tutaj

Szanowni Państwo,
Słuchając moich przedmówców należy stwierdzić, że koncepcja zmiany
systemu
zarządzania
bezpieczeństwem
w
Polsce
może
przebiegać
wielokierunkowo. Począwszy od gruntownej reformy całego systemu, kończąc
na praktycznym zachowaniu obecnego status quo.
W mojej ocenie warto zastanowić się jak dalece należałoby tego dokonać,
w jakich kierunkach podążać i przede wszystkim – jaką rolę odegrać mają
podczas tych zmian instytucje już istniejące, jak powiązać je z różnymi
szczeblami władzy lokalnej czy też administracji rządowej. Proponując
stosowne rozwiązania trzeba na problem spojrzeć kompleksowo, tak aby nie
zakłócić funkcjonowania innych, istniejących już obszarów w ramach struktury
całego państwa. Trzeba sobie zdawać sprawę, że nie jest to zadanie łatwe
i
wymagać
będzie
jeszcze
wielu
zabiegów,
wysiłków,
konsulatacji
i kompromisów. Ale jeśli tego zadania się nie podejmiemy – w moim
przekonaniu ucierpi na tym skuteczność działania, a także nie wpiszemy się w
oczekiwania społeczności lokalnej. Stąd nasz pomysł na utworzenie na bazie
istniejących straży gminnych i miejskich nowej instytucji ochrony porządku
publicznego i bezpieczeństwa obywateli – policji municypalnej. Jak Państwo
zapewne wiecie, ostatnio sformułowanie to pojawiało się niejednokrotnie
w mediach. Prezentowane było w różnym kontekście. Pojawiały się głosy
poparcia, całkowitej krytyki, niemniej jednak wypowiedzi tych nie można uznać
za kompleksowe przedstawienie zagadnienia, z jego wszystkimi zaletami, ale
także dylematami, które nieuchronnie pojawiają się w takiej dyskusji. Myślę, że
nadszedł czas, własnie w tym gronie, samorządowców, przedstawicieli straży
miejskich, instytucji centralnych, eskpertów, na kompleksowe przedstawienie
wspomnianej przeze mnie idei powołania policji municypalnej.
Chciałbym, aby dzisiejsza dyskusja odbiegała od dotychczasowej medialnej,
wycinkowej prezentacji koncepcji, a skupiła się na elementach kluczowych,
strategicznych z punktu widzenia państwa i samorządu.
Zanim jednak przejdę do prezentacji koncepcji policji municypalnej, warto na
chwilę cofnąć się do początku lat dziewięćdziesiątych, kiedy to powołany do
życia został samorząd gminny. Jednym z powierzonych mu zadań było
zapewnienie
mieszkańcom
tych
wspólnot
samorządowych
porządku
publicznego. Równolegle powołano do życia zupełnie nową formację – straż
gminną, której zadaniem było prowadzenie działań mających na celu
zapewnienie na terenie swojego działania porządku publicznego. Nowością była
możliwość tworzenia przez samorządy podległej im całkowicie mundurowej
jednostki, określając im autonomicznie statut oraz zakres działania. Nie jest
moim celem przedstawianie szczegółowo ponad dwudziestu lat działania straży
gminnych i miejskich. Ważne i wymagające podkreślenia są moim zdaniem
tylko niektóre fakty. Precedensem jest niewątpliwie fakultatywność istnienia
straży. To samorząd w ramach swoich kompetencji decyduje czy taką jednostkę
powoływać, utrzymywać lub rozwiązać. Mimo tak surowego kryterium oceny
działania uznać należy, że założenie okazało się sukcesem. Strażnicy swoją
pracą przez te wszystkie lata obronili istotę i potrzebę swojego istnienia. Ilość
jednostek straży na terenie kraju sukcesywnie przecież wzrasta. Drugim
aspektem, na który chciałbym zwrócić uwagę jest nieustanny rozwój tychże
straży. Zarówno pod względem zakresu uprawnień, uregulowań prawnych
określających ich organizację i przedmiot działania, jak i nabytych doświadczeń,
które pozwoliły na wypracowanie w większości jednostek mechanizmów
szkolenia, pragmatyki prowadzonych działań. To elementy pozwalające na
stwierdzenie, że nastąpił znaczny progres w zakresie profesjonalizacji tych
formacji. Oczywiście nie można zapomnieć o popełnionych błędach, które
wynikały zarówno z niedoskonałości legislacyjnych, jak również niewłaściwego
zarządzania. Nie zmienia to faktu, że większość samorządów, które
zdecydowały się na powołanie straży gminych/miejskich pozytywnie ocenia ich
pracę, a efekty prowadzonych działań są zauważalne na każdym kroku.
Chciałbym jednak skupić się na jeszcze jednym zagadnieniu – przepisach
prawnych regulujących funkcjonowanie straży. W chwili powołania straży
zdecydowano się na wprowadzenie do ustawy o policji rozdziału, który
umożliwiał tworzenie straży, co z góry wydawało się rozwiązaniem
tymczasowym, a na własną ustawę strażnicy musieli czekać blisko osiem lat.
Obowiązująca z kolei od początku 1998 r. ustawa o strażach gminnych,
pomimo, że regulowała i porządkowała stan jej współczesny, tak naprawdę była
aktem zachowawczym, owocem wielu kompromisów. Jak zapewne Państwo
wiecie, obowiązuje ona do dziś, w swoim kanonie i ogólnym kształcie niewiele
zmodyfikowanym. Trzeba sobie zdać sprawę, że od tego czasu minęło już blisko
piętnaście lat. Piętnaście lat w naszej dwudziestotrzyletniej najnowszej historii
demokratycznego państwa to znaczący okres. Co prawda w ramach nieustannej
nowelizacji ustawy o strażach gminnych pojawiły rozwiązania dobre, nawet
nowatorskie, takie jak wpisanie do tego aktu prawnego całości zasad użycia
środków przymusu bezpośredniego, rezygnując z normowania tej materii aktem
wykonawczym, ale mimo to trzeba dobitnie powiedzieć, że dzisiaj, w roku 2012
r. ustawa ta nie odzwierciedla oczekiwań społecznych, przemian związanych z
rozwojem kraju, czyli uwarunkowań, które są zupełnie inne niż w roku 1997 r.
Stąd pojawienie się inicjatywy nowego rozdania.
Nie dalsze poprawianie
czegoś, czego się już poprawić nie da, a stworzenie nowego aktu prawnego,
który wpisywał się będzie w obecne czasy, określi zadania, uprawnienia, status
funkcjonariuszy oraz zasady ich służby. To właśnie wspominana przeze mnie
idea powołania w naszym kraju na bazie istniejących straży gminnych policji
municypalnej.
Sam pomysł, mimo, że nowatorski w naszej polskiej rzeczywistości od lat
funkcjonuje w wielu krajach europejskich. Dodać należy, że funkcjonuje
z powodzeniem. Analizując systemy poszczególnych policji municypalnych
istniejących w krajach Europy Zachodniej i Środkowej stwierdzić należy, że
uregulowania w tym zakresie są bardzo różne. Od istnienia jednej ustawy
o policji, w której prawa, obowiązki, zadania policjanta municypalnego są
identyczne jak policjanta państwowego (Łotwa, Austria), do modeli mocno
rozdrobnionych, o daleko posuniętej autonomii (Włochy). Jest jednak wspólny
mianownik tych formacji – podległość samorządowi lokalnemu, realizowanie
zadań na rzecz wspólnot lokalnych, pod ich bezpośrednim nadzorem i ramach
posiadanych przez te wspólnoty oczekiwań. Oczywiście błędem byłoby
przenoszenie do Polski bezkrytycznie rozwiązań funkcjonujących w innych
państwach. Zdaję sobie sprawę, że każdy kraj ma swoją specyfikę i przy
tworzeniu nowych rozwiązań nie sposób tego nie brać pod uwagę.
Czy zatem chcemy w Polsce stworzyć policję municypalną, która będzie
podległa w całości władzom samorządowym ? Która będzie służbą mającą
odpowiednie uprawnienia i odpowiednie umocowanie prawne ? Której
funkcjonariusze będą posiadać odpowiednie przeszkolenie, odpowiednie
komptetencje i odpowiednie narzędzia, aby mogli być skuteczni ?
Rozpoczynając moje wystąpienie odwołałem się do ustawy o samorządzie
gminnym, która wsród zadań własnych gminy wymienia zapewnienie porządku
publicznego. Jak Państwo zapewne wiecie zapis ten na porządku publicznym się
nie kończy. Następnymi słowami są „i bezpieczeństwa obywateli”. Ale żeby
móc wypełnić to zadanie trzeba mieć odpowiednie narzędzia, służbę, która
zagwarantuje wypełnienie zdania. Moim zdaniem zadaniem tym zająć się
powinna policja municypalna.
Wielokrotnie słyszałem opinie, że powołanie policji municypalnej to nie jest
dobry pomysł. Po pierwsze dlatego, że od zapewnienia bezpieczeństwa jest
policja państwowa, która dobrze się z tego zadania wywiązuje, a w sytuacjach
szczególnych może wspomóc się innymi służbami, np. żandarmerią wojskową.
Po drugie, że istnienie straży gminnych w obecnym kształcie i tak wpływa na
poprawę bezpieczeństwa, bo rzetelne wypełnianie zadań z zakresu porządku
publicznego i tak odciąża policję, która może skupić się właśnie na realizacji
zadań dotyczących istotniejszych spraw. Po trzecie, że powstanie niepotrzebna
dychotomia, która wpłynie na rozmycie kompetencyjne, dublowanie się służb, a
w konsekwencji spowoduje chaos i niezdrową konkurencję.
Nie mogę się zgodzić z tymi opiniami. Bezpieczeństwo jest dziedziną, na której
nie można oszczędzać. Wypełnianie tego zadania w chwili obecnej nie odbywa
się przecież bez udziału straży gminnych !!
To straże gminne pełnią służbę patrolową o różnych porach dnia, także w nocy,
wykonują zadania ochrony bezpieczeństwa obywateli w miejscach publicznych.
Co ciekawe zadania te zostały wprowadzone do ustawy o strażach gminnych.
Bo tenże strażnik patrolujący ulicę zobowiązany jest ustawowo do współpracy z
policją m. in. w zakresie stałej wymiany informacji o zagrożeniach
występujących na określonym terenie w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia,
spokoju i porządku publicznego, wspólnym prowadzeniu działań porządkowych
w celu zapewnienia spokoju i porządku w miejscach zgromadzeń, imprez
artystycznych, rozrywkowych i sportowych, a także w innych miejscach
publicznych, ujmowania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie
zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia i niezwłocznego
doprowadzenia do najbliższej jednostki Policji. Czy nie jest to nakładanie zadań
z zakresu bezpieczeństwa?
Ale czy współmierne do statusu strażnika
miejskiego? Umundurowanego pracownika samorządowego, który zatrudniany
jest w stosunku pracy, a nie służby, który nie posiada odpowiednich środków
i zabezpieczenia do wykonywania tego typu zadań? Odpowiedzcie sobie na to
pytanie Państwo sami…
Przenikanie się zadań wykonywanych przez strażników i policjantów występuje
już w dniu dzisiejszym. Mało tego, system podziału wykonywanych zadań jest
bardzo nieostry. Mieszkańcy w dalszym ciągu mają trudności z określeniem
rodzaju spraw, które winni zgłaszać do straży lub policji. Stąd nasza propozycja,
aby dokonać czytelniejszego podziału. Wbrew pojawiającym się opiniom
policja municypalna nie ma się zajmować tzw. twardym bezpieczeństwem. To
winno w dalszym ciągu pozostać w gestii policji państwowej. Ale
niezrozumiałym jest, dlaczego nie można tejże policji municypalnej nadać
uprawnień mających na celu ściganie szerszej gamy wykroczeń, chociażby z
zakresu kodeksu wykroczeń???
W chwili obecnej strażnicy nie mogą np.
w całości zrealizować interwencji w stosunku do osób, które np. dokonały
zniszczenia ławki w parku, wybiły szybę w placówce oświatowej, a oszacowane
straty nie przekroczyły kwoty 250 zł. Owszem, sprawca może zostać ujęty i
przekazany policji. To samo dotyczy sytuacji, w której strażnicy napotykają na
swej drodze sprawcę, który ukradł ze sklepu np. tabliczkę czekolady, książkę,
butelkę alkoholu. Znowu dodatkowo angażowana jest w sprawę policja
państwowa. W trakcie prowadzenia kontroli drogowej strażnicy ujawniają
osoby, które np. nie zabrały ze sobą dokumentu uprawniającego do kierowania
pojazdem. Wydaje się, że to błahe wykroczenie. Strażnik musi jednak na
miejsce wezwać patrol policji, który realizując inne, często istotniejsze zadania,
może zjawić się na miejscu po kilkudziesięciu minutach, po to, aby nałożyć
mandat karny. Dwie służby zaangażowane do jednej prostej sprawy. I tu kieruję
pytanie do polityków i do Ministra Spraw Wewnętrznych. Czy tak wyglądać
ma to odciążanie policji celem umożliwienia jej wykonywania innych, cięższych
gatunkowo zadań??? A może to wręcz jej przeszkadzanie i niepotrzebne
absorbowanie?
Warto wspomnieć o niemożności prowadzenia postępowania w trybie
przyspieszonym,
braku
dostępu
do
odpowiednich
baz
danych,
które
uniemożliwiają strażnikom podczas legitymowania weryfikację danej osoby pod
kątem jej poszukiwania przez policję. W skali kraju to blisko trzy miliony
interwencji rocznie, czy nie warto pokusić się o wykorzystanie tego potencjału?
Podobnie jak w zakresie sprawdzania pojazdów pod kątem wykazania, czy nie
figurują, jako kradzione? Stać nas na takie marnotrawstwo? Odpowiedzią i
zarazem receptą na te problemy jest projekt pod nazwą policja municypalna.
Nie bójmy się tego projektu. Stwórzmy służbę, która będzie skuteczna poprzez
przyznany jej zakres zadań w sferze wykroczeń. Podział kompetencyjny
stworzony zostanie w sposób naturalny – policja państwowa działa w obszarze
przestępczości, policja municypalna – w sferze wykroczeń. Dajmy policjantom
municypalnym możliwość skutecznej reakcji na wszelkie zdarzenia dziejące się
w przestrzeni publicznej. Ale trzeba powiedzieć też stanowczo, że lepiej
wyposażony w możliwości działania funkcjonariusz musi mieć odpowiednie
narzędzia do ich realizacji, a także odpowiednie zabezpieczenie. Aby tak się
stało musi zostać przede wszystkim pełnoprawnym funkcjonariuszem, służącym
społeczności, a nie na rzecz tej społeczności pracującym. Wyposażmy go w
odpowiednie ku temu środki. Niech podczas wspólnego, nocnego patrolu z
policjantem będzie dla niego realnym wsparciem, gwarancją bezpieczeństwa
podczas podejmowanej interwencji, własnie poprzez odpowiednie wyszkolenie,
odpowiednie wyposażenie w środki przymusu. Przykładów mógłbym podawać
wiele.
Skupmy się jeszcze na jednej kwestii. Pracownik samorządowy, zatrudniony
w umundurowanej formacji straży gminnej podlega niewspółmiernym do
swojego statusu rygorom. Wielokrotnie padały argumenty, że z uwagi na
charakter pracy strażnikom nie należą się szczególne przywileje, gdyż nie
wykonują zadań o charakterze dolegliwym, niebezpiecznym, a jedynie
administracyjno-porządkowym. Jeżeli faktycznie tak jest to warto zadać pytanie,
co kierowało ustawodawcą, który w ustawie o strażach gminnych zamieścił
zapisy zabraniające strażnikom przynależności do partii politycznych,
pozbawiające ich prawa do strajku, warunkujące możliwość dodatkowego
zatrudnienia od zgody komendanta? Posługując się logiką osób bagatelizujących
pracę strażników i odmawiających im rekompensaty z tytułu charakteru
zatrudnienia, po co takie rygory? Czyż nie warto zrównać ich z innymi
pracownikami, którzy jednak strajkować mogą, a gdy sytuacja materialna im się
pogarsza – bez problemu znajdują dodatkowe zatrudnienie. Nie można przecież
wprowadzać tylko ograniczenia nie dając nic w zamian. Stąd potrzeba
szczegółowego uregulowania statusu policjanta municypalnego, określenia
zasad pełnienia przez niego służby, odpowiedzialności, trybów karania,
nagradzania, czy spraw dotyczących zabezpieczenia socjalnego. Nie jest
przejrzystą sytuacja, w której sprawy pracownika częściowo reguluje ustawa o
strażach gminnych, częściowo ustawa o pracownikach samorządowych, a na
samym końcu trzeba posiłkować się kodeksem pracy. To też winna uregulować
nowa ustawa o policji municypalnej.
Szanowni Państwo,
Chciałem w dniu dzisiejszym zaprezentować główne założenia idei powołania
w Polsce policji municypalnej. Nie było moim celem zagłębianie się w
zagadnienia szczegółowe. Na to przyjdzie czas w późniejszym okresie. Także po
wysłuchaniu głosów uczestników naszej konferencji. W dniu dzisiejszym
chciałem zapoznać Państwa z naszą propozycją. Po to, aby o niej dyskutować.
Po to, aby obalić mity, które wokół tego projektu narosły. Po to, aby nie
odrzucać z definicji samej myśli. Spróbujmy się raczej zastanowić jak
przeorganizować system bezpieczeństwa w naszym państwie tak, aby był
skuteczny, spójny, czytelny kompetencyjnie. Podczas prac nad projektem
ustawy o policji municypalnej wsłuchiwałem się w głosy osób pochodzących
z kręgów najbardziej zbliżonych do tej materii – policjantów, samorządowców,
polityków. I muszę powiedzieć, że nie było tylko negacji. Część policjantów
wręcz widziało w takim rozwiązaniu korzyści dla swojej służby. Przecież nowa
formacja nie ma zamiaru zawłaszczyć sobie całości sfery bezpieczeństwa na
terenie gmin i przez to wchodzić w kompetencje policji państwowej. Wprost
przeciwnie. Chce przejąć te zadania, które czasami policji państwowej
przeszkadzają skutecznie działać.
Na koniec chciałbym odnieść się do sprawy, która na pewno Państwa nurtuje.
Jakie będą koszty związane z przeształceniem straży gminnych w policje
municypalne?? Nieuprawnionym byłoby stwierdzenie, że ich nie będzie.
Niemniej jednak, część z nich będzie miała charakter jednorazowy, związany z
samym przekształceniem. Część z nich będzie rozciągnięta w czasie, co na
pewno złagodzi proces transformacji. Nieodzowne są przecież okresy
przejściowe. Kolejna część kosztów i tak byłaby poniesiona z tytułu
funkcjonowania straży, które np. rok rocznie dokonują uzupełniających
zakupów umundurowania i wyposażenia. Po prostu od pewnego momentu
środki te byłyby wykorzystywane na ich zakup w nowym wymiarze. Proszę
uwierzyć, że jako pomysłodawcom zależy nam na ich jak największym
zminimalizowaniu. A dowodem na to jak nasz projekt jest kompromisowy,
daleki od postawy roszczeniowej niech będą słowa wybitnego specjalisty z
zakresu funkcjonowania policji, posiadającego 30-letnie doświadczenie w
przygotowywaniu projektów z zakresu bezpieczeństwa publicznego i wymiaru
sprawiedliwości w ponad dziesięciu krajach świata (m.in. w Austrii, Belgii,
Bośni i Hercegowinie, Niemczech, we Włoszech, w Holandii, Szwajcarii i
Chinach), współzałożyciela międzynarodowej grupy ekspertów TC Team
Consult doktora nauk Bernharda Prestela, który podczas Międzynarodowej
Konferencji naukowej „W trosce o bezpieczeństwo publiczne – prawne i
organizacyjne aspekty funkcjonowania straży miejskich/policji municypalnych
w Europie”, tu, na tej sali w zeszłym roku stwierdził, że policjanci, zarówno
municypalni, jak i państwowi winni być zrównani pod względem uprawnień, jak
i przywilejów, gdyż wówczas osiągną większe sukcesy, będąc odpowiednio
wyszkoleni i zmotywowani. Nasz projekt aż tak daleko nie sięga. Bliższy jest
rozwiązaniom obowiązującym z powodzeniem od ponad dwudziestu lat w
krajach sąsiednich – Czechach i Słowacji. Myślę, że warto czerpać z tych
doświadczeń.