Mówiąc o wykonywaniu kompetencji / jurysdykcji państwa

Mówiąc o wykonywaniu kompetencji / jurysdykcji
porządkujące rozdział kompetencji / jurysdykcji zasady.
państwa
przywołaliśmy
Zasady podstawowe: zasadę jurysdykcji terytorialnej i zasadę jurysdykcji personalnej
(czynną i bierną).
A także zasady „drugiego planu” – wywołującą spory i polityczne napięcia zasadę
jurysdykcji skutkowej i ustabilizowaną już w pełni, zasadę jurysdykcji ochronnej.
Dodać możemy do nich ewentualnie - jeżeli nie podzielamy opinii, że praktykę jurysdykcyjną nad
obiektami morskimi, powietrznymi i kosmicznymi wyjaśnia zasada jurysdykcji terytorialnej lub zasada
jurysdykcji personalnej – zasadę jurysdykcji narodowej, jako właściwą dla opisu realizowanej na ich
‘pokładach’ – siłą faktu specyficznej, innej niż terytorialna czy personalna - jurysdykcji.
Omawianie ich koncentrowało uwagę na procesach konfigurowania kompetencji /
jurysdykcji państwa, głównie z perspektywy państwowych racji, interesów w relacji
wobec biegu zdarzeń zachodzących w obrębie jego terytorium, jak i poza jego
terytorium.
Państwa mogą jednak – co wskazaliśmy - realizować także kompetencje
skonfigurowane:
w bezpośrednim interesie społeczności międzynarodowej:
- poza swoim terytorium - to przypadek kompetencyjnych/jurysdykcyjnych aktywności
mandatariusza, czy – po 1945 roku - państwa powierniczego;
- jak i - zabezpieczając co oczywiste obok interesu własnego - w obrębie swojego
terytorium jej, społeczności międzynarodowej, interes. Przejawem tego m.in.:
ustanowienie i implementacja reżimu żeglugi na rzekach międzynarodowych (na
częściach rzeki przebiegającej przez jego, państwa terytorium), cieśninach
terytorialnych, kanałach morskich, czy wodach archipelagowych, jeśli te znajdują się
w obrębie jego państwowej przestrzeni.
Rodzajem kompetencji/jurysdykcji – w założeniu swym i istocie w pełni
‘bezinteresownie’ wykonywanej w interesie społeczności międzynarodowej jest (?),
ma być (?) aktywność opisywana terminem „jurysdykcji uniwersalnej” = „jurysdykcji
powszechnej”.
Jurysdykcja powszechna
Jurysdykcja powszechna, w założeniu swym, polegać ma na przyjęciu i aplikowaniu
ustaw przewidujących karanie pewnych kategorii czynów uznanych w obrębie
społeczności międzynarodowej za czyny w ściganiu których ma interes cała
społeczność międzynarodowa. Ich ściganie jest czynione wobec każdej osoby,
niezależnie od miejsca popełnienia czynu, pod warunkiem jej obecności na
terytorium państwa.
Termin „kompetencji uniwersalnej” – „jurysdykcji uniwersalnej” pojawia się po 1945 roku, a ukuty
został przez Amerykanina Willarda Cowles’a w kontekście refleksji nad karaniem sprawców zbrodni
wojennych (Willard B. Cowles, Universal Jurisdiction over War Crimes, California Law Review (1945)).
Zauważył on, że już wcześniej (przez 1945 rokiem), państwa wykonywały tę kompetencję w taki
właśnie sposób - nie zwracając uwagi na miejsce popełnienia czynu i status sprawcy - w odniesieniu
do sprawców czynów piractwa - i przyjął, że podobna regułę postępowania odnieść należy do
sprawców zbrodni wojennych. Tak więc zbrodnie wojenne, podobnie jak piractwo, zostały uznane za
czyny godzące w podstawowe wartości cywilizowanego świata, a zatem każde państwo ma interes w
ich zwalczaniu.
Warto zauważyć, że zalążek tej zasady wywodzimy także z formułowanej już w „Trzech księgach o
wojnie i pokoju” (1625) opinii Hugo van Groot’a. Grocjusz stwierdzał: „Królowie, jak i ci, którym
powierzono władzę równą królom, mają prawo wymierzać karę nie tylko za czyny popełnione
przeciwko nim czy ich poddanym, ale podobnie za te, które nie mają do nich szczególnego
odniesienia, lecz są poważnymi naruszeniami prawa natury lub prawa narodów.”
Jeżeli jurysdykcja powszechna jest (ma być) konstrukcją realną a nie ‘życzeniową’
należy wykazać, że praktyka państw dostarcza przykładów karania sprawców
precyzyjnie określonego katalogu czynów uznanych w obrębie społeczności
międzynarodowej za czyny w ściganiu których ma interes cała społeczność
międzynarodowa. Jeśli ma ona miejsce, rozważać można czy jej podjęcie i
wykonywanie pozwala wnosić o ukształtowaniu się powszechnej normy prawa
zwyczajowego materializującej definicyjne założenia. Jeśli tak, to jurysdykcja
powszechna jest faktem, jeżeli nie, to jurysdykcja powszechna pozostaje celem do
osiągnięcia.
Postulat karania czynów uznanych w obrębie społeczności międzynarodowej za
czyny w ściganiu których ma interes cała społeczność międzynarodowa jest
odnoszony w doktrynalnej narracji do następujących kategorii czynów: czynów
opisywanych pojęciami (i) ‘przestępstwa prawa narodów’ (delicta iuris gentium) i (ii)
‘zbrodni’.
Daje temu świadectwo przywoływany w toku wykładu US Restatement, który jurysdykcję powszechną
łączy z obowiązkiem karania sprawców aktów piractwa, handlu niewolnikami, ataków na statki
powietrzne i aktów ich uprowadzania, aktów ludobójstwa i zbrodni wojennych, aktów terrorystycznych.
(i) ‘Przestępstwa prawa narodów’ (delicta iuris gentium)
Pojęcie ‘przestępstwa prawa narodów’ (delicta iuris gentium) łączone jest z
obszernym zbiorem konwencji międzynarodowych, które stanowią o obowiązku ich
ścigania.
Delicta iuris gentium – (wskazane zostały daty przyjęcia stosownych umów i konwencji formułujące
obowiązek ścigania przez ich strony sprawców określonych tytułami umów czynów):
akty handlu niewolnikami; 1815 (pierwsza regulacja) / 1956
akty piractwa (na morzy pełnym) 1856 (pierwsza regulacja) / 1982;
akty handlu kobietami i dziećmi – 1904 (pierwsza regulacja);
akty handlu narkotykami – 1912 (pierwsza regulacja) / 1988;
akty bezprawnej ingerencji w międzynarodowe lotnictwo cywilne::
akty piractwa powietrznego
akty uprowadzenia samolotu –1970;
akty skierowane przeciwko bezpieczeństwu międzynarodowego lotnictwa cywilnego –1971
akty terroryzmu na terenach portów lotniczych); 1988;
akty zagrażające bezpieczeństwu platform umieszczonych na szelfie kontynentalnym –1988;
akty terrorystyczne;
akty brania zakładników – 1979; także konwencja o bezpieczeństwie funkcjonariuszy ONZ (1994);
akty zamachów z użyciem materiałów wybuchowych – 1998;
akty rozpowszechniania i handlu publikacjami pornograficznymi – 1923;
akty zamachów na dobra kulturalne w trakcie konfliktu zbrojnego – 1954;
akty kradzieży materiałów nuklearnych i akty szantażu dokonywane z ich użyciem –1979;
akty korupcji –1997;
akty nuklearnego terroryzmu – 2005;
Jeżeli ściganie wymienionych konwencjami czynów dotyczy państw stron konwencji,
a ich jedynie dotyczy, to niezależnie od skali ich ratyfikacji, praktyka ścigania
wskazanych nimi czynów nie jest z tej przyczyny powszechna. Jest quasipowszechna.
O nieuprawnionym traktowaniu tych konwencji jako dowodu wykonywania jurysdykcji powszechnej
świadczy także przyjęty w nich charakterystyczny mechanizm porządkowania jurysdykcyjnych
obowiązków państw stron konwencji. Jest nim zasada aut dedere aut punire (aut dedere aut iudicare)
oznaczająca alternatywne zobowiązanie do wydania lub osądzenia sprawcy. Jej przyjęcie oznacza, że
osądzenie sprawcy ‘przestępstwa prawa narodów’ znajdującego się na terytorium państwa strony
nastąpi dopiero wtedy, gdy nie będzie miała miejsca jego ekstradycja do państwa jego obywatelstwa
lub miejsca popełnienia czynu. Jeśli taka jest kolejność jurysdykcyjnych właściwości, nie można mówić
o przyjętym przez konwencje porządku ich wykonywania jako jurydykcji powszechnej w rozumieniu
przyjętej jej definicji.
(ii) Zbrodnie – zbrodnie międzynarodowe
Termin ten w obręb prawa pozytywnego wprowadza - Porozumienie w przedmiocie
ścigania i karania głównych przestępców wojennych Osi europejskiej + statut
Międzynarodowego Trybunału Wojskowego (MTW) (Londyn - 8.08.1945);
Statut MTW wskazał na kategorie czynów osąd których należał do Trybunału,
opisując je w rozbudowanych definicjach w art. 6 i różnicując:
zbrodnie wojenne;
zbrodnie przeciwko pokojowi;
zbrodnie przeciwko ludzkości;
Przykład przyjętej w Statucie definicji zbrodni przeciwko ludzkości - art. 6 lit. c „Zbrodnie przeciwko
ludzkości, mianowicie: morderstwa, wytępianie, obracanie ludzi w niewolników, deportacje i inne czyny
nieludzkie, których dopuszczono się przeciwko jakiejkolwiek ludności cywilnej przed wojna jak i
podczas wojny, prześladowania ze względów politycznych, rasowych lub religijnych przy popełnianiu
jakiejkolwiek zbrodni wchodzącej w zakres kompetencji Trybunału lub w związku z nią, niezależnie od
tego, czy gwałciła ona, czy też nie prawo wewnętrzne państwa, gdzie je popełniono.”
Idea wykonywania jurysdykcji uniwersalnej połączona z potrzebą represji czynów
kwalifikowanych jako ‘zbrodnie’ wiąże tę jurysdykcję z praktyką karania osób, które
dopuściły się zbrodni działając w charakterze urzędowym.
Statut MTW po raz pierwszy, wskazał na funkcjonariuszy publicznych państwa jako ponoszących
odpowiedzialność za wskazane statutem zbrodnie.
art. 7 „Stanowisko urzędowe oskarżonych – czy to jako zwierzchników państwa, czy jako
odpowiedzialnych funkcjonariuszy rządowych – nie może być podstawą do uwolnienia ich od
odpowiedzialności, ani do złagodzenia kary.”; art. 8 dodaje, że – „Okoliczność, że oskarżony działał z
rozkazu swego rządu albo swego zwierzchnika, nie zwalnia go od odpowiedzialności (...)”
Postulat wykonywania jurysdykcji uniwersalnej jest ciągle podnoszony, bowiem
praktyka popełniania ‘zbrodni’ jest stałym elementem zachowań osób,
funkcjonariuszy państw doby współczesnej.
Swoistym świadectwem jej „wzbogacania” – w porównaniu z definicją ‘zbrodni
przeciwko ludzkości’ przyjętej w statucie MTW - niech będzie definicja aktów zbrodni
przeciwko ludzkości – czerpiąca z praktyki współczesnej przyjęta w statucie
Międzynarodowego Trybunału Karnego (MTK) (art. 7), która wskazuje, że są nimi
akty:
- zabójstw, eksterminacji, niewolnictwa, deportacji lub przymusowego
przemieszczania ludności, pozbawiania wolności fizycznej; tortury; zgwałcenie,
niewolnictwo seksualne, przymusowa prostytucja, wymuszona ciąża, przymusowa
sterylizacja, prześladowania grupy lub zbiorowości z powodów politycznych,
rasowych, narodowych, etnicznych, kulturowych, religijnych, płci; wymuszone
zaginięcia osób; zbrodni apartheid’u ... „(...) popełniane w ramach rozległego lub
systematycznego, świadomego ataku skierowanego przeciwko ludności cywilnej (...)”
Równie rozbudowane i „bogate” są definicje innych kategorii zbrodni podlegających właściwości MTK
– zbrodni ludobójstwa i zbrodni wojennych.
Praktyka ścigania zbrodni w dobie współczesnej
Potrzeba ścigania czynów, których okrucieństwo poraża poczucie sprawiedliwości i
wymaga powszechnego przeciwdziałania zbrodni jest ciągle aktualna – przejawem
tego jest ustanawianie międzynarodowych trybunałów karnych, które zajmują się lub
mają zajmować się osądem zbrodniarzy.
Międzynarodowe sądownictwo karne;
- rezolucja RB ONZ nr 808 (22.02.1993) o „powołaniu międzynarodowego trybunału
dla osądzenia osób podejrzanych o popełnienie poważnych naruszeń
międzynarodowego prawa humanitarnego popełnionych na dawnym terytorium
Jugosławii”;
- rezolucja RB ONZ nr 955 (8.11.1994) o „powołaniu międzynarodowego trybunału
karnego dla Rwandy”;
- aspirująca do ustanowienia sądu powszechnego - konwencja rzymska (17.07.
1998) - statut Międzynarodowego Trybunału Karnego (MTK);
Kategoria międzynarodowych trybunałów karnych nie jest jednolita i w jej obrębie wyróżnić można
nowe oryginalne, kontrastujące z w/w trybunałami międzynarodowe sądy karne. Są to tzw., trybunały
hybrydowe, zwane również mieszanymi lub trybunałami drugiej generacji. Obecnie do instytucji
sądowych tak kwalifikowanych należą: Specjalny Trybunał dla Sierra Leone; Nadzwyczajne Izby w
Kambodży, sądy mieszane w Kosowie oraz Specjalne Składy Sądzące do spraw Poważnych Zbrodni
w Timorze Wschodnim.
Konstrukcja trybunałów hybrydowych wychodzi naprzeciw niedostatkom organizacyjno-prawnym
związanym z dotychczas funkcjonującymi trybunałami międzynarodowymi. Należy do nich przede
wszystkim duża odległość miejsca prowadzenia procesu od miejsca popełnienia czynu (zbrodni). Nie
sprzyja ona internalizacji skutków społecznych wyroku i kary w miejscach, w których zbrodnie zostały
popełnione, a w szczególności możliwości rzeczywistego zadośćuczynienia ofiarom. Problem ten
redukuje się w zasadniczym stopniu w przypadku trybunałów hybrydowych, które są ustanawiane w
bezpośredniej bliskości do miejsca przestępstwa. Do lepszego rozeznania lokalnej sytuacji i
pełniejszego uwzględnienia miejscowej kultury prawnej przyczynia się również specyficzna struktura
organizacyjna, w tym składy sędziowskie łączące przedstawicieli miejscowych i międzynarodowych.
1. Jurysdykcja powszechna a międzynarodowe sądownictwo karne ?
Jurysdykcja powszechna a MTK ?
Kompetencja MTK, gdy mieć na uwadze ściganie wymienionych m.in., w art. 7
statutu zbrodni, nie jest wyłączna. Zgodnie z art. 1 statutu kompetencja MTK „(...) jest
komplementarna wobec narodowych jurysdykcji karnych”. Dodajmy, ‘wobec
narodowych jurysdykcji karnych’ państw, które ratyfikowały statut MTK (!!!).
Rola MTK zaczyna się więc wtedy, gdy krajowy wymiar sprawiedliwości nie chce lub
nie jest w stanie sam osądzić zbrodniarzy. !!!
Rodzi się jednak pytanie: jeśli w ogóle potrzeba społeczności międzynarodowej
Międzynarodowego Trybunału Karnego to... gdzie jest narodowy, krajowy wymiar
sprawiedliwości, jego gotowość i zdolność ścigania sprawców międzynarodowych
zbrodni ??? !!!
2. Wymagania organizacyjne, doktrynalne i mentalne, potęgujące trudności i wahania
w ustanowieniu jurysdykcji powszechnej w krajowych porządkach prawnych:
- konieczna ustawowa penalizacja zbrodni, ich zjawiskowych postaci - nullum crimen
sine lege – i przyjęcie definicyjnych założeń jurysdykcji powszechnej – odejścia od
zasady aut dedere aut punire;
W praktyce państw śladowe przyjęcie założeń jurysdykcji powszechnej w ustawodawstwach – pięciu
państw (!) - Izraela, Wielkiej Brytanii, Belgii, Niemiec i Hiszpanii.
- problemy organizacyjne (i finansowe !!!) - postępowanie przygotowawcze
(dowodowe przede wszystkim wymagającego współpracy z państwem terytorialnym
miejsca popełnienia zbrodni (?); ustalanie danych o osobach i przedmiotach;
gromadzenie i zabezpieczanie dowodów i dokumentacji (ich translacja); wizytowania
miejsc; ochrona ofiar i świadków);
- problem immunitetu sprawców zbrodni: jakkolwiek art. 27 (1) statutu MTK stanowi iż
„(...) działanie w charakterze głowy państwa lub szefa rządu, członka rządu lub
parlamentu, wybranego reprezentanta lub rządowego urzędnika w żadnym
przypadku nie zwalnia osoby z odpowiedzialności karnej w rozumieniu Statutu, ani
też nie będzie stanowiło, także samo w sobie, przesłanki do obniżenia orzeczonej
kary.”, to racje polityczne mogą „uchylić” skuteczność tego przesłania;
- problem ustaw amnestyjnych wobec sprawców zbrodni a jurysdykcja powszechna;
W RPA Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że proces prawdy i pojednania pozostawał w zgodzie z
prawem międzynarodowym, a decyzje Komisji Prawdy i Pojednania amnestionujące osoby, którym
można postawić zarzuty popełnienia zbrodni, były z nim zgodne.
Zamykając rozważania nt jurysdykcji powszechnej stwierdźmy...
(1) Mające miejsce ściganie przestępstw kwalifikowanych jako delicta iuris gentium –
z uwagi na ograniczony traktatami krąg zobowiązanych - można opatrzyć terminem
jurysdykcji quasi-powszechnej.
(2) Ściganie zbrodni przez sądy krajowe ma miejsce, w ograniczonej (śladowej) skali,
z tej przyczyny mamy do czynienia co najwyżej z zalążkowym stadium kształtowania
się normy prawa zwyczajowego stanowiącej o obowiązku wykonywania jurysdykcji
powszechnej opisanej jej definicją.
Międzynarodowe prawo prywatne
Analizując reguły wykonywania przez państwo aktywności jurysdykcyjnych wskazać należy na
normujące je także, a sygnalizowane wcześniej, reguły międzynarodowego prawa prywatnego.
Zajmując się prawem międzynarodowym prywatnym wskazujemy na zbiór reguł prawa krajowego,
stosownych ustaw, wspomagających procesy wykonywania aktów jurysdykcyjnych na jego terytorium
przez uprawnione do tego krajowe organy, które wymagają posiłkowania się rozwiązaniami prawa
obcego. Ustawy wskazują, czy ‘obce’ rozwiązania, w jakich przypadkach, jak zastosować. Ich
zadaniem jest zatem wskazanie, czy prawo własne, czy też prawo obce (innego państwa) jest
właściwe dla oceny prawnej konkretnej sytuacji, którą przychodzi organowi (sądowi) rozstrzygać.
Chodzi o sytuacje natury cywilnej, rodzinnej, opiekuńczej z tzw. elementem obcym, który wywołuje
problem. Ten element obcy polega na tym, że np. uczestnikiem stosunku prawnego jest obywatel
obcego państwa, lub przedmiot stosunku znajduje się za granicą, albo czynności prawne lub
zdarzenia prawne miały miejsce za granicą. Na przykład obywatel francuski sporządza testament w
Warszawie, w którym m.in., dysponuje swoją nieruchomością położoną w Szwajcarii; obywatel polski
zawarł małżeństwo za granicą, a obecnie występuje o rozwód przed sądem polskim; polski podmiot
gospodarczy zawarł w Kuala Lumpur umowę z firmą australijską umowę na dostawę maszyn do
Malezji. We wszystkich przytoczonych przykładach może powstać kwestia: jakiego państwa prawo
należy stosować dla dokonania oceny czynności lub zdarzeń prawnych. Na tak postawione pytanie
udziela odpowiedzi prawo międzynarodowe prywatne. W Polsce – ustawa z dnia 4 lutego 2011 roku o
prawie prywatnym międzynarodowym (Dz. U. 2011, nr 80, poz. 432).
Zajmując się:
(I) definicją państwa w rozumieniu prawa międzynarodowego;
(II) kompetencjami państwa;
(III) powstaniem państwa i przekształceniom jakim w toku swej egzystencji podlega;
przejdźmy do omówienia ostatniej kwestii objętej częścią II – kompetencje państwa:
Ochrona kompetencji / jurysdykcji państwa
Prawo międzynarodowe chroni kompetencje / jurysdykcje państwa w dwojaki sposób:
1. Uznając iż istnieje w przypadku każdego z państw zbiór uprawnień, które
wykonuje w sposób całkowicie dyskrecjonalny – to jest „sfera zastrzeżona’, „sfera
kompetencji wyłącznych” opisywana także terminem „twardego rdzenia”
suwerenności państwowej;
2. Uznając także, że w procesie wykonywania tych uprawnień, państwo korzysta ze
strony państw trzecich, z pewnych przywilejów i immunitetów;
1. Sfera zastrzeżona
„Sfera zastrzeżona” (termin pojawia się w I poł. XIX w.). Pojawia się w następstwie
narastającej wspólnoty losu państw suwerennych i towarzyszącej mu tendencji
normowania prawem międzynarodowym dziedzin i materii, normowanych dotąd
wyłącznie przez krajowego ustawodawcę. To nieuchronne i trwająca do dzisiaj,
przyjazne i nieprzyjazne oddziaływanie na siebie członków społeczności
międzynarodowej, jak i narastająca ekspansja prawa międzynarodowego w
przestrzeń wewnątrzkrajową wymusiła – wskazanie granic, których nikomu, także
prawu międzynarodowemu przekraczać nie wolno. Wskazania tych przestrzeni życia
społecznego o regułach organizowania których decyduje wyłącznie państwo i
przyjęcia reguły prawa międzynarodowego, że te przestrzenie są jego właśnie „sferą
zastrzeżoną”.
Bezpośrednim sygnałem istnienia przepisów wyłączających sprawy należące do sfery zastrzeżonej
wyłączonej spod kontroli ‘zewnętrznej’, ściślej organizacji międzynarodowych – były umowy
ustanawiające obowiązek rozstrzygania sporów w ramach postępowania arbitrażowego.
Art. 15 (8) Paktu LN stanowił, że „Jeżeli jedna ze stron twierdzi i Rada uznaje, że spór dotyczy sprawy,
którą prawo międzynarodowe pozostawiło wyłącznej kompetencji tej strony [p.m.], Rada stwierdzi to w
sprawozdaniu, nie zalecając żadnego rozwiązania.”
Sfera zastrzeżona zatem:
- jest sferą w obrębie której działania państwa i realizowane kompetencje nie
pozostają w żadnym związku z prawem międzynarodowym; nie są poddane w
najmniejszym stopniu rygorom prawa międzynarodowego; te działania dotyczą
przede wszystkim spraw i działań wewnętrznych, lecz również spraw i działań
zewnętrznych (szeroko rozumianej polityki zagranicznej państwa konfigurowanej
zgodnie z przyjęta ‘racją stanu’ – raison d’etat);
- zakres sfery zastrzeżonej zależy od prawa międzynarodowego i jego rozwoju;
- zaciągnięcie międzynarodowego zobowiązania dotyczącego materii należącej do
sfery zastrzeżonej, wyklucza dla zaciągającego zobowiązanie możliwość
powoływania się na konstrukcję ‘sfery zastrzeżonej’ i skutecznego przeciwstawiania
jej w każdej sytuacji dotyczącej interpretacji lub wykonania tego zobowiązania;
Opinia doradcza STMS w sprawie ustaw (dekretów) o obywatelstwie (1923);
„Kwestia czy dana materia należy, czy też nie do sfery wyłącznych kompetencji
państwa jest kwestią zasadniczo względną; zależy to od rozwoju stosunków
międzynarodowych [p.m.]. Może się zdarzyć, że w kwestii, takiej jak obywatelstwo,
które nie jest co do zasady normowane przez prawo międzynarodowe, swoboda
decydowania według własnego uznania będzie jednak ograniczona przez
zobowiązania, które zostały zaciągnięte wobec innych państw. W takim przypadku,
kompetencja państwa, wyłączna w zasadzie, jest ograniczona przez reguły prawa
międzynarodowego.”
Dwie uwagi:
Artykuł 2 $ 7 Karty NZ - „Żadne postanowienie niniejszej Karty nie upoważnia organizacji NZ do
interwencji w sprawach, które należą z istoty swej do kompetencji wewnętrznej któregokolwiek
państwa [p.m.] ani do żądania od członków, aby przekazywali takie sprawy do załatwienia według
niniejszej Karty (...)”.
Prawo międzynarodowe uznaje istnienie „sfery zastrzeżonej”, lecz nie określa jej przedmiotowego
obszaru. Prawo międzynarodowe wiążące państwo jest jedynym punktem odniesienia przy
podejmowaniu próby określenia przestrzeni jego strefy zastrzeżonej. To od państwa zależy w jakim
stopniu, w jakim zakresie zwiąże się prawem międzynarodowym i jaki kształt przybierze sfera jego
wyłącznych kompetencji. Sfera zastrzeżona jest zatem indywidualna dla każdego państwa i w
oczywisty sposób ewoluuje (!!!).
1.2. Konstrukcja „strefy zastrzeżonej” a zasada nie-interwencji.
Wyróżnienie „sfery zastrzeżonej” rodzi normę prawa międzynarodowego zakazującą
interwencji (ingerencji), którą należy odczytywać właśnie jako zasadę zakazującą
ingerencji państw w „sprawy wewnętrzne” innych państw.
Zasada nie wyznacza precyzyjnie granic, przekraczać których nie wolno (to skutek nieustannej ewolucji granic strefy zastrzeżonej), jak również nie określa katalogu
zakazanych sposobów interwencji.
Taki stan powoduje, że bywa przedmiotem dyplomatycznych, czy też politycznych
„manipulacji” (dramatycznych stwierdzeń o – „mieszaniu się w sprawy wewnętrzne”)
– nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że – mimo tych „braków” - zasada
nieinterwencji jest jedną z kluczowych zasad prawa międzynarodowego.
MTS w sprawie Nikaragua v. US (1986) podał definicję zasady nie-interwencji,
wskazując na konstytuujące ją elementy:
„Zgodnie z powszechnie przyjętymi stwierdzeniami, zasada ta zakazuje każdemu
państwu jak i grupie państw interweniować bezpośrednio lub pośrednio w sprawy
wewnętrzne i zewnętrzne innego państwa. Interwencja zakazana dotyczy materii,
które zasada suwerenności państw pozwala każdemu z nich normować swobodnie.
Jest nią więc wybór systemu politycznego, ekonomicznego, społecznego,
kulturalnego, jak i kształtowanie stosunków zagranicznych. Interwencja jest
zakazana, jeśli wobec tych wyborów, które muszą pozostać wolne, stosowany jest
przymus.”
Zasada nieinterwencji, odwoływanie się do niej w debacie publicznej, wywołuje – jak
sygnalizowano - wiele emocji:
(i) z przyczyny nie w pełni precyzyjnie zarysowanego zasięgu, będącego pochodną
rozbieżnych ocen co do biegu ‘linii demarkacyjnej’ między ‘sferą zastrzeżoną’ a ‘sferą
umiędzynarodowioną’ ;
(ii) jak i niepewnej listy zakazanych sposobów interwencji;
(i) Przyczyna ‘nie w pełni precyzyjnie zarysowanego zakresu zasady nieingerencji’
dotyczy pojawiającej się rozpiętości marginesu oceny co do tego co jest a co już nie
jest objęte „sferą zastrzeżoną”.
Nie ulega kwestii, że najwięcej emocji wywołują sytuacje dotyczące normowania
materii praw i wolności człowieka oraz materii ekonomicznych.
Ale można wskazać też na przykłady traktowanych (także w świetle prowadzonego wywodu) jako
absolutnie „wewnętrzne” domen, w które ‘ostentacyjnie’ wkracza prawo międzynarodowe !!!.
Np. umowa z Gwatemala City (6-7.08.1987), przyjęta przez pięciu prezydentów Republik Ameryki
Centralnej, nakładająca na Nikaraguę obowiązek ukształtowania ustrojowych rozwiązań w formule
rządów demokratycznych m.in., zabezpieczenia pluralizmu w przestrzeniach życia publicznego,
wolności słowa, rządów prawa, wolności partii politycznych, tajnych, wolnych, bezpośrednich,
okresowych wyborów.
Podobnym przykładem układ z Dayton (podpisany w Paryżu 14.12.1995) – traktat pokojowy dla Bośni
i Hercegowiny – stronami: Bośnia i Hercegowina, Chorwacja, Serbia; układ zawierał tekst konstytucji
dla Bośni i Hercegowiny, a także szczegółowe doń aneksy przewidujące m.in., przeprowadzenie
demokratycznych wyborów.
Najnowszym przykładem - Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement – 2.02.2007
autorstwa Marti Ahtissari’ego (były prezydent Finlandii), specjalnego wysłannika Sekretarza
Generlanego ONZ prowadzącego negocjacje z Serbią i strona kosowską nt. przyszłego statusu
Kosowa – okres przed podjęciem jednostronnej decyzji o niepodległości Kosowa.
Dokument składał się z dwóch części: 14 zasad - „Zasady Podstawowe” i XII Aneksów. Art. 1
Generalne zasady i Aneks I „Postanowienia konstytucyjne” stanowił, że Rządy w Kosowie mają być
(art. 1. General Principles):
- demokratyczne;
- ‘with full respect for the rule of law’;
- gwarantujące równość ‘obywateli’ wobec prawa i ‘ochrony na najwyższym poziomie praw
podstawowych (Annex I – art. 2: szczegółowo wylicza międzynarodowe konwencje) i ochronę ‘praw
wszystkich (Communities) i ich członków (mniejszości)’;
- wolny rynek i wolność konkurencji na rynku;
Praktyka sygnalizowana nie daje jednak podstaw, aby formułować tezę, iż ma za jej sprawą inicjacja
procesu przenoszenia w obręb prawno-międzynarodowego porządku przesłania opinii Oppenheim’a
sformułowanej przed laty (International Law (1928)).
“Postęp prawa międzynarodowego jest nierozerwalnie związany z zwycięstwem rządu
konstytucyjnego nad rządem autorytarnym, lub co oznacza to samo, zwycięstwem demokracji nad
porządkiem autorytarnym. Rząd autorytarny, nie będący odpowiedzialnym przed narodem, dominuje
go, ma tendencję opierania zewnętrznej polityki państwa, tak jak polityki wewnętrznej, na brutalnej sile
i intrydze; podczas gdy rząd konstytucyjny opiera swą zewnętrzną i wewnętrzną politykę wyłącznie na
zgodzie rządzonych. I chociaż nie można całkowicie zagwarantować, że demokracja zawsze i
wszędzie działać będzie na rzecz międzynarodowego prawa i sprawiedliwości, o tyle jest pewnym, że
wyklucza ona politykę kultu jednostki i niepohamowanej terytorialnej ekspansji, która w przeszłości
była powodem wielu wojen.”
(ii) Co do nie w pełni precyzyjnie zarysowanej listy zakazanych sposobów interwencji
– a więc wątpliwości co do tego jakie zachowanie jest aktem interwencji.
Niewątpliwie zakazaną formą ingerencji jest interwencja zbrojna.
Próg przymusu dopuszczalnego w
niemierzalny, a przez to nieokreślony.
relacjach
międzynarodowych
pozostaje
W sprawie Nikaragua v. US (1986) Trybunał uznał, że „poparcie dostarczane przez
USA... działaniom formacji militarnych i paramilitarnych contras polegające na
pomocy finansowej, szkoleniowej, zaopatrzenia w broń, informacji wsparcia
logistycznego stanowi niewątpliwe pogwałcenie zasady nieingerencji.”
A więc w tym konkretnym przypadku takie zachowania były formułami zakazanej
prawem ingerencji, i naruszały zasadę nieingerencji.
2. Immunitet państwa
Z definicji – immunitet państwa obejmuje zbiór różnych ‘przywilejów’, które państwa
uznają w relacjach wzajemnych, a które pozwalają chronić zdolność wykonywania
kompetencji państwowych w przestrzeni innego suwerena.
Geneza instytucji – obrót dyplomatyczny – od XV/XVI w., - par in parem non habet
imperium; naturalne wyłączanie aktywności dyplomatycznych i zasobów
majątkowych misji dyplomatycznych spod jurysdykcji miejscowej (sądów, jak i innej
władzy).
Wykonywanie kompetencji państwowych w przestrzeni innego suwerena dotyczy
współcześnie nie tylko aktywności służb dyplomatycznych i konsularnych. To także
aktywności inne w swym charakterze, podejmowane zarówno przez służby
dyplomatyczne i konsularne, jak często przez innych jeszcze oficjalnych
przedstawicieli (funkcjonariuszy) państwa (np. głowę państwa, formacje wojskowe,
inne jednostki realizujących misję państwową np. funkcjonariuszy Banku
Centralnego). To także akty lokowania majątku państwa na terytorium innych państw.
Gdy mowa o immunitecie państwa rozdziela się i kontrastuje aktywności służb dyplomatycznych i
konsularnych polegających na wykonywaniu działań dyplomatycznych i konsularnych od aktywności
innych podejmowanych przez w/w podmioty w przestrzeni innego suwerena. Te pierwsze są objęte
niemal absolutnym, odpowiednio immunitetami dyplomatycznymi lub konsularnymi [konwencja o
stosunkach dyplomatycznych (1961); konwencja o stosunkach konsularnych (1963)], te ‘inne’ zaś
objęte są immunitetem państwa, który nie jest współcześnie (jak wykażemy) immunitetem absolutnym.
W historycznym rozwoju (XV/XVI...) aktywności funkcjonariuszy państwa (służby
dyplomatycznej głównie), jak i skutki ich podejmowania w obcej przestrzeni nie
podlegały jakiejkolwiek ocenie władzy miejsca – niedopuszczalnym był osąd przez
sąd miejscowy skutków działań służby dyplomatycznej – stan ten opisywany był
terminem immunitetu państwa.
Immunitet był immunitetem absolutnym. Immunitet ten obejmował w miarę
rozbudowania wszystkie – obok aktywności dyplomatycznych i konsularnych rodzaje aktywności podejmowane przez funkcjonariuszy państwowych w przestrzeni
obcego suwerena. Celowała w jego stabilizowaniu Wielka Brytania.
Sygnalizowała to (jeszcze z pełną determinacją) sprawa Parlement Belge (1880) –
Sąd nawiązując do instytucji immunitetu państwa, sumując dotychczasową praktykę
sądów brytyjskich, jak i sądów państw w ogóle, w odniesieniu do niej, stwierdził że:
„(...) każde państwo odmawia wykonywania za pośrednictwem swojego systemu
sądownictwa jakiejkolwiek części własnej jurysdykcji terytorialnej w odniesieniu do
osoby jakiegokolwiek suwerennego władcy lub ambasadora jakiegokolwiek innego
państwa albo majątku należącego do jakiegokolwiek państwa (...) pomimo tego, iż
taki suwerenny władca, ambasador lub majątek znajdują się w zasięgu jego
jurysdykcji.”
Immunitet państwa – w przeciwieństwie do immunitetów dyplomatycznych - przestał
być immunitetem absolutnym w II połowie XIX wieku.
Aktywności służby dyplomatycznej (inne niż tyczące wykonywania misji
dyplomatycznej),
jak
i
aktywności
innych
niż
służba
zagraniczna
(dyplomatyczna/konsularna) funkcjonariuszy zaczęto różnicować, dzieląc je na:
- akty władcze państwa – czyli czynności de iure imperia, i…
- akty analogiczne do tych, które dokonują podmioty prywatne uczestniczące w
obrocie cywilnoprawnym – czyli czynności de iure gestionis; akty nie związane z
wykonywaniem kompetencji państwowych;
Jednym z orzeczeń różnicujących oba typy czynności były orzeczenia sądów
francuskich: Sądu Paryża (1926), a następnie Trybunału kasacyjnego (1929) w
sprawie statusu przedstawicielstwa handlowego ZSRR we Francji. W werdykcie
skądinąd podzielającym opinię sądu pierwszej instancji Trybunał odmawiając
przyznania przedstawicielstwu immunitetu w postępowaniu stwierdził, że „(...)
przedstawicielstwo to podejmuje działania handlowe we wszelkich domenach... te
zaś aktywności mogą być postrzegane jedynie jako czynności handlowe, wobec
których zasada suwerenności państwowej jest całkowicie obca.”
Współczesne podejście do immunitetu państwa opiera się zatem na:
- podstawowym rozróżnieniu czynności funkcjonariuszy w przestrzeni obcego
państwa na czynności (acta) de iure imperii i czynności (acta) de iure gaestionis i na,
- rozróżnieniu - immunitetu jurysdykcyjnego i immunitetu egzekucyjnego.
2.1. Immunitet jurysdykcyjny
Immunitet jurysdykcyjny ratione personae ? Kto z niego korzysta ?
Czy tylko funkcjonariusze centralnych organów władzy państwowej działający w
imieniu państwa i podmioty publiczne umocowane do działania w imieniu państwa,
czy też szerszy ich krąg (np. podległe funkcjonariuszom centralnych organów służby,
podmioty władzy terenowej, samorządowej) ? Na pewno ten węższy krąg.
Immunitet jurysdykcyjny ratione materiae ?
Immunitet nie obejmuje czynności, aktów de iure gaestionis. O tym, czy czynność ma
taki charakter decyduje sędzia krajowy – on ocenia naturę przedsiębranego aktu.
Immunitet nie będzie mógł być najprawdopodobniej skutecznie powoływany przed
sądem, gdy spór, którego funkcjonariusz państwa jest stroną, dotyczył będzie:
-
umów handlowych – np. przenoszących własność (a więc umów kupnasprzedaży);
umów o pracę;
umów dotyczących posiadania i korzystania z rzeczy (np. umów najmu –
budynków, pomieszczeń);
uczestnictwa w spółkach;
eksploatacji statków w celach innych niż służba publiczna o charakterze
niehandlowym;
zdarzeń, skutkiem których jest wywołanie szkód na rzeczy lub osobie;
Takie rozwiązania przyjmują regulacje tak międzynarodowe jak i krajowe dotyczące
immunitetu państwa.
A więc: konwencja europejska o immunitecie państwa (1972); podobnie regulacje krajowe –
szczególnie znaczące są dla analizy instytucji: ustawa brytyjska (1978) i amerykańska (1976).
Aktualnie pomocną w analizie jest także przyjęta 2.12.2004 r., przez Zgromadzenie Ogólne ONZ
konwencja o immunitecie jurysdykcyjnym państw i ich własności.
O objęciu bądź wyłączeniu immunitetu decyduje zatem natura, charakter aktu. Jeżeli
akt ma charakter publicznoprawny objęty będzie immunitetem, jeżeli ma charakter
prywatnoprawny – immunitet zostanie wyłączony.
To musi rozstrzygnąć sędzia (krajowy) (!).
Przykłady:
W 1987 roku SN prowincji Ontario w sprawie Spółki z o.o. Construction p-ko rządowi polskiemu i
Konsulatowi Generalnemu PRL w Kanadzie uznał roszczenia powoda stwierdzając, ze dostarczenie
materiałów elektrycznych i ich instalacja w posiadłości pozwanego, na życzenie przedstawiciela rządu
PRL, jest transakcją gospodarczą (...) powód ma więc prawo do uzyskania wyroku ad personam p-ko
rządowi PRL. Wystąpienie z roszczeniem wywołało opóźnienie zapłaty za dostarczenie materiałów i
zainstalowanie ich w budynku konsulatu. Sąd uznał tę czynność – tj. kontrakt zawarty między
konsulatem a spółką kanadyjską na dostarczenie stosownych urządzeń – za czynność de iure
gestionis i uznał, ze pozwany tj. rząd PRL nie jest chroniony immunitetem jurysdykcyjnym.
Na początku lat 80’ zostaje rozwiązana umowa o pracę z osobą, która była w tamtej dobie tłumaczem
i spikerem Radia Watykan. Osoba ta wnosi pozew do sądu włoskiego, stawiając zarzut naruszenia
przez pracodawcę przepisów prawa pracy. Sąd rozważał jakiej natury były czynności wykonywane
przez nią – czynności tłumaczeń i pełnienia roli spikera. Sąd przyjął, że czynność dokonywania
tłumaczeń nie były czynnością o charakterze władczym de iure imperii. Natomiast sprawą bardziej
skomplikowaną była kwestia czy spiker radia publicznego związanego z państwem wykonuje
czynności objęte immunitetem, przekazując treści podawane do publicznej wiadomości przez
państwo. Sąd włoski uznał, że spiker radia publicznego wykonuje funkcje publicznoprawne, zatem nie
jest kompetentny do rozpatrzenia przedłożonego mu sporu.
Postanowienie SN z 11.01.2000 r. (I PKN 562/99) - „Nie można odnieść immunitetu
państwa obcego do działań jego organów w zakresie obrotu cywilnoprawnego
(handlowego) na terenie innego państwa. Ambasada Republiki Chile występuje w
sprawie jako pracodawca, czyli podmiot uczestniczący w obrocie cywilnoprawnym.
Nie realizuje w tym zakresie aktów władzy publicznej państwa obcego, nie dotyczy jej
więc immunitet jurysdykcyjny przysługujący takiemu państwu.”
Państwo może zrzec się immunitetu jurysdykcyjnego jeśli zobowiązało się do tego w
umowie międzynarodowej. Może zostać uznane za zrzekające się immunitetu, jeśli
samo wszczyna sądowe postępowanie.
2.2. Immunitet egzekucyjny
Majątek państwa znajdujący się na obcym terytorium to zazwyczaj majątek misji
dyplomatycznych, konsularnych, rezydencji (w tym majątek ruchomy misji i
rezydencji), majątek wizytujących lub stacjonujących sił zbrojnych, specjalnych
agend państwowych (np. instytutów kultury (zasoby wystaw, ekspozycji różnego typu
(m.in. dzieł sztuki). Majątkiem mogą być także ‘zasoby’ rachunków bankowych
przeznaczonych na działalność handlową państwa lub stanowiące ‘lokatę’ rezerwy
budżetowe państwa.
Jak majątek ten ma być traktowany ?
Co do zasady majątek ten podlega analogicznym reżimom jak majątek innych osób,
podmiotów znajdujących się i działających na terytorium państwa; a więc jest
poddany stosownym reżimom podatkowym, czy reżimom celnym. Przyjąć zatem
należy jako uprawnioną tezę, że jeśli państwa nie zawarły (dwustronnych)
porozumień wyłączających majątek ten spod tych reżimów... „nic nie broni majątku”,
podlega on w założeniu tym reżimom, jak i aktom władczym miejscowego suwerena.
Niemniej, mając na uwadze immunitet egzekucyjny właśnie, przyjmuje się – jego
istnienie mimo braku stosownych porozumień wyłączających. Jego istnienie
powoduje, że żaden wyrok opatrzony tytułem egzekucyjnym nie może być
wykonanym w drodze zajęcia bez zgody pozwanego państwa jego majątku
znajdującym się na terytorium państwa forum.
Jednakże przyjmuje się również, że immunitet egzekucyjny nie jest immunitetem
absolutnym.
Sygnalizuje to art. 19 (c) konwencji przyjętej przez ZO ONZ (2004), który stwierdza,
że egzekucja może zostać przeprowadzona, jeśli zostało ustalone, „że majątek jest
wykorzystywany lub ma być wykorzystywany przez państwo w celach innych niż cele
służby publicznej o charakterze niehandlowym i znajduje się na terytorium państwa
forum, przy czym kroki egzekucyjne podjęte być mogą jedynie wobec majątku, który
jest majątkiem podmiotu przeciwko któremu podjęto postępowanie.”
Ta sama konwencja – w art. 21 – stanowi, że następujący majątek będzie uważany
jako wykorzystywany lub mogący być wykorzystywanym przez państwo w celach
służby publicznej o charakterze niehandlowym:
„(a) majątek, włączając konta bankowe, które są wykorzystywane lub mają być
wykorzystywane do wykonywania funkcji misji dyplomatycznych państwa i ich misji
konsularnych, misji specjalnych, misji do organizacji międzynarodowych lub delegacji
do organów organizacji międzynarodowych lub konferencji;
(b) majątek mający charakter wojskowy wykorzystywany lub przeznaczony do
wykonywania funkcji wojskowych;
(c) majątek banku centralnego lub innych władz finansowych państwa;
(d) majątek stanowiący część kulturalnego dziedzictwa państwa lub jego archiwów
nie przedłożonych, lub przedłożenie których nie jest planowane, do sprzedaży;
(e) majątek stanowiący cześć wystaw obiektów naukowych, kulturalnych lub
historycznych nie przedłożonych, lub przedłożenie których nie jest planowane, do
sprzedaży.