Budżet zadaniowy w administracji publicznej

Transkrypt

Budżet zadaniowy
w administracji publicznej
Budżet zadaniowy
w administracji publicznej
Redakcja
Marta Postuła
Piotr Perczyński
Wydanie II (poprawione)
Warszawa 2010
© 2010 Ministerstwo Finansów
Skład, opracowanie graficzne: Drukarnia.pl
Korekta i redakcja techniczna:
Departament Reformy Finansów Publicznych
Publikacja współfinansowana przez Unię Europejską z Europejskiego
Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał
Ludzki.
ISBN: 978-83-930524-0-0
Druk: Drukarnia.pl
Spis treści
Przedmowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Rozdział I.
Marta Postuła, Piotr Perczyński
Budżet zadaniowy – wprowadzenie; znaczenie
wieloletniego planowania strategicznego w procesie
budżetowania. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.1. Rola państwa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.2. Definicje budżetu zadaniowego . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.3. Harmonogram, strategie wdrożenia oraz zakres
wykorzystania budżetu zadaniowego. . . . . . . . . . . . . . 26
1.4. Zalety i wady budżetu zadaniowego . . . . . . . . . . . . . . 31
1.5. Planowanie wieloletnie i zarządzanie strategiczne jako
instrumenty wzmacniające budżetowanie zadaniowe. . .34
1.5.1. Planowanie wieloletnie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
1.5.2. Planowanie strategiczne - priorytetyzacja wydatków. .38
1.6. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Rozdział II.
Stanisław Owsiak, Katarzyna Stabryła-Chudzio
Budżet zadaniowy jako narzędzie poprawy alokacji
środków publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
2.1. Definicja zadania. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
2.2. Przykłady formułowania zadań - doświadczenia polskie . .49
2.3. Kwestia ilości zadań realizowanych przez dysponentów . .55
2.4. Doświadczenia Holandii, Francji, Irlandii w kontekście
zadań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
2.4.1. Holandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
2.4.2. Francja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
2.4.3. Irlandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
2.5. Prawidłowe formułowanie zadań warunkiem
skutecznego wykorzystania budżetu zadaniowego . . . 77
Rozdział III.
Witold M. Orł owski
Cele formułowane w budżecie zadaniowym jako niezbędny
element zarządzania środkami publicznymi przez efekty . . .81
3.1. Znaczenie poprawnego sformułowania celów
w budżecie zadaniowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
3.2. Różnice między celami stawianymi przed organizacją
biznesową a instytucjami sektora publicznego . . . . . . 84
3.3. Podstawowe zasady towarzyszące formułowaniu celów . . 89
3.4. Pożądany mechanizm formułowania celów . . . . . . . . 94
3.5. Macierz ocen poprawności formułowania celów
budżetu zadaniowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
3.6. Doświadczenia niektórych państw w zakresie
formułowania celów dla zadań finansowanych
przez budżet państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
3.6.1. Holandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
3.6.2. Słowacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
3.6.3. Irlandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
3.6.4. Francja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
3.7. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Rozdział IV.
Andrzej Pogoda, Marek Chrzanowski, Krzysztof Marczewski
Fundamentalne znaczenie miernika jako elementu
ściśle skorelowanego z celami w ramach budżetu
zadaniowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
4.1. Rodzaje mierników . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
4.1.1. System (instrument) pomiaru wykonania zadań . 115
4.1.2. Sposoby klasyfikacji mierników stopnia realizacji
celów/zadań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
4.1.2.1. Klasyfikacje oparte na „zasadzie modelu
produkcji” lub „zasadzie 3 E” . . . . . . . . . . . . 119
4.1.2.2. Klasyfikacja oparta na Strategicznej Karcie
Wyników . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
4.2. Przesłanki, jakie powinny towarzyszyć doborowi
danego rodzaju miernika do zadania . . . . . . . . . . . . 145
4.2.1. Określenie misji i celów danego zadania
lub programu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
4.2.2. Identyfikacja do czego służyć będzie informacja
otrzymana w wyniku zastosowania danego miernika . 146
4.2.3. Zidentyfikowanie, które aspekty wykonania zadań
będą podlegać pomiarowi. . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
4.2.4. Wybór mierników wykonania zadań . . . . . . . . . . 149
4.2.5. Wybór kryterium oceny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
4.2.6. Wyjaśnienie przyczyn dobrego lub złego wykonania
zadań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
4.2.7. Zaprezentowanie wyników dokonanych
pomiarów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
4.3. Częste błędy popełniane przy tworzeniu mierników
– dobre i złe praktyki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
4.3.1. Przykłady dobrych praktyk . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
4.3.2. Przykłady złych praktyk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
4.3.3. Ocena jakości mierników. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
4.4. Holandia, Francja i Irlandia jako kraje posiadające
kilkuletnie doświadczenie w zakresie formułowania
mierników . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
4.4.1. Holandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
4.4.2. Francja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
4.4.3. Irlandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
4.5. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Rozdział V.
Budżet zadaniowy a Polska; uwagi końcowe . . . . . . . . . . 173
5.1. Prace nad budżetem zadaniowym w Polsce w latach
2006–2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
5.2. Kierunek prac nad metodyką budżetu zadaniowego
w roku 2008 i latach następnych. . . . . . . . . . . . . . . . 176
5.2.1. Działania podjęte w 2008 r.. . . . . . . . . . . . . . . . . 176
5.2.1.1. Harmonogram prac nad wdrożeniem budżetu
zadaniowego w latach 2008-2015 . . . . . . . . 177
5.2.1.2. Nowa metodologia oparta na funkcjonalnym
i zadaniowym układzie budżetu . . . . . . . . . . 179
5.2.1.3. Nowe regulacje prawne w zakresie budżetu
zadaniowego w Polsce – zmiany w ustawie
o finansach publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . 182
5.2.1.4. Programy wieloletnie w ustawie budżetowej
w układzie zadaniowym . . . . . . . . . . . . . . . . 183
5.2.1.5. Opracowanie uzasadnienia do projektu ustawy
budżetowej na 2009 r. – wnioski na przyszłość. .184
5.3. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
Aneks 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
Aneks 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
Aneks 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Dokumenty i akty prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Przedmowa
Od kilku lat podejmowane są przez rząd polski starania, aby procesy zmian modernizacyjnych związane z przyjęciem Polski do Unii Europejskiej poszerzone zostały również o reformę finansów publicznych,
polegającą na wdrożeniu najnowszych osiągnięć światowych w zakresie nowoczesnych metod planowania oraz zarządzania wydatkami
publicznymi – tj. planowania wieloletniego wydatków, a także ściśle
powiązanego z tym planowaniem – budżetu zadaniowego.
Niniejsza publikacja, będąca rezultatem pierwszego etapu intensywnych prac o charakterze badawczo-analitycznym nad założeniami budżetu zadaniowego prowadzonych z inicjatywy Ministerstwa
Finansów, została wydana po raz pierwszy w 2008 r. – w ramach
realizacji projektu współfinansowanego z projektu umieszczonego
w priorytecie V. Dobre rządzenie, Programu Operacyjnego Kapitał
Ludzki, Europejskiego Funduszu Społecznego.
Pierwsza edycja tej książki spotkała się z bardzo dużym zainteresowaniem pracowników administracji publicznej oraz środowisk akademickich, z uwagi na fakt, iż jej autorzy, wśród których znaleźli się najwybitniejsi polscy eksperci i praktycy w zakresie finansów publicznych
– w przystępny sposób starali się przedstawić podstawowe i najważniejsze pojęcia związane z budżetem zadaniowym w kontekście najnowszych rozwiązań przyjmowanych przez Ministerstwo Finansów.
Ze względu na to, iż publikacja ta stanowiła bardzo poszukiwaną pomoc merytoryczną dla dysponentów w bieżących pracach
wdrożeniowych zdecydowano, aby tytuł ten wznowić, tak aby
mógł on nadal przyczyniać się do lepszego zrozumienia przesłanek
reformy oraz upowszechniać informacje o nowej metodzie budżetowania. Wznowienie stało się niezbędne tym bardziej, iż pierwszy
etap prac metodologicznych nad budżetem zadaniowym omówionych we wspomnianym opracowaniu zyskał swoją kontynuację
w 2009 r., czego wynikiem stała się najnowsza pozycja – Wdrażanie budżetu zadaniowego1 (opublikowana w grudniu 2009 r.),
odnosząca się w szczególnym stopniu do operacyjnych aspektów
wdrażania reformy.
1
M. Postuła, P. Perczyński (red.): Wdrażanie budżetu zadaniowego, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2009
9
Przedmowa
Przypomnieć należy, iż książka Budżet zadaniowy w administracji
publicznej, której drugie wydanie – dzięki wsparciu Europejskiego
Funduszu Społecznego – mamy możliwość ponownie przekazać do
rąk Czytelników, w szczególny sposób koncentruje się na 2008 r, kiedy to reforma nabrała szczególnej dynamiki po przejęciu tego zadania przez Ministerstwo Finansów. W okresie tym przeprowadzono
intensywne prace i podjęto zasadnicze rozstrzygnięcia w zakresie
rozwoju metodologii wdrażanego systemu (czego rezultatem było
uzyskanie obecnie obowiązującej struktury budżetu zadaniowego
opierającej się na nowym, funkcjonalnym układzie wydatków, a także pierwszej wieloletniej projekcji wydatków w układzie zadaniowym na 2009 r.).
Kolejnym ważnym etapem tych prac jest – od początku 2009 r.
– realizacja drugiego etapu szeroko zakrojonych działań w kwestiach mających fundamentalne znaczenie dla zapewnienia rzeczywistego i efektywnego funkcjonowania budżetu zadaniowego, a które jednocześnie (co wynika z doświadczeń wielu krajów)
wiążą się zazwyczaj z największymi trudnościami. Do wyzwań
tych należy po pierwsze, podniesienie jakości stanowienia celów
budżetowych, w tym zapewnienie pełnej spójności zadaniowego
planowania finansowego z aktualnym systemem planowania strategicznego państwa i rządu (dokumenty strategiczne oraz programowe), po drugie zaś – doskonalenie metod pomiaru stopnia
osiągania tych celów (realizacji zadań publicznych).
Wychodząc naprzeciw tym wyzwaniom w resorcie finansów
opracowano jednolite zasady definiowania celów zadań i podzadań
w budżecie zadaniowym2, będące swoistym przewodnikiem o charakterze metodycznym mającym upowszechniać w polskich instytucjach publicznych najlepsze krajowe oraz światowe standardy odnoszące się do metodologii zastosowania planowania strategicznego
w kontekście planowania budżetowego.
Ponadto, w celu zapewnienia jak najszerszego wykorzystania
powyższych reguł ustanowiono stanowisko Koordynatora Krajowego Budżetu Zadaniowego, któremu, oprócz zadań związanych
2
Ogłoszone w Komunikacie Ministra Finansów nr 9 z dnia 17 czerwca 2009 r.,
w sprawie standardów definiowania celów dla jednostek sektora finansów publicznych w zadaniowym planie wydatków na rok 2010
10
Przedmowa
z koordynacją prac wdrożeniowych, udzielono specjalnych prerogatyw do przeprowadzania procedury weryfikacji poprawności
stanowienia celów, w aspekcie ich zgodności ze wspomnianymi
standardami. Jak duży jest stopień złożoności oraz znaczenie
procesu koordynacji celów zawartych w nowym modelu budżetu
z celami wskazywanymi przez rząd w dokumentach o charakterze strategicznym i programowym, można się było przekonać,
m.in. w trakcie wielodniowych konsultacji uzgodnieniowych latem 2009 r., podczas których wypracowywano strukturę celów
budżetu zadaniowego.
Spotkania z poszczególnymi resortami, były prawnie wiążącą
częścią procedury planowania budżetowego (na tym etapie procesu
wdrażania na potrzeby zadaniowego planu wydatków). Dzięki wiedzy i zaangażowaniu przedstawicieli resortów, a także ich wytrwałości w przystosowywaniu się do nowych wymogów, wypracowano
spójny układ celów budżetowych.
W zakresie drugiej ze wspomnianych – kluczowych dla budżetu
zadaniowego – kwestii, w sposób szczególny potraktowano potrzebę zapewnienia odpowiedniego potencjału dla systemu pomiaru
zadań publicznych, mającego stanowić merytoryczne wsparcie dla
wszystkich instytucji publicznych objętych budżetowaniem zadaniowym. Dążąc do stworzenia narzędzia takiego wsparcia, na zlecenie i pod nadzorem Ministerstwa Finansów, a także we współpracy z odpowiednimi resortami, eksperci wybranych firm doradczych
przygotowali bazy mierników dla pięciu funkcji państwa (głównych
jednostek struktury budżetu zadaniowego). Podczas sporządzania
planu wydatków na lata 2010-2012 w układzie zadaniowym, dysponenci po raz pierwszy mieli możliwość (ale nie obowiązek) skorzystania z tej bazy mierników. Pierwszy etap prac nad miernikami
objął funkcje kluczowe z punktu widzenia rozwoju gospodarczego
państwa i uwarunkowań działalności przedsiębiorstw, a także funkcję dotyczącą zarządzani instytucjami publicznymi. Wspomniane
funkcje to:
- funkcja 6. Koordynacja polityki gospodarczej kraju,
- funkcja 18. Sprawowanie i wykonywanie wymiaru sprawiedliwości,
- funkcja 19. Budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury transportowej,
11
Przedmowa
- funkcja 21. Prowadzenie polityki rolnej oraz rybackiej,
- funkcja 22. Planowanie strategiczne oraz obsługa administracyjna i techniczna.
Obecnie realizowane są przygotowania do objęcia przedmiotową bazą mierników kolejnych ośmiu funkcji państwa, co jest wyrazem starań Ministerstwa Finansów o podniesienie jakości mierników
w całym budżecie zadaniowym, a zarazem do zapewnienie rzetelnego i sprawnego mierzenia efektów wydatkowanych środków publicznych. W kontekście mierzenia zadań publicznych, należy podkreślić, iż ważnym rozstrzygnięciem przyjętym przez Ministerstwo
Finansów jest również racjonalizacja aparatu pomiaru poprzez ustanowienie reguł w zakresie ograniczenia ilości kreowanej informacji
efektywnościowej (limit mierników obowiązuje na poziomie zadań
oraz podzadań), co jest zgodne z najnowszymi doświadczeniami
i praktyką niektórych krajów OECD.
Przy wykorzystaniu rezultatów wszystkich wymienionych prac
w Ministerstwie Finansów sporządzono dwa zadaniowe plany wydatków: na 2009 r. (objął całość wydatków budżetu państwa), a także na 2010 r. (włączający w zakres budżetu zadaniowego również
wszystkie agencje rządowe, a także wybrane osoby prawne i fundusze celowe), które stanowią znaczący postęp w kierunku pełnego
wdrożenia budżetu zadaniowego w Polsce.
Funkcjonalny układ wspomnianych dokumentów został wzmocniony dodatkowo w budżecie zadaniowym na 2010 r. poprzez mechanizm wyznaczania głównych priorytetów państwa, co szerzej
otwiera ten system na możliwości rozszerzenia zastosowania tego
narzędzia w strategicznym zarządzaniu państwem, również w odniesieniu do uzyskiwania syntetycznej oceny wykonania nadrzędnych celów państwa. Dzięki takiemu układowi dysponujemy przejrzystszą, bardziej skonsolidowaną informacją o poziomie udziału
wydatków na realizację celów priorytetowych w ogólnej kwocie wydatków kosztów ponoszonych na całą politykę państwa.
Zasadniczym warunkiem pełnego wdrożenia budżetu zadaniowego oraz wieloletniego planowania finansów publicznych było
opracowanie oraz uchwalenie przez Parlament podstaw prawnych dla nowego systemu. Takie podstawy prawne odpowiadające
12
Przedmowa
w pełni wymogom i skali złożoności przedmiotu tej reformy zostały
umieszczone w nowej ustawie o finansach publicznych, która została przyjęta w II połowie 2009 r. i wejdzie w życie (w przypadku
znacznej większości przepisów) od początku 2010 roku. Zapisy tego
aktu prawnego określają m.in.:
– podstawowe pojęcia budżetu zadaniowego,
– sposób zadaniowego prezentowania programów wieloletnich,
– zasady nadzoru i kontroli efektywności i skuteczności realizacji
planów w układzie zadaniowym na podstawie mierników stopnia realizacji celów.
Ponadto ustawa ustala dla Ministra Finansów obowiązek określenia: szczególnych zasad rachunkowości – ewidencji wykonania
budżetu w układzie zadaniowym, zasad sprawozdawczości zadaniowej, zasad sporządzania tzw. planu działalności w ujęciu zadaniowym. Ważnym zapisem ustawy jest też to, iż zgodnie z nową
ustawą o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. pierwszy Wieloletni Plan Finansowy Państwa będzie uchwalony – również
w ujęciu zadaniowym – do dnia 31 lipca 2010 r.
Zdając sobie sprawę z faktu, iż skuteczność funkcjonowania
budżetu zadaniowego jest wynikiem rzeczywistego wykorzystania
wyników informacji efektywnościowej w procesie budżetowania,
rozpoczęto prace nad założeniami systemu sprawozdawczości zadaniowej, która stanie się podstawą do budowy systemu ewaluacji
W tym zakresie ważnym krokiem było opracowanie informacji
z realizacji wydatków w układzie zadaniowym za 2008 r.3, a także informacji dotyczących aktualnego stanu realizacji programów
wieloletnich, w przypadku których w bieżącym roku wprowadzono
sprawozdawczość kwartalną.
Warto także wspomnieć o tym, iż trwają obecnie prace nad założeniami dla systemu informatycznego wspomagającego obsługę
3
Informacja ta stanowi część Sprawozdania z wykonania budżetu państwa
za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2008 r., które 17 lipca 2009 r. zostało
przyjęte uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwsze próby ze sprawozdawczością zadaniową podjęto w ramach Sprawozdania z wykonania budżetu
państwa za 2007 rok, gdzie zaprezentowano po raz pierwszy informację dotyczącą wykonania zadaniowego planu wydatków powstałego w ramach pilotażu
dla części Nauka oraz części Szkolnictwo wyższe.
13
Przedmowa
budżetu państwa w układzie zadaniowym, który realizował będzie
trzy podstawowe procesy budżetowania, tj. planowanie, wykonywanie oraz sprawozdawczość z realizacji budżetu w nowym układzie.
Prowadzone są również działania przygotowawcze do przeprowadzenia szczegółowej analizy systemów finansowo-księgowych stosowanych w poszczególnych jednostkach opracowujących budżet
zadaniowy.
Zamierzeniem polskiego rządu jest wdrożenie budżetu zadaniowego opartego na wieloletnim planowaniu wydatków oraz gospodarowania środkami publicznymi w oparciu o cele zgodne ze wskazaniami wynikającymi z dokumentów programowych oraz strategicznych rządu, a także umożliwienie oceny stopnia osiągnięcia tych
celów za pomocą sprawozdawczości opartej na mierzeniu efektów
działalności instytucji publicznych.
Informacje uzyskane dzięki obserwacji mierników budżetu zadaniowego mają służyć informowaniu społeczeństwa (podatników)
w przejrzysty sposób o celowości, skuteczności oraz efektywności
wydatków ponoszonych przez sektor publiczny na poszczególne
zadania państwa, podnoszeniu poziomu jakości debaty publicznej
wobec projektu ustawy budżetowej, a także pomagać (poprzez
wnioski wynikające z ewaluacji) w lepszym planowaniu alokacji
środków na następne lata budżetowe. Ponadto dąży się, aby budżet
zadaniowy pomagał w ustanawianiu optymalnie wysokich standardów realizacji obowiązków państwa wobec jego obywateli, a także
poprawiał możliwości w zakresie społecznej kontroli realizacji tych
standardów – co przyczynić się powinno do dalszego wzmacniania
instytucji społeczeństwa obywatelskiego.
Oczekuje się, iż stosowanie budżetu zadaniowego oraz wieloletniego planowania będzie upowszechniać kulturę ewaluacyjną oraz
promować myślenie strategiczne w praktyce dysponowania środkami publicznymi, a ponadto – poprzez zwiększenie transparentności
dokumentacji budżetowej – poprawiać poziom zaufania obywateli
wobec instytucji publicznych.
Należy przy tym podkreślić, iż z aktualnej oceny praktycznego
zastosowania przyjętych rozwiązań istnieje ewidentna konieczność
dalszego ich doskonalenia, a także potrzeba kontynuacji poszerzania umiejętności posługiwania się tym nowym narzędziem przez kie-
14
Przedmowa
rownictwo oraz pracowników administracji publicznej, czemu służą
m.in. intensywne szkolenia realizowane w ramach projektu Europejskiego Funduszu Społecznego. I czemu służyć będzie – mamy głębokie przekonanie – druga edycja niniejszej książki.
15
Rozdział I
Budżet zadaniowy – wprowadzenie; znaczenie
wieloletniego planowania strategicznego
w procesie budżetowania
1.1. Rola państwa
Jednym z głównych tematów podejmowanych we współczesnej
ekonomii (zwłaszcza w dziedzinie finansów publicznych) jest zagadnienie realizowania przez państwo zadań na rzecz swych obywateli. Zaspokajać ich potrzeby może, jak wiadomo, również rynek.
Istnieją wszakże rozliczne przyczyny sprawiające, że jest on w tej
dziedzinie niedostatecznie efektywny. Jego działanie ograniczają
choćby zakłócenia wynikające z samej natury dóbr publicznych,
czy też takie przyczyny zewnętrzne, jak brak pełnej informacji, bezrobocie, inflacja, nierównowaga itp. Niemożność pełnej regulacji
w sferze publicznej przez czynniki rynkowe uznaje się powszechnie
za uzasadnienie ingerencji, czy też interwencji przez państwo.
Powszechna jest jednak również świadomość, że państwo bywa
co najmniej równie niesprawne i nieefektywne, jak rynek. Głównymi
przyczynami w tym przypadku są (podobnie, jak ma to w przypadku
sił rynkowych) niepełna informacja, ograniczona kontrola nad działaniem prywatnych podmiotów, a dodatkowo kwestie społecznopolityczne i ograniczenia z nimi związane. Przeciwnicy interwencji
państwa – czy też, w innym ujęciu, zwolennicy deregulacji i prywatyzacji – uważają, że wspomniane źródła zawodności państwa są
wystarczającym argumentem za tym, aby państwo powstrzymywało się od interwencji w gospodarce i nie ingerowało w mechanizmy
rynkowe.
Następująca w ostatnich dziesięcioleciach transformacja roli
państwa polega na ograniczeniu jego dotychczasowych zadań. Nie
oznacza to, że jego rola zanika lub staje się mniej istotna. Powstaje
natomiast sytuacja, w której tradycyjne funkcje i zadania państwa
dzieli się na systemowe, kluczowe dla rozwoju społeczno-gospo-
17
darczego państwa, należące do domeny centralnych organów władzy publicznej i operacyjne, odnoszące się do działań usługowych,
które mogą być wykonywane przez inne jednostki. Te drugie rzeczywiście ulegają ograniczeniu, natomiast rola i znaczenie działań systemowych znacząco wzrasta. Niezbędne jest przy tym, by
funkcjonujący w ramach państwa system finansów publicznych był
zrozumiały i akceptowany przez wszystkie podmioty gospodarcze
– tak państwowe, jak i prywatne (przedsiębiorców i gospodarstwa
domowe).
Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że w ostatnich dziesięcioleciach
pojawiło się wiele czynników ograniczających skalę udziału sektora
publicznego w gospodarce. Jednym z nich są zmieniające się systemy podatkowe w poszczególnych krajach, w większości zakładające
zmniejszenie obciążeń podatkowych, jak również zmianę samej struktury dochodów podatkowych sektora finansów publicznych.
Zmiany w systemach podatkowych przeprowadzane są zazwyczaj w obliczu wysokiego bezrobocia, niskich nakładów w rozwój
kapitału ludzkiego, a także narastającej pauperyzacji społeczeństwa. Coraz większego znaczenia nabierają wówczas poglądy, że
nadmierne obciążenia podatkowe powodują zmniejszenie aktywności zawodowej ludności, ograniczenie legalnego zatrudnienia na
rzecz „szarej strefy”, a nawet żądania większych osłon socjalnych,
szczególnie w grupach o najniższych dochodach. Wysoko rozwinięte państwa świata, w tym kraje Unii Europejskiej, stanęły w tym
kontekście przed koniecznością zmodyfikowania systemów podatkowych w kierunku poprawy sytuacji na rynku pracy i zwiększenia
zachęt do podejmowania aktywności zawodowej. Było to niezwykle
trudne, ponieważ pogodzenie ze sobą takich systemów podatkowych i jednoczesne zapewnienie wystarczającej ilości środków na
sfinansowanie innych wydatków państwa w wielu przypadkach
wzajemnie się wyklucza. W związku z tym zainicjowano działania na
rzecz racjonalizacji i uproszczenia systemów podatkowych, przede
wszystkim przez rozszerzenie bazy podatkowej tak, aby zapewnić
uzyskanie zbliżonych dochodów przy jednocześnie niższej realnej
stawce podatkowej.
W państwach, w których nastąpiła w ostatnich dekadach
transformacja ustrojowa, dodatkowym czynnikiem, zmieniającym
18
Budżet zadaniowy – wprowadzenie; znaczenie...
spojrzenie na skalę ingerencji państwa w system wolnorynkowy,
jest spuścizna po 30-letnim okresie chronicznych problemów
z deficytem, kiedy to właśnie konieczność kontroli deficytów
i zadłużenia sektora publicznego przyczyniła się do zmniejszenia
wydatków publicznych. Jeśli chodzi o kraje członkowskie Unii Europejskiej, to w ich przypadku dodatkowym elementem była stała presja na spełnienie kryteriów z Maastricht i przystąpienie do
unii monetarno-walutowej, co także przełożyło się na redukcję
podstawowych wydatków sektora publicznego w latach 90-tych
ubiegłego stulecia.
Należy zaznaczyć także, że niskie tempo rozwoju gospodarczego
w UE oraz obawy przed narastającymi konsekwencjami starzenia się
społeczeństw spowodowały dodatkowe naciski na konieczność poprawy efektywności wydatkowania środków publicznych. Wyrazem
tych obaw jest m.in. Strategia Lizbońska. W rezultacie coraz bardziej
znacząca stała się wiedza, czy wydatki rządowe spełniają pozytywną
role w funkcjonowaniu gospodarki – a jeśli tak, to w jakim zakresie.
Najnowsza literatura z zakresu endogenicznej teorii wzrostu przewiduje, że zmiany polityki fiskalnej mogą oddziaływać na
współczynnik długoterminowego rozwoju przez wpływ na chociażby takie determinanty wzrostu, jak kapitał ludzki, rozwój nowych
technologii, itp.
Wieloletnie doświadczenia w posługiwaniu się instrumentami
fiskalnymi skłaniają do postawienia tezy, że nie można w sposób
jednoznaczny określić uniwersalnych standardów polityki fiskalnej.
Konieczne jest kierowanie się zasadą relatywizmu, czyli doboru narzędzi fiskalnych4 do panujących warunków gospodarczych, politycznych, kulturowych, religijnych itp. Rozwój instytucji państwa
(czy, szerzej, władz publicznych) oraz rozwój cywilizacyjny zmuszają
do wykorzystywania przez państwo takich narzędzi fiskalnych, jak
podatki i wydatki publiczne. To właśnie właściwe stosowanie tych
narzędzi zapewnia wysoką jakość finansów publicznych oraz ma zasadniczy wpływ na procesy gospodarcze.
Bezpośredni wpływ polityki fiskalnej na jakość finansów publicznych może być mierzony na dwa sposoby. Pierwszy z nich polega na
4
Financial Market in Poland, Warszawa 2002, s. 7.
19
skoncentrowaniu uwagi na wpływie, jaki mogą mieć wydatki publiczne na wzrost gospodarczy, a drugi na ekonometrycznym mierzeniu tego wzrostu.
Z doświadczeń państw członkowskich UE wynika, że efektywne wydatkowanie finansów publicznych w średnim okresie ułatwia
i usprawnia polityczny proces podejmowania decyzji (np. na poziomie
rządów) dotyczących realokacji środków w ramach szerokiej kategorii
wydatków publicznych, przez co pozwala na (stosunkowo) bezbolesny wzrost wydatków lub ich obniżenie w stosunku do wcześniej
zaplanowanego poziomu. Ponadto w literaturze dotyczącej wyników
gospodarowania środkami budżetowymi5 duży nacisk kładzie się na
stałe ograniczenia budżetowe (efektywna kontrola zagregowanych
kategorii wydatków), które stanowią warunek wstępny dla decentralizacji kontroli zarządzania i uwolnienia realokacji wydatków w ramach szerokiej kategorii wydatków publicznych.
Wydatkowanie zgromadzonych środków pieniężnych jest ostatecznym skutkiem fiskalnej aktywności władz tak państwowych, jak
samorządowych. Wydatki publiczne są bezpośrednio związane z realizacją funkcji, celów i zadań państwa.
Podstawowe kryterium podziału wydatków publicznych wiąże
się właśnie z funkcjami państwa. Znajdują one swoje odzwierciedlenie w formułowanych celach i zadaniach, które mają obiektywny,
ponadczasowy charakter, realizowanych w ramach każdego ustroju
społeczno-politycznego.
Zagadnienia związane z finansami publicznymi w kontekście
funkcji poddawane są analizie pod kątem:
• prawa regulującego ich funkcjonowanie;
• skali uczestnictwa państwa w procesach alokacji czynników wytwórczych oraz redystrybucji dochodów;
• poziomu oraz rodzajowej struktury wydatków dokonywanych
przez państwo w kontekście realizowanych zadań;
• procesu pozyskiwania środków do budżetu, czyli tzw. ogólnej
teorii opodatkowania, badającej podstawy prawne i zasady poboru podatków, technikę opodatkowania i skutki makroekono5
J. Tomkiewicz, Polityka fiskalna w Polsce. Stymulator wzrostu czy źródło problemów, w: Strategia szybkiego wzrostu gospodarczego w Polsce, (red.) Grzegorz
W. Kołodko, Wydawnictwo WSPiZ Warszawa 2004, s. 309.
20
miczne systemu podatkowego, ze szczególnym uwzględnieniem
wpływu na deficyt budżetowy i dług publiczny, a także szczegółowej teorii podatków, tj. teorii pozytywnej, opisującej praktykę
rozwiązań podatkowych.
Drugie kryterium podziału wydatków publicznych, które ma
związek z ostatecznym wykorzystaniem PKB, to wyodrębnienie
w ich strukturze dwóch zasadniczych kategorii:
• wydatków realnych
• wydatków transferowych.
W ramach wydatków realnych następuje zużycie elementów PKB
w drodze zakupu dóbr i usług przez jednostki należące do sektora
publicznego. Wydatki te mają istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki, gdyż tworzą w sposób bezpośredni popyt na dobra
i usługi. Natomiast wydatki transferowe dokonywane są na rzecz
innych podmiotów, co wynika z prowadzonej przez państwo polityki finansowej albo wiąże się z istniejącym systemem finansów publicznych. Dlatego też, mówimy o transferach wewnętrznych, czyli
takich, które są dokonywane wewnątrz systemu finansów publicznych i oznaczają wydatki publiczne jednych dysponentów funduszy
publicznych na rzecz innych. W wyniku tych transferów nie zmienia się ogólna wielkość środków publicznych, natomiast zmienia się
struktura ich finalnego wydatkowania.
Transfery zewnętrzne stanowią drugą grupę wyróżnianą w ramach wydatków transferowych i dokonywane są na rzecz podmiotów znajdujących się poza sektorem publicznym, np. przedsiębiorstw prywatnych czy bezpośrednio obywateli. Innymi słowy,
oznaczają one zasilanie podmiotów prywatnych w pieniądz, pochodzący ze środków publicznych, i mogą być związane z finansowym
wspieraniem przez władze publiczne realizacji ważnych celów społecznych lub gospodarczych, takich jak np. spółdzielcze i prywatne
budownictwo mieszkaniowe. Ponadto w ramach transferów należy
wymienić dotacje podmiotowe, które są związane z całokształtem
działalności danego podmiotu, oraz dotacje przedmiotowe, które
wiążą ilość środków publicznych z konkretnymi potrzebami lub celami wydatkowania.
Mając na względzie złożoność procesów zachodzących w ramach finansów publicznych oraz osiągniecie tak postawionych
21
przed finansami publicznymi zadań i celów, niezbędne jest wykorzystywanie nowoczesnych metod zarządzania nimi. Z jednej strony,
potrzebna jest rozbudowa bazy poboru podatków oraz poprawa
ściągalności podatków i innych dochodów Skarbu Państwa, z drugiej zaś – weryfikacja wydatków finansowanych ze środków publicznych pod kątem ich celowości, efektywności, a także skali. Stale
aktualna pozostaje kwestia dopuszczalnej wielkości możliwego do
sfinansowania deficytu i długu publicznego.
Należy w tym miejscu podkreślić, że najważniejszym instrumentem zarządzania finansami publicznymi jest, prezentowany w ujęciu
rocznym, budżet państwa, który stanowi plan finansowy państwa,
obejmujący dochody i wydatki budżetowe, oraz plan przychodów
i rozchodów. Beneficjentem środków publicznych jest społeczeństwo – wszyscy obywatele. Realizację całości wykazu zadań państwa, wynikającego z zapisów systemu prawa (konstytucji, ustaw,
rozporządzeń, umów międzynarodowych), należy traktować jako
uniwersalny, ogólny obowiązek państwa wobec obywateli.
Dokument budżetowy jako plan finansowy tradycyjnie określa
alokację środków publicznych na poszczególne instytucje i obszary działalności państwa. Wykonywanie zadań publicznych powinno
przynosić konkretne – a także wymierne pod względem jakościowym i ilościowym – rezultaty, które będą optymalnie wysokie w odniesieniu do poniesionych przez podatników nakładów.
Maksymalizacja efektywności działań państwa przy wykonywaniu jego ustawowych zadań ma doniosłe znaczenie dla dalszego
rozwoju każdego państwa. Z tego też względu istnieje ważna potrzeba, aby sposób planowania budżetu i wydatkowania środków
publicznych był podporządkowany nowoczesnym zasadom i metodom zarządzania finansami publicznymi – polegającym między
innymi na budżecie zadaniowym.
1.2. Definicje budżetu zadaniowego
Budżet zadaniowy jest metodą zarządzania finansami publicznymi
stosowaną i wprowadzaną w systemach finansów publicznych wielu
krajów członkowskich OECD, a także zalecaną przez (między innymi)
Komisję Europejską. Wpisuje się ona w szeroki ogólnoświatowy trend
22
głębokiej transformacji administracji publicznej oraz wprowadzania
na szeroką skalę podejścia określanego mianem Nowego Zarządzania
Publicznego (New Public Management – NPM)6. Podejście to stanowi
próbę zastosowania w sektorze publicznym zasad i modeli zarządzania znanych i wypróbowanych z powodzeniem w działalności sektora
prywatnego. Nowe zarządzanie publiczne było odpowiedzią na coraz
gorszą ocenę (tak w opinii administracji centralnej, jak lokalnej) funkcjonowania administracji i sektora publicznego przez społeczeństwo.
Model administracji publicznej według NPM winien opierać się na następujących podstawowych założeniach:
1. Administracja publiczna powinna być zorientowana w pierwszej
kolejności na osiąganie wyników, a dopiero później na procesy
i działania.
2. Aby osiągnąć wyniki, administracja publiczna powinna tam,
gdzie dostarcza określonych produktów i świadczy usługi, czynić lepszy użytek z mechanizmów konkurencji rynkowej.
3. Administracja publiczna powinna być zorientowana na konsumentów. Organy i – przede wszystkim – agencje rządowe
powinny postrzegać osoby i organizacje, z którymi wchodzą
w kontakt, jako swoich klientów czy konsumentów, których potrzeby należy znać i zaspokajać.
4. Administracja publiczna winna zwracać większą uwagę na sposób, w jaki czyni użytek ze swoich ludzkich, rzeczowych i finansowych zasobów; szczególny nacisk należy położyć na zmniejszenie kosztów świadczenia usług publicznych, a jednocześnie
na zwiększenie ich jakości. Jednym słowem chodzi o „osiągnięcie więcej mniejszym nakładem” (doing more with less).
5. Kulturę organizacyjną administracji publicznej powinna charakteryzować elastyczność, innowacyjność, nastawienie na rozwiązywanie problemów i przedsiębiorczość.7
6
Nowe Zarządzanie Publiczne pojawiło się najpierw w Wielkiej Brytanii, Australii
i Nowej Zelandii w latach osiemdziesiątych XX w., a od początku lat dziewięćdziesiątych rozpowszechniło się w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej (na temat
NPM w Nowej Zelandii zob. Mariusz Swora, Państwo kontraktujące. Reforma sektora państwowego w Nowej Zelandii, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny,
z. 4/2005, s. 149 i n.). W mniejszym lub większym zakresie jego recepcja ma dzisiaj
miejsce praktycznie w każdym kraju europejskim, także w Polsce.
7
J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Manage-
23
Początki wdrażania tej metody sięgają lat 40-tych ubiegłego
wieku w USA. W Stanach Zjednoczonych miały one u swego podłoża powszechne społeczne odczucie, że tradycyjna, biurokratycznie zorganizowana administracja publiczna jest bezużyteczna i bez
przyszłości. Skutek był taki, że społeczeństwo amerykańskie utraciło
praktycznie wiarę i zaufanie do administracji publicznej. W przekonaniu Amerykanów administracja federalna marnotrawiła blisko połowę gromadzonych podatków (czterdzieści osiem centów z każdego dolara). Takie myślenie skłoniło do wykorzystania w administracji
narzędzia jakim był budżet zadaniowy.
Mnogość krajów i wariantów budżetu zadaniowego w Europie
i na świecie powoduje wieloznaczność terminologiczną, a czasem
wręcz pewien chaos definicyjny. Prześledziwszy definicje zagraniczne i krajowe możemy wysnuć jednak pewne uogólnienia i wyszczególnić wspólne, najistotniejsze elementy. I tak, w popularnej
definicji autorstwa Allena i Tomassi’ego budżet zadaniowy „polega
na przyporządkowaniu operacji finansowych dokonywanych przez
rząd (administrację) do funkcji i programów realizujących określone
cele polityki społeczno-gospodarczej; określeniu mierników dla każdego z programów lub zadań oraz mierzeniu kosztów realizacji tych
zadań i ich efektów”.8 Inna powszechnie używana definicja odnosi budżet zadaniowy „do mechanizmów i procesów zachodzących
w sektorze finansów publicznych – obliczonych na wzmocnienie zależności między nakładami a rezultatami – poprzez kompleksowe
wykorzystanie informacji o stopniu wykonania zadań, co ma na celu
lepsze zarządzanie środkami publicznymi”.9
W ostatnich latach podjęto również w Polsce wiele interesujących prób definiowania budżetu zadaniowego. Niezwykle ważne
sformułowania na ten temat (również ze względu na jego kontekst
społeczno-polityczny) zaprezentowane zostały przez T. Lubińską, dla
której istotą budżetu zadaniowego „jest wprowadzenie zarządzania
środkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane
ment, Uniwersytet Wrocławski 2005.
8
R. Allen, D. Tommasi, Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, OECD 2001.
9
M. Robinson, Performance Budgeting Models and Meanisms, w: Performance
Budgeting (red.) M. Robinson, IMF 2007, s.1.
24
i zhierarchizowane, na rzecz osiągania określonych rezultatów (realizacji zadań), mierzonych za pomocą ustalonego systemu mierników. Budżet zadaniowy pozwala na ustalenie, które zadania są
najważniejsze dla realizacji celów, oraz za pomocą mierników ukazuje, w jakim stopniu zostały one wykonane”.10 Podobnie budżet zadaniowy widzą inni czołowi polscy autorzy zajmujący się dziedziną
finansów publicznych, definiując go w następujący sposób:
1. „Istota budżetu zadaniowego polega na:
• precyzyjnym określeniu zadań, które mają być finansowane ze
środków budżetowych,
• stosowaniu odpowiednich mierników, które umożliwiałyby
ocenę efektów uzyskanych w wyniku ponoszonych wydatków
budżetowych”.11
2. „Istota budżetu zadaniowego sprowadza się do tego, że:
• po pierwsze – budżet jest traktowany jako plan sfinansowania
dokładnie określonego zestawu zadań publicznych,
• po drugie – każdemu z zadań finansowanych środkami ujętymi
w budżecie przypisana jest nie tylko kwota środków, które mogą
być wydatkowane na realizację danego zadania, ale i wskaźniki
wykonania zadań, których osiągnięcie jest celem, któremu ma
służyć dokonywanie wydatków publicznych i który powinien być
osiągnięty w danym roku budżetowym,
• po trzecie – rozliczenie organu wykonawczego z wykonania budżetu polega na jednoczesnym sprawdzeniu przestrzegania limitów wydatków i stopnia wykonania założonych zadań, a nieosiągnięcie wyznaczonych celów mimo wykorzystania pełnego
limitu wydatków traktowane jest w istocie rzeczy tak samo, jak
przekroczenie limitu wydatków”.12
3. „Istotą budżetu zadaniowego jest zarządzanie środkami publicznymi przez cele. Cele te są skonkretyzowane oraz ich realizacja
następuje według określonej hierarchii. Na każdym etapie realizacji
zadań w ramach określonego celu za pomocą odpowiednich mierni10
T. Lubińska (red.): Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania
na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Difin, Warszawa 2007, s. 9.
11
A. Wernik: Finanse Publiczne (cele, struktury, uwarunkowania), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2007, s. 174.
12
E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg: Finanse publiczne w Polsce, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 38.
25
ków mierzy się ich efektywność. Zatem budżet zadaniowy pozwala
ustalić, które zadania dla danego celu są najważniejsze i zmierzyć,
jak zostały wykonane”.13
Z analizy zaprezentowanych wyżej definicji budżetu zadaniowego
jasno wynika, że przywoływane są w nich trzy podstawowe pojęcia,
związane z budżetem zadaniowym, a mianowicie zadanie, cel, miernik. Każdemu z nich poświęcony zostanie odrębny rozdział w niniejszej
publikacji. Na uwagę zasługuje również fakt, że trzy wymienione terminy mówią jedynie (albo aż) o istocie budżetu zadaniowego, nie podając
jednoznacznie, czym jest sam budżet zadaniowy. Do samego pojęcia
budżet zadaniowy odnosi się S. Owsiak określając go jako„(...) plan
finansowy podmiotu publicznego (...) w którym, niezależnie od obowiązującej klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych, zapisane
są konkretne zadania charakteryzujące się jednorodnością. Zadanie ma
określony (ilościowo i jakościowo) cel, koszt, wskaźniki efektywności;
wskazana jest także osoba odpowiedzialna za jego realizację”. 14
Ten sposób terminologicznego ujmowania budżetu zadaniowego
jest bliski definicji, która wykorzystywana jest w niniejszej publikacji,
gdzie budżet zadaniowy traktowany jest jako metoda zarządzania
środkami publicznymi ujmowana jako skonsolidowany plan wydatków jednostek sektora finansów publicznych – sporządzany
w horyzoncie dłuższym niż rok, w układzie funkcji państwa, zadań i podzadań budżetowych wraz z miernikami określającymi
stopień realizacji celu.
1.3. Harmonogram, strategie wdrożenia oraz zakres
wykorzystania budżetu zadaniowego
Wdrażanie budżetu zadaniowego w Polsce – tak jak i w innych
krajach, wdrażających podobne narzędzia zarządzania finansami
publicznymi – następuje w sposób zaplanowany i stopniowy, co jest
niezbędnym wymogiem powodzenia tej zmiany, ze względu na jej
nowatorstwo, złożoność i szeroki obszar przedmiotowy, a co za tym
idzie – potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa finansów publicznych.
13
B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak: System finansowy w Polsce, tom 2, PWN,
Warszawa 2008, s. 114.
14
S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 2005, s. 294.
26
Jeśli popatrzymy na przykład USA, które były pionierem w obszarze Nowego Zarządzania Publicznego, to harmonogram prac
nad budżetem zadaniowym spełniał w tym kraju wszystkie wyżej
wymienione kryteria. Po pierwszym okresie intensywnych działań
w obrębie tworzenia metodologii dla budżetu zadaniowego nastąpiło spowolnienie jego wdrażania (sytuacja dość charakterystyczna
dla większości krajów wprowadzających tę metodę), po czym na
początku lat 90-tych XX wieku miało miejsce ponowne przyspieszenie prac (etapy implementacji ilustruje tabela 1). W bardziej zdecydowany i szybszy sposób przebiegał proces wdrożenia budżetu
zadaniowego we Francji, gdzie już pierwsza z podjętych prób w tym
zakresie zakończyła się sukcesem, czyli pełnym zastąpieniem budżetu tradycyjnego budżetem zadaniowym (patrz tabela 1) .
Do chwili obecnej na całym świecie metodę budżetu zadaniowego wykorzystuje już ponad 50 krajów15, niektóre z nich w formie
częściowej, jako dodatek do tradycyjnego budżetowania, niektóre
jako całościowe rozwiązanie zastępujące całkowicie dotychczasowy
model budżetu.
W kolejnych rozdziałach omówione zostaną konkretne uwarunkowania co do formułowania i wdrażania podstawowych pojęć i kategorii budżetu zadaniowego w trzech wybranych krajach. Abstrahując od głównych motywów wdrażania budżetu zadaniowego w poszczególnych krajach OECD, bezsporna jest różnorodność sposobów,
w jaki to następuje. W tabeli 2 zaprezentowana została, na przykładzie wybranych krajów, struktura wyboru dwóch głównych strategii
implementacji budżetu zadaniowego. Pierwszy z nich prezentuje model konstruowania budżetu zadaniowego na bazie powstających programów (budowany oddolnie, bottom-up), które z czasem obejmują
(przynajmniej potencjalnie) całość wydatków publicznych. Drugi natomiast ukierunkowany jest na stworzenie budżetu w układzie zadaniowym na bazie istniejących kategorii wydatkowych – nie zawsze ujmowanych w postaci programów (budowany odgórnie, top-down).
15
Budżet zadaniowy (bądź jego istotne elementy) znaleźć można w m.in. w:
Australii, Belgii, Chile, Danii, Estonii, Hiszpanii, Holandii, Szwecji, Islandii, Indiach,
Japonii, Kanadzie, Litwie, Łotwie, Meksyku, Norwegii, Nowej Zelandii, Republice Południowej Afryki, Rosji, Słowacji, Turcji, Wielkiej Brytanii, Włoszech.
27
Tabela 1. Harmonogramy prac nad wdrożeniem budżetu zadaniowego
w USA i Francji.
1949
28
USA
Początek wdrażania systemu budżetu zadaniowego
1965
Wprowadzenie systemu Planowanie-ProgramowanieBudżetowanie (Planning-Programming-Budgeting)
1973
Wprowadzenie systemu zarządzanie przez cele (Managment by Objectives)
1977
Wprowadzenie systemu budżetu zerowego (Zero-Base
Budgeting)
1993
Uchwalenie podstaw prawnych budżetu zadaniowego
(Government Performance Results Act.– GPRA)
1994-1996
Okres analiz dotyczących mierzenia efektywności zadań
państwa
1993-1999
Okres przygotowań do wdrożenia budżetowania zadaniowego – pilotaże dla wybranych agencji
1999
Ponowne rozpoczęcie wdrażania budżetowania zadaniowego
2001
Sporządzenie oceny działań pilotażowych wraz z wprowadzeniem metody zarządzania programami (Program
Assessment Rating Tool – PART)
2005
Raport Głównego Biura Rachunkowego (General Accounting Office) zawierający ocenę procesu wdrożeniowego budżetu zadaniowego wraz z zaleceniami
2006
Pełne wdrożenie metodyki budżetu zadaniowego
2007
Opisanie w metodyce PART 80% wszystkich programów
federalnych
2008
Kontynuacja procesu wdrażania i doskonalenia metodologii
1998
Francja
Rozpoczęcie prac nad założeniami metodycznymi dla
reformy budżetowania
2001
Uchwalenie ustawy systemowej określającej zadania
budżetu zadaniowego – (la loi organique relative aux
lois de finances – LOLF)
2002
Rozpoczęcie wdrażanie systemu informatycznego
ACCORD
obsługującego nowy system budżetowania
2003
Przeprowadzenie pierwszych pilotaży 80 zadań budżetowych
2004
Rozszerzenie liczby zadań pilotażowych do 150
2005
Opracowanie budżetu zadaniowego składającego się
z 500 zadań
2006
Objęcie metodologią LOLF wszystkich wydatków budżetu państwa (pełne wdrożenie budżetu zadaniowego)
– podzielenie wszystkich wydatków na 34 misje, 133
programy, 500 zadań)
2007 -2008
Kontynuacja procesu wdrażania i doskonalenia metodyki LOLF
Tabela 2. Rodzaje strategii wdrożenia budżetu zadaniowego.
Strategia
Kraj
Australia
Kanada
Dania
Korea
Holandia
Szwecja
Wielka Brytania
USA
Budowany oddolnie
(Bottom-up)
X
Budowany odgórnie
(Top-down)
X
X
X
X
X
X
X
Źródło: Performance Budgeting in OECD Countries, OECD 2007.
29
Decydując się na wdrożenie budżetu zadaniowego, dokonuje się
nie tylko wyboru strategii implementacji tego narzędzia. Należy odpowiedzieć sobie również na pytanie, do czego chcemy je wykorzystywać. Znane są bowiem różne sposoby wykorzystywania budżetu
zadaniowego – w zależności od tego, na jakim etapie jego wdrożenia dany kraj się znajduje (a często również – na jakim pragnie
poprzestać). Zgodnie z metodologią przyjętą i rozpowszechnianą
przez OECD w procesie implementacji budżetu zadaniowego można
wyróżnić trzy zasadnicze stadia użyteczności tego narzędzia16.
Prezentacyjny budżet zadaniowy (Presentational Budget) – w tym
układzie informacje uzyskane na podstawie wykonania budżetu
w układzie zadaniowym (np. stopnia realizacji celu itd.) nie przekładają się na rozstrzygnięcia, dotyczące alokacji środków na rok
następny. Podejście to służy jedynie większej przejrzystości prezentowanych wydatków w celu poprawy jakości dialogu społecznego
pomiędzy społeczeństwem a politykami i urzędnikami, tworzącymi
projekt budżetu – i nie zwiększa bezpośrednio efektywności wydatkowania środków publicznych.
Budżet zadaniowy informujący o efektywności (Performance-Informed Budgeting) – ten etap implementacji/wykorzystania budżetu
zadaniowego charakteryzuje się tym, iż nie ma on wymiaru jedynie
prezentowania wydatków publicznych w podziale na zadania wraz
z opisem celów i wymiernych efektów, ale odnosi się również do zakładanych wyników i rezultatów wykonania w przyszłości. W tym modelu
obserwuje się już powiązanie informacji płynących z wyników ewaluacji z decyzjami alokacyjnymi. Jednakże nie ma w nim wciąż mechanizmów automatycznych lub technicznych powiązań pomiędzy celami,
osiągniętymi efektami ich realizacji, a finansowaniem (alokacją)17.
Budżet zadaniowy (efektywnościowy) (Performance Budgeting)
– to docelowe, najwyższe stadium rozwoju modelu budżetu zadaniowego. Istnieje bezpośrednie przełożenie pomiędzy alokacją środków na zadania, w odniesieniu do osiągniętych efektów mierzonych
stopniem realizacji celów przez poszczególnych dysponentów. System ten jest używany bezpośrednio w procesie alokacji środków.
16
17
30
Performance Budgeting in OECD Countries, OECD 2007, s. 21.
Używany jest głównie jako narzędzie do planowania budżetu.
Każdy kraj przed podjęciem decyzji o wdrożeniu budżetu
zadaniowego musi odpowiedzieć sobie na postawione wyżej pytania (tzn. w jakim tempie i w jaki sposób dokonywać
wdrożenia oraz do czego wykorzystywać budżet zadaniowy?)
i dokonać analizy zalet i wad tego narzędzia.
1.4. Zalety i wady budżetu zadaniowego
Zalety towarzyszące wykorzystaniu budżetu zadaniowego pogrupować można w kilku podstawowych blokach tematycznych.
Jedną z pierwszych przesłanek, przemawiających za użytecznością budżetu zadaniowego jest to, że podział środków, ustalany w ramach corocznych prac nad projektem budżetu, staje się znacznie
bardziej przejrzysty i zrozumiały. Operuje się w nim bowiem jasnymi
celami i zadaniami, które stoją przed instytucjami państwowymi,
a nie odnosi się on jedynie do kategorii zawartych w tradycyjnej klasyfikacji budżetowej.
Druga zaleta budżetu zadaniowego to możliwość lepszej oceny
efektywności wydawanych środków. W odróżnieniu od tradycyjnych budżetów, w których urzędy miały jedynie wydać określone
pieniądze w toku swoistej „gry budżetowej”, w przypadku budżetu zadaniowego dostajemy do ręki narzędzie analizy skuteczności
użycia środków publicznych. Jeśli pojawia się cel, wraz z miernikami jego realizacji, pojawia się również możliwość oceny stopnia,
w jakim udało się go osiągnąć. Efekty daje się wyliczyć i porównać
z kosztami – co jest podstawą podejmowania racjonalnych decyzji
na temat dalszej realizacji zadań/podzadań oraz funkcjonowania
i finansowania instytucji publicznych. Co więcej, dokładnie wiadomo kto odpowiada za takie efekty – wzrasta więc odpowiedzialność urzędników wobec społeczeństwa. Urząd zostaje bowiem
postawiony w roli instytucji, która zawarła ze społeczeństwem
swoisty kontrakt na realizację konkretnych zadań, uzgodniła cele
do realizacji, otrzymała odpowiednie środki, a teraz może być rozliczana z wyników.
Trzecia zmiana, którą może wprowadzić budżet zadaniowy, to wzrost
elastyczności wydawania pieniędzy. W tradycyjnym budżecie głównym
zmartwieniem było to, aby wydawano je w sposób ściśle zgodny ze
31
szczegółowymi uregulowaniami oraz przyjętymi harmonogramami,
skoro już nie dawało się określić, czy są one wydawane w sposób celowy. W budżecie zadaniowym można w większym stopniu pójść śladem
rozwiązań stosowanych w firmach prywatnych. Skoro wiemy, jakie cele
i zadania mają być zrealizowane, czemu nie dać realizatorom znacznie więcej swobody w ich osiąganiu? Przestrzegający biurokratycznych
procedur urzędnicy mogą być zastąpieni przez sprawnych menedżerów, przed którymi stawia się zadania, rozliczając ich z efektów i pozwalając szukać najbardziej efektywnych metod realizacji. Menedżer
– w odróżnieniu od urzędnika – rozliczany powinien być bowiem nie
tylko z tego, czy ściśle przestrzega sztywnych regulacji, ale także z tego,
na ile sprawnie realizuje postawione przed nim zadania.
Kolejna ze zmian to wydłużenie horyzontu planowania. W tradycyjnym budżecie podział środków ustala się co roku, głównie na
podstawie struktury z lat ubiegłych, uwzględniającej zobowiązania
ustawowe, wskazujące na konkretną alokację środków. Kiedy przystępuje się do sporządzania budżetu zadaniowego okazuje się, że
rzadko które z zadań stojących przed państwem da się zrealizować
w ciągu roku kalendarzowego. Potrzebne jest planowanie wieloletnie, z rozpisaniem realizacji zadań na poszczególne lata i z możliwością śledzenia postępów w realizacji celu. Procedura budżetu
zadaniowego popycha więc, w nieunikniony sposób, w kierunku
budżetów konstruowanych w horyzoncie co najmniej 3-letnim,
pozwalającym zwiększyć racjonalność wydatków i skuteczność realizacji funkcji państwa.18 Wszystko to wiedzie do zasadniczych korzyści z wprowadzenia i skutecznej realizacji budżetu zadaniowego.
W szczególności zalety budżetu zadaniowego to:
• zapewnienie spójności między planowaniem strategicznym (priorytetami rozwojowymi) a podejmowanymi działaniami operacyjnymi (wydatkami sektora publicznego);
• zapewnienie przejrzystości podejmowanych decyzji dotyczących
wydatków publicznych (wydatki służą realizacji konkretnych celów rozwojowych i zadań państwa);
• zapewnienie lepszej kontroli struktury wydatków publicznych
(m.in. presja na zmniejszenie wydatków, nie służących realizacji
18
Powyższe argumenty przytoczone zostały także przez W. Orłowskiego w trakcie przygotowywania materiałów do rozdziału III niniejszej publikacji.
32
ważnych celów i zadań, oraz na wygospodarowanie środków niezbędnych do realizacji zadań uznanych za priorytetowe);
• weryfikacja zbędnych przedsięwzięć i obszarów w działalności
państwa;
• przeniesienie z dziedziny biznesu do sektora publicznego dobrych
praktyk, umożliwiających analizę kosztów i efektów oraz wymuszenie efektywności podejmowanych działań;
• wymierność efektów działań – czynnik motywujący dla administracji;
• ułatwienie kontroli efektywności i sprawności wykonywania zadań, przy jednoczesnej możliwości zwiększenia swobody podejmowania decyzji przez wykonawców.
Naturalnym jest, że większość z nowych rozwiązań wdrażanych
zarówno przez administrację publiczną, jak również firmy prywatne,
zawiera w sobie oprócz zalet również wady – podobnie jest z budżetem zadaniowym. Do głównych wad, barier czy niedoskonałości
zaliczyć można:
1. słabą przystawalność do tradycyjnych rozwiązań budżetowych
i tym samym, konieczność radykalnych i skomplikowanych zmian
i dopasowań, które – przy braku dostatecznej na tym etapie reform wiedzy – mogą doprowadzić do pewnych zakłóceń w systemie finansów państwa;
2. ryzyko przeniesienia się do administracji publicznej (przy niewłaściwym ustawieniu systemu motywacyjnego) egoistycznych zachowań i motywacji – znanych z dużych korporacji świata biznesu
(tzw. wyścigu szczurów);
3. ryzyko eliminacji/utraty (przy niewłaściwym dostosowaniu zadań
i podzadań) ważnych/użytecznych, z punktu widzenia obywateli,
obszarów działalności państwa;
4. ryzyko powrotu – przy nieumiejętnym korzystaniu z mierników
– do niekorzystnych, nieefektywnych i nieelastycznych praktyk
i metod wieloletniego („centralnego”) planowania.
Ta ostatnia wada jest dość często podnoszona, zwłaszcza
w tych krajach wprowadzających budżet zadaniowy, w których –
tak jak w Polsce – żywa jest jeszcze pamięć praktyk gospodarczych
z okresu tzw. realnego socjalizmu (Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego itp.). Obawy takie wynikają z niedostateczne-
33
go zrozumienia istoty i zalet dłuższej perspektywy prognostycznej
we współczesnej światowej gospodarce i korzyści płynących z jej
właściwego wykorzystania, zwłaszcza w kontekście zarządzania
strategicznego.
1.5. Planowanie wieloletnie i zarządzanie strategiczne jako
instrumenty wzmacniające budżetowanie zadaniowe
1.5.1. Planowanie wieloletnie
Aby dobrze zrozumieć istotę planowania wieloletniego jako jednego z kluczowych elementów budżetu zadaniowego, warto przypomnieć, że w Polsce takie budżetowanie ma również postawiony
dalekosiężny cel, określony jako wzmocnienie procesu realnej konwergencji z krajami wysoko rozwiniętymi. Jest to możliwe tylko
w przypadku uzyskania i utrzymania wysokiego tempa wzrostu gospodarczego.
Ocena wpływu tego instrumentu jest złożona, głównie ze względu na znaczne opóźnienia czasowe, jakie zachodzą między jego zastosowaniem, a jego oddziaływaniem na realną sferę gospodarki.
Celem nie jest jednak analiza krótkookresowych przyczyn wahań dynamiki gospodarczej, lecz prześledzenie wpływu reform fiskalnych
na konkurencyjność polskiej gospodarki oraz na tempo wzrostu gospodarczego i jego fluktuacje w horyzoncie wieloletniego planowania finansowego.
Akcesja do Unii Europejskiej dostarcza dodatkowego argumentu
na rzecz takiego sposobu planowania z racji wydatkowania środków unijnych w okresach wieloletnich. Traktat z Maastricht i reguły wbudowane w Pakt Stabilizacji i Wzrostu nakładają na państwa
członkowskie UE konkretne zobowiązania, dotyczące polityki fiskalnej. Są to przede wszystkim: konieczność utrzymywania strukturalnego deficytu sektora finansów publicznych poniżej 3% PKB i obowiązek utrzymywania długu publicznego na poziomie niższym niż
60% PKB. Obok tych obligatoryjnych regulacji wprowadzonych do
umów ustanawiających Unię Gospodarczo-Walutową, zapisy traktatowe podkreślają także znaczenie innych bardzo ważnych narzędzi wpływających na spełnienie tych twardych kryteriów fiskalnych.
34
Zalicza się do nich właśnie planowanie wieloletnie, a także reguły
fiskalne wprowadzane przez poszczególne państwa członkowskie,
które dodatkowo ułatwiałyby utrzymywanie dyscypliny budżetowej.
Jak to zostało zapisane w Raporcie poświęconym reformie Paktu
Stabilizacji i Wzrostu opublikowanym przez Radę Europy 22 marca 2005 r.: „planowanie wieloletnie i reguły fiskalne na poziomie
narodowym powinny stać się narzędziem komplementarnym do
zobowiązań nakładanych przez Pakt Stabilizacji i Wzrostu”. Zapisy,
jakie znalazły się w podsumowaniu Raportu Rady, uwypuklają powszechny wśród państw członkowskich pogląd, zgodnie z którym
istnienie planowania wieloletniego na poziomie narodowym staje
się istotnym elementem ułatwiającym prowadzenie przez wszystkie państwa polityki fiskalnej, zgodnej z filozofią konstytuującą Pakt
Stabilizacji i Wzrostu.
Pomimo wielu zalet wynikających z wprowadzenia planowania
wieloletniego pojawiają się również zastrzeżenia co do jego rzeczywistej przydatności. Sprowadzają się one generalnie do obaw, że
może ono:
• zmniejszyć elastyczność polityki fiskalnej – problem formalnego
związania z prognozą jednorocznych działań (zbyt mała szczegółowość sprawia, że prognoza nie ma wielkiego znaczenia, zbyt
duże uszczegółowienie może ograniczać elastyczność);
• być mało realistyczne, jeśli nie zostanie dokonany optymalny wybór horyzontu (prognoza obarczona jest większym błędem, jeśli
horyzont jest dłuższy);
• skutkować rozrostem administracji – planowanie wieloletnie jest
to proces długofalowy, a zarazem kosztowny.
Zastrzeżenia te należy wziąć pod uwagę, decydując się na wprowadzenie planowania wieloletniego do sytemu finansów publicznych. Wydaje się jednak, że znacznie dłuższa jest lista argumentów przemawiających za wdrożeniem planowania wieloletniego
– zwłaszcza w kontekście powiązania go z budżetowaniem zadaniowym. Po pierwsze, dzięki planowaniu wieloletniemu można jasno określić średnioterminową, skumulowaną politykę fiskalną, która
powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w zaprezentowanych celach polityki finansowej oraz konkretnych, skumulowanych celach
fiskalnych lub metodach osiągania tych celów. Dzięki sformułowa-
35
niu w ramach planowania wieloletniego tzw. skumulowanych celów strategicznych, możliwe jest realne i praktyczne formułowanie
celów niższego rzędu, zgodnie z zasadą „od ogółu do szczegółu”,
która sprawdza się również w kontekście metodologii wdrażania
Po drugie, dzięki usankcjonowaniu instytucji planowania wieloletniego dostarczane mogą być rzetelne, średnioterminowe prognozy dochodów oraz wydatków. Szacunki te muszą wskazywać z dużą
dozą dokładności, jakie będą koszty bieżącej polityki w zakresie wydatków w następnych trzech lub czterech latach, a także przychody,
jakich można się spodziewać z utrzymania bieżącej polityki podatkowej. Muszą również wskazywać średnioterminowe skutki finansowe nowej polityki podatkowej oraz polityki w zakresie wydatków.
Kolejnym argumentem za wprowadzeniem planowania wieloletniego (również w połączeniu z budżetem zadaniowym) jest powiązanie ze sobą działań podejmowanych w ramach prowadzonej polityki fiskalnej „od ogółu do szczegółu” i zarazem – „od szczegółu do
ogółu”, służące zapewnieniu zgodności i spójności, czego bardzo
często w horyzoncie rocznym brakuje.
Dobre prognozy wskazują prawidłową wysokość skumulowanego wyniku finansowego (deficytu lub nadwyżki sektora finansów
publicznych) – skumulowane wydatki, łączne przychody oraz bilans
sektora finansów publicznych. Jeżeli prognozy te będą niespójne
z celami finansowymi – występuje konieczność dopasowania bieżącej polityki w zakresie podatków oraz/lub wydatków, a nawet samych celów fiskalnych.
Niewątpliwa przydatność do planowania wieloletniego sprawiła, że w wielu państwach UE od połowy lat 90-tych przeprowadzono adekwatne dostosowania i reformy w zakresie prawa finansów.
Przeprowadzając tego rodzaju zmiany, wzięto pod uwagę w szczególności następujące czynniki:
• konieczność zapewnienia płynnego finansowania i oszczędnego
wydatkowania środków na wieloletnie rządowe programy inwestycyjne;
• zapewnienie przejrzystości wydatków publicznych, zwłaszcza
kwot wydatkowanych na bieżącą działalność administracji publicznej i na inwestycje publiczne;
36
• wieloletni charakter programowania wydatków w budżecie UE
przeznaczonych na realizację polityki strukturalnej;
• potrzebę powiązania zobowiązań, przyjmowanych przez państwa
w Programach Stabilizacji i Konwergencji, z przepisami dotyczącymi tworzenia budżetu państwa;
• konieczność powiązania planowania budżetowego z dynamiką
cyklu ekonomicznego.
Na wybór tych czynników istotny wpływ miały zalecenia zawarte w raportach opracowanych przez OECD, podkreślające nie tylko
wymóg przejrzystości finansów publicznych, ale również konieczność wprowadzenia średniookresowej perspektywy planowania budżetowego oraz konsolidacji wydatków publicznych. Dodatkowo,
w opracowaniach OECD proponuje się stworzenie systemu wydatków tak, aby był on ujęty w formie programów, które będą pokazywały osiągane rezultaty. Każdy etap realizacji danego działania,
finansowanego ze środków publicznych, zakończony być powinien
dokładną analizą. Wdrażanie tych zaleceń jest elementem oceny podejmowanej w trakcie cyklicznych przeglądów gospodarczych przez
ekspertów OECD.
W aneksie 1 do niniejszej publikacji przeanalizowano wieloletnie programowanie i planowanie w wybranych krajach, co pozwoli
zaobserwować charakterystyczne rozwiązania danego kraju w tym
zakresie.
W świetle tego rodzaju podejścia do zagadnienia programowania wieloletniego w „nowych” i „starych” państwach unijnych,
należałoby zastanowić się, jakie rozwiązania należy wprowadzić
w Polsce. Obecnie, zgodnie z obowiązującą ustawą o finansach
publicznych, corocznie uchwalana jest ustawa budżetowa na jeden rok. Przedstawiany jest w niej limit wydatków obowiązujących w danym roku, a załącznik do niej prezentuje wydatki na tzw.
programy wieloletnie. Wiążąca z mocy prawa jest jednak kwota
na dany rok, w którym obowiązuje ustawa, a nie kwota wynikająca z programu, która np. była prezentowana w załączniku do
ustawy budżetowej na rok poprzedni. Ustawa o finansach publicznych wymaga od rządu przedłożenia projektu ustawy budżetowej
wraz z uzasadnieniem, które musi przedstawiać, między innymi,
przewidywany ogólny deficyt sektora finansów publicznych oraz
37
wysokość długu publicznego na dwa lata następne, w stosunku
do roku prezentowanego budżetu. Prognozy te są spójne z aktualizacją Programu Konwergencji (PK), składanego co roku w Komisji Europejskiej. Poza tymi prognozami, PK zawiera podstawowe,
średnioterminowe prognozy zagregowanych wielkości dochodów
i wydatków. Zaznaczyć należy, że projekty współfinansowane ze
środków strukturalnych i spójności oraz niektóre z pozostałych
projektów inwestycyjnych zostały już rozplanowane na wiele lat,
i załączniki do ustawy budżetowej zawierają trzyletnie prognozy
wydatków na takie cele. Przygotowuje się również średnio- i długoterminowe prognozy wydatków na emerytury.
Wszystkie te elementy stanowią niezwykle cenny punkt wyjścia
do planowania wieloletniego i tym samym stanowią solidną i autentyczną bazę do wdrażania budżetowania zadaniowego.
1.5.2. Planowanie strategiczne – priorytetyzacja wydatków
Dobrze przygotowane metodologicznie wieloletnie planowanie jako fundament budżetu zadaniowego może być doskonałym
narzędziem priorytetyzacji wydatków, umożliwiającym podział
środków publicznych pomiędzy te dziedziny, które przyniosą największe korzyści społeczne oraz są zgodne z celami założonymi
w przyjętych strategiach średnio- i długookresowych. Gdy wynikiem przeprowadzenia procedury uzgadniania będzie ujawnienie
konieczności dokonania cięć w wydatkach, wskazane jest, aby cięcia te nie zostały przeprowadzone mechanicznie (np. we wszystkich dziedzinach „jak leci”), ale tam, gdzie spowodują najmniejsze
zakłócenia w realizacji założonych zadań. Z drugiej zaś strony, jeżeli sytuacja gospodarcza i proces uzgodnień ujawni możliwość
zwiększenia wydatków – wspomniana priorytetyzacja może przyczynić się do uniknięcia automatyzmu bądź walki na argumenty
typu „kto silniejszy” – odnośnie do zwiększenia wydatków na określone cele.
Efektywna priorytetyzacja wydatków wymaga, po pierwsze, systematycznego procesu identyfikacji priorytetów rządu, tzn. identyfikacji wyzwań z zakresu polityki społeczno-gospodarczej, na
które należy przeznaczyć największe środki. W krajach, w których
38
(tak jak w Polsce) rozdział zasobów między sektory następuje co
rok, stosowne byłoby wprowadzenie na początku każdego cyklu
przygotowywania budżetu etapu strategicznego, w którym następowałaby weryfikacja priorytetów rządu, przy udziale kluczowych ośrodków decyzyjnych. Rezultaty weryfikacji priorytetów
powinny następnie zostać wykorzystane na pozostałych etapach
procesu przygotowania budżetu. W krajach, w których budżety są
ustalane na kilka lat naprzód, proces ten jest przeprowadzany raczej w dłuższym horyzoncie czasowym, niż corocznie.
Po drugie, efektywna priorytetyzacja wydatków wymaga wskazania cięć, które mogą być konieczne do zrobienia miejsca dla dodatkowych wydatków na nowe priorytety lub niezbędnego zredukowania rosnących wydatków. Warunkiem dojścia do odpowiedniej
priorytetyzacji jest osiągnięcie większej zdolności do weryfikacji
istniejących wydatków dzięki stworzeniu budżetu zadaniowego
oraz wskazywaniu tych zadań, które mają niski priorytet bądź są
nieefektywne, a tym samym mogą mieć obniżone lub stopniowo
zmniejszone finansowanie. Weryfikacja wydatków nie jest procesem łatwym i wymaga posiadania odpowiednich narzędzi – takich
właśnie, jak chociażby planowanie wieloletnie, budżet zadaniowy
– a także towarzyszących temu znacznych mocy analitycznych oraz
opracowania systemu informowania o wynikach, ale powinna być
traktowana jako długoterminowy cel dla Polski.
Trzecim, kluczowym warunkiem udoskonalenia priorytetyzacji
wydatków jest zmniejszenie ograniczeń, które zazwyczaj utrudniają relokację zasobów w tradycyjnych systemach budżetowych. Dla
przykładu, zgodnie z obowiązującymi regulacjami, przy limitowanym systemie zatrudniana pracowników w służbie cywilnej – trudno
jest przenieść pracownika do innego ministerstwa lub na inne stanowisko bez konieczności dokonywania zmian w budżecie państwa,
nie mówiąc już o obniżeniu zatrudnienia w programach, które nie
są priorytetowe.
Jak bardzo istotnym dla efektywnego zarządzania środkami
publicznymi jest wskazywanie w realizowanych zadaniach celów
strategicznych/priorytetowych, a tym samym budowanie pewnej
priorytetyzacji wydatków, świadczą doświadczenia krajów posiadających bardzo dobrze rozwinięte zarówno planowanie wielolet-
39
nie, jak budżet zadaniowy, takich jak Australia, Stany Zjednoczone,
Kanada czy Francja19.
Aby móc jednak mówić o priorytetyzacji wydatków publicznych
przy wykorzystaniu procesu planowania wieloletniego i budżetu zadaniowego niezbędne jest odniesienie się do postawionych w strategiach/programach danego kraju wyznaczonych celów strategicznych, czy też taktycznych, nie mówiąc już o operacyjnych. Strategia jest bowiem koncepcją rozwiązywania określonych problemów
i wyboru określonych działań mających zapewnić państwu osiągnięcie założonych celów. Aby radzić sobie z coraz trudniejszą i bardziej
19
W Australii funkcjonuje Komitet ds. Przeglądu Wydatków Rady Ministrów, od
dawna zajmujący się przeglądem wydatków publicznych w celu identyfikacji dziedzin,
w których możliwe są oszczędności. Poza ministrem finansów w skład tego Komitetu
wchodzą premier oraz kilku najważniejszych ministrów. Komitet ten wzmacnia siłę
ministra i ministerstwa finansów, ponieważ pogłębia zaangażowanie „całego rządu”
w utrzymanie dyscypliny finansowej oraz, kiedy jest to konieczne, umacnia ich wolę
dokonywania poważnych cieć w wydatkach. Komitet ds. Przeglądu Wydatków był
narzędziem gruntownej repriorytetyzacji wydatków w czasie trzech okresów konsolidacji finansowej: w połowie lat 80-tych., w latach 1996-98 oraz w roku 2007 (obecnie
przeprowadzany jest gruntowny przegląd wydatków publicznych). Komitet ds. Przeglądu Wydatków jest wspierany przez ministerstwo finansów, które jest zdolne do
dokonywania analiz polityki oraz kosztów. Kolejnym czynnikiem wspierającym prace
Komitetu było tworzenie, przez ostatnie dwa lata, mechanizmów oceny nowych programów pod kątem efektywności zaangażowanych tam środków publicznych.
W Stanach Zjednoczonych natomiast, administracja dokonała systematycznej
oceny, przy wykorzystaniu budżetu zadaniowego, wyników prawie wszystkich programów rządowych w okresie 5 lat. Począwszy od roku 2003 każdego roku przeprowadzono ocenę 20% programów rządowych. W tym celu ministerstwo finansów
(Biuro ds. Zarządzania i Budżetu) opracowało metodologię systematycznych przeglądów PART, w ramach którego każdy program zostaje oceniony jako efektywny,
umiarkowanie efektywny, lub nieefektywny. Celem oceny było dostarczenie danych
do przygotowania budżetu Prezydenta (propozycji budżetu przedstawianej Kongresowi przez Prezydenta).
Kanada w 2008 r. znajduje się w drugim roku czteroletniego cyklu przeglądu
wszystkich programów rządu federalnego, zobowiązań złożonych przez wybrany rząd,
zamierzonych jako zobowiązania stałe. Proces ten otrzymał nazwę przeglądu strategicznego. W jego ramach poszczególne departamenty są zobowiązane do znalezienia
zarówno możliwości oszczędności, jak i szans inwestycyjnych, opartych na osiąganych
wynikach, które następnie są przedstawiane do rozważenia przez Gabinet.
Francuzi natomiast przyjęli brytyjskie podejście dogłębnego przeglądu wydatków, prowadzące do wyznaczania budżetów wieloletnich. Pierwszy taki przegląd —
la revue générale des politiques publiques — został zainicjowany w czerwcu 2007
i aktualnie jest podsumowywany.
40
niejasną przyszłością, trzeba mieć jej odpowiednią wizję i dostosowany do niej sposób myślenia. Kto nie ma odwagi i zdolności do
tworzenia wizji, a więc wybiegania w przyszłość, nie ma też siły, aby
podejmować wyzwania i odnosić sukcesy.
Strategię powinno się traktować jako instrument optymalizacji
wykorzystania możliwości, istniejących w danej organizacji i jej otoczeniu, a więc i w państwie. Przy czym możliwości te powinno się
wykorzystać w sposób twórczy, tzn. dążyć do możliwie najlepszego skorelowania czynników zewnętrznych z wewnętrznymi w celu
zmniejszenia ryzyka i zapewnienia powodzenia.
W skład systemu strategicznego programowania rozwoju w Polsce wchodzą dokumenty programowe o różnym horyzoncie czasowym, zakresie problemowym, terytorialnym i różnych funkcjach.
Posługując się kryterium horyzontu czasowego dokumenty można
podzielić na długo-, średnio- i krótkookresowe. Programy długookresowe określają wizję i główne kierunki rozwoju w tzw. długim
horyzoncie czasowym (tj. w przedziale 10-20 lat). Priorytety programów średniookresowych powinny wynikać z długookresowych
priorytetów rozwoju, określających zadania oraz sposoby ich realizacji w konkretnych obszarach w perspektywie kilku lat. Natomiast
programy krótkookresowe mają zazwyczaj horyzont czasowy roczny lub dwuletni i charakter operacyjny. Zdarza się, że programy mają
również charakter kroczący, tzn. sukcesywnie przesuwany. Stąd też
pojawiające się różne horyzonty czasowe w strategiach gospodarczych, co jest bezpośrednio powiązane z przyjętymi przez twórców
poszczególnych strategii założeniami okresów realizacji.
Różnorodna konstrukcja powstających dokumentów wynika
w znacznym stopniu z odmienności ich obszarów problemowych
oraz funkcji i okresów realizacyjnych. Jest to także w dużej mierze
związane z brakiem wzorców. Można przyjąć, że wprowadzenie
precyzyjnych standardów w tej dziedzinie zwiększyłoby spójność
programowania społeczno-gospodarczego w skali kraju oraz podniosłoby wartość informacyjno-analityczną opracowywanych dokumentów.
Strategiczne zarządzanie to proces zarządzania nastawiony na
formułowanie i wdrażanie strategii, które zapewniają optymalne
dostosowanie się organizacji do otoczenia i osiąganie jej strategicz-
41
nych celów. Podstawowymi funkcjami zarządzania strategicznego
są: badanie otoczenia, prognozowanie kierunków zmian i rozwoju
zachodzących w nim procesów i zjawisk, analiza sytuacji i możliwości tkwiących wewnątrz sektora finansów publicznych, rozwijanie
własnego potencjału, dokonywanie wyboru i realizowanie określonych związków przedsiębiorstwa z otoczeniem. Dlaczego zarządzanie strategiczne jest elementem całościowego procesu zarządzania
w organizacji? Bowiem jest to proces informacyjno-decyzyjny nastawiony na formułowanie i wdrażanie strategii, co oznacza, że podejmujemy decyzję dla wdrożenia konkretnej strategii. Strategia jest
to określenie celów i zadań w długim okresie funkcjonowania. Cele
możemy podzielić generalnie w sposób następujący :
• cele strategiczne – określane na najwyższym szczeblu i stanowiące zadania dla najwyższego kierownictwa organizacji;
• cele taktyczne – ustalone na średnim szczeblu i odnoszące się do
podzadań dla menedżerów średniego szczebla organizacji;
• cele operacyjne – ustalone na najniższym szczeblu i zazwyczaj
formułowane na poziomie działań dla menedżerów niższego
szczebla organizacji.
Zadania i cele im towarzyszące zawarte w strategiach powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w planowaniu budżetowym, co
w sposób nieomal automatyczny zapewnić powinien budżet zadaniowy20.
1.6. Podsumowanie
Powyżej przedstawiono przesłanki powstania koncepcji budżetu
zadaniowego w kontekście zwiększenia efektywności zarządzania
środkami publicznymi oraz zmian zachodzących w sposobie podejścia do zarządzania w administracji publicznej na świecie. Zarysowano również przesłanki tworzenia budżetu zadaniowego, omówiono
najważniejsze zagraniczne i krajowe definicje, a także zapropono20
Na dzień dzisiejszy cele wieloletnie, na bazie których można dokonać priorytetyzacji wydatków występują w Polsce w kilku formach, z czego dwie są skierowane
bezpośrednio do adresatów zagranicznych, wywierając oczywiście wpływ na krajową
politykę społeczno-gospodarczą. Pozostałe cele wieloletnie mają charakter dokumentów krajowych.
42
wano – rozbudowaną – definicję budżetu zadaniowego jako skonsolidowanego planu wydatków.
Prawidłowości we wdrażaniu budżetu zadaniowego prześledzono na przykładzie wybranych krajów zachodnich, które przyjęły różne strategie implementacji tego mechanizmu zarządzania finansami
publicznymi. Tym samym możliwe stało się zaprezentowanie trzech
stadiów rozwoju budżetu zadaniowego w zależności od stopnia ich
wykorzystania przez władze poszczególnych krajów. Wybór poszczególnych stadiów uzależniony winien być od analizy (omówionych
wcześniej) korzyści i barier związanych z budżetem zadaniowym. Do
tych pierwszych bez wątpienia należy wieloletnie planowanie oraz
planowanie strategiczne.
Reasumując możemy stwierdzić, że:
1. Zadaniowa struktura budżetu jest narzędziem wspomagającym
proces dobrego zarządzania środkami publicznymi, opartym na
zasadach efektywności, oszczędności i skuteczności, a także na
skuteczniejszej realizacji programu przez rząd.
2. Budżet zadaniowy powinien służyć lepszej przejrzystości środków publicznych.
3. Korzyści płynące z budżetu zadaniowego osiągnąć można dopiero po kilku latach. Trzeba bowiem pamiętać i podkreślić, że proces wdrażania budżetu zadaniowego (oraz planowania zadaniowego) trwa co najmniej kilka lat i w pierwszym okresie nie przynosi zasadniczych oszczędności w wydatkach państwa. Wiąże się
natomiast z koniecznością stworzenia specjalistycznego zespołu
urzędników zaangażowanych w proces tworzenia budżetu zadaniowego.
4. Stopniowe tworzenie zadaniowego ujęcia wydatków budżetu
państwa (lub wszystkich środków publicznych) powinno być powiązane z przygotowaniem systemu wieloletniego planowania
budżetowego.
5. Zadaniowy plan wydatków jednostek sektora finansów publicznych powinien oznaczać zintegrowanie programów/strategii
rządowych ze strukturą budżetu. Program/strategia powinien
opierać się na dokumentach o wymiarze strategicznym oraz
o horyzoncie średniookresowym. Właściwy minister (czy inny
dysponent) byłby odpowiedzialny za zawartość merytoryczną
43
programu, za ustalenie celów, przedstawienie mierników ich wykonania, ustalenie części składowych programu – zadań czy podzadań – oraz celów szczegółowych. Natomiast w Ministerstwie
Finansów powinny zostać stworzone narzędzia umożliwiające
koordynację tego procesu.
6. Budżet zadaniowy powinien opierać się właśnie na tych trzech
solidnych filarach – zadaniach, celach i miernikach (patrz schemat 1). Temu właśnie zagadnieniu poświęcone będą trzy kolejne
rozdziały niniejszej publikacji.
Schemat 1. Filary budżetu zadaniowego
Budżet zadaniowy
Zadania
Źródło: Opracowanie własne.
44
Cele
Mierniki
Rozdział II
Budżet zadaniowy jako narzędzie poprawy alokacji
środków publicznych
Stan isław O w siak, Kat arz y na S t a b r y ł a -C h u dz i o
2.1. Definicja zadania
W ujęciu merytorycznym zadanie stanowi elementarną, a zarazem
centralną kategorię budżetu opracowanego w sposób nowatorski.
Najważniejszą cechą zadania jest to, że obejmuje ono działalność
jednorodną. Ta cecha pozwala określić w sposób jasny cel realizacji
zadania, stopień jego wykonania (efekt), ponoszone koszty. Jednorodność działalności, ujętej w zadaniu, pozwala na kategoryzację
zadań według różnych kryteriów, przy czym najważniejsze z nich
to kryterium przedmiotowe. Kategoryzacja zadań według określonych kryteriów łączy się ściśle z ich nazwami. Złożoność działalności
ujmowanej w zadania może zmusić do wyodrębniania podzadań.
Rozwiązanie takie podyktowane jest przejrzystością całego budżetu
państwa, który w innym razie obejmowałby nadmierną liczbę zadań
i mógłby stanowić problem przy podejmowaniu decyzji podmiotów
procesu budżetowego, zwłaszcza polityków. Formułowanie podzadań nie może jednak naruszać kardynalnych zasad obowiązujących
przy posługiwaniu się budżetem zadaniowym, a mianowicie zasady jednorodności działalności objętej zadaniem oraz zasady jednoznacznej podmiotowej odpowiedzialności za całe realizowane zadanie lub za jego wyodrębnioną część.
Ze względu na potrzeby wdrożenia koncepcji budżetu zadaniowego oraz prowadzone eksperymenty w tym zakresie, konieczne
było uściślenie pojęcia zadania. W Polsce w ujęciu formalno-prawnym definicja zadania została po raz pierwszy podana w Rozporządzeniu Ministra Finansów (tzw. nocie budżetowej) z dnia 18 maja
2007 r., o szczegółowych zasadach opracowywania materiałów do
projektu ustawy budżetowej na rok 200821. W nocie tej stwierdzono,
21
Dz. U. Nr 94, poz. 628 z dnia 30 maja 2007 r.
45
że zadania tworzą główną jednostkę klasyfikacji budżetowej i grupują wydatki według celów, w tym według celów szczegółowych.
Zdefiniowanie zadań należy do jednego z najtrudniejszych wyzwań nowatorskiego podejścia do wykorzystania budżetu w zarządzaniu. Wynika to z faktu, że w rzeczywistości nie jest wcale łatwo
wyodrębnić jednorodną działalność, gdyż różne obszary aktywności
władz publicznych zachodzą na siebie. Stąd też rzeczą naturalną
jest to, że definicja zadania w polskiej metodologii jest sukcesywnie modyfikowana. Biorąc pod uwagę doświadczenia zdobyte przy
formułowaniu zadań w budżecie państwa w 2007 roku w nocie
budżetowej w 2008 roku, zadanie zdefiniowano jako „zespół działań, realizowanych przez jedną lub kilka instytucji, finansowanych
z budżetu państwa lub innych źródeł publicznych, którego celem
jest osiągnięcie określonego ilościowo lub jakościowo efektu. Zadanie obejmuje całość wykonywanych lub zlecanych przez jednostki
podsektora rządowego w danej dziedzinie działań, pogrupowanych
w podzadania”. Przytoczona definicja zadania nawiązuje więc do
definicji przedstawionej w nocie budżetowej na rok 2007, co ułatwiło dysponentom właściwe rozumienie zadań w zakresie swoich
funkcji.
W podanych zarówno w 2007 r. jak i 2008 r. definicjach zadania, uwagę zwracają inaczej rozłożone akcenty. W definicji, którą
obecnie posługujemy się w Polsce wyeksponowane zostało działanie podmiotu (jednego lub kilku) dla realizacji danego zadania.
Podejście to jest charakterystyczne dla budżetu zadaniowego, gdyż
realizacja określonego zadania dokonuje się „w poprzek” układu organizacyjnego (instytucjonalnego). W innym przypadku skuteczność
budżetu zadaniowego jest z góry ograniczona.
Struktura budżetu zadaniowego może być kształtowana w różny
sposób, o czym świadczą omówione w dalszej części pracy przykłady formułowania zadań w różnych krajach. W ujęciu abstrakcyjnym
wyłaniają się dwie ważne kwestie związane z budową (strukturą)
budżetu zadaniowego. Pierwsza dotyczy liczby szczebli decyzyjnych,
zaś druga – odróżniania działalności powtarzalnej (bieżącej) od
działalności nowej.
Istotne jednak jest, aby zachowana była zarówno spójność klasyfikacyjna poszczególnych jednostek, jak też przejrzysty hierarchicz-
46
Budżet zadaniowy jako narzędzie poprawy...
ny układ zadań. Kwestią uznaniową jest liczba poziomów (szczebli)
jednostek klasyfikacyjnych. Dylemat polega na tym, czy rozbudowywać strukturę budżetu zdaniowego w układzie pionowym, czy
raczej ograniczać liczbę szczebli klasyfikacyjnych, a więc spłaszczać
strukturę. Konsekwencją rozbudowanej w układzie pionowym struktury budżetu zadaniowego jest możliwość detalizowania zadań, co
nadaje zadaniom bardziej jednorodny charakter. Jest to ważne dla
ścisłego powiązania zadania z jego wykonawcą.
Fundamentalnym problemem dla skutecznego wykorzystywania
zalet metody budżetu zadaniowego jest wyodrębnienie zadań wykonywanych w sposób powtarzalny i zadań nowych. Wyodrębnienie
to nie oznacza, że zadania powtarzalne będą realizowane w tradycyjny sposób, że nie będą poddawane kryteriom stosowanym przy
budżecie zadaniowym, np. pomiarowi efektów ich działalności.
Wyodrębnianie nowych zadań/podzadań ma tę zaletę, że pokazuje
priorytety w danym okresie budżetowym, co jest zawsze konieczne
przy ograniczonych środkach budżetowych. Rozróżnienie takie byłoby wielce przydatne dla decydentów (polityków). Innym rozwiązaniem byłoby rozróżnienie zadań kontynuowanych od zadań nowych ujętych w programy, które miałyby określony czas realizacji. Po
uzyskaniu postępu w danej dziedzinie objętej programem zadania
realizowane byłyby w sposób rutynowy.
Modelowa struktura budżetu zadaniowego może przedstawiać
się następująco:
1. funkcje państwa w danym obszarze działalności (np. zarządzanie
finansami państwa),
1.1. zadania wyznaczające podstawowe rodzaje działalności (np. zarządzanie długiem publicznym),
1.1.1. podzadania rutynowe (np. bieżąca obsługa długu Skarbu
Państwa),
1.1.2. podzadania nowe (np. zmiana struktury instrumentów dłużnych).
Strukturę budżetu zadaniowego można pogłębiać poprzez formułowanie zadań jeszcze bardziej szczegółowych, jednak ich mnożenie na poziomie ustawy budżetowej nie byłoby uzasadnione. Przy
stosowaniu metody budżetu zadaniowego trzeba odróżnić zadania
o charakterze merytorycznym od zadań operacyjnych. W innym
47
razie formułowanie zadań sprowadzone zostałoby ad absurdum.
Zadaniem budżetowym byłby np. zakup materiałów związanych
z realizacją danego zadania. Jeżeli zasady budżetu zadaniowego
będą realizowane konsekwentnie, to wszystkie procesy (działania)
związane z realizacją zadania zostaną poddane rygorom tej metody, a więc optymalizacji zakupów materiałów z dokonaniem alternatywnych ścieżek. To, czy zasady (idee) budżetu zadaniowego są
respektowane w ramach działalności podmiotów odpowiedzialnych
za realizację zadań, znajdzie wyraz przy ocenie efektywności wydatków publicznych badanej przy pomocy zestawu mierników.
Według nowej klasyfikacji budżetowej, budżet zadaniowy został
podzielony na:
- funkcje – wydatki z danego obszaru działalności państwa,
- zadania – jako drugi szczebel klasyfikacji, który wyznacza podstawowe kierunki działania w obrębie funkcji,
- podzadania – najniższy szczebel klasyfikacji decydujący o przeznaczeniu wydatków,
- działania – zadania i podzadania mogą być podzielone na poszczególne działania, których nie ujmuje się jednak w budżecie państwa
ze względu na zbyt dużą szczegółowość. Wyodrębnienie ich przez
dysponentów jest jednak niezbędne, ponieważ ułatwia realizację
zadań budżetowych i pozwala na koordynację prac.
W tym kontekście warto zwrócić uwagę na sposób definiowania
zadań w praktyce unijnej. Według Dyrekcji ds. Budżetu Komisji Europejskiej22: zadanie, to zespół działań z określonymi celami i przypisanymi środkami. Każde zadanie związane jest tylko z jednym obszarem polityki. W opisie zadań formułowanych przez poszczególne
Dyrekcje Generalne Komisji Europejskiej powinny znaleźć się następujące informacje23:
- informacje na temat osiągnięcia wcześniej ustalonych celów
i mierników,
22
Evaluating EU Activities. A practical guide for the Commission services, Office
for Official Publications of the European Communities, European Commission 2004,
s. 101.
23
Art. 33, ust. 2 pkt. d Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM nr1605/2002)
z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz. U. nr 248 z 2002 r.).
48
- pełne uzasadnienie oraz podejście oparte na analizie kosztów
i korzyści dla proponowanych zmian w poziomie środków,
- jasne uzasadnienie interwencji na szczeblu UE z uwzględnieniem
m.in. zasady pomocniczości,
- informacje o miernikach wykonania w odniesieniu do działania
z poprzedniego roku oraz o miernikach wykonania na rok bieżący.
Jak można wyraźnie dostrzec, polska definicja i interpretacja zadania budżetowego jest spójna z wytycznymi Komisji Europejskiej,
co świadczy o próbie stworzenia w Polsce budżetu zadaniowego
w oparciu o wcześniej wyznaczone wzorce. Jednakże analiza praktyki innych krajów bądź nawet Komisji Europejskiej prowadzi do
wniosku, że modelowe rozwiązania nie w pełni są przestrzegane.
Wynika to ze wspomnianej złożoności materii, w której definiowane
zadania dotyczą różnic w strukturze organizacyjnej podmiotów budżetowych. Dlatego w polskich regulacjach powinny znaleźć się nie
tylko precyzyjne wskazówki potrzebne do budowy struktury zadaniowej, ale także komentarze lub kodeks dobrych praktyk, pozwalające na konfrontację uregulowań prawnych z praktyką.
Prace nad wdrożeniem budżetu zadaniowego na szczeblu państwa trwają w Polsce od roku 2006. Nawet w tym krótkim okresie
dokonały się istotne zmiany w formularzach stanowiących podstawę
planowania zadań budżetowych. Jest to wyrazem modyfikacji struktury zadaniowej oraz uszczegółowienia definicji w celu doskonalenia techniki zadaniowej. Obserwacja wymienionych zmian świadczy
o poszukiwaniu jak najlepszych rozwiązań w tym zakresie.
2.2. Przykłady formułowania zadań – doświadczenia
polskie
W Polsce trwają prace nad budżetem zadaniowym państwa, który
ma w przyszłości zastąpić budżet przygotowywany metodą tradycyjną.
Wprawdzie od połowy lat 90. XX wieku budżet zadaniowy próbowano
zastosować na poziomie jednostek samorządu terytorialnego, jednak
udało się tego dokonać w niewielkiej liczbie tych jednostek, głównie
w dużych miastach, m. in. w Krakowie, Szczecinie i Poznaniu.
Począwszy od 2007 roku dysponenci, którzy zostali stopniowo
włączeni w proces budowy budżetu zadaniowego, starali się doko-
49
nać zmian w formułowaniu zadań tak, aby najlepiej, czyli w sposób
zrozumiały i przejrzysty, oddawały one zakres dostarczanych obywatelom przez państwo. Początkowo w ustawach budżetowych na rok
2007 i 2008 dokonano podziału zadań w obrębie części klasyfikacji
tradycyjnej. Jednak już we wspomnianym raporcie o budżecie zadaniowym na rok 2008 zwrócono uwagę, że wiele zadań dysponentów głównych jest ściśle ze sobą powiązanych (tzw. powiązanie horyzontalne), co wymaga współpracy czasem nawet kilku resortów.
W efekcie, w projekcie ustawy budżetowej na rok 2009 stworzono
nowy podział w oparciu o funkcje, w którym znalazły się zadania realizowane przez różne podmioty. Jest to ważna zmiana, świadcząca
jednocześnie o trudnościach pojawiających się wraz z kategoryzacją
działalności podmiotów budżetowych. Z tego względu warto zaprezentować istotę tych zmian (tabela 3).
Tabela 3. Formułowanie zadań na przykładzie części Nauka w okresie 20082009.
50
2008
Część: Nauka
Zadanie 1. Rozwój ogólny
polskiej nauki
2009
Funkcja: Wspieranie rozwoju polskiej nauki
Zadanie 10.1. Prowadzenie badań naukowych
Podzadania:
1.1. Badania naukowe
1.2. Zwiększenie potencjału
badawczego jednostek naukowych
1.3. Rozwój kadry naukowej
1.4. Wzmocnienie kompetencji kadr systemu B+R
1.5. Obsługa zadania
Podzadania:
10.1.1. Badania naukowe
10.1.2. Działalność naukowo-badawcza
w zakresie problematyki wymiaru sprawiedliwości
10.1.3. Rozwój nauki poprzez wdrażanie
wyników projektów badawczych
10.1.4. Opinie i ekspertyzy na potrzeby
sądów powszechnych i jednostek organizacyjnych prokuratury
10.1.5. Program wieloletni „Polskie Sztuczne Serce”
10.1.6. Zwiększenie potencjału ludzkiego
i badawczego jednostek naukowych
Zadanie 10.2. Wzmocnienie badań naukoZadanie 2. Wzmocnienie
badań naukowych służących wych służących praktycznym zastosowapraktycznym zastosowaniom niom
Podzadania:
2.1. Wsparcie dziedzin badawczych preferowanych
dla rozwoju społeczno-gospodarczego
2.2. Wsparcie badań stosowanych i prac rozwojowych
na rzecz przedsiębiorców
2.3. Programy strategiczne
2.4. Rozwój instytucji otoczenia biznesu działających
na rzecz współpracy nauki
z gospodarką i marketing
badań naukowych
Zadanie 3. Infrastruktura
nauki polskiej
Podzadania:
10.2.1. Wsparcie badań stosowanych
i prac rozwojowych dla rozwoju społeczno
-gospodarczego
10.2.2. Program wieloletni – Poprawa
bezpieczeństwa i warunków pracy – I etap
(CIOP)
10.2.3. Program wieloletni – Polskie
Sztuczne Serce
10.2.4. Program wieloletni - Doskonalenie
systemów rozwoju innowacyjności w produkcji i eksploatacji w latach 2004-2008
(RADOM)
10.2.5. Badania naukowe w dziedzinie
obronności
Zadanie 10.3. Rozbudowa infrastruktury
nauki polskiej
Podzadania:
3.1. Inwestycje budowlane
i aparaturowe
3.2. Rozbudowa i utrzymanie infrastruktury informatycznej nauki
Zadanie 4. Upowszechnianie, promocja oraz popularyzacja nauki
Podzadania:
10.3.1. Inwestycje wspierające badania
naukowe
10.3.2. Rozbudowa i utrzymanie infrastruktury informatycznej nauki ORAZ
Zadanie 10.5. Informatyzacja działalności
i budowa społeczeństwa informacyjnego
Zadanie 10.4. Upowszechnianie, promocja
oraz popularyzacja nauki
Podzadania:
4.1. Upowszechnianie osiągnięć nauki
4.2. Promocja i popularyzacja nauki
Podzadania:
10.4.1. Ocena stanu rozwoju dyscyplin
naukowych oraz placówek naukowych, jak
i podejmowanie stanowisk ważnych dla
kraju również we współpracy z władzami
lokalnymi
10.4.2. Program wieloletni - Ekspozycja
Centrum Nauki Kopernik
10.4.3. Poszerzanie wiedzy o nauce polskiej oraz wzbogacanie kultury narodowej
10.4.4. Rozwój współpracy naukowej z zagranicą
10.4.5. Wsparcie działalności międzynarodowych instytutów Polskiej Akademii Nauk
51
Zadanie 5. Organy opiniodawczo-doradcze
PRZENIESIONO DO
FUNKCJI 22
Podzadania:
5.1. Rada Nauki, zespoły
powoływane przez Ministra
oraz kontrole
Zadanie 6. Tworzenie i koordynacja polityki
PRZENIESIONO DO
FUNKCJI 22
Podzadania:
6.1. Obsługa techniczna
działania Ministerstwa
Źródło: Raport Budżet zadaniowy na rok 2008, Tom I, Rada Ministrów, Warszawa 2007; Uzasadnienie do ustawy budżetowej na rok 2009 w układzie
zadaniowym, Rada Ministrów, Warszawa 2008.
Cechą charakterystyczną przedstawionej ewolucji układu budżetu zadaniowego, na przykładzie obszaru Nauka, jest konkretyzacja
zadań oraz wzmocnienie koordynacyjnej roli głównego dysponenta
środków budżetowych. W raporcie budżetu zadaniowego na rok
2008, obowiązkiem każdego dysponenta części budżetowej było formułowanie i koordynacja polityki w zakresie realizowanych zadań.
W koncepcji budżetu zadaniowego stworzonego wiosną 2008 r.
wyodrębniono funkcję nr 22: Tworzenie i koordynacja polityki. Została ona utworzona:
• dla działań, mających charakter wspólny (ogólny);
• dla zadań realizowanych w ramach całej części budżetowej lub
całej jednostki realizującej zadania nie dające się zmierzyć oraz
przypisać do poszczególnych zadań;
• w przypadkach ekonomicznie uzasadnionych.
Wspomniane wyżej zadania dotyczą obszaru zarządzania jednostką
oraz obsługi administracyjnej i technicznej dysponenta, m.in.: merytorycznej koordynacji działalności dysponenta, wynagrodzeń i świadczeń
na rzecz pracowników, książek, prenumerat, abonamentów, wydatków
związanych z organizacją szkoleń wewnętrznych, usług zewnętrznych
związanych z serwisem i naprawą sprzętu (maszyn, drukarek, kopiarek,
52
faksów, sprzętu komputerowego, samochodów), wydatków związanych
z zakupem sprzętu informatycznego (licencji, oprogramowania, wyposażenia biura w meble i sprzęt biurowy – kopiarki, faksy, niszczarki, aparaty
cyfrowe, dyktafony), wydatków związanych z wynajmem i dzierżawą
(np.: czynsze, dzierżawy środków trwałych, wynajem samochodów).
Aby wyeksponować zmiany, które nastąpiły w formułowaniu zadań w latach 2008-2009, posłużymy się przykładem części Zdrowie,
co ilustruje tabela 4.
Tabela 4. Formułowanie zadań na przykładzie części Zdrowie w okresie 20082009.
2008
Część 46: Zdrowie
Zadanie 1. Świadczenia
i programy finansowane
z budżetu państwa
2009
Funkcja 20: Organizacja opieki zdrowotnej
i polityka zdrowotna
Zadanie 20.1. Zapewnienie dostępu do
świadczeń opieki zdrowotnej
Podzadania:
1.1. Świadczenia wysokospecjalistyczne finansowane
z budżetu państwa
1.2. Realizacja programów
polityki zdrowotnej ważnych
dla zdrowia społeczeństwa
1.3. Rozwój Ratownictwa
Medycznego
Zadanie 20.2. Promocja zdrowia
Zadanie 2. Kształcenie kadr
medycznych oraz rozwój
Podzadania:
nauki
20.2.1. Ochrona i promocja na rzecz osób
niepełnosprawnych
Podzadania:
20.2.2. Realizacja przez państwową in2.1. Kształcenie kadr mespekcję sanitarną zadań z zakresu promodycznych w uczelniach mecji zdrowia
dycznych
2.2. Kształcenie podyplomo- 20.2.3. Realizacja zadań edukacyjno-informacyjnych z zakresu programów zdrowotwe kadr medycznych
nych państwa dot. uzależnień
2.3. Wspomaganie procesu
20.2.4. Szkolenie personelu medycznego
kształcenia kadr medycz(kształcenie personelu medycznego zgodnych, wykonywania zawonie z postanowieniami ustawy z dnia
dów medycznych oraz roz30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki
wój nauki
Zdrowotnej)
53
Zadanie 3. Nadzór sanitarno
-epidemiologiczny i środowiskowy oraz promocja
zdrowia
Zadanie 20.5. Nadzór sanitarno-epidemiologiczny
Podzadania:
20.5.1. Realizacja przez Państwową Inspekcję Sanitarną zadań z zakresu zdrowia
publicznego
20.5.2. Zakup szczepionek zgodnie z kalendarzem obowiązkowych szczepień
ochronnych
20.5.3. Ochrona zdrowia przed szkodliwym wpływem czynników środowiskowych
20.5.4. Tworzenie i utrzymywanie rezerw
państwowych
Podzadania:
3.1. Realizacja przez Państwową inspekcję Sanitarną
zadań z zakresu zdrowia
publicznego
3.2. Zakup szczepionek
zgodnie z kalendarzem
szczepień ochronnych
3.3. Ochrona zdrowia przed
szkodliwym wpływem czynników środowiskowych
Zadanie 4. Realizacja polityki Zadanie 20.3. Realizacja polityki lekowej
państwa
lekowej państwa
Podzadania:
20.3.1. Nadzór farmaceutyczny
Podzadania:
Zadanie 20.4. Nadzór nad jakością i ob4.1. Rejestracja produktów
rotem produktami leczniczymi, wyrobami
leczniczych, wyrobów memedycznymi i produktami biobójczymi
dycznych i produktów bioPodzadania:
bójczych
4.2. Nadzór farmaceutyczny 20.4.1. Rejestracja produktów leczniczych,
4.3. Realizacja polityki zdro- wyrobów medycznych i produktów biobójczych
wotnej w zakresie dostępu
do leków
Zadanie 5. Tworzenie i koordynacja polityki
PRZENIESIONO DO
FUNKCJI 22
Podzadania:
5.1. Nadzór nad NFZ
5.2. Opis i wycena procedur
medycznych
5.3. Obsługa Urzędu Ministra Zdrowia oraz jednostek
podległych i nadzorowanych
5.4. Rozwój systemu ochrony
zdrowia, współpraca międzynarodowa
Źródło: opracowanie własne na podst. Raportu Budżet zadaniowy na rok 2008,
Tom I, Rada Ministrów, Warszawa 2007; Uzasadnienie do ustawy budżetowej
na rok 2009 w układzie zadaniowym, Rada Ministrów, Warszawa 2008.
54
W tabeli 4 zwracają uwagę różnice w definiowaniu zadań w roku
2008 i w roku 2009. Pierwsza różnica polega na ujęciu w 2009 roku
zadania Kształcenie kadr medycznych oraz rozwój nauki w obrębie
funkcji Wspieranie rozwoju polskiej nauki oraz Działalność edukacyjna, wychowawcza i opiekuńcza państwa. Ponadto w projekcie
uzasadnienia do ustawy budżetowej na 2009 rok, między innymi,
rozdzielono zadanie Realizacja polityki lekowej państwa na: Realizacja polityki lekowej państwa oraz Nadzór nad jakością i obrotem
produktami leczniczymi, wyrobami medycznymi i produktami biobójczymi. Przy analizie zmienionej struktury zadań mogą powstać
wątpliwości odnośnie uzasadnienia, do tworzenia dodatkowych zadań. W 2009 roku zarówno zadanie 20.3. Realizacja polityki lekowej
państwa jak i zadanie 20.4. Nadzór nad jakością i obrotem produktami leczniczymi, wyrobami medycznymi i produktami biobójczymi
zawierają tylko po jednym podzadaniu (odpowiednio: podzadanie
20.3.1. Nadzór farmaceutyczny i podzadanie: 20.4.1. Rejestracja
produktów leczniczych, wyrobów medycznych i produktów biobójczych). Kolejne zmiany i udoskonalenia zawierają pewne ryzyko.
Należy bowiem pamiętać, że zbyt często dokonywane zmiany w kategoryzacji zadań utrudnią dokonywanie porównań stopnia realizacji danego celu przy stosowanych w ramach budżetu zadaniowego
kryteriach.
2.3. Kwestia ilości zadań realizowanych przez dysponentów
W polskich warunkach podstawowym funduszem publicznym
jest budżet państwa, przy czym rola budżetu państwa w alokacji
środków publicznych w okresie transformacji ulegała istotnemu
zmniejszeniu (tabela 5). Zmiana ta jest wynikiem reaktywowania
samorządu terytorialnego oraz jego rozwoju, czego wyrazem było
powstanie (w roku 1999) powiatów i województw samorządowych.
W konsekwencji zwiększyła się rola jednostek samorządowych w realizacji zadań publicznych, a więc i ich udział w alokacji finansowych
środków publicznych. Jest zatem oczywiste, że metoda budżetu zadaniowego musi być także stosowana na szczeblu samorządowym,
jakkolwiek gospodarka finansowa samorządów charakteryzuje się
55
pewną specyfiką. Na niektóre jej cechy zwrócimy uwagę w kontekście metody budżetu zadaniowego.
Tabela 5. Wydatki jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu transferów wzajemnych w wybranych latach okresu 1995-2007 (w %)
Wyszczególnienie
Budżet państwa
Państwowe fundusze celowe
Agencje państwowe
Państwowa gospodarka
pozabudżetowa
Kasy Chorych/NFZ
Budżety samorządowe
Samorządowe fundusze
celowe.
Pozostałe
Razem
1995
43,6
38,6
2,4
2000
24,3
36,1
1,3
2005
25,8
32,4
1,3
0,7
2006
25.0
33,3
1,1
0,5
2007
27,5
31,5
1,4
0 ,5
10,8
-
8,1
22,5
0,4
3,6
22,0
0,3
8,0
23,2
0,7
8,3
22,9
0,7
13,9
100,0
8,2
100,0
7,7
100,0
4,6
7,3
100,0 100,0
Źródło: Sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za
odpowiednie lata.
Zadania administracji centralnej koncentrują się wokół następujących obszarów:
1. wydatków na podstawowe zadania państwa (bezpieczeństwo
publiczne, organy władzy, kontroli i sądownictwa, wymiar sprawiedliwości, obrona narodowa, administracja publiczna) i koszty
obsługi długu publicznego,
2. wypłat świadczeń z ubezpieczenia społecznego i wydatków o charakterze socjalnym (dotacje do FUS i KRUS, wypłaty dla żołnierzy
i funkcjonariuszy, uposażenie sędziów w stanie spoczynku, dotacje
do Funduszu Alimentacyjnego, Funduszu Pracy, Funduszu Kombatantów, finansowanie z budżetu składek na ubezpieczenia zdrowotne, zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze),
3. wydatków na naukę i edukację, ochronę zdrowia, kulturę, ochronę dziedzictwa narodowego, kulturę fizyczną i sport,
4. wydatków na gospodarkę (infrastruktura transportowa, budownictwo, handel, usługi, rolnictwo i łowiectwo, leśnictwo, rybołówstwo
i rybactwo, górnictwo i kopalnictwo, przetwórstwo przemysłowe),
56
5. wydatków związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej.
Struktura wydatków w 2009 roku według podstawowych grup
wydatkowych w porównaniu do roku ubiegłego nie uległa istotnej
zmianie i została przedstawiona w poniższej tabeli.
Tabela 6. Struktura wydatków budżetu państwa w 2009 roku (według podstawowych grup ekonomicznych)
Rodzaje wydatków
Dotacje i subwencje
Świadczenia na rzecz osób fizycznych
Wydatki bieżące jednostek budżetowych
Wydatki majątkowe
Obsługa długu publicznego
Środki własne Unii Europejskiej
Finansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej
RAZEM
w%
42,8
6,3
17,3
5,7
10,2
3,9
13,7
100,0
Źródło: Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na rok 2009, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2008.
Największą grupę wydatków stanowią dotacje i subwencje, co
świadczy o istotnej roli funkcji redystrybucyjnej budżetu państwa
i konieczności dofinansowania pozostałych podmiotów sektora finansów publicznych. Należy także zwrócić uwagę na istotny wzrost
wydatków na finansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej (z 2,1% w 2006 roku do 13,7% w 2009 roku). Oprócz
wprowadzonej w 2007 roku zmiany polegającej na włączeniu do
budżetu państwa środków pochodzących z Unii Europejskiej, istotny wzrost odnotowano w grupie wydatków związanych z krajowym
wkładem finansowania projektów, realizowanych w ramach programów operacyjnych współfinansowanych także ze środków Unii
Europejskiej. Fakt ten można ocenić pozytywnie, bowiem proces
ewaluacji i selekcji projektów unijnych pozwala na wybór rozwiązań
najbardziej efektywnych, pozwalających na racjonalne wydatkowanie środków publicznych.
57
Z przedstawionej wcześniej charakterystyki metodologii budżetu
zadaniowego wynika, że fundamentalnym warunkiem poprawy efektywności alokowanych środków publicznych jest precyzyjne określenie zadań oraz połączenie ich z podmiotami realizującymi te zadania.
Należy podkreślić, że pełne wykonanie zadania nie musi warunkować
osiągnięcia zamierzonego celu, dlatego przy konstrukcji budżetu zadaniowego dobór mierników powinien odzwierciedlać nie tylko stopień realizacji celu i powstanie odpowiedniego produktu, ale przede
wszystkim planowanego rezultatu i wysokości poniesionych kosztów.
Przykładem może być zadanie polegające na zorganizowaniu szkoleń
dla osób bezrobotnych. Produktem stanie się liczba przeszkolonych
osób, co jeszcze nie oznacza, że wszystkie te osoby znajdą pracę. Dopiero rezultat w postaci liczby zatrudnionych spośród danej grupy
osób przeszkolonych stanie się podstawą oceny osiągnięcia celu24.
Osoby odpowiedzialne za przygotowanie części budżetu zadaniowego są zobligowane do aktualizowania lub wprowadzania nowych zadań w zależności od priorytetów ustalonych przez najwyższe
władze. Szczególny nacisk musi być położony na odpowiedzialność
pracowników (resortów lub jednostek) za poszczególne funkcje, zadania i podzadania. Każda osoba zajmująca się danym elementem
powinna być wymieniona z imienia i nazwiska. To właśnie na niej
winna spoczywać odpowiedzialność za prawidłowe opracowanie
zadania25. Każde zadanie musi zostać dokładnie opisane. Chodzi
nie tylko o charakterystykę samych działań, ale również o przedstawienie zamierzonego celu (produktu), możliwych wariantów jego
osiągnięcia, mierników pozwalających określić stopień realizacji celu
(rezultaty), czasu wykonania, harmonogramu i kosztów. Wspomniane elementy pozwalają na grupowanie zadań według ich ważności
w obrębie założonych przez Radę Ministrów priorytetów.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że zadania państwa w stosunku
do obywateli realizowane są nie tylko na poziomie centralnym, ale
również znacząca ich część ma miejsce na poziomie lokalnym. Z tego
też względu analizując zadania realizowane na najwyższym szczeblu
24
Por.: R. D. Lee, R. W. Johnson, Public Budgeting Systems, Aspen Publishers,
Inc., Gaithersburg, Maryland 1994, s. 86-87.
25
P. Swianiewicz, Planowanie budżetowe w jednostkach samorządu terytorialnego – teoria i praktyka, „Finanse Komunalne” 2004, nr 6, s. 10.
58
władz publicznych zauważmy, że część z nich jest wykonywana przez
władze samorządowe. Dobrymi tego przykładami mogą być ochrona
zdrowia, ochrona środowiska, ład przestrzenny, edukacja, infrastruktura. Różnica sprowadza się do skali zadań na szczeblu centralnym
oraz szczególnej odpowiedzialności administracji rządowej za wszystkie sfery życia społecznego i publicznego. Ta szczególna odpowiedzialność wynika z prerogatyw władz centralnych oraz ich zdolności
(także finansowych) do rozwiązywania problemów ponadlokalnych.
Podział zadań między szczebel centralny (rządowy) a szczebel samorządowy (regionalny i lokalny) wynika przede wszystkim z przyjętego przez dane państwo modelu (unitarnego, regionalnego lub
federacyjnego). Jednak w ramach danego modelu państwa występować może różny podział zadań, co związane jest z kolei z zakresem centralizacji i decentralizacji funkcji państwa. Z punktu widzenia finansów publicznych współcześnie preferowana jest doktryna
jednorodnego państwa, czego wyrazem jest koncepcja spójnego
sektora finansów publicznych (General Government). Pozostawiając
na boku teoretyczne przesłanki takiego podejścia do państwa, a ściślej do jednolitych władz publicznych, zaznaczymy tylko, że cechą
wspólną dla władz centralnych i lokalnych jest identyczne źródło finansowania ich działalności – daniny publiczne. Ponadto w ramach
ustroju władz publicznych występuje system powiązań finansowych
pomiędzy różnymi szczeblami władz, czego zewnętrznym wyrazem są transfery finansowe, udziały władz lokalnych w dochodach
władz centralnych oraz subwencje na prowadzenie działalności
władz lokalnych. Wynika z tego, że stosowanie nowatorskich narzędzi zarządzania działalnością władz publicznych ma charakter
uniwersalny. Przemawia za tym publiczny charakter środków finansowych stawianych do ich dyspozycji i konieczność ich racjonalnego
wykorzystywania. Co więcej, władze samorządowe, a zwłaszcza lokalne, znajdują się w szczególnej sytuacji pod względem możliwości
efektywnego wykorzystania ograniczonych środków finansowych.
Wynika to na ogół z lepszego rozpoznania potrzeb mieszkańców,
możliwości dokładniejszego adresowania wydatków, kontroli wydatków itd. Nie przypadkowo więc w Polsce eksperymenty – o czym
już wspominaliśmy – z budżetem zadaniowym rozpoczęte zostały
już w pierwszych latach transformacji ustrojowej w gminach.
59
Należy pamiętać, że budżet jednostek samorządu terytorialnego posiada pewne cechy i spełnia funkcje, które inaczej postrzegane są w budżecie państwa. Budżet samorządowy tworzony jest z myślą o społeczności lokalnej, która, zgodnie z zasadą jawności, jest poinformowana
o działaniach organów władzy samorządowej w zakresie gospodarki
finansowej, zatem budżet samorządowy stanowi narzędzie komunikacji
organów władzy lokalnej ze społecznością danego terytorium26. Wśród
funkcji budżetu jednostki samorządu terytorialnego, oprócz tradycyjnych
funkcji, dotyczących także budżetu państwa, można wymienić27:
− funkcję zarządzania – wynikającą z czynności związanych z budżetem samorządowym, czyli: planowaniem kwoty gromadzonych
i wydatkowych środków, monitoringiem, kontrolą wykonania budżetu oraz metodami tworzenia budżetu samorządowego;
− funkcję optymalizacji – budżet powinien sprzyjać racjonalnemu
i efektywnemu wykorzystaniu środków publicznych, co wiąże się
przede wszystkim z zaspokojeniem potrzeb społeczności lokalnej;
− funkcję promocyjną – sposób zarządzania środkami publicznymi
w jednostce samorządowej, wyrażony w budżecie tej jednostki,
stanowi istotne źródło informacji na temat gospodarki i rozwoju
danego terytorium;
− funkcję demokratyczną – zależną od metody sporządzania budżetu i sposobu zaangażowania pracowników różnych szczebli;.
− funkcję integracyjną – zaangażowanie pracowników niższych
szczebli w proces tworzenia budżetu pozwala na zwiększenie
odpowiedzialności za wykonanie poszczególnych zadań.
Przy tworzeniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego do
istotnych kwestii należą sposoby planowania dochodów oraz metody ustalania wysokości wydatków (schemat 2). Planowanie środków
przekazywanych z budżetu państwa może odbywać się za pomocą metody historycznej, budżetowania od zera, zadaniowej, celów
i efektywności lub wyrównywania poziomu dochodów. W Polsce
przyjęto model oparty na metodzie historycznej, jednak kilkuletnia
26
Budżet władz lokalnych, S. Owsiak (red.), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne,
27
S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa 2005, s. 268 i Budżet władz lokalnych, S. Owsiak (red.), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2002, s. 32.
60
praktyka związana z funkcjonowaniem gmin po 1990 roku oraz korzystanie z doświadczeń innych krajów pozwoliły na wprowadzanie
nowych metod, przede wszystkim metody budżetu zadaniowego.
Nowe formy zarządzania budżetem i programowania budżetowego
wprowadzano na początku w formie pilotażowej w niektórych gminach, jednak obecnie są one stosowane w szerokim wymiarze.
Schemat 2. Analiza skutków finansowych stosowania instrumentów lokalnej polityki budżetowej
Uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne wykorzystywania
instrumentów lokalnej polityki budżetowej
Instrumenty
dochodowe
Instrumenty równoważenia
budżetu i zaciągania długu
Instrumenty
wydatkowe
wpływ na
Sytuację
finansową jst
Jakość zarządzania
finansami jst
Otoczenie – mieszkańców
i podmioty gospodarcze
oraz inne jst
w zakresie
– Jakości usług publicznych świadczonych przez jst
– Dostępu do usług publicznych świadczonych przez jst
– Upodmiotowienia społeczności samorządowej
– Poziomu życia mieszkańców jst i warunków prowadzenia
działalności gospodarczej na jej terenie
Źródło: M. Jastrzębska, Polityka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2005, s. 198.
61
Przygotowanie budżetu jest procesem stawiającym przed organem
wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego wysokie wymagania. W projekcie budżetu powinno się bowiem uwzględnić przede
wszystkim lokalne lub regionalne potrzeby mieszkańców oraz interesy
całej jednostki, jak również skonfrontować je z możliwościami finansowymi28. Ponadto w okresie przedakcesyjnym, jak i po wejściu do
struktur Unii Europejskiej, konieczne stało się przygotowanie jednostek
samorządu terytorialnego do korzystania z możliwości finansowych,
jakie wiązały się z tym wydarzeniem. Chodzi tutaj przede wszystkim
o pozyskiwanie środków z funduszy strukturalnych i umiejętne ich wykorzystanie. Zarówno jedna, jak i druga czynność wymaga racjonalnego zarządzania środkami publicznymi, do czego potrzebna jest współpraca organów jednostki samorządu terytorialnego, właściwe wywiązywanie się z ustawowo powierzonych im zadań, a także umożliwienie
samorządom samodzielnego działania przez szczebel centralny29.
Należy podkreślić, że pojęcie zadania zawarte w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim30 nie jest tożsame z zadaniem stanowiącym element klasyfikacji budżetu zadaniowego. Różnice między powyższymi pojęciami tłumaczy się w następujący sposób:
„Ustawy te (ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim – przyp. aut.) zadaniami gminy (powiatu, województwa) nazywają szeroko pojęte dziedziny i funkcje, za które samorządy odpowiadają
i przez które zaspokajają potrzeby zbiorowe, podczas gdy w budżecie
zadaniowym przyjęto definicję zadania jako podstawowego elementu
struktury budżetowej, czyli najmniejszej jednostki rozliczeniowej. Jednostki, dla której – zgodnie z zasadą związania celów i środków – planowane wydatki odpowiadają wykonaniu określonego ilościowo zakresu
rzeczowego, prowadzącego do osiągnięcia oczekiwanego rezultatu”31.
28
A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Wydawnictwo
Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 290.
29
M. Jastrzębska, Polityka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2005, s. 173.
30
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142,
poz. 1591 z późn. zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym
(Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
31
Budżet władz lokalnych, S. Owsiak (red.), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne,
62
Konieczność upowszechniania nowatorskich metod budżetowania
na poziomie lokalnym wynika także stąd, że samorząd terytorialny stanowi trwały element współczesnego systemu demokratycznego. Funkcjonowanie i rozwój samorządu terytorialnego są gwarantowane przez
ustawodawstwo krajowe i międzynarodowe. Pomijając jednak względy formalne można przyjąć, że upowszechnianie koncepcji budżetu
zadaniowego może sprzyjać decentralizacji zadań władz publicznych,
jeżeli w trakcie wdrażania budżetu zadaniowego przez władze centralne okaże się, że zadania te mogą być lepiej planowane i realizowane na
szczeblu samorządowym. Naturalne zatem jest dokonanie przeglądu
pozycji władz centralnych oraz władz lokalnych z punktu widzenia dostępu do publicznych środków finansowych i, w konsekwencji, zasad
podziału funkcji i zadań pomiędzy różne szczeble władz publicznych.
Efektywne wykorzystanie środków finansowych przez sektor finansów
publicznych wymaga wyraźnego podziału kompetencji oraz odpowiedzialności za zaspokajanie potrzeb publicznych. Kolejnym warunkiem
właściwego zarządzania środkami publicznymi, w tym wykorzystania
budżetu zadaniowego, jest określenie samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego.
Samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego
rozpatruje się od strony dochodowej i wydatkowej. Samodzielność
dochodową interpretuje się poprzez możliwość współdecydowania
władz lokalnych o wysokości i źródłach gromadzenia dochodów.
Natomiast samodzielność wydatkowa rozumiana jest jako wyłączne
prawo do ustalania metod i kierunków wydatkowania środków, co
ściśle łączy się ze sposobem postępowania ujętym w procedurze budżetowej i ograniczeniami związanymi z konstrukcją budżetu32.
W polskich warunkach samodzielna gospodarka finansowa gmin
oznacza oddanie im do dyspozycji dochodów z podatków i opłat lokalnych. Istotną grupę dochodów gmin stanowią udziały w podatkach
dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych, a także dotacje
i subwencje współfinansujące zadania własne lub finansujące zadania
zlecone samorządom przez władze centralne. Natomiast w budżetach
32
B. Guziejewska, Kontrowersje w ocenie niezależności finansowej samorządu
terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 7-8, s. 64 oraz E. Kornberger-Sokołowska, Realizacja zasady adekwatności w procesach decentralizacji finansów publicznych, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 3, s. 5.
63
powiatów i województw dochody pochodzące z budżetu państwa są
podstawowym źródłem środków zapewniających wykonywanie zadań33.
Znaczny udział środków finansowych niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotną przeszkodę w opracowaniu budżetu jednostki, a tym samym ogranicza jej samodzielność finansową.
Zgodnie z art. 167, ust. 2 ustawy o finansach publicznych34,
w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatkowane środki przeznaczone są nie tylko na wykonanie zadań własnych samorządu, ale także na:
− zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone
jednostkom samorządu terytorialnego przez ustawy,
− zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia,
− zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu
terytorialnego,
− pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu
terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Zadania, zlecone z zakresu administracji rządowej oraz zlecone na
podstawie ustaw, są realizowane przy pomocy dotacji celowych z budżetu państwa. Wysokość środków na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej jest ustalona przez Ministra Finansów na podstawie
wysokości kwot przyjętych w ustawie budżetowej a dotyczących podobnych zadań. Zadania zlecane jednostkom samorządu terytorialnego przez administrację rządową często określone są w poszczególnych
ustawach regulujących różne dziedziny działalności publicznej.
Jeśli chodzi o ujęcie zadaniowe na poziomie budżetu centralnego,
to, ze względu na skalę podejmowanych przez władze centralne zadań,
szczególny ich obowiązek wobec całego społeczeństwa we wszystkich
dziedzinach życia, wreszcie wyłączność w zakresie wybranych zadań,
33
W przypadku województw sytuacja zmieniła się począwszy od roku 2004 wraz
z wprowadzeniem w życie nowej ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966), w której zwiększono
udziały wszystkich szczebli samorządowych w podatkach dochodowych i włączono
je do dochodów własnych. Ponadto nastąpiły istotne zmiany w konstrukcji subwencji
ogólnej.
34
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U nr 249, poz.
2104 z późn. zm.).
64
skłania do ujmowania zadań władz centralnych pogrupowanych w funkcje w sferze publicznej, społecznej i gospodarczej. Metoda kategoryzacji zadań w ramach funkcji władz centralnych prześledzona zostanie na
przykładzie konkretnych rozwiązań zaczerpniętych z praktyki polskiej.
W załączniku nr 63 do noty budżetowej na rok 2009 główną
jednostkę klasyfikacji zadaniowej stanowią 22 funkcje. W ramach
tych funkcji wyszczególnione są zadania oraz odpowiadające im wydatki z zakresu jednorodnego obszaru działalności państwa. Dzięki
temu funkcje i zadania prezentowane są w sposób bardziej przejrzysty niż w klasyfikacji tradycyjnej. Układ funkcji w klasyfikacji zadaniowej wraz z omówieniem ich treści i przypisaniem dysponentów
przedstawiony został na przykładzie Działalności edukacyjnej, wychowawczej i opiekuńczej państwa oraz Koordynacji polityki gospodarczej kraju (tabela 7), zaś wszystkie funkcje państwa w układzie
zadaniowym zostały zaprezentowane w aneksie.
Tabela 7. Przykładowe funkcje w klasyfikacji zadaniowej na rok 2009
Funkcje
Zadania
Dysponenci części
ujętych
w klasyfikacji tradycyjnej
Działalność
Opieka i wychowanie, eduka- - Gospodarka morska –
edukacyjna, cja przedszkolna i podstawo- część 21,
wycho- Kultura i ochrona dziedziwa oraz szkolnictwo średnie
wawcza
ctwa narodowego – część
i wyższe.
i opiekuńcza 3.1. Podnoszenie poziomu
24,
państwa
- Obrona narodowa – część
jakości kształcenia i kadr
3.2. Zapewnienie powszech- 29,
- Oświata i wychowanie –
ności kształcenia
3.3. Działalność opiekuńczo- część 30,
- Rolnictwo – część 32,
wychowawcza
- Sprawiedliwość – część 37,
3.4. Edukacja dzieci i mło- Szkolnictwo wyższe –
dzieży
część 38,
3.5. Wsparcie procesu na- Środowisko – część 41,
uczania
- MSWiA – część 42,
3.6. Kształcenie zawodowe
3.7. Informatyzacja działalno- - MPiPS – część 44,
- Zdrowie – część 46,
ści i budowa społeczeństwa
- Województwa – część 85
informacyjnego
65
Koordynacja
polityki gospodarczej
kraju
Sprawy gospodarcze i handlowe, turystyka, a także sprawy
i usługi związane z paliwami,
energią i telekomunikacją.
6.1. Wzrost konkurencyjności
gospodarki
6.2. Bezpieczeństwo gospodarcze państwa
6.3. Wspieranie rozwoju i regulacja rynku telekomunikacyjnego i pocztowego
6.4. Rozwój i promocja turystyki w kraju i za granicą
6.5. Wykonywanie czynności
z dziedziny metrologii i probiernictwa
6.6. Wykonywanie czynności
z zakresu ochrony własności
intelektualnej i przemysłowej
6.7. Organizacja i promocja
działalności normalizacyjnej
6.8. Nadzór nad rynkiem
energii
6.9. Nadzór i kontrola nad
zakładami górniczymi wydobywającymi kopaliny podstawowe i pospolite
6.10. Dostarczanie rzetelnej,
obiektywnej i systematycznej
informacji o sytuacji gospodarczej, demograficznej i społecznej kraju
6.11. Nadzór nad bezpieczeństwem jądrowym i ochroną
radiologiczną
6.12. Ochrona konkurencji
i konsumentów
6.13. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego
- Ministerstwo Finansów –
część 19,
- Gospodarka – część 20,
- Łączność – część 26,
- Turystyka – część 40,
- Urząd Regulacji Energetyki
– część 50,
- Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – część
53,
- Główny Urząd Statystyczny – część 58,
- Wyższy Urząd Górniczy –
część 60,
- Urząd Patentowy RP –
część 61,
- Główny Urząd Miar –
część 64,
- Polski Komitet Normalizacyjny – część 65,
- Państwowa Agencja Atomistyki – część 68,
- Urząd Komunikacji Elektronicznej – część 76,
- Województwa – część 85
Źródło: Opracowanie własne w oparciu o załącznik nr 63 do noty budżetowej na rok 2009.
66
Charakteryzując metodę budżetu zadaniowego łatwo zauważyć,
że prowadzi ona (zmusza) do specjalizacji w działalności podmiotów
wykonujących poszczególne zadania względnie ograniczoną ich liczbę. W korzyściach płynących ze specjalizacji podmiotów w realizacji
zadań tkwi istota i siła tej metody. Pozytywne skutki specjalizacji są
tak oczywiste, iż nie ma potrzeby ich szerszego uzasadniania.
Ze specjalizacją w realizacji zadań wiążą się jednak także pewne
zagrożenia. Najważniejsze z nich to możliwość popadnięcia w działania rutynowe, możliwość popełniania błędów systematycznych
czy zawężenie horyzontów intelektualnych realizatorów zadań. Jeżeli zjawiska takie wystąpiłyby, oznaczałoby to zanegowanie samej
idei budżetu zadaniowego, która zakłada kreatywność realizatorów
zadań w kierunku poszukiwań jak najlepszego ich wykonania, przy
wysokiej jakości produktów oraz przy jednoczesnym oszczędnym
gospodarowaniu środkami publicznymi.
Wymienione przykładowo niebezpieczeństwa wymagają weryfikacji procedur, doskonalenia mierników efektów, kontroli procesu
budżetowania przez jednostki nadrzędne. Realizacja tego celu jest
możliwa, gdyż budżet zadaniowy mieści się w określonych ramach
prawnych, które nakładają odpowiednie obowiązki i kary dla dysponentów środków publicznych.
Przejście od budżetu tradycyjnego do budżetu zadaniowego
powinno zmienić podejście do zarządzania środkami publicznymi.
Zakłada się, że konstrukcja budżetu zadaniowego pozwala na bardziej racjonalne zarządzanie wydatkami poprzez określenie celu dla
poszczególnych zadań oraz skutków, jakie nowe rozwiązania będą
niosły dla społeczeństwa i gospodarki. Ponadto konstrukcja budżetu zadaniowego zwiększa jasność i przejrzystość wykonywanych
działań, a także zapewnia większą współpracę pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi resortów, co zapewnia lepszą
koordynację i przeciwdziała dublowaniu funkcji35.
Przy realizacji wydatków należy wziąć pod uwagę założenia związane z konstrukcją budżetu zadaniowego. Wykonanie planu nie
oznacza, że środki zostały rozdysponowane w sposób właściwy. Już
w fazie planowania niezbędne jest określenie zadań publicznych, ja35
Materiały przygotowane przez Departament ds. Budżetu Zadaniowego w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – http://www.budzetzadaniowy.gov.pl.
67
kie powinny zostać wykonane i zdefiniowanie czemu będą one służyły. Inaczej mówiąc, wydatkowanie środków publicznych zgodnie
z zasadą celowości i gospodarności, a nie tylko legalności oznacza,
że zaplanowane działania powinny przynieść efekty ilościowe i jakościowe dla obywateli. Porównanie wielkości nakładów z osiągniętymi
efektami pozwala na sprawdzenie, czy zadanie zostało faktycznie wykonane. Pełne rozdysponowanie środków na dany cel, ale przy osiągnięciu jedynie efektów połowicznych, będzie oznaczało konieczność
znalezienia przyczyn tego faktu. Wśród możliwych powodów niewykonania zadania mogą znaleźć się błędy na etapie planowania lub
niewłaściwe wykonanie dobrze zaplanowanych działań36.
Znalezienie odpowiedniej relacji między ilością zadań do realizacji a przejrzystością konstrukcji samego budżetu stanowi podstawę
przy wdrażaniu budżetu zadaniowego. Z jednej strony, zbyt duża
liczba zadań spowoduje zmniejszenie przejrzystości całego dokumentu, jakim jest budżet. Tym niemniej, z drugiej strony, zadania
mają służyć do osiągnięcia zamierzonych celów, i trudno pominąć
zadanie uważane za niezbędne tylko dlatego, żeby nie zaburzyć jasności całego zestawienia. Najlepszym rozwiązaniem staje się zatem
wprowadzenie działań na poziomie wykonawczym, które w sposób
szczegółowy pozwalają objąć wszystkie zadania i umożliwiają formułowanie zadań w formie bardziej ogólnej.
2.4. Doświadczenia Holandii, Francji, Irlandii w kontekście
zadań
2.4.1. Holandia
W 1999 roku w Holandii rozpoczęła się debata między rządem i parlamentem na temat wprowadzenia budżetu opartego na rezultatach.
Ostatecznie pierwszy budżet zadaniowy został przygotowany w 2001
roku na rok budżetowy 2002. W 2003 roku pierwsze sprawozdanie
z wykonania budżetu zadaniowego zostało przedstawione Parlamentowi. W założeniach reformy znalazły się wytyczne na temat zwiększenia przejrzystości budżetu państwa, większej koordynacji obszarów
36
W. Misiąg, Planowanie budżetowe w samorządach, Municipium S.A., Warszawa 2005, s. 105.
68
polityki państwa ze strategicznymi celami rządu oraz położenia nacisku
na wydajność poszczególnych działań (określenie odpowiedniej relacji
między nakładami a efektami) przy równoczesnym wzmocnieniu odpowiedzialności dysponentów za przypisane im zadania.
W Holandii budżet państwa składa się z 23 planów, z których
każdy stanowi odrębną ustawę. W tabeli 8 wskazano obszary polityki, dla których powstały poszczególne plany finansowe.
Tabela 8. Obszary polityki państwa, dla których określane są odrębne plany
finansowe
Sprawy zagraniczne
Sprawy wewnętrzne
Kultura
Finanse
Mieszkalnictwo
Środowisko
Prace publiczne
Gospodarka
Przyroda
Sprawy społeczne
Zdrowie
Sport
Sprawiedliwość
Edukacja
Nauka
Obrona
Planowania przestrzenne
Transport
Gospodarka wodna
Rolnictwo
Jakość żywności
Zatrudnienie
Opieka społeczna
Źródło: Wybrane informacje na temat budżetu zadaniowego (VAN BELEIDSBEGROTING TOT BELEIDSVERANTWOORDING) w Królestwie Niderlandów,
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Departament Budżetu Zadaniowego,
Za każdy z planów wobec Ministra Finansów odpowiedzialny jest
minister każdego z resortów. Każdy obszar polityki został podzielony
na programy, w obrębie których szczegółowo opisuje się strategie
oraz cele, a także mierniki służące określeniu stopnia osiągnięcia zamierzonych celów. Ponadto w obrębie programu znajdują się szczegółowo wymienione czynności składające się na dany program. Na
przykładzie struktury budżetu zadaniowego w Holandii można zaobserwować, że zadania stanowią uszczegółowienie programów.
Przykładową strukturę obszaru Zdrowie przedstawia tabela 9.
69
Tabela 9. Struktura budżetu Holandii na przykładzie obszaru Zdrowie
Program 1. Tworzenie i koordynacja polityki
Zadania
- przygotowanie aktów prawnych,
- wspieranie pracy Ministra,
- oszacowanie skuteczności działania systemu opieki zdrowotnej,
- współpraca z organizacjami z różnych sektorów,
- kontrola zatrudnienia
Program 2. Opieka nad osobami starszymi
Zadania
- rozwój usług świadczonych w domach,
- rozwój usług pielęgniarskich,
- pielęgniarskie wizyty domowe
Program 3. Dzieci i rodziny
Zadania
- opieka w rodzinach zastępczych,
- domy opieki,
- bezpieczeństwo dzieci,
- akty prawne
Program 4. Opieka nad osobami niepełnosprawnymi
Zadania
- opieka domowa,
- zasiłki opiekuńcze
Program 5. Zdrowie psychiczne
Zadania
- programy ochrony zdrowia psychicznego dzieci i młodzieży,
- poradnictwo w zakresie zdrowia psychicznego dorosłych
Program 6. Podstawowa opieka zdrowotna
Zadania
- zarządzanie w zakresie opieki zdrowotnej przy chorobach
przewlekłych,
- organizacja opieki zdrowotnej poza godzinami pracy lekarzy
pierwszego kontaktu
Program 7. Usługi medyczne
Zadania
- dostęp do lekarzy pierwszego kontaktu,
- apteki
Program 8. Szpitale i inne podmioty
Zadania
- usługi położnicze,
- szpitale dziecięce,
- pogotowie ratunkowe,
- inne podmioty
Źródło: Opracowanie własne na podst. Annual Output Statement 2007 For
Health Group of Votes.
70
2.4.2. Francja
Zmiana formy przygotowania budżetu państwa we Francji była
przede wszystkim konsekwencją następujących wydarzeń:
- nasilających się problemów ekonomicznych związanych ze wzrastającym bezrobociem i brakiem reform strukturalnych,
- koniecznością zmiany w sposobie zarządzania środkami publicznymi w celu spełnienia kryteriów konwergencji z Maastricht.
Reforma francuskich finansów publicznych miała charakter
wielowymiarowy, a jej podstawą, oprócz wprowadzenia budżetu zadaniowego, stała się nowa ustawa o finansach publicznych,
usprawnienie procedury budżetowej - dialog Rady Ministrów z Parlamentem (le débat d’orientation budgétaire - DOB), zwiększenie
odpowiedzialności dysponentów środków publicznych (każdy minister powinien być swoim ministrem finansów), wprowadzenie rachunkowości memoriałowej, planowanie wieloletnie, nowy system
informatyczny (prezentacja tabel, w których można zaobserwować,
jak poszczególne dane, zawarte w częściach, działach, rozdziałach
i paragrafach, zostają przeniesione do nowych podziałów klasyfikacyjnych).
Po raz pierwszy budżet państwa na rok 2006 został przygotowany przez Dyrekcję ds. Budżetu (la Direction du Budget) w oparciu
o nową ustawę zasadniczą w odniesieniu do ustaw budżetowych (la
loi organique relative aux lois de finances – LOLF), ponieważ do tej
pory, przez prawie 50 lat, funkcjonowało rozporządzenie z 2 stycznia 1959 roku wprowadzające ustawę zasadniczą w odniesieniu do
ustawy budżetowej37.
Jednym z podstawowych założeń przy konstrukcji budżetu państwa w oparciu o ustawę LOLF było przekazanie każdemu ministrowi istotnych uprawnień finansowych w zakresie przypisanych mu
programów. Na ministrze skupia się polityczna odpowiedzialność
za wykonanie danego programu, jednak poszczególne grupy za37
Rozporządzenie z 2 stycznia 1959 roku wprowadzające ustawę zasadniczą
w odniesieniu do ustawy budżetowej zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2005 roku,
od kiedy zaczęła w pełni obowiązywać ustawa zasadnicza w odniesieniu do ustaw
budżetowych z 1 sierpnia 2001 roku (la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001
relative aux lois de finances - LOLF). Niektóre artykuły nowej ustawy zaczęły obowiązywać wcześniej, już od 2002 roku.
71
dań w obrębie programu tworzą budżety operacyjne programu
(les budgets opérationnels de programme - BOP), które są rozdzielane według spójnej problematyki zadań lub według terytorium
(może to na przykład dotyczyć obszaru kilku regionów, regionu
lub departamentu)38. Osobę odpowiedzialną za budżet operacyjny
programu (le responsable de budget opérationnel de programme)
wybiera podmiot odpowiedzialny za cały pogram i jego rezultaty (le responsable de programme)39. Kierownik budżetu operacyjnego programu otrzymuje środki od kierownika programu i jest
odpowiedzialny za ich prawidłowe rozdysponowanie. Budżety
operacyjne programów posiadają te same cechy co program, czyli charakteryzuje je zestaw celów i mierników zgodnych z danym
programem, ale dotyczących jedynie obszaru działania budżetu
operacyjnego. Jeśli chodzi o relacje między administracją centralną
a zdekoncentrowaną, ta ostatnia została zobowiązana do przygotowania budżetów operacyjnych dla programów realizowanych
w terenie40.
Nowy podział wydatków umożliwił Parlamentowi podejmowanie decyzji na temat wszystkich wydatków. Zrezygnowano bowiem
z podziału na wydatki stałe, pojawiające się z roku na rok, i wydatki
nowe, na które kładziono nacisk w debatach budżetowych. Obecna konstrukcja budżetu wymaga od jego twórców wyjaśnienia za
pomocą celów i mierników każdej kwoty wydatkowanych środków.
Wszystkie informacje zawarte w Rocznych Projektach Rezultatów
i w Rocznych Raportach Rezultatów, w postaci liczby użytkowników,
puli wynagrodzeń, kosztów jednostkowych zadania, pozwalają parlamentarzystom dokładnie poznać i przeanalizować poszczególne
38
Ponad połowę wszystkich budżetów operacyjnych programu stanowią budżety o wymiarze regionalnym, 10% - międzyregionalnym, ok. 25% - departamentalne.
Natomiast pozostałe 15% tworzą budżety operacyjne programu na poziomie narodowym zarządzane przez administrację centralną.
39
W 2006 roku wyszczególniono ok. 2200 budżetów operacyjnych, którymi zajmowało się ponad tysiąc osób odpowiedzialnych za budżet operacyjny.
40
Guide pratique de la déclinaison des programmes, Ministère de l’Economie,
des Finances et de l’Industrie, Paris 2005, s. 2; Rapport sur la préparation de la mise
en oeuvre de la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux loi de finances…op. cit., s. 42-43; Vade-mecum pour la gestion budgétaire en Palier 2006 dans
les services déconcentrés, Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie,
Paris 2005, s. 22.
72
programy budżetowe w obrębie danej misji pod kątem wysokości
wydatkowanych środków (la justification au premier euro – JPE).
Budżet państwa w układzie zadaniowym jest podzielony na 34
misje41 (les missions), 132 programy (les programmes) i 627 zadań
(les actions). Zatem obecna struktura budżetu Francji wygląda następująco42:
misje – Parlament głosując nad daną misją może dokonywać
przesunięć między programami w obrębie tej misji. Misje mogą być
tworzone w obrębie jednego ministerstwa bądź kilku ministerstw,
programy – są przeznaczone do realizacji zadania lub grupy zadań, dany program może być wykonywany w obrębie tylko jednego
ministerstwa. Parlament może zaproponować powstanie nowych
programów,
zadania – najmniejsza jednostka podziału, choć mogą się pojawić także podzadania (sous-actions). Zadania precyzują przeznaczenie wydatków.
2.4.3. Irlandia
Budżet Irlandii zawiera cele działań rządu na kolejne trzy lata.
W ustawie budżetowej znajdują się szczegółowo wymienione zmiany
w zadaniach w porównaniu do lat poprzednich wraz z określeniem
kosztów wprowadzanych zmian, unormowań prawnych oraz uzasadnieniem konieczności wprowadzenia nowych zadań i kontynuacji
istniejących. Należy zaznaczyć, iż wydatki budżetu państwa dzielą się,
podobnie jak w Polsce, na wydatki zmienne (voting expenditure) i wydatki prawnie zdeterminowane (non-voting expenditure), które często
nie podlegają corocznemu przeglądowi (np. koszty obsługi długu publicznego, składka na rzecz budżetu ogólnego UE, emerytury i renty).
Od 2007 roku każdy minister opracowuje Roczną Deklarację Wyników (Annual Output Statements – AOS), w której zawarte są nie
tylko zadania na rok następny, ale również przewidywane i zarazem
deklarowane rezultaty przyjętych działań. W każdym kolejnym roku
41
Przy tworzeniu budżetu zadaniowego w Polsce przyjęto nazwę funkcje, która
odpowiada francuskim misjom.
42
Guide pratique de la LOLF, Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Paris 2006, s. 16.
73
w niniejszym dokumencie znajdą się również informacje na temat
tego, co udało się w wykonać w latach ubiegłych.
Powyższe działania wpisują się w reformę dotyczącą dostarczania usług publicznych. W założeniach reformy znalazły się następujące postulaty: efektywne i skuteczne świadczenie usług obywatelom, konieczność dokonywania analizy kosztów-korzyści przy danej
usłudze, dostarczanie usług po rozsądnej cenie.
Budżet Irlandii podzielony jest, podobnie jak w przypadku Holandii, na obszary polityki, a następnie na programy. W tabeli 10
przedstawiono fragment struktury budżetu na rok 2008.
Tabela 10. Struktura budżetu Irlandii na przykładzie obszaru Sztuka, sport
i turystyka
Program 1. Turystyka
Zadania
- opracowanie nowej Strategii Rozwoju Turystyki
Program 2. Sport
Zadania
- budowa obiektów sportowych,
- przygotowanie aktów prawnych
Program 3. Sztuka, kultura, film
Zadania
- przegląd zasad działania przemysłu filmowego,
- renowacja zabytków,
- budowa nowych obiektów wystawowych i widowiskowych
Program 4. Galeria narodowa
Zadania
- publikacja katalogów i folderów dotyczących wystaw,
- aktualizacja strony internetowej,
- dostarczenie zestawów urządzeń ułatwiających zwiedzanie (przewodniki w różnych językach, w formacie audio)
Źródło: Opracowanie własne na podst. 2008 Annual Output Statement,
Art, Sports and Tourism Ministerial Vote Group.
Powyższe przykłady stanowią podstawę do wyciągnięcia ogólnych wniosków na temat formułowania zadań w analizowanych
państwach. Po pierwsze, niezależnie od przyjętej nomenklatury,
układ wydatków w nowej formule jest zbliżony. We Francji występu-
74
je podział na misje, pogramy i zadania, natomiast w Holandii i Irlandii na obszary polityki, programy i zadania. Po drugie, planowanie
wydatków w układzie zadaniowym zostało wpisane w ogół działań
tworzących reformę finansów publicznych, którą omawiane kraje
rozpoczęły w latach 90. XX wieku. Po trzecie, na uwagę zasługuje
fakt, że wprowadzenie zmian w systemie finansów publicznych było
możliwe jedynie dzięki akceptacji ze strony zarówno władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej.
Najwyższy szczebel klasyfikacyjny (misje, obszary polityki)
opracowano w oparciu o główne dziedziny, jakimi zajmują się
podmioty sektora finansów publicznych na poziomie centralnym
i cele konieczne do zrealizowania na poziomie centralnym. Każda z misji (obszarów polityki) została przypisana odpowiedniemu
ministrowi, jednak część z nich potraktowano jako dziedziny międzyministerialne, przyporządkowane do grupy ministerstw (bądź
innych podmiotów administracji centralnej). Ogólny podział obszarów funkcjonowania państwa należało zaprezentować również
w sposób bardziej szczegółowy a zarazem przejrzysty, pozwalający na szybką ocenę zarządzania państwem. Postanowiono, że
należy wprowadzić dwa niższe szczeble klasyfikacyjne. Pierwszy
z nich – programy obejmuje jednorodną działalność w obrębie
misji (obszarów polityki). Każdy program może być realizowany
tylko przez jeden podmiot. W budżecie państwa program zostaje
dokładnie opisany. Oprócz szczegółowego opisu działań, w obrębie programów formułuje się cele, jakie zostaną osiągnięte po
realizacji programu, oraz mierniki pozwalające określić stopień
realizacji zamierzeń w sposób jakościowy i ilościowy (tabela 11).
Do każdego programu przypisana jest osoba odpowiedzialna za
jego wykonanie, która zarazem koordynuje całość prac przypisanych do danego programu.
Zadania stanowią najniższy szczebel klasyfikacyjny, grupują
one wydatki zgodnie z ich przeznaczeniem. Ponadto wydatki
te grupuje się ze względu na rodzaj. Dokonuje się tutaj analizy,
czy dane zadanie związane jest z wydatkami administracyjnymi (osobowymi), bieżącymi, majątkowymi (inwestycyjnymi) lub
transferowymi.
75
Tabela 11. Opis programów na przykładzie misji „Wymiar sprawiedliwości”
w budżecie Francji na rok 2008
Program: Sądownictwo
Cel 1. Rozpatrywanie spraw cywilnych w odpowiednich terminach
Miernik: średni czas prowadzenia postępowania
Miernik: zróżnicowanie czasu trwania prowadzenia postępowania
Miernik: odsetek odwołań w sprawach cywilnych
Cel 2. Rozpatrywanie spraw karnych w odpowiednich terminach
Miernik: średni czas prowadzenia postępowania
Miernik: odsetek odwołań w sprawach karnych
Cel 4. Polepszenie wykonania orzeczeń / wyroków w sprawach karnych
Miernik: odsetek wykonania wyroków
Miernik: średni czas do wykonania wyroku
Cel 5. Opanowanie kwestii rosnących kosztów dotyczących spraw karnych
Miernik: średnie koszty przypadające na jedną sprawę
Program: Więziennictwo
Cel 1. Wzmocnienie ochrony zakładów karnych
Miernik: liczba prób ucieczek (z zakładów karnych, poza zakładami karnymi)
Miernik: odsetek incydentów
Cel 4. Utrzymywanie więzi rodzinnych
Miernik: odsetek zakładów karnych posiadających pomieszczenia do przyjmowania rodzin
Miernik: odsetek zakładów wyposażonych w miejsce dla dzieci w obrębie
tradycyjnych rozmównic
Cel 6. Popieranie kształcenia zawodowego skazanych
Miernik: odsetek skazanych korzystających z możliwości kształcenia ogólnego lub zawodowego
Miernik: odsetek skazanych korzystających z możliwości wykonywania zawodu płatnego
Miernik: odsetek skazanych biorących udział w projektach przygotowujących do życia na wolności
Program: Ochrona prawna młodzieży
Cel 1. Optymalizacja dalszej drogi życia nieletnich
Miernik: odsetek nieletnich skazanych kontynuujących naukę
Cel 6. Zapobieganie ponownemu popełnieniu przestępstw przez nieletnich
i powrotom w miejsce odosobnienia
Miernik: odsetek nieletnich skazanych, którzy popełnili przestępstwo po
raz pierwszy
76
Program: Dostęp do wymiaru sprawiedliwości
Cel 1. Skrócenie terminu rozpatrywania podań dotyczących porad sądowych
Miernik: średni termin rozpatrywania podań dotyczących porad sądowych
Miernik: odsetek biur porad sądowych, gdzie średni termin przekracza dwa
miesiące
Program: Prowadzenie i projekty pilotażowe w zakresie wymiaru sprawiedliwości
Cel 3. Zapewnienie efektywnego zarządzania personelem
Miernik: średnia wysokość wydatków osobowych w obrębie biura kierownika administracji centralnej
Cel 6. Optymalizacja w zarządzaniu dużymi projektami informatycznymi
Miernik: odsetek projektów, przy których przekroczono zakładane koszty
wdrażania
Źródło: Opracowanie własne na podst. Projet de la loi de finances pour
2008 – Justice, Version du 28/09/2007 à 10:51:26.
W budżecie Holandii dodatkowo formułowane są pytania, stanowiące instrument pomocniczy przy właściwej realizacji zadań. Pytania podzielone są na dwie grupy: pytania ex ante i pytania ex post43.
Do pierwszej grupy zalicza się następujące pytania:
1. Co chcemy osiągnąć?
2. Jak chcemy to osiągnąć?
3. Ile to będzie kosztowało?
Grupa druga również składa się z trzech pytań:
3. Czy osiągnęliśmy to, co chcieliśmy?
4. Czy zrobiliśmy to, co powinniśmy zrobić aby osiągnąć założone cele?
5. Czy kosztowało nas to tyle, ile zakładaliśmy?
2.5. Prawidłowe formułowanie zadań warunkiem
skutecznego wykorzystania budżetu zadaniowego
Przedstawiony przegląd problematyki definiowania zadań przez
podmioty budżetowe prowadzi do konkluzji, że od trafnego zdefi43
Wybrane informacje na temat budżetu zadaniowego (Van Beleidsbegroting
Tot Beleidsverantwoording) w Królestwie Niderlandów, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Departament Budżetu Zadaniowego, Warszawa 2006, s. 8.
77
niowania zadań, ich prawidłowej kategoryzacji, wyraźnego powiązania zadań z ich wykonawcami i odpowiedzialnością za te zadania
uzależniona jest skuteczność metody budżetu zadaniowego. Właściwie określone zadania to także zachowanie jednorodnej treści zadań, zrozumiałe nazewnictwo zadań, zarówno z punktu widzenia
realizatorów zadań, jak i ich odbiorców. Konkretyzacja zadań i ich
transparentność jest szczególnie ważna z punktu widzenia podmiotów procesu politycznego, którym jest proces budżetowy. Chodzi
tutaj o podmioty podejmujące decyzje o przeznaczaniu określonych
środków finansowych na realizowane zadania. Kategoryzacja zadań
zmusza – zgodnie z logiką tej metody – do doboru mierników działalności, a to dopiero pozwala ocenić, czy ponoszone wydatki są
efektywne.
Ważnym warunkiem sprawnego funkcjonowania budżetu zadaniowego jest ich definiowanie z uwzględnieniem preferowanej
struktury całego budżetu. Struktura ta jest oparta o ogólną strukturę władz państwowych oraz strukturę wewnętrzną organów władz
państwowych, zwłaszcza władz wykonawczych (administracji). Rodzi to konieczność takiego formułowania zadań, aby zachowana została hierarchiczność szczebli administracyjnych, gdyż to umożliwia
łączenie zadań z decydentami (gestorami) środków budżetowych.
Konstrukcja zadań musi zatem uwzględniać możliwość podziału zadania w szerszym ujęciu na zadania szczegółowe. Rozwiązanie takie
pozwała spełniać rolę koordynacyjną gestorom środków budżetowych na wyższych szczeblach zarządzania. Dla celów skutecznej koordynacji zadań konieczne jest rozróżnianie zadań merytorycznych,
wynikających z treści, z istoty działalności państwa, oraz zadań operacyjnych, zarezerwowanych dla realizatorów zadania na różnych
szczeblach i w różnych fazach realizacji zadania.
Problemem, który należy rozwiązać, jest kategoryzacja zadań na
zadania kontynuowane (bieżące, rutynowe, powtarzalne) i zadania
nowe. Jak podkreśliliśmy wcześniej, podział taki nie oznacza powrotu do tradycyjnego budżetowania, jeżeli chodzi o zadania kontynuowane. Zadania te realizowane będą w ramach radykalnych zmian
w całej metodzie budżetowania, a zatem poddane regułom stosowanym w ramach koncepcji budżetu zadaniowego (pomiar efektów, alternatywne metody realizowania zadania itp.). Rozróżnienie
78
pomiędzy zadaniami kontynuowanymi a zadaniami nowymi ułatwia
ustalenie priorytetów i ich akceptację przez decydentów.
Przy formułowaniu zadań szczegółowych należy uwzględniać,
na ile to tylko możliwe, realizatorów zadań w fazie operacyjnej. Nie
chodzi tutaj o przypisywanie odpowiedzialności za realizację zadania więcej niż jednej osobie. Zasada ta musi być respektowana bezwzględnie, ale tylko w odniesieniu do zadania merytorycznego. Natomiast operacyjne rozpisanie procesu realizacji zadania powinno
i może uwzględniać – w formularzu zadania – więcej osób. Podejście
takie pozwala na integrację zespołu wokół realizowanego zadania,
jest ważne także z psychologicznego punktu widzenia.
Reasumując, należy stwierdzić, że definiowanie zadań jest bez
wątpienia jednym z najtrudniejszych elementów metody budżetu
zadaniowego. Należy zatem przyjąć, że po pierwszym okresie wdrożenia budżetu zadaniowego pojawi się potrzeba redefiniowania zadań (podobnie jak i mierników). Podnosimy ten wątek dlatego, aby
pierwsze trudności w tym zakresie nie stanowiły w żadnym razie
podstaw do zarzucenia metody budżetu zadaniowego.
79
Rozdział III
Cele formułowane w budżecie zadaniowym
jako niezbędny element zarządzania środkami
publicznymi przez efekty
Wi t o ld M . O r ł o w s k i
3.1. Znaczenie poprawnego sformułowania celów
w budżecie zadaniowym
Według najbardziej ogólnej definicji, cel to pożądany przyszły
stan rzeczy, który pragnie osiągnąć osoba lub organizacja. Innymi
słowy, jest to pożądany stan docelowy podejmowanych działań.
Taka definicja wiąże się z następującymi ważnymi spostrzeżeniami, dotyczącymi istoty formułowania celu:
• Cel odnosi się do przyszłości i zazwyczaj wiąże się ze zmianą stanu istniejącego w chwili obecnej.
• Cel może być sformułowany na wiele różnych sposobów: celem może
być konkretny obiekt, stan rzeczy lub oddziaływanie na stan rzeczy.
• Cel może być określony mniej lub bardziej precyzyjnie, może być
uściślony i modyfikowany w trakcie realizacji.
• Cel stanowi odbicie potrzeb osoby lub organizacji, która do niego dąży. Jest wynikiem analizy i konkretyzacji tych potrzeb.
• Osiągnięcie celu wymaga podjęcia odpowiedniej akcji przez osobę lub organizację, która do niego dąży.
• Osiągnięcie celu daje konkretne, pożądane przez osobę lub organizację rezultaty.
• Cel może być rozłożony na podcele (cele podrzędne, stojące
w hierarchii niżej, służące realizacji celu).
• Cel określany na potrzeby organizacji ma zazwyczaj charakter
formalny.
Ze względu na horyzont czasowy, do którego się odnoszą, cele zwykło się dzielić na cele krótkookresowe i długookresowe. Cele krótkookresowe mają zazwyczaj charakter podrzędny w stosunku do długookresowych i wiążą się ze ściśle określonym horyzontem czasowym realizacji.
Cele zwykło się hierarchizować i rozróżniać w zależności od stopnia ogólności i nadrzędności. Zgodnie z terminologią przyjętą przez
81
Witold M. Orłowski
Unię Europejską (na potrzeby realizacji programów związanych
z polityką regionalną i spójności)44 cele zwykło się dzielić na trzy
kategorie: cele główne, szczegółowe i operacyjne.
Cele główne (najwyżej stojące w hierarchii i nadrzędne w stosunku do innych) prowadzą zazwyczaj w efekcie swojej realizacji do
oddziaływania, czyli znaczącej i trwałej zmiany istniejącego stanu
rzeczy, wykraczającej poza natychmiastowe efekty dla bezpośrednich beneficjentów działań.
Cele szczegółowe (o charakterze pośrednim) prowadzą do rezultatu, czyli konkretnych wyników związanych z bezpośrednimi
i natychmiastowymi efektami wykonania danego zadania, wyraźnie
wpływających na zaspokojenie potrzeb beneficjantów.
Cele operacyjne (stojące w hierarchii najniżej) prowadzą do wytworzenia określonych produktów, które są użyteczne dla osiągnięcia pożądanych przez beneficjantów rezultatów. Alternatywny podział celów ze względu na stopień ogólności i nadrzędności to: cele
strategiczne, cele taktyczne i cele operacyjne.
Realizacja celów może być dokonana w sposób mniej lub bardziej skuteczny i efektywny. Najogólniej rzecz ujmując, skuteczność
realizacji mierzy się poprzez odniesienie rzeczywistych efektów realizacji do efektów planowanych, a efektywność poprzez odniesienie
rzeczywistych efektów realizacji do poniesionych nakładów.
Związki pomiędzy poszczególnymi rodzajami celów i efektami
ich realizacji przedstawia Schemat 3.
Schemat 3. Związek pomiędzy celami i efektami realizacji
Rodzaj
celu
Efekty
realizacji
Cel szczegółowy
Rezultat
Cel operacyjny
Produkt
44
82
Por. European Commission, 1998.
Efektywność
oddziaływanie/rezultat/produkt
wydatki na realizację
Oddziaływanie
oddziaływanie/rezultat/produkt
planowane oddziaływanie/
rezultat/produkt
Cel główny
Skuteczność
Cele formułowane w budżecie zadaniowym...
Właściwe sformułowanie celów ma podstawowe znaczenie dla
wykorzystania potencjalnych korzyści, jakie niesie za sobą wprowadzenie zasad budżetu zadaniowego. Koncepcja budżetu zadaniowego jest dzieckiem szkoły myślenia o zarządzaniu sektorem
publicznym, która narodziła się w krajach OECD w latach 80-tych
ubiegłego stulecia (New Public Management). U jej podstaw leżała
irytacja spowodowana małą przejrzystością i skutecznością działania
instytucji publicznych, przy jednoczesnym osiągnięciu rekordowego
poziomu środków, którymi obraca współczesne państwo (w krajach
OECD obecnie między 28% a 57% wytworzonego w poszczególnych
krajach PKB)45. Sytuacja ta kontrastowała z postępem, jaki udało się
osiągnąć w ciągu minionych dekad w zakresie usprawnienia zarządzania wielkimi organizacjami biznesowymi. Dla potrzeb organizacji
biznesowych opracowano w tym czasie cały szereg technik, określanych ogólnie mianem zarządzania poprzez efekty (Management by
Objectives, termin wprowadzony w roku 1954 przez Petera Druckera). Wśród tych technik można wymienić metody, m.in.: Balanced
Scorecard, Key Performance Indicators, Activity Based Budgeting 46.
Istotą tych metod jest jasne określenie odpowiednich celów działania, uzyskanie pewności co do wspólnego rozumienia tych celów
przez wszystkie podmioty zaangażowane w ich realizację, wprowadzenie metod pomiaru skuteczności i efektywności realizacji celów,
a w ostatecznym rachunku stworzenie odpowiednich mechanizmów
zachęcających i nagradzających za skuteczną i efektywną realizację.
Oczywiście nikt nie twierdzi, że instytucje publiczne działają w sposób identyczny jak prywatne przedsiębiorstwa. Ale, z drugiej strony nie
ma powodu, by nie wprowadzić tam podstawowych zasad obowiązujących w świecie instytucji biznesowych: racjonalności wydawania
środków, jasności zadań i celów, odpowiedzialności za wyniki, porównywania efektów z nakładami. Wprowadzenie takich rewolucyjnych
zmian w funkcjonowaniu instytucji publicznych lubi się wiązać z reformami Margaret Thatcher w Wielkiej Brytanii, ale w rzeczywistości miały
one szerszy wymiar. Odwołują się do zasad ustalonych w roku 1949
w USA przez Komisję Hoovera, powołaną w celu znalezienia sposobów
usprawnienia funkcjonowania instytucji publicznych. Pionierami reform
45
46
Por. OECD in Figures, edition 2006-2007, Paris 2006.
Por. Goldratt, Cox, 1992; Kaplan, Norton, 1992; Malchione, 2006.
83
Witold M. Orłowski
w latach 80-tych XX wieku były rządzone przez liberałów kraje anglosaskie (zwłaszcza Nowa Zelandia, Wielka Brytania, Kanada i Australia), ale
również rządzona przez socjalistów Szwecja. Budżet zadaniowy konsekwentnie wprowadziła także u siebie Francja, a ostatnio znajdująca się
jeszcze ciągle w okresie transformacji gospodarczej Słowacja.
Budżet zadaniowy konstruuje się w sposób całkiem odmienny od
tradycyjnego. W przypadku budżetu zadaniowego zamiast instytucji – mających swoje własne instytucjonalne ambicje, interesy i cele
działania, niekoniecznie zgodne z interesem państwa i społeczeństwa jako całości – podstawowym kryterium podziału środków stają
się zadania, które muszą być wypełnione przez państwo. Najpierw
więc wyznacza się listę zadań dla instytucji publicznych, wynikających z oceny potrzeb społecznych. Potem do zadań przypisuje się
konkretne cele, które mają zostać osiągnięte w określonym horyzoncie czasowym. Następnie przypisuje się do nich niezbędne do ich
realizacji nakłady. Jeśli istnieje zadanie i cel, a w ślad za tym nakłady
– pojawia się też instytucja, bezpośrednio odpowiedzialna za jego
realizację i za zarządzanie przekazanymi zasobami. A wreszcie do
każdego z zadań ustala się mierniki, charakteryzujące wyniki jego
realizacji, a więc pozwalające sprawdzać, czy publiczne pieniądze
wydawane są w sposób skuteczny i służący realizacji celu.
Budżet zadaniowy zaczyna więc naprawdę funkcjonować dopiero
wtedy, gdy zadania zostają prawidłowo rozpisane na konkretne cele,
te faktycznie stają się podstawą podziału środków, a przy pomocy
mierników rzeczywiście zaczyna się oceniać funkcjonowanie instytucji
publicznych. Dopiero wówczas instytucjom publicznym daje się do ręki
jasne wytyczne i środki do realizacji celów, ale równocześnie obciąża się
je pełną odpowiedzialnością za ich skuteczne wykorzystanie.
3.2. Różnice między celami stawianymi przed organizacją
biznesową a instytucjami sektora publicznego
Według wielkiego teoretyka zarządzania Petera Druckera, każda organizacja, w tym także biznesowa, musi ustalić swoją fundamentalną strategię – czyli cel swojego istnienia47. Wbrew rozpo47
84
Por. Drucker, 2008.
wszechnionym poglądom, nawet w przypadku organizacji biznesowej celem tym nie jest po prostu maksymalizacja zysku. Zysk
jest oczywiście dla organizacji biznesowej niezbędny do sprawnego funkcjonowania i realizacji celu podstawowego (zwłaszcza, gdy
w grę wchodzi zdolność do długookresowego generowania zysków, znajdująca się czasem w sprzeczności z zyskownością krótkookresową). Celem podstawowym jest jednak zawsze zaspokajanie potrzeb klientów, gdyż jest to jedyna podstawa umożliwiająca
trwałe funkcjonowanie firmy (według Druckera „przedsiębiorstwo
istnieje, aby przysparzać sobie klientów”). W związku z tym rozumowaniem, organizacja biznesowa ma dwie zasadnicze funkcje:
funkcję marketingową i funkcję innowacyjną. Funkcja marketingowa polega na jak najlepszym poznaniu i zrozumieniu potrzeb
klienta, a w ślad za tym – do idealnego dostosowania produktów
do tych potrzeb. Z kolei, funkcja innowacyjna polega na znalezieniu sposobów wytwarzania i dostarczania tych produktów klientowi w sposób najbardziej ekonomiczny.
Chwila zastanowienia każe stwierdzić, że wbrew pozorom fundamentalna strategia organów władzy publicznej (sektora publicznego) nie różni się aż tak zasadniczo od tej, którą Drucker określił
dla organizacji biznesowych. Jeśli zgodzimy się, że przedsiębiorstwo
biznesowe istnieje po to, aby przysparzać sobie klientów (czyli zaspokajać ich potrzeby), to sektor publiczny istnieje po to, aby zaspokajać zbiorowe potrzeby obywateli. Sektor publiczny również
powinien realizować dwie funkcje, będące odpowiednikiem funkcji
marketingowej i innowacyjnej w organizacjach biznesowych. Powinien analizować potrzeby społeczne, dostosowując do nich swoją
aktywność (wytwarzane dobra publiczne) – co stanowi odpowiednik funkcji marketingowej. Z drugiej zaś strony, powinien starać się
zwiększać efektywność swego funkcjonowania, dostarczając jak
najlepszej jakości dobra publiczne jak najniższym kosztem – co stanowi odpowiednik funkcji innowacyjnej.
Pomiędzy celami stawianymi przed organizacją biznesową i instytucjami sektora publicznego istnieją jednak duże różnice.
Pierwszą przyczyną różnic jest to, że funkcja marketingowa
przedsiębiorstwa realizowana jest za pomocą sygnałów płynących
z rynku. Sprawnie działający wolny rynek dostarcza sygnałów na
85
Witold M. Orłowski
temat preferencji konsumentów, wyrażanych kształtowaniem się
popytu, cen i opłacalności produkcji poszczególnych dóbr (jeśli
popyt na dobra pożądane przez konsumentów wzrasta szybciej
od podaży, rosną ceny, a w ślad za tym zyskowność produkcji tych
dóbr). Dostarcza to dobrze zarządzanym organizacjom biznesowym wszechstronnych informacji na temat potrzeb konsumentów,
umożliwiając analizę i wyznaczenie celów w zakresie funkcji marketingowej. W przypadku dóbr publicznych, dostarczanych przez
instytucje państwowe, mechanizm rynkowy jednak nie działa.
Dobra publiczne z reguły albo dostarczane są kanałami nierynkowymi, nie mają więc wyznaczonych przez rynek cen (np. usługi
edukacyjne), albo w ogóle nie mogą być wycenione w sposób rynkowy (np. obrona narodowa). Funkcja analizy potrzeb społecznych
realizowana jest więc krótkookresowo w drodze procesu politycznego, w którym negocjujący podział publicznych wydatków politycy reprezentują interesy różnych grup społecznych. Długookresowe dostosowanie dostarczanych dóbr publicznych do potrzeb
społecznych odbywa się poprzez funkcjonowanie mechanizmów
demokratycznych (oddających władzę w ręce polityków, którzy deklarują pożądany przez społeczeństwo kierunek zmian struktury
i wielkości różnych grup wydatków). Z tego punktu widzenia mierniki popularności partii mogą stanowić równie ważną wskazówkę
dla odpowiedzialnych za budżet polityków, jak wyniki badań dotyczących zmian udziałów w rynku dla menedżerów zarządzających
przedsiębiorstwami. Oczywiście w państwach niedemokratycznych
mechanizmy artykulacji potrzeb społecznych działają odpowiednio
słabiej – więc struktura wydatków publicznych rzadko odpowiada rzeczywistym preferencjom społeczeństwa (przykładowo, państwa niedemokratyczne przeznaczają zazwyczaj nieproporcjonalnie dużą część wydatków na utrzymywanie aparatu represji lub na
zbrojenia).
Drugą kluczową różnicą jest to, że funkcja innowacyjna organizacji biznesowych realizowana jest w warunkach presji tworzonej przez konkurencję rynkową. To głównie presja konkurencyjna
zmusza przedsiębiorstwa do poszukiwania bardziej efektywnych
i wydajnych metod wytwarzania dóbr. Presja ta wzmacniana jest
również przez działania różnych interesariuszy, w tym zwłaszcza
86
dążących do maksymalizacji zysku lub długookresowej wartości
firmy jej właścicieli. W rezultacie tego, groźba spadku zyskowności
lub wypadnięcia z rynku zmusza organizacje biznesowe do stałego poszukiwania lepszych metod produkcji i dystrybucji dóbr,
przyczyniając się do rozwoju innowacji, postępu techniczno-organizacyjnego i ogólnego wzrostu wydajności. W przypadku dóbr
publicznych, dostarczanych przez instytucje państwowe, brak jest
jednak takiej presji. Poza szczątkowymi przykładami, konkurencja
dostawców w zasadzie nie istnieje, a odpowiednik presji właścicielskiej ze strony obywateli (mających teoretycznie prawo, jako
podatnicy i beneficjenci, czuć się najważniejszymi interesariuszami
sektora publicznego) jest niezwykle słaby. Dlatego realizacja zadania wzrostu efektywności funkcjonowania sektora publicznego
może się odbywać jedynie w drodze narzucenia odpowiednich
proefektywnościowych rozwiązań w procesie tworzenia i realizacji
budżetu oraz w odniesieniu do systemu bodźców i zachęt dla menedżerów sektora publicznego.
Ponieważ dziedziny, którymi zajmują się organizacje publiczne
i prywatne różnią się między sobą, inaczej zwykło się też formułować podstawowe obszary ich zadań. Obszary zadań instytucji publicznych określa 10 tzw. kluczowych zadań budżetowych
(10 kluczowych funkcji państwa48), obszary zadań organizacji biznesowych wyznacza 8 tzw. kluczowych obszarów zadań w przedsiębiorstwach49. Porównanie obu tych zestawów zadań przedstawia Schemat 4, wskazując na pewne analogie występujące pomiędzy obszarami zadań, realizowanych przez państwo, i obszarami
zadań organizacji biznesowych (strzałki wskazują na większe lub
mniejsze podobieństwo poszczególnych obszarów; oczywiście
w żadnym przypadku nie mamy do czynienia z obszarami identycznymi). Należy zauważyć, że zgodnie z zasadami zarządzania,
cele powinny być wyznaczone we wszystkich obszarach działania
organizacji (budżet zadaniowy powinien więc objąć całość aktywności sektora publicznego).
48
Por. Gaudemet, Molinier,2000; Budżet zadaniowy…, 2007. Zgodnie z przyjętą
w Polsce metodologią wyodrębniono 22 funkcje państwa – patrz rozdział V.
49
Por. Drucker, 2008.
87
Witold M. Orłowski
10 kluczowych zadań budżetowych
Władze publiczne
i administracja ogólna
Marketing
Edukacja i kultura
Innowacje
Sfera socjalna, ochrona
zdrowia, zatrudnienie
Zasoby ludzkie
Rolnictwo i tereny wiejskie
Zasoby finansowe
Mieszkalnictwo
Zasoby techniczne
Transport i łączność
Wydajność
Przemysł i usługi
Stosunki z zagranicą
Odpowiedzialność
Obrona
społeczna
Obsługa długu
Zyskowność
8 kluczowych obszarów zadań
w przedsiębiorstwach
Schemat 4. Porównanie obszarów zadań przedsiębiorstw i sektora publicznego
Pomimo pewnych podobieństw, różnice pomiędzy funkcjonowaniem instytucji publicznych w porównaniu z prywatnymi są jednak
znaczne. Określane są one zazwyczaj w sposób następujący50:
• Podatność instytucji publicznych na silne wpływy polityczne.
• Ściślejszy nadzór nad działalnością instytucji publicznych.
• Znacznie mniejszy stopień otwarcia na rynek i konkurencję, zależność od środków budżetowych.
• Silniejsze formalno-prawne ograniczenia swobody podejmowania decyzji i prowadzenia działalności, silniejsza struktura hierarchiczna.
• Uprzywilejowana pozycja jako dostawcy (pozycja monopolistyczna, obowiązkowe korzystanie z usług, często prawny zakaz działalności dla potencjalnych konkurentów).
• Bardziej skomplikowane relacje w zakresie zarządzania i specyficzna rola zarządzających w instytucjach publicznych.
50
88
Por. Boston et al., 1996.
• Specyficzna struktura bodźców i zachęt dla pracowników.
• Większa złożoność celów, kryteriów oceny działalności i kryteriów podejmowania decyzji w instytucjach publicznych.
W sumie więc mamy do czynienia z organizacjami o wyraźnie
różnym charakterze, co ma również wpływ na sposób wyznaczania
celów ich działania. W przypadku instytucji publicznych cele te nie
mają związku z zyskownością i rolą odgrywaną na rynku (instytucje
sektora publicznego z reguły nie są nastawione na zysk, choć mogą
istnieć odstępstwa od tej generalnej zasady). Cele instytucji sektora
publicznego powinny odzwierciedlać złożone potrzeby społeczne,
których identyfikacja odbywa się z wykorzystaniem aparatu politycznego (krótkookresowo) i mechanizmów demokratycznych (długookresowo). Cele instytucji publicznych mają zazwyczaj charakter
wielowymiarowy i powinny się starać równoważyć interesy różnych
grup społecznych. Choć efektywność i skuteczność realizacji celów
powinny odgrywać bardzo istotną rolę, presja w tym kierunku nie
jest tak silna, jak w organizacjach biznesowych.
3.3. Podstawowe zasady towarzyszące formułowaniu
celów
Pomimo różnic między celami stawianymi organizacjom biznesowym i instytucjom sektora publicznego, pewne generalne zasady
poprawnego formułowania celów, umożliwiające realizację zarządzania poprzez efekty, są wspólne dla wszystkich typów organizacji. Zasady te zostały początkowo opracowane dla potrzeb wielkich
korporacji, jednak wprowadzenie w życie zasad New Public Management doprowadziło do prób przeniesienia ich na obszar działań
instytucji publicznych.
Za najważniejsze generalne zasady, których powinno się trzymać
przy poprawnym formułowaniu celów – niezależnie od tego, czy
mają dotyczyć one funkcjonowania organizacji biznesowej czy instytucji sektora publicznego – uważa się powszechnie51:
1. Konkretność. Cel powinien być jasno, precyzyjnie, jednoznacznie
zdefiniowany, nie powinno być w nim mglistości, ogólnikowości
51
Por. Goldratt, Cox, 1992.
89
Witold M. Orłowski
i niejasności. Innymi słowy, powinien być przejrzysty i czytelny
dla wszystkich interesariuszy.
2. Mierzalność. Dobrze sformułowany cel powinien zawierać metody pomiaru (ilościowego lub jakościowego) stopnia realizacji.
Cel, w przypadku którego nie istnieje możliwość pomiaru stopnia
realizacji, nie ma z definicji szans spełnić swojej roli – w rzeczywistości nie może odgrywać żadnej roli motywacyjnej, a co najwyżej może stanowić ogólne określenie kierunku działań.
3. Akceptowalność. Wszyscy najważniejsi interesariusze powinni
zgodzić się z wyznaczonym celem (w drodze odpowiedniej procedury), a przynajmniej go zaakceptować, uznając jednocześnie
za możliwy do osiągnięcia. W przeciwnym razie realizacja celu
może być utrudniona lub uniemożliwiona przez prawdopodobny
sabotaż ze strony niektórych ważnych uczestników realizacji.
4. Realistyczność. Cel musi być sformułowany w sposób realistyczny i dający szansę realizacji, a jednocześnie musi istnieć przekonanie, że realizacja celu ma sens z punktu widzenia potrzeb.
5. Ograniczenie czasowe. Osiągnięcie celu musi być zaplanowane w rozsądnym horyzoncie czasowym. Brak określenia horyzontu czasowego (istnienia jasnego terminarza osiągnięcia
celu) oznacza, że cel najprawdopodobniej nigdy nie zostanie
zrealizowany.
Zasady te określane są czasem skrótem SMART (od angielskich
określeń: 1. Specific, 2. Measurable, 3. Achievable, 4. Realistic, 5.
Time-bound). Pięć zasad SMART można uznać za techniczne kryteria
poprawnego formułowania celów.
Analizując z kolei zasady, według których powinny być formułowane cele działania organizacji biznesowej, Drucker zaproponował listę 5 zasad, wiążących cele szczegółowe z przedmiotem, celem istnienia i misją firmy52. Zasady te można rozwinąć na
instytucje sektora publicznego, pamiętając oczywiście o różnych
przedmiotach, celach istnienia i misjach tych instytucji. Zasady te
są następujące:
1. Istotność. Cele szczegółowe muszą reprezentować fundamentalną strategię firmy (lub innej organizacji), a więc muszą wynikać
52
90
Drucker, 2008.
z przedmiotu, celu istnienia i misji firmy. Innymi słowy, cele szczegółowe muszą wynikać i służyć realizacji celu głównego.
2. Operatywność. Cele szczegółowe muszą dawać się łatwo przekształcić w konkretne zadania, stanowiące podstawę i motywację
do pracy. Efekty takich zadań powinny być mierzalne po to, by móc
śledzić stopień realizacji celów.
3. Koncentracja sił. Cele szczegółowe muszą zapewnić odpowiednią koncentrację sił i środków, pozwalając na wybór celów
najważniejszych (hierarchizację) kosztem mniej ważnych. Innymi
słowy, muszą być odpowiednio selektywne, a nie ogólne i rozproszone.
4. Zrównoważenie potrzeb. Celów szczegółowych musi być dostatecznie wiele, po to by znaleźć odpowiednią równowagę pomiędzy różnymi potrzebami i płaszczyznami działania organizacji. Jest
natomiast utopią próba poszukiwania „jednego, właściwego celu”.
Innymi słowy, szczegółowość celów musi być adekwatna do stopnia
złożoności problemów, które muszą być rozwiązywane dla sprawnego funkcjonowania i rozwoju organizacji.
5. Kompleksowość. Cele szczegółowe muszą być wyznaczone we
wszystkich podstawowych obszarach, od których zależy funkcjonowanie i rozwój organizacji (por. przedstawione powyżej 8 kluczowych obszarów funkcjonowania przedsiębiorstw i 10 kluczowych
zadań budżetowych).
Powyższe pięć zasad można uznać za merytoryczne zasady
właściwego formułowania celów organizacji. Stanowią one inny
wymiar wyznaczania celów, nakładający się na zasady techniczne (SMART).
Warto w tym miejscu zauważyć, że właściwe wyznaczenie celów
działania instytucji publicznych stanowi jedynie element całościowej
oceny programowania i realizacji funkcji państwa. Bardziej generalne podejście zawarte jest w wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących oceny programów finansowanych z budżetu Unii53. Związki
pomiędzy różnymi kategoriami oraz najważniejsze elementy oceny
przedstawiono w Schemacie 5.
53
European Commission, 1998.
91
Witold M. Orłowski
Schemat 5. Kluczowe elementy oceny programowania i realizacji funkcji
państwa
Potrzeby
Cele
Istotność
Skuteczność
Cele
główne
Oddziaływanie
Skuteczność
Cele
szczegółowe
Cele
operacyjne
Nakłady
Działania
Rezultaty
Produkty
Efektywność
Skuteczność
Użyteczność i trwałość
Źródło: Opracowanie własne
Kluczowe znaczenie w procesie całościowej oceny programowania i realizacji funkcji państwa mają następujące kryteria:
1.Istotność – w jakim stopniu cele programu/zadania są ważne w stosunku do narastających potrzeb i priorytetów rozwoju kraju?
2.Efektywność – jak zasoby finansowe i rzeczowe zostały spożytkowane na wytworzenie produktów lub osiągnięcie rezultatów?
3.Skuteczność – jak dalece program lub funkcja służyć będzie
osiągnięciu celów szczegółowych i głównych?
4.Użyteczność – czy program lub funkcja będzie miała wpływ na
docelową grupę w zakresie zaspokajania jej potrzeb?
5.Trwałość – czy i w jakim stopniu należy oczekiwać zmian, powstałych w wyniku zakończenia realizacji programu?
Jak można zauważyć, w odniesieniu do celów działania instytucji
publicznych decydujące znaczenie mają dwa z wymienionych kryteriów: ocena istotności sformułowanych celów, a więc tego, w jakim
stopniu odpowiadają one rzeczywistym potrzebom społecznym,
oraz ocena skuteczności realizacji tych celów. Kryterium istotności
92
jest w tym przypadku tożsame z zasadą istotności zawartą w zbiorze
zasad Druckera, natomiast kryterium skuteczności wiąże się ściśle ze
sformułowaną tam zasadą mierzalności. Należy jednak zauważyć,
że sformułowane przez Druckera zasady prawidłowego formułowania celów organizacji są podejściem szerszym od tego, które można
wyprowadzić stosując powyższe 5 kryteriów Komisji Europejskiej.
Osobnym problemem pozostaje problem pomiaru skuteczności
realizacji celu. Problem ten jest możliwy do rozwiązania dzięki przestrzeganiu zasad mierzalności i operatywności celów. Celowi, który
jest mierzalny, można przyporządkować odpowiedni zestaw mierników, pozwalających na ocenę skuteczności jego realizacji. Bez takiej
oceny budżet zadaniowy nie może w ogóle spełnić swojej proefektywnościowej roli (zarządzania przez efekty).
W odniesieniu do mierników skuteczności realizacji celów sformułowano szereg wymogów, określających ich niezbędne cechy,
o czym będzie szerzej mowa w rozdziale IV.
Warto zauważyć, że w odniesieniu do mierników należy zwracać szczególną uwagę na wielowymiarowość procesów społecznych
i gospodarczych. Właściwym kierunkiem poszukiwań odpowiedniego zestawu mierników jest odwołanie się do doświadczeń z dziedziny zarządzania organizacjami biznesowymi, a w szczególności do
techniki Balanced Scorecard54, która szczegółowo zaprezentowana
została również w rozdziale IV.
Należy zauważyć, że bez poprawnie skonstruowanych mierników
nie ma możliwości prawidłowej realizacji celów, a tym samym realizacja budżetu zadaniowego w znacznej mierze traci sens. W szczególności, uniemożliwia to zarządzanie środkami publicznymi przez
efekty, eliminując jedną z głównych korzyści związanych z wprowadzeniem budżetu zadaniowego. Jednocześnie jednak trzeba zauważyć, że możliwość poprawnego doboru mierników w znacznej
mierze zależy od tego, na ile poprawnie sformułowane są same cele
– do celu sformułowanego w sposób niepoprawny (z technicznego
lub merytorycznego punktu widzenia) po prostu nie da się znaleźć
odpowiednich mierników.
54
Por. Kaplan, Norton, 1992.
93
Witold M. Orłowski
3.4. Pożądany mechanizm formułowania celów
Ważnym problemem, związanym z prawidłowym formułowaniem
celów, jest mechanizm, który wiedzie do ich wyłonienia. Generalne
pytanie, które pojawia się w tym kontekście brzmi: czy cele powinny
być z góry określone (np. na poziomie rządu), czy też formułowane
przez osoby je realizujące w ramach określonych instytucji?
Argumentami przemawiającymi za odgórnym formułowaniem celów są: (a) zgodność z programem politycznym rządu (co prowadzi
do poprawy charakterystyk celu postulowanych przez zasadę istotności
i – poprzez odpowiedni nacisk – umożliwia pełniejsze wdrożenie kryterium ograniczenia czasowego); (b) możliwość dokonania politycznego
wyboru i jasnej hierarchizacji celów (co pozwala na uzyskanie efektów
postulowanych przez zasadę koncentracji sił) oraz (c) zapewnienie
spójności pomiędzy celami (co pozwala na uwzględnienie zasad zrównoważenia potrzeb i kompleksowości). Służy więc dobrze spełnieniu
większości merytorycznych zasad dobrego wyznaczania celów. Z kolei
argumentami na rzecz formułowania celów na poziomie instytucji realizujących są: (a) większa wiedza w zakresie realiów, w których cel jest
realizowany (sprzyja to realizacji kryterium realistyczności i mierzalności
oraz zasady operatywności) oraz (b) większa akceptacja i utożsamienie się jednostek realizujących z celami (sprzyja to pełniejszej realizacji kryterium akceptowalności). Jak widać, służy to głównie spełnieniu
kryteriów technicznych dobrego wyznaczania celów. Najogólniej więc
można stwierdzić, że z punktu widzenia zasad merytorycznych cele
powinny być raczej formułowane odgórnie, zaś z punktu widzenia
kryteriów technicznych oddolnie. Rzecz jasna, żadne z tych rozwiązań
nie jest idealne, ale w polskiej metodologii przyjęto drugie rozwiązanie
(przy zadaniach sformułowanych odgórnie).
Mając na względzie wdrożenie poprawnych metod formułowania celów, potrzebne jest jednoczesne spełnienie zasad merytorycznych i kryteriów technicznych, niezbędne jest również wypracowanie
odpowiedniego mechanizmu koordynującego proces formułowania
celów (odgórny z oddolnym). Punktem wyjścia powinno być odpowiednie powiązanie celów budżetu zadaniowego z najważniejszymi
dokumentami programowymi kraju, zawierającymi sformułowane
przez rząd główne cele polityczne (por. Schemat 6).
94
PROGRAM DZIAŁAŃ RZĄDU
Narodowe Strategiczne Ramy
Odniesienia 2007-2013 (NSRO)
Krajowy Plan
Strategiczny dla
obszarów wiejskich
Programy regionalne
Strategia
Rozwoju
Rybołówstwa
Program
konwergencji
Pozostałe
strategie sektorowe i
regionalne
STRATEGIA ROZWOJU KRAJU 2007–2015 (SRK)
Krajowy Program
Reform 2005 - 2008
Dokumenty
operacyjne
Dokumenty
strategiczne
Dokumenty
polityczne
Schemat 6. Powiązania między najważniejszymi dokumentami programowymi kraju
Programy operacyjne
Ustalając mechanizm powiązania dokumentów strategicznych z celami
budżetu zadaniowego należy przyjąć podstawowe założenia:
1. Cele i zadania określone w ogólnych dokumentach strategicznych mają zasadnicze pierwszeństwo nad celami i zadaniami ujętymi w strategiach sektorowych.
2. W przypadku wystąpienia jakichkolwiek sprzeczności pomiędzy
celami i zadaniami w ogólnych dokumentach strategicznych
i strategiach sektorowych, absolutny priorytet powinien przypadać realizacji ogólnych dokumentów strategicznych.
3. Cele i zadania określone w strategiach sektorowych mogą mieć
jednak charakter uzupełniający w stosunku do celów i zadań
w ogólnych dokumentach strategicznych, zwłaszcza w sytuacji,
gdy mają one charakter niekonfliktowy.
4. Podobnie uzupełniający i uszczegóławiający charakter, pomocny
przy ustalaniu zadań i celów budżetu zadaniowego, mogą mieć
dokumenty operacyjne.
Główne cele budżetu zadaniowego powinny więc być ustalone
w drodze porównania realizowanych zadań z dokumentami strategicznymi, stanowiącymi wyraz programu politycznego rządu. Pragmatyzm sugeruje, że w pierwszym kroku powinny dokonać tego
95
Witold M. Orłowski
instytucje, realizujące budżet zadaniowy (metoda oddolna), nie ma
bowiem sensu, aby rząd, który raz już sformułował założenia swojego programu (a w ślad za tym generalną listę celów), dokonywał
tego ponownie przy okazji konstrukcji budżetu. Z oczywistych przyczyn natury technicznej proces oddolny służy też lepiej wypracowaniu celów bardziej szczegółowych (zapewnia to większa wiedza
szczegółowa i doświadczenia jednostek realizujących).
W drugim kroku powinna jednak nastąpić weryfikacja przyjętych celów na poziomie rządu (proces odgórny). Jest to niezbędne
zarówno z punktu widzenia zapewnienia pełnej zgodności celów
budżetu zadaniowego z celami politycznymi, jak z powodu zmieniających się uwarunkowań, które mogą prowadzić do zmian preferencji. Rząd powinien zatwierdzić listę celów, ustalonych w procesie
oddolnym, w razie potrzeb dokonując odpowiednich modyfikacji.
Jest to również moment, w którym należy podjąć decyzje, dotyczące hierarchizacji celów (a w szczególności podjąć trudne decyzje,
dotyczące ograniczenia nakładów na realizację tych celów, które
znajdują się dalej na liście priorytetów, w celu uzyskania efektów
koncentracji sił). Dopiero po takiej odgórnej weryfikacji instytucje
realizujące mają podstawy do ostatecznego sformułowania celów
głównych i szczegółowych, wraz z zaplanowaniem środków budżetowych przeznaczonych na realizację celów.
Trzecim krokiem powinna być możliwie szeroka konsultacja
proponowanych działań z interesariuszami (czyli wszystkimi grupami i podmiotami, które mogą być zainteresowane w sposobie
realizacji celów budżetu). W szczególności konsultacje te powinny
dotyczyć realizacji celów bardziej szczegółowych po to, by zapewnić jak największą skuteczność, akceptację i społeczne zrozumienie
dla podejmowanych działań.
Oznacza to, że na pytanie „kto powinien formułować cele budżetu zadaniowego?” nie ma prostej odpowiedzi. Cele te muszą
powstać w wyniku połączenia procesu odgórnego z oddolnym
dzięki odpowiedniemu mechanizmowi koordynacyjnemu, a pożądane z punktu widzenia skuteczności przyszłej realizacji celów jest
szerokie włączenie do tego mechanizmu interakcji z najważniejszymi interesariuszami.
96
3.5. Macierz ocen poprawności formułowania celów
budżetu zadaniowego
Na podstawie wyżej przedstawionych podstawowych zasad poprawnego formułowania celów (technicznych i merytorycznych), możliwe jest
skonstruowanie macierzy ocen, pozwalającej na analizę na ile cele, ustalone w ramach budżetu zadaniowego, odpowiadają wymogom stawianym
przez teorie zarządzania. Macierz ta przedstawiona jest w Tabeli 12.
Konkretność
Mierzalność
Akceptowalność
Realistyczność
Ograniczenie
czasowe
Techniczne kryteria poprawnego formułowania celów (zasady SMART)
Tabela 12. Macierz ocen poprawności formułowania celów budżetu zadaniowego
Merytoryczne zasady formułowania celów organizacji (zasady Druckera)
Operatyw- Koncentracja Zrównoważe- KompleksoIstotność
ność
sił
nie potrzeb
wość
Czy cel jasno, Czy cel daje Czy zapis celu Czy cel
Czy cel
i w zrozusię jasno
pozwala na
uwzględnia
uwzględnia
miały sposób podzielić na hierarchizację równowagę
wpływ na
określa,
konkretne
celu w porów- pomiędzy
inne obszary
co chcemy
zadania?
naniu z inny- różnymi poaktywności
osiągnąć?
mi?
trzebami?
państwa?
Czy realizaCzy cel daje Czy cel jest
Czy mierniki
Czy mierniki
cja celu jest się rozpisać mierzalny
mają charakter uwzględniają
możliwa do na mierzal- ilościowo lub kompleksowy efekty dla
weryfikacji
ne zadania ewentualnie i uwzględniają innych obszaw przejrzysty szczegóło- jakościowo? różne potrze- rów?
sposób?
we?
by?
Czy cel wyni- Czy cel jest Czy koncen- Czy realizacja Czy cel jest
ka z dialogu akceptotracja środcelu prowadzi spójny z celapolitycznego wany przez ków w danej do napięć
mi generalnyi społecznego wszystkie
dziedzinie
w innych
mi (strategicz(z interesariu- kluczowe
rodzi napięcia obszarach
nymi)?
szami)?
podmioty
w innych?
aktywności
realizujące?
państwa?
Czy cel
wynika z realistycznej
oceny możliwości i zadań
państwa?
Czy sformułowanie celu
odpowiada
czasowemu
charakterowi
problemów?
Czy podmioty realizujące cel mają
rzeczywisty
wpływ na
sytuację?
Czy cel ma
zapewniony
wystarczający czas na
realizację?
Czy cel ma
zapewnione
odpowiednie
środki budżetowe dla
realizacji?
Czy realizacja celu
umożliwia
odpowiedni
rozkład nakładów w czasie?
Czy cel realistycznie
uwzględnia
możliwości
godzenia różnych potrzeb?
Czy cel
uwzględnia
czasowy
wpływ na
inne obszary
aktywności
państwa?
Czy cel jest
spójny z innymi celami
państwa?
Czy realizacja
celu jest skoordynowana
z rozkładem
czasowym realizacji innych
celów?
97
Witold M. Orłowski
Macierz ocen poprawności formułowania celów budżetu zadaniowego uzyskaliśmy, nakładając na siebie dwa wymiary oceny: pięć
merytorycznych zasad właściwego formułowania celów organizacji (zasad sformułowanych przez Druckera) oraz pięć technicznych
kryteriów poprawnego formułowania celów (określanych mianem
zasad SMART). Uzyskaliśmy w ten sposób macierz 25 pytań, z których każde ocenia sposób sformułowania z punktu widzenia jednej
z zasad technicznych i równocześnie jednego z kryteriów merytorycznych.
Zestawienie odpowiedzi na wszystkie te pytania pozwala ustalić, czy sformułowany dla potrzeb budżetu zadaniowego cel spełnia wszystkie wymogi (merytoryczne i techniczne), stawiane celom
przez teorię zarządzania.
Pytania, wynikające z konstrukcji macierzy ocen poprawności
formułowania celów, na które trzeba odpowiedzieć w celu uzyskania całościowej i wszechstronnej oceny, są następujące:
• Kryterium: konkretność. Zasada: istotność.
Pytanie 1.1: Czy cel jasno i w zrozumiały sposób określa, co chcemy osiągnąć?
Komentarz: Cel powinien być zapisany w sposób nie budzący
wątpliwości interpretacyjnych. Powinien jednoznacznie identyfikować potrzeby społeczne, które mają być zaspokojone, i jasno określać, jaki efekt chcemy osiągnąć poprzez jego realizację. Powinien
być zapisany zrozumiałym, prostym językiem, a pożądanym walorem jest przy tym zwięzłość. Zapis celu może oczywiście różnić się
stopniem ogólności, w zależności od rodzaju celu (inaczej dla celu
głównego, szczegółowego i operacyjnego). Za każdym razem powinien jednak pozwolić na ustalenie, co chcemy osiągnąć i dlaczego
(przykładowo, błędne jest więc sformułowanie celu w kategoriach
działań, które chcemy wykonać, bez wskazania problemu, który ma
być rozwiązany). Oczywiście zasada ta jest tym bardziej istotna, im
bardziej ogólnego celu dotyczy – w przypadku wielu celów bardziej
szczegółowych wystarczającym uzasadnieniem działań może być
logiczna zgodność z celem bardziej ogólnym, który został sformułowany w odpowiednio jasny sposób.
• Kryterium: konkretność. Zasada: operatywność.
Pytanie 1.2: Czy cel daje się jasno podzielić na konkretne zadania?
98
Komentarz: Cel może mieć charakter bardziej lub mniej ogólny
(w zależności od potrzeb i miejsca w hierarchii celów). Powinien
jednak pozwalać na precyzyjne ustalenie działań i celów bardziej
szczegółowych, które służą jego realizacji. Cel nie dający się rozbić
na cele bardziej szczegółowe albo nie dający przyporządkować sobie działań, które prowadzą do jego realizacji, jest celem pozornym
(przykładowo, zapisanie w budżecie celu poprawy ogólnego stanu
zadowolenia obywateli z życia, choć stosunkowo łatwo mierzalne
dzięki badaniom socjologicznym, w praktyce nie daje się rozbić na
operatywne cele szczegółowe, więc nie nadaje się do realizacji).
• Kryterium: konkretność. Zasada: koncentracja sił.
Pytanie 1.3: Czy zapis celu pozwala na hierarchizację celu w porównaniu z innymi?
Komentarz: Cel powinien mieć jasno ustalone miejsce w hierarchii celów. Oznacza to, po pierwsze, określenie charakteru (główny, szczegółowy, operacyjny), po drugie, jasno określone rzeczywiste znaczenie dla realizacji potrzeb społecznych (dyskredytuje to
w szczególności cele fikcyjne, zapisane z powodów „politycznej poprawności”). Pozwala to na dokonywanie trudnych wyborów przy
podziale środków – cele, które służą realizacji potrzeb mniej istotnych społecznie, muszą ustąpić pierwszeństwa przy ustalaniu wydatków budżetowych tym, które są bardziej istotne. Warto zauważyć, że miejsce celu w hierarchii potrzeb nie musi być wcale stałe –
może zmieniać się wraz ze zmianą społecznych preferencji, sytuacji,
w której realizowany jest budżet, i czasu (przykładowo, znaczenie
celu zapewnienia bezpieczeństwa przed atakiem terrorystycznym
zmienia się wraz z ocenami stopnia zagrożenia takimi atakami).
• Kryterium: konkretność. Zasada: zrównoważenie potrzeb.
Pytanie 1.4: Czy cel uwzględnia równowagę pomiędzy różnymi
potrzebami?
Komentarz: W przypadku pojawienia się różnych potrzeb i interesów społecznych, których wypełnienie zależy od realizacji celu,
potrzebne jest jasne określenie sposobu uwzględnia i zapewnienia
równowagi pomiędzy tymi celami (zwłaszcza w przypadku potrzeb
częściowo lub całkowicie ze sobą skonfliktowanych – np. budowa
dróg i ekologia). Sposób ten może być wskazany w samym celu,
albo w ramach celów bardziej szczegółowych.
99
Witold M. Orłowski
• Kryterium: konkretność. Zasada: kompleksowość.
Pytanie 1.5: Czy cel uwzględnia wpływ na inne obszary aktywności państwa?
Komentarz: W przypadku wielu celów możliwy jest jednoczesny istotny wpływ na różne obszary aktywności państwa. Cele o takim charakterze powinny być sformułowane w sposób, informujący o odpowiednim uwzględnieniu tego zjawiska. W szczególności,
powinno to znaleźć odbicie w liście celów bardziej szczegółowych,
służących realizacji danego celu (przykładowo, działalność wymiaru
sprawiedliwości ma znaczenie zarówno dla bezpieczeństwa obywateli, jak dla sprawnego funkcjonowania mechanizmów rynkowych;
oba te wymiary muszą znaleźć odbicie w sposobie określenia celu).
• Kryterium: mierzalność. Zasada: istotność.
Pytanie 2.1: Czy realizacja celu jest możliwa do weryfikacji
w przejrzysty sposób?
Komentarz: Tylko cele możliwe do weryfikacji (a więc do przyporządkowania odpowiednich mierników stopnia realizacji celu)
mogą stanowić dobrą podstawę do realizacji budżetu zadaniowego. Możliwość weryfikacji celu związana jest często z samym sposobem jego postawienia (przykładowo, realizacja celu dotyczącego
wzrostu aktywności kraju na arenie międzynarodowej jest łatwiejsza
do zweryfikowania od realizacji celu ogólnego wzrostu prestiżu kraju, choć oba mogą w gruncie rzeczy reprezentować bardzo zbliżone
działania).
• Kryterium: mierzalność. Zasada: operatywność.
Pytanie 2.2: Czy cel daje się rozpisać na mierzalne zadania szczegółowe?
Komentarz: Generalnie można przyjąć, że im wyższy stopień
szczegółowości celu, tym łatwiej powinno być mierzyć efekty jego
realizacji. Poza wyjątkowymi sytuacjami, nie powinno więc dochodzić do stanu, w którym przejście od celu bardziej ogólnego do bardziej szczegółowego wiązałoby się z mniejszym stopniem mierzalności. W szczególności, wykluczona jest sytuacja, w której efekty
realizacji celu ogólnego mierzone są w sposób precyzyjny, a efekty
realizacji celów bardziej szczegółowych nie poddają się pomiarowi
(np. w ślad za celem ogólnym dotyczącym wzrostu ilości turystów
odwiedzających kraj, szłyby głównie cele szczegółowe niemierzalne
100
lub trudno mierzalne). Możliwa jest za to sytuacja odwrotna – jeśli cel główny jest trudno mierzalny (np. poczucie bezpieczeństwa),
w ślad za nim powinny iść dobrze mierzalne cele szczegółowe.
• Kryterium: mierzalność. Zasada: koncentracja sił.
Pytanie 2.3: Czy cel jest mierzalny ilościowo lub ewentualnie jakościowo?
Komentarz: Zasada koncentracji sił wymaga, aby istniały przejrzyste metody oceny realizacji zarówno celu głównego, jak celów
bardziej szczegółowych. Pozwala to na dokonanie ocen skuteczności
i efektywności realizacji celów, a tym samym daje podstawę do porównań efektywności realizacji różnych celów i poszukiwań takiego
rozkładu środków, który pozwala na uzyskanie efektu koncentracji
sił i nakładów w tych dziedzinach, gdzie oczekiwane skutki mogą być
najlepsze. Porównywanie różnych celów i różnych potrzeb jest oczywiście zawsze dość ryzykowne, ale przy dobrych miernikach i jasnej
wizji potrzeb społecznych w pewnym stopniu możliwe (przykładem
może być sytuacja, gdy koncentracja sił w przypadku jednego celu
może oznaczać pełne rozwiązanie ważnego problemu społecznego,
podczas gdy w przypadku innego celu użycie tych samych środków
da minimalne efekty).
• Kryterium: mierzalność. Zasada: zrównoważenie potrzeb.
Pytanie 2.4: Czy mierniki mają charakter kompleksowy i uwzględniają różne potrzeby?
Komentarz: Potrzeby społeczne są złożone, a między potrzebami
różnych grup może występować daleko idąca sprzeczność. Mierniki
nie powinny ukrywać tego faktu, ale starać się go w możliwie pełny
i obiektywny sposób przedstawić. Dlatego, konstruując zestaw mierników, należy dążyć do uzyskania takiej jego kompleksowości, która umożliwia ocenę realizacji celów z uwzględnieniem rozmaitych
potrzeb (np. w przypadku zabezpieczenia społecznego należy brać
pod uwagę w wyborze mierników, zarówno korzyści beneficjentów
w postaci odpowiedniego poczucia bezpieczeństwa socjalnego, jak
koszty stanowiące obciążenie dla podatników i tworzące problemy
w funkcjonowaniu rynku pracy).
• Kryterium: mierzalność. Zasada: kompleksowość.
Pytanie 2.5: Czy mierniki uwzględniają efekty dla innych obszarów?
101
Witold M. Orłowski
Komentarz: Ponieważ w przypadku budżetu zadaniowego mamy
do czynienia często z równoczesnym wpływem realizacji danego
celu w różnych obszarach, powinno to znajdować odzwierciedlenie
w sposobie pomiaru. Innymi słowy, cele powinny być formułowane w taki sposób, aby umożliwić kompleksową ocenę ich realizacji.
Oznacza to często konieczność stosunkowo szerokiego formułowania celu (przykładowo, w przypadku celów dotyczących rozwoju
badań naukowych powinno się zapewnić możliwość pomiaru efektów zarówno w odniesieniu do długookresowego rozwoju kapitału
intelektualnego kraju, jak do wpływu na innowacyjność gospodarki – ograniczenie się przy formułowaniu celu i mierników do tylko
jednego z tych obszarów wiodłoby do nieefektywnego wydawania
środków budżetowych).
• Kryterium: akceptowalność. Zasada: istotność.
Pytanie 3.1: Czy cel wynika z dialogu politycznego i społecznego
(z interesariuszami)?
Komentarz: Po to, aby cel był generalnie akceptowany a jednocześnie odpowiadał rzeczywistym potrzebom społecznym, niezbędny jest właściwy mechanizm jego formułowania i uzgadniania.
Jak stwierdziliśmy powyżej, w mechanizmie tym musi być zawarta koordynacja pomiędzy procesem odgórnym (narzucania celów
przez rząd, zgodnie z programem politycznym) a procesem oddolnym (wypracowania celów w instytucjach realizujących budżet,
z uwzględnieniem zgromadzonej tam wiedzy i realistycznej oceny
potrzeb i możliwości). W skład tego mechanizmu powinny też,
w miarę potrzeb i możliwości, wchodzić konsultacje z najważniejszymi interesariuszami. Mechanizm taki zapewnia wysoki stopień
akceptowalności celów, pozwalający na wzrost skuteczności ich realizacji (przykładowo, zapisanie w budżecie celu dotyczącego wzrostu aktywności zawodowej w drodze podwyższenia wieku emerytalnego, bez uzyskania wstępnej zgody partnerów społecznych, stawia
pod znakiem zapytania akceptowalność celu).
• Kryterium: akceptowalność. Zasada: operatywność.
Pytanie 3.2: Czy cel jest akceptowany przez wszystkie kluczowe
podmioty realizujące?
Komentarz: Sprawna i skuteczna realizacja celu jest możliwa
w warunkach wysokiego stopnia akceptacji celu przez kluczowe in-
102
stytucje realizujące budżet. Pełna identyfikacja tych instytucji z zaleceniami płynącymi z programu rządu jest często niemożliwa (trudno np. oczekiwać, że wszystkie departamenty ministerstwa obrony,
któremu przypadłoby w udziale zadanie ograniczenia wydatków na
utrzymanie armii, byłyby do tego działania nastawione entuzjastycznie). Mimo to, niezbędne jest co najmniej pełne zrozumienie instytucji realizujących budżet dla konieczności przeprowadzenia ustalonych w budżecie zadaniowym działań. Prowadzić do tego może
jedynie umiejętne wykorzystanie wspomnianych powyżej mechanizmów koordynacji w zakresie formułowania i uzgadniania celu.
• Kryterium: akceptowalność. Zasada: koncentracja sił.
Pytanie 3.3: Czy koncentracja środków w danej dziedzinie rodzi
napięcia w innych?
Komentarz: Zasada koncentracji sił oznacza, że celem osiągnięcia pożądanych wyników niezbędne jest skoncentrowanie nakładów
w jednych dziedzinach przy ograniczeniu ich w innych. Służy temu
hierarchizacja celów, a w ślad za tym zrozumienie, że cele znajdujące się niżej na liście priorytetów oraz realizujące je instytucje muszą
liczyć się z tym, że ich udział w podziale środków budżetowych będzie odpowiednio mniejszy od oczekiwań. Prowadzić to może do
napięć i do ograniczenia stopnia akceptowalności celów, zwłaszcza
jeśli skala przekierowania środków w stronę celów priorytetowych
jest wysoka. Analizując dany cel, trzeba więc zadać sobie pytanie czy
jego realizacja nie wiąże się z takimi właśnie problemami (np. czy
realizacja celu poprawy relacji przeciętnej emerytury do pensji nie
wiąże się z takimi obciążeniami dla budżetu, które wymuszą znaczne redukcje nakładów na inne cele).
• Kryterium: akceptowalność. Zasada: zrównoważenie potrzeb.
Pytanie 3.4: Czy realizacja celu prowadzi do napięć w innych obszarach aktywności państwa?
Komentarz: Poza napięciami o charakterze czysto finansowym,
realizacja poszczególnych celów może prowadzić do napięć o innym
charakterze: może np. wpływać na zmiany konkurencyjności gospodarki, funkcjonowanie rynku pracy, sytuację na rynku finansowym,
stan środowiska naturalnego, relacje kraju z zagranicą. Ponieważ
przy konstrukcji celów obowiązuje zasada zrównoważenia potrzeb,
wpływ realizacji celu na inne obszary aktywności państwa powinien
103
Witold M. Orłowski
zostać przeanalizowany i uwzględniony w zapisie celu (np. poprzez
dodanie celów szczegółowych, które związane są z minimalizacją
niepożądanych napięć w innych sferach). Brak takich rozwiązań powoduje drastyczny spadek akceptowalności celu (np. brak uwzględnienia działań łagodzących społeczne skutki wzrostu kosztów utrzymania może obniżyć akceptowalność celu, jakim jest ograniczenie
emisji zanieczyszczeń przy produkcji energii, związane z poważnymi
kosztami przerzucanymi poprzez cenę na konsumenta).
• Kryterium: akceptowalność. Zasada: kompleksowość.
Pytanie 3.5: Czy cel jest spójny z celami generalnymi (strategicznymi)?
Komentarz: Kompleksowość i wielowymiarowy wpływ zadań realizowanych przez państwo i zapisanych w budżecie zadaniowym
wymagają, aby zapisane w nim poszczególne cele nie były ze sobą
sprzeczne, a także by były spójne z generalnymi celami rządu (przykładowo, jeśli ogólnym celem rządu jest wzrost konkurencyjności
gospodarki, nie należy wprowadzać do budżetu zadań, które prowadziłyby do wzrostu pozapłacowych kosztów pracy; dodatkowo
działania takie byłyby sprzeczne z działaniami, zmierzającymi do
ograniczenia długookresowego bezrobocia).
• Kryterium: realistyczność. Zasada: istotność.
Pytanie 4.1: Czy cel wynika z realistycznej oceny możliwości i zadań państwa?
Komentarz: Lista i skala rzeczywistych zadań państwa nie jest ustalona w sposób teoretyczny, ale jest wynikiem pewnego społecznego wyboru, realizowanego w drodze wykorzystania mechanizmów politycznych i demokratycznych. Lista ta jest kompromisem pomiędzy korzyściami, które mogłyby płynąć z realizacji kolejnych zadań a kosztami z tym
związanymi. Cele zapisane w budżecie zadaniowym muszą brać pod
uwagę realistyczną ocenę możliwości i zadań państwa, w tym również
ograniczeń wynikających z bieżącego i przewidywanego kształtowania
się sytuacji gospodarczej (przykładowo, w okresie silnej dekoniunktury
gospodarczej nierealistyczne jest planowanie znacznego wzrostu konsumpcji zbiorowej, finansowanej ze środków budżetowych).
• Kryterium: realistyczność. Zasada: operatywność.
Pytanie 4.2: Czy podmioty realizujące cel mają rzeczywisty wpływ
na sytuację?
104
Komentarz: Z punktu widzenia możliwości realizacji celu niezbędne jest, aby podmioty realizujące cel posiadały narzędzia rzeczywistego, znaczącego wpływu na sytuację w zakresie objętym
zadaniem. Ocena dostępności tych narzędzi może zależeć nie tylko
od przekazanych podmiotom w ramach budżetu środków finansowych i możliwości prawnych, ale często również od merytorycznej
oceny realnych możliwości wpływu na przebieg procesów społecznych i gospodarczych. Cel, który dotyczyłby działań, znajdujących
się poza zasięgiem oddziaływania instytucji które go realizują, byłby
celem fikcyjnym (taki charakter miałoby np. zapisanie w budżecie
zadania zmiany trendów demograficznych i zatrzymania trendu starzenia się społeczeństwa, niezależnie od tego, jak duże środki przyznano by na jego realizację).
• Kryterium: realistyczność. Zasada: koncentracja sił.
Pytanie 4.3: Czy cel ma zapewnione odpowiednie środki budżetowe dla realizacji?
Komentarz: Realistyczna ocena szans realizacji budżetu zadaniowego wymaga, aby w ślad za każdym zapisanym działaniem i celem
szły środki pozwalające na jego realizację (w przypadku, gdy nie
ma takich środków, zasada koncentracji sił wymaga modyfikacji listy
celów – ograniczenia liczby celów priorytetowych, w stosunku do
których nie ma możliwości ograniczenia środków i zmniejszenia zasięgu innych celów, stojących niżej w hierarchii). Zapisywanie w budżecie celów, którym by nie zapewniono odpowiednich alokacji budżetowych (celów fikcyjnych), podważa sens realizacji budżetu zadaniowego, a tym samym eliminuje korzyści, które może przynosić
zarządzanie przez efekty (przykładowo, zapisanie w budżecie planu
radykalnego zwiększenia dostępności niedrogich, współfinansowanych przez państwo mieszkań socjalnych bez zapewnienia dostatecznych środków finansowych na ten cel powoduje, że cel nie jest
brany pod uwagę i nie stanowi podstawy do działań ani dla rządu,
ani dla podmiotu, któremu nakazano realizację tego zadania).
• Kryterium: realistyczność. Zasada: zrównoważenie potrzeb.
Pytanie 4.4: Czy cel realistycznie uwzględnia możliwości godzenia różnych potrzeb?
Komentarz: Równoważenie różnych potrzeb, które istnieją w kraju, gospodarce i społeczeństwie, jest zadaniem trudnym – zwłaszcza
105
Witold M. Orłowski
w warunkach niemal zawsze istniejącego ograniczenia dostępnych
środków budżetowych. Nieuwzględnienie konieczności dokonania
maksymalnego wysiłku na rzecz pogodzenia różnych potrzeb może
jednak prowadzić do zapisania w budżecie celów niewykonalnych,
których po prostu nie da się zrealizować (przykładowo, zaplanowanie
programu budowy dróg, bez uwzględnienia konieczności zrównoważenia potrzeb rozwoju infrastruktury z potrzebami w zakresie ochrony środowiska naturalnego, może podważyć realistyczność celu).
• Kryterium: realistyczność. Zasada: kompleksowość.
Pytanie 4.5: Czy cel jest spójny z innymi celami państwa?
Komentarz: Kryterium realistyczności formułowania celów wymaga również tego, by unikać sytuacji sprzeczności pomiędzy różnymi celami. Wewnętrzne sprzeczności celów zawartych w budżecie
zadaniowym, które mogą wynikać z kompleksowości zadań państwa, powodują drastyczny spadek szans pomyślnej realizacji celów.
Z najgroźniejszą sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy w wyniku istnienia skonfliktowanych ze sobą celów, środki publiczne wydawane są jednocześnie na działania służące realizacji celu i utrudniające jego realizację (przykładowo, w ramach celu zwiększenia stopy
zatrudnienia wydaje się pieniądze na szkolenia i zachęty do zatrudniania, a jednocześnie w ramach celów ochrony socjalnej finansuje
się w dużej skali wczesne emerytury, zachęcające pracowników do
opuszczania rynku pracy).
• Kryterium: ograniczenie czasowe. Zasada: istotność.
Pytanie 5.1: Czy sformułowanie celu odpowiada czasowemu
charakterowi problemów?
Komentarz: Większość poważnych problemów i procesów społecznych i gospodarczych ma charakter długookresowy. Oznacza to,
że problemów tych nie daje się rozwiązać w krótkiej perspektywie
czasowej (np. roku budżetowego), a cele związane z tymi problemami powinny mieć charakter wieloletni. Podobnie rzecz się zazwyczaj
ma z programami inwestycyjnymi, programami rozwoju kapitału intelektualnego czy programami reform instytucjonalnych. Horyzont
celów w budżecie zadaniowym musi więc przekraczać rok budżetowy – proponowanym zazwyczaj rozsądnym kompromisem jest planowanie celów w horyzoncie co najmniej trzyletnim. Sytuacja może
oczywiście wyglądać różnie w odniesieniu do różnych celów. Należy
106
więc zwracać uwagę na to, aby przy formułowaniu celu w największym możliwym stopniu brać pod uwagę czasowy charakter problemów i potrzeb, które leżą u podstaw sformułowania tego celu (przykładowo, dający się stosunkowo szybko zrealizować cel doraźnych
działań na rzecz wsparcia dotkniętych przez kryzys instytucji finansowych może mieć charakter jednoroczny, wymagający więcej czasu cel
pełnej komputeryzacji urzędów publicznych musi mieć charakter co
najmniej trzyletni, a realizacja celu wzrostu bezpieczeństwa energetycznego kraju musi być zaplanowana na okres jeszcze dłuższy, kilkunastoletni, z rozpisaniem celów szczegółowych na okresy stosowane
w praktyce budżetowej, a więc np. trzyletnie i roczne).
• Kryterium: ograniczenie czasowe. Zasada: operatywność.
Pytanie 5.2: Czy cel ma zapewniony wystarczający czas na realizację?
Komentarz: Obok środków finansowych, czynnik czasu stanowi zazwyczaj drugie kluczowe ograniczenie w realizacji celów stawianych w budżecie zadaniowym. Błędne zaplanowanie czasu,
a w szczególności zbyt krótki czas zaplanowany na realizację zadania. podkopuje wiarygodność budżetu i uniemożliwia realistyczne
rozpisanie celu na cele i działania bardziej szczegółowe. Tym samym
cel, który nie ma zapewnionej odpowiedniej perspektywy czasowej
realizacji, staje się celem fikcyjnym (podobnie jak cel, na realizację
którego nie przeznaczono odpowiednich środków), podważając
sens realizacji budżetu zadaniowego, a tym samym eliminując korzyści, które może przynosić zarządzanie przez efekty (przykładowo,
zapisanie w budżecie zadaniowym celu budowy w ciągu 3 lat zespołu elektrowni nuklearnych w kraju, który nie podjął jeszcze żadnych
działań na rzecz rozwoju energetyki nuklearnej, ma charakter całkowicie nierealistyczny i nie może być traktowane poważnie ani przez
rząd, ani przez ministerstwo realizujące to działanie).
• Kryterium: ograniczenie czasowe. Zasada: koncentracja sił.
Pytanie 5.3: Czy realizacja celu umożliwia odpowiedni rozkład
nakładów w czasie?
Komentarz: Problemem pojawiającym się przy okazji wieloletniego
planowania budżetowego jest to, że choć cele o dłuższym horyzoncie
realizacji planowane są w wydłużonym okresie (zazwyczaj 3 lat), wiążące w sensie finansowym są jedynie budżety roczne. Oznacza to, że
wszelkie wydatki zaplanowane na kolejne lata mają charakter indyka-
107
Witold M. Orłowski
tywny i mogą ulec zmianie. Utrudnia to ocenę realistyczności rozkładu wydatków w czasie, a w szczególności utrudnia realizację zasady
koncentracji sił, w tym przypadku w kontekście czasowym. Mimo to,
cel powinien być oceniony pod względem właściwego harmonogramu realizacji oraz zapewnienia odpowiednich środków we właściwym
momencie. Z tego punktu widzenia nieco podejrzliwie należy patrzeć
na cele, w przypadku których zdecydowaną większość nakładów przewidziano w ostatnim roku realizacji – niskie zaawansowanie realizacji
finansowania w pierwszych latach może stanowić pokusę do ograniczenia planowanych nakładów, które do momentu uchwalenia odpowiedniego budżetu rocznego stanowią jedynie niewiążącą deklarację.
Oczywiście przy ocenie należy wziąć pod uwagę również specyfikę danego działania – jeśli wydanie środków musi być poprzedzone długotrwałymi przygotowaniami, ich koncentracja w końcowym roku może
być nieunikniona, ale w zamian musi być poprzedzona intensywnymi
działaniami w innych sferach, które powinny być szczególnie uważnie kontrolowane poprzez precyzyjne określenie celów i mierników
zaawansowania (np. inwestycja publiczna pociągająca za sobą duże
nakłady dopiero w końcowym roku programu musi być poprzedzona
szeregiem działań, które umożliwią końcową realizację).
• Kryterium: ograniczenie czasowe. Zasada: zrównoważenie potrzeb.
Pytanie 5.4: Czy cel uwzględnia czasowy wpływ na inne obszary
aktywności państwa?
Komentarz: Wpływ realizacji danego celu na inne obszary aktywności państwa może mieć charakter czasowy, silnie związany z harmonogramem podejmowanych działań. W takiej sytuacji niezbędne
jest przeanalizowanie takiego wpływu (pozytywnego lub negatywnego), gdyż może on znacząco wpłynąć na szanse pełnej realizacji
celu (przykładowo, bardzo intensywny i szeroko zakrojony program
inwestycji infrastrukturalnych może doprowadzić do czasowego
przyspieszenia wzrostu cen usług budowlanych, utrudniając realizację lub podnosząc koszty realizacji innych zadań inwestycyjnych).
• Kryterium: ograniczenie czasowe. Zasada: kompleksowość.
Pytanie 5.5: Czy realizacja celu jest skoordynowana z rozkładem
czasowym realizacji innych celów?
Komentarz: Biorąc pod uwagę kompleksowość zadań państwa,
należy przeanalizować sposób sformułowania celu oraz propono-
108
wany rozkład w czasie procesu realizacji z procesem realizacji innych
celów. W szczególności niebezpieczne może być nakładanie się na
siebie różnorodnych efektów niekorzystnych, wiodących do wzrostu
społecznego niezadowolenia (przykładowo, czasowe nałożenie się
na siebie trudności dostosowawczych związanych z jednoczesnym
wprowadzeniem w życie kilku poważnych reform instytucjonalnych
naraz). Z drugiej strony, można starać się, aby dzięki uzgodnieniu
harmonogramów realizacji celów następowało ułatwienie osiągnięcia zaplanowanych rezultatów (np. poprzez zsynchronizowanie
procesów restrukturyzacji zatrudnienia w sektorze publicznym z reformami rynku pracy, ułatwiającymi znalezienie zatrudnienia).
W sytuacji idealnej, odpowiedź na wszystkie 25 powyżej sformułowanych pytań powinna być pozytywna. Negatywna odpowiedź
na którekolwiek z pytań każe zastanowić się nad sposobem sformułowania celu, obniża bowiem możliwości zarządzania środkami
publicznymi przez efekty. Odpowiedź negatywna na znaczną część
pytań dyskwalifikuje sposób sformułowania celu, każąc poszukiwać
rozwiązania alternatywnego dla dotychczas proponowanego.
3.6. Doświadczenia niektórych państw w zakresie
formułowania celów dla zadań finansowanych przez
budżet państwa
Doświadczenia krajów, które przed Polską wprowadziły do praktyki budżetowej elementy zarządzania poprzez efekty w sektorze
publicznym, pozwalają na analizę i gromadzenie przykładów dobrych praktyk w tym zakresie. W odniesieniu do formułowania celów warto przytoczyć następujące przykłady:
3.6.1. Holandia
Zestaw kryteriów zgodności polityk z budżetem zadaniowym stosowany w Holandii odnośnie celów pozwala na analizę istotności, operatywności, mierzalności oraz realistyczności celów. Zestaw ten zawiera
m.in. następujące pytania, które muszą zostać rozważone przy ocenie55:
55
Por. Algemene Rekenkamer, Annual Report 2006.
109
Witold M. Orłowski
• Czy cel główny zawiera zakładany efekt społeczny? Czy jest mierzalny? Czy mierniki posiadają określoną wartość docelową?
• Czy zostały określone instrumenty realizacji celu głównego i celów szczegółowych? Czy mierniki są dostosowane do instrumentów?
• Czy dla każdego celu szczegółowego, instrumentu i działalności
określono zaangażowanie budżetu?
Warto zauważyć, że według ocen instytucji audytującej działalność państwa (Algemene Rekenkamer) spośród 454 celów szczegółowych budżetu na rok 2006 powyższe wymogi w pełni spełniało
jedynie 185 (41%) celów.
Rozwiązania, przyjęte w Holandii odnośnie formułowania celów
budżetu zadaniowego, pozwalają zarówno na sprawne realizowanie funkcji państwa, jak na prawidłową ocenę osiągniętych postępów. Cele główne formułowane są w sposób klarowny, odzwierciedlający podstawowe wybory polityczne. Przykładowo, w dziedzinie działań na rzecz rozwoju wiedzy i innowacji sformułowano
4 cele główne: (a) utrzymanie wiodącej pozycji Holandii w Europie
w zakresie innowacji, (b) poprawa współpracy uniwersytetów z biznesem, (c) poprawa jakości kluczowych badań naukowych, (d)
wzrost ilości pracowników badawczych. Jak można stwierdzić, tak
sformułowane cele (wsparte odpowiednimi celami operacyjnymi
i miernikami realizacji) w znacznej mierze odpowiadają wymogom
stawianym w ramach macierzy ocen poprawności formułowania
celów budżetu zadaniowego. Mimo to, analiza prowadzona przez
instytucję audytującą wykazała wiele niedociągnięć, w tym m.in.
próbę realizacji nadmiernej ilości celów w budżecie, konkurowanie
ze sobą celów, brak jasnego związku pomiędzy wydawanymi środkami a rezultatami56.
3.6.2. Słowacja
Szczegółowe zasady formułowania celów przyjęte na Słowacji57
mają za zadanie zapewnienie istotności, operatywności, zrównoważenia potrzeb, konkretności, mierzalności i realistyczności celów.
56
57
110
Por. Algemene Rekenkamer, Annual Report 2006.
Por. Budżet zadaniowy…, 2007.
Zasady formułowania celów głównych przyjęte w budżecie zadaniowym Słowacji są następujące:
1. Definicja celu głównego powinna ogólnie wyrażać końcowy rezultat, który ma być osiągnięty (a nie działania podejmowane
w celu osiągnięcia rezultatu).
2. Cel główny powinien pozwolić na zidentyfikowanie grup docelowych i obszarów.
3. Cel główny powinien być zwięzły i niezmienny podczas realizacji
programu.
Z kolei w stosunku do celów operacyjnych przyjęto następujące
zasady:
1. Zwięzłość i zrozumiałość dla obywateli.
2. Łatwa identyfikacja grupy docelowej (beneficjentów) i obszarów
klasyfikacji.
3. Mierzalność (ilościowa lub jakościowa).
4. Szczegółowość i konkretność (spodziewana wartość, która ma
być osiągnięta).
5. Jasność i możliwość weryfikacji.
6. Przyporządkowanie określonych środków budżetowych.
7. Realistyczność (rzeczywisty wpływ podmiotów realizujących budżet na sytuację, przy uwzględnieniu dostępnych środków).
Jak się wydaje, Słowacja podjęła wysiłek na rzecz uzyskania wysokiego stopnia spełnienia przez cele budżetu zadaniowego wymogów stawianych przez teorię zarządzania. Stosunkowo krótki okres
doświadczeń nie pozwala jednak jeszcze na stwierdzenie, czy doprowadziło to do pożądanych wyników.
3.6.3. Irlandia
W przypadku budżetu zadaniowego, stosowanego w Irlandii,
kluczową rolę w ocenie sformułowania i realizacji celów odgrywają
przygotowywane corocznie przez instytucje realizujące budżet raporty (Annual Output Statement). Raporty te zawierają szczegółowe informacje o celach, miernikach, nakładach i wynikach (zarówno
w odniesieniu do celów głównych, jak operacyjnych). Warto zauważyć, że w przypadku celów, sformułowanych w sposób niepoprawny, nie byłaby możliwa precyzyjna i jasna odpowiedź na pytania,
111
Witold M. Orłowski
na które musi odpowiedzieć raport. Szczególnie cenne w podejściu
irlandzkim jest skoncentrowanie się nie na nakładach, ale na planowanych i osiągniętych wynikach. Cele, w budżecie zadaniowym
Irlandii muszą więc być formułowane w sposób klarowny, pozwalający na łatwe zidentyfikowanie pożądanych wyników i precyzyjny
pomiar osiągniętego w ciągu roku postępu w realizacji.
3.6.4. Francja
Specyficzne zasady formułowania celów budżetu zadaniowego
przyjęto również we Francji. Cele główne przedstawiane są w formie tzw. misji, odzwierciedlających określone pola polityki państwa.
Misje proponowane są przez rząd, a następnie stają się przedmiotem głosowania w parlamencie. Stawia to oczywiście przed rządem
wymóg właściwego sformułowania misji, uzasadnienia jej celowości
i poprawności. W skład misji wchodzą programy, do których muszą
być przypisane cele i oczekiwane rezultaty. W systemie francuskim
dąży się więc do tego, by już sama procedura przygotowywania budżetu wymuszała prawidłowe, przemyślane i zgodne z interesem
społecznym (zdefiniowanym w drodze mechanizmów politycznych)
formułowanie celów budżetu zadaniowego.
3.7. Podsumowanie
Istota budżetowania zadaniowego opiera się na odejściu od klasycznego rozumienia sposobów sporządzania budżetu państwa,
opierających się na swoistej grze instytucji publicznych, walczących
o jak najkorzystniejszą dla siebie wersję budżetu. W przypadku
budżetu zadaniowego zamiast instytucji – mających swoje własne instytucjonalne ambicje, interesy i cele działania, niekoniecznie
w pełni zgodne z interesem państwa i społeczeństwa jako całości –
podstawowym kryterium podziału środków stają się zadania, które
muszą być wypełnione przez państwo. Pozwala to na dostosowanie
środków finansowych do rzeczywistych potrzeb, sprawniejszą kontrolę skuteczności realizacji zamierzeń o charakterze strategicznym
i sprawniejszą kontrolę efektywności wykorzystywania tych środków
(porównanie nakładów z wynikami).
112
Kluczowe znaczenie w prawidłowym procesie budżetowania zadaniowego ma właściwa identyfikacja i zaprogramowanie zadań,
które mają wypełniać instytucje państwa, a w ślad za tym – wyznaczenie odpowiadających im celów. W szczególności, zadania
i cele powinny być odbiciem zasadniczych, strategicznych decyzji
dotyczących polityki rozwojowej, społecznej oraz polityki mającej
na celu dostarczanie dóbr publicznych. Jak próbowaliśmy pokazać,
w przypadku formułowania celów niezbędne jest odwołanie się do
najistotniejszych zasad prawidłowego ustalania celów, wynikających z teorii zarządzania. Techniką, którą proponujemy w tym celu
użyć, jest macierz ocen poprawności formułowania celów budżetu
zadaniowego.
W przypadku polskich finansów publicznych mamy od lat do
czynienia z zaklętym kręgiem: z jednej strony mamy stosunkowo
wysokie wydatki, utrudniające zrównoważenie finansów publicznych i przekładające się na stosunkowo wysokie opodatkowanie –
z drugiej zaś, powszechne niezadowolenie z funkcjonowania sektora publicznego (a w ślad za tym oczekiwania wzrostu wydatków)
oraz masową ucieczkę do szarej strefy, dodatkowo zmniejszającą
wpływy podatkowe. Zaklęty krąg mógłby być przerwany tylko w jeden sposób: poprzez znaczący wzrost efektywności wydatkowania
pieniędzy publicznych. Reformy finansów publicznych muszą więc
zostać wzbogacone o działania na rzecz eliminacji wydatków niepotrzebnych, kontroli efektywności wydawania środków, kontroli
osiąganych efektów oraz prawidłowego ustalania celów, na które
wydawane są publiczne pieniądze. Jednym z działań, które mogą
służyć temu celowi, jest właśnie wprowadzenie w sektorze publicznym zasad budżetu zadaniowego, a w jego ramach przede wszystkim właściwego formułowania celów.
113
Rozdział IV
Fundamentalne znaczenie miernika jako elementu
ściśle skorelowanego z celami w ramach budżetu
zadaniowego
Andrzej Pogoda,
Marek Chrzanowski,
Krzysztof Marczewski
Podstawowym motywem ingerencji państwa w życie gospodarcze jest zapewnienie społeczeństwu satysfakcjonującej konsumpcji
dóbr publicznych, tj. takich, które choć służą wszystkim, nie są lub
nie mogą być dostarczane w niezbędnych rozmiarach przez rynek.
Wytwarzanie tych dóbr musi zatem być finansowane ze środków
publicznych – po to państwo zbiera daniny publiczne i zestawia plany wydatków jednostek sektora finansów publicznych. Konstrukcja
budżetu zadaniowego w naturalny sposób wpisuje się w tę koncepcję funkcjonowania państwa. Budżetowanie zadaniowe służy
bowiem ocenie jakości i efektywności wykonywania zadań państwa
w zakresie udostępniania społeczeństwu dóbr publicznych.
Trzonem budżetu zadaniowego jest zestaw mierników, mierzących stopień realizacji poszczególnych celów/zadań publicznych
w relacji do potrzeb oraz sposób ich wykonania w relacji do posiadanych zasobów.
4.1. Rodzaje mierników
4.1.1. System (instrument) pomiaru wykonania zadań
Nie można mówić o miernikach w ramach budżetu zadaniowego
bez uzmysłowienia sobie, że są one częścią określonego systemu
– zwanego systemem pomiaru wykonania celów/zadań (ang. Performance Measurement System). W niniejszym rozdziale odnosić się
będziemy do kategorii zadań, tym niemniej przedstawiane rozważania mają zastosowanie do kategorii podzadań i działań wyodrębnianych w ramach polskiej metodologii budżetu zadaniowego.
115
Pomiar wykonania zadań jest ciągłym procesem monitorowania
i raportowania w zakresie osiągnięć danego zadania lub programu58,
dotyczących w szczególności postępu w realizacji określonych wcześniej celów. Mierniki wykonania zadań dotyczyć mogą rodzaju lub poziomu działalności (procesy), bezpośrednich produktów i usług tworzonych przez program (wyniki) i/lub rezultatów związanych z tymi
produktami oraz usługami (skutki). Przez program należy rozumieć
działalność, projekt, program wieloletni w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, funkcję albo politykę, która ma zdefiniowany
cel lub zbiór celów. Inaczej ujmując, pomiar wykonania celów/zadań
jest instrumentem służącym ocenie postępu w stosunku do założonych celów danego programu lub zadania. Obejmuje on:
- gromadzenie danych dotyczących „procesu produkcji”, który zawiera działania zmierzające do przekształcenia nakładów
w wyniki, tj. dobra lub usługi, świadczone na zewnątrz jednostki sektora finansów publicznych,
- ocenę skutków – ekonomicznych lub społecznych zmian, wynikających z danego zadania lub programu, oraz porównywanie
ich z założonymi celami.
Celem systemu pomiaru wykonania zadań jest: poprawa zarządzania, zwiększenie rozliczalności oraz poprawa procesu podejmowania decyzji – zarówno w czasie teraźniejszym, jak i przyszłym.59
Mierniki dostarczają informacji o stopniu realizacji celów/zadań
(ang. Performance Information), która wykorzystywana jest w procesie zarządzania zadaniowego jednostkami sektora finansów publicznych (ang. Performance Management). Informacja zadaniowa
wykorzystywana jest do:
- pomiaru postępu w osiąganiu celów strategicznych, taktycznych i operacyjnych,
- promowania rozliczalności jednostek sektora finansów publicznych,
- porównywania kosztów wykonania zadań w celu szukania możliwości do poprawy,
- uczenia się jednostek od innych jednostek.
58
Dany program składać się może z kilku zadań, podzadań bądź, w polskiej metodologii, może być równoznaczny z danym zadaniem państwa.
59
Podobne cele i zadania mają również monitoring oraz ewaluacja programów.
116
Fundamentalne znaczenie miernika...
Proces pomiaru stopnia realizacji celów składa się z następujących elementów: celów wykonania zadań, czyli oczekiwanych (pożądanych) skutków działań jednostek sektora finansów publicznych;
mierników wykonania celów/zadań, tj. ilościowych lub jakościowych
cechy wykonania zadań; oczekiwanego wykonania zadań, tj. pożądanego poziomu wykonania zadań w odniesieniu do każdego
z wykorzystywanych mierników; rezultatów wykonania zadań, czyli bieżącego poziomu wykonania zadań w odniesieniu do każdego
z wykorzystywanych mierników.
Poniżej na Schemacie 7 przedstawione zostały poszczególne elementy procesu pomiaru wykonania zadań:
Schemat 7. Elementy procesu pomiaru wykonania zadań
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W. Artley, S. Stroh, The Performance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Measurement System. 2001 r.
Istnieje sześć zasad systemu pomiaru wykonania celów/zadań,
w ramach którego tworzone są mierniki wykonania celów/zadań60:
- Klarowne cele – zrozumienie kto, jak i do jakich celów będzie
wykorzystywał informację o wykonaniu celów/zadań. Przykłado60
Opracowano przy wykorzystaniu: Choosing the Right FABRIC – A Framework
For Performance information. Marzec 2001.
117
wo, kadra kierownicza powinna wykorzystywać informację zadaniową w procesie podejmowania decyzji.
- Zogniskowanie – informacja zadaniowa powinna być skupiona
na priorytetowych celach danej organizacji oraz tych obszarach,
które wymagają usprawnień, choć jednocześnie nie powinna pomijać innych dziedzin działalności.
- Spójność z celami – system pomiaru wykonania celów/zadań
powinien być połączony z procesem formułowania celów. Mierniki wykonania zadań, wykorzystywane przez kierownictwo jednostki, powinny być spójne z miernikami wykonania zadań całej
jednostki, a także państwa.
- Zbilansowanie – zbiór mierników stopnia realizacji celów powinien dawać pełny obraz wykonania zadań przez daną jednostkę, odzwierciedlający główne obszary jej aktywności – włączając
w to skutki jej działalności. Powinien on również uwzględniać
relację pomiędzy kosztami stosowania mierników wykonania zadań a wartością uzyskanej przy ich pomocy informacji.
- Doskonalenie – mierniki stopnia realizacji celów powinny
uwzględniać zmieniające się warunki wewnętrzne i zewnętrzne.
w jakich funkcjonuje dana jednostka.
- Solidność mierników stopnia realizacji celów – mierniki stopnia realizacji celów powinny być wystarczająco solidne i elastyczne. Niezależna ocena – zewnętrzna lub wewnętrzna – powinna
przyczyniać się do tego, aby system tworzenia informacji o wykonaniu zadań działał sprawnie.
Każda jednostka sektora finansów publicznych, przystępując do
pomiaru wykonywanego przez siebie stopnia realizacji celów, musi
odpowiedzieć sobie na dwa podstawowe pytania:
- jakich obszarów jej działalności powinny dotyczyć mierniki stopnia realizacji celów,
- jakie elementy tej działalności powinny być mierzone.
Mierniki stopnia realizacji celów powinny być skoncentrowane
na tych obszarach działań jednostki, które są dla niej najważniejsze. Dlatego też obszary te muszą mieć jasno zdefiniowane cele
oraz sposoby ich osiągania. Jednostka powinna również posiadać
odpowiedni system, informujący ją o tym, czy i na ile cele te są
osiągane.
118
Mierniki stopnia realizacji celów powinny koncentrować się na
wszystkich poziomach działań jednostki, które są odpowiedzialne za
osiąganie zamierzonych celów. Mierniki wysokiego poziomu powinny dotyczyć ogólnych aspektów realizacji założonych celów. Natomiast mierniki na niższych poziomach powinny dotyczyć obszarów
działalności taktycznej, operacyjnej (bieżącej).
Jednostka sektora finansów publicznych powinna również przestrzegać zasady, aby starać się mierzyć to, co jest w jej działalności
najważniejsze i co powinno być mierzone, zamiast koncentrować się
na tym, co jest łatwe do zmierzenia.
4.1.2. Sposoby klasyfikacji mierników stopnia realizacji celów/zadań
Istnieje kilka sposobów klasyfikacji mierników stopnia realizacji
celów/zadań. Nie ma jasnej granicy pomiędzy tymi klasyfikacjami,
a wręcz przeciwnie – w wielu przypadkach pokrywają się one ze
sobą. Poniżej przedstawione zostały sposoby klasyfikacji mierników,
które są najczęściej wykorzystywane w mierzeniu stopnia realizacji
celów/zadań w odniesieniu do jednostek sektora finansów publicznych, a mianowicie:
• klasyfikacje, oparte na „zasadzie modelu produkcji” oraz
• klasyfikacje. oparte na Strategicznej Karcie Wyników.
4.1.2.1. Klasyfikacje, oparte na „zasadzie modelu produkcji” lub
„zasadzie 3 E”
Jedną z najczęściej stosowanych zasad tworzenia mierników wykonania zadań jest zasada „3 E”, od oszczędności, wydajności i skuteczności (ang. Economy, Efficiency, Effectiveness – 3 E). Według tej
zasady,61 każdą działalność jednostek sektora finansów publicznych
można potraktować jako proces produkcyjny, w którym określone
nakłady (ang. Input) służą wytworzeniu w „procesie produkcji” wyników – produktów (ang. Output) służących realizacji określonych
skutków – rezultatów (ang. Outcome).
61
Stosowanej również w kontroli wykonania zadań (ang. Performance Audit).
119
Na poniższym schemacie przedstawiony został proces wykonania zadań w oparciu o zasadę modelu procesu produkcji, na który
składają się: nakłady, wyniki oraz skutki.
Schemat 8. Model procesu produkcji (zasada „3 E”) jednostek sektora finansów publicznych
Źródło: Opracowanie własne na podstawie62: Choosing the Right FABRIC –
A Framework For Performance Information. Marzec 2001 s. 10.
62
Niezwykle ważną rolę w tym procesie odgrywa skuteczność kosztów (Value for
Money), obejmująca wszystkie trzy elementy, tj. oszczędność, wydajność i skuteczność. Według jednej z definicji (Ellis i Mitchell, 2002), skuteczność kosztów oznacza
relację pomiędzy wykorzystanymi zasobami a uzyskanymi skutkami. Mierniki skuteczności kosztów pokazują, na ile dobrze koszty, zostały przetworzone w pożądane
skutki. Mierniki takie wskazują, które z zadań lub programów przyniosą pożądane
skutki po najniższym koszcie. W wersji idealnej skuteczność kosztów mierzy wszystkie ekonomiczne koszty danego zadania lub programu w relacji do precyzyjnie zdefiniowanego celu. Według innej definicji (Sekretariatu Rady Skarbu Kanady, 2001),
skuteczność kosztów oznacza zakres, w jakim organizacja, program. itp. produkuje
zaplanowane skutki w relacji do ponoszonych wydatków. Najczęściej skuteczność
kosztów mierzona jest za pomocą analiz ekonomicznych, takich jak: analiza kosztów
i korzyści, analiza skuteczności kosztów oraz analiza użyteczności kosztów.
120
Powyższy schemat przedstawia elementy procesu wykonania zadań. Na proces ten składają się:
- zasoby – środki pieniężne służące uzyskiwaniu nakładów,
- nakłady – czynniki produkcji (pracownicy, budynki, materiały i towary), uzyskane za zasoby i zaangażowane w procesie produkcji,
- wyniki (produkty) – dobra i usługi świadczone dla społeczeństwa,
np. załatwione wnioski obywateli,
- skutki (rezultaty) – wpływ działań jednostek sektora finansów
publicznych, np. zmniejszenie liczby bezrobotnych na skutek
przeprowadzonych szkoleń, przy czym szkolenia będą tu wynikami (produktami)63.
Jak wspomniano na wstępie niniejszego podrozdziału, podstawą
do sklasyfikowania mierników stopnia realizacji celów jest wyróżnienie w działaniach jednostek sektora finansów trzech obszarów
– oszczędności, wydajności i skuteczności:
- Oszczędność – może być definiowana jako proces uzyskiwania
zasobów ludzkich, finansowych lub materiałowych, w odpowiedniej ilości i o odpowiedniej jakości, w odpowiednim czasie i po
możliwie najniższym koszcie. Oszczędność może być oceniana
poprzez mierniki nakładu, porównania z odpowiednimi normami
oraz standardami.
- Wydajność – czyli stosunek pomiędzy dobrami lub usługami, dostarczonymi przez dany program lub zadanie (wyniki) a zasobami
wykorzystanymi do ich wytworzenia (nakłady), mierzonymi jako
koszt na jednostkę wyniku64. Ocena wydajności może być dokonana w procesie benchmarkingu65, przy wykorzystaniu bench63
Według definicji Sekretariatu Rady Skarbu Kanady z 2001 r., skutek oznacza
znaczące zewnętrzne konsekwencje przypisywane danej organizacji, polityce, programowi lub inicjatywie. Skutki można podzielić na natychmiastowe, częściowe lub
finalne (wstępne, pośrednie, końcowe). Skutki mogą być również bezpośrednie lub
pośrednie, zamierzone lub niezamierzone. Według innej definicji (Kristensen 2002),
skutki są wpływem lub konsekwencją wyników (produktów) lub działań rządu dla
społeczeństwa. Skutki odzwierciedlają zamierzone lub niezamierzone rezultaty działań rządu i stanowią podstawę podejmowanych przez rząd interwencji.
64
Wydajność oznacza maksymalizowanie produktu przy danym poziomie zaangażowanych w ten proces nakładów lub minimalizowanie nakładów bez obniżania
poziomu wytwarzanego produktu przy zachowaniu odpowiedniej jego jakości.
65
Benchmarking można zdefiniować jako poszukiwanie dobrej praktyki oraz
wprowadzanie tej dobrej praktyki w życie. Celem benchmarkingu jest ustalenie za
121
marków66, tj. koszt jednostkowy działań w poprzednim okresie
(np. roku) lub koszt jednostkowy podobnej działalności w innej
jednostce.
- Skuteczność – oznacza zakres w jakim dany program lub zadanie
osiąga oczekiwane cele lub skutki67. Skuteczność jest najważniejszym elementem Value for Money w sektorze finansów publicznych. Dobra mogą być wytworzone, a usługi dostarczone w sposób wydajny, ale jednocześnie mogą nie osiągnąć założonych celów lub nie będą dawać satysfakcji odbiorcom usług publicznych
– czyli społeczeństwu. Wykorzystane zasoby mogą więc zostać
zmarnowane. Z samej definicji, ocena skuteczności wymaga porównania wyniku pomiaru skutku lub wyniku (produktu) z celami
danego zadania lub programu. Stopień realizacji celów mierzony
jest w stosunku do:
- tego, co zostało osiągnięte w przeszłości. Bardzo użyteczne są tu
wszelkiego rodzaju analizy szeregów czasowych68,
pomocą porównań z innymi zadaniami lub z inną dobra praktyką, czy w danej jednostce istnieje miejsce do poprawy wykonania zadań. Przyjmuje się następujący podział benchmarkingu: porównania wysokiego poziomu, obejmujące porównywania
całej organizacji, jednostki, zadania lub programu, z podobnymi organizacjami, jednostkami, zadaniami lub programami publicznymi lub prywatnymi – krajowymi lub
zagranicznymi, mającymi takie same lub podobne zadania. Celem jest znalezienie
dobrej praktyki działania. Jest to jedna z częściej spotykanych form benchmarkingu:
Benchmarking zadaniowy – do dokonania porównań pomiędzy jednostkami wykorzystuje się szereg wskaźników ilościowych. Wskaźniki takie dotyczą np. poziomu
produkcji, wykorzystania zasobów, kosztów jednostkowych, a nawet jakości usług
– jeżeli jest to możliwe do zmierzenia. Benchmarking procesowy – obejmuje systematyczne analizy i porównania procesów i procedur danej organizacji, jednostki czy
zadania. Obejmuje on porównania ilościowe i jakościowe. Benchmarking procesowy
może dotyczyć porównań zewnętrznych, tj. z inną jednostką lub też porównań wewnętrznych, obejmujących np. komórki organizacyjne danej jednostki lub oddziały
terenowe. Benchmarking procesowy można wykorzystywać do oceny różnic, wynikających z analizy danych ilościowych. Poprzez szczegółowe porównywanie systemów
i procesów danej organizacji czy jednostki możemy zidentyfikować te obszary, gdzie
dana jednostka różni się od innych, a następnie poddać je badaniu.
66
Termin „benchmark” oznacza standard lub punkt odniesienia w procesie pomiaru wykonania zadań.
67
Skuteczność oznacza proces zaspokajania oczekiwań społecznych przez jednostkę sektora finansów publicznych lub proces realizacji założonych przez tę jednostkę celów.
68
Ang. Time-series Analysis – analiza zmian wartości zmiennej, np. poziomu
przestępczości w czasie. W przypadku badania przestępczości analiza szeregów
122
- tego, co osiągają inne jednostki (narodowe lub międzynarodowe)
przy realizacji takich samych bądź podobnych zadań lub programów. Działalność innych jednostek dostarcza bardzo użytecznych
benchmarków. Problemem jest jedynie znalezienie odpowiedniej
jednostki lub programu do porównań.
Poza wyżej wymienionymi trzema obszarami (oszczędność, wydajność, skuteczność), wynikającymi bezpośrednio z zaprezentowanego wyżej modelu stopnia realizacji celu oraz skuteczności kosztów
– mierzone są również:
- Zgodność – z normami legislacyjnymi zewnętrznymi i wewnętrznymi lub odpowiednimi innymi regulacjami, które czasem mogą
zawierać określone w nich cele danego zadania lub programu. Takie mierniki stopnia realizacji zadań mają często więcej wspólnego z wydajnością lub skutecznością niż ze zgodnością, i dlatego
zostały one tu zaprezentowane.
- Jakość usług – w szerokim znaczeniu słowa jakość usług odnosi
się do skuteczności. Generalnie jednak używana jest w znaczeniu
odnoszącym się do takich oczekiwań użytkowników, jak: terminowość, dostępność, niezawodność czy ciągłość usług. Tak postrzegana odnosi się ona raczej do jakości dostarczanych usług niż do
skutków działań jednostek sektora finansów publicznych.
Wykonanie celów/zadań składa się ze wszystkich wymienionych
powyżej aspektów. Pomiędzy tymi aspektami występują określone
zależności a niekiedy konflikt, np. można poprawić jakość świadczonych usług, ale jedynie po wyższych kosztach i przy gorszej wydajności. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji, podejmując decyzję
o realizacji takiego zadania, dokonuje się tego z pełną świadomością zachodzenia takiej zależności.
Szczególnie istotnym aspektem z punktu widzenia budżetu zadaniowego jest dokonanie właściwej analizy elementów, zawartych
w zasadzie „3 E”, pod kątem alokacji środków, w związku z czym
istotna jest analiza kosztów realizacji poszczególnych celów/zadań.
czasowych pozwala wyznaczyć – w kategoriach analizy regresji – długoterminowy
trend oraz weryfikować możliwe jego wyjaśnienia, takie jak wzrost liczby ludności
lub wahania sytuacji gospodarczej, a także pozwala formułować prognozy dotyczące
poziomu przestępczości w przyszłości (Earl Babbie. Badania społeczne w praktyce.
Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2004. s. 492 – 493).
123
Aby zadania i programy, realizowane przez jednostki sektora finansów publicznych spełniały kryterium Value for Money (skuteczność
kosztów), powinny być one mierzone nie tylko w trakcie ich realizacji, ale również na etapie wyboru wariantów tej realizacji. Poniżej
przedstawione zostały metody, które umożliwiają taki pomiar.
Analiza kosztów i korzyści69
W ramach klasyfikacji opartej na zasadzie „3 E” bardzo ważną
rolę, szczególnie w przypadku realizacji zadań opartych na działaniach inwestycyjnych, odgrywa analiza kosztów i korzyści służąca
do oceny kosztów (nakładów) oraz korzyści (wyników) danego zadania lub programu. Obejmuje ona szereg następujących po sobie
kroków, z których najważniejsze dotyczą:
• wyboru korzyści i kosztów do analizy;
• określenia horyzontu czasowego życia projektu;
• przypisania wartości monetarnych wszystkim branym pod uwagę korzyściom i kosztom;
• zdyskontowania korzyści i kosztów w celu uzyskania wartości
bieżących;
• wyliczenia wartości bieżącej netto70 każdego z rozpatrywanych
projektów, oraz
• wybóru najlepszego projektu do realizacji.
Jednym z najważniejszych etapów w tej analizie jest dyskontowanie kosztów i korzyści. Ma ono na celu otrzymanie aktualnej
wartości przyszłych korzyści netto projektu w założonym horyzoncie
czasowym. Dyskontowanie to proces sprowadzania kosztów i korzyści, które wystąpią w przyszłości, do wartości aktualnej, a więc do
wartości odpowiadającej momentowi podejmowania decyzji inwestycyjnych71. W trakcie dyskontowania należy uwzględniać inflację.
Wartości bieżące korzyści72 PV(B) oraz kosztów PV(C) projektu
69
Opracowano na podstawie: Levin H.M., McEwan P.J.: Cost-Effectiveness Analysis Methods and Applications. Sage Publications. USA 2001.
70
Jest to jedna z metod porównywania kosztów i korzyści. Istnieją również inne
metody, o których będzie mowa wyżej.
71
Dlatego też proces dyskontowania wykorzystywany jest również w analizie
finansowej inwestycji.
72
Ang. Present values – PV, gdzie B – Benefits, C – Costs.
124
wyrażają się następującymi wzorami:
n
PV(B) =
∑
Bt
(1 + s ) t
n
Ct
(1 + s ) t
t =0
PV(C) =
∑
t =0
gdzie: Bt – korzyści, powstałe w roku t,
Ct – koszty, powstałe w roku t,
s – stopa dyskontowa,
n – okres funkcjonowania projektu w latach,
t - rok funkcjonowania projektu.
Wybór stopy dyskontowej jest sprawą niezwykle istotną i zarazem trudną w analizie kosztów i korzyści. Stopa dyskontowa jest
poddawana analizie wrażliwości73.
Następnie obliczany jest miernik wartości bieżącej netto (ang.
Net Present Values – NPV) dla każdego z możliwych do realizacji
projektów. Miernik ten stanowi podstawę do rozstrzygnięcia o przyjęciu bądź odrzuceniu danego projektu.
Wartość bieżąca netto NPV projektu równa jest różnicy między
wartością bieżącą korzyści a wartością bieżącą kosztów:
NPV = PV(B) – PV(C)
n
stąd: NPV =
∑
t =0
Bt
(1 + s ) t
n
∑
t =0
Ct
(1 + s ) t
W przypadku pojedynczego projektu podlega on wyborowi –
wtedy i tylko wtedy, jeżeli jego NPV jest wartością dodatnią:
NPV > 0, tzn. korzyści projektu przewyższają jego koszty.
W przypadku, kiedy jest kilka projektów i wszystkie posiadają dodatnie wartości bieżące netto – należy wybrać projekt z największą
wartością bieżącą netto. Zasada ta zakłada, że przynajmniej jeden
73
Np. przy pomocy metody Monte Carlo.
125
z rozpatrywanych projektów musi posiadać dodatnią wartość bieżącą netto. Jeżeli tak nie jest, to żaden z rozpatrywanych projektów
nie jest lepszy od status quo, czyli od braku realizacji projektu74.
W przypadku realizacji nieco innych zadań wykorzystywana jest
analiza skuteczności kosztów.
Analiza skuteczności kosztów75
Analiza skuteczności kosztów służy do oceny i wyboru projektów, mających taki sam cel76. Analiza ta stosowana jest w ewaluacji
i pomiarze wykonania zadań do badania, oraz oceny skuteczności
podejmowanych przedsięwzięć. W metodzie tej koszty wyrażane są
w jednostkach monetarnych, ale korzyści już nie77.
W analizie skuteczności kosztów porównuje się projekty, biorąc pod
uwagę miernik, składający się z kosztów projektu oraz ze skwantyfikowanego (chociaż nie zmonetyzowanego) miernika skuteczności.
Ponieważ analiza skuteczności kosztów dotyczy porównań kosztów i skutków dwóch lub więcej projektów, mających taki sam cel –
kwestią podstawową jest precyzyjne określenie głównego celu rozpatrywanych projektów. Projekt, mające różne cele, będą również
mieć różne mierniki skuteczności. Nie będą więc mogły być porównywane przy pomocy tej metody.
Jeżeli mamy określony cel ocenianych projektów oraz odpowiadające im mierniki skuteczności, kolejnym krokiem jest zbadanie
związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy projektem (lub projektami) a odpowiadającym mu miernikiem skuteczności, np. czy
i na ile program walki z narkotykami w szkołach przyczynił się do
74
Przy podejmowaniu decyzji, dotyczących wyboru projektów, można wykorzystać
jeszcze dwie inne metody, a mianowicie: stopę korzyść – koszt (ang. Benefit – Cost Ratio
– BCR) oraz wewnętrzną stopę zwrotu (ang. Internal Rrate of Return – IRR). Najczęściej
jednak w analizie kosztów i korzyści wykorzystuje się wartość bieżącą netto (NPV).
75
Ang. Cost-Effectiveness Analysis.
76
Analiza kosztów i korzyści stosowana jest najczęściej w różnego rodzaju projektach budowlanych, np. budownictwa dróg, natomiast analiza skuteczności kosztów wykorzystywana jest do oceny różnego rodzaju projektów społecznych, np. edukacji, zwalczania bezrobocia czy narkotyków.
77
Natomiast analiza kosztów i korzyści dotyczy wyboru projektów o takim samym celu, ale również projektów o różnych celach. W analizie kosztów i korzyści –
zarówno koszty jak i korzyści wyrażane są w jednostkach monetarnych.
126
zmniejszenia liczby uczniów zażywających narkotyki.
Wyróżniamy trzy sposoby ustalania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy projektem a odpowiadającym mu miernikiem skuteczności. Są to: eksperyment78, quasi-eksperyment79 oraz korelacja80.
Po oszacowaniu kosztów i skuteczności, kolejnym krokiem
w analizie skuteczności kosztów jest wyliczenie miernika dla każdego z rozpatrywanych projektów. Miernik taki posłuży do zidentyfikowania tego projektu, który osiąga zakładany (dany) poziom
skuteczności przy najniższym koszcie lub uzyskuje największą skuteczność przy danym koszcie. Wyróżniamy dwa rodzaje mierników
zestawiających koszty i skuteczność.
Pierwszym miernikiem jest miernik koszt – skuteczność, obliczany według następującego wzoru: 81
CER =
C
E
78
Eksperyment mierzy wpływ bodźca eksperymentalnego (zmiennej niezależnej)
na zmienną zależną poprzez pretest i posttest, przeprowadzane w grupach: eksperymentalnej i kontrolnej. Eksperyment polega na wykorzystaniu grupy kontrolnej oraz
jednej lub więcej grup objętych danym projektem. Członkowie grupy kontrolnej nie
są objęci danym projektem. Służą oni pokazaniu, jakie wyniki osiągnęłaby grupa,
objęta projektem – gdyby taki projekt nie był realizowany. Skuteczność w tej metodzie odpowiada różnicy pomiędzy grupą objętą projektem (grupą eksperymentalną)
a grupą kontrolną. Ważne jest, aby obie grupy działały w takich samych warunkach
i były podobne do siebie. Ważne jest również, aby obydwie grupy miały taki sam
punkt startowy. W najprostszym schemacie eksperymentalnym przeprowadza się
pomiar zmiennej zależnej (pretest), poddaje uczestników wpływowi bodźca, czyli
zmiennej niezależnej, i ponownie mierzy się zmienną zależną (posttest). Odnotowana
różnica między pierwszym a ostatnim pomiarem zmiennej zależnej przypisywana jest
wpływowi zmiennej niezależnej.
79
Ang. Quasi-experiment – metoda badawcza przypominająca nieco eksperyment kontrolowany, ale znacznie słabiej sformalizowana, nie uwzględniająca jego
kluczowych elementów, takich jak: pretest, tj. pomiar wartości zmiennej zależnej
i posttest, tj. ponowny pomiar wartości zmiennej zależnej po tym, jak badani zostali
poddani działaniu zmiennej niezależnej, czy grupa kontrolna.
80
Ang. Correlation – empiryczny związek, zaobserwowany między dwiema
zmiennymi, polegający na tym, że zmiany wartości jednej zmiennej są powiązane ze
zmianami drugiej, lub przyjmowanie określonych wartości przez jedną zmienną jest
związane z przyjmowaniem określonych wartości przez drugą. Korelacja sama w sobie nie przesądza o istnieniu związku przyczynowego między dwiema zmiennymi, ale
jest jednym z jego warunków. Analiza korelacji jest metodą statystyczną dostępną
w wielu programach, takich jak: Excel, SPSS, itp.
81
Ang. CER – Cost-Effectiveness Ratio; C – Cost; E – Effectiveness.
127
gdzie koszt danego projektu C jest dzielony przez jego skuteczność E82. Miernik ten jest interpretowany jako poziom kosztu, potrzebny do uzyskania pojedynczej jednostki skuteczności. Oczywiście taka jednostka skuteczności powinna być przedtem precyzyjnie
określona. Wyznacznikiem poprawnie podjętej decyzji jest wybór
tego projektu, który pozwala osiągnąć jednostkę skuteczności po
najniższym koszcie.
Drugim miernikiem, wykorzystywanym w analizie skuteczności
kosztów, jest miernik skuteczność – koszt, obliczany według następującego wzoru: 83
ECR =
E
C
Miernik skuteczność – koszt powstaje w wyniku podzielenia skuteczności każdego z rozpatrywanych projektów przez ich koszty.
Jest on interpretowany jako jednostki skuteczności, które uzyskujemy w wyniku zaangażowania pojedynczej jednostki kosztu (np.
złotówki lub tysiąca złotych). Należy wybrać ten projekt, który ma
największą skuteczność na każdą jednostkę kosztu.
Jeżeli obydwa mierniki: koszt – skuteczność i skuteczność – koszt
zostały, wyliczone prawidłowo – to niezależnie od tego, który z nich
zostanie wykorzystany, nie powinno być różnic w konkluzji odnośnie
wyboru danego projektu do realizacji. Przyjęło się, że w projektach,
dotyczących opieki zdrowotnej, wykorzystywany jest głównie miernik koszt – skuteczność, podczas gdy w programach edukacyjnych
wykorzystywane są najczęściej obydwa mierniki.
Analiza użyteczności kosztów84
Analiza użyteczności kosztów jest blisko spokrewniona z analizą
skuteczności kosztów. Polega ona na prowadzeniu badań ewaluacyjnych, dotyczących porównywania kosztów rozpatrywanych programów oraz ich użyteczności. Użyteczność definiowana jest przez
82
Uzyskany poprzez dzielenie kosztów danego projektu przez miernik skutecz-
ności.
83
84
128
Ang. ECR – Effectiveness-Cost Ratio; E – Effectiveness, C – Cost.
Ang. Cost – Utility Analysis – CUA.
ekonomistów jako zadowolenie, odczuwane przez człowieka z uzyskiwanego skutku lub skutków. Podczas gdy analiza skuteczności
kosztów wykorzystuje jeden – wspólny miernik skuteczności, analiza użyteczności kosztów wykorzystuje informacje o preferencjach
jednostek, aby wyrazić ogólne zadowolenie przy pomocy jednego
lub kilku mierników. Dane, dotyczące preferencji jednostek, gromadzone są w różny sposób – od szacunków do bardziej zaawansowanych metod badawczych. Jeżeli określimy jeden ogólny miernik użyteczności, dalsze postępowanie przebiega podobnie, jak w analizie
skuteczności kosztów. Wybieramy zawsze taki program, który daje
dany poziom użyteczności po niższym koszcie lub większą użyteczność przy danym koszcie85.
W analizie użyteczności kosztów wykorzystuje się miernik koszt
– użyteczność (CUR86). Koszt każdego projektu jest dzielony przez
jego użyteczność. Miernik ten wyliczany jest przy pomocy następującego wzoru:
C
CUR =
U
gdzie: C – koszt
U – użyteczność
Analiza użyteczności kosztów stosowana jest głownie w służbie zdrowia, a jednym z częściej stosowanych mierników użyteczności są lata życia ludzkiego. Przykładowo, dwa programy
zdrowotne są jednakowo skuteczne, jeżeli oferują wydłużenie
życia ludzkiego o taką samą liczbę lat. Pomimo jednakowej skuteczności, mogą one jednak oferować różną jakość tego życia.
Dlatego też należy zbadać preferencje jednostek odnośnie jakości tego życia. Powszechnym tego sposobem jest ważenie jakości
życia ludzkiego za pomocą szacunków użyteczności, tzw. Quality
-Adjusted Life-Years (QALYs). W analizie tej łączy się wiele mierników skuteczności (przypisując im różne wagi w zależności od ich
ważności z punktu widzenia osoby wykonującej analizę) w jeden
miernik użyteczności.
85
Levin H.M., McEwan P.J.: Cost-Effectiveness Analysis, Methods and Applications. Sage Publications. USA 2001, s.. 19 – 21.
86
Ang. Cost – Utility Ratio.
129
Zaletą analizy użyteczności kosztów jest to, że uwzględnia ona
preferencje jednostek oraz że wiele skutków rozpatrywanych programów może być brane pod uwagę. Wadą natomiast jest to, że
jest ona bardzo subiektywna, a osoby prowadzące ją mogą przypisywać różne wagi miernikom skuteczności.87
Rodzaje mierników i mierników stopnia realizacji
celów/zadań wyodrębnione w ramach zasady„3 E”
Wykonanie celu, oparte o zasadę „3 E”, może być mierzone przy
pomocy mierników lub mierników stopnia realizacji celów/zadań.
Mierniki dotyczą bezpośrednio nakładów, wyników i skutków. Mierniki wykorzystywane są jako wyznaczniki88 wtedy, gdy nie jest możliwe zastosowanie mierników lub koszty ich zastosowania byłyby
zbyt wysokie w stosunku do oczekiwanych efektów89. Według innych definicji: miernik to ilościowa lub jakościowa charakterystyka
wykonania zadań. Natomiast miernik to: wartość lub cecha wykorzystywana do mierzenia wyniku lub skutku; parametr, określający,
w jakim stopniu dana jednostka osiąga swoje cele; skwantyfikowany czynnik, służący do obserwacji i monitorowania procesów.90
W praktyce jednak terminy „mierniki” i „wskaźniki” wykonania zadań używane są zamiennie. Takie podejście przyjęto również w niniej87
Levin H.M., McEwan P.J.: Cost-Effectiveness Analysis Methods and Applications. Sage Publications. USA 2001, s. 19-21.
88
Według Glosariusza terminów dotyczących kontroli i audytu w administracji publicznej (Najwyższa Izba Kontroli. Warszawa 2005, s. 74), wyznacznik zdefiniowano jako płaszczyznę odniesienia przyjętą dla określonej działalności będącej
przedmiotem kontroli, do której porównuje się stwierdzony stan faktyczny w celu
stwierdzenia, czy mamy do czynienia z nieprawidłowością. Wyznaczniki dzielą się
na: mierniki (ang. Measures) – np. liczba kilometrów wybudowanych dróg, liczba
załatwionych spraw; wskaźniki (ang. Indicators) – przyjęty stosunek wielkości, np.
stosunek liczby zatrudnionych do liczby etatów, liczba spraw, załatwionych przez
jednego pracownika.
89
W procesie pomiaru wykonania zadań wykorzystuje się często bardzo kosztowne i pracochłonne techniki, np. analizy kosztów i korzyści. Dotyczy to szczególnie
bardzo ważnych dla danego kraju zadań lub programów (np. mosty, lotniska, infrastruktura kolejowa), stąd też tam, gdzie to jest, możliwe, stosuje się proste wskaźniki
wykonania zadań.
90
W. Artley, S. Stroh: The Performance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Measurement System. 2001 r.
130
szej publikacji, gdzie obydwa terminy wykorzystywane są zamiennie na
określenie różnych sposobów pomiaru wykonania zadań.
W ramach modelu procesu produkcyjnego wyróżnić można kilka
klasyfikacji mierników wykonania zadań.
Pierwsza klasyfikacja wyróżnia ilościowe i jakościowe mierniki
stopnia realizacji celów. Mierniki jakościowe mogą być przekształcane w mierniki ilościowe poprzez różnego rodzaju badania opinii
publicznej, oraz inne techniki oceny satysfakcji społecznej. Na przykład, jakość edukacji może być przynajmniej częściowo kwantyfikowana poprzez oszacowanie procentu rodziców, którzy są „w pełni
zadowoleni” z jakości kształcenia swoich dzieci w szkołach.
Kolejna klasyfikacja, opracowana przez OECD, została zawarta
w publikacji „Zarządzanie wydatkami publicznymi” (Managing Public Expenditure).91 Klasyfikacja ta wyróżnia:
- Mierniki nakładów – mierniki nakładów dotyczące wykorzystania ludzi, wyposażenia, budynków itp. Nakłady wyrażane są z reguły w kategoriach wielkości wydatków lub czasu pracy. Mierniki
nakładów odnoszą się do oszczędności, z jaką wykorzystywane
są nakłady, służące dostarczaniu wyników (produktów) i skutków. Mierniki nakładu, wyrażone w stosunku do wyników i skutków wykorzystywane są odpowiednio do pomiarów: wydajności
i skuteczności kosztów. Nakłady obejmują zarówno bieżące wydatki, jak i wykorzystanie kapitału.
- Mierniki wyników (produktów) – dobra lub usługi, wyprodukowane w ramach programu lub zadania, np. kilometry wybudowanej drogi czy liczba dzieci, które skorzystały z kolonii letnich.
Mierniki wyniku wykorzystywane są do oceny wydajności. Wydajność może być mierzona miernikiem nakładów do wyników,
np. liczba pracowników lub czas pracy pracowników na jednostkę wyniku, prezentowane jako koszt jednostkowy, np. koszt naprawy jednego kilometra drogi, albo miernikiem produktywności
nakładów, wyrażonego najczęściej jako stosunek wielkości wyniku do nakładu, np. liczba transportowanych żołnierzy, podzielona przez koszt tego transportu.
- Mierniki skutków – dotyczą ostatecznych celów danego zadania
91
R. Allen, D. Tommasi: Managing Public Expenditure. A Reference Book for
Transition Countries. OECD 2001.
131
lub programu, albo tego, co stoi na końcu danego zadania lub
programu. Dotyczą więc tego, co chcemy osiągnąć poprzez wytworzone wyniki (dobra lub usługi), np. zmniejszenie liczby zachorowań. Mierniki skutków związane są ze skutecznością. W wielu programach rządowych najpierw występują skutki pośrednie,
a dopiero na końcu skutki ostateczne (końcowe). Skutki pośrednie
nie są zakończeniem oddziaływania danego zadania lub programu. Przykładowo, w przypadku programów z zakresu ochrony
środowiska występuje sekwencja następujących po sobie skutków
– wprowadzenie uregulowań prawnych, zmiana zachowań społecznych, zmniejszenie wykorzystania trujących substancji, zmniejszenie zanieczyszczenia środowiska. Aby odróżnić skutki pośrednie, stosowane są różne ich definicje, np. termin „rezultat” może
być postrzegany w podobnym znaczeniu jak „skutek pośredni”,
podczas gdy „wpływ” może być wykorzystany do wspólnego opisania zarówno rezultatów, jak i końcowych skutków. W podręczniku Komisji Europejskiej używa się terminu „wpływ” na opisanie
efektów oddziaływania programu lub zadania na społeczeństwo
i dzieli się go na „wpływ początkowy” rozumiany jako „rezultaty”,
oraz „wpływ długookresowy”, pojmowany jako „skutki”.
„Wpływ” zadania lub programu jest więc często utożsamiany z pojęciem „skutek”. Czasami odróżnia się skutki brutto od
wpływów netto. W tym znaczeniu wpływ netto odpowiada jedynie skutkom danego zadania lub programu i pomija wszystkie
czynniki zewnętrzne, które mają wpływ na dany program lub zadanie. Wpływ netto danego zadania lub programu, np. na społeczeństwo, szacuje się przy wykorzystaniu metod ewaluacji.
Ostatecznym celem zadań i programów rządowych jest „produkcja” skutków. Tym niemniej, definiowanie skutków oraz tworzenie ich mierników często okazuje się dość trudne lub wręcz
niemożliwe. Czasem skutki pojawiają się dopiero po kilku latach.
Niekiedy przypisanie, które ze skutków powstają dzięki zadaniom lub programom rządowym, jest niezwykle trudne. Mierniki
skutków w porównaniu z miernikami wyników (produktów) są
jednak istotniejsze do oceny osiągnięć programów, choć mierniki wyniku są generalnie łatwiejsze do zdefiniowania i dokonania
pomiarów. Na przykład, w programach dotyczących budowni-
132
ctwa drogowego liczba wybudowanych kilometrów dróg, które
są wynikiem (produktem) programu - może być wykorzystywana
do oceny skuteczności takich programów92.
- Mierniki Value for Money (skuteczności kosztów) - wykorzystywane są najczęściej na etapie wyboru danego zadania lub programu do realizacji. Można więc powiedzieć, że są miernikami ex
-ante, lub według innej klasyfikacji – miernikami progresywnymi.
Jak doskonale widać powyżej, istnieje duża mnogość różnego rodzaju klasyfikacji podziału mierników, które można wykorzystywać
w ramach budżetowania zadaniowego, i nie tylko. Warto znać je
wszystkie, aby móc dobrać właściwy miernik do mierzenia stopnia
realizacji danego celu. Z zaprezentowanych powyżej i poniżej różnych kategorii klasyfikacji widać także, że część rodzajów mierników
jest wspólna dla nich wszystkich.
Biorąc pod uwagę tę różnorodność możliwych do zastosowania
mierników, warto posiadać także wiedzę, które z nich są w jakich
przypadkach wykorzystywane. Dlatego tabela poniżej przedstawia
najczęściej wykorzystywane mierniki w ramach klasyfikacji opracowanej przez OECD. Miernikami tymi są: ilość93, jakość94, terminowość95, koszt96 i wydajność97.
Tabela 13. Rodzaje mierników w ujęciu OECD
Nakłady
Ilość
Jakość
Terminowość
Cena
Wyniki
Ilość
Jakość
Terminowość
Koszt
Wydajność
Skutki
Osiąganie celów
Skuteczność kosztów
Koszty – korzyści
Zadowolenie odbiorców
92
Podczas gdy skutkiem takiego programu mógłby być zmniejszenie czasu przejazdu pomiędzy np. Gdańskiem a Wrocławiem.
93
Miernik wykonanej pracy – wytworzonych wyników (produktów).
94
Miernik, pozwalający ocenić, jak została wykonana praca – zgodność z wymaganiami lub standardami.
95
Miernik tempa i czasu pracy.
96
Miernik nominalnej wartości nakładów, wykorzystanych do wytworzenia wyników (produktów).
97
Miernik mierzący ilość wykorzystanych nakładów w procesie wytworzenia
i dostarczenia wyników (produktów), odniesiony do odpowiedniego kryterium.
133
Przedstawiony podział mierników stopnia realizacji celów/zadań
nie jest bynajmniej jedynym. Poniżej przedstawione zostały inne klasyfikacje, spotykane w literaturze, dotyczącej mierzenia zadań publicznych.
Według jednej z klasyfikacji, wyróżniamy mierniki: nakładu,
procesu98, wyniku, skutku i wpływu99. W tabeli poniżej pokazane
zostały zarówno definicje, jak i przykłady tego typu mierników.
Tabela 14. Mierniki nakładu, procesu, wyniku, skutku i wpływu
Rodzaje
mierników
1
Nakładu
Procesu
Wyniku
Charakterystyka
mierników
2
Wykorzystywane
do mierzenia
zasobów ludzkich
i kapitałowych,
zaangażowanych
w produkcję
wyników i skutków.
Wykorzystywane do
mierzenia pośrednich
elementów procesu
produkcji dóbr lub
usług.
Wykorzystywane
do mierzenia
produktów lub
usług, wytwarzanych
w ramach systemu
lub organizacji
i dostarczanych
klientom.
Przykłady mierników
3
Cena nakładów.
Miernikiem procesu może być liczba
zakończonych szkoleń w stosunku do
szkoleń zaplanowanych.
W przypadku szkoleń, przykładem
miernika wyniku może być liczba
przeszkolonych osób.
98
Według definicji Kristensena z 2002 r., procesy są sposobami powiązania nakładów z wynikami (produktami).
99
Według definicji z 2001 r., przyjętej przez Sekretariat Rady Skarbu Kanady,
„wpływ”, podobnie zresztą jak „efekt”, jest synonimem terminu „skutek”. Dlatego
też dla celów technicznych Sekretariat rekomendował wykorzystywanie terminu
„skutek zamiast terminu „wpływ”.
134
Skutku
Wpływu
Wykorzystywane
do mierzenia
oczekiwanych,
pożądanych
lub bieżących
(aktualnych)
rezultatów, będących
zamierzonym
efektem
oddziaływania
wyników (produkty
lub usługi),
wytworzonych przez
zadanie lub program.
Mierzą bezpośrednie
lub pośrednie efekty
lub konsekwencje,
wynikające
z osiągania
założonych celów
danego zadania lub
programu.
Skutkiem szkoleń w zakresie
poprawy bezpieczeństwa pracy może
być wzrost tego bezpieczeństwa
postrzegany jako zmniejszenie liczby
wypadków przy pracy i chorób
zawodowych. Czasem jednak dość
trudno jest ustalić bezpośredni
związek przyczynowo-skutkowy
pomiędzy wynikiem (produktem)
danej działalności a zamierzonym
skutkiem. Dotyczy to zresztą również
przytoczonego tu przypadku.
Przykładem miernika wpływu
może być porównanie zaistniałych
aktualnych skutków danego zadania
lub programu z hipotetycznymi
skutkami, które zaistniałyby, gdyby
dane zadanie lub program nie były
realizowane.
Źródło: Opracowanie własne na podstawi:, W. Artley, S. Stroh: The Performance – Based Management. Establishing an Integrated Performance Measurement System. 2001 r.
Na poniższym schemacie przedstawiona została sekwencja poszczególnych mierników według przytoczonej klasyfikacji w powyższej tabeli.
Schemat 9. Mierniki nakładu, procesu, wyniku, skutku i wpływu w procesie
produkcji jednostek sektora finansów publicznych
135
Według innej klasyfikacji wyróżniamy mierniki: wydajności,
skuteczności, jakości, terminowości i produktywności. W tabeli poniżej pokazane zostały zarówno definicje, jak i przykłady tego
typu mierników.
Tabela 15. Mierniki wydajności, skuteczności, jakości, terminowości i produktywności
Rodzaje
mierników
1
Wydajności
Skuteczności
Jakości
Terminowości
Produktywności
Charakterystyka mierników
2
3
Mierzą zdolność danej jednost- Nakład bieżący/nakład
ki lub organizacji do wypełnia- planowany.
nia swoich zadań.
Mierzą zdolność danej jednost- Wynik bieżący/wynik
planowany.
ki lub organizacji do planowania wyników, powstających
w procesie produkcji.
Liczba jednostek wyprodukowanych prawidłowo/całkowita liczba
wyprodukowanych
jednostek.
Liczba jednostek wyproMierzą, czy jednostka pracy
dukowanych na czas/
została wykonana na czas.
Kryterium „czasu” ustalane jest całkowita liczba wyprodukowanych jednostek.
przez klienta lub klientów.
Czy jednostka pracy została
wykonana prawidłowo? Kryteria „prawidłowości” ustalane
są przez klienta lub klientów.
Ilość zasobów wykorzystanych Wyniki/nakłady.
do wyprodukowania jednostki
pracy.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W. Artley, S. Stroh: The Performance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Measurement System. 2001 r.
Według ostatniej klasyfikacji wyróżniamy mierniki: retrospektywne, progresywne i behawioralne. W tabeli poniżej pokazane
zostały zarówno definicje, jak i przykłady tego typu mierników.
136
Tabela 16. Mierniki retrospektywne, progresywne i behawioralne
Rodzaje
mierników
1
Charakterystyka mierników
2
Mierzą wykonanie zadań po
Retrospektywne fakcie, tj. ex post.
3
Pomiar kosztów
zakończonego zadania
lub programu.
Skupiają się na prognozach
dotyczących wykonania
zadań w przyszłości.
Szacowanie
(prognozowanie)
przyszłych kosztów,
korelacje, analizy:
kosztów i korzyści,
skuteczności kosztów
i użyteczności kosztów
itp.
Mierzą kulturę lub
nastawienie podlegającego
pomiarowi personelu lub
danej organizacji.
Kwestionariuszowy
pomiar satysfakcji
pracowników.
Progresywne
Behawioralne
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W. Artley, S. Stroh: The Performance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Measurement System. 2001 r.
4.1.2.2. Klasyfikacja oparta na Strategicznej Karcie Wyników
Inną podstawą do tworzenia mierników wykonania zadań jest
podejście, oparte na Strategicznej Karcie Wyników.
Strategiczna Karta Wyników jest coraz częściej stosowanym narzędziem pomiaru dokonań przedsiębiorstwa, obejmującym różne punkty postrzegania tych dokonań. Zawiera ona punkt widzenia właściciela, klienta, procesów wewnętrznych przedsiębiorstwa
oraz innowacji i uczenia się.100 Jest wykorzystywana do: wyjaśniania
100
Marian Walczak (red.): Analiza finansowa w zarządzaniu współczesnym
przedsiębiorstwem, Centrum Doradztwa i Informacji Difin sp. z o.o., Warszawa 2007,
str. 208.
137
i weryfikowania strategii; komunikowania strategii wewnątrz organizacji; wiązania celów poszczególnych pracowników, podmiotów
wewnętrznych i organizacji jako całości; wiązania celów strategicznych z celami krótkookresowymi; identyfikowania inicjatyw strategicznych; prowadzenia okresowych ocen działalności pod kątem
realizacji strategii.101
Podejście to rozwinięte zostało w sektorze prywatnym, a następnie zaadoptowane do jednostek sektora finansów publicznych.
W podejściu tym mierniki stopnia realizacji celów/zadań tworzone
są w ramach czterech perspektyw:
- perspektywa odbiorcy usług (klienta) – jak jednostka organizacyjna wypełnia potrzeby i oczekiwania swoich klientów (obywateli),
- perspektywa wewnętrznego zarządu (procesów wewnętrznych) – identyfikacja i monitorowanie najważniejszych procesów służących skutecznemu dostarczaniu dobrych jakościowo
usług,
- perspektywa uczenia się i innowacji – zapewnienie możliwości
ciągłego uczenia się jednostki i poprawy jej działań,
- perspektywa finansowa – czy zasoby są wykorzystywane
oszczędnie i wydajnie w procesie osiągania celów danej jednostki.
Strategiczna Karta Wyników dostarcza więc kompleksowego
obrazu działalności przedsiębiorstwa/jednostki sektora finansów
publicznych, umożliwiając analizę i ocenę jego pozycji w czterech
perspektywach oraz ograniczając liczbę mierników, charakteryzujących tę działalność. Strategiczna Karta Wyników nie powinna pomijać żadnego kluczowego dla organizacji miernika działalności,
z jednej strony, z drugiej zaś, nie może zawierać zbyt dużej liczby
miar, ponieważ mogłoby to spowodować swoisty „szum informacyjny” i trudności w oddzieleniu miar istotnych od mniej istotnych,
czy wręcz w ogóle nieprzydatnych.102
101
102
138
Tamże.
Tamże, str. 198.
Schemat 10. Pomiar stopnia realizacji celów przy wykorzystaniu Strategicznej Karty Wyników
Źródło: Marian Walczak (red.): Analiza finansowa w zarządzaniu współczesnym przedsiębiorstwem, Centrum Doradztwa i Informacji Difin sp. z o.o.,
Poniżej przedstawione zostały zasady pomiaru wykonania zadań
przy uwzględnieniu perspektyw, określonych w Strategicznej Karcie
Wyników.
Klasyfikacja mierników z perspektywy klientów
Z punktu widzenia perspektywy klientów określa się przede
wszystkim mierniki satysfakcji klientów103. Porównując docelowe
103
W przypadku przedsiębiorstw ważne są również ich udziały w docelowych rynkach.
139
mierniki z wielkościami rzeczywistymi oraz z analogicznymi miernikami konkurencji, kierownictwo organizacji jest w stanie określić zarówno, czy wybrana strategia w odniesieniu do klientów/obywateli
jest realizowana prawidłowo (porównanie planów z wielkościami
rzeczywistymi), jak też, czy przedsiębiorstwo realizuje dobrą strategię (porównanie z konkurencją).104
Z punktu widzenia klienta najważniejszymi aspektami działalności przedsiębiorstwa są: czas, jakość, koszty, lojalność klientów i satysfakcja klientów (patrz tabela poniżej).
Tabela 17. Mierniki realizacji celów/zadań z perspektywy klienta (obywatela)
Rodzaje
mierników
1
Charakterystyka
mierników
2
Wyrażają okres, w jakim
przedsiębiorstwo może
zaspokoić potrzeby
klienta.
Mierniki czasu
Mierniki
jakości
Mierzą jakość z punktu
widzenia klienta. Różni
klienci mają zwykle różne
wymagania, jeśli chodzi
o jakość.
3
W odniesieniu do istniejących
produktów mierniki te mierzą
czas od momentu zgłoszenia
przez klienta zapotrzebowania
na określony produkt do
momentu dostarczenia tego
produktu.
W przypadku produktów
nowych mierzą czas dostarczenia
produktu do klienta, tj.
okres od zdefiniowania
produktu do momentu, gdy
z przedsiębiorstwa wychodzi
pierwsza jego dostawa.
Liczba produktów wadliwych,
liczba dostaw zrealizowanych
z opóźnieniem, itp.
104
s. 200.
140
Mierniki
kosztu
Mierniki
lojalności
klientów
Mierniki
satysfakcji
klientów
Z perspektywy klienta na koszt,
związany z zakupem materiałów,
składa się: cena, zapłacona
za materiał, koszty złożenia
zamówienia i zaplanowania
dostawy, koszty przyjęcia
dostawy i sprawdzenia jej
jakości, koszty magazynowania
materiałów i transportu
wewnętrznego, koszty naprawy
braków i straty, spowodowane
niską jakością materiałów.
Lojalność klientów może być
Mierniki, wskazujące na
mierzona przeciętnym czasem
to, czy przedsiębiorstwo
potrafi pozyskać nowych współpracy z klientami czy też
liczbą klientów, którzy w danym
klientów i utrzymać
klientów raz pozyskanych. okresie zrezygnowali z usług
przedsiębiorstwa. Pośrednio
lojalność klientów może być
badana liczbą nowych klientów,
których do skorzystania z usług
przedsiębiorstwa skłoniły
pozytywne opinie innych
klientów. Pozyskiwanie nowych
klientów może być wyrażone
liczbą nowych klientów lub
poziomem sprzedaży dla
nowych klientów (ilościowo
i wartościowo).
Poziom ogólnej satysfakcji Badanie poziomu satysfakcji
jest jednym z kluczowych klientów może być prowadzone
za pomocą kwestionariuszy,
wyznaczników aktualnej
pozycji przedsiębiorstwa, analizy reklamacji, skarg
widzianej oczami klientów. i zażaleń, zgłaszanych przez
klientów, a także wywiadów
z przedstawicielami handlowymi
przedsiębiorstwa.
Z punktu widzenia
klientów ważne jest
ile produkt kosztuje.
Bezpośredni koszt
produktu, tzn. cena
zapłacona za produkt, nie
jest jedynym kosztem,
postrzeganym przez
klienta.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Walczak (red.): Analiza finansowa w zarządzaniu współczesnym przedsiębiorstwem, Centrum Doradztwa i Informacji Difin sp. z o.o., Warszawa 2007, s. 200 – 203.
141
Klasyfikacja mierników z perspektywy procesów wewnętrznych
Perspektywa procesów wewnętrznych stanowi logiczne uzupełnienie
perspektywy klienta w ocenie działalności organizacji. Perspektywa procesów wewnętrznych wskazuje na to, czy jest ona wewnętrznie przygotowana do tego, by spełnić wymagania klientów.105 Podstawą do wyznaczania miar procesów wewnętrznych jest określenie tych procesów,
które z punktu widzenia klienta mają kluczowe znaczenie. Dopiero po
zdefiniowaniu najważniejszych z punktu widzenia klienta procesów wewnętrznych, należy zbudować system miar, obejmujących czas, jakość,
produktywność i koszt na szczeblu każdej wewnętrznej jednostki organizacyjnej jako całości.106 Z perspektywy klienta najważniejszymi procesami
wewnętrznymi są: proces innowacji, proces działalności zasadniczej oraz
proces serwisu posprzedażowego (patrz tabela poniżej).107
Tabela 18. Mierniki realizacji celów/zadań z perspektywy procesów wewnętrznych
Rodzaje
mierników
1
Mierniki
procesu
innowacji
Charakterystyka
mierników
2
Dla procesu innowacji niezwykle
istotne jest określenie jakie wyroby i usługi sprostają potrzebom
klientów, jakie są
kluczowe, a jakie mniej ważne
z punktu widzenia klienta cechy
produktów.
3
Do najczęściej wykorzystywanych miar
innowacji przedsiębiorstwa można zaliczyć: liczbę wprowadzonych nowych
produktów (w porównaniu z planami,
konkurencją oraz trendami w czasie);
proporcję przychodów, osiągniętych ze
sprzedaży nowych produktów w stosunku do całkowitej sprzedaży; czas,
konieczny do wprowadzenia na rynek
kolejnej generacji produktów (począwszy od zdefiniowania produktu aż do
rozpoczęcia jego sprzedaży); czas, niezbędny do odzyskania nakładów, zaangażowanych w proces badań i rozwoju.
105
s. 204.
106
Tamże.
107
Tamże.
142
Proces działalności zasadniczej
przedsiębiorstwa ma na celu
dostarczenie
klientowi produktów i usług
wysokiej jakości,
terminowo i po
możliwie niskiej
cenie. Proces
Mierniki
działalności ten rozpoczyna
zasadniczej się zgłoszeniem
przez klienta zapotrzebowania na
określony wyrób
lub usługę, a kończy momentem,
w którym wyrób
zostanie dostarczony klientowi
lub zostanie zrealizowana usługa.
Obejmuje on
okres i zakres
udzielonej gwarancji, sposób
rozpatrywania
Mierniki
reklamacji, możserwisu
liwość i warunki
posprzeuzyskania kredażnego
dytu.
Przeciętny czas, upływający od
momentu zgłoszenia zapotrzebowania
przez klienta do momentu
zrealizowania dostawy; przeciętny czas,
upływający od rozpoczęcia procesu
produkcyjnego do przyjęcia produktu
do magazynu; czas, w którym, na
skutek awarii, maszyny i urządzenia
nie są dostępne do produkcji; procent
wyrobów wadliwych, przypadających
na produkcję ogółem; koszt realizacji
procesów wewnętrznych. Wszystkie
wymienione wyżej miary powinny być
mierzone i porównywalne w czasie
i w stosunku do planów. Dla miar
tych powinien być stale prowadzony
benchmarking z bezpośrednimi
konkurentami oraz średnimi w branży.
Przeciętny czas, upływający od
zgłoszenia przez klienta reklamacji
do jej ostatecznego rozpatrzenia;
koszt działań, związanych z serwisem
posprzedażnym (koszt udzielania
informacji na zapytania klientów,
koszt udzielonych gwarancji, koszt
przyjmowania i rozpatrywania
reklamacji, koszt udzielonych
kredytów); przeciętny okres rotacji
należności oraz przeciętny poziom
należności przeterminowanych
i nieściągalnych.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Walczak (red.) Analiza finansowa w zarządzaniu współczesnym przedsiębiorstwem, Centrum Doradztwa i Informacji Difin sp. z o.o., Warszawa 2007, s.. 204-207.
143
Klasyfikacja mierników z perspektywy innowacji i uczenia się
Analizując perspektywę innowacji i uczenia się, analizujemy
podstawy, na których ma się opierać długoterminowy wzrost i podnoszenie wartości przedsiębiorstwa. Taki punkt widzenia przedsiębiorstwa zwraca uwagę na to, że dla długotrwałego stabilnego
rozwoju nie wystarczą nakłady na badania i rozwój produktów czy
wprowadzanie nowych technologii. Konieczne są również inwestycje w pracowników, technologie informacyjne oraz właściwe
procedury organizacyjne. Nakłady takie stwarzają podwaliny procesów ciągłego doskonalenia w organizacji i wzrost jego wartości
w długim okresie. Wśród podstawowych obszarów, charakteryzujących proces innowacji i uczenia się, można wymienić np.: satysfakcję pracowników, związaną z wykonywaną pracą (powszechne jest przekonanie, że zadowolony pracownik pracuje lepiej),
utrzymanie w firmie pracowników na kluczowych stanowiskach
(mierzone np. procentem pracowników. rezygnujących z pracy
w przedsiębiorstwie w ciągu danego okresu), produktywność pracowników (mierzona np. przeciętnym przychodem ze sprzedaży
na jednego zatrudnionego), dostęp do systemów informacyjnych,
wspomagających zarządzanie, stopień motywacji pracowników
(mierzony np. przeciętną liczbą inicjatyw, usprawniających działanie przedsiębiorstwa na jednego zatrudnionego, i procentem
inicjatyw wdrożonych). Wszystkie wymienione wyżej obszary działalności związane z perspektywą innowacji i uczenia się, powinny
być mierzone i porównywane w czasie i w stosunku do planów.
Dla przyjętych miar powinien być stale prowadzony benchmarking
z analogicznymi wielkościami u bezpośrednich konkurentów oraz
średnimi w branży108.
Klasyfikacja mierników z perspektywy finansowej
Perspektywa ta mierzy finansowe rezultaty przedsiębiorstwa,
czyli wyniki, z których przedsiębiorstwo jest rozliczane przez właścicieli. Do typowych obszarów, które są w ramach tej perspekty108
144
Tamże, s. 207-208.
wy uwzględniane, należą: analiza rentowności, wzrostu i wartości
dla akcjonariuszy.109 Warte podkreślenia jest jedynie to, że miary,
zawarte w perspektywie finansowej Strategicznej Karty Wyników,
są wyrazem tego, jak zmiana operacyjnych aspektów działalności
organizacji, przedstawiona w perspektywie klienta, procesów wewnętrznych oraz procesów innowacji i uczenia się, wpłynęła na rezultaty finansowe.110
W podejściu, opartym na Strategicznej Karcie Wyników, poza zapewnieniem, aby mierniki wykonania zadań były określone dla każdej z 4 perspektyw, należy również uwzględnić, by mierniki:
- mierzyły cele długo i krótkoterminowe,
- mierzyły wykonanie zadań ilościowo i jakościowo,
- obejmowały zagadnienia strategiczne, taktyczne i operacyjne,
- mierzyły zarówno procesy jak i ich skutki,
- uwzględniały punkt widzenia jak największych grup społecznych.
4.2. Przesłanki, jakie powinny towarzyszyć doborowi
danego rodzaju miernika do zadania111
Na etapie wyboru miernika do pomiaru stopnia realizacji celów/
zadań powinny być uwzględnione następujące czynniki:
4.2.1. Określenie misji i celów danego zadania lub programu
Na tym etapie najważniejsze jest zidentyfikowanie warunków,
które muszą być spełnione, aby można było stwierdzić, iż dane zadanie lub program osiąga swoje cele lub spełnia oczekiwania jego
beneficjentów, np. określonej grupy społecznej lub całego społeczeństwa.
109
Tamże, s. 208.
Tamże.
111
Opracowano przy wykorzystaniu m.in.: W. Artley, S. Stroh: The PerformanceBased Management. Establishing an Integrated Performance Measurement System,
2001 r. oraz Allen R., Tommasi D., Managing Public Expenditure. A Reference Book
for Transition Countries, OECD 2001.
110
145
4.2.2. Identyfikacja do czego służyć będzie informacja,
otrzymana w wyniku zastosowania danego miernika
Ten, kto będzie wykorzystywał takie informacje, najlepiej zazwyczaj wie, co należy mierzyć i do czego uzyskana informacja o wykonaniu zadań będzie mu potrzebna. Należy jednak pamiętać o tym, że
różni użytkownicy informacji mogą mierzyć różne aspekty wykonania
zadań i zdobyte w ten sposób informacje mogą wykorzystywać do
różnych celów. Użytkownikami informacji o wykonaniu zadań może
być władza ustawodawcza, władza wykonawcza, samorząd terytorialny, społeczeństwo lub określone jego grupy. Każda z tych grup ma
określone oczekiwania odnośnie informacji o stopniu realizacji celów/
zadań i każda z nich może je wykorzystywać w odmienny sposób.
Dla przykładu, kierownicy jednostek sektora finansów publicznych
wykorzystują informację zadaniową dla: rozliczalności, samokontroli,
procesu budżetowania i finansowania, procesu podejmowania decyzji oraz poprawy wykonania zadań. Każdy z tych obszarów wykonania zadań wpływa na wybór sposobu pomiaru jego wykonania.
Rozliczalność dotyczy informowania np. władzy wykonawczej czy podatników o wykonaniu zadań. Najważniejszymi obszarami pomiaru
będzie tu osiągnięcie celów, zadowolenie klientów, jakość, terminowość, koszty, wydajność, oszczędność i kondycja finansowa. Pomiar
wykonania zadań dla celów samokontroli obejmuje badanie stopnia
osiągania uprzednio określonych celów oraz podejmowanie określonych kroków naprawczych w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek
nieprawidłowości. W procesie mierzenia wykonania zadań dla procesu budżetowania wykorzystuje się pomiar trendów w zakresie przeszłego i przyszłego nakładu pracy, kosztów jednostkowych, indeksów
produktywności i wydajności, mierników terminowości. Dla pomiaru procesu wykonania zadań w celu jego poprawy wykorzystuje się
mierniki oszczędności, wydajności i/lub skuteczności.
4.2.3. Zidentyfikowanie, które aspekty wykonania zadań będą
podlegać pomiarowi
Jednym z najważniejszych kroków w procesie wyboru mierników
do pomiaru wykonania zadań jest określenie, które aspekty wykona-
146
nia zadań będą podlegać pomiarowi. Poniżej przedstawione zostały
przykładowe aspekty wykonania zadań oraz wskazówki, którymi należy kierować się przy wyborze danego miernika.
- Nakłady mogą być mierzone od strony:
a) wydatków – majątkowych i bieżących,
b) kosztów operacyjnych,
c) zmierzenia pozostałych nakładów (pracownicy i materiały).
- Jakość może być zmierzona jako:
a) jakość wyników (produktów),
b) jakość procesów – świadczenia usług.
- Terminowość – dostarczanie na czas wyników (produktów).
- Wydajność może być zmierzona poprzez:
a) koszty jednostkowe – np. na jednostkę wytworzonego produktu lub na jednego beneficjenta,
b) indeksy produktywności,
c) mierniki operacyjne – np. personel kierowniczy do personelu
ogółem, lub koszty bezpośrednie do kosztów pośrednich.
- Oszczędność – cena zapłacona za jednostkę nakładu w ramach
danego rodzaju nakładu.
- Zadowolenie pracowników i klientów – może być zmierzone poziomem satysfakcji przy pomocy np. metod kwestionariuszowych.
- Wartość – w odniesieniu do Value for Money (skuteczności kosztów) może być mierzona przy pomocy analiz kosztów i korzyści
oraz skuteczności kosztów.
Nakłady są zwykle dzielone na dwie podstawowe grupy – nakłady finansowe i pozostałe. Finansowe nakłady wykorzystywane są
w procesie nabywania pozostałych nakładów. Obejmują one wydatki lub koszty. Pozostałe nakłady obejmują ludzi i nakłady materiałowe. Pomiar wykonania zadań od strony nakładów dotyczy ilości,
jakości, terminowości oraz ceny.
Wynikami mogą być jednostki nakładu pracy – produkty lub usługi
– wytworzone i dostarczone. Pomiar wykonania zadań od strony wyników (produktów) dotyczy ilości, jakości, terminowości oraz kosztów.
Ilość produktów oznacza ukończone jednostki pracy. Jakość obejmuje
„zgodność z czymś” lub „przydatność”. Kombinacją tych dwóch znaczeń jest „zgodność z wymaganiami klientów”. W przypadku usług,
świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych, można
147
mówić o „jakości produktów” oraz „jakości procesu samego ich dostarczania”. Zwykle oba te aspekty jakości są ważne dla odbiorców
usług publicznych. Przykładami jakości produktów świadczonych
przez jednostki sektora finansów publicznych są: dokładność, niezawodność, zgodność, trwałość, użyteczność i wygląd.
W przypadku terminowości produktów mowa jest o okresie ich
wytworzenia oraz szybkości wykonywanej pracy i dostarczania jej
produktów. Terminowość mierzona jest w stosunku do określonej
daty lub harmonogramu. Koszty wyników (produktów) są wydatkami, przypisanymi danym produktom, i dotyczą najczęściej kosztów
dostarczania wytworzonych produktów do zewnętrznych odbiorców. Kosztami, związanymi z wewnętrznymi wynikami (produktami
wytworzonymi na potrzeby samej jednostki), są np. koszty administracyjne.
Wydajność mierzona jest w następującej postaci: nakład do
wyniku, nakład do nakładu oraz miernik wykorzystania zasobów.
Dwoma uniwersalnymi miernikami nakładu do wyniku są: koszty
jednostkowe (koszty na jednostkę wyniku) oraz indeksy produktywności (wyniki na jednostkę nakładu). Przykładem mierników nakładu
do nakładu są koszty bezpośrednie do kosztów pośrednich. Przykładem mierników wykorzystania zasobów jest wykorzystanie posiadanego wyposażenia i urządzeń.
Oszczędność oznacza minimalizację ceny płaconej za nabywane zasoby. Miernikiem może być cena rynkowa, przy uwzględnieniu
zjawiska inflacji.
Mierząc skutki, mierzymy zakres, w jakim wyniki (produkty) danego zadania lub programu osiągają postawione cele. Dotyczą one
z reguły zarówno celów, jakie postawiła przed sobą dana jednostka,
jak i satysfakcji klientów, korzystających ze świadczonych przez nią
usług. Skutki powstają poza jednostką sektora finansów publicznych – w przeciwieństwie do wyników (produktów). Pomiar skutków powinien uwzględniać następujące ich atrybuty:
- osiągnięcie celów (misji) – danego zadania lub programu,
- wartość112 – korzyści, wynikające z danego zadania lub programu,
zwykle odniesione do ich kosztów; z punktu widzenia jednostki
112
148
Jest to pomiar skutków w relacji do kosztów, tzw. Value for Money.
sektora finansów publicznych miernikami wartości będą koszty
korzyści oraz skuteczność kosztów,
- satysfakcja klientów – opinia osób (beneficjentów) korzystających
z danego zadania lub programu, np. na temat jego skuteczności.
4.2.4. Wybór mierników wykonania zadań
Po określeniu, które aspekty wykonania zadań będą podlegać
pomiarowi, przychodzi czas na określenie mierników wykonania zadań. Proces ten obejmuje: wybór dla każdego aspektu wykonania
zadań, cechy, która będzie podlegać pomiarowi (np. w przypadku wody – jej czystości, tj. jakości) oraz jednostki pomiaru. Oprócz
tego, identyfikację potrzebnych danych oraz źródeł, z których mogą
one zostać pozyskane, określenie sposobów zbierania danych oraz
zapewnienia ich jakości. O rodzajach mierników wykorzystywanych
do badania określonych aspektów wykonania zadań była mowa
w poprzednim punkcie.
4.2.5. Wybór kryterium oceny
Kolejnym ważnym krokiem w procesie pomiaru wykonania zadań
jest wybór odpowiedniego kryterium (benchmarku), który pozwoli
ocenić, czy wykonanie danego zadania jest satysfakcjonujące, czy
nie. W procesie tym wykorzystuje się następujące kryteria stopnia
realizacji celów/zadań:
- dane dotyczące trendów w stopniu realizacji celów/zadań – porównania w czasie (w stosunku do poprzednich lat) pozwalają
ocenić, czy wykonanie zadań ulega poprawie, czy wręcz przeciwnie, np. wzrost lub spadek wydajności w ciągu 3 lat; porównania trendów mają jednak zwykle to do siebie, iż nie pokazują
w pełni, czy wykonanie zadania jest satysfakcjonujące, czy też
nie – w takim wypadku musimy posiadać jakieś zewnętrzne kryterium lub standard,
- cele – wskazują, jakie powinno być wykonanie zadań; służą do
porównań bieżącego poziomu wykonania zadań, dla ustalenia,
czy spełnia on nasze oczekiwania; cele umożliwiają określenie,
w jakim stopniu dane zadanie zostało zrealizowane – nie poka-
149
-
-
-
-
zując jakości wykonania danego zadania; cele mogą być określone w przepisach prawnych (najczęściej dotyczy to terminowości)
albo w planach strategicznych lub operacyjnych,
powszechnie akceptowalne normy oraz profesjonalne standardy –
niekiedy mogą one być już nieaktualne, o czym należy pamiętać
przy ich wykorzystaniu; można korzystać ze standardów zewnętrznych lub wewnętrznych – obowiązujących tylko daną jednostkę,
porównania wewnętrzne – pomiędzy biurami, departamentami
czy oddziałami terenowymi w ramach danego zadania, programu lub jednostki; są one dość dobrym miernikiem poziomu wykonania zadania, jaki jest możliwy do osiągnięcia,
porównania zewnętrzne – pomiędzy jednostkami zewnętrznymi, wykonującymi takie same lub zbliżone zadania; porównania takie dostarczają bardzo solidnych benchmarków, służących
ocenie realizowanych zadań; porównania zewnętrzne mogą dotyczyć porównań wewnątrz jednego kraju lub też mogą przybrać postać porównań pomiędzy kilku lub kilkunastoma krajami; mogą dotyczyć sektora rządowego lub samorządowego,
oczekiwania i pragnienia konsumentów – są kryterium zadowolenia całego społeczeństwa lub określonych jego grup z poziomu świadczonych usług publicznych; wskazują one, czy dane
zadanie lub program spełnia oczekiwania ludzi, do których są
adresowane.
4.2.6. Wyjaśnienie przyczyn dobrego lub złego wykonania zadań
Aby proces pomiaru wykonania zadań spełniał swoje zadanie,
kolejnym krokiem powinno być wyjaśnienie przyczyn nie tylko słabego, ale również dobrego wykonania zadań. Informacja dotycząca
wykonania zadań powinna obejmować:
- dane ogólne, dotyczące celów danego programu lub zadania
oraz sposobów jego realizacji,
- wyjaśnienie, które aspekty wykonania danego zadania podlegały procesowi pomiaru oraz jakie są wyniki tego pomiaru; często
zadanie mierzone jest przy pomocy kilku lub nawet kilkunastu
mierników i dlatego należy zaprezentować wyniki pomiaru, dokonane przy pomocy każdego z nich,
150
- wyjaśnienie przyczyn zmian w wykonaniu zadań – pozytywnych
lub negatywnych, po to, aby można było zidentyfikować dobre
praktyki lub poprawić wykonanie zadań,
- przedstawienie konsekwencji dobrego lub złego wykonania zadań.
4.2.7. Zaprezentowanie wyników dokonanych pomiarów
Dla kierownictwa jednostek sektora finansów publicznych ważny
jest nie tylko sam proces pomiaru wykonania zadań, ale również
jego prezentacja. Wyniki pomiarów, które nie zostaną zaprezentowane osobom odpowiedzialnym za wykonanie danego zadania, nie
będą motywować do poprawy tego wykonania. Z drugiej strony,
dobre praktyki, które nie zostaną upowszechnione – nie będą znane, i tym samym, nie będą bodźcem do uczenia się od innych. Istnieje wiele sposobów przedstawiania wyników pomiaru wykonania
zadań, np. program PART113 w Stanach Zjednoczonych.
4.3. Częste błędy popełniane przy tworzeniu mierników –
dobre i złe praktyki
4.3.1. Przykłady dobrych praktyk114
Aby mierniki mogły być uznane za przykład dobrej praktyki, powinny spełniać podane niżej cechy:
Odpowiedniość
Mierniki (wskaźniki) powinny być odpowiednie do zadań wykonywanych przez daną jednostkę. Jednym z najprostszych sposobów
jest ich skoncentrowanie na strategicznych celach lub najważniejszych obszarach jej działań. Takie podejście pozwoli na określenie
w pierwszej kolejności mierników wykonania zadań dla najważniej113
Program Assessment Rating Tool (PART) jest narzędziem oceny skuteczności
programów, stosowanym w administracji federalnej i stanowej Stanów Zjednoczonych. Wyniki oceny programów są prezentowane na specjalnej stronie internetowej
dostępnej dla obywateli.
114
Opracowano na podstawie: Allen R., Tommasi D.: Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, OECD 2001.
151
szych zadań danej jednostki, zamiast określać je tylko tam, gdzie łatwo jest zebrać potrzebne dane. Mierniki wykonania zadań powinny
być również odpowiednie dla posługujących się nimi pracowników
po to, aby mogli oni zbierać potrzebne dane. Innymi słowy, mierniki
powinny bazować na danych, którymi dysponują posługujący się
tymi miernikami ludzie.
Zrozumiałość
Mierniki wykonania zadań powinny być jasne i zrozumiałe – po to,
aby umożliwić konsekwentne zbieranie danych i dokonywanie porównań. Ogólnikowe i niejasne opisanie miernika wykonania zadań
może prowadzić do złej jego interpretacji i pomyłek. Należy unikać
nazbyt rozbudowanych definicji mierników wykonania zadań. Zbyt
rozbudowana definicja może powodować trudności ze zbieraniem
odpowiednich danych. Definicje zbyt wąskie lub zbyt rozbudowane mogą stwarzać określone problemy. Zbyt wąska definicja może
stwarzać problemy, polegające na wyłuskiwaniu jednostkowych informacji z całego potoku innych danych. Z kolei, zbyt rozbudowana
definicja może stwarzać problemy z pomiarem wykonania zadań –
zbyt wiele sprzecznych ze sobą sposobów pomiaru.
Jeżeli istnieją definicje mierników wykonania zadań, stworzone
przez inne jednostki, to po ich sprawdzeniu można je wykorzystywać. Dodatkowo, umożliwi to porównywalność z innymi jednostkami, jak i pozwoli uniknąć pomyłek.
Mierniki wykonania zadań powinny być tak opisane, aby były łatwe do zrozumienia przez użytkowników danych – zbieranych i mierzonych za ich pomocą. Warunek ten powinien być spełniony nawet
wtedy, kiedy w ich definicji pojawia się specjalistyczna terminologia.
W miernikach wykonania zadań, mierzących poziom satysfakcji społecznej lub mierzących społeczne skutki działań jednostek sektora finansów publicznych, powinno unikać się specjalistycznego żargonu.
Porównywalność
Mierniki wykonania zadań powinny umożliwiać stałą porównywalność – zarówno pomiędzy jednostkami sektora finansów publicznych, jak i porównywalność w czasie. Zapewnienie porównywalności pomiędzy jednostkami jest trudne – zarówno ze względu na
różne mierniki wykonania zadań, wykorzystywane przez różne jed-
152
nostki, jak i rożne sposoby zbierania danych dotyczących wykonania
zadań. Znacznie łatwiejsze są porównania w czasie, ponieważ dane
mogą być zbierane w ramach tej samej jednostki. Czasem jednak
nawet w ramach jednej jednostki może ulec zmianie zarówno sposób zbierania danych, jak i sposób mierzenia wykonania zadań.
Jeżeli mierników nie można bezpośrednio porównywać – jednym
ze sposobów poradzenia sobie z tym problemem jest wykorzystanie danych wystandaryzowanych. Innym sposobem jest dokonanie
rozbicia danych po to, aby oddzielić te ich składniki, które można
porównać, od tych, które nie dają możliwości takich porównań.
Weryfikowalność
Mierniki wykonania zadań powinny być gromadzone oraz liczone
w taki sposób, aby można było zweryfikować dokonane przy ich pomocy pomiary. Mierniki powinny pozwolić zarówno na agregowanie
danych, jak i proces przeciwny. Użytkownicy mierników powinni być
w stanie zweryfikować wykorzystane w procesie pomiaru techniki statystyczne, w tym statystyczny dobór próby – o ile taki znalazł zastosowanie. Mierniki wykonania zadań powinny bazować na rzetelnym
systemie zbierania danych. Kierownicy jednostek sektora finansów
publicznych powinni mieć możliwość weryfikowania dokładności
i precyzji zebranych przy pomocy mierników wykonania zadań danych oraz metod ich zbierania i pomiaru. Mierniki wykonania zadań
powinny być poddawane stałej kontroli i przeglądowi zarówno przez
system kontroli wewnętrznej, jak i zewnętrzne kontrole i audyty.
Do wszystkich mierników wykonania zadań jednostka powinna
posiadać materiał dowodowy, na podstawie którego mierniki te zostały wyliczone. Najlepiej, jeżeli będzie to materiał dowodowy w postaci dokumentów, ponieważ tego typu dowody są najłatwiejsze do
weryfikacji. Jakość tego typu materiału dowodowego można ocenić
stosując np. mierniki jakościowe.
Skuteczność kosztowa
Innym istotnym kryterium mierników wykonania zadań jest bilans kosztów zbierania potrzebnych do ich liczenia danych i użyteczności tych danych. O ile to możliwe, mierniki wykonania zadań
powinny bazować na już dostępnych danych oraz korzystać z już
153
istniejących w danej jednostce systemów zbierania danych, np.
sprawozdawczości finansowej lub budżetowej. Kierownicy jednostek sektora finansów publicznych powinni oceniać koszty i korzyści wykorzystania mierników wykonania zadań po to, aby mierniki te były skuteczne kosztowo. Jeżeli istnieje potrzeba stworzenia
nowego miernika wykonania zadań – powinno się ocenić, czy jego
zastosowanie zbytnio nie obciąży jednostki i jej pracowników, np.
powodując zbyt kosztowne zbieranie danych. Mierniki wykonania
zadań należy tworzyć w taki sposób, aby zminimalizować koszty
zbierania potrzebnych danych – oczywiście przy zachowaniu odpowiedniej jakości tych danych.
Jednoznaczność
Mierniki stopnia realizacji celów/zadań powinny być jednoznaczne po to, aby było wiadomo, czy wzrost wartości danego miernika
wiąże się z poprawą lub pogorszeniem wykonania zadań. Użytkownicy danego miernika wykonania zadań powinni być w stanie jednoznacznie zinterpretować zmiany wartości tego miernika, a sam
miernik powinien tak zostać zaprojektowany, aby można było jednoznacznie ocenić, że np. poprawa miernika może dokonywać się
poprzez poprawę jakości świadczonych przez jednostkę sektora finansów publicznych usług.
Podmiotowość
Organizacje wykorzystujące mierniki wykonania zadań, powinny mieć wpływ na działalność mierzoną przy ich pomocy. Powinny
mieć nad tą działalnością kontrolę albo przynajmniej pośredni na
nią wpływ, np. z tytułu nadzoru. W przeciwnym wypadku, osłabieniu ulegną bodźce skłaniające do wysiłków na rzecz poprawy wykonania zadań. Mierniki wykonania zadań będą wtedy traktowane
jako coś nieprzydatnego i przysparzającego jedynie problemów.
Elastyczność
Mierniki wykonania zadań powinny reagować na zmiany w wykonaniu zadań. Tam, gdzie zmiany w poziomie wykonania zadań są
niewielkie lub żadne, nie istnieje konieczność ich mierzenia, a tym
samym, nie ma potrzeby tworzenia nowych mierników wykonania
154
zadań. Szczególnie dotyczy to mierników jakościowych typu tak/nie
– w przypadku, kiedy trudno będzie ocenić, czy poziom wykonania
zadania spełnia np. warunek tak. Tego typu problem można jednak
rozwiązać poprzez zastosowanie kilku mierników jakościowych typu
tak/nie, które mogą dać obraz postępu danego procesu wykonania
zadań. Innym sposobem może być zamiana miernika jakościowego
na ilościowy poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie: jaki procent
danego zadania lub programu spełnia warunek tak.
Wartość motywacyjna
W trakcie tworzenia mierników wykonania zadań należy uświadomić
sobie, jaki obszar działalności danej jednostki mają one pobudzać do
poprawy. Mierniki, które raczej zniechęcają lub powodują złe nawyki,
nie powinny być stosowane do pomiaru wykonania zadań, np. unikanie ryzyka za wszelką cenę, przekazywanie zadań do innych jednostek
lub obszarów tylko dlatego, że podlegają one pomiarowi lub kierowanie
nadmiernych nakładów do obszarów podlegających pomiarowi.
Mierniki wykonania zadań nie powinny być czynnikiem, odstraszającym pracowników od działań innowacyjnych, polegających na
przyjmowaniu alternatywnych metod, systemów lub procedur, poprawiających wykonanie zadań. Wręcz przeciwnie – powinny sprzyjać takim działaniom. Dotyczy to szczególnie mierników mierzących
poziom satysfakcji społecznej ze świadczonych usług lub mierzących
skutki działań jednostek sektora finansów publicznych.
Poprawność statystyczna
Mierniki powinny być statystycznie poprawne. Mierniki, bazujące
na niewielkiej liczbie przypadków, mogą nie prezentować pełnego
i rzeczywistego obrazu mierzonego procesu. W takich przypadkach
należy zastanowić się nad większymi próbami, dobieranymi metodami statystycznymi. Dotyczy to szczególnie pomiaru skutków działań jednostek sektora finansów publicznych.
Terminowość
Mierniki wykonania zadań powinny bazować na danych, które pochodzą z okresu, który podlega pomiarowi. Dane mogą być gromadzone np. w cyklu tygodniowym – jeżeli dotyczą one zarządzania operacyj-
155
nego. Inne dane, służące celom strategicznym, mogą być gromadzone
w cyklu rocznym lub nawet kilkuletnim. Należy unikać korzystania z danych nieaktualnych lub spoza okresu, podlegającego pomiarowi.
4.3.2. Przykłady złych praktyk115
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Złe praktyki wiążą się najczęściej z poniższymi zjawiskami:
Gromadzenie zbyt wielu różnych danych – co sprawia, że albo
z danych tych nie korzystamy albo wykorzystujemy je w sposób
nieefektywny.
Skupianie pomiarów na krótkich okresach czasu – co powoduje,
że zbierane są w zasadzie tylko dane finansowe o charakterze
operacyjnym, natomiast zapomina się o miernikach długookresowych, mierzących np. skutki realizowanych zadań.
Pomijanie informacji o wykonaniu zadań w procesie podejmowania decyzji – skutkiem czego jest to, że decyzje podejmowane
są raczej intuicyjnie niż na podstawie informacji, zgromadzonej
w trakcie pomiarów wykonywanych zadań.
Zbyt szeroki lub zbyt wąski obszar, objęty pomiarem – decyzje,
oparte na wynikach pomiaru zbyt szerokiego lub zbyt wąskiego
obszaru realizowanych przez daną jednostkę zadań, okazują się
niekiedy dość wątpliwe. Niektóre jednostki starają się np. na
podstawie pomiaru jednego wąskiego obszaru przy pomocy kilku zmiennych i jednego miernika przedstawić obraz jednostki
– zwłaszcza, gdy wyniki pomiarów są dobre. Często też pomija
się wtedy pomiary długookresowe – mierzące np. poziom satysfakcji klientów.
Zbieranie wzajemnie sprzecznych danych – co powoduje, że zamiast szukać sposobów poprawy wykonania zadań, skupiamy
się na wyjaśnianiu różnic pomiędzy sprzecznymi danymi.
Skupianie się na jednym aspekcie wykonania zadań kosztem innych – np. skoncentrowanie wysiłków na mierzeniu wydajności
kosztem pomiaru skuteczności.
Promowanie rywalizacji kosztem pracy zespołowej – stąd też do-
115
Opracowano na podstawie: W. Artley, S. Stroh: The Performance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Measurement System. 2001 r.
s. 9-10.
156
konywanie porównań pomiędzy pracownikami lub jednostkami
organizacyjnymi wewnątrz danej instytucji może prowadzić do
ostrej rywalizacji kosztem pogorszenia pracy zespołowej. Dlatego też, formułując mierniki wykonania zadań, należy pamiętać,
że celem nadrzędnym pomiaru wykonania zadań jest poprawa
wykonania zadań całej jednostki, a nie tylko jej poszczególnych
komórek organizacyjnych czy pracowników.
8) Ustalanie nierealistycznych mierników i mierników – mierniki
muszą uwzględniać nie tylko koszty ich stosowania (skuteczność kosztowa) i czasochłonność, ale także możliwość ich osiągnięcia. Nic tak nie demoralizuje pracowników jak cele, których
nigdy nie można osiągnąć.
9) Brak powiązania mierników z planami – mierniki powinny być
powiązane z planami jednostek sektora finansów publicznych.
10) Zbyt częste lub zbyt rzadkie mierzenie wykonania zadań –
zawsze należy w tym względzie zachować rozsądek. Zbyt
częste mierzenie wykonania zadań skutkuje nadmiernym
wysiłkiem i jest często bardzo kosztowe. Natomiast zbyt
rzadki pomiar wykonania zadań powoduje brak wiedzy odnośnie ewentualnych problemów z ich wykonaniem. W takich sytuacjach może być za późno na podjęcie działań naprawczych.
11) Ignorowanie klienta – kierownicy jednostek sektora finansów
publicznych skupiają się często na pomiarach wewnętrznych
aspektów wykonania zadań (nakłady, wyniki), zapominając
o pomiarze skutków. Ułatwia im to zarządzanie i kontrolę nad
jednostką. Jednak nadrzędnym celem jednostek sektora finansów publicznych nie jest spełnianie własnych oczekiwań, a zaspokajanie oczekiwań społecznych.
12) Mylenie celu pomiaru wykonania zadań – często zapomina się,
że celem pomiaru wykonania zadań nie jest wyłącznie zbieranie danych i dokonywanie pomiarów. Celem nadrzędnym tego
systemu jest bowiem nie sam pomiar, a poprawa wykonania
zadań. Informacja zadaniowa zgromadzona, lecz nie wykorzystana, nic do poprawy wykonania zadań nie wnosi.
157
Ciekawego przykładu użycia błędnego miernika dostarczają
doświadczenia francuskiego Ministerstwa Finansów w zakresie
oceny jakości prognoz makroekonomicznych, wykonywanych
w tym Ministerstwie. Przez długi czas stosowano tam jako miernik odchylenie prognozy ministerialnej w zakresie danej zmiennej od prognoz renomowanych prywatnych instytucji (banków
komercyjnych, instytutów badawczych itp.). Z czasem okazało
się jednak, że odchylenia te są w większości przypadków uzasadnione nie tyle lepszymi umiejętnościami prognostycznymi
tych instytucji, co raczej mniej kompletnym zakresem wiedzy
tych instytucji o bieżącej sytuacji makroekonomicznej niż Ministerstwa. Dlatego miernik ten został zastąpiony przez miernik
jakości prognoz, sformułowany przez H. Theila. Miernik ten ma
następującą postać:
U=
1 T −1  f t +1 − y t +1 
∑  y 
T t =1 
t

1 T −1  y t +1 − y t
∑ y
T t =1 
t



2
2
gdzie:
ft – prognoza danej zmiennej na moment t,
yt – faktyczny poziom danej zmiennej w momencie t,
T – horyzont prognozy.
Miernik ten porównuje zatem błąd prognozy opracowywanej
w danej instytucji z błędem prognozy naiwnej, określonej przez błądzenie przypadkowe Random Walk). Jeśli U=1, prognoza instytucji jest tak samo dobra jak prognoza naiwna. Gdy U> 1, prognoza
instytucji jest gorsza niż prognoza naiwna. Prognoza instytucji ma
dobrą jakość tylko wtedy, gdy U<1. Ten miernik jest zatem, w odróżnieniu od wcześniej zaprezentowanego, obiektywną miarą jakości procesu prognostycznego.
158
4.3.3. Ocena jakości mierników
Istnieje kilka sposobów oceny jakości mierników wykonania
zadań. Poniżej przedstawione zostały dwa spośród nich, tj. test
SMART116 oraz test trzech kryteriów.
Tabela 19. Ocena jakości mierników wykonania zadań przy pomocy testu SMART
Cecha
miernika
1
Określoność
Pytania kontrolne
dotyczące jakości
miernika
2
Czy miernik został na
tyle jasno zdefiniowany,
aby uniemożliwić
wszelkie jego złe
interpretacje?
Czy miernik jest
kwantyfikowalny
i porównywalny z innymi
danymi?
Kryterium oceny jakości
miernika
3
Miernik taki powinien
posiadać jasne założenia oraz
precyzyjną definicję. Jego
interpretacja powinna być
jednoznaczna.
Miernik powinien umożliwiać
Mierzalność
dokonywanie pogłębionych
analiz statystycznych. O ile
to możliwe, należy stosować
raczej mierniki ilościowe
zamiast jakościowych.
Miernik powinien zawierać
Osiągalność
Czy dana wartość
zarówno wartości docelowe,
miernika lub miernika
jest faktycznie osiągalna jak i precyzyjny sposób ich
osiągnięcia.
w danych warunkach?
Realizm
Czy miernik uwzględnia Jednostka powinna posiadać
mierniki, dostosowane do
warunki, w jakich
jej potrzeb. Ocenie powinny
funkcjonuje dana
podlegać zarówno efekty
jednostka? Czy
pomiarów, jak i koszty tych
miernik jest skuteczny
pomiarów.
kosztowo?
Mierniki powinny bazować
Aktualność
Czy miernik mierzy
na danych, które pochodzą
wykonanie zadań
w określonym przedziale z okresu objętego pomiarem.
czasowym?
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W. Artley, S. Stroh, The Performance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Measurement System, 2001 r.
116
Patrz rozdział III.
159
Tabela 20. Ocena jakości mierników wykonania zadań przy pomocy testu
trzech kryteriów
Cecha
miernika
1
Strategiczny
Ilościowy
Jakościowy
Pytania kontrolne
dotyczące, jakości miernika
2
Czy miernik umożliwia
planowanie strategiczne
oraz uwzględnia działania
zmierzające, do osiągania
celów strategicznych i misji
danej jednostki? Czy miernik
jest skoncentrowany na
priorytetowych celach
i obszarach danej jednostki?
Czy miernik pokazuje
rzetelnie postęp
w osiąganiu założonego
celu, tj. aktualny poziom
wykonania zadania, postęp
w stosunku do poprzedniego
czasu oraz możliwości
poprawy wykonania zadań
w przyszłości? Czy miernik
pokazuje rzetelnie różnicę
pomiędzy aktualnym
a planowanym wykonaniem
zadań?
Czy miernik jest postrzegany
przez wykorzystujących go
pracowników jako użyteczne
narzędzie umożliwiające
poprawę wykonania zadań?
Kryterium oceny jakości
miernika
3
Mierniki powinny być
połączone z planowaniem
strategicznym. Powinny
koncentrować się na
najważniejszych obszarach
działalności danej
jednostki.
Mierniki powinny w sposób
rzetelny umożliwiać
zarówno pomiar wykonania
zadań, jak i dokonywanie
poprawy wykonania zadań.
Pracownicy powinni
widzieć korzyści z mierzenia
wykonania zadań,
a sposób postrzegania
mierników powinien być
oceniany poprzez badania
ankietowe.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie:, W. Artley, S. Stroh, The Performance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Measurement System, 2001 r.
160
4.4. Holandia, Francja i Irlandia jako kraje posiadające
kilkuletnie doświadczenie w zakresie formułowania
mierników
4.4.1. Holandia
W Holandii wprowadzono zorientowaną na rezultaty formę budżetowania zadaniowego w 2001 r. (prace nad budżetem tego typu
rozpoczęto w 1999 r., kiedy opracowano akt prawny, określający,
zasady reformy VBTB – Van Beleidsbegroting tot Beleisverantwoording). Początkowo celem reformy systemu budżetowania było dążenie do dostarczania parlamentowi bardziej przejrzystych projektów
budżetów. Podczas procesu wdrażania budżetu zadaniowego poszerzono zakres celów reformy o działania na rzecz poprawy wydajności programów budżetowych.
W 2001 r. wszedł w życie akt prawny – Dutch Central Government
Performance Data and Evaluative Studies Regulation (RPE) precyzujący, w jaki sposób ministerstwa powinny przygotowywać mierniki
wykonania zadań i ich docelowe wartości dla realizowanych strategicznych i operacyjnych celów. Warto podkreślić, że poszczególne
ministerstwa w Holandii są odpowiedzialne za swoje indywidualne
budżety, a co za tym idzie za niezależne zestawy mierników.
RPE nie był pierwszym aktem prawnym, dotyczącym mierzenia
efektywności działań publicznych w Holandii. Zastąpił on istniejący
od 1994 r. dokument – Central Government Financial Information
and Administration Manual i wcześniejsze ramy odniesienia dla narzędzi ewaluacji z 1988 r. Historia regulacji w tym zakresie sięga nawet początków lat siedemdziesiątych,117 jednak, na co zwrócił uwagę Komitet Vonhoffa118 na początku lat osiemdziesiątych, metodyka
ewaluacji działań władz była bardzo żmudna i nie poświęcano jej
dużo uwagi. O nowym podejściu i rozpoczęciu procesu zmiany roli
mierzenia efektywności realizacji zadań publicznych można mówić
dopiero od początku lat dziewięćdziesiątych.
117
Szerzej opisuje to: Policy Budgets and Policy Accountability: Final Report. Lessons from Practice, Interministerial Consultations for Financial and Economic Affairs
(IOFEZ), Ministry of Finance, France 2004.
118
Committee on the General Structure of the Government Services.
161
RPE jest uszczegółowionym zapisem postanowień aktu prawnego – Governments Accounts Act, który stwierdza, że poszczególne
ministerstwa są odpowiedzialne za wydajność realizacji powierzonych im zadań oraz nakłada na nie obowiązek budowania – adekwatnego do realizowanych zadań – systemu pomiaru ich wykonania. Zgodnie z Governments Accounts Act (Artykuł 20 i 21), ewaluacja realizacji zadań musi być prowadzona systematycznie, a jej
prowadzenie oraz wyniki mają być nadzorowane przez Holenderski
Trybunał Obrachunkowy. W Governments Accounts Act zapisano
także to, że kompetencją ministerstwa finansów jest określenie zasad prowadzenia powyższych działań, co zrobiono właśnie w RPE.
System ewaluacji ex post i ex ante, w którym kluczową rolę pełni
Trybunał Obrachunkowy, uważany jest za jeden z najsprawniejszych
składników holenderskiego systemu budżetowania zadaniowego.
Trybunał przygotowuje sprawozdania, zawierające wyniki audytu
dla parlamentu, a także osób, odpowiedzialnych za kierowanie poddawanymi kontroli instytucjami. Elementami składowymi sprawozdań są wnioski i rekomendacje będące rezultatem audytu. Główna
uwaga Trybunału poświęcona jest audytom efektywnościowym (Value for Money Audits).
System budżetowania zadaniowego w Holandii został oparty o zestaw
pytań ewaluacyjnych, który pomaga weryfikować poprawność konstrukcji
i wykonania danego przedsięwzięcia budżetowego (jego zgodność z wymogami VBTB). Pytania ewaluacyjne przedstawia Tabela 21.
Tabela 21. Kwestionariusz VBTB (sprawdzający zgodność polityki z zasadami budżetu zadaniowego - „VBTB-proof”)
EX ANTE
Co chcemy osiągnąć?
Jakie działania chcemy podjąć,
aby to osiągnąć?
Ile to będzie kosztować?
EX POST
Co zamierzamy osiągnąć?
Czy wykonaliśmy to, co zamierzaliśmy
w celu osiągnięcia tego?
Czy kosztowało to tyle, ile oczekiwaliśmy?
Źródło: Opracowanie, dotyczące wyjazdu studyjnego przedstawicieli Ministerstwa Finansów do Królestwa Niderlandów, realizowanego jako szkolenie: Wzorce budżetów zadaniowych, rozwiązania zagraniczne na przykładzie Holandii, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2008.
162
Ocena, czy dana interwencja (działanie) w ramach poszczególnych polityk ma sens, dokonywana jest w oparciu o analizy ex ante.
Przewidywane wyniki interwencji porównywane są z wynikami szacowanymi w danym obszarze w sytuacji braku wsparcia, co umożliwia uzyskanie obiektywnej prognozy, czy dane działanie odniesie
oczekiwany rezultat.
Tabela 22. Kryteria oceny zgodności polityk z budżetem zadaniowym (VBTB)
stosowane przez Trybunał Obrachunkowy
Budżet
Kryteria
Co chcemy Czy cel główny zawiera zaosiągnąć? kładany efekt społeczny?
Czy zakładany efekt jest mierzalny?
Czy miernik posiada określoną wartość docelową?
Opis
Odpowiedź na każde pytanie
musi brzmieć „tak”, aby polityka została zakwalifikowana
jako zgodna z VBTB.
W sytuacji, gdy cel główny
nie jest zgodny z VBTB, każdy
z celów szczegółowych podlega ocenie.
Jak chcemy Czy zostały określone instru- Odpowiedź na każde z pytań
to osiągmenty realizacji celu główne- musi brzmieć „tak”, aby polityka została zakwalifikowana
nąć?
go i celów szczegółowych?
jako zgodna z VBTB.
Czy miernik jest skonstruowany w taki sposób, aby
mierzył postęp instrumentu?
Czy wartość docelowa miernika jest ustalona na zakładanym poziomie wykonania?
Odpowiedź na pierwsze
Ile to bęCzy dla każdego celu szczepytanie musi brzmieć „tak”,
dzie kosz- gółowe zaangażowanie buaby polityka została zatowało?
dżetu jest określone?
Czy dla każdego instrumentu kwalifikowana jako zgodna
zaangażowanie budżetu jest z VBTB.
określone?
Czy dla każdej działalności
zaangażowanie budżetu jest
określone?
Źródło: Opracowanie, dotyczące wyjazdu studyjnego przedstawicieli Ministerstwa Finansów do Królestwa Niderlandów, realizowanego jako szkolenie: Wzorce budżetów zadaniowych, rozwiązania zagraniczne na przykładzie Holandii, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2008.
163
W Holandii ministerstwa samodzielnie ustalają zestawy mierzalnych mierników realizacji celów/zadań. W VBTB uznano, ze niektóre
aspekty polityki publicznej nie umożliwiają pomiaru ich realizacji,
i w takich przypadkach zaleca ich ewaluację. W każdym przypadku określony jest czas, po którym rezultat podejmowanych działań
powinien być zmierzony lub poddany ewaluacji. Każdy roczny plan
wydatków (Annual Policy Budget) zawiera listę ocen, które muszą
być zrealizowane w ciągu roku, a wszystkie planowane wydatki powinny być poddane ocenie w ciągu pięciu lat.
W holenderskich ministerstwach obowiązuje delegacja odpowiedzialności za realizację zadań – jedna osoba odpowiada za realizację
odpowiednio jednego zadania.
Niekorzystną tendencją w systemie holenderskim, postrzeganą jako konieczna do skorygowania, jest brak wystarczającego
uwzględniania aspektu jakościowego przy konstruowaniu mierników przez dysponentów. W systemie pomiaru wykonania zadań
nacisk kładziony jest na możliwie dużą mierzalność realizacji celów, kosztem ich jakości. Niezamierzonym efektem takiego podejścia może być zbyt uproszczony obraz rzeczywistości, ze względu
na stosunkowo mały udział w systemie mierników o charakterze
syntetycznym – uwzględniającym jednocześnie czynnik jakościowy
i ilościowy. W budżecie w dalszym ciągu stosowane jest zbyt wiele
mierników, które są trudno mierzalne lub zmierzenie ich wykonania
jest niemożliwe. OECD podkreśla w tym kontekście, że nie należy
mierzyć „wszystkiego, za wszelką cenę” 119.
4.4.2. Francja
We Francji jednym z elementów, wspierających ukierunkowanie
administracji publicznej na wyniki jest LOLF (Loi Organique relative
aux lois de Finance), ustawa konstytucyjna n°2001-692, dotycząca
ustaw budżetowych, przyjęta 1 sierpnia 2001 r., a po raz pierwszy
zastosowana przy okazji ustawy budżetowej na rok 2006.
Proces sprawozdawczości z realizacji zadań został zintegrowany
z cyklem realizacji budżetu poprzez wprowadzenie dwóch nowych
119
s. 162.
164
Podkreśla to: Performance budgeting in OECD Countries, OECD, 2007,
typów obowiązkowych dokumentów budżetowych – Projet Annuel
de Performances (PAP) oraz Repport Annuel de Performances (RAP).
PAP, czyli roczne plany działania, publikowane są jesienią wraz
z ustawą budżetową jako zindywidualizowane aneksy do każdego
z programów. Dla danej misji PAP jest źródłem szczegółowego opisu potrzeby jej realizacji, celów oraz mierników.
RAP, czyli roczne raporty z realizacji działań, są publikowane
wiosną wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu. Ich struktura
jest w dużym stopniu zbliżona do struktury PAP. RAP skupiają się
na przedstawieniu efektów realizacji poszczególnych zadań. Dzięki
temu dokument ten staje się podstawą do analizy ex post realizacji
ustawy budżetowej.
Jako uzupełnienie do PAP i RAP, LOLF ustanowiła podstawy metodycznego wsparcia oraz wytyczne, dotyczące ram kontroli, mające
za zadanie pomóc parlamentowi i poszczególnym ministerstwom
w tworzeniu budżetu w oparciu o zasady budżetowania zadaniowego. Stworzono Comité Interministériel d’Audit des Programmes
(CIAP), czyli międzyresortowy komitet audytowy programów, jednostkę, przeprowadzającą kontrolę jakościową PAP i RAP przed ich
przedłożeniem parlamentowi. Celem działania CIAP jest zagwarantowanie wiarygodności i obiektywności mierników, a także danych,
dostarczanych przez poszczególne ministerstwa. Członkami CIAP są
kontrolerzy (inspecteurs généraux) z różnych departamentów ministerstw realizujących zadania finansowane ze środków budżetowych (desygnowani przez ministerstwa), a jego przewodniczącym
– osoba, desygnowana przez ministra finansów. Dodatkowo, aby
ułatwić proces wdrażania systemu budżetowania zadaniowego,
opublikowano w czerwcu 2004 r. przewodnik, będący owocem pracy administracji, parlamentu oraz krajowego trybunału obrachunkowego (Cour des Comptes). Jego zadaniem było zilustrowanie zasad
projektowania, analizy oraz interpretacji danych, związanych z wykonywaniem zadań.
W centrum francuskiego systemu kontroli wykonania zadań znalazły się mierniki. Metodyka wprowadzona przez LOLF podzieliła je
na trzy grupy. Założono, że mierniki powinny odzwierciedlać podstawowe wymiary realizacji zadań, zdefiniowane w ramach trzech
punktów widzenia: obywateli, użytkowników usług publicznych
165
i podatników. Z tego powodu trzy kryteria stosowane są do pomiaru
wykonania zadań: społecznej i gospodarczej efektywności, jakości
usług, wydajności. Przykłady ich zastosowania ilustruje Tabela 23.
Tabela 23. Typologia mierników wykonania zadań
Punkt
widzenia
Obywatel
Kryterium
Przykładowy cel Przykładowy miernik
Społeczna
Zdrowie: skrói gospodarcza cenie okresu
efektywność oczekiwania na
badanie piersi
Użytkownik Jakość usług Policja: skrócenie
czasu oczekiwania na interwencję policji
Wydajność
Drogi: obniżenie
Podatnik
kosztów utrzymania
Przeciętny czas, jaki,
upływa w rozwoju choroby, do wykrycia raka
piersi.
Przeciętny czas od zawiadomienia policji do
przyjazdu funkcjonariuszy na miejsce zdarzenia.
Przeciętny koszt utrzymania kilometra jezdni.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: F. Bobay, Performance Based Budgeting in France, International Conference on Performance Based
Budgeting – Prospects for Poland, Kraków, 2008.
Wszystkie mierniki, występujące w dokumentach PAP i RAP stosowanych od momentu implementacji LOLF, zawierały w definicji
określenie grupy, do której należą. Zakres zmian poszczególnych
grup ilustruje poniższa tabela.
Tabela 24. Udział poszczególnych grup mierników w kolejnych ustawach
budżetowych w latach 2006-2008
Rodzaj miernika
Efektywność
Jakość
Wydajność
2006
54%
18%
28%
Rok budżetowy
2007
2008
51%
44%
22%
24%
27%
33%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: P. Debrose, Performance and
Results Focused Management, Latvian 4th International Public Management Summer Institute Conference, Riga 2008.
166
Charakterystycznymi cechami mierników występujących we Francji, według wydanego w 2004 r. przewodnika120 były:
• odpowiedniość – zdolność mierzenia rezultatów osiągniętych
w praktyce (mierniki muszą być zgodne z celami, powiązane
z faktycznym, mierzalnym aspektem spodziewanego rezultatu);
• użyteczność (powinny być możliwe do otrzymania w regularnych
odstępach czasu, dawać możliwość porównywania i wykorzystywania przez administrację oraz być zrozumiałe);
• solidność (mierniki powinny być trwałe i absolutnie wiarygodne
przy jednoczesnym rozsądnym koszcie ich generowania);
• weryfikowalność i kontrolowalność.
Tabela 25. Zmiany ilości zadań i mierników w latach 2006-2008 we Francji
Lata
2006
34
132
627
4,8
2007
34
131
608
569
4,3
2008
34
132
605
551
4,2
1284
1173
1151
Zmodyfikowane mierniki
260
150
Odsetek zmodyfikowanych
mierników
Nowe mierniki
22%
13%
159
155
Odsetek nowych mierników
Odsetek niezmodyfikowanych
mierników
Ilość mierników, przypadająca na 2,0
zadanie
14%
64%
13%
74%
2,1
2,1
Liczba misji
Liczba programów
Liczba działań (podprogramów)
Liczba zadań
Ilość zadań na program
Liczba mierników
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: P. Debrose, Performance and
Results Focused Management, Latvian 4th International Public Management Summer Institute Conference, Riga 2008.
120
The Ministre d’État, Minister of the Economy, Finance and Industry, The Minister
of State for the Budget and Budgetary Reform, The National Assembly Finance Committee, The Senate Finance Committee, The State Audit Office, The Interdepartmental
Programme Audit Committee, The Performance-Based Approach: Strategy, Objectives,
Indicators – A Methodological Guide, June 2004.
167
W tabeli 25 przedstawiono zestawienie, ilustrujące zmiany, jakie
dokonały się w ilości zadań i mierników w ciągu 3 pierwszych lat
stosowania LOLF.
W 2007 r. we francuskim budżecie znalazły się w sumie 1173
mierniki. Ich analiza pod kątem osiągnięcia zakładanych celów potwierdziła, że 80% mierników było w pełni funkcjonalnych i umożliwiło porównanie zakładanych rezultatów (ex ante) z rezultatami osiągniętymi (ex post). Pośród tych mierników 58% wykazało
znaczną poprawę realizacji zadań (osiągnęły one zakładany cel),
21% wykazało poprawę, ale nie osiągnęło wartości docelowej,
a kolejne 21% mierników wskazywało na stagnację lub nieistotne
zmiany.
4.4.3. Irlandia
W 1994 r. szef irlandzkiego rządu Albert Reynolds zainicjował
program Strategic Management Initiative (SMI), którego jednym
z celów stało się przygotowanie reformy zarządzania systemem finansów publicznych. W 1996 r. realizatorzy SMI opublikowali raport
Delivering Better Government (o później zmienionej nazwie Management Information Framework), tworzący podstawy zmian systemowych i wyznaczający ich kierunki. Wydany w 1997 r. akt prawny Public Service Management Act stał się katalizatorem dalszych
zmian, prowadzących w kierunku, zorientowanego na rezultaty budżetowania zadaniowego.
• Pierwszy dokument, skierowany do irlandzkiej administracji
centralnej, poświęcony doborowi mierników realizacji zadań
wydany został pod nazwą Performance Indicators: a User’s
Guide w 2001 r. Zawierał wytyczne, dotyczące doboru mierników oraz wyjaśniał podstawowe pojęcia z nimi związane.
Jeszcze w tym samym roku wydano kolejny dokument, zatytułowany Central Guidance: Performance Indicators and Measures, zawierający informacje, dotyczące doświadczeń innych
krajów w tworzeniu mierników wykonania zadań oraz przedstawiający charakterystykę dobrych mierników. Dokument re-
168
komendował także dobór mierników reprezentujących cechy
SMART.
Na początku 2003 r. członkowie zespołu Management Information Framework (MIF) przeprowadzili serię wizyt w ministerstwach, aby zbadać podejście do rozwijania i implementacji
mierników wykonania zadań. Przegląd stosowanych mierników
pokazał, że system pomiaru zadań w przeważającym stopniu
opierał się na miernikach o naturze ilościowej. W przypadkach
ministerstw, które nie prowadziły wewnętrznych konsultacji
podczas przygotowania mierników – brak tego procesu objawiał się niską funkcjonalnością opracowanych mierników pomiaru wykonania zadań. Doświadczenia pierwszych prac pokazały także, że najlepszą praktyką przy budowaniu mierników
jest tworzenie grup zadaniowych, zajmujących się ich przygotowywaniem, oraz mogących w przyszłości zajmować się systematycznym przeglądem mierników i rekomendowaniem ewentualnych poprawek.
Pomimo zapisania uwag, dotyczących systemu opracowywania
mierników w Report on Performance Indicators w opublikowanym przez MIF w 2004 r., analiza systemu, przeprowadzona 4 lata
później przez OECD,121 pokazała, że nadal system opracowywania
mierników jest daleki od doskonałości. Podobnie jak w wielu krajach OECD, Irlandia nadal cierpi na brak przejrzystych mierników,
funkcjonujących w ramach budżetu zadaniowego. Według raportu
OECD, uwaga powinna zostać skupiona głównie na poprawie jakości mierników oraz systemie zbierania informacji, umożliwiających
ich weryfikację, co z pewnością będzie procesem długotrwałym
i wymagającym inwestycji.
W Tabeli 26 zestawiono przykładowe mierniki, zdefiniowane
i stosowane obecnie przez wybrane jednostki sektora publicznego
w Irlandii.
121
Ireland: Towards an Integrated Public Service, OECD Public Management Reviews, 2008.
169
Tabela 26. Przykłady mierników, stosowanych przez wybrane jednostki sektora publicznego w Irlandii
Jednostka
sektora
publicznego
Ministerstwo
Transportu
Obszar
polityki
Cel
Miernik
Bezpieczeństwo
drogowe
Zminimalizować
liczbę ofiar
śmiertelnych
wypadków
drogowych
Liczba ofiar
śmiertelnych
Ministerstwo
Sprawiedliwo
-ści/Spraw
Wewn.
Ministerstwo
Edukacji i Nauki
Kontrolowanie
imigracji
Zredukować
liczbę nielegalnych imigrantów
Podnieść
wydajność
akademickich
jednostek
badawczych
Promować
2010 r rozwój krajowego sportu
Liczba aresztowanych
nielegalnych
imigrantów
Liczba artykułów, publikowanych w czasopismach
naukowych
Liczba medali, zdobytych
podczas igrzysk
olimpijskich,
mistrzostw
świata i mistrzostw Europy
Badania
naukowe
Ministerstwo Sport
Sztuki, Sportu i Turystyki
Wartość
docelowa
miernika
2008 r.: 0
2009 r.: 0
2010 r.: 0
2008 r.: 1000
2009 r.: 800
2010 r.: 600
2008 r.: 450
2009 r.: 500
2010 r.: 550
2008 r.: 3
2009 r.: 6
2010 r.: 12
Źródło: R. Downes, Presentation: Linking Performance to Policy Planning –
Setting Objectives, Department of Finance, Ireland 2008.
4.5. Podsumowanie
Mierniki są sercem budżetu zadaniowego. Muszą być dobrze
zaprojektowane, właściwie wdrożone i rzetelnie kontrolowane. Tylko przy przestrzeganiu tych warunków budżetowanie zadaniowe
może spełniać pokładane w nim nadzieje na poprawę skuteczności realizacji celów polityki gospodarczej państwa. W tym rozdziale
przedstawiony został system pomiaru wykonania zadań oraz głów170
ne klasyfikacje mierników realizacji celów budżetu zadaniowego.
Równolegle zaprezentowane zostały najważniejsze metody analizy realizacji zadań. Oprócz klasycznej metody, opartej na zasadzie
„3 E”, omówione zostało również podejście mikroekonomiczne tzw.
Strategicznej Karty Wyników, z powodzeniem stosowane w jednostkach sektora prywatnego. Sądzimy, że może być ono również użyteczne dla niektórych wykonawczych instytucji sektora publicznego,
zwłaszcza tych, które mają jednorodne zadania i strukturę organizacyjną, zbliżoną do struktury przedsiębiorstwa. Ponadto przedstawione zostały kryteria doboru mierników do zadań oraz przykłady
złych praktyk w tym zakresie. Analizę uzupełnia syntetyczny przegląd doświadczeń trzech krajów członkowskich Unii Europejskiej
– Holandii, Francji i Irlandii – w obszarze formułowania mierników
171
172
Rozdział V
Budżet zadaniowy a Polska; uwagi końcowe
W trakcie prac nad opracowaniem metodologii budżetu zadaniowego w Polsce oraz podczas kolejnych etapów jego wdrażania wielokrotnie analizowane były zagadnienia poruszone we wcześniejszych
rozdziałach. Omówiono w nich kwestie dla Polski najbardziej podstawowe, takie jak definicja budżetu zadaniowego. Zastanawiano się
również nad odpowiedziami na fundamentalne pytania o jego zalety i wady, czy wręcz o sens wprowadzania tego mechanizmu w naszym kraju. Gorące spory wywoływały (i nadal wywołują) zagadnienia
związane z jego głównymi filarami – kwestią definiowania zadań, formułowania celów i (zwłaszcza) mierników. Niniejsza publikacja wpisuje się właśnie w ową ożywioną i jakże istotną z punktu widzenia
finansów publicznych dyskusję. W krótkim okresie, który minął od
rozpoczęcia działań reformatorskich ukierunkowanych na wprowadzenie budżetowania zadaniowego w Polsce, pokonano już – mimo
metodologicznych trudności – imponujący dystans. Warto przyjrzeć
się tej drodze, mając w pamięci propozycje i rozwiązania zawarte
w dotychczasowych rozdziałach niniejszej publikacji.
5.1. Prace nad budżetem zadaniowym w Polsce w latach
2006-2008
W pierwszym kwartale 2006 roku rząd polski podjął decyzję, dotyczącą rozpoczęcia prac nad reformą finansów publicznych w zakresie wprowadzenia nowoczesnej metody budżetowania i zarządzania budżetem państwa, zorientowanej na cele i rezultaty oraz
opartej na planowaniu wieloletnim: budżetu zadaniowego. Metoda
ta nawiązywać miała do systemów stosowanych w wielu państwach
OECD, a w ostatnich latach – również w licznych nowych krajach
członkowskich UE.
173
Decyzję tę podjęto dla poprawienia skuteczności, efektywności oraz przejrzystości wydatków budżetu państwa, a więc zasad,
ujętych w ustawie o finansach publicznych (ufp), w szczególności
w art. 35 tej ustawy. Dodatkowym czynnikiem przemawiającym za
rozpoczęciem tych prac był fakt, iż wprowadzenie przez kraje naszego regionu (przyjęte stosunkowo niedawno do UE) nowych metod
budżetowania, zorientowanego na efekty, jest zalecane i promowane przez Komisję Europejską oraz instytucje międzynarodowe (m.in.
OECD, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy, ONZ),
jako ważny element reformowania systemu finansów publicznych
w kierunku ich unowocześnienia oraz usprawnienia.
Prace nad reformą rozpoczęto w kwietniu 2006 roku w Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów, a osobami, które najsilniej zaangażowały się
w proces reformatorski byli Teresa Lubińska oraz Zbigniew Derdziuk.
W I połowie 2006 r. opracowano pierwszy dokument o charakterze
metodycznym, stanowiący zalążek polskiej myśli w zakresie nowoczesnych metod budżetowania w sektorze finansów publicznych.
Ważnym krokiem na drodze do przygotowania odpowiednich
warunków dla rozpoczęcia reformy było umieszczenie zapisów, dotyczących budżetowania zadaniowego w podstawowych dokumentach programowych i strategicznych rządu: Krajowym Programie
Reform, Strategii Rozwoju Kraju, a także rozpoczęcie starań, by wydatki na tę reformę zostały ujęte w ramach Europejskiego Funduszu
Społecznego.
Na początku drugiej połowy 2006 r. prace nad reformą weszły
w kolejny etap o charakterze operacyjnym, w którego ramach zdecydowano, aby na podstawie opracowanej metodyki podjąć pionierską próbę sporządzenia pierwszego modelu budżetu zadaniowego państwa w zakresie dwóch części budżetowych: Nauka oraz
Szkolnictwo Wyższe.
Biorąc pod uwagę wyjątkowo złożony (i z natury rzeczy – wieloletni) oraz nowatorski charakter reformy, a także wynikającą z tego
potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa systemu finansów publicznych, szczególnego znaczenia nabrał fakt, iż pierwsze pilotażowe
prace nad opracowaniem wydatków w układzie zadaniowym postanowiono umieścić w Uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na 2007 r. Było to szczególnie znamienne, zważywszy na to, że
174
Budżet zadaniowy a Polska; uwagi końcowe...
w czasie realizacji wspomnianego pilotażu nie istniały jeszcze żadne
prawnie obowiązujące zapisy ustawowe, dotyczące budżetu zadaniowego.
Prace nad projektem obu wspomnianych części budżetowych zakończono, zgodnie z założonym terminem, we wrześniu 2006 roku,
dzięki czemu wynik prac można było umieścić w postaci załącznika
do Uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej na rok 2007.
Praktykę umieszczania wydatków w układzie zadaniowym utrwalono jako obowiązek dla wszystkich dysponentów poprzez nowelizację ustawy o finansach publicznych (w grudniu 2006 r.), która
dotyczyła kwestii rozpoczęcia procesu wdrażania budżetu zadaniowego poprzez przyjęcie koncepcji sporządzania zadaniowego planu
wydatków (art. 124 pkt. 9 ufp). Jednocześnie w tej samej nowelizacji ufp wprowadzono zapis, stanowiący o obowiązku przedstawiania Sejmowi przez Radę Ministrów informacji o wykonaniu zadań,
w ramach sprawozdania z wykonania budżetu państwa (art. 158
ust. 2 pkt. 9 ufp).
Zgodnie z art. 124 ufp, dysponenci części budżetowych sporządzili w roku 2007 zadaniowy układ wydatków na 2008 rok w podziale na części budżetowe, w ramach których wyodrębniono zadania i podzadania. Sprawozdanie z realizacji tego układu zostało
obligatoryjnie włączone – zgodnie z dyspozycją art. 158 ust. 2 pkt.
9 ufp – do sprawozdania za 2008 rok.
Właśnie ze względu na ową obligatoryjność uznano, iż sporządzenie w 2008 r. sprawozdania z zadaniowego planu wydatków,
powstałego w ramach pilotażu na 2007 r. dla części Nauka oraz części Szkolnictwo Wyższe, ma szczególne znaczenie. Niezwykle istotne
było bowiem, aby wypracować doświadczenia krajowe w zakresie
sprawozdawczości w układzie zadaniowym w tym zakresie jeszcze
przed jej wdrożeniem wobec wszystkich dysponentów.
Na początku 2008 roku zadanie, związane z wdrażaniem budżetu zadaniowego, zostało przeniesione z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do Ministerstwa Finansów, i w związku z powyższym prace
resortu Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego nad sprawozdaniem z pilotażu za 2007 rok były koordynowane od tego momentu
przez Ministerstwo Finansów.
175
5.2. Kierunek prac nad metodyką budżetu zadaniowego
w roku 2008 i latach następnych
5.2.1. Działania podjęte w 2008 r.
Po przeniesieniu koordynacji wdrażania budżetu zadaniowego z końcem stycznia 2008 r. do Ministerstwa Finansów
kontynuowano szereg działań, rozpoczętych w poprzednim
okresie oraz zainicjowano pewne nowe przedsięwzięcia natury operacyjnej i metodologicznej. Zaliczyć do nich należy:
• Sporządzenie Harmonogramu prac nad budżetem zadaniowym na lata 2008 – 2015, zawierającego zestawienie
planowanych prac, mających na celu wdrożenie budżetu
zadaniowego oraz wieloletniego planowania w budżecie
państwa.
• Opracowanie nowej metodologii opartej na funkcjonalnym
i zadaniowym układzie budżetu, którą zaprezentowano
w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008
roku w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów
opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej
(czyli w tzw. nocie budżetowej) na rok 2009.
• Przygotowanie podstaw prawnych dla dalszych prac nad
budżetem zadaniowym – projekt ustawy o finansach publicznych.
• Zaprezentowanie (po raz pierwszy) w ustawie budżetowej
programów wieloletnich w układzie zadaniowym.
• Opracowanie uzasadnienia do ustawy budżetowej na rok
2009 w układzie zadaniowym, obejmującego wydatki
wszystkich dysponentów.
• Przygotowanie projektów w ramach Priorytetu V Dobre Rządzenie Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Europejskiego Funduszu Społecznego, mających na celu wsparcie procesu wdrażania
budżetu zadaniowego, w tym:
a) Cykl szkoleń dla dysponentów z zakresu wdrażania budżetu
zadaniowego (przeszkolono około tysiąca osób),
b) Międzynarodowa Konferencja nt. Budżet zadaniowy – Perspektywy dla Polski w Krakowie.
176
5.2.1.1. Harmonogram prac nad wdrożeniem budżetu
zadaniowego w latach 2008-2015
Zaprezentowany poniżej Harmonogram prac nad budżetem zadaniowym na lata 2008-2015 wymienia niezbędne
działania – zmierzające do wdrożenia budżetu zadaniowego,
a tym samym – wprowadzenia systemu nowoczesnego zarządzania wydatkami publicznymi w Polsce.
Kamienie milowe
2008 r.
• przeprowadzenie analizy aktów prawnych na potrzeby wdrażania budżetu zadaniowego,
• opracowanie podstaw metodologicznych dla wieloletniego
planowania zadaniowego,
• przygotowanie założeń do projektów aktów prawnych, regulujących funkcjonowanie budżetu zadaniowego, w tym
wieloletniego planowania zadaniowego,
• przygotowanie projektów (realizowanych z udziałem środków UE), mających na celu współfinansowanie prac nad
wdrożeniem budżetu zadaniowego;
2009 r.
• sporządzenie metodyki budżetu zadaniowego,
• sporządzenie wytycznych do sprawozdań z wykonania budżetu zadaniowego w układzie funkcjonalnym,
• opracowanie założeń do projektu systemu informatycznego,
obsługującego budżet zadaniowy;
2010 r.
• przygotowanie koncepcji monitoringu wykonywania budżetu w nowym układzie funkcjonalnym,
• zakończenie I etapu prac nad systemem sprawozdawczym
w ujęciu zadaniowym, umożliwiającym monitoring wydatków publicznych;
2011 r.
• sporządzenie bazy mierników dla wszystkich funkcji państwa,
177
• zakończenie II etapu prac nad systemem sprawozdawczym
w ujęciu zadaniowym, umożliwiającym monitoring wydatków publicznych,
• przeprowadzenie pierwszego monitoringu i sprawozdawczości budżetu zadaniowego;
2012 r.
• sporządzenie równolegle do tradycyjnego budżetu państwa
projektu budżetu zadaniowego (na rok 2013),
• wdrożenie metodologii efektywnego zarządzania finansami
publicznymi na szczeblu centralnym przy wykorzystaniu wieloletniego planowania zadaniowego i całościowej bazy mierników;
2013 r.
• przygotowanie założeń do systemu oceny budżetu zadaniowego,
• wdrożenie systemu informatycznego obsługującego budżet
zadaniowy;
2014 r.
• przygotowanie sprawozdania z wykonania budżetu państwa,
obejmującego realizację budżetu zadaniowego za 2013 rok,
umieszczonego po raz pierwszy w ustawie budżetowej,
• opracowanie oceny o charakterze ex post z wykonania
budżetu zadaniowego na rok 2013 jako narzędzia wsparcia w procesie opracowywania budżetu państwa na rok
2014;
2015 r.
• sporządzenie raportu, dotyczącego oceny wpływu budżetu
zadaniowego na finanse publiczne,
• rozliczenie projektów, realizowanych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
Prace cykliczne,
wykonywane w każdym roku budżetowym
2008-2015
• opracowanie zapisów – w zakresie budżetu zadaniowego –
do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów
178
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
do projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy
(noty budżetowej),
prace nad wdrożeniem systemu informatycznego, obsługującego budżet zadaniowy (od 2010 do 2012 r.),
opracowanie materiałów do uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej (do 2011 r.),
opracowanie bazy mierników dla poszczególnych funkcji
państwa (do 2011 r.),
monitoring realizacji budżetu w układzie zadaniowym (od
2011 roku),
przygotowanie projektu budżetu w układzie zadaniowym do
projektu ustawy budżetowej równolegle do budżetu w układzie tradycyjnym (od 2012 r.),
sporządzenie informacji do sprawozdania z wykonania budżetu państwa, zawierającej realizację budżetu zadaniowego, umieszczonego w uzasadnieniu do ustawy budżetowej
(do 2013 r.),
przygotowanie sprawozdania z wykonania budżetu państwa,
obejmującego realizację budżetu zadaniowego, umieszczonego w ustawie budżetowej (od 2014 r.),
współpraca międzynarodowa w zakresie zagadnień, związanych z budżetem zadaniowym i wieloletnim prognozowaniem,
organizacja konferencji i szkoleń oraz zapewnienie pomocy
eksperckiej dla administracji z zagadnień, związanych z budżetem zadaniowym,
realizacja i obsługa projektów związanych z wdrażaniem budżetu zadaniowego finansowanych z funduszy unijnych (Program Operacyjny Kapitał Ludzki)122.
5.2.1.2. Nowa metodologia, oparta na funkcjonalnym i zadaniowym układzie budżetu
Zadaniowy plan wydatków na lata 2009-2011 został ułożony
według 22 podstawowych funkcji państwa, które grupują wydatki wszystkich dysponentów części budżetowych według pod122
http://www.mf.gov.pl/_files_/budzet_zadaniowy/harmonogram_prac_na_
bz.pdf
179
stawowych działalności – obszarów polityki, prowadzonej przez
państwo.
Dzięki takiemu zagregowanemu układowi wydatków istnieje
możliwość uzyskania przejrzystej informacji o całościowym poziomie finansowania głównych rodzajów działalności państwa. W celu
uniknięcia nadmiernej szczegółowości zadań i osiągnięcia odpowiedniej przejrzystości budżetu, dla każdej z 22 funkcji wyodrębniono zadania, które w sposób syntetyczny grupują działania, służące osiągnięciu jednego celu. Przyjęto, że subwencja ogólna dla
jednostek samorządu terytorialnego, rezerwy celowe123, rezerwa
ogólna oraz składka do budżetu UE, ujęte są w Funkcji 4. „Zarządzanie finansami państwa” tak, aby wszystkie wydatki budżetowe
przyporządkowane zostały do danych funkcji, a cały budżet państwa przybrał postać zadaniową. Założono ponadto, że zarówno
funkcja państwa, jak zadania mogą być realizowane przez wielu
dysponentów. Trzeci prezentowany poziom stanowią podzadania,
które dysponenci części budżetowych sami zdefiniowali w ramach
realizowanych przez siebie zadań.
Taki sposób prezentacji zwiększa przejrzystość budżetu. Korzyści,
wynikające z zastosowania nowoczesnego narzędzia zarządzania
finansami publicznymi, będą możliwe do uzyskania jedynie w przypadku, kiedy prawidłowo działać będzie mechanizm, zapewniający
uzyskiwanie rzetelnych i użytecznych informacji dotyczących skuteczności i efektywności poszczególnych polityk, a więc danych,
mówiących o stopniu osiągnięcia celów wyznaczonych dla poszczególnych obszarów działalności państwa.
Przyjęta przez Ministerstwo Finansów metodologia zwiększa
przejrzystość budżetu, a także pozwala uzyskać informację o planowanych kosztach realizacji poszczególnych funkcji i zadań państwa
(patrz tabela 27).
123
Jedynie niewielka część rezerw celowych przypisana została przez dysponentów do zadań na tym etapie prac.
180
Tabela 27. Planowane wydatki budżetu państwa w 2009 według funkcji
Nr
Funkcja państwa
1.
Zarządzanie państwem
2.
Działalność na rzecz zapewnienia i poprawy bezpieczeństwa
wewnętrznego i porządku publicznego
3.
Działalność edukacyjna, wychowawcza i opiekuńcza państwa
4.
Zarządzanie finansami państwa*
5.
Ochrona praw i interesów Skarbu Państwa
6.
Koordynacja polityki gospodarczej kraju
7.
Gospodarka przestrzenna, wspieranie rozwoju budownictwa
i mieszkalnictwa
8.
Wspieranie kultury fizycznej i sportu
9.
Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego
10. Wspieranie rozwoju polskiej nauki
11.
Działalność na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa
zewnętrznego i nienaruszalności granic
12. Ochrona i poprawa stanu środowiska
13. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny
14. Rynek pracy
15. Prowadzenie polityki zagranicznej
16. Sprawy obywatelskie
17. Zapewnienie równomiernego rozwoju kraju
Działalność państwa na rzecz zapewnienia zasady
sprawiedliwości
Budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury
19.
transportowej
18.
20. Organizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna
21. Prowadzenie polityki rolnej oraz rybackiej
22. Tworzenie i koordynacja polityki
Rezerwa ogólna, subwencje ogólne dla jst, rezerwy celowe
oraz środki własne UE**
Wydatki
budżetu
państwa
(w mln zł.)
1 756
15 749
13 235
38 000
144
2 662
1 453
779
1 526
4 943
18 430
1 020
79 642
1 480
1 485
1 163
5 138
8 739
14 304
4 377
17 320
2 800
85 596
RAZEM
321 745
* W tym zarządzanie długiem publicznym (32 792 mln zł.)
** W pozycji tej zostały ujęte te rezerwy celowe, których dysponenci nie
przypisali do konkretnych zadań w ramach funkcji.
Źródło: Uzasadnienie ustawy budżetowej na rok 2009 w układzie zadaniowym.
181
Po przygotowaniu sprawozdań z wykonania budżetu w układzie
zadaniowym, na podstawie informacji o osiąganych rezultatach
(miernikach) możliwa będzie ocena skuteczności i efektywności realizowania zadań przez dysponentów.
5.2.1.3. Nowe regulacje prawne w zakresie budżetu zadaniowego
w Polsce – zmiany w ustawie o finansach publicznych
Pierwsze regulacje prawne w odniesieniu do kwestii, związanych
z budżetem zadaniowym znalazły się w nowelizacji ustawy o finansach publicznych, obowiązującej od 8 grudnia 2006 r. Odnosiły
się one jednak jedynie do prezentowania – w uzasadnieniu i sprawozdaniu do ustaw budżetowych – wydatków w układzie zadaniowym. Na ówczesnym etapie wdrażania były one wystarczające,
tym niemniej, wraz z rozwojem metodyki budżetu zadaniowego
niezbędne jest wprowadzenie do systemu prawodawczego szeregu
nowych regulacji w odniesieniu do kwestii, związanych z budżetem
zadaniowym. Dlatego też, w projekcie nowej ustawy o finansach
publicznych podano nową definicję budżetu zadaniowego, a także
określono, między innymi, regulacje w zakresie:
• wieloletniego planowania wydatków w układzie zadaniowym,
• opracowania metody klasyfikacji zadaniowej wydatków według celów – w układzie funkcjonalnym,
• ustalania zasad wykonywania rachunkowości zadaniowej (ewidencja wykonania),
• kontroli efektywności i skuteczności realizacji budżetu zadaniowego,
• ustalania zasad sprawozdawczości zadaniowej.
Ponadto, nowa ustawa nakłada obowiązek planowania zadaniowego na agencje, państwowe osoby prawne i fundusze celowe.
Zgodnie z ustawą Ministerstwo Finansów będzie koordynowało
proces zgodności przedkładanych planów w układzie zadaniowym
ze strategicznymi dokumentami rządowymi.
Nowa ustawa o finansach publicznych wprowadza także Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), jako plan finansowy docho-
182
dów i wydatków budżetu państwa, sporządzany na 4 lata budżetowe w układzie funkcji państwa, zadań budżetowych i podzadań.
WPFP zakłada ponadto, że:
1. funkcje państwa grupują wydatki jednego obszaru działalności
państwa,
2. zadania budżetowe grupują wydatki według celów,
3. podzadania grupują działania, których realizacja wpływa na
osiągnięcie celów, określonych na szczeblu zadania.
Jak można zauważyć, zawarte w ufp regulacje w sposób jednoznaczny wprowadzają do polskiego sytemu finansów publicznych
pojęcie budżetu zadaniowego na poziomie nie tylko budżetu państwa, ale także innych jednostek sektora finansów publicznych.
5.2.1.4. Programy wieloletnie w ustawie budżetowej w układzie
zadaniowym
Zastosowanie zadaniowego planu wydatków do programów wieloletnich może być sposobem na przegląd i korektę już istniejących
planów finansowych, a wnioski wynikające z takiego przedsięwzięcia,
będą stanowić cenną pomoc natury metodologicznej przy formułowaniu nowych programów. Jest to przedsięwzięcie złożone z uwagi na
fakt bardzo szerokiego wykorzystania programów wieloletnich – zarówno w aspekcie podmiotowym (instytucjonalnym), jak przedmiotowym, a także dużego zróżnicowania metodologicznego i jakościowego dokumentów, które je określają. Programy wieloletnie w obecnym
kształcie mają złożoną konstrukcję – często zawarte w ich ramach działania służą odrębnym celom z punktu widzenia funkcjonalnego układu wydatków. Dlatego też, w prezentowanym wycinku zadaniowego
planu wydatków dla programów wieloletnich zdarza się, iż dysponenci
umieszczają jeden program kilka razy – w różnych funkcjach, zadaniach
i podzadaniach – dążąc do uzyskania zgodności planu z charakterem
przedmiotowym działań, wchodzących w skład tego programu. W wielu przypadkach takie zróżnicowanie struktury programu wieloletniego
jest uzasadnione złożonością i specyfiką programu, pomaga zarazem
w uporządkowaniu i konsolidacji wydatków, służących ogólnym celom
strategicznym. Jednakże analiza struktury tych wydatków jest niezbędna z punktu widzenia kontroli tej spójności.
183
Dodatkowo, ze względu na potrzebę uzyskiwania jednolicie opracowywanych danych o stanie realizacji programów wieloletnich,
w ramach przedsięwzięcia, dotyczącego wdrażania budżetowania
zadaniowego podjęto inicjatywę, aby w załączniku do ustawy budżetowej, przy poszczególnych celach programów, zamieścić mierniki, umożliwiające ocenę stopnia osiągnięcia tych celów, a ponadto
plan efektów realizacji programów w trakcie ich wykonywania. Przy
opracowaniu wkładu do takiego zestawienia wykorzystano informacje, zawarte w zadaniowym planie wydatków na lata 2009-2011,
który został sporządzony jako część Uzasadnienia do ustawy budżetowej na rok 2009 w układzie zadaniowym, na podstawie dyspozycji art. 124 pkt. 9 ustawy o finansach publicznych.
5.2.1.5. Opracowanie uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej na 2009 r. – wnioski na przyszłość
Prezentowane Uzasadnienie budżetu państwa na 2009 r. w układzie
zadaniowym jest efektem przedsięwzięcia, mającego na celu przygotowanie przez dysponentów zadaniowego planu wydatków w nowym
układzie funkcjonalnym, przy dodatkowym założeniu, iż dokument ten
ma po raz pierwszy objąć wszystkich dysponentów budżetu państwa,
a także, iż konsekwentnie egzekwowana będzie niezbędna cecha budżetu zadaniowego – wymóg opracowania planu w ujęciu wieloletnim.
Podjęcie takiego wyzwania było niezbędne z punktu widzenia
zapewnienia właściwego tempa i prawidłowości przebiegu reformy.
Ze względu na dynamikę wdrażania niezbędnych zmian w założeniach reformy, a także z uwagi na szczególne nowatorstwo przyjętych w roku bieżącym rozwiązań, w trakcie dalszych prac nad projektem ustawy budżetowej konieczne będą dodatkowe czynności,
mające na celu ujednolicenie, uzupełnienie, a niekiedy nawet korektę materiałów opracowanych przez dysponentów.
W roku następnym, na podstawie wyników prac tegorocznych, zostaną opracowane rozwiązania metodologiczne, doskonalące sposób
sporządzania zadaniowych planów wydatków, a także dopracowane
będą szczegółowe instrukcje, mające na celu dodatkowe zabezpieczenie dysponentów przed niejednolitą interpretacją zasad budżetowania zadaniowego. W szczególności, dla skutecznej realizacji zało-
184
żonych celów reformy niezbędne jest zapewnienie, aby dysponenci
umieszczali wydatki na realizację projektów, finansowanych z UE,
w poszczególnych funkcjach państwa, wymienionych w nocie budżetowej, zgodnie z ich funkcjonalnym przeznaczeniem, natomiast koszty obsługi tych środków powinny być wpisywane do Funkcji 17. Takie podejście pozwoliłoby z jednej strony na zaprezentowanie w jaki
sposób poszczególne źródła wsparcia z UE przyczyniają się do rezultatów poszczególnych polityk państwa w Polsce, a z drugiej strony
umożliwiłoby przejrzyste i skonsolidowane zaprezentowanie kosztów
obsługi funduszy strukturalnych w Polsce. Inną kwestią, która nadal
wymaga doskonalenia metodologicznego, jest obszar Funkcji 22. i zawartych w niej administracyjnych kosztów obsługi instytucji, a także
rozważenie sposobu prezentacji dużych wydatków, planowanych na
projekty informatyczne, realizowane w każdej funkcji.
Zgodnie z najważniejszym założeniem reformy budżetowania,
o której wspominano na wstępie, wykonywanie zadań publicznych
powinno przynosić konkretne i celowe (a więc potrzebne z punktu widzenia podatnika), a także wymierne pod względem jakościowym i ilościowym rezultaty, które będą optymalne w odniesieniu do
wydatkowanych przez budżet państwa środków. Analiza struktury
budżetu zadaniowego ma docelowo wykazywać te wydatki, które nie spełniają wymogów celowości i efektywności – tj. nie służą osiąganiu założonych celów i wykonywaniu konkretnych zadań
i podzadań, a więc powinny stać się w sposób oczywisty oszczędnościami budżetu państwa - oszczędnościami, które mają być zużyte na osiąganie rzeczywistych efektów w zakresie najważniejszych
potrzeb państwa i społeczeństwa. Ważny etap prac, niezbędny dla
wypracowania narzędzia do takiej analizy, został wykonany w Uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na 2009 r. w układzie
zadaniowym. Wydatki budżetowe przedstawiono w układzie funkcjonalnym – uzyskując przejrzystą strukturę poziomu finansowania
poszczególnych funkcji (głównych rodzajów działalności państwa),
co ma szczególne znaczenie w przypadku takich obszarów, jak organizacja opieki zdrowotnej, zabezpieczenia społecznego, informatyki
czy nauki i szkolnictwa wyższego124.
124
Uzasadnienie w układzie zadaniowym projektu ustawy budżetowej na 2009 r.,
s. 107.
185
Praktyczne zastosowanie wdrażanej metody zadaniowej prezentacji wydatków jest nadal zadaniem trudnym dla wielu dysponentów, co jest związane w dużym stopniu z wysokim nowatorstwem
tej metody na gruncie krajowym, a także z brakiem szerszych doświadczeń administracji rządowej w tym zakresie (zadaniowy plan
wydatków sporządzany był w 2008 roku po raz drugi, przy czym –
po raz pierwszy dla wszystkich dysponentów). Z tego też względu,
w roku obecnym – tak jak w roku ubiegłym – opracowana przez
dysponentów struktura budżetu zadaniowego, szczególnie w zakresie celów i mierników, wykazywała wiele braków i niedoskonałości
– również w zakresie programów wieloletnich.
W zadaniowym planie wydatków na 2008 r. po raz pierwszy sporządzono całościową projekcję nie tylko na następny rok budżetowy dla wszystkich wydatków, ale także na dwa kolejne lata (tj. na
rok 2010 oraz 2011). Przy opracowaniu dokumentu uwzględniono
prognozy podstawowych wskaźników makroekonomicznych, zawarte w Programie Konwergencji. Prognozy wskaźników makroekonomicznych, na których oparto zadaniową projekcję wydatków
budżetu państwa na lata 2010-2011 zakładają, iż wzrost PKB wyniesie 5% w 2010 oraz 4.6% w 2011 r., przy stopie inflacji rzędu 2,5
% w każdym z lat, objętych planem. Jednocześnie przyjmuje się, iż
w obu wymienionych latach wzrost przeciętnego nominalnego wynagrodzenia brutto w jednostkach sfery budżetowej wyniesie 4,5%.
Natomiast wydatki bieżące oraz wydatki majątkowe budżetu państwa, w każdym z dwu kolejnych (po 2009 r.) lat, w ujęciu kasowym,
mają zwiększyć się odpowiednio o 2,5%125.
Prezentowany w nowym układzie zadaniowym budżet charakteryzuje się, jak już wspominano, funkcjonalna prezentacją wydatków,
dzięki grupowaniu ich w hierarchiczną strukturę, która odzwierciedla gradację wielkości i ważności działań państwa – według określonego przez dysponentów układu celów. Stopień realizacji celów
poszczególnych działań mierzony jest za pomocą wybranych przez
dysponentów mierników.
Praktyczna realizacja polityki ewaluacji wydatków publicznych wymaga zastosowania zobiektywizowanego pomiaru wykonania zadań
125
186
Bez uwzględniania środków pochodzących z realizacji projektów unijnych.
realizowanych za pośrednictwem wydatków publicznych oraz odniesienia tego pomiaru do założonych wcześniej celów – dla uzyskania
oceny skuteczności i efektywności realizacji tych zadań. Ocena taka
powinna być wszechstronna i precyzyjna, a w szczególności powinna
odnosić się do kosztowych aspektów osiągnięcia rezultatów zadań.
Kluczowym przedsięwzięciem w procesie reformy budżetowania jest
stworzenie sprawnego i miarodajnego systemu mierzenia wyników
zadań. Ważne doświadczenia w mierzeniu efektów wydatkowanych
środków publicznych polska administracja publiczna uzyskała poprzez realizację (i ewaluację) projektów unijnych.
Przy tworzeniu zasad opracowywania zadaniowego planu wydatków na rok 2009 uznano, iż na tym etapie rozwoju metodologii
stosowanie mierników na najwyższym poziomie (funkcji) jest niecelowe – ze względu na to, że ich pomiar obarczony jest wysokim
ryzykiem błędu (z uwagi na realną możliwość wpływu niezależnych
czynników zewnętrznych na rezultat mierzonych zadań).
W 2008 r., podczas formułowania zasad w zakresie konstruowania mierników na potrzeby zadaniowego planu wydatków przyjęto,
iż cele i odpowiadające im wartości dysponenci określają na poziomie zadań i podzadań (dla każdego zadania nie więcej niż dwa cele
i trzy odpowiadające im mierniki, dla podzadania zaś – odpowiednio – dwa cele i jeden miernik). Podkreślono przy tym, iż wszystkie
mierniki powinny być konkretne, mierzalne i określone w czasie.
Zgodnie z tymi wymogami, mierniki w zadaniowym planie wydatków powinny:
• być zdefiniowane w sposób umożliwiający ciągłość ich pomiaru w wieloletniej perspektywie,
• mierzyć tylko to, na co wykonawca zadania/podzadania ma realny wpływ,
• posiadać wiarygodne i szybko dostępne źródło danych,
• posiadać wartość bazową, co umożliwia ocenę postępu rzeczowego/efektywnościowego, osiągniętego w wyniku realizacji zadania/podzadania.
Dla zapewnienia spójności dokumentu z wytycznymi Rządu
o charakterze strategicznym ustalono zasadę, iż przy formułowaniu
każdego z celów i mierników realizacji zadań/podzadań w budżecie
zadaniowym zapewnia się ich spójność z poziomami, określonymi
187
w dokumentach strategicznych, właściwych dla polityki danego dysponenta.
5.3. Podsumowanie
W niniejszym rozdziale omówione zostały dotychczasowe doświadczenia w zakresie budżetu zadaniowego w Polsce – począwszy
od pierwszych decyzji i regulacji, poprzez zaprezentowanie harmonogramu wdrożenia (etapy, kamienie milowe), aż do powstającego
ustawodawstwa. Zestawiając to z rozważaniami zawartymi w poprzednich rozdziałach, możemy pokusić się o pewne uogólnienia
i wnioski.
Na podstawie analizy harmonogramów wdrożenia budżetu zadaniowego w USA i Francji (rozdział I) widać niezwykłe znaczenie
tworzenia adekwatnych regulacji prawnych już na etapie wstępnym. To ważna lekcja dla Polski, i stąd tak duży nacisk położony
w niniejszym rozdziale na kwestie legislacyjne. Zaprezentowano tu
m.in. rozwiązania, jakie znalazły się w nowej ustawie o finansach
publicznych w kontekście zagadnień metodologicznych z dziedziny
budżetu zadaniowego. Wiele udało się już w polskim prawodawstwie w kontekście budżetu zadaniowego osiągnąć, wiele jeszcze
przed nami. W rozdziale niniejszym odniesiono się również do ważkich aspektów metodologii, przeanalizowanych w rozdziale II, III
i IV. Dyskusja o „filarach” budżetu zadaniowego (zadaniach, celach
i miernikach) przybiera w Polsce coraz żywszą formę, jej usystematyzowanie staje się wręcz potrzebą chwili. Jednym z nasuwających się
wniosków jest to, że w ramach wykonywanych zadań, w pierwszej
kolejności nacisk należy położyć na formułowanie celów. – do nich
zaś dopasowywać mierniki (nie odwrotnie). Analiza zagranicznych
i polskich doświadczeń pozwala na stwierdzenie, że aby skutecznie
wdrożyć budżet zadaniowy, niezbędna jest zmiana sposobu myślenia o budżetowaniu – tak administracji publicznej, jak i rządzących.
Mamy nadzieję, że niniejsza publikacja sprzyjać będzie dalszej
wymianie myśli na ten temat.
188
Aneks 1
Planowanie wieloletnie w wybranych krajach OECD
Podstawową regułą, towarzyszącą planowaniu wieloletniemu,
jest zasada corocznego przedstawiania Parlamentowi przez Rząd
średniookresowej prognozy fiskalnej, w tym prognozy wydatków.
Zawiera ona przewidywane limity dochodów i wydatków oraz scenariusze i prognozy rozwoju gospodarki, ewentualnie opis strategicznych polityk rządu. Rząd przedkłada tę prognozę Parlamentowi przed rozpoczęciem prac nad roczną ustawą budżetową. Okres
programowania wynosi 3 lata (rok następny i dwa lata) w Hiszpanii, Szwecji, Irlandii, Czechach i Słowacji, natomiast 5-letni okres
programowania (rok następny i 4 lata) mamy w przypadku Francji,
Włoch i Niemiec. Programowanie kwoty wydatków jest zawsze poprzedzone przygotowaniem programów, które zawierają cząstkowe
wydatki, planowane przez poszczególnych ministrów w latach następnych.
W części krajów w ostatnich latach wprowadzono w ramach finansów publicznych niezależną instytucję, jaką jest program wieloletni, której powierzono prowadzenie w obrębie administracji, wieloletnie programowanie budżetowe przy zachowaniu zasady realizacji wydatków
budżetowych w rocznym budżecie państwa, uchwalonym przez Parlament. Przykładowo, we Włoszech od 1999 r. przepisy ustawy, dotyczące
budżetu państwa, zakładają ścisły związek pomiędzy założeniami corocznego średniookresowego dokumentu programowego, dotyczącego
polityki fiskalnej i gospodarczej, oraz przygotowanym przez rząd budżetem wieloletnim z projektem ustawy budżetowej. Limity wydatków
w budżecie stanowią część (transzę) wydatków, zaprogramowanych na
okres kilkuletni. Natomiast w Hiszpanii coroczne dokonywanie prognoz
wydatków wieloletnich przez dysponentów poprzedza przygotowanie
rocznej ustawy budżetowej i jest następstwem ustalenia przez Parlament
celu stabilizacyjnego.
Przepis hiszpańskiej ustawy generalnej o stabilizacji budżetowej
z 2001 r. stwierdza expressis verbis, że przy przygotowaniu budżetu
w sektorze publicznym obowiązuje zasada wieloroczności, która pozostaje w zgodzie z zasadą jednoroczności, dotyczącą zatwierdzania
189
Aneks 1
i wykonania ustawy budżetowej. Z kolei, nowe przepisy francuskie
zakładają, że Rząd przedstawia Parlamentowi w specjalnym raporcie, złożonym razem z projektem ustawy budżetowej, prognozę dochodów i wydatków państwa na 4 lata. Prognoza ta jest ujęta także
w formie zdezagregowanej, czyli w podziale na misje realizowane
przez poszczególnych ministrów. Natomiast w Irlandii rząd ustala
poziom prognozowanych wydatków administracji rządowej na dwa
następne lata, wyznaczając podział (alokację) środków na programy, przy czym Parlamentowi przedkłada tylko projekt rocznej ustawy budżetowej. W estońskiej z kolei rządowej strategii wydatków
wieloletnich przedstawia się zagregowane limity wydatków budżetowych na 4 kolejne lata.
Nieco inne rozwiązanie, wprowadzone przez niektóre kraje, polega na implementacji przepisów prawa, dotyczących uchwalenia
przez Parlament wraz z projektem ustawy budżetowej średniookresowej ramy wydatków (całkowitej kwoty wydatków budżetowych)
w następnych latach. Oznacza to, że Parlament przy pracach nad kolejnymi rocznymi budżetami będzie musiał wywiązywać się z własnych uchwał, dotyczących przyjęcia przedłożonego przez Rząd limitu
wydatków w danym roku na lata następne. Tego rodzaju podejście
zastosowano chociażby w Australii, gdzie po wielu latach doświadczeń z wykorzystywaniem prognoz trzyletnich do prac wewnątrz
rządu, od połowy lat 80-tych prognozy te są już publikowane bezpośrednio w dokumentach budżetowych. Prognozy, o których mowa
są przygotowywane przy pomocy jasno określonej metodologii, której zaawansowanie wyraźnie wzrosło po podjęciu decyzji o wykorzystaniu prognoz jako punktu startowego procesu przygotowywania
budżetu na każdy rok. W ostatnich latach prognozy często były wykorzystywane do wdrażania przepisów, dotyczących przejrzystości
finansowej, które wymagają od rządu pełnego ujawnienia sytuacji
finansowej w okresie, poprzedzającym wybory krajowe.
Taki model planowania wieloletniego funkcjonuje chociażby
w Danii, gdzie mamy 42 rozdziały budżetu (części budżetowe). Model ten jest uzupełniony o memorandum, które zawiera prognozy
wydatków na każdy z celów na okres trzech lat poza rok objęty
budżetem. Prognozy te są sporządzane z wykorzystaniem „czynników czynnych”, obejmujących zmiany demograficzne, takie jak
190
Aneks 1
liczba emerytów oraz liczba studentów uczelni wyższych, a także
inne czynniki, takie jak wynik umowy politycznej, dotyczącej liczby
policjantów oraz poziomu wydatków na programy pomocy zagranicznej.
W Holandii natomiast, w uzasadnieniu do budżetu każdego ministerstwa zawarta jest pełna prezentacja średnioterminowej prognozy wydatków, wynikających z polityki, proponowanej przez
rząd, z uwzględnieniem założeń makroekonomicznych, na których
budżet został oparty. Liczby te są w pełni uzgadniane z prognozami za rok poprzedni poprzez rozłożenie na czynniki pierwsze różnic
w różnych czynnikach, takich jak budżety suplementarne, nowa polityka proponowana w ustawie budżetowej, zmiany w założeniach
makroekonomicznych, etc.
Nieco inne rozwiązanie jest stosowane od drugiej połowy lat
90. w Szwecji. Obejmuje ono uchwalenie przez Parlament tzw. wiosennej ustawy o polityce fiskalnej państwa, zawierającej limity wydatków na 3 kolejne lata, które są przedstawiane w podziale na
27 limitów cząstkowych, tzw. polityk publicznych. Zdefiniowane są
także warunki i zakres korekt limitów podejmowanych w uzasadnionych przypadkach, np. w związku ze zmianą wskaźników makroekonomicznych czy też nieprzewidzianymi wydarzeniami. Jeśli zaś
chodzi o właściwy roczny budżet państwa na rok następny, to Parlament uchwala go w listopadzie, uwzględniając podjęte na wiosnę
decyzje. Podobnie jest w Hiszpanii, gdzie Kortezy uchwalają przed
rozpoczęciem prac nad budżetem państwa przedłożony przez rząd
wieloletni limit wydatków tzw. cel stabilizacyjny na trzy kolejne lata,
który związany jest z wypełnieniem celu, założonego w Programie
Stabilizacji.
Przepisy czeskiego prawa budżetowego przewidują uchwalenie
przez niższą izbę Parlamentu średniookresowej ramy wydatków na
lata n+1 i n+2 wraz z projektem ustawy budżetowej na dany rok
(n). Ta rama ma być zgodna ze średniookresowym celem fiskalnym,
uchwalonym przez Rząd. Uchwała jest wiążąca dla Parlamentu.
Natomiast przepisy słowackiego prawa budżetowego (uchwalone
23 września 2004 r.) przewidują przyjęcie przez Parlament wraz
z uchwaleniem rocznego budżetu państwa pakietu projektów budżetu całej administracji publicznej na 3 kolejne lata (w tym budżetu
191
Aneks 1
państwa i budżetów funduszy państwowych oraz jednostek samorządu terytorialnego).
Z kolei, w Wielkiej Brytanii, ze względu na specyficzne rozwiązania ustrojowe tego kraju, mamy do czynienia z niewielkim udziałem
Parlamentu w procesie tworzenia i kontroli budżetu. W 1998 r. wydzielono dwa tryby planowania i kontroli wydatków budżetowych.
Pierwszy – to wydatki, objęte resortowymi limitami (Departmental
Expenditure Limit - DEL), które dotyczą przeważającej większości
programów rządowych i są planowane na okres trzech kolejnych
lat budżetowych. Limity wydatków DEL są poddawane co drugi rok
przeglądowi kontrolnemu (Spending Review). Zgodnie z zasadą End
-Year Flexibillity ministerstwa mogą przenosić niewykorzystane środki w ramach DEL na następny rok budżetowy. Natomiast drugi tryb
stanowią wydatki zarządzane w cyklu rocznym (Annually Managed
Expenditure - AME), tj. takie, których planowanie w cyklu 3-letnim
uznano za niemożliwe, a dotyczy to m. in. wydatków, związanych
z systemem zabezpieczenia społecznego, Wspólną Polityką Rolną,
składką do budżetu UE czy dotacjami dla samorządu terytorialnego.
W tym trybie wydatki poddawane są przeglądowi kontrolnemu dwa
razy do roku.
192
Aneks 2
Tabela. Funkcje w klasyfikacji zadaniowej na rok 2009
FUNKCJE
ZADANIA
DYSPONENCI CZĘŚCI
UJĘTYCH W KLASYFIKACJI
TRADYCYJNEJ
1. Zarządzanie
państwem
Obsługa merytoryczna, prawna, organizacyjna, finansowa, techniczna i kancelaryjnobiurowa organów władzy państwowej
1.1. Obsługa merytoryczna, techniczna
i kancelaryjno-biurowa Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
1.2. Wspieranie Parlamentu i jego organów
w zakresie merytorycznym, organizacyjnym,
finansowym i technicznym
i kancelaryjno-biurowa Prezesa Rady Ministrów i Rady Ministrów
1.4. Wspieranie Trybunału Konstytucyjnego
w zakresie merytorycznym, organizacyjnym,
finansowym i technicznym
1.5. Organizacja i przeprowadzanie wyborów
1.6. Nadzór nad systemem zamówień publicznych
1.7. Kontrola działalności organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych
państwowych jednostek organizacyjnych
z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności
i kancelaryjno-biurowa
Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji
1.9. Gromadzenie i zarządzanie dokumentami organów bezpieczeństwa państwa sporządzonymi od 22 lipca 1944 r. do 31 grudnia 1989 r., prowadzenie śledztw w sprawie
zbrodni nazistowskich i komunistycznych
1.10. Informatyzacja działalności i budowa
społeczeństwa informacyjnego
- Kancelaria Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej –
część 01,
- Kancelaria Sejmu – część
02,
- Kancelaria Senatu – część
03,
- Trybunał Konstytucyjny –
część 06,
- Najwyższa Izba Kontroli –
część 07,
- Krajowa Rada Radiofonii
i Telewizji – część 09,
- Krajowe Biuro Wyborcze –
część 11,
- Instytut Pamięci Narodowej
– Komisja Ścigania Zbrodni
Przeciwko Narodowi Polskiemu – część 13,
- Kancelaria Prezesa Rady
Ministrów – część 16,
- Urząd Zamówień Publicznych – część 49,
- Rządowe Centrum Legislacji
– część 75.
193
Aneks 2
194
2. Działalność
na rzecz zapewnienia
i poprawy bezpieczeństwa
wewnętrznego i porządku
publicznego
Usługi policyjne, obrona cywilna, usługi pożarnicze oraz prewencja przeciwpożarowa.
2.1. Ochrona obywateli i utrzymanie porządku publicznego
2.2. Redukowanie przestępczości i poprawa
społecznego poczucia bezpieczeństwa
2.3. Strzeżenie praworządności i czuwanie
nad ściganiem przestępstw
2.4. Ochrona przeciwpożarowa, działalność
ratowniczo-gaśnicza oraz zapobiegawcza
2.5. Obrona cywilna
2.6. Zapewnienie bezpieczeństwa najważniejszym osobom, obiektom i urządzeniom
w państwie
2.7. Ochrona granicy państwowej i kontrola
ruchu granicznego
- Sprawy wewnętrzne – część
42,
- Centralne Biuro Antykorupcyjne – część 56,
- Agencja Bezpieczeństwa
Wewnętrznego – część 57,
- Województwa – część 85,
- Budżet, finanse publiczne
i instytucje finansowe – część
19,
- Informatyzacja – część 27,
- Urząd Ochrony Konkurencji
i Konsumentów – część 53.
3. Działalność
edukacyjna,
wychowawcza
i opiekuńcza
państwa
Opieka i wychowanie, edukacja przedszkolna i podstawowa oraz szkolnictwo średnie
i wyższe.
3.1. Podnoszenie poziomu jakości kształcenia
i kadr
3.2. Zapewnienie powszechności kształcenia
3.3. Działalność opiekuńczo-wychowawcza
3.4. Edukacja dzieci i młodzieży
3.5. Wsparcie procesu nauczania
3.6. Kształcenie zawodowe
- Oświata i wychowanie –
część 30,
- Szkolnictwo wyższe – część
38,
- Gospodarka morska – część
21,
- Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego – część 24,
29,
- Środowisko – część 41,
42,
- Zabezpieczenie społeczne –
część 44,
- Województwa – część 85.
Aneks 2
4. Zarządzanie
finansami
państwa
Gospodarowanie środkami publicznymi oraz
zarządzanie długiem publicznym.
4.1. Opracowywanie i wykonywanie budżetu
państwa
4.2. Opracowanie systemu finansowania
jednostek samorządu terytorialnego i sfery
budżetowej
4.3. Realizacja dochodów z podatków bezpośrednich, pośrednich oraz dochodów
niepodatkowych
4.4. Egzekucja należności podatkowych
i niepodatkowych
4.5. Zarządzanie długiem publicznym
4.6. Przeciwdziałanie przestępstwom i wykroczeniom skarbowym
4.7. Koordynowanie i organizowanie współpracy finansowej, kredytowej i płatniczej
z zagranicą
4.8. Kontrola podmiotów, wydatkujących
środki publiczne
4.9. Działania kontrolne w zakresie poboru
należności budżetu państwa
4.10. Kontrola skarbowa oraz nadzór nad
organami kontroli skarbowej
4.11. Nadzór nad instytucjami finansowymi
4.12. Nadzór nad rynkiem kapitałowym,
ubezpieczeniowym, emerytalnym i bankowym
4.13. Obsługa środków własnych Unii Europejskiej
19,
- Obsługa zadłużenia zagranicznego – część 78,
- Obsługa długu krajowego –
część 79,
- Rezerwa ogólna – część 81,
- Subwencje ogólne dla
jednostek samorządu terytorialnego – część 82,
- Rezerwy celowe – część 83,
- Środki własne Unii Europejskiej – część 84,
jak również dysponenci:
części 70 – Komisja Nadzoru
Finansowego, części 80 – Regionalne Izby Obrachunkowe
oraz części 85 – Województwa.
5. Ochrona
praw i interesów Skarbu
Państwa
Zarządzanie mieniem Skarbu Państwa, m.in.:
ochrona interesów Skarbu Państwa, przekształcenia własnościowe, nadzór właścicielski, zastępstwo procesowe.
5.1. Gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa
5.2. Zaspokojenie roszczeń majątkowych
wobec Skarbu Państwa
5.3. Wykonywanie zastępstwa procesowego
oraz działalność opiniodawczo-legislacyjna
- Skarb Państwa – część 36,
- Prokuratoria Generalna
Skarbu Państwa – część 74,
195
Aneks 2
196
6. Koordynacja polityki
gospodarczej
kraju
Sprawy gospodarcze i handlowe, turystyka,
a także sprawy i usługi, związane z paliwami,
energią i telekomunikacją.
6.1. Wzrost konkurencyjności gospodarki
6.2. Bezpieczeństwo gospodarcze państwa
6.3. Wspieranie rozwoju i regulacja rynku
telekomunikacyjnego i pocztowego
6.4. Rozwój i promocja turystyki w kraju i za
granicą
6.5. Wykonywanie czynności z dziedziny
metrologii i probiernictwa
6.6. Wykonywanie czynności z zakresu
ochrony własności intelektualnej i przemysłowej
6.7. Organizacja i promocja działalności
normalizacyjnej
6.8. Nadzór nad rynkiem energii
6.9. Nadzór i kontrola nad zakładami górniczymi wydobywającymi kopaliny podstawowe i pospolite
6.10. Dostarczanie rzetelnej, obiektywnej
i systematycznej informacji o sytuacji gospodarczej, demograficznej i społecznej kraju
6.11. Nadzór nad bezpieczeństwem jądrowym i ochroną radiologiczną
6.12. Ochrona konkurencji i konsumentów
- Łączność – część 26,
- Turystyka – część 40,
- Urząd Regulacji Energetyki
– część 50,
- Urząd Ochrony Konkurencji
i Konsumentów – część 53,
- Główny Urząd Statystyczny
– część 58,
- Wyższy Urząd Górniczy –
część 60,
- Urząd Patentowy RP – część
61,
- Główny Urząd Miar – część
64,
- Polski Komitet Normalizacyjny – część 65,
- Państwowa Agencja Atomistyki – część 68,
19,
7. Gospodarka
przestrzenna,
wspieranie
rozwoju budownictwa
i mieszkalnictwa
Sprawy i usługi, dotyczące rozwoju budownictwa i mieszkalnictwa, jak również w zakresie zagospodarowania przestrzennego
7.1. Gospodarka mieszkaniowa
7.2. Wspieranie rozwoju budownictwa
7.3. Zagospodarowanie przestrzenne
7.4. Realizacja polityki w zakresie geodezji
i kartografii
7.5. Nadzór budowlany
- Budownictwo, gospodarka
przestrzenna i mieszkaniowa
– część 18,
- Administracja publiczna –
część 17,
42,
8. Wspieranie
kultury fizycznej i sportu
Usługi, związane ze sportem i kulturą fizyczną.
8.1. Wspieranie sportu powszechnego
8.2. Wspieranie sportu kwalifikowanego
8.3. Rozwój infrastruktury sportowej
- Kultura fizyczna i sport –
część 25,
Aneks 2
9. Kultura
i ochrona
dziedzictwa
narodowego
Usługi kulturalne i ochrona dziedzictwa narodowego, m.in.: funkcjonowanie i wsparcie
instytucji kultury i sztuki (bibliotek, muzeów,
galerii sztuki, teatrów, sal wystawowych, pomników, zabytków itp.), produkcja, realizacja
i wsparcie imprez kulturalnych w kraju i za
granicą (koncertów, produkcji scenicznych
i filmowych, pokazów sztuki itp.) oraz uroczystości państwowych, inicjowanie działań
na rzecz podtrzymania i rozpowszechniania
tradycji narodowej i państwowej, nadzór
nad sprawami miejsc pamięci narodowej,
grobów i cmentarzy wojennych, pomników
zagłady i ich stref ochronnych
9.1. Podtrzymywanie i rozpowszechnianie
tradycji narodowej i państwowej
9.2. Ochrona dziedzictwa narodowego
9.3. Działalność artystyczna i promocja
kultury
9.4. Rozbudowa infrastruktury kultury
- Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego – część 24,
29,
42,
10. Wspieranie Usługi naukowo-badawcze, m.in.: upowszechnianie, promocja oraz popularyzacja
rozwoju polnauki, rozbudowa infrastruktury nauki
skiej nauki
polskiej
10.1. Prowadzenie badań naukowych
10.2. Wzmocnienie badań naukowych, służących praktycznym zastosowaniom
10.3. Rozbudowa infrastruktury nauki polskiej
10.4. Upowszechnianie, promocja oraz
popularyzacja nauki
- Nauka – część 28,
- Polska Akademia Nauk –
część 67,
- Zdrowie – część 46.
Obrona narodowa i zagraniczna pomoc
wojskowa.
11.1. Obrona Państwa oraz Siły Zbrojne
Rzeczypospolitej Polskiej
11.2. Wkład Polski do wspólnej obrony w ramach NATO i UE oraz wspieranie procesu
stabilizacji i operacji humanitarnych
29,
- Agencja Wywiadu – część
59,
38,
11. Działalność na rzecz
zapewnienia
bezpieczeństwa zewnętrznego
i nienaruszalności granic
197
Aneks 2
198
12. Ochrona
i poprawa
stanu środowiska
Ochrona środowiska, m.in.: wsparcie budowy, funkcjonowania, utrzymania i modernizacji systemów odbioru, przeróbki
i składowania odpadów oraz kanalizacyjnych
i oczyszczania ścieków – dotacje, kredyty
i subsydia, kształtowanie jakości powietrza
atmosferycznego i przeciwdziałanie zmianom klimatu, kształtowanie, ochrona i racjonalne wykorzystanie zasobów wodnych
12.1. Kształtowanie bioróżnorodności
12.2. Kształtowanie jakości powietrza atmosferycznego i przeciwdziałanie zmianom
klimatu
12.3. Racjonalne gospodarowanie zasobami
i strukturami geologicznymi
12.4. Zapobieganie powstawaniu odpadów
i racjonalne nimi gospodarowanie
12.5. Gospodarowanie zasobami wodnymi
12.6. Rozbudowa infrastruktury ochrony
środowiska
12.7. Kontrola i monitoring stanu środowiska
- Gospodarka wodna – część
22,
13. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny
Zabezpieczenie obywateli w sferze socjalnej
oraz opieki nad dzieckiem i rodziną, m.in.:
pomoc i integracja społeczna, ubezpieczenia społeczne i zaopatrzenie społeczne,
świadczenia socjalne, rehabilitacja społeczna
osób niepełnosprawnych, wspieranie osób
i rodzin, w szczególności znajdujących się
w trudnej sytuacji materialnej i społecznej,
a także rodzin wielodzietnych lub niepełnych, przeciwdziałanie patologiom i dyskryminacji w rodzinie
13.1. Pomoc i integracja społeczna
13.2. Aktywizacja społeczna osób niepełnosprawnych
13.3. Ubezpieczenia społeczne
13.4. Sprawy kombatantów i osób represjonowanych
13.5. Wspieranie rodziny i przeciwdziałanie
dyskryminacji
część 44,
- Sprawy rodziny – część 63,
- Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych – część 54,
- Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – część
72,
- Zakład Ubezpieczeń Społecznych – część 73,
- Sądy powszechne – część
15,
29,
38,
42,
- Polska Akademia Nauk –
część 67,
Aneks 2
14. Rynek
pracy
Wspieranie zatrudnienia i przeciwdziałanie
bezrobociu
14.1. Wspieranie zatrudnienia i przeciwdziałanie bezrobociu
14.2. Wspieranie rozwoju i organizowanie
dialogu i partnerstwa społecznego
14.3. Budowa nowoczesnych stosunków
pracy
14.4. Aktywizacja zawodowa osób niepełnosprawnych
14.5. Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki
oraz zwalczanie nierówności na rynku pracy
- Praca – część 31,
- Państwowa Inspekcja Pracy
– część 12,
część 44,
15. Prowadzenie polityki
zagranicznej
Administracja spraw i służb zagranicznych,
stosunków Rzeczypospolitej Polskiej z innymi
państwami oraz z organizacjami międzynarodowymi,
- reprezentowanie i ochrona interesów RP
i jej obywateli oraz polskich osób prawnych
za granicą,
- koordynacja polityki europejskiej,
- współpraca z Polakami, zamieszkałymi za
granicą, w tym wspierania polskich instytucji
kulturalnych i oświatowych za granicą,
- promocja RP i języka polskiego za granicą,
w tym działalność gospodarcza, naukowa,
kulturalna i sportowa,
- przygotowanie i wprowadzanie w życie
ustawodawstwa, związanego z polityką
zagraniczną,
- informatyzacja działalności i budowy społeczeństwa informacyjnego
15.1. Reprezentowanie i ochrona interesów
RP za granicą
15.2. Działalność RP na rzecz światowego
pokoju, demokracji i rozwoju w świecie
15.3. Promocja RP za granicą
15.4. Wspieranie Polonii i Polaków za granicą
15.5. Koordynacja polityki europejskiej
- Sprawy zagraniczne – część
45,
- Integracja europejska –
część 23,
- Kancelaria Senatu – część
03,
- Praca – część 31,
38,
część 44.
199
Aneks 2
16. Sprawy
obywatelskie
200
Obsługa administracyjna obywatela (m.in.
ewidencja ludności i wydawanie właściwych
dokumentów),
- podtrzymywanie tożsamości kulturowej
mniejszości narodowych i etnicznych,
- obsługa cudzoziemców i ruchów migracyjnych,
- utrzymanie stosunków między Państwem
a kościołem i związkami wyznaniowymi,
- ochrona praw człowieka i obywatela,
- ochrona praw dzieci, zwłaszcza: prawa do
życia i zdrowia, do wychowania w rodzinie,
do godziwych warunków socjalnych i prawa
do nauki,
- sprawowanie funkcji organu wyższego
stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących
do właściwości jednostek samorządu terytorialnego,
- rozstrzyganie sporów, dotyczących aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste
gruntów,
ustawodawstwa, związanego ze sprawami
obywatelskimi,
- informatyzacja działalności i budowy społeczeństwa informacyjnego
16.1. Obsługa administracyjna obywatela
16.2. Podtrzymywanie tożsamości kulturowej
mniejszości narodowych i etnicznych
16.3. Utrzymanie stosunków między Państwem a kościołem i związkami wyznaniowymi
16.4. Obsługa cudzoziemców i ruchy migracyjne
16.5. Ochrona Praw Dziecka
16.6. Ochrona Praw Obywatelskich
16.7. Sprawowanie funkcji organu wyższego
stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do
właściwości jednostek samorządu terytorialnego
- Rzecznik Praw Obywatelskich – część 08,
- Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych –
część 10,
- Rzecznik Praw Dziecka –
część 14,
- Administracja publiczna –
część 17,
- Informatyzacja – część 27,
42,
- Wyznania religijne oraz
mniejszości narodowe i etniczne – część 43,
- Samorządowe Kolegia
Odwoławcze – część 86.
Aneks 2
17. Zapewnienie równomiernego
rozwoju kraju
Doprowadzenie do zrównoważonego wzrostu gospodarczo-społecznego kraju i wyrównywanie szans rozwojowych jego poszczególnych części, poprzez zdynamizowanie
rozwoju regionów o największej koncentracji
problemów strukturalnych gospodarki, przy
jak najefektywniejszym wykorzystaniu przez
Polskę środków zagranicznych, głównie
unijnych
17.1. Wsparcie rozwoju regionalnego kraju
17.2. Zarządzanie realizacją Narodowego
Planu Rozwoju 2004-2006 oraz programów
i inicjatyw wspólnotowych
17.3. Koordynacja realizacji NSRO 2007-2013
oraz zarządzanie programami operacyjnymi
17.4. Zarządzanie realizacją programów
finansowanych z udziałem niepodlegających
zwrotowi środków z pomocy udzielonej
przez państwa członkowskie EFTA
- Rozwój regionalny – część
34,
19,
- Integracja europejska –
część 23,
- Instytucje Pośredniczące.
18. Działalność państwa
na rzecz
zapewnienia
zasady sprawiedliwości
Sądownictwo i wymiar sprawiedliwości.
18.1. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości
18.2. Wykonywanie kary pozbawienia wolności i tymczasowego aresztowania
18.3. Przeciwdziałanie demoralizacji i przestępczości wśród nieletnich i stworzenie
warunków do powrotu nieletnich do normalnego życia
- Sąd Najwyższy – część 04,
- Naczelny Sąd Administracyjny – część 05,
- Sądy powszechne – część
15,
29,
- Krajowa Rada Sądownictwa
– część 52.
201
Aneks 2
202
19. Budowa,
rozbudowa
i utrzymanie
infrastruktury
transportowej
Budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury drogowej, kolejowej, lotniczej oraz
wodnej
19.1. Rozwój infrastruktury dróg i bezpieczeństwo transportu drogowego
19.2. Rozwój transportu kolejowego i intermodalnego
19.3. Rozwój i bezpieczeństwo transportu
lotniczego i infrastruktury lotniczej
19.4. Rozwój i administrowanie żeglugi
śródlądowej
19.5. Regulacja rynku transportu drogowego, kolejowego, lotniczego oraz wodnego
19.6. Nadzór nad bezpieczeństwem transportu drogowego, kolejowego, lotniczego
oraz wodnego
19.7. Bezpieczeństwo w obszarach morskich
- Gospodarka morska – część
21,
- Transport – część 39,
- Urząd Transportu Kolejowego – część 71,
20. Organizacja opieki
zdrowotnej
i polityka
zdrowotna
Organizacja opieki zdrowotnej
- zapewnienie dostępu do świadczeń opieki
zdrowotnej,
- administracja spraw i usług w zakresie
polityki zdrowotnej,
- ustalanie standardów dla personelu medycznego i paramedycznego oraz dla szpitali,
klinik, przychodni i innych jednostek, realizujących świadczenia zdrowotne,
- ochrona zdrowia,
- procedury medyczne,
- programy zdrowotne,
- polityka lekowa państwa,
- nadzór nad jakością i obrotem produktami
leczniczymi, wyrobami medycznymi i produktami biobójczymi,
- promocja zdrowia,
ustawodawstwa, związanego z polityką
zdrowotną,
- informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego,
- nadzór sanitarno-epidemiologiczny
20.1. Zapewnienie dostępu do świadczeń
opieki zdrowotnej
20.2. Promocja zdrowia
20.3. Realizacja polityki lekowej państwa
20.4. Nadzór nad jakością i obrotem produktami leczniczymi, wyrobami medycznymi
i produktami biobójczymi
20.5. Nadzór sanitarno-epidemiologiczny
29,
42,
Aneks 2
- Rozwój wsi – część 33,
- Rynki rolne – część 35,
- Rybołówstwo – część 62,
21. Prowadzenie polityki
rolnej oraz
rybackiej
Poprawa konkurencyjności gospodarki
rolno-żywnościowej, zrównoważony rozwój
obszarów wiejskich oraz rynku produktów
rybołówstwa
21.1. Wspieranie rozwoju produkcji roślinnej
i ochrona roślin uprawnych
21.2. Wspieranie rozwoju produkcji zwierzęcej i hodowli zwierząt
21.3. Ochrona zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz zdrowia publicznego w zakresie
weterynarii
21.4. Kształtowanie ustroju rolnego państwa
21.5. Wspieranie rozwoju infrastruktury wsi
21.6. Wspieranie rybactwa śródlądowego
i rybołówstwa morskiego
21.7. Realizacja Wspólnej Polityki Rolnej
i Rybackiej
21.8. Nadzór nad zdrowotną jakością środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego
w miejscach ich pozyskiwania, wytwarzania,
przetwarzania i składowania
22. Tworzenie
i koordynacja
polityki
Obejmuje działania, mające charakter wspólny dla zadań realizowanych
w zakresie całej części budżetowej lub danej jednostki realizującej poszczególne zadania, których nie udaje się przypisać do żadnego z zadań,
wyodrębnionych w ramach pozostałych 21 funkcji. Zalicza się tu przede
wszystkim działalność, związaną z zarządzaniem, koordynacją merytoryczną
działalności oraz planowaniem strategicznym i operacyjnym, jak również
działania mające na celu zapewnienie odpowiedniej obsługi administracyjnej
i technicznej dysponenta
22.1. Koordynacja merytoryczna działalności, planowania strategicznego
i operacyjnego
22.2. Obsługa administracyjna
22.3. Obsługa techniczna
22.4. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego
Źródło: opracowanie własne w oparciu o załącznik nr 63 do noty budżetowej na rok 2009 oraz Uzasadnienie do ustawy budżetowej na rok 2009
w układzie zadaniowym, Rada Ministrów, Warszawa 2008.
203
Aneks 3
Przykładowe wykorzystanie macierzy ocen poprawności
formułowania celów budżetu zadaniowego
Spróbujmy teraz zastosować macierz ocen poprawności formułowania celów budżetu zadaniowego w odniesieniu do kilku wybranych przykładów celów. Cele te zostały zaproponowane przez
uczestników warsztatów zorganizowanych w Warszawie dla przedstawicieli polskich instytucji rządowych126. Poniższe oceny mają charakter przykładowy, oparty jedynie na wyrywkowych danych dotyczących zaproponowanego celu. W związku z tym nie wypełnimy
całej macierzy (odpowiadając na 25 pytań), lecz wskażemy tylko na
niektóre elementy oceny.
Przykład 1. Proponowany cel: Stworzenie podstaw do tworzenia „Koszyka gwarantowanych świadczeń opieki zdrowotnej”
Skrócona analiza
Pytanie 1.1: Sformułowanie niejasne; nie wiadomo, czym są
„podstawy” i jakie mają znaczenie. Pytanie 1.2: Całkowicie niejasny
podział na zadania. Pytanie 2.2, 2.3: Niejasność interpretacyjna nie
daje podstaw do weryfikacji, podziału na mierzalne zadania szczegółowe. Pytanie 3.1: Może oznaczać dialog polityczny i społeczny.
Pytanie 4.1: Wynika z realistycznej oceny możliwości i zadań państwa. Pytanie 4.2: Podmioty realizujące mają rzeczywisty wpływ na
sytuację.
Pozostałe pytania: Brak informacji do oceny.
126
Wybrane przykłady oparte są na materiałach dostarczonych przez European
Centre for Public Financial Management – EIPA Antenna Warsaw, z warsztatów, prowadzonych w roku 2008.
204
Aneks 3
Kompleksowość
Zrównoważenie
potrzeb
Koncentracja sił
Operatywność
Istotność
Macierz ocen poprawności formułowania celów budżetu zadaniowego
Konkretność
Pyt.1.1: -
Pyt.1.2: -
Pyt.1.3: ?
Pyt.1.4: ?
Pyt.1.5: ?
Mierzalność
Pyt.2.1: ?
Pyt.2.2: -
Pyt.2.3: -
Pyt.2.4: ?
Pyt.2.5: ?
Akceptowalność
Pyt.3.1: +
Pyt.3.2: ?
Pyt.3.3: ?
Pyt.3.4: ?
Pyt.3.5: ?
Realistyczność
Pyt.4.1: +
Pyt.4.2: +
Pyt.4.3: ?
Pyt.4.4: ?
Pyt.4.5: ?
Ograniczenie
czasowe
Pyt.5.1: ?
Pyt.5.2: ?
Pyt.5.3: ?
Pyt.5.4: ?
Pyt.5.5: ?
Uwaga: oznaczenie „+” oznacza pozytywną odpowiedź, „-” negatywną, „?” brak informacji do oceny.
Wniosek: W sposobie sformułowania celu zawarte jest wiele nieprawidłowości, co każe odrzucić propozycję.
Przykład 2. Proponowany cel: Zapewnienie funkcjonowania
infrastruktury informatycznej
Skrócona analiza
Pytanie 1.2: Całkowicie niejasny podział na zadania. Pytanie 2.1,
2.2, 2.3: Możliwe do weryfikacji, podziału na mierzalne zadania
szczegółowe. Pytanie 4.2: Podmioty realizujące mają rzeczywisty
wpływ na sytuację.
205
Aneks 3
Konkretność
Pyt.1.1: ?
Mierzalność
Pyt.2.1: + Pyt.2.2: + Pyt.2.3: +
Pyt.1.2: -
Pyt.1.3: ?
Kompleksowość
Zrównoważenie
potrzeb
Koncentracja sił
Operatywność
Istotność
Pyt.1.4: ?
Pyt.1.5: ?
Pyt.2.4: ?
Pyt.2.5: ?
Akceptowalność Pyt.3.1: ?
Pyt.3.2: ?
Pyt.3.3: ?
Pyt.3.4: ?
Pyt.3.5: ?
Realistyczność
Pyt.4.1: ?
Pyt.4.2: + Pyt.4.3: ?
Pyt.4.4: ?
Pyt.4.5: ?
Ograniczenie
czasowe
Pyt.5.1: ?
Pyt.5.2: ?
Pyt.5.4: ?
Pyt.5.5: ?
Pyt.5.3: ?
Wniosek: Sformułowanie celu w niewielkim stopniu spełnia zasadę operatywności. Jego istotność jest niejasna. Propozycja celu do
powtórnego przemyślenia.
Przykład 3. Proponowany cel: Udział w zaspokojeniu potrzeb rynku pracy
Skrócona analiza
Pytanie 1.1: Sformułowanie niejasne; nie wiadomo, o jakie potrzeby chodzi i jakie mają znaczenie. Pytanie 1.2: Całkowicie niejasny podział na zadania. Pytanie 2.2, 2.3: Niejasność interpretacyjna nie daje podstaw do weryfikacji, podziału na mierzalne zadania
szczegółowe.
206
Aneks 3
Kompleksowość
Zrównoważenie
potrzeb
Koncentracja sił
Operatywność
Istotność
Konkretność
Pyt.1.1: -
Pyt.1.2: -
Pyt.1.3: ?
Pyt.1.4: ?
Pyt.1.5: ?
Mierzalność
Pyt.2.1: ?
Pyt.2.2: -
Pyt.2.3: -
Pyt.2.4: ?
Pyt.2.5: ?
Akceptowalność
Pyt.3.1: ?
Pyt.3.2: ?
Pyt.3.3: ?
Pyt.3.4: ?
Pyt.3.5: ?
Realistyczność
Pyt.4.1: ?
Pyt.4.2: ?
Pyt.4.3: ?
Pyt.4.4: ?
Pyt.4.5: ?
Ograniczenie
czasowe
Pyt.5.1: ?
Pyt.5.2: ?
Pyt.5.3: ?
Pyt.5.4: ?
Pyt.5.5: ?
Wniosek: W sposobie sformułowania celu zawarte jest wiele nieprawidłowości, co każe odrzucić propozycję (sugestia: cel powinien
być skonkretyzowany).
Przykład 4. Proponowany cel: Zwiększenie dostępności do
nowoczesnych metod leczenia. Poprawa zdrowia społeczeństwa, zwiększenie liczby transplantacji narządów i szpiku.
Skrócona analiza
Pytanie 1.1: Sformułowanie sprzeczne z wszelkimi zasadami formułowania celów: pomieszane cele ogólne i szczegółowe, działania
i efekty. Pytanie 1.2, 1.3: Całkowicie niejasny podział na zadania,
hierarchizacja. Pytanie 2.2: Zły zapis nie daje podstaw do pełnej weryfikacji. Pytanie 4.1, 4.2: Część ogólna zapisu kłóci się z realistyczną
oceną możliwości i zadań państwa; nie daje podstaw do założenia,
że podmioty realizujące mają rzeczywisty wpływ na sytuację.
207
Aneks 3
Kompleksowość
Zrównoważenie
potrzeb
Koncentracja sił
Operatywność
Istotność
Konkretność
Pyt.1.1: -
Pyt.1.2: -
Pyt.1.3: -
Pyt.1.4: ?
Pyt.1.5: ?
Mierzalność
Pyt.2.1: ?
Pyt.2.2: -
Pyt.2.3: ?
Pyt.2.4: ?
Pyt.2.5: ?
Pyt.3.2: ?
Pyt.3.3: ?
Pyt.3.4: ?
Pyt.3.5: ?
Realistyczność
Pyt.4.1: -
Pyt.4.2: -
Pyt.4.3: ?
Pyt.4.4: ?
Pyt.4.5: ?
Ograniczenie
czasowe
Pyt.5.1: ?
Pyt.5.2: ?
Pyt.5.3: ?
Pyt.5.4: ?
Pyt.5.5: ?
Wniosek: W sposobie sformułowania celu zawarte jest wiele nieprawidłowości, co każe odrzucić propozycję (sugestia wyraźniejszego wyodrębnienia celów).
Przykład 5. Proponowany cel: Podnoszenie dobrobytu
konsumentów poprzez ochronę i tworzenie warunków dla
funkcjonowania konkurencji oraz wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, działających na terytorium Polski,
co przyczynia się do rozwoju gospodarczego kraju.
Skrócona analiza
Pytanie 1.1: Sformułowanie sprzeczne z zasadami formułowania
celów: pomieszane bardzo różne cele. Pytanie 1.2, 1.3: Całkowicie
niejasny podział na zadania, brak podstaw do hierarchizacji. Pytanie
2.2, 2.3: Niejasność interpretacyjna nie daje podstaw do weryfikacji,
podziału na mierzalne zadania szczegółowe.
208
Aneks 3
Kompleksowość
Zrównoważenie
potrzeb
Koncentracja sił
Operatywność
Istotność
Konkretność
Pyt.1.1: -
Pyt.1.2: -
Pyt.1.3: -
Pyt.1.4: ?
Pyt.1.5: ?
Mierzalność
Pyt.2.1: ?
Pyt.2.2: -
Pyt.2.3: -
Pyt.2.4: ?
Pyt.2.5: ?
Akceptowalność Pyt.3.1: ? Pyt.3.2: ?
Pyt.3.3: ?
Pyt.3.4: ?
Pyt.3.5: ?
Realistyczność
Pyt.4.1: ?
Pyt.4.2: ?
Pyt.4.3: ?
Pyt.4.4: ?
Pyt.4.5: ?
Ograniczenie
czasowe
Pyt.5.1: ?
Pyt.5.2: ?
Pyt.5.3: ?
Pyt.5.4: ?
Pyt.5.5: ?
Wniosek: W sposobie sformułowania celu zawarte jest wiele nieprawidłowości, co każe odrzucić propozycję (sugestia: rozbicie na
dwa cele, sformułowane w sposób bardziej precyzyjny i umożliwiający operacjonalizację i weryfikację).
Przykład 6. Proponowany cel: Sprawdzanie terminowości
składania deklaracji i wpłacania zadeklarowanych podatków, stwierdzanie formalnej prawidłowości deklaracji.
Skrócona analiza
Pytanie 1.1: Cel sformułowany w sposób niepoprawny (czynność
sprawdzania nie jest celem!) Pytanie 2.1, 2.2: Niejasność interpretacyjna nie daje podstaw do weryfikacji, podziału na mierzalne zadania szczegółowe.
209
Aneks 3
Kompleksowość
Koncentracja sił
Konkretność
Pyt.1.1: -
Pyt.1.2: ?
Pyt.1.3: ?
Pyt.1.4: ?
Pyt.1.5: ?
Mierzalność
Pyt.2.1: -
Pyt.2.2: -
Pyt.2.3: ?
Pyt.2.4: ?
Pyt.2.5: ?
Pyt.3.2: ?
Pyt.3.3: ?
Pyt.3.4: ?
Pyt.3.5: ?
Realistyczność
Pyt.4.1: ?
Pyt.4.2: ?
Pyt.4.3: ?
Pyt.4.4: ?
Pyt.4.5: ?
Ograniczenie
czasowe
Pyt.5.1: ?
Pyt.5.2: ?
Pyt.5.3: ?
Pyt.5.4: ?
Pyt.5.5: ?
Istotność
Operatywność
Zrównoważenie
potrzeb
Wniosek: W sposobie sformułowania celu zawarte jest wiele nieprawidłowości, co każe odrzucić propozycję (sugestia: celem powinien być np. wzrost dyscypliny płatników).
210
Noty o autorach
Dr Marek Chrzanowski, adiunkt w Katedrze Polityki Gospodarczej Szkoły Głównej Handlowej, kierownik Podyplomowych Studiów Administrowania Funduszami Unijnymi w SGH, członek Rady Naukowej
Kolegium Zarządzania i Finansów SGH, przewodniczący Sekcji Biznesu Międzynarodowego Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego,
redaktor prowadzący półrocznika „Polityka Gospodarcza”.
Prof. dr hab. Krzysztof Marczewski, profesor w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, kierownik Katedry Polityki Gospodarczej
SGH, b. wiceprezes Głównego Urzędu Statystycznego.
Prof. dr hab. Witold M. Orłowski, dyrektor Szkoły Biznesu Politechniki Warszawskiej, b. szef zespołu doradców ekonomicznych Prezydenta RP, współzałożyciel Niezależnego Ośrodka Badań Ekonomicznych NOBE, główny doradca ekonomiczny PricewaterhouseCoopers Polska, członek licznych rad nadzorczych, wiceprzewodniczący Rady Powierniczej Muzeum Narodowego w Warszawie,
w przeszłości: doradca Głównego Negocjatora członkostwa Polski
w Unii Europejskiej, członek Rady Makroekonomicznej Ministra Finansów.
Prof. dr hab. Stanisław Owsiak, kierownik Katedry Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, członek Rady Polityki Pieniężnej, kierownik Studium Skarbowości, b. Wiceprzewodniczący Rady
Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Prezesie Rady Ministrów, b.
ekspert Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów oraz Komisji Finansów Publicznych Sejmu RP, b. członek Społecznej Rady
Planowania, b. członek Głównej Komisji Orzekającej przy Ministrze
Finansów w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, członek Komitetu Nauk Ekonomicznych PAN.
Dr Piotr Perczyński, Koordynator Krajowy Budżetu Zadaniowego w MF.
Stypendysta uniwersytetów w Oksfordzie, Amsterdamie i (postdoc) w Lejdzie, pracownik ISP PAN, Doradca, Szef Doradców i Szef
Gabinetu Politycznego Wiceprezesa Rady Ministrów i Ministra
Finansów, koordynator, menedżer projektu i wykładowca w Europejskim Instytucie Administracji Publicznej (2006–2009). Autor
publikacji z zakresu politologii i finansów publicznych.
211
Noty o autorach
Mgr Andrzej Pogoda, główny specjalista kontroli państwowej
w Najwyższej Izbie Kontroli w Warszawie, doktorant w Szkole
Głównej Handlowej w Warszawie
Dr Marta Postuła, Dyrektor Departamentu Reformy Finansów Publicznych w MF, reprezentantka Polski w grupie Senior Budget Officials przy Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju – OECD,
uprawniony audytor wewnętrzny jednostek sektora finansów
publicznych, Członek Grupy Roboczej ds. Jakości Finansów Publicznych działającej przy Komitecie Ekonomicznym Unii Europejskiej Autorka publikacji z zakresu finansów publicznych.
Dr Katarzyna Stabryła-Chudzio, adiunkt w Katedrze Finansów (Zakład Polityki Finansowej) na Uniwersytecie Ekonomicznym
w Krakowie, absolwentka DESS (Diplôme des Etudes Supérieures
Spécialisées en Management Territorial) – Francusko-Polskich
Studiów Podyplomowych w zakresie Administracji Publicznej
i Zarządzania Terytorialnego (Akademia Ekonomiczna w Krakowie
i Université des Sciences et Technologies de Lille, Institut
d’Administration des Enterprises), staże naukowe: w Szwecji na
Uniwersytecie Sztokholmskim, we Francji na Uniwersytecie Pierre
Mendès France oraz w Instytucie Urbanistyki w Grenoble, a także
Université des Sciences et Technologies de Lille (w ramach programu Sokrates).
212
Bibliografia
1. Allen R., Tommasi D., Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, OECD 2001.
2. Babbie E., Badania społeczne w praktyce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004.
3. Bobay F., Performance Based Budgeting in France, International
Conference Performance Based Budgeting – Prospects for Poland, Kraków 2008.
4. Borodo A., Samorząd terytorialny, system prawno-finansowy,
Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1997.
5. Borodo A., Samorząd terytorialny. System prawno-finansowy,
Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004.
6. Boston, J., Martin J., Pallot J., Walsh P., Public Management: The
New Zealand Model, Oxford University Press, Auckland 1996.
7. Bouvier M., Esclassan M. Ch., Lassale J.-P., Finances publiques,
LGDJ, coll. Manuel, Paryż 2006.
8. Budżet władz lokalnych, red. S. Owsiak, Polskie Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa 2002.
9. Budżet zadaniowy w Polsce, red. T. Lubińska, Difin, Warszawa
2007.
10. Lubińska T. (red.): Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja
z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Difin,
Warszawa 2007,
11. Debets R., Performance Budgeting in the Netherlands, OECD
Journal on Budgeting Volume 7 – No. 4, 2007.
12. Debets R., Vossers H., Program budgeting in the Netherlands,
www.worldbank.org/INTMEXICOINSPANISH/Resources/3-1HelmerVossersFinal.pdf
13. Debrose P., Performance and results focused management,
Latvian 4th International Public Management Summer Institute
Conference, Riga 2008.
14. Downes R., Presentation: Linking Performance to Policy Planning
– Setting Objectives, Department of Finance, Ireland 2008.
15. Druckner P.F., Myśli przewodnie, MT Biznes, Warszawa 2008.
16. European Commission, Indicators for monitoring and evaluation –
an indicative methodology, Working Paper nr 3, Bruksela 1988.
213
Bibliografia
17. Evaluating EU Activities. A practical guide for the Commission
services, Office for Official Publications of the European Communities, European Commission 2004.
18. Gaudemet J.M., Molinier J., Finanse publiczne, PWN, Warszawa
2000.
19. Glosariusz terminów dotyczących kontroli i audytu w administracji publicznej, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2005.
20. Goldratt E.M., Cox J., The goal: a process of ongoing improvement, North River Press, Great Barrington 1992.
21. Guide pratique de la déclinaison des programmes, Ministère de
l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Paris 2005, s. 2.
22. Guide pratique de la LOLF, Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Paris 2006.
23. Guziejewska B., Kontrowersje w ocenie niezależności finansowej samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2005, nr
7-8.
24. Ireland: Towards an Integrated Public Service, OECD Public Management Reviews, 2008.
25. Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006.
26. Jastrzębska M., Ograniczenia prowadzenia polityki budżetowej
przez jednostki samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne
2004, nr 9.
27. Jastrzębska M., Polityka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk
2005.
28. Kaplan R.S, Norton D.P., The balanced scorecard: measures that
drive performance, Harvard Business Review, Jan – Feb. 1992.
29. Kornberger-Sokołowska E., Realizacja zasady adekwatności
w procesach decentralizacji finansów publicznych, Samorząd
Terytorialny 2001, nr 3.
30. Lee R. D., Johnson R. W., Public Budgeting Systems, Aspen Publishers, Inc., Gaithersburg, Maryland 1994.
31. Levin H.M., McEwan P.J., Cost - Effectiveness Analysis Methods
and Applications, Sage Publications, USA 2001.
32. Malchione R., Making Performance Measurement Perform,
w: The Boston Consulting Group on Strategy, red. C.W.Stern,
214
Bibliografia
M.S.Deimler, John Wiley & Sons, Hoboken 2006.
33. Malinowska-Misiąg, E., Misiąg, W., Finanse publiczne w Polsce,
LexisNexis, Warszawa 2007,
34. Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition
Countries, red. Allen R., Tommasi D., OECD, Paris 2001.
35. Misiąg M., Planowanie budżetowe w samorządach, Municipium
S.A., Warszawa 2005.
36. Opracowanie dotyczące wyjazdu studyjnego przedstawicieli Ministerstwa Finansów do Królestwa Niderlandów, realizowanego
jako szkolenie: Wzorce budżetów zadaniowych, rozwiązania
zagraniczne na przykładzie Holandii, Ministerstwo Finansów,
Warszawa 2008.
37. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 2005.
38. Performance budgeting in OECD Countries, OECD 2007.
39. Pietrzak, B., Polański, Z., Woźniak, B., System finansowy w Polsce, tom 2, PWN, Warszawa 2008,
40. Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000.
41. Policy Budgets and Policy Accountability: Final Report. Lessons
from Practice, Interministerial Consultations for Financial and
Economic Affairs (IOFEZ), Ministry of Finance, France 2004.
42. Robinson, M., Performance Budgeting Models and Meanisms,
w: Performance Budgeting (red.) M. Robinson, IMF 2007,
43. Stabryła A., Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firmy,
PWN, Warszawa 2000.
44. Supernat, J., Administracja publiczna w świetle koncepcji New
Public Management, Uniwersytet Wrocławski 2005,
45. Swianiewicz P., Planowanie budżetowe w jednostkach samorządu
terytorialnego - teoria i praktyka, Finanse Komunalne 2004, nr 6.
46. Tomkiewicz, J., Polityka fiskalna w Polsce. Stymulator wzrostu
czy źródło problemów, w: Strategia szybkiego wzrostu gospodarczego w Polsce, (red.) Grzegorz W. Kołodko, Wydawnictwo
WSPiZ Warszawa 2004,
47. The Ministre d’État, Minister of the Economy, Finance and Industry,
The Minister of State for the Budget and Budgetary Reform, The
215
Bibliografia
48.
49.
50.
51.
52.
53.
54.
55.
56.
216
National Assembly Finance Committee, The Senate Finance Committee, The State Audit Office, The Interdepartmental Programme
Audit Committee, The Performance-Based Approach: Strategy,
Objectives, Indicators – A Methodological Guide, June 2004.
Vade-mecum pour la gestion budgétaire en Palier 2006 dans les
services déconcentrés, Ministère de l’Economie, des Finances et
de l’Industrie, Paris 2005.
van Nispen F. K. M., Posseth J. J. A., Performance Budgeting in
the Netherlands: Beyond Arithmetic, OECD Journal on Budgeting Volume 6 – No. 4, 2006, s. 37-62.
van Nispen F. K. M., Posseth J. J. A., Performance Budgeting in
The Netherlands: From Policy Budget to Accounting for Policy,
Paper delivered at the 2nd Transatlantic Dialogue, A Performing
Public Sector, Leuven 2006.
W. Artley W., Stroh S., The Performance-Based Management.
Establishing an Integrated Performance Measurement System,
2001 r. The Performance-Based Management, Training Resources and Data Exchange Performance-Based Management Special Interest Group, 2001.
Walczak M. (red.), Analiza finansowa w zarządzaniu współczesnym przedsiębiorstwem, Centrum Doradztwa i Informacji Difin
sp. z o.o., Warszawa 2007.
Wernik A.: Finanse Publiczne (cele, struktury, uwarunkowania),
Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2007,
Wybrane informacje na temat budżetu zadaniowego (VAN BELEIDSBEGROTING TOT BELEIDSVERANTWOORDING) w Królestwie Niderlandów, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Departament Budżetu Zadaniowego, Warszawa 2006.
Wzorowy urząd, czyli jak usprawnić administrację samorządową, jak mierzyć jej zadania i wyniki, red. W. Misiąg, IBnGR,
Gdańsk 2005.
Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki,
M. Zawicki, S. Mazur, J. Bober (red.), Małopolska Szkołą Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Kraków 2004.
Dokumenty i akty prawne:
1. Annual Output Statement 2007, For Health Group of Votes..
2. Annual Output Statement 2008, Art, Sports and Tourism Ministerial Vote Group..
3. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997
roku (Dz. U. nr 78, poz.483).
4. Rapport sur la preparation de la mise en oeuvre de la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux loi de finances,
en application de l’article 109 de la loi de finances pour 2003,
présenté par Messieurs Thierry Breton, ministre de l’économie,
des finances et de l’industrie et Jean-François Copé, ministre
délégué au budget et à la réforme de l’État, porte-parole du gouvernement, Ministre de l’Économie, de Finances et de l’Industrie,
Paris 2005.
5. Raport Budżet zadaniowy na rok 2008, Tom I, Rada Ministrów,
Warszawa 2007.
6. Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 1605/2002) z dnia 25
czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich
(Dz. U. L 248 z 2002 r.).
7. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 maja 2007 r.
w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2008
(Dz.U.Nr 94, poz. 628 z dnia 30 maja 2007 r.).
8. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2009 (Dz.U.Nr
87, poz. 537 z dnia 21 maja 2008 r.).
9. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2009 (Dz.U.Nr
87, poz. 537 z dnia 21 maja 2008 r.).
10. Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa na rok 2007, Rada
Ministrów, Warszawa 2008.
11. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
217
12. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym
(Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
13. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa
(Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
14. Ustawa zasadnicza w odniesieniu do ustaw budżetowych
z 1 sierpnia 2001 roku (la loi organique no 2001-692 du 1er
août 2001 relative aux lois de finances - LOLF).
15. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966).
16. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.
U nr 249 poz. 2104 z późn. zm.);
17. Uzasadnienie do ustawy budżetowej na rok 2009 w układzie zadaniowym, Rada Ministrów, Warszawa 2008.
Raporty:
Performance Budgeting in OECD Countries, OECD 2007
Strony internetowe:
www.mf.gov.pl
www.budzetzadaniowy.gov.pl

Budżet zadaniowy w administracji publicznej

Transkrypt

Podobne dokumenty

budżet zadaniowy jako sprawne narzędzie zarządza

Budżet zadaniowy – droga do efektywnego zarządzania finansami

Regulamin - Serwis.mszczonow.pl