docAktywność polskich organizacji pozarządowych na
download 
Reklamacja Transkrypt
Aktywność polskich organizacji pozarządowych na
Aktywność polskich organizacji pozarządowych na szczeblu europejskim Paweł Świeboda, Prezes, demosEUROPA – Centrum Strategii Europejskiej Paweł Zerka, Analityk, demosEUROPA – Centrum Strategii Europejskiej Ekspertyza przygotowana na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej Warszawa, listopad 2009 1 Spis treści Wstęp ............................................................................... 3 1. Organizacje pozarządowe i wolontariat w Polsce i za granicą .. 9 2. Działanie NGOsów na szczeblu UE .................................... 25 3. Polskie NGOs o aktywności na szczeblu europejskim ............ 4. NGOs a Prezydencja ..................................................... 68 5. Rekomendacje ............................................................ 80 51 Bibliografia ........................................................................ 93 Aneks ............................................................................... 96 2 Wstęp Cel ekspertyzy Przedmiotem ekspertyzy jest aktywność polskich organizacji pozarządowych (NGOs) na szczeblu europejskim, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na proces decyzyjny w Unii Europejskiej (UE). Zgromadzone dane mają służyć do realizacji dwóch celów. Po pierwsze, mają pozwolić na sformułowanie rekomendacji dla administracji co do wykorzystania potencjału krajowych NGOsów podczas polskiej Prezydencji w Radzie UE w drugiej połowie 2011 r. Silny nacisk położony został na aktywność europejską tych organizacji, które działają w obszarach związanych z prawdopodobnymi priorytetami polskiego przewodnictwa, aczkolwiek badania objęły również te NGOs, których obszar działania nie pokrywa się bezpośrednio z tymi priorytetami. Dodatkowo, zbadany został wolontariat jako instrument, który mógłby zostać wykorzystywany przez NGOs podczas polskiej Prezydencji. Po drugie, ekspertyza ma pomóc polskim NGOsom w rozwoju działalności na szczeblu europejskim, poprzez zademonstrowanie sposobów rozpoczęcia lub rozwoju takiej aktywności, korzyści z nią związanych oraz potencjalnych źródeł finansowania. Ekspertyza wpisuje się w harmonogram przygotowań polskiej administracji do sprawowania Prezydencji w Radzie UE. W ramach tych przygotowań, administracja publiczna dąży do ustanowienia mechanizmów współpracy z sektorem pozarządowym w zakresie przygotowania Prezydencji, co z jednej strony ma pomóc rządowi w skuteczniejszej realizacji priorytetów, a z drugiej strony służyć rozwojowi trzeciego sektora w Polsce. Polski rząd rok temu podjął pierwsze działania mające na celu nawiązanie współpracy z polskimi organizacjami pozarządowymi w zakresie przygotowania Prezydencji. W 2008 r. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) zlecił Instytutowi Spraw Publicznych przygotowanie ekspertyzy pt. "Polska Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej: współpraca administracji publicznej z sektorem pozarządowym", która została opublikowana w tym samym roku. Z kolei w lipcu 2009 r. UKIE 3 zaprosił przedstawicieli ok. 30 NGOsów na spotkanie, które miało zapoczątkować współpracę Urzędu z trzecim sektorem w zakresie prowadzenia działań informacyjnych na temat polskiego przewodnictwa w Radzie UE. Podczas spotkania przedstawiono założenia strategii komunikacyjnej, które w części miałyby być realizowane przez organizacje, na zasadzie konkursów. We wrześniu, podczas Mazowieckiego Forum Inicjatyw Pozarządowych odbyła się debata „Polska Prezydencja w Radzie UE w 2011 – perspektywy współpracy III sektora i administracji publicznej”. Zarówno biorący w niej udział urzędnicy UKIE, jak i przedstawiciele Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych (OFOP), zapewniali o chęci i gotowości do współpracy, aczkolwiek strona pozarządowa, nie do końca zadowolona z dotychczasowej współpracy, postulowała stworzenie bardziej interaktywnej formy dialogu. W międzyczasie, UKIE zlecił NGOsom przygotowanie szeregu ekspertyz na tematy dotyczące współpracy administracji i trzeciego sektora w kontekście Prezydencji. W grudniu 2009 r., zgodnie z jedną z rekomendacji zawartych w ekspertyzie ISP, UKIE we współpracy z Przedstawicielstwem Komisji Europejskiej w Polsce zorganizuje konferencję "Współpraca administracji rządowej z trzecim sektorem w kontekście wyzwań związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej". Podczas tego wydarzenia, poza prezentacją wyników ekspertyz, ma zostać rozwinięty dialog między administracją a NGOsami, a także wypracowane założenia stałej współpracy między nimi. Niniejsza praca stanowi, pod wieloma względami, rozwinięcie ekspertyzy ISP z 2008 r. Zadaniem tamtej ekspertyzy było "sformułowanie rekomendacji dla polskiej administracji państwowej, jak należy włączyć sektor pozarządowy w proces przygotowania i przeprowadzenia Prezydencji w Unii Europejskiej w 2011 r.". Jednym z jej głównych wniosków była potrzeba wykorzystania kontaktów polskich NGOsów z partnerami zagranicznymi i ich doświadczenia w dziedzinie europejskiej. W niniejszej ekspertyzie pogłębiamy to zagadnienie, badając jakie konkretnie doświadczenia mają polskie NGOs we wpływaniu na unijny proces decyzyjny, a także czy i w jakim zakresie utrzymują kontakty z zagranicznymi NGOsami. Analiza ta ma pozwolić na sformułowanie przez administrację publiczną strategii działań w zakresie promocji priorytetów polskiej Prezydencji. 4 Definicje Temat ekspertyzy wymaga wyjaśnienia zawartych w nim podstawowych pojęć: „organizacja pozarządowa” oraz „aktywność na szczeblu europejskim”, a także związanych z nimi kategorii „wolontariatu” i „lobbingu”. Aktywność na szczeblu europejskim została zdefiniowana jako: z Wywieranie wpływu na stanowienie prawa na szczeblu UE oraz kształt realizowanej polityki, zarówno bezpośrednio (np. poprzez udział w konsultacjach i przedkładanie rekomendacji), jak i pośrednio (np. poprzez media); z i/lub współpraca z NGOsami z innych krajów europejskich. W związku z nadchodzącą Prezydencją Polski w Radzie UE, tę krótką listę uzupełni jeszcze jeden rodzaj aktywności: z Promowanie polskiej Prezydencji i jej priorytetów w innych krajach europejskich. Z punktu widzenia polskiego prawa1, trzeci sektor obejmuje różnorodne podmioty: fundacje, kościoły, stowarzyszenia, partie polityczne, związki zawodowe i inne. Mówiąc o organizacjach pozarządowych, z reguły mamy na myśli fundacje oraz stowarzyszenia. Pierwsze z nich działają na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, natomiast drugie na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach. Stowarzyszenia mają z założenia umożliwić obywatelom równe, bez względu na przekonania, prawo czynnego uczestniczenia w życiu publicznym i wyrażania zróżnicowanych poglądów oraz realizacji indywidualnych zainteresowań. Z kolei fundacje są tworzone w celu realizacji zgodnych z podstawowymi interesami RP celów społecznie lub gospodarczo użytecznych. W niniejszej ekspertyzie za NGOs uznajemy fundacje i stowarzyszenia. Kategorię NGOs stosujemy wymiennie z kategorią „trzeci sektor”. 1 art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 5 Próbując lepiej umiejscowić działalność organizacji pozarządowych, warto odwołać się do koncepcji „trójkąta”, zgodnie z którą trzeci sektor obejmuje tę część przestrzeni publicznej, która znajduje się pomiędzy państwem, rynkiem i społeczeństwem obywatelskim, oddzielając się od każdej z tych sfer pod pewnym względem: z W przeciwieństwie do rynku, na którym obowiązuje zasada maksymalizacji zysku, NGOs są organizacjami non-profit; z W przeciwieństwie do niesformalizowanego społeczeństwa obywatelskiego, trzeci sektor charakteryzuje się formalizacją działań; z Wreszcie, w odróżnieniu od sfery państwowej, trzeci sektor nie jest kierowany odgórnie. Takie umiejscowienie wyklucza z zakresu naszych zainteresowań organizacje działające na styku dwóch spośród tych trzech stref (m.in. samorządy, grupy nacisku, związki zawodowe oraz zrzeszenia pracodawców, pracobiorców czy konsumentów). Jest to o tyle istotne, że największą wśród polskich podmiotów aktywność lobbingową na poziomie UE przejawia Konfederacja Pracodawców Lewiatan, czyli zrzeszenie pracodawców, którego z założenia za NGO nie uznajemy, a tym samym nie opisujemy jego działalności w niniejszej ekspertyzie. Z uwagi na cel ekspertyzy, niezbędne było zawężenie kategorii NGO w celu uzyskania grupy celowej, która stanowiłaby właściwy obiekt badań. Ponieważ badanie dotyczy aktywności organizacji pozarządowych na szczeblu europejskim, lista NGOsów została zawężona do tych, które taką aktywność faktycznie przejawiają, powinny przejawiać, lub –w przypadku organizacji infrastrukturalnych- wspierają ją lub mogłyby ją wspierać. Dla potrzeb badań, NGOs podzielone zostały na cztery grupy (think-tanki, organizacje infrastrukturalne i grantowe, organizacje parasolowe oraz organizacje nastawione na działanie), według tego, która z ról jest w danym przypadku dominująca. Odwołano się do następujących modeli wzorcowych: z Think-tanki to organizacje eksperckie, których główne działanie polega na przygotowywaniu analiz i ekspertyz, organizacji konferencji eksperckich 6 oraz komentowaniu i kształtowaniu zmian w polu ich zainteresowań. Pracują zwykle w bliskiej współpracy z administracją publiczną i/lub biznesem i wykazują duże otwarcie na współpracę zagraniczną. Przykłady: demosEUROPA-Centrum Strategii Europejskiej, Fundacja CASE, Instytut Spraw Publicznych. z Organizacje nastawione na działanie zatrudniają mniej ekspertów, za to częściej korzystają z pomocy wolontariuszy. Ich działanie skupia się zwykle na projektach lokalnych, choć czasem realizują duże międzynarodowe projekty (np. akcje humanitarne). Rzadziej współpracują z organizacjami zagranicznymi, choć niektóre organizacje należą do międzynarodowych sieci. Przykłady: Polska Fundacja im. Roberta Schumana, Stowarzyszenie Przyjaciół Integracji, LAMBDA. z Organizacje parasolowe skupiają grupę powiązanych tematycznie lub zadaniowo NGOsów, które dzięki uczestnictwu w większej organizacji parasolowej mogą zwiększyć swój wpływ na zapadające decyzje, a zarazem wymieniać doświadczenia z innymi organizacjami, zarówno w Polsce jak i za granicą. Przykłady: Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych, Grupa Zagranica, Koalicja KARAT. z Organizacje infrastrukturalne i grantowe skupiają się na funkcjonowaniu III sektora. Działanie organizacji infrastrukturalnych polega na organizacji szkoleń dla NGOs, promowaniu innowacyjnych rozwiązań w zakresie działania NGOs, a także badaniu i kształtowaniu otoczenia, w jakim działają NGOs. Ich działanie koncentruje się na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym. Organizacje grantowe pośredniczą w przyznawaniu NGOsom środków finansowych na rozwój i realizację projektów. Organizacje często łączą obie funkcje. Przykłady: Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce, Centrum Szpitalna. Podział ten nie jest doskonały pod względem metodologicznym, ale pozwala na względnie skuteczne odzwierciedlenie różnorodności panującej w trzecim sektorze. Dzięki temu rozróżnieniu, nasze badania objęły swoim zasięgiem szeroki wachlarz organizacji różnego typu. 7 Lista NGOs, z przedstawicielami których przeprowadziliśmy wywiad, uległa kolejnemu zawężeniu ze względu na dyskutowane przez polski rząd priorytety polskiej Prezydencji. Prawdopodobna lista priorytetów obejmuje: Budżet UE, Jednolity Rynek, Partnerstwo Wschodnie, Politykę Energetyczną, Strategię Morza Bałtyckiego oraz Obronność UE. Dlatego w badaniach poświęciliśmy szczególną uwagę organizacjom działającym m.in. w obszarach gospodarki i polityki wschodniej. Oprócz tego, uwzględniliśmy inne organizacje, których obszar działania jest niekoniecznie zbieżny z priorytetami polskiej Prezydencji, ale które przejawiają dużą Stowarzyszenie aktywność Kampania międzynarodową Przeciw (np. Homofobii; Polska Helsińska Zielona Sieć; Fundacja Praw Człowieka), lub są aktywne w obszarach uznawanych za ważne przez obywateli, dzięki czemu współpraca administracji z nimi przy okazji Prezydencji sprzyjałaby trwalszej aktywizacji społeczeństwa obywatelskiego. Warto jeszcze raz podkreślić, że naszym celem nie był taki dobór NGOs, aby uzyskać grupę reprezentatywną dla III sektora. Przeciwnie, na samym początku zidentyfikowaliśmy takie organizacje, które przejawiają aktywność na szczeblu europejskim, zwłaszcza w obszarach priorytetów polskiej Prezydencji, i to od nich staraliśmy się uzyskać informacje na temat tej aktywności. Do określenia wolontariatu wykorzystaliśmy definicję proponowaną przez Stowarzyszenie Centrum Wolontariatu i stosowaną przez Stowarzyszenie KLON/Jawor. Zgodnie z nią, „wolontariat to bezpłatne, dobrowolne, świadome działanie na rzecz innych, wykraczające poza więzi rodzinno-koleżeńskoprzyjacielskie”2. Uregulowania prawne dotyczące wolontariatu przedstawiamy w Rozdziale 1. Wreszcie, rzecznictwo interesów (ang. lobbing) definiowaliśmy jako „wywieranie wpływu na proces decyzyjny w organach władzy [tutaj: unijnych] w interesie określonych grup nacisku [tutaj NGOsów]”3. Warto podkreślić, że taka definicja jest pozbawiona negatywnej konotacji, która w Polsce towarzyszy „lobbingowi” w języku potocznym. 2 Baczko A., Ogrocka A., „Wolontariat, Filantropia i 1% - raport z badań 2007”, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2008 r., str. 3 3 Jasiecki K., Molęda-Zdziech M., Kurczewska U., „Lobbing, sztuka skutecznego wywierania wpływu”, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006 r., str. 340 8 1. Organizacje pozarządowe i wolontariat w Polsce i za granicą Polska należy do grupy państw europejskich, w których istnieją nowoczesne i wciąż nowelizowane uregulowania prawne dotyczące organizacji pozarządowych oraz wolontariatu. Tym niemniej, potencjał NGOsów i wolontariatu jest niedoceniany, a przez to niewykorzystywany w stopniu zadowalającym. Z jednej strony, brakuje odpowiednich instrumentów finansowych, które wspierałyby stabilny rozwój trzeciego sektora w Polsce. Z drugiej strony, w społeczeństwie polskim w dalszym ciągu dominują stereotypy na temat NGOsów i wolontariatu, nie mające wiele wspólnego z rzeczywistością. Polska Prezydencja w Radzie UE w 2011 r. to doskonała okazja do tego, aby zmienić sposób patrzenia na trzeci sektor i wolontariat w Polsce i wprowadzić mechanizmy stabilnego wspierania ich rozwoju. Sprzyjają temu dwie wyjątkowe okoliczności: ustanowienie przez instytucje unijne 2011 roku „Rokiem Wolontariatu”4, a także organizacja przez Polskę i Ukrainę Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej w 2012 r. Organizacje pozarządowe w Polsce i za granicą Uregulowania prawne. Działalność NGOsów regulowana jest w Polsce trzema aktami prawnymi: ustawą z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach; ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach, oraz ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Szczególnie ta ostatnia ustawa wprowadziła wiele zmian w funkcjonowaniu trzeciego sektora w Polsce, m.in. poprzez formalizację instytucji wolontariatu, wprowadzenie kategorii „organizacji pożytku publicznego”, ustanowienie Rady Działalności Pożytku Publicznego (RDPP), wprowadzenie mechanizmu odpisów 4 Oficjalna decyzja w tej sprawie zapadła 27 listopada 2009 r., wraz z przyjęciem przez Radę UE wcześniejszej propozycji Komisji Europejskiej. 9 podatkowych 1% oraz zobowiązanie jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi5. Tym niemniej, ustawa z 2003 r. budzi skrajne emocje, podobnie jak jej planowana nowelizacja, aktualnie przygotowywana przez Sejm. Z jednej strony, z reguły pozytywnie oceniane jest zobowiązanie samorządów do rozwoju współpracy z NGOsami, powołanie RDPP, a także wprowadzenie mechanizmu 1% - który nie tylko stanowił ważne źródło utrzymania dla części organizacji, ale też przyczynił się do wzrostu świadomości społecznej na temat działania trzeciego sektora. Z drugiej strony, krytycznie oceniany jest status organizacji pożytku publicznego, który prowadzi do podziału NGOsów na lepsze i gorsze, utrudniając funkcjonowanie podmiotom, które tego statusu nie posiadają. Kontrowersje budzi też sposób uregulowania wolontariatu (o czym dalej) oraz brak regulacji procesu konsultacji społecznych. W tym momencie, w dużej mierze z inicjatywy środowiska pozarządowego, trwają prace nowelizacyjne nad ustawą. Charakterystyka trzeciego sektora. W 2008 r. było w Polsce zarejestrowanych ok. 67 tys. NGOsów (w tym 9 tys. fundacji i 58 tys. stowarzyszeń). Należy jednak pamiętać, że w Polsce, jak w wielu innych krajach (np. Francji) nie ma obowiązku wyrejestrowania organizacji. Zgodnie z szacunkami Stowarzyszenia KLON/Jawor, "przy optymistycznym założeniu liczbę aktywnych organizacji można szacować na 40-45 tys."6 Co istotne, od 2003 r. obserwuje się trend spadkowy w rozwoju trzeciego sektora w Polsce. Przez to dochodzi do "starzenia się" tegoż sektora: w 2001 r. ponad połowa aktywnych NGOs miała mniej niż 5 lat, a tylko 8% miało więcej niż 15 lat; w 2008 r. udział ten wynosił odpowiednio 37% i 18,5%. Zmiana ta może świadczyć o pozytywnie ocenianej stabilizacji sektora. Z drugiej jednak strony, może też wskazywać na malejące zaangażowanie obywateli w działalność społeczną, a na taki właśnie trend wskazywałby malejący udział wolontariuszy w ogóle społeczeństwa. 5 Krajewska A., „Sprawozdanie z dyskusji eksperckiej”, [w:] "U progu zmian. Pięć lat ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie", Grzegorz Makowski (red)., Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008 r., str. 206-215 6 Gumkowska M., Herbst J., "Polski sektor pozarządowy 2008", Stowarzyszenie KLON/Jawor, Warszawa 2008, str. 4 10 Za podstawowe charakterystyki polskiego trzeciego sektora, oprócz jego wciąż niedostatecznego rozwoju, uznaje się rozwarstwienie i niedofinansowanie. W 2007 r., najbogatsze 5% NGOsów rozporządzało 70-80% dochodów całego sektora. Jednocześnie, zła sytuacja finansowa oraz trudności w zdobywaniu funduszy przez większość organizacji uznawane były za najważniejszy problem dla rozwoju NGOsów (61% respondentów). W najlepszej sytuacji finansowej położone były organizacje wielkomiejskie (głównie działające w Warszawie), co można tłumaczyć tym, że działają w środowisku bardziej sprzyjającym NGOsom, zwłaszcza pod względem kulturowym/mentalnościowym, a także mają łatwiejszy dostęp do źródeł finansowania (z racji gęstszej sieci kontaktów; łatwiejszej możliwości dotarcia do decydentów; oraz średnio lepszej znajomości języków obcych). To właśnie te bogate, „warszawskie” organizacje przejawiają, jako nieliczne w Polsce, jakąkolwiek aktywność na poziomie europejskim. To także w wielkich miastach, głównie w Warszawie, mają siedzibę think-tanki, z natury znacznie od pozostałych NGOsów aktywniejsze na szczeblu międzynarodowym. Tym niemniej, doświadczenia innych krajów pokazują, że mniejsze organizacje spoza metropolii także mogą włączyć się w aktywność na poziomie międzynarodowym, niekoniecznie bezpośrednio, ale np. poprzez organizacje parasolowe kolejnych szczebli (lokalne, regionalne, krajowe). Dlatego, oceniając zaangażowanie polskich NGOsów na poziomie międzynarodowym, nie można z góry zakładać, że taką aktywnością mogą być zainteresowane wyłącznie organizacje duże, bogate, z większych miast, głównie think-tanki. Inne organizacje także mogą i powinny zostać włączone w sieć aktywności międzynarodowej, jednakże problemem jest stosunkowo słaby rozwój sieci NGOsów w Polsce. Na poszczególnych szczeblach niewiele jest organizacji parasolowych, które łączyłyby polski trzeci sektor w jeden spójny system. Polska Prezydencja może zmotywować polskie NGOs do wzmożonego sieciowania i konsolidacji sektora, pod warunkiem jednak, że polski rząd faktycznie pozwoli organizacjom na udział w przygotowaniu i realizacji Prezydencji, natomiast NGOs wykażą zainteresowanie uczestnictwem w tym przedsięwzięciu. 11 Dialog administracji z trzecim sektorem. Dialog pomiędzy administracją a sektorem pozarządowym, mimo wejścia w życie ustawy z 2003 r., jest w Polsce wciąż słabo rozwinięty, co wynika zarówno z braku adekwatnej otwartości po stronie administracji i NGOsów, jak i z niewystarczającego stopnia konsolidacji trzeciego sektora. Co prawda, jak odnotowano w 2008 NGO Sustainibility Index7, NGOs coraz częściej zgłaszają własne opinie i propozycje na różnych etapach procesu ustawodawczego; te jednak rzadko kiedy są one uwzględniane przez polityków. Wina leży w części po stronie NGOsów, gdyż tworzą one konkurencyjne koalicje branżowe w konkretnych sprawach, przez co decydenci wolą nie uwzględniać propozycji żadnej z rywalizujących stron. Jednakże, nie ulega wątpliwości, że zachowanie NGOsów byłoby inne, gdyby istniała stała platforma dialogu pomiędzy administracją a trzecim sektorem, np. w każdym z ministerstw. Tej luki, niestety, nie wypełnia Rada Działalności Pożytku Publicznego, powołana na mocy ustawy z 2003 r. i będąca organem opiniodawczo-doradczym oraz pomocniczym ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. W jej skład wchodzą, co prawda, przedstawiciele trzeciego sektora, ale ich wyboru dokonuje minister spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje – co oznacza, że przedstawiciele mniejszych lub mniej znanych organizacji nie mają praktycznie szans uczestnictwa w Radzie. Poza tym, kompetencje Rady są dość okrojone, ograniczając się do zagadnień, których dotyczy ustawa z 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Podobnie, nie zapełnia tej luki Parlamentarny Zespół do spraw Dialogu Obywatelskiego, działający od 2006 r. (do 2008 r. noszący nazwę Parlamentarnego Zespołu do spraw Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi). Jego rola ogranicza się do wymiany informacji pomiędzy dwiema stronami. Wreszcie, przedstawiciele NGOsów bardzo źle oceniają konsultacje społeczne8, gdyż NGOsom daje się zbyt mało czasu na przygotowanie, a ich stanowisko raczej przyjmuje się do wiadomości aniżeli 7 „2008 NGO Sustainibility Index, for Central and Eastern Europe and Eurasia”, United States Agency for International Development, VI 2009 r., str.179-185, http://www.usaid.gov/locations/europe_eurasia/dem_gov/ngoindex/2008/complete_document.pdf (11 XI 2009 r.), 8 M. Arczewska, „My i oni – razem? Wpływ organizacji pozarządowych na procesy decyzyjne w krajach Grupy Wyszehradzkiej”, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008 r., str. 14-15 12 uwzględnia w procesie decyzyjnym. Podsumowując, jak wynika z badań dr Magdaleny Arczewskiej, „W Polsce brak zinstytucjonalizowanych form dialogu obywatelskiego. Nawet jeżeli na przestrzenie ostatnich lat podejmowane są próby jego implementacji, to wśród liderów sektora pozarządowego ugruntowało się przekonanie, że jedynie indywidualne kontakty z decydentami i nieformalny lobbing przynoszą zamierzone skutki”9. Brakuje forum dialogu, w ramach którego administracja omawiałaby z NGOsami propozycje i projekty dotyczące szerszego spektrum tematów, np. reform gospodarczych, polityki zagranicznej czy ochrony środowiska. W ramach przygotowań do polskiej Prezydencji, Pełnomocnik Rządu ds. Przygotowania Organów Administracji Rządowej i Sprawowania przez RP Przewodnictwa w Radzie UE (dalej zwany Pełnomocnikiem ds. Prezydencji) zapowiada stworzenie stałej platformy współpracy między administracją a trzecim sektorem. Wciąż jednak nie wiadomo, na czym owa współpraca miałaby polegać i czy jedno forum dialogu byłoby rozwiązaniem pożądanym. Być może, w dłuższym okresie, o wiele skuteczniejsze byłoby wprowadzenie platform dialogu przy każdym z ministerstw – na wzór forum działających przy poszczególnych Dyrektoriatach Generalnych Komisji Europejskiej. Polskie NGOs na tle innych krajów. Polska należy do grupy tych państw, w których obowiązują nowoczesne regulacje dotyczące trzeciego sektora; co więcej, w dużej mierze pod presją NGOsów, są one obecnie nowelizowane w celu ich udoskonalenia. Rozwiązania zastosowane w Polsce różnią się od tych zastosowanych gdzie indziej, co jednak tłumaczyć należy odmiennymi uwarunkowaniami historycznymi i kulturowymi. Niemal w każdym kraju nieco inna jest definicja „organizacji pozarządowej”, różne też są modele współpracy trzeciego sektora z administracją. W modelu angielskim podmioty sektora niezależnego (obejmującego podmioty non-profit i for-profit) konkurują ze sobą na zasadzie wolnorynkowej o realizację zadań z zakresu pożytku publicznego. Z kolei w modelu niemieckim relacje administracji z sektorem pozarządowym 9 Ibidem, str. 15 13 przyjmują ramy korporacyjne, a podmioty społeczne mają -zgodnie z zasadą pomocniczości- pierwszeństwo w realizacji usług społecznych przy wykorzystaniu funduszy publicznych. Jak stwierdza dr Marek Rymsza, „polski model współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, wyłaniający się z UDPP, zawiera elementy obu konkurencyjnych porządków, co stanowi jego mocną stronę”10. Z jednej strony, podmioty sektora pozarządowego mają względne pierwszeństwo w ubieganiu się o realizację zadań pożytku publicznego; z drugiej strony przewidziano konkurencję między tymi podmiotami i dopuszczono zlecanie zadań w trybie przetargowym, jeśli jest to w stanie zapewnić większą efektywność. Tym niemniej, pomimo nowoczesnych uregulowań prawnych, sektor pozarządowy w Polsce jest nadal, w porównaniu do krajów zachodnich, słabo rozwinięty. Niestety, brakuje aktualnych danych porównawczych w tym zakresie, co wynika z trudności w zastosowaniu jednolitej metodologii. Wiarygodnych danych porównawczych dostarczają statystyki publikowane przez Uniwersytet John Hopkins. Według danych za okres 2002-200311, Polska była w ogonie Europy pod względem udziału zatrudnienia w organizacjach pozarządowych w stosunku do ogółu liczby osób aktywnych gospodarczo (0,6% w Polsce, natomiast 1,3% w Czechach, a ok. 8-9% w Holandii, Belgii i Irlandii). Z 40-45 tysiącami NGOsów Polska wypadła blado na tle niewiele większej Francji, gdzie działa ponad milion stowarzyszeń skupiających 20 mln członków i 15 mln wolontariuszy; dodajmy, że dzięki istnieniu licznych organizacji parasolowych różnego szczebla trzeci sektor we Francji jest połączony w spójny system. Polska dobrze wypada na tle innych krajów dawnego bloku wschodniego. W rankingu NGO Sustainability Index 200812, publikowanym przez United States Agency for International Development (USAID), Polskę wyprzeda jedynie Estonia. Na tle innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej, polski trzeci sektor okazuje 10 M. Rymsza, „Standaryzacja współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako element polityki państwa wobec trzeciego sektora”, [w:] M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z. Wejcman, "Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym", Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007 11 L. M. Salamon, S. W. Sokolowski, R. List, Global Civil Society. An Overview, The Johns Hopkins University Institute for Policy Studies Center for Civil Society Studies, Baltimore 2003 12 2008 NGO Sustainibility Index, op.cit. 14 się wyjątkowo silny, rozwinięty i sprawny, co oznacza, że jego rozwój zmierza we właściwym kierunku. Jednakże, nie należy zapominać, że polskie NGOs i polski trzeci sektor czeka jeszcze długa droga, abyśmy mogli porównywać się z krajami Europy Zachodniej. Dotyczy to także praktyki dialogu administracji z trzecim sektorem. W niektórych krajach NGOs są partnersko traktowane i wspierane w sposób instytucjonalny. Przykładowo, we Francji w każdym resorcie istnieją osobne komórki odpowiedzialne za kontakt z NGOsami, a administracja prowadzi regularne konsultacje merytoryczne z przedstawicielami trzeciego sektora. W Czechach rząd nie tylko wspiera instytucjonalnie czeskie organizacje, ale również dofinansowuje niektóre sieci międzynarodowe, do których należą czeskie think tanki (PASOS, EPD). Współpraca między rządem i trzecim sektorem odbywa się nie tylko z korzyścią dla organizacji pozarządowych (które mogą tą drogą wpływać na krajowe ustawodawstwo), ale też dla sprawności i jakości polityki państwa. Tym niemniej, budowa trwałej platformy współpracy wymaga determinacji, zaufania i chęci porozumienia, a tych w Polsce brakuje, niestety, z obydwu stron: administracji i sektora pozarządowego. Finansowanie aktywności NGOsów na szczeblu europejskim. Jak pokazujemy w trzecim rozdziale, finanse są jedną z głównych bolączek, z którą borykają się polskie NGOs. Organizacje napotykają na trudności ze sfinansowaniem działalności bieżącej, przez co często z góry skreślają możliwość zaangażowania się w jakąkolwiek aktywność na poziomie europejskim. Tymczasem, istnieją specjalne programy grantowe, których cele dopuszczają wsparcie europejskiej aktywności NGOsów. Przede wszystkim, dotyczy to Działania 2. Programu „Europa dla Obywateli” (ang. Europe for Citizens). Działanie 2. „Aktywne społeczeństwo obywatelskie w Europie” obejmuje trzy poddziałania: 2.1. Strukturalne wsparcie dla organizacji badających europejską politykę publiczną; 2.2. Strukturalne wsparcie dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego na poziomie europejskim; 15 oraz 2.3. Wsparcie dla projektów inicjowanych przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego. W ramach Poddziałań 2.1. i 2.2. organizacje mogą otrzymać wsparcie strukturalne w postaci dotacji operacyjnych częściowo pokrywających koszty działalności, natomiast Poddziałanie 2.3. dotyczy wspierania konkretnych projektów („imprez” lub „projektów produkcji i realizacji”). Godnym naśladowania przykładem dla Poddziałania 2.3. jest grant uzyskany w lipcu 2009 r. przez Ogólnopolskie Forum Organizacji Pozarządowych na projekt „Civil Exchange Europe” wspierający powstanie Europejskiej Sieci Stowarzyszeń Krajowych (ang. European Network of National Associations, w skr. ENNA). W przypadku wszystkich Poddziałań w grę wchodzi konkretne i wiarygodne dofinansowanie, dlatego NGOs powinny bardziej zainteresować się programem EDO. Punktem kontaktowym Programu EDO w Polsce jest Instytut Adama Mickiewicza z siedzibą w Warszawie13. Szereg możliwości daje Program „Młodzież w działaniu”14 realizowany przez Komisję Europejską. Pozwala on na dofinansowanie wymiany młodzieży, inicjatyw młodzieżowych oraz projektów demokracji młodzieżowej (Akcja 1. Młodzież dla Europy), organizację Wolontariatu Europejskiego (Akcja 2.), wsparcie programów obejmujących młodzież krajów programu oraz krajów partnerskich (Akcja 3. Młodzież w świecie), dofinansowanie szkoleń i wymiany kadr (Akcja 4. Systemy wsparcia młodzieży) oraz wsparcie europejskiej polityki współpracy w zakresie problematyki i działań młodzieżowych (Akcja 5). Z punktu widzenia tematyki niniejszej ekspertyzy, szczególnie interesujące są: Akcja 4.3. Szkolenia, wymiana doświadczeń, dobrych praktyk i łączenie w sieci, pozwalająca na dofinansowanie partnerstw między NGOsami oraz dofinansowanie tzw. „job shadowing”, czyli wymiany dobrych praktyk poprzez wymianę wolontariuszy; a także Akcja 5.3. Spotkania młodzieży i osób odpowiedzialnych za politykę młodzieżową, pozwalająca na organizację międzynarodowych spotkań na tematy dotyczące polityki młodzieżowej. Tym niemniej, poważnym ograniczeniem Programu „Młodzież w działaniu” jest o, że mogą z niego korzystać głównie organizacje zajmujące się, w jakimś stopniu, edukacją europejską i aktywizacją młodzieży na poziomie europejskim. 13 Na stronie www.europadlaobywateli.pl znajdują się stosowne instrukcje, formularze i kalendarz składania wniosków. 14 Więcej informacji na stronie http://www.mlodziez.org.pl. 16 Szukając wsparcia dla działań rzeczniczych i rozwoju współpracy zagranicznej, NGOs mogą aplikować do Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe (w skr. CEE Trust)15. Pośród projektów, które mogą zostać dofinansowane przez Fundusz, występuje rzecznictwo oraz budowanie partnerstw między NGOsami. Granty CEE Trust opiewają na kwoty od kilku tysięcy do nawet kilku milionów dolarów. Tym niemniej, organizacje ubiegające się o grant muszą wykazać, że ich projekt jest innowacyjny i w jakimś stopniu przyczynia się do rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, zwiększenia przejrzystości działania sfery publicznej, czy też integracji marginalizowanych grup społeczeństwa. Niestety, procedury są dość skomplikowane, a dokumenty muszą być napisane w języku angielskim – co może zniechęcać szereg NGOsów. Natomiast nie wydaje się możliwe wykorzystanie, w celach objętych niniejszą ekspertyzą, Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki na lata 2007-2013. Jest on ukierunkowany raczej na wspieranie partnerstwa między administracją a organizacjami pozarządowymi, a pośród celów szczegółowych nie uwzględniono wsparcia dla działań rzeczniczych na poziomie europejskim ani dla rozwoju współpracy z zagranicznymi NGOsami16. Polskie NGOs nie będą też mogły korzystać z uwzględniającego takie projekty Funduszu dla Organizacji Pozarządowych (Mechanizm Norweski), gdyż ten obowiązuje tylko do 2010 r. Wreszcie, projektów tego typu nie można -na tę chwilę- finansować z Programu „Wspieranie Organizacji Pozarządowych – ścieżka EURO-NGO+ działania rzecznicze” realizowanego przez Program Europejski OFOP, a finansowanego ze środków Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności. Program ten służy wzmacnianiu wpływu sektora pozarządowego na system wdrażania funduszy europejskich w Polsce i ułatwianiu dostępu do Funduszy Europejskich organizacjom pozarządowym. Aby znaleźć źródła finansowania dla swoich projektów, w tym tych 15 Więcej informacji na stronie http://www.ceetrust.org/ 16 „Szczegółowy opis priorytetów programu operacyjnego kapitał ludzki 2007 – 2013”, Narodowa Strategia Spójności, http://www.efs.gov.pl/Dokumenty/Lists/Dokumenty%20programowe/Attachments/89/Szop_nowelizacj a_1_6_2009_POKL.pdf (1 XII 2009 r.). Organizacji pozarządowych dotyczy Priorytet 5. Dobre Zarządzanie, Punkt 5.4. Rozwój Potencjału Trzeciego Sektora, Poddziałania 5.4.1. Wsparcie Systemowe dla Trzeciego Sektora, oraz 5.4.2. Rozwój Dialogu Obywatelskiego. 17 obejmujących działania rzecznicze i rozwój współpracy międzynarodowej, NGOs powinny dokładnie śledzić oferty prywatnych funduszy grantodawczych, a także zmiany w funduszach publicznych, krajowych i unijnych. Najświeższe informacje w tym względzie publikowane są na stronach www.ngo.pl, www.fundusze.ngo.pl, oraz www.pozytek.gov.pl. Wolontariat w Polsce i za granicą Uregulowania prawne. Wolontariat w Polsce został uregulowany ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jednakże, podobnie jak cała ustawa, tak i formalizacja instytucji wolontariatu bywa oceniana skrajnie17. Popularność wolontariatu w Polsce. Wolontariat jest w Polsce nie tylko mało, ale też coraz mniej popularny. Jak wskazują badania Stowarzyszenia Klon/Jawor, w 2008 r. tylko 11,3% Polaków angażowało się w pracę wolontariacką18, czyli niewiele więcej niż w 2001 r., gdy wskaźnik ten wyniósł 10%. Należy podkreślić, że między 2001 a 2005 r. odnotowano dodatni trend, którego przejawem było aż 23,2%-owe zaangażowanie Polaków w pracę wolontariacką w 2005 r. Natomiast od 2005 r. tendencja odwróciła się, a udział wolontariuszy w ogóle populacji wrócił w okolice poziomu z 2001 r. W 2008 r., 44% NGOsów deklarowało, że korzysta z pomocy wolontariuszy, jednakże aż 51% skarżyło się na ich niedostatek. Malejące zaangażowanie Polaków w pracę wolontariacką można po części tłumaczyć zmianami na rynku pracy. Część młodych ludzi, którzy w Polsce tradycyjnie stanowią główny trzon wolontariuszy, dzisiaj albo znajduje pracę w nowo-powstających firmach, albo wyjeżdżają w jej poszukiwaniu za granicę (tak przynajmniej tłumaczono wyraźny spadek liczby wolontariuszy w 2007 r.), a zatem nie mają już czasu na pracę wolontariacką – inaczej niż w latach 20012002, gdy w Polsce panowała recesja, a zarazem nie można było swobodnie 17 A. Krajewska, op. cit., str. 210-211 18 http://www.civicpedia.ngo.pl/x/322225;jsessionid=2B15A724EC887168EBDED3E7665F7907 (8 XI 2009 r.) 18 wyjeżdżać do pracy za granicę. Warto też pamiętać o tym, że na początku XXI w. wolontariat był silnie promowany przez Komisję Europejską, a także polski rząd, jako sposób na bezrobocie wśród młodych ludzi. Dzisiaj stosowanie takiego argumentu nie jest już tak skuteczne, jak wówczas. Pod względem rozwiązań prawnych dotyczących wolontariatu, Polska słowami jednego z naszych rozmówców- „mieści się w standardzie rozwiązań europejskich”. Tym niemniej, znacznie odbiegamy od reszty Europy jeśli chodzi o faktyczne zaangażowanie obywateli w pracę wolontariacką. Jak wskazują badania European Social Survey z 2007 r., przywoływane przez serwis www.civicpedia.ngo.pl19, pod tym względem Polska znajduje się na szarym końcu Europy, wyprzedzając jedynie Bułgarię, a ustępując takim krajom z naszego regionu, jak Słowacja czy Estonia. W Polsce jest trzy razy mniej wolontariuszy niż w Hiszpanii lub Wielkiej Brytanii, a pięć razy mniej niż w przodującej w Europie pod tym względem Norwegii. Dodajmy, że powyższe statystyki nie zwracają uwagi na jeszcze jedną właściwość wolontariatu w Polsce: niewielką ilość godzin przeznaczanych na pracę wolontariacką. W Polsce nie tylko mało osób angażuje się w wolontariat, ale też te, które się angażują, poświęcają tej aktywności niewiele czasu w porównaniu z krajami Europy Zachodniej. Tym niemniej, wysoki wskaźnik wolontariatu z 2005 r., a także udane doświadczenia polskich organizacji pozarządowych z okresu kampanii przedreferendalnej w 2003 r., wskazują na pewien potencjał, który można zagospodarować. Szansę na popularyzację wolontariatu stwarzają Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej EURO2012 oraz ustanowienie roku 2011 „Rokiem Wolontariatu” przez instytucje unijne. Zarówno administracja, jak i organizatorzy turnieju, będą prawdopodobnie dążyli do jak największego zaangażowania wolontariuszy podczas wydarzeń w 2011 i 2012 roku, wzorem poprzednich Prezydencji i organizatorów mistrzostw. Wolontariat a Prezydencja. Zważywszy, że rok 2011 będzie „Rokiem Wolontariatu”, trudno wyobrazić sobie, aby polska Prezydencja mogła nie 19 Ibidem 19 włączyć wolontariatu do listy swoich priorytetów. Nie tylko dlatego, że byłoby to negatywnie postrzegane przez inne kraje, organizacje i społeczeństwo międzynarodowe, ale także dlatego, że nie leżałoby to w interesie polskiego rządu. Po pierwsze, doświadczenia m.in. Słowenii, Francji i Czech pokazują, że dzięki włączeniu Prezydencji, organizacji wybranego nawet aspektu drugoplanowych, pozarządowych, w tym wolontariatu administracja bezcenne do listy zyskuje wsparcie ze priorytetów przychylność strony ich międzynarodowych sieci (np. Centre Européen du Volontariat), co automatycznie ułatwia promocję Prezydencji za granicą i poprawia jej ocenę w oczach obywateli innych krajów. Po drugie, pomoc wolontariuszy będzie kluczowa podczas EURO 2012 (realizacja tego typu imprez zazwyczaj odbywa się przy dużym ich zaangażowaniu), dlatego byłoby wyjątkowym marnotrawstwem, gdyby administracja nie wykorzystała okazji, jaką na promocję wolontariatu stwarzają jednocześnie Europejski Rok Wolontariatu i polska Prezydencja. Wreszcie, po trzecie, Polska ma się czym pochwalić przed innymi krajami: mamy nowoczesną ustawę regulującą działanie trzeciego sektora, oryginalne i skuteczne inicjatywy NGOsów (np. portal ngo.pl), a poza tym przygotowujemy innowacyjne rozwiązania z zakresu Ekonomii Społecznej. Dodajmy jeszcze, że poprzedzająca nas Prezydencja węgierska planuje organizację konferencji o wolontariacie dla krajów Grupy Wyszehradzkiej; warto, aby polska Prezydencja kontynuowała tę inicjatywę, np. organizując analogiczną konferencję, ale dla wszystkich krajów UE. Planując wykorzystanie wolontariatu podczas przygotowań i obsługi Prezydencji, administracja publiczna musi pamiętać, że wolontariat to tylko środek pomocniczy, który nie może być traktowany jako główny instrument. Automatyczne łączenie kategorii wolontariatu z kwestią zaangażowania NGOsów w Prezydencję zdradzałoby brak zrozumienia dla zasad funkcjonowania trzeciego sektora. Jak zauważają autorzy raportu „Polska Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej: współpraca administracji publicznej z sektorem pozarządowym”, „W świadomości pracowników administracji publicznej utrzymuje się błędne przekonanie, że organizacje działają charytatywnie, ponieważ pracownicy 20 organizacji to wolontariusze”20. Tymczasem, wolontariat jest tylko jedną z form realizacji projektów przez NGOs. Co więcej, podczas Prezydencji wolontariat będzie mógł być zastosowany tylko w niektórych działaniach. Nasi rozmówcy widzieli miejsce dla zaangażowania wolontariuszy w różnego rodzaju akcjach promocyjnych i komunikacyjnych poprzedzających Prezydencję i towarzyszących jej. Jednakże, mieli wyraźne problemy z wyobrażeniem sobie, w jaki sposób wolontariat mógłby zostać wykorzystany do promocji polskich priorytetów za granicą. Tylko kilkoro rozmówców przedstawiło w tym względzie konkretne propozycje. • Po pierwsze, wolontariusze byliby potrzebni do obsługi konferencji, zarówno w Polsce jak i za granicą, podczas Prezydencji oraz w okresie ją poprzedzającym, gdy rządowi będzie najbardziej zależało na promocji priorytetów. W tych przypadkach, wolontariusze byliby zatrudniani albo przez administrację, albo przez NGOs, którym rząd powierzyłby organizację konkretnych wydarzeń. • Po drugie, administracja mogłaby wesprzeć finansowo wymianę wolontariuszy między NGOsami polskimi a zagranicznymi, z krajów mających doświadczenia w realizacji Prezydencji albo –jeszcze lepiej- w danym momencie przewodniczących Radzie UE (w najbliższym czasie będą to Hiszpania, Belgia oraz Węgry). Dzięki temu, przedstawiciele polskich NGOsów mogliby na miejscu zobaczyć, w jaki sposób organizacje z innych krajów angażują się w Prezydencję, a zdobytą tą drogą wiedzę przelać na polski grunt. Jednocześnie, sprzyjałoby to rozwojowi sieci zagranicznych kontaktów przez polskie organizacje, co z kolei stanowiłoby cenny kapitał zarówno na czas Prezydencji, jak i na przyszłość. Warto też, aby administracja promowała istniejące możliwości grantowe, m.in. „job shadowing” w ramach Programu „Młodzież w działaniu”. • Po trzecie, jeden z naszych rozmówców przywołał doświadczenia Liverpoolu, który w 2008 r. był Europejską Stolicą Kultury, jako przykład 20 Kolarska-Bobińska L., Kucharczyk J., Łada A., Kaca E., Sobańska A., „Polska Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej: współpraca administracji publicznej z sektorem pozarządowym”, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008 r., str. 30 21 tego, jak można zaangażować różne grupy obywateli do pracy wolontariackiej. W kontekście promowania i informowania o polskiej Prezydencji, warto zastanowić się nad zagospodarowaniem tych grup społecznych (np. osoby starsze; osoby z niepełnosprawnością), które są w tym momencie słabo zaangażowanie w działania wolontariackie, podczas gdy badania pokazują, że sprawdzają się doskonale jako wolontariusze. Należy też wykorzystać prężnie rozwijającą się gałąź wolontariatu, jaką jest e-wolontariat. Pełnomocnik ds. Prezydencji powinien przedyskutować możliwości zaangażowania wolontariuszy z kompetentnymi organizacjami, takimi jak Centrum Wolontariatu, Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce czy Stowarzyszenie Przyjaciół Integracji. Administracja musi zdawać sobie sprawę z tego, że wolontariusze będą tym chętniej angażować się w działania związane z Prezydencją, im bardziej będą się z nimi utożsamiać. Najłatwiej wyobrazić sobie pomoc wolontariuszy przy konferencjach, których tematyka dotyczyć będzie ważnych kwestii społecznych, jak np. praw kobiet, praw osób z niepełnosprawnością, praw gejów i lesbijek, czy też rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. W każdym z tych przypadków konkretne NGOs (m.in. Koalicja KARAT, Stowarzyszenie Przyjaciół Integracji, KPH) planują organizację wydarzeń podczas polskiej Prezydencji, aczkolwiek nie wiadomo, na ile administracja będzie skłonna włączyć je w oficjalny program wydarzeń. Trudno wyobrazić sobie, aby wielu wolontariuszy było gotowych do pomocy „z dobroci serca” przy wydarzeniach promujących priorytety względnie oddalone od społeczeństwa obywatelskiego, takie jak Polityka Obronna UE czy Budżet UE. Jeśli jednak, zgodnie z powszechnymi oczekiwaniami, temat związany z wolontariatem będzie należał do priorytetów Prezydencji, wówczas na pewno łatwiej będzie zorganizować szeroką grupę wolontariuszy. Warto jeszcze zastanowić się nad tym, jak powinna być koordynowana praca wolontariuszy podczas Prezydencji. W grę wchodzi kilka rozwiązań. Po pierwsze, przy Pełnomocniku ds. Prezydencji może zostać powołana osobna komórka, na wzór komórki zajmującej się wolontariatem w spółce EURO 2012 – 22 Polska. Po drugie, współpracę z NGOsami może rozszerzyć doświadczony w tym względzie Departament Pożytku Publicznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. Wreszcie, po trzecie, koordynacją wolontariatu mógłby się zająć komitet złożony z przedstawicieli różnych środowisk (administracja, NGOs, biznes, media, akademicy). Ze względu na ogłoszenie roku 2011 Rokiem Wolontariatu, polska administracja musi określić, kto w Polsce będzie odpowiedzialny za jego koordynację. Najlepiej, gdyby został w tym celu powołany wielostronny komitet21. Można zastanowić się, czy nie mógłby on objąć swoim działaniem także koordynacji wolontariuszy podczas Prezydencji. Wnioski Uształtowanie współpracy między NGOsami a administracją. Obie strony powinny zaangażować się w dialog, który pozwoliłby im na optymalne wykorzystanie szans, jakie stwarza Prezydencja. Na czas przygotowań do Prezydencji najskuteczniejszym rozwiązaniem byłoby ustanowienie współpracy między Pełnomocnikiem ds. Prezydencji a NGOsami. Trzeci sektor może zastanowić się nad wyłonieniem specjalnego łącznika, w postaci jednego NGO lub komitetu NGOsów, który ułatwiałby komunikację na linii administracja-sektor pozarządowy. W dłuższym okresie współpraca administracji z NGOsami powinna rozwijać się w każdym z ministerstw. Już teraz powinny zostać położone zręby pod tę współpracę poprzez nieformalne włączenie ekspertów pozarządowych w przygotowania merytorycznych aspektów Prezydencji. Szkolenia na temat aktywności europejskiej. Pełnomocnik ds. Prezydencji, najlepiej w partnerstwie z Przedstawicielstwem Komisji Europejskiej w Polsce, powinien przygotować szkolenia dla NGOsów na temat funkcjonowania instytucji UE, sposobów lobbowania oraz możliwości pozyskania grantów na działalność międzynarodową. Jeżeli jednak te szkolenia mają przynieść zamierzony rezultat, wówczas przedstawiciele NGOsów muszą wykazać zainteresowanie udziałem w nich. 21 Zgodnie z sugestią Pani Kamili Czerwińskiej, do niedawna zatrudnionej w Europejskim Centrum Wolontariatu, a obecnie odpowiedzialnej za wolontariat w spółce EURO 2012 – Polska. 23 Zapewnienie i popularyzacja instrumentów finansowych. Administracja powinna zapewnić instrumenty finansowe wspierające działania rzecznicze polskich NGOsów, uczestnictwo w sieciach międzynarodowych i wymianę wolontariuszy z NGOsami zagranicznymi. Warto też popularyzować istniejące programy grantowe, które wspierają rozwój europejskiej aktywności NGOsów, takie jak Program „Europa dla Obywateli”. Poza tym, o ile szereg projektów związanych z Prezydencją może zostać zrealizowany przy dużym udziale wolontariuszy, o tyle duża ich część będzie wymagała finansowania ze strony administracji. Dlatego Pełnomocnik ds. Prezydencji powinien rozpisać kilka konkursów grantowych, najlepiej na okres ponad roczny – co powinno być możliwe dzięki temu, że w budżecie Państwa na kolejne lata zostały już zabezpieczone środki na realizację Prezydencji. Wreszcie, w dłuższym okresie, administracja powinna zastanowić się nad instytucjonalnym wsparciem dla części działających na szczeblu europejskim NGOsów, a zwłaszcza think tanków, traktując ich działania jako wchodzące w zakres dyplomacji publicznej. Wykorzystanie potencjału wolontariatu. Administracja powinna skojarzyć przygotowania do roku wolontariatu (2011) z organizacją wolontariatu na czas Prezydencji. Koordynacją wolontariatu w ramach obydwu przedsięwzięć mogłaby się zająć ta sama komórka. Najlepiej, gdyby skupiała ona przedstawicieli różnych środowisk: administracji, biznesu, mediów, sektora pozarządowego, szkół wyższych. Warto potraktować Prezydencję jako zjawisko społeczne i wykorzystać ją do popularyzacji idei wolontariatu w Polsce. Można wówczas działać w porozumieniu z Projektem Społecznym 2012 (www.ps2012.pl). Wreszcie, należy zastanowić się nad zaangażowaniem do pracy wolontariackiej przy Prezydencji innych grup społecznych, niż te, które tradycyjnie są do takiej pracy angażowane. Pełnomocnik ds. Prezydencji powinien porozumieć się w tej sprawie z organizacjami osób starszych i niepełnosprawnych, a także NGOsami zajmującymi się innowacyjnymi formami wolontariatu (np. Centrum Wolontariatu, Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce). 24 2. Działanie NGOsów na szczeblu UE Warunkiem włączenia się polskich NGOsów w działania na poziomie europejskim oraz osiągnięcia jakiejkolwiek skuteczności, jest w pierwszej kolejności zrozumienie korzyści związanych z aktywnością międzynarodową, następnie opanowanie mechanizmów, jakimi rządzi się unijny proces decyzyjny, a wreszcie dostrzeżenie możliwości (w tym finansowych) na faktyczny rozwój takiej działalności. W tym rozdziale poruszamy te trzy kwestie. Po wstępnym usytuowaniu NGOsów w unijnym systemie instytucjonalnym, omawiamy korzyści związane z działalnością na poziomie europejskim. Następnie, przybliżamy najważniejsze międzynarodowe koalicje NGOsów oraz dokładnie analizujemy możliwe kanały wpływania NGOsów na unijny proces decyzyjny. Wreszcie, przedstawiamy przykłady skutecznego lobbingu na poziomie europejskim ze strony polskich NGOsów, co powinno ośmielić inne NGOs powątpiewające w możliwość rozwoju takiej aktywności. Przedstawicielom NGOsów zainteresowanych rozwojem aktywności na poziomie europejskim polecamy zapoznać się z poradnikiem „Jak znaleźć drogę w machinie UE?”, wydanym w ramach Biuletynu Programu Europejskiego Stowarzyszenia na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych EULOTKA Nr 19, XII 2006 r. NGOs w UE: problemy z legitymacją Wspólnoty Europejskie powstały w oparciu o porozumienie międzyrządowe, ale od początku zakładano, że będą integrować nie tylko państwa, lecz również, jeśli nie przede wszystkim, społeczeństwa. Do historii przeszły słowa Jeana Monneta: "Nie tworzymy Unii dla państw i rządów, tworzymy ją dla obywateli". Tym niemniej, przez długi czas Wspólnoty międzyrządowym. 25 pozostawały tworem ściśle Pierwszą istotną decyzją, która otwierała Wspólnoty dla obywateli krajów członkowskich, było wprowadzenie powszechnych wyborów do Parlamentu Europejskiego od 1979 r. Następnie, w 1992 r., Traktat z Maastricht (Traktat o UE) wprowadził obywatelstwo UE (Cz. 2, art. 17-22). Z czasem, instytucje unijne zaczęły dostrzegać coraz ważniejszą rolę organizacji pozarządowych, a wyrazem tego uznania było wprowadzenie kategorii governance w opublikowanej w 2001 r. przez Komisję "Białej Księdze na temat rządzenia Europą". W przeciwieństwie do wcześniejszej kategorii government, governance miało być nową formą rządzenia przybliżającą Unię jej obywatelom. Kolejnym krokiem w tę stronę są postanowienia w Traktacie lizbońskim. Dialog instytucji UE z obywatelami został w tym akcie prawnym potraktowany jako jedna z kluczowych kwestii (Tytuł II, nowy art. 11 TUE), wprowadzono też konkretny instrument w postaci inicjatywy obywatelskiej "1 mln podpisów"22. Organizacje pozarządowe wydają się naturalnym pośrednikiem w relacjach pomiędzy Instytucjami UE a społeczeństwami krajów członkowskich. Funkcję tę, teoretycznie, powinien spełniać Parlament Europejski, czemu służyć miało wprowadzenie wyborów powszechnych. Jednakże Parlamentowi brakuje silnej społecznej legitymacji. Od momentu pierwszych wyborów powszechnych do PE w 1979 r., uczestnictwo w nich nieprzerwanie spada, z 62% w 1979 r. do 43% w 2009 r. W dużej mierze świadczy to o słabnącym przekonaniu, że PE jest w stanie w wymiernym stopniu wpływać na proces decyzyjny w UE. Poza tym, kandydatami na Europosłów są z reguły politycy kojarzeni z krajową sceną polityczną, a przez to mający słabszy mandat społeczny niż osoby lub organizacje działające lokalnie, w ścisłym związku ze społeczeństwem obywatelskim. W sytuacji, gdy Unia boryka się z „deficytem demokratycznym”, a Parlament Europejski cieszy się malejącym 22 Artykuł 11 TUE 1. Za pomocą odpowiednich środków instytucje umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii. 2. Instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim. 3. Komisja Europejska prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii. 4. Obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby Państw Członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii. (...) 26 zaufaniem obywateli, rozwój dialogu z NGOs jawi się jako jedno z kluczowych rozwiązań. To organizacje pozarządowe mogą wypełnić „lukę komunikacyjną między UE a obywatelami23”, jako aktor komplementarny a niekoniecznie substytucyjny względem Parlamentu Europejskiego. To za pośrednictwem NGOs obywatele wyrażają swoje przekonania i integrują się w sprawach, w które wspólnie wierzą lub uważają za słuszne. Co więcej, NGOs odgrywają arcyważną funkcję jako czynnik prowadzący do europeizacji społeczeństw narodowych24: to dzięki nim obywatele poszczególnych krajów mogą włączyć się w zarządzanie (governance) Europą i zdać sobie sprawę, że łączy ich wspólny cel. Zważywszy, że coraz więcej regulacji prawnych jest kształtowanych na poziomie unijnym, a nie krajowym, pilniejsza staje się potrzeba umożliwienia obywatelom wypowiedzenia się na poziomie europejskim. Niestety, przeciętne NGOs są zbyt słabe, aby przebić się ze swoim zdaniem na poziom europejski. Sytuację dodatkowo utrudnia "miękkie" podejście UE do dialogu z NGOs25. Brakowało, przynajmniej do momentu wejścia w życie Traktatu z Lizbony, podstawy traktatowej dla dialogu obywatelskiego. Istnieją Minimalne Standardy26, które musi spełniać Komisja Europejska (ale już nie Rada UE lub Parlament Europejski) podczas prowadzenia konsultacji ze społeczeństwem obywatelskim. Dotyczą one tylko wybranych kwestii (m.in. terminy ogłaszania konsultacji, upowszechnianie informacji). Co więcej, istnieją zastrzeżenia co do stopnia, w jakim te standardy są przestrzegane, m.in. ocenia się, że KE podchodzi do dialogu z NGOs ze zbyt dużą swobodą27. Mimo kilku prób podjętych w latach 90., Bruksela wycofała się z pomysłu wprowadzenia akredytacji na wzór ONZ czy Rady Europy. Brak akredytacji ma tę dobrą stronę, że nie zamyka drzwi przed żadną organizacją; niestety jednak, uniemożliwia sformalizowanie dialogu między instytucjami UE a NGOs. 23 Sprawozdanie w sprawie perspektyw rozwijania dialogu obywatelskiego w ramach Traktatu z Lizbony (2008/2067 (INI)), Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego, 4 XII 2008 24 A. Wanlin, "Les ONG en Europe: facteur d'europeanisation de la societe civile", Fondaton Robert Schuman, Questions d'Europe No 35, 11 III 2002 25 „Jak znaleźć drogę w machinie UE?”, Biuletyn Programu Europejskiego Stowarzyszenia na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych EULOTKA Nr 19, XII 2006 r. 26 Komunikat KE "W kierunku lepszej kultury konsultacji i dialogu - Zasady ogólne i minimalne standardy na potrzeby konsultacji Komisji z zainteresowanymi stronami", COM(2002) 0704 końcowy 27 Sprawozdanie..., op.cit., str. 9 27 Niedawne kontrowersje wokół Rejestru Przedstawicieli Interesu (zwanego częściej Rejestrem Lobbystów) pokazały, że zastosowanie rozwiązania zbyt „miękkiego” i otwartego daje jedynie więcej możliwości dla kwestionowania społecznej legitymacji NGOs. W połowie 2008 r., w ramach Inicjatywy Przejrzystości Europejskiej, KE wprowadziła ten rejestr, zachęcając przedstawicieli biznesu, konsultantów oraz NGOs, aby się do niego dobrowolnie wpisywali. Pomysł ten był od początku krytykowany przez EU Civil Society Contact Group (organizację skupiającą koalicje NGOs) i ALTER-EU (Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation in the EU, organizację skupiającą NGOs, związki zawodowe i firmy lobbujące w Brukseli), ze względu na jego dobrowolną naturę, brak obowiązku wpisywania nazwisk lobbystów oraz niespójne wymagania dotyczące danych finansowych28. We wrześniu 2008 odbyło się w Parlamencie Europejskim publiczne wysłuchanie29, które potwierdziło obawy organizacji pozarządowych. Dużo uwagi poświęcono „pseudo-NGOsom”, które od lobbystów biznesowych różnią się jedynie tym, że działają pod przykrywką organizacji pozarządowych; takie działanie zostało swego czasu określone mianem „lobbingu sztucznej trawy” (ang. astroturf lobbying). Ze względu na z założenia obniżoną legitymację NGOsów, zachęcano je do wpisania się do rejestru - co nie byłoby konieczne, gdyby ów rejestr od początku był obowiązkowy. EU Civil Society Contact Group wraz z ALTER-EU zachęcają, co prawda, do tego, aby NGOs wpisywały się do rejestru według opracowanej przez nie szczegółowej instrukcji, która pozwala na standaryzację wpisów; tym niemniej, nie sposób uniknąć wrażenia, że dopóki rejestr będzie dobrowolny, dopóty istnieć będzie pole do kwestionowania legitymacji NGOs działających na szczeblu UE, a tym samym powtarzane będą zastrzeżenia co do reprezentatywności organizacji zapraszanych do dialogu. Między innymi z tego powodu duża grupa NGOs, zwłaszcza thinktanków, otwarcie bojkotuje rejestr. Niedawno, 28 października 2009 r., Komisja wprowadziła poprawki do Rejestru Lobbystów, jednakże zdaniem ALTER-EU nie zostały zlikwidowane główne 28 „How to make a transparent registration in the European Commission Register of Interest Representatives”, EU Civil Society Contact Group & Atler-EU, 2 VI 2009 r. 29 „Brussels urged to take 'closer look' at NGOs”, EurActiv.com, 17 IX 2008, http://www.euractiv.com/en/pa/brussels-urged-take-closer-look-ngos/article-175456 (12 XI 2009 r.) 28 jego wady, a co gorsza, powstały kolejne niejasności. Dlatego ALTER-EU oczekuje, że nowa Komisja wraz z nowym Parlamentem Europejskim zdecydują się wprowadzić obowiązkowy rejestr, pozbawiony dotychczasowych niedociągnięć. Mimo wspomnianych wyżej trudności i ograniczeń, organizacjom pozarządowym udaje się wywierać wpływ na proces decyzyjny w UE. Ich działanie opiera się na dwóch filarach: networking i lobbying. Przez networking mamy na myśli wiązanie się NGOsów w sieci lub koalicje. Dzięki uczestnictwu w organizacjach parasolowych, które z kolei należą do szerszych koalicji, organizacje mają możliwość „przedarcia się” na poziom europejski. To właśnie poprzez te „sieci” uprawiany jest na poziomie unijnym lobbying, czyli rzecznictwo interesów. Organizacje ogólnoeuropejskie czy też koalicje NGOs wykorzystują głównie kanały nieoficjalne, aby dotrzeć do instytucji europejskich. Jednocześnie, ich głos jest tym silniejszy, im szersza reprezentacja stojących za nimi krajowych NGOs. Europejskie sieci NGOs Organizacje aktywne na poziomie europejskim są zorganizowane na różnych poziomach, które w dużej mierze odpowiadają kolejnym etapom w kształtowaniu się zainteresowania NGOsów aktywnością europejską – zwłaszcza na przestrzeni ostatnich 20 lat. Stosunkowo wcześnie swoje przedstawicielstwa w Brukseli otworzyły międzynarodowe organizacje pozarządowe (INGOs, m.in. Greenpeace, Amnesty International, Oxfam) oraz największe organizacje krajowe (np. włoska organizacja ekologiczna Legambiente). W międzyczasie, zaczęły powstawać tzw. organizacje patronackie, które skupiały NGOs z różnych krajów, działające w tej samej branży (m.in. organizacje zajmujące się ochroną środowiska już w 1974 r. skupiły się w EEB, European Environmental Bureau; z kolei organizacje przeciwdziałające ubóstwu połączyły się w ramach European Anti-Poverty Network). Następnie, organizacje patronackie i wielkie organizacje międzynarodowe zaczęły sprzymierzać się w szersze, sektorowe sieci/platformy (zwłaszcza: Social Platform; Human Rights and Democracy Network; Green-10). Z czasem, gdy zdano sobie sprawę z tego, że istnieją kwestie wspólne dla NGOsów 29 niezależnie od sektora -jak choćby sprawa dialogu między UE a NGOsamipowstały grupy horyzontalne, a zwłaszcza Grupa Kontaktowa Społeczeństwa Obywatelskiego (EU Civil Society Contact Group). Obecnie powstaje jeszcze inny rodzaj sieci skupiającej organizacje parasolowe niebranżowe z poszczególnych krajów europejskich; nie wiadomo jednak, czy ten szczebel faktycznie stanowi „brakujące ogniwo” w łańcuchu „krajowe NGOs–UE”. Powstają również sieci dotyczące konkretnych programów unijnych, jak EuroMesco (skupiające thinktanki zainteresowane Unią dla Śródziemnomorza) czy aktualnie formujące się Civil Society Forum (NGOs i think-tanki z UE i krajów Partnerstwa Wschodniego, zainteresowane tym programem). Wreszcie, na poziomie europejskim aktywne są międzynarodowe sieci NGOs nie ograniczające się do obszaru europejskiego (np. Open Society). Ze względu na tę skomplikowaną konfigurację, mamy do czynienia z dużą różnorodnością aktorów działających na poziomie europejskim w imieniu NGOs. Na proces decyzyjny w UE oddziałują jednocześnie wielkie organizacje międzynarodowe, organizacje patronackie, platformy sektorowe oraz kształtujące się ad hoc międzysektorowe koalicje. Wiele zależy od danej branży lub sektora, albowiem w przypadku niektórych z nich wykształciły się bardziej sformalizowane mechanizmy współpracy między sektorem pozarządowym a NGOs, co czyni dany kanał kontaktu bardziej skutecznym od innych (np. utrwalona pozycja CONCORD w dziedzinie współpracy rozwojowej, czy Social Platform w kwestiach społecznych). Jak pokażemy w drugiej części tego rozdziału, dużo zależy też od tego, na którym etapie prac legislacyjnych interweniują NGOs. Z punktu widzenia krajowych NGOs istnieje szereg korzyści związanych z udziałem w międzynarodowej koalicji. Po pierwsze, NGOs zawiązują w ten sposób kontakt z podobnymi sobie organizacjami z innych krajów członkowskich, co pozwala im na wymianę doświadczeń i wzajemne uczenie się. Po drugie, zostają - w szerokim rozumieniu - wprzężone w procesy polityki europejskiej: dowiadują się o tym, co dzieje się na szczeblu UE w kwestiach, które ich dotyczą; odkrywają, że UE ma bezpośrednie przełożenie na ich funkcjonowanie; i zaczynają odnosić się do propozycji, które dyskutowane są w instytucjach UE. 30 Wreszcie, trzecia, być może najważniejsza korzyść polega na tym, że międzynarodowe koalicje NGOs stanowią drożny kanał dostępu dla krajowych organizacji pragnących wpływać na proces decyzyjny na szczeblu europejskim. Międzynarodowe koalicje zwykle dysponują biurem w Brukseli i ukształtowaną siecią kontaktów, są też wyspecjalizowane w działaniu na szczeblu europejskim, dzięki czemu oddziaływanie na politykę unijną za ich pośrednictwem jest dużo łatwiejsze i skuteczniejsze. Niektóre z sieci/koalicji są przez instytucje UE traktowane jako faktyczni reprezentanci europejskiego społeczeństwa obywatelskiego; do tego stopnia, że dochodzi czasem do ukształtowania się mechanizmów trwalszego dialogu. Wówczas, wpływając na pozycję danej sieci/koalicji, krajowe NGOs mają szansę w wymiernym stopniu wpływać na unijny proces decyzyjny. Oczywiście, ten wpływ nie jest automatyczny. Krajowe NGOs z państw Europy Zachodniej dominują w poszczególnych koalicjach, przez co nielicznym NGOsom z nowych krajów członkowskich trudniej jest się przebić. Dzieje się tak nawet jeśli w danej koalicji występuje po jednej organizacji z każdego kraju. Jednakże w dłuższej perspektywie więcej zależy nie od kraju pochodzenia danego NGOs, ale od sprawności działania i renomy, jaką cieszy się pośród podobnych sobie. To oznacza, że także polskie NGOs mogą mieć wpływ na proces decyzyjny na poziomie europejskim, o ile tylko zaangażują się w międzynarodowe koalicje, a wewnątrz nich zbudują sobie silną pozycję. Niestety, szereg przeszkód, zwłaszcza natury systemowej i finansowej, nie pozwala polskim organizacjom zaangażować się we współpracę międzynarodową w pożądanym stopniu – o czym więcej w następnym rozdziale. Poniżej prezentujemy wybrane międzynarodowe sieci NGOsów idąc od góry do dołu: od sieci horyzontalnych, poprzez koalicje organizacji patronackich i filii INGOs, aż do skupionych w nich organizacji patronackich i krajowych NGOs. Grupa Kontaktowa Społeczeństwa Obywatelskiego (EU Civil Society Contact Group) to sieć horyzontalna, skupiająca osiem szerokich koalicji NGOs z różnych sektorów, i zajmująca się kwestiami wspólnymi dla jej członków, czyli przede wszystkim „promowaniem [w UE] przejrzystego dialogu obywatelskiego, który 31 byłby otwarty, inkluzywny, sprawiedliwy, a zarazem odbywałby się z poszanowaniem autonomii NGOsów30”. Grupa ma trzy główne cele: a) uczynić NGOs aktorami silnymi politycznie w UE; b) wyposażyć instytucje UE w odpowiednie instrumenty, pozwalające na sprawną współpracę z NGOs; c) zaangażować obywateli UE w dialog europejski i kształtowanie UE. Spośród głównych działań Grupy warto wymienić: prowadzoną wspólnie z ALTER-EU kampanię na rzecz wprowadzenia przymusowego rejestru lobbystów; a także promowanie rozwiązań mające wspomóc dialog między NGOsami a instytucjami UE31. Do Grupy należą najważniejsze koalicje NGOs: Social Platform, Human Rights and Democracy Network, Green-10, CONCORD, a także European Women's Lobby, European Civil Society Platform on Lifelong Learning, European Public Health Alliance oraz Culture Action Europe. Organizacje krajowe uczestniczą w tej koalicji pośrednio, poprzez członkostwo w wyżej wymienionych koalicjach – z których najważniejsze omawiamy poniżej. Social Platform (a dokładniej Platforma Europejskich NGOsów Społecznych) to jedna z najsilniejszych sieci NGOs, która powstała w 1995 r. Skupia ona koalicje/federacje NGOsów, działające w szeroko pojętym sektorze społecznym, czyli m.in. organizacje kobiet, osób starszych, niepełnosprawnych, bezrobotnych, dotkniętych ubóstwem, gejów i lesbijek, młodzieży, dzieci oraz rodzin, a także organizacje zabiegające o sprawiedliwość społeczną, przeciwdziałanie ubóstwu i bezdomności, zdrowie i prawa reprodukcyjne, jak również walczące przeciwko rasizmowi. Platforma pozwala organizacjom członkowskim na sprawniejsze działanie na poziomie europejskim, co jest możliwe dzięki bliskiej, niekiedy częściowo sformalizowanej współpracy Social Platform z instytucjami UE. Praca platformy zorganizowana jest w trzech grupach roboczych: Polityka Społeczna; Prawa Podstawowe i Walka z Dyskryminacją; Usługi Społeczne Ogólnego Zainteresowania; oprócz tego regularnie odbywają się spotkania nieformalnej grupy Zatrudnienie. Stanowiska Platformy koordynuje Komitet Sterujący; za realizację programu rocznego i informowanie członków odpowiada Sekretariat, 30 http://www.act4europe.org/code/en/default.asp (31 X 2009 r.) 31 M.in. opublikowane na początku 2009 r. rekomendacje na temat stosunków między NGOs a Radą UE; „How to improve relations between NGOs and the Council of the European Union? EU Civil Society Contact Group recommendations”, 25 II 2009 r. 32 natomiast dwa razy do roku spotyka się Zgromadzenie Ogólne. Platforma jest jedną z najaktywniejszych sieci NGOs działających w Brukseli. Z jednej strony, pozwala koalicjom sektorowym na skuteczniejsze dotarcie do decydentów oraz opinii publicznej; z drugiej strony, angażuje się w sprawy międzysektorowe (m.in. ostatnio jest bardzo aktywna w debacie na temat skutków kryzysu finansowego, promując rozwiązania mające zminimalizować społeczne koszty kryzysu32). Do Social Platform należą najważniejsze organizacje patronackie działające w sferze społecznej, m.in. European Anti-Poverty Network (EAPN), European Council for Non-Profit Organisations (CEDAG), European Disability Forum, European Network Against Racism, European Public Health Alliance, European Region of the International Lesbian and Gay Association (ILGA Europe), Workability Europe, czy też European Women's Lobby. Szereg polskich NGOsów należy do tych organizacji patronackich, m.in. LAMBDA i Kampania Przeciw Homofobii są członkami ILGA Europe; Stowarzyszenie Przyjaciół Integracji należy do Workability Europe; natomiast członkiem Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu jest koordynowany przez Wspólnotę Roboczą Związków Organizacji Socjalnych (WRZOS) Polski Komitet Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu, w którego skład wchodzą 22 organizacje z Polski. Green-10 to mniej sformalizowana (np. nie posiadająca własnego biura), ale nie mniej silna i aktywna sieć skupiająca dziesięć najważniejszych organizacji patronackich i międzynarodowych NGOsów działających w sektorze ochrony środowiska. Głównym celem sieci jest zwracanie uwagi instytucji UE na kwestie środowiskowe, a także zabieganie o implementację europejskiej legislacji środowiskowej w krajach członkowskich oraz promowanie światowego przywództwa UE w dziedzinie ochrony środowiska. Dzięki bliskim, po części sformalizowanym kontaktom z instytucjami UE, Green-10 ułatwia swoim członkom dotarcie do decydentów, którzy z kolei traktują sieć jako wiarygodnego reprezentanta sektora ochrony środowiska. Spośród ostatnich działań Green-10 warto wymienić: kampanię na rzecz przesunięcia środków w ramach budżetu UE na działania przyjazne środowisku; lobbowanie na rzecz utrzymania w Traktacie 32 „Social NGOs to the EU: three proposals to address the human impact of the financial crisis”, 15 X 2008 r., http://www.socialplatform.org/News.asp?news=19183 (30 X 2009 r.) 33 Konstytucyjnym podjętych przez UE zobowiązań w zakresie zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska; czy też monitorowanie postępów w zakresie realizacji Strategii Zrównoważonego Rozwoju, przyjętej przez Radę Europejską podczas szczytu w Gothenburgu w 2001 r. Do Green-10 należą: BirdLife International European Community Office, Climate Action Network Europe, CEE Bankwatch Network, European Environmental Bureau (EEB), European Federation of Transport and Environment, Health&Environment Alliance, Friends of the Earth Europe (FoEE), Greenpeace Europe, International Friends of Nature (IFN) oraz WWF European Policy Office. Tym samym, pośredni wpływ na Green-10 mają polskie NGOs należące do tych organizacji patronackich, np. Polska Zielona Sieć działająca w ramach CEE Bankwatch oraz Instytut na rzecz Ekorozwoju będący czonkiem EEB. CONCORD, a dokładniej European NGO Confederation for Relief and Development33, to konfederacja 18 sieci międzynarodowych i 22 krajowych organizacji patronackich, zajmujących się tzw. współpracą rozwojową. W sumie, poprzez swoich członków, CONCORD reprezentuje na szczeblu unijnym ponad 1600 NGOsów działających w krajach UE. Główne cele CONCORD to promowanie współpracy rozwojowej na szczeblu unijnym, zapewnienie większej spójności pomiędzy poszczególnymi politykami UE, a także rozwój dialogu między Instytucjami UE a NGOsami. CONCORD m.in. monitoruje, czy kraje członkowskie wypełniają zobowiązanie dotyczące przeznaczania 0,7%PNB na pomoc rozwojową, a także zabiega o reformę europejskiej pomocy rozwojowej. CONCORD blisko współpracuje z niektórymi instytucjami UE, co oznacza, że jego członkowie mogą w sprawny i skuteczny sposób dotrzeć do decydentów. Spośród NGOsów mających siedzibę w Polsce, do CONCORD należy Grupa Zagranica oraz, za pośrednictwem sieci WIDE, Koalicja KARAT. Human Rights and Democracy Network (HRDN) to nieformalna sieć NGOsów i koalicji NGOsów, działających w obszarach praw człowieka, promowania demokracji i zapobiegania konfliktom. Celem sieci jest wpływanie na politykę UE i krajów członkowskich oraz na kształt instrumentów finansowych, tak 33 Www.concordeurope.org (30 X 2009 r.) 34 aby usprawnić promocję demokracji, praw człowieka i zrównoważonego rozwoju. HRDN jest otwartą organizacją, która skupia dużą liczbę członków, m.in.: Amnesty International EU Office, Human Rights Watch, Open Society InstituteBrussels, Reporteurs Sans Frontieres, La Strada International czy ILGA-Europe. Ostatnio HRDN opublikowała „Manifest w sprawie praw człowieka dla nowego Parlamentu Europejskiego 2009”34. Dzięki bliskiej współpracy HRDN z instytucjami UE, jej członkowie mogą wpływać na unijny proces decyzyjny bezpośrednio, a nie tylko kanałami pośrednimi (np. poprzez media). Za pośrednictwem organizacji patronackich, do HRDN należą m.in. Kampania Przeciw Homofobii (w ramach ILGA-Europe), czy też Amnesty International Polska (w ramach Amnesty International). Lobbing NGOs w UE Lobby or not to be, brzmi przewrotny tytuł książki Th. Lefebure'a z 1991 r. na temat rzecznictwa interesów w UE. Tylko lobbując można mieć jakikolwiek wpływ na unijny przedsiębiorstw, proces decyzyjny, organizacji a dotyczy pracodawców, to w równym pracobiorców i stopniu związków zawodowych, co NGOsów. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że lobbing na płaszczyźnie unijnej nie ma tej samej negatywnej konotacji, jaką zyskał w debacie krajowej. Jest on traktowany jako normalna praktyka, służąca wypracowaniu lepszych rozwiązań prawnych przez instytucje europejskie. Jak pokazaliśmy w poprzedniej części, NGOs docierają na poziom europejski za pośrednictwem międzynarodowych koalicji sektorowych oraz międzysektorowych platform, które nie tylko są obecne w Brukseli i dysponują odpowiednimi środkami, ale też mają często ustabilizowaną pozycję w kontaktach z instytucjami UE. Koalicje i sieci NGOs mogą korzystać z lobbingu bezpośredniego (ang. direct lobbying), próbując dotrzeć do decydentów na szczeblu unijnym. Wykorzystują też lobbing pośredni (ang. indirect lobbying lub grassroots lobbying), starając się pozyskać przychylność opinii publicznej wobec pewnych rozwiązań, stwarzając odpowiedni klimat wokół problemu i w ten sposób 34 http://act4europe.horus.be/module/FileLib/HRDN%20manifesto%202008%20PO.pdf (30 X 2009 r.) 35 skłaniając decydentów do podjęcia pożądanych decyzji. Zwykle NGOs korzystają z obydwu sposobów lobbingu, aczkolwiek na przestrzeni ostatnich 20 lat widać przechodzenie od tego drugiego ku pierwszemu, co świadczy o faktycznym rozwoju dialogu między instytucjami UE a NGOsami. Bezpośredni lobbing35 NGOsów w UE koncentruje się na różnych instytucjach, w zależności od sektora oraz etapu prac legislacyjnych. Lobbing dotyczy głównie Komisji Europejskiej oraz w coraz większym stopniu Parlamentu Europejskiego. Biorąc pod uwagę wzrost roli Parlamentu Europejskiego po wejściu Traktatu z Lizbony, można spodziewać się większej koncentracji działań NGOsów na tej instytucji. Najsłabiej układa się dialog między NGOsami a Radą Unii Europejskiej, która pozostaje instytucją hermetyczną. Tym niemniej, NGOs starają się dotrzeć do członków Rady, zwłaszcza działając na poziomie krajowym, są bowiem świadome wysokiej stawki: to na Radzie podejmowane są najważniejsze decyzje. Natomiast w przypadku Komitetu Ekonomiczno- Społecznego (ECOSOC) dialog z NGOsami jest co prawda zinstytucjonalizowany, ale niezbyt intensywny, co można tłumaczyć ograniczonym wpływem tej instytucji na unijny proces decyzyjny. Komisja Europejska jest dla NGOsów centralnym obiektem działań lobbingowych, gdyż dysponuje w UE inicjatywą ustawodawczą. Zgodnie z Traktatem z Lizbony taką inicjatywę zyskał też Parlament Europejski, Europejski Bank Centralny, Trybunał Sprawiedliwości UE i Europejski Bank Inwestycyjny. Z tego tytułu instytucje te staną się z pewnością obiektem działań lobbingowych w przyszłości. Zaangażowanie się NGOsów we wczesną fazę formułowania propozycji pozwala im na łatwe zwiększenie prawdopodobieństwa wprowadzenia pożądanych modyfikacji. Lobbing w Komisji Europejskiej odbywa się na różnych szczeblach. Jego adresatami bywają zarówno komisarze czy członkowie ich gabinetów, jak i pracownicy Dyrekcji Generalnych lub wspierający ich eksperci narodowi. Przedstawiciele NGOsów czasami uczestniczą w pracach grup eksperckich formowanych przez konkretne Dyrekcje Generalne. 35 Kanały wpływu NGOsów na instytucje UE opracowano w oparciu o, przede wszystkim, E. Fazi, J. Smith, „Civil Dialogue – Making it work better”, EU Civil Society Contact Group, 2006 r.; oraz K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, “Lobbing, sztuka skutecznego wywierania wpływu”, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006; str. 251-328 36 Ponieważ decyzje zapadające na szczeblu komisarzy mają przeważnie charakter ogólny, toteż NGOs uprawiają raczej „lobbing oddolny” (ang. bottomup lobbying), skupiony na urzędnikach niższego szczebla: zwłaszcza członkach Dyrekcji Generalnych, gdzie opracowywane są szczegóły projektów. Dogodnym obiektem działań lobbingowych są również członkowie gabinetu komisarza, odpowiedzialni za przygotowanie opracowań w określonej dziedzinie i współpracujący z innymi dyrekcjami generalnymi. Prace merytoryczne nad danym projektem mogą trwać dość długo, natomiast etap podejmowania decyzji zamyka się zwykle w jednym lub kilku tygodniach: zwyczajowo w czwartki i piątki członkowie gabinetów ustalają propozycję kompromisową z wyszczególnionymi kwestiami spornymi; w poniedziałek szefowie gabinetów spotykają się, by kwestie sporne rozwiązać, zaś już w środę komisarze dyskutują nad podjęciem ostatecznej decyzji. Dlatego na tym etapie wszyscy lobbyści (w tym NGOs) muszą zintensyfikować działania i wykazać się dużą umiejętnością reagowania. W kilku wypadkach, dialog między NGOsami a Komisją Europejską przybiera formę bardziej oficjalną, a nawet stałą, co pozwala na skuteczniejsze wpływanie na kształt propozycji KE. Od 1995 r. dwa razy w roku odbywają się spotkania między KE a Social Platform. Analogiczne spotkania, także dwa razy w roku, organizuje CONCORD. Inne NGOs też spotykają się z KE, choć raczej na zasadzie ad hoc. European Environmental Bureau do 2005 r. spotykało się regularnie z Komisarzem lub Dyrektorem Generalnym ds. Środowiska, a obecnie organizuje konsultacje ad hoc, nie licząc corocznego spotkania Rady EEB z Komisarzem. Z kolei Green-10 spotyka się z komisarzami lub dyrektorami generalnymi w konkretnych sprawach. Podobnie działa European Women’s Lobby w kontaktach z Komisją ds. Zatrudnienia, a także Amnesty International w relacjach z Komisją ds. Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Czasami NGOs uczestniczą w szerszych forach dyskusyjnych, takich jak utworzone w 2001 r. European Health Forum, w którym biorą udział m.in. grupy lekarzy, pacjentów oraz NGOs działające w sektorze ochrony zdrowia. NGOs należą też do komitetów doradczych (ang. advisory committee) oraz grup eksperckich (ang. expert group), które działają przy konkretnych komisjach. 37 Największe pole działania mają NGOs środowiskowe, aktywne w ponad 50 grupach konsultacyjnych. Ale w innych sektorach także jest miejsce dla NGOsów, np. European Women’s Lobby bierze udział w komitecie doradczym ds. równych szans. Oprócz wyżej wspomnianych, NGOs mają do dyspozycji całą gamę innych instrumentów, pozwalających im wpływać na Komisję Europejską jeszcze na etapie kształtowania propozycji legislacyjnej. Coraz większą popularnością cieszą się publiczne konsultacje internetowe, za pośrednictwem strony „Your voice in Europe”. NGOs biorą udział w forach dialogu, jak np. Euro-Mediterranean NGO Platform czy też Wielostronne Forum ds. Społecznej Odpowiedzialności Biznesu. W ramach poszczególnych programów coraz częściej organizowane są spotkania konsultacyjne z NGOsami. Poza tym do kontaktów między NGOsami a przedstawicielami KE dochodzi podczas seminariów, warsztatów, okrągłych stołów, otwartych przesłuchań czy większych imprez (takich jak np. „Zielony Tydzień” organizowany co roku w Brukseli). Co jednak najważniejsze, wszystkie wspomniane dotąd formy interakcji stanowią jedynie wierzchołek góry lodowej. „Przeważnie dialog odbywa się na płaszczyźnie nieformalnej, podczas dwustronnych spotkań z funkcjonariuszami KE. Ten kanał jest dużo skuteczniejszy, ale mogą zeń korzystać tylko najważniejsze sieci NGOs”36. Do kontaktów między KE a NGOsami dochodzi też na etapie implementacji unijnego prawa, ale w ograniczonym zakresie i głównie w szczególnych przypadkach, gdy wdrażanie nie leży w całości w rękach krajów członkowskich. Tak dzieje się np. przy implementacji Ramowej Dyrektywy Wodnej, zakładającej monitoring ze strony NGOsów środowiskowych (EEB i WWF) poprzez ich uczestnictwo w spotkaniach na temat strategii wspólnej implementacji. Kolejną instytucją unijną, która jest obiektem wzmożonych działań lobbingowych ze strony NGOs, jest Parlament Europejski. Stał się on obiektem zainteresowania po wejściu Traktatu z Maastricht, który rozszerzył jego kompetencje. Traktat lizboński ustanowił 36 E. Fazi, J. Smith, op.cit., str. 29 38 jako normę zwykłą procedurę prawodawczą opartą na dawnej procedurze współpracy. Pomijając tradycyjne związki między niektórymi NGOsami a frakcjami parlamentarnymi, główny kanał wpływania na PE przez NGOs to dialog z parlamentarnymi komisjami i intergrupami, gdzie trwają faktyczne prace nad postanowieniami Parlamentu. Niektórym koalicjom NGOs udało się wypracować formułę regularnych spotkań z komisjami PE, np. Rada Social Platform spotyka się raz w roku z Komisją ds. Zatrudnienia i Spraw Socjalnych; CONCORD spotyka się dwa razy do roku z Komisją ds. Rozwoju; z kolei NGOs działające w sektorze praw człowieka włączone zostały w stałą procedurę konsultacyjną z Podkomisją ds. Praw Człowieka. Dialog z parlamentarnymi intergrupami ma charakter o wiele mniej przejrzysty i formalny, służąc raczej wzmocnieniu wzajemnego zaufania między Posłami do Parlamentu Europejskiego i NGOsami, niż faktycznym modyfikacjom legislacyjnym. Dzieje się tak nawet wówczas, gdy NGOs odpowiedzialne są za koordynację prac danej intergrupy (np. European Disability Forum koordynuje prace intergrupy ds. niepełnosprawności, zaś European Network Against Racism intergrupy ds. różnorodności i przeciwdziałania rasizmowi). Także udział NGOsów w organizowanych w konkretnej sprawie wysłuchaniach parlamentarnych (ang. hearings) jest przez NGOs oceniany jako ważny ze względu na możliwość zaprezentowania swojego punktu widzenia, choć nie przekłada się na wymierny wpływ na decyzje. Najbardziej zamknięta dla lobbingu ogólnoeuropejskiego jest Rada UE, trzecia główna instytucja unijna, o ogromnej wadze gatunkowej, jeżeli chodzi o ostateczny kształt podejmowanych decyzji. Ponieważ większość stanowisk ustalana jest przed posiedzeniami Rady, na forum Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER), toteż na nich skupiona jest uwaga NGOsów. Tym niemniej, kontakty na tej linii są stosunkowo skromne i ograniczają się do spotkań ad hoc dotyczących konkretnej tematyki. Stosunki NGOsów ze wspomagającymi COREPER grupami roboczymi i wyspecjalizowanymi komitetami są również ograniczone, chociaż istnieją pojedyncze przykłady regularnego kontaktu, np. między Social Platform a Komitetem ds. Ochrony Socjalnej albo między European Peace Building Liaison Office a Komitetem ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania 39 Kryzysami. Czasami NGOs występują w grupach roboczych w charakterze ekspertów, np. Amnesty International, FIDH i Human Rights Watch w Grupie Roboczej ds. Praw Człowieka. Mimo znikomego dialogu na poziomie ogólnoeuropejskim, NGOsom udaje się rozwijać kontakty z Radą UE, głównie dzięki przychylności niektórych Prezydencji. NGOs aktywne są głównie przed posiedzeniami Rady: • Od 2000 r. Social Platform jest zapraszana na spotkania trio poprzedzające nieformalne posiedzenia Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów. • Podczas odbywającego się dwa razy do roku posiedzenia Grupy Roboczej ds. rozwoju (CODEV), CONCORD w ciągu 45 minut przedstawia swoje stanowisko. Także dwa razy do roku dochodzi do spotkania Rady CONCORD z ministrami spraw zagranicznych. • Dwa razy do roku, w przeddzień posiedzenia Rady ds. Środowiska, Green10 organizuje spotkanie nieformalne z ministrami środowiska. • Podczas Prezydencji słoweńskiej, główny krajowy NGOs infrastrukturalny CNVOS organizował briefingi przed posiedzeniami Rady. Dzięki temu przedstawiciele sektora pozarządowego mogli wymieniać poglądy z odpowiednimi ministrami. W posiedzeniach Rady, zasadniczo, NGOs nie mogą brać udziału. Wyjątek stanowią NGOs działające w sektorze praw człowieka, które uczestniczą w nieformalnych spotkaniach Rady. Poza tym, od 2007 r. Social Platform jest zapraszana do udziału i zabrania głosu podczas nieformalnych spotkań Rady do Spraw Społecznych. Wreszcie, nie należy zapominać o tym, że ministrowie uczestniczący w posiedzeniach Rady często wchodzą w dialog z NGOsami we własnym kraju, są też obiektem lobbingu nieformalnego ze strony krajowych NGOsów. Tym niemniej, według EU Civil Society Contact Group, kontakty między Radą a NGOsami są zbyt słabe, a jeśli do nich dochodzi, to w wyniku determinacji 40 NGOsów37. Dlatego niezbędne jest udoskonalenie tego dialogu, zwłaszcza w świetle Art. 11 Traktatu o Unii Europejskiej, który wprowadził podstawę prawną zobowiązującą instytucje UE do kontaktów z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego. Na koniec, należy wspomnieć o kontaktach między NGOsami a organami konsultacyjnymi UE. O ile dialog z Komitetem Regionów jest znikomy i pojawia się jedynie ad hoc, o tyle relacje między NGOsami a Komitetem EkonomicznoSpołecznym (ECOSOC) są silnie sformalizowane. Wynika to w dużej mierze z tego, że ECOSOC ma odgrywać rolę pośrednika pomiędzy zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim a unijnymi decydentami (Art. 300 Traktatu o funkcjonowaniu UE). Przedstawiciele niektórych NGOsów uczestniczą w pracach Grupy III Komitetu, choć należy pamiętać, że są do tej funkcji powoływani przez władze krajowe. W 2004 r. ECOSOC otworzył Grupę Łącznikową (ang. Liaison Group) z przedstawicielami zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego. W skład grupy wchodzi 14 NGOsów, które rozwijają w ten sposób dialog z Komitetem. Tym niemniej, wpływ tego dialogu na unijny proces decyzyjny pozostaje wątpliwy. Z tego względu szereg organizacji, zwłaszcza środowiskowych (skupionych w Green-10) i działających w obszarze praw człowieka (skupionych w Human Rights and Democracy Network), postanowiło zrezygnować z ubiegania się o uczestnictwo w Grupie Łącznikowej. Aktywność polskich NGOs na szczeblu europejskim: spojrzenie z zewnątrz Polskie organizacje pozarządowe są w dalszym ciągu mało aktywne na poziomie europejskim, zarówno pod względem ich uczestnictwa w międzynarodowych sieciach, jak i rzecznictwa interesów na szczeblu unijnym. Niewielki procent NGOsów wykazuje zainteresowanie aktywnością na poziomie europejskim, a jeśli porówna się polski trzeci sektor z francuskim czy niemieckim, wówczas można odnieść wrażenie, że polskie organizacje pozarządowe są w zasadzie w Brukseli nieobecne. Tym niemniej, istnieją pojedyncze przykłady 37 „How to improve relations between NGOs and the Council of the European Union?”, EU Civil Society Contact Group, 25 II 2009 41 polskich NGOsów, które bardzo sprawnie radzą sobie z wpływaniem na procesy decyzyjne w Brukseli. Można ja traktować jako wyjątki, które potwierdzają regułę; warto jednak widzieć w nich coś więcej, a mianowicie oznakę tego, że polskie NGOs stopniowo choć powoli dojrzewają do aktywności europejskiej. Najlepiej, gdyby inne NGOs potraktowały te przypadki jako wzór do naśladowania. Badania przeprowadzone przez Stowarzyszenie KLON/Jawor w 2006 r.38 pokazały, że zaledwie 10% polskich NGOs deklarowało przynależność do zagranicznych lub międzynarodowych porozumień, a między 2004 a 2006 r. procent ten praktycznie nie uległ zmianie. Co więcej, coraz mniej organizacji deklarowało chęć przystąpienia do sieci międzynarodowych: między 2004 a 2006 r. ich udział spadł z 39% do 25%. Zważywszy, że pytania dotyczyły sieci międzynarodowych, a niekoniecznie europejskich, można przypuszczać, że w obu przypadkach procenty te są jeszcze niższe. Co ciekawe, najbardziej widoczny jest udział polskich NGOs w wąskich europejskich sieciach branżowych39. Przykładowo, do Europejskiego Stowarzyszenia Opieki Paliatywnej (EAPC), należą aż trzy organizacje z Polski; podobnie jak do Europejskiej Platformy Ludzi Starszych (AGE). Oczywiście, poszczególne sieci różnią się pod względem skuteczności i aktywności. Niektóre były bardzo aktywne dawniej, ale z czasem straciły pierwotną żywotność; inne, choć działają od niedawna, już wyrobiły sobie markę w Brukseli (np. Bankwatch). Jedne stawiają sobie rzecznictwo interesów za jeden z priorytetów, podczas gdy inne ograniczają się do ułatwiania współpracy i wymiany doświadczeń między NGOsami z różnych krajów. Tym bardziej cieszy fakt, że część polskich NGOsów, które zdecydowały się na aktywność na poziomie europejskim, należy do faktycznie sprawnych i wpływowych sieci. W niektórych przypadkach, osoby z Polski sprawują funkcje w dyrekcjach sieci (np. Marcin Walecki jest Dyrektorem sieci European Partnership for Democracy, a do Rady Zarządzającej tej sieci należy Dyrektor Instytutu Spraw Publicznych, Jacek Kucharczyk). Nawet jeśli Polacy nie reprezentują w nich polskich NGOsów (np. 38 M. Gumkowska, J. Herbst, „Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych, Raport z badania 2006” 39 Autorzy dziękują Marceli Wasilewskiej za zwrócenie uwagi na tę zależność. 42 Piotr Kaczyński, faktyczny lider sieci think-tanków EPIN, jest pracownikiem brukselskiego Centre for European Policy Studies), ich obecność na wysokich stanowiskach w sieciach międzynarodowych stanowi niewątpliwe ułatwienie dla administracji i NGOsów z Polski, w razie gdyby chciały dotrzeć do zagranicznych organizacji z konkretnej branży. Poniżej przedstawiamy kilka ogólnych przykładów skutecznej aktywności polskich NGOsów na szczeblu europejskim, zaś w dalszej części omawiamy szczegółowo trzy przykłady skutecznych akcji lobbingowych realizowanych przez NGOs z Polski. Jednym z bardziej aktywnych na poziomie unijnym polskich NGOsów jest Polska Zielona Sieć, złożona z dziesięciu wiodących krajowych organizacji ekologicznych, a należąca do międzynarodowej sieci CEE Bankwatch Network (z siedzibą w Pradze), która z kolei wchodzi w skład koalicji Green-10 skupiającej dziesięć najważniejszych europejskich NGOsów działających w sektorze ochrony środowiska. Działanie Bankwatchu koncentruje się na monitoringu instytucji finansowych, w tym Europejskiego Banku Inwestycyjnego, pod względem ekologicznego wymiaru finansowanych projektów. Bankwatch ma silną pozycję w koalicji Green-10, która z kolei cieszy się dużym szacunkiem instytucji Unii Europejskiej i opinii publicznej, a przy tym jest rozpoznawana przez media. Polska Zielona Sieć, mając przedstawiciela na Walnym Zebraniu CEE Bankwatch Network, jest w stanie zwracać uwagę na kontrowersyjne projekty realizowane w Polsce z funduszów UE. Bankwatch regularnie publikuje mapę kontrowersyjnych projektów infrastrukturalnych, w ten sposób wywierając presję na instytucje UE, aby dokładały większych starań w wyborze projektów finansowanych z funduszy europejskich. W ten sposób Bankwatchowi udało się skłonić Europejski Bank Inwestycyjny do zwiększenia przejrzystości działań poprzez wcześniejsze publikowanie listy projektów, które mają otrzymać finansowanie. Poza tym, ostatnio na Węgrzech wstrzymano realizację projektu, który znalazł się na „czarnej liście” Bankwatchu. Przykład Polskiej Zielonej Sieci pokazuje, jak ważne jest wprzęgnięcie się w międzynarodową sieć powiązań między NGOsami. Dzięki silnemu głosowi w organizacji regionalnej, PZS jest w stanie stosunkowo łatwo 43 przedrzeć się ze swoimi komunikatami na poziom europejski, a zarazem może wykorzystać popularność i renomę koalicji Green-10, do której należy Bankwatch. Instytut Spraw Publicznych jest jednym z niewielu polskich think tanków (obok m.in. Fundacji CASE, demosEUROPA-Centrum Strategii Europejskiej i Fundacji Batorego) w jakimkolwiek stopniu obecnych i rozpoznawanych za granicą. ISP zawdzięcza to, w dużej mierze, obecności w sieciach międzynarodowych, takich jak EPIN (sieć korzystająca z renomy brukselskiego think tanku CEPS), PASOS (wpływowa sieć think tanków z siedzibą w Pradze; ISP jest członkiem-założycielem) oraz European Partnership for Democracy (sieć zajmująca się wspieraniem demokracji poza granicami UE). Zwłaszcza w tej ostatniej sieci ISP ma silną pozycję, gdyż Dyrektor ISP wchodzi w skład Rady Zarządzającej, a Dyrektorem sieci jest Polak, Marcin Walecki. Działania EPD odnoszą skutek dzięki utrzymywaniu dobrych kontaktów z wieloma wpływowymi Posłami do Parlamentu Europejskiego. Z kolei obecność ISP w sieci PASOS jest ważna w kontekście nadchodzącej Prezydencji, gdyż –jak pokazały doświadczenia Czechów- organizacja ta pomaga członkom w dotarciu do osób pracujących w UE, m.in. poprzez pomoc w organizacji konferencji w Brukseli. Helsińska Fundacja Praw Człowieka, bardzo widoczna i skuteczna na poziomie Rady Europy oraz Trybunału w Strasbourgu, jest także obecna na poziomie unijnym, m.in. poprzez uczestnictwo w konsultacjach w Brukseli i Strasburgu, w sieci Fundamental Rights Platform, a także w dwóch sieciach naukowych, Raxen i Fralex. Szczególnie udział HFPC w sieci Fralex, a także bogate doświadczenia Fundacji w kontaktach z organizacjami ze wschodu, są istotne z punktu widzenia możliwych priorytetów polskiej Prezydencji (Partnerstwo Wschodnie). Sieć Fralex zajmuje się przygotowaniem raportów na temat prawnych aspektów ochrony praw podstawowych w poszczególnych krajach; raporty zbiorcze są prezentowane instytucjom unijnym, a HFPC należy do najaktywniejszych członków sieci. Dzięki kontaktom z zagranicznymi organizacjami w UE oraz dobremu dojściu do instytucji UE, HFPC mogłaby być dla polskiego rządu cennym partnerem w dyskusji nad zmianami legislacyjnymi, które służyłyby poprawie przestrzegania praw 44 człowieka w nowych krajach członkowskich UE – a być może wprowadzenie takich zmian mógłby zaproponować polski rząd w ramach Prezydencji. Wreszcie, należy docenić wysoką aktywność na poziomie europejskim takich organizacji, jak Kampania Przeciw Homofobii, Koalicja KARAT oraz Federacja na rzecz Kobiet i planowania Rodziny. Ich działanie polega w dużej mierze na wpływaniu (pośrednio lub bezpośrednio) na instytucje UE, aby te wywarły presję na polskie władze w zakresie przestrzegania zasad, które w krajach Europy Zachodniej nie wzbudzają już większych dyskusji. Organizacje te działają głównie za pośrednictwem międzynarodowych sieci a także poprzez utrzymywanie kontaktu z Posłami do Parlamentu Europejskiego. Ich sukcesy nie ograniczają się do informowania zagranicy o sytuacji w Polsce; np. KPH była też aktywna w lobbowaniu za przyjęciem Horyzontalnej Dyrektywy Antydyskryminacyjnej, a obecnie stara się zwrócić uwagę na pogorszenie sytuacji gejów i lesbijek na Litwie. Lobbing polskich NGOsów w Brukseli: case studies KPH a Rezolucja PE potępiająca homofobię w Europie40. W kwietniu 2007 r. Kampania Przeciw Homofobii podjęła działania mające na celu wymienienie Polski w rezolucji Parlamentu Europejskiego potępiającej homofobię w Europie. W okresie wcześniejszych dwóch lat PE dwukrotnie przyjmował podobną rezolucję, jednak ani razu Polska nie została wymieniona z nazwy. W ramach kampanii lobbingowej, KPH najpierw zgromadziła i opisała homofobiczne wypowiedzi polskich polityków w latach 2005-2007. Następnie, z pomocą ILGA Europe (organizacji parasolowej, do której KPH należy), KPH przeprowadziła konsultacje z Intergrupą ds. Lesbijek i Gejów w Parlamencie Europejskim, na czele z Michaelem Cashmanem. KPH blisko współpracowała też z polskimi eurodeputowanymi, zwłaszcza Lidią Geringer de Oedenberg oraz Józefem Piniorem, który podczas debaty zabrał głos i bronił rezolucji. Poza tym, do wszystkich polskich Posłów PE (poza członkami LPR) rozesłano list podpisany przez 40 Autorzy serdecznie dziękują Panu Tomaszowi Szypule z KPH za przygotowanie materiału na temat działań rzeczniczych prowadzonych przez jego organizację. 45 wszystkie polskie NGOs działające na rzecz osób o orientacji homoseksualnej. List został przetłumaczony także na język angielski i wysłany do klubów w Parlamencie europejskim, a także do wszystkich europejskich partnerów KPH, zwłaszcza NGOsów działających w obszarach ochrony praw osób o orientacji homoseksualnej oraz praw człowieka. Wreszcie, KPH przesłała wskazówki Michaelowi Cashmanowi, który uwzględnił je w swoim wystąpieniu, oraz Vladimirowi Spidli, który był wtedy komisarzem UE ds. równego traktowania. W efekcie, rezolucja została przyjęta 25 kwietnia 2007 r. stosunkiem głosów 325 do 124, a Polska została po raz pierwszy wymieniona z imienia. KPH a petycja do PE w sprawie dyskryminacyjnych praktyk polskich urzędów stanu cywilnego. W marcu 2009 r. Komisja Petycji PE uznała za dopuszczalną petycję KPH w sprawie dyskryminacyjnych praktyk polskich urzędów stanu cywilnego. Urzędy często odmawiały wydawania zaświadczeń gejom i lesbijkom mającym polskie obywatelstwo, a pragnącym zawrzeć związki partnerskie za granicą. Komisja Parlamentu Europejskiego uznała, że sprawa poruszona we wniosku KPH mieści się w zakresie działalności Unii Europejskiej. Jak poinformowano w piśmie, wszczęta została oficjalna procedura badania skargi, dlatego zwrócono się do Komisji Europejskiej o wyjaśnienie poruszonego w petycji zagadnienia. W opinii KPH, praktyka polskich urzędów stanu cywilnego narusza podstawową zasadę UE jaką jest swoboda przepływu osób. Komisja Petycji uznała, że kwestia poruszona w petycji sporządzonej przez KPH powinna stać się także przedmiotem obrad Intergrupy Parlamentu Europejskiego ds. praw osób homoseksualnych. W ramach kampanii lobbingowej KPH zastosowała następujące metody: najpierw, wystosowała oficjalną petycję; następnie, przeprowadziła bezpośrednie spotkanie z Wiceprzewodniczącym Komisji Petycji a zarazem Przewodniczącym Intergrupy ds. Lesbijek i Gejów Michaelem Cashmanem; wreszcie, nakłoniła polską Posłankę do PE, Lidię Geringer de Oedenberg, do zadania pytania poselskiego do KE w tej sprawie. Komisja Petycji PE obecnej kadencji wyraziła już chęć procedowania petycji KPH. Koalicja KARAT a wprowadzenie do dokumentów ustanawiających ENPI (European Neighbourhood and Partnership Instrument) i IPA (Instrument for 46 Pre-Accession Assistance) zapisów odwołujących się do zasad równości płci i roli społeczeństwa obywatelskiego41. W czerwcu 2005 r. Koalicja KARAT brała udział w działaniach rzeczniczych mających na celu wprowadzenie do dokumentów ustalających ENPI i IPA zapisów odwołujących się do zasad równości płci i roli społeczeństwa obywatelskiego. W ramach akcji lobbingowej, delegacja sześciu organizacji sieciowych skupiających NGOs kobiece z Europy ŚrodkowoWschodniej oraz Wspólnoty Niepodległych Państw42 udała się do Brukseli w celu wywarcia bezpośredniego wpływu na decydentów. Delegacja przeprowadziła spotkania z Posłami do Parlamentu Europejskiego oraz przedstawicielami Komisji Europejskiej i przekazała im swoje stanowisko w sprawie nowych instrumentów finansowych. W PE delegacja koncentrowała się na członkach komisji praw kobiet oraz spraw zagranicznych. Szczególnie silne wsparcie udało się jej uzyskać ze strony hiszpańskiego eurparlamentarzysty, Raula Romeva i Rueda, który należał do obu komisji. Efektem tych działań było zaakceptowanie wielu poprawek zgłoszonych przez delegację, najpierw na forum komisji spraw zagranicznych PE, a później również przez Parlament Europejski. Powyższe działania realizowane były dzięki wsparciu finansowemu United Nations Development Fund for Women (UNIFEM), a organizowane przez organizacje działające w Brukseli. Koalicja KARAT współpracowała z tymi organizacjami dostarczając ekspertyzy i promując perspektywę regionu, w którym działa, czyli Europy Środkowo-Wschodniej i Wspólnoty Niepodległych Państw. Grupa Zagranica a starania na rzecz utrzymania finansowania na zasadach direct granting dla projektów DEEEP i Trialog43. W grudniu 2008 r. biura projektów DEEEP i Trialog złożyły do Komisji Europejskiej wnioski o dofinansowanie kolejnych faz obu projektów na zasadach takich, jak to miało miejsce poprzednio - tzw. targeted projects, których finansowanie odbywało się poza otwartymi calls for proposals (CfPs) dla innych wnioskodawców pozarządowych. Na początku roku 2009 Komisja odmówiła obu projektom 41 Autorzy serdecznie dziękują Pani Joannie Szabunko z Koalicji KARAT za przygotowanie materiału na temat działań rzeczniczych prowadzonych przez jej organizację. 42 KARAT i NEWW z Polski, Centre for Partnership and Equality z Rumunii, B.a.B.e. z Grecji i Chorwacji, Gender Education Research and Technologies z Bułgarii, LA STRADA z Ukrainy oraz brukselskie European Solidarity Towards Equal Participation of People. 43 Autorzy serdecznie dziękują Pani Marcie Pejdzie z Grupy Zagranica za przygotowanie materiału na temat działań rzeczniczych prowadzonych przez jej organizację. 47 kontynuacji tej formy finansowania i zaleciła złożenie wniosków w regularnych otwartych CfPs: DEEEP w ramach "Awareness Raising and Development Education in Europe", a Trialog w ramach "NSA & LA - Coordination and Networking". Beneficjentami obu projektów są organizacje pozarządowe skupione w Grupie Zagranica, a ponadto członkowie Grupy składają projekty w tych samych CfPs (co planowała też wiosną sama Grupa Zagranica). Stąd w proponowanej przez Komisję sytuacji Grupa konkurowałaby z DEEEP i Trialog, co osłabiałoby jej szanse na otrzymanie grantu. Ponieważ negocjacje z Komisją nie przyniosły żadnych efektów, w lutym biuro Trialogu zwróciło się do tzw. platform narodowych (koalicji NGOs zajmujących się współpracą rozwojową i działających w państwach członkowskich UE; w Polsce taką National Platform jest właśnie Grupa Zagranica) z prośbą o apel do przedstawicieli w Komitetach ds. instrumentów finansowania współpracy rozwojowej (Komitety DCI), aby podczas posiedzenia 4 marca 2009 r. zawetowali decyzję KE w tej sprawie. Biuro Trialogu przygotowało i rozesłało do platform nieoficjalny background document, opisujący sytuację i wyliczający argumenty za pozostawieniem poprzedniej formy finansowania. Grupa Zagranica skontaktowała się z Departamentem Współpracy Rozwojowej MSZ, który zajmuje się Komitetami DCI, przedstawiając wszystkie argumenty i przekonując do udzielenia wsparcia. Następnie sprawa została przekazana dyrekcji Departamentu Współpracy Rozwojowej, która zgodziła się, żeby polscy przedstawiciele w Komitetach DCI na marcowym posiedzeniu podjęli tę kwestię. Podobnie zadecydowali przedstawiciele innych państw członkowskich i w trakcie posiedzenia za utrzymaniem finansowania Trialogu i DEEEP poza konkursem opowiedziała się silna grupa 15 państw. Sprawa była dyskutowana w ramach opiniowania przez Komitety DCI dokumentu Annual Action Plan 2009 (AAP). Ewentualne weto w zakresie targeted projects ze strony Komitetów DCI spowodowałoby odrzucenie tegoż dokumentu. Aby tego uniknąć, Komitety DCI zgodziły się nie głosować przeciwko AAP, ale przygotować oddzielny dokument typu 'joint statement', który wyrażałby niezadowolonie z powodu nieuwzględnienia opinii Komitetów 48 DCI. Inicjatywa wyszła od przedstawicieli z Polski i to Departament Współpracy Rozwojowej przygotował szkic tego tekstu. Ostatecznie podpisało go 16 państw członkowskich i w odpowiedzi Komisja zwołała kolejne spotkanie na początku kwietnia. Przed pierwszym posiedzeniem Komitetów DCI w marcu, sieć CONCORD zorganizowała dla przedstawicieli Komitetów DCI ze wszystkich państw 'międzysektorowe śniadanie' z udziałem ekspertów pozarządowych i zespołów biur Concord, Trialog i DEEEP. Biura te w międzyczasie przekazały im i przedstawicielom Komitetów DCI kilka różnych "instrukcji" i background papers. Parę tygodni później zapadła decyzja o utrzymaniu direct granting bez konieczności rozpatrywania wniosków w otwartych konkursach. Powyższy przykład pokazuje, jak istotna jest konstruktywna współpraca z administracją oraz skoordynowane działanie organizacji z różnych krajów. W tym przypadku wspólne działanie było łatwiejsze dzięki uczestnictwu tych organizacji w sieci CONCORD. Wnioski • NGOs odgrywają coraz ważniejszą rolę w systemie instytucjonalnym UE, jako nieobciążony zależnością polityczną łącznik pomiędzy społeczeństwem europejskim a unijnym decydentami. Traktat lizboński dodatkowo wzmacnia pozycję społeczeństwa obywatelskiego w unijnym procesie decyzyjnym. • Tym niemniej, z uwagi na zawiłość tego procesu oraz mnogość aktorów pozarządowych, podejmowane jakiekolwiek przez efekty największe NGOs, przynosi zwłaszcza jedynie działanie ogólnoeuropejskie sieci/platformy NGOsów. • Dlatego, podstawowym warunkiem dla wywierania wpływu na unijny proces decyzyjny przez pojedyncze NGOs jest uczestnictwo w międzynarodowych sieciach. Niestety, pod tym względem polskie NGOs są w dalszym ciągu słabo zaangażowane. • Uczestnictwo w sieciach międzynarodowych jest warunkiem koniecznym, 49 ale niewystarczającym. Z uwagi na dużą aktywność organizacji z Europy Zachodniej, polskie NGOs muszą wykazać się dużą inicjatywnością, aby zbudować sobie silną pozycję w sieci. • Jak pokazuje doświadczenie, w ewentualnych kampaniach lobbingowych kluczowe okazuje się poparcie ze strony nie tylko bliźniaczych NGOsów, ale też Posłów do Parlamentu Europejskiego. Polskie organizacje powinny bardziej zaangażować się w dialog z krajowymi Europarlamentarzystami. Warto też kontaktować się z Polakami, którzy sprawują wysokie funkcje w międzynarodowych sieciach NGOsów. Dopiero w dalszej kolejności należy wykraczać poza granice krajowe, szukając sprzymierzeńców pośród Posłów z innych krajów czy funkcjonariuszy unijnych niemających polskiego obywatelstwa. • Uczestnictwo w sieciach oraz działalność rzecznicza wymagają finansowania. W niektórych przypadkach działania NGosów są wspierane przez sieci, do których należą (np. KPH przez ILGA Europe, Koalicji KARAT przez sieć WIDE). Czasami organizacje mogą też liczyć na wsparcie ze strony międzynarodowych funduszy (np. UNIFEM w przypadku niektórych akcji Koalicji KARAT). Generalnie jednak, brakuje instrumentów finansowych, które pomagałyby organizacjom w rozwoju działalności na poziomie europejskim. Tę lukę powinna zagospodarować administracja publiczna oraz sektor biznesowy, ustanawiając programy wsparcia dla NGOsów pragnących rozwijać działalność na poziomie europejskim. Więcej na ten temat w ostatnim rozdziale. 50 3. Polskie NGOs o aktywności na szczeblu europejskim Spojrzenie z zewnątrz, oparte na statystyce i analizie porównawczej, pozwala dostrzec strukturę aktywności polskich organizacji pozarządowych na szczeblu europejskim. Aby jednak móc wyjaśnić tę strukturę, niezbędne jest wsłuchanie się w głos sektora. Dlatego, na potrzeby niniejszej ekspertyzy, przeprowadziliśmy wywiady z przedstawicielami dwudziestu organizacji polskiego sektora pozarządowego (lista rozmówców w Aneksie). Zadaliśmy im pytania dotyczące trzech tematów: europejskiej aktywności polskich NGOsów; planów polskich NGOsów na czas polskiej Prezydencji; a także stosowania wolontariatu przez polskie NGOs i możliwości wykorzystania tego instrumentu podczas polskiej Prezydencji. W tym rozdziale przedstawiamy opinie przedstawicieli NGOs na pierwszy z tych tematów, natomiast odpowiedzi dotyczące Prezydencji i wolontariatu podsumowujemy odpowiednio w rozdziałach IV i I. Podkreślmy jeszcze raz, że nasi rozmówcy reprezentowali organizacje duże i aktywne, a dzięki temu faktycznie lub potencjalnie działające na poziomie międzynarodowym. Należy podkreślić, że w tej części podsumowujemy jedynie opinie sektora, natomiast własne rekomendacje przedstawiamy dopiero we wnioskach na końcu rozdziału oraz, w stopniu bardziej szczegółowym, w ostatnim rozdziale ekspertyzy. Czy polskie NGOs są skuteczne we pływaniu na proces decyzyjny w UE? Większość naszych rozmówców miała problem z jednoznaczną odpowiedzią na tak postawione pytanie, po pierwsze z uwagi na nieuniknioną rozbieżność ocen w zależności od tego, czy do porównania stosujemy perspektywę przestrzenną czy czasową; po drugie dlatego, że sektor pozarządowy jest pod względem skuteczności na poziomie europejskim silnie zróżnicowany. 51 Ogólnie rzecz biorąc, polskie NGOs są w znikomym stopniu obecne na poziomie europejskim (czy to w koalicjach międzynarodowych, czy to jako rzecznicy interesów), trudno zatem analizować ich skuteczność. W porównaniu do NGOsów z krajów Europy Zachodniej, polskie organizacje pozarządowe zdecydowanie rzadziej przejawiają aktywność europejską i są rozwojem takiej aktywności mniej zainteresowane. Z kolei niedorozwój polskiego trzeciego sektora w porównaniu do krajów zachodnich oraz niewielkie doświadczenie w działaniach na poziomie międzynarodowym sprawiają, że polskie NGOs mają z założenia dużo słabsze możliwości wywierania wpływu na proces decyzyjny w UE. Polskie organizacje są nie tylko poszkodowane strukturalnie (brakuje im stałych i zróżnicowanych źródeł finansowania, przez co zwykle nie stać ich na włączanie się w debatę europejską), ale też nie mają jeszcze wyrobionej sieci kontaktów w Brukseli, ani umiejętności orientowania się w zawiłościach unijnego procesu decyzyjnego. Dlatego, nawet decydując się na aktywność na poziomie europejskim, muszą się jeszcze wiele nauczyć, zanim ich działania będą mogły być skuteczne. Należy pamiętać o tym, że polskie organizacje są jeszcze „na początku drogi”. Pozostają silnie zorientowane na sprawy krajowe, a szersza perspektywa europejska jest dla nich wciąż czymś nowym – nawet mimo tego, że od 2004 r. decyzje zapadające w Brukseli mają bezpośrednie i coraz silniejsze przełożenie na sytuację w kraju. Dlatego za pozytywny znak uznać należy widoczną aktywizację polskich NGOs na przestrzeni ostatnich lat, co idzie w parze z rozwojem trzeciego sektora w Polsce. Nie tylko coraz więcej NGOsów zaczyna interesować się szczeblem europejskim, ale też sam sektor pozarządowy powoli konsoliduje się, co pozwala na powstawanie platform krajowych (np. Grupa Zagranica), dla których działanie na poziomie europejskim staje się jednym z głównych celów. Poza tym, aktywność europejska polskich NGOsów jest silnie zróżnicowana sektorowo. Po pierwsze, w niektórych dziedzinach, takich jak polityka wschodnia, pomoc/współpraca rozwojowa oraz transformacja, Polska tradycyjnie uznawana jest za stronę kompetentną, co stanowi duże ułatwienie dla 52 NGOsów, które zajmują się tymi kwestiami (np. Grupa Zagranica w zakresie współpracy rozwojowej; Fundacja CASE i Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową w tematyce transformacji; Ośrodek Studiów Wschodnich w polityce wschodniej). Po drugie, aktywność polskich NGOsów jest często bardziej widoczna w węższych branżach, zwłaszcza w przypadku organizacji zajmujących się obroną praw konkretnych grup społecznych. Warto podkreślić wzmożoną aktywność takich organizacji, jak Federacja na rzecz Kobiet i Planowania Rodziny (w dziedzinie praw kobiet), czy Kampania Przeciw Homofobii (prawa osób o orientacji homoseksualnej). Wreszcie, po trzecie, spośród różnych typów NGOsów zdecydowanie najaktywniejsze są think-tanki (m.in. Instytut Spraw Publicznych, Centrum Stosunków Międzynarodowych, demosEUROPA-Centrum Strategii Europejskiej i Fundacja Batorego), dla których wymiar zagraniczny z założenia stanowi jedno z głównych pól zainteresowań. Tym niemniej, jak dowiedzieliśmy się od kilku osób pracujących w think-tankach w Brukseli, nawet aktywność głównych polskich think-tanków jest na poziomie europejskim widoczna w stopniu minimalnym i opiera się raczej na dobrej opinii, jaką cieszą się ich liderzy, aniżeli na silnej pozycji danej organizacji. Wielu naszych rozmówców wspomniało o instytucji Przedstawiciela Polskich NGOs w Brukseli, który był bardzo aktywny w okresie przedakcesyjnym, natomiast po 2005 r. jego funkcja została zlikwidowana, po części ze względu na wysokie koszty obsługi przedstawicielstwa, a po części z uwagi na jego niezbyt precyzyjnie określoną rolę. Istnieje pokusa (której uległo kilkoro naszych rozmówców), aby odwołanie polskiego przedstawiciela w Brukseli traktować jako krok w tył w zakresie uczestnictwa polskich NGOs na poziomie europejskim. Tym niemniej, ową decyzję należy raczej tłumaczyć wyczerpaniem się pewnej formuły: Przedstawiciel nie mógł reprezentować interesów wszystkich polskich NGOsów na szczeblu unijnych; jeśli natomiast jego rola miała ograniczać się do informowania polskiego trzeciego sektora o procesach mających miejsce w Brukseli, wówczas z powodzeniem mógł to robić z Polski. Ponieważ zdecydowano się na tę drugą formułę, toteż funkcje Przedstawiciela przejęło najpierw Forum Inicjatyw Pozarządowych, a następnie Centrum Szpitalna – które w ramach realizacji tej funkcji wydaje obecnie miesięcznik EULOTKA, poświęcony 53 programom i funduszom UE dostępnym dla organizacji pozarządowych. Paradoksalnie, likwidacja funkcji Przedstawiciela może świadczyć o tym, że zainteresowanie polskich NGOsów poziomem europejskim wzrosło do tego stopnia, iż przestał on wystarczać jako instytucja wspierająca działania NGOsów lub stał się zbędny, gdyż NGOs zaczęły działać w UE na własną rękę. Mimo to, warto zastanowić się nad powołaniem analogicznego urzędu, chociażby tylko na czas przygotowań i realizacji Prezydencji. Przedstawiciel polskich NGOsów w Brukseli mógłby pełnić funkcje organizatorskie, pomagając NGOsom w organizacji wydarzeń w Brukseli, a także wspierając je w dotarciu do decydentów. Więcej na ten temat w dalszej części. Jakie instrumenty są wykorzystywane do wywierania wpływu na proces decyzyjny w UE? W większości przypadków, aktywność polskich NGOsów na poziomie europejskim (jeśli faktycznie ma miejsce) ogranicza się do uczestnictwa w międzynarodowych sieciach/koalicjach. Dotyczy to zwłaszcza organizacji branżowych, które często należą do sieci skupiających podobne NGOs z różnych krajów. Przykładowo, Stowarzyszenie Przyjaciół Integracji jako jedna z dwóch organizacji w Polsce należy do sieci Workability Europe; Kampania Przeciw Homofobii oraz LAMBDA są członkami ILGA-Europe; Instytut na rzecz Ekorozwoju działa w ramach European Environmental Bureau (EEB); zaś Polska Zielona Sieć jest aktywnym członkiem sieci Bankwatch. Workability Europe i ILGA-Europe należą do szerszej sieci Social Platform, która ma realny wpływ na proces decyzyjny w UE, podobnie jak koalicja Green-10, do której należą EEB i Bankwatch. Jednym słowem, poprzez uczestnictwo w sieciach niższego poziomu, które z kolei należą do szerszych koalicji, polskie organizacje pozarządowe włączają się w proces stanowienia prawa w UE. Tym niemniej, trzeba pamiętać, że wiele międzynarodowych sieci wcale nie ma na celu wywierania wpływu na procesy decyzyjne w UE, ale raczej integrację pewnych środowisk. Poza tym, nawet jeśli sieć oddziałuje na stanowienie prawa w UE, polskie organizacje nie zawsze są aktywnymi uczestnikami tych działań. Istnieje zaledwie kilka polskich 54 NGOsów, które nie tylko należą do międzynarodowych sieci, ale też są w nich aktywne i skuteczne. Warto wyróżnić działania: Kampanii Przeciw Homofobii w ILGA Europe; Grupy Zagranica w CONCORD; ISP w sieciach EPIN, PASOS i European Partnership for Democracy (EPD); oraz Polskiej Zielonej Sieci w Bankwatch. Oprócz uczestnictwa w sieciach, często wykorzystywana jest współpraca nieformalna z zagranicznymi organizacjami. Dotyczy to zwłaszcza think-tanków, które przy różnych okazjach nawiązują współpracę z ośrodkami z innych krajach w celu wspólnego przygotowania publikacji lub konferencji. Tak działa np. OSW (m.in. w ramach czesko-polskiej platformy analitycznej, skupiającej OSW, PISM i trzy czeskie think-tanki) oraz demosEUROPA-Centrum Strategii Europejskiej (m.in. biorące udział w projekcie Think Global Act European, w ramach którego think tanki z różnych krajów przygotowują rekomendacje dla kolejnych trójek Prezydencji). Większość rozmówców, których organizacje miały doświadczenia w działaniach na poziomie międzynarodowym, podkreślała, że do skutecznego działania w Brukseli potrzebne są dobre kontakty z urzędnikami poszczególnych instytucji unijnych (zarówno wyższego, jak i niższego szczebla), posłami do Parlamentu Europejskiego oraz reprezentantami innych NGOsów, także tych z innych branż. To właśnie ze względu na kontakty, obecność w międzynarodowych sieciach jest tak korzystna: „sieciowanie” (ang. networking) umożliwia łatwiejsze znalezienie sojuszników, a jednocześnie pozwala na zbudowanie silnej pozycji w danej społeczności. Natomiast niektóre NGOs mogą być aktywne na poziomie unijnym bez uczestnictwa w sieci tylko dzięki temu, że ich liderzy mają znaczny kapitał społeczny i cieszą się szacunkiem wpływowych osób w Brukseli. Kwestia kontaktów jest kluczowa w kontekście dyskusji nad ewentualnym przywróceniem instytucji Przedstawiciela polskich NGOsów w Brukseli. Wydaje się, że przedstawiciel miałby do odegrania pewną ważną rolę: nie jako rzecznik interesów polskich NGOsów (gdyż takiemu zadaniu nie miałby szans podołać, a zarazem lobbing odbywa się dzisiaj głównie za pośrednictwem międzynarodowych sieci), ale jako łącznik kontaktowy, utrzymujący stosunki z urzędnikami i ekspertami pracującymi w Brukseli i pomagający polskim NGOsom w skutecznej 55 organizacji wydarzeń na miejscu. Należy wspomnieć o tym, że trzy polskie NGOs (Instytut na rzecz Ekorozwoju, Forum Inicjatyw Pozarządowych oraz Związek Harcerstwa Polskiego) mają stosunkowo łatwiejsze dotarcie do instytucji unijnych dzięki temu, że ich przedstawiciele zasiadają w Komitecie Ekonomiczno-Społecznym (EKES), który jest organem doradczym instytucji unijnych. Co prawda, uważa się, że wpływ EKES-u na unijny proces decyzyjny jest mocno ograniczony, tym niemniej z punktu widzenia instytucji UE to właśnie EKES ma odgrywać rolę pomostu między społeczeństwem obywatelskim a UE, dlatego nie należy go lekceważyć. Przedstawiciele think - tanków (które bardziej niż inne NGOs skupione są na pracy analitycznej i koncepcyjnej) zgodnie uznali, że warunkiem wywierania jakiegokolwiek wpływu na poziomie międzynarodowym jest publikacja tekstów w języku angielskim i ich rozsyłanie pocztą elektroniczną do unijnych decydentów i zagranicznych ekspertów. Ten dość oczywisty warunek większość think-tanków spełnia dopiero od niedawna. Tymczasem, w miarę regularne rozsyłanie tekstów jest warunkiem tego, żeby w ogóle „istnieć” w Brukseli. W tym kontekście ujawnia się kolejna korzyść uczestnictwa w międzynarodowych sieciach (np. EPIN w przypadku think-tanków politycznych): zwykle wspierają one swoich członków w rozpowszechnianiu tekstów, czy to poprzez prowadzenie wspólnej bazy danych, czy też publikację tekstów na stronie sieci. Oczywiście, nie wystarczy napisać i wysłać tekst. Ważne jest, aby przedstawiane rekomendacje były relewantne, co natomiast wymaga od NGOsów, aby pilnie śledziły procesy zachodzące w UE, w tym skomplikowany proces decyzyjny. Tylko pełna orientacja w bieżących wydarzeniach i nastrojach pozwala utrafić z tekstem „w samo sedno”, co z kolei jest warunkiem, aby tekst odniósł jakikolwiek efekt. Niestety, reprezentanci tylko kilku think tanków przyznali, że planują publikacje w zależności od kalendarza wydarzeń i prac UE. Na koniec, trzeba wspomnieć o silnym zaangażowaniu polskich NGOsów we wciąż kształtujące się Forum Społeczeństwa Obywatelskiego (ang. Civil Society Forum) przy Partnerstwie Wschodnim. Pomysł powołania Forum został zapisany w tekście Partnerstwa, dlatego - siłą rzeczy - jego działanie musiało zostać 56 zainicjowane odgórnie, przez Komisję Europejską. Tym niemniej, KE nie rości sobie pretensji do przewodniczenia Forum; przeciwnie, chce zostawić wolne pole działania organizacjom społeczeństwa obywatelskiego. Forum miałoby spełniać funkcje monitorujące (jako tzw. watchdog), a być może także doradcze, przy Partnerstwie Wschodnim. W gronie 220 organizacji znajduje się 14 NGOsów z Polski. Ta liczba najprawdopodobniej wzrośnie, a i tak już teraz Polacy stanowią najsilniejszą grupę w Forum i są traktowani przez NGOs z innych krajów jako nieformalni liderzy. Mówi się nawet o tym, że ewentualna instytucja koordynująca działania Forum może mieć siedzibę w Polsce. Jak same NGOs oceniają skuteczność swoich działań na poziomie europejskim? Polskie NGOs, nawet jeśli są aktywne na poziomie europejskim, zazwyczaj nie starają się wpływać na proces decyzyjny w UE. Część naszych rozmówców, zwłaszcza reprezentujących think-tanki, uznała, że ich celem nie jest wpływanie na konkretne przepisy, ale raczej kształtowanie kierunków polityki. Takie wytłumaczenie jest rozsądne i zrozumiałe, ale nie sposób uniknąć wrażenia, że w znacznej mierze stanowi usprawiedliwienie dla braku bardziej zdecydowanych działań w zakresie rzecznictwa interesów. Polskie organizacje powinny być tym tak samo zainteresowane, jak NGOs/think-tanki z innych krajów. Niestety, lobbing na poziomie unijnym to nadal dla większości polskich NGOsów terra incognita. Więcej doświadczeń mają natomiast we wpływaniu na polski rząd w kwestiach polityki unijnej, a także w lobbingu pośrednim polegającym na stwarzaniu odpowiedniego klimatu dla przyjęcia konkretnej postawy przez rząd. Połowa naszych rozmówców była zdania, że kluczowa jest argumentacja na poziomie państw członkowskich. Tym niemniej, kilka polskich NGOsów, i to niekoniecznie z grupy thinktanków, może pochwalić się skutecznymi kampaniami rzeczniczymi na szczeblu europejskim (m.in. KPH, Polska Zielona Sieć, Grupa Zagranica – patrz poprzedni rozdział). Nasi zagraniczni rozmówcy podkreślali też silną pozycję w Brukseli Fundacji CASE, przejawiającą się w tym, że Fundacja jest włączana w najważniejszy etap prac legislacyjnych, to znaczy samo kształtowanie koncepcji 57 (ang. project proposal). Inne organizacje, które mogą pochwalić się sukcesami rzeczniczymi na poziomie unijnym, to m.in. Instytut Spraw Publicznych, demosEUROPA-Centrum Strategii Europejskiej, czy Federacja na rzecz Kobiet i Planowania Rodziny. Na jakie przeszkody natrafiają polskie NGOs chcąc wpływać na proces decyzyjny na poziomie europejskim? Szereg przeszkód utrudnia rozwój działalności polskich NGOsów na szczeblu europejskim. Przeszkody dosyć wyraźnie dzielą się na wewnętrzne, związane ze stanem trzeciego sektora w Polsce, oraz zewnętrzne, wynikające z kontekstu międzynarodowego, w którym polskie organizacji muszą rywalizować z zagranicznymi NGOsami o wpływy w UE. Za główną przeszkodę wewnętrzną, którą mają do pokonania polskie NGOs, większość naszych rozmówców uznała finanse. Już samo funkcjonowanie NGOsów na poziomie krajowym jest utrudnione ze względu na nieustanny brak funduszy, szczupłość źródeł finansowania oraz konieczność pracy w trybie projektowym, z projektami zazwyczaj nie dłuższymi niż 1 rok. To wszystko sprawia, że organizacje nie są w stanie planować długoterminowo, gdyż ich główną troską jest zapewnienie finansowania na najbliższy okres, na projekty realizowane w kraju. Brak instrumentów finansowych rozliczanych w okresie dłuższym niż jeden rok nie pozwala im wzbić się na wyższy poziom w profesjonalizacji działań. W takich warunkach Bruksela wydaje im się wyjątkowo odległa, zwłaszcza że obecność na poziomie europejskim wymaga z reguły poniesienia kolejnych kosztów, m.in. opłat za uczestnictwo w sieciach; wynagrodzeń dla pracowników, którzy odpowiadają za pisanie wniosków, działania rzecznicze bądź uczestniczenie w dyskusjach na poziomie europejskim; nie mówiąc już o finansowaniu wyjazdów do Brukseli, które są konieczne, jeśli działania na poziomie europejskim mają wykazywać jakąkolwiek skuteczność. Niektórzy nasi rozmówcy stwierdzili jasno, że „system projektowy nie pozwala na skuteczne rzecznictwo interesów”; ubolewali też nad tym, że nie istnieje żaden instrument finansowy, który wspierałby działalność rzeczniczą polskich NGOsów. Taka 58 sytuacja jedynie utrwala słabą pozycję organizacji pozarządowych, usiłujących lobbować w UE, które w przedbiegach przegrywają z lobby przemysłowym, dysponującym zwykle znacznymi środkami finansowymi. Tymczasem, jak zauważyło kilkoro rozmówców, w wielu krajach europejskich (nie tylko w Europe Zachodniej, ale także np. w Czechach) działalność rzeczniczą organizacji pozarządowych, zwłaszcza think-tanków, jest wspierana przez państwo, gdyż traktuje się ją jako element dyplomacji publicznej. Za inną kluczową przeszkodą większość rozmówców uznała niedostatek wiedzy na temat działania UE oraz niewystarczające zaplecze eksperckie. Po pierwsze, pracownicy polskich NGOsów są przeważnie słabo zorientowani w zawiłościach unijnego procesu legislacyjnego, nie rozumieją też, na czym polega rzecznictwo na poziomie unijnym: do kogo należy się zwracać, w którym momencie i za czyim pośrednictwem. Ze względu na jednoczesny brak śmiałości i świadomości, NGOs nie decydują się na aktywność na szczeblu europejskim. Nie tylko nie wiedzą, jak się do niej zabrać, ale też nie dostrzegają płynących z tego bezpośrednich korzyści. Niestety, wciąż brakuje warsztatów, podczas których przedstawiciele polskich organizacji mogliby poznać unijny system prawny i nauczyć się działać, czy wręcz lobbować na poziomie europejskim. Część naszych rozmówców była zdania, że tę „niszę szkoleniową” powinno wypełnić Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce. Po drugie, w polskich NGOsach pracuje, niestety, niewiele osób z kwalifikacjami, które pozwalałyby im na skuteczne działanie na poziomie międzynarodowym. Wynika to w dużej mierze ze słabości sektora: organizacji zazwyczaj nie stać na utrzymanie najbardziej wykwalifikowanych pracowników, natomiast projektowy tryb pracy prowadzi do dużej rotacji pracowników. Tym samym, często dochodzi do sytuacji, że osoba, która zdobyła doświadczenie w pracy na szczeblu europejskim, decyduje się lub jest zmuszona do zmiany miejsca pracy. Poza tym, w polskim sektorze pozarządowym pracuje niewiele osób mających doświadczenie w działalności rzeczniczej, choćby tylko na poziomie kraju. Wynika to z tego, że przez długi czas polskie NGOs bały się, że w wyniku lobbingu popadną w zależność polityczną. Spora część trzeciego sektora do tej pory podkreśla swoją apolityczność, której wyrazem ma być wystrzeganie się jakichkolwiek działań rzeczniczych. 59 Połowa naszych rozmówców wymieniła „robotę papierkową” jako poważną barierę w rozwoju działalności polskich NGOsów. Pracownicy organizacji muszą poświęcić znaczną część czasu na wypełnianie formularzy projektowych, co nie pozwala im zająć się w stopniu zadowalającym kwestiami merytorycznymi, nie mówiąc już o poszerzaniu perspektywy działania z krajowej na europejską. Problemem jest zatem nie tylko projektowy tryb działania i krótkoterminowość projektów (z reguły przewidzianych na mniej 1 rok), ale także nazbyt złożona procedura ubiegania się o granty lub projekty i ich rozliczania. W efekcie, organizacje muszą poświęcać znaczną część czasu i energii na wtórną pracę biurokratyczną, przez co brakuje im czasu, energii i środków na działalność, która niosłaby ze sobą faktyczną wartość dodaną. Uproszczenie procedur pozwoliłoby NGOsom przeznaczyć więcej środków na działania rzecznicze czy też współpracę z zagranicznymi organizacjami. Wreszcie, około jedna trzecia rozmówców zwracała uwagę na niedostateczną znajomość języków obcych jako efektywną barierę, która nie pozwala polskim NGOsom wyjść poza kontekst krajowy. Znajomość języków jest niezbędna do śledzenia procesów zachodzących na poziomie europejskim, do uczestnictwa w konferencjach międzynarodowych, uczestnictwa w konsultacjach społecznych organizowanych przez instytucje unijne, a także udziału w międzynarodowych konkursach grantowych. Niedostateczna znajomość języków obcych stanowi poważną barierę psychologiczną, prowadzącą do „wypierania” poziomu europejskiego z zakresu zainteresowań polskich NGOsów, które wolą skupiać się na poziomie krajowym, zrozumiałym dla nich i pewnym. Dwoje rozmówców zauważyło, że osobnym problemem jest nieobeznanie ze specyficznym językiem biurokracji brukselskiej. Zagłębienie się w tym języku wymaga czasu i energii, a jeżeli tych brakuje, wówczas NGOs nie podejmują się działań na poziomie europejskim: zarówno jeśli chodzi o rzecznictwo, jak i udział w konkursach grantowych. Poza tym, NGOs mają do pokonania szereg przeszkód zewnętrznych. Po pierwsze, niesłychanie trudno jest przebić się z komunikatem emitowanym z Warszawy. Jak stwierdził jeden z naszych rozmówców, „Polska traktowana jest 60 jako peryferie Europy”. Dlatego dużo skuteczniejszym sposobem na artykułowanie własnego stanowiska jest udział w międzynarodowych sieciach/koalicjach NGOsów. To jednak pozostaje rozwiązaniem stosowanym w stopniu niedostatecznym (zarówno z powodów logistycznych, jak i psychologicznych). Tymczasem, znikomy udział w międzynarodowych koalicjach przekłada się na niską świadomość na temat tego, co w danej chwili jest ważnym tematem w Brukseli. Polskie NGOs są „poza obiegiem”, a przez to nie docierają do nich bodźce zachęcające do włączenia się w działania na poziomie europejskim – i w ten sposób błędne koło się zamyka. Po drugie, względy historyczne (wczesne stadium rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w Polsce; wejście do UE dopiero w 2004 r.) przesądzają o tym, że polskie NGOs nie mają jeszcze wyrobionej pozycji ani sieci kontaktów w Brukseli – choć pozostaje to zapewne tylko kwestią czasu. Tymczasem, jak podkreślało kilkoro rozmówców, w Brukseli nie sposób osiągnąć czegokolwiek, jeśli nie zna się osób, nie chodzi się na spotykania, nie jest się w obiegu. Po trzecie, polskie organizacje muszą mierzyć się z nowym, niesprzyjającym kontekstem międzynarodowym. W przeciwieństwie do lat dziewięćdziesiątych, gdy państwa Europy Środkowej były traktowane ulgowo jako „Europejczycy specjalnej troski”, dzisiaj pochodzenie z tego regionu nie niesie ze sobą żadnych przywilejów. Przeciwnie, NGOs muszą konkurować na równych zasadach z o wiele lepiej rozwiniętymi i powiązanymi organizacjami z Europy Zachodniej, które przyzwyczaiły się traktować Brukselę jako własne podwórko. Jakiego wsparcia potrzebują polskie NGOs, aby osiągnąć większą skuteczność w zakresie wpływania na proces decyzyjny na szczeblu europejskim? Zważywszy, że nasi rozmówcy za główną przeszkodę w rozwoju europejskiej działalności przez polskie NGOs uznali niedostatek środków finansowych, nie dziwi to, że wsparcie finansowe określali jako główną potrzebę organizacji. Co ciekawe jednak, o ile większość z nich widziała miejsce dla interwencji państwa, o tyle niektórzy rozmówcy skupili się na potrzebie zaangażowania biznesu w finansowanie trzeciego sektora w Polsce. 61 Większość osób, z którymi przeprowadziliśmy wywiad, zauważyła, że w innych krajach europejskich państwo wspiera działalność think-tanków, traktując ją jako element dyplomacji publicznej. Tymczasem, w Polsce takie wsparcie nie istnieje. Jedyne, co robi administracja, to finansowanie kilku think-tanków państwowych, takich jak Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Ośrodek Studiów Wschodnich, czy Instytut Zachodni, natomiast reszta NGOsów skazana jest na ubieganie się o dotacje na kilkumiesięczne projekty, co wymaga olbrzymiej pracy biurokratycznej. Jeden z rozmówców stwierdził, że po stronie polskiego rządu brakuje zrozumienia co do roli think-tanków: administracja nie chce zlecać im płatnych ekspertyz, oczekując, że będą za darmo pracować na rzecz państwa. Zupełnie inaczej działa to w Stanach Zjednoczonych, Europe Zachodniej, a nawet w Rosji, gdzie rządy chętnie współpracują z ośrodkami badawczymi, ufając w ich ekspercką wiedzę i adekwatnie ją wyceniając. Kilkoro rozmówców podkreśliło, że potrzebne są państwowe instrumenty finansowe skierowane konkretnie na wspieranie europejskiej aktywności polskich NGOsów. W okresie X 2007 – XII 2008 istniał program UKIE wspierający opracowywanie ekspertyz44, ale zawarte w nim wymagania (m.in. ekspertyza musiała być zewnętrzna, wykonana przez eksperta o stopniu przynajmniej doktora; dofinansowanie dotyczyło jedynie przygotowania ekspertyzy, a już nie jej publikacji, promocji, czy wkładu pracy związanego z ubieganiem się o dotację; wkład własny oferenta musiał wynosić co najmniej 20%) były jednogłośnie krytykowane przez tych rozmówców, którzy o nim wspomnieli. Podobna krytyka dotyczyła programu na dofinansowanie udziału przedstawicieli NGOsów w seminariach zagranicznych: „Wniosek trzeba było wypełnić z trzymiesięcznym wyprzedzeniem, a potem był on rozpatrywany przez parę miesięcy, przez co odpowiedź mogła wpłynąć już po konferencji”. Przedstawiciele NGOsów nie pamiętali jednak, że w tamtym wypadku skomplikowane procedury wynikały wyłącznie z tego, że program realizowany był z unijnych Funduszy Przedakcesyjnych. 44 Działanie 2 "Wzmocnienie mechanizmu konsultacji społecznych" w ramach projektu "Wzmocnienie aktywnego udziału Polski w procesie stanowienia prawa UE", http://www.ukie.gov.pl/WWW/serce.nsf/DocByLocationPU?OpenView&RestrictToCategory=Obszary%20t ematyczne%3EWzmocnienie%20aktywnego%20udzia~l~u%20Polski%20w%20procesie%20stanowienia%20pr awa%20UE (12 XI 2009 r.) 62 Kilkoro rozmówców preferowało wsparcie długoterminowe i najlepiej „blokowe”. Ich zdaniem, powinny istnieć instrumenty zapewniające stabilność finansową w okresie kilkuletnim, a jeśli mają one pomóc NGOsom w rozwoju aktywności międzynarodowej, wówczas muszą obejmować nie tylko przygotowanie ekspertyz czy udział w konferencjach, ale również „capacity building”, czyli m.in. koszty szkoleń, kursów językowych, czy nawet zakupu drukarek. Jeden z rozmówców apelował wręcz o ustanowienie „partnerstwa publiczno-NGOsowego” na wzór partnerstwa publiczno-prywatnego; to ustabilizowałoby sytuację NGOsów, pozwalając im na rozwój działalności i stopniową integrację z poziomem europejskim. Część przedstawicieli thinktanków sugerowała, że –wzorem innych krajów europejskich- państwo powinno zapewnić pomoc instytucjonalną dla ośrodków badawczych na realizację ich działalności podstawowej (ang. core activity). Jeden z naszych rozmówców proponował też, aby rząd wspierał finansowo sprawnie działające międzynarodowe sieci, których członkami są polskie think tanki. Tak czyni np. rząd czeski, współfinansujący sieci PASOS i European Partnership for Democracy (EPD). Tylko kilkoro rozmówców rozważało możliwość finansowego wspierania NGOsów przez sektor biznesowy, co świadczy o tym, że największe oczekiwania kierowane są w stronę państwa. Tymczasem, w krajach Europy Zachodniej organizacje pozarządowe są silnie wpierane nie tylko przez rząd, ale również przez biznes. Dzięki dywersyfikacji źródeł finansowania, NGOs są wówczas bardziej niezależne i stabilne finansowo. Biznes wspiera też ich aktywność międzynarodową, czego przykładem jest np. Fundacja BOSCH. Niestety, w Polsce sektor biznesowy jest w dalszym ciągu mało zainteresowany wspieraniem NGOsów, co po części wynika z braku rozwiązań systemowych, które sprzyjałyby rozwojowi współpracy na linii drugi – trzeci sektor. Przede wszystkim, przydałyby się ulgi podatkowe dla przedsiębiorstw, które decydują się wspierać sektor pozarządowy. W tym momencie, jeżeli dochodzi do intensyfikacji stosunków między NGOsami a biznesem, to głównie dzięki inicjatywom trzeciego sektora, takim jak Program Społeczna Odpowiedzialność Biznesu, realizowany przez Akademię Rozwoju Filantropii w Polsce. 63 Oprócz wsparcia finansowego, większość naszych rozmówców wymieniała potrzebę bardziej partnerskiego traktowania NGOsów przez administrację rządową. Organizacje pozarządowe powinny być lepiej informowane o inicjatywach rządowych i częściej konsultowane, zwłaszcza w zakresie tych inicjatyw, które dotyczą bezpośrednio ich dziedziny (np. organizacje ochrony środowiska w ramach przygotowania polskiego stanowiska na Szczyt Klimatyczny). Przede wszystkim, nie może być tak, że o priorytetach polskiej Prezydencji czy wręcz o spotkaniu polskiej administracji z sektorem pozarządowym, NGOs dowiadują się z mediów. Zdaniem części rozmówców, w Polsce wciąż brakuje nawyków administracyjnych, przez co sektor pozarządowy jest w większości przypadków pomijany przez administrację. Partnerskie traktowanie NGOsów dotyczy nie tylko komunikacji, ale również konkretnych inicjatyw, w które rząd bez przeszkód mógłby włączyć organizacje pozarządowe. Przede wszystkim, rząd powinien zapraszać przedstawicieli polskich NGOs do udziału w delegacjach rządowych. Przykładem dobrej praktyki jest zapraszanie przedstawicieli kilku organizacji ochrony środowiska na kolejne Szczyty Klimatyczne (m.in. do Rio de Janeiro, Johannesburga, a obecnie do Kopenhagi). Ta praktyka powinna jednak zostać rozszerzona na wszystkie dziedziny, którymi zainteresowane są organizacje pozarządowe, jeśli tylko istnieje możliwość zaproszenia NGOsów przez rząd. Wreszcie, pewną rolę do odegrania mają inni aktorzy, nie tylko państwo lub biznes. Organizacjom pozarządowym na pewno przydałoby się wsparcie ze strony polskich Europosłów i polskich pracowników Komisji Europejskiej. Swego czasu organizowane były przez nich wizyty studyjne w Brukseli dla przedstawicieli NGOsów, a ich główna wartość dodana polegała na przełamaniu bariery psychologicznej oddzielającej polskich „pozarządowców” od „mitycznej Brukseli”. Dobrze byłoby, gdyby ta inicjatywa była kontynuowana podczas obecnej kadencji Parlamentu Europejskiego i Komisji. Poza tym, według kilkorga rozmówców, polskie NGOs potrzebują „tłumacza”: organizacji, która przybliżyłaby im UE poprzez informowanie o procesach mających miejsce w Brukseli, organizację szkoleń na temat 64 funkcjonowania UE oraz metod lobbingu, czy nawet reprezentowanie interesu NGOsów na poziomie europejskim. W zakresie informowania, tę rolę odgrywa już Centrum Szpitalna, publikujące popularną EULOTKĘ. Rzecznictwem, organizacją szkoleń i informowaniem planuje zająć się Ogólnopolskie Forum Organizacji Pozarządowych (OFOP), organizacja parasolowa skupiona w dopiero kształtującej się sieci krajowych organizacji parasolowych ENNA. Z kolei Przedstawiciel Polskich NGOsów w Brukseli, gdyby doszło do przywrócenia tej instytucji, mógłby pomagać polskim NGOsom w organizacji wydarzeń w Brukseli oraz nawiązaniu kontaktów z decydentami, ekspertami i międzynarodowymi sieciami. Wnioski • Większość spośród badanych NGOsów oczekiwała od rządu, że bardziej zdecydowanie wesprze finansowo rozwój międzynarodowej aktywności organizacji, a także realizację ich podstawowych potrzeb. Tym niemniej, trwanie przy takim podejściu nie pozwoli NGOsom zrobić kroku naprzód. Do rozwoju działalności międzynarodowej dojdzie jedynie wówczas, jeśli zerwą one z dominującym obecnie myśleniem roszczeniowym, które nie tylko hamuje ich rozwój, lecz zarazem jest niesprawiedliwe i nierealistyczne. Po pierwsze, w warunkach panującego kryzysu finansowego, powiększającego się deficytu i potrzeby cięć budżetowych, wydaje się mało prawdopodobne, aby administracja zainicjowała program instytucjonalnego wspierania NGOsów/think-tanków, czy też była gotowa w stopniu przełomowym poszerzyć ofertę grantów. Po drugie, z wcześniejszych programów wspierających działalność rzeczniczą oraz udział w konferencjach międzynarodowych NGOs korzystały w ograniczonym stopniu, a zatem ponoszą część winy za obecną, nieoptymalną obecność polskich NGOsów na szczeblu międzynarodowym. Po trzecie, administracja nie jest jedyną instancją, u której organizacje powinny szukać wsparcia. NGOs muszą starać się o wsparcie ze strony biznesu, a także w większym stopniu wykorzystywać programy międzynarodowe, np. Program Europa Dla 65 Obywateli, dotychczas cieszący się ograniczoną popularnością. • Tym niemniej, administracja publiczna także ma pewne ważne obowiązki do spełnienia. Rząd powinien opracować system zachęt dla biznesu (np. odpisy od podatku, na wzór 1% z PIT), aby pobudzić jego zaangażowanie we wspieranie trzeciego sektora. Z kolei Pełnomocnik Rządu ds. Prezydencji mógłby przygotować szkolenia dla NGOsów z zakresu systemu instytucjonalnego UE i metod lobbingu, a także zaplanować więcej grantów związanych z przygotowaniem prezydencji. Wreszcie, Pełnomocnik powinien wykorzystać okazję, jaką stwarza prezydencja, do rozwoju dialogu między administracją a trzecim sektorem. W ciągu najbliższych dwóch lat powinny odbywać się regularne spotkania Pełnomocnika z organizacjami, a także powinna powstać interaktywna platforma ułatwiająca komunikację administracji z trzecim sektorem. • NGOs skarżą się na nadmiar pracy biurokratycznej związanej z realizacją grantów, a także na maksymalnie jednoroczny okres przyznawania tychże. Z kolei przedstawiciele administracji zgodnie powtarzają, że uproszczenie procedur bądź wydłużenie okresu grantów jest w tym momencie niemożliwe. W tej dyskusji obie strony muszą wykazać się większą wyrozumiałością i elastycznością. Część programów realizowanych przez polską administrację w okresie przedakcesyjnym faktycznie wymagała znacznych nakładów pracy papierkowej, a procedury konkursowe były wyjątkowo długie; jednakże wynikało to z określonych przez UE zasad dla Funduszy Przedakcesyjnych (ang. Transition Facility). Co do aktualnie stosowanych procedur, NGOs i administracja powinny wspólnie zastanowić się nad tym, czy istnieją możliwości ich uproszczenia. Jeżeli chodzi o przedłużenie terminu finansowania grantów, trudno wyobrazić sobie, aby takie rozwiązanie mogło stać się standardem. Bezwględnym ograniczeniem jest w tym wypadku jednoroczny budżet państwa i związana z tym niepewność poszczególnych ministerstw co do wysokości funduszy na kolejny rok. 66 Tym niemniej, w przypadku przygotowań do Prezydencji granty ponad jednoroczne powinny być możliwe z tego względu, że Pełnomocnik ds. Prezydencji ma zabezpieczone środki w budżecie Państwa na kolejne lata. • Podsumowując, sytuacja nie jest tak czarno-biała, jak mają ją w zwyczaju rysować przedstawiciele NGOsów. Z pewnością, istnieje pole na większe zaangażowanie ze strony administracji w rozwój trzeciego sektora w Polsce. Tym niemniej, poprawa sytuacji NGOsów, jeśli chodzi zarówno o ich bieżące funkcjonowanie, jak i rozwój aktywności międzynarodowej, zależy w znacznej mierze od nich samych. Organizacje powinny starać się w większym stopniu wykorzystywać dostępne granty; wykazywać się silniejszą inicjatywą w zakresie kontaktów z zagranicznymi NGOsami oraz unijnymi funkcjonariuszami; a także starać się zachęcić biznes do współpracy. To wszystko wymaga bardziej proaktywnego nastawienia ze strony NGOsów, polegającego na uważnej analizie wydarzeń i szukaniu dla siebie szans na realizację celów statutowych. 67 4. NGOs a Prezydencja Korzyści ze współpracy między stroną rządową i pozarządową podczas Prezydencji Zarówno administracja, jak i sektor pozarządowy, powinny być zainteresowane współpracą podczas przygotowań i realizacji Prezydencji, gdyż obie strony mają dzięki niej wiele do zyskania. Dzięki współpracy z NGOsami, rząd wzmocniłby siłę przekazu swoich priorytetów, a zarazem skuteczność ich realizacji, zyskałby też legitymizację dla własnych działań i agendy. Poza tym, rozdzielenie obowiązków między administrację a organizacje pozarządowe pomogłoby usprawnić realizację podstawowych inicjatyw, takich jak organizacja konferencji tematycznych, a nawet zredukować ich koszty, zwłaszcza gdyby udało się w większym stopniu skorzystać z instytucji wolontariatu. Wreszcie, dzięki zaangażowaniu NGOsów w Prezydencję i rozwojowi trwałej platformy dialogu I-III sektor, wzmocnione zostałoby społeczeństwo obywatelskie w Polsce, co powinno stanowić jeden z wewnętrznych celów Prezydencji. Z kolei dla NGOsów Prezydencja stanowi wyjątkową okazję do promocji własnych celów i działań. NGOs będą też mogły nawiązać współpracę z organizacjami zagranicznymi i międzynarodowymi sieciami, a także z polskim rządem, co powinno procentować w przyszłości. Wreszcie, środki finansowe, które rząd, a być może także w coraz większym stopniu biznes przeznaczą na realizację zadań związanych z Prezydencją przez polskie NGOs, powinny stanowić impuls dla szybszego rozwoju organizacji. Jednakże to, na ile te potencjalne korzyści Prezydencji faktycznie zostaną spożytkowane, zależy od sposobu ukształtowania relacji między administracją a trzecim sektorem, i to jeszcze na etapie przygotowywania Prezydencji. Dlatego warto przyjrzeć się dokładniej, jak ta współpraca układała się w innych krajach sprawujących Prezydencję. 68 Formy współpracy administracja-NGOs podczas Prezydencji Wnikliwą analizę współpracy między I i III sektorem podczas Prezydencji słoweńskiej, francuskiej i szwedzkiej zawarto w ekspertyzie sporządzonej w 2008 r. przez Instytut Spraw Publicznych na zlecenie UKIE45. Na potrzeby niniejszej ekspertyzy warto przytoczyć kilka wniosków płynących z tamtego opracowania. Po pierwsze, współpracę między I i III sektorem należy rozpocząć z możliwie dużym wyprzedzeniem. W Słowenii nawiązano ją na trzy lata przed Prezydencją, co pozwoliło na skuteczne zaangażowanie NGOsów w przygotowania Prezydencji i jej realizację. Z kolei we Francji zabrano się za to ledwie rok przed Prezydencją, ale było to możliwe dzięki temu, że istniały już solidne i zinstytucjonalizowane platformy współpracy między administracją a III sektorem. Wydaje się, że w Polsce dialog został zainicjowany w samą porę, na ponad dwa lata przed początkiem Prezydencji. Szkoda, że rząd podjął decyzję o tym, że współpraca z trzecim sektorem obejmie głównie kwestie informowania o Prezydencji, a w mniejszym stopniu aspekty merytoryczne; tym niemniej, w tej chwili należy operować w granicach określonych przez rząd. Istnieją pewne dobre praktyki dotyczące ogólnych kształtów współpracy między administracją a NGOsami. W przypadku krajów, które nie dysponują trwałymi platformami dialogu między rządem a trzecim sektorem (a do takich krajów zalicza się Polska), dialog jest dużo łatwiejszy, jeżeli każda ze stron deleguje do niego swojego „reprezentanta”. Po stronie NGOsów może to być albo jedna organizacja (jak CNVOS w Słowenii), albo koalicja organizacji; mogą to też być różne organizacje lub koalicje w poszczególnych branżach. We Francji na czas Prezydencji nawiązano stosunki z branżowymi organizacjami parasolowymi. Jak jednak słusznie zauważają autorzy raportu ISP, „w Polsce funkcjonowanie sieci NGOsów nie jest tak powszechne. Może to utrudnić nawiązanie współpracy z sektorem pozarządowym, a proces nawiązywania relacji może być bardziej pracochłonny”46. Z kolei po stronie rządowej niezbędne jest stworzenie jednej lub kilku instytucji łącznikowych z sektorem pozarządowym, bądź też jednoznaczne określenie, kto w poszczególnych ministerstwach odpowiada za 45 Kolarska-Bobińska L., Kucharczyk J., Łada A., Kaca E., Sobańska A., op.cit. 46 Ibidem, str. 58 69 kontakty z trzecim sektorem w ramach przygotowań do Prezydencji. Przykładowo, we Francji utworzono stanowisko specjalnego doradcy ds. organizacji pozarządowych przy Ministerstwie Spraw Zagranicznych i Europejskich. Miał on koordynować działania angażujące NGOs w program Prezydencji47. Co istotne, na to stanowisko powołano osobę wywodzącą się z sektora pozarządowego, cieszącą się uznaniem tego środowiska. Gdyby w ramach przygotowań do polskiej Prezydencji wyklarowała się sytuacja co do tego, kto reprezentuje strony rządową i pozarządową, wówczas znacznie ułatwiłoby to dialog także po zakończeniu Prezydencji. Rząd musi też wyraźnie określić, jakiego wsparcia oczekuje od sektora pozarządowego i na tej podstawie, najlepiej po konsultacji z organizacjami, określić szczegółowe warunki współpracy – licząc się z tym, że NGOs będą gotowe do niej tylko wówczas, jeśli będą czuły, że są traktowane jak partnerzy. W Czechach organizacje pozarządowe zostały włączone we wczesny etap merytorycznego przygotowania Prezydencji. W kilku grupach eksperckich, w ramach regularnych „śniadań roboczych”, omawiano konkretne założenia wstępnych priorytetów rządowych. We Francji zastosowano rozwiązanie analogiczne. Rząd zaprosił do konsultacji największe platformy NGOsów w kraju i regularnie omawiał z nimi priorytety rządu. Z kolei w Słowenii rząd ograniczył się bądź to do zlecania ekspertyz, bądź do zatrudniania (wobec braków kadrowych) pracowników sektora pozarządowego na czas Prezydencji. Nie ulega wątpliwości, że polskie NGOs byłyby znacznie bardziej chętne do współpracy, gdyby miały poczucie wpływania na priorytety. Wydaje się jednak, że na to jest już za późno. Jeśli zatem rząd planuje jedynie zlecać NGOsom wykonanie projektów lub przygotowanie ekspertyz, wówczas Pełnomicnik ds. Prezydencji powinien przynajmniej postarać się o zaproponowanie stabilnych projektów kilkuletnich, a także przekonać NGOs, że zaangażowanie się w realizację prezydencji to dla nich wyjątkowa szansa na rozwój działalności i wzbogacenie sieci kontaktów. Zarówno rząd, najlepiej po konsultacjach z sektorem pozarządowym, jak i 47 Ibidem, str. 59 70 sam trzeci sektor, powinni zastanowić się, jakie konkretne zadania miałyby być realizowane przez NGOs podczas Prezydencji. Także w tym wypadku warto skorzystać z doświadczeń poprzednich Prezydencji. W Słowenii główna organizacja pozarządowa, CNVOS, realizowała trzy ważne zadania: koordynowała organizację międzynarodowej konferencji NGOsów, organizowała briefingi (podczas których rząd rozmawiał z sektorem pozarządowym na temat tematyki nadchodzącego spotkania UE), a także koordynowała prowadzenie portalu internetowego predsedovanje.si (będącego innowacyjną platformą komunikacji między rządem a trzecim sektorem). W Czechach NGOs zaangażowały się głównie w przygotowanie czterech konferencji: na temat pogłębiania demokracji, Partnerstwa Wschodniego, Holokaustu oraz roli organizacji pozarządowych. Poza tym, ciekawą ale niezależną inicjatywę podjął think tank AMO we współpracy z gazetą E15: założyli oni wspólny portal internetowy, na którym komentowali przebieg Prezydencji. Na półtora roku przed początkiem polskiej Prezydencji nadal nie jest jasne, jaki będzie ogólny kształt współpracy między administracją a sektorem pozarządowym. Jeszcze mniej wiadomo o tym, jakie szczegółowe formy miałaby obrać ta współpraca i jakie działania zostaną zaproponowane do realizacji przez NGOs. Zastosowanie konkretnych rozwiązań w Polsce zależeć będzie w dużej mierze od tego, na ile polska administracja oraz NGOs będą gotowe do nawiązania współpracy. Dlatego warto wsłuchać się w to, co na temat Prezydencji mają do powiedzenia przedstawiciele III sektora. Poniżej przedstawiamy zbiorczo opinie przedstawicieli NGOsów na temat ich udziału w przygotowaniach do zbliżającej się prezydencji. Natomiast wnioski z tej analizy oraz rekomendacje przedstawiamy na koniec rozdziału, a także –w stopniu bardziej szczegółowym- w ostatnim rozdziale ekspertyzy. Głos III sektora w sprawie Prezydencji Naszym rozmówcom zadaliśmy trzy pytania dotyczące Prezydencji: 1. Czy ich organizacje planują zaangażować się w Prezydencję i w jakim zakresie; 2. Co ich zdaniem powinna uczynić administracja publiczna, aby wykorzystać potencjał 71 NGOs do promocji priorytetów polskiej Prezydencji za granicą; a także 3. Czy, w ich opinii, Prezydencja będzie ważnym momentem w rozwoju trzeciego sektora w Polsce? Ad 1. Większość organizacji uzależniała ewentualne zaangażowanie od pojawienia się konkretnych propozycji ze strony rządu oraz od priorytetów Prezydencji – których, póki co, rząd ani nie konsultuje z trzecim sektorem, ani ich nie upublicznia. Gdyby jednym z priorytetów było Partnerstwo Wschodnie, wówczas wiele organizacji deklaruje chęć zaangażowania się w związane z tym konsultacje i działania, przede wszystkim za pośrednictwem Forum Społeczeństwa Obywatelskiego, w którym organizacje z Polski są nieformalnymi liderami. Gdyby kolejnym priorytetem był jednolity rynek, wówczas część organizacji byłaby zainteresowana realizacją tego priorytetu lub wpływaniem na jego szczegółowe aspekty. Przykładowo, Kampania Przeciw Homofobii chciałaby zwrócić uwagę na zaburzenia w wolnym przepływie osób wynikające z rozbieżnego traktowania związków partnerskich w różnych krajach UE. Jeden z naszych rozmówców zauważył, że NGOs powinny też lobbować za konkretnymi zmianami w Budżecie UE - którym polska Prezydencja będzie się zajmować bez względu na to, czy nazwie to priorytetem, czy nie. Zmiany te miałyby polegać na zupełnie nowym podejściu do społeczeństwa obywatelskiego, tak aby jego wspieranie było nie tyle instrumentem służącym realizacji polityk unijnych, ale celem samym w sobie. Nasi rozmówcy jednogłośnie uznali, że priorytety, które prawdopodobnie ogłosi polski rząd (Partnerstwo Wschodnie, Polityka Energetyczna, Obronność UE, Jednolity Rynek, Budżet UE, Strategia Bałtycka), są bardzo oddalone od społeczeństwa obywatelskiego, a zatem trudno wyobrazić sobie automatyczny udział NGOsów w ich promowaniu, a tym bardziej w lobbowaniu za nimi za granicą. Kilkoro rozmówców miało nadzieję, że rząd zaproponuje jakiś temat, który byłby bliski sektorowi pozarządowemu, np. Ekonomię Społeczną lub Wolontariat. Gdyby rząd się na to zdecydował, wówczas z pewnością mógłby liczyć na większą przychylność, gotowość do pomocy i zaangażowanie ze strony NGOsów. Nieoficjalnie mówi się o tym, że rząd przedstawi wolontariat jako jeden z priorytetów. 72 Połowa naszych rozmówców nie widziała dla swoich organizacji miejsca podczas Prezydencji, przy czym podawane były różne uzasadnienia. Niektórzy nie chcieli angażować się w kształtowanie priorytetów, gdyż „nie są think tankami” albo „to nie jest działka NGOsów”. Jeden z naszych rozmówców otwarcie wyznał, że „nie warto, bo to tylko pół roku (...) Stracono szansę na wzbudzenie dyskusji wokół Prezydencji, a jeśli NGOs mają być tylko ‘konsultowane’, to szkoda na to czasu”. Inny z rozmówców obawiał się tego, że jego organizacja mogłaby zepsuć opinię na swój temat, gdyby zaangażowała się w rządowe działania, które zakończyłyby się niepowodzeniem. Tym niemniej, druga połowa naszych rozmówców bądź to widziała dla swojej organizacji specyficzne miejsce podczas Prezydencji, bądź też upatrywała w niej szansę na promocję lub realizację własnych celów. Wyjątkową rolę odegrałby np. Ośrodek Studiów Wschodnich, Helsińska Fundacja Praw Człowieka i/lub Grupa Zagranica, gdyby podczas Prezydencji stanowiły platformę dialogu między wschodnimi i zachodnimi NGOsami. Podobnie, Prezydencja jest szansą dla Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych na odegranie roli „brakującego elementu” w relacjach między NGOsami krajowymi a poziomem europejskim. Z kolei dla organizacji branżowych lub działających w obszarze ochrony praw konkretnych grup społecznych, takich jak Federacja na rzecz Kobiet i Planowania Rodziny, Kampania Przeciw Homofobii lub Stowarzyszenie Przyjaciół Integracji, Prezydencja stanowiłaby przede wszystkim okazję do zwrócenia uwagi opinii publicznej (w kraju i za granicą) na własne działania i postulaty. Za najlepszy instrument do osiągnięcia tego celu NGOs uznawały organizację konferencji. Przykładowo, KPH planuje organizację w Polsce konferencji sieci ILGA Europe, natomiast Integracja planuje przygotowanie międzynarodowego kongresu osób z niepełnosprawnością. Ad 2. Zdaniem niemal wszystkich naszych rozmówców, administracja, chcąc wykorzystać potencjał NGOs przy realizacji Prezydencji, powinna angażować trzeci sektor w proces przygotowań, najlepiej na zasadach partnerskich. To „włączenie” powinno w pierwszej kolejności polegać na oficjalnym przedstawieniu priorytetów Prezydencji oraz zaproponowaniu formy dialogu między stroną rządową i pozarządową. Jeśli jest już za późno na włączenie 73 NGOsów w opracowanie priorytetów, wówczas NGOs powinny przynajmniej mieć możliwość wpływania na szczegółowe aspekty priorytetów wybranych przez rząd. Jeżeli rząd faktycznie liczy na wsparcie NGOsów przy promocji priorytetów Prezydencji, wówczas powinien zadbać o odpowiednie instrumenty finansowe. Przede wszystkim, powinny zostać zapewnione środki (np. poprzez granty) na prace analityczne przed oraz akcje promocyjne podczas Prezydencji. Dzięki nim, NGOs byłyby w stanie publikować teksty i organizować wydarzenia w Polsce i za granicą, które służyłyby umacnianiu ważnych z punktu widzenia Prezydencji treści pośród europejskich NGOsów. Ad 3. Nasi rozmówcy byli z reguły ostrożni w ocenie tego, czy Prezydencja może stanowić ważny moment w rozwoju trzeciego sektora w Polsce. Większość z nich była zdania, że wszystko zależy od tego, jak ułożą się stosunki między administracją a NGOsami. Prezydencja to dobra okazja do naprawy tych stosunków, jednakże główna inicjatywa leży –zdaniem naszych rozmówców- po stronie rządu. Niektórzy przedstawiciele think tanków twierdzili, że administracja nie docenia niezależnych ekspertów (o czym świadczy znikoma obecność przedstawicieli administracji na wydarzeniach organizowanych przez think tanki), a przy tym, z uwagi na kryzys i dziurę budżetową, nie jest gotowa na ich wspieranie. Pojawiły się też głosy o tym, że istnieje niebezpieczeństwo, iż Prezydencja stanie się wydarzeniem wyłącznie politycznym (zwłaszcza z uwagi na to, że w Polsce trwać będzie okres wyborczy), a przez to oddalonym od obywateli. Tym niemniej, niezależnie od działań polskiego rządu, część naszych rozmówców widziała w Prezydencji szanse dla rozwoju trzeciego sektora. W szczególności, Prezydencja może zmobilizować polskie NGOs do wzmożonego „sieciowania”, co sprzyjałoby konsolidacji sektora; a poza tym, może zachęcić je do większej aktywności na poziomie europejskim i śmielszego korzystania z grantów zagranicznych. Wnioski Skuteczne wykorzystanie szansy, jaką dla rządu i NGOsów stwarza Prezydencja, wymaga od jednych i od drugich starannego przygotowania oraz 74 większego otwarcia na współpracę. Szczególną uwagę należy poświęcić kwestiom formy współpracy między administracją a NGOsami, a także finansowaniu działań realizowanych przez NGOs. 1. Identyfikacja partnerów do konkretnych priorytetów. Co prawda, polski rząd nie ogłosił dotąd priorytetów polskiej Prezydencji; tym niemniej, istnieje nieoficjalna lista obszarów, które z dużym prawdopodobieństwem będą miały istotne znaczenie w trakcie polskiej Prezydencji. NGOs powinny wyrazić zainteresowanie współpracą przy poszczególnych prioretetach, np. zgłaszając taką chęć podczas konferencji organizowanych przez Pełnomocnika ds. Prezydencji. Z kolei rząd powinien zastanowić się nad formą włączenia tych organizacji do współpracy, a także wstępnie zastanowić się, które spośród NGOsów byłyby najbardziej predystynowane do odgrywania roli partnerów. o Najmniej wątpliwości budzi Partnerstwo Wschodnie. Gdyby, zgodnie z przewidywaniami, zostało ono wybrane na jeden z priorytetów Prezydencji, wówczas po stronie pozarządowej istnieje szereg aktorów, którzy z pewnością będą zainteresowani dialogiem lub współpracą z rządem. W pierwszej kolejności, dotyczy to polskich organizacji skupionych w Forum Społeczeństwa Obywatelskiego, w którym Polacy uznawani są za nieformalnych liderów. W tej chwili w Forum uczestniczy 14 polskich NGOsów. Grupa ta prawdopodobnie ulegnie rozszerzeniu, ale można przypuszczać, że poza nią znajdą się inne organizacje, które także zainteresowane są konkretnymi aspektami Partnerstwa, np. wyrazistszym uwzględnieniem kwestii kobiecej w pomocy rozwojowej, czy też problemem traktowania gejów i lesbijek albo osób niepełnosprawnych w krajach objętych Partnerstwem. Te organizacje także powinny zostać włączone w dialog między rządem a trzecim sektorem na temat Partnerstwa. Można też zastanowić się, czy Grupa Zagranica, skupiająca większość organizacji zainteresowanych Partnerstwem i doświadczona w kontaktach i z administracją, i z instytucjami UE, nie mogłaby spełniać funkcji swoistego koordynatora 75 tego dialogu po stronie NGOsowej, a nawet reprezentanta trzeciego sektora w kontaktach z rządem na temat Partnerstwa. Dzięki uczestnictwu w Forum oraz w sieci CONCORD, Grupa Zagranica dysponuje odpowiednim instrumentarium potrzebnym do promocji konkretnych aspektów Partnerstwa pośród zagranicznych NGOsów, a tym samym do wywierania presji na przyjęcie konkretnych rozwiązań na poziomie europejskim. Ośrodek Studiów Wschodnich, finansowany ze środków publicznych, będzie na pewno wspierał rząd ekspertyzami dotyczącymi Partnerstwa. Bardzo przydatne może też okazać się doświadczenie Fundacji Helsińskiej w kontaktach z NGOsami na terenie dawnego ZSRR. o W przypadku Budżetu UE, Jednolitego Rynku oraz Polityki Energetycznej, rząd może liczyć na wsparcie eksperckie ze strony wyspecjalizowanych think tanków, takich jak Fundacja CASE, Ośrodek Studiów Centrum Wschodnich, Strategii Instytut Europejskiej, Spraw Publicznych, Instytut Badań demosEUROPA- nad Gospodarką Rynkową, Fundacja Batorego, Centrum Stosunków Międzynarodowych i inne. Ewentualna współpraca powinna polegać na zlecaniu ekspertyz oraz dofinansowaniu wydarzeń promocyjnych (w Polsce lub za granicą). Większość spośród wyżej wymienionych think tanków dysponuje szeroką siecią kontaktów i znacznymi wpływami za granicą, dlatego mogą wznieść nieoceniony wkład w promocję polskich priorytetów. Think tanki mogą, na bazie zleceń, wykonywać ekspertyzy dla rządu; jeśli jednak mają wykorzystać swoje wpływy na szczeblu europejskim do promocji priorytetów, wówczas muszą mieć poczucie współwłasności (ang. sense of ownership). o Najtrudniej wyobrazić sobie, jak polskie NGOs miałyby włączyć się w przygotowanie i promocję priorytetów dotyczących obronności UE oraz Strategii Bałtyckiej. Poza wsparciem eksperckim ze strony niektórych think-tanków (m.in. Centrum Stosunków Międzynarodowych, Centrum Natolin, demosEUROPA-Centrum Strategii Europejkiej i in.), nie sposób 76 liczyć na szersze zaangażowanie trzeciego sektora w promocję tych priorytetów, którymi społeczeństwo obywatelskie jest raczej mało zainteresowane, a jeśli już to –w przypadku obronności- niekoniecznie w roli sprzymierzeńca rządu. o Z powodzeniem można wyobrazić sobie zainteresowanie trzeciego sektora aktywną współpracą przy realizacji priorytetów bliskich społeczeństwu obywatelskiemu, takich jak Ekonomia Społeczna czy Wolontariat. W obydwu przypadkach wyklarowałyby się zapewne grupy organizacji przodujących, być może z pojedynczym liderem np. w postaci Akademii Rozwoju Filantropii w Polsce w przypadku pierwszego priorytetu, a Centrum Wolontariatu w przypadku drugiego. Bez względu jednak na faktyczne przywództwo w ramach trzeciego sektora, najważniejsza byłaby duża gotowość działania ze strony znacznej części środowiska pozarządowego. • Zorganizowanie współpracy administracji z NGOsami. Zarówno administracja, jak i NGOs, powinny zastanowić się nad optymalnym kształtem współpracy podczas przygotowania i realizacji Prezydencji: o Organizacje mogą przygotowywać na zlecenie administracji ekspertyzy na tematy ogólne (np. formy i skuteczność współpracy między rządem a NGOsami podczas unijnych prezydencji) oraz szczegółowe (np. postrzeganie koncepcji polityki obronnej UE w krajach europejskich, albo szanse i przeszkody na drodze do przyjęcia wspólnej polityki energetycznej); o NGOs mogą również realizować kampanie informacyjne finansowane przez rząd, korzystając z doświadczeń zdobytych podczas kampanii referendalnej w sprawie wejścia Polski do UE oraz dzięki organizacji innych kampanii. o Jednakże, oprócz tych dwóch oczywistych pól współpracy między administracją a NGOsami, istnieje całe spektrum innych możliwości. Po pierwsze, wokół poszczególnych priorytetów administracja mogłaby utworzyć konsultacyjne grupy eksperckie złożone z przedstawicieli 77 kompetentnych NGOsów. Tego typu grupy odgrywałyby nie tylko rolę doradczą, ale też -pośrednimi kanałami- popularyzowałyby postulaty polskiej Prezydencji w innych krajach europejskich, zwłaszcza wykorzystując powiązania z zagranicznymi organizacjami. Nie należy lekceważyć wpływu takiej współpracy na skuteczność i widoczność Prezydencji oraz na rozwój długoterminowej współpracy między administracją a trzecim sektorem. o Po drugie, NGOsom może zostać powierzone przygotowanie konferencji wchodzących w skład programu Prezydencji. Administracja czerpałaby wówczas korzyści z doświadczenia NGOsów w organizacji tego typu imprez, odciążałaby się z części obowiązków, a jednocześnie wykonywałaby kolejny krok w kierunku budowy bardziej partnerskich stosunków z trzecim sektorem. o Po trzecie, Prezydencja może włączyć do agendy i wspierać (niekoniecznie finansowo, ale chociażby zapewnieniem uczestnictwa ważnych urzędników) wydarzenia przygotowywane niezależnie przez polskie organizacje. Nie tylko cementowałoby to więź między NGOsami a administracją, ale też służyłoby wzbogaceniu agendy Prezydencji. • Identyfikacja mechanizmów finansowych. Większość przestawionych powyżej form współpracy wymaga zapewnienia środków finansowych. Z uwagi na konieczność natychmiastowego działania oraz brak instrumentów unijnych przeznaczonych administracją bezpośrednio podczas najprawdopodobniej na wspomaganie Prezydencji, granty. W głównym okresie współpracy NGOsów instrumentem poprzedzającym z pozostaną Prezydencję, Pełnomocnik ds. Prezydencji powinien ogłosić kilka konkursów na realizację kampanii informacyjnych, organizację konferencji lub opracowanie ekspertyz. Powinien także rozważyć możliwość finansowego wsparcia niektórych inicjatyw przygotowywanych przez NGOs w okresie prezydencji. Co istotne, część proponowanych form współpracy, takich jak utworzenie grup doradczych lub włączenie niezależnych imprez do programu Prezydencji, nie generuje nowych kosztów, a wymaga jedynie większej woli współpracy. 78 • Większa otwartość po obu stronach. O ile administracja powinna pozwolić na większe zaangażowanie się NGOsów przy Prezydencji, o tyle same organizacje muszą wykazać się większą chęcią współpracy, gdyż Prezydencja to dla nich wyjątkowa okazja do promocji i realizacji celów statutowych. Co więcej, NGOs powinny zdobyć się na większą wyrozumiałość względem administracji. Z organizacjami współpracować będzie przede wszystkim Pełnomocnik ds. Prezydencji, którego kompetencje obejmują organizację Prezydencji, a nie kwestie merytoryczne. Jeżeli NGOs nie będą miały możliwości wpływania na priorytety, wówczas i tak powinny maksymalnie wykorzystać szanse na udział w Prezydencji w granicach określonych przez rząd. To jednak nie zmienia faktu, że gros odpowiedzialności za zmobilizowanie NGOsów do udziału w Prezydencji spoczywa na administracji. 79 5. Rekomendacje Na półtora roku przed początkiem polskiej Prezydencji w Radzie UE, stosunki między administracją publiczną a sektorem pozarządowym nie są zadowalające. Tymczasem, dla obydwu stron Prezydencja jest wyjątkową okazją do wzmocnienia swoich pozycji i osiągnięcia własnych celów. Ewentualny sukces i jednych, i drugich zależy w dużej mierze od tego, czy uda im się wypracować podstawy współpracy. Tym niemniej, sama współpraca między NGOsami i administracją nie wystarczy ani do sukcesu Prezydencji, ani do osiągnięcia celów organizacji. Zarówno rząd, jak i NGOs muszą się dobrze przygotować do Prezydencji i wykazać znaczną inicjatywnością. Poniżej przedstawiamy rekomendacje, skierowane przede wszystkim do administracji, ale miejscami także do NGOsów. Podzieliliśmy je na sześć logicznie powiązanych, równie ważnych obszarów: I. Ustalenie programu Prezydencji, II. Ustanowienie dialogu administracji i NGOsów, III. Przygotowanie planu działań, IV. Opracowanie strategii komunikacji zagranicznej, V. Zapewnienie instrumentów finansowych, oraz VI. Postawienie na wolontariat. Zastosowanie się do tych wskazówek powinno pomóc zarówno administracji, jak i NGOsom, w wykorzystaniu wyjątkowej okazji, jaką stanowi Prezydencja. 80 I. Ustalenie programu Prezydencji Określenie priorytetów przez administrację. Administracja rządowa powinna w możliwie niedługim czasie ogłosić listę priorytetów polskiej Prezydencji i jak najszybciej zaprosić organizacje pozarządowe do współpracy. De facto tego rodzaju zaproszenie powinno zostać sformułowane wraz z przyjęciem listy priorytetów. Agenda Prezydencji jest naturalnie w gestii rządu, niemniej jednak wiele z dotychczasowych Prezydencji, w tym m.in. czeska, prowadziło szerokie konsultacje społeczne przed przyjęciem listy priorytetów. W Polsce tego rodzaju proces nie miał miejsca, tym bardziej istotne jest zaangażowanie NGOsów do współpracy na obecnym etapie, po przyjęciu kluczowych ustaleń. Jest to konieczne do tego, aby Prezydencja mogła zostać starannie przygotowana, zarówno przez rząd, jak i przez jego partnerów (NGOs, biznes, media, naukowcy). Włączenie NGOsów w proces doprecyzowania listy priorytetów oraz określania zadań w obszarach znajdujących się poza krótką listą priorytetów. Administracja powinna zaprosić organizacje pozarządowe do dyskusji nad strategią realizacji priorytetów Prezydencji. W idealnym scenariuszu, rząd powinien przeprowadzić szerokie konsultacje z wszystkimi partnerami (w tym z NGOsami) na temat „mapy drogowej” realizacji polskich priorytetów, co prowadziłoby harmonogramu do wyznaczenia tych działań najistotniejszych oraz roli, jaką celów mogą do odegrać osiągnięcia, organizacje pozarządowe w całym procesie. Najlepiej, gdyby takie konsultacje odbyły się w poszczególnych ministerstwach. Włączenie NGOsów w pracę nad priorytetami jest niezbędne dla wytworzenia poczucia „współwłasności” po stronie trzeciego sektora. Udział NGOsów w dyskusji nad programem Prezydencji. NGOs nie powinny czekać na zaproszenie ze strony rządu w celu wniesienia własnego wkładu do przygotowań Prezydencji. „Współwłasnościowy” charakter procesu zakłada obowiązek inicjatywy zarówno z jednej, jak i z drugiej strony. Inicjatywa NGOsów jest tym bardziej wskazana, że krótka lista podstawowych priorytetów nie wyczerpuje istoty sukcesu Prezydencji. Równie istotne będą polskie osiągnięcia w 81 poszczególnych politykach sektorowych. Prezydencja oceniana będzie nie tylko przez pryzmat realizacji projektów flagowych, mających w sposób szczególny zwrócić na nią uwagę, ale również za pośrednictwem intensywnej pracy, jaka powinna zostać wykonana w poszczególnych obszarach aktywności UE. Wszelkie inicjatywy NGOsów będą miały tym większe szanse powodzenia, jeżeli odpowiednio wcześnie staną się przedmiotem dyskusji w ramach trzeciego sektora oraz między administracją a NGOsami. Włączenie do programu tematów bliskich społeczeństwu obywatelskiemu. Poza Partnerstwem Wschodnim, które jest tematem interesującym zarówno dla wielu think-tanków, jak i dla NGOsów zajmujących się współpracą rozwojową lub prawami człowieka, pozostałe priorytety polskiej Prezydencji (Jednolity Rynek, Polityka Energetyczna, Budżet UE, Strategia Bałtycka) są raczej oddalone od społeczeństwa obywatelskiego. Bardziej znaczącą rolę w realizacji tych priorytetów mogą odegrać jedynie think-tanki zajmujące się pracą koncepcyjną i analityczną. Szersze zaangażowanie NGOs byłoby możliwe, gdyby – zgodnie z postulatami części środowiska pozarządowego - rząd priorytetowo potraktował obszar w naturalny sposób bliski trzeciemu sektorowi, przykładowo Ekonomię Społeczną lub Wolontariat. Ekonomia Społeczna nie tylko znajduje się w sferze żywotnych zainteresowań wielu organizacji pozarządowych, ale także doskonale wpisuje się w polityczny kontekst krajowy (kończą się prace nad ustawą o ekonomii społecznej) i międzynarodowy (nabiera tempa dyskusja nad kształtem strategii post-lizbońskiej). Trudno wyobrazić sobie, aby podczas Roku Wolontariatu i niedługo przed EURO2012 rząd nie podjął tematu Wolontariatu. Szereg Prezydencji włączało ten temat w szeroką listę priorytetów, co w każdym przypadku sprzyjało promocji i ocenie danej Prezydencji pośród obywateli w kraju i za granicą. Jednym słowem, wpisanie pewnego aspektu wolontariatu do listy priorytetów polskiej Prezydencji pod każdym względem leży w interesie rządu. II. Ustanowienie dialogu administracji i NGOs Zademonstrowanie przez rząd otwartości na dialog z NGOsami. Prawo unijne, a 82 zwłaszcza Art. 11 Traktatu o Unii Europejskiej, nakłada na instytucje UE (w tym na Radę UE) obowiązek konsultowania się ze społeczeństwem obywatelskim. Kolejne Prezydencje, zwłaszcza brytyjska, słoweńska, francuska oraz czeska, narzuciły wysokie standardy w zakresie współpracy Prezydencji z sektorem pozarządowym. Jeżeli podczas Prezydencji i w okresie ją poprzedzającym polski rząd i NGOs nie będą ze sobą współpracować, z pewnością nie umknie to uwadze instytucji unijnych, przywódców krajów członkowskich oraz europejskiej opinii publicznej. Współpraca z trzecim sektorem jest dzisiaj standardem, a tym samym koniecznym -choć niewystarczającym- warunkiem powodzenia Prezydencji. Tym niemniej, za doprowadzenie do konstruktywnej współpracy odpowiedzialna jest tak samo administracja, jak i organizacje. Administracja powinna zademonstrować NGOsom, że traktuje je jako partnerów we wzmacnianiu pozycji Polski na arenie międzynarodowej, i zdawać sobie sprawę z tego, że rząd polski będzie tym silniejszy i skuteczniejszy, im sprawniejsze i bardziej zorganizowane będzie społeczeństwo obywatelskie w Polsce i im głębsza będzie współpraca między pierwszym a trzecim sektorem. Z kolei NGOs powinny pogodzić się z nieuniknioną asymetrią w stosunkach z administracją i potraktować Prezydencję jako szansę do autopromocji, zagęszczenia sieci kontaktów, rozwoju działalności i osiągnięcia celów statutowych. Obie strony muszą wykazać się wzajemnym zrozumieniem oraz zaufaniem, pamiętając że włączenie NGOsów w proces przygotowania i realizacji Prezydencji polskiej jest istotne nie tylko ze względu na legitymizację i usprawnienie działań Prezydencji, ale przede wszystkim dlatego, że Prezydencja stanowi wyjątkową okazję do wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, wzmożenia kontaktów między polskim i zagranicznymi NGOsami, rozwoju ich międzynarodowej aktywności, a koniec końców do wzmocnienia pozycji Polski na szczeblu europejskim. Wybór formy dialogu administracja-NGOs na czas Prezydencji. Polska administracja w porozumieniu z przedstawicielami trzeciego sektora powinni określić formę dialogu na czas przygotowań i realizacji polskiej Prezydencji. Teoretycznie istnieją trzy możliwe płaszczyzny dialogu administracji z NGOsami: a) może on być utrzymywany przez Pełnomocnika ds. Prezydencji; b) funkcję pośrednika może spełniać doświadczony w tym zakresie Departament Pożytku 83 Publicznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej; c) w każdym ministerstwie może zostać powołany łącznik lub komórka do spraw kontaktów z trzecim sektorem. Istnieje też możliwość równoległego realizowania dwóch lub trzech spośród powyższych scenariuszy. Pełnomocnik ds. Prezydencji jest najbardziej kompetentnym organem rządowym w zakresie przygotowań do polskiej Prezydencji i naturalnym punktem grawitacji w dyskusji na ten temat; tym niemniej, Pełnomocnik jest wyłącznie wykonawcą nie mającym wpływu na treść polityk sektorowych, a tych właśnie w znacznej mierze może dotyczyć współpraca między administracją i NGOsami w trakcie Prezydencji. Departament Pożytku Publicznego ma, co prawda, doświadczenia w dialogu z NGOsami, ale jedynie w zakresie ustawy z 2003 r. DPP jest natomiast w znacznej mierze oderwany od kwestii dyskutowanych w innych ministerstwach, podobnie jak od postępów w zakresie przygotowania polskiej Prezydencji. Z kolei rozwój współpracy z NGOsami w ramach poszczególnych ministerstw pozwalałby, co prawda, na bardziej szczegółowe dyskusje, ale rodziłby problemy koordynacyjne; nie byłoby też gwarancji, że dialog rozwinie się w równym stopniu we wszystkich ministerstwach. Zarówno administracja, jak i NGOs powinny zastanowić się nad optymalną formą dialogu na czas Prezydencji. Dobrym momentem do przeprowadzenia dyskusji w tej sprawie będzie grudniowa konferencja UKIE-NGOs. W tym momencie wydaje się, że najlepszym rozwiązaniem w długim okresie byłoby powołanie w każdym ministerstwie specjalnych komórek, w których skład wchodziliby urzędnicy i przedstawiciele trzeciego sektora. W takich komórkach istniałaby możliwość dyskusji nad aspektami merytorycznymi konkretnych ustaw. Natomiast w krótkim okresie, czyli na czas przygotowań do Prezydencji, większą sprawnością powinien się wykazać jeden łącznik powołany przy Pełnomocniku ds. Prezydencji; tym bardziej, że wydaje się, że administracja oczekuje od NGOsów przede wszystkim wykonawstwa, zwłaszcza w zakresie strategii informowania, a nie uczestnictwa w opracowywaniu merytorycznej strony przedsięwzięcia. Mimo tego, warto aby poszczególne ministerstwa doprowadziły do nieformalnego 84 zbliżenia z NGOsami kompetentnymi w obszarach priorytetowych, choćby po to, aby móc sprawnie skorzystać z ich wiedzy eksperckiej podczas przygotowywania propozycji legislacyjnych w okresie Prezydencji. Dyskusja nad długoterminowymi formami dialogu administracji i trzeciego sektora. Przygotowania do polskiej Prezydencji w Radzie UE powinny stanowić impuls dla dyskusji nad kształtem dialogu między administracją a NGOsami w dłuższym okresie. Prezydencja może okazać się przełomem w rozwoju tego dialogu, który dotychczas nie układał się w sposób zadowalający. Zarówno administracja, jak i NGOs, powinny zastanowić się nad tym, jak miałby wyglądać ten dialog po zakończeniu polskiej Prezydencji. Najbardziej praktycznym rozwiązaniem w długim okresie byłoby powołanie organów do spraw konsultacji z NGOsami w każdym ministerstwie. Tym niemniej, należy rozważyć, czy w związku z tym wprowadzenie dialogu sektorowego jest optymalnym rozwiązaniem na czas Prezydencji, czy też sprawniejsza będzie koordynacja kontaktów z NGOsami przez Pełnomocnika. Kluczowe dla ustanowienia skutecznych form dialogu w długim okresie będzie konstruktywne i jak najszybsze włączenie się w tę dyskusję zarówno administracji, jak i NGOsów. Zorganizowanie się trzeciego sektora. Zanim dojdzie do dyskusji z administracją na temat form dialogu w krótkim i długim okresie, NGOs powinny wspólnie zastanowić się nad preferowanym kształtem tego dialogu. Warto, aby podczas rozmów z administracją NGOs zaprezentowały w miarę jednolite stanowisko, gdyż wówczas ich głos będzie silniejszy i bardziej zrozumiały. NGOs powinny ponadto zastanowić się nad tym, czy w celu usprawnienie dialogu z rządem podczas Prezydencji nie potrzebują wyłonić spośród sienie „łącznika”: pojedynczego NGO, komitetu NGOsów, a może nowej organizacji parasolowej? Niezbędna jest też dyskusja pomiędzy samymi NGOsami na temat sytuacji w trzecim sektorze. Taka dyskusja powinna dotyczyć luk w rozwoju trzeciego sektora (np. niedostateczny rozwój organizacji parasolowych, niski stopień „usieciowienia” trzeciego sektora), rozwiązań prawnych i fiskalnych niezbędnych do jego rozwoju (np. kwestia zaangażowania państwa oraz biznesu we wspieranie NGOsów), a także jego przyszłych funkcji. 85 Ustanowienie praktycznych form komunikacji administracji i NGOsów. Powodzenie dialogu administracja-NGOs w długim okresie zależy od możliwie szybkiej zmiany nastawienia obydwu stron. Administracja powinna postawić na przejrzystość i rzetelność, co oznacza, że: z Rząd powinien komunikować trzeciemu sektorowi wszystkie swoje poczynania w zakresie przygotowań do Prezydencji, począwszy od priorytetów a skończywszy na procedurach przetargowych dotyczących zamówień eksperckich; z o kolejnych inicjatywach (konsultacjach, ekspertyzach) NGOs powinny być uprzedzane z odpowiednim wyprzedzeniem, a na realizację zleceń powinny otrzymywać dość czasu; z rząd musi wykazać się wzmożoną starannością, zapraszając na spotkania z trzecim sektorem przedstawicieli jak najszerszego grona NGOsów z gdy tylko podjęta zostanie decyzja na temat formy dialogu między administracją a NGOsami, rząd powinien zaplanować i ogłosić regularne spotkania z NGOsami, zarówno w szerszych, jak i w węższych tematycznie gronach; z wreszcie, warto rozważyć propozycję, zgłoszoną przez NGOs, aby uruchomiona została interaktywna platforma komunikacji między administracją a NGOsami. Z kolei NGOs powinny dać administracji kredyt zaufania i wykazać się wzmożoną inicjatywnością, co oznacza, że: z NGOs powinny odpowiadać na apele strony rządowej i uczestniczyć w organizowanych przez nią spotkaniach; z Powinny przyjąć postawę proaktywną i same proponować pewne inicjatywy (wzorem godnym naśladowania jest promowanie przez kilka NGOsów pomysłu interaktywnej platformy dla komunikacji między NGOsami a administracją); z Powinny uszanować to, że część projektów wymaga skomplikowanych procedur, lub -jeśli mają pomysł na uproszczenie tych procedur86 przedstawić administracji możliwe modyfikacje; z Przede wszystkim, powinny potraktować Prezydencję jako szansę i postarać się jak najlepiej ją wykorzystać – bez względu na to, jak oceniają intencje rządu. III. Przygotowanie planu działań Identyfikacja procesów w ramach każdego z priorytetów. Zaraz po określeniu priorytetów politycznych, administracja powinna rozpisać na „części składowe” każdy priorytet i agendę we wszystkich obszarach, tak aby wiadomo było, na jakim etapie znajduje się proces (legislacyjny, decyzyjny, egzekucyjny) dotyczący poszczególnych priorytetów. W szczególności, należy zbadać, czy w danym obszarze planowana jest publikacja Zielonej lub Białej Księgi Komisji Europejskiej oraz czy któraś z Prezydencji nie podjęła już inicjatywy w zakresie danego priorytetu. Na tej podstawie powinno zostać sprecyzowane zapotrzebowanie eksperckie skierowane do organizacji pozarządowych. Identyfikacja kluczowych aktorów i rozplanowanie procesu na osi czasu. Kolejnym krokiem powinno być rozpisanie przez rząd wszystkich planowanych i prawdopodobnych zdarzeń w zakresie poszczególnych priorytetów na osi czasu. Należy też zidentyfikować głównych aktorów działających w każdym z obszarów i poddać analizie ich stanowiska. Trzeba uwzględnić na osi czasu możliwe inicjatywy ze strony zainteresowanych aktorów. Wreszcie, należy zidentyfikować istniejące lub potencjalne kanały oddziaływania na kluczowych aktorów przez polski rząd lub polskie NGOs. Niniejsza ekspertyza ma na celu pomóc administracji w sprecyzowaniu, które spośród polskich NGOsów są aktywne w obszarze danego priorytetu, jakie jest ich stanowisko, jakie są ich doświadczenia w zakresie rzecznictwa oraz jakie są ich powiązania z zagranicznymi partnerami. Stworzenie lobbingowej „mapy drogowej”. Administracja powinna zaplanować strategię dotarcia do poszczególnych instytucji i aktorów, w szczególności uwzględniając możliwe zaangażowanie polskich NGOsów. Następnie, należałoby zorganizować serię warsztatów dla NGOsów na temat sposobów wywierania 87 wpływu na poziomie europejskim. Dla każdego priorytetu powinna zostać przygotowana „mapa drogowa”, uwzględniająca wszystkie planowane działania lobbingowe (konferencje, publikacje, inne inicjatywy). Taki program administracja powinna przygotować w porozumieniu z NGOsami, aby móc od razu przyporządkować im konkretne role do odegrania w strategii. Identyfikacja projektów flagowych. W ramach każdej Prezydencji realizowanych jest kilka projektów, przede wszystkim międzynarodowych konferencji, które ze względu na swoją skalę wymagają szeroko zakrojonych i wcześnie rozpoczętych działań. Administracja, konsultując się z NGOsami, powinna zidentyfikować najważniejsze wydarzenia, które mają odbyć się w Polsce w okresie Prezydencji lub których organizacja jest planowana na ten czas. Dotyczy to zarówno regularnych unijnych szczytów (np. UE-Chiny), jak i wielkich konferencji, takich jak Europejskie Dni Rozwoju, czy też Equality Summit (szczyt przeciwko dyskryminacji, który polski rząd powinien zorganizować podczas Prezydencji) lub ogólnoeuropejskie konferencje planowane przez organizacje kobiet, gejów i lesbijek, czy niepełnosprawnych. Identyfikacja planowanych projektów jest niezbędna do tego, aby rząd mógł wybrać te z nich, które włączy w oficjalny program Prezydencji, a następnie uruchomić odrębne procesy dla każdego z nich. W każdym z projektów rząd powinien zaplanować charakter i skalę wykorzystania wolontariatu, w porozumieniu z jednostką koordynującą wolontariat podczas Prezydencji. IV. Opracowanie strategii komunikacji zagranicznej Zaplanowanie strategii komunikacji zagranicznej. Rząd powinien opracować strategię komunikacji priorytetów i działań polskiej Prezydencji do decydentów i obywateli w innych krajach europejskich. Warto zastosować zarówno najnowocześniejsze rozwiązania komunikacyjne (Youtube, Facebook, Twitter itp.), jak i istniejące lub potencjalne sieci kontaktowe partnerów polskiej administracji: mediów, biznesu, NGOsów. Zaangażowanie NGOsów w proces komunikacyjny. Rząd powinien wykorzystać szerokie kontakty polskich NGOsów w celu dotarcia do decydentów i obywateli w 88 innych krajach europejskich z komunikatami dotyczącymi celów i działań polskiej Prezydencji. Rząd powinien rozwijać dialog z trzecim sektorem i wspierać zacieśnianie współpracy polskich NGOsów z partnerami zagranicznymi, gdyż tylko w ten sposób może wpłynąć na upowszechnienie priorytetów Prezydencji przez polskie NGOs. A zatem, oprócz usprawnienia dialogu między administracją a trzecim sektorem, rząd powinien wspierać wizyty studyjne polskich NGOsów w Brukseli, wspomagać ich aktywność w sieciach międzynarodowych i wymianę kadr z zagranicznymi NGOsami, a także ułatwiać organizację ogólnoeuropejskich imprez w kraju, gdyż te służą budowie międzynarodowej pozycji NGOsów. Należy też rozważyć odnowienie instytucji Przedstawiciela polskich NGOsów w Brukseli, który mógłby spełniać funkcje organizacyjne, pomagając polskim NGOsom w przygotowaniu wydarzeń promocyjnych w sercu UE. V. Zapewnienie instrumentów finansowych dla NGOsów Wspieranie międzynarodowej aktywności NGOsów. Jeżeli rząd chce wykorzystać potencjał NGOsów dla promocji priorytetów Prezydencji za granicą, a także –w dłuższym okresie- wzmocnić głos Polski na arenie międzynarodowej, wówczas musi wspierać rozwój międzynarodowej aktywności polskich NGOsów. Wsparcie powinno polegać zarówno na dofinansowaniu uczestnictwa polskich NGOsów w zagranicznych sieciach (może nawet dofinansowania najskuteczniejszych spośród tych sieci, do których należą polskie NGOs - wzorem rządu czeskiego, który dofinansowuje sieci PASOS i EPD), jak i organizacji szkoleń dla NGOsów w zakresie rzecznictwa na poziomie europejskim. Rząd powinien też zachęcać do korzystania przez polskie NGOs z możliwości wymiany kadr z zagranicznymi organizacjami w ramach Programu KE „Młodzież w działaniu”. Z uwagi na kryzys gospodarczy i budżetowy, możliwości rządu są dosyć ograniczone; tym niemniej, rozpisanie szeregu konkursów grantowych oraz organizację szkoleń należy traktować jako minimum finansowego zaangażowania administracji w finansowanie związanych z Prezydencją działań polskich NGOsów. Ponad roczne finansowanie na czas Prezydencji. Rząd powinien zrobić wszystko, aby na czas przygotowań 89 i realizacji Prezydencji zapewnić długoterminowe, ponad roczne finansowanie projektów. Dzięki temu, organizacje mogłyby skupić się na ich realizacji zamiast na dokumentacji, miałyby też zagwarantowaną stabilność działania, co pozwoliłoby im na sprawniejsze wykonanie projektów. Długoterminowe finansowanie projektów jest możliwe dzięki temu, że Pełnomocnik ds. Prezydencji ma zapewnione finansowanie z budżetu państwa w kolejnych latach. Gdyby długoterminowe finansowanie okazało się skuteczne, wówczas można rozważyć utrzymanie takiego rozwiązania także po zakończeniu Prezydencji, co stanowiłoby krok w kierunku instytucjonalnego wspierania trzeciego sektora przez polski rząd. Dyskusja nad finansowym wsparciem dla NGOsów w długim okresie. W ramach dialogu z trzecim sektorem, rząd powinien podjąć dyskusję z NGOsami na temat mechanizmów wspierania NGOsów w długim okresie. Chodzi o stworzenie szansy na bardziej stabilne ramy finansowe np. poprzez projekty długookresowe i bardziej pro aktywny zestaw oczekiwań (tzn. motywujący NGOs do wprowadzania innowacji i rozszerzania działalności). Poza tym, warto rozważyć instytucjonalne wsparcie dla najsilniejszych think-tanków (na wzór wielu krajów zachodnich), gdyż ich działanie wchodzi w skład tzw. dyplomacji publicznej. Wprowadzenie zachęt dla biznesu. Dyskusja nad formami wspierania trzeciego sektora powinna obejmować kwestię mechanizmów, które służyłyby motywowaniu sektora biznesowego do wspierania polskich NGOsów. W porównaniu z krajami Europy Zachodniej, polskie przedsiębiorstwa są pod tym względem bardzo mało aktywne. Dlatego, należy rozważyć pomysł wprowadzenia ulg podatkowych dla firm, które finansują działalność NGOsów (np. odpisywanie 1% z podatku CIT, wzorem 1% z podatku PIT na organizacje pożytku publicznego). Warto też zastanowić się nad innymi rozwiązaniami prawnymi i fiskalnymi. Poza tym, rząd powinien wspierać działania w zakresie społecznej odpowiedzialności biznesu (CSR), choćby poprzez wykazanie nimi większego zainteresowania. VI. Postawić na wolontariat Dopisanie wolontariatu do listy priorytetów. Szereg argumentów przemawia za potrzebą silnego zaakcentowania wolontariatu pośród priorytetów polskiej 90 Prezydencji. Wolontariat nie musi znaleźć się na krótkiej liście polskiej priorytetów, ale powinien zostać wyróżniony na szerszej liście celów. Rząd powinien postawić na wolontariat, ponieważ • rok 2011 będzie europejskim Rokiem Wolontariatu; • w 2012 r. odbywają się w Polsce Mistrzostwa Europy w piłce nożnej, których organizacja w dużej mierze będzie oparta na wolontariuszach; warto wykorzystać polską Prezydencję i Rok Wolontariatu do jego popularyzacji i rozprawienia się z krążącymi wokół niego stereotypami; • rząd musi wykonać „krok do przodu” względem trzeciego sektora, jeśli liczy na jego wsparcie podczas Prezydencji; doświadczenia innych krajów pokazują, że te spośród nich, które podczas Prezydencji akcentowały wsparcie dla trzeciego sektora i wolontariatu, mogły liczyć na przychylność i pomoc ze strony krajowych organizacji oraz wpływowych międzynarodowych sieci NGOsów; • Polska ma się czym pochwalić przed Europą w zakresie rozwiązań obowiązujących w trzecim sektorze (dobra ustawa z 2003 r., postępy w zakresie ekonomii społecznej, szereg ciekawych inicjatyw jak np. portal ngo.pl); • silne wsparcie dla wolontariatu podczas Prezydencji stanowiłoby impuls dla rozwoju trzeciego sektora w Polsce, co powinno stanowić wewnętrzny cel Prezydencji. Zorganizować międzynarodową konferencję NGOsów na temat pewnego aspektu wolontariatu. Podczas Prezydencji rząd powinien zorganizować międzynarodową konferencję na temat wybranego aspektu wolontariatu. Podobne wydarzenia były organizowane przez Prezydencje słoweńską, francuską i czeską. Poza tym, poprzedzający nas Węgrzy planują organizację dla krajów wyszehradzkich konferencji poświęconej wolontariatowi. Polska powinna podjąć tę inicjatywę i zorganizować analogiczną imprezę dla wszystkich krajów europejskich. Byłoby to korzystne zarówno dla trzeciego sektora w Polsce, jak i dla opinii na temat Polski za granicą. 91 Powołać organ koordynujący wolontariat podczas Prezydencji. Rząd powinien wyznaczyć osobny organ, który koordynowałby pracę wolontariuszy podczas Prezydencji. Można rozważyć, czy nie mógłby być to ten sam organ, który będzie musiał zostać powołany do koordynacji Roku Wolontariatu w Polsce. W obydwu przypadkach byłoby wskazane, aby taki organ miał formę komitetu, w którego skład wchodziłyby różne środowiska (rząd, NGOs, biznes, media, akademicy). Zlecić badania dotyczące wolontariatu. Planując wykorzystanie wolontariatu podczas Prezydencji, administracja powinna zlecić badania na temat możliwości wykorzystania potencjału ukrytego w niektórych grupach społecznych (np. osoby starsze, osoby z niepełnosprawnością). Doświadczenia z innych krajów pokazują, że można znacznie poszerzyć grono wolontariuszy poprzez zaangażowanie innych grup społecznych niż tradycyjnie zatrudniani w tych charakterze studenci. Rząd powinien nawiązać dialog z NGOsami reprezentującymi te grupy społeczne (np. ze Stowarzyszeniem Przyjaciół Integracji) w zakresie ich zaangażowania w wolontariat podczas Prezydencji. Wreszcie, warto wykorzystać nową, prężnie rozwijającą się gałąź wolontariatu, jaką jest e-wolontariat; także w tym względzie, administracja i kompetentne NGOs (Centrum Wolontariatu, Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce) powinny wspólnie zastanowić się nad możliwymi formami wykorzystania tego instrumentu. 92 Bibliografia • “Dojść do głosu w Unii Europejskiej – przewodnik dla organizacji pozarządowych”, Biuletyn Programu Europejskiego Federacji Organizacji Pozarządowych Centrum Szpitalna EULOTKA Nr 19, XII 2006 r. • “How to make a transparent registration in the European Commission Register of Interest Representatives”, EU Civil Society Contact Group i Alter EU, 2 VI 2009 r. • “Survey: How to improve relations between NGOs and the Council of the European Union?”, EU Civil Society Contact Group, 25 II 2009 r. • „2008 NGO Sustainibility Index, for Central and Eastern Europe and Eurasia”, United States Agency for International Development, VI 2009 r., http://www.usaid.gov/locations/europe_eurasia/dem_gov/ngoindex/2008/ complete_document.pdf (11 XI 2009 r.) • „Brussels urged to take a closer look at NGOs”, EurActiv, 17 XI 2008 r., http://www.euractiv.com/en/pa/brussels-urged-take-closer-lookngos/article-175456 (12 XI 2009 r.) • „Manifest w sprawie praw człowieka dla nowego Parlamentu Europejskiego 2009”, Human Rights and Democracy Network, 2009 r., http://act4europe.horus.be/module/FileLib/HRDN%20manifesto%202008%2 0PO.pdf (11 XI 2009 r.) • „Sprawozdanie w sprawie perspektyw rozwijania dialogu obywatelskiego w ramach Traktatu z Lizbony (2008/2067(INI))”, Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego, 4 XII 2008 r. • Arczewska M., „My i oni – razem? Wpływ organizacji pozarządowych na procesy decyzyjne w krajach Grupy Wyszehradzkiej”, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008 r., str. 14-15 • Baczko A., Ogrocka A., „Wolontariat, Filantropia i 1% - raport z badań 2007”, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2008 r. 93 • Fazi E., Smith J., “Civil Dialogue – Making it work better”, EU Civil Society Contact Group, 2006 r. • Gumkowska M., Herbst J., „Polski sektor pozarządowy 2008: najważniejsze pytania – podstawowe fakty”, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2008 r. • Jasiecki K., Molęda-Zdziech M., Kurczewska U., „Lobbing, sztuka skutecznego wywierania wpływu”, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006 r. • Kalinka P., Wiśniewska M. M., „Kontrowersyjne miliardy euro”, Biuletyn Programu Europejskiego Federacji Organizacji Pozarządowych Centrum Szpitalna EULOTKA Nr 5, VII 2009 r. • Kolarska-Bobińska L., Kucharczyk J., Łada A., Kaca E., Sobańska A., „Polska Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej: współpraca administracji publicznej z sektorem pozarządowym”, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008 r. • Komunikat KE "W kierunku lepszej kultury konsultacji i dialogu - Zasady ogólne i minimalne standardy na potrzeby konsultacji Komisji z zainteresowanymi stronami", COM(2002) 0704 końcowy • Krajewska A., „Sprawozdanie z dyskusji eksperckiej”, [w:] "U progu zmian. Pięć lat ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie", Grzegorz Makowski (red)., Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008 r., str. 206-215 • Mazgal A., „Eksperyment na orbicie Europy”, Biuletyn Programu Europejskiego Federacji Organizacji Pozarządowych Centrum Szpitalna EULOTKA Nr 6, XI 2009 r., str. 9-11 • Mazgal A., „Życie codzienne obywatela”, Biuletyn Programu Europejskiego Federacji Organizacji Pozarządowych Centrum Szpitalna EULOTKA Nr 4, III 2009 r., str. 17-18 • Rymsza M., „Standaryzacja współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako element polityki państwa wobec trzeciego sektora”, [w:] M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z. Wejcman, "Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym", 94 Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007 • Salamon L.M., Sokolowski S.W., List R., “Global Civil Society. An Overview”, The Johns Hopkins University Institute for Policy Studies Center for Civil Society Studies, Baltimore 2003 • Wanlin A., "Les ONG en Europe: facteur d'europeanisation de la societe civile", Fondaton Robert Schuman, Questions d'Europe No 35, 11 III 2002 • Wiśniewska A., „Prezydencja w UE a trzeci sektor”, Biuletyn Programu Europejskiego Federacji Organizacji Pozarządowych Centrum Szpitalna EULOTKA Nr 6, XI 2009 r., str. 13-15 95 Aneks Lista osób, z którymi został przeprowadzony wywiad: (1) Paweł Świeboda, demosEUROPA-Centrum Strategii Europejskiej (2) Grzegorz Gromadzki, Fundacja Batorego (3) Rafał Dymek, Polska Fundacja im. Roberta Schumana (4) Antonina Michałowska, Ośrodek Studiów Wschodnich (5) Anna Mazgal, Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych (6) Andrzej Kassenberg, Instytut na rzecz Ekorozwoju (7) Tomasz Szypuła, Kampania Przeciw Homofobii (8) Yga Kostrzewa i Bratłomiej Palik, LAMBDA (9) Marta Pejda, Grupa Zagranica (10) Jacek Kucharczyk, Instytut Spraw Publicznych (11) Tomasz Shimanek, Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce (12) Joanna Szabunko, Koalicja KARAT (13) Przemysław Kalinka, Polska Zielona Sieć (14) Sebastien Leclef, Fundacja CASE (15) Eugeniusz Smolar, Centrum Stosunków Międzynarodowych (16) Marcela Wasilewska, Federacja Organizacji Pozarządowych Centrum Szpitalna (17) Piotr Maciej Kaczyński, Centre for European Policy Studies (18) Piotr Pawłowski, Stowarzyszenie Przyjaciół Integracji (19) Adam Bodnar, Helsińska Fundacja Praw Człowieka (20) Kamila Czerwińska, EURO 2012-Polska Sp. z o.o., Centre Européen du Volontariat 96
