planowanie jest wszystkim
Transkrypt
planowanie jest wszystkim
Planowanie planowania przyszłości Maciej M. Sokołowski Plany są niczym – planowanie jest wszystkim gen. Dwight Eisenhower Słowa te wypowiedziane przez Prezydenta Stanów Zjednoczonych gen. Dwighta Eisenhowera, na pierwszy rzut oka oddają w dobry sposób to „co najgorsze” w planowaniu. Ich ideą wydaje się być planowanie dla samego planowania. Rezultat tego procesu – plan, nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia. Ważne jest natomiast planowanie – niemalże nieustanne, ciągłe, niejako „zapętlone”. Absurd takiego podejścia porównać można do mitycznego Syzyfa, który w tym przypadku, zamienił swój kamień, na arkusz kalkulacyjny i rzeszę prognoz, statystyk oraz danych, ciągle aktualizowanych i zmienianych pod wpływem upływu czasu i okoliczności zewnętrznych, wywracających raz po raz wszelkie założenia. Czy jednak rzeczywiście przywołana żartobliwa wypowiedź Prezydenta Eisenhowera jest wyłącznie przytykiem do „planowania” i wywróceniem idei planu, jako dokumentu kierunkującego określone działania struktur ludzkich? Wydaje się, iż stoi za nią nieco głębszy sens. Na tę kwestię spojrzeć można bowiem z nieco innej perspektywy. Jeżeli przyjmiemy, iż każdy plan ulega szybszej lub wolniejszej dezaktualizacji, może nie przewidywać pewnych wariantów, czy wypadków, zauważymy, iż jest tworem niedoskonałym. Odbiegając zatem od zakładanych realiów staje się zbędnym, a nawet szkodliwym. Plan zarządzania kryzysowego dedykujący przeznaczenie środków osobowych i rzeczowych na wypadek wystąpienia powodzi podmiotowi X, w przypadku zlikwidowania podmiotu X i nie pozostawienia po nim żadnego sukcesora, jest planem uniemożliwiającym skuteczne zwalczanie powodzi. Wprowadza zamęt i niepotrzebną dezorganizację. Wykorzystując ten przykład i przywołaną już wypowiedź można stwierdzić, że sytuacji można by uniknąć gdyby dobrze zaplanowano działania. Ujmując sprawę nieco inaczej – gdyby prowadzono bieżące planowanie – można by szybko zweryfikować nowe okoliczności i wprowadzić je w ramy wcześniej przyjętych założeń, tak by jak najszybciej umożliwić efektywną reakcję. Oczywiście tezą mojego artykułu nie jest chwalenie „bieżącego planowania”, jako środka rozwiązującego wszelkie problemy w zarządzaniu (już sam zwrot „bieżące planowanie” może mieć nieco negatywny wydźwięk, dla niektórych zblizoną do „prowizoryczności”). Jest to jednak element pewnej szerszej całości, którą odnieść można do 1 zarządzania przez cele, gdzie za główny punkt stawiamy na osiągnięcie danego rezultatu – rozwiązanie danej sytuacji, dzięki podjęciu pewnych szybkich działań, zaplanowanych jednak i skoordynowanych. Pewnym punktem zbieżnym może być próba rozgraniczenia, kiedy kończy się planowanie, a zaczyna wykonanie. Wydaje się jednak, iż wykonanie będzie tu czynnością „bardziej organiczną” – mniej złożoną, niż poprzedzająca ją faza planowania (nawet tego ad hoc). Posłużę się znów przykładem: planowaniem będzie działalność analityczna podejmowana przez sztab kryzysowy dotycząca określenia wolumenu i rodzaju środków, jakie należy przeznaczyć na zwalczenie danego zjawiska (i gdzie je wykorzystać w sposób najbardziej efektywny). Wykonaniem będzie natomiast użycie konkretnych środków, w konkretnym miejscu, przez konkretną osobę. Wybiegając w przyszłość W odniesieniu do przywołanego „planowania bieżącego” (ad hoc) posłużyć się można pojęciem planowania długookresowego. Dopełnia ono to pierwsze umożliwiając prowadzenie dalekosiężnej działalności analitycznej zarysowującej kształty bliższej lub dalszej przyszłości. Kierunkuje ono aktywność podmiotów zaangażowanych w tę działalności, tak prywatnych, jak i publicznych. Obie grupy korzystają z tego typu instrumentów określając wydatkowanie swoich środków, czy też działalność podporządkowanych im jednostek i osób. W swoim artykule chciałbym poruszyć jednak aktywność planistyczną tej drugiej grupy, tj. administracji publicznej, w szczególności administracji rządowej. Modelowo prowadzić ją można w sposób zcentralizowany, zdecentralizowany lub też mieszany. Model zdecentralizowany to stworzenie podmiotu odpowiedzialnego za planowanie, np. Ministerstwo Planowania, Centrum Planowania (Agencja, Instytut, Biuro). Model zdecentralizowany polega na wyodrębnieniu wewnętrznych komórek organizacyjnych w poszczególnych urzędach centralnych, w tym przede wszystkim ministerstwach odpowiedzialnych za planowanie, np. Departamentów Planowania, Biur Planowania. Model mieszany jest połączeniem dwóch wcześniejszych i polega na stworzeniu jednego podmiotu na poziomie centralnym, któremu podlegają – lub by nie naruszać niezależności poszczególnych ministerstw – który koordynuje działalność wewnątrzorganizacyjnych komórek planistycznych. 2 organ planistyczny organ adm. model zdecentralizowany organ adm. komórka planistyczna organ adm. organ adm. komórka planistyczna organ adm. organ adm. komórka planistyczna model mieszany organ planistyczny model scentralizowany organ adm. komórka planistyczna organ adm. komórka planistyczna organ adm. komórka planistyczna Schemat nr 1. Organizacyjne modele planowania W Polsce przez długi okres czasu realizowano pierwszą z wymienionych koncepcji. Początkowo, zaraz po II wojnie światowej, powołano Centralny Urząd Planowania. W 1949 r. CUP przekształcono w Państwową Komisję Planowania Gospodarczego, która w 1958 r. stała się Komitetem Planowania Gospodarczego przy Radzie Ministrów. CUP reaktywowano po 1989 r. i działał on, aż do 1996 r. gdy zastąpiło go Rządowe Centrum Studiów Strategicznych. Od Rządowego Centrum Studiów Strategicznych do Ministerstwa Strategii? W szczególności przypadek tego ostatniego podmiotu jest wart uwagi. RCSS, w świetle postanowień ustawy z dnia 8 sierpnia 1997 r. o Rządowym Centrum Studiów Strategicznych, było państwową jednostką organizacyjną, prowadzącą prace służące Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów do programowania strategicznego, prognozowania rozwoju gospodarczego i społecznego oraz zagospodarowania przestrzennego kraju. Do zadań RCSS należało w szczególności: przygotowywanie i przedstawianie Radzie Ministrów prognoz i długookresowych, strategicznych programów rozwoju gospodarczego i społecznego, koncepcji i programów polityki zagospodarowania przestrzennego kraju oraz programów polityki regionalnej, ocen międzynarodowych uwarunkowań sytuacji kraju oraz 3 długofalowych koncepcji polityki zagranicznej, jak również ocen funkcjonalności struktur państwa oraz propozycji ich przekształceń. RCSS było odpowiedzialne także m.in. za analizowanie zgodności treści i przebiegu realizacji programów krótkookresowych oraz średniookresowych ze strategicznymi programami długookresowymi, analizowanie stanu gospodarki z punktu widzenia realizacji programów strategicznych oraz regionalnych, czy też wykonywanie zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. RCSS zlikwidowano ustawowo w 2006 r. argumentując to oszczędnością dla budżetu państwa w wysokości „przynajmniej połowy budżetu RCSS” (w wysokości 10 mln zł). Ostatecznie udało się zaoszczędzić 4 mln zł rocznie, co w odniesieniu do budżetu państwa wielką oszczędnością nie jest (przy wydatkach budżetu państwa w 2010 r. wynoszących 294 893 mln zł). Dla porównania gmina Blizanów, w powiecie kaliskim planuje w 2011 r. przeznaczyć 4, 6 mln zł na wydatki inwestycyjne, niemal 4 mln zł otrzyma gmina Niepołomice na realizacje innowacyjnego projektu przeciwdziałania wykluczeniu cyfrowemu („e-Niepołomice”), natomiast 4,3 mln zł otrzymał z budżetu miasta klub piłkarski Korona Kielce w 2011 r. Zlikwidowanie RCSS, pomimo wskazywanych przez ekspertów wad jego funkcjonowania, należy uznać za błąd. W założeniach pomysłodawców tego posunięcia jego obowiązki miała przejąć Kancelaria Prezesa Rady Ministrów oraz Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Nie do końca udało się to jednak zrealizować – działalność analityczna w nowych ramach stała się pewnym dodatkiem do całości zadań realizowanych przez te podmioty, wspieranym przez aktywność analityczną prowadzoną w ramach poszczególnych organów administracji (model zdecentralizowany). Oprócz braku odpowiedzialności za planowanie (co jest charakterystyczne, przy takich posunięciach), spowodowało to także brak koordynacji planowania aktywności państwa oraz inflację wydawanych dokumentów planistycznych. Jak zaznaczyłem w poprzednim artykule „Wymiarowanie światowej energetyki” w Polsce pojawiły się propozycje odtworzenia idei centrum planowania strategicznego, np. w postaci Ministerstwa Strategii, czy Rządowego Centrum Planowania. Jest to pomysł ze wszech miar korzystny i warty rozważenia. To krok w stronę profesjonalizacji aktywności administracji publicznej oraz prowadzenia działalności analitycznej potrzebnej w coraz bardziej skomplikowanym świecie. To możliwość koordynowania planów i propozycji tworzonych przez najlepszych polskich ekspertów i specjalistów z takich dziedzin życia i gospodarki jak: infrastruktura, zdrowie, rolnictwo, demografia, innowacyjność, cyfryzacja, energetyka. Planowanie to ważny instrument realizacji funkcji państwa i administrowania nim. To szansa, z której na pewno warto umiejętnie korzystać. 4