialnego14: regiony (hrabstwa)15 i gminy16, i podobnie jak
w Belgii, pozostawia kształtowanie gmin do ustawowej regulacji17,
nie wspominając nic o możliwości dokonywania innych podziałów. Także Konstytucja Chorwacji wprowadza sztywny podział
terytorialny na gminę i kotar albo miasto, jako jednostki samorządu terytorialnego18, oraz żupanie, jako jednostki terytorialnego
samorządu i administracji terytorialnej19, pomijając kwestię innych podziałów.
Interesująca jest prawna konstrukcja podziału terytorialnego
we Francji, któremu po części nadano rangę konstytucyjną, a po
części pozostawiono to regulacji ustawowej. Art. 72 Konstytucji
13 Zob. Konstytucja Belgii. Tekst jednolity z 14 lutego 1994 r., tłumaczenie
W. Skrzydło, Warszawa 1997, s. 21–22.
14 Zob. Konstytucja Szwecji, tłumaczenie K. Dębiński i M. Grzybowski, Warszawa 1991, s. 8.
15 W oryginale: langstingskommun.
16 W oryginale: primärkommun.
17 Tamże, s. 26.
18 Zob. Konstytucja Republiki Chorwacji z 22 grudnia 1990 r., tłumaczenie
T. M. Wójcik, Warszawa 1995, s. 50.
19 Zob. tamże, s. 51.
209
Republiki Francuskiej z dnia 4 października 1958 r.20 nadał rangę
konstytucyjną podziałowi terytorialnemu Francji, wskazując jako
jednostki podziału zasadniczego gminy, departamenty oraz terytoria zamorskie, dopuszczając przy tym tworzenie innych jednostek terytorialnych w drodze ustawowej. Rozwiązanie to wprowadza zatem terytorialny ład ustrojowy poprzez konstytucjonalizację podziału zasadniczego, dopuszczając równocześnie tworzenie innych podziałów w ramach potrzeb, tyle że w sposób mniej
sformalizowany, gdyż za pomocą ustawodawstwa zwykłego.
Zupełnie inna jest Konstytucja Grecji. Tutaj, podobnie jak
w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, regulacja struktury terenowej państwa ma charakter minimalny. Wskazuje jedynie
wspólnoty lokalne jako pierwszy stopień podziału i stwierdza, że
„inne stopnie administracji lokalnej będą określone w ustawie”,
nie mówiąc nic o liczbie tych stopni ani ich nazwach21. Podobne
rozwiązanie znajdziemy np. w Konstytucji Republiki Słowackiej22.
Istnieją także konstytucje, które w ogóle nie regulują kwestii
podziału terytorialnego państwa. Dla przykładu Konstytucja Republiki Litewskiej określenie struktury i granic administracyjnych
jednostek terytorialnych państwa powierza w pełni ustawodawstwu zwykłemu23. Nic nie mówi o rodzajach podziałów, liczbie ich
szczebli czy nazwach, lecz wyłącznie sugeruje podział terytorium
państwa na jednostki administracyjne.
Powyższy wybiórczy przegląd obrazuje zróżnicowanie konstytucjonalizacji podziału terytorialnego w poszczególnych państwach. Istnieją państwa, których konstytucje bardzo szczegółowo
odnoszą się do tej kwestii, nie pozostawiając ustawodawstwu
zwykłemu większej swobody we wprowadzaniu bądź to innych
20 Zob. Konstytucja Francji z 4 października 1958 r. (według stanu prawnego
na dzień 22 lutego 1996 r.), tłumaczenie W. Skrzydło, Warszawa 1997, s. 58.
21 Zob. Konstytucja Grecji 1975/1986, tłumaczenie G. i W. Uliccy, Warszawa
1992, s. 70.
22 Zob. Konstytucja Republiki Słowackiej z 1 września 1992 r., tłumaczenie
K. Skotnicki, Warszawa 1993, s. 53.
23 Zob. Konstytucja Republiki Litewskiej, tłumaczenie H. Wisner, Warszawa
1994, s. 25.
210
podziałów, bądź nowych jednostek w ramach podziału narzuconego konstytucją, a nawet nazw jednostek. To powoduje, że zazwyczaj sztywne legislacyjnie ramy prawodawstwa konstytucyjnego nie będą w stanie reagować na chwilowe, miejscowe, bądź
specjalistyczne potrzeby oddziaływania w ramach dodatkowo
tworzonych podziałów. Tworzone tak jednostki podziałów terytorialnych mogą być narażone na zbytnią trwałość, a tym samym nie
będą skutecznie reagować na partykularne potrzeby poszczególnych jednostek terenowych, które przecież mogą się różnić między sobą. To może skutkować obniżeniem wydolności państwa
względem ciągle zmieniających się uwarunkowań.
Istnieją również państwa, których konstytucje w ogóle pomijają kwestię regulacji tej materii ustrojowej, przekazując ją w pełni
ustawodawstwu zwykłemu. Takie rozwiązanie także zdaje się nie
być najwłaściwsze, zważywszy na niską trwałość wprowadzanych
tą drogą podziałów, a tym samym niepotrzebną możliwość łatwych korekt, często będących efektem gry politycznej, a nie rzeczywistych potrzeb terenowych. Takie rozwiązanie nie sprzyja
stabilności ustrojowej państwa.
Oba powyższe rozwiązania w swojej skrajności wskazują pewien azymut poprawności, do którego najbliższe jest rozwiązanie
francuskie. Z jednej strony daje gwarancję stabilności ustrojowej
struktury terytorialnej państwa, z drugiej zaś pozostaje elastyczne
poprzez możliwość łatwiejszego, bo w drodze ustawodawstwa
zwykłego, reagowania na chwilowe, miejscowe bądź specjalistyczne potrzeby organizacji terenowej państwa.
IV. Regulacja struktury terenowej państwa dokonana na gruncie polskiej Konstytucji ma obecnie charakter minimalny. Poza
konstytucyjnym określeniem gminy jako jednostki podstawowej,
kwestię kształtowania podziału terytorialnego powierzono ustawodawstwu zwykłemu. W tym też kontekście ujmować należy
kwestię regulacji jednostek samorządu terytorialnego szczebli
innych niż gminnego.
Konstytucja, choć nie precyzuje podziału terytorialnego, zawiera jednak sugestie dotyczące podziału zasadniczego. Winien on
211
uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań
publicznych24. Powinien też odzwierciedlać obiektywne zróżnicowanie sieci osadniczej oraz infrastruktury instytucjonalnej25.
Art. 164 wprost mówi jedynie o szczeblu podstawowym – gminie.
Sformułowanie zawarte w cytowanym przepisie zdaje się jednak
wykluczać możliwość występowania wyłącznie tego szczebla26 –
zakłada obowiązek utworzenia poza gminami także szczebla regionalnego27, choć nie precyzuje jakiego. Konstytucja dopuszcza
więc dwa modele struktury terytorialnej: dwuszczeblowy z: 1) gminą i 2) regionem oraz wieloszczeblowy z: 1) gminą, 2) strukturą
pośrednią o charakterze lokalnym ponadgminnym bądź/i subregionalnym, 3) regionem.
Struktura pośrednia jest zależna wyłącznie od woli ustawodawcy zwykłego, i to zarówno pod względem istnienia, charakteru, jak i liczby poziomów. Taka interpretacja prowadzi do konkluzji o konstytucyjnym utrwaleniu dwuszczeblowego podziału zasadniczego w układzie lokalno-regionalnym i jedynie dopuszczalności istnienia szczebla pośredniego. Co więcej, jak trafnie zauważa I. Lipowicz, nie jest możliwe istnienie poza gminami innych
szczebli lokalnych bez istnienia przynajmniej jednego szczebla
o przymiocie regionalnym28. Szczebel pośredni nie znajduje więc
bezpośredniej podstawy konstytucyjnej i w pełni jest zależny od
woli ustawodawcy zwykłego. Posiada więc najmniejszą trwałość
normatywną. Obecny podział terytorialny nie znajduje potwierdzenia w ustawie zasadniczej.
Zob. art. 15 Konstytucji.
Por. B. Słobodzian, Współczesny system samorządu terytorialnego w Polsce,
Toruń 2005, s. 196.
26 Por. L. Mażewski, Kształt zależy od parlamentu. Samorząd terytorialny
w Konstytucji, „Rzeczpospolita” z 23 czerwca 1997 r.
27 Na temat pojęcia regionu funkcjonującego w tamtym okresie zob. J. T. Hryniewicz, Powiaty i regiony w Polsce, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 7–8.
28 Zob. I. Lipowicz [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 257.
24
25
212
Gmina, będąca najmniejszą jednostką tego podziału, jako jedyna ma konstytucyjne umocowanie, co gwarantuje jej największą
trwałość. Nie mniej trwałe są regiony, co nie oznacza jednak konstytucyjnego utrwalenia województw w przyjętym po 1998 r.
kształcie. Najmniejszą trwałością normatywną cechują się natomiast obecne powiaty. Taka konstrukcja ustrojowa była efektem
ówczesnych uwarunkowań. Obowiązująca Konstytucja powstawała bowiem w okresie wzmożonych prac nad reformą ustrojową
państwa. Istniejące wówczas gminy, w kształcie nadanym im
ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym29 cieszyły się poparciem i przekonaniem o konieczności ich zachowania. Debata publiczna toczyła się natomiast wokół wyższych
szczebli podziału zasadniczego. Wskazywano wówczas różne
rozwiązania. Niezależnie jednak od wysuwanych propozycji, panowało przekonanie o konieczności utrzymania szczebla podstawowego w istniejącym kształcie, a jednocześnie obawa, że wyższe
szczeble mogą zagrozić pozycji gmin. Stąd w nowo tworzonej Konstytucji znalazła się pozytywna regulacja poświęcona gminie dla
jak najpełniejszej jej ochrony. Co więcej, w tym celu stworzono
paradoksalną sytuację, w której przyznano gminie silne prawa
pierwszeństwa nad nieistniejącymi jeszcze innymi jednostkami
terytorialnymi30.
Inaczej było z pozostałymi szczeblami. W tym okresie panowało przekonanie o potrzebie istnienia szczebla regionalnego. Przejawem tej tendencji była obecność tego szczebla we wszystkich
proponowanych modelach ustrojowych, choć różne były propozycje jego kształtu. Stąd też region – w niedookreślonym jeszcze
kształcie znalazł konstytucyjne umocowanie. Przyjęto, że regiony
mają być, choć nie wiedziano jeszcze wówczas, w jakim kształcie
i w jakiej nazwie. W zupełnie odmiennej sytuacji znajdowały się
powiaty. Wejście w życie obowiązującej Konstytucji przypadł na
okres kształtowania koncepcji reformy terytorialnej państwa. Nie
było wówczas wątpliwości, że reforma jest konieczna. Nie było
29
30
Pierwotny tekst jednolity: Dz. U. nr 16, poz. 95.
Por. I. Lipowicz [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej..., op. cit., s. 257.
213
jednak jeszcze konkretnych rozwiązań, które kształtowały się
w zasadzie całą dekadę lat 90. Jako propozycje rozwiązań ustrojowych w tym zakresie ścierały się wówczas dwa modele struktury terytorialnej państwa: trzyszczeblowy i dwuszczeblowy, tj.
z powiatami i bez nich. Szczebel pośredni miał bowiem zarówno
zwolenników, jak i przeciwników. Jego istnienie w czasie tworzenia Konstytucji nie było więc pewne, co znajduje potwierdzenie
w niepewności legislacyjnej jej treści w tym zakresie. Odzwierciedla to, jak się zdaje, panujące wówczas wątpliwości i antagonizmy.
Konstytucja nie utrwala szczebla pośredniego, ale też go nie odrzuca, więcej nawet – nawiązuje do niego sugestią dopuszczającą
jego utworzenie. A więc jest konstytucyjna zgoda, ale nie obowiązku. To jednak zdaje się niewystarczające –nie jest to właściwa
podstawa prawna dla szczebla podziału zasadniczego, a w konsekwencji dla jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęte w Polsce
rozwiązania prawne nadają podziałowi zasadniczemu zbyt niską
trwałość normatywną. Uwaga ta zachowuje ważność w odniesieniu do organizacji samorządu terytorialnego.
V. W tym zakresie słuszny zdaje się postulat de lege ferenda
pełniejszej konstytucjonalizacji struktury terenowej Polski poprzez nadanie podziałowi zasadniczemu formuły konstytucyjnej.
Pozwoli to podnieść poziom jego trwałości ustrojowoprawnej,
choć też nie bezwzględnej.
Korekty podziału zasadniczego pozostałyby możliwe, tak jak
możliwa jest korekta Konstytucji. Nie trzeba zbytnio przekonywać,
iż zmiana podziału terytorialnego w państwie to zabieg o dużej
ważności ustrojowej adekwatny do zmiany Konstytucji w zakresie
jej prawnej formalizacji. Argumentem podkreślającym trwałość
jest tu natomiast nadzwyczajny tryb legislacyjny przewidziany dla
zmiany ustawy zasadniczej, co z reguły wymaga głębszej niż zazwyczaj debaty publicznej i większego udziału społeczeństwa.
Wszelkiemu zaś reagowaniu na zmieniające się uwarunkowania,
do których trzeba dostosowywać struktury terenowe w państwie,
winny wpierw służyć korekty pozostałych podziałów, tj. pomocniczego i dla celów specjalnych, mniej trwałych i wprowadzanych
214
w zwykłych trybach legislacyjnych. Dopiero nieskuteczność takich
korekt będzie sygnałem do rozważenia możliwości zmian podziału zasadniczego w drodze zmiany Konstytucji.
Na marginesie zauważyć także należy kwestię w zasadzie
prawnie nieistotną, tj. zbieżność terminologiczną. W myśl powyższego postulatu, ustawa zasadnicza regulowałaby najważniejszy
podział terytorialny państwa, tj. podział zasadniczy, nadając mu
tym samym formułę konstytucyjną i terminologiczną, czyniąc go
wyjściowym dla innych podziałów tworzonych już na gruncie
ustawowym i mających charakter uzupełniający względem podziału zasadniczego31.
Co do pozostałych rodzajów podziału uwaga jest wręcz odwrotna. Nadanie podziałowi dla celów specjalnych czy podziałowi
pomocniczemu rangi konstytucyjnej ograniczyłoby ich funkcjonalność. Podziały te, jako uzupełnienie podziału zasadniczego,
stałyby się wówczas zbyt trwałe, co zapewne obniżyłoby możliwość ich dostosowania do panujących potrzeb, zmniejszając tym
samym ich skuteczność, a dalej – skuteczność całego systemu podziału terytorialnego. Konieczna jest jednak delegacja konstytucyjna do ich tworzenia. W obecnej Konstytucji istnieje jedynie
przepis o możliwości tworzenia innych jednostek samorządu terytorialnego32. A przecież podziały te (pomocniczy i dla celów specjalnych) nie są płaszczyzną funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym stwierdzić należy brak konstytucyjnej podstawy ich tworzenia, choćby w formie delegacji dopuszczającej. W tym zakresie zasadny zdaje się postulat zmiany Konstytucji poprzez włączenie do jej treści delegacji dopuszczającej
możliwość tworzenia innych rodzajów podziału terytorialnego
w drodze ustawowej, a nie wyłącznie innych jednostek samorządu
terytorialnego.
31 O ile z prawnego punktu widzenia kwestia ta zdaje się nie mieć większego
znaczenia, o tyle dostrzec można jej wpływ na kształtowanie świadomości
prawnej.
32 Zob. art. 164 ust. 2 Konstytucji RP.
215
VI. Powyższe wnioski wiążą się więc z postulatem zmiany polskiego systemu prawnego w zakresie regulacji podziału terytorialnego. Przede wszystkim postuluje się nadanie zasadniczemu
podziałowi terytorialnemu państwa rangi konstytucyjnej. Pożądane jest także podniesienie procedury tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia, a także nadawania nazw poszczególnych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego do rangi ustawodawstwa zwykłego.
Tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie, a także nadawanie
nazw poszczególnych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego szczebla gminnego33 i powiatowego34 dokonywane jest
obecnie w drodze rozporządzeń, co wpływa niekorzystnie na ich
trwałość, w tym na trwałość poszczególnych jednostek samorządu
terytorialnego. Zauważyć przy tym należy, iż województwa, jako
jedyne, wprowadzono na drodze ustawowej35. Zważywszy na szeroko głoszony prymat gminy jako podstawowej jednostki podziału terytorialnego, co potwierdza jej konstytucjonalizacja, wyróżnienie w ten sposób województw jest niezrozumiałe. A zatem kolejnym postulatem de lege ferenda jest ujednolicenie systemu
prawnego w tym zakresie poprzez nadanie rangi ustawowej procedurom związanym z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem i znoszeniem wszystkich jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, a także nadawaniem im nazw. Wszelkie zmiany w tym zakresie nie są na tyle częste, aby nie mogły stanowić materii ustawowej. Ewentualne korekty w zasadniczym podziale terytorialnym można przecież dokonywać jedynie raz w roku z dniem
Zob. art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zob. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2013 r., nr 0, poz. 595.
35 Zob. ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz. U. nr 96, poz. 603 z późn. zm.
Ustawa ta wskazuje liczbę i nazwy poszczególnych województw, a także siedziby wojewodów i sejmików województw, nazwy urzędów wojewodów oraz
wykaz gmin wchodzących w skład poszczególnych województw.
33
34
216
1 stycznia36, przy czym, jak pokazuje polska praktyka, korekty te
nie były coroczne. Począwszy od wprowadzenia nowego podziału
terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r., podział zasadniczy
poddany był zaledwie kilkakrotnej ingerencji, tj.: w 2001 r.37,
w 2002 r.38, w 2006 r.39, w 2007 r.40, w 2009 r.41 i w 2010 r.42 To
potwierdza stabilność tego podziału. Co więcej, wprowadzenie
trybu ustawowego dla korekt podziału zasadniczego skutkować
będzie podniesieniem standardów uzasadnienia tych zmian
w stosunku do rozporządzeń, co z prakseologicznego punktu widzenia zdaje się być rozwiązaniem korzystniejszym. Pozostawałoby to także zgodne z ideą samorządu terytorialnego. Pozostawienie trybu tworzenia/znoszenia wspólnoty samorządowej w drodze rozporządzenia stanowi obecnie nadmierne uzależnienie go
Zob. art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 6 ustawy
o samorządzie powiatowym.
37 Zob. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2000 r. w sprawie
ustalenia granic niektórych gmin, Dz. U. nr 117, poz. 1230 oraz rozporządzenie
Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2000 r. w sprawie nadania statusu miasta
miejscowościom i określenia ich granic oraz zmiany granic niektórych miast,
Dz. U. nr 117, poz. 1231.
38 Zob. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany siedziby władz powiatu, Dz. U. nr 156, poz. 1818 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych
gmin i miast, Dz. U. nr 156, poz. 1819.
39 Zob. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz
nadania miejscowościom statusu miasta, Dz. U. nr 252, poz. 2124.
nadania miejscowościom statusu miasta, Dz. U. nr 245, poz. 1778.
nadania miejscowościom statusu miasta, Dz. U. 232, poz. 1563.
42 Zob. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz
siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym
miejscowościom statusu miasta, Dz. U. nr 226, poz. 1814.
36
217
od administracji rządowej, co kłóci się z założeniami decentralizacji współczesnego państwa prawa i dezawuuje tę zasadę ustrojową. Co więcej, podstawowym argumentem zmian w tym zakresie
mogą być w obecnym stanie prawnym chwilowe uwarunkowania
polityczne wolne od względów racjonalnych, społecznych i innych
wartości, które powinny być uwzględnione w kształtowaniu organizacji terytorialnej państwa.
Inne podziały terytorialne państwa, jako mniej ważne z ustrojowego punktu widzenia, powinny mieć niższy poziom formalizacji normatywnej, tj. jako podstawę ustrojową – ustawy, zaś prawną formułą do ich wprowadzania – stosowne akty podustawowe,
w zależności od rodzaju danego podziału.
Ramy niniejszego opracowania nie pozwalają na szersze zajęcie się poruszonym problemem. W granicach podjętych rozważań
należy jednak zauważyć, iż obserwując panujące w innych państwach rozwiązania, najbliższy postulowanemu jest system prawny obowiązujący we Francji. Wprowadzony bowiem na gruncie
Konstytucji Francji podział zasadniczy charakteryzuje trwałość
podnosząca stabilność ustroju terytorialnego, a w konsekwencji
także samorządu terytorialnego. Dopuszcza jednak także, bez naruszania porządku podziału zasadniczego, istnienie innych podziałów jednostek niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania
systemu terenowego w ramach innych podziałów. Takie rozwiązanie pozostaje więc jednocześnie trwałe i elastyczne, gdyż pozwala reagować na chwilowe, miejscowe lub specjalistyczne potrzeby poszczególnych terenów wymagające dodatkowej organizacji terytorialnej bez naruszania porządku ogólnego panującego
w ramach podziału zasadniczego.
Ocena obowiązującego w Polsce podziału terytorialnego zasadniczo wypada pozytywnie43. Po ponad dekadzie funkcjonowania uznać go należy dodatkowo za sprawdzone rozwiązanie. Stąd
postulat jego konstytucjonalizacji, jako jednego z ważniejszych
założeń organizacji państwa, wydaje się dziś uzasadniony. Oczy43
218
Por. np. uchwałę Sejmu z dnia 11 maja 2001 roku, MP nr 16, poz. 249.
wiście nadanie podziałowi terytorialnemu rangi konstytucyjnej
w postulowanych aspektach nie zmieni jego sprawności. Tym samym podejmowanie czynności mających na celu zmianę Konstytucji jedynie w tym zakresie byłoby działaniem nieracjonalnym. Nie
oznacza to jednak rezygnacji z tego postulatu. Pozostaje on stale
aktualny i winien być uwzględniony w ramach ewentualnych
przyszłych zmian Konstytucji.
Konstytucjonalizacja podziału terytorialnego w postulowanym
zakresie byłaby zwieńczeniem reformy ustrojowej lat 90., której
jednym z podstawowych założeń było wprowadzenie samorządu
terytorialnego na wszystkich szczeblach zasadniczej organizacji
terytorialnej państwa. Trwałość organizacji tego samorządu winna więc być adekwatna do rangi, jaką posiada w koncepcji ustrojowej państwa, którego jedną z podstawowych zasad jest decentralizacja władzy publicznej.
219

Problem trwałości prawnej podziału terytorialnego w Polsce

Transkrypt

Podobne dokumenty

Kapitał terytorialny w zintegrowanym planowaniu rozwoju