EU Institutional Inconsistency - New Direction

Transkrypt

EU Institutional
Inconsistency
with a summary in English
DISCUSSION PAPER
NOVEMBER 2014
OMP
EU Institutional Inconsistency
New Direction discussion papers are designed to
encourage debate on public policy in a European
context. They do not reflect the views of New Direction
or its members. New Direction receives funding from the
European Parliament and is also required to raise a
proportion of its funds from additional sources. The
views expressed in this publication do not necessarily
reflect those of the European Parliament.
November 2014
Printed in Belgium
ISBN: 978-2-87555-093-4
Publisher and copyright holder:
New Direction Foundation
Rue d'Arlon 40, 1000 Brussels, Belgium
Phone: +32 2 808 7847
Email: [email protected]
www.newdirectionfoundation.org
1
SUMMARY IN ENGLISH
The author of the analysis indicates that political power in the European Union is primarily nonconsolidated, faulty and lacking both horizontal and vertical coherence. It also suffers from the
far-reaching democracy deficit. Horizontal inconsistency results from differences between
various policies created by the individual institutions and bodies of the Union, as well as its
decision-making and administrative apparatus. Institutional inconsistency, however, arises from
differences between: 1. the individual sanctioned by the Treaty, formal, intergovernmental
centers which give shape to the EU policies – the European Council, the Council of the EU and
their auxiliary bodies (COREPER I and II); 2. the European Commission and the authorities of the
European Central Bank (understood as the Community institutions); 3. the informal bodies
which are sanctioned by the Treaty (intergovernmental Eurogroup); and 4. the bodies which are
both informal and not sanctioned by the Treaty. The institutional inconsistency of the EU is
deepened further by the problems with the national coordination of Community policies, thus
with the ability of individual Member States to develop a consistent standpoint, which would
have a national and not a departmental character, and would be then fostered in front of the EU
institutions and bodies. Finally, vertical inconsistency is the result of a discrepancy between the
policy that has been agreed at the EU level and the policies conducted by its individual Member
States. It is of utmost importance in the field of foreign policy and security, but it also occurs in
other areas. The democracy deficit deprives the EU political power of a mandate from citizens,
necessary for its proper functioning. This fault is of fundamental importance, since it is the
primary cause of the political weakness of the Union and its implementation failure as well as its
inefficiency in the field of decision-making. Therefore, the basic and the most striking feature of
the political power in the European Union is its ineffectiveness, resulting not only from the
mistakes made by the politicians who exercise control over it, but also from the very nature of
the system itself.
2
3
Proces integracji europejskiej, której idea obecna była w rozważaniach rozmaitych myślicieli1
(rzadziej czynnych polityków2) europejskich od wieków, nabrał realnego wymiaru u progu lat 50tych ubiegłego wieku. Fakt, iż ze sfery fantazji politycznych, snutych przez pięknoduchów i
przedmiotu gry propagandowej mocarstw (głównie Niemiec doby Republiki Weimarskiej) i ich
wywiadów3 przeszedł on do sfery decyzji na szczeblu państw w nim uczestniczących, wynikał ze
skutków II wojny światowej. Ten megakonflikt przyniósł bowiem w konsekwencji równoczesne
wystąpienie pięciu okoliczności podstawowych dla owego procesu:
1. kompromitacji idei nacjonalistycznych w ich formie skrajnej (nazizmu niemieckiego,
faszyzmu włoskiego i nacjonalizmu francuskiego w jego vichystowskim wydaniu);
2. powszechne dostrzeżenie przez uczestniczące w nim narody, a przynajmniej ich elity,
nieskuteczności państw narodowych: niemieckiego, (dostatecznie silnego, by kusić
niemiecką klasę polityczną wizją panowania nad Europą, ale zbyt słabego, by projekt ten
przeforsować), francuskiego (zbyt słabego, by na swoją korzyść samotnie, czy choćby w
sojuszu z Brytyjczykami rozstrzygnąć rywalizację z Niemcami), włoskiego (ośmieszonego
w groteskowej megalomanii czasów Benito Mussoliniego „wznawiającego imperium
rzymskie”) i małych krajów Beneluksu – zbyt słabych, by jedynie pod osłoną
zadeklarowanej własnej neutralności, zażywać owoców pokoju w warunkach
powtarzających się wojen francusko-niemieckich. W tym kontekście warto dostrzec
powiązanie między wykazaną w II wojnie światowej skutecznością narodowego państwa
brytyjskiego (jedynego najechanego przez III Rzeszę kraju europejskiego, który
pominąwszy niewielkie wyspy na Kanale La Manche, nie wpuścił Niemców na swoje
1
Przegląd owych koncepcji patrz: A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej,
Łódź 1996, ss.237 oraz K. Fiedor, Niemieckie plany integracji Europy na tle zachodnioeuropejskich doktryn
zjednoczeniowych 1918-1945, Wrocław 1991, ss.409.
2
W XX w. do końca lat 1940, gdy proces tworzenia się Wspólnot Europejskich stał się realnością, jedynym
przykładem aktywności czynnego polityka w odniesieniu do idei integracji europejskiej był projekt
Stanów Zjednoczonych Europy, przedstawiony na forum Ligi Narodów przez ówczesnego ministra spraw
zagranicznych Francji Aristide’a Brianda w 1929 r. Szerzej patrz: A. Marszałek, op.cit., s.107-119 i K.
Fiedor, op.cit., s. 138-227. Por.: O. Keller i L. Jíleka (red.), Le Plan Briand d’union fédérale européenne.
Documents, Genève 1991, ss.110.
3
A. Marszałek, op.cit., s.70-102.. Por. K. Fiedor, op,cit., s.30-138.
4
terytorium), a spóźnieniem się Brytyjczyków z udziałem w procesie integracji
europejskiej i ich głęboko zakorzenionym eurosceptycyzmem.
3. Zagrożenia sowieckiego – uzmysłowionego zarówno przez pierwszy kryzys berliński
(1948-49)4, jak i praski zamach stanu z 1948 r.5, szczególnie mentalnie istotny z uwagi na
funkcjonujący na Zachodzie bardzo pozytywny obraz Czechosłowacji jako stabilnej
demokracji – jedynej takiej w Europie Środkowej w okresie międzywojennym, a na
dodatek opierającej się o jeszcze starsze tradycje konstytucyjnych Austro-Wegier6. W
połączeniu z silną pozycją komunistów we Francji i we Włoszech, groźba powtórzenia się
scenariusza praskiego (tzn. skutecznego komunistycznego zamachu stanu w państwie
niepoddanym bezpośredniej sowieckiej okupacji wojskowej) nad Sekwaną i/lub Tybrem,
wydawała się ówczesnym realna. Za najrozsądniejszy sposób rozładowania tej groźby
uznano zaś redukcję wywołanego powojenną biedą napięcia społeczno-politycznego, na
którym żerowali komuniści. Integracja ekonomiczna i jej owoc – odczuwalny przez
zwykłych obywateli wzrost ich poziomu życia – zostały słusznie przyjęte jako zadania
priorytetowe (naturalnie poza obroną wojskową) na froncie walki z promowanym przez
ZSRR komunizmem.
4. Poparcia USA dla procesu integracji politycznej i gospodarczej tak świata
północnoatlantyckiego, jak i Europy Zachodniej – wolnej od sowietów, ale zagrożonej ich
ekspansją. Amerykanie płacąc cenę pacyfikacji konfliktu ogólnoeuropejskiego tak w
czasie I, jak i II wojny światowej, nie zamierzali czynić tego po raz trzeci i swe wsparcie
dla zachodnich Europejczyków uzależniali od wygaszenia wyniszczających ich dotąd
sporów7. Dominując wojskowo nad Niemcami (RFN) tworzyli jednocześnie niezbędną
4
Szerzej patrz: B. Mikulska-Góralska, Kryzys berliński 1948-1949, Warszawa 1980, ss.310.
F. Fejtö, Praski zamach stanu 1948, Warszawa: Wydawnictwo Krąg (druk podziemny) 1984, ss.148 oraz
K. Kaplan, Czechoslovakia’s February 1948, [w:] Norman Stone i Edouard Strouhal (red.), Czechoslovakia:
Crossroads and Crises, 1918-1988, London 1992, s.147-168.
6
Szerzej o systemie politycznym Austro-Węgier patrz: H. Wereszycki, Pod berłem Habsburgów:
zagadnienia narodowościowe, Kraków 1986, s.188-288. Por.: H. Batowski, Rozpad Austro-Węgier 19141918 (Sprawy narodowościowe i działania dyplomatyczne), Kraków 1982, s.28-41.
7
W. Bokajło, Koncepcja Europy Konrada Adenauera i jej realizacja w praktyce politycznej w latach 1945-1954, Wrocław 1995, s.37-45, 61-80, 97157. Patrz też: J. Krasuski, Historia RFN, Warszawa 1987, s.89-92. Amerykańskie poparcie dla procesu integracji
europejskiej trwało nieprzerwanie do połowy lat 1960-tych, kiedy to zaczęło słabnąć i ulegać
5
5
podstawę militarno-polityczno-psychologiczną dla pojednania francusko-niemieckiego.
Bez amerykańskiej kontroli nad RFN, Francuzi, ciężko doświadczeni niemieckimi
najazdami z lat 1870-71, 1914-1918 i 1940-45 nie byliby do niego zdolni. W pierwszej
połowie lat 1950. nic tak nie budowało zaufania francuskiej opinii publicznej do polityki
kolejnych rządów w Paryżu, opierających odbudowę wielkości Francji na współpracy z
Niemcami, jak ok. 300 tys. żołnierzy amerykańskich8 plus kilkadziesiąt tysięcy,
kanadyjskich, brytyjskich i francuskich stacjonujących w RFN.
5. Erozji, a potem załamania się europejskiego panowania kolonialnego na innych
kontynentach. Proces ten dotykający Wielkiej Brytanii, Francji9, Belgii i Holandii
(posiadłości portugalskie10 i hiszpańskie11 odpadły od metropolii zanim oba owe kraje
przystąpiły do Wspólnot), czynił z tych krajów państwa sensu stricte europejskie i
redukował różnorodność ich interesów, determinowaną wcześniej geograficzną
rozległością ich imperiów.
Władza polityczna u zarania procesu integracji europejskiej musiała uwzględniać wszystkie te
okoliczności, a jej struktura formalna była odzwierciedleniem zarówno opisanej sytuacji i jej
zniuansowaniu pod wpływem obaw o nadanie mu “gaullistowskiego” tzn. antyamerykańskiego
charakteru. C. Zorgbibe, Historia integracji europejskiej, Łódź 1998, s.183-188.
8
T. Kane, Global U.S. Troop Deployment, 1950-2003, Center for Data Analysis Report #04-11 on National
Security
and
Defense,
The
Heritage
Foundation,
October
27,
2004,
http://www.heritage.org/research/reports/2004/10/global-us-troop-deployment-1950-2003.
9
Naturalnie proces ten przekroczył punkt zwrotny w 1960 r., natomiast Hiszpania utraciła prawie
wszystkie swe kolonie jeszcze w XIX w., zachowując jedynie skrawki Maroka i Saharę Hiszpańską. W
wypadku Portugalii proces dekolonizacji trwał z kolei aż do 1974 r., ale dekompozycja europejskich
imperiów kolonialnych postępowała nieprzerwanie od końca II wojny światowej i przyczyniała się do
europeizacji polityki zagranicznej mocarstw starego kontynentu. O jego ostatnim etapie w odniesieniu do
dwóch największych mocarstw kolonialnych Europy Zachodniej patrz: J. Kiwerska, Rozpad imperium
brytyjskiego w Afryce, Warszawa 1989, ss.349 oraz J. Krasuski, Wspólnota francuska w Afryce –
Communauté, Poznań 1983, ss.249.
10
A.H. de Oliveira Marques, Historia Portugalii, t.II XVII-XX w., Warszawa 1987, s.410-425 i 430-433.
11
Imperium hiszpańskie rozpadało się od pierwszej dekady XIX w. a cios ostateczny zadała mu wojna
amerykańsko-hiszpańska o niepodległość Kuby, po której pozostały przy Hiszpanii tylko nieliczne
posiadłości głównie w Maghrebie. Szerzej patrz: T. Łepkowski, Dwie biografie amerykańskie. Bolivar i
Juarez, Warszawa 1970, s.5-175. Por.: R. Harvey, Libertadores. Bohaterowie Ameryki Łacińskiej,
Warszawa 2004, ss.596 oraz Dzieje Ameryki Łacińskiej, t. 1: 1750-1870/1880, T. Łepkowski (red.),
Warszawa 1977, s.145-278 oraz Dzieje Ameryki Łacińskiej, t. 2:1870/1880–1929, R. Mroziewicz, R.
Stemplowski (red.), Warszawa 1979, s.65-93. Patrz też: N. Nowakowski i M. F. Gawrycki, (Nie)formalne
imperium. Wielka Brytania i Ameryka Łacińska w długim wieku XIX, Warszawa 2014, s.37-51.
6
uwarunkowań, jak i celów, którym miała służyć. Celami tymi były zaś zapobieżenie kolejnej
wojnie niemiecko-francuskiej i polityczno-ekonomiczna obrona przed ekspansjonizmem
sowieckim. Pierwszemu celowi służyła integracja przemysłu ciężkiego, decydującego w owym
okresie o skali zbrojeń (węgiel i stal) – zintegrowany w ramach Europejskiej Wspólnoty Węgla i
Stali (EWWiS) nie mógł posłużyć do budowy dwóch wrogich sobie potencjałów wojskowych.
Drugiemu zaś - rozwój gospodarczy jako instrument redukcji obszarów powojennej biedy, a
zatem i atrakcyjności idei komunistycznych oraz ściśle związane z integracją europejską
uzachodnienie polityczne RFN, mające zapobiec proponowanej przez SPD Kurta Schumachera
neutralizacji Niemiec Zachodnich, czyli ich faktycznemu wyłuskaniu z systemu obronnego
Zachodu i otwarciu na jakąś nową formę „linii Rapalla”12.
Wymienione wyżej okoliczności historyczne i takież sukcesy procesu integracji
europejskiej wspominane są dzisiaj wybiórczo (zasługi dla pokoju i dobrobytu, pojednanie
francusko-niemieckie – często; wsparcie USA, obawa przed komunizmem, kurczące się imperia
kolonialne i konieczność „ucywilizowania” postnazistowskich Niemiec – rzadziej). Wszystkie one
mają jednak wspólną cechę – ich rozważanie jest opisem przeszłości, a nie obecnych wyzwań,
przed którymi stoi Europa i problemów, które musi rozwikłać. Pogłębianie procesu integracji
europejskiej poprzez politycznie motywowane powołanie Unii Gospodarczej i Walutowej13
skutkuje pogłębiającymi się podziałami niemiecko-francuskimi, a nie zasypywaniem urazów.
Podziały te są jednak zupełnie innej natury niż w latach 1870-1945. Nierozważna integracja
walutowa jest jedną z przyczyn pauperyzacji społeczeństw państw peryferyjnych, ogarniętych
rosnącą falą bezrobocia, a nie instrumentem ich gospodarczego rozwoju, destabilizuje zatem
system polityczny, a nie go stabilizuje – jak u zarania całego procesu. Nawet zagrożenie rosyjskie
– wydawałoby się najbardziej tradycyjne, gdyż wojskowe, ma znaczenie póki co nawet nie
kontynentalne, a jedynie regionalne – środkowo-wschodnioeuropejskie (wszak trudno kreślić
scenariusz podboju RFN i Francji przez armie Putina), nie wspominając już o globalnym – jak
12
O sprzeczności programów politycznych CDU-CSU Konrada Adenauera i SPD Kurta Schumachera patrz:
J. Krasuski, Historia RFN…, s.158-163.
13
M. Dunin-Wąsowicz (red.), Integracja europejska i nowy ład gospodarczy, Warszawa 2012, s.17, 26-27.
Patrz też: Ida, Suwerenność i pieniądz w Europie 1870-2002, Warszawa 2009, s.229-257. Por.: J. Jabłecki,
Euro jako narzędzie integracji politycznej, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 3(23)/2008, s.19-30.
7
było w wypadku ZSRR. Groźba ze strony Moskwy nie jest zatem odpowiednikiem tej, jaka
istniała w latach zimnej wojny, nie działa więc integrująco na narody zjednoczonej Europy.
Opis i ocena obecnych ośrodków władzy politycznej w Unii Europejskiej nie może zatem
ani odwoływać się do dawno już przebrzmiałej – historycznego układu sił, jaki istniał w ramach
Wspólnot u zarania procesu integracji, a który uległ ewolucyjnemu rozkładowi po roku 1991, ani
też polegać na streszczeniu traktatów, ukazując stan prawny, jako stan realiów politycznych i
abstrahując od rzeczywistej obecnej dystrybucji potęgi politycznej w łonie UE, tym bardziej, iż
sama ta organizacja szybko zmienia się pod wpływem rozmaitych czynników. Kryzys finansów
licznych państw strefy euro, destabilizacja południowego sąsiedztwa Unii, wywołana „Arabską
Wiosną” i agresywna polityka rosyjska w Europie wschodniej skutkują bowiem presją
rzeczywistości na ośrodki władzy politycznej Unii Europejskiej – tzn. narastającym żądaniem
skuteczności. Presja ta jest tak duża, a problemy ją powodujące tak realne, że odpowiedzią na
nie nie może być teatr polityczny, cechujący istotę licznych instytucji, organów i poczynań
unijnych. Wyzwania, przed którymi stają narody europejskie, muszą spotkać się z realną
odpowiedzią. Najpotężniejsze z owych narodów i ich rządy (Niemcy i Francja) forsują zatem
własne pomysły poradzenia sobie z wyłaniającymi się problemami, dążąc do europeizacji swych
koncepcji – tzn. przyjęcia ich przez pozostałe kraje w kostiumie polityk i praw unijnych. Dzieli to
Unię i nasila tendencje odśrodkowe. Wielka Brytania i Czechy pozostają poza paktem fiskalnym,
Węgry zaś poszukują własnych rozwiązań, wszystkie trzy wymienione kraje na swój sposób
rzucają zaś wyzwanie skuteczności władzy politycznej unijnych centrów czy to brukselskiego, czy
też berlińsko-frankfurckiego. Niewydolność istniejących struktur UE powoduje przy tym
powstawanie (w zakresie kwestii związanych ze stabilizacją finansową) lub poszukiwanie (w
odniesieniu
do
problemów
bezpieczeństwa)
często
pozatraktatowych
mechanizmów
politycznych, pozwalających znaleźć rzeczywiste, a nie deklaratywne rozwiązanie istniejących
problemów lub choćby dających nadzieję w tym zakresie. Pod tym ciśnieniem władza polityczna
w UE szybko ewoluuje. Proces ten nie jest jeszcze zakończony. Trudno określić przewidywany
poziom i kształt jego przyszłej stabilizacji. Można natomiast pokusić się o wskazanie kierunków
wspomnianej ewolucji, co jest jednym z zadań realizowanych w ramach niniejszych rozważań.
8
Zmiany, zachodzące w ciągu ostatnich dwóch dekad, mają decydujący wpływ na obecną
naturę władzy politycznej w Unii Europejskiej i stąd ich przebieg i skutki są zasadniczym
przedmiotem niniejszej analizy. Z uwagi na nadzieję na to, iż prezentowany tekst zainteresuje
także czytelników nie będących specjalistami w zakresie struktur instytucjonalnych Unii
Europejskiej,
analizę
rozpoczyna
ich
prezentacja
z
zaznaczeniem
głównych
zmian
wprowadzonych na mocy traktatu lizbońskiego. Kierunek tych modyfikacji pozwala nam bowiem
wnioskować o celu, dla którego osiągnięcia zostały one wprowadzone. Rzetelność badawcza
wymaga jednak podkreślenia, iż w sytuacji braku dostępu do archiwów instytucji państw
członkowskich, podejmujących decyzję o polityce unijnej danego kraju, jej celach, metodach,
priorytetach oraz strategii i taktyce ich realizacji na arenie międzynarodowej – innymi słowy z
powodu braku możliwości zbadania dokumentów wewnętrznych, kształtujących proces
decyzyjny tak instytucji UE, jak i – szczególnie jej wiodących państw członkowskich, postawiony
cel badawczy może być zrealizowany jedynie w sposób ułomny. W znacznej bowiem mierze
skazani jesteśmy na odgadywanie intencji i interesów poszczególnych aktorów opisywanej gry,
jak też rzeczywistej skali ich wpływów jedynie z treści jawnych deklaracji ich polityków oraz
instytucji i skali zbieżności uzyskiwanych rozwiązań z interesami poszczególnych podmiotów,
forsujących takie czy inne koncepcje. To na bazie tego typu materiałów poszukiwać będziemy
więc odpowiedzi na pytanie o charakter, dynamikę, przyczyny i wektor zachodzącej ewolucji, o
jej znaczenie dla układu sił w UE i spoistości tej organizacji, atrakcyjność idei integracji
europejskiej lub jej brak, o traktatowe i rzeczywiste ośrodki decyzyjne w Unii Europejskiej.
Podjęta też zostanie próba prognozy dalszego rozwoju sytuacji w tej dziedzinie.
Pamiętając przy opisie ośrodków władzy politycznej w UE o konieczności odróżniania
stanu prawnego od stanu faktycznego, za punkt wyjścia całej analizy przyjąłem jednak ten
pierwszy - określony traktatami, jest on bowiem wyrazisty i zdefiniowany, od niego zatem
zaczniemy.
W artykule 13 traktatu o Unii Europejskiej, za instytucje UE uznano: Radę Europejską,
Radę Unii Europejskiej, Komisję Europejską, Parlament Europejski, Trybunał Sprawiedliwości
9
UE14, Europejski Bank Centralny15 i Trybunał Obrachunkowy16. Te z nich, które z racji swej natury
nie są ośrodkami władzy politycznej (oba trybunały17) podobnie jak organy18 niższego rzędu,
zasadniczo pominiemy w niniejszych rozważaniach. Podkreślmy natomiast, iż pozostałe
wymienione wyżej instytucje nie są jedynymi ośrodkami władzy politycznej w UE, a to czy są
najważniejszymi z nich, będzie przedmiotem rozważań w dalszej części tekstu.
Kształt i funkcje instytucji zarządzających Wspólnotami Europejskimi, a potem Unią
Europejską, tak co do swych struktur, uprawnień jak i realnej wagi politycznej były wynikiem
porozumienia, a więc i gry sił między układającymi się państwami. Dotyczyło to zarówno
Wysokiej Władzy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali19, ciał zwierzchnich planowanej, acz
niedoszłej Europejskiej Wspólnoty Obronnej20, jak i istniejącej do dziś Komisji Europejskiej centrum administracyjnego, połączonych na mocy traktatu fuzyjnego z 1965 r. (wejście w życie 1967 ), instytucji zwierzchnich Wspólnot Europejskich21, a od wejścia w życie traktatu z
14
J. Barcz, M. Górka, Sądy Wspólnotowe, [w:] J. Barcz (red.), Unia Europejska. System prawny, porządek
instytucjonalny, proces decyzyjny, Warszawa 2009, s.567-583. Szerzej patrz: M. Rewizorski, B. PrzybylskaMaszner, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako centrum sądownicze, [w:] M Rewizorski, B.
Przybylska-Maszner, System instytucjonalny Unii Europejskiej po traktacie z Lizbony. Aspekty polityczne i
prawne, Warszawa 2012, s.326-370. Por.: J. Garstka (red.), Rozstrzyganie sporów w Unii Europejskiej,
Łódź 1998, ss.101 oraz A. M. Collins, Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej
Instancji Wspólnot Europejskich, [w:] E. Wojtaszek-Mik (red.), Podstawy systemu prawnego Wspólnot
Europejskich, Łódź 1998, s.71-89.
15
M. Rewizorski, Europejski Bank Centralny jako centrum stabilizacji gospodarczo-walutowej Unii
Europejskiej, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.371-407.
16
J. Barcz, M. Górka, Trybunał Obrachunkowy, [w:] J. Barcz (red.), op.cit., s.584-589. Szerzej patrz: B.
Przybylska-Maszner, Trybunał Obrachunkowy jako centrum kontroli zewnętrznej finansów Unii
Europejskiej, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.408-433.
17
Trybunał Sprawiedliwości UE sam nie jest władzą polityczną w Unii, ale wpływa na jej kształt poprzez
swoje orzecznictwo, w którym, rozstrzygając o sporach kompetencyjnych pomiędzy instytucjami
wspólnotowymi a państwami narodowymi, przejawia tendencję do decydowania na korzyść kompetencji
unijnych, na co zwrócił uwagę Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN. R. Herzog, Czy w Unii Niemcy są
jeszcze demokracja parlamentarną?, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 2(18)/2007, s.7-8 i 11.
18
Marek Rewizorski (System instytucjonalny Unii Europejskiej – definicja, klasyfikacja, zasady, [w:] M
Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.33-39) dzieli ciała zwierzchnie UE na instytucje i organy, do
tych pierwszych zaliczając jedynie te, które zostały wymienione w art. 13 TUE. Podział ten, jako zasadny,
przyjęty został także w niniejszej analizie. Ze względów stylistycznych terminy te będą jednak stosowane
wymiennie z nazwą „ciało”.
19
Szerzej patrz: A. Marszałek, Integracja Europejska, Łódź 1997, s.118-122; W. Bokajło, op.cit., s.126-129
oraz D. Dinan (red.), Encyclopedia of the European Union, London 2000, s. 264.
20
J. Krasuski, Historia RFN…, s.224-225.
21
C. Zorgbibe, op.cit., s.142-145.
10
Maastricht (1993) centralnej instytucji administracyjnej Unii Europejskiej22. Podobnie rzecz się
miała z systemem decyzyjnym Rady Ministrów WE23 - obecną Radą Unii Europejskiej oraz z
miejscem Rady Europejskiej24 w całej konstrukcji najpierw Wspólnot, a potem Unii.
Główna tezą, której udowodnienie będzie celem rozważań prowadzonych w niniejszej
analizie jest stwierdzenie, iż począwszy od 2007 r. (podpisanie traktatu lizbońskiego) mamy do
czynienia z serią zmian natury władzy politycznej w Unii Europejskiej. Obok skutków samego
traktatu (którego wejście w życie w 2009 r. i oczekiwane na jego mocy zmiany systemu
decyzyjnego w Radzie UE, rozłożone na lata 2014-2017, kształtują realia prawne nowej struktury
instytucji i organów unijnych25), obserwujemy znacznie istotniejszą ewolucję realnego, a nie
jedynie ptrawno-traktatowego układu sił, tak między państwami członkowskimi, jak i między
mocarstwami unijnymi a instytucjami wspólnotowymi.
Traktatowe ciała zwierzchnie Unii Europejskiej – stan na rok 2014
Rada Europejska
Formalnie najwyższym ciałem zwierzchnim Unii Europejskiej jest Rada Europejska – czyli szczyt
UE26. Spotyka się ona zwykle cztery razy do roku (dwa razy w czasie każdej prezydencji), choć w
razie potrzeby może być zwołana na spotkanie nadzwyczajne. W jej skład obok jej
przewodniczącego i szefa Komisji Europejskiej (KE) oraz wysokiego przedstawiciela UE ds.
zagranicznych i polityki bezpieczeństwa wchodzą szefowie egzekutyw państw członkowskich UE
22
Szerzej patrz: R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej,
Warszawa 2005, s.114-124, 155-159, 224-226, 299307, 372-375.
23
C. Zorgbibe, op.cit., s. 145-147. O kolejnych ewolucjach systemu ważenia głosów we Wspólnotach
Europejskich dla kolejno „6”, „9”, „12” i „15” państw patrz: L. Jesień, Po Amsterdamie, przed
poszerzeniem. Panorama polityczna Unii Europejskiej, Warszawa-Natolin 1998, s.15-24. Por.: R.
Trzaskowski, op.cit., s.84-114, 143-155, 191-224, 260-299, 336-369, 423-425.
24
O ewolucji miejsca Rady Europejskiej w systemie władzy politycznej Wspólnot a potem UE w okresie
przedlizbońskim patrz: B. Przybylska-Maszner, Rada Europejska jako zinstytucjonalizowane centrum
polityczne Unii Europejskiej, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.128-164. Patrz też: C.
Zorgbibe, op.cit.,s.181-183.
25
Szerzej patrz: M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., ss.480. Por.: J. Barcz, Traktat z Lizbony.
Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Warszawa 2012, ss.513.
26
Podstawowe informacje patrz: J. Barcz, M. Górka, Rada Europejska, [w:] J. Barcz (red.), op.cit., s.507514. Zaktualizowane i szersze rozważania patrz: B. Przybylska-Maszner, Rada Europejska…, s.128-204.
11
– tzn. zależnie od systemu politycznego danego kraju i jego konstytucji – prezydenci (Cypr i
Francja, niekiedy Austria i Finlandia), kanclerze (RFN i Austria) lub premierzy (pozostałe
państwa)27. Członkowie Rady Europejskiej mogą podjąć decyzję, by każdemu z nich towarzyszył
minister, a szef KE może dokooptować jednego z komisarzy. Zadaniem Rady Europejskiej jest
„nadawanie impulsu politycznego” integracji europejskiej i określanie jej strategicznych zasad i
kierunków. Formalnie (poza szczegółowymi wypadkami określonymi w traktatach) decyzje
podejmowane są przez to ciało na zasadzie jednomyślności28 – stąd możliwość zgłoszenia weta
wobec projektu postanowień szczytu UE przez każde – nawet najmniejsze państwo
członkowskie. W istocie, jak dotąd, moc wstrzymującą miało weto któregoś z mocarstw
kontynentalnych (RFN lub Francji), sprzeciw Wielkiej Brytanii lub mniejszych państw zwykle
skutkuje naciskiem nań pozostałych krajów i modyfikacją projektu, zastosowaniem wykluczenia
danego kraju spod jego obowiązywania (opting out) lub „przekupieniem” go jakimiś koncesjami.
Rok 2012 przyniósł w tym zakresie pozornie nową metodę polityczną w postaci przyjęcia
traktatu (paktu fiskalnego) poza systemem prawnym Unii Europejskiej z wykluczeniem
27
W Polsce w okresie koabitacji prezydenta Lecha Kaczyńskiego z rządem PO-PSL (2007-2010) toczył się
spór kompetencyjny między oboma ośrodkami władzy wykonawczej o to, kto ma stać na czele delegacji
polskiej, a zatem i faktycznie reprezentować interesy Rzeczypospolitej w tej instytucji. Patrz: A. Zagner,
Spór
premiera
i
prezydenta
o
szczyt
UE,
„Polityka”,
13
października
2008,
http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/kraj/270698,1,spor-premiera-i-prezydenta-o-szczyt-ue.read.
Por.: Na szczyt UE poleci prezydent z rządowymi instrukcjami, TVP.Info, 3.11.2008,
http://www.tvp.info/346714/informacje/polska/na-szczyt-ue-poleci-prezydent-z-rzadowymiinstrukcjami/. Przegląd kompetencji prezydentów w państwach sąsiadujących z Polską patrz: P.
Winczorek, Głowa w ramach. Konstytucyjne uprawnienia prezydentów, „Polityka”, 13 października 2008,
http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/swiat/270679,1,konstytucyjne-uprawnieniaprezydentow.read?backTo=http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/kraj/270698,1,spor-premiera-iprezydenta-o-szczyt-ue.read. Spór w maju 2009 r. rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny orzekając, iż
prezydent samodzielnie decyduje o tym, czy powinien uczestniczyć w konkretnym szczycie UE. Jednak to
rząd ustala stanowisko Polski, obowiązujące delegatów RP na posiedzeniach Rady Europejskiej i je tam
przedstawia. E. Krzyżanowska, Prezydent Kaczyński przybył na szczyt UE w Brukseli, WP. Wiadomości,
18.06.2009,
http://wiadomosci.wp.pl/kat,1356,title,Prezydent-Kaczynski-przybyl-na-szczyt-UE-wBrukseli,wid,11234153,wiadomosc.html. Orzeczenie TK patrz: Poz. 77, Postanowienie z dnia 20 maja
2009 r. Sygn. akt K 25/08, „Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy”, Seria A,
Warszawa, dnia 31 maja 2009 r., Nr 5 (121), s.754-757.
28
Art. 15 Traktatu o Unii Europejskiej. Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (2010/C 83/01), „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” (dalej:
DzU.UE), 30.3.2010, PL, s.23-24.
12
sprzeciwiających się mu państw – Wielkiej Brytanii i Czech29. W istocie nie jest to zabieg dotąd w
historii integracji europejskiej niepotykany. Na podobnej zasadzie wprowadzono pierwotnie
Układ z Schengen30, który dopiero na mocy traktatu amsterdamskiego stał się częścią acquis
communautaire31. Także zatem i tym razem nie możemy wykluczyć ewolucji w podobnym
kierunku.
Pracami Rady Europejskiej w wymiarze administracyjnym kieruje jej przewodniczący – od
2009 r. jest nim osobny urzędnik UE, wybierany na dwuipółletnią kadencję, z możliwością jej
przedłużenia na następne dwa i pół roku. Do wejścia w życie traktatu lizbońskiego (2009) na
czele Rady Europejskiej stał szef egzekutywy państwa sprawującego prezydencję w UE. Zmiana,
która nastąpiła w wyniku utworzenia funkcji stałego przewodniczącego tego ciała, oznacza
osłabienie prezydencji, a więc redukcję wpływów państw członkowskich, dotąd desygnujących
na to stanowisko swoich przywódców politycznych. Skutkuje to spadkiem znaczenia
politycznego wymiaru prezydencji na rzecz jej charakteru biurokratyczno-administracyjnego.
Odbiera zatem poszczególnym państwom członkowskim UE instytucjonalny instrument
wpływania na prace Rady Europejskiej w okresie sprawowania przez nie przewodnictwa. Jest to
szczególnie istotne w odniesieniu do państw małych, gdyż mocarstwa i tak wywierają
przemożny wpływ na działania tego ciała. Redukcja znaczenia państw małych siłą rzeczy
wzmacnia pozycję mocarstw, podobnie jak odpolitycznienie funkcji przewodniczącego i jej
zbiurokratyzowanie. Powołanie stałego przewodniczącego Rady Europejskiej (podobnie jak
podniesienie znaczenia wysokiego przedstawiciela UE ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
poprzez fuzję jego stanowiska z funkcją dawnego komisarza UE ds. stosunków zewnętrznych i
polityki sąsiedztwa) osłabiło dotychczasową dominację przewodniczącego Komisji Europejskiej
w strukturach wspólnotowych UE, czyniąc zeń jednego z trzech, a nie jak uprzednio jedynego
najwyższego urzędnika unijnego. Podobnie jak reforma prezydencji wzmocniło zatem dominację
29
P. Żurawski vel Grajewski, Ewolucja Unii Europejskiej w warunkach kryzysu finansów strefy euro agonia czy przesilenie?, [w:] J. Kloczkowski, O. Krutílk i A. Wołek (red.) Kryzys Unii Europejskiej. Polska i
czeska perspektywa, Kraków 2013, s.91-96.
30
Szerzej o samym Układzie z Schengen patrz: J. Beczała (red.), Układ z Schengen. Współpraca policji i
organów sprawiedliwości po Maastricht, Łódź 1998, ss.111. Por.: A. Graś, Porozumienie z Schengen –
geneza i stan obecny, [w:] P. Jaworski (red.), Polska droga do Schengen. Opinie Ekspertów, Warszawa
2001, s.11-39.
31
A. Graś, op.cit., s.35-39.
13
mocarstw poprzez polityczne (choć nie formalno-prawne) osłabienie pozycji szefa Komisji
Europejskiej. Ani wysoki przedstawiciel, ani przewodniczący Rady Europejskiej nie są przy tym
realnym ośrodkiem decyzyjnym – tzn. ogłaszają oni postanowienia Rady Europejskiej i Rady UE,
ale sami nie decydują, są zatem raczej „rzecznikami prasowymi” instytucji, którym przewodzą, a
nie ich szefami zdolnymi do samodzielnych decyzji politycznych o znaczeniu strategicznym.
Rada Unii Europejskiej
Rada Unii Europejskiej (dawna Rada Ministrów Wspólnot Europejskich) obraduje w 10
możliwych konfiguracjach (dziewięciu branżowych32 i jako Rada ds. Ogólnych). W jej skład
wchodzą ministrowie danego resortu z państw członkowskich UE. Pracami Rady UE kieruje
minister z państwa sprawującego w danym półroczu prezydencję w UE. Wyjątek stanowi Rada
ds. Zagranicznych, której obradom przewodzi wysoki przedstawiciel UE ds. polityki zagranicznej i
bezpieczeństwa. Do czasu wejścia w życie traktatu lizbońskiego był on również z urzędu
Sekretarzem Generalnym Sekretariatu Rady – organu administracyjnego organizującego jej
prace. Od 2009 r. funkcję tę pełni osobny urzędnik33. Podział dawnej Rady ds. Ogólnych i
Stosunków Zewnętrznych (General Affairs and External Relations Council - GAERC) na dwie
osobne rady – Radę ds. Ogólnych (General Affairs Council – GAC) i Radę ds. Zagranicznych
(Foreign Affairs Council – FAC) i odebranie jej przewodnictwa ministrowi kraju sprawującego
prezydencję, także było krokiem w kierunku zmniejszenia wpływu innych państw niż mocarstwa
32
Obok Rady ds. Ogólnych (GAC), funkcjonują zatem: Rada ds. Zagranicznych (FAC), Rada ds.
Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN), Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (JHA),
Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów (EPSCO), Rada ds.
Konkurencyjności (COMPET), Rada ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii (TTE), Rada ds. Rolnictwa i
Rybołówstwa (AGRI), Rada ds. Środowiska (ENVI), Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury (EYC). Jak
podano na stronie internetowej Rady UE: „Formacje Rady nie są zhierarchizowane, choć Rada do Spraw
Ogólnych pełni specjalną rolę koordynatora i odpowiada za sprawy instytucjonalne, administracyjne i
horyzontalne. Szczególne zadania ma także Rada do Spraw Zagranicznych. Ponieważ Rada jest
pojedynczym podmiotem prawnym, każda z jej formacji może przyjąć akt Rady podlegający
kompetencjom innej. Dlatego w żadnym z aktów ustawodawczych przyjętych przez Radę nie wspomina
się
o przyjmującej
go
formacji”.
Formacje
Rady,
Rada
Unii
Europejskiej,
http://www.consilium.europa.eu/council/council-configurations?lang=pl.
33
O strukturze Rady UE patrz: J. Barcz, M. Górka, Rada Europejska, [w:] J. Barcz (red.), op.cit., s.538-554.
Zaktualizowane i szersze rozważania patrz: B.M. Rewizorski, Rada jako centrum decyzyjne Unii
Europejskiej, [w:] M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.205-257.
14
unijne – tym razem na formułowanie priorytetów polityki zagranicznej UE, dotąd będącego
prerogatywą prezydencji.
Rada UE jest głównym ciałem ustawodawczym Unii Europejskiej – polityczne decyzje
Rady Europejskiej o wymiarze strategicznym przekłada na decyzje prawne. Obowiązuje w niej
zasadniczo procedura głosowania większościowego, opartego na większości kwalifikowanej, od
wejścia w życie odnośnych regulacji traktatu lizbońskiego (1 XI 2014) obliczanej na podstawie
kombinacji dwóch wskaźników – liczby państw w systemie jedno państwo - jeden głos, gdzie dla
przeforsowania decyzji potrzebna jest większość 55% państw członkowskich i przelicznika
demograficznego, w którym to systemie siła głosu danego państwa członkowskiego jest wprost
proporcjonalna do liczby jego ludności. Większość forsującą stanowi przy tym taka liczba
państw, aby reprezentowały one 65% ludności całej UE. Siłą rzeczy mniejszość blokującą stanowi
46% państw lub grupa państw reprezentująca 36% ludności UE34. Daje to koalicji rdzenia państw
UE (Francji, Niemiec, Austrii i krajów Beneluksu) moc wetowania każdego projektu nowego
prawa. Do roku 2017 każde z państw członkowskich może jednak zażądać, by przy rozstrzyganiu
danej sprawy zastosować poprzedni – bardziej korzystny dla małych i średnich państw nicejski
system głosowania, oparty na kombinacji trzech czynników – liczby państw, liczby ludności i
systemie tzw. głosów ważonych35. Ponieważ zasadniczym zadaniem członków Rady UE –
ministrów w rządach państw członkowskich – nie jest obradowanie w Brukseli, prace tego ciała
przygotowywane są przez Komitet Stałych Reprezentantów – COREPER (Comité des
Représentants Permanent) – tzn. ambasadorów (COREPER II) państw członkowskich przy UE i ich
zastępców (COREPER I). To tam wypracowywane są w drodze negocjacji międzyrządowych
warianty decyzji do ostatecznego rozstrzygnięcia w ramach obrad Rady Unii Europejskiej36.
Drastyczność sporów toczonych w obronie interesów narodowych w Radzie UE i jej
organach pomocniczych maskowana jest wobec opinii publicznej tzw. kulturą konsensusu
dominującą w instytucjach międzyrządowych UE. Jej istotą jest niechęć do wykorzystywania
34
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (2010/C 83/01), DzU.UE, 30.3.2010, PL, s.24.
35
Szerzej patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Liga Narodów, ONZ, NATO, UE, KBWE/OBWE, organizacje
pozarządowe, Łódź 2004, s.148-153.
36
Coreper, Glossary, Europa. Synthèses de la législation,
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/coreper_en.htm.
15
głosowania większościowego w Radzie UE, a więc do zmuszania poszczególnych państw
członkowskich w drodze ich przegłosowania, do przyjęcia stanowiska, z którym się nie zgadzają.
Jest oczywiste, że wprowadzanie w życie przez aparaty państwowe owych krajów (a wszak
innych instrumentów wdrożeniowych UE nie posiada) tak wymuszonych decyzji napotykałoby
na rozliczne trudności – tym większe im potężniejsze byłoby potraktowane w ten sposób
państwo i im bardziej skonsolidowana byłaby negatywnie do danego projektu nastawiona jego
opinia publiczna. To z tego powodu – jak twierdzą zwolennicy tezy o istnieniu kultury
konsensusu w UE - by nie obniżać legitymacji podjętych decyzji, nie podważać suwerenności
państw członkowskich i nie podniecać nastrojów eurosceptycznych, Rada UE jedynie 15-20%
decyzji podejmuje w drodze głosowania większościowego. Gdy zaś już dochodzi do głosowania
w 50% spraw sprzeciw zgłasza zwykle zaledwie jedno państwo37. Kultura konsensusu jest przy
tym znacznie silniejsza na niższych szczeblach negocjacyjnych – wśród urzędników i ekspertów.
W samej Radzie UE, której członkowie – ministrowie konstytucyjni państw unijnych odpowiadają
przed swymi parlamentami, a więc i wyborcami, wola obrony interesów narodowych dominuje
nad wolą porozumienia. W istocie zatem kultura konsensusu ma mniejsze znaczenie, niż się jej
przypisuje w wielu euro entuzjastycznych opracowaniach. Logika gry politycznej powoduje
bowiem, iż zwykle następuje zakulisowe przeliczanie głosów „za” i „przeciw” i państwa, które
nie są w stanie zebrać mniejszości blokującej daną decyzję uchylają się od publicznego
demonstrowania swojego wobec niej sprzeciwu. Demonstracja taka byłaby bowiem kosztowna
politycznie tak w swym wymiarze dyplomatycznym jak i wyborczym. W pierwszym z nich
narażałaby je na zarzut o „destrukcyjne działanie przeciw integracji europejskiej, motywowane
partykularnym – tzn. egoistycznym i sprzecznym z dobrem wspólnym - interesem narodowym”.
W drugim - wiodła do otwartego okazania własnej porażki na arenie unijnej, z której to
przegranej trzeba by było się później tłumaczyć przed krajowa opinią publiczną.
Unikanie formalnych głosowań w Radzie UE nie jest zatem dowodem na rzecz tezy o
zmniejszaniu się rywalizacji między interesami narodowymi państw członkowskich. Praktyka jej
prac sprzyja wykorzystaniu swych wpływów przez największe państwa unijne oraz zmusza
słabsze kraje do dostosowania swej strategii negocjacyjnej do sytuacji wytworzonej przez
37
T. Veen, Actor Alignments in the Council of the European Union: On Stability and Determinants, The
Fifth Pan-European Conference on EU Politics, Porto, Portugal, 23-26 June 2010, s.4.
16
mocarstwa. Realia gry politycznej wewnątrz omawianej instytucji, nie potwierdzają
sugerowanego w teorii kultury konsensusu wspomnianego wyżej wyjątkowego poszanowania
dla suwerenności wszystkich państw członkowskich UE, ale wprost przeciwnie, są przykładem
narzucania słabszym krajom decyzji mocarstw przy pomocy wykorzystywania przez te ostatnie
instrumentarium unijnego. Zjawisko to nasili się wraz z ostatecznym wejściem w życie zasad
głosowania zawartych w traktacie lizbońskim.
Najlepszą metodą obrony własnych interesów w Radzie UE jest zatem budowanie koalicji
czy to mniejszości blokującej, czy większości forsującej z udziałem mocarstw. Praktyka wskazuje,
że najrzadziej głosowania przegrywane są przez grupę, w skład której wchodzą Francja i Niemcy.
Skuteczne w forsowaniu swych interesów są zwykle także Szwecja i Dania, spośród dużych
państw UE często spory w Radzie przegrywają Wielka Brytania i Włochy, rzadko Niemcy, a jak
dotąd nigdy nie przydarzyło się to Francji38.
Wschodnie rozszerzenie UE w niewielkim stopniu wpłynęło na kształt koalicji w ramach
rady UE. „Stara” 15 znacznie częściej współpracuje we własnym gronie, nie wchodząc w alianse z
„nowymi” państwami członkowskimi. Te ostatnie zaś częściej współpracują z państwami
północnymi niż z krajami basenu Morza Śródziemnego. Koalicje budowane są na bazie
wspólnoty interesów często determinowanych geografią, historią, kulturą i językiem, przy czym
pierwszy ze wspomnianych czynników ma zdecydowaną przewagę nad pozostałymi. Mają więc,
wbrew powszechnie przyjętej legendzie o ich zmienności, charakter dosyć trwały39.
Fakt, iż Rada UE jest, jak wskazano wyżej, głównym ciałem ustawodawczym Unii
Europejskiej, dominując w tej funkcji nad doradczym zasadniczo głosem Parlamentu
Europejskiego, stwarza sytuację, w której zasiadający w niej ministrowie – członkowie rządów, a
więc władzy wykonawczej państw członkowskich, są jednocześnie ustawodawcami – członkami
legislatywy na poziomie unijnym. Praktyka ta pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą
trójpodziału władz40. Jej przyjęcie wynika jednak z dominacji zasady suwerenności narodowej i
konieczności realnej, a nie rytualnej demokratycznej legitymizacji podejmowanych decyzji.
38
T.G. Grosse, O polityczności dwupoziomowego systemu politycznego w Europie, [w:] J. Ruszkowski, L.
Wojnicz (red.), Multilevel governance w Unii Europejskiej, Szczecin-Warszawa 2013, s.140-143.
39
T. Veen, op.cit., s.8-9 i 19.
40
R. Herzog, op.cit., s.8.
17
Legitymizację taką mogą zaś dać tylko procesy wyborcze na szczeblu narodowym, a to z uwagi
na nieistnienie europejskiej wspólnoty obywatelskiej - demosu europejskiego41, którego
egzystencji nie da się zadekretować. Narody polityczne istnieją wyłącznie na szczeblu państw
członkowskich i tylko one skutecznie mogą legitymizować procesy polityczne i prawne
zachodzące w UE. Oczywiście ich wpływ na nie nie jest równy i zależy od potęgi danego narodu.
Nawet jednak najpotężniejsze narody Unii Europejskiej – np. Niemcy cierpią w ten sposób na
niedostatek demokracji. Oto bowiem rząd federalny – władza wykonawcza – poprzez działania
swych członków – tzn. ministrów zasiadających w Radzie UE w charakterze ustawodawców,
przyjmuje regulacje unijne, które następnie na zasadzie wyższości prawa wspólnotowego nad
prawem narodowym akceptowane są przez Bundestag, wywłaszczany w ten sposób ze swej
funkcji ustawodawczej42. Naturalnie proces ten dotyczy wszystkich pozostałych parlamentów
państw członkowskich z tym zastrzeżeniem, że wpływ wyłanianych przez nie rządów na proces
legislacyjny w UE jest mniejszy niż rządu niemieckiego. Także wzrost uprawnień parlamentów
narodowych w odniesieniu do krytyki ustaw unijnych, przewidziany w traktacie konstytucyjnym
z 2003 r. i powtórzony w traktacie lizbońskim (art. 12 TUE oraz Protokół nr 1 i nr 2)43, nie
rozwiązuje sprawy demokratycznego mandatu dla ustawodawstwa wspólnotowego, gdyż
krytyka ta nie ma charakteru prawnie wiążącego44. Zważywszy na fakt, iż ok. 85% aktów
41
J. Kranz (Deficyt demokracji w Unii Europejskiej?, „Sprawy Międzynarodowe”, 3(LXV), lipiec-wrzesień
2012, s.14-15) kwestionuje zasadność uzależniania demokracji w UE od istnienia demosu europejskiego,
powołując się na nieistnienie etnicznego narodu amerykańskiego, przy istnieniu takiegoż narodu
politycznego oraz na historię zjednoczenia Niemiec i Włoch. Nie są to jednak argumenty przekonujące. W
wypadku kolonistów północnoamerykańskich mamy do czynienia ze zbiorowością imigrantów. Różnią się
oni (poza Indianami) czasem imigracji, ale żaden z nich, czy z ich przodków nie był autochtonem.
Mieliśmy do czynienia z jednostkami, a nie społecznościami, które musiały wyrzec się swej tożsamości, by
nabyć nową – amerykańską. Jej bazą wspólna była zresztą kultura i tradycja protestancko-anglosaska, w
której „rozpuszczały” się, lub do której adoptowały się inne grupy imigrantów. W Niemczech i we
Włoszech podstawą powstania narodu politycznego był zaś jednolity etnos. Żadna z tych okoliczności nie
występuje w skali UE. Nic nie wskazuje na to, by kształtował się demos europejski, rozumiany jako
wspólnota polityczna, zdolna do solidarności i ofiar na rzecz dobra wspólnego, ponad żywotnymi
interesami narodowymi państw członkowskich.
42
Ibidem, s.8-9.
43
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (2010/C 83/01), DzU.UE, 30.3.2010, PL, s.21 i 203-209. Por.: J. Kranz,
op.cit., s.18
44
Na mocy tzw. klauzuli pomostowej, zwanej też „klauzulą kładki” (pasarelle/footbridge) Rada
Europejska – tzn. szefowie rządów i głowy państw członkowskich UE – czyli władzy wykonawczej mają
18
prawnych przyjmowanych przez parlamenty to decyzje wynikające z procesu wdrażania prawa
unijnego, tezę, iż procedury legislacyjne UE łamią zasadę trójpodziału władz, oddając prymat
władzy wykonawczej, możemy uznać za udowodnioną. W procesie legislacji w UE dominują
władze wykonawcze państw narodowych, a wśród nich władza wykonawcza RFN.
Demokratyczna kontrola nad tym procesem jest więc po pierwsze pośrednia (wyborcy wybierają
parlamenty, które w systemach parlamentarno-gabinetowych wyłaniają władzę wykonawczą; w
systemach prezydenckich – na Cyprze45, we Francji46 i w Finlandii47 zależność ta jest dodatkowo
komplikowana podziałem kompetencji dotyczących powoływania rządu i kierowania nim między
prezydenta i/lub parlament), po drugie zaś nierówno rozłożona – od niemal pełnej – w
odniesieniu do obywateli mocarstw unijnych z Niemcami na czele, po iluzoryczną – małe i słabe
państwa peryferyjne. Demokratycznej weryfikacji wyborczej podlegają bowiem rządy państw
członkowskich, ale zwykle tylko rządy mocarstw pod naciskiem swych wyborców mają zdolność
modyfikowania ustawodawstwa unijnego w sposób istotny dla jego kształtu. Proces
ustawodawstwa unijnego podlega zatem znacznie silniejszej kontroli demokratycznej ze strony
wyborców niemieckich czy francuskich niż maltańskich, estońskich, greckich, polskich, czeskich,
a nawet hiszpańskich, włoskich czy brytyjskich - tych ostatnich głównie z uwagi na przenoszenie
realnych decyzji poza Radę UE (gdzie pozycja Zjednoczonego Królestwa jest mocna48) do ciał
związanych z grupą euro, do której Wielka Brytania nie należy. Kryzys strefy euro – promujący
prawo do wydawania zgody na przesunięcie niektórych kompetencji UE ze sfery wymagającej
jednomyślności decyzyjnej państw członkowskich do sfery objętej procedurą głosowania
większościowego. Ibidem, s.10. Patrz też: J. Barcz, Poznaj traktat z Lizbony, Warszawa 2008, s.35 oraz
idem, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s.150-160, 170-172, 411-417, 440-442 i 488-492.
45
Art.46-49, The Constitution of the Republic of Cyprus, s.24-27,
http://www.presidency.gov.cy/presidency/presidency.nsf/all/1003AEDD83EED9C7C225756F0023C6AD/
$file/CY_Constitution.pdf
46
O francuskim systemie prezydenckim patrz: B. Dziemidok, „Prezydencjalizm” V Republiki Francuskiej,
„Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, Sectio K, Politologia, Vol. 2/3, s.207-218. Szerzej patrz:
K. M. Ujazdowski, Geneza i tożsamość Konstytucji V Republiki Francuskiej, Kraków 2013, ss.408. O roli
prezydenta w unijnej polityce Francji patrz: J. Stefanowicz, Polityka europejska V Republiki, Warszawa
1994, s.9-13.
47
Szerzej patrz: J. Jańczak, Semiprezydencjalizm a członkostwo w Unii Europejskiej, Przemiany fińskiego
systemu politycznego w poszimnowojennej rzeczywistości, [w:] M. Drzonek, A. Wołek (red.), Władza
wykonawcza w Polsce i w Europie, Kraków-Nowy Sącz, s.284-300 – Autor udowadnia tezę o redukcji roli
prezydenta w systemie fińskim pod wpływem uczestniczenia Finlandii w procesach integracyjnych UE.
48
D. Naurin, R. Lindhal, Out in the cold? Flexible Integration and the Political Status of Euro-Outsiders,
“European Policy Analisys”, Issue 13, December 2009, s.1-10.
19
Niemcy na głównego stabilizatora UGW, a zatem i całej UE, dodatkowo wzmacnia tę
nieformalną hegemonię niemiecką w strukturach władzy politycznej Unii Europejskiej49.
Hegemonia mocarstw osłabiana jest jednak możliwością tworzenia koalicji wewnątrz
Rady UE. Koalicje te oparte są na zasadzie wymianie korzyści między poszczególnymi państwami
członkowskimi. Wymiana ta przyjmuje dwie główne formy. Pierwsza polega na przyjmowaniu
rozwiązań pakietowych (package deals - gdy do projektu wiodącego, promowanego przez
głównego inicjatora danego rozwiązania prawnego, dołącza się projekty promowane przez inne
państwa, czyniąc z nich jeden wielowątkowy projekt i „kupując” w ten sposób poparcie owych
dodatkowych krajów dla całości tak skonstruowanego pakietu). Druga oparta jest na
następującej po sobie wymianie usług – log-rolling tzn. umówieniu się dwóch lub więcej państw
co do wzajemnego poparcia w kolejnych projektach regulacji głosowanych w Radzie UE.
Skutkiem obu wspomnianych praktyk jest dominacja w decyzjach Rady UE interesu narodowego
nad wspólnotowym, przy czym interes mocarstw jest naturalnie silniej chroniony, niż interes
państw słabszych, a to z uwagi na większą siłę głosu tych pierwszych i powiązaną z nią większą
ich zdolność koalicyjną. Największy kapitał sieciowy mają Wielka Brytania, Francja oraz
Niemcy50. Dzięki niemu, na procesy decyzyjne w Radzie UE znacznie powyżej swego potencjału
wpływają np. Estonia, Finlandia, Dania, Szwecja i Holandia. Wskutek słabości owego zasobu
poniżej swych formalnych możliwości plasują się zaś liczne kraje takie jak np. Włochy,
Portugalia, Rumunia i Bułgaria51.
Komisja Europejska
Komisja Europejska jest naczelną instytucją administracyjną i wykonawczą Unii Europejskiej.
Składa się z 28 komisarzy – po jednym z każdego państwa członkowskiego UE. Odmiennie niż
wyżej opisane Rada Europejska i Rada UE, Komisja ma charakter wspólnotowy, a nie
międzyrządowy – tzn. komisarze nie reprezentują formalnie swoich państw i nie są mianowani
49
Szerzej patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Polska wobec przywództwa Niemiec w Unii Europejskiej,
„Przegląd Zachodni”, nr 1(350), 2014, s.122-123. Patrz też: T.G. Grosse, Dylematy unii bankowej, „Analizy
Natolińskie”, nr 2(60) 2013, s.5 oraz idem, Kryzys europejskiej waluty. Konsekwencje polityczne, „Analizy
Natolińskie”, nr 3(51) 2011, s.3-4.
50
T.G. Grosse, O polityczności…, s.138-139.
51
D. Naurin, R. Lindhal, op.cit., s.5.
20
przez ich rządy, choć to one zgłaszają ich kandydatury, zatwierdzane lub nie przez Radę
Europejską i Parlament Europejski. Zapisana w traktacie lizbońskim opcja redukcji liczby
komisarzy do 2/3 liczby państw członkowskich okazała się jak dotąd politycznie niewykonalna.
Państwa, szczególnie mniejsze (większe nie czują się zagrożone gdyż mają inne instrumenty
wpływu), bronią zasady jeden kraj-jeden komisarz, mimo wspomnianego formalnego
wspólnotowego, a nie narodowego charakteru tego urzędu. Wymóg jednomyślności w
decyzjach Komisji Europejskiej daje bowiem komisarzowi z najmniejszego nawet państwa
członkowskiego równy głos z jego odpowiednikami z większych krajów, a nawet mocarstw.
Komisarze nie mogą jednak oficjalnie przyjmować instrukcji od rządów swych krajów, ani
promować rozwiązań motywowanych interesem poszczególnych państw członkowskich, a nie
UE jako całości. Osobnym poważnym zagadnieniem pozostaje wpływ lobbingu na prace i
inicjatywy Komisji Europejskiej52.
Komisja Europejska ma w praktyce monopol inicjatywy ustawodawczej53, przygotowuje
projekty nowych praw, jest strażniczką traktatów – tzn. jej prerogatywą jest zaskarżanie państw
członkowskich i instytucji unijnych do Trybunału Sprawiedliwości UE za ich łamanie. Ona także, z
wyjątkiem negocjacji akcesyjnych, reprezentuje Unię na zewnątrz w sprawach nie dotyczących
Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Te ostatnie leżą w gestii wysokiego
przedstawiciela UE ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, dzielącego swe kompetencje z
przewodniczącym Rady Europejskiej.
Wpływ Komisji Europejskiej na ustawodawstwo UE jest jednak wbrew pozorom
niewielki, a niektórzy eksperci twierdzą nawet iż bliski zeru. Dzieje się tak z uwagi na zdolność
rady UE i Parlamentu Europejskiego do odrzucenia stanowiska KE oraz niemożność wycofania
przez nią swej własnej inicjatywy, gdyby w trakcie procesu legislacyjnego została ona
52
K. Kukier, Lobbying w Unii Europejskiej, „Biuletyn Analiz UKIE”, nr 1 listopad 1999, s.55-65.
Europejska Inicjatywa Ustawodawcza, wprowadzona w życie na mocy traktatu lizbońskiego z dniem 1
kwietnia 2012 r., a umożliwiająca składanie do KE petycji z wnioskiem o wszczęcie procesu
ustawodawczego poprzez zebranie minimum miliona podpisów z co najmniej siedmiu państw
członkowskich UE, jest nie tylko skomplikowana, ale i nie ma charakteru prawnie wiążącego Komisję
Europejską – tzn. nie nakłada na nią obowiązku uruchomienia procedury ustawodawczej. Rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy
obywatelskiej, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej”, L 65, t. 54, 11 marca 2011, http://eurlex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011R0211&from=PL. Szerzej patrz: J. Barcz,
Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s.183-212.
53
21
przekształcona przez pozostałe instytucje unijne w sposób zaprzeczający pierwotnym intencjom
Komisji54.
Siła polityczna Komisji Europejskiej w znacznej mierze wynika z jej funkcji strażniczki
traktatów i ze współdziałania w tym zakresie z Trybunałem Sprawiedliwości UE. Jej źródłem jest
paradoksalnie także ociężałość biurokratyczna. Powoduje ona niezdolność do szybkich reakcji na
zmieniające się uwarunkowania polityczne, co z jednej strony generuje koszty wynikające z
bezczynności, z drugiej jednak chroni nieco KE przed nadmierną wrażliwością na naciski państw
członkowskich, wynikające z prób forsowania ich interesów narodowych. Cecha ta jest jednak
po pierwsze zmienna w czasie (KE słabnie), a po drugie nierównomiernie istotna w stosunkach z
poszczególnymi państwami członkowskimi – ma większe znaczenie w zetknięciu z wolą
polityczną państw mniejszych i mniejsze, minimalne lub żadne w odniesieniu do mocarstw. Ta
ostatnia cecha (brak dostatecznej siły politycznej) dotyczy także skuteczności reakcji KE w
charakterze strażniczki traktatów w odniesieniu do wiodących mocarstw UE (Niemiec i
Francji)55.
Odrębnym polem oceny roli Komisji Europejskiej jako ośrodka władzy politycznej jest jej
wewnętrzna polityczna niespójność, wynikająca z rozbieżności celów przyświecających jej
poszczególnym Dyrekcjom Generalnym56 i wspomagającym KE komitetom57, które prowadzą
54
T.G. Grosse, O polityczności…, s.137-138. Por.: R. Costello, R. Thomson, The distribution of power
among EU institutions: who wins under codecision and why?, “Journal of European Public Policy”, vol.19,
No7, 2013, s.1027 i 1032.
55
Najlepszym przykładem jest niemożność wyegzekwowania przewidzianych prawem kar za łamanie
przez Niemcy, Francję i Włochy Paktu stabilizacji i wzrostu J. Rostowski, The Stability and Growth Pact:
Essential and Unfeasible, “Studia i Analizy CASE/Studies & Analyses CASE”, nr 275, Warszawa 2004, s.1011. Por.: J. Jabłecki, Euro jako narzędzie integracji politycznej, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr
3(23)/2008, s.25 i 30 oraz R. Potorski, Pakt fiskalny. Problem czy rozwiązanie? Analiza w świetle
mechanizmów służących zapewnieniu stabilności w strefie euro, „Analizy Natolińskie”, nr 4(56) 2012, s.67. http://www.natolin.edu.pl/pdf/analizy/Natolin_Analiza_4_2012.pdf.
56
Wykaz Dyrekcji Generalnych i ich kompetencje patrz: J. Barcz, M. Górka, Komisja, [w:] J. Barcz (red.)
op.cit., s. 558 oraz M. Rewizorski, Komisja jako biurokratyczne centrum egzekutywy Unii Europejskiej,
[w:] M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.294-295.
57
Lista 247 komitetów (według stanu na rok 2001 - obecnie komitetów jest ponad 300), złożonych z
ekspertów delegowanych przez państwa członkowskie i wspomagających KE patrz: M. KarasińskaFendler, Komitety i komitologia, Łódź 2005, s.38-94. Szerzej o komitetach i komitologii patrz ibidem,
ss.239 oraz P. Tosiek, Komitologia. Szczególny rodzaj decydowania politycznego w Unii Europejskiej,
Lublin 2007, ss.389 i idem, Delegacja uprawnień w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej – komitologia a
reforma instytucjonalna, [w:] R. Riedel (red.), Unia Europejska w XXI wieku. Polityczno-prawna wspólnota
22
własne „polityki” o często sprzecznych wzajemnie celach (np. w kwestii handlu, energii, ochrony
środowiska naturalnego czy praw człowieka) i z niechęcią odnoszą się do pomysłu ich
koordynowania58.
Parlament Europejski
Parlament Europejski na mocy decyzji Rady Europejskiej z Rzymu z grudnia 1975 r59. i
uchwały Rady Ministrów Wspólnot z 20 września 1976 r60. jest od 1979 r. wybierany w
wyborach powszechnych. (Poprzednio zasiadali w nim przedstawiciele parlamentów
narodowych państw członkowskich Wspólnot61). Siedzibą PE jest Bruksela, gdzie obradują
komisje parlamentarne. Sesje plenarne odbywają się jednak w Strasburgu, raz w miesiącu (z
wyjątkiem sierpnia) i trwają na ogół tydzień. Ponadto odbywają się jednorodne tematycznie (np.
poświęcone budżetowi) sesje nadzwyczajne. Ów dualizm siedziby PE, powszechnie krytykowany
z uwagi na koszty podróżowania posłów, personelu pomocniczego i dokumentacji, jest sam w
sobie dowodem na znaczenie Francji, jako ośrodka decyzyjnego UE, której sprzeciw,
motywowany względami prestiżowymi (jedna z centralnych instytucji unijnych ma w ten sposób
jedną ze swych siedzib na terytorium Francji) i symbolicznymi (siedziba PE w Strasburgu – stolicy
Alzacji – prowincji będącej przez wieki przedmiotem rywalizacji między Niemcami a Francją,
interesów, Toruń 2010, s. 55-77. O reformie komitologii przeprowadzonej na bazie traktatu lizbońskiego
patrz: Idem, Wpływ państw członkowskich na kształtowanie prawa UE, Komisja Europejska.
Przedstawicielstwo
w
Polsce,
26.03.2010,
http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/100326_komitologia_pl.htm oraz A. Nowak-Far, Konsekwencje
wejścia w życie traktatu z Lizbony dla polityki spójności i instytucji zaangażowanych w jej realizację na
poziomie unijnym i krajowym, Pomoc Techniczna. Narodowa Strategia Spójności, Warszawa, 15 marca
2010 r. s.29-35. Por.: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s.249-263.
58
Por. wnioski: D. Lynch, Struggling with an indispensable partner, [w:] What Russia sees, ed. by D.
Lynch, „Chaillot Papers”, nr 74, January 2005, s.118.
59
Summary of the Conclusions of the Meeting of the European Council Held in Rome on 1 and 2
December 1975, Office of the President of the European Council, s.5, http://www.europeancouncil.europa.eu/media/854718/1975_december_rome__eng_.pdf.
60
Act concerning the election of the members of the European Parliament by direct universal suffrage,
Consolidated version of the Act concerning the election of the representatives of the Assembly by direct
universal suffrage annexed to the Council decision of 20 September 1976, and of the subsequent
amendments thereto, Council Decision 76/787/ECSC, EEC, Euratom (OJ L 278, 8.10.1976), European
Parliament Second Report, 2 February 2012, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+REPORT+A7-2012-0027+0+DOC+XML+V0//EN#title2.
61
O funkcjonowaniu Parlamentu Europejskiego w czasach wyborów pośrednich patrz: C. Zorgbibe,
op.cit., s.151-157.
23
symbolizuje pojednanie francusko-niemieckie, dokonane w ramach procesu integracji
europejskiej) jest nie do przełamania.
Parlament Europejski posiada funkcje kontrolne, doradcze i opiniotwórcze. Uchwala
budżet UE. Zatwierdza skład Komisji Europejskiej i może ją odwołać. Nie jest natomiast władzą
ustawodawczą Wspólnot, choć współuczestniczy w procesie legislacyjnym poprzez system
konsultacji obowiązkowych – obligatoryjnych (w przypadkach określonych traktatami Rada UE
jest zobowiązana do zasięgnięcia opinii Parlamentu) i konsultacji fakultatywnych (Rada wedle
własnego uznania może, ale nie musi zwrócić się do Parlamentu o wyrażenie opinii). W obu
wypadkach opinie Parlamentu nie są prawnie wiążące dla Rady UE i dla Komisji Europejskiej, ale
mają duże znaczenie polityczne. Obok wydawania opinii, Parlament Europejski uczestniczy w
procesie tworzenia prawa wspólnotowego poprzez dwie procedury:
procedurę współpracy – Rada UE w pierwszym czytaniu kwalifikowaną większością głosów
przyjmuje wspólne stanowisko wobec propozycji Komisji Europejskiej i opinii Parlamentu, nie
będąc w tej fazie procesu legislacyjnego ograniczona żadnymi terminami. Owo wspólne
stanowisko przekazywane jest Parlamentowi, który ma trzy miesiące na ustosunkowanie się do
danej sprawy. Jeśli Parlament zaaprobuje stanowisko Rady lub jeśli się w owym terminie do
niego nie ustosunkuje, Rada UE przyjmuje ostateczną decyzję o uchwaleniu danego aktu
prawnego. W tym samym terminie – trzech miesięcy, Parlament Europejski większością głosów
wszystkich deputowanych ma możność wnieść poprawki do proponowanego prawa lub odrzucić
wspólne stanowisko Rady UE w całości. W pierwszym wypadku Komisja w ciągu miesiąca musi
rozpatrzeć poprawki Parlamentu i zaproponować nowy tekst wspólnego stanowiska Radzie UE,
która przyjmuje go kwalifikowaną większością głosów lub wprowadza doń kolejne zmiany, co
jest możliwe tylko w wypadku jednomyślności Rady. Jeśli zajdzie drugi wypadek – odrzucenie
wspólnego stanowiska Rady w całości - Rada może przyjąć uchwalony wcześniej przez siebie
projekt prawa w drugim czytaniu, ale tym razem musi to uczynić jednomyślnie.
procedurę współdecydowania – w ściśle określonych w Traktacie o Unii Europejskiej
przypadkach i dziedzinach Parlament Europejski ma prawo odrzucić w całości dany akt
ustawodawczy. Po jej wprowadzeniu w Traktacie z Maastricht Rada UE dążyła jednak skutecznie
do wprowadzenia takich rozwiązań, które zapewniłyby jej przewagę nad Parlamentem. W ten
24
sposób pojawiła się nieformalna procedura trilogu – tzn. spotkań wiodących w danej sprawie
polityków z rady UE, PE i Komisji Europejskiej. W ich trakcie wypracowuje się kompromisy
dotyczące danej regulacji. Czynione jest to przed rozpoczęciem formalnego nad nią
procedowania w Parlamencie Europejskim, co z kolei wiedzie zwykle do jej późniejszego
przyjęcia już w pierwszym czytaniu. Tendencja do stosowania tej procedury narasta. W 1999 r.,
po wejściu w życie traktatu amsterdamskiego, ok. 13% regulacji objętych kodecyzją było
procedowanych w ramach trilogu. W 2009 r. objęto nim już ponad 80% spraw. Dzieje się tak
mimo znaczącego wzrostu ilości obszarów prawa objętych procedurą współdecydowania z 15 w
1993 r. (po wejściu w życie traktatu z Maastricht) do 80 (po wejściu w życie traktatu
lizbońskiego). W latach 1993-1999 procedowano w ten sposób 150 aktów prawnych, zaś w
latach 2004-2009 już 450. W efekcie osłabia to polityczne znaczenie Parlamentu, który wskutek
stosowania zasady trilogu dysponuje według badaczy tego zagadnienia jedynie ok. 20% siły
politycznej Rady UE. Innym instrumentem budowy przewagi Rady nad PE jest tzw. komitet
koncyliacyjny, grupujący przedstawicieli obu instytucji. Badania spraw rozstrzyganych w jego
ramach w latach 1993-2012 dowodzą, iż w 70% wypadków przyjmowano stanowisko Rady.
Gremium międzyrządowe było przy tym znacznie skuteczniejsze w forsowaniu swego
rozwiązania w wypadku gdy chodziło o rygorystycznie wdrażane rozporządzenia62, a chętniej
godziło się na przyjęcie zdania Parlamentu w wypadku, gdy przedmiotem negocjacji był kształt
dyrektywy63, pozostawiającej więcej swobody implementacyjnej państwom członkowskim64.
62
Rozporządzenie (ang. Regulation, fr. Règlement, niem. Verordnung) – Akt prawny Wspólnot
Europejskich o charakterze ogólnym, posiadający skutek bezpośredni i natychmiastowy – tzn. obowiązuje
bez wymogu wprowadzenia go do narodowych systemów prawnych państw członkowskich.
Przyjmowany jest przez Radę UE lub Komisję Europejską. Rozporządzenia dotyczą przede wszystkim
wspólnych polityk z zakresu dawnego I filaru UE (np. rolnej, regionalnej, konkurencji, itp.). P. Żurawski vel
Grajewski, Liga Narodów…, s.163.
63
Dyrektywa (ang. Directive, fr. Directive, niem. Richtlinie) – Akt normatywny przyjmowany przez Radę
UE. Ma charakter obowiązkowy i ogólny. Warunkiem uzyskania przezeń mocy prawnej jest
wprowadzenie go do narodowych systemów prawnych państw członkowskich. Dyrektywy zawsze
zawierają określenie terminu wprowadzenia danego uregulowania do ustawodawstwa narodowego
członków UE. Komisja Europejska dysponuje prawem zaskarżania do Trybunału Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich tych państw członkowskich, które nie wprowadziły dyrektywy do swego porządku
prawnego. Ibidem, s.163.
64
T. G. Grosse, O polityczności…, s.148. Patrz też: R. Costello, R. Thomson, op.cit., s.1031-1037.
25
Podziały polityczne w Parlamencie Europejskim formalnie przebiegają wzdłuż trzech
zasadniczych osi sporu. Frakcje w PE dzielą się bowiem zależnie od poglądów ekonomicznych
(na prorynkowe i etatystyczne), światopoglądowo-kulturowych (na konserwatywne i liberalne
lub wręcz permisywne) i stosunku do integracji europejskiej (na fundamentalnie eurosceptyczne
– wrogów UE, unijno-suwerennościowe – zwolenników UE bez tworzenia quasi-superpaństwa i
bez ambicji regulowania jak najszerszych obszarów życia publicznego oraz prointegracyjnofederalistyczne – hołdujące hasłu „więcej Europy”)65.
Posłowie do PE teoretycznie reprezentują swych wyborców, a nie państwa pochodzenia,
stąd grupują się we frakcje partyjne oparte na wyżej zaprezentowanym podziale, a nie w
reprezentacje narodowe, choć na każde z państw członkowskich przypada określona liczba
mandatów w Parlamencie. W praktyce jednak, pominąwszy wypadki skrajne (ugrupowania
radykalnej lewicy i radykalnej prawicy) posłowie z danego państwa członkowskiego, bez względu
na swoje barwy partyjne, zwykle działają w skoordynowany sposób (wyjąwszy spory
ideologiczne) na rzecz jego interesów - szczególnie gdy chodzi o kwestie budżetowe,
energetyczne, imigracyjne, politykę zagraniczną i ustrój Unii66. Polityczność władzy w
Parlamencie Europejskim ma bowiem charakter narodowy – jego członkowie rozliczani są przez
swych wyborców w krajach pochodzenia, a nie przez „naród europejski”, który wszak nie
istnieje. Istotą gry politycznej w PE, poza sporami ideologicznymi, są więc interesy narodowe
państw członkowskich. Nakłada się na to różnica tzw. kapitału sieciowego w posiadaniu
poszczególnych reprezentacji narodowych (kwalifikacji, doświadczenia, ale i liczby posłów). Im
mniejszy kraj, tym mniej ma reprezentantów w PE. Od pewnego poziomu nie są oni w stanie
obsadzić
wszystkich
komisji
parlamentarnych
i
monitorować
wszystkich
obszarów
merytorycznych objętych debatą. Naturalnie kraje małe zwykle zainteresowane są mniejsza
liczbą problemów, niemniej jednak ta ich „słabość skali” determinuje możliwości ich działania
65
Przyjęty przez T.G. Grosse (O polityczności…, s.143) podział na jedynie dwa nurty – eurosceptyczny i
proeuropejski, acz powszechny w literaturze przedmiotu i możliwy do zaakceptowania w chwili pisania
przywoływanego tekstu, nie oddaje istoty sytuacji po ostatnich wyborach do PE, kiedy to, niszowe dotąd
partie eurosceptyczne, kwestionujące sens samego istnienia UE, stały się poważną siłą w ławach
parlamentarnych i muszą być odróżniane od zwolenników ograniczonej integracji europejskiej.
66
Ibidem, s.145.
26
także w sprawach dla nich istotnych67. Znajduje to odzwierciedlenie w fakcie, iż większość
posłów sprawozdawców – referujących stanowisko PE w danej kwestii, jak i ich „koreferentów”
– tzn. „sprawozdawców cieni” wywodzących się z przeciwnej frakcji parlamentarnej oraz
koordynatorzy polityczni z ramienia poszczególnych partii pochodzą z największych frakcji
Parlamentu Europejskiego, a w ich ramach z największych grup narodowych. Dominują w tym
względzie Niemcy i Brytyjczycy.
Rządy państw członkowskich usiłują, na ogół skutecznie, wpływać na „swoich” posłów do
Parlamentu Europejskiego. Dotyczy to szczególnie eurodeputowanych pochodzących z partii
rządzących. Najbardziej aktywnie na tok prac PE oddziałują dyplomaci z Wielkiej Brytanii, Francji,
Hiszpanii i Niemiec68. Skala aktywności dyplomacji państw członkowskich nie przekłada się
jednak na ich skuteczność w zakresie ujednolicania stanowisk rządowych prezentowanych w
Radzie UE i sposobu głosowania posłów z danego państwa nad tą samą kwestią w PE. Zbieżność
ta jest generalnie wysoka i waha się w przedziale 91,4-100%. Najwyższą koordynacje osiągają
jednak Irlandia i Włochy (100%), najniższą zaś Niemcy (91,4%), Wielka Brytania (94,1%) i Austria
(95,2%). Wynika to w znacznej mierze z faktu, iż Niemcy, Wielka Brytania i Austria najczęściej
sprzeciwiają się decyzjom większości w Radzie UE, co jest sytuacją, w której eurodeputowani
rzadko solidaryzują się ze swymi rządami w głosowaniach w Parlamencie Europejskim69.
Najwyraźniej działa tu socjalizacja europejska posłów.
Fakt, iż od wielu kadencji podział mandatów w PE daje prymat dwóm wiodącym w nim
ugrupowaniom – chadekom i socjalistom, które w ramach wzajemnych przetargów
negocjacyjnych podejmują większość istotnych decyzji i między które dzielone są główne funkcje
parlamentarne, powoduje kartelizację „wielkiej koalicji” obu frakcji, których poglądy i praktyka
ulegają postępującej konwergencji. Rywalizacja między nimi ma charakter wizerunkowy i
symboliczny, realnie zaś skupione są one na obronie interesów w dwóch płaszczyznach –
instytucjonalnej – dotyczącej samego Parlamentu Europejskiego i jego pozycji w strukturze UE
oraz narodowej – przekraczającej ramy frakcji parlamentarnych. Te ostatnie formułują
67
Obserwacja własna autora z okresu pracy w PE w 2005 r.
T.G. Grosse, O polityczności…, s.145.
69
M. Mühlböck, Linking Council and European Parliament? Voting unity of national parties in bicameral
EU decision-making, “Journal of European Public Policy”, Vol.20, No 4, 2013, s.578-579 i 581-583. Por.: T.
G. Grosse, O polityczności…, s.148-149.
68
27
wprawdzie stanowiska i wydają instrukcje co do głosowań swoich członków, ale w wypadku
sprzeczności między stanowiskiem frakcji europejskiej a interesem narodowym wchodzącej do
niej partii z danego kraju członkowskiego, eurodeputowani z tej ostatniej zwykle łamią
dyscyplinę partyjną frakcji europejskiej, a nie partii narodowej. Partie narodowe, przystępując
do danej frakcji europejskiej, czynią to bowiem zazwyczaj ze względów pragmatycznych, a nie
ideowych, traktując frakcję jako instrument realizacji swych interesów. Zjawisko to jest
szczególnie silne w odniesieniu do dwóch głównych ugrupowań europejskich – chadeków i
socjalistów, przynależność do których otwiera drogę do budowy wpływów instytucjonalnych w
całym Parlamencie i możliwości skuteczniejszego oddziaływania na debatę tak parlamentarna,
jak i ogólonounijną70.
W Parlamencie Europejskim – szczególnie w kontaktach tej instytucji z Radą UE, jak
wspomniano silnie objawia się efekt socjalizacji proeuropejskiej i korporacyjnej solidarności
posłów broniących instytucjonalnych interesów PE, co skutkuje dążeniem do nadania temu ciału
charakteru wybitnie wspólnotowego i presją większości na realizację idei integracji federacyjnej.
Trzecim składnikiem procesu decyzyjnego w PE jest oddziaływanie rozmaitego rodzaju
lobbystów71. W ten sposób w PE spotyka się polityczność wyborcza – skoncentrowana na
obronie interesów narodowych i w ostatecznym rozrachunku dominująca w charakterze tej
instytucji
z
politycznością
wspólnotową
skoncentrowaną
na
obronie
interesów
instytucjonalnych tego ciała oraz wpływy rozmaitych grup lobbystycznych w tym trans- i
ponadnarodowych72.
Parlament Europejski ma – podkreślmy to raz jeszcze - zasadniczo głos doradczy, a nie
stanowiący. Jest od tej reguły kilka wspomnianych wyjątków, ale i one nie czynią z tego ciała
ośrodka realnej władzy politycznej. PE, jak wskazano wyżej, nie jest legislaturą - może jedynie
hamować proces przyjmowania prawa, z którym się nie zgadza. Sprzeciw PE, poza kilkoma
sytuacjami wyjątkowymi, nie skutkuje bowiem odrzuceniem projektu, lecz jego ponownym
skierowaniem do Rady UE, która może potwierdzić decyzję PE, wprowadzić dodatkowe
poprawki lub, o ile działa jednomyślnie, przyjąć prawo bez zmian. To ona zatem - powtórzmy - a
70
K. Kukier, op.cit., s.55-65.
72
71
28
nie Parlament Europejski, jest ciałem ustawodawczym. PE może ten proces utrudniać, ale w nim
nie dominuje. Prerogatywy władcze PE posiada w istocie jedynie co do wspomnianej
kompetencji dotyczącej akceptacji lub nie przedstawianych mu kandydatów na komisarzy UE.
Formalnie ma je także w zakresie budżetu, ale tu rozstrzyga w praktyce wola rządów państw głównych płatników do unijnego budżetu, którym wszak Parlament Europejski nie jest w stanie
niczego nakazać. Głos decydujący ma on teoretycznie także w odniesieniu do ratyfikowania
traktatów akcesyjnych. I on jednak jest formalnością. Nigdy się wszak nie zdarzyło by PE
porozumienie takie odrzucił.
Analiza roli Parlamentu Europejskiego jako ośrodka władzy politycznej w UE wiedzie nas
zatem do wniosku, iż jest on zdominowany przez interesy narodowe i to w dwóch wymiarach.
Pierwszym z nich jest natura reprezentowanych w nim krajowych partii politycznych, łączących
się na zasadach pragmatycznych we frakcje europejskie dla tym skuteczniejszego forsowania
swych interesów narodowych73. Drugim – dominacja Rady UE nad PE w procesie legislacyjnym,
nadająca owemu procesowi charakter de facto międzyrządowy. Podważa to tezę o
wzmacnianiu, począwszy od 1979 r., roli Parlamentu Europejskiego z zamiarem zwiększenia skali
demokratycznej legitymizacji działań UE. W opinii wybitnego znawcy parlamentaryzmu
europejskiego – Bertholda Rittenberga motyw ten miał znaczenie drugorzędne przy
wprowadzeniu powszechności wyborów do PE. Istotą tej reformy było zaś dążenie do
usprawiedliwienia coraz częściej praktykowanego głosowania większościowego w Radzie UE,
które premiowało interesy mocarstw unijnych i marginalizowało słabsze państwa.
Podejmowane w ten sposób decyzje były niejako ratyfikowane decyzjami PE, na które Rada UE
miała przemożny i wciąż rosnący wpływ74.
Ewolucja systemu
73
O naturze i roli partii narodowych I frakcji europejskich w systemie partyjnym PE patrz: B. KosowskaGąstoł, Partie polityczne w wielopoziomowym systemie Unii Europejskiej, [w:] J. Ruszkowski, L. Wojnicz
(red.), op.cit., s.203-217.
74
B. Rittberger, Institutionalizing Representative Democracy in the European Union: The Case of
European Parliament, “Journal of Common Market Studies”, Vol.50, No.S1, s.18-37. Por.: T. G. Grosse, O
polityczności…, s.149.
29
Wspólnoty Europejskie przed 1993 r., jak i później Unia Europejska ewoluowały bez przerwy.
Przemiany te najpierw związane były głównie z kolejnymi rozszerzeniami merytorycznego
obszaru integracji europejskiej w latach 1950-1957 (od nieudanej EWO przez EWWiS po EWG i
Euratom), potem zaś po konsolidacji struktury Wspólnot w ramach wspomnianego wyżej
traktatu fuzyjnego (1965-1967)75 i istotnego punktu zwrotnego jakim był Jednolity Akt
Europejski z 1986 r. (wejście w życie - 1987)76, następowały przede wszystkim wskutek kolejnych
rozszerzeń terytorialnych z lat 1973 (Wielka Brytania, Irlandia i Dania)77, 1981 (Grecja), 1986
(Hiszpania i Portugalia)78 i 1995 (Austria, Finlandia i Szwecja)79, aż po dwustopniowe
rozszerzenie wschodnie z lat 2004 i 2007. Wejście Chorwacji do UE w 2013 r. nie wywołało już
podobnego skutku80. Później zmiany te wiązały się z tożsamością Unii, z traktatem
konstytucyjnym i lizbońskim i nabrały bardzo specyficznego charakteru. W latach 1991-2004
mieliśmy do czynienia z długotrwałym - kilkunastoletnim procesem akcesyjnym – tzn.
przystępowaniem nowych państw do Unii81. Wykształciło to w unijnej klasie politycznej,
zarówno w gremiach administracji brukselskiej, jak i w elitach przywódców wiodących państw
unijnych, przeświadczenie o własnej mocarstwowości. Przeświadczenie to było jednak iluzją.
Wynikało z konstatacji faktu posiadania przez Unię Europejską zdolności do forsowania swojej
woli politycznej poza własnymi granicami. Zdolność ta, co umknęło uwadze unijnych polityków,
dotyczyła jednak wyłącznie państw aspirujących do członkostwa w UE. Kraje kandydujące
podatne były na naciski i sugestie Brukseli oraz wiodących państw członkowskich UE, od których
75
D. Dinan, op.cit., s.340.
Podstawowe informacje o JAE patrz: A. Marszałek, Integracja europejska…, s.143-144. Por.: D. Dinan,
op.cit., s.418. oraz J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska. Proces integracji europejskiej i zarys
problematyki instytucjonalno-prawnej, Poznań 2006, s.102-107. Szerzej patrz: J. Barcz, A. Koliński,
Jednolity Akt Europejski: zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 1991, ss.142.
77
J W. Young, Britain and European Unity, 1945-1992, Hong Kong b.d.w., s.76-85. Por.: Negocjacje
akcesyjne. Wnioski z doświadczeń Austrii, Finlandii, Norwegii i Szwecji, Natolin 1999, s.13-16.
78
Negocjacje akcesyjne. Wnioski z doświadczeń Grecji, Hiszpanii i Portugalii, Natolin 1999, s.20-74. Por.:
P. Álvares, L’élargissement de l’Union Européenne et l’expérience des négociations d’adhésion du
Portugal, b.m.w., b.d.w., ss.117.
79
Negocjacje akcesyjne. Wnioski z doświadczeń Austrii, Finlandii, Norwegii i Szwecji…, s.20-83.
80
Nie nastąpiły zmiany instytucjonalne w naturze procesu decyzyjnego Rady – np. poprzez zmianę wagi
głosów poszczególnych państw członkowskich, co do traktatu lizbońskiego było zwykłą praktyką.
81
Szeroki przegląd problemów i skutków negocjacji akcesyjnych związanych z rozszerzeniem UE na
Europę Środkową patrz: J. Świerkocki (red.), Accession Negotiations – Selected Results. Interim Report,
Łódź 2001, ss.520.
76
30
zależało ich przystąpienie do tej organizacji. Stąd wrażenie posiadania owej mocarstwowej
zdolności było przemożne, ale nieprawdziwe. Istotnych podstaw mocarstwowości UE bowiem
nie posiadała. Poza ofertą członkostwa, nie zbudowała innych trwałych instrumentów
oddziaływania zewnętrznego w skali mocarstwowej. Pomoc ekonomiczna dla państw
pozaunijnych była jedynie surogatem tego typu narzędzi i nigdzie nie zdołała ich skutecznie
zastąpić. Zgoda na kontynuację rozszerzania terytorialnego UE wygasła zaś wśród społeczeństw
„starej” UE w połowie ubiegłej dekady i po 2004 r. dopełniano już jedynie wcześniejszych
zobowiązań i obietnic, a i to nie wszystkich (Turcja)82. Kolejnych liczących się kandydatów po
ostatnim akcie akcesji – tzn. po przystąpieniu Chorwacji, w zasadzie nie ma, a jeśli nawet
(Bałkany Zachodnie) to perspektywy są odległe i niejasne. Proces terytorialnego poszerzania UE
uległ zatem politycznemu wypaleniu na bazie sukcesu – Unia się powiększyła. Pozostawił jednak
ślady mentalne i prawne w grupie przywódczej czołowych mocarstw unijnych, jak i samych
instytucji wspólnotowych. Była nim wspomniana wiara w rodzącą się mocarstwowość UE oraz
decyzja Paryża z 2005 r. o wprowadzeniu do konstytucji Republiki Francuskiej (art. 88-5)
wymogu ratyfikowania w drodze referendum każdego następnego traktatu akcesyjnego z
państwem, którego ludność przekraczałaby 5% populacji UE83. Francji chodziło o zablokowanie
akcesji muzułmańskiej i potężnej demograficznie Turcji, przy jednoczesnym nieblokowaniu
maleńkiej Chorwacji, na której członkostwie w Unii zależało Niemcom. Przy okazji jednak
zablokowano Ukrainę. W 2008 r. Senat francuski zatwierdził kolejną poprawkę konstytucyjną,
uznając, że reguła ta nie dotyczy krajów, które zaproszono do członkostwa w Unii przed 1
czerwca 2004 r. Tym samym teoretycznie ponownie otwarto drzwi do UE dla Turcji. Dla Ukrainy
pozostają one jednak zamknięte84. Prawdopodobieństwo, iż większość Francuzów opowie się w
referendum za przyjęciem jakiegokolwiek nowego państwa do Unii Europejskiej jest bowiem
bliska zeru. Historia ta warta jest zaś wspomnienia w ramach niniejszych rozważań, gdyż
82
Dokumentacja dotycząca tureckiego procesu akcesyjnego do UE patrz: Turkey – Key Documents,
Enlargement.
European
Commission,
http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/turkey/key_documents_en.htm. Na uwagę zasługuje fakt, że ostatnią poważną decyzję w tym
zakresie Rada Europejska podjęła 18 lutego 2008 r., a Komisja Europejska 5 listopada 2008 r. Po tej dacie
kwestia turecka, jak dotąd, nie stała się już nigdy przedmiotem decyzji na tym szczeblu.
83
Constitution, s. 37. http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/constitution_11-2011.pdf.
84
Ibidem, s.3. Patrz też: France scraps referendum on Turkey's EU bid, EurActiv.com, 25.06.2008,
http://www.euractiv.com/enlargement/france-scraps-referendum-turkeys-news-220068.
31
pokazuje jeden z mechanizmów podejmowania strategicznych decyzji w UE poza jej strukturami
traktatowymi. Demonstruje jednocześnie autentyczność procedur demokratycznych i
poszanowanie woli wyborców w wybranych krajach. Opisana decyzja blokująca poszerzanie UE
podjęta była bowiem bez wątpienia w zgodzie z nastrojami większości Francuzów. Zdolność
przekładania woli swych obywateli na rozstrzygnięcia ogólnounijne posiadają jednak zasadniczo
wyłącznie główne mocarstwa rdzenia kontynentalnego UE – tzn. Niemcy i Francja. Pozostałe
państwa – nawet Wielka Brytania, mogą skutecznie walczyć o uznanie własnej wyjątkowości
(rabat brytyjski85, opting out Wielkiej Brytanii i Irlandii z Schengen86, opting out Wielkiej Brytanii,
Danii i Szwecji z UGW87, opting out Danii z integracji europejskiej w wymiarze militarnym88 itd.),
ale rzadko lub nigdy nie są w stanie dokonać formalnej, czy choćby jak w opisanym wypadku
francuskiego wymogu referendalnego, nieformalnej europeizacji swoich zasad – tzn. zachować
decyzję w swym ręku i zbudować instrument narzucenia innym (skłonienia innych do) jej
przyjęcia.
Pierwotny zamiar przemodelowania natury procesu decyzyjnego UE, rodzący się w latach
2001-2003, był wynikiem woli politycznej obu wspomnianych mocarstw kontynentalnego
rdzenia UE - Francji i Niemiec, wspartych przez inne duże państwa członkowskie. Celem, dla
którego forsowano zmiany, było zaś zachowanie dotychczasowej skali dominacji wiodących
państw „starej” piętnastki w obliczu politycznie nieuchronnej już perspektywy wielkiego
rozszerzenia Unii Europejskiej na wschód. Dotychczasowy wiodący tandem Berlin-Paryż chciał,
85
Szerzej patrz: J. Hofmokl, Polska wobec Rabatu Brytyjskiego i reformy budżetu UE, „Analizy i Opinie”
ISP, nr 20, marzec 2004, s.2-3. Por.: M. Cieślukowski, Czy Wielkiej Brytanii nadal powinien przysługiwać
rabat w obciążeniach na rzecz budżetu Unii Europejskiej?, „Zarządzanie i Finanse”, 2013, vol. 11 nr 2, cz.
3, s.30-41.
86
H. C. Taschner, Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz Traktat o Unii Europejskiej: ramy
prawne, [w:] J. Beczała, op.cit., s.17-19. Patrz też: P. Żurawski vel Grajewski, Liga Narodów…, s.212.
87
Szerzej patrz: D. Naurin, R. Lindhal, op.cit., s.2. Patrz też: Protokół nr 15 w sprawie niektórych
postanowień dotyczących Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Protokół nr 16 w
sprawie niektórych postanowień dotyczących Danii, i Protokół nr 17 w sprawie Danii, Traktat o Unii
Europejskiej. Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej, (2010/C 83/01), DzU.UE, 30.3.2010, PL, s.284-288.
88
Danish and European Security. Summary, [w:] S. van Hoonacker (red.), Common Foreign and Security
Policy and the 1996 IGC: Positions of Main Actors, Collooquium: The European Union’s Common Foreign
and Security Policy. The Challenges of the Future, EIPA Maastricht 19-20 October 1995, s.26-27. Patrz też:
B. Przybylska-Maszner, Rada Europejska…, s.158-159.
32
by jego wpływ polityczny pozostał w istocie bez zmian, innymi słowy by 2:15 = 2:2789. Skutkiem
próby realizacji tego celu było nie tylko szybkie odejście od zasad szczegółowych dystrybucji siły
politycznej (głosów w Radzie UE) między państwa członkowskie, dopiero co przyjętych przez
Radę Europejską w Nicei (ostatnim traktacie hołdującym zasadzie przeszacowania małych
państw członkowskich UE w stopniu zapewniającym im realny wpływ na procesy decyzyjne), ale
i próba zmiany reguł gry, poprzez ich głęboką modyfikację w ramach projektu Traktatu
konstytucyjnego90. Cel ten nie został osiągnięty wskutek niemożności jego otwartego głoszenia,
a zatem wskutek niezrozumienia istoty prowadzonej gry przez wyborców francuskich, którym jej
nie objaśniono i którzy, skutkiem tego, projekt ów odrzucili w referendum (29 V 2005)91.
Sprzeciw Holendrów (1 VI 2005)92 miał znaczenie, ale gdyby był samotny, zapewne nie zostałby
uwzględniony).
Powtórzenie rozgrywki w ramach negocjacji na temat traktatu lizbońskiego dało tym
razem wynik zasadniczo po myśli mocarstw. System decyzyjny w Radzie Unii Europejskiej został
zmieniony zgodnie z projektem zawartym w traktacie konstytucyjnym. Odłożono jedynie w
czasie jego wejście w życie. Teoretycznie następuje ono dopiero obecnie, a w praktyce, jako
procedura bezwzględnie obowiązująca, zacznie funkcjonować aż w roku 2017. Z powodu braku
doświadczeń praktycznych nie jesteśmy zatem jeszcze w stanie ocenić wpływu tych nowych
regulacji na funkcjonowanie systemu władzy politycznej w Unii Europejskiej. Możemy jednak
stwierdzić, iż nastąpiło odejście od reguł, które obowiązywały od lat 1950-tych – tzn. od
89
P. Żurawski vel Grajewski, Ewolucja Unii Europejskiej w warunkach kryzysu…, s.70-73.
O naturze gry prowadzonej na rzecz zastąpienia systemu decyzyjnego UE ustalonego w ramach
traktatu nicejskiego systemem zapisanym w traktacie konstytucyjnym, stosowanych argumentach, ich
wartości merytorycznej i skutkach proponowanych zmian patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Nicejska
równowaga, „Polska w Europie”, nr 1(45) 2004, s.23-41. Por.: W. Słomczyński, K. Życzkowski, Kompromis
Jagielloński – system głosowania dla Rady UE, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 2(18)/2007,
s.15-32 oraz T. Sozański, Nowa analiza systemów głosowania w Radzie UE, „Międzynarodowy Przegląd
Polityczny”, nr 2(18)/2007, s.34-52. Patrz też: J. Kranz, Podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną
w Radzie, [w:] J. Barcz (red.), Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, Warszawa
2008, s.159.
91
Szerzej patrz: E. Jáuregui (red.), The Ratification Process in France, The Constitution. The European
Union
Constitution,
Universidad
de
Zaragoza,
http://www.unizar.es/euroconstitucion/Treaties/Treaty_Const_Rat_France.htm.
92
Szerzej patrz: E. Jáuregui (red.), The Ratification Process in the Netherlands, The Constitution. The
European
Union
Constitution,
Universidad
de
Zaragoza,
http://www.unizar.es/euroconstitucion/Treaties/Treaty_Const_Rat_netherlands.htm.
90
33
wspomnianej wyżej, zachowanej jeszcze w Nicei, zasady przeszacowania państw małych w
procesie decyzyjnym. Twórcy traktatu lizbońskiego zadali tym samym silny cios w poczucie
współdecydowania wszystkich krajów Unii Europejskiej.
Zmiana zasad dotyczących systemu podejmowania decyzji w Radzie UE, zapisana w
traktacie lizbońskim, pozostawała zatem, jak dotąd, jedynie zapowiedzią podstawy prawnej
dystrybucji siły między poszczególne państwa członkowskie Unii. Sam traktat w pozostałych
swych regulacjach wszedł jednak w życie 1 grudnia 2009 r., zmieniając formalną strukturę
instytucji unijnych. Najsilniej uwidocznione to zostało poprzez wspomniane wyżej powołanie do
życia funkcji stałego przewodniczącego Rady Europejskiej i fuzję stanowisk Komisarza UE ds.
stosunków zewnętrznych i polityki sąsiedztwa z dawnym wysokim przedstawicielem ds.
Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE, który przejął funkcję tego pierwszego i
prezydowanie w Radzie UE, obradującej w składzie szefów MSZ. Prezydencja unijna zyskała
charakter hybrydowy93 – stały w wymiarze Rady Europejskiej i Rady UE ds. Zagranicznych i
rotacyjny w pozostałych formacjach Rady UE. Posunięcia te w wydatny sposób zredukowały
znaczenie prezydencji, a tym samym i wpływ państw narodowych na politykę unijną. Dotąd był
on wprawdzie silnie niestabilny, falujący, albowiem ograniczony do ich półrocznej
prezydencjalnej kadencji. Poprzez odebranie im przewodzenia w Radzie Europejskiej i w Radzie
UE ds. Zagranicznych instrument ten został jednak w ogóle zlikwidowany. Możliwości
oddziaływania na politykę unijną, które poprzednio znajdowały się w rękach państw
sprawujących prezydencję, jak np. kształtowanie priorytetów polityki zagranicznej Unii, czy
motywowanego politycznie porządku obrad jej instytucji i organów zwierzchnich, zostały mocno
ograniczone, bądź wręcz zupełnie zanikły. Zamarł ożywczy impuls polityczny, mający uprzednio
swe źródło w interesach narodowych państw sprawujących przewodnictwo w instytucjach
unijnych.
Jak wskazano wyżej, reformy uderzyły także w pozycję Przewodniczącego Komisji
Europejskiej. Został on osłabiony wskutek dodania mu dwóch wspomnianych wysokich
93
Szerzej rozważania na temat hybrydowej natury prezydencji patrz: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane
aspekty prawne…, s.98-143. Por.: analiza problemu w kontekście prezydencji Polski z 2011 r. Z. Czachór,
Nowe ramy instytucjonalne Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe”, nr 1(LXV), styczeń-marzec
2012, s.7-28.
34
urzędników. W pierwotnej wersji mieli oni nosić jeszcze bardziej szumne tytuły - ministra spraw
zagranicznych oraz prezydenta Unii Europejskiej. Zrezygnowano z tego po fiasku referendum na
temat traktatu konstytucyjnego, by nie wzbudzać oskarżeń o sięganie przez UE po atrybuty
państwa. Nie w nazwach kryje się jednak realne znaczenie dokonanej zmiany. Przyjęcie
skromniejszej tytulatury obu urzędników nie uchyla wniosku, iż utworzenie powierzonych im
stanowisk zredukowało znaczenie Przewodniczącego Komisji Europejskiej – przestał on być
jedynym, a stał się zaledwie jednym z trzech stałych najwyższych funkcjonariuszy UE. Tym
samym jego pozycja jako partnera do rozmów z kanclerzem Niemiec czy z prezydentem Francji,
jest słabsza niż była poprzednio. Staranne dbanie Niemiec i Francji o to, by w kolejnej już
kadencji obie funkcje powierzać politykom słabym – tzn. pozbawionym zaplecza (Herman van
Rompuy i Catherin Ashton / Donald Tusk i Federica Mogherini), zdolnym (być może?) do
administrowania powierzonymi im strukturami, ale nie do samodzielnej gry politycznej94,
dodatkowo potwierdza wniosek, dotyczący realnego celu politycznego tej decyzji, jakim było
wzmocnienie wpływu mocarstw rdzenia UE na proces funkcjonowania jej instytucji centralnych.
Nastąpiła zatem (wbrew propagandowym hasłom o pogłębieniu integracji europejskiej)
redukcja znaczenia instytucji wspólnotowych na rzecz wzrostu wpływów Berlina i Paryża, a w
związku ze słabnięciem pozycji Francji, de facto na rzecz dominacji RFN.
Znaczące ograniczenie roli instytucji wspólnotowych ma bardzo negatywny wpływ na
możliwość kształtowania polityki unijnej, choćby regionalnej, przez państwa członkowskie nie
będące mocarstwami. W okresie prezydencji Polski to nie minister Radosław Sikorski
przewodniczył Radzie UE w formacie ministrów spraw zagranicznych i nie premier Donald Tusk
przewodniczył Radzie Europejskiej, tylko odpowiednio Catherine Ashton i Herman Van Rompuy.
To ma znaczenie nie tylko prestiżowe i ozdobne. Politykę śródziemnomorską UE, tzw. proces
barceloński, stworzyła prezydencja hiszpańska w 1995 roku95. Wymiar północny UE w roku 1997
94
L. Redei, Weak and Weaker. Why Europe’s Newest LeadersWill Be a Disaster, “Foreign Affairs”
September 4, 2014, http://www.foreignaffairs.com/articles/141953/lorinc-redei/weak-and-weaker.
95
O Konferencji barcelońskiej, procesie barcelońskim i polityce śródziemnomorskiej UE szerzej patrz: G.
Bernatowicz, Polityka śródziemnomorska Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe”, nr 4 (XLVIII),
październik–grudzień 1995, s.63–80 oraz P. Żurawski vel Grajewski, Wspólna Polityka Zagraniczna i
Bezpieczeństwa Unii Europejskiej - aspekt bałtycki i śródziemnomorski, Łódź 1998, s.115-118. Por.:
Partenariat Euro-Méditerranéen, Declaration de Barcelone adoptée lors de la Conférence euroméditerranéen (27-28 Novembre 1995), s.1-8.
35
wypromowała Finlandia, a rozwinęła w 2000 roku Szwecja96. Główne porozumienia na kierunku
wschodnim, rosyjskim, były przyjmowane podczas prezydencji niemieckiej w roku 1994 i
powtórnie w 199997. To nie jest przypadek, że Finowie wypromowali kierunek północny,
Hiszpanie – śródziemnomorski, a Niemcy – wschodni, za prezydencji francuskiej zaś – ostatniej
tego typu – powstała Unia na rzecz regionu Morza Śródziemnego98. Te przykłady pokazują
znaczenie prezydencji w dawnym systemie. Jego zmiana spowodowała podniesienie znaczenia
politycznego mocarstw jako podmiotów rozstrzygających o polityce unijnej i redukcję zdolności
inicjowania nowych projektów unijnych przez mniejsze kraje. Występowanie z nimi w
warunkach nowych – ograniczonych kompetencji prezydencji, stało się znacznie trudniejsze lub
niemożliwe. Jest symptomatyczne, że po wejściu w życie traktatu lizbońskiego żadna tego typu
inicjatywa już nie powstała.
Zasadnicza zmiana układu sił w Unii Europejskiej, która następuje od 2007 r., nie jest
jednak wynikiem zmian prawnych ram jej funkcjonowania, lecz skutkiem kryzysu finansów
licznych państw strefy euro. To on nasilił postępujący od 1991 r. wzrost roli Niemiec i spadek
znaczenia Francji, wywołał zaś narastanie eurosceptycyzmu w wielu krajach członkowskich i
zanik w licznych środowiskach społecznej woli kontynuacji procesu integracji. Towarzyszy temu
niechęć do Niemiec (szczególnie w państwach dotkniętych kryzysem finansowym), niespotykana
wcześniej w tej skali od 1945 r.99, przenoszenie procesów integracyjnych poza traktatowe
96
Szerzej o Wymiarze Północnym UE patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Polityka Unii Europejskiej wobec
Rosji a interesy Polski 1991-2004, Kraków 2008, s. 592-631 oraz A. Mazur-Barańska, „Wymiar północny“
Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe”, nr 2 (LIII), 2000, s.103-116. Patrz też: T. Ciszak, Fińska
inicjatywa wymiaru północnego UE, „Biuletyn Analiz UKIE”, wrzesień 1999, s.5-10. Por: A. Haglund, The
‘Northern Dimension’ North-Western Russia in focus, [w:] Perspectives on EU-Russia Relations, ed. by D.
Johnson and P. Robinson, London, New York 2006, s.87-102 oraz T. Forsberg, Soft means to hard
security: Finland and the Northern Dimension of the European Union, [w:] Regional Dimension of Security
in Border Areas of Northern and Eastern Europe, ed. by P. Joenniemi i J. Viktorova, Tartu 2001, s.91-105.
97
P. Żurawski vel Grajewski, Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji…, s.41-60 i 101-164.
98
Szerzej patrz: Barcelona Process: Union for the Mediterranean, Communication from the Commission
to the European Parliament and the Council Brussels, 20/05/08 COM(2008) 319 (Final), s.1-13.
99
P. Rożyński, Długi zabierają suwerenność, „PlusMinus”, nr 43(1026), „Rzeczpospolita”, nr 252(9372),
27-28 października 2012, s.P6-P7. Symbolika nazistowska stała się stałym elementem krytyki Niemiec w
Grecji. Flagi ze swastyką przywitały Merkel w Atenach. „Nie dla IV Rzeszy!”, Wiadomości, „Gazeta.pl”,
09.10.2012,
http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114881,12639008,Flagi_ze_swastyka_przywitaly_Merkel_w_
36
struktury UE lub do ciał nieformalnych (Eurogrupa, Rada Zarządzająca/Rada Dyrektorów
Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego100, pakt fiskalny, grupa frankfurcka, organy państwa
niemieckiego) oraz teatralizacja procedur wspólnotowych w ciałach traktatowych Unii101 i
procedur demokratycznych w dotkniętych kryzysem państwach peryferyjnych strefy euro102.
Twórcą nieoficjalnej doktryny ignorowania procedur demokratycznych w państwach obrzeża
strefy euro był minister finansów Niemiec Wolfgang Schäuble, który publicznie stwierdził, że
Grecja będzie musiała przyjąć narzucony jej przez instytucje UGW plan oszczędnościowy, bez
względu na to jaki będzie miała rząd i co powiedzą jej obywatele w referendum103. Demokracja
dobrze funkcjonuje natomiast w krajach rdzenia Unii Europejskiej - w bogatych krajach strefy
Atenach___Nie.html. Podobne nastroje uwidoczniły się również w Portugalii: Merkel persona non grata,
„Rzeczpospolita”, 7.11.2012, http://www.rp.pl/artykul/665682,949695-Merkel--persona-non-grata.html
oraz Protesty Portugalczyków podczas wizyty Merkel, „Rzeczpospolita”, 12.11.2012,
http://www.rp.pl/artykul/951137.html. Patrz też: Merkel persona non grata w Portugalii. „Orędowniczka
doktryny,
która
rujnuje
Europę”,
Wiadomości,
„Gazeta.pl”,
7.11.2012,
http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114871,12814318,Merkel_persona_non_grata_w_Portugalii
___Oredowniczka.html oraz M. Zatyka, Portugalia. Chaos komunikacyjny i protesty podczas wizyty
Merkel,
„Gazeta
Wyborcza”,
12.11.2012,
http://wyborcza.pl/1,91446,12843646,Portugalia_Chaos_komunikacyjny_i_protesty_podczas.html.
100
Szerzej o Radzie Zarządzającej EMS patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Ewolucja Unii Europejskiej w
warunkach kryzysu…, s.76-77.
101
Przykładem tego zjawiska może być Rada Europejska w Brukseli z 22 maja 2013 r. Założywszy, że głos
zabrali jedynie przewodniczący delegacji – czyli szefowie rządów i głowy 27 państw członkowskich UE
oraz najwyżsi urzędnicy wspólnotowi, otrzymujemy minimum 32 osoby. Przedmiotem obrad były
podatki, polityka energetyczna UE i stan prac na pogłębieniem Unii Gospodarczej i Walutowej. Szczyt
zaczął się o 13.00 skończył zaś o 17.00 konferencją podsumowującą jego wyniki. Trwał zatem ok.
czterech godzin, w tym na obrady poświęcono formalnie ok. 3,5 godz. Odejmując po 10 minut na
otwarcie i 10 na zamknięcie spotkania otrzymamy ok. 190 minut na efektywną prezentację stanowisk
poszczególnych państw i wypracowanie na ich bazie wspólnego stanowiska unijnego. Każdy z
uczestników spotkania miał więc nieco poniżej 6 minut na wystąpienie w imieniu swojego kraju lub
urzędu. Jaką dyskusję na trzy wymienione wyżej tematy można przeprowadzić w takim czasie? Pytania
tego nie uchyla fakt, iż szczyty przygotowywane są przez negocjacje na niższym szczeblu. Rolą
przywódców nie jest wszak bezrefleksyjne zatwierdzanie propozycji podwładnych. Pikanterii całej
sprawie dodaje to, iż szczyt UE trwał tak krótko, gdyż Angela Merkel spieszyła się do Drezna, na
uroczystości jubileuszu 150-lecia istnienia SPD, na które pochodzącą z CDU szefową niemieckiego rządu
zaprosili jej polityczni konkurenci. Feta drezdeńska okazała się dla pani kanclerz politycznie ważniejsza niż
spotkanie Rady Europejskiej. Cała sytuacja była więc nie tylko świadectwem teatralizacji najważniejszego
forum decyzyjnego UE, ale i odzwierciedleniem pozycji Niemiec w tej organizacji. P. Żurawski vel
Grajewski, Arogancja Merkel, „Gazeta Polska Codziennie”, nr 121(520), 27.05.2013, s.10.
102
Przykłady patrz: Idem, Ewolucja Unii Europejskiej w warunkach kryzysu finansów strefy euro - agonia
czy przesilenie?, [w:] J. Kloczkowski, O. Krutílk i A. Wołek (red.), Kryzys Unii Europejskiej. Polska i czeska
perspektywa, OMP Kraków 2013, s.116-117.
103
P. Rożyński, op.cit., s.P6.
37
euro, które nie są dotknięte kryzysem. Następuje tam normalna weryfikacja wyborcza decyzji
elit politycznych, które muszą się liczyć z wyborcami. Różni je to od elit włoskich, greckich,
portugalskich czy hiszpańskich, które znajdują się pod tak silną presją centrum unijnego, że
poddają się niekiedy politycznej pokusie i korzystają z zapewne jedynie krótkoterminowej, ale
realnej zdolności ignorowania woli elektoratu, wobec którego zasłaniają się nakazami unijnej
centrali. W Niemczech, Holandii czy Finlandii takiej możliwości nie ma. Establishment polityczny
państw peryferyjnych płaci zaś za uleganie presji centrum utratą wyborców i groźbą
destabilizacji systemu politycznego przez ruchy typu hiszpańskiego Możemy (Podemos)104 czy
greckiej Partii Komunistycznej105, względnie nacjonalistycznego Złotego Świtu (Chrisi Awgi)106.
Czy Francja rozczarowana niespełnianiem przez Françoisa Hollande’a jego populistycznych
obietnic wyborczych wkroczy na tę drogę, pokaże przyszłość. Wynik wyborczy radykalnego
Frontu Narodowego Marii Le Pen, uzyskany w wyborach do Parlamentu Europejskiego107,
wskazuje, że scenariusza takiego nie można już wykluczyć.
Przyczyną opisanej sytuacji jest kryzys finansów licznej grupy państw strefy euro. Jego
korzenie tkwią w samej koncepcji wspólnej waluty, której wprowadzenie w życie zatarło różnice
w uwidacznianiu stanów oraz konkurencyjności słabych i silnych gospodarek. W efekcie
doprowadziło to nadmiernego wzrostu siły nabywczej krajów południa, dysponujących silniejszą
walutą niż wynikałoby to ze stanu ich gospodarek. Skutkiem tego jest ich zadłużanie się i wzrost
104
Program tej partii patrz: Podemos. Documento final del programa colaborativo, ss.36,
http://podemos.info/wordpress/wp-content/uploads/2014/05/Programa-Podemos.pdf.
105
M. Płociński, Czerwieniejące Cyklady, „Rzeczpospolita”, nr 151(9271) „PlusMinus”, nr 26(1009), 30
czerwca 2012, s.P6.
106
I. Janke, Międzynarodówka antyunijna, „PlusMinus”, nr 47(1030), „Rzeczpospolita”, nr 275(9395), 2425 listopada 2012, s.P4-P5.
107
Francja: Zwycięstwo antyunijnego Frontu Narodowego w wyborach do PE, AB, PAP Gazeta.pl, 201405-25,
http://m.wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,117915,16032431,Francja__Zwyciestwo_antyunijnego_Fr
ontu_Narodowego.html. Por.: Y. Thompson, P. Godon, Européennes: revivez la soirée électorale,
francetvinfo,
25.05.2014, http://www.francetvinfo.fr/elections/europeennes/en-direct-live-leselections-europeennes-actualites-et-resultats-25-mai-2014_607373.html.
38
bezrobocia przy jednoczesnym wzroście eksportu towarów i usług z państw rdzenia UE, co
najwyraźniej możemy obserwować na przykładzie gospodarki niemieckiej108.
Zaistniała sytuacja powoduje narastającą presję na struktury władzy politycznej w UE, tak
traktatowe, jak i pozatraktatowe - formalne i nieformalne. Ostry kurs oszczędnościowy
forsowany przez Niemcy jest bowiem trudny politycznie do zaakceptowania przez kraje
dotknięte kryzysem. Niemcy są eksporterem wysokoprzetworzonych produktów i myśli
technicznej. Sytuacja, w której euro jest przeszacowane w stosunku do dolara czy jena,
powoduje zyski dla gospodarki niemieckiej, a straty dla mniej skomplikowanych, jeśli chodzi o
strukturę eksportu, słabszych gospodarek państw południowych. Gospodarka niemiecka rośnie,
a w państwach południa, mimo oszczędności, nie zostały zahamowane procesy zadłużania i
wzrostu bezrobocia. Nie ma oznak ich uzdrawiania, leczone są objawy choroby, a nie jej
przyczyny. W tej sytuacji forsowanie kolejnych projektów sanacji finansowej krajów
pogrążonych w kryzysie musi spełniać kilka podstawowych warunków:
1. Odpowiadać interesom ekonomicznym głównych fundatorów wsparcia finansowego
dla zadłużonych państw strefy euro – tzn. przede wszystkim interesom Niemiec.
2. Spełniać warunki politycznej akceptowalności przyjętych rozwiązań przez elektoraty
państw rdzenia UE – głównie Niemiec i Francji.
3. Być możliwym do ujęcia w normy prawne i narzucenia krajom adresatom w
kostiumie procesu integracji europejskiej czy to ogólnounijnej (rozwiązania
pozostające w ramach acquis communautaire – co jest scenariuszem preferowanym)
czy choćby jej „awangardy” – „twardego rdzenia” – „wzmocnionej współpracy”
wybranej grupy państw (tzn. rozwiązań poza wspólnotowych – np. paktu fiskalnego –
co jest scenariuszem akceptowalnym, ale awaryjnym).
4. Być możliwym do politycznego przeprowadzenia w stosunku do państw i
społeczeństw
krajów
zadłużonych,
zmuszanych
do
rygorystycznej
polityki
oszczędności budżetowych – tzn. nie prowokować w nich rewolucji.
108
K. Popławski, Niemieckie nadwyżki wciąż problemem dla strefy euro i dla świata, „BESTOSW”, nr
37(280), 20.11.2013, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2013-11-20/niemieckie-nadwyzkiwciaz-problemem-dla-strefy-euro-i-dla-swiata.
39
Trzy pierwsze warunki maja charakter fundamentalny. Ich niespełnienie wiedzie do klęski
projektu – tzn. do jego natychmiastowego odrzucenia. Stąd potrzeba ich zaspokojenia skutkuje
wytwarzaniem pozatraktatowych i nieformalnych ośrodków władzy politycznej w UE, a raczej de
facto poza nią (tzn. poza jej traktatową struktura instytucjonalną), byleby tylko ośrodki takie
były zdolne do podejmowania i forsowania oczekiwanych decyzji. Warunek czwarty jak dotąd
jest lekceważony. Czasowo jest to politycznie wykonalne, ale prowadzi do narastającej groźby
załamania się całego projektu integracyjnego wskutek buntu marginalizowanych społeczeństw
państw
peryferyjnych,
usuniętych
poza
obszar
demokratycznie
mandatowanych
i
weryfikowanych decyzji.
Pozatraktatowe i nieformalne centra decyzyjne
Doświadczenie fiaska procesu ratyfikacji traktatu konstytucyjnego UE spowodowało ucieczkę elit
unijnych od powiązań procesu decyzyjnego z demokratycznymi procesami wyborczymi i od
ratyfikowania kolejnych projektów pogłębienia integracji europejskiej w drodze decyzji
wyborców, innymi słowy ucieczkę od demokracji. Zjawisko to szczególnie nasiliło się w okresie
kryzysu finansów strefy euro109. Doprowadziło to do wyłonienia się szeregu mniej czy bardziej
formalnych ośrodków woli politycznej – gremiów, w ramach których podejmowano decyzje
ważące na dalszych losach Unii Europejskiej i/lub jej krajów członkowskich. Część z owych
centrów została publicznie uznana inne nie, ale ich cechą wspólną jest brak umocowania
traktatowego w ramach konstrukcji prawnej Unii Europejskiej. Nie jest to wprawdzie zjawisko
nowe – przez długi czas tego typu ciałem była wszak również Rada Europejska pozostająca poza
konstrukcja prawną Wspólnot, a działająca jedynie na zasadzie uzgodnionego obyczaju
politycznego110, nigdy nie przyjmowało ono jednak takich rozmiarów i nie było tak różnorodne i
nie groziło teatralizacją formalnych struktur decyzyjnych UE. Zjawisko to jest tym groźniejsze, że
poza międzyrządową eurogrupą, pozostałe z owych ciał nie mają nawet takiego jak ona – tzn.
pośredniego mandatu demokratycznego.
109
J. Dempsey, E.U. Elites Keep Power From the People, “The New York Times”, 22 August 2011,
http://www.nytimes.com/2011/08/23/world/europe/23iht-letter23.html?_r=0. Por.: T. G. Grosse, O
polityczności…, s.136.
110
B. Przybylska-Maszner, Rada Europejska…, s.128-154.
40
E u r o g r u p a jest nieformalnym spotkaniem ministrów finansów państw członkowskich
UE, których walutą jest euro. Zwykle każdemu ministrowi towarzyszy jeden urzędnik z jego
ministerstwa w charakterze pomocnika. Spotkania te nie mają ustalonego rytmu, lecz odbywają
się „w miarę potrzeby”. Zapraszany jest też na nie przedstawiciel Komisji Europejskiej –
odpowiedni komisarz i Europejskiego Banku Centralnego – zwykle jego prezes. Na czele
Eurogrupy stoi przewodniczący wybierany zwykłą większością głosów na dwu i pół letnią
kadencję przez wchodzących w jej skład ministrów. Eurogrupa jest zatem de facto
„odchudzonym” ECOFIN-em (tzn. Radą UE w składzie ministrów finansów państw
członkowskich) pozbawionym ministrów z państw spoza strefy euro. Ponieważ jej spotkania
odbywają się zwykle w przeddzień spotkań ECOFIN-u, a zapadłe w ramach Eurogrupy ustalenia
forsowane są potem w skoordynowany sposób przez jej państwa członkowskie na forum Rady
UE, gdzie pozostałe kraje, pozbawione możliwości podobnego typu wcześniejszej koordynacji
swych stanowisk, mają niewielkie szanse skutecznego przeciwstawienia się projektom
wypracowanym w ramach Eurogrupy. Powoduje to daleko posuniętą rytualizację posiedzeń
samego ECOFIN-u, który traci w ten sposób charakter głównego ośrodka decyzyjnego w zakresie
gospodarki i finansów UE, formalnie mu traktatowo przypisany, na rzecz nieformalnej, choć od
czasu wejścia w życie traktatu z Lizbony, umocowanej traktatowo Eurogrupy. Eurogrupa ma
także istotny wymiar międzynarodowy. Jej przedstawiciele biorą bowiem udział w posiedzeniach
państw OECD i G7111.
R a d a Z a r z ą d z a j ą c a (Board of Gouvernors) Europejskiego Mechanizmu Stabilności
(EMS)112 z siedzibą w Luksemburgu, jest organem zwierzchnim tej organizacji międzyrządowej
ulokowanej poza ramami instytucjonalnymi Unii Europejskiej. Zasiadają w niej ministrowie
finansów państw strefy euro – mający głos stanowiący, a w charakterze obserwatorów w jej
obradach mogą uczestniczyć także komisarz Komisji Europejskiej ds. gospodarczych i
walutowych, Prezes Europejskiego Banku Centralnego (EBC) i przewodniczący Eurogrupy (ten
111
A. Nowak-Far, Eurogrupa jako forum podejmowania decyzji w Unii Gospodarczej i Walutowej, „Bank i
Kredyt”, luty 2007, s.21-33. Patrz też: Protokół nr 14 w sprawie Eurogrupy, Traktatu o Unii Europejskiej.
Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
(2010/C 83/01), DzU.UE, 30.3.2010, PL, s.283.
112
O okolicznościach jego powołania i zasadach funkcjonowania patrz: J. Barcz, Traktat z Lizbony.
Wybrane aspekty prawne…, s.60-97. Patrz też: P. Żurawski vel Grajewski, Ewolucja Unii Europejskiej w
warunkach kryzysu…, s.74-77.
41
ostatni jeśli jest jednocześnie przewodniczącym Rady Gubernatorów, lub jednym z nich, co
dotąd było regułą, ma głos stanowiący). Ciało to decyduje o ewentualnym przyznaniu pomocy
finansowej potrzebującemu jej państwu członkowskiemu UGW. Na czele Rady stoi obecny
przewodniczący Eurogrupy Jeroen Dijsselbloem będący też ministrem finansów Holandii113.
(Warto przy tym zauważyć, iż wybór młodego i niedoświadczonego Holendra na tak wysokie
stanowisko nie bez racji tłumaczony jest niemieckim dążeniem do równoważenia Mario
Draghiego – dyrektora EBC – Włocha, z racji swej narodowości odbieranego w Niemczech jako
zbyt mało rygorystycznie nastawiony do kwestii dławienia inflacji południowiec114. Konieczność
prowadzenia twardej polityki antyinflacyjnej jest zaś „kodem genetycznym” niemieckiej polityki
gospodarczej, a to z uwagi na presję wyborczą, wynikającą z pamięci Niemców o hiperinflacji lat
1920-tych115. Przykład ten jest ważnym przyczynkiem do naszego tytułowego tematu, ukazuje
bowiem motywy, także psychospołeczne, ważkich decyzji kształtujących personalny wymiar
władz politycznych UE i rolę w nich Niemiec jako jej nieformalnego hegemona).
Rady Zarządzająca zasadniczo decyduje jednomyślnie. Porozumienie o EMS zawiera
jednak klauzulę dotyczącą sytuacji krytycznych, w których wolno zastosować procedurę
nadzwyczajną. W oparciu o nią Rada może podejmować decyzje kwalifikowaną większością 85%
głosów ważonych. Waga głosu danego państwa jest natomiast proporcjonalna do jego udziału w
kapitale EMS. System ten naturalnie uprzywilejowuje największych udziałowców – Niemcy,
113
Board
of
Gouvernors,
European
Stability
Mechanism,
http://www.esm.europa.eu/about/governance/board-of-governors/index.htm. Por.: M. Kaczor, P.
Tokarski, Trzeba więcej miliardów euro, „Rzeczpospolita”, nr 209(9329), 7 września 2012, s.B11.
114
Judy Dempsey (The Key to Understanding the EU's New Leaders? Check the Flag, “Real Clear World”,
April
25,
2013,
http://www.realclearworld.com/articles/2013/04/25/the_key_to_understanding_the_eus_new_leaders
_check_the_flag_105105.html) zauważa: “The euro crisis has not only led to a renationalization of
policies, it is also reinforcing the national outlook on matters of personnel. Europe was given a first taste
of how much the flag matters these days when the Eurogroup gathering of eurozone finance ministers
needed to elect a new chair. Northern countries, including Germany, were already highly suspicious of
the fact that an Italian, Mario Draghi, leads the European Central Bank. Despite Draghi's solid record,
they instinctively suspect him of being soft on inflation and deficits because of his nationality. Under
these circumstances, the most important quality that the new Eurogroup chief needed was the right
nationality. Under no circumstances could he or she be a Southerner. The group ended up appointing
Jeroen Dijsselbloem, a young and fairly inexperienced finance minister. But Dijsselbloem is Dutch, and
therefore trustworthy from a German perspective.”
115
Szerzej o hiperinflacji w Niemczech w latach 1920. i jej skutkach patrz: T. Kotłowski, Historia Republiki
Weimarskiej 1919-1933, Poznań 2004, s.101-122.
42
Francję i Włochy, gdyż każde z tych państw dysponuje siłą głosu pozwalającą na blokowanie
niekorzystnych dla niego decyzji116. W stosownych proporcjach, liczyć się będą (przynajmniej
jako potencjalni koalicjanci) mniejsze lecz bogate państwa UGW (Austria, Belgia, Finlandia,
Holandia i Luksemburg). Poza leżącą na północno-wschodnich kresach UE Finlandią, pozostałe
kraje stanowią bazę terytorialną spójnego gospodarczo obszaru „małej Europy” – „Europy
Karola Wielkiego”. Peryferyjne i zadłużone kraje południa (poza Włochami) będą miały niewiele
do powiedzenia, a państwa spoza strefy euro w ogóle nie są obecne w całym systemie, który,
przypomnijmy to raz jeszcze, nie ma wspólnotowego charakteru unijnego, lecz międzyrządowy i
funkcjonuje poza instytucjami UE.
Bieżące zarządzanie EMS spoczywa w rękach dyrektora zarządzającego, będącego
równocześnie przewodniczącym R a d y D y r e k t o r ó w EMS (Board of Directors). Funkcję tę
od początku jej istnienia – tzn. od października 2012 r. w ramach pięcioletniej kadencji pełni
Niemiec - Klaus Regling. Rada Dyrektorów złożona jest z dyrektorów i ich zastępców - obu
powoływanych przez poszczególnych członków Rady Zarządzającej – ministrów finansów państw
strefy euro. Prawo do powołania po jednym dyrektorze i po jednym jego zastępcy mają także
wspomniani zasiadający w Radzie Zarządzającej komisarz KE i prezes EBC. Rada Dyrektorów
decyduje zwykle na zasadzie większości kwalifikowanej, z wyjątkiem wypadków określonych
traktatem o EMS117.
G r u p a f r a n k f u r c k a – nieformalne gremium, w którego skład w chwili jego
powstania weszli: kanclerz RFN Angela Merkel, prezydent Francji Nicolas Sarkozy, szef
Eurogrupy Jean-Claude Juncker, prezes Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghi,
Przewodniczący Rady Europejskiej Herman van Rompuy, szefowa MFW Christine Lagarde,
przewodniczący Komisji Europejskiej José Manuel Barroso i komisarz UE ds. gospodarczych i
walutowych Olli Rehn. Ciału temu przypisuje się walny udział w usuwaniu premierów
niepodległych państw – Jeorjosa Papandréu i Silvio Berlusconiego118. Nie słychać szerzej o
116
M. Kaczor, P. Tokarski, op.cit., s.B11.
Board
of
Directors,
European
Stability
Mechanism,
http://www.esm.europa.eu/about/governance/board-of-directors/index.htm. Por.: M. Kaczor, P.
Tokarski, op.cit., s.B11. Szerzej patrz: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s.83-87.
118
F. Nelson, Grupa frankfurcka – europejskie komando, „The Spectator”, 16 listopada 2011, Presseurop,
http://www.presseurop.eu/pl/content/article/1177171-grupa-frankfurcka-europejskie-komando. Por.
117
43
działalności publicznej tego gremium po 2011 r., ale wówczas miała ona charakter interwencji
kryzysowej, nie jest więc wykluczone, że i w przyszłości, gdyby sytuacja w UGW stała się równie
dramatyczna ciało to byłoby aktywowane. Trudno zgadnąć, z uwagi na jego nieformalny
charakter, czy obradowałoby w tym samym składzie o ile nie osobowym (z uwagi na zmiany
personalne na szczytach władzy we Francji, w Radzie Europejskiej, Komisji Europejskiej, czy w
Eurogrupie) to przynajmniej co do funkcji i stanowisk jego członków.
Krach niemiecko-francuskiego zbalansowanego partnerstwa
Istotą natury politycznej całej konstrukcji Wspólnot Europejskich, aż do lat 1985-1991
(tzn. okresu Gorbaczowowskiej pierestrojki) było utrzymujące się zagrożenie sowieckie,
determinujące amerykańską dominację w dziedzinie bezpieczeństwa, a tym samym, od czasu
załamania się koncepcji EWO (1954)119, brak poważniejszych ambicji jego autonomizacji w
wymiarze europejskim.
Niemcy wraz z Francją były od początku integracji europejskiej słusznie określane
mianem jej motoru. Cechą konstytutywną owego procesu była przy tym względna równowaga
francusko-niemiecka ze wskazaniem na Francję (kraj odmiennie niż Niemcy -nieposiadający
garbu odpowiedzialności za II wojnę światową, mocarstwo jądrowe, stały członek Rady
Bezpieczeństwa ONZ). Równowaga ta zburzona została wskutek zjednoczenia Niemiec w 1990 r.
Odtąd przewaga gospodarcza i demograficzna, a w ślad za nimi i polityczna RFN nad Francją
stała się bezapelacyjna. Pierwszy przejaw jej narastania miał miejsce w 23 grudnia 1991, kiedy
Niemcy wyszły przed szereg, uznając samodzielnie - wbrew ustaleniom wspólnotowym
Chorwację i Słowenię120. W 1994 r. zakamuflowanym, ale niedwuznacznym szantażem wymusiły
wersjęangielską: F. Nelson, Europe’s hit squaw, “The Spectator”, 16 November 2011,
http://www.spectator.co.uk/features/7378428/europes-hit-squad/ oraz Grupa Frankfurcka, Ósemka
trzymająca
władzę,
„El
Mundo”
10
listopada
2011,
Presseurop,
http://www.presseurop.eu/pl/content/news-brief/1155751-osemka-trzymajaca-wladze. Patrz też: F.
Schirrmacher, Democracy has junk status, “Frankfurter Allgemeine Zeitung”, 2 November 2011,
http://www.voxeurop.eu/en/content/article/1128541-democracy-has-junk-status.
119
O EWO (Europejskiej Wspólnocie Obronnej) szerzej patrz: W. Bokajło, op.cit., 96-197. Por.: C. Zorgbibe, Histoire de
la construction européenne, Paris 1993, s.27-32; J.W.Young, Britain and European Unity 1945-1992, Hong Kong 1993, s.35-43; J. Krasuski, Historia RFN…, s.180-184,
186-189, 218-234, 242-249, 255-259, 265-267.
120
Por.: C. J. Smith, Creating the EU’s CFSP – The Balkans Conflict and the Debate over Federalism, [w:]
“Changing European Security Landscape” pod red. Clive Archera i Olli-Pekka Jalonena, Tampere 1995,
44
też zgodę Francji na rozszerzenie UE na kraje Europy Środkowej121. Na rzecz wzrostu pozycji
politycznej Berlina i spadku znaczenia Paryża działa także upływ czasu od zakończenia II wojny
światowej. Pamięć odmiennej początkowej pozycji polityczno-moralnej obu państw, tak istotnej
u zarania procesu integracji, kiedy to obciążone zbrodniami nazizmu Niemcy potrzebowały od
Francji „świadectwa moralności” i godziły się na jej polityczny prymat w zamian za uznanie
własnej „normalności” i suwerenności122, stała się odległym wspomnieniem, nie wpływającym
na bieżący ranking prestiżu i potęgi unijnych mocarstw. Jednocześnie o ile republika bońska –
tzn. „stara” RFN - była ostoją antlantyzmu, a współpraca z USA, mimo rozmaitych zawirowań,
wynikających z ugodowości jej zimnowojennej Ostpolitik i pacyfizmu społeczeństwa123, była
fundamentem jej polityki zagranicznej, o tyle republika berlińska (RFN po zjednoczeniu Niemiec)
niezagrożona przez Moskwę, nie widzi powodu by akceptować dominację Waszyngtonu w
Europie.
Rozszerzenie UE na wschód w latach 2004-2007 i 2013 dodatkowo zachwiało tradycyjną
równowagą całej konstrukcji. Do UE weszły państwa mające w chwili akcesji zdecydowanie
proamerykańską orientację polityczną, której alternatywą było – jak wykazał to przykład Polski
s.57. Por.: P. Garde, Vie et mort de la Yougoslavie, Saint-Amand-Montrond 1999, s.324 oraz R. H. Ullman,
Wojny w Jugosławii a system międzynarodowy po zimnej wojnie, [w:] „Bezpieczeństwo międzynarodowe
u schyłku XX wieku”, pod red. D. B. Bobrowa, E. Haliżaka i R. Zięby, Warszawa 1997, s.414. Patrz też: P.
Żurawski vel Grajewski, Upokorzona Europa. Unia Europejska wobec konfliktów bałkańskich w latach
1991-1999, [w:] A. Magdziak-Miszewska (red.), Świat po Kosowie, Warszawa 2000, s.70-73 oraz K.
Malinowski, Przemiany niemieckiej polityki bezpieczeństwa 1990-2005, Poznań 2009, s.311-315 i P.
Sokołowska, Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa RFN wobec państw obszaru byłej Jugosławii w latach
1990-2005, Toruń2010, s.59-89.
121
Grupa parlamentarna CDU/CSU wydała 1 września 1994 r. dokument programowy, w którym
ostrzegano, iż jeśli integracja Europy Zachodniej nie doprowadzi do likwidacji szarej strefy
bezpieczeństwa w Europie Środkowej „Niemcy, w celu zapewnienia sobie bezpieczeństwa, mogłyby być
skłonne lub zmuszone do samodzielnego, za pomocą tradycyjnych środków, ustanowienia stabilności w
Europie Wschodniej, co przekraczałoby w znacznym stopniu ich siły i prowadziło do erozji jedności
wewnątrz Unii Europejskiej, tym bardziej, że wspomnienia z przeszłości, gdy polityka wschodnia
oznaczała dla Niemiec przede wszystkim współpracę z Rosją na niekorzyść krajów będących pomiędzy
tymi państwami, są ciągle powszechnie obecne”. - cyt. za P. Soloch, Polska wobec idei Wspólnej Obrony
Europejskiej, „Biuletyn Programowy Grupy Windsor”, nr 4 (10), maj 1996, s.3
122
O pozycji Niemiec u zarania integracji europejskiej szerzej patrz: W. Bokajło, Koncepcja Europy
Konrada Adenauera i jej realizacja w praktyce politycznej w latach 1945-1954, Wrocław 1995, s45-56 i
86-88. O stanowisku Francji patrz: S. Parzymies, Przyjaźń z rozsądku – Francja i Niemcy w nowej Europie,
Warszawa 1994, s.11-54.
123
Szerzej patrz: J. Krasuski, Historia RFN…, s.520-592, 649-664.
45
po 2007 r.124, wejście w orbitę wpływów niemieckich. Żaden z tych wariantów rozwoju sytuacji
nie mógł budzić entuzjazmu w Paryżu. W latach 2003-2007 tandem niemiecko-francuski okazał
się nieskuteczny w roli przywódcy Unii Europejskiej, poddanej z jednej strony ciśnieniu
amerykańskiej wojny z terroryzmem, z drugiej zaś środkowoeuropejskiego dążenia do drugiej
fali poszerzenia NATO na wschód, którego dokonanie zależało przede wszystkim od
Waszyngtonu. Nieskuteczność Berlina i Paryża w roli liderów europejskości skutkowała
dywagacjami na temat formuły poszerzenia nieformalnego „dyrektoriatu” europejskiego125
zakończonymi dopiero wskutek kryzysu strefy euro marginalizującego Włochy i Hiszpanię oraz
skutkującego narastającym dystansowaniem się Wielkiej Brytanii od pomysłów pogłębiania
integracji europejskiej. Dyrektoriat wzmacniający tandem niemiecko-francuski nie powstał
zatem i nie powstanie z powodu braku chętnych (Wielka Brytania) i zdolnych (Włochy,
Hiszpania, Polska) do sprawowania unijnego przywództwa. Sam tandem zaś, pozbawiony
wewnętrznej równowagi, coraz bardzie przesuwającej się na korzyść Niemiec także nie
przetrwał w dawnej formie.
Okres po 2011 r. do wcześniejszych zmian dorzucił załamanie się polityki unijnej wobec
państw południowych i wschodnich wybrzeży Morza Śródziemnego (rewolucje arabskie126).
Latem 2013 r. rozpoczął się kryzys w stosunkach Brukseli z Moskwą, który w marcu 2014 r.
(rosyjska inwazja na Krym127) doprowadził do spektakularnej klęski unijnej polityki partnerstwa z
Rosją, ujętej w ramy traktatowe w latach 1994-1998128, a pogłębionej i promowanej
instytucjonalnie od 1999 r. przez Niemcy Francję i Włochy129.
124
P. Żurawski vel Grajewski, Polska wobec przywództwa Niemiec…, s. 111-135.
A.-M. Le Gloannec, Czy duet Paryż-Berlin ma przyszłość?, „Polski Przegląd Dyplomatyczny”, nr 5(39)
wrzesień-październik 2007, s.27-36.
126
Szerzej o samych rewolucjach arabskich patrz: A. Dzisiów-Szuszczykiewicz, „Arabska wiosna” –
przyczyny, przebieg i prognozy, „Bezpieczeństwo Narodowe”, nr II-2011/18, s.41-56. Patrz też: S.
Parzymies, Arabska wiosna – dwa lata później, „Sprawy Międzynarodowe”, R. LXVI, nr 1/2013, s. 63-92.
127
J. Daraczewska, Anatomia rosyjskiej wojny informacyjnej. Operacja krymska - studium przypadku,
„Punkt Widzenia” OSW, 22.05.2014, ss.36.
128
P. Żurawski vel Grajewski, Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji…, s.41-59.
129
Ibidem, s.101-328. O szoku, ale i bezradności jaką rosyjska agresja wywołała w Niemczech patrz: A.
Kwiatkowska-Dróżdż, K. Popławski, K. Frymark, Niemcy wobec konfliktu rosyjsko-ukraińskiego – szok i
niedowierzanie, „Komentarze OSW”, 3.04.2014, ss.7.
125
46
Na zmiany natury geopolitycznej nałożył się kryzys strefy euro i wynikająca zeń
dominacja głównego stabilizatora finansowego tej konstrukcji – czyli Niemiec. Ilustracją tego
procesu jest zarówno rola Bundestagu i Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN w
Karlsruhe w zatwierdzeniu tak traktatu lizbońskiego130 jak i paktu fiskalnego131 oraz
oddziaływanie kalendarza wyborczego Niemiec na tempo wdrażania reform systemu nadzoru
bankowego w strefie eurolandu132.
Kryzys w strefie euro przyspieszył zmiany w systemie podejmowania decyzji w UE a także
podważył fundamenty demokracji w krajach najsilniej nim dotkniętych. Centrum UE z Niemcami
na czele podjęło działania zmierzające do usunięcia kwestii kształtu budżetów narodowych spod
kontroli parlamentów, czyli reprezentantów wyborców – obywateli państw członkowskich i
powierzenia jej wyspecjalizowanym instytucjom unijnym, pozbawionym demokratycznego
mandatu. 18 października 2012 r. kanclerz Angela Merkel, omawiając na forum Bundestagu
główne założenia proponowanej przez nią polityki stabilizacji strefy euro, zaproponowała
poszerzenie kompetencji komisarza UE ds. gospodarczych i walutowych, o możliwość ingerencji
w budżety narodowe aż po prawo ich wetowania włącznie133! Na szczebel unijny miałyby być
przeniesione decyzje dotyczące wytycznych dla rządów narodowych w zakresie: poziomu
zadłużenia, wieku emerytalnego, deregulacji rynku pracy, systemu świadczeń społecznych i
opieki zdrowotnej, płac w sektorze publicznym, udziału płac w PKB, podatków od
130
Niemcy: traktat lizboński zgodny z konstytucją, ale jeszcze nie można go ratyfikować, 30.06.2009,
http://wyborcza.pl/1,86733,6773131,Niemcy__traktat_lizbonski_zgodny_z_konstytucja__ale.html.
Szerzej patrz: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s.383-423. Por.: J. Kranz, Deficyt
demokracji…, s.18-21,
131
Szerzej o decyzji Trybunału z Karlsruhe patrz: K. Frymark, Niemcy mogą ratyfikować EMS i pakt
fiskalny, „BESTOSW”, nr 29(230), 12.09.2012, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2012-0912/niemcy-moga-ratyfikowac-ems-i-pakt-fiskalny. Patrz też: P. Żurawski vel Grajewski, Tak z
zastrzeżeniami, „Gazeta Polska Codziennie”, nr 216(311), 15-16.09.2012, s.10.
132
133
K. Popławski, Niemcy: Kanclerz Merkel przedstawiła swoją wizję reform strefy euro, „BESTOSW”, nr
35(236), 24.10.2012, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2012-10-24/niemcy-kanclerz-merkelprzedstawila-swoja-wizje-reform-strefy-euro. Por.: P. Rożyński, op.cit., s.P6-P7.
47
przedsiębiorstw itd134. Od końca 2013 r. nadzorem unijnym objęty został także system bankowy
w strefie euro135.
Unia Europejska cierpi zatem na brak instytucji politycznych mogących skutecznie
rozstrzygać spory wynikające ze sprzeczności interesów narodowych między różnymi grupami jej
obywateli w zakresie redystrybucji podatków. Zakulisowe, poufne działania dyplomatyczne
prowadzone na tym polu pod presją kryzysu finansów, może i mają krótko lub średniookresowy
sens ekonomiczny, wzbudzają jednak uzasadnione podejrzenia opinii publicznej w państwach
peryferyjnych o dominację silnych nad słabymi, a z drugiej strony rodzą wśród obywateli
państw–donatorów poczucie utrzymywania „leniwych południowców” – tzn. obywateli państw
dotkniętych kryzysem. Zamiast stabilizować sytuację grozi zatem jej dalszym zaostrzeniem136.
Oszczędzanie w bankach jest dobrowolną, w swej istocie niepolityczną, decyzją
poszczególnych ludzi. Ingerencja UE w ów system ma naturalnie znaczenie polityczne, ale nie
dotyka bezpośrednio kwestii praw obywatelskich. Płacenie podatków natomiast jest jednym z
obowiązków obywatelskich. Ich wysokość, system naliczania i egzekwowanie należą do samej
natury polityczności państwa. Jeśli zatem o budżetach poszczególnych państw nie będą w
ostatecznym rozrachunku decydować obywatele-wyborcy poprzez swoje parlamenty, tylko
urzędnicy w Europejskim Banku Centralnym, jeśli zlekceważona zostanie zasada no taxation
without reporesentation, to dojdzie do złamania podstaw demokracji. To nie grozi państwom
centralnym UE czyli głównie Niemcom ale także innym krajom o silnych tradycjach
demokratycznych, przede wszystkim Holandii, Skandynawii i Wielkiej Brytanii. Pozostałe
państwa – szczególnie peryferyjne, o słabej, nieskonsolidowanej demokracji, znajdą się jednak
na drodze do destabilizacji. Kwestie palące – powszechnie dotykające obywateli, a do takich
należą podatki i dystrybucja finansów publicznych, jeśli nie są rozstrzygane w myśl procedur
demokratycznych w parlamentach, są rozstrzygane na ulicach. Ucieczka od demokracji, grozi
rewolucją. Obserwowany w ostatnich wyborach do Parlamentu Europejskiego wzrost znaczenia
partii skrajnych jest pierwszym ostrzeżeniem. Stoimy przed groźbą zbiurokratyzowanego,
134
J. Habermas, Pakt dla Europy czy przeciw Europie?, „Gazeta Wyborcza”, nr 83.7206, 9-10 kwietnia
2011, s.17.
135
136
T.G. Grosse, O polityczności…, s.136-137.
48
centralistycznego państwa z silnymi elitami, które zarządzają ludem traktowanym jako
niekompetentny do wypowiadania się na tematy państwowe. Sytuacja ta powoduje silną
pokusę traktowania państw peryferyjnych jako gorszych, mniej cywilizowanych „Piętaszków”137 i
tym samym pogłębia znaczenie nieformalnych centrów decyzyjnych w UE z akcentem na wzrost
znaczenia Niemiec, erozję polityczności oficjalnych instytucji unijnych i już istniejącą tendencję
do teatralizacji systemu traktatowego UE.
Rozważana od 2008 r. w Polsce, głównie na użytek wewnętrzny138, a także
wykorzystywana przez przewodniczącego Komisji Europejskiej do gry propagandowej wobec
polskiej opinii publicznej139, koncepcja dyrektoriatu europejskiego złożonego z Niemiec, Francji,
Wielkiej Brytanii, Włoch, Hiszpanii i Polski – sześciu największych państw UE, dysponujących
wspólnie potencjałem umożliwiającym stabilizowanie całości konstrukcji, uległa dezaktualizacji.
Pomysł ten, funkcjonujący we wspomnianym wymiarze nieoficjalnie, formalnie podjęty został
przez szefa włoskiej dyplomacji Franco Frattiniego we wrześniu 2009 r. w wywiadzie dla
dziennika „Il Sole-24 Ore”, w którym minister spraw zagranicznych Italii zaproponował
koncepcję dyrektoriatu europejskiej „6” z udziałem Polski i Hiszpanii140. Do idei tej Frattini
powrócił w rozmowie opublikowanej na łamach „Financial Times” w początkach listopada 2010
r. W myśl jego koncepcji formuła unijnego G6 miałaby ograniczać skalę dominacji Niemiec i
Francji w procesie decyzyjnym UE, słusznie oskarżanych przez Włochy o koordynowanie swych
137
Patrz wspomniana wyżej wypowiedź ministra finansów RFN Wolfganga Schäuble (P. Rożyński, op.cit.,
s.P6.), czy historia projektu budżetu Irlandii przekazanego do oceny Komisji Europejskiej, a ostatecznie
debetowanego w komisji budżetowej Bundestagu. M. Magierowski, Trzecie samobójstwo Europy,
„Rzeczpospolita”, nr 277(9093), 29 listopada 2011, s.A14. Por.: P. Semka, Brutalni, subtelni, skuteczni,
„Plus-Minus”, nr 8(991), „Rzeczpospolita”, nr 47(9167), 25-26 lutego 2012, s.P3.
138
Wystąpienie Pana Ministra Radosława Sikorskiego w Fundacji Batorego, Warszawa, 8 października
2009,
Wystąpienie
Ministra
Spraw
Zagranicznych,
2009,10.09,
Aktualności,
MSZ,
https://archiwalny.msz.gov.pl/Wystapienie,Ministra,Spraw,Zagranicznych,30699.html. Por.: D. Uhlig,
Widzę Polskę w pierwszej szóstce Unii Europejskiej, „Gazeta Wyborcza” 21.02.2008,
http://wyborcza.pl/1,85996,4948134.html.
139
„Polska
jest
członkiem
wielkiej
szóstki”,
TVP.Info,
11.07.2013,
http://www.tvp.info/11730371/informacje/polska/polska-jest-czlonkiem-wielkiej-szostki/.
140
Polska powinna być w gronie głównych decydentów UE, 26.09.2009, Polskie Radio.pl,
http://www.polskieradio.pl/5/115/Artykul/175206,Il-Sole24-Ore-Polska-powinna-byc-w-gronieglownych-decydentow-UE.
49
stanowisk przed szczytami UE i narzucanie ich potem pozostałym państwom141. W zaistniałej
sytuacji poparcie inicjatywy włoskiej byłoby otwartym krokiem antyniemieckim. Polska, mimo
wspomnianych wcześniejszych aspiracji w tym zakresie, zgłaszanych przez ministra Radosława
Sikorskiego, zdystansowała się więc od koncepcji „wielkiej szóstki”142. Skądinąd była to postawa
słuszna, gdyż system „dyrektoriatu” unijnego wiódłby do izolacji Rzeczypospolitej od mniejszych
partnerów z regionu i skazywał ją na klientelizację wobec tych państw, od których woli
zależałoby przyznanie Polsce miejsca w owym gronie i utrzymanie go w nim, a zatem od
Niemiec. Zadeklarowany przez szefa polskiej dyplomacji dystans wobec propozycji włoskiej nie
był jednak stałą pozycją ministra Sikorskiego w tej sprawie. Na potrzeby wewnętrzne często
wracał on potem do wizji Polski jako jednego z mocarstw ścisłego kierownictwa UE143.
Kryzys finansów strefy euro, objąwszy Włochy i Hiszpanię i coraz silniej grożący Francji,
uczynił pomysł unijnego G6 zupełnie nierealnym. Zdystansowanie się Wielkiej Brytanii od
pogłębionej integracji fiskalnej i perspektywa dalszego rozluźniania więzi wspólnotowych przez
Londyn144, przekreśla ją ostatecznie. Faktycznie zatem mamy do czynienia z próbą budowy
hegemoni niemieckiej w UE. Cel taki wcale nie musiał być od dawna założonym i z premedytacją
przeprowadzanym planem. Jest on raczej wynikiem sytuacji bieżącej. Trudno oczekiwać, by
główny donator nie był politycznie uprzywilejowany z racji czynionych przez siebie nakładów na
utrzymanie całego systemu. Niemcy, jako kraj najsilniejszy gospodarczo, są obarczone
141
Akcja włoska wszczęta została pod wrażeniem spotkania prezydenta Francji Nicolasa Sarkozy’ego z
kanclerz Niemiec Angelą Merkel w Deauville 18 października 2010 r. G. Dinmore, Italy slams Paris and
Berlin for ‘pre-cooked’ deals,
“Financial Times”, Europe, Novemner 4, 2010,
http://www.ft.com/cms/s/0/03a068f2-e80f-11df-b158-00144feab49a.html#axzz3Jzc3ASEQ.
142
J. Cienski, Poland rejects idea of EU elite group, “Financial Times”, Europe, Novemner 7, 2010,
http://www.ft.com/intl/cms/s/0/7516a0fa-eaa3-11df-b28d-00144feab49a.html#axzz3Jzc3ASEQ.
Por.:
Polska nie chce być w wielkiej szóstce Unii Europejskiej?, EurActiv.pl, 9.11.2010,
http://www.euractiv.pl/politykawewnetrzna/artykul/polska-nie-chce-by-w-wielkiej-szostce-uniieuropejskiej-002195 oraz: Sikorski odrzuca włoską ofertę, TVN24, 8 listopada 2010,
http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/sikorski-odrzuca-wloska-oferte,151525.html.
143
Sikorski: Polska może dołączyć do grupy decydentów, z której Wielka Brytania właśnie wyszła,
Wiadomości,
„Gazeta.pl”,
24.01.2013,
http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114873,13285771,Sikorski__Polska_moze_dolaczyc_do_gru
py_decydentow_.html.
144
Szerzej patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Pozycja Wielkiej Brytanii w Unii Europejskiej w świetle
odrzucenia przez Zjednoczone Królestwo paktu fiskalnego, „Nowa Politologia”, 3 stycznia 2013,
http://www.nowapolitologia.pl/politologia/europeistyka/pozycja-wielkiej-brytanii-w-unii-europejskiejw-swietle-odrzucenia-przez-zjednoczone-krolestwo-.
50
odpowiedzialnością za finansową stabilizację eurolandu. Sytuacja ta jednak, nawet jeśli
pierwotnie nie planowana, oddziałuje na mentalność niemieckiej klasy politycznej, poziom jej
ambicji, a niekiedy – jak wskazuje przypadek Schäublego – także arogancji. RFN nie ma przy tym
potencjału, by długotrwale samotnie, skutecznie stabilizować finanse eurolandu. Powoduje to
narastające zagrożenie rozchwianiem systemu unijnego. Jego stabilność zależy bowiem od
dwóch czynników – zdolności niemieckiej klasy politycznej (i w stosownych proporcjach także
austriackiej, fińskiej, holenderskiej itd.) do uzyskiwania zgody niemieckich (etc.) wyborców na
kontynuowanie polityki podtrzymywania systemu euro na koszt niemieckich (etc.) podatników
oraz skali, skuteczności i tempa narastania sprzeciwu społeczeństw państw peryferyjnych wobec
rytualizacji funkcjonujących w ich systemach politycznych procedur demokratycznych,
pozbawianych realnego znaczenia jako mechanizmy podejmowania decyzji. Osiągnięcie lub nie
masy krytycznej destabilizacji systemu zależy od ewolucji sytuacji we Francji. Premier Włoch
Matteo Renzi, nie bez racji przekonuje, iż lepsze jest złamanie dziś przez Francję dyscypliny
budżetowej niż jutro V Republika pod rządami Marine Le Pen145. Wtóruje mu od dawna były szef
Komisji Europejskiej Romano Prodi, nawołujący do antyniemieckiej solidarności „bloku
łacińskiego” (Francja, Włochy, Hiszpania)146. Jest rzeczą naturalną, iż na czele niezadowolonych –
żądających poluzowania dyscypliny budżetowej stanęła Francja jako147. To najsilniejsze państwo
wśród tych, których gospodarki zagrożone są kryzysem finansowym, głęboką recesją i idącym w
ślad za nimi bezrobociem. Pozycja Paryża w sporze o politykę UE wobec kryzysu finansów strefy
euro – będąca odwrotnością recept proponowanych przez Berlin, oznacza jednak zatarcie się
dotychczasowego niemieck-francuskiego „motoru integracji europejskiej” jeśli nie jego
ostateczny rozpad. Unia, będąca dotąd „dobrym wujkiem”, kojarzonym z hojnymi dotacjami,
stała się „surową księgową” z twarzą Angeli Merkel, domagającą się oszczędności. Zgoda
mniejszych państw na dominację mocarstw, która poprzednio była kupowana za realne korzyści
145
Italian PM: Better French Inflation Now Than Le Pen Later, “The American Interest”, 4.October 2014,
A. Evans-Pritchard, Italy's Mr. Euro urges Latin Front, warns Germany won't sell another Mercedes in
Europe, “The Telegraph”, 4 November 2013, http://blogs.telegraph.co.uk/finance/ambroseevanspritchard/100025983/italys-mr-euro-urges-latin-front-warns-germany-wont-sell-another-mercedes-ineurope/.
147
A. Cala, EU leaders approve budget, and everyone wins - at least politically, “The Christian Science Monitor”,
February 8, 2013, http://www.csmonitor.com/World/Europe/2013/0208/EU-leaders-approve-budget-andeveryone-wins-at-least-politically.
146
51
gospodarcze, obecnie jest przedmiotem próby wymuszenia, co rodzi kontrakcję. Nie tylko
Francja (tworząc wspomniany „blok łaciński”), ale także Wielka Brytania podjęła skuteczne kroki
mające na celu budowę wewnątrz UE własnego obozu politycznego w oparciu o współpracę
brytyjsko-nordycko-bałtycką (Wielka Brytania, Szwecja, Dania, Finlandia, Estonia, Litwa, Łotwa
oraz pozaunijne Norwegia i Islandia148). Ma on tym większe znaczenie, iż grupuje kilka
(Finlandię, Estonię, Łotwę) państw strefy euro, nie dotkniętych kryzysem finansów. Ich potencjał
jest wprawdzie niewielki i nie waży na stabilności strefy, polityczne znaczenie poszukiwania
przez te państwa alternatywy dla hegemonii niemieckiej nie może być jednak niedostrzeżone.
Odejście Francji z grupy „mocarstw centralnych” – stabilizatorów systemu, wśród których
pozostawała jeszcze w czasach tandemu „Merkozy” i podział UE na bloki – niemiecki (centralny z
RFN, Austrią, Beneluksem i Polską), francuski (łaciński) i brytyjski (nordycko-bałtycki) jest złym
prognostykiem. System będzie się najprawdopodobniej dalej destabilizował.
Wnioski
Usiłując zdefiniować władzę polityczną w Unii Europejskiej musimy przede wszystkim wskazać
na naturę jej polityczności. Jest zaś ona dwojaka – dyplomatyczna i wyborcza. Polityczność
dyplomatyczna wynika z centralnej roli instytucji międzyrządowych jako ośrodków
wypracowywania decyzji w UE, co dokonuje się w procesie negocjacji (zarówno w instytucjach
traktatowych UE, jak i w gremiach nieformalnych, powoływanych przez jej państwa
członkowskie), a zatem na drodze kontaktów dyplomatycznych między przedstawicielami
rządów149. Polityczność wyborcza wynika zaś z faktu, że podmioty negocjujące – rządy (a także
grupy posłów w Parlamencie Europejskim) – odpowiadają politycznie przed swoimi wyborcami.
Wybory zaś mają charakter narodowy, a nie europejski i to na obu poziomach zarówno
148
Blok brytyjsko-nordycko-bałtycki zapoczątkowany został współpracą na niwie ekonomicznej, podjętą
w myśl decyzji szczytu wchodzących w jego skład państw, odbytego w Londynie w styczniu 2011 r. W
obliczu narastającej aktywności wojskowej Rosji w regionie, na spotkaniu w Oslo 12 listopada 2014 r.
kooperację poszerzono o kwestie wojskowe. UK hosts Nordic Baltic Summit, Department for Business,
Innovation & Skills, GOV.UK, 20 January 2011, https://www.gov.uk/government/news/uk-hosts-nordicbaltic-summit. Patrz też: N. Ottens, Northern Europe Strengthens Defense Cooperation Against Russia,
Atlantic Sentinel, November 13, 2014, http://atlanticsentinel.com/2014/11/northern-europestrengthens-defense-cooperation-against-russia/.
149
T. G. Grosse, O polityczności…, s.136.
52
krajowym, jak i unijnym. Fakt, iż wybory do PE odbywają się we wszystkich państwach
członkowskich nie zmienia tej konstatacji, gdyż w swej istocie, (mimo uprawnień wyborczych
nadanych rezydentom – obywatelom innych państw członkowskich), mają one charakter
narodowy, a nie unijny. Uczestniczą w nich parte narodowe, a nie europejskie. Ich kandydaci
prezentują programy narodowe, adresowane do elektoratów własnych państw, a nie
europejskie, adresowane do wszystkich obywateli UE. Aktywność eurodeputowanych jest przy
tym słabo relacjonowana w mediach krajowych, nie ma zaś mediów na poziomie
ogólnounijnym, a zatem istnieje niska presja wyborcza na realizację obietnic składanych przez
nich w kampanii150. Parlament Europejski jest więc miejscem gdzie polityczność wyborcza łączy
się z politycznością korporacyjną – tzn. obroną podmiotowości PE i interesów partii „wielkiej
koalicji” w kontaktach z innymi podmiotami (Radą UE, Komisją i eurosceptykami).
„Pragmatyczna partyjność” grup politycznych
Media, zaś owa czwarta władza, bez której
demokracja nie może funkcjonować, także nie działają w skali całej UE, lecz jedynie na szczeblu
narodowym i jedynie na tym szczeblu są w stanie wytworzyć aktywną politycznie opinię
publiczną. Polityczność wyborcza władzy w UE oparta jest zatem na grze sił (rządów i polityków)
motywowanych interesami narodowymi i wewnątrzkrajowymi, a nie ogólnoeuropejskimi
procesami politycznymi. Sytuacja ta uprzywilejowuje międzyrządowy charakter procesów
decyzyjnych w UE, to bowiem w tej płaszczyźnie chronione są interesy narodowe państw
członkowskich, z których realizacji wyborcy rozliczają polityków. Skuteczność obrony interesów
narodowych jest naturalnie tym wyższa, im silniejsze jest dane państwo. O sile mocarstw
decydują naturalnie przypisane im traktatowo głosy w Radzie UE oraz potencjały gospodarcze i
administracyjne pozostające w ich dyspozycji. Nie jest to jednak jedyne źródło ich dominacji. Siła
największych państw UE wynika także z posiadanego przez nie tzw. kapitału sieciowego w
instytucjach europejskich – skali ich nasycenia urzędnikami pochodzącymi z danego kraju,
kwalifikacjami i doświadczeniem ich negocjatorów, zdolnością do monitorowania większej niż
małe państwa obszarów aktywności instytucji unijnych itd. Operatywność owego zasobu w
służbie interesów narodowych państw członkowskich ograniczana jest jednak zjawiskiem
proeuropejskiej socjalizacji dyplomatów i urzędników pracujących na stałe w instytucjach i
150
Ibidem, s.146. Por.: J. Kranz, Deficyt demokracji…, s.17.
53
organach unijnych lub przy nich akredytowanych. Nasiąkają oni z biegiem lat uniocentryczną
wizją świata i jego problemów, co skutkuje rosnącą z czasem autonomizacją ich poglądów w
stosunku do stanowisk zajmowanych przez ich rządy i państwa. Badania wykazały jednak, iż
zjawisko to znacznie silniej dotyczy państw małych niż mocarstw. Przedstawiciele dużych krajów
UE utrzymują zwykle intensywny kontakt ze swymi stolicami i otrzymują od swych ministerstw
dużo więcej szczegółowych instrukcji, zwłaszcza w sprawach o dużej wadze politycznej, niż
reprezentanci mniejszych państw. Socjalizacja brukselska pogłębia więc, a nie pomniejsza
przewagę mocarstw unijnych nad pozostałymi państwami członkowskimi151. Państwa narodowe
bronią się zjawiskiem owej socjalizacji rotacyjnością funkcji urzędniczych, nie dotyczy to jednak
samej administracji wspólnotowej, tam gdzie rekrutacja do niej nie wynika z nominacji
pozostających w gestii państw członkowskich. Rotacja ma też swoją cenę – jest nią utrata
doświadczenia nabytego przez urzędników w długoletniej służbie czy pracy w instytucjach
unijnych, a zatem zmniejszenie kapitału sieciowego pozostającego w dyspozycji danego
państwa.
Wielowymiarowa dominacja mocarstw w ośrodkach władzy politycznej UE nie jest
nowym problemem. W okresie przed kryzysem finansów strefy euro i przed wejściem w życie
traktatu lizbońskiego, mniejsze państwa usiłowały równoważyć niedostatki swego potencjału
politycznego sojuszem z instytucjami wspólnotowymi. Moc polityczna tychże instytucji nigdy nie
była zbyt wielka. Nawet najważniejsza z nich – Komisja Europejska - mająca charakter
technokratyczny i oficjalnie deklarująca apolityczność, ma znikomy wpływ na strategiczne
decyzje UE, a nawet (mimo posiadania de facto monopolu inicjatywy ustawodawczej) na jej
legislację152. Regulacje lizbońskie, jak wykazano w analizie, dodatkowo ją osłabiły, a kryzys
finansów wzmocnił pozycję mocarstwa – donatora – czyli Niemiec, nadając instytucjom UE
charakter albo „pasa transmisyjnego” woli politycznej państwa – hegemona (jak we
wspomnianym wypadku budżetu Irlandii), albo teatru politycznego pozbawionego realnego
znaczenia. W tych warunkach pomysł sojuszu państw mniejszych z instytucjami wspólnotowymi
zaczął tracić oparcie w istniejących realiach. Pogłębia to podziały wewnątrzunijne i sprzyja
151
152
T. G. Grosse, O polityczności…, s.139-140.
Ibidem, s.136-138.
54
tworzeniu się bloków z państwem protektorem (liderem) jako osłoną przed hegemonią
niemiecką (blok łaciński i blok brytyjsko-nordycko-bałtycki).
Kryzys finansów licznych państw strefy euro nasilił walkę dyplomatyczną o interesy
narodowe w strukturach międzyrządowych UE. Wynika to z faktu, iż rosnąca ilość decyzji
podejmowanych na najwyższym szczeblu unijnym oddziałuje na sytuację gospodarczą i
społeczną w państwach członkowskich. Fakt ten powoduje naturalne zainteresowanie
obywateli, w konsekwencji ich presję wyborczą na negocjujących decyzje polityków –
reprezentantów państw członkowskich w Radzie UE i Radzie Europejskiej, a tym samym
słabnięcie ich gotowości do ugody i kompromisu. Podstawą odnowienia mandatu negocjujących
jest bowiem decyzja ich wyborców narodowych, rozliczających swych reprezentantów z obrony
takichże interesów, a nie ze skuteczności forsowania interesów ogólnounijnych. Skutkiem tak
rozumianego
podwójnego
(dyplomatycznego
i
wyborczego)
upolitycznienia
procesu
decyzyjnego w UE jest dostosowywanie agendy europejskiej – przede wszystkim działań
antykryzysowych – do oczekiwań obywateli wyborców – oczywiście w różnej skali w różnych
krajach – w pełni w państwach rdzenia UE i krajach o silnych tradycjach demokratycznych –
państwach „republikańskich”, słabiej lub wcale w krajach peryferyjnych, skazywanych na coraz
twardszy dyktat donatorów pomocy finansowej. O ile proces decyzyjny w UE w okresie sprzed
kryzysu finansów w strefie euro miał oczywiście silny komponent oparty na wskazanych tu
regułach, o tyle w warunkach destabilizacji gospodarczej stał się on dominujący, a przyciągając
uwagę wyborców spolaryzował scenę polityczną w licznych państwach członkowskich dzieląc ją
wyraziściej niż uprzednio na zwolenników i przeciwników integracji europejskiej i poprzez
mobilizację
elektoratów
eurosceptycznych
doprowadził
do
przekroczenia
przez
ich
reprezentacje polityczne skali niszowości. Sytuacja ta czyni
Władza polityczna w Unii Europejskiej jest przede wszystkim nieskonsolidowana, niesprawna i
pozbawiona spójności tak horyzontalnej, jak i wertykalnej i cierpiąca na daleko posunięty deficyt
demokracji.
N i e s p ó j n o ś ć h o r y z o n t a l n a wynika z rozbieżności między rozmaitymi politykami
tworzonymi przez poszczególne instytucje i organy Unii i w ramach jej aparatu decyzyjnego i
55
administracyjnego. Na powstawanie tego typu rozbieżności szczególny wpływ miała
trójfilarowość UE. Jej formalne zniesienie nie zlikwidowało jednak faktycznej rozbieżności celów
politycznych deklarowanych przez Unie w poszczególnych obszarach merytorycznych jej polityk.
Przykładem może być Partnerstwo Wschodnie (projekt pierwotnie z zakresu II filaru)153, którego
deklarowanym celem jest przyciąganie krajów wschodniego sąsiedztwa UE do współpracy z nią i
zakotwiczenie ich w polu jej oddziaływania politycznego versus należący do byłego III filaru
surowy reżim graniczny Schengen z jego systemem wizowym, sprzeczny z propagowaną przez
UE w ramach II filaru ideą otwartości na kontakty międzyludzkie. Inny przykład to promowanie
demokracji i praw człowieka (dawny II filar) versus polityka handlowa np. wobec Chin czy Rosji
(dawny I filar). Niespójność horyzontalna może występować także w łonie tego samego
dawnego filaru np. między poszczególnymi politykami rozwijanymi w ramach WPZiB (promocja
demokracji i praw człowieka i równoczesna promowana do połowy 2013 r. budowa
strategicznego partnerstwa z Rosją).
N i e s p ó j n o ś ć i n s t y t u c j o n a l n a wynika z rozbieżności między poszczególnymi
traktatowymi, międzyrządowymi ośrodkami formalnymi, wypracowującymi polityki UE – Radą
Europejską, Radą UE i ich ciałami pomocniczymi (COREPER I i II) z jednej strony, Komisją
Europejską i władzami Europejskiego Banku Centralnego - jako instytucji wspólnotowych (wpływ
Parlamentu Europejskiego, jako najmniej istotnego wspólnotowego ośrodka realnych decyzji
politycznych w UE, możemy tu pominąć, wzmiankując jedynie formalnie jego istnienie) z drugiej
i ciałami traktatowymi, ale nieformalnymi (międzyrządowa Eurogrupa) z trzeciej oraz
pozatraktatowymi i nieformalnymi (grupa frankfurcka – nie dająca się zakwalifikować w
kategoriach międzyrządowość/wspólnotowość) z czwartej. Niespójność ta może także powstać
wewnątrz instytucji, której poszczególne komórki (np. Dyrekcje Generalne w łonie Komisji
Europejskiej) pracują na rzecz osiągnięcia innych celów i z innym mandatem oraz na podstawie
odmiennych zasad politycznych (np. DG ds. Handlu, będąca ostoją protekcjonizmu rynku
wewnętrznego Wspólnot Europejskich versus DG ds. Rozwoju i Stosunków z Państwami Afryki,
Karaibów i Pacyfiku, dla których dostęp do rynku UE byłby najskuteczniejszą formą pomocy
153
Szerzej zob.: Izabela Albrycht (red.), Partnerstwo Wschodnie w kontekście Europejskiej Polityki
Sąsiedztwa i agendy Grupy Wyszehradzkiej / The Eastern Partnership in the Context of the European
Neighbourhood Policy and V4 Agenda, Kraków 2010, s.64.
56
rozwojowej; DG ds. Sprawiedliwości Wolności i Bezpieczeństwa versus DG ds. Stosunków
Zewnętrznych – wspomniana sprzeczność surowej polityki wizowej i antyimigracyjnej z polityką
współpracy z sąsiadami).
Niespójność instytucjonalna UE pogłębiana jest dodatkowo problemami z narodową
koordynacją polityk wspólnotowych, czyli ze zdolnością poszczególnych państw członkowskich
do wypracowania spójnego – narodowego, a nie resortowego stanowiska forsowanego potem
na forum instytucji i organów unijnych. Zjawisko niespójności instytucjonalnej zachodzi bowiem
także wewnątrz struktur państwowych krajów członkowskich UE i powoduje mniejsze lub
większe problemy ze spójnością polityk unijnych danego państwa, którego poszczególne
ministerstwa potrafią forsować w UE rozwiązania wzajemnie sprzeczne. Za wzór dobrej
koordynacji w omawianej dziedzinie uchodzą Wielka Brytania, Dania i Francja. Dwie pierwsze,
dysponują sprawnymi aparatami państwowymi i wysokiej jakości służbami cywilnymi,
posiadającymi dystans ideologiczny wobec idei integracji europejskiej, pozwalający na
pragmatyczną ocenę ich interesów narodowych. Francja natomiast ma silne tradycje
biurokratyczne i centralistyczne. Zdolność koordynacji narodowej może być jednak zmienna w
czasie. Rosnąca od epoki Tony’ego Blaira autonomizacja części składowych Zjednoczonego
Królestwa (Walii154 i Szkocji155) obniżyła brytyjską sprawność w zakresie tempa wypracowywania
spójnego stanowiska narodowego. Czas zaś liczy się w polityce. Państwo, które pierwsze wie
czego chce, zyskuje przewagę negocjacyjną. Na drugim krańcu rankingu sprawności
koordynacyjnej jest słynąca z jej słabości zaskakująca swym składem trójka „starych” państw
członkowskich – Niemcy, Grecja i Włochy. Republika Federalna, mimo sprawnej administracji,
zwykle spóźnia się ze swym stanowiskiem z uwagi na wynikającą z jej zdecentralizowanego
ustroju konieczność koordynacji nie tylko międzyresortowej, ale i tej ujednolicającej stanowiska
rządów poszczególnych landów. Ciężar gatunkowy Berlina powoduje jednak, że na Niemcy i tak
reszta czeka. Podejmowanie decyzji bez uwzględnienia stanowiska RFN jest bowiem politycznie
nonsensowne. Grecja, Włochy oraz liczne nowe państwa członkowskie cierpią natomiast z
154
Szerzej patrz: About, Llywodraeth Cymru/Welsh Government, http://wales.gov.uk/about/?lang=en.
T. Czapiewski, Szkocka Egzekutywa – nowy model rządu w Zjednoczonym Królestwie, [w:] M. Drzonek,
A. Wołek (red.), op.cit., 248-261. Patrz też.: The Scottish Government/Riaghaltas na h-Alba,
http://www.scotland.gov.uk/Home#slide/2.
155
57
powodu
słabej
wydolności
narodowej
koordynacji
polityk
unijnych
powodowanej
niesprawnością ich aparatów państwowych156. Ułomność ta, natury administracyjnej, nie jest
jednak w ich wypadku amortyzowana posiadaną przez nie potęgą polityczną.
Brak sprawnej koordynacji narodowych polityk unijnych nie musi być jednak wyłącznie
wynikiem nieudolności czy skutkiem federalnej struktury państwa. Zdarza się bowiem i tak, iż
poszczególne ministerstwa w sporach między sobą celowo odwołują się do instrumentarium
unijnego, sugerując własne resortowe pomysły we właściwych Dyrekcjach Generalnych w
nadziei, że przy pomocy instytucji wspólnotowych przeforsują swoje stanowisko na gruncie
krajowym pod hasłem, że jest ono projektem unijnym157. Sytuacja ta pozwala nam sformułować
tezę, iż w objętych opisaną praktyką wypadkach władza polityczna w UE ma swe istotne źródło
w strukturze państwa narodowego (zwykle mocarstwa – np. Niemiec - jak w relacjonowanym
artykule R. Herzoga), ale państwo to działa niespójnie i samo nie występuje w tej sytuacji w roli
podmiotu, lecz w roli pola rozgrywki podmiotów wewnątrzpaństwowych (ministerstw)
instrumentalnie wykorzystujących struktury i procedury UE, nadając im przy okazji charakter
aktywowanego zewnętrznie podmiotu politycznego w prowadzonej grze. Instytucje unijne –
zaproszone w ten sposób do rozgrywki przez struktury wewnętrzne państw członkowskich,
korzystają bowiem zwykle z zaproszenia i starają się maksymalizować swój wpływ na
rzeczywistość.
N i e s p ó j n o ś ć w e r t y k a l n a jest skutkiem rozbieżności pomiędzy polityką uzgodnioną
na szczeblu unijnym a politykami poszczególnych państw członkowskich UE. Ma ona największe
znaczenie w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, ale występuje także w innych
obszarach. Przykładem tego typu niespójności było spotkanie Chirac–Putin w Soczi (19–20 lipca
2002), w trakcie którego francuski przywódca poparł rosyjskie żądanie swobodnego (tzn.
bezwizowego) tranzytu do i z obwodu kaliningradzkiego dla obywateli Federacji Rosyjskiej
podróżujących przez terytorium Polski i Litwy, co pozostawało w sprzeczności z przyjętym
wcześniej przez Radę Europejską stanowiskiem w tej sprawie. Wywołało to reakcję komisarza
156
L. Metcalfe, Proces koordynacji w poszczególnych państwach Unii Europejskiej (wybrane przykłady),
[w:] M. Łabędzka (red.), Narodowa koordynacja polityk wspólnotowych w Unii Europejskiej, Łódź 1998,
s.46-50.
157
R. Herzog, op.cit., s.7.
58
ds. stosunków zewnętrznych Chrisa Pattena, który wezwał szefów dyplomacji państw
członkowskich Unii, by trzymali się przyjętych ustaleń158. Inny przykład – z obszaru pokrytego
regulacjami systemu Schengen - dotyczy zawieszenia swobody podróżowania między Francją a
Włochami oraz Danią i Niemcami pod wpływem nacisku imigracyjnego wywołanego masowym
napływem uchodźców z ogarniętych „arabską wiosną” krajów Maghrebu (casus Lampeduzy)159.
N i e s p ó j n o ś ć m i ę d z y p a ń s t w o w a wynika z rozbieżności polityk poszczególnych
państw członkowskich bez względu na to, czy polityka unijna została w danej sprawie
uzgodniona, czy też nie. Znów najsilniej demonstruje się ona w zakresie polityki zagranicznej i
bezpieczeństwa, ale dotyczy także innych polityk odnośnie do których państwa członkowskie
różnią się tak co do wagi danej polityki dla danego kraju (np. polityka rolna w hierarchii
priorytetów RFN160 ma inne miejsce niż w hierarchii priorytetów Francji161), jak i natury
przyjętych w ich ramach celów i sposobów ich osiągania. Obok wymienionyc, dotyczy to także
polityk: energetycznej, klimatycznej, imigracyjnej, fiskalnej, budżetowej, ekologicznej, pomocy
publicznej,
kwestii
ideologiczno-obyczajowych
itd.
W
zakresie
WPZiB
niespójność
międzypaństwowa ma oficjalnie uznane ramy instytucjonalne (międzyrządowość, dominująca
zasada jednomyślności w procesie decyzyjnym, itp.), w odniesieniu do pozostałych polityk
przejawia się zasadniczo w praktyce działań państw członkowskich i sporach negocjacyjnych,
toczonych przez nie w łonie instytucji unijnych. Efektem tych sporów nie zawsze jest jednak
158
Przemysław Żurawski vel Grajewski, Obwód Kaliningradzki w stosunkach Unia Europejska–Rosja
(problem tranzytu), „Polska w Europie” 2004, nr 3 (47), s. 171–173.
159
Pierwszy kraj Unii przywrócił kontrole na granicach, „Dziennik.pl,” 1.07.2011,
wiadomosci.dziennik.pl/swiat/artykuly/343743-dunski-parlament-zatwierdzil-kontrole-celna-nagranicy.html. oraz: Francja i Włochy niszczą „ducha Schengen”, 27.07.2011, EurActiv.pl,
http://www.euractiv.pl/eurowybory/artykul/francja-i-wochy-niszcz-ducha-schengen-002843. Patrz też:
Statement by Commissioner Malström on the compliance of Italian and French measures with the
Schengen
acquis,
Brussels
25
July
2011,
MEMO/11/538,
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/538&format=HTML&aged=0&lan
guage=EN&guiLanguage=en. Dało to asumpt do rozważań prasy niemieckiej na temat wprowadzenia
podobnych ograniczeń w przekraczaniu granic RFN. C. Makulski, Ucieczka od Schengen, „Gazeta Polska
Codziennie”, nr 95(190), 23.04.2012, s.7.
160
Szerzej patrz: W. Bläsi, Polityka rolna w Niemczech: co dzieje się poza ramami Wspólnej Polityki
Rolnej?, [w:] M. Brzóska (red.), Zasady wspólnej Polityki Rolnej a krajowe polityki rolne państw
członkowskich, Łódź 1998, s.59-69.
161
Szerzej patrz: G. Dusart, Polityka rolna we Francji: systemy interwencji, transformacja obszarów
wiejskich, [w:] M. Brzóska (red.) op.cit., s.71-89.
59
wypracowanie kompromisu wprowadzanego w życie. Często bywa nim zjawisko daleko
posuniętych opóźnień we wdrażaniu prawa unijnego w praktyce państw członkowskich w czym
przodują Polska, Belgia i Wielka Brytania162, trudne do zdyscyplinowania przez Komisję
Europejską. W wypadkach skrajnych, różnice między państwami UE mogą doprowadzić do
niemożności wypracowania jednolitego stanowiska Unii, czego przykładem był spór wokół
amerykańskiej interwencji w Iraku w 2003 r.163 Unia Europejska podzieliła się wówczas
politycznie na obóz niemiecko-francuski (Niemcy, Francja, Belgia, Luksemburg) i proamerykański
(Wielka Brytania, Włochy, Hiszpania, Portugalia, Holandia i Dania). Przewodnicząca wtedy UE
Grecja, w istocie przeciwna polityce amerykańskiej, nie angażowała się otwarcie i w imieniu
prezydencji oficjalnie skonstatowała niemożność uzgodnienia wspólnego stanowiska Unii w tej
kwestii.
D e f i c y t d e m o k r a c j i pozbawia władzę polityczną UE mandatu ze strony obywateli,
niezbędnego do jej sprawnego funkcjonowania. Wada ta ma znaczenie fundamentalne, jest
bowiem pierwotną przyczyną słabości politycznej Unii i jej niewydolności nie tyle i nie tylko
decyzyjnej, ile przede wszystkim wdrożeniowej. Unia słynie wszak z deklaratywności swojej
polityki tak w wymiarze ekonomicznym jak i strategiczno-politycznym – dość wspomnieć realny
poziom osiągnięcia celów zadeklarowanych w ramach Wspólnej Strategii Unii Europejskiej
wobec Rosji164 z 1999 r., Strategii lizbońskiej165 czy Helsińskiego celu operacyjnego z 1999 r166., a
162
Sprawozdanie Komisji - 30. Sprawozdanie roczne z kontroli stosowania prawa UE (za 2012 r.),
COM(2013) 726 final, Bruksela, dnia 22.10.2013, s.4.
163
S. Keukeleire, J. MacNaughtan, The Foreign Policy of the European Union, London 2008, s.121–122.
164
Szerzej patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji…, s.102-164
165
W ramach Strategii lizbońskiej z 2000 r. deklarowano: „uczynić z Unii Europejskiej najbardziej
dynamiczną, konkurencyjną i opartą na wiedzy gospodarkę na świecie, zdolną do zapewnienia
zrównoważonego wzrostu, oferującą więcej lepszych miejsc pracy oraz większą spójność społeczną, jak
również poszanowanie środowiska naturalnego”. Nawet w oficjalnej ocenie skutków jej wdrażania
dokonanej przez KE w 2010 r. przyznawano, że zasadniczych celów nie udało się osiągnąć, choć
oczywiście wskazywano różne tego stanu „obiektywne przyczyny” i cząstkowe sukcesy. Ocena strategii
lizbońskiej, Dokument roboczy służb komisji, SEK(2010) 114, wersja ostateczna, Bruksela, dnia 2.2.2010,
ss.22. Por. opinia wicedyrektora Polskiego Forum Strategii Lizbońskiej: M.J. Radło, Strategia lizbońska nie
spełnia pokładanych w niej nadziei, „Rzeczpospolita”, nr 25(7319), 29-30 stycznia 2005.
166
Presidency Progress Report to the Helsinki European Council on Strengthening the Common European
Policy on Security and Defence Annex 1 to Annex IV, Presidency Conclusions Helsinki European Council 10
and
11
December
1999,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/ACFA4C.htm. Ocenę stopnia
60
tego typu przykłady można by mnożyć. Nieskuteczność wdrożeniowa UE wynika bowiem z
niemożności akceptacji przez nią niezbędnych kosztów licznych decyzji politycznych, które w
związku z tym nie są podejmowane nie z powodu wadliwej dystrybucji kompetencji między
instytucjami zwierzchnimi Unii, jej organami pomocniczymi i państwami członkowskimi czy z
braku wiedzy eksperckiej, wiodącej do błędnego rozeznania sytuacji, lecz wprost przeciwnie –
wskutek dobrego rozpoznania rzeczywistości. To ono bowiem wzbrania politykom tak unijnym,
jak i narodowym podejmować decyzje, co do których wiadomo, że nie ma szans na akceptację
ich kosztów, a zatem i na ich skuteczne wprowadzenie w życie. Nie ma bowiem mechanizmu
uzyskiwania realnej (a nie tylko teoretycznej), demokratycznej zgody obywateli UE na
ponoszenie ofiar: finansowych, gospodarczych, politycznych, społecznych wreszcie ludzkich (gdy
chodzi o decyzje natury militarnej). O zgodę taką można się skutecznie starać na szczeblu
państw narodowych. Obywatelska gotowość do ofiarności na rzecz Unii Europejskiej jest jednak
bliska zeru i nic nie wskazuje na to, by sytuacja ta miała się zmienić.
Rację miał zatem Dov Lynch pisząc: „Unia Europejska jest unikalnym, by nie powiedzieć
dziwnym aktorem politycznym ze swymi podzielonymi i wzajemnie ze sobą walczącymi
instytucjami, niejasną suwerennością, słabym poczuciem wspólnego interesu i nielicznymi
instytucjami działającymi na arenie politycznej i zdolnymi przy tym do osiągania deklarowanych
przez siebie celów”167. Innymi słowy podstawową i najbardziej rzucającą się w oczy cechą władzy
politycznej w Unii Europejskiej jest jej nieskuteczność wynikająca nie z błędów sprawujących ją
polityków lecz z samej natury jej systemu.
realizacji decyzji helsińskich z 1999 r. patrz: T.M. Chacho, Implementing the Headline Goals: The Military
Aspect, [w:] J. Krause, A. Wenger, L. Watanabe (red.), Unraveling the European Security and Defense
Policy, Conundrum, “Studies in Contemporary History and Security Policy”, vol.11, Bern 2003, s.49-65.
Por.: P. Żurawski vel Grajewski, Europejska polityka bezpieczeństwa i interwencji: stan, perspektywy,
interesy Polski, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński”, nr 2(2) 2005, s.88-108.
167
D. Lynch, Russia Faces Europe, „Chaillot Papers”, ISS, no 60, May 2003, s. 78.
61

EU Institutional Inconsistency - New Direction

Transkrypt

Podobne dokumenty

DRZEWO Ćwiczenie na polepszenie równowagi i koncentracji, a

ABX VET Pack - HORIBA Medical

Plakat Ratuj dziecko gdy się zakrztusi