pełny tekst - Krytyka Prawa

B1SBXB
A
Restytucja mienia prywatnego.
Reprywatyzacja w Europie
Środkowo-Wschodniej1
PUNKT WYJŚCIA
W swoim podejściu do własności prywatnej reżimy komunistyczne w Europie Środkowo-Wschodniej były bardzo zróżnicowane. W Polsce, ponad
85% ziemi rolnej znajdowało się w rękach prywatnych; zezwalano również
na prywatną i „pół-prywatną” własność domów i mieszkań. Akceptowano
małe prywatne przedsiębiorstwa (oficjalnie zatrudniające do 50 osób) w rzemiośle, sprzedaży detalicznej oraz przemyśle lekkim. W 1980 roku 16,6%
PKB wytwarzane było przez sektor prywatny, z czego 11,1% przez prywatne
gospodarstwa rolne. W 1989 roku sektor prywatny był już odpowiedzialny
za 19,2% PNB, z czego połowa wytwarzana była przez rolnictwo2. W latach
1980 - 1990, w warunkach głębokiego kryzysu gospodarczego, kiedy większość przedsiębiorstw państwowych była już pogrążona w chaosie, sektor
prywatny wykazywał stały trend zwyżkowy w zakresie gromadzenia kapitału oraz tworzenia miejsc pracy. Pod koniec lat 80., w chwili upadku komunizmu, sektor prywatny w Polsce zatrudniał ponad 30% całej siły roboczej,
z czego 70% w prywatnych gospodarstwach rolnych3.
Podobną sytuację można było zaobserwować na Węgrzech, gdzie małe prywatne przedsiębiorstwa rozwijały się zarówno na terenach wiejskich, jak
i w sektorach pozarolniczych. Proces ten nazywany jest przez niektórych
badaczy embourgeoisement4. We Wschodnich Niemczech zezwalano na
5FLTU[PTUB’PH’PT[POZXSPLVXv$PNNVOJTUBOE1PTU$PNNVOJTU4UVEJFTw7PM/P5IF3FHFOUTPGUIF6OJWFSTJUZPG$BMJGPSOJB
.#SFJULPQG.(ØSTLJ%+BT[D[ZŴTLJ1SZXBUZ[BDKBX1PMTDF'VOEBDKB'SJFESJFDIB&CFSUB8BST[BXBT
*CJEFNT
/Q*4[FMFOZJ4PDJBMJTU&OUSFQSFOFVST&NCPVSHFPJTFNFOU*O3VSBM)VOHBSZ6OJWFSTJUZPG8JTDPOTJO1SFTT.BEJTPO8JT
B1SBXB
iii iii ! "#$%&%' #!' % ( "#-
cowni rzemieślniczych, były one jednak ściśle nadzorowane przez rząd1.
W innych państwach komunistycznych własność prywatna była właściwie zakazana. Istniała ona jednak w szarej strefie i często związana była
z działalnością przestępczą. W ostatnich latach ZSRR „lewa” sprzedaż produktów rolniczych wytwarzanych na poszczególnych „działkach” przy
wykorzystaniu sprzętu, paszy, nasion oraz nawozów, będących własnością
rolniczych spółdzielni produkcyjnych (kołchozów) stanowiła 27% łącznej
produkcji mięsa, 23% produkcji mleka oraz ponad 50% produkcji owoców
i warzyw2. W niektórych republikach sowieckich, takich jak Kazachstan,
20% benzyny wykorzystywanej przez prywatne auta pochodziła z kradzieży z przedsiębiorstw państwowych3. Niektórzy obserwatorzy twierdzą,
że te praktyki stały się czymś na kształt modelu (prototypu) prywatyzacji
w latach 90., a przynajmniej wywarły na nią znaczny wpływ4.
We wszystkich państwach komunistycznych oficjalna ideologia głosiła tezę
o „wyższości socjalistycznych form własności”. Komunistyczna propaganda
często wykorzystywała też powiązania szarej strefy z własnością prywatną,
w celu przedstawienia prywatnych przedsiębiorców jako „kryminalistów”
lub „spekulantów”. Takie akcje propagandowe można było zaobserwować
jeszcze w latach 80., nawet w krajach mających duży sektor prywatny, takich jak Węgry czy Polska5. Pogląd ten znajdował i cały czas znajduje swoje
odzwierciedlenie w świadomości społecznej. Własność prywatna była i jest
postrzegana przez wielu, jeżeli nie jako przestępstwo czy zło, to jako rzecz
moralnie podejrzana. W jeszcze większym zakresie postawa ta widoczna
jest w przypadku restytucji mienia prywatnego, odebranego właścicielom
na skutek nacjonalizacji. Ciągle żywy jest stereotyp przedwojennego kapitalisty „wykorzystującego pracowników”. W sondażu opinii publicznej
przeprowadzonym w połowie 1994 roku przez dziennik „Rzeczpospolita”,
38% respondentów było zdecydowanie przeciwnych jakiejkolwiek formie
odszkodowania dla byłych właścicieli, a 22% nie miało w tej kwestii zdania6.
&(PMBDIPXTLJ1SPDFTZQSZXBUZ[BDZKOFXLSBKBDIQPTUTPDKBMJTUZD[OZDIXPSLJOHQBQFS*OTUZUVU'JOBOTØX8BST[BXB
",BUTFOMJCPJHFO$PMPVSFENBSLFUT*O4PWJFU6OJPOi4PWJFU4UVEJFTw/PT'4FVSPU-B4ZTUFNF&DPOPNJRVFEFM63441SFTTFT6OJWFSTJUBJSFTEF
'SBODF1BSJTT13(SFHPSZ3$4UVBSU4PWJFU&DPOPNJD4USVDUVSFBOE1FSGPSNBODF…)BSQFSBOE3PX/FX:PSLT
'4FVSPUPQDJU",,PƑNJŴTLJ$BUDIJOH6Q 0SHBOJ[BUJPOBMBOE.BOBHFNFOU$IBOHFJOUIF&Y4PDJBMJTU#MPDL4UBUF6OJWFSTJUZPG/FX:PSL1SFTT"MCBOZ/:
T
.%*OUSJMMJHBUPS1SJWBUJ[BUJPO*O3VTTJBIBTMFEUPDSJNJOBMJ[BUJPOi"VTUSBMJBO&DPOPNJD3FWJFXw/PT
",,PƑNJŴTLJPQDJUT
",PTUS[,PTUFDLB4QØSPNFUPEŢD[ZPX’BE[Ţv3[FD[QPTQPMJUBwOST
B1SBXB
P&% i &$i&% #) i ) P&' !# *(-
ne były za najbardziej zaawansowane w transformacji postkomunistycznej,
co wytworzyło specyficzny klimat dla reprywatyzacji.
Sytuacja w innych państwach jest również bardzo zróżnicowana. W przeszłości państwa Europy Środkowej i Wschodniej doświadczyły kilku fal
wywłaszczenia, m.in.:
ý konfiskatę mienia żydowskiego przez niemieckie władze okupacyjne w państwach okupowanych (Polska, Czechy) lub przez
miejscowe reżimy faszystowskie (Węgry, Rumunia, Słowacja oraz
Niemcy);
ý nacjonalizację wprowadzoną na podstawie specjalnych ustaw,
dotyczących poszczególnych sektorów lub gałęzi przemysłu, która na przykład w Bułgarii objęła przemysł tytoniowy, winiarski
oraz alkoholowy, dystrybucję artykułów spożywczych, kopalnie,
budownictwo mieszkaniowe oraz inne, lub była „ogólna”, tak jak
miało to miejsce w przypadku ustawy o nacjonalizacji z 1946 roku,
przewidującej nacjonalizację przedsiębiorstw zatrudniających
więcej niż 50 pracowników;
ý „spontaniczne nacjonalizacje” dokonywane przez miejscowych
urzędników partii komunistycznej, które często poprzedzały oficjalne ustawy o wywłaszczeniu;
ý „nakazową” konfiskatę mienia będącego własnością Niemców
(szczególnie duże znaczenie miało to na przedwojennych terytoriach niemieckich przyłączonych po wojnie do Polski i Czechosłowacji), współpracowników niemieckich władz okupacyjnych oraz
członków miejscowych formacji militarnych oraz paramilitarnych
współpracujących z niemieckimi siłami okupacyjnymi;
ý wywłaszczenie majątku będącego własnością kościołów oraz zakonów, często w ramach kampanii antyreligijnych;
ý bezprawne (nawet w kontekście komunistycznego systemu prawnego) wywłaszczenia mienia prywatnego oraz dzieł sztuki (domów, mebli oraz sztuki należących do ziemiaństwa i arystokracji),
a także naruszenia praw własności (w tym własności intelektualnej, marek, wartości niematerialnej itp.)
Większość z tych zmian nie została należycie zarejestrowana ani udokumentowana, zaś większość pierwotnych właścicieli zmarła przed upad-
B1SBXB
i$ &$*i$*k + &#i #, ! &$*i%%' $ii i- #-
tość, forma fizyczna oraz wykorzystanie przedmiotowego majątku. Wiele
składników majątku, takich jak stare wille, budynki mieszkalne, czy też
fabryki przemysłowe uległo degradacji na skutek zaniedbania oraz braku odpowiedniej konserwacji. Inne zostały przebudowane, powiększone
i zmodernizowane znacznym kosztem, poniesionym przez budżet państwa. Część składników znacjonalizowanego majątku znalazło zastosowanie w służbie społeczeństwu, jako muzea, kliniki dzienne, szpitale, ośrodki
wypoczynkowe, szkoły instytuty badawcze oraz inne.
ZAŁOŻENIA REPRYWATYZACJI
Taki punkt wyjściowy dla reprywatyzacji oraz restytucji praw własności
nie był zbyt obiecujący i wiązały się z nim poważne komplikacje natury
prawnej oraz politycznej. Należy jednak pamiętać, że istniały przynajmniej cztery oczywiste powody dla przeprowadzenia restytucji mienia1:
ý ideologia i „sprawiedliwość historyczna”, w ramach której nowe,
kapitalistyczne społeczeństwo oparte na zasadzie własności prywatnej powinno na początku zadośćuczynić wykroczenia i kardynalne grzechy przeciwko własności prywatnej popełnione przez
reżimy komunistyczne;
ý socjologia, która sugerowała, że proces tworzenia nowej klasy
średniej powinien się rozpocząć od odbudowy starej klasy średniej lub przynajmniej jej części;
ý pragmatyzm, zgodnie z którym najprostszym i najbardziej naturalnym sposobem zapewnienia efektywnego wykorzystania aktywów jest zwrot majątku pierwotnym właścicielom;
ý ogólnie przyjęty w świecie zachodnim wymóg przestrzegania zasad poszanowania praw własności prywatnej, który stał się szczególnie ważny dla państw ubiegających się o członkostwo w Unii
Europejskiej.
8PSME#BOL5IF8PSME%FWFMPQNFOU3FQPSU'SPN1MBOUP.BSLFU0YGPSE6OJWFSTJUZ1SFTT/FX:PSLT454VSEZLPXTLB1SZXBUZ[BDKB18/
8BST[BXBT
B1SBXB
P&$i$& % &%i% "&& !' i-&.i #)! "&&$*i-
stycznych Europy Środkowo-Wschodniej, reprywatyzacja utknęła w gąszczu procedur administracyjnych oraz prawnych, co przyniosło skutek
w postaci znacznych opóźnień. Na przykład w Polsce, uważanej za jednego z przodowników transformacji, ustawa o reprywatyzacji została przyjęta dopiero w połowie 1996 roku1. W Rosji, odszkodowanie dla właścicieli
wywłaszczonych po 1917 roku ograniczone zostało dekretem rządowym
do 100 średnich pensji (około 1000 dolarów). Biorąc pod uwagę długość
rządów komunistycznych w Rosji, długie procedury biurokratyczne, brak
ewidencji oraz inne przeszkody, można założyć, że nie podjęto poważnej
próby uregulowania ustawowo tej kwestii, zaś idea zapłaty odszkodowań
dla spadkobierców ofiar wywłaszczeń komunistycznych, które straciły majątek, a często również i życie, ograniczała się jedynie do pustych słów2.
Co do zasady, przyjmuje się jednak, iż w wielu przypadkach, nierozwiązany problem praw własności byłych właścicieli zahamował proces prywatyzacji i proces sprzedaży majątku inwestorom krajowym i zagranicznym.
Pierwszymi państwami, które zmierzyły się z problemem restytucji majątku były Niemcy Wschodnie, Republika Czeska, Słowacja, Węgry oraz
Bułgaria. Przyjęte rozwiązania były zróżnicowane ze względu na: okres
dla reprywatyzacji (horyzont czasowy dla uprawnionych roszczeń); liczbę
oraz skład osób uprawnionych do roszczenia; cechy majątku potencjalnie
podlegającego reprywatyzacji.
NIEMCY
Niemiecka reprywatyzacja przeprowadzona została w duchu niemieckich
wartości solidarności oraz konsensusu społecznego. Oznaczało to, że kosztem interesów byłych właścicieli, pierwszeństwo przyznano interesom
społeczeństwa, gospodarki narodowej, efektywności gospodarczej oraz
dużych grup społecznych3. Pociągnęło to za sobą kilka istotnych wyjątków
od zasady zwrotu majątku w naturze. Spójne stosowanie tych zasad umożliwiło rozwiązanie problemu reprywatyzacji, chociaż niektóre z wniosków
o odszkodowanie złożonych do 1991 roku nie zostały rozpatrzone do dnia
;.PSBXTLJ1SZXBUZ[BDKBQPQPMTLVv/PXB&VSPQBwOST454VSEZLPXTLBPQDJUT
1SPQFSUZDPNQFOTBUJPOJO3VTTJBv5IF8BMM4USFFU+PVSOBMw
.#BM[$PNNFSDJBMQSJWBUJ[BUJPOJO(FSNBOZNBUFSJB’ZLPOGFSFODZKOF***"OOVBM$POGFSFODFPO1SJWBUJ[BUJPOJO$FOUSBMBOE&BTUFSO&VSPQF-KVCMKBOB
B1SBXB
ii)d&k /% 0i$i 1"*2i 3$&#% ) ) %%$ #-
gionie krajem postkomunistycznym, który szybko stawił czoła problemowi
reprywatyzacji i rozwiązał go, umożliwiając powstanie nowej gospodarki.
Specyfika oraz unikatowość niemieckiego zjednoczenia na pewno odegrały
ważną rolę nie tylko w przyspieszeniu tego procesu, ale także w utworzeniu podstaw prawnych oraz zasobów administracyjnych i finansowych.
Zgodnie z Traktatem Zjednoczeniowym Niemiec, wszystkie decyzje o nacjonalizacji oraz konfiskacie majątku, wydane przez okupacyjne władze sowieckie, uznano za prawomocne i pozostały one ważne1. Z tego powodu, większości dużych majątków przemysłowych i rolniczych będących własnością
„pruskich junkrów” nie zwrócono ich przedwojennym właścicielom. Tak
naprawdę, większość z majątków junkrów znajduje się obecnie w rękach
byłych komunistycznych dyrektorów państwowych zakładów rolnych.
Z uwagi na to, że restytucję majątku w naturze uznano za niemożliwą, w sytuacji, gdy ziemia i budynki zostały wykorzystane dla celów społecznych,
restytucja mienia została wykluczona w następujących przypadkach2:
ý w wyniku znacznych nakładów inwestycyjnych zmianie uległ
charakter mienia i jest ono wykorzystywane obecnie dla celów
społecznych (edukacja, ochrona zdrowia, kultura itp.);
ý majątek był wykorzystywany przez miejscowe władze;
ý majątek został spożytkowany na cele budownictwa mieszkaniowego;
ý majątek wszedł w skład przedsiębiorstwa przemysłowego i jego
zwrot pierwotnemu właścicielowi pociągnąłby za sobą znaczne
pogorszenie wyników przedsiębiorstwa.
Byli właściciele uprawnieni byli do zwrotu swojej pierwotnej własności
w przypadku, gdy:
ý konfiskata lub utrata majątku nastąpiła z przyczyn prześladowań
na tle rasowym lub politycznym dokonywanych przez reżim nazistowski pomiędzy styczniem 1933 roku (przejęcie władzy przez
nazistów) a 8 maja 1945 roku (data kapitulacji Niemiec w II wojnie
światowej);
4FOBUF3FQPSUPO3FTUJUVUJPOPG1SPQFSUZ3FQPSU/P4FOBUF3FTFBSDI6OJU8BSTBXT
*CJEFNT
B1SBXB
ý nacjonalizacja lub utrata majątku nastąpiła w wyniku decyzji władz
Niemieckiej Republiki Demokratycznej pomiędzy 1949 i 1989 rokiem, jeżeli decyzje takie były bezprawne w świetle prawa NRD.
Zwrot majątku w naturze ograniczony został również przez cechy mienia
i miał zastosowanie wyłącznie do:
þ i$i #&)4
þ !4
þ "*% 2* %!4
þ 2* %! ),% i- i i54
þ 2* %! *(%&%k
We wszystkich innych przypadkach dopuszczalna była jedynie częściowa
rekompensata pieniężna.
Wynika z tego, że w przypadku Niemiec, względy ekonomiczne i praktyczne zdecydowanie przeważyły nad „sprawiedliwością dziejową” oraz
poszanowaniem praw własności.
CZECHOSŁOWACJA
W Czechosłowacji kwestią reprywatyzacji zajęto się w 1990 roku1 oraz w 1991
roku2. Uchwalono cztery ustawy reprywatyzacyjne, które przewidywały:
ý restytucję mienia kościelnego oraz zakonnego;
ý restytucję ziemi rolnej znacjonalizowanej lub skonfiskowanej w latach 1948-1949;
ý „Małą ustawę reprywatyzacyjną” ograniczającą reprywatyzację
do czterech szczególnych ustaw o nacjonalizacji, przyjętych przez
reżim komunistyczny po 1955 roku oraz zastrzeżenie restytucji
majątku w naturze lub, jeżeli to okazałoby się niemożliwe, odszkodowania pieniężnego;
ý „Dużą ustawę prywatyzacyjną” przewidującą restytucję majątku
w naturze, jeżeli to okazało się niemożliwe, zapewnienie odszkodowania pieniężnego we wszystkich przypadkach wywłaszczenia w latach 1948-1990, które naruszały „zasady demokracji”.
$FTLB/BSPEOJ3BEB5FTOPQJTFDLB;QSBXB1SBIBT
$FTLB/BSPEOJ3BEB5FTOPQJTFDLB;QSBXB1SBIBT
B1SBXB
C&& #"#%%) &%% "i#&% .iii $),*
oraz ich spadkobierców, obywateli krajowych oraz zagranicznych, a także
osób prawnych. Z całą pewnością stanowi ona najbardziej radykalne i najszersze w swoim zakresie posunięcie w kwestii reprywatyzacji. Jest jedyną
na tak dużą skalę, akcją reprywatyzacyjną w Europie Środkowo-Wschodniej
na rzecz zwrotu majątku w naturze pierwotnym właścicielom.
Wyjątkowość czechosłowackiej reprywatyzacji można wyjaśnić, opierając się na przyczynach mających charakter historyczny. Przed II wojną
światową, Czechosłowacja należała do czołowych uprzemysłowionych
państw w Europie z rozwiniętą i zamożną miejską klasą średnią. W ciągu
trzech pierwszych lat po 1945 roku (do komunistycznego puczu w 1948
roku) Czechosłowacja pozostawała państwem kapitalistycznym i demokratycznym. W pierwszych latach po „aksamitnej rewolucji” w 1989
roku, czechosłowacka polityka zdominowana była przez siły prokapitalistyczne i proreformatorskie, przy czym postkomuniści i populistyczna
prawica pozostawali w mniejszości. Kontynuację tej orientacji politycznej
można było zaobserwować w Republice Czeskiej po „aksamitnym rozwodzie” ze Słowacją (do wyborów parlamentarnych w 1996 roku). W innych państwach postkomunistycznych w Europie Środkowo-Wschodniej,
zarówno postkomuniści, jak i populistyczni nacjonaliści zyskali wpływy
dużo wcześniej, co znalazło swoje odzwierciedlenie w polityce reprywatyzacyjnej.
Bez względu na jej radykalizm, czechosłowackiej reprywatyzacji stawia się
trzy główne zarzuty:
ý majątek niemiecki znajdujący się na przygranicznym obszarze
Sudetów został wywłaszczony zaraz po drugiej wojnie światowej przez demokratyczny rząd Czechosłowacji (z całą pewnością
przed 1948 roku) i z tego powodu nie można go było odzyskać.
Pomimo tego, obecny rząd czeski w dalszym ciągu odmawia zajęcia się tą kwestią;
ý w polityce wewnętrznej wysuwany jest argument, iż reprywatyzacja ma zbyt szeroki zakres i jest zbyt hojna dla pierwotnych
właścicieli, co dzieje się kosztem reszty ludności, która również
zubożała na skutek reżimu komunistycznego;
ý cały proces uległ znacznemu opóźnieniu z powodu długich
i skomplikowanych procedur oraz nieefektywności systemu sądownictwa.
B1SBXB
W67RY
Na Węgrzech pierwsza ustawa reprywatyzacyjna została przyjęta w kwietniu 1991 roku, zaś druga w czerwcu tego samego roku1. Druga z tych ustaw
posiadała charakter bardziej ogólny i zastrzegała, że pełna ustawa reprywatyzacyjna winna zostać uchwalona przez parlament.
Ustawa z czerwca 1991 roku przewidywała jedynie odszkodowanie pieniężne; restytucja mienia w naturze została wyłączona w celu ochrony
interesów obecnych właścicieli, którzy również doświadczyli krzywd ze
strony władz komunistycznych. Na taki krok zdecydowano się dlatego, że
w wyniku polityki reformatorskiej węgierskich komunistów, już w roku
1989 wiele części majątku, takich jak mieszkania, domy, czy też niewielkie
przedsiębiorstwa znajdowało się w rękach prywatnych.
Prawo do odszkodowania ograniczono do odpowiednika około 70 000
dolarów amerykańskich, co w wielu przypadkach stanowiło jedynie niewielką część wartości skonfiskowanego majątku. Prawo to przysługiwało
wyłącznie osobom fizycznym oraz obecnym obywatelom Węgier, osobom,
które były obywatelami Węgier w chwili wywłaszczenia, a także osobom
mającym prawo stałego pobytu w dniu 31 grudnia 1990 roku. Odmienne
zapisy ustawowe obowiązywały w odniesieniu do osób prawnych. Odszkodowanie wypłacane było w formie zbywalnych trzyletnich obligacji
państwowych o oprocentowaniu równym trzem czwartym podstawowej
stopy oprocentowania. Obligacji tych można było używać do nabywania
prywatyzowanego majątku, mieszkań oraz domów wystawionych na
sprzedaż przez władze lokalne lub do nabywania emerytur rządowych.
Termin na złożenie wniosków o odszkodowanie wyznaczony został na styczeń 1992 roku, jednakże węgierski rząd nie był w stanie rozpatrzyć wniosków do 1994 roku2.
W praktyce rozwiązanie wprowadzone na Węgrzech służyło interesom
jedynie posiadaczy niewielkiego mienia. Właściciele dużych majątków
zostali wyłączeni lub też ich roszczenia ograniczono do niewielkiej części
wartości ich majątku. Rozwiązanie takie uzasadniano kryzysem finansowym, jednak przywoływano także argument dotyczący „sprawiedliwości
społecznej”, zwłaszcza po 1994 roku, kiedy byli komuniści znaleźli się znowu w dominującej partii politycznej.
"OHJFMTLJFU’VNBD[FOJFXŢHJFSTLJDIVTUBXSFQSZXBUZ[BDZKOZDI[SPLVEPTUŢQOFKFTUOB$%30.+645*4&BTUFSO&VSPQF$POUFYU-UE
4FOBUF3FQPSUPO3FTUJUVUJPOyT
B1SBXB
B897ARIA
W Bułgarii kwestia reprywatyzacji została uregulowana przez dwie ustawy przyjęte w 1992 roku1:
ý ustawę o restytucji, która ustanawiała prawa własności związane
ze składnikami majątku znacjonalizowanymi na podstawie wielu ustaw komunistycznych odnoszących się do poszczególnych
branż takich jak, branża tytoniowa, na'owa, alkoholowa, wydobywcza oraz innych;
ý ustawę o reprywatyzacji nieruchomości, która wymieniała przypadki, w których pierwotna ustawa o wywłaszczeniu mogła być
unieważniona jeżeli cel wywłaszczenia nie został osiągnięty lub
nie był uzasadniony.
Do restytucji majątku lub odszkodowania uprawnione były zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne. W przypadku podmiotów prawnych,
które uległy likwidacji lub przestały istnieć, do złożenia wniosków uprawnieni byli wspólnicy, akcjonariusze lub ich spadkobiercy. Jednakże osoby
uprawnione do restytucji majątku w naturze miały zrekompensować państwu wartość inwestycji sfinansowanej ze skarbu państwa, a także spłacić
wartość symbolicznego odszkodowania, które uzyskały w momencie wywłaszczenia. Ustawa określała rodzaj mienia, które mogło być zwrócone
pierwotnym właścicielom w naturze oraz rodzaje mienia, za które winno
zostać zapłacone odszkodowanie. Restytucja majątku nie podlegała podatkowi od dziedziczenia.
Prawa do zwracanego majątku podlegały pewnym przejściowym ograniczeniom. Najemców zajmujących mieszkania oraz budynki zwrócone pierwotnym właścicielom nie można było usunąć przez okres trzech lat. Takie
same ograniczenia dotyczyły nieruchomości wykorzystywanych przez
instytucje społeczne, takie jak, szkoły, szpitale, kliniki dzienne oraz inne
podobne instytucje.
Administracji przekazano znaczne uprawnienia uznaniowe, przy czym
należy pamiętać, że administracja publiczna oraz rząd w Bułgarii były i są
zdominowane przez byłych komunistów. Z uwagi na to, że zamożna klasa
%S[BWFO7FTUOJL3FQVCMJLB#VMHBSJB4FOBUF3FQPSUPO3FTUJUVUJPOyT
B1SBXB
.# i &i ) %i ii, -.5 "# &)d& "&
w Bułgarii, liczba wniosków była ograniczona.
POLSKA
W Polsce cały czas trwa debata na temat reprywatyzacji i pomimo kilku
prób polski parlament nie zdołał osiągnąć w tej kwestii kompromisu. Na
mocy specjalnej ustawy przyjętej jeszcze w 1989 roku z inicjatywy ostatniego rządu komunistycznego, na którego czele stał Mieczysław Rakowski,
i który chciał kupić poparcie Kościoła lub przynajmniej jego neutralność,
zwrócono jedynie majątek Kościoła katolickiego1. Po upadku komunizmu,
do ustawy wprowadzono w 1991 roku poprawki korzystne dla Kościoła2.
Wszelkie pozostałe kwestie związane z reprywatyzacją cały czas oczekują
na rozstrzygnięcia polityczne oraz prawne.
Zwłoka ta wynika z wyraźnego konfliktu interesów pomiędzy pierwotnymi właścicielami oraz faktycznymi prywatnymi właścicielami, a także
z obawy przed naruszeniem chwiejnej równowagi budżetowej. Nie bez
wpływu na zachowanie polityczne dużych segmentów społeczeństwa oraz
nacisk na instytucje demokratyczne pozostają także egalitarne postawy
antykapitalistyczne. Ponadto, kwestia restytucji mienia wykorzystywane
była jako pionek w grze politycznej towarzyszącej wyborom prezydenckim oraz wyborom do parlamentu.
W połowie 1996 roku na rozpatrzenie przez Sejm oczekiwały cztery różne
projekty ustaw. Projekty te zostały złożone przez:
þ #, ' &#&&% "# 2%% &$*i!4
þ 2%d& "#% : +-- ;,"i&d& "& %2&# istopadzie 1995 roku przez postkomunistę Aleksandra Kwaśniewskiego);
þ ii, i&, "#i- &)i%, <PP=4
þ d!, &"&%%), "#i- #>&#$&#, < ?i- +&&.ik
NBKBSQPMTLJQBSMBNFOUQS[ZKŕ’TQFDKBMOŕVTUBXŢEPUZD[ŕDŕv4UPTVOLØXQPNJŢE[Z1BŴTUXFNB,PžDJP’FN,BUPMJDLJNX1PMTLJFK3FQVCMJDF-VEPXFKwPQV
CMJLPXBOŕX%[JFOOJLV6TUBX/SQP[/PXZQBSMBNFOUXQSPXBE[J’XSQPQSBXLJEPUFKVTUBXZBQPQSBXJPOBVTUBXB[PTUB’BPQVCMJLPXBOBX%[JFOOJLV
6TUBX/SQP[
+"OUPTJFXJD[3FQSZXBUZ[BDKB8ZEBXOJDUXP1SBXOJD[F8BST[BXBT
B1SBXB
P#&)% #!(i% i- i &i$ "& ).i* & "i-i* d!%
kwestii, występujących we wszystkich państwach dokonujących przejścia
z ekonomii centralnie planowanej do ekonomii rynkowej1.
Po pierwsze, projekty różniły się pod względem zakresu restytucji mienia.
Projekt rządowy obejmował majątek wywłaszczony bezprawnie lub bez
podstaw prawnych. Podobnie jak pozostałe trzy propozycje, obejmował
także utratę majątku na skutek oddania po wojnie ZSSR wschodnich ziem
Polski oraz majątek ruchomy (sprzęt, środki transportu, inwentarz). Propozycja Wałęsy wymieniała wszelki majątek wywłaszczony bez odszkodowania (prawnie lub bezprawnie) oraz dzieła sztuki. Projekt partii socjalistycznej przewidywał zastosowanie procedur odszkodowawczych w stosunku do bezprawnych oraz zgodnych z prawem wywłaszczeń, za które
nie wypłacono odszkodowań. Unia Wolności postulowała uwzględnienie
wszelkich wywłaszczeń oraz konfiskat majątku.
Po drugie, cztery propozycje przewidywały różne rozwiązania w kwestii
formy odszkodowania. Propozycja rządowa przyznawała pierwszeństwo
„bonom reprywatyzacyjnym”, umożliwiającym posiadaczom zakup udziałów w prywatyzowanych przedsiębiorstwach, wystawionym na sprzedaż
majątku rządowym lub gminnym lub też spieniężenie ich za cenę rynkową.
Zwrot majątku w naturze miał być możliwy jedynie w wyjątkowych przypadkach, za zgodą obecnych i pierwotnych właścicieli2. Projekty ustawy
przedstawione przez prezydenta oraz Unię Wolności przewidywały restytucję majątku w naturze, a gdyby to okazało się niemożliwe, przewidywały odszkodowanie w formie „bonów reprywatyzacyjnych”. Unia Wolności
proponowała również jako formę odszkodowania odpowiednik majątku
w naturze. Partia socjalistyczna postulowała bony reprywatyzacyjne o takiej samej wartości dla każdej uprawnionej osoby (odpowiednik ok. 12000
dolarów amerykańskich)3.
Po trzecie, projekty różniły się stosunkowo niewiele w odniesieniu do liczby oraz przekroju społecznego osób uprawnionych do odszkodowania lub
restytucji mienia: wszystkie projekty uwzględniały pierwotnych właścicieli oraz ich spadkobierców; wszystkie stawiały wymóg posiadania polskiego obywatelstwa w chwili wywłaszczenia, a także w chwili złożenia
wniosku o odszkodowanie, przy czym te same zapisy miały zastosowanie
#.P[E[ZŴTLJ0EEBŗXCPOBDID[ZXOBUVS[FvőZDJF8BST[BXZwOST
*CJEFN
*CJEFN
B1SBXB
& " &2i#!4 *d- i&& #!i( "!.iii' "!i!
oraz udziałowców.
Po czwarte, autorzy oraz zwolennicy poszczególnych projektów odmiennie podeszli do kwestii opodatkowania zwracanego majątku lub
wypłacanego odszkodowania. Propozycja rządowa przewidywała podatek w wysokości od 40 do 90%, przy czym podatek był znacznie wyższy
dla odległych krewnych zwracających się o zwrot spadku, jak również
zwiększał się progresywnie wraz z wartością odszkodowania lub zwróconego majątku. Prezydent proponował jedynie 10-procentową opłatę
rejestracyjną (od wartości majątku lub odszkodowania) dla pierwotnych
właścicieli oraz 20-procentową opłatę dla ich spadkobierców. Projekt
partii socjalistycznej przyznawał Ministerstwu Finansów uprawnienia
uznaniowe w kwestii nakładania podatków lub innych obciążeń o charakterze finansowym. Unia Wolności postulowała 10-procentową (dla
właścicieli pierwotnych) oraz 25-procentową opłatę (dla spadkobierców)
rejestracyjną.
Po piąte, nieznacznie różniły się źródła finansowania reprywatyzacji. Według propozycji rządowej, budżet państwa pokryłby koszty administracyjne oraz koszty wyceny majątku. Wszystkie projekty przewidywały, iż
obecni właściciele musieliby przyjąć utratę wartości zwracanego majątku
w naturze. „Bony reprywatyzacyjne” miały być sfinansowane ze specjalnego funduszu utworzonego z wpływów z prywatyzacji i minimum 5%
udziałów prywatyzowanych przedsiębiorstw miało być zarezerwowane
dla posiadaczy „bonów reprywatyzacyjnych”.
Ostateczny wynik procesu legislacyjnego nie jest jeszcze znany, jednak najbardziej prawdopodobna wydaje się jakaś forma kompromisu pomiędzy
projektem rządowym a projektem Unii Wolności.
Wiele wpływowych grup postrzega reprywatyzację jako zagrożenie:
ý faktyczni właściciele oraz beneficjenci (gminy oraz samorządy,
dostawcy usług społecznych oraz edukacyjnych, przedsiębiorstwa oraz poszczególne osoby) nie chcą zwrócić „swojego” majątku;
ý Ministerstwo Finansów postrzega koszt reprywatyzacji jako zagrożenie dla chwiejnej równowagi budżetowej;
ý partie polityczne obawiają się reakcji opinii publicznej, inspirowanej ideałami „sprawiedliwości społecznej”, które są ciągle żywe
w świadomości dużych grup społecznych;
B1SBXB
ý administracja publiczna obawia się dodatkowej pracy bez dodat-
kowych środków, to samo dotyczy sądownictwa;
ý wielu ludziom nie podoba się to, że ci, którzy są obecnie tak biedni
jak oni sami, mieliby się z dnia na dzień wzbogacić i na pewno nie
będą skłonni, żeby w tym dopomóc.
Polski przykład wyraźnie wskazuje, że zwłoka w rozwiązaniu kwestii
reprywatyzacji ma uboczne i niewątpliwie negatywne skutki dla procesu transformacji. Kwestia ta wykorzystywana jest przez nieodpowiedzialnych populistycznych polityków; prawa własności nie są należycie
ustanowione i udokumentowane, co zniechęca inwestorów krajowych
i zagranicznych. Aby tego uniknąć, najlepiej byłoby, aby kwestia reprywatyzacji została rozwiązana na pierwszym etapie transformacji. Im
dłużej trwa ten proces, tym staje się on kosztowniejszy i bardziej skomplikowany.
PRZYKŁAD Z POLSKI
Spółka tekstylna, A. Jankowski SA została założona w polskim centrum
przemysłu tekstylnego w Pabianicach w 1922 roku jako spółka akcyjna, pozostająca w przeważającej części własnością rodziny Jankowskich1. W okresie przedwojennym wartość spółki wzrosła dziesięciokrotnie. W 1939 roku
ubezpieczona była na kwotę odpowiadającą 300 000 dolarów amerykańskich.
Kiedy w 1939 roku Niemcy najechali Polskę, władze okupacyjne bezzwłocznie wywłaszczyły Jankowskich, a do zarządzania nową spółką, „Textile und Verbandstoff Fabrik”, powołały swojego komisarza. Spółka produkowała odzież na potrzeby niemieckiego wysiłku zbrojnego i podlegała
ścisłemu nadzorowi władz wojskowych.
W czasie niemieckiej okupacji Jankowski, aby uniknąć prześladowania
i dalszych wywłaszczeń podpisał Volkslistę, listę polskich obywateli pochodzenia niemieckiego, i z tego powodu traktowany był przez niemieckie
władze okupacyjne w sposób preferencyjny. Jednak przez większość Polaków taka decyzja uważana była za akt zdrady.
#5PSBŴTLJ4FOPHSZMBƒPXFKD[FLPMBE[JFvőZDJF8BST[BXZwOST
B1SBXB
+ %i* ) i>&#*) %)i' @DEF #&*' "! & # )-
cze wywłaszczona przez polski rząd komunistyczny jako „własność niemiecka”. Działalność Pabianickich Zakładów Środków Opatrunkowych
została rozszerzona, dokonano także nowych inwestycji w zabudowania
oraz sprzęt, które to inwestycje sfinansowane zostały oczywiście z budżetu państwa. W okresie komunizmu firma była dotowana przez rząd i stale powiększała wielkość swojej produkcji. W 1989 roku znajdowała się na
trzeciej pozycji wśród polskich producentów opatrunków oraz materiałów
sanitarnych.
Po upadku komunizmu rodzina Jankowskich rozpoczęła postępowanie sądowe mające na celu unieważnienie decyzji o wywłaszczeniu z 1948 roku.
W 1994 roku sąd stwierdził, że decyzja o nacjonalizacji była nieważna.
W 1995 roku orzeczenie to zostało podtrzymane w mocy przez Najwyższy
Sąd Administracyjny1.
Jednakże w międzyczasie zwrot majątku w naturze stał się niemożliwy. Po
pierwsze, pomimo protestów byłych właścicieli, firma włączona została do
„Programu Masowej Prywatyzacji”. Oznaczało to, iż została przekształcona
w spółkę akcyjną, przy czym 60% jej akcji przeniesione zostało do jednego
z Narodowych Funduszy Inwestycyjnych, 15% przekazano pracownikom,
zaś 25% pozostało własnością Skarbu Państwa. Po drugie, przez lata pierwotny majątek fizyczny uległ znacznemu zwiększeniu i przekształceniu.
Stało się niemożliwe do ustalenia, która jego część powinna zostać zwrócona pierwotnym właścicielom.
Najbardziej prawdopodobnym rozwiązaniem wydaje się przeniesienie na
rzecz rodziny Jankowskich części akcji będących własnością Skarbu Państwa. Ugoda taka z całą pewnością wymagać będzie długoletniego postępowania sądowego.
INNE PAŃSTWA
Słowenia przyjęła w stosunku do restytucji podejście zbliżone do tego,
które zostało opracowane w Czechosłowacji2. Estonia, Łotwa i Litwa przyjęły ustawy umożliwiające restytucję ziemi oraz nieruchomości miejskich
1PTJFE[FOJFTŕEVPECZ’PTJŢMJTUPQBEBSPLV4ZHOBUVSBBLU4"
6,PS[F.4JNPOFUUJ4MPWFOJBQSJWBUJ[BUJPOSFQPSUNBUFSJB’ZLPOGFSFODZKOF***"OOVBM$POGFSFODFPO1SJWBUJ[BUJPOJO$FOUSBMBOE&BTUFSO&VSPQF-KVCMKBOB
B1SBXB
i i)ik G&& $ii& &!2 &(%& ) "#i i&i #
państwach bałtyckich1, z czego niektóre znajdują się cały czas w toku.
W Rumunii, gdzie własność prywatna została niemalże całkowicie wyeliminowana przez reżim Ceaucescu, w wyniku reprywatyzacji stworzono 2,4
miliona prywatnych gospodarstw rolnych. Często jednak ziemia nie mogła
być zwrócona pierwotnym właścicielom lub ich spadkobiercom, ponieważ
jej przeznaczenie zmienione zostało na nierolnicze. Przydział działek zastępczych pociągnął za sobą 300 000 postępowań sądowych, z których wiele nie zakończyło się do dnia dzisiejszego2.
OCENA STRATEGII RESTYTUCJI
Aby opracować oraz ocenić strategie reprywatyzacji, należy zestawić zalety oraz wady poszczególnych modeli reprywatyzacji z celami, które winny
być osiągnięte. W krajach dokonujących przejścia od gospodarki centralnie
planowanej do gospodarki rynkowej sprawdza się następujące formuły reprywatyzacyjne:
þ zwrot pierwotnego majątku pierwotnym właścicielom;
þ zwrot odpowiednika składnika majątku;
þ odszkodowanie pieniężne;
þ „bony reprywatyzacyjne”.
Do najważniejszych celów reprywatyzacji oraz kryteriów oceny należą:
þ ustanowienie moralnych oraz instytucjonalnych podstaw gospodarki rynkowej w oparciu na własności prywatnej;
þ wzmocnienie zaufania inwestorów;
þ satysfakcja opinii publicznej;
þ wzmocnienie rynku kapitałowego;
þ zapewnienie efektywnego wykorzystania aktywów;
þ stworzenie klasy średniej;
þ ochrona równowagi budżetowej i kondycji finansów publicznych;
þ wzmocnienie procesu prywatyzacji;
þ zapewnienie „efektywności administracyjnej” w procesach reprywatyzacji.
8PSME#BOLyT
*CJEFN
B1SBXB
1!( >&#$% #%*)i $ii (% &i5' $), d- i "&%(-
sze kryteria.
Restytucja majątku pierwotnego z całą pewnością zasługuje na ostatnie
miejsce w takim rankingu. Jej jedynym, aczkolwiek niebagatelnym, aspektem pozytywnym wydaje się „sprawiedliwość historyczna”. Jej wpływ
na zaufanie inwestorów jest niezaprzeczalny, z racji tego, że inwestorzy,
a zwłaszcza inwestorzy zagraniczni, mogą być zniechęceni przez zagrożenie ze strony przyszłych pozwów, wymagających kosztownych gwarancji
rządowych.
W następstwie kilku dziesięcioleci komunistycznej propagandy, opinia
publiczna w krajach postkomunistycznych bynajmniej nie popiera jednogłośnie restytucji, i rządy, które nie cieszą się dużym poparciem społecznym, często nie mogą sobie politycznie pozwolić na restytucję majątku dla
dawnych właścicieli. Restytucja mienia nie ma żadnego wpływu na rynki
kapitałowe, a jej zdolność do zapewnienia efektywnego wykorzystania zasobów, w dużej mierze zależy od zdolności byłych właścicieli lub ich spadkobierców w zakresie zarządzania majątkiem skonfiskowanym długi czas
temu. Bardzo często mienie wymaga inwestycji kapitałowych i zmusza
„starych-nowych właścicieli” do poszukiwania nowego kapitału.
Czy zatem restytucja mienia pomaga w tworzeniu się nowej klasy średniej?
Odpowiedź na to pytanie zależy od analizy socjologicznej obecnego statusu społecznego byłych właścicieli. Jeżeli założymy, że większość z nich
należy do „inteligencji”, która w gospodarkach przechodzących transformację dąży do uzyskania statusu klasy średniej, restytucja mienia może
w pewnym zakresie pomóc w tych dążeniach.
Wpływ restytucji mienia na równowagę budżetową i finanse publiczne
zależy od konieczności zapłaty odszkodowań na rzecz zainteresowanych
stron, takich jak instytucje edukacyjne lub placówki ochrony zdrowia, które korzystały z przedmiotowego mienia przez dziesięciolecia po nacjonalizacji.
Z racji tego, że prawa do majątku są często słabo udokumentowane, a pierwotni właściciele w większości zmarli, restytucja mienia staje się źródłem
zagrożenia przeciążenia systemu sądowego. Dokumentacja często ginęła
w czasie wojny, zaś w czasach komunistycznych często zaniedbywano ewidencję dokumentów. Słabo rozwinięty system prawny, niezdolny po dziesięcioleciach „gospodarki socjalistycznej” i „sprawiedliwości socjalistycznej”, do rozpatrzenia pozwów o zwrot mienia, może łatwo zmienić „akt
sprawiedliwości historycznej” w biurokratyczny koszmar.
B1SBXB
P#% i $),* -"d& %i - i- ) 2# i) &$"i-
kowaną; wyraźnie wskazuje na to 300 000 spraw sądowych w Rumunii.
Odszkodowanie pieniężne jest z technicznego punktu widzenia nieco
prostsze niż dwa wymienione rozwiązania, jednakże może powodować
znaczne zwiększenie wydatków budżetu. Jest trudne do zaakceptowania,
gdy wprowadzane są antyinflacyjne cięcia budżetowe, a uszczerbku doznają wrażliwe obszary, takie jak, edukacja, kultura czy też dobro społeczne. Wyznaczenie górnej granicy odszkodowania i ograniczenie go do symbolicznych kwot (co uczyniły rządy węgierski i rosyjski) może zmniejszyć
presję wywieraną na budżet, ale z pewnością nie satysfakcjonuje byłych
właścicieli, którzy zostali wywłaszczeni, a często również byli prześladowani przez władze komunistyczne.
„Bony reprywatyzacyjne”, uprawniające byłych właścicieli do nabywania
udziałów w prywatyzowanych spółkach będących własnością Skarbu Państwa, są z całą pewnością znacznie łatwiejsze do zaakceptowania z punktu
widzenia równowagi budżetowej. Rozwiązanie to ma także inne zalety:
po pierwsze, wspiera rozwój rynków kapitałowych i przyczynia się do
zwiększenia się kapitalizacji majątku narodowego; po drugie, z uwagi na
swój symboliczny charakter, może być łatwiejsze do przełknięcia dla często wrogo nastawionej opinii publicznej. Po trzecie, wywiera dodatkową
presję na przyspieszenie procesu prywatyzacji. Należy jednak pamiętać,
że w warunkach słabo rozwiniętego rynku kapitałowego, bony reprywatyzacyjne są często trudne do wykorzystania lub zbycia na korzystnych
warunkach1.
Cała kwestia restytucji majątku ma z pewnością charakter drugorzędny
w zestawieniu z ogólną transformacją byłych gospodarek komunistycznych. Przykład Polski, jednego z przodowników transformacji, gdzie reprywatyzacja cały czas znajduje się w toku, stanowi potwierdzenie tej tezy.
Jednakże kwestia reprywatyzacji ma niebagatelne znaczenie symboliczne
i emocjonalne, szczególnie w początkowej fazie transformacji, kiedy to kładzione są kulturalne i prawne fundamenty nowego systemu rynkowego.
Zaniedbanie, przyjęcie niewłaściwych rozwiązań lub opóźnione wprowadzanie środków reprywatyzacji powodują wykluczenie dużych grup społeczeństwa (zwłaszcza ludności wiejskiej) i wzmacniają dalszą polityczną
polaryzację społeczeństw postkomunistycznych.
.-BWJHOF5IF&DPOPNJDTPG5SBOTJUJPO4U.BSUJOT1SFTT/FX:PSLT