pobierz - Administracja

Beata
Bea
a Banachowicz
Katarzyna Wojtaszczyk
Ma gorzata ak-Skwierc
ak-Skwierczy
y ska
ka
Problemy zarz dzania
w jednostkach samorz du
terytorialnego
Bezp atny
egzemplarz
ód 2015
Problemy zarządzania
w jednostkach samorządu
terytorialnego
Beata Banachowicz
Katarzyna Wojtaszczyk
Małgorzata Żak-Skwierczyńska
Łódź 2015
Problemy zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego
Publikacja współfinansowana przez Unię Europejską ze środków Europejskiego
Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,
Priorytet V, Działanie 5.2, Poddziałanie 5.2.2.
Projekt: „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”
Recenzent:
prof. nadzw. dr hab. Piotr Bury, prof. Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach
Redakcja naukowa:
Beata Banachowicz, Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
Katarzyna Wojtaszczyk, Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
Małgorzata Żak-Skwierczyńska, Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
Wydawca:
Katedra Zarządzania Miastem i Regionem
Wydział Zarządzania Uniwersytetu Łódzkiego
ul. Matejki 22/26, 90-237 Łódź
Druk:
Mazowieckie Centrum Poligrafii
©Copyright by Uniwersytet Łódzki, Łódź 2015
Wydanie 1
ISBN: 978-83-943058-1-9 (wersja papierowa)
ISBN: 978-83-943058-4-0 (wersja online w formacie .pdf)
Egzemplarz bezpłatny
„Publikacja udostępniana jest na licencji Creative Commons: uznanie autorstwa,
na tych samych warunkach 3.0 Polska. Pewne prawa zastrzeżone na rzecz
autorów, Uniwersytetu Łódzkiego (Wydział Zarządzania, ul. Matejki 22-26,
Łódź), Łódź 2015. Zezwala się na dowolne wykorzystanie treści pod warunkiem
wskazania autorów, Uniwersytetu Łódzkiego (Wydział Zarządzania), Łódź 2015
jako autorów oraz zachowania niniejszej informacji licencyjnej tak długo, jak tylko
na utwory zależne będzie udzielana taka sama licencja. Tekst licencji dostępny
jest na stronie http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/pl/”
Wstęp
Beata Banachowicz
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
Katarzyna Wojtaszczyk
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
Małgorzata Żak-Skwierczyńska
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
4
Projekt „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST” to złożone, partnerskie
przedsięwzięcie, którego głównym celem jest stworzenie systemu wsparcia doradczo-eksperckiego dla jednostek samorządu terytorialnego służącego modernizacji procesów zarządzania. Realizacja celu odbywa się przez upowszechnianie nowoczesnego
modelu organizacji i funkcjonowania administracji samorządowej oraz wdrożenie
mechanizmów wymiany doświadczeń i wypracowanych standardów.
Cele szczegółowe projektu realizowane są w ramach sześciu zadań, za które odpowiedzialność spoczywa na trzech uczelniach wyższych: Uniwersytecie Łódzkim,
Uniwersytecie Warmińsko-Mazurskim w Olsztynie oraz Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie działającym poprzez Małopolską Szkołę Administracji Publicznej.
Liderem projektu jest Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji posiadające doświadczenie w zarządzaniu projektami systemowymi od 2007 roku (Schemat 1).
Schemat 1. Zadania i partnerzy projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”
Zadanie projektu „Systemowe wsparcie
Partnerzy Projektu odpowiedzialni
procesów zarządzania w JST”
za realizację zadań
Modernizacja procesów
Uniwersytet Łódzki
i technik zzl w JST
2.
3.
Promocja standardów kontroli zarząd-
Uniwersytet Ekonomiczny
czej w JST
w Krakowie
Wsparcie dla procesów dotyczących pla-
Uniwersytet Łódzki
nowania w obszarach funkcjonalnych
4.
5.
6.
Zastosowanie podejścia procesowego
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski
w systemie zarządzania JST
w Olsztynie
Przegląd standardów zarządzania
Uniwersytet Ekonomiczny
jakością (CAF/PRI) w JST
w Krakowie
Opracowanie innowacyjnych rozwiązań
Uniwersytet Łódzki
z zakresu zarządzania publicznego
Źródło: opracowanie własne.
Lider projektu Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
1.
5
Uniwersytet Łódzki jest zaangażowany w projekt od momentu jego tworzenia.
Zespół projektowy UŁ, pod kierownictwem prof. zw. dr. hab. Tadeusza Markowskiego, to przede wszystkim pracownicy dwóch katedr Wydziału Zarządzania:
Katedry Zarządzania Miastem i Regionem oraz Katedry Zarządzania Zasobami
Ludzkimi. Problemy dotyczące modernizacji zarządzania zasobami ludzkimi
w samorządzie, innowacji w zarządzaniu publicznym, i planowania w obszarach
funkcjonalnych (odpowiednio zadanie 1, 3 i 6 projektu) są zatem zgodne z zainteresowaniami badawczymi członków zespołu.
Realizacja projektu kończy się w listopadzie 2015 roku. Ponad dwuletnia współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego z całego kraju pozwoliła zespołowi projektowemu nie tylko poszerzyć wiedzę na temat problemów i sukcesów
administracji publicznej, ale skłoniła też do refleksji. Chęć podzielenia się przemyśleniami oraz przykładami dobrych praktyk zarządczych w jednostkach samorządowych stała się podstawową przesłanką do zaproszenia do współpracy
nad monografią tych, którym tematyka zarządzania w samorządzie jest bliska.
Niniejsza publikacja jest jednym z efektów działań realizowanych w ramach
projektu oraz doświadczeń praktyków związanych z jednostkami samorządowymi. Układ książki odzwierciedla istotę zadań projektowych zespołu Wydziału
Zarządzania Uniwersytetu Łódzkiego. Rozważania rozpoczęto od prezentacji
zagadnień poświęconych innowacjom w samorządzie. Przyjęto, iż innowacyjność zarządzania podmiotami administracji publicznej znajduje odzwierciedlenie w stosowaniu współczesnego instrumentarium zarządzania zasobami
ludzkimi, nowoczesnym podejściu władz samorządowych do spraw związanych
z działalnością obszarów funkcjonalnych oraz szeroko rozumianą chęcią wprowadzania zmian.
Na całość opracowania składają się trzy części:
•
•
•
pierwsza, poświęcona innowacjom w zarządzaniu publicznym,
druga, dotycząca zarządzania zasobami ludzkimi w samorządzie
terytorialnym,
trzecia, poruszająca kwestie planowania w obszarach funkcjonalnych.
Początkowe fragmenty każdej części monografii wprowadzają pokrótce w ideę
trzech zadań projektowych oraz w charakter poszczególnych tekstów.
Autorzy publikacji wyrażają nadzieję, że niniejsze opracowanie to nie tylko interesująca lektura, ale i źródło inspiracji dla osób odpowiedzialnych za realizację
6
procesów zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego, które pomóc
może w podejmowaniu, często trudnych decyzji. Trzeba zaznaczyć bowiem,
iż zawarte w monografii tematy są odzwierciedleniem rzeczywistych problemów
samorządu terytorialnego, a teksty, choć osadzone w ramach teoretycznych,
mają także wartość aplikacyjną. Warto zatem sięgać do tej książki, a szczególnie
wtedy, gdy dylematy dotyczą innowacyjności samorządu, zarządzania zasobami
ludzkimi w administracji publicznej lub obszarów funkcjonalnych.
Część I
Innowacje w zarządzaniu jednostkami
samorządu terytorialnego
Beata Banachowicz
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
8
Celem Zadania 6. Opracowanie innowacyjnych rozwiązań z zakresu zarządzania
publicznego, projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST” było
wsparcie JST w poszukiwaniu kreatywnych i innowacyjnych rozwiązań z zakresie sprawnego i efektywnego zarządzania, ze szczególnym uwzględnieniem sfery
usług publicznych. Działania realizowane były w oparciu o nowe w warunkach
polskich metodologie: Living Lab – Laboratorium Innowacji (LL) oraz Observatory of Public Sector Innovation – Obserwatorium Innowacji Sektora Publicznego (OPSI). Bardzo ważnym aspektem realizacji działań było szeroko rozumiane
partnerstwo pomiędzy różnymi aktorami współtworzącymi środowisko lokalne,
które traktowane było jako czynnik zwiększający lokalny potencjał innowacyjny.
W zadaniu szóstym uczestnikom Projektu zaproponowano dwie formy wsparcia
(Schemat 1.1).
Schemat 1.1. Formy wsparcia w ramach zadania „Opracowanie innowacyjnych rozwiązań
z zakresu zarządzania publicznego”
Źródło: opracowanie własne.
Realizowane w oparciu o metodologię Living Lab działania koncentrowały się
identyfikowaniu najważniejszych problemów JST oraz na wspieraniu samorządu
w poszukiwaniu pożądanych i skutecznych rozwiązań tych problemów, poprzez
inicjowanie innowacyjnych zachowań. Z punktu widzenia użyteczności ważne
było, aby proponowane rozwiązania nie miały radykalnego charakteru, destrukcyjnie wpływającego na ciągłość lokalnych działań, ale z drugiej strony miały one
przynosić widoczną zmianę, nie pozwalającą zachować dotychczasowej rutyny
działania. Istotnym elementem działań była ocena kosztów i korzyści proponowanych rozwiązań (Schemat 1.2).
9
Schemat 1.2. Działania w ramach Laboratorium Innowacji w zadaniu „Opracowanie innowacyjnych rozwiązań z zakresu zarządzania publicznego”
Źródło: opracowanie własne.
W realizacji każdego działania, na każdym jego etapie, kluczowym elementem
było partnerstwo i współpraca pomiędzy członkami zespołu eksperckiego, lokalnej społeczności i władz. Relacje te miały interaktywny charakter, przez co
wszyscy uczestnicy brali udział w procesie uczenia się, wymiany doświadczeń
i pobudzania kreatywności. Jedną z fundamentalnych zasad było nauczenie
się jak wspólnie poszukiwać nowych możliwości działania, a nie proponowanie
gotowych rozwiązań lokalnych problemów.
W ramach zadania wsparciem objęto 18 JST, w tym 17 gmin i 1 powiat. Dla każdego
działania utworzono zespół roboczy, w skład którego wchodziło czterech ekspertów specjalizujących się w problematyce adekwatnej do typu problemu do rozwiązania, przedstawiciele urzędu, reprezentanci społeczności lokalnej i organizacji
pozarządowych oraz innych organizacji i instytucji, których udział uznano za
celowy. Działanie obejmowało inwentaryzację problemów występujących w danej JST, spośród których wybierano jeden uznany za najważniejszy. Następnie
wspólnie zespół roboczy opracowywał program działania oraz przygotowywano
merytoryczne materiały niezbędne do jego realizacji. Kolejny etap polegał na
przygotowaniu kompleksowego rozwiązania wybranego problemu lokalnego.
W końcowej fazie przygotowywano analizę kosztów i korzyści proponowanych
rozwiązań oraz raport końcowy podsumowujący zrealizowane działania.
10
Integralnym elementem zadania było funkcjonowanie Obserwatorium Innowacji
Sektora Publicznego. W świetle wyzwań, które obecnie stoją przed sektorem publicznym, niezbędne staje się poszukiwanie mechanizmów wspierania władz lokalnych w zakresie podniesienia sprawności i efektywności ich funkcjonowania.
Dotyczy to szczególnie sfery usług publicznych przez pryzmat, których oceniana
jest sprawność funkcjonowania sektora publicznego.
Zasadnicze problemy sektora publicznego dotyczą dwóch zagadnień: twardych
ograniczeń budżetowych oraz rosnących wymagań w zakresie świadczenia
usług publicznych (zarówno w zakresie ich zróżnicowania, jak i wzrostu popytu).
Obserwatorium Innowacji odpowiada ma te potrzeby przez proponowanie rozwiązań usprawniających funkcjonowanie sektora publicznego i pozwalających na
osiągnięcie lepszych rezultatów w działaniu. W praktyce pozwala na identyfikację innowacyjnych rozwiązań, które mogą zostać wdrożone natychmiast i tych,
które wdrożone mogą być w przyszłości, w celu podniesienia dochodów, otwarcia
nowych rynków, obniżenia kosztów czy wzrostu zysków (Schemat 1.3).
Schemat 1.3. Działania w ramach Obserwatorium Innowacji Sektora Publicznego w zadaniu
„Opracowanie innowacyjnych rozwiązań z zakresu zarządzania publicznego”
Źródło: opracowanie własne.
W ramach Obserwatorium Innowacji stworzono platformę porozumienia
dla podmiotów zainteresowanych wdrożeniem innowacyjnych rozwiązań
w sektorze publicznym, a także forum wymiany wiedzy i doświadczeń.
11
Uczestnikami Obserwatorium są zatem przede wszystkim przedstawiciele sektora
publicznego, ale nie mniej istotną rolę odgrywają inni aktorzy, tj.: przedstawiciele społeczności lokalnych, sektora naukowo – badawczego, gospodarczego czy
społecznego – wszyscy zainteresowani usprawnieniem funkcjonowania sektora
publicznego zarówno w sferze instytucjonalnej jak i w sektorze usług publicznych.
Szeroki zakres działań w ramach zadania 6 pozwolił na zgromadzenie wielu przykładów innowacyjnych działań stosowanych w sektorze publicznym. W pierwszej
części niniejszego opracowania zaprezentowano kilka z nich.
W punkcie 1.1 Agnieszka Piotrowska-Piątek zaprezentowała przykład przygotowania, implementacji i monitorowania realizacji Standardów Obsługi Klienta
w Urzędzie Statystycznym w Kielcach. Opisane działanie, uwzgledniające
w szczególności orientację na klienta bazującą na podnoszeniu jakości oferowanych usług, ma na celu uczynienie organizacji publicznej zdolną do reagowania
na potrzeby swoich odbiorców, co w konsekwencji czyni pracę administracji
publicznej bardziej efektywną.
Kolejny punkt opracowany przez Małgorzatę Kołodziejczak i Macieja Malarskiego,
ekspertów w zadaniu 6, dotyczy kultury organizacyjnej w JST. Celem artykułu
jest wskazanie istoty identyfikacji typu kultury organizacyjnej dla sprawnego
zarządzania w JST.
W punkcie 1.3 Anna Wasiak prezentuje wyniki badań, których istotą było ustalenie, czy instytucje pomocy społecznej są administrowane czy zarządzane. Celem
przyjętej strategii badawczej było poznanie społecznych aspektów funkcjonowania kadry kierowniczej w jednostkach organizacyjnych samorządowej pomocy
społecznej w wielkim mieście.
Artykuł 1.4 autorstwa Magdaleny Wiśniewskiej, także eksperta w zadaniu 6,
przedstawia zagadnienia formalnoprawne oraz organizacyjne współpracy organizacji pozarządowych i władz samorządowych. Organizacje pozarządowe są
bowiem ważnym interesariuszem lokalnej przestrzeni i mogą współuczestniczyć
w wykonywaniu zadań publicznych.
Część pierwszą monografii kończy przygotowana przez Monikę Stachowicz charakterystyka działania jednego z trzech funkcjonujących w Polsce holdingów
komunalnych – Holdikom S.A. w Ostrowie Wielkopolskim, jako przykładu innowacyjnej formy organizacji i świadczenia usług komunalnych.
1.1. Standardy obsługi klienta w jednostkach
administracji publicznej na przykładzie
Urzędu Statystycznego w Kielcach
Agnieszka Piotrowska-Piątek
Urząd Statystyczny w Kielcach
13
Wprowadzenie
Pracownicy jednostek administracji publicznej stanowią szczególną grupę zawodową z uwagi na większe w porównaniu do innych grup zobligowanie do pełnienia misji i służebności społecznej. Jak zauważają P. Bohdziewicz i B. Urbaniak,
efektywna realizacja misji społecznej w administracji publicznej wymaga działań
ukierunkowanych na budowanie portfela kompetencji urzędników umożliwiających sprawne realizowanie funkcji danej instytucji, ciągłe doskonalenie funkcjonowania urzędu, tj. sprawności rozwiązań organizacyjnych, przepływu informacji,
mechanizmów kontroli i oceny realizacji zadań [Bohdziewicz, Urbaniak, 2013, s.53],
co w konsekwencji odzwierciedla zorientowanie jednostki na podnoszenie jakości
świadczonych usług.
Pracownicy administracji publicznej w Polsce są coraz bardziej świadomi potrzeby
ukierunkowania swoich postaw zawodowych i świadczonej pracy na zewnątrz –
na należyte wypełnianie potrzeb różnych grup społecznych. Problematyka podnoszenia jakości usług publicznych jest więc coraz częściej przedmiotem zainteresowania urzędów administracji publicznej w Polsce – wdrażane są w nich systemy
zarządzania jakością według metodyki ISO, Powszechnej Metody Oceny CAF (ang.
Common Assessment Framework), Modelu Doskonałości EFQM (ang. Excellence
Framework Quality Management).
Podejmuje się również działania doskonalące kompetencje społeczne urzędników
w zakresie obsługi klienta. Jako przykład działań systemowych podejmowanych
centralnie przez Departament Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów
można podać projekt „Klient w centrum uwagi administracji” (2011-2012), w którym
uczestniczyło 100 urzędów administracji rządowej, m.in. urzędy skarbowe, urzędy
statystyczne, urzędy wojewódzkie, policja, inspektoraty weterynarii.
Należy zauważyć, że działania te przynoszą widoczne rezultaty. W ostatnich latach
następuje w Polsce zauważalny wzrost zaufania obywateli do instytucji publicznych. O ile w 2004 roku zaufanie wobec urzędników administracji publicznej deklarowało 33% Polaków, o tyle 10 lat później odsetek ten wynosił 40% [http://strateg.
1
stat.gov.pl/Home/Strateg, 12.06.2015].
1 wskaźnik pochodzi z badania „Aktualne problemy i wydarzenia” przeprowadzanego od 2004 roku przez Centrum Badania Opinii
Społecznej na 1000 osobowej reprezentatywnej próbie dorosłych Polaków.
14
Warto również dodać, że efektywna i sprawna administracja, otwarta na współpracę z obywatelem to cel Strategii Sprawne Państwo 2020 – jednej z dziewięciu strategii zintegrowanych realizujących Długookresową i Średniookresową Strategię
Rozwoju Kraju. Realizacja tego celu opiera się na siedmiu szczegółowych filarach
[https://administracja.mac.gov.pl/adm/departament-administra/strategia-sprawne-panst/8085,Strategia-Sprawne-Panstwo-2020.html, 11.06.2015]:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
otwarty rząd,
zwiększenie sprawności instytucjonalnej państwa,
skuteczne zarządzanie i koordynacja działań rozwojowych,
dobre prawo,
efektywne świadczenie usług publicznych,
skuteczny wymiar sprawiedliwości i prokuratura,
zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Budowa zaufania obywateli do administracji w Polsce jest obecnie priorytetem
dla Szefa Służby Cywilnej [Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 2015, s. 5-6]. Z tego
względu cele i zadania zaplanowane do realizacji są ukierunkowane przede wszystkim na zwiększenie otwartości urzędów na obywatela, poprawę jakości świadczonych usług i komunikacji.
Niniejsze opracowanie poświęcone jest praktycznym aspektom podnoszenia
jakości usług publicznych. Podejmuje się w nim problematykę projakościowego
ukierunkowania organizacji na klienta w perspektywie koncepcji Nowego Zarządzania Publicznego. Jego celem jest zaprezentowanie Standardów Obsługi
Klienta w Urzędzie Statystycznym w Kielcach jako egzemplifikacji zorientowania
jednostki administracji publicznej na podnoszenie jakości świadczonych usług.
W artykule zaprezentowano proces przygotowania, implementacji i monitoringu
realizacji Standardów Obsługi Klienta. Artykuł składa się z pięciu części, w tym
wprowadzenia i podsumowania. W trakcie prowadzonych rozważań wykorzystano
analizę polskiej i zagranicznej literatury przedmiotu, case study oraz doświadczenia autorki w zakresie kierowania jednostką administracji publicznej.
Orientacja na klienta jako komponent nowego zarządzania publicznego
Sektor publiczny znajduje się w procesie nieustannej zmiany, ponieważ musi odpowiedzieć na wiele nowych potrzeb i żądań społeczeństwa, które nie istniały w przeszłości. Zaobserwowano, że chociaż poszczególne kraje Unii Europejskiej podcho-
15
dzą do takich wyzwań z niejednakowym entuzjazmem, to w blisko dwóch trzecich
z nich temat „wglądu w potrzeby klienta” zajmuje najwyższe miejsce w porządku
obrad administracji publicznej, a podejmowane przez nie reformy charakteryzują
się koncentracją na efektywności, lepszym rozpoznaniem popytu na usługi oraz
nadawaniem większej roli i znaczenia obywatelom. Hasło „potrzeby obywateli” staje
się busolą zmian. Badacze problemu ujmują to w następujący sposób: zarządzanie
satysfakcją klienta jest niezbędne dla instytucji publicznych po to, aby mogły przekonać się czy robią właściwe rzeczy i czy wykonują te rzeczy we właściwy sposób”
[Departament Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, 2012, s. 8].
Jak określają to autorzy Wytycznych do wdrożenia standardów zarządzania
satysfakcją klienta w urzędach administracji rządowej nie ma dziś w Europie
jednego modelu administracji, lecz wiele uzupełniających się koncepcji, a debata
o wzorcach zarządzania toczy się nieustannie. Klasyczna koncepcja zarządzania
w administracji publicznej oparta na biurokratycznej organizacji ucieleśniającej
władzę publiczną przestała być adekwatna do wyzwań stojących przed współczesną administracją. Przyjęcie tego faktu leży u podstaw sformułowania dwóch
nowych koncepcji zarządzania w administracji publicznej [Departament Służby
Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, 2012, s. 15]:
1. koncepcji New Public Management (NPM) opartej na założeniu, że administracja jest dostawcą specyficznych usług i przynajmniej część
swoich działań może świadczyć na zasadzie konkurencyjności. To
podejście wprowadziło język biznesu do obszaru usług publicznych:
ukierunkowanie na misję i założone cele, standaryzację zadań publicznych oraz ekonomizację działań połączoną z pomiarem efektów,
2. koncepcji Good Governance opartej na założeniu, że administracja jest
formą współdziałania różnych podmiotów w celu rozwiązywania problemów społecznych. Kluczowe zagadnienia w ramach tej koncepcji
to: partycypacja, konsensus, równość i włączenie.
Należy podkreślić, że obie koncepcje są zorientowane na obywatela. Wynika to
jednak z odmiennych względów. W przypadku NPM mamy do czynienia z orientacją na obywatela jako klienta, który powinien otrzymać usługę jak najlepszej
jakości. W przypadku Good Governance mamy do czynienia z orientacją na
obywatela jako członka społeczeństwa uprawnionego do pełnego uczestnictwa
w decyzjach publicznych [Departament Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów, 2012, s. 15].
16
W niniejszym opracowaniu zagadnienie zorientowania administracji publicznej
na podnoszenie jakości oferowanych usług rozpatrywane jest w perspektywie
pierwszej z wymienionych koncepcji – Nowego Zarządzania Publicznego, a więc
wdrażania w tym sektorze sprawdzonych, nowoczesnych rozwiązań, opartych
na ekonomicznym modelu zachowań organizacyjnych, które stosuje się w jednostkach gospodarczych.
Wg H. Klagesa i E. Lofflera NPM zajmuje się dwoma zasadniczymi problemami –
pytaniami [Klages, Loffler, 1998, s. 42]:
•
•
jak rozległy ma być sektor publiczny? A zatem jaki zakres zadań powinno realizować państwo?
jak zorganizować administrację do realizacji jej zadań? A zatem jakie
metody zarządzania są najbardziej efektywne w organizacjach sektora
publicznego?
Według cytowanych autorów NMP jest koncepcją opartą na założeniu, że mechanizmy zarządzania stosowane w sektorze prywatnym oraz teorie i zasady ekonomiczne dają się zastosować również w sektorze publicznym. Innymi słowy,
prywatne przedsiębiorstwo powinno stanowić model wzorcowy dla organizacji
podmiotów sektora publicznego.
Podobne podejście prezentuje G. Larbi, który podkreśla, że NPM daje się opisać jako
dwa strumienie reform sektora publicznego [Larbi 1999]:
•
•
wprowadzenie do sektora instytucji publicznych metod zarządzania
zaczerpniętych z sektora prywatnego,
organizowanie procesu wykonywania zadań publicznych w oparciu
o zasady rynkowe.
M. Kulesza i D. Sześciło uważają, że koncepcja nowego NPM przynosi fundamentalną zmianę w traktowaniu obywateli przez administrację – od bezosobowego podmiotu administrowanego do klienta, któremu należy zapewnić satysfakcjonującej
jakości obsługę. Wynika z tego konieczność przeobrażenia urzędów administracji
publicznej z organizacji nastawionych na wewnętrzne procesy i działanie zgodne
wyłącznie z procedurami w organizacje zorientowane na satysfakcję klienta [Kulesza, Sześciło, 2013, s.85-86].
17
Niestety, niższa efektywność działania w sektorze publicznym w porównaniu
do sektora prywatnego jest ciągle zauważalna [Rauduliuniene, Medidute-Kavaliauskiene, 2014, s. 719]. W grupie przyczyn utrudniających wzrost jakości usług
w sektorze publicznym wymienia się: brak potrzeby udoskonaleń, dążenie do zachowania status quo, niestrukturalizowane zarządzanie jakością usług, rozdźwięk
między wartościami organizacji i pojedynczych pracowników [Chong Un Pyon, Min
Jung Lee, Sang Chang Park, 2009, s. 8238].
M. Prowle omawiając czynniki wpływające na satysfakcję obywatela z usług
świadczonych przez administrację wymienia [Prowle, 2000, s. 167-168]:
•
•
•
•
•
•
zachowanie osób świadczących usługi na rzecz obywatela,
przyjazność środowiska, w którym te usługi są świadczone,
rezultaty działania odczuwalne dla obywatela,
czas oczekiwania na obsłużenie,
czas oczekiwania na odpowiedź na zadane pytania,
czas oczekiwania na odpowiedź telefonicznej infolinii.
Do instrumentów wzmacniających orientację na klienta w jednostkach administracji publicznej należy zaliczyć przede wszystkim: wprowadzanie systemów
zarządzania jakością, obsługę klienta na zasadzie jednego okienka (ang. one-stop-shop) oraz standaryzację usług. W dalszych rozważaniach autorka skoncentruje
się na ostatnim wymienionym instrumencie.
Standaryzację (normalizację) na gruncie ustawy z 12.09.2002 r. o normalizacji
zdefiniowano jako działalność zmierzającą do uzyskania optymalnego, w danych
okolicznościach, stopnia uporządkowania w określonym zakresie, przez ustalanie
postanowień przeznaczonych do powszechnego i wielokrotnego stosowania, dotyczących istniejących lub mogących wystąpić problemów [Ustawa z 12.09.2002 r.
o normalizacji, Dz.U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386, art. 2].
Niewątpliwie stosowanie standardów stanowi dowód praktycznego wykorzystania
w działaniu aktualnej wiedzy z danej dziedziny i pozwala ograniczyć możliwe
straty. W związku z tym, że standaryzacja polega na ujednoliceniu zasad i norm
realizacji określonych usług, wprowadza większą przejrzystość i efektywność wydatkowania środków, a także wspiera skuteczność ich realizacji. Ponadto standardy przyczyniają się do stałego rozwoju, gdyż odwoływanie się do nich umożliwia
poszukiwanie i ulepszanie procesów [Stachowicz, Mamrot, 2015, s. 68].
18
Standaryzacja procesów już od dawna jest widoczna w przedsiębiorstwach, które
w ten sposób zapewniają spójne funkcjonowanie całej organizacji, jednocześnie nie
ograniczając autonomii poszczególnych jej części (np. oddziałów). Obecnie zarządzający sektorem publicznym często podkreślają potrzebę czerpania z doświadczeń biznesu. Warto więc, planując działania w zakresie standaryzacji, odwołać się
również do praktyki przedsiębiorstw.
W dalszej części artykułu zostanie przedstawiony przykład przygotowania, implementacji i monitorowania realizacji Standardów Obsługi Klienta w Urzędzie Statystycznym w Kielcach, warto jednak przybliżyć w sposób syntetyczny analizowaną
w opracowaniu jednostkę.
Charakterystyka Urzędu Statytystycznego w Kielcach
Urzędy statystyczne są jednostkami administracji niezespolonej, należą do służb
statystyki publicznej i podlegają Prezesowi Głównego Urzędu Statystycznego (GUS).
Urzędem statystycznym kieruje dyrektor, który jest organem rządowej administracji niezespolonej w województwie.
Do podstawowych zadań statystyki publicznej należy: zbieranie danych statystycznych, gromadzenie, przechowywanie i opracowywanie zebranych danych oraz
ogłaszanie, udostępnianie i rozpowszechnianie wyników badań statystycznych.
Misją Urzędu jest zatem dostarczanie, wiarygodnych, rzetelnych, wysokiej jakości
danych wynikowych, informacji statystycznych na temat stanu i zmian zachodzących w społeczeństwie, gospodarce i środowisku naturalnym, odpowiadających na
potrzeby odbiorców krajowych i międzynarodowych.
Urząd Statystyczny w Kielcach obejmuje zasięgiem działania obszar województwa
świętokrzyskiego w zakresie między innymi:
•
•
•
•
•
obsługi rejestrów urzędowych REGON i TERYT,
prowadzenia i realizowania badań wynikających z programu badań
statystyki publicznej,
udostępniania i rozpowszechniania wynikowych informacji statystycznych,
popularyzacji i promocji statystyki oraz upowszechniania wiedzy
o statystyce,
współpracy z organami administracji rządowej oraz organami samorządu terytorialnego.
19
W ramach przyznanej specjalizacji Urząd organizuje i realizuje badania statystyczne z zakresu statystyki handlu i usług oraz prowadzi prace metodologiczne
w zakresie statystyki gospodarki nieobserwowanej, organizuje i realizuje autorskie
badania z tego zakresu.
Zasygnalizowane powyżej zadania Urzędu odzwierciedlają jak szeroki jest krąg
odbiorców informacji statystycznych, jednostek od których pozyskiwanie są dane
statystyczne oraz podmiotów obsługiwanych w zakresie prowadzonych rejestrów.
Można wśród nich wymienić:
•
•
•
•
•
•
•
jednostki administracji rządowej i samorządowej,
Narodowy Bank Polski oraz inne banki,
instytucje finansowe i ubezpieczeniowe,
przedsiębiorstwa,
analityków,
pracowników naukowo-dydaktycznych,
uczniów, studentów.
W Urzędzie Statystycznym w Kielcach, podobnie jak i w pozostałych urzędach
statystycznych funkcjonują tzw. Katalogi Usług – jeden z elementów modelu Regionalnych Ośrodków Informacji ROI [GUS, 2014]. ROI to komórki organizacyjne
Wojewódzkich Ośrodków Badań Regionalnych, a ich zadania są ściśle powiązane
z obsługą klienta (monitorowanie potrzeb, udostępnianie produktów statystycznych oraz upowszechnianie wiedzy o statystyce, w tym zaangażowanie w edukację statystyczną odbiorców oraz promocję i współtworzenie wizerunku statystyki
publicznej i Urzędu).
Wprowadzony od 1.01.2015 r. Katalog Usług - zamieszczony na stronach internetowych urzędów statystycznych - aktualizowany oraz rozbudowywany zgodnie
z potrzebami odbiorców jest elementem usprawniającym obsługę klientów i narzędziem ułatwiającym załatwienie spraw w urzędzie. Jako szablon karty wykorzystano wzór karty usługi wypracowany i rekomendowany w ramach projektu
realizowanego przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów pn. Klient w centrum
uwagi administracji. W projekcie tym w latach 2011-2012 uczestniczyły trzy urzędy
statystyczne.
Katalog zawiera podstawowy zestaw usług związanych z udostępnianiem informacji, ale również opisuje inne rodzaje spraw np.: usługi świadczone w ramach
edukacji statystycznej, sposób załatwienia i odbycia staży i praktyk, wskazówki
20
odnośnie możliwości weryfikacji tożsamości ankietera. Lista usług objęta Katalogiem Usług obecnie przedstawia się następująco:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
uzyskanie informacji z rejestru REGON;
uzyskanie informacji z rejestru TERYT;
pomoc w zaklasyfikowaniu wg PKD, PKWiU, KŚT, PKOB, CN;
uzyskanie informacji statystycznych (bez grupy odbiorców – media);
uzyskanie informacji statystycznych przez przedstawicieli mediów;
uzyskanie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
uzyskanie informacji w celu ponownego wykorzystania informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
zakup publikacji statystycznych;
przeprowadzenie zajęć edukacyjnych z zakresu statystyki publicznej
(w podziale na zajęcia dla administracji publicznej, dla placówek naukowo-oświatowych);
odbycie stażu dla osób bezrobotnych w urzędzie statystycznym;
odbycie praktyki absolwenckiej w urzędzie statystycznym;
odbycie praktyki uczniowskiej/studenckiej lub stażu studenckiego/absolwenckiego w urzędzie statystycznym;
umówienie się na wizytę ankietera lub chęć zmiany terminu przeprowadzenia badania ankietowego;
weryfikacja tożsamości ankietera / teleankietera;
skargi i wnioski dotyczące funkcjonowania Urzędu.
Standardy obsługi klienta w Urzędzie Statystycznym w Kielcach
W obecnej koncepcji i praktyce zarządzania Urzędem Statystycznym w Kielcach
istotną rolę odgrywa podejmowanie działań, których celem jest:
•
•
•
wzmacnianie poczucia misji społecznej pracowników,
kreowanie postaw otwartych,
wzmacnianie pozytywnego wizerunku zewnętrznego urzędu i statystyki
publicznej.
Wprowadzenie Standardów obsługi klienta w Urzędzie Statystycznym w Kielcach
jest przejawem zrozumienia istoty administracji jako służby publicznej. Standardy obsługi klienta rozumiane są jako zbiór zasad i praktyk w zakresie kontaktu z klientem zewnętrznym i wewnętrznym (współpracownikiem), ale również
jako wyraz akceptacji i uznania określonych norm zawodowych. Mają one na celu
21
podniesienie jakości świadczonych usług oraz ułatwienie pracy urzędnikom, a także budowanie pozytywnego wizerunku Urzędu w ocenie klientów i pracowników.
W Urzędzie przyjęto zasadę, że nieustanne doskonalenie procesów w zakresie
obsługi klienta jest obowiązkiem każdego pracownika. Od wkładu jego pracy zależy bowiem prawidłowe zaspokojenie potrzeb klienta, co przekłada się na wzrost
zaufania do urzędu.
Bardzo często wprowadzenie tego typu wewnętrznych uregulowań spotyka się
w początkowej fazie z niechęcią czy też inercją ze strony pracowników. Aby tego
uniknąć warto zaangażować przedstawicieli pracowników do jego przygotowania
np. tworząc zespoły robocze, a wypracowaną przez nie wersję przedstawić do konsultacji wszystkim zatrudnionym.
W omawianym przypadku w pracach nad Standardami uczestniczyli pracownicy Wydziału Kadr i Szkoleń, Świętokrzyskiego Ośrodka Badań Regionalnych
(w ramach którego funkcjonuje omawiane wcześniej ROI), Wydziału Organizacji
i Rejestrów (wydział który prowadzi rejestry REGON i TERYT) przy współudziale
dyrektora urzędu. Prace nad stworzeniem Standardów rozpoczęto od określenia
i systematyzacji typów klienta, z jakimi mają do czynienia pracownicy Urzędu.
Wśród nich znalazł się również tzw. klient wewnętrzny, a więc współpracownik.
W trakcie prac często odwołano się do misji i wartości, jakie w Urzędzie uznawane
są za istotne. Projekt Standardów został poddany kilkukrotnej dyskusji w grupie
kierowników wszystkich komórek organizacyjnych przy współudziale przedstawiciela załogi.
Praca nad Standardami od momentu inkubacji pomysłu do implementacji wypracowanych zasad trwały prawie rok. Dokumentowi nadano atrakcyjny layout
graficzny i umieszczono go na portalu korporacyjnym (Intranecie).
Dokument zawiera pięć grup standardów a każdy standard opisany jest przez zalecenia szczegółowe, a więc schematy postępowania w określonej typowej sytuacji,
które wzsmacniają zachowania pozytywne i minimalizują ryzyko wystąpienia
zachowań niepożądanych. Każdy standard służy osiąganiu określonego celu, co
wyraźnie zdefiniowano w dokumencie (tabela 1).
22
Tabela 1. Struktura i cele Standardów Obsługi Klienta w Urzędzie Statystycznym w Kielcach
Grupa standardów
Cel
Standardy podstawowe
Zawsze reprezentujesz Urząd
Budowanie wizerunku profesjonalnego pracownika Urzędu.
Ustawicznie poszerzaj swoją wiedzę zawo-
Realizacja zadania ewaluacji wiedzy zawo-
dową w zakresie obowiązujących przepisów
dowej, a tym samym budowanie wizerunku
profesjonalnego pracownika Urzędu.
Szacunek do klienta
Budowanie dobrych relacji z klientem poprzez okazanie szacunku.
Dbaj o swój wygląd zewnętrzny
Klient powinien mieć przekonanie, że Jego
kontakt z urzędnikiem ma charakter służbowy. Urzędnik, poprzez odpowiedni strój,
podkreśla swój profesjonalizm oraz szacunek do klienta.
Dbaj o porządek w miejscu pracy
Utrzymywanie porządku w miejscu pracy
świadczy o profesjonalizmie urzędnika,
ułatwia pracę i jest wyrazem szacunku dla
współpracowników.
Prywatne rozmowy telefoniczne
Czas pracy urzędnika powinien być poświęcony wyłącznie na wykonywanie obowiązków służbowych.
23
Grupa standardów
Cel
Standardy w zakresie procesu obsługi bezpośredniej
Wykazuj zainteresowanie klientem
Wchodząc do Urzędu klient powinien odczuć, że jest zauważony i poczuć się ważny.
Powinien nabrać przekonania, że urzędnicy
szybko pomogą mu i profesjonalnie zajmą
się Jego sprawą.
Powitanie klienta
Przyjazny uśmiech i zaoferowana pomoc
dadzą klientowi przekonanie, że jest mile
widziany w Urzędzie. Klient będzie zadowolony, że pracownik chce mu pomóc.
Obsługa klienta
Realizacja rzetelnego, bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania obowiązków wobec klientów.
Wyjaśnij klientowi jak załatwić Jego sprawę
Prezentowanie profesjonalizmu i szacunku do klienta pomagając mu załatwić Jego
sprawę bez zbędnej zwłoki.
Przekaż klientowi wymagane formularze
Zaangażowanie w załatwianie sprawy, aby
i objaśnij cel i sposób ich wypełnienia
klient otrzymał wszystkie potrzebne informacje.
Sprawdzanie składanych przez klienta
Klient powinien wyjść z Urzędu z przeko-
wniosków
naniem, że został profesjonalnie obsłużony
i zna termin załatwienia swojej sprawy.
Poufność spraw klienta
Zapewnienie ochrony danych osobowych
i danych statystycznych, a także budowanie zaufania klientów poprzez zapewnienie
dyskrecji.
24
Grupa standardów
Cel
Standardy w zakresie telefonicznej obsługi klienta
Zasady rozmowy telefonicznej
Skuteczne rozwiązanie i utrzymanie kontaktów z klientem z poszanowaniem reguł
etykiety komunikacji. Budowanie pozytywnego wizerunku własnego i Urzędu.
Standardy w zakresie obsługi klienta w szczególnych sytuacjach
Skargi i zażalenia klienta
Rozwiązanie sytuacji konfliktowej, rozwiązanie problemu merytorycznego. W trudnych sytuacjach pracownik Urzędu powinien umieć opanować emocje, a także
złagodzić emocje klienta, być otwartym
na przyjmowanie uwag i zastrzeżeń (sytuacje takie mogą być źródłem usprawnień
w przyszłości).
Obsługa osoby starszej lub niepełnospraw-
Każdy klient jest ważny i powinien zostać
nej
doceniony. Osoby starsze i niepełnosprawne często czują się bardziej zagubione,
a ciepłe i życzliwe podejście urzędników
pomaga w szybszym i sprawniejszym załatwieniu sprawy.
Standardy w zakresie korespondencji urzędowej (e-mail/list)
Korespondencja urzędowa: elektroniczna
Forma korespondencji jaką jest e-mail/list
oraz papierowa
pozwala uzyskać szybką wymianę informacji, a co za tym idzie satysfakcję klienta.
Konstruując je należy pamiętać, żeby być
dobrze rozumianym.
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Standardy Obsługi Klienta w Urzędzie Statystycznym
w Kielcach, Urząd Statystyczny w Kielcach, Kielce 2015, materiał niepublikowany
Standardy zostały zatwierdzone przez dyrektora Urzędu i podane do publicznej
wiadomości wszystkim pracownikom. Informację o wprowadzeniu Standardów
kierownicy wszystkich komórek przekazali na zebraniach wydziałowych a sam
25
dokument, jak wspomniano wcześniej, został umieszczony na portalu korporacyjnym (Intranecie). Fakt wdrożenia Standardów został również odnotowany na łamach wewnętrznego, pracowniczego newslettera Kie@Usika. Klientom zewnętrznym informację o wdrożeniu w Urzędzie Standardów Obsługi Klienta przekazano
na stronie internetowej (zakładka Urząd przyjazny klientom).
Jako narzędzie monitorowania realizacji standardów przyjęto obserwację zachowań pracowników przez bezpośrednich przełożonych. W przyszłości planuje się
udoskonalenie tego procesu poprzez włączenie oceny realizacji poszczególnych
standardów do oceny okresowej członków Korpusu Służby Cywilnej (kryteria: doskonalenie zawodowe, pozytywne podejście do klienta, umiejętność współpracy,
skuteczna komunikacja).
Podsumowanie
Współczesne instytucje publiczne w coraz większym stopniu zmieniają się w organizacje zorientowane na zewnątrz, rozwijające nowe typy interakcji z różnymi
interesariuszami w celu realizacji różnych zadań. Dbają o dokładne poznanie interesariuszy i klientów oraz dostosowanie swoich działań do odbiorców [Departament Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, 2012, s. 121].
Orientacja na klienta bazująca na podnoszeniu jakości oferowanych usług ma na
celu uczynienie organizacji publicznych bardziej responsywnymi, a więc zdolnymi na reagowanie na potrzeby swoich odbiorców, co w konsekwencji czyni pracę
administracji publicznej bardziej efektywną i co równie ważne - przyczynia się do
wzrostu satysfakcji z wypełniania obowiązków zawodowych przez urzędników.
Tworzenie dla instytucji Standardów obsługi klienta jest z pewnością procesem
czasochłonnym, wymagającym zaangażowania ze strony przełożonych i pracowników, jednak ich wprowadzenie niesie ze sobą podwójną korzyść. Klienci instytucji spostrzegają ją jako przyjazną, dbającą o ich potrzeby, otwartą i posługującą
się zrozumiałymi dla nich schematami działania. Natomiast pracownicy, zostają
wyposażeni w narzędzie, które wyjaśnia im oczekiwania przełożonych, ułatwia
podejmowanie decyzji w sytuacjach trudnych i rozstrzyganie sytuacji spornych,
co pozytywnie wpływa na identyfikację z reprezentowaną instytucją i zwiększa
komfort pracy [publiczni.pl/standardy-obslugi-klienta-w-urzedach-administracji-publicznej/, 10.06.2015 ].
26
W świetle doświadczeń z pracy nad Standardami zaprezentowanymi w niniejszym
opracowaniu do wymienionych powyżej korzyści należy dodać jeszcze jedną, niezwykle ważną z zarządczego punktu widzenia. Wspólna praca nad powstaniem,
wdrażaniem i monitorowaniem realizacji Standardów angażuje wszystkich pracowników, również w wymiarze emocjonalnym, w proces ciągłego doskonalenia
organizacji, której są częścią.
27
Bibliografia
Bohdziewicz P., Urbaniak B., Wdrażanie zmian w administracji samorządowej: deficyty uczestnictwa
pracowniczego. „Zarządzanie zasobami ludzkimi”, 2013, nr 2
Chong Un Pyon, Min Jung Lee, Sang Chang Park, Decision support system for service quality ma-
nagement using customer knowledge, in public service organization. “Expert System with
Applications”, 2009, No 36
Klages H., Loffler E., New public management in Germany: the implementation process of the New
Steering Model. “International Review of Administrative Sciences” 1998, t. 64, nr 1
Kulesza M., Sześciło D., Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, Wolters Kluwer Polska,
Warszawa 2013
Larbi G., The New Public Management Approach and Crisis States, Geneva 1999
Prowle M., The Changing Public Sector. A Practical Management Guide, Aldershot 2000
Rauduliuniene J., Meidute-Kavaliauskiene I., Analysis of Factors Motivating Human Resources in
Public Sector. “Procedia-Social and Behavioral Sciences”, 2014, Vol. 110
Stachowicz M., Mamrot Sz., Standaryzacja jako czynnik optymalizacji usług świadczonych przez
administrację. „Samorząd terytorialny” 2015, nr 5
Akty normatywne
Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, Dz.U. nr 169, poz. 1386.
Źródła internetowe
http://strateg.stat.gov.pl/Home/Strateg
https://administracja.mac.gov.pl/adm/departament-administra/strategia-sprawne-panst/8085,
Strategia-Sprawne-Panstwo-2020.html
publiczni.pl/standardy-obslugi-klienta-w-urzedach-administracji-publicznej.
Materiały inne
Departament Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Wytyczne do wdrożenia standar-
dów zarządzania satysfakcją klienta w urzędach administracji rządowej, Warszawa luty 2012.
GUS, Koncepcja modelu pracy Regionalnych Ośrodków Informacji, Warszawa, maj 2014, materiał
niepublikowany.
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej
i realizacji zadań tej służby w 2014 roku, marzec 2015.
Standardy Obsługi Klienta w Urzędzie Statystycznym w Kielcach, Urząd Statystyczny w Kielcach,
Kielce 2015, materiał niepublikowany
1.2. Kultura organizacyjna w JST
Małgorzata Kołodziejczak, Maciej Malarski
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
29
Wprowadzenie
W ostatnich latach dużą wagę w zarządzaniu organizacjami przywiązuje się do zjawiska kultury organizacyjnej. Wyzwaniem staje się wypracowanie umiejętności
posługiwania się nią w osiąganiu założonych przez organizację celów. W niniejszym opracowaniu postanowiono powiązać zagadnienie kultury organizacyjnej
ze specyficznym typem organizacji, tj. jednostką samorządu terytorialnego (JST).
Za cel postawiono wskazanie istoty identyfikacji typu kultury organizacyjnej
dla zarządzania w JST. Wyznaczył on strukturę niniejszego opracowania.
W pierwszej kolejności przeprowadzono analizę koncepcji kultury organizacyjnej wykorzystując model wartości konkurujących opracowany przez Kima S.
Camerona oraz Roberta E. Quinna [Cameron, Quinn 2003]. Stanowił on następnie podstawę do przeprowadzenia ankietowych badań empirycznych. W dalszej części opracowania scharakteryzowano specyfikę jednostek samorządu
terytorialnego w kontekście kultury organizacyjnej. Opisano metodykę badania,
zaprezentowano zebrany materiał empiryczny, skomentowano go oraz wyciągnięto wnioski.
Kultura organizacyjna – wybrane aspekty
Kultura organizacyjna to jedno z najtrudniejszych i jednocześnie najszerszych
zagadnień w teorii organizacji, zwłaszcza w czasach, w których silnie zaznaczają się procesy integracyjne oraz globalizacyjne powodujące wielorakie zapożyczenia i związki ze strony szerszych procesów kulturowych występujących
w otoczeniu organizacji. Każda organizacja i jej kultura powstaje pośrednio
w wyniku procesów kulturowych tworzonych przez podmioty znajdujące się
w jej otoczeniu organizacyjnym, jednak najbardziej bezpośrednim źródłem są
jej pracownicy [Hatch 2002, s. 204]. Obecnie kultura organizacyjna traktowana
jest jako zasób. Jednak wciąż trudno jednoznacznie zdecydować, w jakim stopniu określone zachowania członków organizacji wynikają z kultury, a w jakim
z przestrzegania reguł formalnych. Wśród specjalistów od dawna toczy się spór,
czy można ją świadomie „projektować” i „modelować”. Bez względu na rozstrzygnięcia w tej kwestii, warto wiedzieć, jaka ona jest, co ją charakteryzuje, co
z powodu uwarunkowań kultury organizacyjnej może być w organizacji łatwe,
a co trudne do osiągnięcia etc.
Dla potrzeb niniejszego opracowania, ze względu na postawiony cel, posłużono
się modelem wyróżniającym i charakteryzującym typy kultur organizacyjnych.
30
Model ten posiada walor uniwersalności – powstał w wyniku przeprowadzenia
szerokich badań literaturowych i empirycznych – uwzględniono w nim wiele
wymiarów kultury organizacyjnych proponowanych w opracowaniach innych
badaczy. W rezultacie wyłoniono dwa główne wymiary kultury organizacyjnej
rozciągnięte na krańcach kontinuów: jeden wymiar na jednym biegunie grupuje
kryteria efektywności organizacyjnej akcentujące elastyczność, samodzielność
i dynamiczność, a na drugim te z nich, które nacisk kładą na niezmienność,
porządek i kontrolę. Po skrzyżowaniu wymienionych kontinuów otrzymano
czteropolowy model ukazujący typy kultur organizacyjnych: hierarchia, rynek,
klan i adhokracja [Cameron, Quinn 2003, 38-40].
Organizacja z kulturą hierarchiczną to miejsce o wysokim stopniu sformalizowania i zhierarchizowania. Najogólniej ujmując procedury dyktują, co mają
robić ludzie. Gwarancją spójności organizacji jest przestrzeganie przyjętych
przepisów, często ujętych w formie regulaminów. Ten typ kultury spotykany
jest na ogół w wielkich przedsiębiorstwach (np. McDonald’s) oraz urzędach
państwowych. Najważniejsza jest wydajność, szybkość i praca bez zakłóceń.
Organizację o kulturze rynku cechuje to, iż sama wewnętrznie funkcjonuje
jak rynek. Jest zorientowana na sprawy zewnętrzne, na kształtowanie własnej pozycji w otoczeniu, skupia się na przeprowadzaniu transakcji: wymianie,
sprzedaży, kontraktach z innymi organizacjami. Kieruje się chęcią zdobywania
przewagi konkurencyjnej. O jej efektywności świadczą: wydajność, rentowność,
wyniki końcowe, udział w rynku. Zarządzający są wymagający i bezkompromisowi: tak jak o organizacji świadczą jej wyniki, tak o poszczególnych pracownikach przesądzają ich wymierne osiągnięcia.
Organizacja o kulturze klanu wykazuje podobieństwo do organizacji rodzinnych. Dominują tu wspólnie wyznawane cele, duże poczucie wspólnoty i współuczestnictwa. Dominuje duch pracy zespołowej oraz poczucie odpowiedzialności organizacji za swoich pracowników. Występują częściowo niezależne
zespoły robocze nagradzane za efekty pracy. Posiadają one duży stopień autonomii w zatrudnianiu i zwalnianiu pracowników oraz w zakresie innowacyjnego
podejścia do pracy. Odnotowuje się tu także duży stopień delegowania uprawnień decyzyjnych. Nacisk położony jest na rozwój pracowników, przyjazną
atmosferę pracy, lojalność.
Organizacje o kulturze adhokracji znaleźć można w najbardziej niespokojnych
i zmiennych warunkach otoczenia organizacyjnego, w których sukces wa-
31
runkowany jest zdolnością tychże organizacji do wprowadzania innowacji:
rozwoju nowych produktów i usług. Każde żądanie klienta traktowane jest jak
odrębne przedsięwzięcie. Zarządzanie koncentruje się na tworzeniu klimatu
i warunków dla rozwoju przedsiębiorczości we wszystkich jej przejawach oraz
kreatywności i nowatorskości. Doraźnie powołuje się dynamiczne jednostki
do realizacji krótkotrwałych zadań zrodzonych z nowych pomysłów członków
organizacji. Główną cechą takich organizacji jest ich elastyczność, umiejętności
odnajdywania się w warunkach niepewności i niejednoznaczności informacji.
Charakteryzuje je ponadto niski stopień centralizacji, brak stosunków zależności służbowej – ich miejsce zajmuje empowerment. Branże w których działają
takie organizacje to m.in.: lotnictwo, programowanie komputerowe, działalność
doradcza, przemysł filmowy.
Funkcjonowanie JST a kultura organizacyjna
Jednostki samorządu terytorialnego działają przez swoje organy stanowiące,
kontrolne i wykonawcze zgodnie z określonymi regulacjami znajdujących się
2
w przepisach prawa . Przepisy te określają ramy funkcjonowania tych instytucji
i jednocześnie wpływają na ich wewnętrzny stan uporządkowania. Uporządkowanie to odnosi się do form pracy, stopnia swobody działania, relacji wewnętrznych, ukierunkowania związanego z pełnioną rolą w społeczności lokalnej, wymogami strukturalnymi i systemowymi. Te wszystkie czynniki mocno
wpływają na charakter urzędu jako organizacji oraz jego kulturę organizacyjną.
Pełniona rola w społeczności lokalnej jest mocno powiązania z celami organów
wykonawczych (urzędów), które pracują w imieniu i dla społeczności lokalnych.
Wypełniają zadania własne i zadania zlecone w drodze normy ustawowej lub
zawartych indywidualnych porozumień. Do ich głównych zadań należą: budowanie ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska, zieleni
gminnej, wodociągów, zaopatrzenia w wodę i kanalizacji, dróg gminnych i ulic,
utrzymania czystości i porządku, a także kultury, pomocy społecznej, oświaty,
ochrony zdrowia i innych [Kulesza, Węgrzyn, 2006, s. 34]. Taka różnorodność
zadań wymaga dużej elastyczności i wszechstronności pracowników, co w sferze postaw i wartości oznacza otwartość na zmiany oraz inicjatywę i przedsiębiorczość.
2 Do podstawowych należy zaliczyć: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. Nr 0, poz. 594, z późn. zm.),
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. Nr 0, poz. 595, z późn. zm.), Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. Nr 0, poz. 596, z późn. zm.)
32
Warto podkreślić, że członkowie społeczności lokalnej są bardzo specyficznymi
interesariuszami jednostek samorządu terytorialnego, którzy z jednej strony są
klientami urzędów, z drugiej strony pełnią rolę właścicielską poprzez swoich reprezentantów wybieranych w wyborach. Członkowie społeczności lokalnej mają
określone uprawnienia [Olejniczak-Szałowska 1996, s. 8]:
•
•
•
•
•
•
•
prawo partycypacji w zarządzaniu sprawami lokalnymi, jak również
możliwość współdziałania z organami wspólnoty w zakresie realizacji
zadań publicznych;
prawo do uzyskiwania informacji o wydarzeniach lokalnych oraz działalności organów samorządowych, a także do społecznej kontroli tych
działań;
prawo do rozstrzygania o lokalnych sprawach przez dokonywanie wyboru swoich reprezentantów do władz samorządowych;
prawo do decydowania o najważniejszych lokalnych sprawach w drodze referendum;
prawo do wyrażania własnej opinii oraz określania własnych interesów
indywidualnie, jak też działań poprzez działania grupowe;
prawo do ochrony tych interesów przed naruszeniami ze strony organów samorządowych, wyrażające się przez możliwość zaskarżania
uchwał i innych czynności lub braku czynności tych organów do sądu;
prawo do uzyskiwania określonego wsparcia ze strony samorządu lokalnego na przykład z zakresu pomocy społecznej.
Uprawnienia te wprowadzają nową jakość w budowaniu relacji między urzędem
a członkiem społeczności lokalnej, którą można symbolicznie nazwać jako zmianę
sposobu postrzegania interesantów z petentów na klientów, a idąc dalej, na współudziałowców korporacji, jaką jest jednostka samorządu terytorialnego [Stec 2001,
s. 46]. Konsekwencją tych przeobrażeń powinna być modyfikacja postrzegania
obsługiwanych osób nawiązywać do praktyki biznesowej i opierać się na mechanizmach związanych z procesami dostarczania usług. Wtedy obsługę klienta moż3
na by nazywać „sprzedażą doradczą” czy też „sprzedażą relacyjną” , a budowanie
wizerunku urzędu i własnego miejsca w postrzeganiu przez społeczności lokalne,
jako budowanie związków z interesantami, oparte na zasadach budowaniu relacji.
3 Koncepcja sprzedaży doradczej, relacyjnej lub inaczej strategicznej jest wprowadzana do prowadzenia procesów sprzedaży w sferze
biznesowej od wielu lat, patrz np. Rackham i DeVincentis 2010, Sandler 2014
33
Niewątpliwie urzędy zajmują się dostarczaniem usług, które powinny mieć charakter doradczy, a klient faktycznie wchodzi w relacje transakcji między nim a insty4
tucją – za płacone podatki otrzymuje możliwość uzyskania pewnych świadczeń .
Zarządzanie publiczne zaczyna czerpać z rozwiązań biznesowych co jest związane
z przejściem od fazy tradycyjnego zarządzania publicznego do fazy zarządzania responsywnego [Mikułowski 2005, s. 61]. Zarządzanie responsywne (wrażliwe, żywo
reagujące) zakłada obecność wielu interesariuszy i opiera się na takim zarządzaniu
skonfliktowanymi wartościami, aby uzyskać konsensus lub przynajmniej stan
względnej równowagi między różnymi interesami.
W związku z powyższym nowe zrządzanie publiczne powinno charakteryzować
się następującymi czynnikami [Zalewski 2005, s. 27]:
•
•
•
•
•
•
profesjonalne, menedżerskie podejście do zarządzania,
jasno określone standardy i mierniki działalności,
nastawienie na decentralizację jednostek sektora publicznego,
wprowadzenie konkurencji do sektora publicznego,
położenie nacisku na wykorzystanie metod i technik zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym,
większa dyscyplina i oszczędność wykorzystania zasobów.
Głównym celem nowego zarządzania publicznego jest zwiększenie gospodarności,
efektywności i skuteczności sektora publicznego oraz poprawa jakości świadczonych usług [Stewart, Walsh 1992, s. 6]. Nowe zarządzanie nastawione jest na ekonomiczną efektywność działań, która ma wynikać z uniwersalizacji funkcjonowania
urzędu, wykorzystywania dobrych praktyk, profesjonalizm zachowań, neutralność
polityczną, uczciwość i unikanie konfliktów, oparte jest na modelu sieci, którą tworzą wszyscy uczestnicy zarządzania, ich relacje mają charakter partnerski, oparty
na równości i współzależności.
Kultura urzędu niewątpliwie jest kształtowana również przez występujące tendencje w przeobrażaniu się społecznych sposobów komunikacji w kierunku wykorzystywania nowych środków technicznych, form i zachowań ludzi i ich oczekiwań
związanych z bardziej świadomymi decyzjami, a często również roszczeniowym
sposobem wywierania wpływu. Role regulacyjna i porządkująca, jakie niewątpliwie spełnia każdy urząd, powinny być uzupełniane rolami służebną i modelującą
4 Należy pamiętać, że dodatkowo petent (klient) ponosi koszty różnych czynności urzędniczych według obowiązujących opłat,
co dodatkowo wzmacnia charakter procesu sprzedażowego.
34
oraz moderującą życie społeczności lokalnej. Jednocześnie należy dodać, że taka
modyfikacja filozofii działania nie pozbawia znaczenia i roli urzędu i nie wymusza ograniczenia swobody działania [Rogoziński 2001, s. 26]. Publiczny charakter
działalności samorządu terytorialnego wymaga otwartości władz i angażowania
pracowników w rozwiązywaniu różnorodnych problemów mieszkańców, wprowadzenia mechanizmów kontaktów ze społecznością lokalną, by uzyskać maksymalną akceptację działań urzędu.
Kultura organizacyjna występująca w urzędzie powinna być interpretowana jako
instrument kształtowania wizerunku urzędu, stanowić trwały punkt oparcia dla
pracowników organizacji, który utrzymuje urząd w całości i powoduje wewnętrzną
integrację zbiorowości pracowników dzięki [Williams, Dobson i Walters 1989, s. 28]:
•
•
•
•
wspólnemu językowi i kategorii pojęciowych rozumianych przez
wszystkich członków danej organizacji wypracowanych w celu szybszego i jednoznacznego porozumiewania się,
określeniu granic danej grupy społecznej i kryteriów przyjęcia lub odrzucenia, dających poczucie przynależności i wyodrębnienia
wyznaczeniu zasad stratyfikacji społecznej w grupie, to znaczy określeniu reguł pozyskiwania autorytetu, sprawowania władzy organizacyjnej i relacji między przełożonym a podwładnymi,
zaspokojeniu potrzeb emocjonalnych koleżeństwa i przyjaźni na tle
wspólnoty przekonań oraz doświadczeń społecznych.
Kultura organizacyjna wyznacza tym samym tożsamość urzędu i powinna sprzyjać takim zachowaniom i reakcjom pracowników, ich postawom oraz w sposobom
wykonywania zadań, aby jak najlepiej realizować społeczny i zarządczy aspekt
działania urzędu.
Badanie kultury organizacyjnej w JST
Bezpośrednim celem badania było rozpoznanie, jak identyfikują kulturę organizacyjną kierownicy badanej JST, a następnie wskazanie wniosków, jakie z tego
badania wypływają. Do oceny kultury organizacyjnej w JST posłużono się kwestionariuszem OCAI. W wyniku przeprowadzenia oceny według tego narzędzia diagnostycznego określa się sześć podstawowych wymiarów kultury organizacyjnej. Po
zgromadzeniu odpowiedzi otrzymuje się obraz tego, jak funkcjonuje organizacja
i jakie wartości ją charakteryzują w chwili obecnej, a także można dowiedzieć się,
jakie są preferencje, co do kierunku zmian. Walorem jest możliwość graficznego
35
przedstawienia wyników – rysunek daje lepsze wyobrażenie tego, o czym informują liczby, a analiza obrazów i wykresów umożliwia dostrzeżenie zależności,
dokonywanie porównań itp. [Cameron, Quinn 2003, s. 29].
Kwestionariusze rozdano wszystkim kierownikom badanej jednostki (sześć) –
zwrot otrzymano od pięciu z nich, lecz jeden był niepoprawnie wypełniony. Nie
uśredniano wyników otrzymanych badań – postanowiono opracować każdy kwestionariusz oddzielnie i stworzyć swoiste case study, a następnie szeroko omówić
je w z kierownictwem JST.
Zebrane wyniki pozwalają na ocenę kultury organizacyjnej z perspektywy wyróżnionych przez Camerona i Quinna typów kultury organizacyjnej w następujących
aspektach:
•
•
•
•
•
•
ogólna charakterystyka organizacji,
styl przywództwa organizacji,
styl zarządzania pracownikami,
czynniki zapewniające spójność organizacji,
wskazanie czynników, na które kładzie się największy nacisk w organizacji,
kryteria sukcesu organizacji.
Określenie ogólnego typu organizacji pozwala stwierdzić, jak dany kierownik postrzega organizację obecnie i jak chciałby, żeby było za pięć lat. Wartości na osi
„klan” odnoszą się do kultury klanu i obrazują na ile organizacja jest miejscem
przypominającym rodzinę, w której poszczególni członkowie mocno się angażują.
Wartości na osi „adhokracja” odnoszą się do kultury adhokracji. Wskazują w jakim
stopniu dominującymi cechami organizacji są energia i przedsiębiorczość oraz
czy ludzie chętnie podejmują ryzyko. Oś „rynek” odzwierciedla kulturę rynkową –
w organizacji liczą się przede wszystkim wyniki, wykonywanie zadań, a ludzie
są ambitni i nastawieni na ich osiągnięcie. Oś „hierarchia” odpowiada kulturze
hierarchicznej, nastawionej na przestrzeganie procedur o charakterze formalnym.
Uzyskane wyniki zobrazowano na rysunku 1.
36
Rysunek 1. Ogólna charakterystyka organizacji w badanym urzędzie (linia ciągła – obecny
stan organizacji, linia przerywana – przyszły stan organizacji)
Źródło: badania własne.
Określenie stylu przywództwa dla kultury klanowej oznacza, że utożsamiane jest
ono ze służeniem radą i pomocą oraz roztaczaniem opieki nad pracownikami.
W kulturze adhokracji przywódca postrzegany jest jako nowator, przedsiębiorca,
37
skłonny do podejmowania ryzyka. W kulturze rynkowej przywództwo utożsamia się
ze stanowczością, ekspansywnością, orientacją na wyniki. W hierarchicznej oznacza
ono: koordynowanie, sprawne organizowanie, stwarzanie harmonijnych warunków
do osiągania dobrych wyników. Uzyskane wyniki umieszczono na rysunku 2.
Rysunek 2. Styl przywództwa (linia ciągła – obecny stan organizacji, linia przerywana –
przyszły stan organizacji)
Źródło: badania własne.
38
Styl kierowania w kulturze klanowej oznacza preferencję pracy zespołowej oraz
dążenie do powszechnego konsensusu. W adhokracji preferuje się samodzielne
podejmowanie ryzyka, innowacyjność, swobodę i oryginalność. W kulturze rynkowej: ostrą rywalizację, wysokie wymagania, osiąganie mierzalnych wyników.
Uzyskane wyniki umieszczono na rysunku 3.
Rysunek 3. Styl kierowania pracownikami (linia ciągła – obecny stan organizacji, linia
przerywana – przyszły stan organizacji)
Źródło: badania własne.
39
W odniesieniu do tego, co spaja organizację przyjmuje się, że w kulturze klanowej
są to: lojalność i wzajemne zaufanie oraz zaangażowanie w sprawy organizacji.
W kulturze adhokracji spójność jest zapewniana przez zaangażowanie w innowacje i rozwój. Kładzie się nacisk na ciągłe poszukiwanie nowych rozwiązań.
W kulturze rynku spójność organizacji zapewnia się poprzez nacisk na wyniki
i osiąganie celów, ekspansywność i chęć zwyciężania. W kulturze hierarchicznej
przez formalne zasady i regulaminy. Sprawność funkcjonowania organizacji jest
najważniejsza. Uzyskane wyniki zaprezentowano na rysunku 4.
Rysunek 4. Co spaja organizację (linia ciągła – obecny stan organizacji, linia przerywana –
przyszły stan organizacji)
Źródło: badania własne.
40
Kolejne kryterium w badaniu kultury organizacyjnej związane jest z rozpoznaniem, na co kładzie się największy nacisk, do czego przywiązuje się szczególną
wagę. W organizacji klanowej są to: rozwój osobisty, otwartość, współuczestnictwo. W organizacji - adhokracji: zdobywanie nowych zasobów i podejmowanie
nowych wyzwań. W kulturze rynkowej nacisk kładzie się na: działania konkurencyjne i osiąganie ambitnych wyników. W hierarchicznej uwaga koncentrowana jest wokół trwałości i niezmienności, istotna jest też praca bez zakłóceń.
Uzyskane z badania wyniki umieszczono na rysunku 5.
Rysunek 5. Na co kładzie się nacisk w organizacji (linia ciągła – obecny stan organizacji, linia
przerywana – przyszły stan organizacji)
Źródło: badania własne.
41
Dla organizacji klanowej kryteria sukcesu łączą się z rozwojem zasobów ludzkich,
poziomem pracy zespołowej, troską o ludzi. W organizacji o dominującej kulturze
adhokaracji będą to: wytwarzanie najbardziej oryginalnych i nowatorskich produktów oraz osiągnięcie pozycji lidera w dziedzinie innowacyjności. W rynkowej: wygraną na rynku i pokonywanie konkurentów. W hierarchicznej: pewność
dostaw, dotrzymywanie harmonogramów, niskie koszty produkcji. Uzyskane
wyniki umieszczono na rysunku 6.
Rysunek 6. Kryteria sukcesu organizacji (linia ciągła –obecny stan organizacji, linia przerywana – przyszły stan organizacji)
Źródło: badania własne.
42
Zebrane informacje na temat kultury organizacyjnej w badanej jednostce pokazują, że nie ma jednego, spójnego postrzegania kultury przez badanych ankietowo
kierowników. Rozbieżności pojawiają się zarówno w ocenie bieżącej sytuacji, jak
też w odniesieniu do przyszłości. Brak spójności może powodować rozmywanie
się w postrzegania wizji i misji organizacji – mimo, że jest ona zapisana. Owocem takiej sytuacji są: brak współpracy, brak zrozumienia i akceptacji odrębnych
punktów widzenia na rozwiazywanie nawet bieżących, drobnych problemów,
dyskusje i spory prowadzące donikąd. Posługując się metaforą „wędrówki przez
dżunglę”, można stwierdzić, że każdy z uczestników wyprawy (tj. kierownik w badanej organizacji) podejmuje trud przeprawy w osamotnieniu, bez współpracy
z innymi i czasem w zupełnie innym kierunku, choć każdy (kierownik) dąży do
tego samego celu.
Prezentowane w gronie kierowników JST wyniki badania wywołały spore zaskoczenie, gdyż nie mieli oni wcześniej świadomości aż tak różnorodnego podejścia
do omawianego tematu. Pozytywnym aspektem z pewnością jest fakt, że już
podczas prezentacji wyników, między kierownikami dochodziło do interakcji,
wymiany spostrzeżeń, a zgromadzony materiał empiryczny miał podlegać dalszej analizie już bez uczestnictwa konsultantów.
Podsumowanie
Kultura organizacyjna niewątpliwie ma bardzo duży wpływ na funkcjonowanie
każdej organizacji stanowiąc wspólnotę wartości, norm i zachowań. W przypadku
urzędu, który podlega stałej presji zmian związanych z przejściem z tradycyjnego funkcjonowania organizacji typu hierarchicznego do organizacji otwartej,
elastycznej wprowadzającej rozwiązanie zaczerpnięte z praktyki biznesowej
warstwa kultury powinna stać się platformą spajającą działania i zmiany. Dlatego
też niepokojące są wszelkie odrębności w postrzeganiu i interpretacji elementów
kultury wśród pracowników, co może negatywnie wpływać na funkcjonowanie
urzędu, lub wręcz paraliżować rozwój kultury organizacyjnej. Zachodzi więc potrzeba stałego badania różnorodnych jej aspektów i wspólnego uzgadniania stanu
pożądanego w przyszłości. To wyznaczy kierunki świadomych zmian organizacyjnych dla całej organizacji, jak i pojedynczych pracowników.
43
Bibliografia
Cameron K. S., Quinn R. E., Kultura organizacyjna – diagnoza i zmiana, Wyd. Oficyna Ekonomiczna,
Kraków 2003.
Hatch M. J., Teoria organizacji, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2002.
Kulesza M., Węgrzyn L., Vademecum skutecznego działania w samorządzie, Wyd. TWIGGER,
Warszawa 2006.
Mikułowski W., Nauka administracji, zarządzanie publiczne i paradygmat rządzenia publicznego [za:]
Z teorii i praktyki zarządzania publicznego, (red.) B. Kożuch, T. Markowski, Fundacja Współczesne
Zarządzanie, Białystok 2005.
Olejniczak-Szałowska E., Członkostwo wspólnoty samorządowej, Samorząd Terytorialny 1996, nr 5.
Rackham N., DeVincentis D., Zespoły sprzedaży w obliczu zmian – jak na nowo zdefiniować sprzedaż,
aby stworzyć wartość dla klientów, Oficyna Wolters Kluwer business; Warszawa 2010.
Rogoziński K. (red.), Marketing usług profesjonalnych, AE Poznań, 2001.
Stec M. (red), Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP, Instytucie
Badań nad Gospodarką Rynkową, 2001.
Stewart J., Walsh K., Change in the management of Public Services, Public Administration 1992.
Sandler D., Nie nauczysz dziecka jazdy na rowerze podczas prelekcji – siedem kroków innowacyjnej
sprzedaży według systemu Sandlera, Oficyna Wolters Kluwer business, Warszawa 2014.
Williams A., Dobson P., Walters M., Changing Culture. New Organizational Approaches, London 1989.
Zalewski A., Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego [w:] Nowe
zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, (red.) A. Zalewski, Szkoła Główna
Handlowa w Warszawie, Warszawa 2005.
1.3. Administrowanie czy zarządzanie
w jednostkach samorządowej pomocy społecznej
(na podstawie badań)
Anna Wasiak
Uniwersytet Łódzki, Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny
45
Wprowadzenie
Problematyka zarządzania w pomocy społecznej jest ważnym, choć do tej pory
nie do końca uświadomionym aspektem zarządzania na poziomie lokalnym.
Jego rola wydaje się być kluczowa nie tylko z uwagi na optymalizację systemu
pomocy, ale także w obliczu zmieniającej się i ryzykownej rzeczywistości i przyszłości.
Dotychczasowe, tradycyjne argumenty diagnozujące przyczyny złego funkcjonowania instytucji pomocy społecznej najczęściej odwoływały się do niewystarczającej alokacji środków finansowych, ich marnotrawienia i pomocy rozumianej
wyłącznie jako transfery finansowe. O ile znane i rekomendowane były od lat 90.
XX w. propozycje np. D. Osborne’a i T. Gaeblera dotyczące administracji publicznej
w ogóle, tak próżno było szukać literatury i rozwiązań w odniesieniu do polskiej
instytucji pomocy społecznej. Liczne badania i publikacje podnosiły najczęściej
problematykę dotyczącą pracowników socjalnych, odbiorców usług lub rozwiązywania kwestii społecznych [Krzyszkowski 2012: 36].
Diagnoza instytucji pomocy społecznej powinna ujmować ją nie tylko jako element zabezpieczenia społecznego, ale także z perspektywy infrastruktury, zasobów materialnych, zasobów ludzkich i kapitału społecznego. Nie bez znaczenia
jest fakt, że struktura lokalnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej
została ukształtowana przed dziesięcioleciami, a zmiany wynikały w większości
z reagowania na wymogi ustawowe. Zasoby ludzkie, wspólny system wartości,
rytuały, folklor organizacyjny ugruntowane i przenoszone od dziesięcioleci przyczyniają się do petryfikacji struktury i rutynizacji działań kadry, w tym kadry kierowniczej. Sprzyjał temu brak jasno artykułowanej wizji władz samorządowych
oraz zmian formalnych i organizacyjnych.
Dychotomia zawarta w tytule artykułu nie jest wyłącznie zabiegiem semantycznym i rozróżnieniem synonimicznym. Przeciwnie, termin administrowanie
związany jest z procedurami, a także z ustalonym z góry postępowaniem i dotyczy samorządu terytorialnego. Termin zarządzanie wiąże się z kolei z charyzmą,
podejmowaniem pewnego ryzyka, kreatywnością i przedsiębiorczością [Glinkowska 2012:286]. Punktem zasadniczym w przeprowadzonych badaniach było
ustalenie, czy instytucje pomocy społecznej są administrowane czy zarządzane.
Celem przyjętej strategii badawczej było poznanie społecznych aspektów funkcjonowania kadry kierowniczej w jednostkach organizacyjnych samorządowej
pomocy społecznej w wielkim mieście.
46
Zarządzanie w instytucjach pomocy społecznej
Pomoc społeczna, która powstała jako trwały element porządku społeczno-ekonomicznego społeczeństwa industrialnego pomagając, uzupełniając, a wreszcie zastępując naturalne systemy wsparcia, w sposób profesjonalny winna być częścią
tych wydarzeń, a nie wyłącznie działać w obliczu pojawiających się problemów.
Stąd redefinicji powinna ulec rola kierownika pomocy społecznej, który jako świadomy menadżer jest zobligowany do widzenia szerzej i dalej. Dychotomia świata
nauki i praktyki jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, uzurpowanie
sobie kompetencji menadżerskich wyłącznie ze względu na ukończenie studiów podyplomowych, ignorancja władz lokalnych, nie jest tylko zaniedbaniem.
Jest błędem, którego konsekwencje będą kosztowne, choć odroczone w czasie.
Polska polityka społeczna jest obecnie krytykowana za brak elastyczności,
niewłaściwą alokację środków, nieuwzględnianie niektórych grup w systemie
zabezpieczenia społecznego (np. starość jako nieistniejąca przyczyna udzielania pomocy), a z drugiej strony za rozdawnictwo środków i utrwalanie postaw
roszczeniowych i bierności grup uwzględnianych w katalogu odbiorców (np.
uzależnieni). Jednak niezależnie od przyjmowanego w Polsce modelu polityki społecznej należy podkreślić, że ważną cechą instytucji pomocowych jest
umiejscowienie ich w administracji publicznej. Każdy z kierowników instytucji
publicznych jest zobowiązany działać zgodnie z procedurami administracyjnymi, w ramach systemu finansów publicznych i zamówień publicznych. Stąd
nieodzowna wydawała się analiza zmian w administracji aż do współcześnie
implementowanych celów: od nowego zarządzania publicznego po rozwiązania
dobrego rządzenia.
Narodowa, państwowa polityka społeczna ma zadanie tworzenie kanwy dla systemu zabezpieczenia społecznego, ram normatywnych, rozwiązań systemowych.
Atutem lokalnej polityki społecznej są: szybkość działania instytucji pomocowych – reagowanie na lokalne wyzwania, trafne diagnozy i wynikające z nich
zindywidualizowane programy, uwzględnienie specyfiki lokalnych nie tylko
problemów, ale i zasobów. Wykorzystując przychylne nastawienie władz można
z powodzeniem kreować nowe rozwiązania w polityce społecznej, rozwijać pracę
metodą projektu, podejmować inicjatywy z przedstawicielami sektora pozarządowego, koordynować współpracę w obrębie całej infrastruktury. Będąc świadomym nastawienia minimalistycznego władz lokalnych, rola menadżera powinna
polegać na uświadamianiu swoim przełożonych ważkości kwestii społecznych.
Niestety władza uchwałodawcza i wykonawcza gminy czy powiatu postrzega
47
politykę i pomoc społeczną wyłącznie jako obciążenie samorządowego budżetu.
Z drugiej strony sami kierownicy jednostek organizacyjnych w obawie przed
utratą pracy ograniczają się do prawidłowego wykonywania zleconych przez
ustawodawcę i akty prawa miejscowego zobowiązań, nie oczekując i nie roszcząc
niczego w zamian. Upolitycznianie i ideologizowanie polityki społecznej przez
władze lokalne na poczet partykularnych, partyjnych czy frakcyjnych wytycznych, jest z kolei argumentem często podnoszonym przez kadrę zarządzającą,
której się obawiają i stąd stronią od nadmiernej aktywności. Jednak doświadczeń
tych nie można wykorzystywać do wytłumaczenia bierności. Dlatego właśnie
wprowadzanie standardów, marketingu komunalnego, czy polityki jakości zobiektywizują działania instytucji pomocy społecznej i staną się konkretnymi
argumentami minimalizującymi dowolność interpretacji efektów ich działań.
Rola aktywnego menadżera samorządowej pomocy społecznej powinna w szczególności polegać na antycypowaniu lokalnych problemów oraz proponowaniu
władzom możliwości ich rozwiązań. Wymaga to z pewnością nie tylko czujnego
śledzenia sytuacji społeczno-gospodarczej, wiedzy merytorycznej nie tylko z zakresu kwestii społecznych, ale i zarządzania, charyzmy i umiejętności kohabitacji
z władzami lokalnymi. Przede wszystkim jednak – świadomości swojej roli. Jeśli
bowiem przyjąć tezę T. Dye, że polityką publiczną jest to, co rządy wybierają, aby
robić lub nie robić [Szarfenberg 2008:60], w sposób dość cyniczny można wskazać,
kto nie tylko powinien ale i musi być uświadamiać kierunek podejmowanych
przez władze działań.
Biorąc pod uwagę systematyczny wzrost roli samorządu w kształtowaniu, realizowaniu, a przede wszystkim finansowaniu zadań gmin i powiatów z zakresu
pomocy społecznej, należy podkreślić wzrost roli zarządzania jej jednostkami
organizacyjnymi. Dotyczy to nie tylko działań obligatoryjnych, ale i fakultatywnych. Wzrost obciążeń lokalnych budżetów przy zmniejszeniu finansowania
centralnego już jest faktem, podczas gdy nieodległą przyszłością jest w znacznej
części przejęcie przez samorządy finansowania zadań. Umiejętności menadżerskie kadry zarządzającej pomocą społeczną staną przed wyzwaniem pracy projektami, pozyskiwania funduszy strukturalnych, rozwijania subsydiarności, ze
szczególnym uwzględnieniem współpracy z sektorem pozarządowym.
Pomoc społeczna jest szczególnym obszarem doświadczeń menadżerskich, choć
zapewne zarządzający innymi dziedzinami także są w stanie udowodnić specyfikę i wyjątkowość swojej branży. Zarządzający stają także przed wyzwaniem standaryzacji działań i profesjonalizacji kadr. Stąd świadomy menadżer kształtował
48
będzie politykę jakości i wzmożonego nadzoru. Literatura przedmiotu dostarcza
cechy charakterystyczne zarządzania w pomocy społecznej. Po pierwsze, publiczna pomoc społeczna należy do sektora poddającego się wolniej fluktuacjom.
Nowe problemy społeczne, szybkie tempo przemian w obrębie funkcjonowania
samorządów i nowe rozwiązania w administracji publicznej wymuszają zmiany, które przez środowisko zawodowe są w równym stopniu wyczekiwane, jak
i rodzą obawy. Doświadczenia przeniesione z sektora biznesowego oraz silne
przywództwo kojarzone są z redukcjami zatrudnienia i kosztów oraz zaostrzeniem dyscypliny, nie budują dobrego klimatu środowiska pracy. Przypuszczalnie
dlatego bezpieczniej przyjmowane są awanse wewnętrzne, gdyż teoretycznie taki
dobór zarządzających jest bardziej przewidywalny. Z tego jednak właśnie powodu
trudno o istotne zmiany lub wdrażanie nowych tendencji.
Po drugie, pomoc społeczna nie jest promowana, nie są reprezentowane jej interesy, np. odczuwany brak rzecznika środowiska. Dziwi to wobec faktu ataków
medialnych i ocen negatywnych. Oczywiście bezdyskusyjnie należy piętnować
ujawniane przypadki niewiedzy, zaniedbań, błędów. Reszta jednak przypadków
wyraźnie nie jest opatrzona próbą edukowania odbiorców medialnych doniesień
na temat zakresu obowiązków pracowników sektora pomocy społecznej oraz
faktu, że nie mogą być – jako jedyni – odpowiedzialni za trudną sytuację swoich
klientów.
Wybrane wnioski z przeprowadzonych badań
Przedstawione w artykule wnioski pochodzą z badań, których przedmiotem była
kadra kierownicza lokalnych instytucji pomocy społecznej. Celem badań było
m.in. poznanie, w jaki sposób odbywa się kierowanie w publicznych instytucjach pomocy społecznej: czy jest ono bliższe bieżącemu administrowaniu czy
zarządzaniu? Czy badani definiują się jako administratorzy czy menedżerowie?
Jakie miejsce w lokalnej pomocy społecznej zajmują kierownicy? Czy występuje
zróżnicowanie w kierowaniu instytucjami pomocy społecznej? Ale także, jaki
wpływ mają na kształtowanie samorządowej polityki i pomocy społecznej? Jak
przebiega współpraca z lokalnymi władzami; uchwałodawczą, wykonawczą?
Jak kadra kierownicza ocenia własne kompetencje na tle wymagań otoczenia
i instytucji? Jak kształtują się relacje między wymaganiami otoczenia i kompetencjami kadry kierowniczej instytucji? Jak postrzegane jest otoczenie przez
kadrę kierowniczą w kontekście jego oddziaływania na kształtowanie się zmian
w instytucji i w pełnionej przez nich roli kierowniczej?
Główny problem badawczy stanowiło określenie, jakie wzory funkcjonowa-
49
nia kierownika realizowane są przez kierowników jednostek organizacyjnych
pomocy społecznej.
Cechami charakter yzujący mi administratora pomocy społecznej są
[Mazur 2005:59 za: Hausner, a także Zalewska-Turzyńska, 2012:365]:
1. cel podejmowania działań – utrwalenie istniejącego porządku.
Jest podyktowany obawą o utratę bezpiecznego status quo, redefinicję
własnej roli zawodowej, weryfikację przez przełożonych i podwładnych;
2. horyzont czasowy podejmowanych działań – krótkookresowy, co jest
połączone z brakiem wizji, strategii, nastawienie na rozwiązanie codziennych spraw bieżących, obawa przed podejmowaniem ryzyka;
3. ukierunkowanie działań – do wewnątrz i na procedury, nastawienie
na odtwarzanie schematów i klisz, brak elastyczności usprawiedliwiane czynnikami obiektywnymi i zewnętrznymi, stosowanie procedur,
co zwalnia z samodzielnego, innowacyjnego i kreacyjnego rozwiązywania problemów;
4. struktury organizacyjne – hierarchiczne, sztywne; wykorzystywanie
utrwalonych kanałów funkcjonalnych, obawa przed zamieszaniem
organizacyjnym, niepokojem podwładnych, porządkująca przestrzeń
organizacyjna połączona z czytelną identyfikacją ról uczestników;
5. kontrola – wewnętrzna; eliminujące działania niepożądane, kontrola
i jej permanentność wpisują się w nieuświadomioną immanentną stałą codzienność, są silnym atrybutem władzy wobec braku możliwości
spełnienia na innym polu, jednocześnie zapewniają spokój strukturom
wyższego rzędu; stosowanie domniemanych, niejawnych standardów
i kontrolowanie przede wszystkim procedur związanych z wydawaniem pieniędzy;
6. zasada kierowania – imperatywna, wprowadza ład, umacnia porządek,
obawa przed rozpraszaniem zasobów kapitału ludzkiego, rozpraszaniem energii, budowanie pozycji kierownika zakazami i ograniczeniami;
7. styl kierowania – biurokratyczny; habitus, w procesie socjalizacji zawodowej biurokrata internalizuje wzory zachowań, normy, które określają jego przynależność do tej grupy, a przynależność jest budowana
zespołem cech dla niej właściwych i wyróżniających spośród innych
grup, jednocześnie odpersonalizowanie zapewnia obiektywizm;
8. współdziałanie z organizacjami innych sektorów – separacja; poczucie samowystarczalności i wyższości nad innymi sektorami, nieumie-
50
jętność pracy zespołowej, delegowania podziału zadań, niechęć przed
ujawnieniem tajemnicy swoich poprzednich sukcesów, obawa przed
utratą monopolu, konieczność podzielnia się sukcesem, nagrodą; obawa przed zderzeniem z innymi systemami wartości, braki komunikacyjne i negocjacyjne.
Cechą menadżera pomocy społecznej jest negacja wyżej wymienionych postaw
i zachowań:
1. cel podejmowania działań – wywoływanie zmian; ułatwia osiągnięcie
sukcesu, rozwija zdolności instytucji do podejmowania skutecznych
działań, rozwijany jest potencjał instytucji i jej pracowników poprzez
tworzenie możliwości stałego rozwoju;
2. horyzont czasowy podejmowanych działań – długookresowy; umiejętność przewidywania przyszłych wyzwań i intuicja menedżerska
pozwala na uprzedzanie ryzyk lub planowanie adaptacji i zmian w kontekście optymalizacji funkcjonowania;
3. ukierunkowanie działań – na zewnątrz i na potrzeby; otoczenie instytucji i potrzeby jej odbiorców implikują kierunek działań, reagowanie i dostosowanie wewnętrznych struktur na nadchodzącą zmianę
zewnętrzną;
4. struktury organizacyjne – zdywersyfikowane, elastyczne; mogą szybciej reagować na zmianę warunków i potrzeby odbiorców, podnoszą
jakość usług, bardziej skłonne do wprowadzania innowacji, działają
mobilizująco na pracowników wyzwalając w nich większą skuteczność, skłaniając do większego zaangażowania;
5. kontrola – zewnętrzna; rynek jest weryfikatorem dotychczasowego
funkcjonowania, co w przypadku instytucji publicznej oznacza zmieniające wymagania jej klientów, interesariuszy, partnerów; trzeba zaproponować badanie efektywności za pomocą wskaźników i przypisanych do nich mierników; potrzeba jasno określonych celów;
6. zasada kierowania – interaktywna; otwarcie na zewnątrz przynosi
poznanie nowych rozwiązań, innowacji, edukuje zespół pracowników,
powtarzanie sukcesów innych instytucji, szybkie przystosowanie do
nowych warunków, promocja na zewnątrz;
7. styl kierowania – menedżerski; zarządza strategicznie, z określoną
misją i wizją, partycypacyjny model zarządzania personelem, jasne
i przewidywalne metody motywacji i gratyfikacji pracowników, czytelna polityka informacyjna;
51
8. współdziałanie z organizacjami innych sektorów – partnerstwo; umiejętność łączenia zasobów i kapitału, angażowaniu różnych podmiotów,
eliminowanie dublowania zadań, edukacja w partycypacji, promowanie działań.
Badaną zbiorowość stanowiło 24 kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, m.in. dyrektorów domów dziecka, dyrektorów domów pomocy
społecznej, a także kierowników z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jednego z wielkich miast. Świadomie w badaniu nie uwzględniono przedstawicieli
sektora pozarządowego oraz prywatnego.
Badana zbiorowość była niewielka, ale homogeniczna pod względem cech formalno-prawnych, odpowiadająca potrzebom jakościowego badania. Nie miała charakteru reprezentatywnego dla ogólnopolskiej kategorii zawodowej, ale stanowiła
całość zbiorowości kadry zarządzającej publicznej pomocy społecznej w wielkim
mieście. W badaniach jakościowych reprezentatywność nie jest miarą statystyczną. Podstawową techniką badawczą był wywiad swobodny (free interview),
który stanowi jedną z jakościowych technik uzyskiwania danych opartą na bezpośrednim akcie komunikacji [Lutyński 1994:103, 121-122; Przybyłowska 1978:
62-67; Konecki 2000:169-174; Babbie 2008:327]. Argumentem przemawiającym za
zastosowaniem tej techniki był fakt, iż pozwala ona w głębszym stopniu wniknąć w doświadczenia badanych; ich poglądy, dylematy, działania. Uwzględniając
typologię stopni standaryzacji zastosowałam technikę wywiadu swobodnego
ukierunkowanego [Przybyłowska 1978: 62-67].
Na podstawie wypowiedzi uczestników wywiadów odtworzono ich drogę zawodową, proces dochodzenia do obecnie zajmowanego stanowiska i źródła wiedzy
dotyczącej zarządzania. Dokonano analizy ich funkcjonowania w ramach kierowanej przez nich instytucji pod kątem zarządzania ludźmi, jak i zarządzaniem
relacjami z ludźmi; zarówno ich z przełożonymi, jak i podwładnymi. Analizie
poddana została także aktywność zewnętrzna badanych, budowaniu przez nich
kapitału społecznego z klientami, interesariuszami, a także nawiązywaniu partnerstw. Szczególną uwagę zwrócono na ich opinie i działania w kierunku rozwijania współpracy z sektorem pozarządowym. Zbadano również poziom partycypacji kadry kierowniczej w lokalnej polityce społecznej, zwłaszcza w aspekcie
udziału w tworzeniu dokumentów strategicznych i programowych oraz stan
wiedzy na temat aktywnej polityki społecznej.
52
Na podstawie analizy zebranego materiału badawczego nie da się jednoznacznie zdefiniować roli zawodowej badanych jako administratora lub menadżera.
Koncepcję roli kierownika postrzegano w kategoriach cech osobowości, a nie
sprawności operacyjnej. Kapitał ludzki i pozycja kierowników w organizacji wynikała z wieloletniego doświadczenia, długości stażu pracy, a nie zasobów menadżerskich, np. Ja nie mam ambicji wyższych. Nie wiem, czy dojadę do końca
czy nie. Formalna wiedza z zakresu zarządzania oparta była wyłącznie na obligatoryjnych studiach podyplomowych sprzed lat z zakresu organizacji pomocy
społecznej (w tym zakresie cenne są nowe programy nauczania). W zarządzaniu
badani najczęściej stosowali metody zdroworozsądkowe, intuicyjne, prób i błędów,
o czym świadczy wypowiedź: Podobno po prostu nic lepszego nie wymyślono
przynajmniej w tej budżetówce.
Badana kadra kierownicza – w większości – nie definiowała siebie, ani jako
administratora, ani jako menadżera. Rozróżnienie to nie funkcjonowało w ich
świadomości, a w konsekwencji rzadko pojawiało się w wypowiedziach. Kierownicy instytucji pomocy społecznej określali swoją rolę zawodową jako dyrektora.
Badani utożsamiali się ze stanowiskiem w strukturze organizacyjnej, jakim jest
dyrektor, zajmujący najwyższą pozycję w hierarchii służbowej. Nazwa dyrektor
wypełnia w całości postrzeganie siebie. Świadczy to o nierozróżnianiu podstawowych modeli zarządzania. Należy o tym pamiętać w kontekście kierowania
przez nich instytucjami o wielkim budżecie, w których koszt utrzymania jednego
pensjonariusza w domu pomocy społecznej waha się od 2 do 4 tys. zł, a wychowanka w domu dziecka od 3,5 do 5 tys. zł. Ujawniana przez badanych niechęć do
księgowości, finansów dyskwalifikuje ich jako kierowników jednostki budżetowej.
Kilku respondentów wprost poddawało w wątpliwość konieczność posiadania
wiedzy z zakresu zarządzania: Ja nie wiem, czy to trzeba jakieś specjalne szkoły
kończyć żeby zarządzać…; kolejna wypowiedź: A tutaj, no praktycznie tu nie ma
takich dużych umiejętności. Bo praktycznie, to jest takie prowadzenie dużego
domu. A ponieważ budowałam sobie dom, to znam sprawy techniczne. Jedno
z pytań o źródła wiedzy z zarządzania wywołało reakcję: Takie, które wynikają
z mojego doświadczenia w branży zawodowej. Pracowałam w różnych branżach.
Badanie potwierdziło natomiast, iż w dominującej części przypadków biografia
zawodowa badanych związana jest od lat z pomocą społeczną. Okazało się, że
kierownicy często i chętnie wchodzą w role szeregowych pracowników. Wynika
to z poprzednio pełnionych przez nich ról w organizacji. Dlatego też kierownicy
instytucji kształtowali swoje relacje z podwładnymi na podstawie wieloletnich
53
znajomości, stosunki te miały często charakter pozamerytoryczny. Czynniki
osobowościowe zdawały się silnie wpływać na styl zarządzania. Badani – w dominującej większości – czerpali wiedzę na temat zarządzania z własnych doświadczeń, a nie wiedzy formalnej. Także oczekiwania przełożonych wobec badanych kierowników sprowadzały ich do odtwórczej roli stabilizującej instytucję.
Kontakty z przełożonymi były zróżnicowane, co może wynikać z faktu odmiennej
podległości w strukturze organizacyjnej – podporządkowania innym resortowym
wicedyrektorom instytucji.
Badani stosowali w bardzo ograniczonym zakresie sposoby motywowania podwładnych. Najważniejszym zabiegiem była gratyfikacja finansowa, która pozostawała ograniczona – choć brzmi archaicznie w XXI wieku – do podziału środków
regulaminowych powstałych z oszczędności ze zwolnień lekarskich. Jedyne
nagrody, przyznawane z okazji Dnia Pracownika Socjalnego, były także obligatoryjne dla wszystkich, a nie dla – co wskazywałaby nazwa – najlepszych lub wyróżniających się pracowników, np. Teoretycznie, mam spory zakres możliwości.
Począwszy od dobrego słowa, dyplomu przez środki finansowe, o ile je posiadam,
a tego zwykle nie posiadam. Inne, pozamaterialne sposoby motywowania, np.
zgłoszenie kandydatury do corocznych konkursów, pojawiały się sporadycznie.
Nie potwierdziło się założenie o wpływie badanych na lokalną politykę społeczną.
Respondenci nie uczestniczyli w zespołach, gremiach opiniotwórczych czy budowaniu strategii. A przecież planowanie strategiczne pełni ważną rolę na poziomie
lokalnym. Pozwala prowadzić i racjonalizować politykę i pomoc społeczną. Według T. Markowskiego polityka lokalna polega na planowanej i zorganizowanej
działalności organów samorządu terytorialnego oraz podporządkowanych im
jednostek publicznych [Markowski 1999:28]. Planowanie strategiczne w instytucji
pomocy społecznej powinno być metodą planowania realnych działań i jednocześnie stanowić podstawowy instrument do zintegrowanego zarządzania w tej instytucji. Samorząd lokalny – sui generis – jest najważniejszym aktorem lokalnej
polityki i pomocy społecznej, ale jego rola pozostawała nieobecna w świadomości
badanych. Przedstawiciele władz samorządu lokalnego oczekiwali – w narracji badanych – tradycyjnej roli kierownika: administratora, realizatora budżetu,
dbającego o spokój społeczny. Najtrafniej określa to wypowiedź o codziennych
obowiązkach i wyzwaniach: Przyjść, zrobić gazetę: Rzeczpospolita, Wyborcza,
Dziennik. Zobaczyć, czy coś się zdarzyło na mieście. Czy jakieś powstały zagrożenia dla mojej instytucji, o których nie wiem. Instytucje publiczne nastawione
są bardziej do wewnątrz, a w mniejszym stopniu na odbiorcę usług. Kierownik
jednostki organizacyjnej pomocy społecznej znajduje się pomiędzy instytucją
54
pomocy społecznej a władzą lokalną, jego miejsce w lokalnym systemie pomocy
społecznej polega najczęściej na prowadzeniu bieżącej działalności instytucji, np.
Generalnie chodzi o to żeby było cicho. Żadnych skarg, żadnego szumu wokół
ciebie. Dopóki jest cicho, to masz z głowy. Jak tylko wpłynęła nieuzasadniona
skarga od klienta, natychmiast się zaczęło. Nie można liczyć na żadne wsparcie.
Partycypacja w lokalnej polityce społecznej nie stanowi wartości ani dla
przełożonych ani dla władz miasta. Potwierdzeniem była nieobecność któregokolwiek z kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej
w komisjach, zespołach, gremiach miejskich. Poza tym istniał silny rozdźwięk
między przyjętymi oficjalnymi dokumentami strategicznymi a świadomością
i działaniami kierowników instytucji. Uchwalone strategie wypełniały ustawowy obowiązek ich opracowania, ale nie były znane i nie stanowiły punktu
odniesienia badanej kadry kierowniczej, co nawiązuje do koncepcji działań
pozornych J. Lutyńskiego [Lutyński 1977].
Kontakty z innymi instytucjami i podmiotami ograniczone były do minimum lub
regulowane wzajemnymi umowami lub prawnymi zobowiązaniami. Oficjalne relacje z przedstawicielami innych podmiotów systemu pomocowego zastępowano
znajomościami koleżeńskimi. Rola trzeciego sektora w świadomości badanych
ograniczała się do wykonawcy zleconych usług publicznych, np. Nie mamy wyjścia. Musimy współpracować lub inna: Tak. Akceptuję ten kierunek zmian, ale
z pewnymi zastrzeżeniami. W narracji kierowników jednostek samorządowej
pomocy społecznej obecne było silne poczucie monopolu sektora publicznego
i zajmowania przez nich stabilnego miejsca w tym systemie. Także postulowane
partnerstwa nie przekładały się na permanentność działań.
W odniesieniu do kolejnego obszaru badawczego, należy potwierdzić, że istnieje
silne zróżnicowanie w kierowaniu instytucjami pomocy społecznej ze względu
na środowiskowy bądź zamknięty charakter oraz specyfikę odbiorców usług.
Kierownicy domów pomocy społecznej i domów dziecka są silniej związani
z mieszkańcami placówek czy wychowankami. Znają ich biografie, potrzeby,
a kontakty z niektórymi są częste, wręcz codzienne. Dla dyrektorów placówek,
w których odbiorcami są dzieci – zarządzanie przekłada się na funkcje opiekuńczo-wychowawcze wobec nich i związane jest z silnymi emocjami. Najlepszą
egzemplifikacją jest wypowiedź: Staram się przyjeżdżać na godzinę 7 rano, 7:15
no i po prostu przyglądam się, jak wyglądają czynności poranne, jak wszystko
przebiega, czy wszystko jest zrobione w terminie, czy dzieci o właściwej porze
wychodzą do szkoły, czy są właściwie zaopiekowane, czy są właściwie umyte,
55
pomyte, najedzone, spakowane… O! i czy bezpiecznie trafiają do szkoły.
Jest to specyfika instytucji totalnych, w których interakcje odbywają się w zamkniętym cyklu. Kierownicy wielkomiejskich jednostek środowiskowych mają
ograniczone kontakty z klientami ze względu na ich wielotysięczną liczebność,
a także ich wybiórczy charakter pomocy.
W przeprowadzonych badaniach wyróżniło się kilka obszarów nieobecnych
w świadomości badanych ważnych ze względu na zarządzanie. Tylko w niektórych relacjach kilkoro respondentów operowało prawidłowymi określeniami
struktury organizacyjnej, zarządzania strategicznego, kultury organizacyjnej.
Prawie wszystkim badanym nie było znane pojęcie aktywnej polityki społecznej
– dominującego współcześnie podejścia. Prezentowane wypowiedzi mogą świadczyć o opóźnieniu w fazie, oznaczającym, że pewien obraz świata, który osiągnęła
nauka dociera do szerszych warstw społeczeństwa z czasowym przesunięciem
około 70 lat [Heller 2012]. Być może to wyjaśnia skalę zapóźnienia stanu wiedzy
badanych. Przykładem może być niedocenianie roli superwizji będącej coraz
bardziej powszechnym narzędziem zarządzania, np. Nie odczuwam potrzeby
superwizji dla siebie lub Chyba niekoniecznie. Nie mam jakiś takich problemów
żeby to wymagało jakiejś pomocy, interwencji… czy inna świadcząca o nieznajomości narzędzia: Co? Co? Co? […] To znaczy, dla mnie jest w ten sposób, że: ja,
ja to nie. Ja jako ja – nie.
Respondenci nie zaprezentowali umiejętności wskazania wizji i kierunków zmian
w polityce i pomocy społecznej. Jeśli się nielicznie pojawiały, to ograniczone były
wyłącznie do postulatów związanych z kierowaną przez nich instytucją. Nie odnosiły się do kierunków polityki społecznej, wizji rozwoju lokalnego czy rozwiązywania problemów wspólnoty samorządowej, np. trudności dotyczące sformułowania
misji kierowanej przez badanych organizacji: Z czasem w człowieku to obumiera
i teraz poczucia misji już nie mam lub kolejna: Wie pani co, nie zastanawiałam się
oraz następna wypowiedź: Nie bardzo się lubię z tymi misjami, wizjami, choć to
jest pewnie cenna rzecz. Być może odpowiedzią na zdiagnozowany stan rzeczy
są mechanizmy, na które wskazali neoinstytucjonaliści: P. DiMaggio i W. Powell.
Izomorfizm zmuszający jednostkę do upodobniania się do innych jednostek w kontekście instytucji formalnych dotyczy relacji kierownik – podwładny, kierownik
– przełożony, kierownik – władza lokalna. Przyczyny wskazane przez DiMaggio
i Powella wskazują na istnienie izomorfizmu przymusu, wywodzącego się z politycznego wpływu i problemu legitymizacji; izomorfizmu mimetycznego, który jest
reakcją na niepewność czy izomorfizmu normatywnego, związanego z procesami
profesjonalizacji i jakości działań [DiMaggio, Powell 2006:603-604].
56
Z drugiej strony warto podkreślić, że prezentowana aktywność i zaradność badanych były niejednokrotnie czynnikami niezbędnymi i środkami kompensacyjnymi dla niedoinwestowanej pomocy społecznej. Wielokrotnie w wywiadach
pojawiały się wypowiedzi: duża część pracy, to jest po godzinach i po znajomych; ja swoimi kanałami załatwiam; jeśli potrzebujemy jakiegoś lekarza, to
się zdzwaniamy wieczorem, trudno jest mi wycenić czas, który poświęcam.
Należy dostrzec, że występujące braki systemu i niedoszacowane budżety jednostek zastępowane są ponadobowiązkową aktywnością dyrektorów i kierowników
wykraczającą zdecydowanie poza ich codzienne zadania.
Wpisane w rolę menadżera jest jednak patrzenie perspektywiczne i strategiczne.
W takim znaczeniu badani kierownicy nie spełniali tych wymogów. Podkreślić
należy, że badani nie mieli wyraźnej, aktywizującej koncepcji usług społecznych
wobec problemów, wyzwań i niepokojącej rzeczywistości. Trafne jest zatem określenie K. Doktóra: Zarządcy bez wiedzy – specjaliści bez władzy [Doktór 2011:31].
Ze względu na potrzebę modernizacji procesów i wprowadzanie nowoczesnych
technik zarządzania, proponuję poniższe rekomendacje jako najpilniejsze i podstawowe rozwiązania organizacyjne. Powinny być wykorzystane – wobec zapóźnień zarządczych i świadomościowych – jako oczywiste działania korekcyjne.
1. Zlikwidować rozbieżności między oficjalnymi Strategiami a stanem
rzeczywistym, zwłaszcza w sferze świadomości najważniejszych realizatorów – kierowników instytucji pomocy społecznej poprzez internalizację przyjętych celów.
2. Wprowadzić w środowiskową, zinstytucjonalizowaną debatę (na wzór
demokracji deliberatywnej) o misji, wizji celach polityki społecznej
i pomocy społecznej – spotkania osób realizujących zadania miasta
w tym zakresie z udziałem radnych, członków rad osiedli, NGO, kierownictwa i pracowników MOPS, domów pomocy społecznej, domów
dziecka, pracowników urzędu miejskiego, sędziów sądów rodzinnych,
Policji.
3. Wprowadzić współpracę i koordynację w ramach zadań pomocowych
realizowanych przez inne niż MOPS jednostki miasta (świadczenia rodzinne, dodatki mieszkaniowe, lokale socjalne, stypendia, wypoczynek
letni dla dzieci i młodzieży, zajęcia świetlicowe i pozaszkolne).
4. Zoperacjonalizować i implementować założenia przyjętych przez samorząd województwa i miasta strategii dla poszczególnych instytucji,
prowadzić monitoring, ewaluację i weryfikować osiągane wyniki.
57
5. Wdrożyć w praktyce partnerstwa strategiczne, zwłaszcza z organizacjami pozarządowymi.
6. Przyjąć plan współpracy ze środowiskiem naukowym, zwłaszcza
w zakresie prowadzenia wspólnych projektów badawczych i wdrażania
przyjętych rekomendacji.
7. Doprowadzić do upodmiotowienia kierownictwa instytucji pomocy
społecznej przez władze lokalne i traktowanie ich jako partnerów debaty i działań, a nie biernych wykonawców.
8. Opracować standardy zarządzania, mierniki i wskaźniki dla poszczególnych typów instytucji pomocowych.
9. Wdrożyć system zarządzania jakością według wymagań np. normy
PN-EN ISO 9001:2009.
10. Dokonać analizy popytu (z uwzględnieniem tendencji demograficznych) na usługi socjalne w celu dostosowania do oczekiwań odbiorców.
11. W celu poprawy zarządzania prowadzić badanie zadowolenia odbiorców usług socjalnych (feedback), zwłaszcza klientów domów pomocy
społecznej, ośrodków wsparcia, osób korzystających z usług opiekuńczych.
12. Wypracować jasne i drożne kanały komunikacji – uwzględnić w celach
rozwoju instytucji rolę komunikacji wewnętrznej i przepływu informacji.
13. Wprowadzić system motywowania finansowego i pozafinansowego
zarówno wobec kadry zarządzającej, jak i ich podwładnych, by dać narzędzie zarządzania zasobami ludzkimi.
14. Opracować i wdrożyć zasady i standardy oceny wszystkich pracowników (w tym terenowych pracowników socjalnych), gdyż ocena okresowa dotyczy wyłącznie pracowników zatrudnionych na stanowiskach
urzędniczych i kierowniczych.
15. Wprowadzić ścieżkę awansu zawodowego pracowników poprzez jasne
reguły, wymagania, kryteria awansu.
16. Wprowadzić superwizję jako powszechne narzędzie zarządzania ludźmi i instytucją.
17. Doprowadzić do zmiany wizerunku instytucji opartego na budowie
marki pomocy społecznej w świadomości społecznej poprzez promocję
prowadzonych działań, by instytucje pomocy nie kojarzyły się wyłącznie ze świadczeniobiorcą wykluczonym społecznie, lecz także z odbiorcą zróżnicowanych usług socjalnych.
18. Prowadzić promocję działalności instytucji pomocy społecznej poprzez
organizowanie zajęć, hospitacji, praktyk, prowadzenie projektów socjalnych przez studentów kierunków społecznych.
58
19. Położyć nacisk na personalną odpowiedzialność kierowników poprzez
zawieranie z nimi kontraktów na wzór kontraktów menedżerskich,
z jasno określonymi zadaniami, miernikami i wskaźnikami oraz terminem realizacji.
20. Zapewnić edukację i szkolenia z zakresu nowoczesnych modeli i narzędzi zarządzania dla obecnej kadry kierowniczej i ustalić nowe wymagania wobec przyszłej kadry zarządzającej.
Podsumowanie
Od kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej wymagane są
profesjonalne umiejętności menadżerskie, a nie wyłącznie umiejętności związane z utrzymaniem status quo i bieżącą, administracyjną działalnością. Badani
kierują dużymi instytucjami publicznymi, o rozbudowanych budżetach, licznej
kadrze. Niezbędne jest podejście efektywnościowe, którego nie można utożsamiać wyłącznie z ograniczaniem wydatków, pamiętać trzeba o zapewnieniu
jakości świadczonych usług na rzecz odbiorców.
Zaproponowane rekomendacje, wynikające z przeprowadzonych badań i analiz,
traktować należy jako jeden z aspektów niezbędnych zmian funkcjonowania
pomocy społecznej. Konieczne jest określenie kwalifikacji progowych, które pozwalają na prawidłowe realizowanie zadań, kwalifikacji wyróżniających, które
umożliwiają osiąganie ponadprzeciętnych rezultatów, kwalifikacji wspierających,
które tworzą potencjał rozwojowy, lecz nie są bezwzględnie konieczne do skuteczności realizowanych zadań oraz tych dyskwalifikujących, które uniemożliwiają
osiągnięcie nawet przeciętnych rezultatów.
59
Bibliografia
Babbie E. R., Podstawy badań społecznych; tłum. W. Betkiewicz. PWN, Warszawa 2008.
DiMaggio P. J., Powell W., Nowe spojrzenie na „żelazną klatkę”: instytucjonalny izomorfizm i racjonalność
zbiorowa w polach organizacyjnych [w:] Jasińska-Kania A. (red.), Współczesne teorie socjologiczne.
Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2006.
Doktór K., Zarządcy bez wiedzy – specjaliści bez władzy? [w:] Doktór K., Banaszak S. (red.), Socjologiczne,
pedagogiczne, psychologiczne problemy organizacji i zarządzania, wyd.2. Wydawnictwo WSKiZ,
Poznań 2011.
Glinkowska B., Gmina jako podmiot zarządzania [w:] Olejniczak-Szałowska E., Glinkowska B., Kapusta
M., (red.) Prawne i organizacyjne aspekty funkcjonowania administracji publicznej. Wydawnictwo
Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2012 (Folia Oeconomica 270).
Hausner J. (red.), Administracja publiczna. PWN, Warszawa 2005.
Konecki K. T., Studia z metodologii badań jakościowych. Teoria ugruntowana. Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa, 2000.
Krzyszkowski J., Elementy organizacji i zarządzania w pomocy społecznej, wyd. 3. Ośrodek Kształcenia
Służb Publicznych i Socjalnych, Centrum AV, Częstochowa 2010.
Krzyszkowski J., Nowe zarządzanie (menadżerskie lub partycypacyjne) instytucjami pomocy spo-
łecznej. Systemy zarządzania jakością ISO w instytucjach pomocy społecznej – case studies.
publikacja internetowa: http://www.wrzos.org.pl/projekt1.18, [dostęp: 20.07.2012]
Lutyński J., Działania pozorne. „Kultura i Społeczeństwo” 1977 nr 2.
Lutyński J., Metody badań społecznych: wybrane zagadnienia. ŁTN, Łódź 1994.
Markowski T., Zarządzanie rozwojem miast. PWN, Warszawa 1999.
Mazur S., Historia administracji publicznej [w:] Hausner J (red) Administracja publiczna, wyd.2 uaktualnione. PWN, Warszawa 2009.
Osborne D., Gaebler T., Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca admini-
strację publiczną. „Media Rodzina”, Poznań 1992.
Przybyłowska I., Wywiad swobodny ze standaryzowaną listą poszukiwanych informacji i możliwości
jego zastosowania w badaniach socjologicznych. „Przegląd Socjologiczny” 1978 tom XXX.
Szarfenberg R., Krytyka i afirmacja polityki społecznej. IFiS PAN, Warszawa 2008.
1.4. Organizacje pozarządowe jako interesariusze
jednostek samorządu terytorialnego –
formalnoprawne ramy współpracy i wyniki badań
Magdalena Wiśniewska
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
61
Wprowadzenie
Zmieniające się przepisy prawne sprawiają, iż samorządy terytorialne w Polsce
borykają się z coraz to większą liczbą i zakresem zadań do wykonania. Przykładowo, od 2010 roku, do zadań własnych gminy należy współpraca i działalność
na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, choć nie będących organizacjami pozarządowymi
(chodzi o podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003
r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie [Dz. U. Nr 96, poz. 873
z późn. zm.]. Wydaje się jednak, iż zadanie to może okazać się środkiem do poprawy efektywności działania samorządów. Organizacje pozarządowe są bowiem
ważnym uczestnikiem lokalnej przestrzeni i mogą ponadto współuczestniczyć
w wykonywaniu innych zadań publicznych. Artykuł ma na celu przedstawienie
kontekstu teoretycznego i formalnoprawnego współpracy gmin z organizacjami
pozarządowymi, jak również wyników badań przeprowadzonych w przedmiotowym zakresie w miastach regionu łódzkiego.
Efektywność funkcjonowania gminy a koncepcja grup interesu
Gmina jest wspólnotą samorządową obejmującą określone terytorium, którą tworzą mieszkańcy gminy. Do jej zadań należą „zadania publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone przez prawo na rzecz innych podmiotów”[ Ustawa z dnia 8
marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95 z późn. zm.,
art. 6 ust. 1]. Realizuje ona interes publiczny [Kożuch 2005, s. 31,43], na poziomie
lokalnym. Mieszkańcy gminy wybierają w drodze wyborów demokratycznych
organy gminy, czyli radę i wójta (lub burmistrza lub prezydenta).
Jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy muszą, podobnie jak organizacje gospodarcze zmierzyć się z oceną swego funkcjonowania.. Wielość spojrzeń
na tę problematykę, a także mnogość punktów widzenia osób czy organizacji oceniających nie pomaga w wyłonieniu jednego kryterium. Ponadto, zakres zadań
gminy jest bardzo szeroki, odnosi się w dużej mierze do wypełniania obowiązków,
których efekty są trudno mierzalne, jakościowe. Szerokie spektrum i charakter
zadań rodzi pytanie o możliwość pełnej oceny efektywności działania tej organizacji.
Ustawa o samorządzie gminnym określa zadania własne gminy jako „zaspokajanie
zbiorowych potrzeb wspólnoty” [Dz.U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95 z późn. zm., art. 7 ust. 1].
62
Takie sformułowanie jest oparte na domniemaniu zadań i kompetencji gminy,
nie tworzy zatem zamkniętego katalogu zadań, wymienia jedynie przykładowe
powinności gminy, a są nimi w szczególności sprawy [tamże]:
1. ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
2. gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
3. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz
urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
4. lokalnego transportu zbiorowego,
5. ochrony zdrowia,
6. pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
7. gminnego budownictwa mieszkaniowego,
8. edukacji publicznej,
9. kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek upowszechniania kultury,
10. kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń
sportowych,
11. targowisk i hal targowych,
12. zieleni gminnej i zadrzewień,
13. cmentarzy gminnych,
14. 1porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej,
15. utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej
oraz obiektów administracyjnych,
16. polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki
socjalnej, medycznej i prawnej,
17. wspierania i upowszechniania idei samorządowej,
18. promocji gminy,
19. współpracy z organizacjami pozarządowymi,
20. współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych
państw.
Realizacja tak różnorodnie określonych zadań wymaga podejmowania trudnych
i złożonych decyzji, będących przedmiotem oceny przez różne podmioty. Wypełnienie wszystkich tych zadań wymaga jednocześnie umiejętnego gospodarowania dostępnymi środkami finansowymi i posiadanym majątkiem. Wymagane jest
63
tym samym prowadzenie przez same władze samorządowe pewnego rachunku
efektywności podejmowanych działań. Pojęcie efektywności działania organizacji nie jest jednakże jednoznaczne [więcej: Nowak, 2008]. Jednym z możliwych
sposobów dokonania takowej oceny jest podejście opierające się na prakseologii.
Prakseologia jest nauką o wysokim stopniu uogólnienia, bliską filozofii, która
stworzyła aparaturę pojęciową wraz z systemem ocen służących do opisu i analizy działań, rozumianych jako celowe i świadome zachowania ludzi z uwagi na
ich sprawność [Bielski 1977, s.10]. Definiowanie efektywności funkcjonowania organizacji z prakseologicznego punktu widzenia jest wyrazem podejścia celowościowego, które bazuje na założeniu, że organizacja poddawana ocenie stworzona
została dla osiągnięcia określonych celów, natomiast ludzie podejmując decyzje
postępują racjonalnie, co oznacza, że kierują się przyjętymi celami i zmierzają do
ich osiągnięcia przy możliwie niskich nakładach [Bielski 1977, s.60].
Dorobek prakseologii obejmuje analizę zasad sprawnego działania, gdzie działanie jest tym sprawniejsze, im więcej walorów sprawności nosi i im wyższy stopień
walory te wykazują. [Kieżun 1977, s. 44]. Podstawowe walory sprawności działania
to: skuteczność, korzystność i ekonomiczność.
„Skutecznym nazwiemy takie działanie, które prowadzi do skutku zamierzonego
jako cel” [Kotarbiński 1965, s. 113]. Drugi walor (cecha) skutecznego działania to
korzystność, która jest różnicą między wynikiem użytecznym a kosztami działania; uwzględnia się tu jednak także takie elementy kosztu i wyniku użytecznego
nie będące skutkami niezamierzonymi [Kieżun 1976, s. 15]. Wynikiem użytecznym jest skutek oceniany pozytywnie [Kieżun 1977, s. 42]. Trzeci z podstawowych
walorów działania sprawnego to ekonomiczność. Ekonomiczność definiowana
jest także przy zastosowaniu wyniku użytecznego i kosztów. Nie bierze się jednakże pod uwagę różnicy między tymi zmiennymi, lecz ich stosunek. Zatem
miarą ekonomiczności jest stosunek wyniku użytecznego do kosztów działania
[Kieżun 1977, s. 48].
Podejście celowościowe, w polskiej literaturze przedmiotu znajdujące swój wyraz
w dorobku szkoły prakseologicznej nie jest jedynym, które można wykorzystać
do oceny funkcjonowania organizacji. Można wyróżnić jeszcze dla przykładu
podejście systemowe, wielokryterialna ocena efektywności czy koncepcję grup
interesu.
Podejście systemowe reprezentowane jest między innymi przez Ephraima Yuchtmana i Stanleya Seashora oraz Roberta L. Kahna i Daniela Katza. Podejście to
64
zakłada, że organizacje są systemami otwartymi, a więc łączy je z otoczeniem
mnogość powiązań, zarówno wejść, jak i wyjść, a w jej ramach zachodzą procesy
łączące je z otoczeniem, inaczej mówiąc przepływy, transformacje i wymiany
[Katz, Kahn 1979, s. 701]. Także gmina jest z pewnością organizacją otwartą. Z otoczenia czerpie zasoby dla osiągnięcia wytyczonych celów, czego przykładem
mogą być środki finansowe czy pracownicy urzędu gminy, w oparciu o który
swoje zadania wykonuje wójt (burmistrz czy prezydent). Ludzkie i finansowe (ale
także i inne, jak informacyjne czy rzeczowe) zasoby służą do osiągnięcia określonych na wyjściu celów. Otrzymywany jest w ten sposób produkt działań gminy, na
przykład usługi komunalne, przepisy lokalne, nowe inwestycje. Teoria systemów
definiuje zatem pojęcie efektywności przez pryzmat wejść, transformacji i wyjść.
Już powyższe przedstawienie wybranych koncepcji rozumienia pojęcia efektywności pozwala zauważyć, że w zależności od podmiotu i przedmiotu dokonującego oceny efektywności zależy, jak rozumiane będzie to pojęcie. Stąd zawężanie
oceny efektywności do jednego sposobu jej rozumienia nie wydaje się trafne. Stąd
powstał tzw. „model konkurencyjnych wartości”, zaproponowany przez Roberta E.
Quinna i Johnnny’ego Rohrbaugh’a. Model ten znalazł wielu zwolenników, jako że
idea mówiąca o tym, że to właśnie wewnętrzne sprzeczności organizacji stanowią
siłę motoryczną jej efektywności, nie była nowa. „Efektywność organizacji nosi
w sobie wewnętrzną sprzeczność. By być efektywną, organizacja musi posiadać
atrybuty, które są jednocześnie sprzeczne, nawet wzajemnie się wykluczające”
[Cameron 1986, s. 539-553] Okazało się, że wiele organizacji funkcjonuje nadzwyczaj efektywnie, korzystając jednocześnie ze wzajemnie sprzecznych zasad
[Cameron, Quinn, 1988, s. 1-18].
Wielokryterialność oceny efektywności znajduje odzwierciedlenie także w koncepcji grup interesu stakeholders. To podejście zasługuje na szczególną uwagę
z punktu widzenia oceny działania jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki te mają szereg zadań do wykonania przy założeniu zaspokojenia interesu
publicznego, a więc zachodzi tu konieczność pogodzenia interesu różnych podmiotów, w tym samej społeczności lokalnej (zróżnicowanej wewnętrznie) oraz
różnych form jej organizacji, w tym organizacji publicznych, gospodarczych i non
profit.
Angielskie słowo stakeholders najczęściej tłumaczy się jako interesariusze,
a więc osoby, grupy osób, instytucje, które są zainteresowane wynikami funkcjonowania danej organizacji. Interesariuszami gminy będą przede wszystkim
mieszkańcy, ale także podmioty gospodarcze funkcjonujące na danym obszarze,
65
turyści, a także pracownicy urzędu gminy, władze lokalne, przedstawiciele jednostek pomocniczych gminy czy kierownicy komunalnych przedsiębiorstw i wiele
innych. Interesy tych grup mogą się różnić, a czasem mogą być nawet sprzeczne,
różna będzie zatem ocena podejmowanych przez gminne władze decyzji. Zgodnie z podejściem stakeholders, „organizacja jest wtedy najbardziej efektywna,
kiedy znajduje punkt równowagi interesów różnych interesariuszy wyrażający
się optymalną relacją ich korzyści do ponoszonych przez nich kosztów” [Bielski
2004, s. 67].
Interesariusze to inaczej mówiąc każda grupa lub osoba, wpływająca lub będąca
pod wpływem jakiegoś podmiotu [Bryson 2004, s. 22]. Interesariuszy definiuje się
również jako: [Code of good practice… , s. 12].
•
•
•
•
podmioty, których dotyczy dane zagadnienie,
ponoszą odpowiedzialność za dane zagadnienie,
są w posiadaniu wiedzy lub umiejętności w zakresie sprawnego radzenia sobie z danym zagadnieniem,
są w posiadaniu narzędzi i środków ku temu, by wdrażać rozwiązanie
lub je hamować.
Gmina powinna we wszystkich obszarach funkcjonowania zarządzać w sposób,
dzięki któremu udałoby się zaspokoić potrzeby wszystkich interesariuszy. Realizacja owych interesów powinna być jednak zawsze zbieżna z naczelnym celem
funkcjonowania gminy, którym jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców. Postulat pogodzenia ze sobą interesów wszystkich często trudny lub niemal
niemożliwy. Niemniej jednak można powiedzieć, iż realizacja interesu jednej
z grup może pociągać za sobą pośrednio lub bezpośrednio realizację interesu
innej grupy. Ponadto, interesariusze nie są wyłącznie odbiorcami działań gminy.
Często mogą współuczestniczyć w podejmowaniu ważnych decyzji, współtworzyć usługi i produkty działań gminy oraz wykonywać zadania publiczne powierzone przez władze gminne.
Wśród interesariuszy gminy wymienić można:
•
•
•
•
•
stowarzyszenia i ich terenowe jednostki posiadające osobowość prawną,
związki stowarzyszeń,
fundacje,
kółka rolnicze,
podmioty gospodarcze,
66
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
rolnicze zrzeszenia branżowe,
związki rolników, kółek i organizacji rolniczych,
związki rolniczych zrzeszeń branżowych,
związki zawodowe rolników indywidualnych,
cechy rzemieślnicze,
izby rzemieślnicze,
Związek Rzemiosła Polskiego,
zrzeszenia handlu i usług,
zrzeszenia transportu,
ogólnokrajowe reprezentacje zrzeszeń handlu i usług
ogólnokrajowe reprezentacje zrzeszeń transportu,
inne organizacje przedsiębiorców,
izby gospodarcze, w tym Krajową Izbę Gospodarczą,
związki zawodowe i ich jednostki organizacyjne posiadające osobowość
prawną, ogólnokrajowe związki międzybranżowe,
ogólnokrajowe zrzeszenia międzybranżowe,
wspólnoty mieszkaniowe,
związki pracodawców,
konfederacje i federacje związków pracodawców,
stowarzyszenia kultury fizycznej, związki sportowe,
polskie związki sportowe,
stowarzyszenia kultury fizycznej o zasięgu ogólnokrajowym,
inne organizacje społeczne i zawodowe podlegające wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego na mocy przepisów szczególnych,
partie polityczne,
samorządy zawodowe,
związki i stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego,
spółki działające na podstawie przepisów o kulturze fizycznej,
uczelnie wyższe,
jednostki nieposiadające osobowości prawnej: stowarzyszenia zwykłe,
uczelniane organizacje studenckie, koła gospodyń wiejskich,
instytucje B+R,
ośrodki innowacji,
powiatowe urzędy pracy,
uczniowskie kluby sportowe,
spółki wodne i związki spółek wodnych itd.
Na szczególną uwagę zasługują organizacje pozarządowe. „Organizacje pozarządowe najogólniej można zdefiniować jako specyficzne, współczesne formy
67
samoorganizacji społecznej, struktury integrujące grupy obywateli, które cechuje
względna dojrzałość społeczna, określony stopień zorganizowania, prywatny
charakter inicjatywy, dobrowolność uczestnictwa, niezależność i niekomercyjność, a także – na ogół – znaczny udział wolontariatu i istotna rola w kształtowaniu postaw ludzkich”[Gliński 2005, s. 170]. Współcześnie używa się wiele pojęć
nawiązujących do organizacji trzeciego sektora, jak organizacje pozarządowe,
organizacje społeczne, charytatywne, obywatelskie, ochotnicze, sektor pozarządowy, niedochodowy, non-profit czy właśnie trzeci sektor. stosowany jest też skrót
z języka angielskiego NGO (ang. non-governmental organization).
Funkcjonowanie organizacji pozarządowych traktuje się jako wynik zawodności
rynku i państwa w zaspokajaniu ludzkich potrzeb. Zrzeszają one tym samym
ludzi skupionych wokół jakiś istotnych dla danej grupy problemów, mają dużą
wiedzę na temat istoty owych zjawisk. Właściwa współpraca z tymi podmiotami
rodzi szanse na identyfikację ważnych zagadnień w funkcjonowaniu społeczności lokalnych, interesariuszy tych problemów oraz metod ich rozwiązywania.
Współpraca gminy z organizacjami pozarządowymi – ramy formalnoprawne
Podstawy prawne dla współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi stanowi ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r., o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie [Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.]. Ustawa
reguluje zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje
pozarządowe w sferze zadań publicznych oraz współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Zgodnie z ustawą, organy
administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, we
współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi
w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania
organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie
odpowiadającym zadaniom tych organów.
Sferę publiczną cytowana ustawa definiuje jako zadania w zakresie:
1. pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji
życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób; a. wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;
2. działalności na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej osób
zagrożonych wykluczeniem społecznym;
3. działalności charytatywnej;
68
4. podtrzymywania i upowszechniania tradycji narodowej, pielęgnowania
polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej;
5. działalności na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka
regionalnego;
6. ochrony i promocji zdrowia;
7. działalności na rzecz osób niepełnosprawnych;
8. promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez
pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy;
9. działalności na rzecz równych praw kobiet i mężczyzn;
10. działalności na rzecz osób w wieku emerytalnym;
11. działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości;
12. działalności wspomagającej rozwój techniki, wynalazczości i innowacyjności oraz rozpowszechnianie i wdrażanie nowych rozwiązań technicznych w praktyce gospodarczej;
13. działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych;
14. nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania;
15. wypoczynku dzieci i młodzieży;
16. kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego;
17. wspierania i upowszechniania kultury fizycznej;
18. ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego;
19. turystyki i krajoznawstwa;
20. porządku i bezpieczeństwa publicznego;
21. obronności państwa i działalności Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
22. upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji;
23. ratownictwa i ochrony ludności;
24. pomocy ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen w kraju i za granicą;
25. upowszechniania i ochrony praw konsumentów;
26. działalności na rzecz integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów
i współpracy między społeczeństwami;
27. promocji i organizacji wolontariatu;
28. pomocy Polonii i Polakom za granicą;
29. działalności na rzecz kombatantów i osób represjonowanych;
30. promocji Rzeczypospolitej Polskiej za granicą;
31. działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka;
32. przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym;
69
33. działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, w zakresie określonym w pkt 1-32.
Organizacjami pozarządowymi są zgodnie z ustawą osoby prawne lub jednostki
organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia, z zastrzeżeniem ust. 4:
•
•
niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu
ustawy o finansach publicznych,
niedziałające w celu osiągnięcia zysku.
Działalność pożytku publicznego (działalność społecznie użyteczna) może być
także prowadzona przez:
1. osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków
wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania,
jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku
publicznego;
2. stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego;
3. spółdzielnie socjalne;
4. spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby
sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie [Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn.
zm.], które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają
całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają
zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.
Podstawy prawne współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pożytku publicznego uregulowane są także w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009
r. o finansach publicznych [Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., art. 221], określając
w szczególności zapisy umów o udzielnie dotacji tym podmiotom przez jednostki
samorządowe na wykonanie zleconych zadań.
Współpraca organizacji pozarządowych i jednostek samorządu terytorialnego
może przyjmować charakter finansowy lub niefinansowy [Dz. U. Nr 96, poz. 873
z późn. zm , art. 5].
70
Współpraca finansowa obejmuje zlecanie organizacjom pozarządowym realizację
zadań publicznych. Jednostki samorządowe mogą w drodze umowy zlecić organizacjom pozarządowym wykonywanie zadań publicznych lub wspierać finansowo wykonywanie zadań publicznych. Zlecanie realizacji zadań publicznych
może wiązać się z ogłoszeniem przez organ administracji publicznej otwartego
konkursu ofert na realizację zadania. Takie podejście jest wyrazem konkurencyjności, równości w traktowaniu wszystkich potencjalnych podmiotów. Można też
w trybie pozakonkursowym, przez złożenie wniosku przez organizację pozarządową, powierzyć realizację zadania publicznego tej organizacji. Ponadto, mieszkańcy mogą bezpośrednio, lub za pośrednictwem organizacji pozarządowych,
ubiegać się (przez złożenie wniosku) o realizację zadania publicznego w ramach
tzw. inicjatywy lokalnej. Dodatkowo, jednostki samorządu terytorialnego mogą
udzielać pożyczek, gwarancji, poręczeń organizacjom pozarządowym na realizację zadań publicznych.
Jeśli chodzi o współpracę o charakterze niefinansowym, może ona przyjmować
formę:
1. wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności;
2. konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji;
3. konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań
publicznych z radami działalności pożytku publicznego;
4. tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym
złożonych z przedstawicielami organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej;
5. umów partnerstwa określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr
157, poz. 1241)
Ramy współpracy jednostki samorządowej z organizacjami pozarządowymi
określa program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami
pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny
program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego
okres obowiązywania programu. Program może też być uchwalony na kilka lat –
71
wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Program
powinien zawierać: [Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm , art. 5a ust. 4]
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
cel główny i cele szczegółowe programu,
zasady współpracy,
zakres przedmiotowy,
formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2,
priorytetowe zadania publiczne
okres realizacji programu,
sposób realizacji programu,
wysokość środków planowanych na realizację programu,
sposób oceny realizacji programu,
informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji,
tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
Podejmowana pomiędzy organizacjami pozarządowymi oraz jednostkami samorządu terytorialnego współpraca powinna opierać się na zasadach pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji
i jawności [Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm , art. 5 ust. 3].
Współpraca miast regionu łódzkiego z organizacjami pozarządowymi –
wyniki badań
Przedmiotem badania przeprowadzonego w 2015 r. w regionie łódzkim była
współpraca władz miejskich z organizacjami pozarządowymi. Badanie przeprowadzono w drodze wywiadu ustrukturyzowanego z użyciem kwestionariusza.
Badaniem objęto 43 miasta. Na terenie regionu są 44 miasta, z badania wyłączono jednak Łódź z uwagi na jej wielkość (liczba ludności, powierzchnia, potencjał
gospodarczy). Ostatecznie zgodę na udział w badaniu wyraziły 34 miasta.
Badane miasta identyfikują łącznie 838 organizacji pozarządowych, przy czym
najwięcej takich organizacji wskazały miasta większe – jak Bełchatów (95 organizacji), Kutno, Tomaszów Mazowiecki (po 80 organizacji) oraz Pabianice (79),
Opoczno (72). Najmniej organizacji wskazały miasta Szadek i Krośniewice (po
2) oraz Konstantynów Łódzki i Przedbórz (po 3 organizacje). Obszar aktywności
wspomnianych organizacji prezentuje Tabela 1.
72
Tabela 1. Obszary aktywności organizacji pozarządowych w miastach regionu łódzkiego (stan
deklarowany na rok 2015)
Obszar aktywności
Liczba wskazań
kultura/sport/rekreacja
31
pomoc społeczna
17
zdrowie
17
edukacja
12
promocja gminy
7
inne
6
profilaktyka uzależnień
5
Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań.
Badane miasta raczej wysoko oceniają poziom współpracy z działającymi na ich
terenie organizacjami: 15 miast ocenia tę współpracę na wysokim poziomie, 12
miast - na poziomie średnim, 5 - nisko, a jedynie 1 miasto - słabo.
Jeśli chodzi o wykorzystywane przez miasta formy współpracy z organizacjami
pozarządowymi, to najczęściej nawiązują one współpracę w drodze konkursu na
realizację zadań publicznych (32 miasta, Tabela 2). Popularną formą jest także
umożliwienie organizacjom non-profit korzystania z majątku komunalnego
(25 wskazań).
73
Tabela 2 Formy współpracy miast regionu łódzkiego z organizacjami pozarządowymi (stan
deklarowany na rok 2015, liczba wskazań)
Obszar aktywności
Liczba wskazań
konkurs na realizację zadań publicznych
32
korzystanie z majątku komunalnego
25
przyjmowanie i rozpatrywanie przez JST wniosków organizacji
18
pożytku publicznego o realizację zadania publicznego
zlecanie zadań publicznych z pominięciem procedury konkursowej
16
dofinansowanie inwestycji
6
realizacja zadań w ramach inicjatywy lokalnej
9
zastosowanie lub pominięcie procedur zamówień publicznych
3
zgodnie ze wzorem umowy zawartym w Rozporządzeniu
Ministra Pracy i Polityki Społecznej
inne
3
zlecanie organizacjom pożytku publicznego obsługi konkursów ofert
2
na realizację zadań publicznych
pożyczki, gwarancje, poręczenia dla organizacji pożytku publicznego
1
dokonywane przez gminę
Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań. W badaniu wzięły udział 34 miasta.
Badane miasta w większości deklarują konsultowanie ważnych decyzji (strategię
rozwoju, ważne inwestycje) z organizacjami pożytku publicznego – taką deklarację złożyło 29 z 34 badanych miast. Znacząca większość miast deklaruje także,
iż organizacje pożytku publicznego współpracują z samorządem w ramach zespołów problemowych, rad, forów, komisji konkursowych, komitetów sterujących
(23 na 34 badane miasta).
74
Spośród 34 badanych miast, 20 deklaruje, iż dokonuje oceny ex-ante wykonywania zadań publicznych w różnych formułach (ewaluacja wykonania samodzielnie
przez samorząd w porównaniu do wykonania przez organizacje pożytku publicznego oraz przez podmioty gospodarcze).
Podsumowanie
Przeprowadzone badania wskazują, iż miasta w regionie łódzkim podjęły ważny
krok na drodze do uwzględnienia interesów organizacji pozarządowych przy wykonywaniu zadań publicznych. Obszary aktywności tychże organizacji wskazują,
iż nie tylko odpowiadają one na palące problemy społeczne, ale i mają szanse na
zapobieżenie negatywnych zjawiskom społecznym. Wzbogacanie oferty kulturalnej czy sportowej i rekreacyjnej to jeden ze sposobów radzenia sobie z izolacją
młodych ludzi od reszty społeczeństwa, włączenie społeczne tej grupy ludności. Daje to możliwość zainteresowania młodych ludzi problemami przestrzeni,
w której żyją, budowę kapitału społecznego i w dalszej kolejności społeczeństwa
obywatelskiego. Jest to też być może sposób na powstrzymanie odpływu młodych ludzi z prowincji.
Wydaje się także, iż choć miasta nie stosują jeszcze powszechnie pełnej gamy
możliwych form wykorzystania aktywności organizacji pozarządowych, to zdają
się zauważać ich rolę zapraszając je do współdecydowania w ważnych dla miast
sprawach. Dla efektywnego wykonywania zadań publicznych i dalej rozwoju
miast potrzebne jest pogodzenie interesów możliwie jak największego spectrum
interesariuszy danej przestrzeni.
75
Bibliografia
Bielski M., Organizacje. Istota, struktury, procesy, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1992.
Bielski M., Podstawy teorii organizacji i zarządzania, 2 wyd. rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck,
Warszawa 2004.
Bryson J. M., What to do when stakeholders matter, Public Management Review, Issue 1/2004, Vol. 6
Cameron K. J., Effectiveness As Paradox, „Management Science”, 32 (5), 1986.
Cameron K. S., Quinn R. E., Investigations of Organizational Paradox, [w:] Paradox and Transformation,
Ballinger Publishing Company, 1988.
Code of good practice. For consultation of stakeholders, The European Commission, Directorate-General for Health & Consumers, http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/dgs_consultations/docs/
code_good_practices_consultation_en.pdf, [11.12.2014]
Gliński P., Organizacje pozarządowe, hasło w: Encyklopedia socjologii, Suplement, Warszawa 2005.
Katz D., Kahn R. L., Społeczna psychologia organizacji, PWN, Warszawa 1979.
Kieżun W., Bariery sprawności organizacji. Zagadnienia wybrane, TNOiK, Lublin 1976.
Kieżun W., Podstawy organizacji i zarządzania, Książka i Wiedza, Warszawa 1977.
Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, Zakład Narodowy im. Ossolińskich; Wrocław, Warszawa, Kraków, 1965.
Kożuch B., Specyficzne cechy organizacji publicznej, [w:] B. Kożuch, T. Markowski (red.), Z teorii i praktyki
zarządzania publicznego, Fundacja Współczesne Zarządzanie, Białystok 2005.
Kożuch B., Markowski T. (red.), Z teorii i praktyki zarządzania publicznego, Fundacja Współczesne
Zarządzanie, Białystok 2005.
Nowak M., Efektywność systemu zarządzania w gminie, „Folia Oeconomica”, zeszyt 215, Wyd. UŁ, Łódź 2008.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r., o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. Nr 96,
poz. 873 z późn. zm.
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn. zm.
Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95 z późn. zm.
1.5. Holding jako forma organizacji usług
komunalnych na przykładzie Holdikom S.A.
w Ostrowie Wielkopolskim
Monika Stachowicz
Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach, Wydział Zarządzania
i Administracji
77
Wprowadzenie
Organizacja usług komunalnych należy do zadań własnych gminy. Obejmuje ona
przede wszystkim: planowanie, inwestowanie, powoływanie własnych jednostek
organizacyjnych lub wybór przedsiębiorstw mających świadczyć usługi komunalne, określanie taryf opłat i cen (poza usługami energetycznymi) oraz kontrolę nad
sektorem usług komunalnych.
Jedną z ważniejszych decyzji, jaką muszą podjąć władze gminy w związku z organizacją usług komunalnych, jest wybór formy organizacyjno-prawnej świadczenia
tych usług. Podstawowymi formami przedsiębiorstw komunalnych są: samorządowy zakład budżetowy oraz gminne spółki kapitałowe (akcyjne oraz z ograniczoną
odpowiedzialnością). W przypadku, gdy gmina nie chce bądź nie jest w stanie – ze
względów organizacyjnych lub finansowych – świadczyć usług komunalnych przy
pomocy własnych jednostek organizacyjnych, ma prawo zlecać świadczenie tych
usług innym podmiotom (z zachowaniem procedury przetargowej, przez podpisanie umowy cywilnoprawnej) lub nawiązać współpracę z inną gminną w formie
związku lub porozumienia międzygminnego. Ostatnią, najmniej popularną w Polsce, formą organizacji usług komunalnych, jest powołanie holdingu komunalnego,
z wyłącznym bądź większościowym kapitałem gminy.
Celem niniejszego artykułu jest prezentacja jednego z trzech funkcjonujących
w Polsce holdingów komunalnych – Holdikom S.A. w Ostrowie Wielkopolskim,
jako przykładu innowacyjnej formy organizacji i świadczenia usług komunalnych.
Mimo, iż spółka funkcjonuje od 1996 r., omawiana forma organizacji usług komunalnych nie znalazła – jak dotąd w Polsce – zbyt wielu naśladowców. Pozostałe
dwa holdingi komunalne – Krakowski Holding Komunalny S.A. oraz Krośnieński
Holding Komunalny S.A. – powstały odpowiednio w 1996 oraz 2006 r.
W części teoretycznej artykułu przedstawiono pojęcia: holdingu oraz holdingu komunalnego, ze szczególnym uwzględnieniem roli władz lokalnych w zarządzaniu
takimi strukturami, a następnie omówiono krótko historię firmy Holdikom S.A.,
aktualną strukturę kapitałową Holdingu oraz spółek zależnych, przedmiot działalności spółek wchodzących w skład Holdingu oraz rozliczenia spółek z budżetem
miasta.
Informacje oraz dane wykorzystane w artykule (poza częścią teoretyczną) pochodzą z oficjalnych stron internetowych poszczególnych spółek oraz Holdingu,
a także z Biuletynu Informacji Publicznej oraz GUS.
78
Holding – ujęcie teoretyczne
Holding to forma działalności gospodarczej, która oparta jest na współdziałaniu
i zależności przedsiębiorstw. W polskim ustawodawstwie holding nie został do
tej pory jednoznacznie zdefiniowany, dlatego za podstawę prawną tworzenia
holdingów uznaje się kodeks spółek handlowych, który reguluje m.in. kwestię
łączenia się spółek, ustawę o rachunkowości, w której zdefiniowana została grupa
kapitałowa oraz ustawę o podatku dochodowym od osób prawnych, regulującą
tworzenie podatkowych grup kapitałowych [Stachowicz 2012, s. 40-41].
Brak regulacji prawnych powoduje, iż w literaturze przedmiotu znajduje się wiele określeń i prób definiowania holdingu. Zdaniem J. Toborek-Mazur holding to
„hierarchiczna forma organizacyjna współdziałania przedsiębiorstw, oparta na
powiązaniach kapitałowych i umożliwiająca koncentrację potencjałów ekonomiczno-gospodarczych w celu ich kooperatywnego wykorzystania w ramach
wspólnie wyznaczonej strategii działania” [Toborek-Mazur 2005, s. 12]. B. Nogalski
zaś definiuje holding jako „strukturę złożoną z co najmniej dwóch prawnie samodzielnych podmiotów gospodarczych, z których jeden ma możliwość wpływania
na decyzje podejmowane przez drugi podmiot w wyniku zawartej między tymi
podmiotami umowy o nabycie udziału w kapitale jednego podmiotu (podporządkowanego) przez drugi podmiot (dominujący)” [Nogalski 2000, s. 100].
Zatem holding to grupa spółek, w której co najmniej jedna jest spółką dominującą
(tzw. spółka-bazowa lub spółka-matka), a inne – spółkami zależnymi (spółkami-córkami lub spółkami filialnymi). Umowa zawarta między nimi, dotycząca
przejęcia udziałów spółek zależnych przez spółkę dominującą nazywana jest
umową holdingową [Stachowicz 2010, s. 201]. W wyniku podpisania umowy spółka
dominująca uzyskuje przewagę głosów w zgromadzeniu wspólników oraz kontrolę nad składem zarządu spółki podległej. Ważnym skutkiem powołania holdingu
jest rezygnacja spółki dominującej z podstawowej działalności gospodarczej na
rzecz koordynacji działań spółek zależnych, które przejmują tę działalność.
Podsumowując przedstawione definicje holdingu można wymienić kilka elementów charakteryzujących tego typu strukturę [Bińczycki 2002, s. 232-233]:
• wszystkie podmioty wchodzące w skład holdingu posiadają osobowość prawną,
• istotą funkcjonowania spółki dominującej jest koordynowanie działalności spółek podległych, co przejawia się w działalności operacyjnej tych
przedsiębiorstw,
79
•
•
•
między spółką dominującą a spółkami podległymi zachodzą powiązania
o charakterze kapitałowym i personalnym, przy czym zasady tych powiązań określają umowy zawarte między poszczególnymi przedsiębiorstwami,
zależność własnościowa i kapitałowa między spółkami holdingu daje spółce dominującej uprawnienia do podejmowania decyzji mających wpływ na
działalność spółek zależnych,
powiązania personalne w spółkach wchodzących w skład holdingu wyrażają się przez wpływ spółki dominującej na skład organów, w szczególności
rad nadzorczych i zarządów spółek podległych.
Regulacje prawne dotyczące łączenia się spółek zawarte są w przepisach kodeksu spółek handlowych. Zgodnie z art. 491 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. –
Kodeks spółek handlowych, łączeniu mogą podlegać różne typy spółek kapitałowych, kapitałowe z osobowymi (wtedy kapitałowe muszą być dominujące) oraz
różne typy spółek osobowych, o ile w efekcie powstanie nowa spółka kapitałowa.
Art. 492 wyżej wymienionej ustawy wymienia dwa sposoby łączenia się spółek:
pierwszy – przez przejęcie, polegające na przeniesieniu całego majątku spółki
(przejmowanej) na inną spółkę (przejmującą) za udziały lub akcje, które spółka
przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej, drugi sposób – przez zawiązanie nowej spółki, na którą przechodzi majątek wszystkich łączących się
spółek za udziały lub akcje nowej spółki. Co ważne, spółka przejmująca lub nowo
zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki
przejmowanej lub spółek łączących się, w tym przechodzą na nią wszystkie przyznane do tej pory zezwolenia, koncesje oraz ulgi (art. 494).
Holding utożsamiany jest z grupą kapitałową, której powstawanie oraz funkcjonowanie zostało uregulowane w Ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, grupę kapitałową tworzy jednostka dominująca
wraz z jednostkami zależnymi, przy czym za jednostkę dominującą uznaje się
spółkę handlową lub przedsiębiorstwo państwowe, które sprawuje kontrolę nad
inną jednostką, a w szczególności spełnia co najmniej jeden z poniższych warunków:
•
•
•
posiada bezpośrednio lub pośrednio przez udziały większość ogólnej liczby
głosów w organie stanowiącym jednostki zależnej,
uprawnione jest do samodzielnego kierowania polityką finansową i operacyjną
jednostki zależnej bądź do wyznaczania osób na takie stanowiska,
uprawnione jest do powoływania i odwoływania większości członków organów zarządzających, nadzorujących lub administracyjnych jednostki zależnej.
80
Z powyższego wynika, że zarówno holding, jak i grupę kapitałową charakteryzuje
specyficzna zależność między dwoma rodzajami spółek, a stosunki nadrzędności
i podporządkowania wynikają ze spełnienia konkretnych warunków. Jak pisze
J. Toborek-Mazur: „Powiązania między uczestnikami holdingu mogą mieć charakter organizacyjny, kapitałowy lub rzeczowy. O utworzeniu holdingu jako grupy
spółek decydują przede wszystkim powiązania kapitałowe” [Toborek-Mazur 2005,
s. 14]. Z tego wynika, że zarówno holdingi, jak i grupy kapitałowe powstają w wyniku koncentracji kapitału, natomiast tylko w holdingu dodatkowo występują inne
powiązania np. osobowe. Można zatem stwierdzić, że holding i grupa kapitałowa
to pojęcia tożsame [Kreft 2004, s. 46].
Holding komunalny tworzą spółki kapitałowe, których jedynym właścicielem lub
posiadaczem pakietu większościowego jest gmina. Połączenie samodzielnych
przedsiębiorstw komunalnych w jedną grupę kapitałową daje władzom gminy
możliwość sprawowania lepszej kontroli nad ich funkcjonowaniem oraz świadczonymi przez nie usługami komunalnymi. System holdingowy pozwala także
czuwać nad prawidłowością gospodarowania udziałami gminy w różnych przedsięwzięciach, nad inwestycjami oraz rozwojem sektora komunalnego. Ważne jest
to, że spółki należące do holdingu komunalnego zachowują osobowość prawną
oraz swobodę i niezależność, zaś gmina, będąc co najmniej większościowym
właścicielem spółki dominującej, zajmuje strategiczną i wiodącą pozycję w strukturze władz holdingu i posiada swoich przedstawicieli w spółkach zależnych
[Wojciechowski 1997, s. 40].
Tworzenie holdingów przez łączenie istniejących podmiotów komunalnych może
być jednym ze sposobów zwiększania efektywności sektora usług komunalnych.
Efektywność ta może być mierzona poziomem dostępności i jakości usług, wysokością cen, poziomem życia mieszkańców czy oceną władz lokalnych przez
tychże mieszkańców.
Historia Holdikom S.A.
Grupa kapitałowa Holdikom S.A. w Ostrowie Wielkopolskim została utworzona
w 1994 r., natomiast działalność rozpoczęła w roku 1996. Obecnie jest największym, pod względem liczby świadczonych usług, holdingiem komunalnym w Polsce.
Budowę Holdingu rozpoczęto w 1991 r. od przekształcenia dotychczasowych siedmiu zakładów budżetowych, świadczących usługi komunalne, w spółki kapitałowe.
81
Były to: Ostrowski Zakład Ciepłowniczy S.A., Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji WODKAN S.A., Miejski Zakład Komunikacji S.A., Miejski Zakład Oczyszczania S.A., Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej S.A., Targowiska Miejskie
S.A. oraz Miejski Zakład Zieleni S.A. Celem tych zmian było przede wszystkim
przekazanie powstałym spółkom majątku trwałego, zagwarantowanie im pełnej
samodzielności organizacyjno-finansowej oraz odciążenie budżetu miasta z dotowania usług komunalnych [Stachowicz 2012, s. 41]. W 1996 r. spółki połączono
5
w holding o nazwie Holdikom S.A., w którym miasto posiada 100% udziałów .
Obecnie Holding skupia 10 spółek miejskich o charakterze komunalnym. Rolę
spółki dominującej pełni w nim Holdikom S.A., zajmująca się zarządzaniem
i koordynowaniem działalności spółek podległych, do których dołączyły w 2015
r.: Centrum Transferu Innowacji Sp. z o. o. oraz Ostrowski Park Przemysłowy
6
Sp. z o. o. .
Holdikom S.A. to grupa spółek o szerokim zakresie działania połączonych głównym udziałowcem oraz zarządzaniem majątkiem komunalnym. Nowoczesna,
kapitałowa formuła zarządzania łączy w sobie zarówno przedsiębiorstwa zajmujące się ochroną środowiska, energetyką, jak i mieszkalnictwem czy komunikacją miejską. Zadaniem spółek jest kompleksowa obsługa mieszkańców Ostrowa
Wielkopolskiego oraz gmin ościennych w zakresie: wodociągów i kanalizacji,
ciepłownictwa, elektroenergetyki, lokalnego transportu zbiorowego, gospodarki
odpadami, utrzymania zieleni miejskiej, targowisk i cmentarza komunalnego,
a także zarząd nad gminnym zasobem mieszkaniowym. Działające w ramach
grupy kapitałowej spółki od samego początku istnienia Holdingu uzyskują dobre
wyniki ekonomiczne świadcząc usługi na wysokim poziomie po przystępnych
dla mieszkańców cenach.
Nowoczesny sposób organizacji usług oraz przedsiębiorstw komunalnych
w Ostrowie Wielkopolskim został kilkakrotnie doceniony przez regionalne i ogólnopolskie organizacje otoczenia biznesu. Były to m.in. nagrody: HIT Regionu za
Model przekształcania i funkcjonowania spółek branży komunalnej w ramach
5 W 2001 r. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd dopuściła do publicznego obrotu część akcji spółki Holdikom SA, jednak w 2009
r. nowe władze Spółki zdecydowały o wycofaniu jej z rynku. Miasto wykupiło wówczas akcje, które stanowiły ok. 1,24% kapitału
zakładowego, rozproszone wśród prywatnych inwestorów. Od tej pory miasto Ostrów Wielkopolski jest jedynym akcjonariuszem spółki
Holdikom S.A. [www.bankier.pl/…; www.gloswielkopolski.pl/...].
6 W Ostrowie Wielkopolskim, poza strukturą Holdikom S.A., funkcjonują trzy spółki komunalne: Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Sp. z o. o., Ostrowskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o. o. oraz Oświetlenie Uliczne i Drogowe Sp. z o. o.
[www.holdikom.com.pl].
82
grupy kapitałowej (2001), Izby Przemysłowo-Handlowej Południowej Wielkopolski
za Profesjonalne zarządzanie gospodarką komunalną (2007) oraz tytuł Przedsiębiorstwa Fair Play nadany spółce Holdikom S.A. przez Krajową Izbę Gospodarczą
[www.holdicom.com.pl].
Ważnym, z punktu widzenia mieszkańców, rozwiązaniem problemów związanych z umowami oraz płatnościami za usługi komunalne było zorganizowanie trzech Centrów Obsługi Klienta, w których załatwiane są sprawy dotyczące
wszystkich usług komunalnych świadczonych przez Holdikom S.A.
Struktura kapitałowa Holdikom S.A. oraz spółek podległych
Grupa kapitałowa Holdikom S.A. jest własnością miasta Ostrowa Wielkopolskiego.
Jak wcześniej wspomniano (w przypisie 1.), przez kilka lat, nie więcej niż 2,0%
udziałów znajdowało się w rękach prywatnych inwestorów, jednak od roku 2009
Miasto jest jedynym akcjonariuszem Holdingu.
Holdikom S.A., jako spółka dominująca w grupie kapitałowej, posiada udziały
we wszystkich spółkach podległych – wynoszą one od 32,7 do 100,0% kapitału
zakładowego. Najniższy udział w kapitale zakładowym Holdikom S.A. posiada
w Przedsiębiorstwie Wodociągów i Kanalizacji WODKAN S.A., choć i tak największy spośród wszystkich akcjonariuszy, wśród których znalazł się np. Bank
Ochrony Środowiska (29,5%) oraz PKN Orlen (2,7%). Holdikom S.A. jest jedynym
właścicielem czterech spółek: Zakładu Oczyszczania i Gospodarki Odpadami
MZO S.A., Miejskiego Zakładu Komunikacji S.A., Centrum Transferu Innowacji
Sp. z o. o. oraz Ostrowskiego Parku Przemysłowego Sp. z o. o. Współwłaścicielem
czterech spółek podległych jest miasto Ostrów Wielkopolski. W jednej z nich
– Miejskim Zakładzie Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o. o. – posiada większościowy pakiet udziałów (jest to równocześnie jedyna spółka Holdingu, w której
pakietu większościowego nie posiada Holdikom S.A.).
Ciekawą strukturę kapitałową posiada Ostrowski Zakład Ciepłowniczy S.A.,
w którym 51,0% akcji należy do Holdikom S.A., natomiast właścicielem niemal
całego pozostałego kapitału – 48,6% akcji – jest francuski koncern energetyczny
(holding) GDF SUEZ Energy Services International S.A.
Pełne zestawienie struktury kapitałowej spółek podległych Holdikom S.A. przedstawiono w tabeli 1.
83
Tabela 1. Struktura kapitałowa spółek podległych Holdikom S.A., w %
Spółki
Struktura udziałów lub akcji spółek podległych Holdikom S.A. (w %)
podległe
Holdikom S.A.
Holdikom
Miasto
S.A.
Ostrów
Inni udziałowcy/ akcjonariusze
Wielkopolski
WODKAN S.A.
32,68
25,29
Nazwa
Udział
29,48
Bank Ochrony
Środowiska
PKN Orlen
2,68
Gmina Ostrów
3,28
Wielkopolski
Gmina
1,82
Przygodzice
0,66
Gmina Raszków
pozostali
OZC S.A.
51,00
–
4,11
48,60
GDF SUEZ
Energy SI S.A.
pozostali
ZOiGO MZO S.A.
0,40
100,00
–
–
–
MZZ Sp. z o. o.
63,00
37,00
–
–
MZGM Sp. z o. o.
43,00
56,40
–
–
100,00
–
–
–
74,90
25,10
–
–
CTI Sp. z o. o.
100,00
–
–
–
OPP Sp. z o. o.
100,00
–
–
–
MZK S.A.
TM S.A.
Źródło: opracowanie własne na podstawie biuletynów informacji publicznej spółek HOLDIKOM
S.A. (wykaz w bibliografii).
84
Przedmiot działalności Holdikom S.A. i spółek podległych
Podstawowym przedmiotem działalności spółki Holdikom S.A. jest zarządzanie i koordynowanie działalności ostrowskich spółek wykonujących zadania
o charakterze użyteczności publicznej, tzn. świadczących usługi komunalne
na rzecz mieszkańców. Poza tym, w Statucie Spółki wymieniono inne zadania
realizowane przez Holdikom S.A., takie jak np.: doradztwo ekonomiczne, kupno,
sprzedaż i wynajem nieruchomości, zarządzanie nieruchomościami i prowadzenie inwestycji w tym zakresie, wdrażanie postępu technicznego w gospodarce
komunalnej.
Ważnym elementem działalności Holdikom S.A. jest organizowanie szkoleń oraz
warsztatów z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska, branży komunalnej, regulacji prawnych, podatkowych i innych dziedzin związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Szkolenia te są skierowane do pracowników
Holdingu, przedsiębiorstw komunalnych, administracji samorządowej i innych
zainteresowanych osób.
Przedmiotem działalności Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji WODKAN
S.A. jest zaopatrzenie w wodę oraz odbiór ścieków od mieszkańców Ostrowa Wielkopolskiego i gmin ościennych, w szczególności: pobór, uzdatnianie i dostawa
wody pitnej, odbiór i oczyszczanie ścieków, budowa i remonty urządzeń wodnokanalizacyjnych, energetycznych i klimatyzacyjnych oraz badania laboratoryjne
wody i ścieków. Podstawowym celem w długookresowym działaniu Spółki jest
globalizacja rynku – przejęcie pobliskich miasteczek i gmin w zakresie świadczonych usług, dlatego prowadzi ona systematyczną działalność inwestycyjną. Przez
rozbudowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zwiększa zasięg terytorialny prowadzonej działalności, pozyskując w ten sposób dodatkowych odbiorców. Celem
7
Spółki jest także pełne uzbrojenie miasta w kanalizację sanitarną . WODKAN
jest najbardziej dochodowym przedsiębiorstwem oraz dysponuje największym
8
majątkiem wśród spółek HOLDIKOM S.A.
Ostrowski Zakład Ciepłowniczy OZC S.A. prowadzi działalność w zakresie wy-
7 Z danych Banku Danych Lokalnych GUS wynika, że na koniec 2014 r. w Ostrowie Wielkopolskim z kanalizacji korzystało 90,9% mieszkańców miasta (przy średniej krajowej dla miast 87,4%). Planowane pełne uzbrojenie miasta w kanalizację sanitarną wydaje się zatem
celem realnym. Równie pozytywnie wypada Ostrów Wielkopolski jeśli chodzi o poziom zwodociągowania miasta, który wynosi obecnie
98,3% (przy średniej krajowej dla miast 95,5%) [www.stat.gov.pl/bdl.]
8 Zestawienie pokazujące wysokość kapitałów zakładowych, majątków oraz zyski netto za 2013 r. wszystkich spółek Holdingu znajduje
się w tabeli 2 na końcu 5. punktu.
85
twarzania, przesyłania, dystrybucji i obrotu ciepłem oraz wytwarzania, dystrybucji i obrotu energią elektryczną. Ciepło jest dostarczane dla potrzeb centralnego
ogrzewania, ciepłej wody użytkowej, potrzeb technologicznych i produkcyjnych.
OZC S.A. świadczy także usługi w zakresie budowy i modernizacji sieci ciepłowniczych. Centralnym źródłem ciepła i energii elektrycznej OZC S.A. jest elektrociepłownia, w której pracują kotły zasilane węglem, gazem, olejem, zrębkami drzewnymi oraz turbina gazowa i układ ORC. W skład systemu ciepłowniczego wchodzi
sieć cieplna o długości 60km oraz 1050 węzłów cieplnych. Poza systemem ciepłowniczym, OZC S.A. obsługuje także osiem lokalnych kotłowni w Ostrowie
Wielkopolskim i gminach ościennych.
Przy okazji usług energetycznych warto wspomnieć o ekologicznych paliwach
oraz nowoczesnych technologiach stosowanych w OZC S.A. w Ostrowie Wielkopolskim. Spółka wykorzystuje m.in. odnawialne źródła energii, służące do
wytwarzania ciepła w oparciu o spalanie biomasy, posiada także kogeneracyjne
źródło gazowe oraz źródło opalane biomasą, pozwalające na wytwarzanie energii
elektrycznej i ciepła w skojarzeniu. Kogeneracja uważana jest obecnie za jedną
z najbardziej efektywnych metod oszczędzania energii i zmniejszania emisji
dwutlenku węgla w procesie produkcji energii elektrycznej i cieplnej.
Podstawowym przedmiotem działalności Zakładu Oczyszczania i Gospodarki Odpadami MZO S.A. jest dbałość o środowisko naturalne oraz organizacja
systemu zagospodarowania odpadów w Ostrowie Wielkopolskim. Szeroko pojęte usługi oczyszczania znajdujące się w zakresie zadań ZOiGO obejmują m.in.:
usuwanie odpadów stałych, usuwanie odpadów medycznych i niebezpiecznych,
odbiór zużytego sprzętu elektronicznego i elektrycznego, oczyszczanie placów,
ulic i innych miejsc publicznych oraz składowanie odpadów na zorganizowanych składowiskach. Poza tym, na zlecenie miasta, ZOiGO zarządza punktem
selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (tzw. PSZOK), do których organizacji
zobowiązane są wszystkie gminy na mocy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Istotą PSZOK jest bezpłatne przyjmowanie od mieszkańców
gminy posegregowanych odpadów komunalnych (które np. nie mieszczą się w domowych workach czy pojemnikach) oraz wszystkich trzech rodzajów odpadów
problemowych, tj. wielkogabarytowych, niebezpiecznych oraz rozbiórkowych.
Miejski Zakład Zieleni Sp. z o.o. działa na rynku ostrowieckim stosunkowo krótko – 17 lat, posiada jednak szeroki i interesujący wachlarz zadań. Podstawowym
przedmiotem działalności spółki jest dbałość o zieleń miejską, przez kompleksowe urządzanie zieleni na terenach przydrogowych, wokół obiektów zabytko-
86
wych oraz w innych miejscach publicznych, a także w ogrodach prywatnych i na
terenie Starego Cmentarza Rzymsko-Katolickiego w Ostrowie Wielkopolskim.
Zakres usług oferowanych przez MZZ obejmuje m.in.: zakładanie i utrzymanie
trawników, boisk, terenów parkowych i klombów kwiatowych oraz sadzenie,
pielęgnację oraz wycinkę drzew i krzewów. Spółka posiada także zezwolenie na
odbieranie odpadów komunalnych na terenie kraju.
MZZ Sp. z o. o. zarządza również całorocznym ośrodkiem sportowo-rekreacyjnym
Piaski Szczygliczka, leżącym w północnej części miasta, o powierzchni ponad 80
ha. Na terenie ośrodka znajdują się dwa zbiorniki wodne, większy o powierzchni 28 ha z wyznaczonym miejscem do kąpieli i szeroką piaszczystą plażą oraz
mniejszy o powierzchni 4 ha. Inne atrakcje ośrodka to m.in: park linowy o łącznej długości ponad 1370 m, boiska sportowe, siłownie zewnętrzne oraz ścieżki
zdrowia. Na terenie ośrodka znajduje się również Centrum Edukacji Ekologicznej,
a w nim m.in. Park Olbrzymich Owadów, ścieżki edukacyjno-ekologiczne oraz
EKO Kolejka.
Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o. o. świadczy usługi związane
z zarządzaniem i remontami budynków mieszkalnych oraz lokali użytkowych
stanowiących własność miasta. Do szczegółowych zadań Spółki można zaliczyć:
wznoszenie, rozbiórkę oraz burzenie budynków mieszkalnych i niemieszkalnych,
przygotowywanie terenów pod budowę, zarządzanie nieruchomościami na zlecenie, wykonywanie instalacji elektrycznych, wodno-kanalizacyjnych, cieplnych,
gazowych i klimatyzacyjnych, wykańczanie wnętrz oraz sprzątanie budynków
i obiektów przemysłowych.
Podstawowym przedmiotem działalności Miejskiego Zakładu Komunikacji S.A.
jest świadczenie usług przewozu osób na terenie Miasta, powiatu ostrowskiego
oraz okolicznych miejscowości. Działalnością uzupełniającą są m.in.: wynajem
autobusów turystycznych i niskopodłogowych, przeglądy techniczne pojazdów
oraz usługi warsztatowe, wulkanizacyjne i mycia pojazdów. Interesującym rozwiązaniem zastosowanym w MZK S.A. są tzw. linie studenckie relacji: Kalisz-Ostrów Wielkopolski-Wrocław oraz Ostrów Wielkopolski-Poznań, kursujące tylko
w wybrane dni tygodnia. Widać, że Spółka nie zajmuje się wyłącznie lokalnym
transportem zbiorowym, ale zaspokaja zapotrzebowanie mieszkańców miasta
i okolic także w zakresie przejazdów ponadlokalnych i regionalnych.
Fakt, że MZK S.A. rozszerza obszar działalności, gdy zachodzi taka potrzeba, potwierdza również porozumienie podpisane z Kaliskimi Liniami Autobusowymi
87
o współpracy stron w ramach aglomeracji kalisko-ostrowskiej w zakresie wspólnej obsługi linii komunikacyjnej łączącej Ostrów Wielkopolski z Kaliszem. Zgodnie z zawartym porozumieniem strony realizują skoordynowany rozkład jazdy
na podanej linii, a także honorują wzajemnie bilety okresowe oraz ulgi w ramach
stosowanego systemu biletowego.
Spółka Targowiska Miejskie S.A. – na zlecenie miasta Ostrowa Wielkopolskiego –
zarządza dwoma miejskimi targowiskami, drobnymi sklepami, parkingami oraz
szaletami miejskimi. Prowadzenie i obsługa targowisk obejmuje m.in.: wynajem
i dzierżawę urządzeń targowiskowych, wyznaczanie miejsc handlowych, przygotowywanie i podpisywanie umów wynajmu miejsc handlowych oraz umów
na dostawy wody, energii elektrycznej i odbiór ścieków oraz inkasowanie opłaty
targowej.
Centrum Transferu Innowacji Sp. z o. o. jest spółką skupiającą kilkanaście podmiotów m. in. firm z branży informatycznej, Izbę Przemysłowo-Handlową oraz
Ostrowski Park Przemysłowy S.A. Centrum jest podmiotem wiodącym Klastra
Informatycznego, który dysponuje znaczącym potencjałem technicznym i informatycznym w regionie Wielkopolski.
Celem działań CTI jest stworzenie i wdrożenie systemu innowacyjności sektora
usług komunalnych dla lokalnego i regionalnego procesu rozwoju gospodarki.
Centrum buduje sieć współpracy partnerstw, lokalnych firm, szkół wyższych,
samorządów terytorialnych, instytucji otoczenia biznesu oraz innych podmiotów,
które wpływają na efektywność i synergię gospodarki regionalnej, ze szczególnym uwzględnieniem sektora usług komunalnych. Poza tym, Spółka świadczy
usługi doradcze w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej (szkolenia
specjalistyczne, spotkania branżowe), finansowania innowacyjnych przedsięwzięć i inwestycji, w zakresie informatyki oraz podatków, usługi administracyjnej
obsługi biur, badań rynku i opinii publicznej, a także usługi wynajmu i zarządzania nieruchomościami. Centrum wspiera również przedsiębiorstwa publiczne
i prywatne w opracowywaniu biznesplanów, budowaniu strategii gospodarczych
oraz w przygotowywaniu wielowymiarowych analiz ekonomicznych.
Ostrowski Park Przemysłowy Sp. z o.o. jest najmłodszą spółką miejską wchodzącą w skład Holdikom S.A. Spółka została zarejestrowana w KRS w 2012 r., ale
działalność rozpoczęła dopiero pod koniec czerwca br. (2015). Jest to nowoczesne
centrum wspierające lokalną przedsiębiorczość, zwłaszcza powstawanie i rozwój
mikro, małych i średnich firm. Podstawowym przedmiotem działalności Spółki
88
jest tworzenie lokalnego środowiska innowacyjnego sprzyjającego tejże przedsiębiorczości, podejmowanie działań w zakresie transferu i komercjalizacji innowacji i nowych technologii, rozwijanie potencjału naukowo-badawczego regionu,
w tym współpraca z instytucjami naukowymi i szkołami wyższymi, tworzenie
sprzyjających warunków infrastrukturalnych, ekonomicznych, socjalnych dla
powstawania i rozwoju przedsiębiorstw innowacyjnych oraz tworzenie skupisk
przedsiębiorstw.
W Ostrowskim Parku Przemysłowym mieszczą się m.in. dwie hale: produkcyjna
i magazynowa, obie z zapleczem biurowo-sanitarnym, na których wynajem zostały podpisane umowy jeszcze przed rozpoczęciem działalności Spółki. Przedsiębiorstwom korzystającym ze wsparcia Ostrowskiego Parku Przemysłowego
oferowany jest pakiet usług obejmujący doradztwo prawne, podatkowe, finansowe
i informatyczne, szkolenia oraz tzw. wirtualne biura (możliwość rejestracji prywatnych firm pod swoim adresem, dzięki czemu osoby prowadzące działalność
np. w domu lub też mobilni specjaliści mogą korzystać z prestiżu prowadzenia
firmy pod adresem OPP Sp. z o. o.)
W tabeli 2. znajduje się zestawienie podstawowych wielkości ekonomicznych,
charakteryzujących omówione wyżej spółki wchodzące w skład grupy kapitałowej Holdikom S.A., tj. wysokość kapitału zakładowego, majątku oraz wynik
finansowy netto za 2013 r.
89
Tabela 2. Podstawowe wielkości ekonomiczne spółek należących Holdikom S.A. w 2013 r.,
w tys. zł
Nazwa spółki
Podstawowe wielkości ekonomiczne spółek, w tys. zł
Kapitał zakładowy
Majątek
Zysk/strata netto
WODKAN S.A.
51 186,8
248 822,8
593,0
OZC S.A.
12 174,2
105 355,0
363,5
ZOiGO MZO S.A.
5 562,7
b.d.
b.d.
MZZ Sp. z o. o.
11 539,1
11 179,3
40,3
MZGM Sp. z o. o.
51 931,5
87 876,5
490,6
MZK S.A.
3 846,4
23 312,1
-360,8
TM S.A.
2 043,1
8 617,3
44,0
600,0
235,8
b.d.
OPP Sp. z o. o.
3 006,0
1 637,4
b.d.
Holdikom S.A.
73 400,0
85 074,8
139,0
CTI Sp. z o. o.
Źródło: opracowanie własne na podstawie biuletynów informacji publicznej spółek Holdikom
S.A. (wykaz w bibliografii).
90
Najbardziej dochodowymi przedsiębiorstwami Holdingu w 2013 r. były: Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji WODKAN S.A. oraz Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o. o. Miało to także wyraz w dochodach budżetu
miasta w 2014 r., do którego – z obydwu Spółek – wpłynęły dywidendy (patrz
tabela 3). Kolejnym, wyróżniającym się pod względem rentowności, przedsiębiorstwem był Ostrowski Zakład Ciepłowniczy S.A. Natomiast Targowiska
Miejskie S.A. wypracowała w 2013 r. niewielki dodatni wynik finansowy, ale
warto podkreślić, że rok wcześniej, Spółka wygenerowała 396,0 tys. zł zysku,
co również znalazło odzwierciedlenie w dochodach budżetu miasta za 2013
r. w postaci dywidendy. Jedyną spółką należącą do Holdingu, która wygenerowała stratę na koniec 2013 r. był Miejski Zakład Komunikacji S.A., jednak
porównując ją z zyskami najbardziej rentownych spółek Holdingu, można
9
stwierdzić, że strata MZK nie była znacząca .
Powiązania spółek holdingu z budżetem miasta
Obowiązek zapewnienia mieszkańcom powszechnego i ciągłego dostępu do
usług komunalnych powoduje, że koszty z tym związane są jednym z ważniejszych elementów budżetów większości gmin. Należy jednocześnie podkreślić, że nie w każdej gminie wydatki takie występują. Obecność zarówno
dochodów, jak i wydatków związanych z organizacją i świadczeniem usług
komunalnych w budżecie gminy zależy bowiem od przyjętego modelu organizacji tychże usług.
Usługi komunalne są finansowane z budżetu gminy w przypadku, gdy świadczy je jednostka budżetowa (bezpośrednio), samorządowy zakład budżetowy (pośrednio, w sytuacji potrzeby dotacji przedmiotowej, gdy zakład jest
nierentowny) lub jednostka organizacyjna będąca własnością innej gminy
(na podstawie porozumienia międzygminnego, w formie refundacji części
ponoszonych przez nią kosztów związanych ze świadczeniem danej usługi).
Nie są natomiast w budżecie gminy obecne koszty ponoszone w związku ze
świadczeniem usług komunalnych przez przedsiębiorstwa komunalne zorganizowane w formie spółek kapitałowych, nawet jeśli są wyłączną własnością
9 Ujemny wynik finansowy Miejskiego Zakładu Komunikacji S.A. w Ostrowie Wielkopolskim wpisuje się w ogólną tendencję rentowności
poszczególnych branż sektora usług komunalnych. Z przeprowadzonych w 2013 r. badań, w których analizie poddano największe
w Polsce przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, oczyszczania oraz komunikacyjne, wynika, że najmniej dochodową wśród
badanych branż jest właśnie lokalny transport zbiorowy. Kondycja finansowa spółek komunalnych w Polsce, Doradztwo Samorządowe
CURULIS, Poznań 2013.
91
gminy. W takiej sytuacji, w budżecie gminy ujęte są wydatki związane z zakupem usług od tych przedsiębiorstw oraz – wnoszone przez gminę – wkłady
podwyższające ich kapitał zakładowy [Stachowicz 2014, 63-65].
Analogicznie do wydatków, nie każda gmina generuje dochody ze sprzedaży dóbr i usług komunalnych. Dochody z tego tytułu zasilają budżet gminy bezpośrednio, gdy usługi świadczy jednostka budżetowa lub pośrednio
– w formie kwartalnych wpłat nadwyżek przychodów nad kosztami, gdy
usługi świadczy zakład budżetowy. Nie są natomiast ujęte w budżecie gminy
dochody przedsiębiorstw komunalnych zorganizowanych w formie spółek
kapitałowych, będących w całości lub części własnością gminy. Wpływem
do budżetu będą natomiast dywidendy wynikające z podziału zysku należne
wszystkim udziałowcom, w tym gminie.
Koszty związane z organizacją i świadczeniem usług komunalnych przez
gminę mają charakter wydatków bieżących lub majątkowych. Wydatki majątkowe dotyczą budowy, rozbudowy lub modernizacji obiektów infrastruktury
komunalnej bądź zwiększania kapitałów zakładowych gminnych spółek kapitałowych. Wydatki bieżące to przede wszystkim wydatki jednostek budżetowych związane z realizacją ich zadań statutowych oraz zakup przez miasto
usług od przedsiębiorstw komunalnych.
W Ostrowie Wielkopolskim wszystkie usługi komunalne świadczone są przez
przedsiębiorstwa zorganizowane w formie spółek kapitałowych. Jak już wcześniej napisano, podmioty te stanowią grupę kapitałową, podlegającą spółce
dominującej Holdikom S.A., która jest własnością miasta. Z tego wynika, że
z budżetu miasta nie są finansowane bezpośrednio żadne usługi z sektora
komunalnego.
W tabeli 3. przedstawiono pozycje dochodów i wydatków w budżecie miasta
Ostrowa Wielkopolskiego za lata 2013 i 2014, które wiążą się z organizacją
i świadczeniem usług komunalnych oraz działalnością spółek należących
do holdingu Holdikom S.A.
92
Tabela 3. Wybrane pozycje dochodów i wydatków budżetu miasta Ostrów Wielkopolski związane z sektorem usług komunalnych oraz działalnością spółek holdingu HOLDIKOM S.A. za
2013 i 2014 r., w zł
Rodzaj dochodu/wydatku
Powiązana
Wysokość dochodu/
spółka
wydatku
2013
2014
DOCHODY
Dywidendy
Wpływ z tytułu dzierżawy
MZGM Sp. z o. o.
145 831,83
197 370,79
WODKAN S.A.
207 095,52
142 378,17
TM S.A.
79 835,40
–
WODKAN S.A.
14 332,62
17 197,38
ZOiGO MZO S.A.
–
256 736,90
OZC S.A.
–
236,10
775 021,52
953 632,06
urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych
Zwrot nadpłaconej rekompensaty za zagospodarowanie
odpadów komunalnych
Zwrot nadpłaty za energię
elektryczną
Wpływ z tytułu opłaty za składowanie odpadów
ZOiGO MZO S.A.
93
Rodzaj dochodu/wydatku
Powiązana
Wysokość dochodu/
spółka
wydatku
2013
WYDATKI
Rekompensata za realizację usługi
MZK S.A.
lokalnego transportu zbiorowego
Zapłata II i III raty płatności za zakup
6 438
7 113 254,40
230,00
MZK S.A.
84 293,50
84 293,50
1 128 251,95
1 062 796,49
118 594,24
123 922,46
3 358 131,69
8 099 349,18
1 349 986,68
1 550 040,93
w 2012 r. 56 wiat przystankowych
Usługi związane z zarządzaniem
MZGM Sp. z o. o.
i remontami budynków mieszkalnych oraz lokali użytkowych
stanowiących własność Miasta
Prowizja za inkaso opłaty targowej
TM S.A.
Pokrycie kosztów związanych
ZOiGO MZO S.A.
z systemem gospodarki odpadami
oraz firma
prywatna
KOSZ Sp. z o. o.
Usługi oczyszczania miasta
ZOiGO MZO S.A.
Utrzymanie porządku na tere-
MZZ Sp. z o. o.
159 994,24
159 929,23
Utrzymanie szaletów miejskich
TM S.A.
120 000,00
120 000,00
Bieżące utrzymanie zieleni
MZZ Sp. z o. o.
1 678 537,43
1 682 932,46
Wkłady pieniężne do spółek
MZZ Sp. z o. o.
–
500 000,00
HOLDIKOM S.A.
–
1 000 000,00
nach miejskich, które nie posiadają prawnego użytkownika
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie roczne Prezydenta Miasta z wykonania budżetu
miasta Ostrowa Wielkopolskiego za rok 2013 i 2014, bip.ostrow-wielkopolski.um.gov.pl [dostęp: 27.07.2015].
94
Pierwszą wielkością po stronie dochodów są dywidendy wypłacone przez
spółki, w których gmina miasto Ostrowiec Wielkopolski posiada udziały oraz
akcje. Zarówno w 2013, jak i 2014 r. wpłynęły do budżetu wszystkie dywidendy uchwalone przez Walne Zgromadzenia: Miejskiego Zakładu Gospodarki
Mieszkaniowej Sp. z o. o., Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji WODKAN S.A. oraz Targowisk Miejskich S.A. (tylko w 2013 r.). Łączna kwota dywidend wyniosła w 2013 r. 432,8 tys. zł, zaś w 2014 r. – 339,7 tys. zł.
Drugą pozycją po stronie dochodów są wpływy z tytułu dzierżawy urządzeń
wodociągowo-kanalizacyjnych, które WODKAN S.A. przekazuje co roku do
budżetu miasta na podstawie zawartych umów. Nie są to znaczące kwoty dla
budżetu i wynoszą kilkanaście tysięcy złotych rocznie.
Ważną pozycją dochodową w budżecie miasta są wpływy z tytułu należnych
gminie części opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, przekazywanych przez Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego. W 2014
r. około 82% przekazanych wpływów, tj. około 782,0 tys. zł, stanowiła opłata
za składowanie odpadów wniesiona przez Zakład Oczyszczania i Gospodarki Odpadami „MZO” S.A. za rok 2013. Dokładna kwota nie jest możliwa do
określenia, z uwagi na zbiorcze traktowanie wpływów z tego tytułu (z różnych źródeł) w budżecie miasta. Nie wiadomo również jaki był udział ZOiGO
w analizowanych wpływach rok wcześniej, tzn. w 2013, stąd w tabeli 3 podano
wartości zbiorcze.
Najwyższe wydatki z budżetu miasta, w omawianym zakresie, wynikają z zakupu od Miejskiego Zakładu Komunikacji S.A. usług lokalnego transportu
zbiorowego dla mieszkańców. Wysokość rekompensaty dla MZK, zgodnie
z umową o świadczenie usług komunikacyjnych wynosiła w 2013 r. ponad 6,4
mln zł, zaś w 2014 r. – ponad 7,1 mln zł.
Drugą – pod względem wielkości – pozycję po stronie wydatków budżetowych stanowi pokrycie kosztów związanych z systemem gospodarki odpadami (obowiązującym w całym kraju wg nowych przepisów od 1 lipca 2013
r.), który obejmuje m.in.: odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych
zebranych od właścicieli nieruchomości oraz prowadzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (tzw. PSZOK). W tabeli 3. podano łączną
kwotę, którą wypłacono dwóm firmom zajmującym się gospodarką odpadami komunalnymi w Ostrowie Wielkopolskim, tj. Zakładowi Oczyszczania
i Gospodarki Odpadami MZO SP. S.A. oraz firmie prywatnej KOSZ sp. z o. o.
95
Dokładne określenie udziału udział spółki ZOiGO MZO S.A. w podanej kwocie
jest niemożliwe. Wiadomo jedynie, jakie zadania z zakresu gospodarki odpadami realizują wymienione firmy.
Kolejne wydatki z budżetu miasta, powiązane z Holdingiem, dotyczą:
•
•
•
•
•
•
bieżącego utrzymania zieleni – usługę tę Ostrów Wielkopolski kupuje od Miejskiego Zakładu Zieleni Sp. z o. o. za kwotę około 1,7 mln zł
rocznie;
usług oczyszczania miasta, które na zlecenie władz miasta realizuje
Zakład Oczyszczania i Gospodarki Odpadami MZO SP. S.A.;
usług związanych z zarządzaniem i remontami budynków mieszkalnych, budynków mieszkalnych z lokalami użytkowymi oraz samodzielnych lokali użytkowych stanowiących własność miasta, zgodnie
z umową zawartą z zarządcą – Miejskim Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o. o.;
utrzymania porządku na terenach miejskich, które nie posiadają prawnego użytkownika. Usługi te na zlecenie Urzędu Miasta wykonuje
Miejski Zakład Zieleni Sp. z o. o., jako wykonawca wybrany w drodze
przetargu;
prowizji za inkaso opłaty targowej dla spółki Targowiska Miejskie S.A.
zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej, w której określono procentowo wysokość prowizji na poziomie 18% opłaty targowej;
utrzymania szaletów miejskich przez spółkę Targowiska Miejskie S.A.
Wszystkie wymienione wyżej kategorie wydatków to tzw. wydatki bieżące, wynikające z zakupu od przedsiębiorstw komunalnych przez miasto Ostrów Wielkopolski usług komunalnych dla mieszkańców. Oprócz nich, w budżecie miasta za 2014
r. pojawiły się także wydatki majątkowe w postaci wkładów pieniężnych wniesionych do dwóch spółek komunalnych: Miejskiego Zakładu Zieleni Sp. z o. o. –
0,5 mln zł oraz Holdikom S.A. – 1,0 mln zł.
Podsumowanie
Sektor komunalny, z uwagi na otoczenie w jakim funkcjonuje, musi dostosowywać się do zmieniających się warunków istniejących w gospodarce. Zasadniczym
celem wszelkich zmian jest zwiększenie efektywności przedsiębiorstw komunalnych, wyrażające się zarówno w wynikach finansowych danego podmiotu,
jak i poziomie zaspokojenia potrzeb jego klientów. Każda zmiana zachodząca
96
w sektorze komunalnym powodująca rozszerzenie działalności przedsiębiorstwa,
inwestycje infrastrukturalne, przekształcenia własnościowe czy kooperację podmiotów komunalnych niesie za sobą pozytywne skutki w postaci wzrostu dostępności i/lub jakości usług, spadku cen usług, wzrostu poziomu życia mieszkańców
bądź konkurencji na rynku usług komunalnych.
Jednym ze sposobów zwiększania efektywności sektora komunalnego jest tworzenie holdingów przez łączenie istniejących podmiotów komunalnych, czego
dowodem może być, przedstawiona w niniejszym artykule, grupa kapitałowa
Holdikom S.A. Holding ten skupia 10 spółek, które zaspokajają potrzeby mieszkańców Ostrowa Wielkopolskiego w zakresie wszystkich usług komunalnych.
Istotne jest to, że od momentu powstania, spółki te są w zasadzie rentowne i nie
wymagają wsparcia finansowego z budżetu miasta. Zyski tychże podmiotów nie
są wysokie, jednak należy wziąć pod uwagę to, że działając w sektorze komunalnym wynik finansowy nie jest nadrzędnym celem działalności gospodarczej, a jest nim powszechne, bieżące i ciągłe zaspokajanie potrzeb mieszkańców
w zakresie świadczonych usług. Spośród tzw. usług adresowanych – a co za tym
idzie płatnych bezpośrednio z kieszeni mieszkańca – tj. zbiorowego zaopatrzenia
w wodę, zbiorowego odprowadzania ścieków, zaopatrzenia w energię elektryczną
i cieplną, odbioru odpadów komunalnych oraz lokalnego transportu zbiorowego,
tylko ostatnia z nich wymaga – z uwagi na wysokie koszty świadczenia usług
przewozowych przy jednoczesnej konieczności zachowania stosunkowo niskich
cen – częściowej rekompensaty kosztów z budżetu miasta. To oznacza, że spółki
należące do Holdingu świadczące pozostałe usługi komunalne są w stanie samodzielnie prowadzić efektywną działalność gospodarczą, zaś mieszkańców stać
na zakup oferowanych przez nie usług.
97
Bibliografia
Bińczycki B., Organizacja i funkcjonowanie holding komunalnego (na przykładzie Krakowskiego Holdingu
Komunalnego S.A.), Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie nr 574, Kraków 2002.
Kondycja finansowa spółek komunalnych w Polsce, Doradztwo Samorządowe CURULIS, Poznań 2013.
Kreft Z., Holding. Grupa kapitałowa, PWE, Warszawa 2004.
Nogalski B., Prawno-ekonomiczno-organizacyjna istota holdingu, [w:] Nogalski B., Ronkowski R. (red.),
Holding – kapitałowo-organizacyjna forma rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, Oficyna
Wydawnicza OPO, Bydgoszcz 2000.
Sprawozdanie roczne Prezydenta Miasta z wykonania budżetu miasta Ostrowa Wielkopolskiego za rok
2013, bip.ostrow-wielkopolski.um.gov.pl.
Sprawozdanie roczne Prezydenta Miasta z wykonania budżetu miasta Ostrowa Wielkopolskiego za rok
2014. bip.ostrow-wielkopolski.um.gov.pl.
Stachowicz M., Holding jako forma organizacji i świadczenia usług komunalnych [w:] Brol R. (red.),
Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu,
Wrocław 2010.
Stachowicz M., Finansowanie usług komunalnych z budżetu miasta na przykładzie Łodzi i Kielc [w:]
Uziębło A. (red.), Pokonać dekoniunkturę. Społeczna odpowiedzialność biznesu i finanse, Prace
Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku Tom 30, Gdańsk 2014.
Stachowicz M., Innowacje w usługach komunalnych. Przykład województwa świętokrzyskiego, Wydawnictwo Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach, Kielce 2012.
Statut Spółki Holdikom S.A. w Ostrowie Wielkopolskim. Załącznik do Uchwały nr 01/2015 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki Holdikom S.A. z dnia 04 maja 2015 r.
Toborek-Mazur J., Holding w aspekcie prawnym, bilansowym i podatkowym, Oficyna Ekonomiczna,
Kraków 2005.
Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, tj: Dz.U. z 2000 r. Nr 54,
poz. 654, z późn. zm.
Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, tj: Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych, Dz.U. Nr 94, poz. 1037, z późn. zm.
Strony internetowe [dostęp z dnia 27.07.2015]:
bip.cti.holdikom.com.pl
bip.holdikom.com.pl
bip.mzgm.pl
bip.mzk-ostrow.com.pl
bip.mzz.com.pl
bip.opp-ostrow.pl
bip.tmostrow.pl/
98
bip.wodkan.com.pl
www.bankier.pl/wiadomosc/Holdikom-S-A-dopuszczenie-do-obrotu-na-CeTo-132127.html
www.bip.mzo.com.pl
www.bip.ozc.ostrow-wielkopolski.pl
www.e-cti.pl
www.gloswielkopolski.pl/artykul/80085,holdikom-nie-zadebiutuje-na-gieldzie,id,t.html
www.holdikom.com.pl
www.mzgm.pl/cache/4/337/index.html
www.mzk-ostrow.com.pl
www.mzo.com.pl
www.mzz.com.pl/
www.opp-ostrow.pl
www.ozc.ostrow-wielkopolski.pl
www.stat.gov.pl/bdl
www.targowiska.ostrow-wielkopolski.pl
www.wodkan.com.pl
Część II
Modernizacja procesów i technik
zarządzania zasobami ludzkimi
w jednostkach samorządu
terytorialnego
Katarzyna Wojtaszczyk
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
100
Celem zadania pierwszego projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST” był wzrost skuteczności zarządzania zasobami ludzkimi w JST.
Program adresowano do pracowników komórek kadrowych JST lub osób pełniących funkcje kierownicze – realizatorów zarządzania zasobami ludzkimi. W zadaniu pierwszym uczestnikom projektu zaproponowano cztery formy
wsparcia (Schemat 2.1).
Schemat 2.1. Formy wsparcia w ramach zadania „Modernizacja procesów i technik zarządzania zasobami ludzkimi w JST”
Źródło: opracowanie własne.
Rozpoznanie i analiza potrzeb szkoleniowych dotyczyły najważniejszych obszarów zarządzania zasobami ludzkimi. Na podstawie badań opracowany został program zajęć najpełniej odpowiadający potrzebom uczestników. Identyfikacja potrzeb szkoleniowych prowadzona była za pomocą elektronicznego
kwestionariusza ankiety przesyłanego do każdego z uczestników. W badaniu
wykorzystano dwie techniki zbierania informacji: test wiedzy oraz ankietę
diagnostyczną.
Szkolenia obejmowały trzy moduły tematyczne: pozyskiwanie pracowników,
ocenianie pracowników oraz rozwój zasobów ludzkich (Schemat 2.2).
101
Schemat 2.2. Tematyka szkoleń organizowanych w ramach zadania „Modernizacja procesów
i technik zarządzania zasobami ludzkimi w JST”
Źródło: opracowanie własne.
W trakcie szkoleń nacisk kładziony był na najnowsze rozwiązania w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi (zzl). Na zajęciach wykorzystywano różnorodne
techniki szkoleniowe: wykłady konwersatoryjne, ćwiczenia, warsztaty, dyskusje,
zadania do wykonania. Szkolenia realizowane były w wymiarze 32 godzin, w 1020 osobowych grupach. W sumie w szkoleniach wzięli udział przedstawiciele 101
jednostek samorządu terytorialnego (1-3osoby z jednej instytucji). Każdy z uczestników zadania pierwszego otrzymał zestaw materiałów szkoleniowych (materiały
„teoretyczne” i ćwiczeniowe). Wszystkie zajęcia zostały poddane ocenie na poziomie reakcji i wiedzy. Efektem zajęć były projekty opracowane przez uczestników.
Przedstawiciele każdej JST przygotowywali trzy projekty (każdy poświęcony innemu obszarowi zzl), które po zakończeniu szkoleń wdrażane były do praktyki
urzędów.
Wsparcie eksperckie w postaci coachingu dotyczyło każdej z JST uczestniczącej
w projekcie. Eksperci pracowali z uczestnikami warsztatów przez 30 godzin: doradzali pracownikom JST w siedzibach urzędów, kontaktowali się z nimi za pomocą komunikatorów, poczty elektronicznej i telefonicznie. Wdrożone standardy
były oceniane na poziomie zastosowania. Autorzy najlepszych rozwiązań zostali
zakwalifikowani do uczestnictwa w wyjeździe studyjnym do fińskiej jednostki
samorządu terytorialnego (Urząd Miasta w Helsinkach).
W zespole projektowym pracowali także informatycy, którzy opracowali narzędzia
informatyczne wspomagające zzl w samorządzie. Narzędzia zostały przekazane
urzędom. Informatycy pomagali także w działaniach rozpoznawania potrzeb szkoleniowych.
102
Wyrażone liczbowo, zakładane efekty zadania (Schemat 2.3) zostały osiągnięte.
Tylko dwa z urzędów objętych wsparciem nie wywiązały się z obowiązku zaprojektowania i wdrożenia do praktyki standardów/narzędzi zarządzania zasobami
ludzkimi.
Schemat 2.3. Zakładane i osiągnięte efekty zadania „Modernizacja procesów i technik zarządzania zasobami ludzkimi w JST”
Źródło: opracowanie własne.
Realizacja zadania wymagała zebrania szeregu informacji, które związane były
z poszczególnymi formami wsparcia. Pozyskane dane zostały wykorzystane
w tekstach składających się na drugą część niniejszego opracowania, które to
prace odzwierciedlają ponadto aktywności w ramach zadania.
W punkcie 2.1, Katarzyna Wojtaszczyk, adekwatnie do rezultatów prowadzonej
analizy potrzeb szkoleniowych, skoncentrowała się na wykazaniu, że realizatorzy
103
funkcji personalnej w administracji publicznej zgłaszają potrzeby szkoleniowe
związane z rozwijaniem kompetencji zarządzania zasobami ludzkimi i dostrzegają
własne niedostatki w tym zakresie.
Punkt 2.2, opracowany przez Pawła Łuczaka, poświęcono rozwojowi zasobów
ludzkich, będącemu jednym z ważniejszych subprocesów każdej organizacji. Autor wykazuje w nim także różne podejścia jednostek samorządowych do spraw
związanych z rozwojem i dowodzi, że rozwiązania w tym zakresie powinny mieć
charakter systemowy.
Kolejny tekst (2.3), autorstwa Joanny Cewińskiej i Małgorzaty Striker, pokazuje
stosowane w administracji rozwiązania w zakresie szkoleń. Autorki, powołując się
na opinie osób zatrudnionych w urzędach, wskazują także na konkretne działania,
których wdrożenie pomogłoby doskonalić, nie zawsze satysfakcjonujące pracowników JST, praktyki rozwoju zasobów ludzkich.
Kontynuacją rozważań poświęconych szkoleniom jest punkt 2.4 (Joanna Cewińska, Małgorzata Striker), w którym podjęto się kompleksowej ewaluacji szkolenia
„Procesy i techniki zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach samorządu
terytorialnego”, zorganizowanego w ramach projektu. W tekście: oceniono satysfakcję uczestników szkolenia z jego przebiegu; oszacowano zmianę poziomu wiedzy
szkolonych po zakończeniu warsztatów; określono, czy szkoleni potrafią wykorzystać w praktyce wiedzę zdobytą podczas zajęć.
Jako że jednym ze sposobów dzielenia się wiedzą jest propagowanie dobrych praktyk, Anna Michałkiewicz i Marzena Syper-Jędrzejak, autorki punktu 2.5, pokazały
wybrane, ich zdaniem cenne inicjatywy uczestników projektu, które zostały wdrożone w jednostkach samorządowych. Zaprezentowane przykłady dotyczą zarówno
pozyskiwania, oceniania jak i rozwoju pracowników urzędów.
Część drugą monografii kończy opracowanie Izabeli Różańskiej-Bińczyk pt. „Kierunki zmian w obszarze pozyskiwania pracowników w wybranych jednostkach
samorządu terytorialnego” (punkt 2.6). Także i tu, na podstawie analizy dotyczącej
kilku organizacji samorządowych, pokazano przykłady stosowanych w praktyce
rozwiązań zarządczych.
2.1. Potrzeby szkoleniowe realizatorów zarządzania
zasobami ludzkimi w jednostkach samorządu
terytorialnego
Katarzyna Wojtaszczyk
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
105
Wprowadzenie
Zarządzanie zasobami ludzkimi to funkcja, która nieustannie się zmienia.
Nie chodzi tu jedynie o ewolucję tej funkcji od modelu administracyjnego do
strategicznego, ale i o „biznesowe” podejście do wszelkich spraw kadrowych,
które charakterystyczne jest dla traktowania ludzi w kategoriach kapitału generującego wartość dodaną. Dlatego też od współczesnych realizatorów zarządzania zasobami ludzkimi wymaga się między innymi administrowania
kadrami i kierowania ludźmi, umiejętności kształtowania strategii oraz wiedzy
o specyfice działalności organizacji. Tym wszystkim kompetencjom towarzyszyć muszą kwalifikacje niezbędne do wypełniania poszczególnych subfunkcji
personalnych, czyli zatrudniania, motywowania, oceniania i szeroko rozumianego rozwijania potencjału pracowników.
Zarządzanie zasobami ludzkimi dotyczy zarówno przedsiębiorstw nastawionych na kreowanie zysku jak i instytucji sektora publicznego. Zdaniem W. Zielińskiego [2011, s. 25-34] przenoszenie wzorców biznesowych z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi do administracji publicznej może budzić szereg
wątpliwości, które związane są ze specyfiką działalności tego sektora. Jednak
w przypadku urzędów, na co uwagę zwraca między innymi J. Szaban [2011, s.
57-59], niezadowolony klient (obywatel) najczęściej nie może swobodnie wybrać
innego dostawcy usługi. Dlatego też istotne jest, by w podmiotach publicznych
zatrudniani byli specjaliści wykazujący odpowiednie postawy i zachowania
w stosunku do interesariuszy zewnętrznych. Ze względu na fakt, że postawy
te w dużym stopniu warunkowane są sposobami realizacji polityki personalnej, instytucje publiczne powinny „doskonale” zarządzać zasobami ludzkimi.
A jednym ze sposobów osiągania doskonałości w zakresie zzl jest permanentne
podnoszenie kompetencji realizatorów funkcji personalnej.
Punktem wyjścia wszelkich działań rozwojowych jest rozpoznanie potrzeb,
dzięki któremu możliwe jest określenie celu szkolenia (lub innych aktywności
rozwojowych), metod rozwoju oraz sposobów ich ewaluacji. Jednak, jak pokazują wyniki badań empirycznych identyfikacja potrzeb szkoleniowych regularnie
prowadzona jest przez około 15% polskich urzędów, a mniej niż 40% tych instytucji realizuje podobne badania tylko sporadycznie [Karna 2011, s. 98].
Powyższe przesłanki sprawiły, że niniejsze opracowanie postanowiono poświęcić potrzebom szkoleniowym jednostek samorządowych związanych
z zarządzaniem zasobami ludzkimi. Celem opracowania jest wykazanie,
106
że realizatorzy funkcji personalnej w administracji publicznej zgłaszają potrzeby szkoleniowe związane z rozwijaniem kompetencji zarządzania zasobami
ludzkimi i dostrzegają własne niedostatki w tym zakresie.
Tekst ma charakter teoretyczno-empiryczny. W jego pierwszych częściach (teoretycznych), adekwatnie do tytułu punktu, przedstawiono kwalifikacje, niezbędne do wypełniania funkcji kadrowej we współczesnej organizacji oraz
scharakteryzowano ideę identyfikacji potrzeb szkoleniowych. Kolejne sekcje
(empiryczne) zawierają wyniki badań sondażowych prowadzonych wśród realizatorów funkcji personalnej jednostek samorządu terytorialnego.
Kwalifikacje realizatorów funkcji personalnej a zmiany w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi
Zarządzanie zasobami ludzkimi to jedna z podstawowych funkcji zarządczych.
Funkcja ta spełniana jest przez szereg podmiotów (Rysunek 2.4), lecz do najważniejszych z nich zalicza się pracowników działu personalnego oraz kierowników liniowych, którzy, na skutek decentralizacji zzl, biorą aktywny udział
w procesach zatrudniania kadr, oceniania i szeroko rozumianego rozwijania
pracowników.
Rysunek 2.4. Kreatorzy i realizatorzy funkcji personalnej
Źródło: opracowanie własne.
107
Kwalifikacje niezbędne do pracy w charakterze realizatora funkcji personalnej zmieniały się wraz z rozwojem zarządzania zasobami ludzkimi, które w ubiegłym stuleciu
przeszło ewolucję od fazy operacyjnej do strategicznej [Kostera 1996, s. 19]. Ogólny
kierunek tych przemian opisać można jako przechodzenie od rutynowych działań
administracyjnych, do konsolidacji i umacniania się funkcji personalnej jako pełnowartościowej dziedziny zarządzania, realizowanej na poziomie operacyjnym oraz
strategicznym [Pocztowski 2003, s. 20]. Z biegiem lat od realizatorów zarządzania zasobami ludzkimi zaczęto zatem wymagać nie tylko kompetencji administracyjnych, ale
także: umiejętności związanych z kształtowaniem procedur kadrowych, współpracy
z naczelnym kierownictwem i menedżerami liniowymi, realizacji celów długookresowych oraz wprowadzania zmian.
Jednak dopiero ostatnie trzydzieści lat to „kamienie milowe” w procesie transformacji funkcji personalnej [Hunter, Saunders, Borovghs, Constance 2012, s. 3]. Przyniosły
one przekonanie, że strategiczne podejście do zarządzania zasobami ludzkimi jest
niewystarczające. W dobie narastającej konkurencji, opartej głównie na zasobach niematerialnych, potrzeba także udokumentowanych, mierzalnych rezultatów działań
kadrowych oraz potwierdzenia zwrotu z wszelkich inwestycji w ludzi [Dunmore 2005,
s. 181]. Wartość działań zarządczych szacowana jest jednak nie przez pracowników
działu personalnego czy kierownictwo organizacji, lecz przez stopień spełnienia oczekiwań interesariuszy, czyli wewnętrznych i zewnętrznych klientów. Mówi się zatem
o ekonomizacji funkcji personalnej i wskazuje na jej rolę jako partnera biznesowego
(Human Resource Business Partner, HR BP). W praktyce oznacza to przede wszystkim
dopasowanie procedur zarządzania zasobami ludzkimi do charakteru organizacji
(biznesu) oraz profesjonalizację działań kadrowych.
W okresie ostatnich lat umocniły się także poglądy związane z nurtem kapitałowym
w zarządzaniu ludźmi. Zakładają one, że źródłem wartości dodanej generowanej przez
organizację są nie tylko procesy kadrowe, ale przede wszystkim ludzie z ich mocnymi
stronami i szeroko rozumianymi talentami. W wymiarze rozwojowym zarządzanie
kapitałem ludzkim nie koncentruje się więc na wychwytywaniu i niwelowaniu słabych
stron pracowników, lecz na umacnianiu ich atutów [Jamka 2011].
Idea HR Business Partnera oraz kapitałowe podejście do funkcji kadrowej wymagają
od realizatorów polityki personalnej legitymowania się interdyscyplinarną wiedzą
i umiejętnościami. Zdaniem D. Ulricha i W. Brockbanka [2008, s. 234-241] ta wiedza
i umiejętności składają się na model kompetencyjny (Rysunek 2.5), którego jedną ze
składowych jest działalność w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi.
108
Rysunek 2.5. Model kompetencji realizatorów zarządzania zarządzania zasobami ludzkimi
Źródło: D. Ulrich, W. Brockbank, Tworzenie wartości przez dział hr, Oficyna a Wolters Kluwer
business, Kraków 2008, s. 229.
Choć zgodnie z rezultatami prowadzonych badań empirycznych, narzędzia zzl,
takie jak pozyskiwanie, rozwijanie czy ocenianie pracowników nie mają decydującego wpływu na wyniki organizacji, nie oznacza to jednak, iż praca działu
kadr nie musi być wykonywana dobrze. Wręcz przeciwnie: specjaliści HR powinni
opracowywać i stosować podstawowe oraz innowacyjne rozwiązania zarządzania
zasobami ludzkimi [Ulrich, Brockbank 2008, s. 234-241]. A warunkiem koniecznym
projektowania i wykorzystania tych instrumentów są kompetencje realizatorów
polityki kadrowej w zakresie metod zzl, ze szczególnym uwzględnieniem technik
rekrutacji, selekcji, rozwoju oraz oceniania [Lawler, Boudreau 2009, s. 115-116].
Powyżej wskazane kompetencje są istotne nie tylko dla realizatorów zzl w organizacjach biznesowych, ale także dla tych zatrudnionych w instytucjach publicznych. Praktyka pokazuje jednak, że nie zawsze osoby odpowiedzialne za zarządzanie zasobami ludzkimi mają wiedzę i umiejętności niezbędne do spełniania
funkcji kadrowych. Należy więc systematycznie określać ich potrzeby szkoleniowe
i, odpowiednio do rezultatów prowadzonych analiz, planować aktywność rozwojową tych osób.
Potrzeby szkoleniowe: istota i rozpoznawanie
Rozpoznawanie potrzeb szkoleniowych to pierwszy etap procesu szkolenia. Efektem identyfikacji i analizy potrzeb szkoleniowych jest ustalenie celu szkolenia,
któremu następnie podporządkowuje się sposoby realizacji i ewaluacji kursu.
109
Najogólniej rzecz ujmując identyfikowanie potrzeb szkoleniowych jest procesem
służącym określaniu obszarów wiedzy, umiejętności i zachowań pracowników,
które ze względu na wymogi otoczenia, obecną sytuację organizacji, planowane
zmiany albo potrzeby samych zatrudnionych powinny zostać uzupełnione albo
wzbogacone. Proces ten obejmuje sześć etapów: (1) zgłoszenie problemu, (2) planowanie metod i technik określania potrzeb szkoleniowych, (3) ocenę potrzeb,
(4) ocenę sytuacji pod kątem wiedzy, umiejętności i postaw pracowników, (5) porównanie etapów 1-3 z wynikami prac etapu 4, (6) określenie celów szkoleniowych
i treści programu [Rae 1999, s. 26-28].
Analizowanie potrzeb w zakresie szkolenia przynosi szereg korzyści. Przede
wszystkim pozwala dokładnie określić rodzaj problemów organizacyjnych, ich
rozmiar i skalę [Rae 1999, s. 17]. Dzięki identyfikowaniu potrzeb w przygotowanie szkoleń angażowani są kierownicy i potencjalni uczestnicy kursów. Ponadto, w przypadku zlecania realizacji szkoleń firmie zewnętrznej, łatwiej jej „wejść”
w problemy, klimat i specyfikę funkcjonowania organizacji zamawiającej [Łaguna,
Fortuna 2008, s. 64].
Potrzeby szkoleniowe dotyczyć mogą różnych wymiarów działalności instytucji:
organizacyjnego, gdy dodatkowa wiedza i umiejętności niezbędne są wszystkim
pracownikom firmy; zespołowego, kiedy szkolenie jest wymagane do zaspokojenia
potrzeb konkretnego działu/wydziału/komórki organizacyjnej; jednostkowego –
szkolenie może pomóc indywidualnym pracownikom osiągnąć pełnię możliwości,
wyeliminować niedoskonałość lub przygotować do awansu [Stradwick 2005, s.
119-120]. W zależności od poziomu, na którym „podejrzewa się” istnienie problemów, podczas rozpoznawania potrzeb szkoleniowych sięga się do odpowiednich
źródeł informacji. W przypadku poziomu instytucjonalnego źródłem danych mogą
być wyniki analiz dotyczących różnych sfer otoczenia dalszego (np. rynku pracy,
sytuacji ekonomicznej kraju czy regionu), plany strategiczne firmy lub rezultaty
prowadzonych audytów czy inspekcji. Do określania potrzeb w wymiarze zespołowym posłużyć się można dokumentacją tworzoną w poszczególnych jednostkach
organizacyjnych firmy. Z kolei potrzeby poszczególnych pracowników rozpoznawane są przy pomocy mapowania kompetencji, rezultatów ocen pracowniczych,
wywiadów z zatrudnionymi, badań kwestionariuszowych, testów itp.
Potrzeby szkoleniowe na poziomie instytucjonalnym są często rozpoznawane
w sposób obligatoryjny, gdyż konieczność uzupełnienia, poszerzenia lub uaktualnienia kompetencji wynika z przepisów prawa lub zmieniającej się sytuacji społeczno-gospodarczej. W zależności od miejsca pochodzenia organizacji,
110
obligatoryjne potrzeby szkoleniowe mogą dotyczyć bezpieczeństwa i higieny pracy,
zapobiegania fizycznej lub psychicznej przemocy w środowisku pracy, radzenia
sobie z problemem molestowania seksualnego.
Natomiast potrzeby szkoleniowe działów lub poszczególnych pracowników identyfikowane są zwykle „demokratycznie” albo przy wykorzystaniu metod diagnostyczno-analitycznych. „Demokratyczne”, czyli życzeniowe [Kopijer 2011, s. 35] rozpoznawanie potrzeb polega na wskazywaniu ich przez samych pracowników lub przez
kadrę kierowniczą (najczęściej średniego i wyższego szczebla) w porozumieniu
z pracownikami. Diagnostyka opiera się na wynikach dotychczasowych badań
prowadzonych w organizacji. Podejście analityczne wiąże się z identyfikowaniem
nowych, odmiennych od dotychczas stosowanych sposobów realizacji zadań i często oparte jest o intuicyjne prognozowanie przyszłości (Rysunek 2.6).
Rysunek 2.6. Sposoby identyfikowania potrzeb szkoleniowych
Źródło: G.P. Naik, Training & Development. HRD Solutions For Excellence, Excel Books, New
Delhi 2007, s. 77.
W literaturze podkreśla się ponadto związek rozpoznawania potrzeb szkoleniowych
z efektywnością instytucji. W takim rozumieniu diagnozowanie zapotrzebowania na
szkolenia to proces zbierania informacji, którego celem jest porównanie faktycznego
poziomu efektywności (pracownika, zespołu lub organizacji jako całości) z obecnie lub w przyszłości oczekiwanym poziomem realizacji zadań. Zdiagnozowana
rozbieżność (w zależności od tego, czy dotyczy stanu aktualnego czy przyszłego)
wskazywać może na „bieżące” lub „przyszłościowe” potrzeby w zakresie szkolenia
111
(Rysunek 2.7). Powiedzieć więc można, że rozpoznanie potrzeb prowadzi do diagnozy
luki kompetencyjnej oraz dostarcza danych pozwalających ustalić priorytety działań
szkoleniowych [Kirkpatrick 2001, s. 24; Lenartowicz, Reichhart, Zych 2010, s. 109].
Rysunek 2.7. Potrzeby szkoleniowe w kontekście efektywności działań organizacji/zespołu/
pracownika
Źródło: P.L. Rad, Enriching Human Capital Through Training and Development, Excel Books,
New Delhi 2008, s. 14.
Przedstawione powyżej rozważania odzwierciedlają zmianę, jaka od drugiej połowy
XX wieku towarzyszyła podejściu do identyfikowania potrzeb szkoleniowych [Boydell, Leary 2006, s. 9-13]. Początkowo potrzeby szkoleniowe określane były głównie na
podstawie opisów stanowiska pracy lub analizy zadań związanych ze stanowiskiem.
Efektem takiej postawy było obligatoryjno-diagnostyczne podejście do rozpoznawania
potrzeb oraz przedmiotowe traktowanie pracownika w procesie rozwoju. W latach 80.
zatrudnieni zachęcani byli do analizowania wpływu ich osobowości i preferencji na
wykonywaną pracę, a informacje zbierano sposobem „demokratycznym”. Słabą stroną takiego rozwiązania było kładzenie nacisku na potrzeby szkoleniowe jednostek
a szczególnie menedżerów, natomiast zaniedbywano potrzeby rozwojowe zespołów
i organizacji jako całości. Od lat 90. ubiegłego stulecia, zdominowanych ideą organizacji
uczącej się i kształcenia ustawicznego, stosuje się systemowe podejście do rozpoznania potrzeb szkolenia, w którym uwagę zwraca się zarówno na potrzeby indywidualne,
zespołowe jak i organizacyjne.
112
Analiza potrzeb szkoleniowych, jako ważna część całego procesu szkoleniowego, powinna być przeprowadzana w różnych obszarach funkcjonowania
organizacji, także w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi. Problemy zarządzania zasobami ludzkimi istnieją bowiem w każdej instytucji, niezależnie od
jej wielkości czy formy własności. Część tych problemów wynika niestety z niedostatku kompetencji realizatorów funkcji personalnej w zakresie wypełniania
zadań kadrowych. Choć braki kompetencyjne w obszarze zzl obserwowane są
w różnorodnych organizacjach, to w polskich warunkach podmiotami, które
szczególnie z problemem tym się borykają są instytucje administracji publicznej [Rostkowski 2012, s. 12].
Identyfikacja potrzeb szkoleniowych jednostek samorządu terytorialnego:
wyniki badań sondażowych dotyczących kompetencji zarządzania zasobami
ludzkimi
W przypadku administracji samorządowej głównymi podmiotami zarządzania
zasobami ludzkimi są: kierownik urzędu, pracownicy zajmujący się sprawami
kadrowymi oraz kierownicy komórek organizacyjnych [Karna 2011, s. 72]. Do
osób tych skierowane było jedno z zadań („Modernizacja procesów i technik
zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach samorządu terytorialnego”) projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST” współfinansowanego
ze środków Unii Europejskiej. W zadaniu wzięli udział realizatorzy zzl. Byli to
zarówno kierownicy najwyższego szczebla jednostek samorządowych (burmistrzowie, wójtowie, sekretarze), kierownicy i pracownicy działów kadrowych oraz
kierownicy liniowi. Uczestnicy projektu reprezentowali 101 jednostek samorządu
terytorialnego zlokalizowanych na obszarze całego kraju.
W ramach zadania, pracowników jednostek samorządowych objęto badaniem,
którego celem było rozpoznanie ich potrzeb szkoleniowych związanych z najważniejszymi obszarami zzl, tj. z kompetencjami niezbędnymi do pozyskiwania,
oceniania i rozwijania kadr.
W procesie badawczym, zgodnym z założeniami „demokratycznego” podejścia do
identyfikacji potrzeb szkoleniowych, wykorzystano dwie techniki zbierania informacji: test wiedzy i ankietę diagnostyczną. Narzędzie badawcze, w formie elektronicznego kwestionariusza, zawierało następujące rodzaje pytań: (1) testowe, badające wyjściowy poziom wiedzy uczestników z zakresu zarządzania zasobami
ludzkimi; (2) służące samoocenie wiedzy i umiejętności uczestników w obszarze
zarządzania zasobami ludzkimi; (3) mające na celu określenie zagadnień zzl,
113
które najbardziej interesują uczestników; (4) związane z dotychczasowym wykorzystaniem w JST narzędzi (standardów) zarządzania zasobami ludzkimi.
Autorka opracowania, jako koordynator zadaniowy, współuczestniczyła w procesie
przygotowywania i realizacji badań: była współtwórcą metodyki i instrumentarium
rozpoznania potrzeb szkoleniowych, kontaktowała się z uczestnikami w sprawach
związanych z uczestnictwem w badaniu, analizowała rezultaty prowadzonych
diagnoz.
10
Badania realizowano systematycznie od listopada 2013 roku do maja 2015 . Link do
kwestionariusza ankiety przekazano mailowo wszystkim uczestnikom projektu.
Wypełnione kwestionariusze otrzymano od 85 pracowników JST. Zwrot ankiet
wyniósł 40%.
Badanie potrzeb należy traktować sondażowo. Jednak ze względu na fakt, że wzięli
w nim udział samorządowcy z 12 województw, rezultaty analizy stanowić mogą
cenne źródło informacji i inspiracji dla wszystkich zainteresowanych zzl w administracji publicznej.
Pytania testowe, zawarte w pierwszej części kwestionariusza, miały na celu sprawdzenie poziomu wiedzy uczestników projektu z zakresu zarządzania zasobami
ludzkimi. Poprawne odpowiedzi stanowiły 60%, przy czym: podobny odsetek prawidłowych rozwiązań dotyczył pytań poświęconych pozyskiwaniu i ocenianiu
pracowników (odpowiednio 67% i 70%), najsłabsze wyniki osiągnięto w przypadku
pytań o procesy szkoleniowe (43% właściwych odpowiedzi) – tabela 2.1.
Najłatwiejsze dla badanych okazało się pytanie o sprawdzanie kwalifikacji kandydatów w procesie selekcji (100% poprawnych wskazań). Zdecydowania większość
realizatorów zzl z JST nie miała też problemów z wytłumaczeniem, na czym polega
jawność oceniania oraz błąd „aureoli” (odpowiednio 96% i 91% właściwych rozwiązań).
Pytania we wstępnym teście wiedzy nie były trudne - dotyczyły podstaw zarządzania
zasobami ludzkimi związanych z pozyskiwaniem, szkoleniem i ocenianiem kadr.
Powiedzieć więc można, że badani realizatorzy funkcji personalnej w jednostkach
samorządu terytorialnego mają jedynie podstawową wiedzę z zakresu zarządzania
zasobami ludzkimi.
10 Częściowe rezultaty badań zostały opracowane i przekazane do Redakcji „Przedsiębiorczości i Zarządzania” we wrześniu 2014 roku.
114
Tabela 2.1. Wyniki badania wyjściowego poziomu wiedzy realizatorów zzl z JST (w %)
Obszar zzl
Tematyka pytania w kwestionariuszu
Poprawne
odpowiedzi
Pozyskiwanie
Wąskie znaczenie rekrutacji
15
Funkcja motywacyjna rekrutacji
85
Szeroki rynek pracy
58
„Efekt domina”
70
Ocena kwalifikacji kandydatów
100
Wywiad kompetencyjny
74
pracowników
Średnia poprawnych odpowiedzi dla danego obszaru tematycznego:
67
Szkolenie
Etapy procesu szkolenia
84
Metody szkolenia na stanowisku pracy (on-the-job)
38
Skuteczność technik szkoleniowych
23
Synchroniczność rozwiązań d-learningu
40
Zachowania dobrego trenera
19
Poziomy oceny szkolenia
44
pracowników
Średnia poprawnych odpowiedzi dla danego obszaru tematycznego:
43
115
Obszar zzl
Tematyka pytania w kwestionariuszu
Poprawne
odpowiedzi
Ocenianie
Techniki oceny absolutnej
45
Behawioralne kryteria oceniania
75
Kwalifikacyjne kryteria oceniania
41
Zasady oceniania
96
Błędy oceniania
91
pracowników
Średnia poprawnych odpowiedzi dla danego obszaru tematycznego:
70
Średnia poprawnych odpowiedzi ogółem:
60
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z badania.
Wyniki wstępnego testu wiedzy znajdują potwierdzenie w samoocenie badanych,
której rezultaty przyjmują postać rozkładu normalnego (tabela 2.2). Oznacza to, że
połowa realizatorów zzl w JST ocenia swoją widzę przeciętnie, pozostali (około
¼ z każdej grupy) szacują własne kompetencje zarządcze powyżej lub poniżej
średniej.
116
Tabela 2.2. Wyniki samooceny badanych (dane w %)
Obszar zzl
Poziom wiedzy i umiejętności
Bardzo
Wysoki
Przeciętny
Niski
Bardzo
wysoki
Pozyskiwanie
Razem
niski
4
26
53
14
3
100
4
20
42
30
4
100
2
15
65
16
2
100
3
420
53
20
4
100
pracowników
Przygotowywanie i realizacja
szkoleń pracowniczych
Ocenianie
pracowników
Średnia
23
53
24
100
Źródło: opracowanie własne.
Warto dodać, że wiedza i umiejętności z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi nie są przez wszystkich badanych uzupełniane bądź pogłębiane permanentnie. Odpowiedzi respondentów wskazują bowiem, że tylko 23% z nich
w ciągu ostatnich dwóch lat uczestniczyło w szkoleniach/warsztatach/kursach związanych z zarządzaniem zasobami ludzkimi. Część z tych szkoleń
dotyczyła ogólnych kwestii zarządzania zasobami ludzkimi (np. studia podyplomowe z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi w ramach Akademii
Liderów Samorządowych, Zarządzanie zasobami ludzkimi - od rekrutacji do
rozwiązania stosunku pracy); część nastawiona była na poszerzenie wiedzy
w zakresie motywowania i wynagradzania kadr (łącznie z kształtowaniem
wynagrodzeń przez wartościowanie pracy). Pracownicy samorządu uczyli
się także pracy w zespole, zarządzania konfliktami, walki ze stresem i twórczości. Tylko dziewięciu badanych urzędników (10%) wskazało, iż brało udział
w szkoleniach poświęconych pozyskiwaniu pracowników lub ocenianiu
117
pracowników samorządowych. Żaden z respondentów nie był szkolony
w zakresie sposobów rozwijania potencjału zasobów ludzkich.
W świetle powyższych danych istotny wydaje się fakt, że nieco ponad połowa
badanych (53%) deklaruje, iż samodzielnie systematycznie aktualizuje swoją
wiedzę z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi. Osoby te czytają specjalistyczne książki, czasopisma, gazety, prenumerują tematyczne newslettery, a w zakresie ich zainteresowań są wszelkie „miękkie” i „twarde” aspekty
zarządzania zasobami ludzkimi.
Dane liczbowe dotyczące uczestnictwa w szkoleniach i samokształcenia
w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi wskazują na słabą współzależność między tymi zmiennymi (wsp. korelacji Pearsona r=0,41). Analiza
danych z tablicy kontyngencji (tabela 2.3) pozwala zauważyć, iż brak inwestycji w zasoby ludzkie, wyrażających się w organizowaniu i finansowaniu szkoleń dla pracowników JST, skutkuje niższym poziomem motywacji
zatrudnionych do autoedukacji.
Tabela 2.3. Uczestnictwo w szkoleniu/szkoleniach a aktywność samokształceniowa
badanych (dane w %)
Uczestnictwo w szkoleniu/ach
Pracownik nie uczestniczył
Samokształcenie
Pracownik
Pracownik
nie podejmuje
podejmuje
samokształ-
samokształ-
cenia
cenie
Razem
41
26
67
6
27
33
47
53
100
w szkoleniu/ach
Pracownik uczestniczył
w szkoleniu/ach
Razem
Źródło: opracowanie własne.
118
Niezależnie od wcześniejszego uczestniczenia w formalnych lub nieformalnych formach rozwojowych, badani samorządowcy podkreślają, że interesują
ich różnorakie aspekty zarządzania zasobami ludzkimi i chcieliby doskonalić
swoją wiedzę i umiejętności w tym zakresie. Spośród obszarów zzl wskazanych w kwestionariuszu ankiety, stosunkowo największy odsetek urzędników
(84%) chce rozwijać kompetencje związane z ocenianiem pracowników. Nieco
mniejszym zainteresowaniem badanych cieszą się problemy zatrudniania
i szkolenia (tabela 2.4).
Zainteresowania samorządowców nie są związane z obligatoryjnością stosowania w urzędach konkretnych metod lub technik zarządzania zasobami
ludzkimi. O ile bowiem niemal wszyscy badani (92%) chcą doskonalić swoje kwalifikacje w zakresie oceniania kadr, to już tylko połowa z nich (55%)
dostrzega potrzebę rozwijania kompetencji niezbędnych podczas tworzenia
programów adaptacyjnych dla nowozatrudnionych urzędników.
Respondenci poproszeni także zostali o przekazanie informacji na temat tego,
jakie narzędzia/standardy zzl nie funkcjonują w ich jednostkach (tabela 2.5).
Zgodnie z ich wypowiedziami, największe braki w instrumentarium zarządczym dotyczą obszaru szkolenia pracowników; z kolei praktycznie wszystkie
reprezentowane przez uczestników projektu urzędy opracowały narzędzia
oceniania kadr.
Przedstawione w tabeli 2.4 wartości liczbowe korelują z danymi odzwierciedlającymi brak standardów zarządzania zasobami ludzkimi (tabela 2.5).
Choć współzależność jest tu umiarkowana (r=-0,49), to wnioskować można, że
niedostatkom standardów zarządczych w urzędzie towarzyszy większa chęć
podnoszenia kwalifikacji przez pracowników.
119
Tabela 2.4. Tematyka zzl, którą zainteresowani są badani (dane w %)
Obszar zzl
Zagadnienie z obszaru zzl
Wskazania
respondentów
Pozyskiwanie
Sporządzanie opisów stanowisk
78
Gromadzenie i przetwarzanie informacji pomoc-
73
pracowników
nych w zarządzaniu procesem rekrutacji i selekcji
Tworzenie standardów związanych z dokumenta-
56
mi aplikacyjnymi kandydatów do pracy
Przygotowywanie wywiadów kompetencyjnych
72
Konstruowanie testów wiedzy, umiejętności , te-
68
stów sytuacyjnych
Tworzenie programu adaptacji (służba przygoto-
55
wawcza)
Średnia dla danego obszaru tematycznego:
67
Szkolenie
Diagnozowanie potrzeb szkoleniowych
72
Wdrażanie do praktyki idei organizacji uczącej się
62
Ocenianie szkoleń
53
pracowników
Średnia dla danego obszaru tematycznego:
62
Ocenianie
Doskonalenie rozwiązań w zakresie oceniania pra-
92
pracowników
cowników
Prowadzenie rozmowy oceniającej
Średnia dla danego obszaru tematycznego:
Źródło: opracowanie własne.
77
84
120
Tabela 2.5. Standardy zzl w badanych JST (dane w %)
Obszar zzl
Narzędzie zzl
Odsetek JST,
w których
narzędzie nie
zostało opracowane
Pozyskiwanie
Baza opisów stanowisk
23
Bazy danych pomocne w zarządzaniu procesami
57
pracowników
rekrutacji i selekcji
Standard CV
75
Standard wywiadu kompetencyjnego
79
Standard testu wiedzy, umiejętności, testu sytuacyjnego
56
Standard programu adaptacji (służba przygotowawcza)
17
Średnia dla danego obszaru zzl:
51
Szkolenie
Standard do diagnozy potrzeb szkoleniowych
66
Standard organizacji uczącej się
82
Standard w zakresie ewaluacji szkoleń
69
pracowników
Średnia dla danego obszaru zzl:
72
Ocenianie
Standard arkusza oceny pracownika (opis kryte-
3
pracowników
riów, skala ocen)
Standard rozmowy oceniającej
Średnia dla danego obszaru zzl:
Źródło: opracowanie własne.
51
27
121
Podsumowując wyniki rozpoznania potrzeb szkoleniowych pracowników
samorządu, którzy wzięli udział w badaniu, stwierdzić należy, że ich poziom
wiedzy z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi nie jest wysoki. Analiza
wyników testu wiedzy przeprowadzanego przed uczestnictwem w szkoleniu
oraz samooceny wskazuje na konieczność rozwijania kompetencji urzędników w zakresie pozyskiwania, szkolenia i oceniania kadr. Zaproponowany
w projekcie, ogólny program szkolenia poświęconego trzem subfunkcjom zzl
(tabela 2.6), odpowiadający potrzebom i zainteresowaniom samorządowców,
stanowić może „kanwę” dla innych organizatorów szkoleń dla JST, których
celem miałoby być wzbogacenie lub uzupełnienie wiedzy oraz umiejętności
urzędników z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi.
Tabela 2.6. Treści programowe szkolenia dla uczestników zadania 1 „Modernizacja procesów
i technik zzl w JST” projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”
Moduł
Treści programowe
tematyczny
Pozyskiwanie
Wprowadzenie do zagadnień pozyskiwania pracowników
pracowników
Działania poprzedzające rekrutację
Rekrutacja: funkcje, formy i techniki rekrutacji wewnętrznej i zewnętrznej
Selekcja: istota selekcji, proces selekcji, wybrane techniki selekcji
Ewolucja w procesie pozyskiwania pracowników
Adaptacja pracowników
Pozyskiwanie pracowników do JST
Opracowanie wybranego standardu w zakresie pozyskiwania pracowników, który wdrażany będzie w reprezentowanej przez uczestnika JST
Pozyskiwanie
Idea oceniania pracowników
pracowników
Zasady oceniania pracowników
Kryteria oceny
Techniki oceniania
Istota oceny 360 i 180 stopni
Błędy popełniane podczas oceniania
Rozmowa oceniająca
Ocenianie pracowników JST
Opracowanie wybranego standardu w zakresie oceniania pracowników,
który wdrażany będzie w reprezentowanej przez uczestnika JST
122
Moduł
Treści programowe
tematyczny
Szkolenie
Zagadnienia wstępne z zakresu rozwoju i szkolenia pracowników
pracowników
Proces szkolenia i jego składowe
Rozpoznawanie i analiza potrzeb szkoleniowych oraz określanie celu/celów szkolenia
Metody i techniki realizacji szkoleń
Nowe kierunki w procesie realizacji szkoleń
Trener i jego umiejętności
Ocena programów szkoleniowych
Szkolenia pracowników JST
Opracowanie wybranego standardu w zakresie szkolenia pracowników,
który wdrażany będzie w reprezentowanej przez uczestnika JST
Źródło: J. Cewińska, M. Striker, Program szkolenia „Procesy i techniki zarządzania zasobami
ludzkimi w jednostkach samorządu terytorialnego”, Łódź 2013, s. 6-7 (dokumentacja projektu).
Podsumowanie
Wypełnianie funkcji kadrowych wymaga przede wszystkim kwalifikacji związanych z rozumieniem istoty zarządzania zasobami ludzkimi oraz wiedzy i umiejętności projektowania i stosowania instrumentarium charakterystycznego dla
subprocesów personalnych. Ponieważ zarządzanie zasobami ludzkimi ma miejsce
w każdej instytucji, kompetencjami z zakresu zzl legitymować się muszą nie tylko
realizatorzy funkcji personalnej w przedsiębiorstwach nastawionych na generowanie zysku, ale także menedżerowie i pracownicy administracji publicznej.
Prowadzone w Polsce badania skłaniają jednak do postawienia hipotezy, że w instytucjach publicznych przeważa nadal paradygmat klasycznej administracji weberowskiej [Ledzion, Olejniczak, Pander 2013, s. 6]. W odniesieniu do zarządzania
zasobami ludzkimi oznacza to administrowanie kadrami, sprowadzające się często
do wypełniania podstawowych zadań personalnych, związanych z prowadzeniem
dokumentacji oraz kierowaniem pracowników na obligatoryjne szkolenia. Jednym
z powodów takiej sytuacji jest fakt, że funkcja personalna w jednostkach publicznych jest z jednej strony bardzo precyzyjnie regulowana przez prawo, z drugiej zaś
wiele jej istotnych aspektów jest pominiętych w przepisach i ich stosowanie zależy
od woli władz samorządowych [Karna 2011, s. 72].
123
Badania empiryczne przeprowadzone w ramach projektu „Systemowe wsparcie
procesów zarządzania w JST” pokazują jednak, że część realizatorów funkcji personalnej z administracji publicznej zdaje sobie sprawę z własnych niedostatków
kompetencyjnych związanych z zarządzaniem zasobami ludzkimi. Nie tylko dostrzegają oni konieczność doskonalenia się, ale zgłaszają własne potrzeby w tym
zakresie i, co najważniejsze, podejmują działania rozwojowe. Choć nadal w niewielu
urzędach w kraju zaimplementowano model nowego publicznego zarządzania partycypacyjnego (New Public Governance) [Ledzion, Olejniczak, Pander 2013, s. 19-20],
to aktywność przedstawicieli JST w ramach realizowanego przez UŁ projektu daje
nadzieję na zmiany w samorządzie.
Po niemal trzech latach pracy w projekcie i kontaktów z realizatorami zzl w JST
nasuwają się także wnioski dotyczące zastosowanych rozwiązań i pomysły na
przyszłość. I tak, dobrym rozwiązaniem projektowym było to, że przedstawiciele urzędów nie tylko doskonalili swoje kwalifikacje, ale także projektowali narzędzia/standardy zzl i wdrażali je do praktyki swoich instytucji. Niestety część
uczestników projektu nie radziła sobie (lub nie chciała) z pracami projektowymi
lub utożsamiała je jedynie z konkretnymi zapisami formalnymi w regulaminach.
Wydaje się zatem, co jest jednocześnie szczególnie istotne z punktu widzenia
koncepcji New Public Governance, że realizatorzy zzl z administracji publicznej
powinni przede wszystkim rozwijać innowacyjność, niezależność myślenia oraz
umiejętności współpracy z interesariuszami zewnętrznymi. Tylko takie postawy pozwolą bowiem administracji odejść od utrwalanego przez lata traktowania
zasobów ludzkich w kategoriach kosztów i myślenia o zzl jako funkcji pomocniczej i typowo wewnętrznej. Biorąc zatem pod uwagę założenia partycypacyjnego
zarządzania publicznego (oraz tematykę niniejszego opracowania), powiedzieć
można, iż jednym z ważniejszych zadań w najbliższej przyszłości jest rozpoznanie
potrzeb szkoleniowych realizatorów zzl z jednostek samorządowych związanych
z kreatywnością i otwartością na zmiany.
124
Bibliografia
Boydell T., Leary M., Identyfikacja potrzeb szkoleniowych, Wolters Kluwer, Kraków 2006.
Dunmore M., Inside-Out Marketing, Kogan Page Limited, London 2005.
Hunter I., Saunders J., Borovghs A., Constance S., HR Business Partners, Gower Publishing Company,
Burlington 2012.
Jamka B., Czynnik ludzki we współczesnym przedsiębiorstwie: zasób czy kapitał?, Oficyna a Wolters
Kluwer business, Warszawa 2011.
Karna W., Zmiany w zarządzaniu zasobami ludzkimi w administracji samorządowej, Instytut Spraw
Publicznych UJ, Kraków 2011.
Kirkpatrick D., Ocena efektywności szkoleń, Wydawnictwo Studio Emka, Warszawa 2001.
Kopijer P., Kompendium zarządzania szkoleniami, Wydawnictwo Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej
„Academica”, Warszawa 2011.
Kostera M., Zarządzanie personelem, PWE, Warszawa 1996.
Lawler III E.E., Boudreau J.W., Achieving Excellence In Human Resources Management. An Assessment
of Human Resource Functions, Stanford University Press, Stanford 2009.
Ledzion B., Olejniczak K., Pander W., Ewaluacja trafności zakresu interwencji Działania 5.1 Programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki, 2013, https://www.ewaluacja.gov.pl/Wyniki/Documents/Ewaluacja_trafnosci_zakresu_interwencji_51_%20POKL_19032013.pdf.
Lenartowicz M., Reichhart W., Zych B., Kompetencyjna adaptacyjność organizacji, Advisio Press,
Kraków 2010.
Łaguna M., Fortuna P., Przygotowanie szkolenia czyli jak dobry początek prowadzi do sukcesu,
Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, Sopot 2008.
Naik G.P., Training & Development. HRD Solutions For Excellence, Excel Books, New Delhi 2007.
Pocztowski A., Zarządzanie zasobami ludzkimi, PWE, Kraków 2003.
Rad P.L., Enriching Human Capital Through Training and Development, Excel Books, New Delhi 2008.
Rae L., Planowanie i projektowanie szkoleń, Dom Wydawniczy ABC, Kraków 1999.
Rostkowski T., Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej, Oficyna
Wolters Kluwer business, Warszawa 2012.
Stredwick J., Zarządzanie pracownikami w małej firmie, Onepress, Gliwice 2005.
Szaban J., Zarządzanie zasobami ludzkimi w biznesie i administracji publicznej, Difin, Warszawa 2011.
Ulrich D., Brockbank W., Tworzenie wartości przez dział hr, Oficyna a Wolters Kluwer business, Kraków 2008.
Zieliński W., Efektywność zarządzania zasobami ludzkimi w sektorze publicznym, „Zarządzanie
Zasobami Ludzkimi”, 2011, nr 3-4.
2.2. Rozwój zasobów ludzkich jednostek
samorządu terytorialnego
Paweł Łuczak
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
126
Wprowadzenie
Sektor publiczny (w tym między innymi jednostki samorządu terytorialnego)
stanowi istotny element systemu zaspokajania potrzeb społeczeństwa. Gwarantem
sprawności jego działania jest posiadanie przez osoby zatrudnione w administracji
publicznej wysokiego poziomu wiedzy i umiejętności, co przekłada się w znacznym
stopniu na sposób funkcjonowania urzędu. W ciągu ostatnich dwudziestu pięciu
lat znacząco wzrosły oczekiwania społeczne co do jakości dostarczanych usług
publicznych. W dobie gospodarki opartej na wiedzy, rosnącego znaczenia wartości
niematerialnych oraz świadomości, że zasoby ludzkie odgrywają obecnie kluczową
rolę w każdej organizacji, rosną również oczekiwania wobec pracowników jednostek samorządu terytorialnego. Czynnikiem niezbędnym dla sprawnego i efektywnego działania JST jest zatem rozwój pracowników, będący jedną z ważniejszych
funkcji zarządzania zasobami ludzkimi.
Inspiracją do powstania artykułu były doświadczenia zawodowe autora, który (jako
coach) wdraża standardy z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach
samorządu terytorialnego w ramach projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”, oraz jego zainteresowania związane z rozwojem i szkoleniem
pracowników.
Głównym celem artykułu jest przedstawienie idei rozwoju zasobów ludzkich
w organizacji, ze szczególnym uwzględnieniem wykorzystania jej narzędzi w jednostkach samorządu terytorialnego.
Artykuł składa się z dwóch części. Pierwsza (teoretyczna) została poświęcona prezentacji wybranych zagadnień związanych z procesem rozwoju zasobów ludzkich
w jednostkach samorządu terytorialnego; druga (o charakterze empirycznym)
prezentuje wyniki badań własnych dotyczących JST.
Proces rozwoju zasobów ludzkich w jednostkach samorządu terytorialnego
Jednym z fundamentalnych założeń koncepcji zarządzania zasobami ludzkimi
jest traktowanie pracowników zatrudnionych w organizacji jako jej strategicznego zasobu, w który należy inwestować, aby zwiększyć szanse organizacji na
osiągnięcie sukcesu [Pocztowski 1998, s. 217]. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego sukces organizacji można rozumieć szerzej, bo również przez
pryzmat szybkości załatwiania spraw, satysfakcji klientów czy zgodnego z przepisami prawa załatwiania ich spraw. W jednostkach samorządu terytorialnego,
127
jakość zasobów ludzkich wywiera bezpośredni wpływ na sprawność urzędu, który
jest ich pracodawcą, a w sposób pośredni wpływa również na sprawność i efektywność całego systemu administracji publicznej [Mikułowski, Jezierska 2011, s. 11-12].
Nie tylko nauki o zarządzaniu jako takie, lecz również postęp technologiczny
i zmiana jakościowych warunków pracy wymusza na wszystkich pracownikach zatrudnionych w organizacji ciągły rozwój [Salling, Olesen 2005, s. 27-32].
M. Armstrong definiuje rozwój zasobów ludzkich (w wąskim znaczeniu) jako
umożliwianie pracownikom uczenia się, organizowanie i planowanie szkoleń
oraz ich ocenę [Armstrong 2011, s. 564]. W klasycznym ujęciu rozwój pracowników odbywać może się za pomocą trzech instrumentów: szkolenia pracowników, przemieszczeń pracowników i strukturyzacji pracy.
Rozwój wiedzy i umiejętności pracowników jednostek samorządu terytorialnego jest uwarunkowany nie tyko przez nacisk jaki na takie działania kładą
nauki o zarządzaniu i bieżące potrzeby poszczególnych urzędów lecz jest również obowiązkiem, który nakłada na pracowników samorządowych ustawa
stanowiąc w art. 24.2 p-kt 7, iż „Do obowiązków pracownika samorządowego
należy w szczególności: stałe podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych” [Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych,
Dz.U.2014.1202]. W artykule 29 tej samej ustawy można z kolei znaleźć zapis, że
“Pracownicy samorządowi uczestniczą w różnych formach podnoszenia wiedzy
i kwalifikacji zawodowych” a urzędy zobowiązane są przewidzieć środki finansowe na podnoszenie wiedzy i kwalifikacji zawodowych [Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U.2014.1202]. Taki sam obowiązek na JST nakłada kodeks pracy, gdzie ustawodawca w artykule 17 zapisał:
„Pracodawca jest obowiązany ułatwiać pracownikom podnoszenie kwalifikacji
zawodowych” [Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, Dz.U.2014.1502].
Szkolenie jest jednym z trzech podstawowych instrumentów rozwoju zasobów
ludzkich w organizacji. Pod pojęciem tym rozumie się wszelkie zainicjowane
przez organizację procedury, które mają na celu wspomaganie uczenia się jej
członków, a zatem prowadzące do zwiększania ich wkładu w efektywność organizacji [Bramley 2001, s. 13]. Szkolenie przyjmuje formę cyklu na który składa się:
badanie potrzeb szkoleniowych, określanie celu szkolenia, realizację szkolenia
oraz ewaluację szkolenia [Stredwick 2005, s. 121]. Cykl ten można uzupełnić
o planowanie rozwoju osobistego poszczególnych pracowników [Armstrong
2011, s. 582] bądź tworzenie indywidualnych planów rozwoju [Jamka 2011, s. 196].
128
Pierwszym elementem cyklu szkolenia jest analiza potrzeb szkoleniowych,
która pozwala nie tylko określić czy i jakie szkolenia są potrzebne w danej
organizacji, lecz również w jaki sposób mogą one wspomóc ją w realizacji jej
celów strategicznych [Łaguna 2003, s. 58]. Badanie potrzeb szkoleniowych
winno być prowadzone w oparciu o wszystkie dostępne dane dotyczące danej
organizacji, zatem nie tylko poprzez analizę dokumentów oraz celów i planów
na najbliższy okres, lecz również poprzez wywiady prowadzone z pracownikami i kierownikami działów, wyniki prowadzonych ocen pracowniczych
(w tym również działań związanych z poprawą wyników w kolejnym okresie
oraz planów dalszego rozwoju w nich zapisanych) [Łaguna 2003, s. 62-64].
Na podstawie wyników badania potrzeb szkoleniowych organizacja winna
ustalić cele szkoleniowe, a w oparciu o te dwa źródła komórka personalna
we współpracy z władzami urzędu sformułować powinna plan szkole na
najbliższy rok.
Tworzenie indywidualnych planów rozwoju, choć nie jest klasycznym elementem cyklu szkolenia jest obecnie koncepcją powszechnie stosowaną,
nadmienić należy iż z powodzeniem, w sektorze biznesowym. Jest ono powszechne w koncepcji kapitału ludzkiego i koncepcji zarządzania talentem
[Jamka 2011, s. 194-199; Armstrong 2011, s. 582-583]. Uzasadnionym wydaje
się implementacja tego typu modeli również w jednostkach samorządu terytorialnego, jako swoistego urzeczywistnienia zawartego w definicji dyktatu
aby pracowników traktować jako kluczowy zasób, w który należy inwestować.
Takie podejście pozwala również powiązać proces szkoleń z procesem oceny
pracowników.
W przypadku jednostek samorządu terytorialnego pominąć należy tematykę
wyboru firmy dostarczającej usługi szkoleniowe, gdyż dokonywane wybory
w tym zakresie, w przeciwieństwie do praktyk z sektora biznesowego, uregu11
lowane są przepisami prawa .
Ostatnim, niemniej niezwykle ważnym elementem składowym cyklu szkolenia jest ocena szkolenia. Jak podaje M. Łaguna rozróżnić należy dwa kluczowe obszary oceny szkolenia, co zaprezentowane zostało na poniższym
rysunku.
11 Por. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, Dz.U. 2004 nr 19 poz. 177.
129
Rysunek 2.8. Kluczowe obszary oceny szkolenia
Badanie potrzeb szkoleniowych
Badanie potrzeb szkoleniowych
ocena efektów, które zostały osiągnięte za
ocena poziomu zadowolenia ze szkolenia
pomocą szkolenia
ocena sposobu prowadzenia szkolenia
ocena poziomu wiedzy nabytej podczas
szkolenia
ocena jakości otrzymanych materiałów
Źródło: opracowanie własne na podstawie M. Łaguna, Szkolenia. Jak je prowadzić, by..., Gdańskie
Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 2004, s. 121.
Etap oceny szkolenia niezwykle często jest pomijany, bądź realizowany jedynie w szczątkowy sposób, co uznać należy za postępowanie błędne, gdyż dostarcza on niezwykle
ważnych dla organizacji informacji na temat osiągnięcia celów założonych we wcześniejszych etapach cyklu szkolenia [Łaguna 2003, s. 122]. M. Łaguna zwraca również uwagę, iż
bardzo często pomijaniu badania potrzeb szkoleniowych towarzyszy pomijanie właśnie
oceny szkolenia, gdyż brak pierwszego elementu w znacznym stopniu utrudnia jej rzetelne
przeprowadzenie. Jednym z najbardziej popularnych i najczęściej prezentowanych w literaturze sposobów oceny szkolenia jest model oceny na czterech poziomach według D.
Kirkpatricka tj.: reakcja, uczenie się, zachowanie i rezultaty [Łaguna 2003, s. 123].
Rozwój pracowników JST w świetle wyników badań empirycznych
Część badawcza artykułu oparta została na analizie studiów przypadku wybranych jednostek samorządu terytorialnego z całego kraju. W okresie od 07.01.2014 do 30.06.2015 roku
autor artykułu prowadził analizę dokumentacji wybranych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie między innymi standardów w obszarze szkolenia i rozwoju pracowników. W ramach tej części badania autor przeanalizował łącznie dokumentację 16 jednostek
samorządu terytorialnego: urzędów gmin, starostw powiatowych i urzędów miast. Autor
odbył również 16 indywidualnych i grupowych spotkań coachingowych skupionych m.in.
na tematyce rozwoju zasobów ludzkich w JST. W tym samym czasie zrealizowano spotkania z pracownikami urzędów, podczas których przeprowadzono wywiady z 63 osobami:
pracownikami działów kadr, wydziałów organizacyjnych, sekretarzami i burmistrzami.
Zebrany materiał analizowany był przez autora zarówno pod kątem stosowanych w JST
praktyk, jak i obszarów pomijanych w kreowaniu polityki rozwoju pracowników urzędów.
130
W tabeli 2.7 zaprezentowano obecność wybranych elementów cyklu szkolenia w praktyce poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Literą „a” oznaczono występowanie danego elementu w pełnej formie (pełne narzędzie, skonstruowane zgodnie
z metodologią, wykorzystywane w prawidłowy sposób), literą „b” oznaczono występowanie danego elementu w szczątkowej formie (narzędzie skonstruowane niepoprawnie, lub niezgodnie z metodologią, lub wykorzystywane w niewłaściwy sposób), cyfrą
„0” oznaczono natomiast elementy nie stosowane w praktyce danej JST.
Tabela 2.7. Obecność poszczególnych elementów cyklu szkolenia w wybranych jednostkach
samorządu terytorialnego
Oznaczenie
Badanie
Powiązanie
Plan szko-
Tworzenie
Wyko-
Ocena
JST
potrzeb
oceny pracow-
leń
indywi-
rzystanie
szkole-
szkolenio-
niczej z bada-
dualnych
pigułek
nia
wych
niem potrzeb
planów
wiedzy
szkoleniowych
rozwoju
JST 1
A
A
A
A
A
A
JST 2
B
0
0
0
0
0
JST 3
B
0
B
0
B
B
JST 4
B
B
B
0
B
B
JST 5
B
0
B
0
B
B
JST 6
0
0
0
0
0
B
JST 7
0
0
0
0
A
0
JST 8
0
0
0
0
0
0
JST 9
0
0
0
0
0
B
JST 10
0
0
B
0
0
B
JST 11
0
0
B
0
0
B
JST 12
A
A
A
B
0
A
JST 13
0
0
B
0
0
B
JST 14
0
0
0
0
0
B
JST 15
B
0
B
0
0
B
JST 16
B
0
A
0
B
B
Liczba A
2
2
3
1
2
2
Liczba B
6
1
7
1
4
11
Liczba C
8
13
6
14
10
3
Źródło: opracowanie własne na podstawie badań.
131
Jak zauważyć można w powyżej tabeli tylko pojedyncze jednostki posiadają w pełni
rozbudowaną i prawidłowo funkcjonującą politykę rozwoju zasobów ludzkich w organizacji. Choć w części przypadków fakt ten tłumaczyć można wielkością urzędu to
często wynika on jedynie z niedostrzegania kluczowej roli jaką rozwój pracowników
odgrywa w sukcesie organizacji. Szczególną uwagę zwrócić należy również na fakt,
iż w Polsce nadal funkcjonują jednostki samorządu terytorialnego, które nie posiadają
w zasadzie żadnych standardów i narzędzi mających na celu rozwój pracowników,
a podejmowane działania związane z tym obszarem zarządzania zasobami ludzkimi
mają jedynie charakter doraźny i incydentalny.
Tylko w połowie poddanych badaniu jednostek samorządu terytorialnego prowadzone
jest badanie i analiza potrzeb szkoleniowych, ponadto tylko w dwóch jednostkach
jest ono prowadzone w całkowicie poprawny sposób, gdzie analizie poddawane są
wszystkie możliwe dane, dzięki czemu uzyskiwany obraz jest pełny, spójny i wartościowy. W pozostałych sześciu jednostkach potrzeby szkoleniowe ustala się tylko na
podstawie postulatów zgłaszanych przez pracowników i kierowników jednostek lub
na podstawie działań, które realizowane mają być przez jednostkę w okresie najbliższego roku lub na podstawie zmian w przepisach prawa, które powodują powstanie
konieczności aktualizacji wiedzy pracowników. W pozostałych ośmiu jednostkach
potrzeby szkoleniowe nie są badane w ogóle bądź sposób ich diagnozy tak dalece
odbiega od przyjętych standardów w tej dziedzinie, iż autor artykułu podjął decyzję
o traktowaniu ich na równi z jednostkami nie realizującymi takich analiz.
Tylko dwie z badanych JST posiadały w pełni powiązaną procedurę oceny pracowników z procesem szkolenia, w taki sposób, iż wnioski z oceny pracownika i obszary
które wymagają u niego doskonalenia i poprawy w realny sposób wpływają na wyniki
badania potrzeb szkoleniowych oraz plan szkoleń. W przypadku jednego urzędu takie powiązanie miało charakter szczątkowy, w pozostałych trzynastu przypadkach
natomiast wyniki okresowych ocen pracowników nie wpływały w żaden sposób na
politykę szkoleniową.
Większość z badanych organizacji tworzyła roczne plany i budżety szkoleń, niemniej
tylko w trzech przypadkach oparte były one przemyślaną interpretacją tego, co ustalone zostało w procesie badania potrzeb szkoleniowych. W siedmiu przypadkach
plany szkoleń formułowane były w oparciu jedynie o oczekiwania kierowników jednostek co do liczby szkoleń, na które będzie mógł wysłać pracowników, zmian w prawie (te jednostki wysyłały pracowników tylko na szkolenia związane ze zmianą
stanu prawnego) lub na podstawie oczekiwań poszczególnych pracowników (nie
popartych żadnymi argumentami). Sześć urzędów nie tworzyło planów szkoleń.
132
W przypadku pięciu z tych urzędów wskazywano, iż plany szkoleń nie są potrzebne, gdyż jeśli pracownicy potrzebują szkolenia i zgłoszą popartą zgodą kierownika
prośbę, do zostaną na takie szkolenie oddelegowani (nikt nie weryfikował jej
faktycznego związku z wykonywanymi zadaniami oraz przydatności na danym
stanowisku pracy). W jednym przypadku pracownicy działu kadr twierdzili, że
formułowanie planu szkoleń nie jest możliwe, gdyż są oni delegowani tylko ba
bezpłatne szkolenia, zawsze wtedy gdy napłyną takie oferty (również w tym przypadku autor artykułu odniósł wrażenie, że pracownicy wysyłani są na bezpłatne
szkolenia bez zwracania szczególnej uwagi na ich tematykę i związek z pracą na
danym stanowisku).
Jedynie jedna jednostka samorządu terytorialnego tworzyła indywidualne plany
rozwoju dla swoich pracowników. Plany te powiązane były ściśle zarówno z okresową oceną pracownika jak i badaniem potrzeb szkoleniowych. Plan rozwoju był
wynikiem obszarów, które u danej osoby wymagały rozwoju oraz zadań i strategii
urzędu w nadchodzących latach, uwzględniając ponadto jego zainteresowania
i oczekiwania w zakresie dalszej kariery zawodowej. W jednym urzędzie tworzono równie fragmentaryczny plan rozwoju pracownika (jako element oceny
okresowej).
Tylko w sześciu urzędach wykorzystywano pigułki wiedzy jako metodę dzielenia się wiedzą zdobytą podczas szkolenia. Na uwagę zasługuje jednak fakt, iż
koncepcja pigułek wiedzy cieszyła się bardzo dużym zainteresowaniem wśród
uczestników projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”, którzy
często chcieli wdrażać ją do praktyki urzędu jako standard w obszarze szkolenia
pracowników. Warto w tym miejscu zaznaczyć również, iż przedstawiciele wielu
jednostek samorządu terytorialnego, którzy uczestniczyli w projekcie deklarowało, że pomimo wyboru innego standardu w obszarze szkolenia pracowników,
planuje w przyszłości wdrożyć pigułki wiedzy do praktyki urzędu.
W większości analizowanych przez autora podmiotów prowadzona była ocena
szkolenia, niemniej tylko w nielicznych przypadkach obejmowała ona więcej
niż jeden poziom oceny wg D. Kirkpatricka. Powszechnym było ograniczenie
oceny szkolenia do wymiaru jego jakości (dominowały pytania o satysfakcję
z tematyki szkolenia, warunków lokalowych, jakości materiałów szkoleniowych
itp.). Tylko nieliczne jednostki prowadziły ocenę na poziomie uczenia się, zachowania i rezultatów. Podejmowane przez autora próby zwracania uwagi na bardzo
duże znaczenie oceny właśnie tych trzech wymiarów napotykały zazwyczaj na
bardzo silny opór związany zarówno ze strachem przed oceną samej wiedzy, jak
i jej przyrostu, ponadto niezwykle ciężkim była próba rzetelnej oceny efektów
133
szkolenia, jeśli pracownicy działu kadr nie posiadali rzetelnych danych dotyczących wiedzy i umiejętności pracowników przed oddelegowaniem na szkolenie
(które stanowić przecież powinny jeden z fundamentów badania potrzeb szkoleniowych i planu szkoleń).
W trakcie prowadzonych badań szczególną uwagę autora zwróciły trzy jednostki
samorządu terytorialnego (na potrzeby artykułu oznaczone kolejno jako X, Y i Z).
Podstawowe dane na temat jednostek zostały zebrane w tabeli 2.8.
Tabela 2. Charakterystyka jednostek X, Y i Z
Oznaczenie jednostki
Rodzaj jednostki
Liczba pracowników
X
Urząd Gminy
~ 50
Y
Urząd Miasta
~ 600
Z
Urząd Gminy
~ 20
Źródło: opracowanie własne na podstawie badań
Jednostka X nie posiadała żadnych standardów w obszarze szkolenia pracowników. Zarówno władze urzędu jak i pracownicy działu kadr nie widzieli korzyści
z wprowadzania takich rozwiązań. W opinii pracowników działu kadr prowadzenie badania potrzeb szkoleniowych było zbędne, gdyż „każdy pracownik
sam wie najlepiej czego potrzebuje”, a ponadto i tak jednostka korzysta głównie
z bezpłatnych szkoleń, które pracownik sam sobie wyszuka. W trakcie rozmów
i spotkania coachingowego autor odniósł wrażenie, że jedynymi powodami,
dla których pracownicy są delegowani na szkolenia, jest konieczność realizacji nałożonego na jednostkę przez ustawę o pracownikach samorządowych
obowiązku oraz „prestiż” wynikający z delegowania pracowników jednostki
na szkolenie. Ponadto władze urzędu uznawały większość form podnoszenia
kwalifikacji pracowników za marnotrawstwo czasu, który mogliby oni przeznaczyć na realizację swoich obowiązków zawodowych. W przypadku tej jednostki
za sukces i dużą innowację autor uznał wprowadzenie bardzo uproszczonej
procedury badania potrzeb szkoleniowych opartej o rozmowę pracowników
z bezpośrednim przełożonym.
134
Jednostka Y swą politykę personalną i szkoleniową kreuje nieprzerwanie od
połowy lat dziewięćdziesiątych. Od mniej więcej tego okresu władze urzędu starały się monitorować bieżący stan zasobów ludzkich i zestawiać go z zadaniami
jakie będą stały przed urzędnikami w najbliższych latach i wizją funkcjonowania całej jednostki. Oceny te wpływały natomiast i wiązane były z działaniami
komórki personalnej w urzędzie. Wraz z wprowadzeniem w jednostce systemu
zarządzania jakością władze rozpoczęły działania, które z pespektywy czasu
uznać można za próby strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi w JST.
Z biegiem lat w jst wprowadzono system szkoleń, który następnie ewoluował
w system podnoszenia kompetencji pracowników. Jednym z fundamentów
systemu jest badanie potrzeb szkoleniowych, którego główne założenia zaprezentowano na rysunku 2.9.
Badanie potrzeb szkoleniowych realizowane jest za pomocą takich narzędzi jak:
arkusze oceny ryzyka realizacji celów priorytetowych i projektów strategicznych,
arkusz oceny okresowej pracownika oraz formularz używany podczas rozmów precyzujących potrzeby szkoleniowe. Produktem końcowym będzie tworzony cyklicznie każdego roku przez komórkę kadrową plan szkoleń. Ocena szkoleń na poziomie
reakcji dokonywana jest za pomocą arkusza ankiety, a ocena na poziomie uczenia
się, zachowania i rezultatów dokonywana jest przez bezpośredniego przełożonego
w ramach realizowanego corocznie procesu oceny pracownika. Warto zauważyć
również, że jednostka Y wykorzystuje również szereg innych narzędzi, które choć
de facto mają za zadanie dostarczać informacji w innych niż szkolenia obszarach
to w sposób pośredni uzupełniają również o dodatkowe dane system szkoleń (np.
w ramach badania satysfakcji pracowników pozyskiwane są również dane na temat
satysfakcji z prowadzonej przez jednostkę polityki w obszarze rozwoju pracowników).
Rysunek 2.9. Źródła pozyskiwania informacji dla celów badania potrzeb szkoleniowych
pracowników urzędu miasta Y
Ocena pracowników
Analiza ryzyka
wyniki ocen okresowych pracowników sta-
analiza ryzyka realizacji celów prioryteto-
nowią daną wejściową do budowania planu
wych
szkoleń
analiza ryzyka realizacji projektów strategicznych i szkoleń
135
Analiza systemu zarządzania
Ocena komórek organizacyjnych
informacja o potrzebach szkoleniowych
dostarcza danych o pożądanych zmianach
wynikająca z analizy systemu zarządzania
prowadzonej przez władze JST
Źródło: opracowanie własne na podstawie badań.
Z perspektywy czasu przedstawiciele komórki personalnej Urzędu Miasta Y
zgodnie twierdzą, iż ogromny trud włożony w implementację nowatorskich
narzędzi i modeli przyniósł jednostce ogromne korzyści.
Trzecia z opisywanych jednostek (Z) posiadała dość słabo rozwinięte standardy
w obszarze szkolenia pracowników, niemniej w przypadku tego urzędu przyczyn takiego stanu rzeczy upatrywać należy w wielkości urzędu, w którym z racji niewielkiego zatrudnienia i płaskiej struktury organizacyjnej władze urzędu
kładą dość silny nacisk na bezpośrednią współpracę. Choć w tej jednostce nie
prowadzi się regularnego badania potrzeb szkoleniowych i nie tworzy się planu
szkoleń, to pracownicy na bieżąco zgłaszają swoje zapotrzebowanie, a władze
JST bazując na wiedzy zdobywanej podczas codziennych spotkań z pracownikami związanych z załatwianiem bieżących spraw doskonale wiedzą jakie są
potrzeby szkoleniowe pracowników. Ocena szkolenia, choć niesformalizowana
odbywa się w ramach rozmowy z przełożonym (jednym z efektów uczestnictwa
tej JST w projekcie było wdrożenie sformalizowanego kwestionariusza oceny
na poziomie reakcji, podczas gdy pozostałe poziomy oceniane są przez przełożonego na podstawie efektów pracy pracownika).
Podsumowanie
Fakt, iż zasoby ludzkie mają kluczowe znaczenie dla sukcesu organizacji jest
obecnie równie oczywisty jak to, że organizacja nigdy nie będzie lepsza niż
pracownicy w niej zatrudnieni. Dla sprawnego funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego kluczowym jest, aby posiadały dobrze wykwalifikowane
kadry o wysokim poziomie wiedzy i umiejętności.
Analizując standardy w zakresie zarówno zarządzania zasobami ludzkimi jak
i samego rozwoju pracowników nie można nie dostrzec, że wiele jednostek
w ostatnich latach dynamicznie rozwinęło te obszary czerpiąc najlepsze wzorce
136
i praktyki nie tylko z literatury, wiedzy i doświadczeń samych nauk o zarządzaniu lecz również z sektora biznesowego.
Nie sposób nie wspomnieć w tym momencie o tych mniej chlubnych przypadkach – urzędów, które nadal, pomimo licznych starań otoczenia i szerokiej obecnie dostępności zarówno środków finansowych, jak i narzędzi nadal bazują na
rozwiązaniach, które od co najmniej dwóch dekad nie są stosowane. Koniecznym
jest zatem dalsze podejmowanie zintensyfikowanych działań w zakresie rozwoju
zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego, gdyż dobre praktyki nie
są jeszcze regułą w JST, a dla części z nich nadal wydają się jedynie mrzonką
niemożliwą do zastosowania. Pomimo wspominanego już rozwoju polityki zarządzania zasobami ludzkimi w części jednostek, nadal dostrzec można wyraźną
rozbieżność nie tylko pomiędzy sposobem myślenia, lecz również stosowanymi
standardami i narzędziami zzl w jednostkach samorządu terytorialnego i podmiotach sektora biznesowego.
Patrząc na problematykę zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach słusznym
wydaje się postulowanie wprowadzania rozwiązań systemowych, jednolitych dla
wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Gwarantem sukcesu wydaje się
tworzenie standardów, które obligatoryjnie wdrażane we wszystkich JST pozwoliłyby stopniowo wypełniać ogromną lukę pomiędzy rozwiązaniami stosowanymi
w sferze publicznej i biznesowej. Nieliczne przykłady jednostek które podjęły trud
implementacji w swych organizacjach nowoczesnych metod i narzędzi pokazują,
iż ogromny wysiłek włożony we wdrażanie tych instrumentów przełożył się na
konkretne efekty osiągane przez te organizacje.
137
Bibliografia
Armstrong A., Zarządzanie zasobami ludzkimi, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011.
Bramley P., Ocena efektywności szkoleń, Oficyna Ekonomiczna, Dom Wydawniczy ABC, Kraków 2001.
Jamka B., Czynnik ludzki we współczesnym przedsiębiorstwie: zasób czy kapitał?, Oficyna a Wolters
Kluwer business, Warszawa 2011.
Łaguna M., Szkolenia. Jak je prowadzić, by..., Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 2004.
Mikułowski W., Jezierska A. (red.), Wyzwania rozwoju zasobów ludzkich administracji publicznej
w dobie kryzysu ekonomicznego – jak działać lepiej, mając mnie?, Krajowa Szkoła Administracji
Publicznej i École Nationale d'Administration we Francji, Warszawa 2011.
Pocztowski A., Zarządzanie zasobami ludzkimi, ANTYKWA, Kraków 1998.
Salling O. H., Work Related Learning, Identities, and Culture. New Work - New Genders? New Genders-
-New Work? [w:] Bron A., Kurantowicz E., Salling Olesen H., West L., 'Old' and 'new' worlds of adult
learning, Wydawnictwo Naukowe Dolnośląskiej Szkoły Wyższej Edukacji TWP we Wrocławiu,
Wrocław 2005.
Stredwick J., Zarządzanie pracownikami w małej firmie, Helion, Gliwice 2005.
USTAWA z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U.2014.1202, stan prawny
na dzień: 17.06.2015.
USTAWA z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, Dz.U.2014.1502, stan prawny na dzień: 17.06.2015.
2.3. Podnoszenie kwalifikacji zawodowych
pracowników JST - analiza dotychczasowych
rozwiązań i propozycje zmian
Joanna Cewińska, Małgorzata Striker
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
139
Wprowadzenie
Wyniki badań empirycznych prowadzonych w jednostkach samorządu terytorialnego wskazują, że zarządzanie zasobami ludzkimi stanowi w dalszym ciągu
słaby punkt administracji samorządowej. Poprawienie stanu rzeczy w tym zakresie, wykorzystanie nowoczesnych technik i metod prowadzenia polityki kadrowej
w urzędach było jednym z celów zadania 1 „Modernizacja procesów i technik
zarządzania zasobami ludzkimi w JST”- realizowanego w ramach projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST” współfinansowanego jest przez
Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet V, Działanie 5.2, Poddziałanie
5.2.2. Szkolenia adresowane do pracowników jednostek samorządu terytorialnego składały się z trzech modułów tematycznych: pozyskiwanie pracowników,
ocenianie pracowników oraz rozwój zasobów ludzkich. W ramach każdego modułu wyróżniono dwie części: teoretyczną oraz praktyczną (projektową). W ramach
zajęć projektowych, uczestnicy opracowywali standardy zarządzania zasobami
ludzkimi.
Wyodrębnione moduły zarzadzania zasobami ludzkimi: pozyskiwanie, ocenianie
i rozwój pracowników w jednostkach samorządu terytorialnego, są w różnym
stopniu uregulowane przez obowiązujące przepisy. Regulacje prawne w najmniejszym zakresie dotyczą rozwoju zawodowego i szkoleń pracowniczych, pozostawiając kierownictwu urzędu dość dużą swobodę w stosowaniu określonych
rozwiązań, pod warunkiem, że zostaną w budżecie samorządu wyodrębnione
środki na kształcenie pracowników.
Celem niniejszego artykułu jest przeprowadzenie analizy stosowanych w praktyce rozwiązań w zakresie systemu szkoleń i rozwoju zawodowego w urzędach,
które wzięły udział w projekcie oraz wskazanie, jakie zmiany, zdaniem pracowników tych urzędów, powinny zostać w pierwszej kolejności wprowadzone w ich
macierzystych jednostkach.
Badaniem objęto 60 samorządów. Dobór podmiotów miał charakter celowy. Do badania zakwalifikowano jednostki, których pierwotnie opracowane projekty standardów zarządzania zasobami ludzkimi zawierały propozycje w zakresie szkoleń
lub rozwoju zasobów ludzkich oraz było możliwe na ich podstawie wyodrębnienie
trzech elementów: diagnozy stanu dotychczasowego, propozycji zmian i oczekiwanych korzyści. Autorki w realizowanym projekcie pełniły funkcje coachów.
140
W badaniach wykorzystano dwie techniki badawcze: analizę treści 60 pierwotnych projektów opracowanych przez uczestników szkoleń (przed konsultacjami
z coachami) oraz wywiady i obserwacje prowadzone przez autorki podczas sesji
coachingowych w 20 z 60 wybranych urzędów.
Dla właściwej analizy i interpretacji uzyskanych wyników istotne jest, że pracownicy urzędów przed przystąpieniem do opracowywania wybranych standardów
w obszarze pozyskiwania, oceniania i szkoleń uczestniczyli w czterodniowych
szkoleniach. W zakresie rozwoju i szkoleń pracowniczych treści programowe
obejmowały takie zagadnienia jak: proces szkolenia i jego składowe, rozpoznawanie i analiza potrzeb szkoleniowych, określanie celów szkolenia: techniki,
osoby odpowiedzialne, metody i techniki realizacji szkoleń: szkolenia na i poza
stanowiskiem pracy, słabe i mocne strony wybranych technik, nowe kierunki
w procesie realizacji szkoleń: informatyzacja i internetyzacja uczenia się oraz
nauczania, trener i jego umiejętności, cena programów szkoleniowych.
Opracowanie składa się z dwóch zasadniczych części. W pierwszej, na podstawie
analizy literatury, krótko scharakteryzowano uregulowania prawne i praktyczne
rozwiązania stosowane w zakresie rozwoju i szkoleń pracowników jednostek
samorządu terytorialnego. W drugiej części zaprezentowano wyniki przeprowadzonych analiz standardów opracowanych przez uczestników projektu. Tekst
kończy podsumowanie zawierające najważniejsze wyniki i ustalenia.
Szkolenia pracowników jednostek samorządu terytorialnego w świetle uregulowań prawnych i praktyki polskich urzędów
Od lat osiemdziesiątych XX wieku coraz częściej wskazuje się na konieczność
menedżeryzacji działalności instytucji z sektora publicznego. W literaturze pojawił się nowy paradygmat zarządzania tym sektorem - New Public Management,
który zakłada między innymi: (1) wprowadzenie profesjonalnego zarządzania
poprzez wykorzystanie metod zarządzania biznesowego, określenie standardów działalności, wprowadzenie konkurencji rynkowej lub quasi rynkowej; (2)
wprowadzenie mechanizmów efektywności finansowej, zwiększenie dyscypliny, racjonalności i oszczędności wydatków, odpowiedzialności za wyniki; (3)
doskonalenie jakości usług [Grewiński 2011, s. 36-38]. Jednak, jak podkreśla W.
Karna [2011, s. 61], na temat zarządzania publicznego spotykane są krańcowo
różne poglądy. Część badaczy stoi na stanowisku, że wprowadzenie do sektora
publicznego metod i technik z biznesu pozwoli na poprawienie funkcjonowania
tych organizacji. Jednak inni są zdania, że nie jest możliwe realizowanie spe-
141
cyficznych wartości przyjętych przez organizacje publiczne przy wykorzystaniu
metod przeniesionych z biznesu.
W Polsce również widoczne są zmiany wprowadzające profesjonalne zarządzanie w jednostkach samorządu terytorialnego. Dotyczy to także zarządzania zasobami ludzkimi. Funkcja personalna w jednostkach samorządu terytorialnego
z jednej strony jest stosunkowo precyzyjnie uregulowana przez przepisy prawa,
ale są takie obszary, w których stosowanie określonych rozwiązań zależy od
woli władz samorządowych. W diagnozie stanu zarządzania zasobami ludzkimi
z 2004 roku wskazano, że cześć urzędów implementowała dość zaawansowane
narzędzia zarządcze, jednak w większości instytucji publicznych stosunkowo
rzadko przestrzegane były zasady zarządzania zasobami ludzkimi i nie funkcjonowały stosowne procedury i narzędzia. Dominowało administrowanie kadrami,
a dotyczyło to szczególnie polityki rozwoju zasobów ludzkich; brakowało analizy
potrzeb szkoleniowych, planów szkoleń oraz oceny programów szkoleniowych
[Program rozwoju instytucjonalnego].
W ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych sprecyzowano status prawny osób zatrudnionych w samorządzie, co stanowiło dość
istotną regulację zasad zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej. Dążono do upowszechnienia nowych technik zarządzania zasobami
ludzkimi oraz dostosowania służby publicznej do standardów obowiązujących
w innych krajach europejskich. W zakresie szkoleń pracowniczych bezpośrednio
z zapisów wyżej wymienionej ustawy wynika obowiązek pracownika samorządowego do uczestniczenia w różnych formach podnoszenia wiedzy i kwalifikacji
oraz konieczność wyodrębnienia przez władze samorządowe na cele takiego
dokształcania odpowiednich funduszy. Nie ma jednak przepisów szczególnych
określających, w jaki sposób pracownicy samorządowi mogą podnosić swoje
kwalifikacje oraz jakie narzędzia powinny stosować urzędy budując system
szkoleń w jednostkach samorządu terytorialnego.
W strategii rządowej „Sprawne Państwo”, przyjętej w 2013 roku i określającej
priorytety działań do roku 2020, zauważono, że poprawa funkcjonowania państwa zależy od tego, czy będzie wzrastała efektywności urzędów administracji
publicznej, na którą wpływa zarówno zastosowany model zarządzania i proces
podejmowania decyzji, jak i jakość kadry urzędniczej. Podkreślono również, że,
w związku z obserwowanymi zmianami demograficznymi, ważnym wyzwaniem dla kadry menadżerskiej będzie właściwe planowanie i wykorzystanie
zasobów ludzkich, w szczególności umiejętne korzystanie z doświadczenia osób
142
powyżej 50. roku życia. Analizując moce i słabe strony w obszarze zasobów
ludzkich, wskazano, że atutem instytucji publicznych jest wykształcona kadra
urzędnicza, podnosząca swoje kwalifikacje. Słabością natomiast są nie w pełni
efektywne struktury organizacyjne oraz niedostateczny poziom zastosowania
nowoczesnych narzędzi zarządzania (również w niektórych obszarach zarządzania kapitałem ludzkim), co może skutkować odpływem specjalistów do sektora prywatnego [Sprawne Państwo, s. 25].
Podejmowane działania powinny służyć nie tylko podnoszeniu standardów
zarządzania urzędami i wprowadzaniu nowoczesnego ich wizerunku w oczach
obywatela, ale także do zapewnienia profesjonalnych i kompetentnych kadr oraz
likwidacji zbędnych procedur wewnętrznych. Szczególną uwagę zwrócono na
konieczność utrzymania na wysokim poziomie kompetencji pracowników, co
jest warunkiem koniecznym dla zagwarantowania wykonywania zadań publicznych w sposób efektywny i skuteczny. W tym celu niezbędne jest umożliwienie
im ciągłego podnoszenia kwalifikacji, przede wszystkim przy wykorzystaniu
właściwie skonstruowanych wewnętrznych polityk szkoleniowych urzędów,
które wskazywać powinny najefektywniejsze, w danych uwarunkowaniach,
działania szkoleniowe służące rozwojowi zawodowemu pracowników. Powinny
być prowadzone badania luk kompetencyjnych i potrzeb szkoleniowych pracowników, na podstawie aktualnych opisów stanowisk. Kluczowe jest także
upowszechnianie nowoczesnych standardów systemu szkoleń w urzędach administracji samorządowej. Zwrócono uwagę na wspieranie nieformalnego uczenia się, zwłaszcza poprzez „promowanie wśród kadr administracji publicznej
aktywnego uczenia się w miejscu pracy oraz rozwijanie postawy otwartości
wobec podnoszenia kompetencji niezależnie od stanowiska i etapu kariery”
[Sprawne Państwo, s. 49].
System szkoleń pracowników powinien w każdej organizacji przyjąć zasady
działania zorganizowanego [Janowska 2010, s. 134], na który składają się takie
etapy jak: rozpoznawanie potrzeb szkoleniowych, planowanie szkoleń, realizacja
zaplanowanych szkoleń, ocena przebiegu i efektów szkoleń [Pocztowski 2007, s.
284]. Według A. Lipki [2010, s. 24] szkolenia pracowników stanowią podstawowy
komponent inwestycji w kapitał ludzki, chociaż mogą one przybierać także inne
formy, np. inwestycje w warunki pracy. Z analizy wyzwań, przed którymi stoją
obecnie jednostki samorządu terytorialnego w zakresie rozwoju pracowników,
wynika, że niemniej istotne jest wprowadzenie zarządzania kompetencjami.
Zdaniem T. Oleksyna [2011, s. 193], żeby było ono efektywne, powinno wykorzystywać podejście systemowe i kompleksowe. Zarządzanie kompetencjami jest
143
istotną częścią systemu zarządzania zasobami ludzkimi i obejmuje m.in. takie
działania jak analizowanie potrzeb kompetencyjnych, planowanie zatrudnienia,
rekrutację i selekcję kadr, motywowanie i ocenianie pracowników oraz zapewnianie możliwości ich rozwoju. Wykorzystywane są takie narzędzia jak: karty
opisu stanowisk pracy, profile stanowisk, arkusze ocen okresowych, programy
szkoleń i techniki ich ewaluacji oraz arkusze osiągnięć zawodowych. Procedury
systemu zarządzania kompetencjami powinny być w pewnym stopniu sformalizowane i najtrudniejszym wyzwaniem dla kadry kierowniczej jest właśnie
„znalezienie >złotego środka< pomiędzy chaosem wynikającym z zupełnego
zaniechania ich stosowania a biurokratyczną nadregulacją” [Oleksyn 2011, s. 198].
W. Karna [2011, s. 72] zauważa, że w urzędach publicznych, w porównaniu do
organizacji biznesowych, panuje większe sformalizowanie, istnieje duża liczba
dokumentów i procedur zmniejszających autonomię kierowników, którzy odznaczają się też niewielką skłonnością do podejmowania ryzyka. Do zarządzania
urzędem przenoszone są procedury postępowania administracyjnego, w którym
prawo bardzo sztywno określa schematy działania. To powoduje, zdaniem autorki, że brak uregulowań prawnych może być dla wielu urzędników samorządowych usprawiedliwieniem bezradności i bezczynności w obszarach związanych
z zarządzaniem zasobami ludzkimi. Dodatkowo jeszcze dość trudno przekonać
władze samorządowe, że środki zainwestowane w poprawę zarządzania kadrami przekładają się na rozwój lokalny i poprawę jakości usług świadczonych
przez urząd. „Władze samorządowe w wielu gminach pochłonięte są tak bardzo
problemami bieżącymi, brakiem środków w budżecie, walkami politycznymi
i szukaniem osobistych korzyści, że niechętnie podchodzą do wprowadzania
współczesnych koncepcji zarządzania. Zmiany w zarządzaniu zasobami ludzkimi w administracji samorządowej, które racjonalizują działania samorządu,
utrudniają jednak załatwianie własnych interesów” [Karna 2011, s.114-115].
Najwyższa Izba Kontroli, w raporcie z badań dotyczących realizacji funkcji personalnej w jednostkach samorządu terytorialnego, podkreśla, że we wszystkich
skontrolowanych urzędach zapewniono pracownikom warunki do podnoszenia
wiedzy i kwalifikacji zawodowych, przeznaczając na ten cel środki budżetowe.
Wskazano również, że chociaż funkcjonujące przepisy nie nakładają na pracodawców samorządowych obowiązku określenia zasad finansowania udziału
pracowników w szkoleniach podnoszących ich wiedzę i kwalifikacje zawodowe,
to regulacje w tym zakresie opracowano blisko w 70% skontrolowanych jednostek [NIK 2013, s. 7, 14, 35].
144
Szkolenia i rozwój pracowników jst w świetle wyników analizy projektów standardów zarządzania zasobami ludzkimi
Analiza treści opracowanych standardów w wersji pierwotnej (przed konsultacjami z coachami) dotyczyła trzech podstawowych zagadnień: (1) jak pracownicy urzędu oceniają dotychczasowe rozwiązania stosowane w ich urzędach
w zakresie szkoleń pracowniczych, (2) jakie propozycje usprawniające można wprowadzić według nich w tych jednostkach, (3) jakie korzyści dla urzędu
i zatrudnionych w nim pracowników przyniesie wdrożenie tych propozycji do
praktyki.
Urzędy, w których analizowano projekty, były dość zróżnicowane zarówno
ze względu na typ jak i liczbę zatrudnionych pracowników. Badaniem objęto
trzy typy jednostek: urzędy gminy (16 JST), urzędy miasta (24 JST) i starostwa
powiatowe (20 JST). Liczba zatrudnionych wahała się od 15 osób aż do 600
pracowników. Szczegółowe informacje dotyczące struktury urzędów objętych
badaniem przedstawiono w tabeli 2.9.
Tabela 2.9. Urzędy samorządu terytorialnego objęte badaniem wg. liczby zatrudnionych
Typ urzędu
Do 50 osób
51-90 osób
91-130 osób
Powyżej 130
Razem
osób
Urząd gminy
12
4
16
Urząd miasta
2
8
7
7
24
Starostwo
–
4
10
6
20
14
16
17
13
60
powiatowe
Razem
Źródło: opracowanie własne.
Analizując opinie pracowników, przedstawione w projektach, dotyczące diagnozy stanu dotychczasowego należy podkreślić, że są urzędy, w których nie
stosuje się żadnych procedur (25 jednostek, 41,7%), jak i takie, które zanim
przystąpiły do projektu miały już sformalizowany system szkoleń (35 jed-
145
nostek, 58,3%). Brak sformalizowanej polityki szkoleniowej (analiza potrzeb
szkoleniowych, planowanie szkoleń, ocena szkoleń itp.) dotyczył wszystkich
typów urzędów samorządowych, w najmniejszym stopniu urzędów miasta.
Szczegółowe informacje dotyczące obecnego stanu rozwiązań w zakresie
polityki szkoleniowej urzędów objętych badaniem według typu urzędu przedstawiono w tabeli 2.10.
Tabela 2.10. Diagnoza polityki szkoleniowej w urzędach samorządu terytorialnego według
typu urzędu
Typ urzędu
Brak sformalizowanych
Sformalizowana polityka
rozwiązań
szkoleniowa
Razem
Urząd gminy
9
7
16
Urząd miasta
6
18
24
Starostwo
10
10
20
25
35
60
powiatowe
Razem
Źródło: opracowanie własne.
Zauważyć można związek pomiędzy brakiem sformalizowania polityki szkoleniowej a liczbą zatrudnionych pracowników. Wśród trzynastu jednostek zatrudniających ponad 130 osób, tylko w jednej (160 pracowników) nie było żadnych
regulacji wewnętrznych w tym zakresie. Zdecydowanie częściej braki takie
dotyczyły małych jednostek zatrudniających do pięćdziesięciu osób (dziesięć
jednostek na czternaście zaliczonych do tej kategorii nie miało wypracowanych
żadnych standardów). Szczegółowe informacje dotyczące obecnego stanu rozwiązań w zakresie polityki szkoleniowej urzędów objętych badaniem według
liczby zatrudnionych pracowników przedstawiono w tabeli 2.11.
146
Tabela 2.11. Diagnoza polityki szkoleniowej w urzędach samorządu terytorialnego według
liczby zatrudnionych
Liczba
Brak sformalizowanych
Sformalizowana polityka
zatrudnionych
rozwiązań
szkoleniowa
Razem
Do 50 osób
10
4
14
Od 51-90 osób
7
9
16
Od 91 do 130
7
10
17
1
12
13
25
35
60
osób
Powyżej 130
osób
Razem
Źródło: opracowanie własne.
Tylko w przypadku dwóch urzędów (zatrudniających odpowiednio 18 i 70 pracowników) brak uregulowania polityki szkoleniowej i niestosowanie sformalizowanych narzędzi były oceniane pozytywnie, bo pozwalało to, zdaniem autorów,
na elastyczność w podejmowaniu decyzji szkoleniowych. Pozostali pracownicy
jednoznacznie wskazywali na wady takiego stanu bez względu na liczbę zatrudnianych osób. Warte przytoczenia są fragmenty niektórych wypowiedzi
zawartych w projektach, w których wskazano na brak zarządzania szkoleniami
(Tabela 2.12).
147
Tabela 2.12. Przykłady wypowiedzi pracowników JST na temat braku regulacji w zakresie
szkoleń
Urząd miasta, 24 pracowników
W praktyce proces decyzyjny przedstawia się następująco. Do sekretariatu Urzędu (…) na przestrzeni roku systematycznie wpływają oferty szkoleń dedykowane różnym stanowiskom. Oferty te są dekretowane przez Burmistrza i Sekretarza dla kierowników jednostek lub bezpośrednio dla pracowników zajmujących samodzielne stanowiska. W przypadku zgodności tematyki
szkolenia z aktualnymi potrzebami pracownika, po uzgodnieniu z przełożonym i kierownikiem
jednostki, pracownik delegowany jest na szkolenie (…) pracownicy nie są szkoleni w równym
stopniu (tj. dziedziny mniej popularne rzadziej są przedmiotem szkoleń); pracownicy uczestniczą w szkoleniach o tematyce zgodnej ze stanowiskiem, ale niekoniecznie o tematyce najbardziej istotnej (tj. szkolenie o optymalnej tematyce może odbywać się dopiero pod koniec roku
kalendarzowego, po wykorzystaniu limitu środków); brak wiedzy o wszystkich dostępnych na
rynku ofertach szkoleniowych, urząd zna tylko te, które zostały zareklamowane.
Urząd gminy, 26 pracowników
W Urzędzie (…) stosuje się nieformalne rozmowy z pracownikami dotyczące potrzeb szkoleniowych (podczas rozmowy w ramach oceny pracownika) oraz oceniające szkolenie zaraz po
jego zakończeniu. Na tej podstawie powstaje tzw. czarna lista firm, które w sposób nierzetelny
oferują usługi szkoleniowe. Jednak brak opracowanych standardów w zakresie samooceny pracownika (identyfikacja potrzeb szkoleniowych) oraz w zakresie ewaluacji szkolenia zwiększa
prawdopodobieństwo nietrafnych decyzji dotyczących doboru odpowiednich szkoleń.
Urząd gminy, 26 pracowników
W urzędzie nie ma planu szkoleń. Delegowanie pracownika na szkolenie odbywa się bezpośrednio na wniosek zainteresowanego. Uczestnictwo w szkoleniach nie podlega sformalizowanej ocenie. Nie ma właściwej selekcji szkoleń. Wybór osoby na szkolenie, tematyki szkolenia
i organizatora szkolenia jest chaotyczny. Zdarzają się sytuacje, że ten sam pracownik uczestniczy kilkakrotnie w ciągu roku w szkoleniu o zbliżonej tematyce. Sytuacja taka powoduje, że nie
zapewnia się właściwego rozwoju zawodowego i osobistego pracowników.
148
Urząd gminy, 49 pracowników
Do jednostki wpływają oferty szkoleniowe. Pracownicy i ich przełożeni analizują oferty i wybierają interesujące ich szkolenia.
urząd miasta, 72 pracowników
Obecnie brak jest opracowanej w formie papierowej polityki szkoleniowej regulującej zagadnienia związane z analizą procesów szkoleniowych oraz procedurą kierowania pracowników na
szkolenia. W praktyce często zdarza się, że ze szkolenia o takiej samej lub podobnej tematyce,
w ciągu roku korzysta kilku pracowników Urzędu.
Starostwo powiatowe, 87 pracowników
Urząd nie ma regulacji dotyczącej planowania szkoleń pracowników. Decyzje o uczestnictwie
w danym szkoleniu podejmowane są na bieżąco najczęściej na podstawie oferty, jaka wpłynęła
do urzędu.
Starostwo powiatowe, 100 pracowników
W Starostwie (…)aktualnie nie obowiązuje procedura dotycząca szkoleń pracowników. Budżet
ustalany jest na podstawie zeszłorocznego wykonania, a kierownicy komórek organizacyjnych
na bieżąco, według aktualnych potrzeb (wynikających zazwyczaj ze zmian w przepisach prawa, obsadzie stanowisk lub delegowaniu zadań) zgłaszają pracowników na niezbędne szkolenia. Szkolenia najczęściej odbywają się poza siedzibą Starostwa. Brak jest również rejestru
wszystkich szkoleń oraz koordynacji i określonego systemu sprawdzania efektywności odbytych szkoleń.
Starostwo powiatowe, 127 pracowników
Brak analizy potrzeb szkoleniowych, brak kwestionariusza do badania potrzeb szkoleniowych pracowników, brak ankiet po szkoleniu; pracownicy wybierają interesujące ich szkolenia
i uczestniczą w nich po uzyskaniu zgody Naczelnika Wydziału i Skarbnika Powiatu.
Źródło: opracowanie własne.
Wśród 25 jednostek samorządu terytorialnego, w których nie funkcjonowały żadne
regulacje dotyczące polityki szkoleniowej, 23 podmioty podjęły decyzje o wprowa-
149
dzeniu stosownych rozwiązań (pozostałe dwa urzędy zdecydowały się na opracowanie projektów dotyczących dzielenia się wiedzą). Niektóre z nich dotyczyły pojedynczych standardów np. wprowadzenia rozpoznawania potrzeb szkoleniowych
i opracowywania na ich podstawie planów szkoleń, lub wprowadzenia ewaluacji
szkolenia (najczęściej na poziomie reakcji). Były też jednostki, które zdecydowały
się na kompleksowe uregulowanie systemu szkoleń i połączyły go z szacowaniem
efektów szkoleń przeprowadzanym podczas oceny pracowniczej. Dwie jednostki
już na samym początku były zdecydowane na implementację kompleksowego systemu zarządzania kompetencjami poprzez aktualizację opisów stanowisk, ocenę
kompetencji i systemy rozwoju kompetencji pracowników.
Autorzy projektów, wśród korzyści płynących z wdrażania opracowanych standardów, wymieniali najczęściej dostarczenie osobom, podejmującym decyzje
w zakresie szkoleń informacji, które pozwolą na racjonalniejsze niż dotychczas
podejmowanie decyzji. Przykłady wypowiedzi na temat oczekiwanych korzyści
związanych z wprowadzeniem regulacji w zakresie szkoleń zawarte są w tabeli
2.13.
Tabela 2.13. Przykładowe wypowiedzi pracowników JST na temat oczekiwanych korzyści
związanych z wdrażaniem wewnętrznych regulacji w zakresie szkoleń
Urząd miasta, 24 pracowników
Ważnym atutem do wprowadzenia standardu w w/w zakresie jest oszczędność w wydatkowaniu środków publicznych – pracownicy będą kierowani na szkolenia których potrzebują, a nie
na przypadkowe i bezużyteczne kształcenie.
Urząd miasta, 24 pracowników
Oszczędne gospodarowanie środkami finansowymi – zaangażowane zostaną środki finansowe w tej samej wysokości, jak w przypadku niewdrożenia projektu, natomiast system zakłada
korzystanie w większym stopniu ze szkoleń finansowanych ze źródeł zewnętrznych; pracownicy będą szkoleni w równym stopniu (z podobną częstotliwością); wzrost satysfakcji pracowników, którzy uzyskują realny wpływ na profil swoich szkoleń.
150
Urząd miasta, 74 pracowników
Dokładnie opisana procedura związana z udziałem pracowników w szkoleniach, pozwoli na
efektywniejsze wykorzystanie zasobów ludzkich, wpływając na jakość świadczonej pracy oraz
zwiększenie efektywności i sprawności realizowanych przez pracowników zadań. Proponowane narzędzie ma również za zadanie optymalne wykorzystanie środków publicznych przeznaczonych na cele szkoleniowe.
Urząd miasta, 91 pracowników
Korzyścią wynikającą z stosowania oceny szkoleń, jest właściwa alokacja środków budżetowych przeznaczonych na podnoszenie kwalifikacji przez pracowników. Zapewnienie odpowiedniego poziomu merytorycznego podniesie jakość wykonywanych zadań, ustrzeże przed
popełnianiem błędów oraz spowoduje wzrost efektywności na danym stanowisku. Ponadto
oferta podnoszenia kwalifikacji dla pracowników jest czynnikiem motywacyjnym, wpływającym na zadowolenie z wykonywanej pracy. Uwzględniając ranking, który z czasem powstanie,
szukając oferty szkoleniowej, czy przygotowując plan szkoleń za dany okres, będziemy mieli
pewność, że wydatkowane środki będą wydatkowane efektywnie.
Urząd miasta, 103 pracowników
Baza informacji pozyskanych od pracowników na temat instytucji szkolącej, jak i merytorycznej wartości samego szkolenia zabezpieczy Urząd przed ponownym wysyłaniem pracowników
na te szkolenia, które są niewiele warte, nie zostały pozytywnie ocenione przez urzędników
biorących w nich udział, a z drugiej strony przyczyni się do pozyskiwania rekomendacji dla
tych szkoleń i instytucji szkolących, które na nie zasługują.
Starostwo powiatowe, 115 pracowników
Równy dostęp pracowników do podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Racjonalne gospodarowanie
środkami finansowymi przeznaczonymi na podnoszenie kwalifikacji zawodowych pracowników.
Źródło: opracowanie własne.
Drugą grupę jednostek samorządu terytorialnego (35 podmiotów, 58%) stanowiły
urzędy, które przed przystąpieniem do projektu miały sformalizowaną politykę szkoleniową. W tej grupie 18 podmiotów pozytywnie oceniło dotychczasowe rozwiązania
związane ze stosowaniem podstawowych instrumentów dostarczających informacji
do podejmowania decyzji i w swoich projektach skoncentrowało się na wprowadze-
151
niu do urzędu elementów dzielenia się wiedzą. Projekty w większości przypadków
12
dotyczyły obowiązku sporządzania pigułek wiedzy dla pozostałych pracowników,
którzy nie uczestniczyli w szkoleniach, lub organizowaniu szkoleń wewnętrznych.
W jednym projekcie zaproponowano nawet powołanie wewnętrznej uczelni wyższej
– działanie to zatytułowano: „Uniwersytet – Urząd również sam uczy swoich pracowników”. Część instytucji, podobnie jak w poprzedniej grupie, negatywnie oceniła
istniejące regulacje i w swoich projektach zdecydowała się na kompleksową zmianę
(2 jednostki), lub na modyfikację istniejących procedur (15 jednostek). Wśród tych
ostatnich znalazły się cztery urzędy, które podjęły się zarówno na modyfikacji regulaminów, jak i wprowadzenia pigułek wiedzy. W tabeli 2.14 przedstawiono strukturę
propozycji standardów zawartych w projektach opracowanych przez pracowników
urzędów, które mają sformalizowaną politykę szkoleniową według liczby zatrudnionych pracowników (łącznie 35 jednostek samorządu terytorialnego).
Tabela 2.14. Urzędy samorządu terytorialnego, które mają sformalizowaną politykę szkoleniową według liczby zatrudnionych pracowników (35 urzędów)
Liczba zatrud-
Liczba urzędów wg rodzaju standardu zaproponowanego w projekcie
nionych
Kompleksowa
Modyfikacja do-
Wprowadzenie
Inne formy dzie-
zmiana do-
tychczasowych
„pigułek wiedzy”
lenia się wiedzą
tychczasowych
rozwiązań
rozwiązań
Do 50 osób
1
1
3
1
Od 51-90 osób
–
4
5
1
Od 91 do 130 osób
1
5
3
1
Powyżej 130 osób
–
5
8
2
Razem
2
15
19
5
Źródło: opracowanie własne.
12 Informacje na temat zasad tworzenia pigułek wiedzy można znaleźć np. [w:] Metodologia pigułek wiedzy. Dla małych i średnich przedsiębiorstw, 2011, http://www.adam-europe.eu/prj/7397/prd/28/1/KNOWLEDGE%20PILLS%20METHODOLOGY_PL.pdf [dostęp: 23.06.2015].
152
W projektach wprowadzających standardy związane z tworzeniem „pigułek wiedzy” lub organizowaniem szkoleń wewnętrznych przez pracowników dla innych
zatrudnionych podkreślano, że stworzenie mechanizmu dzielenia się wiedzą z innymi współpracownikami i przełożonymi pozwoli na utrwalanie zdobytej wiedzy
ze szkolenia, wypracowanie umiejętności syntetycznego i ciekawego przekazania
najważniejszych informacji. Dla większości urzędów takie rozwiązania były nowością. W tabeli 2.15 zawarto najciekawsze wypowiedzi autorów projektów, dotyczące
diagnozy stanu w urzędzie przed wprowadzeniem projektów związanych z dzieleniem się wiedzą.
Tabela 2.15. Przykłady wypowiedzi pracowników JST na temat braku regulacji w zakresie
dzielenia się wiedzą
Urząd gminy, 38 pracowników
W obecnych rozwiązaniach dotyczących organizacji szkoleń pracowników Urzędu nie ma narzędzia dzielenia się wiedzą. Pracownicy po odbyciu szkolenia nie przedstawiają swoich wniosków, spostrzeżeń ani nawet ciekawych informacji zdobytych podczas szkoleń, zarówno ani
swoim kolegom, koleżankom ani przełożonym. Nie ma również systemu ocen szkoleń co powoduje, że istnieje ryzyko skierowania na nieefektywne szkolenia ponownie, innego pracownika.
Zdarzają się sytuacje, że pracownicy, spontanicznie wyrażają opinie o szkoleniu, na którym
byli i prezentują najciekawsze treści zasłyszane na szkoleniach, ale nie robią tego systematycznie, po każdym szkoleniu i w sposób przydatny dla innych pracowników, którzy nie maja
okazji z nimi bezpośrednio porozmawiać. W skutek braku rozwiązań w tym zakresie, interesująca wiedza nie jest przekazywana innym pracownikom, a organizatorzy szkoleń nie podlegają
ocenie.
Urząd miasta, 70 pracowników
W Urzędzie pracownicy kierowani są na szkolenia merytoryczne na wniosek przełożonego.
Pracownicy czasami przekazują innym wiedzę zdobytą na szkoleniach, ale proces ten jest niesformalizowany i chaotyczny. Brak jest jakichkolwiek zasad regulujących ten obszar. W przeszłości były próby wdrożenia praktyk polegających na przekazywaniu wiedzy ze szkoleń na
naradach kierowników, ale zostały one zaniechane.
153
Urząd miasta, 98 pracowników
Do chwili obecnej sprawa przekazywania wiedzy zdobytej na szkoleniach innym zainteresowanym pracownikom oraz pracownikom zobowiązanym do zastępstw nie ma specjalnego uregulowania. Pojedyncze działania mają charakter chaotyczny i niezorganizowany.
Źródło: opracowanie własne.
Propozycje dotyczące wprowadzenia dzielenia się wiedzą miały charakter działań
obowiązkowych dla pracowników lub dobrowolnych. Najczęściej autorzy chcieli
zobligować pracowników biorących udział w szkoleniu do przekazania ich zdaniem najważniejszych wiadomości innym pracownikom. Jak napisano w jednym
z projektów największym atutem jest „stworzenie standardu umożliwiającego
uchwycenie tzw. wiedzy ukrytej zdobytej na szkoleniach i oddanie jej do dyspozycji innym zainteresowanym pracownikom oraz pracownikom zobowiązanym
do zastępstw. Konieczność tworzenia „pigułek wiedzy” zmotywuje pracowników uczestniczących w szkoleniach do większej koncentracji podczas szkoleń,
a w czasie ich opracowywania pozwoli na swoistą powtórkę materiału ze szkoleń (…); Uniwersalność i powtarzalność, łatwa dystrybucja, możliwość uczenia
się w dowolnym czasie, niskie koszty tworzenia materiału, usprawnienie komunikacji i przepływu informacji – to niewątpliwie atuty tworzenia i wprowadzenia pigułek wiedzy” (urząd miasta, 98 pracowników). W innym projekcie przewidziano, że pigułki wiedzy będą tworzone nie tylko po szkoleniach, ale również
w trakcie bieżących prac, po to żeby stworzyć „wewnętrzną bazę wiedzy”. Każdy
z pracowników przygotował po dwie pigułki wiedzy z obszaru, który pozostaje
w jego kompetencjach. Dzięki temu zauważono, że nie ma potrzeby rozwiązywania
kilkukrotnie tego samego problemu, nie jest marnotrawiona wiedza, pracownicy
podnoszą swoje kompetencje, co powinno przełożyć się na podniesienie standardu
świadczonych przez urząd usług.
Podsumowanie
Podczas współpracy autorek z jednostkami samorządu terytorialnego w czasie
wdrażania przygotowanych w ramach projektu „Systemowe wsparcie procesów
zarządzania w JST” standardów zauważono, że rozwiązania w zakresie szkolenia
i rozwoju pracowników budziły w pracownikach urzędów najmniej oporu (w przeciwieństwie do zmian w zakresie pozyskiwania i oceniania kadr, które często naruszały istniejący stan podziału wpływów w urzędach). Jednocześnie, ponieważ obo-
154
wiązujące przepisy pozostawiają swobodę w kształtowaniu polityki podnoszenia
kwalifikacji pracowników samorządowych, obszar ten był dość mocno zaniedbany.
Istotne jest jednak to, że we wszystkich jednostkach, których projekty analizowano,
pracownicy korzystali ze szkoleń, a w budżetach wyodrębniano środki na ten cel.
Zastrzeżenia w niektórych przypadkach budziły zasady podejmowania decyzji,
które często oparte były na intuicji, bez wcześniejszego określenia potrzeb, analizowania efektów wcześniejszych szkoleń, rozeznania rynku ofert szkoleniowych. To,
zdaniem autorów opracowania, powodowało nieracjonalne wydawanie środków,
chaotyczne działania, niezadowolenie pracowników. W jednostkach, w których
sprawnie działa system dostarczania niezbędnych informacji o potrzebach szkoleniowych i efektach szkoleń, zwracano z kolei uwagę na brak rozwiązań pozwalających na zatrzymanie pozyskanej wiedzy w urzędzie oraz korzystania ze szkoleń
wewnętrznych przygotowanych i prowadzonych przez samych pracowników dla
pozostałych urzędników.
W większości przypadków autorzy standardów proponowali rozwiązania stopniowo wprowadzające nowe narzędzia z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi,
uznając, że na takie działania łatwiej będzie uzyskać zgodę kierownictwa i akceptację ze strony pracowników urzędu. Niewątpliwie duży wpływ na opracowywane
rozwiązania miały treści teoretyczne przekazywane podczas szkoleń. W wielu
przypadkach dopiero szkolenie uświadomiło pracownikom niedoskonałości lub
wręcz brak narzędzi z zakresu zarządzania szkoleniami pracowniczymi oraz
wskazało, jakie rozwiązania mogą być wdrożone bez konieczności ponoszenia
wysokich nakładów finansowych.
155
Bibliografia
Janowska Z., Zarządzanie zasobami ludzkimi, PWE, Warszawa 2010.
Karna W., Zmiany w zarządzaniu zasobami ludzkimi w administracji samorządowej, „Monografie
i Studia Instytutu Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie”, Kraków 2011.
Lipka A., Inwestycje w kapitał ludzki organizacji w okresie koniunktury i dekoniunktury, Oficyna Wolters
Kluwer, Warszawa 2010.
Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli. Realizacja zadań pracodawcy w odniesie-
niu do pracowników jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, www.nik.gov.pl/plik/
id,5106,vp,6625.pdf [dostęp: 15.06.2015].
Oleksyn T. Zarządzanie kompetencjami. Teoria i praktyka, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2010.
Pocztowski A., Zarządzanie zasobami ludzkimi, PWE, Warszawa 2007.
Sprawne Państwo, Uchwała Nr 17 Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia strategii
„Sprawne Państwo 2020” Monitor Polski 2013 z dnia 7 marca 2013 poz. 136.
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych Dz.U. 2008 Nr 223 poz. 1458.
Zawicki M., Mazur S. (red.), Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki, Małopolska
Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2004.
2.4. Ewaluacja efektów szkolenia
„Procesy i techniki zarządzania zasobami ludzkimi
w jednostkach samorządu terytorialnego”:
przebieg, wyniki i wnioski
Joanna Cewińska, Małgorzata Striker
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
157
Wprowadzenie
Procesy ewaluacyjne systematycznie zyskują na znaczeniu, co wynika ze wzrostu
publicznego nacisku na efektywność, celowość reagowania, trafność alokowania
środków i odpowiedzialność działań rządu, czyli z nurtu „nowego zarządzania publicznego”. Wyniki ewaluacji dostarczają wsparcia organizacjom oraz jednostkom
w osiąganiu ich celów (z respektowaniem wartości i norm społecznych), budowaniu strategii rozwoju i alokacji zasobów. Stanowią także swoiste zabezpieczanie
interesu publicznego poprzez dostarczenie obywatelom informacji – w oparciu
o sprawdzone dane i obiektywne sądy – na temat skuteczności, efektywności
i oddziaływaniu polityk, programów rządowych oraz szeroko rozumianego sektora
usług publicznych [Haber, Szałaj 2008, s. 9].
Intensywny wzrost roli ewaluacji nastąpił w związku z przystąpieniem Polski do
Unii Europejskiej ze względu na obligatoryjny wymóg ewaluowania programów
publicznych finansowanych przez UE [Zalewski 2008, s. 30]. I ma to uzasadnienie, bowiem jak dowiedli małżonkowie M. i R. Friedman wydawanie publicznych
pieniędzy stanowi przesłankę do marnotrawstwa tych środków, gdyż nie ma wystarczających bodźców do uruchomienia racjonalnych strategii działania tak, aby
optymalizować uzyskiwane przez beneficjantów korzyści do poniesionych publicznych kosztów [Friedman, Friedman 1994, s. 111].
Jednym z celów zadania 1 „Modernizacja procesów i technik zzl w JST” w ramach
projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST", była ewaluacja szkolenia „Procesy i techniki zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach samorządu terytorialnego”.
W świetle literatury z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi ocena efektów szkolenia powinna stanowić integralną część cyklu szkoleniowego [Bramley 2001, s.
17]. W oparciu o jej wyniki można: określić przydatność szkoleń dla ich uczestników i reprezentowanych przez nich organizacji, uzasadnić potrzebę inwestowania
w szkolenia oraz dokonać zmian w realizowanych programach szkoleniowych, by
stawały się bardziej skuteczne i efektywne. Ocena uświadamia również podmiotom zaangażowanym w proces szkoleniowy (trenerom, uczestnikom szkolenia
i menadżerom), że ponoszą oni wspólną odpowiedzialność za wyniki uczenia
[Bramley 2001, s. 21].
158
13
Celem opracowania jest przedstawienie przebiegu i wyników ewaluacji szkolenia
„Procesy i techniki zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach samorządu terytorialnego” w zadaniu 1. „Modernizacja procesów i technik zzl w JST” w ramach projektu
„Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST” oraz wniosków z tej ewaluacji.
Jak wynika z analizy treści literatury przedmiotu, ocena szkolenia może być
dokonywana w różny sposób i przy wykorzystaniu rozmaitych metod [Bramley
2001; Rae 2006, s. 221-234]. Ważne jest, by decydując się na zastosowanie określonych narzędzi, wziąć pod uwagę cel i aspekt oceniania. W przypadku ewaluacji
w/w szkolenia celem było określenie jego efektywności dla funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Istotne stało się także dokonanie analizy podjętych
działań pod kątem wyciągnięcia wniosków pozwalających doskonalić podobne
działania w przyszłości. Przebieg oceny uzależniony był od możliwości jej realizacji
w ramach projektu. Ze względu na powyższe ocenę szkolenia „Procesy i techniki
zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach samorządu terytorialnego” w zadaniu 1. „Modernizacja procesów i technik zzl w JST” w ramach projektu „Systemowe
wsparcie procesów zarządzania w JST” oparto na modelu D. Kirkpatricka [Kirkpatrick 2001, s. 39; Rae 2006, s. 222-223], obejmującym cztery poziomy analizy:
•
•
•
•
poziom reakcji, czyli badanie opinii i odczuć szkolonych na temat przebiegu szkolenia;
poziom wiedzy (uczenia się), dotyczący faktycznie przyswojonego zakresu wiedzy i umiejętności;
poziom zachowania (wdrożenia), związany z wykorzystaniem zdobytej
wiedzy i umiejętności w wykonywanej pracy;
poziom rezultatów, który wiąże się z analizą rezultatów szkolenia
z punktu widzenia funkcjonowania organizacji.
Im wyższy poziom oceny, tym trudniejszy zwykle jest pomiar efektów szkolenia
i tym dłuższy jest horyzont czasowy badania tych efektów (efekty „widoczne” są
później) . „Każdy kolejny poziom stanowi „punkt kontrolny” narzędzie identyfikacji
problemów na poziomie poprzedzającym. Jeśli pracownicy poddani szkoleniom nie
wykazują znamion przyswojenia wiedzy i umiejętności (poziom 2 – nauczania), któ-
13 W szkoleniu uczestniczyło 201 pracowników z 101 jednostek samorządu terytorialnego z całej Polski. Przedstawiciele JST byli
podzieleni na 10 grup szkoleniowych. W ciągu czterech dni szkolenia (przez łącznie 32 godz.) każda z grup uzupełniała swoją wiedzę
z zakresu pozyskiwania, szkolenia i oceniania pracowników. Po szkoleniu pracownicy JST mieli za zadanie przygotować trzy projekty
standardów (narzędzi) zarządzania zasobami ludzkimi, po jednym w ramach każdego z tematów szkolenia. Projekty były doskonalone
w trakcie współpracy z coachami, którzy w końcowym etapie pracy z daną jednostką dokonywali oceny zaproponowanych rozwiązań.
159
re – w założeniu – były przedmiotem szkoleń, oznacza to, że na poziomie 1 (reakcji)
wystąpiły jakieś dysfunkcje. Efektywność szkoleń należy zatem badać na każdym
z wymienionych poziomów” [Kuśmierz, Jędrzejewski, Nikorov 2009, s. 14-15].
Biorąc pod uwagę możliwość wystąpienia trudności w pomiarze na poziomie rezultatów, ewaluację szkolenia przeprowadzano na trzech pierwszych poziomach
oceny. W odniesieniu do tych poziomów sformułowano szczegółowe cele oceny:
•
•
•
•
określenie poziomu satysfakcji uczestników szkolenia z jego przebiegu;
stwierdzenie, czy zmienił się poziom wiedzy szkolonych po zakończeniu warsztatów;
określenie, czy szkoleni potrafią wykorzystać wiedzę zdobytą podczas
zajęć i rozwiązać postawione przed nimi problemy;
oszacowanie, na ile umiejętności rozwijane podczas szkolenia i po jego
zakończeniu są wykorzystywane w codziennej pracy.
Opracowanie powstało w oparciu o wyniki analizy materiałów stanowiących dokumentację wspomnianego projektu. Badania miały charakter interpretatywny (jakościowy), ze względu na to, że w trakcie przygotowywania niniejszego tekstu nie
zgromadzono danych na temat wszystkich jednostek uczestniczących w projekcie.
Ewaluacja szkolenia na poziomie reakcji
Pomiar reakcji uczestników na odbyte szkolenie jest najczęściej stosowany podczas ewaluacji efektów szkolenia. Tego rodzaju badanie pozwala stwierdzić, co
szkoleni sądzą o danym programie. W większości przypadków źródłem danych
o reakcjach szkolonych są kwestionariusze wypełniane na zakończenie realizowanego programu [Bramley 2001, s. 108-109].
Ocena szkolenia w ramach zadania 1. „Modernizacja procesów i technik zzl w JST”
na poziomie reakcji przeprowadzona została również przy pomocy kwestionariusza ankiety. Kwestionariusz był rozdawany uczestnikom każdej grupy szkoleniowej
tuż przed zakończeniem zajęć. Ankieta miała charakter dobrowolny i anonimowy.
W kwestionariuszu ankiety umieszczono 19 pytań, dotyczących: celu i treści szkolenia, wykorzystanych metod i materiałów dydaktycznych, zachowania trenerów,
organizacji szkolenia. Poszczególne kryteria oceniane były w skali pięciostopniowej (1 - zdecydowanie się nie zgadzam, 2 - nie zgadzam się, 3 - nie mam zdania,
4 - zgadzam się, 5 - zdecydowanie się zgadzam). Ponadto poproszono szkolonych
160
o oszacowanie efektów biznesowych zrealizowanego szkolenia (dwa pytania
w kwestionariuszu). Każdy z uczestników szkolenia mógł również wyrazić dodatkowe opinii oraz sugestie dotyczące szkolenia. Choć udział w badaniu miał
charakter dobrowolny, trenerzy zachęcali uczestników szkolenia do rzetelnego
wypełnienia kwestionariuszy. Spośród 201 szkolonych w ramach 10 grup ankiety wypełniło 190 osób (tj. 94,5% ogółu) – tabela 2.16.
Tabela 2.16. Ewaluacja szkolenia na poziomie reakcji
Grupa
Miejsce
Termin szko-
Liczba
szkolonych
szkolenia
lenia
szkolonych
Zwrócone ankiety
Ocena
szkolenia
Liczba
Odsetek
1
Warszawa
2-5.12.2013
19
18
94,7
4,78
2
Kraków
3-6.02.2014
21
16
76,2
4,70
3
Katowice
3-6.03.2014
22
22
100,0
4,50
4
Poznań
14-17.04.2014
23
21
91,3
4,70
5
Szczecin
23-26.06.2014
16
16
100,0
4,65
6
Gdańsk
22-25.09.2014
15
15
100,0
4,80
7
Lublin
17-20.11.2014
14
12
86,0
4,65
8
Wrocław
16-19.02.2015
27
27
100,0
4,65
9
Warszawa
20-23.04.2015
23
23
100,0
4,65
10
Kraków
8-11.06.2015
21
20
95,0
4,68
201
190
94,5
4,68
Ogółem:
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z badania.
161
Jak wynika z analizy kwestionariuszy ankiety, szkolenie zostało ocenione pozytywnie w przypadku każdej z grup (tabela 2.17). Spośród czterech aspektów poddanych ewaluacji (tabela 2) najwyżej oceniono pracę trenerów, tj., że: potrafili wzbudzić
zainteresowanie słuchaczy przedstawiali treści szkolenia w sposób jasny i zrozumiały, zachęcali do dyskusji, efektywnie kierowali dynamiką grupy. Opinie badanych wskazują również, iż chętnie uczestniczyliby w przyszłości w szkoleniach
prowadzonych przez tych samych trenerów.
Tabela 2.17. Ocena poszczególnych aspektów szkolenia
Oceniany aspekt szkolenia
Ocena
Cele i treści szkolenia
4,59
Metody i materiały dydaktyczne
4,56
Trenerzy
4,77
Organizacja szkolenia
4,72
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z badania.
Szkoleni byli pytani, o ile procent wzrośnie ich efektywność po szkoleniu. Większość dokonywała próby oszacowania przewidywanego wzrostu efektywności;
wskazania były różne: od 5-100%.
Dodatkowo, osoby biorące udział w szkoleniu, wskazały zadania zawodowe, które
dzięki szkoleniu będą realizowały lepiej niż dotychczas. Najwięcej osób zamierza doskonalić proces rekrutacyjno-selekcyjny (zmiana istniejących opisów stanowisk, prowadzenie rozmów kwalifikacyjnych zastosowanie podczas selekcji próbek pracy czy
testów psychologicznych, ocenianie kompetencji kandydatów) oraz adaptacji nowych
pracowników. Badani pracownicy JST mają także plany dotyczące wprowadzania
zmian w ocenianiu pracowników. Chcą: doskonalić zasady oceniania, sposób prowadzenia rozmowy oceniającej, wzbogacić proces oceny o samoocenę pracownika. Szkoleni myślą o wprowadzeniu nowych narzędzi dotyczących szkolenia pracowników.
Zamierzają: opracować procedury planowania szkoleń w powiązaniu z rezultatami
rozpoznawania i analizy potrzeb szkoleniowych, wdrożyć narzędzia ewaluacji szkoleń,
zaproponować w swoich jednostkach tworzenie i dystrybuowanie pigułek wiedzy.
162
Porównując wyniki analizy potrzeb szkoleniowych badanej grupy z opiniami na temat planów wykorzystania wiedzy zdobytej w trakcie szkolenia w praktyce, można
zwrócić uwagę na zmianę priorytetów. Przed szkoleniem ankietowani byli bardziej
zainteresowani poszerzeniem wiedzy na temat oceniania (umożliwiającej doskonalenie rozwiązań w zakresie oceniania pracowników i prowadzenie rozmowy
oceniającej), Natomiast po szkoleniu, więcej osób deklarowało chęć modyfikowania procesów pozyskiwania pracowników. Uzasadnieniem tej zmiany preferencji
są wyniki badania efektów szkolenia na poziomie wiedzy, która przedstawione
zostaną w dalszej części artykułu.
Jak wynika z analizy kwestionariuszy, niewiele osób zamieściło w nich dodatkowe uwagi na temat szkolenia. Z kilku komentarzy i rozmów coachów z przedstawicielami jednostek wynikało, że tego rodzaju szkolenia są „bezcenne” z punktu
widzenia wymiany doświadczeń i w tego typu zajęciach powinni „obligatoryjnie”
wziąć udział wszyscy pracownicy zajmujący się zarządzaniem ludźmi. Niektórzy
pozytywnie ocenili konieczność przygotowania projektu narzędzi zarządzania
zasobami ludzkimi. Jedna z uczestniczek napisała: „Cudownie, że nie jest to tylko
szkolenie, ale i zadanie (projekt) oraz możliwość jego konsultacji”. Inne osoby podkreślały, że dzięki uczestnictwu w warsztatach, upewniły się, że stosowane przez
nich metody i techniki zarządzania zasobami ludzkimi nie odbiegają od najnowszych standardów w tym zakresie.
Ankietowani zwracali uwagę na: trafny dobór miejsca szkolenia, wysokie umiejętności trenerów, dobry dobór uczestników szkolenia (przedstawiciele małych
i dużych jednostek), umożliwiający wymianę informacji i doświadczeń.
Ich sugestie dotyczyły:
•
•
•
•
•
•
zróżnicowania stopnia trudności szkolenia w zależności od poziomu
wiedzy uczestników i zaawansowania poszczególnych JST we wdrażaniu zmian w zarządzaniu zasobami ludzkimi,
dłuższej dyskusji i wymiany doświadczeń,
kontynuacji szkolenia i bardziej wnikliwej analizy zagadnień (szkolenia dostępne na rynku nie są dostosowane do potrzeb JST a ich ceny
są za wysokie),
koncentracji na tworzeniu narzędzi dostosowanych do konkretnych
potrzeb poszczególnych jednostek,
potrzeby szkolenia szefów JST,
stworzenia księgi dobrych praktyk zarzadzania zasobami ludzkimi
w JST,
163
•
zorganizowania szkolenia z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi
z wykorzystaniem technik IT oraz komunikowania się (sprawnej komunikacji, komunikacji interpersonalnej).
Podsumowując, można stwierdzić, że wyniki oceny szkolenia na poziomie reakcji są pozytywne, dowodzą satysfakcji uczestników z udziału w warsztatach.
Ewaluacja szkolenia na poziomie wiedzy
Ewaluacji szkolenia na poziomie wiedzy dokonano dwuetapowo. W pierwszym
etapie wykorzystano prosty test wiedzy, czyli narzędzie najczęściej wykorzystywane do sprawdzenia, czy przyswojone zostały pojedyncze informacje i procedury [Bramley 2001, s. 92]. Sprawdzian wymagał zaznaczenia jednej poprawnej
odpowiedzi (był testem jednokrotnego wyboru). Tego typu rozwiązanie wydało
się właściwym, ponieważ ograniczało problemy z ewentualnym wypełnieniem
kwestionariusza.
O wypełnienie testu poproszono uczestniczących w programie dwukrotnie:
przed rozpoczęciem szkolenia (w tym przypadku arkusze rozesłano każdej
osobie pocztą elektroniczną wraz z kwestionariuszem do rozpoznawania potrzeb szkoleniowych) oraz po zakończeniu zajęć (arkusz w formie papierowej,
rozdawali trenerzy). Pytania testowe dotyczyły każdego z trzech modułów tematycznych szkolenia, czyli pozyskiwania, oceniania i szkolenia pracowników.
Porównanie wyników osób szkolonych uzyskanych przed rozpoczęciem szkolenia z rezultatami po skończonych zajęciach pozwoliło na określenie faktycznie
przyswojonego przez uczestników zakresu wiedzy.
Udział w teście był obligatoryjny. Wyniki badania wskazują, iż testu nie wypełniła tylko jedna osoba (tabela 2.18). Ogólna ocena szkolenia na poziomie nauki
jest satysfakcjonująca, bowiem w przypadku każdej grupy szkoleniowej nastąpił
przyrost wiedzy.
164
Tabela 2.18. Ewaluacja szkolenia na poziomie wiedzy
Grupa
Miejsce
Termin szko-
Liczba
szkolonych
szkolenia
lenia
szkolonych
Zwrócone ankiety
Średni ogólny
przyrost wiedzy
Liczba
Odsetek
(punkty procentowe)
1
Warszawa
2-5.12.2013
19
19
100
31
2
Kraków
3-6.02.2014
21
21
100
37
3
Katowice
3-6.03.2014
22
22
100
37
4
Poznań
14-17.04.2014
23
23
100
46
5
Szczecin
23-26.06.2014
16
16
100
34
6
Gdańsk
22-25.09.2014
15
15
100
41
7
Lublin
17-20.11.2014
14
13
93
30
8
Wrocław
16-19.02.2015
27
27
100
20
9
Warszawa
20-23.04.2015
23
23
100
22
10
Kraków
8-11.06.2015
21
21
100
18
201
200
99,9
32
Ogółem:
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z badania.
Jak wynika z analiz największy przyrost wiedzy nastąpił w obszarze nazwanym szkolenia pracowników (tabela 2.19). Wyjściowy poziom wiedzy w tym obszarze był najniższy,
co najprawdopodobniej wynika z tego, że kwestie szkolenia nie są i nie były szczegółowo regulowane przepisami (jak kwestie naboru i oceniania). Można przypuszczać, że
w związku z tym w pierwszej kolejności przedstawiciele JST zdobywali wiedzę pozwalającą realizować zadania określone stosownymi rozporządzeniami. Poza tym pracownicy JST rzadko występują w roli szkoleniowców, stąd pewne zagadnienia dotyczące
165
szkolenia nie były im znane. Wyjściowy poziom wiedzy na temat pozyskiwania i oceniania pracowników był jednakowy, zbliżony był też przyrost wiedzy w tych obszarach.
Tabela 2.19. Wyniki ewaluacja na poziomie wiedzy przed szkoleniem i po szkoleniu
Tematyka szkolenia
Grupa
Pozyskiwanie
Szkolenie
Ocenianie
Poziom wiedzy
Poziom wiedzy
Poziom wiedzy
Przed
Po
Przed
Po
Przed
Po
Grupa 1 Warszawa
76
98
47
82
64
99
Grupa 2 Kraków
67
99
50
98
69
100
Grupa 3 Katowice
76
100
47
99
64
100
Grupa 4 Poznań
52
100
40
98
66
99
Grupa 5 Szczecin
64
100
50
100
68
80
Grupa 6 Gdańsk
67
100
53
95
70
100
Grupa 7 Lublin
67
99
33
82
70
80
Grupa 8 Wrocław
65
67
37
67
60
80
Grupa 9 Warszawa
77
99
50
98
84
79
Grupa 10 Kraków
80
100
78
100
78
80
Średni poziom
69
96
49
92
69
90
wiedzy
Średni przyrost wiedzy
27
43
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z badania.
21
166
Być może ze względu na relatywnie najniższy przyrost wiedzy zaobserwowano w obszarze oceniania pracowników, szkoleni po warsztatach zmienili
preferencji dotyczące obszarów wprowadzania zmian. O ile, o czym pisano,
wcześniej, przed szkoleniem ankietowani byli bardziej zainteresowani poszerzeniem wiedzy na temat oceniania, to po szkoleniu, więcej osób deklarowało
chęć modyfikowania procesów pozyskiwania pracowników.
Na uwagę zasługuje fakt, że w każdym obszarze tematycznym znalazły się
zagadnienia nie w pełni znane uczestnikom szkolenia. Wyniki badania pokazują, że nowością dla dużej części szkolonych były takie zagadnienia jak:
wąskie znaczenie pojęcia „rekrutacja”, zachowania dobrego trenera, poziomy
ewaluacji szkolenia, synchroniczne rozwiązania e-learningowe, kwalifikacyjne kryteria oceniania pracowników.
Niestety zdarzyło się, że nikt z uczestników (nawet ci, którzy przed rozpoczęciem szkolenia zaznaczyli poprawną odpowiedź) nie odpowiedział prawidłowo
na konkretne pytanie zawarte w ankiecie wypełnianej na zakończenie szkolenia. W tych przypadkach odnotowano spadek wiedzy. Można domniemywać,
że przyczyną takiej sytuacji mogły być niewłaściwe postawy i zachowania
wobec ewaluacji uczestników (wspólne uzgadnianie odpowiedzi) i niedopilnowanie przez trenerów rzetelnego wypełniania kwestionariuszy. Tego rodzaju sytuacje wpływają negatywnie na wyniki oceny i utrudniają prawidłowe
wnioskowanie.
W drugim etapie dokonano oceny faktycznego wykorzystania zdobytej wiedzy i umiejętności. Właściwe dla tego rodzaju oceny jest stosowanie zadań
praktycznych i sprawdzenie wyniku ich realizacji [Bramley 2001, s.101]. „Na
poziomie umiejętności rozwiązywania problemów pojawia się dodatkowo
aspekt jakościowy. Ekspert musi przeanalizować poszczególne rozwiązania
i zdecydować, które z nich można uznać za właściwe” [Bramley 2001, s. 92].
Zgodnie z zaleceniami specjalistów, szkolonym zlecono wykonanie zadania,
tj. opracowanie standardów zarządzania zasobami ludzkimi, które miały być
wdrożone w poszczególnych JST. Jeśli w szkoleniu uczestniczyło dwóch lub
trzech przedstawicieli tej samej jednostki, wykonywali oni zadanie zespołowo.
Projekty miały formę pisemną i musiały odpowiadać wymogom zawartym
w instrukcji, która stanowiła załącznik do materiałów ćwiczeniowych przekazywanych uczestnikom w trakcie szkolenia. Każdy z trzech projektów przygotowanych przez uczestnika/zespół miał zawierać następujące elementy:
167
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
imię i nazwisko autora/autorów projektu;
zwięzły opis JST reprezentowanej przez uczestnika/zespół projektowy;
nazwę obszaru zzl, którego dotyczył;
nazwę narzędzia/standardu, który w ramach danego obszaru zzl miał
zostać wdrożony do praktyki JST;
określenie stanu aktualnych rozwiązań w danej JST w zakresie proponowanym w projekcie
dokładną charakterystykę zaprojektowanych narzędzi/standardów;
opis działań (plan działania/plany zmian), które autorzy projektu zamierzają podjąć, by wdrożyć każdy z projektów do praktyki;
listę środków potrzebnych do wdrożenia każdego z projektów (pomoc
ze strony kierownictwa, wsparcie współpracowników itd.);
problemy, które mogą utrudnić wdrażanie każdego z projektów do praktyki;
oczekiwane korzyści wdrożenia standardu.
14
Ostateczną wersję projektów dostarczono coachom w terminie nie późniejszym
niż 20 dni po zakończeniu szkolenia. Coachowie po zapoznaniu się z projektami
zgłaszali swoje uwagi, sugestie, dyskutowali z autorami projektów zasadność zaproponowanych rozwiązań, omawiali ewentualne trudności przy ich wdrażaniu
i sposoby radzenia sobie z nimi. Możliwość konsultowania projektów z coachami
powoliła nabrać szkolonym pewności, co do wdrażanych standardów. Mieli oni
szansę ugruntowania poczucia własnej skuteczności (wiary we własne możliwości
przy wykonywaniu zadań), która jest kluczową determinantą właściwego wykorzystania umiejętności w codziennej pracy [Bramley 2001, s. 126].
Po zakończeniu konsultacji przedstawiciele przekazywali coachom ostateczne
wersje projektów, którzy opiniowali poprawność opracowanych standardów. Za
każdy z trzech projektów uzyskać można od 3 do 9 punktów; łącznie - maksymalnie
27 punktów (tabela 2.20). Za akceptowalny poziom wykonania wszystkich zadań
uważa się uzyskanie przez autora/autorów 15 punktów. Ocena każdego z trzech
standardów dokonywana była na zbiorczym arkuszu ewaluacyjnym, umożliwiającym zsumowanie wyników za każdy z projektów i wskazanie ogólnej liczby
punktów uzyskanej przez autora/autorów prac (tabela 2.21).
14 W realizacji zadania uczestniczyło 8 coachów, którzy pracowali w parach (4 pary). Każdej z par koordynator zadania przydzielił 25 JST.
168
Tabela 2.20. Kryteria oceny projektów
Kryterium
Liczba punktów
Charakterystyka kryterium
Terminowość
1-3
Oddanie projektu najpóźniej 20 dnia po
zakończeniu szkolenia - 3 pkt.
Oddanie projektu po 21-22 dniach po
zakończeniu zajęć - 2 pkt.
Oddanie projektu po 23-24 dniach po
zakończeniu zajęć - 1 pkt.
Poprawność merytoryczna
1-3
projektów
Uwzględnienie zaleceń prezentowanych
w literaturze przedmiotu
Poprawność terminologiczna
Poprawność językowa
Dostosowanie się do wymogów przedstawionych w instrukcji
Stopień innowacyjności
1-3
Zaproponowanie ciekawych rozwiązań
projektów
Wskazana różnica pomiędzy wdrożeniem nowego standardu a dotychczasowymi rozwiązaniami
Wykazana przewaga nowego rozwiązania nad dotychczasową praktyką
Źródło: na podstawie dokumentacji projektu.
169
Tabela 2.21. Arkusz do ewaluacji efektów szkolenia „Procesy i techniki zarządzania zasobami
ludzkimi na poziomie uczenia się"
Imiona i nazwiska autorów projektów: ……………………………………………………………………………………………………………....
Imię i nazwisko oceniającego: ……………………………………............................................................................................…..
Obszar zarządzania zasobami ludzkimi: POZYSKIWANIE PRACOWNIKÓW
RODZAJ/NAZWA NARZĘDZIA (STANDARDU) OPR COWANEGO PRZEZ UCZESTNIKA/ZESPÓŁ
UCZESTNIKÓW:…………………………………………………………….......................................................................................................
Kryteria oceny
L. pkt.
Uwagi
Terminowość
Poprawność merytoryczna projektów
Stopień innowacyjności projektów
Łączna liczba punktów za projekt:
Obszar zarządzania zasobami ludzkimi: OCENIANIE PRACOWNIKÓW
RODZAJ/NAZWA NARZĘDZIA (STANDARDU) OPRACOWANEGO PRZEZ UCZESTNIKA/ZESPÓŁ
UCZESTNIKÓW:……………………………………………………………………………………………......................................................................
Terminowość
Poprawność merytoryczna projektów
Stopień innowacyjności projektów
Łączna liczba punktów za projekt:
Obszar zarządzania zasobami ludzkimi: SZKOLENIE PRACOWNIKÓW
RODZAJ/NAZWA NARZĘDZIA (STANDARDU) OPRACOWANEGO PRZEZ UCZESTNIKA/ZESPÓŁ
UCZESTNIKÓW:……………………………………………………………………………………………......................................................................
Terminowość
Poprawność merytoryczna projektów
Stopień innowacyjności projektów
Łączna liczba punktów za projekt:
ŁĄCZNA LICZBA PUNKTÓW:
Źródło: dokumentacja projektu.
170
Oceniając poszczególne projekty, w szczególności skoncentrowano się na poprawności merytorycznej i stopniu innowacyjności. W pierwszym przypadku
zwracano uwagę, na ile w projektach uwzględniono zalecenia prezentowane
podczas szkolenia i w literaturze przedmiotu, czy projekt jest poprawny terminologicznie i językowo oraz czy ich autorzy dostosowali się do wymogów
przedstawionych w instrukcji. W przypadku oceny prac pod względem innowacyjności skoncentrowano się na tym, czy projekty zawierają ciekawe rozwiązania (adekwatne do potrzeb urzędu), czy w projektach wskazano różnicę między
wdrożeniem nowego standardu a dotychczasowymi rozwiązaniami oraz czy
wykazano przewagę nowego rozwiązania nad dotychczasową praktyką.
Ze względu na specyfikę jednostek i ich potrzeby oraz stan zaawansowania procesów zarządzania zasobami ludzkimi przed udziałem w szkoleniu i uwarunkowania „osobowe” autorów (zaangażowanie, kreatywne podejście do rozwiązania
problemu) projekty miały zróżnicowany charakter. Wszystkie zostały ocenione
pozytywnie, tj. otrzymały co najmniej 15 pkt. Wśród ocenianych prac znalazły
się takie, którym przypisano 15 pkt, jak i te, którym przyznano maksymalną
liczbę punktów (tych ostatnich było mniej).
Ewaluacja szkolenia na poziomie wdrożenia
Ocenę na poziomie wdrożenia (zachowań), czyli faktycznego wykorzystania
zdobytej wiedzy i umiejętności w wykonywanej pracy przeprowadzano w okresie 3 do 6 miesięcy po zakończeniu szkolenia (co uzależnione było od indywidualnych tempa prac i możliwości przedstawicieli poszczególnych jednostek).
Tę ocenę również przeprowadzali coachowie, szacując stopień wdrożenia opracowanych w trakcie szkoleń standardów do praktyki poszczególnych JST. Aby
zebrać istotne informacje coachowie głównie prowadzili wywiady uzupełniające z uczestnikami szkolenia. Przedstawicielom jednostek zadawano m.in.
następujące pytania:
•
•
•
•
Jak oceniają postęp we wdrażaniu do praktyki opracowanych standardów
w zakresie pozyskiwania, szkolenia i oceniania pracowników?
Czy w jednostce występują przeszkody spowalniające procesy wdrożeniowe, jeśli tak, to jakie?
Co ułatwiłoby wdrażanie projektów (np. dodatkowe wsparcie ze strony
kierownictwa, współpracowników, coacha)?
Jakie znaczenie ma wdrażanie w danej jednostce zaproponowanych standardów?
171
•
•
Czy w jednostce zaszły zmiany na skutek wdrożenia standardów, jeśli tak,
to jakie?
Czy urząd skorzystał na udziale respondenta w Projekcie, jeżeli tak, to jak
można określić tą korzyść?
Po zakończeniu współpracy coachowie sporządzali raporty z wdrożenia, w których
charakteryzowali zarówno zaproponowane przez pracowników JST standardy jak
i stopień zaawansowania prac wdrożeniowych. Raporty te powstały na podstawie
informacji zdobytych przez coachów w trakcie okresu współpracy z poszczególnymi urzędami (na podstawie, obserwacji pracy podczas wizyt w jednostkach,
wywiadów telefonicznych, korespondencji mailowej). Przykład takiego raportu
zamieszczono poniżej (tabela 2.22).
Tabela 2.22. Fragment raportu z wdrożenia uczestników szkoleń z Urzędu Gminy X
Przed przystąpieniem do realizacji zadania I w ramach projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST” w Urzędzie brakowało opisów stanowisk pracy, nie były wykorzystywane żadne narzędzia rozpoznawania potrzeb szkoleniowych, nie wykorzystywano samooceny w procesie oceny okresowej a stosowane procedury oceniania – ocena 90 stopni, tj.
dokonywana przez przełożonego, co dwa lata na arkuszu oceny okresowej pracownika samorządowego, nie pozwalała na różnicowanie ocen pracowników i była wyłącznie formalnością
wynikającą z przepisów prawnych.
W ramach pierwszego projektu „pozyskiwania pracowników” opracowana została procedura
tworzenia opisów stanowisk pracy zawierająca wzór formularza opisu stanowiska pracy oraz
dokładna procedura wprowadzenia opisów stanowisk pracy wraz ze wskazaniem osób odpowiedzialnych za każdy etap. Jest to narzędzie nowe a celem jego wprowadzenia ma być przede
wszystkim uporządkowanie rozwiązań w tym zakresie i poprawienie komunikacji wewnątrz
Urzędu. Doprecyzowanie zakresów obowiązków, powiązań i odpowiedzialności ma ograniczyć
konflikty wynikające z niejasności w podziale obowiązków i kompetencji oraz skrócić czas wykonywania zadań służbowych przez poszczególnych pracowników. Dodatkowo wykorzystanie
opracowanych opisów w procesie naboru nowych pracowników ma pozwolić na dobór pracowników o jasno określonych kompetencjach. Projekt został wdrożony Zarządzeniem 72/2014
Wójta Gminy X z dnia 3 października 2014r. w sprawie wprowadzenia wzoru formularza opisu
stanowiska pracy oraz trybu sporządzania opisów stanowisk pracy w Urzędzie Gminy X.
172
W ramach drugiego projektu „ocenianie pracowników” zaproponowano zupełnie nową procedurę okresowych ocen pracowników. Opracowano nowy regulamin, w którym wprowadzono
obowiązek częstszego (raz na 12 miesięcy) oceniania pracowników, sprecyzowano kryteria
oceny, zaprojektowano nowe Karty Oceny Pracy oraz Karty Okresowej Samooceny Pracownika
Samorządowego oddzielnie dla stanowisk urzędniczych i pracowników obsługi. Nowa procedura ma przede wszystkim ułatwić ewaluację pracy osób zatrudnionych w Jednostce. Arkusze
spełniają podstawowe wymogi stawiane tego typu narzędziom. Zaproponowano w nich kryteria oceny adekwatne do wymagań stawianych na stanowiskach.
Autorki starały się, by arkusze były jasne zarówno dla osób ocenianych, jak i oceniających. Zastosowana czterostopniowa skala oceny ABCD zaprojektowana została, by zapobiec błędowi
tendencji centralnej (uśrednianiu oceny poszczególnych aspektów wymienionych w kwestionariuszu przez osoby wypełniające formularz). Symbole literowe mają minimalizować niechęć
pracowników do oceny (uniknięcie skojarzeń z oceną szkolną). Rozwiązanie ma charakter nowatorski. Projekt został wdrożony Zarządzeniem 70/2014 Wójta Gminy X z dnia 3 października
2014r. w sprawie określenia sposobu dokonywania okresowych ocen pracowników samorządowych, skali ocen, kryteriów oceny oraz okresów za jakie ocena jest sporządzana.
W ramach trzeciego standardu „szkolenia pracowników” zaprojektowano nowy Regulamin
podnoszenia wiedzy i kwalifikacji zawodowych pracowników Urzędu Gminy X. Zawarto w nim
procedurę analizy potrzeb szkoleniowych, zasady opracowywania harmonogramów szkoleń,
zasady organizowania szkoleń wewnętrznych prowadzonych przez pracowników Urzędu oraz
procedurę oceny szkoleń. Analiza potrzeb szkoleniowych powinna być prowadzona w oparciu
o wywiady z pracownikami, informacje uzyskane po ocenie pracowników i ankietowe badanie potrzeb pracowników. Opracowano także kwestionariusz ankiety ewaluacyjnej - Arkusz po
szkoleniu. Ankieta ma na celu uzyskanie opinii na temat odbytego przez pracownika szkolenia.
Pytania zawarte w kwestionariuszu dotyczą: rodzaju i tematyki szkolenia, opinii na temat treści
szkolenia i jego przydatności w wykonywanej pracy, oceny prowadzących zajęcia oraz opinii na
temat aspektów organizacyjnych. Rozwiązanie ma charakter nowatorski. Projekt został wdrożony Zarządzeniem 71/2014 Wójta Gminy X z dnia 3 października 2014r. w sprawie regulaminu
podnoszenia wiedzy i kwalifikacji zawodowych pracowników Urzędu Gminy X.
We współpracy między coachami i przedstawicielami Urzędu Gminy Sochocin wyróżniono
dwa etapy. Pierwszy z nich miał następujące cele: poznanie się stron, uzgodnienie zasad współdziałania, sposobów i częstotliwości kontaktów , przekazanie uwag coachów na temat zaproponowanych rozwiązań, określenie ewentualnych barier we wdrażaniu standardów i sposobów
ich przezwyciężenia. W etapie tym coachowie odbyli spotkanie z przedstawicielami Urzędu
Gminy X (na terenie Urzędu). W trakcie tej wizyty, zgodnie z założeniami dokonano analizy
zaproponowanych rozwiązań pod kątem ich poprawności i użyteczności. Uwzględniono możliwości wprowadzania zmian w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi, ewentualnych przeszkód we wdrażaniu nowych narzędzi i sposobów ich przezwyciężania.
173
Celem drugiego etapu współpracy było systematyczne doskonalenie zaproponowanych narzędzi w oparciu o sugestie coachów. W etapie tym coachowie i pracownicy Urzędu odbywali
rozmowy telefoniczne oraz wymieniali korespondencję e-mailową, omawiając wprowadzane
zmiany. W zakresie wprowadzania oceny pracowniczej coachowie przeprowadzili również
wraz z Autorkami projektu spotkanie dla pracowników Urzędu, mające na celu poinformowanie o celu i zakresie wprowadzanych zmian w tym obszarze.
Współpraca przebiegała bez zakłóceń. Autorki projektów były bardzo zaangażowane w realizację projektów, często wykazywały inicjatywę, stosowały się do zaleceń prezentowanych
w literaturze przedmiotu, do wymogów przedstawionych w otrzymanych instrukcjach i uwag
coachów. Uwzględniły także rzeczywiste potrzeby Urzędu w zakresie zarządzania zasobami
ludzkimi. Projekty są rozbudowane, wszystkie trzy związane były z opracowaniem zupełnie
nowych rozwiązań, które zostały sformalizowane w postaci nowych regulaminów. Opracowane projekty należy uznać za w pełni wdrożone do praktyki.
Należy podkreślić wyjątkowo przychylną postawę przedstawicieli Jednostki do udziału w projekcie, dużą świadomość potrzeb zmian w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi, wysoką
motywację do pracy przy projektowaniu nowych narzędzi i wdrożeniu ich do praktyki oraz
chęć rozwoju (wzbogacania wiedzy i umiejętności). Na przebieg współpracy obu stron wpłynęła otwartość i życzliwość pracowników Urzędu oraz wysoka dbałość o stworzenie warunków
umożliwiających prowadzenie dyskusji, wymianę poglądów i doświadczeń.
Źródło: opracowanie własne.
W czasie powstawania niniejszego opracowania niemożliwe było kompleksowe dokonanie oceny na poziomie zachowań, ponieważ nie wszystkie osoby
uczestniczące w szkoleniu zakończyły wprowadzanie zmian w projektach bądź
nie przekazały informacji o stanie wdrożeń. Opierając się na zebranych informacjach, można jednak przedstawić ogólne wnioski dotyczące doskonalenia
szkolonych na poziomie zachowań. Otóż stopień zaangażowania przedstawicieli jednostek był zróżnicowany, co znalazło odzwierciedlenie w projektach.
Najczęściej osoby bardziej zaangażowane pochodziły z tych urzędów, w których
zaplanowano wprowadzanie zmian w zarządzaniu zasobami ludzkimi, i których
władze były faktycznie zainteresowane tymi zmianami. Podobnie trudno jednoznacznie ocenić postęp we wdrażaniu do praktyki opracowanych standardów
w zakresie pozyskiwania, szkolenia i oceniania pracowników. Z reguły im większe było zainteresowanie władz urzędów i zaangażowanie pracowników odpowiedzialnych za opracowanie standardów, tym szybciej przebiegało wdrożenie.
174
Przedstawiciele wielu jednostek twierdzili, że jedną z istotniejszych barier we
wdrażaniu zaproponowanych przez nich rozwiązań mogą być zmiany wprowadzane w urzędach w związku ze zmianami władz po wyborach w 2014 roku. Do
czynników, które mogą usprawnić proces wdrażania standardów, zaliczali współpracę pomiędzy pracownikami w ramach jednostek oraz pomoc coachów (np.
w przypadku wystąpienia oporów wobec zmian wynikających z obaw przed konsekwencjami tych zmian).
Przedstawiciele JST, proszeni o wskazanie korzyści wynikających z wdrożenia
standardów, głównie zwracali uwagę na „uporządkowanie procedur”, „uproszczenie rozwiązań”, „usprawnienie realizacji procesów zarządzania zasobami ludzkimi”, bardziej racjonalne wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na
szkolenia”. Niestety nie udało się pozyskać informacji pozwalających ocenić, czy
w jednostce zaszły zmiany na skutek wdrożenia standardów. Większość uczestników badania uznała, że potrzebny jest dłuższy czas, aby zaobserwować faktyczne
zmiany i ocenić ich wpływ na funkcjonowanie urzędów.
Do korzyści z uczestniczenia w Projekcie badani zaliczali: wzrost poziomu wiedzy
i umiejętności, nawiązanie kontaktów z przedstawicielami innych JST, możliwość
wymiany doświadczeń, dyskusję z coachami.
Podsumowanie
W artykule przedstawiono przebieg, wstępne wyniki i wnioski z ewaluacji szkolenia „Procesy i techniki zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach samorządu
terytorialnego”.
Realizacja etapów prac i czynności przedstawionych w niniejszym opracowaniu
uświadomiła, jak złożonym, wielowymiarowym i trudnym procesem jest pomiar
efektów szkolenia. Im wyższy poziom oceny, tym trudniej dokonuje się ewaluacji.
Ta trudność między innymi wynika z faktu, że poza danymi ilościowymi (które
szybciej się zbiera, analizuje i łatwiej porównuje) należy wziąć pod uwagę dane
o charakterze jakościowym (których pomiar i porównanie z reguły są bardziej
skomplikowane).
Podsumowując treści opracowania warto podkreślić, że cele ewaluacji szkolenia
zostały zrealizowane. W toku procesu ewaluacyjnego: określono satysfakcję uczestników szkolenia z jego przebiegu; zaobserwowano wzrost poziomu wiedzy szkolonych po zakończeniu warsztatów, zauważono, że szkoleni wykorzystywali wiedzę
175
zdobytą podczas zajęć przy realizacji projektów, ugruntowując swoje umiejętności.
Z punktu widzenia poziomu reakcji i nauki szkolenie można ocenić jako efektywne.
Zdecydowanie trudniej dokonać wnioskowania w odniesieniu do poziomu zachowań, ponieważ badania dotyczące tego poziomu koncentrowały się na poznaniu
opinii uczestników szkolenia o stanie zaawansowania wdrożeń i dalszym rozwoju.
W procesie ewaluacji ważne jest wykorzystanie wniosków z oceny. Stopień wykorzystania wyników oceny zależy od tego, czy w procesie zostały uwzględnione
interesy wszystkich grup oraz od jakości komunikowania się między osobami, które zbierały dane, a tymi, które będą z nich korzystać [Bramley 2001, s. 46]. Zgodnie
z założeniami ewaluacji, rezultaty badania (opisanego w niniejszym opracowaniu)
na każdym poziomie oceny efektów szkolenia (w postaci raportów na różnych
poziomach szczegółowości) udostępnione zostaną: uczestnikom szkolenia, trenerom, autorom programu szkolenia, kierownikowi projektu oraz koordynatorowi
zadaniowemu. Istotne, żeby podmioty te chciały je wykorzystać.
176
Bibliografia
Bramley. P., Ocena efektywności szkoleń, Oficyna Ekonomiczna, Dom Wydawniczy ABC, Kraków 2001.
Friedman M., Friedman R., Wolny wybór, Wydawnictwo Panta, Sosnowiec 1994 [za:] Zalewski, Możli-
wości i ograniczenia wykorzystania wyników ewaluacji przez instytucje publiczne, [w:] Haber A.,
Szałaj M. (red.), Środowisko i warsztat ewaluacji, PARP, Warszawa 2008, http://www.parp.gov.pl/
files/74/81/194/4981.pdf [dostęp: 23.06.2015].
Kirkpatrick D.L., Ocena efektywności szkoleń, Wydawnictwo Studio EMKA, Warszawa 2001.
Kuśmierz M., Jędrzejewski P., Kirov N., Ewaluacja szkoleń w instytucji administracji publicznej jako
sposób podnoszenia efektywności organizacji. Studium przypadku Urzędu m.st. Warszawy,
„Master of Business Administrations” nr 1/2009.
Rae L., Efektywne szkolenie. Techniki doskonalenia umiejętności trenerskich, Oficyna Ekonomiczna,
Kraków 2006.
2.5. Efektywne zarządzanie zasobami ludzkimi
w JST – wybrane praktyki
Anna Michałkiewicz, Marzena Syper-Jędrzejak
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
178
Wprowadzenie
Zarządzanie zasobami ludzkimi w jednostkach samorządu terytorialnego ma
swoją specyfikę, wynikającą z uwarunkowań prawnych, finansowych, a także politycznych i społecznych tego rodzaju organizacji. W wielu jednostkach dominuje
nadal podejście tradycyjne, administracyjne, któremu towarzyszy autorytarny styl
zarządzania, jednokierunkowa komunikacja i nastawienie na zachowanie status
quo. Jednakże nowe wymogi stawiane przez administracją publiczną skłaniają
do poszukiwania nowych sposobów zarządzania tego typu organizacjami, czego
przejawem była oferta dla jednostek samorządu terytorialnego zawarta w projekcie
„Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”.
Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie rozwiązań w zakresie zzl,
jakie udało się autorkom wypracować w ramach współpracy z jednostkami, które
przystąpiły do uczestnictwa w projekcie i chciały zmodyfikować oraz usprawnić
zarządzanie ludźmi w urzędach. Autorki wybrały szczególnie cenne z ich punktu
widzenia inicjatywy i narzędzia, które wdrożono w opisywanych jednostkach.
Jednocześnie są to rozwiązania, które można rekomendować innym placówkom
tego typu, zmagającym się z opisywanymi w artykule problemami zarządzania,
oczywiście po przeprowadzeniu analizy potrzeb i możliwości konkretnego urzędu.
Materiał badawczy został pozyskany w latach 2014-2015 w wyniku analizy dokumentów źródłowych, wywiadów z przedstawicielami urzędów i obserwacji uczestniczącej (osobiste spotkanie w urzędach m.in. z sekretarzami, pracownikami działów kadr, kierownikami referatów i władzami jednostek, obejmujące rozmowy
i udział w naradach roboczych, itp.) W artykule przedstawiono efekty współpracy
z wybranymi czterema jednostkami.
Efektywne zarządzanie zasobami ludzkimi
Efektywne zarządzanie zasobami ludzkimi jest bardzo ważne nie tylko w organizacjach komercyjnych, ale również w administracji publicznej, ponieważ każda
instytucja, również samorządowa, to przede wszystkim ludzie, którzy ją tworzą
[Karna 2011, s. 11]. Jakość i ilość zasobów ludzkich w administracji wpływa w bezpośredni sposób na sprawność urzędu, a także, pośrednio, na efektywność systemu
administracji publicznej jako całości. Urzędy współpracując z innymi jednostkami,
stanowią bowiem część większej struktury [Mikułowski 2011, s. 11].
179
Efektywność – ujęcie definicyjne
W literaturze prezentowanych jest wiele definicji efektywności. M. Stor wskazuje,
że jest ona pojęciem wielowymiarowym ze względu na różnorodność dyscyplin
naukowych, które się nią zajmują [2011, s. 80]. W ekonomii i naukach o zarządzaniu
preferowane jest podejście oparte na analizie efektów pracy [Mesjasz 2011, s. 54].
Efektywność jest więc definiowana przez rezultaty realizacji zadań w określonym
obszarze działalności [Mesjasz 2011, s. 54]. Efektywność (ekonomiczna) często definiowana jest jako stosunek nakładów do wyników, poniesionych w ich efekcie [Stor
2011, s. 80], czy jako różnica między nakładami a osiągniętym wynikiem [Listwan
2005]. W tym nurcie można chociażby wskazać definicję, sformułowaną przez Z.
Jasińskiego, B. Chomątowską i I. Janiak-Renio, którzy efektywnością nazywają relację wartości zarówno materialnych, jak i niematerialnych uzyskanych w wyniku
ludzkiej pracy do materialnych i niematerialnych nakładów poniesionych w wyniku tej pracy [Mesjasz 2011, s. 54]. H. Emerson, P.F. Drucker i R.W. Griffin przyjmują, że
efektywność to sprawność i skuteczność i wskazują następującą definicję, według
której działanie efektywne: „to takie, które jest skuteczne, czyli obejmuje robienie
rzeczy właściwych ze względu na przyjęte cele i sprawne, czyli rzeczy te są robione
we właściwy sposób” [za: Mesjasz 2011, s. 54]. Skuteczność odnosi się do poziomu
realizacji celów, czy też stosunku wyniku osiągniętego do oczekiwanego [Stor 2011,
s. 80]. A. Lipka podkreśla, że efektywność jest czymś więcej niż skuteczność. Nie
jest ona bowiem tylko oceną działań podmiotów zarządzania kapitałem ludzkim
pod względem stopnia realizacji postawionych celów. Uwzględnia ona również
skuteczność w połączeniu ze sprawnością, korzystność, będącą różnicą między
wynikami użytecznymi a nakładami związanymi z działaniem i ekonomiczność
– iloraz osiągniętych wyników użytecznych do poniesionych na nie nakładów.
Efektywność poza elementami ekonomicznymi zawiera w sobie również elementy
społeczne [Lipka 2008, s. 10-11]. Wskazanie to jest istotne, gdyż działania personalne dotyczą pracowników i jako takie, będąc efektywnymi powinny być również
etyczne.
W naukach o zarządzaniu często pojawia się pojęcie efektywności organizacyjnej,
rozumianej jako „zdolność przedsiębiorstwa do bieżącego i strategicznego przystosowania się do zmian w otoczeniu, a także produktywnego wykorzystania posiadanych zasobów do realizacji przyjętej struktury celów” [Rutkowska 2013, s. 441].
Efektywność zarządzania zasobami ludzkimi będzie więc elementem efektywności organizacyjnej.
180
Efektywny nabór, ocenianie i szkolenie pracowników
Efektywny nabór pracowników oznacza zatrudnienie odpowiedniej osoby na oferowanym stanowisku pracy [Sobocka-Szczapa 2014, s. 111]. Na znaczenie starannie
przygotowanego i kompleksowego system rekrutacji i selekcji zwraca uwagę wielu
badaczy zajmujących się wysoko efektywnymi systemami pracy [Armstrong 2009,
s. 246].Wcześniej analizowane definicje efektywności, kładące nacisk na relacje efektów do kosztów, pozwalają stwierdzić, że efektywny nabór wiąże się z szybkim (m.in.
ze względu na koszty rekrutacji i selekcji) znalezieniu i zatrudnieniu odpowiedniego
kandydata. Należy tutaj zasygnalizować znaczenie prawidłowego określenia kryteriów naboru. H. Sobocka-Szczapa [2014, s. 111] stwierdza, że w większości naborów
dominują kryteria kwalifikacyjne, pozostałe traktowane są tylko jako uzupełnienie,
co oczywiście zwiększa ryzyko zatrudnienia nieodpowiedniego kandydata i poniesienie związanych z tym kosztów.
Efektywna adaptacja do pracy polegająca na wprowadzeniu pracownika do organizacji i wdrożeniu go w obowiązki na jego stanowisku pracy przejawia się w realizacji
celów stawianych przed tym procesem, takich jak: szybkie osiągnięcie przez pracownika oczekiwanych efektów pracy, ułatwienie pracy w początkowym okresie, kiedy
wiele aspektów funkcjonowania organizacji jest dla nowozatrudnionego jeszcze
nieznane, wytworzenie pozytywnej postawy wobec organizacji i powiązane z tym
zminimalizowanie ryzyka odejścia pracownika z firmy [Syper-Jędrzejak 2013, s. 496].
Ocenianie okresowe pracowników jest niezbędne dla prawidłowej oceny efektywności pracowników, a przez to skutecznego zarządzania zasobami ludzkimi
w organizacji [Boachie-Mensah 2012, s. 73]. System oceniania powinien spełniać
przynajmniej dwie funkcje: powinien pozwalać na oszacowanie wyników pracy
pracowników oraz wskazanie kierunków dalszego rozwoju [Dzieńdziora 2008, s.
143]. Z. Janowska [2010, s. 245] podkreśla, że ocena powinna być punktem wyjścia dla innych działań z obszaru realizacji funkcji personalnej, w tym określania potrzeb kadrowych, rozwoju czy wynagradzania pracowników. Brak powiązań z innymi elementami zarządzania zasobami ludzkimi czy nieprawidłowości
w tym zakresie obniżają efektywność oceny okresowej. Warto również wspomnieć
o znaczeniu przypisywanemu akceptacji systemu oceniania okresowego przez
pracowników [Roberts 1994, s. 525]. Murphy i Cleveland [Williams, Levy 2000, s. 502]
dodają, że dla efektywności oceniania kluczowa jest zarówno akceptacja systemu
przez podwładnych, jak i przez ich przełożonych. Jeżeli system jest nieakceptowany pracownicy będą bardziej skłonni do negowania wyników oceny i procesu
oceniania jako całości.
181
Efektywność trzeciego z omawianych w niniejszym artykule obszaru – szkolenia
pracowników uzależniona jest m.in. od tworzenia systemów szkoleń, identyfikacji
potrzeb szkoleniowych, oceny efektów szkolenia i wykorzystania tej wiedzy przy
planowaniu rozwoju kapitału ludzkiego organizacji. Podkreślane jest również znaczenie stosowania nowoczesnych, różnorodnych i dostosowanych do potrzeb organizacji i jej pracowników metod szkoleniowych [Olesiak 2011, s. 267]. Warto zwrócić
uwagę na rolę powiązania systemu szkoleń z oceną okresową, która może stanowić
źródło informacji, pomagających określić potrzeby szkoleniowe. A. Suchodolski
[2011, s. 280] zwraca uwagę, że ograniczeniem możliwości szkolenia pracowników
są zasoby finansowe, jakie organizacje mogą przeznaczyć na ten cel. Warto więc
zwrócić uwagę na możliwości kaskadowania wiedzy w organizacji, w tym system
szkoleń wewnętrznych czy poszkoleniowych zebrań informacyjnych (organizowanych w celu wzajemnego przekazywania wiedzy) jako elementu podnoszenia efektywności w tym zakresie. Ważne jest również tworzenie w organizacji warunków
sprzyjających wykorzystaniu nabytej na szkoleniach wiedzy [Olesiak 2011, s.272].
Wielu autorów przedstawia zestawienia praktyk, które cechują się wysoką efektywnością, również w zakresie omawianych obszarów. Wskazywane jest szczególne
znaczenie jakości praktyk zzl (takich jak starannie przygotowany i kompleksowy
system rekrutacji i selekcji, ocena pracownicza, system szkoleń czy system wynagrodzeń). Podkreślane jest jednak, że nie istnieje jeden uniwersalny zestaw
praktyk, których wdrożenie gwarantowałoby osiągnięcie wysokiej efektywności.
Konieczne jest dopasowanie rozwiązań do uwarunkowań funkcjonowania danej
organizacji [Armstrong 2009, s. 246].
Pomiar efektywności zarządzania zasobami ludzkimi
Pomiar efektywności zarządzania zasobami ludzkimi w organizacjach stwarza
pewne problemy. Pierwszą z przyczyn tego stanu jest zasygnalizowana powyżej
wielość sposobów definiowania efektywności. Drugim z problemów jest dobór
mierników, które mogą być stosowane [Stor 2011, s. 79]. Próba oceny efektywności
poszczególnych działań personalnych nie jest również łatwa ze względu na zachodzące pomiędzy poszczególnymi działaniami powiązania [Lipka 2008, s. 10],
co utrudnia przypisanie efektów i nakładów do każdego z nich.
Porównując badanie efektywności z badaniem skuteczności można zauważyć, że
w przypadku efektywności pomiar jest trudniejszy. Badając skuteczność, można
oceniać m.in. takie mierniki jak jakość świadczonych usług czy liczba zrealizowanych zadań. Zaś efektywność zarządzania zasobami ludzkimi, według M. Stor,
182
może być mierzona takimi wskaźnikami, jak np. wydajność (stosunek wyników
działania do jego kosztów), oszczędność (stosunek kosztów działania do jego efektów) czy wartość dodana (różnica między osiągniętym zyskiem a kosztem kapitału
zaangażowanego w pozyskanie tego zysku) [2011 s. 80]. W przypadku zarządzania
zasobami ludzkimi pojawiają się więc próby pomiaru wartości kapitału ludzkiego
i działań, które są podejmowane w celu podnoszenia tej wartości, czyli związanych
z efektywnością zzl.
M. Stor wskazuje rodzaje badań efektywności zarządzania zasobami ludzkimi w zależności od kombinacji czynników orientacja wewnętrzna/zewnętrzna,
oznaczającej ukierunkowanie odpowiednio na organizację lub na jej otoczenie
zewnętrzne i wykorzystanie czynników obiektywnych/subiektywnych. Wynikiem
uwzględnienia tych wymiarów jest macierz perspektyw oceny efektywności zzl
(Rysunek 2.10).
Rysunek 2.10. Macierz perspektyw oceny efektywności zzl
Źródło: Gibb S., Evaluating HRM effectiveness: the stereotype connection, „Employee Relations”,
no. 22 (1)/2000, s.59, [za:] Stor M., Międzykulturowe uwarunkowania pomiaru efektywności
i skuteczności ZZL w korporacjach międzynarodowych, [w:] B. Urbaniak (red.), Efektywność
zarządzania zasobami ludzkimi, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2011, s. 81.
W zaprezentowanym modelu wyróżnione są cztery rodzaje badań efektywności.
Pierwszy z nich, nazwany „Modele najlepszych praktyk” to perspektywa badawcza,
której istotą jest budowanie standardowego zbioru najlepszych praktyk, pomiar
183
realizacji jasno określonych celów, a więc również audyt zarządzania zasobami
ludzkimi. Drugi rodzaj badań to „Benchmarking z najlepszymi”, który polega na
porównywaniu działań danej organizacji z rozwiązaniami stosowanymi przez
organizacje uznawane za liderów w branży, a następnie przenoszenie tych praktyk do siebie w celu odniesienia porównywalnego sukcesu. Trzeci typ badania
efektywności zarządzania zasobami ludzkimi to tzw. „Dopasowanie do biznesu”,
polegające na ocenie wewnętrznego dopasowania działań z obszaru zarządzania
zasobami ludzkimi ze strategiami, celami oraz potrzebami organizacji. Ostatnia
z proponowanych w macierzy perspektyw oceny efektywności zzl, „Opinie kadry
menedżerskiej i pracowników” związana jest z gromadzeniem i analizowaniem
opinii kadry menedżerskiej i pracowników danej organizacji jako klientów albo
końcowych użytkowników zzl [Stor 2011, s. 81]
Z kolei J. Moczydłowska [2013, s. 192-193] dzieli mierniki efektywności na trzy
grupy: na poziomie organizacji, procesu i stanowiska pracy. Wśród mierników
poziomu organizacji wymienia m.in. markę dobrego pracodawcy, niską fluktuację
kadry, w tym również pracowników najbardziej kompetentnych, proefektywnościową kulturę organizacyjną. Na poziomie procesu takimi miernikami mogą być
efektywna rekrutacja i dobór kadr, które rozumieć należy jako zapewnianie organizacji odpowiedniego pod względem ilości i jakości kapitału ludzkiego przy jak
najniższych kosztach. Do mierników poziomu procesu należy również efektywny
system motywacyjny, a w nim takie elementy jak efektywny system wynagrodzeń,
wysoki poziom satysfakcji, zaangażowania i lojalności pracowników. To również
efektywny system doskonalenia zawodowego, który przejawia się w wysokiej efektywności szkoleń czy innych form doskonalenia, czy wysoki wskaźnik rekrutacji
wewnętrznej w przypadku stanowisk kierowniczych i eksperckich. Efektywny
system oceniania pracowników i audyt personalny pozwalają z kolei na trafną diagnozę stanu kapitału ludzkiego, procesów zarządzania tym kapitałem, są źródłem
aktualnej informacji do usprawniania tego procesu. Na poziomie stanowiska pracy
miernikami mogą być m.in. wysoki i adekwatny do zmieniających się wymogów
stanowiska pracy poziom kompetencji pracowników, brak luk, ale i nadwyżek kompetencyjnych czy nastawienie na własny rozwój i dzielenie się wiedzą.
J. Moczydłowska [2013, s. 193] wskazuje, że w praktyce zarządzania te ogólnie
wskazane czynniki powinny zostać opisane szczegółowo oraz zostać opracowane
rzetelne narzędzia do ich pomiaru. Autorka zwraca również uwagę, iż efektywność można oceniać przede wszystkim w kontekście strategii organizacji i nakładów, które są zaangażowane w jej realizację [2013, s. 184]. Z kolei M. Stor podkreśla,
że mierniki efektywności zzl muszą uwzględniać kontekst, w jakim funkcjonuje
184
zarządzanie zasobami ludzkimi w danej organizacji [2011, s. 82]. Jednostki samorządu terytorialnego, w których autorki poszukiwały przykładów efektywnego zzl
charakteryzują się specyficznymi uwarunkowaniami działalności, które zostały
przedstawione w dalszej części artykułu.
Specyfika zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach samorządu
terytorialnego
Jednostki samorządu terytorialnego są organizacjami specyficznymi, których
działalność jest w znacznym stopniu regulowana odrębnymi przepisami, ograniczającymi do pewnego stopnia swobodę zarządzania. Specyfika realizowanych
zadań wpływa do pewnego stopnia na kształt zarządzania jednostkami i zespołami pracowniczymi. Ogromną rolę odgrywa aspekt prawny – regulujący wiele
obszarów zarządzania w samorządzie. Poza nim na zarządzanie ludźmi wpływa
szereg innych czynników (bieżąca polityka, specyfika finansowania, itp.), które
determinują taki a nie inny obraz funkcjonowania urzędów – najważniejsze z nich
ujęte zostały w tabeli nr 2.23.
Tabela 2.23. Czynniki determinujące zzl w jednostkach samorządów terytorialnego
Czynnik
Charakter i kierunek wpływu
Misja
• zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczeństwa o charakterze publicznym
Cele
• cele złożone, podporządkowane usatysfakcjonowaniu wielu grup
• wiele z nich ma niefinansowy, trudno mierzalny charakter
Zadania
• tzw. własne i zlecone przez administrację centralną
• wynikają z przepisów prawa
Status pracodawcy
• pracodawca to przedstawiciel władzy, zatrudniający w oparciu o zapisy ustawy o pracownikach samorządowych
Czynnik
Charakter i kierunek wpływu
185
Wpływ uwarunkowań
• wpływ uwarunkowań prawnych jest znaczący
prawnych
• wewnętrzne i zewnętrzne przepisy prawa regulują poszczególne obszary zarządzania JST
• przepisy prawne regulują m.in. procedury naboru pracowników, zasady wynagradzania oraz oceniania kadr
Wpływ innych uwarunkowań pozaekonomicz-
• pewność zatrudnienia w małym stopniu powiązana z wynikami finansowymi
nych
• znaczący wpływ mediów, bieżącej polityki, lokalnych grup
nacisku
Źródło: opracowanie własne na podstawie: B. Bińczycki, Doskonalenie procesu zarządzania
zasobami ludzkimi w administracji publicznej, [w:] L. Kozioł (red.), Zarządzanie sektorem publicznym i prywatnym w społeczeństwie informacyjnym, Wydawnictwo Małopolskiej Wyższej
Szkoły Ekonomicznej, Tarnów 2005, s. 20; W. Zieliński, Efektywność ZZL w sektorze publicznym,
Zarządzanie zasobami ludzkimi, nr 3-4/2011, s. 31; W. Karna, Zmiany w zarządzaniu zasobami
ludzkimi w administracji samorządowej, Instytut Spraw Publicznych UJ, Kraków 2011, s. 60-61.
Na podstawie literatury przedmiotu oraz własnych doświadczeń wynikających
ze współpracy z wybranymi jednostkami autorki niniejszego opracowania mogą
postawić tezę, iż poziom zarządzania ludźmi w jednostkach samorządów terytorialnych nie jest wyrównany. Część jednostek, w szczególności większe urzędy,
zlokalizowane przy dużych aglomeracjach, osiągają w tym zakresie odpowiednio
wysoki poziom - co być może związane jest z dostępem do wykwalifikowanej kadry, atrakcyjnego rynku szkoleniowego czy bezpośredniej obecności nowocześnie
zarządzanych korporacji, dających wzorce w zakresie procedur zzl. Zdając sobie
sprawę z ryzyka stereotypowego postrzegania związku wielkość urzędu (miasta)
z zaawansowanym, nowoczesnym zzl, można zauważyć, iż część urzędów gminnych i powiatowych stosunkowo rzadko tworzy i wykorzystuje zasady/narzędzia
zarządzania ludźmi.
W wielu jednostkach administracji publicznej nadal dominuje tradycyjne podejście zorientowane na administrowanie kadrami. Szczególnie uderzający jest brak
systemowych rozwiązań w zakresie polityki personalnej - urzędy, które decydują
się wdrożyć określone instrumenty zarządzania ludźmi, stosują je nieregularnie,
w sposób fragmentaryczny, osiągając tym samym połowicznie cele. Zamiast systemu zarządzania zasobami ludzkimi powszechne wydaje się reagowanie na pojawia-
186
jące się potrzeby. Po stronie niedociągnięć i błędów zarządzania popełnianych w tym
obszarze wskazuje się również na nieprzejrzyste mechanizmy naboru, oceniania
i wynagradzania pracowników [Zawicki, Mazur, Bober 2004, s. 15]. Po części wynika
to z wspomnianych w tabeli nr 1 ograniczeń dotyczących sztywnych zasad zatrudniania, awansowania i zwalniania pracowników, po części z dominującego „tradycyjnego” nastawienia kierujących jednostkami i samych pracowników (brak inicjatywy
pracowniczej, zarządzanie odgórne, komunikacja formalna, jednostronna, itp.).
Niektórzy autorzy za charakterystyczne cechy zzl w sektorze administracji publicznej uznają przestarzałość i nieefektywność [Rostkowski 2012, s. 235]. Wydaje
się jednak, iż obraz ten powoli się zmienia, a nowe wymogi stawiane przez administracją publiczną skłaniają do poszukiwania nowych sposobów funkcjonowania
i zarządzania tego typu organizacjami. Od około dekady w Polsce intensywnie
rozwija się koncepcja nowego zarządzania publicznego, opartego na przejściu od
administrowania bazującego na sztywnych procedurach i wpływach politycznych
(tzw. model biurokratyczny), do zarządzania opartego na ekonomicznej ocenie
efektywności działania i wykorzystaniu mechanizmów rynkowych (tzw. model
menedżerski). Główne obszary reform w tym zakresie to: decentralizacja (przekazanie zadań niższym szczeblom administracji), poprawa jakości usług publicznych
i zorientowanie na klienta, wprowadzanie metod planowania i zarządzania strategicznego, wdrażanie zarządzania przez jakość oraz nacisk na rozwój organizacji
i uczenie się, uzupełnione rozwojem kontroli i audytu efektywnościowego. W sferze
zarządzania ludźmi kierunkiem jest: wyznaczanie pracownikom celów i zadań
wraz z oceną ich rezultatów, próby różnicowania wynagrodzeń pracowników ze
względu na zakres realizacji zadań i osiągane wyniki, stosowanie narzędzi rekrutacyjnych i konkursów oraz promowanie zachowań etycznych – czego przejawem
może być wprowadzanie kodeksów etycznych oraz mechanizmów egzekwowania
postaw etycznych w administracji [Marchewka-Bartkowiak 2014].
Przejawem nowego podejścia do zarządzania jednostkami jest otwartość na szkolenie się i rozwój przedstawicieli administracji publicznej, a także gotowość testowania i w domyśle - stosowania nowych metod usprawniających procesy zzl.
Takie podejście autorki niniejszego opracowania zaobserwowały wśród większości
uczestników biorących udział w projekcie „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”.
187
Dobre praktyki zzl w wybranych JST
Projekt „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST” był oparty na
zbudowaniu nowoczesnych lub modyfikacji istniejących narzędzi zzl dotyczących trzech obszarów: naboru, oceny i szkoleń pracowników jednostek
biorących udział programie.
Nabór
Sposób naboru i adaptacji na stanowiska urzędnicze jest w dużej mierze regulowany ustawowo. W związku z tym jednostki samorządu terytorialnego
są zobowiązane do zamieszczenia ogłoszenia o naborze na wolne stanowisko
w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy informacyjnej w jednostce,
której nabór dotyczy, powołania komisji rekrutacyjnej, sporządzenia protokołu
z naboru pracowników ze wskazaniem i uzasadnieniem dokonanego wyboru
oraz do publikacji informacji o wyniku naboru [Ustawa z dnia 21 listopada
2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. 2008 Nr 223 poz. 1458]. Ponadto
każdy pracownik podejmujący po raz pierwszym zatrudnienie na stanowisku
urzędniczym, w tym kierowniczym, jest zobowiązany odbyć służbę przygotowawczą, zakończoną egzaminem, za wyjątkiem pracowników, którzy
zostali zwolnieni z tego obowiązku [na podstawie art. 19 ust. 8 ustawy z dnia
21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych, t. jedn. Dz. U. z 2014
r., poz. 1202]. Służba przygotowawcza trwa od 1 do 3 miesięcy, jest odbywana
bez przerwy i kończy się egzaminem przeprowadzanym według określonych
odgórnie zasad.
Przepisy nie wyczerpują jednak zagadnienia rzetelnego zatrudniania i przeprowadzania procesu adaptacji i tutaj poszczególne placówki mają możliwość
kształtowania własnej polityki naboru. Przykładem dobrych praktyk w tym
zakresie niech będzie rozwiązania zaproponowane w Urzędzie Miasta i Gminy P i w Urzędzie Miejskim T.
Urząd Miasta i Gminy P to jednostka samorządu terytorialnego zatrudniająca 56 osób. W zakresie naboru w Urzędzie przed przystąpieniem do projektu
funkcjonował Regulamin naboru na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na
kierownicze stanowiska urzędnicze, opisujący szczegółowo obowiązujące
procedury. Uczestnicy zauważyli jednak potrzebę standaryzacji przebiegu
rozmowy kwalifikacyjnej. W tym celu opracowano dokument wskazujący etapy rozmowy, ich cel, przykładowe pytania, które na poszczególnych etapach
188
mogą być zadane. Rozwiązanie to ma ułatwić przygotowanie się do rozmów
członków komisji, przeprowadzanie rozmów oraz zwiększyć porównywalność
wyników rozmów z poszczególnymi kandydatami.
Urząd Miejski T jest jednostką samorządu terytorialnego zatrudniającą w chwili
przystąpienia do projektu 74 pracowników. Urząd Miejski T dysponował dość rozwiniętymi wewnętrznymi procedurami (polityka planowania szkoleń, naboru, karta
etyki pracowniczej, itp.), uczestniczył też wcześniej w wielu projektach modernizujących proces zarządzania. Jednak były i obszary wymagające pilnych zmian,
a za taki uznano obszar adaptowania nowoprzyjętych pracowników. Wywiady
prowadzone z Sekretarzem Urzędu Miejskiego T wskazywały, iż obok regulaminu
odbywania służby przygotowawczej, potrzebne jest dodatkowe narzędzie pozwalające sformalizować kwestię opieki nad pracownikiem nowozatrudnionym. Do
tej pory wprowadzenie do pracy odbywało się na zasadzie nieformalnych ustaleń, dobrej woli przełożonego i współpracowników z zespołu. Zdaniem Sekretarza
w niektórych komórkach urzędu takie model się sprawdzał, w innych nie – a brak
stosownej procedury był pretekstem do „braku należytego zajmowania się nowym
pracownikiem”.
Rozwiązaniem powyżej zarysowanych problemów było wprowadzenie opiekuna
nowozatrudnionego – która to funkcja miałaby uzupełniać szkolenie instruktażowe, informacje przekazywane przez dział kadr i służbę przygotowawczą. W toku
konsultacji ustalono, że opiekun wyznaczany jest każdorazowo przez przełożonego osoby nowozatrudnionej, na okres 1 miesiąca, po którym następuje rozmowa
przełożonego z nowym pracownikiem i opiekunem oraz sporządzenie notatki
z przebiegu adaptacji.
Zadania opiekuna wynikające z opracowanych w ramach projektu przepisów, mających obowiązywać w Urzędzie Miejskim T były następujące:
•
•
•
•
•
udzielanie wsparcia merytorycznego i organizacyjnego w realizacji
przydzielonych nowo zatrudnionemu pracownikowi zadań,
udzielanie bieżącej pomocy w rozwiązywaniu problemów mogących
pojawić się w związku z wykonywaniem przydzielonych zadań,
wspieranie w nabywaniu umiejętności istotnych z punktu widzenia
funkcjonowania Urzędu,
tworzenie atmosfery sprzyjającej integracji nowo zatrudnionego pracownika w zespole i włączeniu go w istniejącą strukturę organizacyjną,
współpraca z osobą wprowadzającą w zakresie realizacji zadań na
189
rzecz adaptacji nowo zatrudnionego pracownika [Regulamin naboru
na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska
urzędnicze, w Urzędzie Miejskim T].
Wydaje się, że takie rozwiązanie może przyspieszyć włączenie nowozatrudnionego w istniejącą strukturę urzędu, umożliwić sprawne przekazywanie
pożądanych wzorców zachowań i przyjętych postaw. Ponadto opiekun może
w tym pierwszym okresie wspomagać i udzielać wskazówek co do realizacji zadań, zasad kultury organizacyjnej, podstaw prawnych działania oraz
ułatwić integrację w nowym miejscu pracy. Zdaniem przedstawicieli Urzędu
Miejskiego T ma to szczególne znaczenie w przypadku osób o niewielkim doświadczeniu zawodowym, absolwentów szkół i kandydatów nie obeznanych
ze specyfiką pracy w instytucji publicznej.
Ocena kadr
Systemy oceniania okresowego muszą być dostosowane do specyfiki organizacji –
co ma szczególne znaczenie w przypadku jednostek administracji publicznej.
W zakresie formalnej oceny pracowników jednostek samorządu terytorialnego należy wyraźnie podkreślić ogromną rolę aspektu prawnego i odgórnych
regulacji do niedawna kształtujących cały proces oceny kadr.
Ocenianie okresowe w urzędach do 2009 roku regulowane było przez Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie sposobu i trybu
dokonywania ocen kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Wpływ
tego rozporządzenia, mimo że już nie obowiązuje, nadal jest widoczny w wielu
systemach oceniania okresowego w jednostkach samorządu terytorialnego.
Wspomniane rozporządzenie określało precyzyjnie wszystkie kwestie związane z ocenianiem. Wskazane zostały kryteria obowiązkowe dla wszystkich
stanowisk oraz obowiązek wyboru od 3 do 5 kryteriów dodatkowych (także
zamieszczonych w wykazie). Wyboru kryteriów przełożony miał dokonywać
po omówieniu z podwładnymi sposobu realizacji obowiązków wynikających
z zakresu czynności na zajmowanym stanowisku pracy oraz obowiązków
określonych w ustawie o pracownikach samorządowych. W praktyce realizacja tych zapisów w większości analizowanych przez autorki systemów ocen
sprowadzała się do przeprowadzania rozmowy z pracownikiem o sposobie
wykonywania pracy niedługo przed planowaną oceną, dokonaniem wyboru
kryteriów, zatwierdzeniu ich i użyciu podczas oceny dokonywanej kilka dni
później. Kryteria dodatkowe były zmieniane w każdym cyklu oceny, dodatko-
190
wo często pracownik, którego one dotyczyły dowiadywał się o nich na krótko
przed oceną. Od kilku lat Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 marca
2007 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania ocen kwalifikacyjnych pracowników samorządowych nie obowiązuje, a władze urzędów mają dużo większą swobodę w zakresie oceniania okresowego. Ustawa z dnia 21 listopada 2008
r. o pracownikach samorządowych precyzuje tylko kilka podstawowych kwestii,
takich jak częstotliwość oceny (nie rzadziej niż raz na dwa lata i nie częściej niż
co 6 miesięcy), jawność oceny dla pracownika oraz prawo do odwołania i trybu
odwoławczego [Michałkiewicz, Syper-Jędrzejak 2015, s. 1248-1250].
Przykładem przekształcenia nieefektywnego „papierowego” systemu ocen
w bardziej odpowiadający potrzebom organizacji, są działania podjęte w ubiegłym roku w Urzędzie Miasta w R. Urząd Miasta R jest jednostką samorządu
terytorialnego zatrudniającą w chwili przystępowania do projektu 70 pracowników. Jeszcze przed przystąpieniem do projektu urząd posiadał pewne procedury
i standardy w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi. Od kilku lat w Urzędzie
Miasta R funkcjonował system ocen pracowniczych, niestety rozmowy prowadzone z sekretarzem urzędu wskazały jego niską efektywność.
Stan wyjściowy w zakresie oceny kadr był następujący: formalna pisemna ocena pracownicza w Urzędzie Miasta R była przeprowadzana w cyklu dwurocznym. Ponieważ w urzędzie opierano się na wspomnianym wyżej rozporządzeniu z 2007 roku, obowiązywały sztywne kryteria obowiązkowe oraz wybierane
na kilka dni przed samą oceną kryteria dodatkowe – w każdym cyklu inne.
Brakowało przejrzystości i ciągłości. Ponieważ w rozporządzeniu ustawodawca
nie określił celu oceny okresowej, skutkowało to zwykle brakiem powiązania
systemu ocen z innymi elementami zarządzania. Tak właśnie było w Urzędzie
Miasta R. Zdaniem przedstawicieli urzędu podstawową wadą dotychczasowego
systemu był brak zintegrowania z innymi modułami zzl, co sprawiało, iż formalna ocena pracownicza traktowana była zarówno przez pracowników, jak
i przełożonych jako zbędna formalność. „Nic z tych ocen nie wynika” – takie
zdanie dość często powtarzało się w rozmowach z przedstawicielami Urzędu
Miasta R. Z wywiadów wynikało ponadto, że najwyższe kierownictwo dawało
zły przykład niższym szczeblom, „nie robiąc tej oceny regularnie, traktując ją
jako sprawę trzeciorzędną”.
W wyniku konsultacji autorek niniejszego opracowania z przedstawicielami
urzędu udało się wypracować rozwiązania w zakresie ocen, mogące być przykładem dobrych praktyk. Po pierwsze ustalono odejście od kryteriów dodatkowych
191
wybieranych na sam koniec okresu rozliczeniowego, czyli tuż przed samą oceną.
W efekcie konsultacji z kierownikami urzędu i władzami miasta zmianie uległy
kryteria oceny - ustalono sześć kryteriów obowiązujących wszystkich ocenianych
pracowników i doprecyzowano ich znaczenie (udało się sporządzić rzetelne opisy kryteriów z elementami skali behawioralnej). Dodano kryterium dodatkowe
dla osób sprawujących funkcje kierownicze (rozszerzając kryterium podstawowe „planowanie i organizacja pracy”), którego opis zamieszczono poniżej wraz
z czterostopniową skalą behawioralną (Tabela 2.24).
Tabela 2.24. Opis kryterium „Planowanie i organizowanie pracy”
Opis zachowań
Poziom
Nie realizuje celów.
1
Nie planuje wykonywania zadań.
Ocena negatywna
Wymaga stałego nadzoru i kontroli w procesie planowania
i organizacji pracy.
Nie organizuje swojej pracy.
Realizuje cele ustalone przez przełożonych.
2
W porozumieniu z przełożonym planuje czas wykonania
Ocena zasadniczo po-
zadań.
zytywna, jednak wystę-
Wymaga nadzoru i kontroli w procesie planowania zadań i ich
pują braki – a poziom
realizacji.
realizacji zadań jest
Organizuje swoją pracę dopiero na polecenie przełożonego.
poniżej oczekiwań
Realizuje cele ustalone przez przełożonych.
3
Samodzielnie ustala priorytety, planuje czas i zasoby potrzebne
Ocena pozytywna,
do realizacji zadań.
pracownik wykonu-
Samodzielnie organizuje swoją pracę.
je właściwie swoje
Dotyczy osób sprawujących funkcje kierownicze:
obowiązki – zgodnie
Planuje i organizuje pracę podległych pracowników.
z oczekiwaniami
Deleguje zadania.
Organizuje system zastępstw w ramach komórki.
Współpracuje z innymi komórkami lub jednostkami.
192
Realizuje cele wyznaczone przez przełożonych.
4
Samodzielnie ustala priorytety, planuje czas i zasoby potrzeb-
Ocena pozytywna,
ne do realizacji zadań.
pracownik wykazuje
Dostosowuje się do zmian wpływających na plan i realizację
inicjatywę, wspiera
zadań.
innych – jego zachowa-
Tworzy szczegółowe plany krótko i długoterminowe.
nie i realizacja zadań
Dotyczy osób sprawujących funkcje kierownicze:
przewyższają standar-
Planuje i organizuje pracę podległych pracowników.
dowe oczekiwania
Deleguje zadania.
Organizuje system zastępstw w ramach komórki.
Organizuje współpracę oraz chętnie i efektywnie współpracuje
z innymi jednostkami lub komórkami.
Źródło: opracowanie własne na podstawie Regulaminu okresowej oceny pracowników samorzą-
dowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w Urzędzie Miasta R oraz kierowników
miejskich jednostek budżetowych.
Ocena w Urzędzie Miasta R jest obecnie przeprowadzana w cyklu rocznym, a jej
wyniki mają wpływać na wysokość przyznawanego pracownikom dodatku motywacyjnego.
Także sposób wdrażania zmian zasługuje na uwagę. Kryteria i ich opis znaczeniowy były szeroko konsultowane w jednostce, zanim zostały wprowadzone do
nowego regulaminu ocen. Ponadto dla wszystkich pracowników (z kierownikami
włącznie) zostało zaplanowane i przeprowadzone szkolenie z trenerami zewnętrznymi, którzy wskazali cele i zasady wprowadzanego systemu. Takie rozwiązanie,
zdaniem władz Urzędu Miasta R i służb kadrowych, pozwoliło zniwelować lęk przez
ocenami i opór przed zmianą (zwłaszcza, że do tej pory oceny powszechnie były
traktowane jako mało istotny element i „niepotrzebna biurokracja”). Zorganizowanie takiego szkolenia-warsztatu podniosło rangę wprowadzanych zmian w oczach
uczestników. Pierwsza ocena (luty 2015) była oceną pilotażową – następna, pełna
ocena planowana na październik ma już być powiązana z wysokością dodatku
motywacyjnego.
Efektywne ocenianie pracowników wiąże się również z akceptacją systemu oceniania przez pracowników. Ta z kolei powiązana jest m.in. ze znajomością obowiązujących procedur i z przejrzystością systemu. We wspomnianym już Urzędzie
Miasta i Gminy P ocenianie okresowe regulowane było regulaminem przeprowadzania okresowych ocen kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Stosowane rozwiązanie było zbliżone do przedstawionego systemu z Urzędu Miasta R.
193
Pierwszym etapem była rozmowa, podczas której wybierano kryteria oceny, które
każdorazowo były zatwierdzane przez kierownika jednostki. Następnie w krótkim
odstępie czasu odbywała się rozmowa oceniająca, sporządzenie oceny na piśmie
i poinformowanie pracownika o jej wyniku. Kryteria mogły się zmieniać w każdym
cyklu oceny, a krótki odstęp od ich wyznaczenia do przeprowadzenia oceny praktycznie uniemożliwiał wprowadzenie jakichkolwiek zmian w sposobie wykonywania pracy. Tak wyznaczane kryteria nie były dla pracowników wskazówką, czego
oczekuje od nich przełożony. Ocena nie była w żaden sposób powiązana z innymi
elementami realizacji funkcji personalnej. Była obowiązkową procedurą, która tak
naprawdę nie niosła żadnych konsekwencji – ani pozytywnych ani negatywnych
(otrzymanie oceny negatywnej w urzędach, z którymi współpracowały autorki zdarzało się bardzo rzadko). Uczestnicy projektu przygotowali system oceniania praktycznie od początku. Ustalili sześć stałych kryteriów oceny i dokonali ich dokładnego opisu. Przygotowali i w czytelny sposób opisali procedurę oceny, zawierającą
również samoocenę pracownika. Procedura ta składa się z następujących etapów:

• przygotowanie kierownika i podległego mu pracownika do rozmowy
oceniającej (pracownik wypełnia arkusz samooceny);
• rozmowa przełożonego z ocenianym, podczas którego omawiany jest
sposób realizacji obowiązków, trudności napotkane podczas realizacji
zadań oraz spełnienie przez ocenianego kryteriów oceny. Określony
zostaje w porozumieniu z ocenianym zakres wiedzy i umiejętności
wymagających rozwinięcia oraz omawiany jest z ocenianym plan
działań doskonalących jego umiejętności;
• przełożony sporządza ocenę na piśmie, w której określa stopień spełnienia kryteriów, przyznaje ocenę i ją uzasadnia, określa zakres wiedzy i umiejętności, które wymagają doskonalenia oraz wskazuje plan
działań w tym zakresie;
• przełożony doręcza ocenę pracownikowi i burmistrzowi;
• oryginał oceny wraz z arkuszem samooceny jest przechowywany
w aktach osobowych.
Przedstawiona procedura jest przejrzyście opisana w regulaminie oceny [Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P w sprawie regulaminu okresowych ocen
kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w Urzędzie Miasta i Gminy P – materiały wewnętrzne
Urzędu Miasta i Gminy P]. W celu osiągnięcia wysokiej efektywności nowego
systemu ocen w Urzędzie przeprowadzone zostaną spotkania informacyjno-szkoleniowe dla pracowników, a następnie odbędzie się ocena pilotażowa, która pozwoli
194
w praktyce zapoznać się z procedurą oceniania, ale również umożliwi wprowadzenie ewentualnych korekt. Na uwagę zasługuje również duży nacisk kładziony na
wykorzystanie ocen okresowych w celu planowania doskonalenia zawodowego
pracowników.
Szkolenia i rozwój kadr
Pracownicy zatrudnieni w jednostkach samorządu terytorialnego, tak jak i osoby pracujące w komercyjnych organizacjach, powinny dbać o ciągły rozwój zawodowy, szkolić się, aktualizować wiedzę (taka konieczność wynika z charakteru pracy urzędnika, który musi posiadać rozeznanie w aktualnych przepisach
i regulacjach prawnych), podnosić kwalifikacje potrzebne do prawidłowego wypełniania obowiązków służbowych. Zgodnie z Ustawą z dnia 21 listopada 2008
r. o pracownikach samorządowych do podstawowych obowiązków pracownika
samorządowego należy stałe podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych [Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U.
2008 Nr 223 poz. 1458, art. 24]. W artykule 29 wspomnianej Ustawy pojawia się
dodatkowa informacja, że uczestniczą oni w różnych formach podnoszenia wiedzy i kwalifikacji zawodowych, a jednostka samorządu terytorialnego zabezpiecza środki finansowe na ten cel w planach finansowych. Ustawodawca pozostawił więc dużą swobodę poszczególnym jednostkom w zakresie przygotowania
procedur porządkujących proces doskonalenia zawodowego pracowników.
Pracownicy urzędów, z którymi współpracowały autorki w ramach projektu,
uczestniczyli w rozmaitych szkoleniach, jednak sposób organizacji i zarządzania szkoleniami w poszczególnych jednostkach był różny. Zdarzały się
placówki, gdzie panowała zupełna dowolność i chaos w tym zakresie. Zauważono sytuacje, gdy pracownicy zgłaszali propozycje szkoleniowe, nie zawsze
odpowiadające rzeczywistemu zapotrzebowaniu lub pracownicy byli odgórnie
kierowani na szkolenia, które w efekcie niewiele wnosiły do ich zawodowego
funkcjonowania. Przedstawiciele urzędów wspominali o zjawisku „grupowego”
szkolenia się pracowników całych działów w zakresie przydatnym jedynie nielicznym, sytuacjach, gdy szkolenia – pod względem treściowym – dublowały
się, a brak weryfikacji oferty szkoleniowej sprawiał, że urząd wysyłał regularnie
pracowników na szkolenia niskiej jakości, itd.
Sposób rozwiązania części powyższych problemów znalazł, przywoływany już
wcześniej, Urząd Miasta R. W tej placówce pracownicy kierowani są na szkolenia na wniosek przełożonego. Pracownicy czasami przekazywali innym wiedzę
195
zdobytą na szkoleniach, ale proces ten był niesformalizowany i chaotyczny.
Zdaniem sekretarza urzędu brak było jakichkolwiek zasad regulujących ten
obszar, chociaż w przeszłości podejmowano próby wdrożenia dobrych praktyk
polegających na przekazywaniu wiedzy pozyskanej ze szkoleń na naradach
kierowników. Zostały one jednak zaniechane (zabrakło elementu motywacyjnego i stałej kontroli wyznaczonej osoby nad procesem dzielenia się wiedzą).
Pomysłem na rozwiązanie tej sytuacji był projekt zakładający obowiązek przekazywania zdobytej na szkoleniach wiedzy innym pracownikom poprzez wykonanie i udostępnianie pigułek wiedzy.
Zasadniczym celem takich działań było przeciwdziałanie takim sytuacjom,
w których wiedza zdobywana przez pracowników na szkoleniach jest „gubiona”
(zapominana) lub wykorzystywana jedynie przez osoby uczestniczące w szkoleniach – chociaż mogłaby ona podwyższyć efektywność pracy innych zatrudnionych w placówce. Założono także, że przygotowanie pigułek jako działanie
wymagające przypomnienia sobie zdobytej na szkoleniach wiedzy, pomaga ją
utrwalić i motywuje do intensywnej pracy w trakcie szkolenia.
Od strony technicznej wprowadzono zapis (zarządzenie burmistrza Miasta R),
iż pracownik Urzędu zobowiązany jest w terminie 10 dni po odbyciu szkolenia przygotować informację ze szkolenia w postaci pigułki wiedzy. Obowiązek
ten dotyczy wszystkich pracowników, którzy kierowani są na szkolenie przez
Urząd Miasta R, za wyjątkiem szkoleń organizowanych dla większej grupy
pracowników (szkoleń zamkniętych). Pigułkę wiedzy może także przygotować
pracownik, który pozyskał wiedzę potencjalnie przydatną pracownikom Urzędu
w inny sposób np. poprzez samokształcenie lub udział w szkoleniu, na które nie
był skierowany przez Urząd. Same pigułki wiedzy mogą mieć różną formę – tekstu, nagrania audio lub video czy prezentacji. Wielkość pigułki wiedzy powinna
umożliwić zapoznanie się z zawartą w niej treścią w ciągu nie więcej niż 15 min,
a sam materiał może być podzielony na dwie części – jedną część o niskim stopniu szczegółowości przeznaczoną dla wszystkich pracowników, a drugą część
bardziej rozbudowaną - przeznaczoną dla specjalistów w danej lub pokrewnej
dziedzinie. Zaplanowano, że pigułki wiedzy udostępniane będą (po zaakceptowaniu przez sekretarza miasta R) w specjalnie do tego przygotowanym obszarze
działającego w urzędzie Intranetu [Zarządzenie Burmistrza Miasta R w sprawie
przekazywania zdobytej na szkoleniach innym pracownikom poprzez wykonanie i udostępnianie pigułek wiedzy – materiały wewnętrzne Urzędu Miasta w R].
196
Podczas współpracy autorek z przedstawicielami urzędu w obszarze dzielenia się
wiedzą, pojawił się pomysł wprowadzenia działań motywujących do tworzenia
pigułek wysokiej jakości, tak aby projekt ten był atrakcyjny dla samym pracowników i nie „wygasł” jak poprzednie inicjatywy w tym zakresie. Takim motywatorem
miał zostać stać się konkurs z nagrodami na najlepszą pigułkę połączony z głosowaniem w Intranecie wszystkich pracowników urzędu na najlepszą w danym
półroczu pigułkę wiedzy. Ustalono zatem kryteria oceny zamieszczanych materiałów (jakość merytoryczna i forma), ankietę ewaluacyjną oraz ustalono wysokość
nagród: trzech pracowników, których pigułki uzyskają najwyższą liczbę punktów
otrzymują kolejno jednorazowe dodatki motywacyjne w wysokości odpowiednio
500 zł, 300 zł i 200 zł.
Sposób wprowadzenia opisywanych zmian w Urzędzie Miasta R i praktyka pierwszych miesięcy funkcjonowania nowych zasad w zakresie dzielenia się wiedzą
wykazała, że wdrożenie przebiegło pomyślnie. Sam pomysł zyskał od początku
poparcie władz i Burmistrza. Sekretarz Urzędu Miasta R z odpowiednim (kilkumiesięcznym) wyprzedzeniem przygotował pismo do pracowników, w którym zdefiniował pojęcie pigułek wiedzy, przedstawił cel i zasady ich tworzenia oraz reguły
uczestnictwa w konkursie. Pomysł był także szeroko dyskutowany na roboczych
naradach kierowników urzędu, aby mieli oni wiedzę (a w domyśle i przekonanie)
wystarczającą do bycia emisariuszami zmian w stosunku do podwładnych. Pierwsze zamieszczone w Intranecie pigułki wiedzy były sporządzone przez Sekretarza
i jego bliskich współpracowników, aby mogły stanowić wzór dla pozostałych. Dopiero za tymi wszystkimi działaniami szło formalne wprowadzenie obowiązku
dzielenia się wiedzą zdobytą na szkoleniach w postaci zapisów w zarządzeniu
Burmistrza Miasta R.
Warto również zwrócić uwagę na proste rozwiązania ułatwiające planowanie i kontrolę realizowanej polityki szkoleniowej. Urząd Gminy M zatrudnia 44 pracowników. Przed przystąpieniem do projektu urząd nie prowadził żadnej bazy danych
na temat szkoleń planowanych i odbywanych przez pracowników. Nie zbierał też
informacji zwrotnych na temat jakości szkoleń. Uczestniczki projektu postanowiły
rozwiązać ten problem w arkuszu kalkulacyjnym. Narzędzie pozwala kontrolować
plan szkoleń i jego realizację, szkolenia doraźne, których nie przewidziano na etapie
przygotowania planu szkoleń, koszty szkoleń oraz na bieżąco monitorować korzystanie ze szkoleń przez poszczególnych pracowników i całe działy. Uczestniczki
projektu oceniły, że w tak małym urzędzie proste, przygotowane we własnym zakresie narzędzie jest wystarczające, by efektywnie zarządzać szkoleniami. Poprawa w tym zakresie w stosunku do poniesionych nakładów jest bardzo korzystna.
197
Kolejnym krokiem jest wprowadzenie w urzędzie oceny szkoleń przez pracowników. Narzędzie stworzone przez uczestniczki może łatwo zostać rozbudowane
o arkusze służące zbieraniu i analizie danych również w tym zakresie.
Podsumowanie
Niniejsze opracowanie przybliża rozwiązania w zakresie naboru, szkoleń i oceny
personelu w wybranych jednostkach samorządu terytorialnego. Prezentowane
rozwiązania mogą być przykładem dobrych praktyk w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi - zarówno pod względem merytorycznym, jak i w zakresie przebiegu
procesu ich wdrażania w urzędach. W obszarze naboru personelu przedstawiono
rozwiązania typu: standaryzacja rozmowy kwalifikacyjnej oraz wprowadzenie
opiekuna pracownika nowozatrudnionego. Doświadczenia autorek pochodzące ze
współpracy z JST pozwalają przypuszczać, iż te rozwiązania przyczynią się do bardziej efektywnego przeprowadzania samej selekcji kandydatów i usprawnią proces
adaptacji nowozatrudnionych. Z kolei w obszarze szkoleń i rozwoju pracowników
zaprezentowano narzędzie planowania i monitoringu szkoleń oraz pigułki wiedzy
jako instrument dzielenia się wiedzą pozyskaną na szkoleniach. Już na etapie
wdrożenia można było mówić o pewnym sukcesie – rozwiązania zostały przyjęte
bez większego oporu i przy dużym zaangażowaniu przedstawicieli opisywanych
jednostek. Co do oceny kadr, był to najbardziej „newralgiczny” i wywołujący najwięcej konfliktów (i oporu) obszar zmian, jednakże przykład wybranych jednostek
wskazuje, iż także tutaj można zaproponować rozwiązania nadające w oczach
pracowników ocenie okresowej sens i znaczenie (uporządkowanie i urealnienie
kryteriów, rzetelne wytyczne co do celu i przebiegu rozmowy oceniającej, uwzględnienie samooceny, itp.). Jednakże najbardziej istotne wydaje się to, że wyniki oceny
zostały powiązane z innymi modułami zzl – z wynagrodzeniem i planowaniem
dalszego rozwoju i jako takie mogą rzeczywiście przyczynić się w przyszłości do
efektywnego zarządzania ludźmi.
198
Bibliografia
Armstrong M., Armstrong’s Handbook of human resource management practice, Kogan Page, London
and Philadelphia 2009.
Bińczycki B., Doskonalenie procesu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej, [w:]
L. Kozioł (red.), Zarządzanie sektorem publicznym i prywatnym w społeczeństwie informacyjnym,
Wydawnictwo Małopolskiej Wyższej Szkoły Ekonomicznej, Tarnów 2005.
Boachie-Mensah F.O., Employees’ Perception of Performance Appraisal System: A Case Study, “International Journal of Business and Management”, vol. 7, no.2/2012.
Dzieńdziora J., Rola oceniania okresowego pracowników w zarządzaniu zasobami ludzkimi w admini-
stracji publicznej, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Humanitas”, nr 1/2008.
Gableta M., Bąk D., Funkcja personalna w urzędach samorządu terytorialnego oraz przesłanki zmian
w jej realizacji, [w:] L. Kozioł (red.), Zarządzanie sektorem publicznym i prywatnym w społeczeństwie informacyjnym, Wydawnictwo Małopolskiej Wyższej Szkoły Ekonomicznej, Tarnów 2005.
Janowska Z., Zarządzanie zasobami ludzkimi, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2010.
Karna W., Zmiany w zarządzaniu zasobami ludzkimi w administracji samorządowej, Instytut Spraw
Publicznych UJ, Kraków 2011.
Lipka A., Efektywność strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi, „Zarządzanie Zasobami
Ludzkimi”, nr 3-4/2008.
Marchewka-Bartkowiak K., Nowe zarządzanie publiczne, Infos – Biuro Analiz Sejmowych, nr 18/2014.
Mesjasz J., Efektywność pracowników w perspektywie ekonomicznej i psychologicznej, [w:] B. Urbaniak (red.),
Efektywność zarządzania zasobami ludzkimi, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2011.
Michałkiewicz A., Syper-Jędrzejak M., Oceniać nowocześnie – zmiany w systemach ocen okresowych
pracowników w wybranych jednostkach samorządu terytorialnego, „Marketing i Rynek”, nr 5/2015.
Moczydłowska J. M., Efektywność zarządzania kapitałem ludzkim jako element efektywności organi-
zacyjnej, [w:] M. Cisek, A. Marciniuk-Kluska (red.), Efektywność organizacji, Wydawnictwo Studio
EMKA, Warszawa 2013.
Oleksiak P., Efektywność programów szkoleniowych a rozwój zasobów ludzkich w organizacji, B. Urbaniak
(red.), Efektywność zarządzania zasobami ludzkimi, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2011.
Regulamin okresowej oceny pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w Urzędzie Miasta R oraz kierowników miejskich jednostek budżetowych - materiały
wewnętrzne Urzędu Miasta w R.
Regulamin naboru na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze,
w Urzędzie Miejskim T materiały wewnętrzne Urzędu Miejskiego T.
Roberts G.E., Maximizing performance appraisal system acceptance: Perspectives from municipal
government personnel administrators, “Public Personnel Management”, 23(4)/1994.
Rostkowski T., Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej, Wolters Kluwer
Polska Sp. z o.o., Warszawa 2012.
Rutkowska A., Teoretyczne aspekty efektywności–pojęcie i metody pomiaru, „Zarządzanie i Finanse”, nr 11(1, cz. 4)/2013.
199
Sobocka-Szczapa H., Dobór pracowników – decyzja strategiczna firmy, „Zeszyty Naukowe. Organizacja
i Zarządzanie. Politechnika Śląska”, nr 68/2014.
Stor M., Międzykulturowe uwarunkowania pomiaru efektywności i skuteczności ZZL w korpora-
cjach międzynarodowych, [w:] B. Urbaniak (red.), Efektywność zarządzania zasobami ludzkimi,
Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2011.
Suchodolski A., Organizacja procesu rozwoju pracowników w firmach polskich i międzynarodowych,
B. Urbaniak (red.), Efektywność zarządzania zasobami ludzkimi, Wydawnictwo Uniwersytetu
Łódzkiego, Łódź 2011.
Syper-Jędrzejak M., Dobre praktyki w zakresie adaptacji pracowników na przykładzie wybranych firm
regionu łódzkiego, „Zarządzanie i Finanse”, nr 11(1, cz. 4)/2013.
Williams J.R., Levy, P.E., Investigating some neglected criteria: The influence of organizational level and
perceived system knowledge on appraisal reactions, “Journal of Business and Psychology”, 14(3)/2000.
Zawicki M., Mazur, S., Bober, J., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki, Małopolska
Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej, Kraków 2004.
Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P w sprawie regulaminu okresowych ocen kwalifikacyjnych
pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w Urzędzie Miasta
i Gminy P – materiały wewnętrzne Urzędu Miasta i Gminy P.
Zarządzenie Burmistrza Miasta R w sprawie przekazywania zdobytej na szkoleniach wiedzy innym
pracownikom poprzez wykonanie i udostępnianie pigułek wiedzy – materiały wewnętrzne
Urzędu Miasta w R.
Zieliński W., Efektywność ZZL w sektorze publicznym, „Zarządzanie Zasobami Ludzkimi”, nr 3-4/2011.
2.6. Kierunki zmian w obszarze pozyskiwania
pracowników w wybranych jednostkach
samorządu terytorialnego
Izabela Różańska-Bińczyk
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
201
Wprowadzenie
Zmiany biurokratycznego zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego są
nieuniknione. Można zauważyć coraz większą świadomość wśród kadry kierowniczej, jak również wśród pozostałych pracowników konieczności wprowadzenia
zmian w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi. Od zaangażowania pracowników w proces zmian w dużej mierze zależy, jakie zostaną osiągnięte efekty. Jak
wszelkie zmiany, także i te opisane w niniejszym artykule wiążą się z występowaniem oporu wśród pracowników i koniecznością pokonywania barier.
Inspiracją do powstania artykułu jest udział autorki w projekcie współfinansowanym ze środków EFS w ramach PO KL: „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”, w którym pracuje w charakterze coacha. Ważną przesłanką jest również
obserwacja, że problematyce pożądanych zmian w obszarze zarządzania zasobami
ludzkimi w administracji publicznej w opinii autorki poświęcona jest niedostateczna liczba publikacji, stąd chęć podzielenia się swoim doświadczeniem zawodowym
w tym zakresie [Różańska-Bińczyk, Łuczak 2015].
Celem opracowania jest przedstawienie zmian w obszarze pozyskiwania pracowników w wybranych jednostkach samorządu terytorialnego. Szczególną uwagę
zwrócono na innowacyjny charakter tych zmian i dobre praktyki w tym obszarze.
W części teoretycznej artykułu przedstawiono istotę zmian w zarządzaniu w administracji publicznej, scharakteryzowano proces rekrutacji i selekcji w jednostkach
samorządu terytorialnego. Następnie zaprezentowano wyniki własnych badań
mających charakter analizy przypadku. Opracowanie kończy się podsumowaniem,
w którym zamieszczono wnioski charakterze syntetycznym.
Istota zmian w zarządzaniu jednostkami samorządu terytorialnego
W ramach tradycyjnego, biurokratycznego modelu dominującą wartością administrowania urzędem jest przede wszystkim przestrzeganie sformalizowanych
procedur, hierarchizacja stanowisk oraz ścisła kontrola budżetowa. Model biurokratycznego administrowania zostaje stopniowo zastąpiony nowym podejściem
do zarządzania, nawiązującego do koncepcji tzw. Nowego Zarządzania Publicznego
(NZP) [Bohdziewicz, Urbaniak 2013, s. 52-53]. Działania oparte na tej koncepcji mają
na celu przede wszystkim poprawienie jakości usług, zmniejszenie biurokracji
oraz zwiększenie sprawności i efektywności. Zasadniczym czynnikiem poprawy
działania administracji publicznej jest jej unowocześnienie, ponieważ wiele trady-
202
cyjnych narzędzi okazuje się nieskutecznych i niedopasowanych do rzeczywistych
potrzeb [Krynicka 2006, s. 193]. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zmiany
w administracji publicznej są wywołane zmianami wprowadzonymi w sektorze
prywatnym i często rozwiązania stosowane w organizacjach biznesowych stanowią wzór do naśladowania dla organizacji publicznych [Różańska-Bińczyk 2015].
Misją jednostek samorządu terytorialnego jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych
lokalnej społeczności oraz wykonanie swoich obowiązków w sposób rzetelny i skuteczny, zgodnie z obowiązującymi regułami prawnymi i z respektowaniem zasad
kultury obsługi. Skuteczna realizacja tak zdefiniowanej misji wymaga podejmowania działań ukierunkowanych z jednej strony na ciągły rozwój kompetencji
pracowników tych jednostek, co umożliwi sprawne realizowanie funkcji instytucji (przede wszystkim poprzez prowadzenie właściwej polityki zatrudnienia oraz
szkolenia dopasowane do rzeczywistych potrzeb pracowników i urzędu), z drugiej
zaś na ciągłe doskonalenie funkcjonowania urzędu (sprawność rozwiązań organizacyjnych, przepływu informacji oraz procesów kontroli i oceny realizacji zadań)
[Bohdziewicz, Urbaniak 2013, s. 52-53]. Nasuwa się wniosek, że zmiany w organizacjach publicznych w wymienionych obszarach są nieodłącznym elementem
ich funkcjonowania, aby mogły realizować skutecznie misję i postawione im cele.
Jak podkreśla A. Kożuch i B. Kożuch zwiększenie sprawności zarządzania w administracji publicznej uzależnione jest od zmian o charakterze innowacyjnym.
Autorzy innowacje w zarządzaniu administracją publiczną definiują jako twórcze idee wprowadzone do praktyki zarządzania skierowane na rozwiązywanie
przewlekłych problemów zarządzania publicznego. Jest to akt tworzenia i wprowadzenia nowego sposobu osiągania konkretnych rozwiązań lub zwiększenia
wydajności pracy. Może ona obejmować nowe elementy, nową budowę istniejących
już elementów, całkowitą zmianę lub odejście od tradycyjnych sposobów działania.
Autorzy zaznaczają, że często pierwsza udana implementacja innowacji w jednostce samorządu terytorialnego wywołuje proces rozprzestrzeniania się tych
rozwiązań do innych jednostek, czyli następuje przenikanie innowacji. Przyczyny
innowacyjnych zmian w zarządzaniu urzędami administracji publicznej dotyczą
trzech podstawowych problemów [Kożuch, Kożuch 2013, s.15-16]:
•
•
•
uwzględnienia oczekiwań społecznych co do jakości działania administracji i przejrzystości procedur administracyjnych;
poszukiwania narzędzi zarządzania umożliwiających dostosowanie zakresu usług do możliwości finansowych urzędu i społecznych oczekiwań;
stałego dopływu wiedzy, przykładów teoretycznych, dobrych praktyk
w zakresie zarządzania w sektorze publicznym.
203
Sposób funkcjonowania organizacji publicznych w warunkach procesu zmian
może być ujęty w modelu podkreślającym znaczenie zarówno systemu wartości,
jak procesów mających wpływ na zwiększenie skuteczności działania poprzez
właściwe wykorzystanie zasobów organizacji w procesie realizacji wytyczonych
celów (Rysunek 2.11) [Karna 2011, s. 64].
Rysunek 2.11. Model reform zarządzania publicznego
Źródło: B. Kożuch, Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Wydawnictwo
Placet, Warszawa 2004, s. 72.
Jak podkreśla W. Karna, opierając się na modelu reform zarządzania publicznego
[Kożuch 2004, s. 72], wyróżnić można dwie grupy czynników wywierających wpływ
na sprawność organizacji publicznych: zmiany zewnętrzne takie jak: konkurencja,
204
decentralizacja, prywatyzacja, orientacja na klienta i obywatela, reorganizacja oraz czynniki wewnętrzne, które można pogrupować w trzy główne
obszary. Pierwsza grupa odnosi się do zmiany zewnętrznych warunków administracji publicznej analizowanej na podstawie teorii wyboru publicznego.
Druga dotyczy wewnętrznego procesu organizacji publicznej określanej jako
menadżeryzacja. Klasyczna struktura biurokratyczna zastępowana jest przez
zdecentralizowane centra odpowiedzialności podobne do wyodrębnionych
w prywatnych holdingach. Odpowiednio do tych transformacji dostosowywane są procedury i narzędzia stosowane w tych organizacjach, ale również
kwalifikacje i motywacja pracowników. Model ten określany jest modelem
zmian. Czynniki zewnętrzne wymagają sprostania wyzwaniom natury ekonomicznej, jakościowej, technologicznej i społecznej. Szczególne znaczenie
w podnoszeniu sprawności organizacji mają zmiany wewnątrz organizacji.
Współzależność między strukturą, procedurami i ludźmi jest bardzo duża.
Jak podkreśla autorka dlatego wymogi proceduralne i strukturalne, które służą usprawnieniu, w przeważającej mierze zdeterminowana jest przez kulturę
organizacyjną czyli zachowania, kwalifikacje czy wartości członków organizacji. Istotne jest, że na działalność organizacji publicznych mają wpływ
zmiany, jakie zachodzą w całym sektorze publicznym [Karna 2011, s. 64-65].
Reasumując czynniki wewnętrzne wynikają między innymi z procesu dojrzewania organizacji, wzrostu doświadczenia ich pracowników oraz zmian
postaw pracowników [Kożuch, Kożuch 2013, s.17].
Jednostki samorządu terytorialnego, aby sprostać wymaganiom wynikającym ze zmian w otoczeniu zewnętrznym i wewnętrznym powinny wprowadzać zmiany w sposób nieustanny. Na szczególną uwagę zasługuje podkreślenie konieczności wprowadzenia zmian w obszarze zarządzania zasobami
ludzkimi. Pracownicy to najcenniejszy kapitał każdej organizacji, zaś organizacje o charakterze publicznym potrzebują urzędników wykwalifikowanych,
o nowych wartościach, którzy dostarczają usług o najwyższej jakości. Dlatego tak istotna rolę odgrywa wykorzystanie odpowiednich narzędzi i metod
w zakresie zarządzania zasobami ludzki. Należy kłaść szczególny nacisk na
obszar pozyskiwania pracowników oraz na ich szkolenie i rozwój.
Pozyskiwanie pracowników w jednostkach samorządu terytorialnego
Jednym z kluczowych procesów zarządzania zasobami ludzkimi jest pozyskiwanie pracowników. Podejmowanie decyzji o pozyskiwaniu określonych
kandydatów powinno być poprzedzone działaniami planującymi potrzeby
205
kadrowe, stosownie do projektowanej czy realizowanej strategii. Proces pozyskiwania pracowników wymaga [Janowska 2010, s. 66-82]:
•
•
•
•
•
•
•
•
ustalenia w oparciu o analizę pracy zakresu wymagań na stanowiskach
przeznaczonych do obsady – opisu stanowiska pracy,
stworzenia profilu zawodowego i osobowościowego osób, które mają podjąć pracę – czyli profilu kandydata,
ustalenia kryteriów doboru,
wyboru źródeł rekrutacji (wewnętrzne, zewnętrzne),
przygotowania narzędzi rekrutacyjnych i osób odpowiedzialnych za proces rekrutacji, przeprowadzenia akcji rekrutacyjnej,
opracowania procedury selekcyjnej (liczba etapów, dobór technik selekcji),
przeprowadzenia selekcji,
dokonanie doboru i podjęcie decyzji o przyjęciu kandydata do pracy i podpisaniem stosownej umowy.
Podstawę właściwego doboru pracowników stanowią zastosowane metody rekrutacji i selekcji. Powinny one odpowiadać potrzebom organizacji i doprowadzić do
wyboru najlepszego kandydata. Dlatego też proces rekrutacji i selekcji uznawany
jest za czasochłonny i kosztowny, zarówno w aspekcie ekonomicznym, jak i logistycznym.
Jednolite, ogólnodostępne zasady doboru personelu obowiązują między innymi
w jednostkach samorządu terytorialnego.
Pracownicy samorządowi zatrudniani są na podstawie [Łyżwińska 2015]:
a. wyboru (np.: marszałek województwa, wicemarszałek, starosta, wicestarosta, wójt (burmistrz, prezydent miasta),
b. powołania (np.: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik
gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa)
c. umowy o pracę – pozostali pracownicy samorządowi, którzy są zatrudniani na stanowiskach: urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach
urzędniczych; doradców i asystentów; pomocniczych i obsługi.
Dla kandydata ubiegającego się o zatrudnienie istotna jest znajomość procedur
obowiązujących w jednostce, do której aplikuje. Niniejsze opracowanie dotyczy
przedstawienia zasad i trybu przeprowadzania naboru na wolne stanowiska
urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze w jednostkach samorządu
206
terytorialnego. Jest ściśle określone w regulacjach, kto może ubiegać się o zatrudnienie na wyżej opisanych stanowiskach [Łyżwińska 2015].
Sposób naboru na stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska
urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Jest w dużej mierze regulowany ustawowo. W związku z tym jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do
zamieszczenia ogłoszenia o naborze na wolne stanowisko w Biuletynie Informacji
Publicznej (BIP) i na tablicy informacyjnej w jednostce, której nabór dotyczy, powołania komisji rekrutacyjnej, sporządzenia protokołu z naboru pracowników ze
wskazaniem i uzasadnieniem dokonanego wyboru oraz do publikacji informacji
o wyniku naboru [Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. 2008 Nr 223 poz. 1458]. Podsumowując nabór na wolne stanowiska
urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze prowadzony przez jednostki samorządu terytorialnego przebiega w oparciu o przejrzyste i ogólnodostępne
procedury. Ogólne zasady i tryb przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, zawarte w uregulowaniach prawnych, uszczegółowione są w poszczególnych
jednostkach poprzez regulaminy naboru na wolne stanowiska urzędnicze, w tym
na kierownicze stanowiska urzędnicze. Stąd szczegółowe procedury związane
z procesem pozyskiwania pracowników mogą wyglądać odmiennie zależnie od
regulacji, jakie wprowadziły poszczególne jednostki [Łyżwińska 2015].
Metodyka badania
Część badawczą artykułu oparto na wynikach badań własnych autorki prowadzonych w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce w okresie od stycznia
2014 do czerwca 2015 roku. Wspomniane badania mają charakter interpretatywny.
Prowadzono je zgodnie z metodyką studium przypadku [Czakon 2013, s. 92-112],
wykorzystując różne źródła informacji i różne metody badań takie jak: wywiad,
analiza dokumentacji i obserwacja naukowa. W artykule wykorzystano fragmenty materiału empirycznego, poświęconego procesom w obszarze pozyskiwania
pracowników w badanych podmiotach, w szczególności te pozwalające dokonać
analizy dobrych praktyk w wymienionym wyżej obszarze występujące w jednostkach samorządu terytorialnego, a wzorowanych na rozwiązaniach stosowanych
w organizacjach biznesowych. Ponadto z ogółu objętych badaniem jednostek wybrano tylko niektóre. Kryteriami doboru organizacji przyjętymi przez autorkę były:
osiągnięcie sukcesu we wdrożeniu opracowanych standardów oraz innowacyjny
charakter opracowanych narzędzi. Przeprowadzono również wywiady na temat
opracowanych narzędzi z burmistrzami, sekretarzami oraz pracownikami działów
kadr i wydziałów organizacyjnych wyżej wspomnianych jednostek. Prezentowa-
207
ne wyniki badań pochodzą z trzech celowo dobranych jednostek, zatem nie mają
one charakteru reprezentatywnego. Można jednak na ich podstawie formułować
wnioski o poprawności działań w badanym obszarze [Różańska-Bińczyk 2015].
Zmiany w procesach pozyskiwania pracowników – analiza wyników badań
Starostwo Powiatowe w X jest jednostką samorządu terytorialnego obejmującą pięć
gmin. W celu zapewnienia organom powiatu pomocy w wykonywaniu zadań z zakresu ich kompetencji powołane zostało Starostwo Powiatowe w X jako jednostka
pomocnicza. Pracą Starostwa kieruje Starosta przy pomocy Wicestarosty, Sekretarza oraz Skarbnika. Starostwo Powiatowe zatrudnia 101 pracowników. Pracownicy Starostwa Powiatowego posiadali zakresy obowiązków i odpowiedzialności
sporządzone przez bezpośrednich przełożonych zgodnie z obowiązującą procedurą
postępowania przy zatrudnianiu oraz rozwiązywaniu stosunku pracy w Starostwie
Powiatowym w X (Zarządzenie Starosty). Nie zostały jednak opracowane i wprowadzane opisy stanowisk pracy i profili kwalifikacyjnych kandydatów do pracy.
Nabór pracowników prowadzony był do tej pory w oparciu o regulamin naboru na
wolne stanowiska urzędnicze na podstawie którego, kierownicy komórek organizacyjnych występowali z wnioskiem o rozpoczęcie naboru. We wniosku zawarte były
wymogi na określone stanowisko urzędnicze (wykształcenie, staż pracy, główne
obowiązki, zakres odpowiedzialności, wymagania konieczne i dodatkowe oraz pożądane cechy charakteru) stanowiące elementy opisu stanowisk pracy. Obowiązujący regulamin pracy pracowników Starostwa Powiatowego w X zapewnia zaznajomienie pracowników podejmujących pracę z zakresem ich obowiązków, sposobem
wykonywania pracy na wyznaczonych stanowiskach oraz ich podstawowymi
uprawnieniami. Starosta wraz z naczelnikiem działu administracji zidentyfikowali
niedociągnięcia w obowiązujących procedurach naboru pracowników. W pierwszej
kolejności podjęto decyzję o konieczności stworzenia rzetelnych opisów stanowisk
pracy, jako punktu wyjścia do prawidłowo przeprowadzonego procesu pozyskiwania pracowników. Został opracowany formularz do sporządzenia opisów stanowisk
pracy, instrukcja wypełniania formularza opisu stanowiska pracy oraz formularz
do sporządzania rejestru stanowisk pracy. Finalnie mają być sporządzone opisy
wszystkich stanowisk pracy w Starostwie Powiatowym w X dokonane przez bezpośrednich przełożonych, kryteria oceny określone w opisach mają być uzgodnione
z Sekretarzem. Sekretarz w porozumieniu ze Starostą, sporządza opisy stanowisk
pracy, dla których bezpośrednim przełożonym jest Starosta. Został opracowany
wzór do sporządzania opisów stanowisk pracy oraz zarządzenie w sprawie sporządzania i aktualizacji opisów stanowisk pracy w Starostwie Powiatowym w X.
Stworzenie opisów stanowisk pracy w Starostwie stanowi nowe rozwiązanie, ma
208
na celu przede wszystkim uporządkowanie już istniejących dokumentów funkcjonujących w Starostwie i zawarcie ich w jednym dokumencie jakim jest opis
stanowiska pracy. Zgodnie z intencją autorów projektu opis stanowiska pracy
będzie podstawą do tworzenia lub modyfikacji procedur rekrutacji i selekcji,
procesu oceniania, motywowania oraz rozwoju pracowników. Na szczególna
uwagę zasługuje rzetelne przygotowanie tego narzędzia, opracowane narzędzie
oprócz podstawowych informacji, jak: nazwa stanowiska, zakres podstawowych
obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności, miejsce w strukturze organizacyjnej (podległość, współdziałanie, zastępstwo), warunki pracy zawiera również
szczegółowe informacje na temat kryteriów dotyczących wiedzy, doświadczenia i kompetencji niezbędnych do skutecznej realizacji zadań na danym stanowisku. Jest to pierwszy krok do wprowadzenia potrzebnych zmian w zakresie
zarządzania zasobami ludzkimi w badanej jednostce.
Urząd Miejski w Y zatrudnia 98 pracowników. Pracownicy działu organizacyjnego biorący udział w projekcie uznali narzędzia i metody obowiązujące w procesie
rekrutacyjnym jako nieskuteczne i niedostosowane do rzeczywistych potrzeb
urzędu. Wprowadzono w regulaminie naboru nowy zapis o możliwości korzystania z próbek pracy, jako narzędzia sprawdzającego w sposób bardziej efektywny
kompetencje kandydata na dane stanowisko. Zastąpiono wykorzystywane do
tej pory w procesie rekrutacji na większość stanowisk w urzędzie teoretyczne
testy wiedzy. Głównym powodem wprowadzenia tej zmiany była obserwacja
pracowników działu organizacyjnego, że kandydaci, którzy zaliczyli teoretyczne
testy wiedzy na wysokim poziomie, w praktyce nie umieli na stanowisku pracy
obsługiwać oprogramowań specjalistycznych, co było wymogiem niezbędnym
np. na stanowisku informatyka. W związku z tym doprecyzowano zapisy dotyczące rekrutacji na stanowiska w których wymagana jest umiejętność obsługiwania programów komputerowych, i wprowadzone następujące zmiany;
- określono maksymalną ilość kandydatów, którzy po teście merytorycznym zostaną dopuszczeni do kolejnego etapu procesu rekrutacyjnego tj. praktycznego
testu informatycznego (10 kandydatów z najwyższą liczbą punktów uzyskaną
w teście kwalifikacyjnym merytorycznym z zastrzeżeniem, że w przypadku
gdy 10. lokatę uzyskałoby dwóch lub więcej kandydatów z taką samą ilością
punktów, wszyscy oni są dopuszczeni do kolejnego etapu naboru), - zastąpiono
test teoretyczny z wiedzy informatycznej praktycznym sprawdzeniem umiejętności kandydata w zakresie zagadnień związanych z obsługą komputera oraz
programów komputerowych, o których mowa w ogłoszeniu o naborze. Kandydat
do pracy zgodnie z nowymi regulacjami losuje jeden z trzech zestawów zadań
składający się z trzech poleceń. Z praktycznego testu informatycznego kandy-
209
dat może otrzymać maksymalnie 3 punkty. Do kolejnego etapu naboru, tj. rozmowy kwalifikacyjnej dopuszczani są kandydaci, którzy z praktycznego testu
informatycznego uzyskali co najmniej 2 punkty. Wprowadzono możliwość dodatkowego sprawdzenia kwalifikacji i umiejętności kandydata niezbędnych na
danym stanowisku m.in. weryfikację umiejętności redagowania pism urzędowych, praktycznego stosowania obowiązujących przepisów, stopnia znajomości
języków obcych, oprogramowania specjalistycznego, umiejętności sprawowania funkcji zarządczych itp. Ponadto rozmowa kwalifikacyjna po wprowadzeniu
zmian obejmuje dodatkowo zbadanie umiejętności autoprezentacji kandydata
oraz kompetencji i umiejętności interpersonalnych gwarantujących prawidłowe
wykonywanie powierzonych obowiązków. Do tego celu został przygotowany
arkusz oceny kandydata z rozmowy kwalifikacyjnej. W arkuszu oceniane są
trzy obszary: autoprezentacja, wiedza merytoryczna oraz kwalifikacje wymagane na danym stanowisku i umiejętności interpersonalne kandydata. Zgodnie
z założeniem uczestników projektu wprowadzone zmiany mają udoskonalić
i usprawnić procedurę rekrutacji i selekcji.
Urząd Miasta Z zatrudnia 585 pracowników. W ramach standardu „pozyskiwania pracowników” opracowano narzędzie w postaci scenariusza rozmowy
kwalifikacyjnej. Autorzy projektu wykorzystali wzór arkusza stosowany w organizacjach biznesowych dostosowując go do zapotrzebowań jednostki samorządu terytorialnego. Zaprojektowane narzędzie składa się z dziewięciu części.
Charakterystyka przykładowego opracowanego scenariusza [narzędzie opracowane przez UM Z]:
Część I
Pierwsza część arkusza powinna zawierać powitanie i wprowadzenie do rozmowy.
Cześć II
W części drugiej koncentrujemy się na analizie kompetencji twardych i miękkich.
Część III
Badając przygotowanie kandydata do nowej roli w naszej organizacji, nieodzowne
staje się sięgnięcie po dodatkowe narzędzie, jakim może być wywiad oparty na
kompetencjach. Schemat scenariusza badającego kompetencje zawsze ma charakter pogłębionych pytań o konkretne przeszłe zdarzenia z życia zawodowego.
210
Warto wykorzystać model prowadzenia wywiadu opartego na kompetencjach:
model STAR.
Model STAR:
S – situation (sytuacje) – pytanie o konkretną sytuację, która miała
miejsce w pracy zawodowej, np.” Proszę opisać sytuację, w której musiał
Pan zmierzyć się z wyjątkowo trudnym zadaniem”.
T – task (zadanie) – np.: „Na czym polegało zadanie, które musiał Pan
wykonać?”
A – action (działanie) – np. doprecyzowanie, jakie konkretne działania
podjął kandydat; czy wynikały one z zakresu obowiązków, czy może
były własną inicjatywą, czy kandydat działał samodzielnie, czy we
współpracy z innymi osobami.
R – result (rezultat) – pytanieo ocenę wyniku podejmowanych działań
z perspektywy czasu; warto również dopytać, czy gdyby dziś kandydat musiał zmierzyć się z podobną sytuacją, czy postąpiłby podobnie.
Oprócz oceny rezultatu zyskujemy dodatkową informację, czy kandydat
ma skłonność do analizy własnych działań, czy wyciąga wnioski ze
swoich sukcesów lub porażek.
Część IV
Celem tej części arkusza jest poznanie źródeł motywacji kandydata, jego
planów i ambicji zawodowych. Zadane pytania pozwolą nam ocenić, czy
aspiracje zawodowe kandydata są zbieżne z celami na danym stanowisku
pracy. Badamy również dojrzałość decyzji kandydata o obieganie się o pracę
w naszej organizacji.
Część V
W tej części arkusza badane są formalne wymagania na danym stanowisku
pracy. Zadaje się pytania o wykształcenie, uprawnienia, znajomość języka
obcego, certyfikaty, prawo jazdy, znajomość systemów informatycznych.
Część VI
W tej części pyta się kandydata o oczekiwania finansowe i pozafinansowe.
Część VII
W tej części daje się kandydatowi czas na pytania z jego strony dotyczące
spraw związanych ze stanowiskiem i organizacją.
211
Część VIII
Przedostatnia część kwestionariusza zwiera kwestie związane z dalszymi
etapami rekrutacji, referencjami itp.
Część IX
W tej części można umieścić tabelę podsumowującą ocenę kompetencji kandydata. Ta część powinna być wypełniona w jak najkrótszym czasie po rozmowie kwalifikacyjnej. Wypełnienie arkusza pozwoli skonfrontować ocenę
kandydata z innymi osobami uczestniczącymi w procesie rekrutacyjnym.
Jest to również doskonały materiał do określenia ewentualnych luk kompetencyjnych danego kandydata i do uzasadnienia wyboru danej osoby. Możliwość porównania kandydatów między sobą pozwoli na doprecyzowanie,
które z wymagań na danym stanowisku są dla nas priorytetowe, a z których
15
możemy zrezygnować6 .
Założeniem autorów projektu ma to być narzędzie wspierające osoby odpowiedzialne za przeprowadzanie rozmów rekrutacyjnych. Jednocześnie
standard ten ma pomóc w realizowaniu procesów rekrutacyjnych w sposób
profesjonalny i skuteczny. Autorzy projektu zaznaczają, że przygotowany
schemat rozmowy kwalifikacyjnej jest pomocnym narzędziem wspierającym
prowadzenie rekrutacji, jednak mają świadomość, że każdorazowo przy prowadzonej rekrutacji musi on zostać przygotowany na potrzeby konkretnego
stanowiska pracy, zaś osoba prowadząca rozmowę kwalifikacyjną w razie
potrzeby powinna zadać dodatkowe pytania, które pozwolą doprecyzować
uzyskane informacje od kandydata.
Bariery we wdrażaniu zmian w jednostkach samorządu terytorialnego
Procesy planowania i wdrażania zmian organizacyjnych, niezależnie od rodzaju organizacji, rzadko przebiegają bezproblemowo. Wśród barier procesu
wdrożeniowego zmian można wyróżnić [Zakrzewska-Bielawska 2005, s. 61]:
•
bariery zasobowe związane z deficytem niezbędnych środków; często
są to bariery ekonomiczne limitujące skalę inwestycji, które organizacja
może poczynić w związku z zamierzoną zmianą;
15 Arkusz sporządzono na podstawie: J. Lipowska, Arkusz rozmowy kwalifikacyjnej, „Personel i Zarządzanie”, nr 8(245)/ 2010.
212
•
•
•
bariery społeczne związane z postawami niechęci, sprzeciwu i oporu
wobec idei zmiany lub przyjętej ścieżki implementacyjnej, kształtującymi się w następstwie intensyfikowania się postaw lękowych oraz obaw
o pogorszenie indywidualnych sytuacji pracowniczych;
bariery inercji innowacyjnej, wyrażające się w poczuciu braku potrzeby
wprowadzenia zmiany i preferowaniu dotychczasowych rozwiązań jako
wystarczająco efektywnych;
bariery inercji strukturalnej związane z postrzeganiem koncepcji
zmiany przez pryzmat własnego usytuowania organizacyjnego i jej interpretowaniem jako swoistej międzygrupowej gry interesów, a także
z kotwiczeniem myślenia przez „utopione koszty” (czyli już wcześniej
poniesione w związku z rozwiązywaniem jakiś problemów) oraz przez
różne pozytywne zweryfikowane dotychczasowe rozwiązania.
W opinii pracowników jednostek samorządu terytorialnego, z którymi wywiady
prowadziła autorka artykułu, kluczowe znaczenie dla wprowadzenia zmian w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi ma zaangażowanie i poparcie ze strony
władz urzędu w tym zakresie. Często to właśnie opór przed nowościami oraz przekonanie o braku szans na ich wdrożenie ze względu na specyfikę funkcjonowania
urzędu ogranicza działania w tym zakresie do niezbędnego minimum przewidzianego przepisami prawa.
Do barier utrudniających wdrożenie potrzebnych zmian w zarządzaniu zasobami
ludzkimi należy zaliczyć również zmienne otoczenie oraz często występujący
brak stabilności kierownictwa urzędu, które zmienia się co cztery lata, lub częściej
z racji kolejnych wyborów. Niezwykle ważne wydaje się również zrozumienie wielowymiarowej roli władz urzędu, które partycypuje w takich zmianach nie tylko
jako organ decyzyjny i zarządczy, lecz również jako dysponent środków i przykład
dla innych pracowników oraz wsparcie dla zespołu realizującego innowacyjne
rozwiązania [Różańska-Bińczyk, Łuczak, 2015].
Podsumowanie
Zmiany w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi i odejście od biurokratycznego modelu administrowania są już widoczne w większości jednostek samorządu
terytorialnego. Coraz częściej jednostki przejmują i adoptują rozwiązania, które
sprawdziły się w organizacjach biznesowych. Istnieje wiele możliwości rozwiązywania problemów z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji
publicznej, pomocna w tym obszarze okazuje się koncepcja Nowego Zarządzania
213
Publicznego oraz rozwiązania jakie wprowadziły organizacje publiczne w innych
krajach opierając się na tej idei.
Na podstawie opisanych zmian w obszarze pozyskiwania pracowników można
wysnuć wniosek, że wprowadzone narzędzia w wybranych trzech jednostkach
samorządu terytorialnego są nowoczesne i dostosowane do rzeczywistych potrzeb.
Na uwagę zasługuje postawa pracowników, którzy korzystają z wzorców biznesowych i w umiejętny sposób dostosowują je do funkcjonowania urzędu. Widoczna
jest również przemiana świadomości wśród kierownictwa opisanych urzędów i ich
przekonanie o konieczności unowocześnieniu narzędzi i metod z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi [Różańska-Bińczyk 2015]. Nie bez znaczenia jest uczestnictwo pracowników administracji publicznej w takich projektach jak: „Systemowe
wsparcie procesów zarządzania w JST”, które umożliwiają poznanie najnowszych
trendów z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi, i jednocześnie umożliwiają
wymianę wiedzy i doświadczeń z tego zakresu między różnymi urzędami.
214
Bibliografia
Bohdziewicz P., Urbaniak B., Wdrażanie zmian w administracji samorządowej: deficyty uczestnictwa
pracowniczego, „Zarządzanie Zasobami Ludzkimi”, nr 2(91)/13, za: Różańska-Bińczyk I., Przykład
dobrych praktyk oceniania pracowników w wybranych Jednostkach Samorządu Terytorialnego,
2015 (w druku).
Czakon W. (red.), Podstawy metodologii badań w naukach o zarządzaniu, Oficyna a Wolters Kluwer
business, Warszawa, 2013.
Janowska Z., Zarządzanie zasobami ludzkimi, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2010.
Karna W., Zmiany w zarządzaniu zasobami ludzkimi w administracji samorządowej, Monografie i Studia Instytutu Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków, 2011.
Krynicka H., Koncepcja nowego zarządzania w sektorze publicznym (New Public Management),
Studia Lubuskie, nr 2/2006, Wydawnictwo Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej, 2006, za:
za: Różańska-Bińczyk I., Implementacja dobrych praktyk biznesowych w wybranych Jednostkach
Samorządu Terytorialnego, 2015, (w druku).
Kożuch A., Kożuch B., Zmiany w zarządzaniu w organizacjach administracji samorządowej [w:]
Kieżun W., Wołejszo J., Sirko S. (red.), Public Management 2013 Wyzwania i dylematy zarządzania
organizacjami publicznymi, Tom II, Wydawnictwo Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2013.
Kożuch B., Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Wydawnictwo Placet,
Warszawa 2004.
Lipowska J., Arkusz rozmowy kwalifikacyjnej, „Personel i Zarządzanie”, nr 8(245)/ 2010.
Łyżwińska M., Rekrutacja i selekcja pracowników w Jednostkach Samorządu Terytorialnego, http://
old.wup-katowice.pl/poradnictwo-zawodowe/poradniki-dla-osob-bezrobotnych-i-poszukujacych-pracy/rekrutacja-i-selekcja-pracownikow-w-jednostkach-samorzadu-terytorialnego
[dostęp: 21.06.2015].
Różańska-Bińczyk I., Łuczak P., Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi, 2015, (w druku).
Zakrzewska-Bielawska A., Uwarunkowania restrukturyzacji przedsiębiorstw, [w:] Lachiewicz S.,
Zakrzewska-Bielawska A. (red.), Restrukturyzacja organizacji i zasobów kadrowych przedsię-
biorstwa, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2005, za: Bohdziewicz P., Urbaniak B., Wdrażanie zmian
w administracji samorządowej: deficyty uczestnictwa pracowniczego, „Zarządzanie Zasobami
Ludzkimi”, nr 2(91)/13.
Ustawa z dn. 21 listopada 2008 o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2014.1202).
Część III
Wsparcie dla procesów dotyczących
planowania w obszarach
funkcjonalnych
Małgorzata Żak-Skwierczyńska
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
216
Celem zadania trzeciego projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania
w JST” zatytułowanego „Wsparcie dla procesów dotyczących planowania w obszarach funkcjonalnych” było usprawnienie istniejących procesów związanych
z planowaniem w obszarach funkcjonalnych oraz usprawnienie procesów związanych z podejmowaniem decyzji w oparciu o rachunek społeczno-ekonomiczny
i nowoczesne metody oceniania.
W ramach tego zadania zrealizowane były dwie ścieżki służące wsparciu procesów zintegrowanego planowania i zarządzania w obszarach funkcjonalnych, tj.:
1. ścieżka związana z opracowaniem Zintegrowanej Strategii Rozwoju
(Zintegrowanego Planu Rozwoju) dla warszawsko-łódzkiego obszaru
funkcjonalnego połączona z kursami i warsztatami w zakresie zintegrowanego zarządzania rozwojem,
2. ścieżka związana z podnoszeniem kwalifikacji pracowników samorządowych w zakresie zintegrowanego zarządzania rozwojem.
Schemat 3.1 Ścieżki wsparcia w ramach zadania „Wsparcie dla procesów dotyczących planowania w obszarach funkcjonalnych”
Źródło: Opracowanie własne.
217
W ramach ścieżki nr 1 działania prowadzone były na dwóch zasadniczych płaszczyznach: realizacji części szkoleniowej w postaci kursów i warsztatów oraz
przygotowania strategii. Celem zrealizowanych w ramach kursów i warsztatów
z zakresu zintegrowanego zarządzania rozwojem zajęć było przygotowanie wysoce profesjonalnej kadry administracyjnej i zarządzającej rozwojem lokalnym i regionalnym w ujęciu zintegrowanym, tj. zgodnym z nowym podejściem do polityki
spójności w latach 2014-2020 akcentującej terytorialny wymiar rozwoju. Program
kursów koncentrował się na czterech obszarach tematycznych, w tym: zintegrowanego zarządzania, zintegrowanego planowania, rachunku społeczno-ekonomicznego oraz nowoczesnych metod oceniania. Program warsztatów stanowił
praktyczne rozwinięcie wiedzy i umiejętności zdobytych podczas kursów i koncentrował się wokół aspektów zintegrowanego planowania rozwoju w przykładowych obszarach funkcjonalnych, w tym zintegrowanej analizy strategicznej,
identyfikacji i kwantyfikacji celów oraz identyfikacji kluczowych projektów pod
kątem rozwoju terytorialnych układów funkcjonalnych. Warsztaty dedykowane
były tym pracownikom JST, którzy ukończyli udział w kursach. Zajęcia prowadzone były na terenie województwa łódzkiego i mazowieckiego. W ramach ścieżki
nr 1 opracowana została również Zintegrowana Strategia Rozwoju dla warszawsko-łódzkiego obszaru funkcjonalnego. Strategia Rozwoju określa m.in. wizję
i misję rozwoju obszaru funkcjonalnego, wyznacza kluczowe obszary strategicznego działania, cele oraz sposoby ich osiągania. Kluczowym elementem strategii
jest wskazanie zintegrowanych projektów rozwojowych służących rozwojowi
warszawsko-łódzkiego obszaru funkcjonalnego. Jednym z zasadniczych elementów prac prowadzonych w ramach Strategii było podjęcie wielopoziomowej
współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego. W pracach na rzecz
przygotowania Strategii uczestniczyli nie tylko przedstawiciele urzędów gmin,
miast i powiatów regionu łódzkiego i mazowieckiego (w tym miast metropolitalnych Łodzi i Warszawy), ale również przedstawiciele Urzędów Marszałkowskich.
W ramach ścieżki nr 2 zorganizowane były kursy i warsztaty z zakresu zintegrowanego zarządzania rozwojem. Zakres merytoryczny zajęć zbieżny był z realizowanym w ramach ścieżki nr 1. Zajęcia prowadzone były na terenie całej Polski.
W projekcie w ramach kursów i warsztatów przeszkolono ponad 2000 osób.
218
Rysunek 3.2. Zakładane i osiągnięte efekty zadania „Wsparcie dla procesów dotyczących
planowania w obszarach funkcjonalnych”
Źródło: opracowanie własne.
Realizacja zadania wymagała zaangażowania znacznego zespołu ekspertów
będących pracownikami Uniwersytetu Łódzkiego, w tym przede wszystkim pracowników naukowo-dydaktycznych Katedry Zarządzania Miastem i Regionem
Wydziału Zarządzania oraz Katedry Gospodarki Regionalnej i Środowiska Wydziału Ekonomiczno-Socjologicznego. W zadaniu uczestniczyli również pracownicy Katedry Rozwoju Regionalnego i Przestrzennego Szkoły Głównej Handlowej
w Warszawie.
Niniejsze opracowanie w znacznej swej części stanowi niejako podsumowanie
pewnych działań prowadzonych w ramach zadania oraz zebranych doświadczeń. Dodatkowo uzupełnione zostało opracowaniami tych przedstawicieli nauki
i praktyki, którzy chcieli wnieść swój wkład w dyskusję poświęconą złożonym
procesom planowania w obszarach funkcjonalnych.
219
W punkcie 3.1 Zbigniew Przygodzki skoncentrował się na identyfikacji i klasyfikacji dobrych praktyk integracji procesu planowania polityki rozwoju na poziomie
lokalnym. Część teoretyczna zawiera wyjaśnienie filozofii podejścia do rozwoju
i kapitału terytorialnego, w części empirycznej prezentuje natomiast wnioski ze
zrealizowanych badań.
Punkt 3.2 autorstwa Pauliny Legutko-Kobus oraz Ewy Jastrzębskiej omawia
modele partycypacji w zarządzaniu obszarami funkcjonalnymi na przykładzie
Metropolii Poznań. Autorki prezentują definicje pojęcia partycypacji, omawiają
możliwe do wdrażania modele partycypacji oraz podejmują się analizy i oceny
spełnienia wymogów partycypacji w budowaniu i zarządzaniu obszarami funkcjonalnymi w Metropolii Poznań.
Punkt 3.3 opracowany przez Dariusza Kantora zawiera analizę działań podjętych
przez gminę Kędzierzyn-Koźle zmierzających do zwiększenia efektywności jednostek samorządu terytorialnego tworzących subregion kędzierzyńsko-kozielski
w realizacji założeń Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030
i polityki rozwoju województwa opolskiego do roku 2020.
Punkt 3.4 opracowany przez Jakuba Olczyka stanowi studium przypadku budowania partnerstwa na rzecz tworzenia jednego z obszarów funkcjonalnych
województwa łódzkiego w dolinie rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim. Autor
szczegółowo opisuje proces zawiązywania partnerstwa, jego organizacji oraz
aktywności, zwracając szczególną uwagę na wnioski wyciągnięte na poszczególnych etapach oraz czynniki świadczące o sukcesie przedsięwzięcia.
Zasadniczym celem punktu 3.5 opracowanego przez Monikę Bochenek jest zaprezentowanie sposobu zarządzania projektami w jednostce samorządu terytorialnego na przykładzie powiatu nowosądeckiego. Autorka prezentuje podstawowe
definicje związane z zarządzaniem projektami uzupełniając swoje rozważania
wynikami badań empirycznych zrealizowanych metodą studium przypadku
w jednostce samorządu terytorialnego oraz doświadczeniami własnymi.
Celem punktu 3.6 opracowanego przez Agnieszkę Rzeńcę jest identyfikacja
aktywności władz lokalnych wokół kapitału przyrodniczego oraz wskazanie
istoty i roli kapitału przyrodniczego w polityce rozwoju. Swoje rozważania autorka opiera m.in. na dwóch dokumentach opracowanych w ramach projektu
„Systemowe wsparcie procesów zarządzania” w postaci Zintegrowanej Strategii
Rozwoju Turystyki Ziemi Kościerskiej oraz opracowania zatytułowanego
220
„Zintegrowane projekty rozwojowe dla powiatu koleńskiego". Autorka szczególną
uwagę zwraca na przykłady projektów zintegrowanych w obszarze środowiska
przyrodniczego.
Celem punktu 3.7 opracowanego przez Małgorzatę Żak-Skwierczyńską jest zwrócenie uwagi na wyzwania stojące przed jednostkami samorządu terytorialnego
w zakresie realizacji projektów zintegrowanych sprzyjających rozwojowi większych układów terytorialnych. Swoje rozważania autorka rozpoczyna od definicji
projektów zintegrowanych, prezentuje studium przypadku w zakresie realizacji
takich projektów oraz częściowe wyniki ekspertyzy poświęconej pasmom turystyczno-uzdrowiskowym w województwie, która została opracowana w ramach
projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”.
3.1. Integracja procesu planowania rozwoju.
Uwagi metodyczne i sposoby wdrażania
planowania zintegrowanego
Zbigniew Przygodzki
Uniwersytet Łódzki, Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny
222
Wprowadzenie
Terytorialne podejście do rozwoju jest nowym sposobem realizacji polityki regionalnej. Podstawowym założeniem tej koncepcji jest wykorzystywanie w polityce
rozwoju zasobów specyficznych, które zyskały określenie kapitału terytorialnego.
Mimo, iż bardzo trudno w sposób użyteczny, od strony praktycznej, zdefiniować
pojęcie kapitału terytorialnego, bowiem jest to kategoria złożona, to interesujące są, podejmowane przez samorządy, sposoby wdrażania postulatów polityki
ukierunkowanej terytorialnie. Stąd celem pracy jest identyfikacja i klasyfikacja
dobrych praktyk integracji procesu planowania polityki rozwoju na poziomie
lokalnym zarówno od strony metodologicznej, jak i praktyki funkcjonowania
samorządów w Polsce. Wnioski i komentarze wskazane w pracy są efektem badań własnych autora zrealizowanych w formie obserwacji uczestniczącej oraz
dyskusji środowiskowych. Praca składa się z wprowadzenia teoretycznego wyjaśniającego filozofię terytorialnego podejścia do rozwoju i kapitału terytorialnego
oraz części poświęconej wnioskom z realizowanych badań.
Kapitał terytorialny jako zasób strategiczny polityki rozwoju
Zgodnie z współczesnymi koncepcjami rozwoju to przede wszystkim środowiska
lokalne, rozumiane jako terytoria ze swoimi właściwościami, niepowtarzalnością,
specyficznością i kulturą, mają zdolność wzmacniania procesów rozwojowych
wykorzystując cechy zasobów rzadkich [Maillat 1993, s. 13-15; Jewtuchowicz 2013,
s. 110-117; Nowakowska 2011, s. 57-66]. Terytorium zaczęło być postrzegane jako
aktywny aktor kreujący procesy technologiczne i innowacje [Pietrzyk 2000, s. 27].
Zasoby ujawniane w środowisku lokalnym, często decydują o potencjale konkurencyjnym nie tylko w skali regionalnej, ale często także krajowej i międzynarodowej. Środowiska innowacyjne wytwarzają zasoby o specyficznym charakterze,
które stosunkowo łatwo wykorzystać, nadając im właściwości zasobów strategicznych w procesie rozwoju [Penrose 1997, s. 30-35]. Właściwości te w sposób
operacyjny zostały zinterpretowane w dorobku szkoły zasobowej [Barney 1991, s.
106-112]. Jak pisze M. Sokołowicz „choć szkoła zasobowa rozwinęła się na gruncie
teorii przedsiębiorstwa, wiele z jej założeń okazuje się trafnych także w odniesieniu do zagadnień rozwoju regionalnego" [Sokołowicz 2008, s. 53].
Terytorium jest kategorią złożoną co oznacza, że niezwykle trudno jest przyjąć
uniwersalny algorytm szacowania jego wartości. Tym niemniej wszystkie elementy, które pozostają w dyspozycji terytorium o tej wartości stanowią, jak pisze
R. Camagni, są jego kapitałem terytorialnym, który należy w sposób mądry i pełny
223
wykorzystać [Camagni 2008, s. 34]. Kapitał terytorialny nie jest zatem pojęciem
precyzyjnie zdefiniowanym, a jego skala i wartość w dużej mierze zależeć będzie
od przyjętych metod i wskaźników pomiaru. Kapitał terytorialny rozumiany jest
jako zbiór elementów, które stanowią o potencjale konkurencyjnym terytorium.
Zalicza się do niego: zasoby naturalne, dobra publiczne prywatne i mieszane, kapitał ludzki, społeczny i relacyjny, zasoby organizacyjne, relacyjne i poznawcze
[Capello, Fratesi, Resmini 2011, s. 144-145]. Złożoną systematykę kapitału terytorialnego w ujęciu teoretycznym zaproponował Camagni [Camagni 2008, s. 3536]. Kapitał terytorialny, jak pisze T. Markowski, „to swoiste korzyści zewnętrzne
wytwarzane i dostępne w wyniku mutifunkcjonalnej interakcji użytkowników
względnie wyodrębnionego terytorium. Innymi słowy kapitał terytorialny ma
charakter dynamicznego w czasie i przestrzeni złożonego dobra klubowego dostępnego dla użytkowników (klubu) działających (ego) w ramach obszaru funkcjonalnego” [Markowski 2013, s. 6-7]. Jedną z prób systemowej identyfikacji wartości
kapitału terytorialnego i zarazem klasyfikacji terytorialnych czynników wzrostu
i rozwoju jest koncepcja kluczy terytorialnych [Bohme, Doucet, Komornicki, Zaucha, Świątek 2011, s. 7]. Dobór kluczy wskazuje na zmianę podejścia do identyfikacji procesów przestrzennych między innymi poprzez oderwanie się od granic administracyjnych w analizie terytorialnej. Zwrócono uwagę, że działaniem
właściwym w tym zakresie jest badanie wpływu polityk sektorowych na zmiany
kluczy terytorialnych i dostosowanie polityk do ich lokalnej, czy regionalnej specyfiki [Ciołek, Komornicki 2014, s. 2].
Koncepcja kapitału terytorialnego opiera się na tych teoriach, które ujawniają specyficzność miejsca i jego elementów oraz jej strategiczną wartość w rywalizacji
rynkowej. Stąd znajduje ona odniesienie do koncepcji ograniczonej racjonalności
w podejmowaniu decyzji w warunkach niepewności (Malmgren, Simon) i jej zastosowania do innowacji przemysłowych (Nelson, Winter, Dosi), instytucjonalnej
teorii kontraktów (Williamson), koncepcji dystryktów przemysłowych i efektów
synergii (Becattini), koncepcji bliskości (Gilly, Torre), środowisk innowacyjnych
(GREMI) oraz koncepcji pozahandlowych współzależności (Storper) [Camagni
2008, s. 35-36]. Koncepcja kapitału terytorialnego proponuje integrację elementów,
które dotychczas funkcjonowały niemal niezależnie od siebie. W związku z tym
K. Wojnar zwraca uwagę na wyzwania, jakie stoją przed współczesną polityką
regionalną, takie jak: integracja elementów materialnych z niematerialnymi,
kojarzenie kategorii dóbr prywatnych, publicznych i społecznych, własności indywidualnej z zasobami wspólnymi i dobrami klubowymi. Fakt ten wywołuje pilną
potrzebę nowego stylu zarządzania. „W rzeczywistości, ( jak dalej pisze autorka) aby uniknąć oportunistycznych zachowań niektórych aktorów i nadmiernej
224
eksploatacji pewnych zasobów wspólnych i dóbr publicznych, potrzebne są nowe
rozwiązania polityczne w celu stworzenia konsensusu, wzajemnego zaufania,
współdziałania i współpracy” [Terytorialny wymiar rozwoju 2013, s. 13].
Koncepcja polityki ukierunkowanej terytorialnie
Terytorialne podejście do rozwoju w ostatniej dekadzie zyskało wielu zwolenników, w konsekwencji czego testowane i nieustannie poszukiwane są nowe
sposoby aplikacji teorii w praktyce [Barca 2009]. Postulaty prowadzania polityki
czerpiącej energię przede wszystkim z zasobów terytorialnych zostały realnie
wzmocnione w Europie promocją pojęcia spójności terytorialnej [COM(2008)].
Kapitał terytorialny jest jednym z zasadniczych elementów koncepcji spójności
terytorialnej. J. Zaucha wnioskuje, że „koncepcja spójności terytorialnej stanowi
próbę przełożenia na język polityki makroekonomicznej teoretycznych koncepcji
wskazujących na przestrzenność, tj. terytorialność procesów ekonomicznych,
tzn. ma ona wprowadzić kapitał terytorialny do makroekonomicznej interwencji
publicznej” [Zaucha 2014, s. 5]. Ponadto lansowaną koncepcję spójności terytorialnej można uważać za ważną determinantę wdrażania polityki terytorialno-funkcjonalnej. T. Markowski podkreśla, że w związku z tym „należy szukać nowych
form zarządzania (i regulacji) tak, aby rzeczywiście zdyskontować teoretyczne
szanse na realizację celów rozwoju w wymiarze terytorialnym”. Nie jest to jednak
rzecz prosta, bowiem jak dalej pisze autor: „Terytorialna organizacja kraju, lokalne
ambicje, interesy polityczne, istniejący system kompetencji i form finansowania
działalności samorządowej stoją bardzo często w sprzeczności z funkcjonalno-obszarowym (terytorialnym) podejściem do rozwoju” [Markowski 2011, s. 15].
„ Polityka ukierunkowana terytorialnie ( place-based) to długoterminowa strategia nakierowana na przezwyciężenie ciągłego niewykorzystania potencjału
i zmniejszenie ciągłego wykluczenia społecznego w pewnych regionach poprzez
zewnętrzne interwencje i wielopoziomowe zarządzanie. Promuje zaopatrywanie
w zintegrowane towary i usługi dostosowane do kontekstu i zapoczątkowuje
zmiany instytucjonalne” [Barca 2009, s. VII]. Niewątpliwie jednak implementacja
tych zasad jest trudna w praktyce, przede wszystkim dlatego, że wymaga partnerstwa, zaangażowania i poczucia wspólnoty interesów. Stąd celem tego artykułu
jest wskazanie dobrych praktyk w Polsce w zakresie realizacji zintegrowanego
planowania polityki rozwoju wraz z próbą określenia typologii realizacji tego typu
przedsięwzięć na poziomie samorządu terytorialnego.
225
Komentarz do wybranych narzędzi integracji procesu planowania rozwoju
Planowanie strategiczne jest jedną z najważniejszych zasad odpowiedzialnego
myślenia o przyszłości. Klasycznie rozumiane jest jako odejście od impulsywnego - bieżącego zarządzania rozwojem jednostki terytorialnej na rzecz podejścia wizjonerskiego i długookresowego. Podejście strategiczne eksponuje potrzebę sterowania procesami gospodarczymi i społecznymi, ty samym większe
uniezależnienie od wpływów zewnętrznych lub ich antycypację. Cecha ta jest
szczególnie ważna dziś, czyli w okresie intensyfikacji zjawisk o charakterze
globalnym oraz wzrostu znaczenia powiązań sieciowych. Cytując D. Osborne
i T. Gaeblera: „planowanie strategiczne nie daje bynajmniej gwarancji, że decyzje
będą słuszne, ale gwarantuje, że podejmować się je będzie z myślą o przyszłości” [Osborne, Gaebler 1992, s. 321]. Planowanie strategiczne ma już dość długą
historię zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym, stąd posiada także
wykształcone instrumentarium i metodyki organizacji procesów zarządczych.
Tym niemniej zmieniające się uwarunkowania oraz oczekiwania, szczególnie
w sferze publicznej, lub względem jej, determinują rewizję podejścia także w sposobie używania narzędzi. Najważniejszą determinantą zmian jest lansowany
od lat 70. XX w. paradygmat rozwoju zrównoważonego (sustensywnego) i wynikająca z niego potrzeba holistycznego i zintegrowanego podejścia do procesów
zarządzania rozwojem [Markowski 2015, s. 12]. Integracja procesów planowania
rozwoju jest w tym zakresie bardzo złożonym zagadnieniem, bowiem dotyczy
zarówno płaszczyzny: instytucjonalnej, prawno-administracyjnej, ekonomicznej,
społecznej, przestrzennej (w tym technicznej) i środowiskowej, a także montalnościowej (filozofii myślenia i działania). Innymi słowy wskazane obszary zmian
na rzecz rozwoju terytorialnego dotyczą m.in.: reformy legislacyjnej promującej
samorządność i partnerstwo w rozwoju terytorium, konieczności połączenia planowania społeczno-gospodarczego z planowaniem przestrzennym, upowszechnienie podejścia funkcjonalnego, a nie wyłącznie sektorowego do planowania
strategicznego, korekty narzędzi analiz strategicznych, planowania strategicznego, głębokiego wdrożenia zasad koncepcji governence w proces zarządzania
strategicznego na poziomie lokalnym, przygotowania systemów monitorowania
procesów rozwoju, szczególnie tych wykorzystujących nowoczesne technologie
i ogromny potencjał obliczeniowy maszyn, promocję wiedzy interdyscyplinarnej
w celu wygenerowania nowego zawodu „planisty” rozumianego bardziej jako
stratega niż tylko urbanisty-architekta lub innego dobrego specjalisty, jednak
o wąskiej dziedzinowej lub sektorowej specjalizacji.
226
Obszar zagadnień wskazanych do dyskusji jest zatem bardzo rozległy, natomiast
w niniejszej pracy zostają poruszone jedynie wybrane kwestie dotyczące narządzi
planowania strategicznego i sposobów organizacji wdrażania działań o charakterze
zintegrowanym. Celem autora jest udział w dyskursie na temat koniecznych zmian
w zakresie integracji procesów planowania rozwoju oraz sformułowanie dobrych
przykładów rozwiązań w wybranych kwestiach, nie zaś określenie gotowych wzorców i modeli. W szczególności zaprezentowana zostanie korekta jednego z narzędzi
diagnostycznych w postaci analizy SWOT, pod kątem wzrostu efektywności jej wykorzystania na etapie analizy strategicznej w procesie planowania zintegrowanego.
W dalszej części artykułu autor proponuje identyfikację typologii form realizacji
partnerstw lokalnych na rzecz planowania zintegrowanego opierając się o istniejące
przykłady doświadczeń praktycznych.
Proces zintegrowanego planowania rozwoju składa się z dwóch kluczowych części:
analizy diagnostycznej i analizy strategicznej. Przystępując do diagnozowania strategicznego na rzez planowania zintegrowanego, postuluje się odejście od klasycznej
statycznej diagnozy wskaźnikowej opartej na dużej ilości danych historycznych, pozbawionej wnioskowania w zakresie identyfikacji procesów i relacji zarówno w sferze gospodarczej, społecznej jak i środowiskowej. Zwłaszcza, że stopień agregacji powszechnie dostępnych danych nie pozwala na dokonywanie analiz w oderwaniu od
wyznaczonych granic administracyjnych na rzecz analiz dotyczących terytoriów
charakteryzujących się spójnością funkcjonalną. Dobrym rozwiązaniem może być
w tym przypadku wspomaganie części diagnostycznej badaniami pierwotnymi o charakterze terenowym oraz wiedzą ekspercką wyrażoną w formie badań foresightowych
16
realizowanych z wykorzystaniem metody delphi lub ekspertyz tematycznych .
W przypadku, kiedy terytorium posiada znaczący potencjał rozwojowy i dobrze
zdiagnozowaną sytuację w obszarach granic administracyjnych poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, można odstąpić od przygotowania klasycznej diagnozy dla obszaru funkcjonalnego. Nie należy jednak przy
tym zakładać, że jako wiedza diagnostyczna zostanie wykorzystana zsumowana informacja o poszczególnych wskaźnikach z diagnoz indywidualnych. Natomiast zadaniem zespołu diagnostów - ekspertów jest wytypowanie obszarów
najwyższych potencjałów rozwojowych, które z dużym prawdopodobieństwem
17
mogą zagwarantować przewagę konkurencyjną, jeśli będą właściwie stymulowane .
16 Wniosek poparty doświadczeniami w zakresie przygotowania Strategii Rozwoju Warszawsko-Łódzkiego Obszaru Funkcjonalnego
w ramach projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST" (Projekt współfinansowany przez Unię Europejską ze środków
Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet V, Działanie 5.2, Poddziałanie 5.2.2)
17 Metodyka tego typu została wykorzystana w Koncepcji Strategii Rozwoju Makroregionu Polski Centralnej 2030
227
Zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku proces diagnozowania powinien
zostać wsparty przynajmniej jednym z narzędzi diagnostycznych służących do
porządkowania informacji. Klasycznie wśród najczęściej wykorzystywanych wymienia się analizy: SWOT, lub SWOT TOWS, PEST lub jej odmiany oraz analizy grup
strategicznych. Zauważyć trzeba jednak, że w klasycznej postaci analizy te pomijają
fakt odmienności wyzwania z jakim mamy do czynienia w planowaniu zintegrowanym, mianowicie w niewielkim zakresie uwzględniają relacje pomiędzy zjawiskami
(potencjałami, barierami, efektami zewnętrznymi, itd.). W konsekwencji natomiast
ich zadaniem jest zasugerować typ i charakter podejścia strategicznego w planowaniu strategicznym. Należy zatem uwzględnić także korektę tych instrumentów.
Jako przykład narzędzia analizy strategicznej dopasowanego do potrzeb planowania
18
zintegrowanego posłuży w tym opracowaniu „zintegrowana” analiza SWOT .
Pierwszym etapem realizacji „zintegrowanej” analizy SWOT jest przygotowanie
analizy w tradycyjny sposób z wewnętrznym podziałem na dowolne obszary (na
przykład SWOT w sferze społecznej, gospodarczej i środowiskowej, można także
stosować klasyfikacje sektorowe) (rysunek 2 A.). W drugim etapie należy uzupełnić
analizę o dwie grupy uwarunkowań, tzw. wewnętrzne szanse i wewnętrzne zagrożenia. Wiedząc, że czynniki rozwoju mają złożony charakter i uwarunkowane są
zazwyczaj nie tylko ekonomicznie, ale także społecznie i środowiskowo te nowe
kategorie pozwalają wziąć to pod uwagę. Wówczas w prosty sposób analizując atuty
na przykład dla sfery gospodarczej należy zastanowić się, które z atutów sfery społecznej i środowiskowej wpływać będą na wzmocnienie potencjału gospodarczego.
Adekwatnie postąpić należy w odniesieniu do barier rozwoju wskazanych w sferze
gospodarczej. Należy rozstrzygnąć, które słabości sfery społecznej i środowiskowej
będą te bariery pogłębiać. Innymi słowy należy przepisać w tym przypadku do sfery
gospodarczej atuty wzmacniające (szanse wewnętrzne) lub słabości pogłębiające
(zagrożenia wewnętrzne) potencjał tej sfery. Dokładnie taką samą procedurę należy
zastosować w przypadku pozostałych obszarów, w analizowanym przykładzie:
sfery społecznej i środowiskowej (rysunek 2 B.).
W trzecim etapie należy dokonać oceny istotności poszczególnych wskazań
18 Korekta koncepcji narzędzia SWOT do postaci „zintegrowanej” analizy SWOT została opracowana w ramach projektu „Systemowe
wsparcie procesów zarządzania w JST" (Projekt współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu
Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet V, Działanie 5.2, Poddziałanie 5.2.2). Pomysłodawcą idei był
T. Markowski, natomiast operacjonalizacja prezentowanej w treści pracy koncepcji została wypracowana w zespole projektowym:
A. Nowakowska, M. Sokołowicz, Z. Przygodzki. Prezentowana forma operacjonalizacji jest jedną z kilku testowanych w projekcie.
Dla przykładu T. Markowski i M. Turała zaproponowali inną konstrukcję metodyki, którą wykorzystano podczas opracowywania Strategii Rozwoju Warszawsko-Łódzkiego Obszaru Funkcjonalnego. Trzecia wersja metodyki opracowana przez T. Markowskiego i A. Nowakowską, testowana była podczas prac nad projektem Zintegrowanej Strategii Rozwoju Powiatu Wieruszowskiego na lata 2014-2020.
228
w analizie SWOT, przypisując im oceny punktowe w wybranej skali. Dodatkowe
obszary analizy – szanse wewnętrzne i zagrożenia wewnętrzne, w sensie oceny
punktowej wpływają na wzmocnienie lub osłabienie wewnętrznego potencjału.
Zatem szanse wewnętrzne powiększają sumę atutów, natomiast zagrożenia wewnętrzne sumowane są ze słabościami. Inaczej mówiąc, obok efektu merytorycznego, to znaczy uwzględnienia szerszego spektrum uwarunkowań rozwojowych,
w analizie strategicznej, zwiększa się także jednoznaczność (ostrość) interpretacji
wyniku. Ostatnim etapem działań jest zsumowanie punktów i umieszczenie wyników na wykresie ilustrującym sugerowany do przyjęcia typ strategii rozwoju.
Rysunek 2. Przykładowy efekt interpretacji „zintegrowanej” analizy SWOT względem analizy
tradycyjnej
Źródło: opracowanie własne.
229
Po zakończeniu prac w zakresie analizy strategicznej można rozpocząć proces
planowania strategicznego. Klasycznie należy określić wizję rozwoju i cele strategiczne, które służyć będą jej realizacji. W podejściu zintegrowanym wykorzystuje
się w tym przypadku zarówno metodykę drzewa celów strategicznych, jaki i układ
celów powiązanych [Dziemianowicz, Szmigiel-Rawska, Nowicka, Dąbrowska 2012,
s. 142]. Zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, niezależnie od przyjętej
formuły organizacyjnej i instytucjonalnej wdrażania strategii, istotne jest zidentyfikowanie tak zwanych projektów zintegrowanych. To w znacznej mierze one
w początkowej fazie realizacji strategii będą decydować o stopniu integracji działań, rozległości partnerstw lokalnych, zasięgu przestrzennym, instytucjonalnym,
i przedmiotowym współpracy terytorialnej. Układ celów powiązanych stosowany
jest nieco rzadziej w praktyce, przede wszystkim ze względu na słabszą czytelność opracowania. Jednak szczególnie w przypadku zintegrowanego podejścia
do planowania strategicznego metodyka ta wydaje się bardziej odpowiednia,
ponieważ:
•
•
•
•
podkreśla konieczność integracji międzysektorowej,
daje możliwość definiowania zadań i projektów oddziałujących na
rzecz kształtowania rozwoju zrównoważonego, których efekty identyfikowane są już z założenia w sferze społecznej, gospodarczej i środowiskowej, a nie wąsko przypisane do celu zazwyczaj o sektorowym
wymiarze,
pozwala ograniczyć liczbę celów, zadań i projektów do „najbardziej”
strategicznych, poprzez wypełnienie celów strategicznych, treścią zadań wspólnych,
już na wstępie zwraca uwagę, iż zarządzanie strategiczne powinno
zostać zorientowane na budowanie relacji, współpracy i partnerstw na
rzez wdrażania celów strategicznych.
Kluczową kwestią działań zintegrowanych na rzecz rozwoju jest proces wdrożeniowy. Nie oznacza to jednak, iż jest to kwestia najważniejsza, bowiem błędy
popełnione na etapie analizy strategicznej czy planowania strategicznego mogą
równie silnie, negatywnie oddziaływać na procesy rozwoju. Tym niemniej bez właściwego podejścia do zarządzania strategicznego nawet najlepsze plany pozostaną bezwartościowe. Zarządzanie strategiczne na rzecz rozwoju terytorialnego jest
jednak sprawą, nie dość że trudną, to również zagadnieniem nowym, szczególnie
w Polskich warunkach. Dotychczasowe praktyki w zakresie realizacji wspólnych inicjatyw na rzecz wzmacniania zintegrowanej polityki rozwoju potwierdzają istotność tych barier, stąd w Polsce zdecydowano wprowadzić częściowo
230
centralnie koordynowane instrumenty prowokujące i motywujące do działań w tym
kierunku. Chodzi tutaj o wsparcie organizacji zarządzania obszarami funkcjonalnymi z wykorzystaniem mechanizmu Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych
[ZIT] i preferencjami dla projektów zintegrowanych w regionalnych programach
operacyjnych. Streszczając, podstawą tego mechanizmu jest korzyść finansowa
w postaci środków inwestycyjnych, które mogą zastać przedstawione do dyspozycji wybranych grup samorządów, pod warunkiem zbudowania przez nie trwałych
partnerstw. Wysokość tych środków to ok. 5% krajowej alokacji EFRR. Instrument
ZIT skierowany jest do 18 miast wojewódzkich i ich obszarów funkcjonalnych.
Trwałość partnerstwa ma w tym przypadku zostać wykazana przez instytucjonalizację jego formy oraz przygotowanie i przyjęcie zintegrowanej strategii rozwoju
obszaru funkcjonalnego [Zasady realizacji... 2013]. Strategia ta ma mieć charakter
międzysektorowy obejmujący potrzeby rozwojowe wskazanego terytorium. Działania
tam zawarte mają wykorzystywać efekt synergii wytworzony przez skoordynowaną
implementację [Zintegrowane Inwestycje Terytorialne 2014]. Jej terytorialną orientację
potwierdza także przyjęte założenie, że ZIT nie musi obowiązkowo obejmować całego
terytorium danej jednostki administracyjnej. Z punktu widzenia teoretycznego wdrażany sposób zarządzania na poziomie układów funkcjonalnych miast wojewódzkich
można zakwalifikować jako typ dobrze ustrukturyzowany. Charakteryzują go: jasno
zdefiniowana struktura, wprost określony zasięg przestrzenny działań, jednoznacznie
ulokowane kompetencje zarządcze i wykonawcze. Należy również zauważyć, że równolegle z „testowaniem” tej formy zarządzania obszarami funkcjonalnymi poddawana
jest próbie także druga możliwa forma działania zwana typem labilnym. Z tą różnicą,
że w zakresie podmiotowym dotyczy ona obszarów funkcjonalnych miast o charakterze subregionalnym i innych obszarów funkcjonalnych zdefiniowanych w strategiach
rozwoju województw. Typ labilny charakteryzuje się dużą elastycznością w stosunku
do wyzwań zarządzania terytorialnego. Z drugiej jednak strony wymaga wysokiego
poziomu dojrzałości i zaufania partnerów lokalnych do podejmowania współpracy.
„Warunkiem funkcjonalności tego typu jest wysoki poziom profesjonalizmu i standardy zawodowe kadr administracji” [Grochowski 2014, s. 123].
Obecnie w polskiej praktyce można zaobserwować kilka sposobów wdrażania zin19
tegrowanego planowania terytorialnego . Pierwszy, najbardziej zintegrowany model
19 Wnioski o charakterze syntetycznym pochodzą z badań własnych autora: obserwacji uczestniczących, partycypacji w przygotowywaniu dokumentów strategicznych o charakterze zintegrowanym oraz obserwacji i wywiadów z samorządowcami z całej Polski,
biorącymi udział w projekcie „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST", w ramach którego zrealizowano między innymi
ponad 5 tys. godzin szkoleń i warsztatów z zakresu zintegrowanego planowania rozwoju. Autor był jednym z trenerów w części
dotyczącej szkoleń. Projekt współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet V, Działanie 5.2, Poddziałanie 5.2.2
231
z dotychczas zaobserwowanych, nazwać można: internalizacją zintegrowanej polityki
rozwoju z poziomu powiatu (czytaj dalej także lub dominującego miasta) na poziom
20
gminny . Podstawowy mechanizm integracji planowania polega tutaj na przygotowaniu zintegrowanej strategii rozwoju wraz z określeniem projektów zintegrowanych dla
powiatu przy współudziale innych zainteresowanych jednostek, w tym samorządów
gminnych, wchodzących w skład powiatu lub innych powiązanych zależnościami
funkcjonalnymi. W drugim etapie instytucje partycypujące w procesie budowania
strategii same zobowiązują się do opracowania własnej strategii, ściśle korespondującej z wcześniej przygotowanym dokumentem dla powiatu i pozostałymi strategiami jednostek zaangażowanych w to partnerstwo. Następuje wówczas internalizacja
podstawowego szkieletu strategii powiatu na rzecz budowania zbieżnych strategii
lokalnych. Ponadto integralnym elementem strategii powiatowej i dokumentów lokalnych są także listy projektów zintegrowanych posiadające w części wspólne ustalenia
strategiczne.
Drugi model ma charakter partnerstwa gminnego w przygotowywaniu zintegrowanej
21
strategii rozwoju powiatu .W tym przypadku podczas procesu planowania strategicznego na poziomie powiatu dochodzi do jego integracji z otoczeniem funkcjonalnym
poprzez aktywne zaangażowanie partnerów w ustalanie priorytetów rozwoju często
wykraczających poza kompetencje i zasięg przestrzennego oddziaływania jednostki.
W drugiej fazie przygotowania dokumentu dochodzi do negocjowania partnerstw
w zakresie współudziału we wdrażaniu celów i zadań strategicznych. Deklaracje te
na tym etapie nie przybierają najczęściej formalnego kształtu umowy dwustronnej.
Trzecim sposobem jest tworzenie zintegrowanej strategii rozwoju dla zdefinio22
wanego obszaru funkcjonalnego o rozległym spektrum oddziaływań . Działania aplikacyjne w tym zakresie powinny skupiać się w pierwszej kolejności na
budowaniu partnerstw wokół sektorowo zdefiniowanego obszaru funkcjonalnego.
Następną fazą jest przygotowanie zintegrowanej strategii rozwoju obszaru funkcjonalnego dla utworzonego związku podmiotów zainteresowanych działaniem
20 Przykładem takiego działania jest zintegrowane zarządzanie terytorium realizowane w powiecie Wieruszowskim i 7 gminach, które
zaangażowały się w to partnerstwo w sposób opisany wyżej (Zintegrowana Strategia Rozwoju Powiatu Wieruszowskiego na lata
2014-2020 Załącznik do Uchwały nr XXXVIII-177-14 Rady Powiatu w Wieruszowskiego z dnia 30 stycznia 2014r)
21 Przykładem takiego działania jest zintegrowane zarządzanie terytorium realizowane w powiecie Wieluńskim i 10 gminach, które
zaangażowały się w to partnerstwo w sposób opisany wyżej (Zintegrowana Strategia Rozwoju Powiatu Wieluńskiego 2014-2020,
Załącznik do Uchwały Nr XL/269/13 Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 30 grudnia 2013r)
22 Przykładem takiej formuły współpracy są formalne partnerstwa zawierane w ramach związków ZIT, np. Strategia Rozwoju Łódzkiego
Obszaru Metropolitalnego 2020+, gdzie współpracę podjęły łącznie 32 jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto wyjątkowym
przykładem w tym zakresie może być również przygotowywana obecnie Strategia Rozwoju Warszawsko-Łódzkiego Obszaru
Funkcjonalnego pod kierownictwem T. Markowskiego. Model ten może być wykorzystany także w odniesieniu do innych obszarów
funkcjonalnych, zdefiniowanych na przykład w strategiach rozwoju województw.
232
na rzecz wzmacniania konkurencyjności obszaru funkcjonalnego (lub w innej
postaci instytucjonalnej: przyjęcie owej strategii, z szeroko terytorialnie zorientowanymi celami działań przez miasto lidera rozwoju określonego terytorium).
Ostatnim wyróżnionym sposobem działań jest tworzenie zintegrowanej strategii
rozwoju dla obszaru funkcjonalnego zorientowanego wokół wąsko zdefiniowa23
nego zasobu strategicznego (specyficznego) . W tym przypadku najczęściej
obserwowaną metodyką postępowania w Polsce jest procedura zaproponowana
w Osi LIDER (PROW 2007-2013), realizowana na rzecz budowania Lokalnych Grup
Działania. Zdarza się również wykorzystywać do tego celu instytucję związku
komunalnego z jasno określona strategią działania.
Podsumowanie
Niewątpliwie zintegrowane podejście do stymulowania procesów rozwoju jest
najkorzystniejszą alternatywą realizacji polityki rozwoju na przestrzeni ostatnich
dziesięcioleci. Niestety nie jest to koncepcja łatwa do operacjonalizacji i wdrożenia, mimo dość prostej i czytelnej idei. Czas jednak na to, aby wykorzystać
sprzyjający klimat, związany z lansowaną koncepcją spójności terytorialnej, do
promocji w polskich warunkach planowania zintegrowanego. Tym bardziej, że
można zauważyć „pierwsze jaskółki”, iż samorządy terytorialne w całej Polsce
coraz częściej rozważają budowę i działanie w ramach zintegrowanych teryto24
rialnie projektów . Nie oznacza to jednak, jak zauważa T. Markowski, że następuje
także integracja polityki rozwoju z systemem planowania przestrzennego. W tym
kontekście „w polskich warunkach nie mamy jeszcze zintegrowanych strategii
rozwoju regionalnego, niepokojąco natomiast dochodzi, wbrew głoszonym reformatorskim tezom, do dalszej erozji systemu planowania przestrzennego wraz
z patologiczną deregulacją sfer decydujących o sprawnym funkcjonowaniu gospodarki przestrzennej” [Markowski 2013, s. 6-7].
Nowoczesne funkcjonalno-przestrzenne podejście do polityki rozwoju determinuje przede wszystkim powiązania między funkcjami gospodarczymi i społecznymi oraz ograniczanie barier wynikających z podziałów administracyjnych.
23 Liczne przykłady w tym zakresie obserwować można w przestrzeniach dotyczących obszarów funkcjonalnych zdeterminowanych
przez szczególne walory środowiska, np. rzeka, duży zbiornik wodny, itp. W tym przypadku najczęściej występującą formą
organizacyjną obszaru funkcjonalnego jest Lokalna Grupa Działania lub związek komunalny.
24 Wniosek na podstawie obserwacji i rozmów z praktykami podczas szkoleń i warsztatów w ramach projektu „Systemowe wsparcie
procesów zarządzania w JST". Projekt współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego
w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet V, Działanie 5.2, Poddziałanie 5.2.2 .
233
Granice administracyjne przestają być przepaścią, dzielącą przestrzeń na „małe
publiczne światy”, bowiem podmioty prywatne i instytucje społeczne nigdy tej
bariery nie dostrzegały. „Analiza procesów urbanizacji i rozwoju gospodarek
wskazuje, iż następuje zwiększenie dynamiki czasowej i przestrzennej układów
funkcjonalnych. Zmienia się także funkcjonowanie administracyjnych jednostek
terytorialnych a granice stają się rozmyte i przenikalne, stąd pojawiające się hasło
o miękkich przestrzeniach. Terytorium funkcjonalne (powiązane z kapitałem
terytorialnym) ma więc granice zmienne w czasie. Istotnym elementem polityki
rozwoju a tym samym planowania staje się wzmocnienie kapitału terytorialnego”
[Markowski 2013, s. 6-7].
234
Bibliografia
Barca F., An agenda for a reformed cohesion policy. A place-based approach to meeting European Union
challenges and expectations, 2009.
Barney J. B., Firm Resources and Sustained Competitive Advantage. Journal of Management, vol. 12, 1991.
Bohme K., Doucet P., Komornicki T., Zaucha J., Świątek D., How to streghten the territorial dimension of Eu-
rope 2020 and the EU Cohesion Policy, Report based on the Territorial Agenda 2020, Warszawa 2011.
Camagni R., Towards a Concept of Territorial Capital, [w:] Camagni, R. – Chizzolini, B.- Fratesi, U. [w:]:
Modelling regional scenarios for the enlarged Europe, Berlin 2008, Springer. Capello R., Fratesi
U., Resmini L., Globalization and Regional Growth in Europe: Past Trends and Future Scenarios,
Springer, Berlin 2011.
Ciołek D., Komornicki T., Kapitał terytorialny polskich powiatów, [w:] The territorial capital of polish local
administrative districts, [red.] D. Ciołek T. Komornicki, Institute for Development Working Papers
Working Paper no. 006/2014 (017) ver. 1.
COM(2008) Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Komitetu Regionów i Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego. Zielona księga w sprawie spójności terytorialnej. Przekształcenie
różnorodności terytorialnej w siłę {SEC(2008) 2550} Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela, 616
wersja ostateczna z dnia 06.10.2008
Dziemianowicz W., Szmigiel-Rawska K., Nowicka P., Dąbrowska A., Planowanie strategiczne. Poradnik
dla pracowników administracji publicznej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2012.
Grochowski M., Samorządność lokalna a terytorialny wymiar rozwoju. Zarządzanie obszarami funk-
cjonalnymi, MAZOWSZE Studia Regionalne nr 15/2014, I. Analizy i Studia.
Jewtuchowicz A., Terytorium i współczesne dylematy jego rozwoju, Wydawnictwo Uniwersytet
Łódzki, Łódź 2013.
Maillat D., Quévit M., Senn L., Réseaux d'innovation et milieux innovateurs [w:] D. Maillat, M. Quévit, L.
Senn (red.), Réseaux d’innovation et milieux innovateurs: un pari pour le dévloppement régional,
GREMI/EDES, Neuchâtel 1993.
Markowski T., Terytorialny wymiar zintegrowanej polityki rozwoju – oczekiwania i wyzwania wobec
planowania i systemu instytucjonalnego, prezentacja na posiedzeniu plenarnym KPZK w Warszawie w dniu 13.09.2011
Markowski T., Elastyczne i zintegrowane planowanie w obszarach funkcjonalnych – w stronę nowego
podejścia do planowania przestrzennego, Katedra Zarządzania Miastem i Regionem, Uniwersytet
Łódzki, Materiały niepublikowane 2013.
Markowski T., Zintegrowane planowanie rozwoju – dylematy i wyzwania, [w:] Gospodarowanie prze-
strzenią miast i regionów – uwarunkowania i kierunki, pod red. T. Kudłacza i P. Lityńskiego, KPZK
Studia Tom CLXI, Warszawa 2015.
Nowakowska A., Regionalny wymiar procesów innowacji, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2011.
Olechnicka A., Wojnar K. (red.), Terytorialny wymiar rozwoju. Polska z perspektywy badań ESPON, red.
Wydawnictwo Naukowe Scholar Warszawa 2013.
235
Osborne D., Gaebler T., Rządzić inaczej, Media Rodzina of Poznań, Poznań 1992.
Penrose E.T., The theory of the growth of the firm [w:] Resources, firms, and strategies. A Reader in the
Resource-Based-Perspective, ed. N.J. Foss. Oxford University Press. Oxford 1997, ss. 30-35 cyt. za:
M. J. Stankiewicz, Konkurencyjność przedsiębiorstwa, Budowanie konkurencyjności przedsię-
biorstwa w warunkach globalizacji, Wydawnictwo Dom Organizatora, Toruń 2002.
Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich. PWN, Warszawa 2000.
Sokołowicz M., Region wobec procesów globalizacji – terytorializacja przedsiębiorstw międzynaro-
dowych (na przykładzie regionu łódzkiego), Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2008.
Szczegółowe warunki tego partnerstwa zawarto m.in. w: Zasady realizacji Zintegrowanych Inwestycji
Terytorialnych w Polsce, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013.
Zaucha J., Evolution, essence and measurement of territorial cohesion, Institute for Development
Working Papers, Working Paper nr. 001/2014 (012) ver. 1.
Zintegrowane Inwestycje Terytorialne, Polityka spójności na lata 2014-2020, Arkusz informacyjny
Komisji Europejskiej, 2014.
3.2. Partycypacja w obszarach funkcjonalnych
(przykład Metropolii Poznań)
Ewa Jastrzębska, Paulina Legutko-Kobus
Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Kolegium Ekonomiczno-Społeczne
237
Wprowadzenie
Poprzedni okres programowania w UE, nastawiony głównie na twardą infrastrukturę, pozwolił z jednej strony zwiększyć stopień zaspokojenia podstawowych potrzeb społeczeństw, z drugiej jednak pokazał nieefektywność wydatkowania środków UE, także w Polsce (np. głośna ostatnio sprawa Aquaparku
w Słupsku, zagrażającego stabilności budżetu miasta czy inne, niekiedy absurdalne przykłady [Wlekły 2015]). Perspektywa finansowa na lata 2014-2020
kładzie większy nacisk na kwestie miękkie, nakierunkowane na współpracę i budowanie poczucia wspólnoty, po to by łatwiejsze było unikanie błędów
w przyszłości polegających na wydatkowaniu środków na przeskalowane i konkurujące ze sobą inwestycje. Nowe priorytety rozwoju przede wszystkim mają
pomóc zaspokajać pojawiające się w społeczeństwach potrzeby wyższego rzędu, związane z samorealizacją (czego dowodem w Polsce jest chociażby rosnąca
aktywność ruchów miejskich postulujących prawa mieszkańców do ich miast
[Tezy miejskie]).
Uniwersalnym celem (a nawet swoistym paradygmatem) nowocześnie rozumia25
nej polityki rozwoju (wynikającym m. in. z zapisów Traktatu z Lizbony ) staje
się osiągnięcie spójności terytorialnej, czyli zapewnienie harmonijnego rozwoju
wszystkich obszarów poprzez wykorzystanie ich endogenicznych potencjałów
rozwojowych (zasobów i czynników materialnych oraz niematerialnych zwanych kapitałem terytorialnym). W sposób oczywisty spójność terytorialna łączy
się ze spójnością społeczną i gospodarczą. Ponadto powoduje ona potrzebę zintegrowanego podejścia do rozwiązywania problemów na odpowiednim szczeblu
terytorialnym, co z kolei wymaga współpracy władz różnych poziomów oraz
lepszej koordynacji między politykami sektorowymi i działaniami (lub projektami) terytorialnymi [Płoskonka, Szlachta, Zaleski 2012]. Takie podejście wymaga prowadzenia polityki rozwoju wychodzącej poza granice administracyjne
poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (JST), czyli na obszarach
funkcjonalnych (OF). Obszary te można definiować w różny sposób, a jedna
z częściej przywoływanych definicji, zawarta w KPZK 2030 podkreśla, że są to
zwarte układy przestrzenne składające się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujące się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi
jednolitymi celami rozwoju [Koncepcja Przestrzennego… 2011, s. 159].
25 W art. 2 ust. 3 Traktatu z Lizbony znalazł się zapis, że UE wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność
między państwami członkowskimi.
238
W nowym okresie programowania UE propaguje zatem podejście zintegrowane w zarządzaniu JST, polegające na włączeniu wymiaru terytorialnego do programowania
rozwoju a także zintegrowaniu procesu programowania strategicznego rozwoju społeczno-gospodarczego z planowaniem przestrzennym, kwestiami środowiskowymi
i planowaniem finansowym. Zarządzanie zintegrowane jest zatem zarządzaniem
wielopoziomowym i wielopartnerskim, zakłada bowiem nie tylko współpracę wielu
różnych poziomów władzy przy realizacji zadań publicznych, lecz także zaangażowanie różnych grup interesariuszy w tym procesie.
W Polsce podejście terytorialne na szerszą skalę zostało wprowadzone do polityki rozwoju niejako odgórnie [Kryteria delimitacji… 2013; Zasady realizacji… 2013] w 2013 r. za
pomocą instrumentu Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (oraz jego subregionalnych odpowiedników), jednak początki tego podejścia można było obserwować już
wcześniej. Pionierem w tym zakresie było oddolnie utworzone Porozumienie Zielone
Płuca Polski, które zostało podpisane 13 maja 1988 r., w kolejnych latach powiększając
się o nowych sygnatariuszy [Historia]. Jak wskazują doświadczenia płynące z początkowego okresu istnienia OF w Polsce, jednym z czynników sukcesu zarządzania
zintegrowanego jest szeroka partycypacja różnych interesariuszy (aktorów polityki
rozwoju) w procesie tworzenia i zarządzania takim obszarem.
Celem niniejszego artykułu jest wskazanie możliwych do realizacji modeli partycypacji w zarządzaniu OF (w tym także indywidualnego podejścia uwzględniającego specyfikę poszczególnych OF), a jako studium przypadku wybrano Metropolię Poznań.
Tak sformułowany cel przełożył się zarówno na przyjęte metody badawcze (krytycz26
na analiza literatury przedmiotu oraz web research) jak i strukturę artykułu: dwie
pierwsze części teoretyczne służą zdefiniowaniu pojęcia partycypacji oraz przedstawieniu możliwych do wdrażania modeli partycypacji w OF a ostatni, trzeci rozdział
poświęcony jest analizie i ocenie spełnienia wymogów partycypacji w budowaniu
i zarządzaniu OF w Metropolii Poznań (z punktu widzenia zaproponowanych modeli
i narzędzi partycypacji).
Partycypacja – istota procesu
Używając pojęcia partycypacja często dookreślamy, że chodzi o partycypację społeczną, obywatelską, publiczną oraz indywidualną albo zorganizowaną. Na potrzeby
26 W trakcie pisania artykułu wykorzystano także trenerskie doświadczenia autorek zdobyte podczas projektu „ Systemowe wsparcie
procesów zarządzania w JST " współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego,
Priorytetu V, Działania 5.2 Poddziałania 5.2.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki realizowanego przez Ministerstwo Administracji
i Cyfryzacji (w artykule zwanego projektem).
239
niniejszego opracowania przyjęto, że partycypacja to, najogólniej rzecz ujmując, branie udziału, angażowanie się w sprawy, które nas otaczają, które nas dotyczą, mają
na nas wpływ, zaś rozważania nad partycypacją i zarządzaniem partycypacyjnym
dotyczą (w niniejszym artykule) szczególnie OF.
Za literaturą przedmiotu warto podkreślić, iż partycypacyjne zarządzanie publiczne
jest obecnie uznawane za najwyższą formę ewolucyjnego rozwoju zarządzania w administracji rządowej i samorządowej. Oznacza ono położenie nacisku na interakcje
między administracją publiczną (lub szerzej, sektorem publicznym) a społeczeństwem obywatelskim (zarówno jednostkami jak i grupami społecznymi) [Hausner
2008, s. 23]. Co istotne dla podejmowanego tematu, w zarządzaniu partycypacyjnym
równie ważna jest zasada partnerstwa, zakładająca współpracę pionową pomiędzy
różnymi poziomami władzy publicznej (lokalnymi, regionalnymi, krajowymi, unijnymi) oraz włączenie w procesy rozwoju (w tym także podejmowania decyzji o polityce
rozwoju) wielu podmiotów niepublicznych i publicznych [Danielewicz 2014, s. 155157]. Warto przy tym zaznaczyć, iż zgłaszany coraz częściej w literaturze przedmiotu
postulat wielopasmowego zarządzania (multilevel governance) podkreśla właśnie
potrzebę interakcji i przenikania się tworzonych sieci powiązań zarówno różnych
poziomów (np. władz publicznych) jak i różnych podmiotów [Noworól 2013, s. 29-30].
Zarządzanie partycypacyjne opiera się głównie na partnerstwie publiczno-społecznym i charakteryzuje się następującymi cechami [Hausner 2008, s. 24]:
•
•
•
wykorzystywaniem procedur partycypacji i konsultacji w dialogu z interesariuszami,
przejrzystością i jawnością,
brakiem dyskryminacji (tak w procedurach administracyjnych, jak i w korzystaniu z usług publicznych).
W Polsce podstawową barierą dla wdrażania zarządzania partycypacyjnego jest
niski poziom kapitału społecznego (a szczególnie w zakresie zaufania społecznego)
[Legutko-Kobus, Jastrzębska 2014, s. 38-47].
W literaturze przedmiotu rozważane jest także szeroko podejście ewolucyjne do
samego procesu partycypacji, jako uczenia się kolejnych form partycypowania, wykorzystywania coraz to nowych narzędzi, a także wzajemnych interakcji pomiędzy
władzami a partnerami społecznymi. Za [Arnstein 1969, s. 216-224] wskazać można
8 szczebli partycypacji społecznej, zwanych w literaturze drabiną partycypacji
(rysunek 1).
240
Rysunek 1. Drabina partycypacji według S. R. Arnstein
Wdrożone w pełni zarządzanie
partycypacyjne
• szczebel 8.
Kontrola sprawowana przez mieszkanców
• szczebel 7.
Władza sprawowana przez mieszkanców
Ku zarządzaniu
partycypacyjnemu
• szczebel 6.
Partnerstwo w działaniu
• szczebel 5.
Próby łagodzenia konfliktów
• szczebel 4.
Konsultowanie
• szczebel 3.
Informowanie
Etap pozornej partycypacji
• szczebel 2.
Terapia
• szczebel 1.
Manipulacja
Źródło: opracowanie własne na podstawie literatury przedmiotu.
Dwa najniższe szczeble (1. i 2.) to manipulacja i terapia, czyli sytuacja, w której
brak jakichkolwiek realnych form partycypacji, a władza decyzje podejmuje samodzielnie. W Polsce takie podejście raczej nie jest możliwe na gruncie obowią27
zującego prawa . Dlatego też nasza (w warunkach polskich) drabina partycypacji
rozpoczyna się od szczebla 3. i obejmuje:
27 Choć biorąc pod uwagę nie przestrzeganie zasady dobrej wiary (Siedem Zasad Konsultacji, broszura, Ministerstwo Administracji
i Cyfryzacji, maj 2013, https://mac.gov.pl/konsultacje/jak-prowadzimy-konsultacje), możliwa jest pozorna partycypacja oparta
o manipulację.
241
•
•
•
•
informowanie (szczebel 3.),
konsultowanie (szczebel 4.),
próby łagodzenia konfliktów (szczebel 5.),
partnerstwo w działaniu (szczebel 6.).
Dwa ostatnie szczeble drabiny partycypacji (odpowiednio: władza sprawowana
przez mieszkańców – szczebel 7. oraz kontrola sprawowana przez mieszkańców –
szczebel 8.), to póki co w naszych warunkach dalekie od spełnienia postulaty.
Przełożenie drabiny partycypacji na możliwe do realizacji modele partycypacji
pozwala na wyróżnienie 4 modeli partycypacji [Olech, Kaźmierczak 2011, s. 102109]. Najmniej uspołeczniony model – model asymetryczny, zakłada minimalny udział obywateli a maksymalny władz lokalnych. Doświadczenia autorek ze
współpracy eksperckiej z JST oraz dyskusji w czasie trwania projektu wyraźnie
wskazują, iż w Polsce ten model ciągle dominuje. Bardziej aktywne samorządy, a także silne organizacje społeczne i grupy innych interesariuszy, dążą do
wdrażania modelu opiniodawczo-konsultacyjnego (w którym udział władz lokalnych jest nadal dominujący ale przy znacznym udziale obywateli) a przejście
do modelu symetrycznego (w którym udział obydwu stron – obywateli i władz
publicznych, jest zrównoważony) pozostaje tylko w sferze postulatu. Takie po28
dejście proponowane było jednak m. in. w ramach projektu Decydujmy razem .
Najbardziej zaawansowany pod względem partycypacji model delegowania, zakładający dominujący udział obywateli przy znacznym lub minimalnym udziale
władz publicznych, to w Polsce ciągle jeszcze wyzwanie przyszłości.
Należy podkreślić, że w poszczególnych modelach partycypacji wykorzystywane
są coraz aktywniejsze formy (narzędzia) partycypowania. Możliwe jest zastosowanie następujących narzędzi:
•
informowania – komunikacja pasywna, przekazywanie informacji
często tylko wybranej; współcześnie formy informowania mają bardzo
różny charakter (np. coraz popularniejsze stają się media społecznościowe);
28 „ Decydujmy razem” był to pilotażowy projekt realizowany w latach 2010-2014 w 108 gminach i powiatach z całej Polski. Przedsięwzięcie
realizowane było przez: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (obecnie Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju), Instytut Spraw
Publicznych, Fundację Partnerstwo dla Środowiska, Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej CAL, Fundację Rozwoju Demokracji
Lokalnej, Fundację Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych oraz Fundację „Fundusz Współpracy”. Jednym z głównych celów projektu
było wypracowanie modeli partycypacji publicznej z wykorzystaniem oddolnych działań społecznych oraz upowszechnianie tych
modeli w społecznościach lokalnych.
242
•
•
•
konsultowania – mechanizm pytań i uzyskiwania informacji zwrotnej,
zasięganie opinii od interesariuszy;
angażowania – bezpośredniego poprzez dialog, ciągła dwustronna
komunikacja;
współuczestniczenia w procesie – partnerstwa prowadzące do współdecydowania, ale i współodpowiedzialności.
Specyfika OF, jako powiązanych układów JST, wpływa na podejście do partycypacji, każda bowiem z JST wchodzących w skład OF ma własne doświadczenia
z partycypacji, a także wypracowane i sprawdzone narzędzia. Jeśli uwzględnimy
ponadto fakt, że kapitał terytorialny OF (w tym szczególnie społeczny) nie jest
sumą kapitałów JST, to widzimy trudności, jakie mogą się pojawiać w partycypacji w ramach OF. Dalego też podejście do partycypacji w OF powinno uwzględniać
ich specyfikę.
Modele partycypacji w obszarach funkcjonalnych
Współczesne problemy zarządzania (szczególnie miast i ich OF) powinny być
rozwiązywane w oparciu o model partycypacyjnego zarządzania publicznego,
zakładającego udział innych, niż kręgi rządzących (formalnie umocowanych
liderów) aktorów polityki rozwoju (interesariuszy) w procesie kreowania i programowania rozwoju. Następuje bowiem wówczas przejście od zarządzania hierarchicznego do horyzontalnego. Skuteczne zarządzanie zintegrowane wymaga
dużego stopnia uspołecznienia całego procesu na wszystkich jego etapach. Nie
tylko dlatego, że konsensusu wymaga już sam etap delimitacji OF, lecz przede
wszystkim dlatego, że strategia OF z założenia dotyczyć może jedynie wybranych
kwestii (potrzeb), najistotniejszych z punktu widzenia całego terytorium a tylko
poprzez szeroką współpracę różnych aktorów polityki rozwoju można te oczekiwania zidentyfikować a następnie skutecznie zaspokajać. Z tego też powodu
autorki podjęły próbę wskazania możliwych do realizacji modeli partycypacji
w zarządzaniu OF (tabela 1).
243
Tabela 1. Przejawy partycypacji na kolejnych etapach budowania OF (możliwe modele)
29
Model partycypacji w OF - MODEL MINIMUM
Krótka charakterystyka modelu minimum
Model oparty jest tylko (lub biorąc pod uwagę specyfikę polskiego podejścia do partycypacji aż)
na spełnianiu wymogów prawa tj. przede wszystkim Konwencji z Aarhus
29
Przejaw partycypacji (uwzględnienie i/lub aktywność różnych grup interesariuszy)
Udział w instytucji
Udział w opracowaniu
Prawo do podejmowania
tworzącej OF
dokumentów strategicznych
decyzji w OF
Możliwe do zastosowania narzędzia partycypacji
Komunikacja pasywna
Ograniczony do umożliwie-
Ograniczone do JST two-
z zastosowaniem narzędzi
nia konsultacji przygotowa-
rzących OF, z silną pozycją
informowania (może ograni-
nego dokumentu.
lidera, mającego decydujący
czać się tylko do wybranych
Narzędzia informowania
głos
informacji kierowanych
w modelu minimum nie
przez lidera do JST, które
dostosowane do specyfiki
mają wchodzić w skład OF)
społeczności OF (np. ograniczające się tylko do umieszczenia informacji na stronie
internetowej i tablicach informacyjnych w urzędach)
Odniesienie do drabiny konsultacji (według S. Arnstein)
Szczebel 3. (informowanie),
Szczebel 3. (informowanie),
Partycypacja pozorna,
z niebezpieczeństwem
w ograniczonym zakresie (ze
ograniczona w najlepszym
w skrajnych sytuacjach
względu na często pozorny
wypadku, do informowania
zastosowania szczebla 1.
charakter konsultacji doku-
o podjętych decyzjach
(manipulacja)
mentu), szczebel 4. (konsultowanie)
29 Konwencja z Aarhus (Konwencja o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie
do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących Środowiska) podpisana została 25 czerwca 1998 r. w Aarhus w Danii w czasie
IV Paneuropejskiej Konferencji Ministrów Ochrony Środowiska, w Polsce ratyfikowana w 2003 r.
244
Model partycypacji w OF- MODEL MAKSIMUM
Krótka charakterystyka modelu maksimum
Na każdym etapie budowania i zarządzania OF stosowane są możliwe najszersze mechanizmy
i narzędzia partycypacji
Przejaw partycypacji (uwzględnienie i/lub aktywność różnych grup interesariuszy)
Udział w instytucji tworzącej
Udział w opracowaniu dokumen-
Prawo do podejmowania
OF
tów strategicznych
decyzji w OF
Możliwe do zastosowania narzędzia partycypacji
Użycie aktywnych (a przede
Konsultowanie – zastosowanie
Tworzenie mechani-
wszystkim skutecznych tj.
na każdym etapie opracowywa-
zmów współdecydo-
dostosowanych do odbiorcy)
nych dokumentów narzędzi pozy-
wania i współodpowie-
metod informowania
skiwania informacji zwrotnej
dzialności (partnerstwa
Konsultowanie (np. form
(ankiety, spotkania fokusowe,
publiczno-publiczne
współpracy, poszukiwanie
sondaże, debaty strategiczne itp.)
i publiczno-społeczne)
optymalnych rozwiązań dla
Angażowanie – włączenie w pro-
danego OF)
ces opracowywania dokumentów
przedstawicieli wszystkich grup
(lub co najmniej kluczowych) interesariuszy. Współdecydowanie
o wizji i celach rozwoju
Odniesienie do drabiny konsultacji (według S. Arnstein)
Szczebel 3. (informowanie)
Przede wszystkim szczebel 4.
Szczebel 6. (partnerstwo
i 4. (konsultowanie).
(konsultowanie), ale także szcze-
w działaniu)
Co istotne, ten pierwszy etap
bel 5. (próby łagodzenia konflik-
związany z tworzeniem OF
tów), o ile w procesie opracowania
może stać się podstawą do
dokumentów zostaną zdiagno-
wypracowania dobrych prak-
zowane aktualne i potencjalne
tyk partycypacyjnych, szcze-
konflikty społeczne. Możliwe jest
gólnie w zakresie konsultacji
także, przynajmniej częściowe,
i deliberacji z wszystkimi
realizowanie szczebla 6. (partner-
interesariuszami
stwo w działaniu), w ramach prac
nad dokumentami, a co istotne
aktywna grupa partycypacyjna
uczestnicząca w tworzeniu dokumentów, często staje się także
aktywnym aktorem podejmowanych działań w trakcie wdrażania
zapisów dokumentów strategicznych
Źródło: opracowanie własne.
245
W tabeli 1 przedstawiono 2 skrajne modele partycypacji, które są dostępne w ramach OF. W warunkach powstawania i funkcjonowania konkretnych OF rodzi
się pytanie jak budować model partycypacji, dostosowany do specyficznych
uwarunkowań? Na rysunku 2 przedstawiono (metodą krok po kroku) dojście do
modelu partycypacji, z uwzględnieniem terytorialnej specyfiki.
Rysunek 2. Jak krok po kroku dojść do modelu partycypacji uwzględniającego specyfikę
danego OF
Źródło: opracowanie własne.
W ramach kroku 1. należy dokonać identyfikacji modeli i narzędzi partycypacji
stosowanych dotychczas w JST tworzących OF, która powinna obejmować także
dotychczasowe doświadczenia ze współpracy w ramach różnego typu porozumień (np. związków międzygminnych). Należy się spodziewać na tym etapie
znacznych zróżnicowań, szczególnie w dużych OF. Następny krok 2. powinien doprowadzić do wyłonienia tych metod i narzędzi, które stosowane były we wszystkich JST budujących OF. Często w praktyce okazuje się, że wspólne narzędzia
partycypacji dotyczą informowania i konsultacji na etapie wyłożenia projektu dokumentów przed ich uchwaleniem. Ten etap jest jednak niezmiernie ważny, gdyż
wskazuje podstawę partycypacji, z której startuje cały OF. Krok 3. to określenie
na jakich etapach powstawania i funkcjonowania OF powinna się odbywać partycypacja. Co istotne, ten etap powinien być konsultowany także z aktorami społecznymi tak, żeby i oni mogli się wypowiedzieć, gdzie widzą swoją aktywną rolę.
246
Ostatni krok 4. to określenie własnego, specyficznego modelu partycypacji, który
będzie realizowany w całym OF.
Reasumując należy podkreślić, że nie ma jednego, uniwersalnego modelu partycypacji, w tym szczególnie dla OF. Ważne jest, żeby w analizach dokonywanych
w ramach zaproponowanego kroku 1. i 2. identyfikować z jednej strony czynniki
sukcesu, lecz także wskazywać na bariery (porażki), tak aby powstający model
partycypacji dla terytorium nie powielał błędów partycypacji zdiagnozowanych
przez poszczególne JST.
Partycypacja przy tworzeniu Metropolii Poznań
Jak wskazano w poprzedniej części artykułu, modele partycypacji powinny być
skrojone na miarę konkretnego OF, także zakres partycypacji powinien być dostosowany do specyfiki danego terytorium. W niniejszym artykule do analizy
procesów i zakresu partycypacji wybrano OF utworzony w ramach oddolnej inicjatywy, czyli Metropolię Poznań.
Decyzja o przystąpieniu do opracowywania strategii rozwoju Aglomeracji Poznańskiej i do solidarnego jej współfinansowania zapadła jednogłośnie na posiedzeniu Rady Aglomeracji Poznańskiej 28 listopada 2008 r. Rada Aglomeracji
Poznańskiej (od 18 lutego 2011 r. Rada Metropolii) stanowi forum współpracy władz
gmin, które wspólnie tworzą Aglomerację Poznańską. Została utworzona 15 maja
2007 r. na mocy Porozumienia o współpracy pomiędzy samorządami aglomeracji poznańskiej podpisanego przez miasto Poznań, powiat poznański i 17 ościennych gmin. Zebranie założycielskie Stowarzyszenia Metropolia Poznań odbyło się
18 lutego 2011 r. a decyzja o jego powołaniu zapadła rok wcześniej w toku prac nad
strategią rozwoju Aglomeracji Poznańskiej. Stowarzyszenie miało być formalną
instytucją wykonawczą Strategii, o charakterze metropolitalnym, odpowiedzialną za koordynację wdrażania tej strategii, powstałą na bazie doświadczeń Rady
Aglomeracji Poznańskiej. Na posiedzeniu Rady Aglomeracji 26 lutego 2010 r. jej
członkowie określili docelową markę aglomeracji poznańskiej jako Metropolia
Poznań. Aktualny skład Rady Metropolii to 23 JST w układzie 2 pierścieni otaczających miasto centralne: miasto Poznań, powiat poznański, 17 gmin powiatu
poznańskiego oraz gminy Szamotuły, Skoki, Śrem i Oborniki (rysunek 3) [Rada
Metropolii]. Liczba głosów w Radzie Metropolii, przypadająca na każdego członka,
jest proporcjonalna do liczby mieszkańców danej JST [Statut Stowarzyszenia…].
247
Rysunek 3. Członkowie Metropolii Poznań
Źródło: Członkowie PLOT, http://poznan.travel/pl/r/plot/czlonkowie-plot, 2015-06-26.
Przy opracowywaniu Strategii Metropolia Poznań 2020 wykorzystano metodę
społeczno-ekspercką. Cały proces strategiczny nadzorowała Rada Programowa
Strategii, w skład której wchodzili rektorzy 4 poznańskich uczelni publicznych,
przedstawiciele Rady Aglomeracji Poznańskiej, eksperci z zakresu zarządzania
terytorialnego i gospodarki przestrzennej oraz członkowie Konsorcjum Badań
248
nad Aglomeracją Poznańską (powołanego 8 kwietnia 2009 r. przez rektorów 4
poznańskich uczelni: Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Politechniki Poznańskiej, Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu oraz Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu, w celu prowadzenia prac badawczych na rzecz
JST tworzących aglomerację poznańską, koordynowanych przez Centrum Badań
Metropolitalnych UAM) [Strategia rozwoju… 2011, s. 8]. Konsorcjum Badań nad
Aglomeracją Poznańską opracowało w II połowie 2009 r. kompleksową diagnozę
30
stanu zagospodarowania i funkcjonowania aglomeracji . Diagnoza przygotowywana była m. in. w oparciu o badania ankietowe wśród mieszkańców (objęły 1147
osób z miasta Poznania i gmin należących do Aglomeracji Poznańskiej) a także
wywiady bezpośrednie z 24 przedstawicielami władz różnego szczebla, w tym
z prezydentem miasta, starostą, większością wójtów i burmistrzów aglomeracji
[Strategia rozwoju… 2011, s. 62]. Równolegle efekty prac diagnostycznych były
prezentowane w ramach Akademii Aglomeracyjnej, czyli cyklicznych, otwartych
i dyskusyjnych 15 spotkań, w których udział brały zespoły badawcze, przedstawiciele władz i administracji JST tworzących aglomerację, organizacje społeczne
i gospodarcze, studenci uczelni poznańskich oraz mieszkańcy, zgłaszający uwagi
do prac diagnostycznych, postulaty badawcze, a także pierwsze rekomendacje do
Strategii [Strategia rozwoju… 2011, s. 10].
Dalsze etapy prac nad strategią (opracowanie wizji, programów i działań strategicznych pogrupowanych w 5 osi rozwoju aglomeracji) prowadzone były przez
zespoły eksperckie we współpracy z potencjalnymi realizatorami i partnerami
programów strategicznych (samorządami, instytucjami publicznymi, organizacjami społecznymi i gospodarczymi w aglomeracji). Prace te zakończyły się przygotowaniem i opublikowaniem Zielonej Księgi Aglomeracji Poznańskiej [Zielona
Księga… 2010] (zawierającej syntetyczną diagnozę oraz projekty 26 programów
i 116 działań strategicznych niezbędnych do realizacji do 2020 r.), czyli wstępnego projektu strategii do dyskusji dla różnych grup interesariuszy. Adresatami
Zielonej Księgi byli: mieszkańcy aglomeracji, organizacje społeczne, władze i administracja samorządowa, instytucje publiczne, przedsiębiorcy i menedżerowie
i turyści odwiedzający aglomerację (rysunek 4).
30 Końcowy raport z badań diagnostycznych wraz z 21 tomami ekspertyz tematycznych został zaprezentowany Radzie Aglomeracji
Poznańskiej 20 listopada 2009 r. i przekazany wszystkim samorządom aglomeracji.
249
Rysunek 4. Etapy procesu strategicznego w Aglomeracji Poznańskiej
Źródło: Strategia rozwoju aglomeracji poznańskiej – Metropolia Poznań 2020, Centrum Badań
Metropolitalnych UAM, Poznań maj 2011, http://metropolia2020.poznan.pl/sites/default/files/
strategia-metropoliapoznan2020.pdf, 2015-06-26, s. 10.
250
Zielona Księga została przyjęta przez Radę Aglomeracji Poznańskiej 15 maja 2010 r.
Interesariuszom dokument zaprezentowano na 2 konferencjach (III Forum Gospodarczym Aglomeracji Poznańskiej w maju 2010 r. oraz I Zjeździe Samorządów
Aglomeracji Poznańskiej w czerwcu 2010 r.), tym samym rozpoczynając szeroką
debatę publiczną nad dokumentem [Strategia rozwoju… 2011, s. 13]. Zapewniono
powszechny dostęp do Zielonej Księgi za pomocą specjalnie utworzonego interaktywnego portalu internetowego (www.zielonaksiega.poznan.pl), szeroka promocja dokumentu była możliwa także dzięki współpracy z regionalnymi mediami
(m. in. Głosem Wielkopolskim, Gazetą Wyborczą Poznań) i ogólnopolskimi periodykami (Przeglądem Urbanistycznym i Biznesem), które nie tylko opublikowały
cykl artykułów, ale i zorganizowały cykl debat poświęcony procesowi budowania
Strategii. Konsultacje społeczne Zielonej Księgi odbywały się w formie spotkań
(w tym prawie 20 spotkań poświęconych debacie aglomeracyjnej organizowanych przez JST z terenu aglomeracji, ale także np. Poznańskie Forum Transportowe), warsztatów, badań ankietowych, konsultacji online, debat eksperckich,
konferencji i forów a trwały 5 miesięcy (czerwiec-październik 2010 r.).
Efektem konsultacji były: 23 ankiety konsultacyjne JST z obszaru aglomeracji,
w tym opinia Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, opinie
ze strony różnych firm, instytucji i organizacji, 710 wypełnionych ankiet online
oceniających programy strategiczne oraz wizję rozwoju aglomeracji, 3325 odwiedzin portalu internetowego Zielonej Księgi (96% z Polski, 39% z Poznania, 54%
mieszkańcy JST z terenu aglomeracji, 3% z terenu województwa wielkopolskiego,
4% z innych regionów kraju) [Strategia rozwoju… 2011, s. 14-16].
Wyniki konsultacji tj. zgłoszone uwagi, zostały przedstawione w formie raportu
z przebiegu konsultacji (w którym zawarto odpowiedzi zespołu przygotowującego
strategię na te uwagi) oraz uwzględnione w ostatecznej wersji Strategii Metropolia
Poznań 2020, która ma charakter Białej Księgi dla zaznaczenia jej elastyczności
i otwartości na aktywność poszczególnych JST i innych podmiotów angażujących się w jej realizację [Strategia rozwoju… 2011, s. 16]. Strategia Metropolia
Poznań 2020 to propozycja 28 programów strategicznych i ponad 150 działań,
które w procesie konsultacji uznano za konieczne do realizacji. W wyniku konsultacji Zielonej Księgi, określono, które z nich są szczególnie ważne i możliwe
do realizacji w określonych horyzontach czasowych, tworząc tym samym ranking programów strategicznych, który powinien być wskazówką do wyznaczania
priorytetów działań strategicznych w tym OF [Strategia rozwoju… 2011, s. 134].
Strategia Metropolia Poznań 2020 jest dostępna na dedykowanym jej portalu
internetowym http://metropolia2020.poznan.pl/.
251
W przypadku każdego z 28 przedstawionych w Strategii Metropolia Poznań 2020
programów strategicznych wskazano partnerów programu (podmioty, które
współpracując z realizatorami programu i angażując swoje środki stają się współwykonawcami programu) oraz beneficjentów programu (osoby, instytucje, podmioty osiągające bezpośrednie lub pośrednie korzyści z wdrażania programu). Do
partnerów programów strategicznych zaliczono m. in.: samorząd województwa,
przedsiębiorstwa energetyczne, wodno-kanalizacyjne, zarządców dróg, instytucje ochrony środowiska, urzędy ochrony zabytków, organizacje pozarządowe,
uczelnie wyższe, prywatnych przedsiębiorców, organizacje gospodarcze i turystyczne, media lokalne i regionalne, parafie, związki i kluby sportowe, placówki
służby zdrowia zaś największymi beneficjentami programów są mieszkańcy
aglomeracji i samorządy lokalne) także lokalni przedsiębiorcy, inwestorzy, turyści) [Strategia rozwoju… 2011, s. 72-129].
W Strategii Metropolia Poznań 2020 zdefiniowano zasady, których respektowanie
jest ważne dla jej realizacji i osiągnięcia docelowej wizji rozwoju. Wśród 10 zasad
integracji metropolitalnej znalazły się zasady gwarantujące uspołecznienie całego procesu zarządzania zintegrowanego, takie jak: transparentność, partnerstwo
a także partycypacja (rozumiana jako zagwarantowanie w procesie zarządzania
metropolią mechanizmów uczestnictwa mieszkańców, organizacji społecznych, instytucji publicznych i podmiotów gospodarczych) oraz konsensualność
(powstawanie programów integracyjnych i określanie instrumentów ich realizacji w drodze uzgodnienia i wspólnego stanowiska, stosownie do przyjętych
w metropolii reguł głosowania i zasad partycypacji społecznej) [Strategia rozwoju… 2011, s. 71]. W tabeli 2 dokonano podsumowania i oceny partycypacji w ramach
procesu tworzenia Metropolii Poznań.
252
Tabela 2. Ocena stopnia uspołecznienia w ramach Metropolii Poznań
Partycypacja w OF
Kryterium
Metropolia Poznań –
Przejaw partycypacji
(uwzględnienie i/lub aktywność różnych grup
interesariuszy)
ocena kryterium /
występowania
(+ tak, – nie)
Powstanie OF
Udział w instytucji tworzącej OF
–
Zarządzanie OF
Udział w opracowaniu dokumentów strate-
+
gicznych
Prawo do podejmowania decyzji w OF
–
Przyjęcie zasady partycypacji jako jednej
+
z głównych zasad zarządzania OF
Opracowanie i reali-
Udział w opracowy-
aktywny (organ
zacja strategii OF
waniu strategii
koordynujący prace,
+ (ale ograniczony)
grupy robocze,
warsztaty, spotkania)
bierny (konsultacje)
Udział w opracowy-
Aktywny (organ
waniu diagnozy
koordynujący prace,
+
+ (ale ograniczony)
grupy robocze,
warsztaty, spotkania)
bierny (konsultacje)
+
Uwzględnienie w strategii różnych grup inte-
+ (jako beneficjenci
resariuszy
programów strategicznych)
Wdrażanie strategii zakłada konieczność
+
budowania partnerstw wielopodmiotowych
i wielosektorowych
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Strategia rozwoju aglomeracji poznańskiej – Metro-
polia Poznań 2020, Centrum Badań Metropolitalnych UAM, Poznań maj 2011, http://metropolia2020.poznan.pl/sites/default/files/strategia-metropoliapoznan2020.pdf, 2015-06-26, s. 8-17.
Podsumowanie
Proces zarządzania partycypacyjnego, jak starano się wykazać w niniejszym
tekście, stanowi wyzwanie dla administracji publicznej. Z jednej strony bowiem
większość JST prowadzi partycypację opartą tylko o informowanie i konsultacje
(czyli szczebel 3. i 4. drabiny partycypacji), z drugiej zaś często brakuje aktywnych
253
aktorów społecznych, którzy chcieliby się włączyć w cały proces rozwoju. Ponadto
31
niski poziom zaufania społecznego i słaba aktywność społeczna Polaków sprawiają, że wyjście wyżej niż szczebel 4. drabiny partycypacji staje się nie lada wyzwaniem. OF napotykają ponadto na dodatkowe bariery, które wynikają ze zróżnicowanego podejścia do partycypacji w obrębie JST wchodzących w skład tych
terytoriów.
Prowadzone badania wskazują jednoznacznie, że chcąc wdrażać model zarządzania rozwojem lokalnym ze społecznością (a nie tylko w imieniu społeczności)
potrzeba partycypacji opartej o modele i narzędzia dostosowane do specyfiki terytoriów. Ich określenie powinno się także odbywać partycypacyjnie, z uwzględnieniem terytorialnego kapitału społecznego, co gwarantuje spójność i skuteczność
podejmowanych działań w całym OF.
Choć o terytoriach i OF obecnie wiele się mówi w polityce rozwoju, podkreślając
potrzebę ich tworzenia, to nie jest to nowa idea. Część OF powstawała jako oddolne inicjatywy, a do takich należą: Metropolia Poznań, OF Zielone Płuca Polski, OF
Wielkie Jeziora Mazurskie, czy Aglomeracja Wałbrzyska. Każde z wymienionych
terytoriów wybrało własną ścieżkę partycypacji. Niektóre z polskich OF decydowały się na włączenie do grupy podmiotów odpowiedzialnych za zarządzanie OF
innych niż tylko administracja publiczna aktorów polityki rozwoju, o czym może
świadczyć m. in. powoływanie stowarzyszeń jako instytucji koordynujących. Początkowo forma stowarzyszeń była najpopularniejszym rozwiązaniem, jednak OF
coraz częściej decydują się na zawiązywanie porozumień.
Obecnie tworzone OF, powstające niekiedy jako wymuszone formy współpracy dla
wydatkowania środków przeznaczanych na rozwój, raczej nie wdrożą modelu partycypacyjnego zarządzania. Jednak tak jak różne są JST, tak i OF są zróżnicowane
w zakresie aktywnej partycypacji. Analizowany przykład Metropolii Poznań stanowi
na pewno dobrą praktykę, jednak nie w pełni spełnia kryteria zarządzania partycypacyjnego (choć należy podkreślić, że realizuje aż 6 stopni drabiny partycypacji).
Warto także podkreślić, że doświadczenia JST tworzących stowarzyszenie Metropolia Poznań zostały wykorzystane przy wdrażaniu Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych. Wypracowana w oparciu o consensus wszystkich JST wspólna strategia
ZIT jest rozwinięciem przyjętej Strategii Rozwoju Aglomeracji Poznańskiej a także
realizacją celów statutowych Stowarzyszenia [Strategia Zintegrowanych… 2014].
31 Rozumiana jako angażowanie się w sprawy lokalne poprzez udział w stowarzyszeniach, wolontariat itp.
254
Bibliografia
Arnstein S. R., A ladder of citizen participation. “Journal of the American Institute of Planners”, 1969 nr 35
Członkowie PLOT, http://poznan.travel/pl/r/plot/czlonkowie-plot, 2015-06-26
Danielewicz J., Udział interesariuszy w procesach zarządzania rozwojem obszarów metropolitalnych na
przykładzie Wielkiej Kopenhagi [w:] Markowski T., Stawasz D. (red.), Partnerstwo i odpowiedzialność w funkcjonowaniu miasta, Studia KPZK PAN, t. CLVII, Warszawa 2014
Hausner J., Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008
Historia, www.fzpp.pl/index.php?id=6, 2015-06-26
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, 2011, file:///C:/Users/user/Downloads/KPZK_
uchwala_zal_do240_13042012.pdf,2015-06-26
Kryteria delimitacji miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich, MRR, luty 2013 r., www.
kujawsko-pomorskie.pl/pliki/wiadomosci/zit/dokumenty/kryteria_delimitacji.pdf, 2015-06-23
Legutko-Kobus P., Jastrzębska E., Partycypacja i kapitał społeczny jako determinanty wdrażania roz-
woju zrównoważonego w planowaniu przestrzennym [w:] Maciejewska A. (red.), Współczesne
uwarunkowania gospodarowania przestrzenią – szanse i zagrożenia dla zrównoważonego rozwoju. Społeczny wymiar gospodarowania przestrzenią , Tom VI, OW Politechniki Warszawskiej,
Warszawa 2014
Noworól A., Ku nowemu paradygmatowi planowania terytorialnego, CeDeWu Sp. z o.o., Warszawa 2013
Olech A., Kaźmierczak T., Modele partycypacji publicznej [w:] Olech A. (red.), Partycypacja publiczna.
O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej, ISP, Warszawa 2011
Płoskonka J., Szlachta J., Zaleski J., Mechanizmy i instrumenty polityki rozwoju [w:] Górniak J., Mazur
S. (red.), Zarządzanie strategiczne rozwojem, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2012
Rada
Metropolii ,
www.aglomeracja.poznan.pl/aglomeracja/public/aglomeracja/pages.ht-
ml?id=14745&instance=1144&parent=0&lang=pl, 2015-06-26
Siedem Zasad Konsultacji, broszura, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, maj 2013, https://mac.gov.
pl/konsultacje/jak-prowadzimy-konsultacje, 2015-06-26
Statut Stowarzyszenia Metropolia Poznań, www.aglomeracja.poznan.pl/aglomeracja/public/
aglomeracja/pages.html?id=14745&ch=14799&p=22378&instance=1144&lang=pl&lhs=a
glomeracja&rhs=publications, 2015-06-26
Strategia rozwoju aglomeracji poznańskiej – Metropolia Poznań 2020, Centrum Badań Metropolitalnych
UAM, Poznań maj 2011, http://metropolia2020.poznan.pl/sites/default/files/strategia-metropoliapoznan2020.pdf, 2015-06-26
Strategia Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych w miejskim obszarze funkcjonalnym Poznania.
Projekt, Stowarzyszenie Metropolia Poznań, maj 2014 r., www.swarzedz.pl/fileadmin/Swarzedz/
Fundusze/Metropolia_Poznan__Strategia_ZIT_Projekt.pdf, 2015-06-26
Tezy miejskie, http://kongresruchowmiejskich.pl/tezy-miejskie/, 2015-06-26
Wlekły M., Ciocia Unia nas psuje. Jak trwonimy kasę z UE. „Gazeta wyborcza” 25 czerwca 2015
Zasady realizacji Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych w Polsce, MRR, lipiec 2013 r.,
255
www.kujawsko-pomorskie.pl/pliki/wiadomosci/zit/dokumenty/Zasady_realizacji_ZIT_w_
Polsce.pdf, 2015-06-23
Zielona Księga Aglomeracji Poznańskiej – Metropolia Poznań 2020, Centrum Badań Metropolitalnych
UAM, Poznań maj 2010, www.obserwatorium-poznan.pl/wp-content/uploads/2014/03/Zielona-Ksi%C4%99ga-Aglomeracji-Pozna%C5%84skiej_1.pdf, 2015-06-27
3.3. Planowanie rozwoju subregionu KędzierzyńskoKozielskiego
Dariusz Kantor
Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu
Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle
257
Wstęp
Przyjęcie przez Radę Ministrów Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2020:
Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie oraz Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030) nadało miejskim obszarom funkcjonalnym
szczególne znaczenie w planowaniu przestrzennym i społeczno-gospodarczym.
Nowy paradygmat polityki rozwoju ukierunkowanej terytorialnie znalazł swoje
odzwierciedlanie w regionalnych strategiach i programach operacyjnych oraz
dał podstawę do aktualizacji wojewódzkich planów zagospodarowania przestrzennego.
Polityka rozwoju realizowana przez województwo opolskie do 2020 roku uwzględnia lokalne zróżnicowanie regionu dążąc do budowania przewag konkurencyjnych w oparciu o potencjał biegunów wzrostu, do których zaliczono ośrodek
wojewódzki (Opole) z obszarem funkcjonalnym (Aglomeracja Opolska), ośrodki
subregionalne (Nysa, Kędzierzyn-Koźle, Kluczbork, Brzeg) i ich obszary funkcjonalne, przy jednoczesnym podkreśleniu otwartego charakteru podejścia teryto32
rialnego . Samorząd województwa w oparciu o zapisy KPZK 2030 określił kształt
subregionalnych biegunów wzrostu zachęcając gminy znajdujące się poza ich
granicami do zawierania stosownych porozumień mających na celu włączenie
do wskazanych obszarów na zasadzie dowolności. Wykorzystanie potencjału
subregionalnych biegunów wzrostu uzależnione jest od ich skutecznego przygotowania do wyzwań nowego okresu programowania, zrozumienia istoty podejścia terytorialnego polityk publicznych charakteryzującego się między innymi
integracją działań i promocją projektów partnerskich.
Obszar subregionu Kędzierzyńsko-Kozielskiego
Zgodnie z zapisami KPZK 2030 i Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego 2020
(SRWO 2020) miejski obszar funkcjonalny Kędzierzyna-Koźla składa się z dwóch
gmin powiatu strzeleckiego (Ujazd i Leśnica) i czterech gmin powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego (Kędzierzyn-Koźle, Bierawa, Cisek, Reńska Wieś). Podczas spotkań roboczych odbywających się m.in. w trakcie konsultacji społecznych SRWO
2020 władze samorządowe na podstawie stosownych porozumień zdecydowały,
iż obszar ten powinien zostać poszerzony o gminy Pawłowiczki i Polską Cerekiew,
leżące w granicach administracyjnych powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego.
32 Strategia Rozwoju Województwa Opolskiego 2020 przyjęta uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego 28 grudnia 2012 r., str. 70-72.
Przyjęte podejście terytorialne miało integrować wszystkie gminy powiatu wraz
z gminami graniczącymi z ośrodkiem subregionalnym, a przede wszystkim
33
ułatwić przeprowadzenie zintegrowanych inwestycji terytorialnych w obszarze .
W takim kształcie zawiązane partnerstwo wzięło udział w ogłoszonym 29 listopada 2012 roku przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego konkursie dotacji,
którego celem było upowszechnienie podejścia funkcjonalnego w planowaniu
przestrzennym oraz promocja zintegrowanego podejścia do problemów danego
34
obszaru . Należy podkreślić, iż ostateczna delimitacja była wynikiem analiz i badań, stanowiących przedmiot zgłoszonego do konkursu projektu, zaś wszystkie
partnerskie gminy przyjęły otwarte podejście terytorialne nie wykluczając poszerzenia obszaru o kolejne tereny powiatu strzeleckiego (leżące poza Aglomeracją
Opolską). Projekt pn. „ Zintegrowane podejście terytorialne szansą rozwoju Kędzierzyńsko-Kozielskiego Subregionalnego Obszaru Funkcjonalnego” otrzymał
dotację mającą kluczowy wpływ na rozpoczęcie planowania rozwoju miejskiego obszaru funkcjonalnego Kędzierzyna-Koźla. Po podpisaniu umowy dotacji
przystąpiono do delimitacji obszaru, w wyniku której udowodniono, iż składa
się on z następujących jednostek samorządu terytorialnego: 1 gmina miejska
(Kędzierzyn-Koźle), 4 gminy miejsko-wiejskie (Leśnica, Strzelce Opolskie, Ujazd
i Zawadzkie) oraz 6 gmin wiejskich (Bierawa, Cisek, Jemielnica, Pawłowiczki,
35
Polska Cerekiew i Reńska Wieś) . Ogółem w subregionie zlokalizowane są 144
miejscowości podstawowe, w skład których wchodzi między innymi 5 miast
i 118 sołectw. Wybrane dane statystyczne dotyczące obszaru prezentuje tabela 1.
Istotną rekomendacją wynikającą z przeprowadzonych badań jest konieczność
uzyskania efektu synergii w procesach rozwojowych dwóch największych ośrodków miejskich subregionu, czyli Kędzierzyna-Koźla i Strzelec Opolskich. Zgodnie
z przeprowadzoną analizą jednostki te powinny ze sobą współpracować a nie
konkurować, gdyż rywalizacja na tak małym obszarze o te same zasoby, obniża
zdolność subregionu do konkurowania z silniejszymi ośrodkami.
33 Zgodnie z zapisami Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego 2014-2020 – wersja zatwierdzona przez Komisję
Europejską, nie przewidziano realizacji ZIT poza Aglomeracją Opolską.
34 Regulamin konkursu na działania wspierające jednostki samorządu terytorialnego w zakresie planowania miejskich obszarów
funkcjonalnych, str. 1, http://www.popt.2007-2013.gov.pl/dzialaniapromocyjne/Documents/regulamin_konkursu_dotacji_28112012.
pdf (maj 2015)
35 Na podstawie zgody Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 22 listopada 2013 roku wszystkimi działaniami projektu, objęto pięć
jednostek, które zdelimitowano w obszarze subregionu, tj. gminy: Zawadzkie, Jemielnica, Strzelce Opolskie oraz powiaty: strzelecki
i kędzierzyńsko-kozielski. Jednostki te stanowią zatem grupę docelową projektu, która skupia łącznie 13 samorządów.
259
Tabela 1. Wybrane dane statystyczne dotyczące obszaru subregionu kędzierzyńsko-kozielskiego
Wyszczególnienie
2005
2011
2012
Powierzchnia w km
1200
1200
1200
Ludność
171644
163672
162971
Mężczyźni
83400
79269
78916
Kobiety
88244
84403
84055
Przedprodukcyjnym
33288
26684
26201
Produkcyjnym
110259
106765
105947
Poprodukcyjnym
28097
30223
30823
Małżeństwa
30823
827
894
Urodzenia żywe
1300
1322
1426
Zgony
1504
1558
1640
6
3
8
Przyrost naturalny
-204
-236
-214
Saldo migracji stałej
-754
-597
-526
Pracujący
29615
32375
31470
Mężczyźni
16159
17600
16893
W wieku
w tym niemowląt
260
Wyszczególnienie
Kobiety
2005
2011
2012
13456
14775
14577
Bezrobotni zarejestrowani
8795
6522
7206
Mężczyźni
3579
2860
3377
Kobiety
5216
3662
3829
Źródło: Portret statystyczny miasta Kędzierzyn-Koźle i gmin partnerskich w 2012 r., Wyd. Urząd
Statystyczny w Opolu, Opole 2014.
Dokument delimitacji został zaopiniowany przez Departament Polityki Regionalnej i Przestrzennej w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego
pod kątem spójności ze Strategią Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020
roku oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego. Departament potwierdził wniosek wypływający z opracowania, iż powinno
się rozważyć poszerzenie obszaru o gminę Kolonowskie, przy uwzględnieniu
36
decydującego znaczenia woli władz tej gminy na takie rozwiązanie . 29 maja
2015 roku kwestia włączenia Kolonowskiego była przedmiotem głosowania Zgromadzenia Członków Porozumienia o współpracy partnerskiej gmin i powiatów
subregionu kędzierzyńsko-kozielskiego, którzy większością głosów zdecydowali
37
o pozostawieniu subregionu w dotychczasowych granicach .
36 Delimitacja granic kędzierzyńsko-kozielskiego subregionalnego obszaru funkcjonalnego, raport wykonany w 2013 roku na zlecenie
Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, str. 145, http://www.subregionkk.pl/images/files/Dokumenty/Delimitacja_granic_KdzierzyskoKozielskiego_Subregionalnego_Obszaru_Funkcjonalnego.pdf (maj 2015)
37 Formalnie subregion kędzierzyńsko-kozielski jest partnerstwem obejmującym 13 samorządów, które 5 czerwca 2013 roku zawarły
„Porozumienie o Współpracy Partnerskiej Gmin i Powiatów Subregionu Kędzierzyńsko-Kozielskiego”. Celami porozumienia są: wzmocnienie funkcji miejskich oraz rozbudowa powiązań funkcjonalnych między Kędzierzynem-Koźlem a jego otoczeniem dla
równomiernego i zrównoważonego rozwoju Województwa Opolskiego, - wypracowanie spójnego modelu planowania przestrzennego
angażującego podmioty wewnątrz Subregionu, - przygotowanie wspólnych projektów rozwojowych, - wspieranie działań służących
rozwiązaniu problemów demograficznych, występujących na terenie Subregionu oraz przeciwdziałanie zjawiskom bezrobocia, - wdrożenie założeń dotyczących planowania na obszarach funkcjonalnych wynikających z regulacji prawnych Rzeczypospolitej Polskiej
oraz wytycznych Unii Europejskiej, - wzmocnienie współpracy gmin miejskich i wiejskich, koniecznej dla realizacji wspólnych
działań na rzecz rozwoju Subregionu, - wsparcie społeczności w kreowaniu rozwoju Subregionu, - rozwój współpracy z otoczeniem
Subregionu, - rozwój współpracy na linii nauka – biznes - administracja.
261
Rys. 1. Granice biegunów wzrostu województwa opolskiego.
Źródło: Urząd Marszałkowski Województwa Opolskiego.
Planowanie rozwoju subregionu Kędzierzyńsko-Kozielskiego
Rozwój, zgodnie z definicją z projektu TANGO, to poprawa efektywności funkcjonowania układu terytorialnego, wzrost równości w dostępnie do dóbr i usług oraz
poprawa jakości środowiska przyrodniczego określonego miejsca lub terytorium.
Miejsce lub terytorium definiowane jest jako wyodrębniony przez różnych użyt-
262
kowników przy wykorzystaniu różnych kryteriów fragment przestrzeni, który nie
musi być zaznaczany lub ograniczony granicami administracyjnymi [Grochowski 2013, s. 119]. Rozwój, nazywany również dominacją, biegunów wzrostu odbywa
się także kosztem otoczenia [Dziemianowicz 2011, s. 24]. Przewaga silnego ośrodka miejskiego planującego działania prorozwojowe względem obszaru funkcjonalnego składającego się z niezależnych i samodzielnych jednostek wiąże się
z sytuacją zagrożenia i barku zaufania wobec tego ośrodka. Dlatego podstawą
współpracy w ramach obszaru funkcjonalnego Kędzierzyna-Koźla, przynajmniej
na początkowym etapie planowania, była przede wszystkim szansa pozyskania
środków finansowych z budżetu Unii Europejskiej w latach 2014-2020.
Przyjmując rolę partnera wiodącego działań zaplanowanych we wspomnianym
wcześniej projekcie gmina Kędzierzyn-Koźle została postawiona przed wyborem
sposobu planowania rozwoju. Ze względu na brak opracowań, badań i analiz
związków zachodzących pomiędzy partnerami projektu planowanie rozpoczęto
od szczegółowej diagnozy, rozpoznania zasobów posiadanych przez jednostki
samorządu terytorialnego i okoliczności mogących mieć wpływ na określenie
38
wizji rozwoju obszaru .
Na wstępnym etapie planowania rozwoju przeprowadzono analizę powiązań
funkcjonalnych i zasięgu oddziaływania ośrodka subregionalnego. Gmina Kędzierzyn-Koźle zwróciła się do siedmiu pierwotnie wskazanych gmin o wskazanie rzeczywistych, bądź potencjalnych relacji wynikających z powiązań
funkcjonalnych z miastem Kędzierzyn-Koźle. Wśród istniejących powiązań
funkcjonalno-przestrzennych najczęściej wymieniano infrastrukturę drogową,
kolejową i techniczną, lokalizację zakładów pracy, urzędów, szpitali i ośrodków
zdrowia, szkół, miejski transport publiczny świadczony przez gminę Kędzierzyn-Koźle na podstawie zawartych porozumień oraz zagrożenia powodziowe,
a także wynikający z uwarunkowań geograficznych i wspólnych interesów udział
w związkach i stowarzyszeniach.
W wyniku przeprowadzonej analizy, której podstawę stanowiły m.in. gminne
strategie, plany działań, miejskie plany zagospodarowania przestrzennego, studia
38 Zgodnie z poradnikiem planowania strategicznego dla pracowników administracji publicznej istnieją dwa sposoby planowania.
„Podstawą pierwszego jest opisanie teraźniejszości, obecnych zasobów oraz okoliczności i na tej podstawie określenie
wizji przyszłości. Drugi sposób oparty jest o wyobrażenie przyszłości takiej, jakiej byśmy sobie życzyli, a następnie próbie takiego
ułożenia teraźniejszości, które prowadzi nas do urzeczywistnienia wizji”, zob. W. Dziemianowicz, K. Szmigiel-Rawska, P. Nowicka,
A. Dąbrowska, Planowanie strategiczne. Poradnik dla pracowników administracji publicznej., Wyd. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,
Warszawa 2012, str. 16.
263
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określono podstawowe kategorie rzeczywistych oraz potencjalnych powiązań funkcjonalnych
stanowiących impuls do opracowania Strategii Rozwoju Obszaru Funkcjonalnego
(Strategii Rozwoju Subregionu Kędzierzyńsko-Kozielskiego do roku 2020):
1. Ochrona środowiska, gospodarki wodnej, gospodarki komunalnej
i ochrony przeciwpowodziowej.
2. Turystyka i rekreacja.
3. Ochrona dziedzictwa kulturowego.
4. Infrastruktura społeczna.
5. Gospodarka.
6. Osadnictwo.
7. Komunikacja.
8. Demografia (w tym rynek pracy, oferta edukacyjna, opieka żłobkowo-przedszkolna, usługi na rzecz osób starszych).
Wymienione kategorie powiązań znajdują swoje uzasadnienie w SRWO 2020
oraz planie zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego, ponadto stanowiły podstawę potencjalnych relacji międzygminnych oraz wynikały
bezpośrednio z potrzeb jednostek samorządu terytorialnego. Po wstępnym zdefiniowaniu powiązań przystąpiono do planowania działań mających przygotować
partnerstwo do nowej perspektywy finansowej.
W celu określenia granic obszaru funkcjonalnego zlecono analizy, badania i diagnozy terenu, które ukazać miały nie tylko wzajemne powiązania jednostek samorządu terytorialnego, ale także ich relacje z innymi aktorami rozwoju wewnątrz
obszaru i poza nim, przy zachowaniu m.in. modelu: nauka-biznes-administracja.
Ponadto zlecono analizy na potrzeby aktualizacji lokalnych dokumentów planistycznych i strategicznych w celu dostosowania ich do obowiązujących aktów
prawa, w tym m.in. KPZK 2030, wytycznych Unii Europejskiej w zakresie polityki
spójności, zasad rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność oraz zintegrowanych inwestycji terytorialnych wraz modelem wspólnego programowania wielopoziomowego i planowania przestrzennego. Gmina Kędzierzyn-Koźle
zwróciła się także do Urzędu Statystycznego w Opolu z propozycją współpracy
w zakresie opracowania portretu statystycznego miasta Kędzierzyn-Koźle i gmin
partnerskich. Wydana w kwietniu 2014 roku publikacja znacznie ułatwiła prace
nad strategią rozwoju subregionu dostarczając niezbędne dane. Istotnym działaniem były szerokie konsultacje społeczne, które pozwoliły gminom i powiatom
zdefiniować najważniejsze potrzeby inwestycyjne o charakterze zintegrowanym
264
i mającym wpływ na rozwój bieguna wzrostu. W efekcie ww. działań dla delimitowanego obszaru funkcjonalnego powstały następujące opracowania:
1. Delimitacja granic kędzierzyńsko-kozielskiego subregionalnego obszaru funkcjonalnego.
2. Diagnoza społeczno-gospodarcza kędzierzyńsko-kozielskiego subregionalnego obszaru funkcjonalnego.
3. Strategia Rozwoju Subregionu Kędzierzyńsko-Kozielskiego do roku
2020.
4. Program Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych Subregionu
39
Kędzierzyńsko- Kozielskiego na lata 2014-2020 .
5. Koncepcja kierunków rozwoju przestrzennego kędzierzyńsko-kozielskiego subregionalnego obszaru funkcjonalnego.
Planując rozwój subregionu kędzierzyńsko-kozielskiego partnerzy projektu pn.
Zintegrowane podejście terytorialne szansą rozwoju Kędzierzyńsko-Kozielskiego Subregionalnego Obszaru Funkcjonalnego podjęli próbę zdefiniowania
najważniejszych zadań inwestycyjnych o charakterze zintegrowanym, dla których przewidziano opracowanie dokumentacji technicznych wraz ze studiami
wykonalności inwestycji. Prace nad najważniejszymi z punktu widzenia samorządowców zadaniami, mającymi wspomóc rozwój i integrację obszaru odbywały
się podczas licznych warsztatów, zaś wybór inwestycji nastąpił w drodze głoso40
wania . Ostatecznie partnerzy subregionu zdecydowali o opracowaniu dokumentacji technicznych dla wskazanych w tabeli 2. inwestycji, dzieląc się obowiązkami związanymi z postępowaniami przetargowymi. Partnerstwo zdecydowało
także o zleceniu opracowania Zintegrowanego Planu Gospodarki Niskoemisyjnej
41
Subregionu Kędzierzyńsko-Kozielskiego (w trakcie opracowania) .
39 Pomimo zastosowania w województwie opolskim ZIT tylko w odniesieniu do Aglomeracji Opolskiej, subregion kędzierzyńsko-kozielski opracował Program Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych na lata 2014-2020, który jest wyrazem woli współpracy
samorządów, ich dążeń do realizacji projektów partnerskich o zasięgu wykraczającym poza jeden samorząd. Celem przedmiotowego
opracowania jest zaplanowanie wspólnych inwestycji samorządów subregionu kędzierzyńsko-kozielskiego, umożliwienie im pozyskania dofinansowania na te inwestycje. Program ZIT subregionu kędzierzyńsko-kozielskiego jest bezpośrednio powiązany
ze Strategią Rozwoju Subregionu stanowiąc jej operacyjną część. Zob.: Program Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych Subregionu Kędzierzyńsko- Kozielskiego na lata 2014-2020, opracowany na zlecenie Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, przyjęty Uchwałą
Zgromadzenia 29 maja 2015 roku, str. 6, http://www.subregionkk.pl/images/files/KKSOF_PROGRAMZIT.pdf (czerwiec 2015).
40 Tamże, str. 110.
41 Z uwagi na fakt otrzymania przez gminę Kędzierzyn-Koźle, Leśnica i Strzelce Opolskie dofinansowania na indywidualne Plany Gospodarki Niskoemisyjnej ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Zintegrowany Plan Gospodarki
Niskoemisyjnej Subregionu Kędzierzyńsko-Kozielskiego (ZPGN) w zasadniczej części opracowywany jest dla 10 jednostek samorządu
terytorialnego. W celu zintegrowania dokumentów postanowiono przenieść do ZPGN najważniejsze rekomendacje indywidualnych
planów. Dokument ZPGN zostanie opracowany w taki sposób, aby każda z jednostek mogła oddzielanie i w porozumieniu realizować
zadania z zakresu ochrony powietrza.
265
Tabela 2. Zestawienie dokumentacji technicznych dla projektów zintegrowanych subregionu
kędzierzyńsko-kozielskiego
Tytuł projektu zintegro-
Rodzaj opracowania
Liczba
wanego
Operator przetargu
Wzmocnienie potencjału
Program Funkcjonalno-Użyt-
inwestycyjnego subre-
kowy
1
Gmina Kędzierzyn-Koźle
gionu poprzez uzbrojenie
terenów inwestycyjnych.
Góra Św. Anny - Opolskie
Koncepcja funkcjonalno-użyt-
Centrum Dziedzictwa Kul-
kowa
3
Gmina Leśnica
turowo-Przyrodniczego.
Czyste powietrze.
Gmina Kędzie-
Audyty energetyczne dla budynków użyteczności publicznej
33
rzyn-Koźle
2
Powiat Kędzie-
z terenu subregionu.
Poprawa dostępności i ja-
Dokumentacja techniczna wraz
kości usług zdrowotnych
z pozwoleniem na budowę dla
rzyńsko-Ko-
w Subregionie Kędzierzyń-
szpitala w Kędzierzynie-Koźlu
zielski
sko-Kozielskim poprzez
i Strzelcach Opolskich.
kompleksową modernizację dwóch szpitali
powiatowych wraz z ich
wyposażeniem.
Produkt turystycz-
Opracowanie koncepcji budowy
ny – system szlaków
zintegrowanej sieci tras i ścieżek
rowerowych, biegowych,
rowerowych, biegowych, szlaków
kajakowych i konnych.
kajakowych i jazdy konnej.
Budowa zintegrowanego
Program Funkcjonalno-Użyt-
systemu transportowego
kowy
poprzez budowę dróg
powiatowych łączących
Powiat Strzelecki i Powiat
Kędzierzyńsko-Kozielski.
Źródło: Opracowanie własne.
1
Gmina Kędzierzyn-Koźle
2
Powiat Strzelecki
266
Realizacja zdefiniowanych na obszarze subregionu kędzierzyńsko-kozielskiego
projektów partnerskich zależeć będzie od woli władz poszczególnych samorządów oraz dostępnych środków finansowych. Jednocześnie planując ich wykonanie gminy i powiaty przeprowadzały analizę możliwości dofinansowania projektów z budżetu Unii Europejskiej. W trakcie konsultacji Regionalnego Programu
Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 (RPO WO 2014-2020),
jednostki te intensywnie lobbowały za umieszczeniem projektów na liście projektów strategicznych województwa opolskiego. W rezultacie Instytucja Zarządzająca programem zabezpieczyła środki na dofinansowanie projektu związanego z uzbrojeniem terenów inwestycyjnych subregionu. Pozostałe projekty będą
przedmiotem otwartych konkursów, w których przewiduje się dodatkowe punkty
za ich partnerski charakter.
Zakończenie
Według zapisów Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Opolskiego do
roku 2020, miasto Kędzierzyn-Koźle stanowi obok Opola centrum innowacyjności
regionu, w którym koncentruje się działalność badawczo-rozwojowa [Regionalna
Strategia…, s. 30]. Jednocześnie Strategia Rozwoju Aglomeracji Opolskiej na lata
2014-2020 wymienia Kędzierzyn-Koźle jako potencjalną, silną konkurencję gospodarczą [Regionalna Strategia…, s. 30], co nie pozostało bez wpływu na podział
środków przewidzianych dla subregionów w RPO WO 2014-2020 oraz decyzję
o zastosowaniu ZIT tylko w mieście wojewódzkim.
Analizując planowanie rozwoju subregionu kędzierzyńsko-kozielskiego odnaleźć
można wiele prób i działań związanych ze świadomym oddziaływaniem na politykę rozwoju województwa przy założeniu oraz stałym podkreślaniu solidarnej
współpracy samorządów skupionych wokół ośrodka centralnego subregionu,
przed którym postawiono nowe zadania, nowego rodzaju odpowiedzialność wynikającą z pełnienia roli lidera i inicjatora działań prorozwojowych. Dążąc do
zachowania spójności terytorialnej przez stymulowanie współpracy z innymi samorządami, obszar ten konkuruje nie tylko z potencjałem innych subregionów, ale
także z wizją zagrożenia dla wobec funkcji pełnionych przez ośrodek wojewódzki.
267
Bibliografia
Delimitacja granic kędzierzyńsko-kozielskiego subregionalnego obszaru funkcjonalnego, Kędzierzyn-Koźle 2013
Dziemianowicz W., Subregionalne bieguny wzrostu – od teorii do hipotez badawczych [w:] Subregionalne
bieguny wzrostu, Praca zbiorowa pod red. W. Dziemianowicza, J. Szlachty, K. Szmigieł-Rawskiej,
Wyd. Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2011
Dziemianowicz W., Szmigiel-Rawska K., Nowicka P., Dąbrowska A., Planowanie strategiczne. Poradnik dla
pracowników administracji publicznej., Wyd. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2012
Gorzelak G., Smętkowski M., Metropolia i jej region w gospodarce informacyjnej. Centrum Euro- pejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych Uniwersytetu Warszawskiego, Wydawnictwo naukowe
„Scholar”, Warszawa 2005
Grochowski M., Dobre rządzenie – instytucje i kompetencje, [w:] A. Olechnicka, K. Wojnar (red.) (2013) Tery-
torialny wymiar rozwoju: Polska z perspektywy badań ESPON Warszawa: Wyd. Naukowe „Scholar”
Heffner K., Regiony peryferyjne we współczesnej gospodarce.[ w:] Regiony peryferyjne w perspektywie
polityki strukturalnej Unii Europejskiej. Red. A. Bołtromiuk, Wydawnictwo Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok 2003
Jewtuchowicz A., Terytorium i współczesne dylematy jego rozwoju. Wydawnictwo Uniwersytetu
Łódzkiego, Łódź 2005
Klaassen L.H., Bieguny wzrostu w teorii i polityce ekonomicznej. [w;]: Planowanie rozwoju regionalnego
w świetle doświadczeń międzynarodowych. Red. A. Kukliński, PWE, Warszawa 1974.
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030
Korenik S., Zakrzewska-Półtorak. A, Teorie rozwoju regionalnego – ujęcie dynamiczne, Wydawnictwo
Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2011
Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2020: Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie
Program Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych Subregionu Kędzierzyńsko-Kozielskiego na lata
2014-2020, przyjęty uchwałą z 29 maja 2015 r.
Regionalny Program Operacyjny Województwa Opolskiego na lata 2014-2020,
Strategia Innowacji Województwa Opolskiego do roku 2020, przyjęta Uchwałą Nr 5250 Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 1 lipca 2014 r.
Strategia Rozwoju Aglomeracji Opolskiej na lata 2014-2020
Strategia Rozwoju Miasta Kędzierzyn-Koźle na lata 2014-2020, przyjęta uchwałą z 1 października 2014 r.
Strategia Rozwoju Subregionu Kędzierzyńsko-Kozielskiego do roku 2020, przyjęta uchwałą z 29 maja 2015 r.
Strategia Rozwoju Województwa Opolskiego 2020 przyjęta uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego
28 grudnia 2012 r.
Szlachta J. (2009), Kreatywność i innowacyjność polityki spójności Unii Europejskiej w kolejnym
okresie programowania po roku 2013, [w:] A. Kukliński, K. Pawłowski, J. Woźniak (red.),
Kreatywna i innowacyjna Europa wobec wyzwań XXI wieku, Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, Kraków
268
Szmigiel K., Pasywność gmin rozważana przez pryzmat relacji w województwie, [w:] Oziemianowicz W.,
Swianiewicz P. (red.), Gmina pasywna, Studia KPZK, Warszawa, 2010
Szmigiel-Rawska K., Oziemianowicz W, Szlachta J., Samorząd lokalny w sieciach gospodarczych, Uniwersytet Warszawski, Wydział Geografii i Studiów Regionalnych, Warszawa 2010
3.4. Partnerstwo na rzecz budowy obszaru
funkcjonalnego Dolina Rzeki Pilicy w powiecie
tomaszowskim – studium przypadku
Jakub Olczyk
Urząd Miasta w Tomaszowie Mazowieckim
270
Wprowadzenie
Obszar Funkcjonalny Dolina Rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim, budowany
od 2012 roku wokół miasta Tomaszów Mazowiecki, jest odpowiedzią samorządów
lokalnych na wyzwania zapisane w dokumentach strategicznych poziomu krajowego i regionalnego oraz wyrazem woli współpracy na rzecz przygotowania
wspólnych projektów na nową perspektywę finansową Unii Europejskiej na lata
2014-2020. Miejskie obszary funkcjonalne, definiowane jako tereny bezpośredniego oddziaływania miast (KPZK, s. 24), to próba odejścia od planowania rozwoju
i rozwiązywania problemów lokalnych w granicach administracyjnych na rzecz
zintegrowanego planowania oddziaływania na układ osadniczy, obejmujący obszar miejski oraz powiązaną z nim funkcjonalnie strefę podmiejską (KPZK, s. 187).
Tomaszów Mazowiecki to miasto zaliczane przez KPZK do ośrodków subregionalnych, liczących od 50 do 100 tys. mieszkańców, w których świadczone są usługi
publiczne o istotnym znaczeniu dla mieszkańców lub posiadających potencjał
gospodarczy lub naukowy (KPZK, s. 190). Jednocześnie Strategia Rozwoju Województwa Łódzkiego 2020 przyporządkowuje Tomaszów Mazowiecki do grupy
miast o słabych potencjałach rozwojowych oraz tracących funkcje społeczno-gospodarcze (SRWŁ, s. 41-42). Tomaszów Mazowiecki spełnia kryteria ośrodka subregionalnego, ale nie jest konkurencyjny względem innych, podobnych
ośrodków w województwie łódzkim oraz nie wykorzystuje przypisywanych mu
potencjałów. SRWŁ, definiując obszary o strategicznych znaczeniu dla rozwoju
województwa, wskazuje dwa obszary strategicznej interwencji (OSI), w granicach
których znajduje się miasto Tomaszów Mazowiecki wraz ze swoim obszarem
oddziaływania. Pierwszy OSI dotyczy Zagłębia ceramiczno-budowlanego Opoczno – Tomaszów Mazowiecki i związany jest z występowaniem piasków kwarcowych, stanowiących surowiec dla przemysłu ceramicznego oraz dużą liczbą
podmiotów gospodarczych związanych z branżą budowlaną. Drugi OSI dotyczy
dolin rzek: Warty, Pilicy i Bzury i związany jest z potencjałem przyrodniczym
i kulturowym. Samorządy powiatu opoczyńskiego, skupiły się na działaniach
wspierających rozwój branży ceramicznej, podczas gdy powiat tomaszowski
promował swój potencjał turystyczny.
W granicach powiatu tomaszowskiego wielokrotnie podejmowano próby wykorzystania posiadanego potencjału przyrodniczego i kulturowego, co było to
związane z drugą, po Łodzi, pozycją powiatu tomaszowskiego na liście najczęściej
odwiedzanych lokalizacji turystycznych (wg raportów Regionalnej Organizacji
Turystycznej Województwa Łódzkiego ROT WŁ z lat 2008 i 2010). Pierwsza próba
271
zintegrowanego podejścia do wykorzystania zasobów turystycznych doliny rzeki
Pilicy miała miejsce w 2006 roku, gdy w ramach projektu szkoleniowo-doradczego Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości „Turystyka – wspólna sprawa”,
zorganizowano cykl szkoleń i wizyt studyjnych dla przedstawicieli branży turystycznej. Łódzki i Mazowiecki Urząd Wojewódzki wspólnie postanowiły promować jako produkt turystyczny szlak kajakowy na rzece Pilicy. Z opinii osób
zaangażowanych w ten projekt wynika, że rekrutując grupę docelową projektu,
nie zapewniono wystarczającej reprezentacji lokalnych podmiotów gospodarczych, organizacji zajmujących się turystyką oraz samorządów. Poza oznaczeniem w ramach projektu szlaku turystycznego i zorganizowaniu integracyjnego
spływu kajakowego, projekt „Turystyka – wspólna sprawa” nie był kontynuowany
w innej formie. Drugą próbę zbudowania produktu turystycznego wokół rzeki Pilicy podjęto oddolnie w 2010 roku z inicjatywy Stowarzyszenia Dolina Pilicy, działającego jako Lokalna Grupa Działania (LGD) i skupiającego kilka gmin wiejskich
położonych nad rzeka Pilicą i Zbiornikiem Sulejowskim. Działania LGD skupiły
się na próbie inwentaryzacji kulturalnych „Skarbów Doliny Pilicy”, w tym zebraniu
informacji o artystach i zespołach lokalnych oraz na opracowaniu oferty „Agroturystyki w Dolinie Pilicy” i formach spędzania wolnego czasu. Oba w/w działania
zakończył się w 2012 roku uruchomieniem portali internetowych i według opinii
LGD, pomimo realizacji zakładanych produktów, nie osiągnęły spodziewanych
rezultatów oddziaływania zewnętrznego ze względu na brak zaangażowania
samorządów lokalnych.
Projekt „Partnerstwa na rzecz budowy Obszaru Funkcjonalnego Dolina Rzeki
Pilicy w powiecie tomaszowskim” był kolejną próbą wykorzystania posiadanego potencjału turystycznego i zaprogramowania rozwoju w oparciu o wspólne
działania. Projekt rozpoczął się w czerwcu 2012 roku od spotkania poświęconego turystyce w Dolinie Rzeki Pilicy, w którym uczestniczyli przedstawiciele
przedsiębiorców z branży turystycznej, organizacje pozarządowe związane z turystyką i rekreacją oraz samorządy lokalne. W lipcu 2012 roku 5 samorządów:
miasto Tomaszów Mazowiecki – lider, powiat tomaszowski i gminy: Tomaszów
Mazowiecki, Inowłódz i Rzeczyca oraz LGD Dolina Pilicy przystąpiło do projektu
predefiniowanego realizowanego przez Związek Miast Polskich i przez pół roku
korzystało z pomocy ekspertów sektorowych oraz wsparcia opiekuna partnerstwa z ramienia ZMP. W tym czasie partnerzy przygotowali i złożyli dwa wnioski
w konkursach na działania wspierające planowanie strategiczne i operacyjne ze
środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (MF
EOG) i Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013 (POPT). W czerwcu
2013 roku partnerzy otrzymali dotację ze środków POPT na przeprowadzenie
272
działań wspierających planowanie w miejskich obszarach funkcjonalnych, dzięki
której przeprowadzili badania i analizy strategiczne i sektorowe oraz opracowali
na koniec 2014 roku Strategię Rozwoju Obszaru Funkcjonalnego Dolina Rzeki
Pilicy w powiecie tomaszowskim, plany sektorowe w dwóch strategicznych obszarach: turystyka i transport oraz plany rozwoju dla partnerów samorządów
projektu.
W podregionie wschodnim województwa łódzkiego, obejmującym dawne województwo piotrkowskie, działania mające na celu utworzenie miejskiego obszaru
funkcjonalnego (MOF) prowadzą także Piotrków Trybunalski, Radomsko i Opoczno, ale te inicjatywy nie osiągnęły takiego poziomu zaawansowania prac, jak partnerstwo tomaszowskie. Analiza działań w tomaszowskim partnerstwie może być
więc interesującym studium przypadku, w którym samorządy wyciągnęły stosowne wnioski z poprzednich, nieudanych inicjatyw, wykorzystały szansę, jaką
stanowiły środki zewnętrzne na przeprowadzenie badań i analiz wspierających
zintegrowanie planowanie oraz, po zakończeniu projektu, dalej współpracują przy
realizacji wspólnych, strategicznych projektów.
Przygotowanie do zawiązania partnerstwa – projekt predefiniowany ZMP
W czerwcu 2012 roku w Tomaszowie Mazowieckim doszło do spotkania przedstawicieli Departamentu Turystyki Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi z przedstawicielami samorządów powiatu tomaszowskiego, przedsiębiorcami działającymi
w branży turystycznej oraz przedstawicielami najbardziej aktywnych organizacji
pozarządowych zajmujących się rekreacją. Myślą przewodnią spotkania było
przedstawienie założeń SRWŁ 2020 oraz przygotowywanego projektu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (RPO
WŁ) w zakresie wsparcia OSI Obszar turystyczny rzeki Pilicy. W czasie spotkania
miasto Tomaszów Mazowiecki podzieliło się wiedzą i dobrymi praktykami na
temat przygotowanego i uruchomionego produktu turystycznego „Tomaszowska
Okrąglica”, który obejmował trzy atrakcje turystyczne: Skansen Rzeki Pilicy (Certyfikowany Produkt Turystyczny, działający od 2000 r.), Rezerwat przyrody Niebieskie Źródła (Obszar Natura 2000, na terenie którego w 2010 r. przeprowadzono
prace związane z zagospodarowaniem turystycznym i ochroną przyrody) oraz
podziemną trasę turystyczną w Grotach Nagórzyckich (projekt wsparty ze środków RPO WŁ i oddany do użytku w lutym 2012 r.). Najważniejszym przesłaniem
tomaszowskiej prezentacji był wzrost rejestrowanej liczby odwiedzin zintegrowanego produktu turystycznego i potencjału, jaki dla lokalnej przedsiębiorczości
stworzył ten projekt, tj. ilości inicjatyw związanych z obsługą ruchu turystycznego,
273
jakie powstały w ciągu zaledwie kilku miesięcy funkcjonowania produktu turystycznego Tomaszowskiej Okrąglicy. Podobnego wzrostu zainteresowania swoją
ofertą oczekiwały samorządy gminy Inowłódz, która finalizowała projekt odbudowy ruin zamku Kazimierza Wielkiego oraz gminy Rzeczyca, gdzie przygotowywano projekt zagospodarowania turystycznego miejscowości Grotowice.
Przedstawiciele samorządów uczestniczących w spotkaniu postanowili spotkać się ponownie w wąskim gronie i przedyskutować swoje plany inwestycyjne
w obszarze turystyki. 5 samorządów: Miasto Tomaszów Mazowiecki, powiat tomaszowski, gminy: Tomaszów Mazowiecki, Inowłódz i Rzeczyca oraz LGD Dolina
Pilicy postanowili także odbyć wizytę studyjną w Warcie, która pełniła funkcję lidera projektu o nazwie „Zagospodarowanie turystyczne rzeki Warty oraz
Zbiornika Jeziorsko”. Efektem spotkania oraz wizyty studyjnej był podpisany
przez w/w samorządy i LGD w dniu 10 lipca 2012 roku list intencyjny w sprawie
„Współpracy w zakresie budowy partnerstwa na rzecz rozwijania turystyki oraz
kreowania marki ziemi tomaszowskiej i Doliny Rzeki Pilicy”. List nie pociągał
za sobą żadnych zobowiązań finansowych, jednak precyzyjnie definiował role
i obowiązki partnerów w zakresie przyszłej współpracy, m.in. wskazywał lidera
– miasto Tomaszów Mazowiecki i zobowiązywał partnerów do wskazania osób
kontaktowych ws. dalszych prac.
O realnej woli współpracy świadczy fakt zgłoszenia inicjatywy w dniu 13 lipca
2012 roku do udziału w projekcie predefiniowanym, realizowanym przez Związek
Miast Polskich (ZMP) we współpracy ze Związkiem Powiatów Polskich (ZPP)
i Związkiem Gmin Wiejskich RP pod nazwą „Budowanie kompetencji do współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej jako narzędzi rozwoju lokalnego
i regionalnego”, w ramach Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru
Gospodarczego 2009-2014 (MF EOG). Produktem projektu predefiniowanego miała
być dokumentacja aplikacyjna do konkursu w ramach Programu Regionalnego
Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (MRR). W zgłoszeniu partnerzy zadeklarowali chęć przygotowania kompleksowego planu zagospodarowania turystycznego odcinak rzeki Pilicy od tamy w Smardzewicach do granicy województwa
łódzkiego w miejscowości Grotowice. Zawiązujące się partnerstwo zostało jedną
z 26 inicjatyw objętych pełną pomocą doradczą w ramach projektu predefiniowanego, co wiązało się m.in. z przydzieleniem doradcy projektu oraz możliwością
skorzystania z eksperckiej pomocy sektorowej.
Pierwsza faza realizacji projektu predefiniowanego ZMP dla tomaszowskiego
partnerstwa dotyczyła tzw. wyrównania poziomu wiedzy pomiędzy członkami
274
zawiązującego się partnerstwa i realizowana była przez przedstawicieli ZMP i doradcy projektu. Najważniejsze pytania zadawane na tym etapie budowy partnerstwa dotyczyły delimitacji projektowanego obszaru funkcjonalnego, wskazania
potencjałów rozwojowych oraz rozpoznania kluczowych problemów.
Obszar bezpośredniego oddziaływania partnerstwa został wstępnie określony
przez reprezentację samorządów uczestniczących w projekcie, tj. miasto Tomaszów Mazowiecki i gminy: Tomaszów Mazowiecki, Inowłódz i Rzeczyca. Udział
w pracach Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim poszerzał ten
obszar na pozostałe gminy powiatu tomaszowskiego, a zaproszenie do podpisania
listu intencyjnego dla LGD Dolina Pilicy wskazywało na potencjalne kierunki rozwoju na gminy z terenu powiatów opoczyńskiego i piotrkowskiego. Sygnatariusze
listu intencyjnego przyjęli na tym etapie prac założenie, że skład projektowanego
partnerstwa na etapie aplikowania o środki zewnętrzne w ramach Programu
Regionalnego MRR nie będzie poszerzany.
Zawiązujące się partnerstwo miało natomiast problemy ze wskazaniem innych
niż turystyka potencjałów rozwojowych oraz kluczowych problemów. Partnerzy
nie dysponowali bowiem aktualnymi opracowaniami własnymi dotyczącymi
diagnozy społecznej, gospodarczej i przestrzennej. Dla przykładu, miasto Tomaszów Mazowiecki oraz powiat tomaszowski swoje dokumenty strategiczne
uchwalały w 2008 roku i nie przeprowadziły ich aktualizacji. Miasto Tomaszów
Mazowiecki prowadziło monitoring wskaźników swojej strategii rozwoju oraz
programów szczegółowych do 2010 roku. Poszukując punktu wyjścia do określenia szans rozwojowych oraz kluczowych problemów, partnerzy sięgnęli do Koncepcji Zagospodarowania Przestrzennego Kraju 20230 oraz zaktualizowanego
w 2010 roku Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego
(PZP WŁ).
Nawiązując do typologii KPZK 20130, obszar projektowanego obszaru funkcjonalnego jest łączony z potencjałem przyrodniczym (obszary sieci Natura 2000 oraz
Spalski i Sulejowski Park Krajobrazowy), kulturowym (zabytki, obszary przemysłowe i układy urbanistyczne) oraz złożami kopalin (piaski szklarskie).
Z kolei PZP WŁ opisuje powiat tomaszowski jako obszary problemowe w zakresie:
•
demografii: prognozy demograficzne GUS przewidują spadek liczby
ludności powiatu tomaszowskiego z ok. 118 tys. mieszkańców w roku
2013 do 109,7 tys. w roku 2030; największy spadek liczby mieszkańców
zanotuje miasto Tomaszów Mazowiecki, które na koniec grudnia 2012
275
•
•
•
•
•
roku liczyło 64,3 tys. mieszkańców (ponad połowa mieszkańców powiatu tomaszowskiego), a prognozy demograficzne na rok 2030 mówią
o 55,9 tys. mieszkańców,
wysokiej stopy bezrobocia i nieelastycznego rynku pracy: bezrobocie rejestrowane na koniec grudnia 2012 roku wyniosło 18,3% przy
średniej krajowej 13,4%; bez pracy na koniec roku 2012 pozostawało
8 641 mieszkańców powiatu tomaszowskiego; napływ osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Tomaszowie Mazowieckim
w grudniu 2012 roku wyniósł 1 049 osób dla których przygotowano 138
ofert pracy, w tym czasie z urzędu wyrejestrowano 295 osób,
transportu: przez powiat tomaszowski przebiegają droga międzynarodowa E-67 Warszawa – Praga, biegnąca w śladzie drogi ekspresowej S-8, droga krajowa nr 48 oraz drogi wojewódzkie, w tym droga nr
713, która została objęta projektem monitoringu obciążenia dróg przez
Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi i wskazuje całodobowe duże natężenie ruchu; miasto Tomaszów Mazowiecki nie posiada obwodnicy
i zjazd z drogi ekspresowej S-8 na drogę krajową i drogi wojewódzkie
odbywa się przez miasto,
kultury: układ historyczno-przemysłowy, wymagający podjęcia kompleksowych działań w zakresie rewitalizacji i rewaloryzacji zabytkowej
tkanki poprzemysłowej; miasto Tomaszów Mazowiecki jest nielicznym
w Polsce przykładem miasta przemysłowego założonego od jednego
rzutu,
środowiska przyrodniczego: obszary wymagające zachowania,
wzmocnienia lub odtworzenia objęte ochroną w ramach sieci NATURA 2000, sulejowskiego i spalskiego parku krajobrazowego i licznych
rezerwatów przyrody, zagrożone ze względu na silne przekształcenia
powierzchni ziemi w wyniku eksploatacji złóż naturalnych,
turystyki: pasmo turystyczno-kulturowe złożone z wieloelementowych stref turystycznych, z zapleczem hotelowym i rozpoznawalnymi
markami turystycznymi w skali kraju i województwa, cechujące się
brakiem powiązań pomiędzy obszarami o walorach turystycznych,
rekreacyjnych, przyrodniczych i kulturowych.
Druga faza projektu predefiniowanego ZMP, związana była z nabyciem kompetencji osobistych przez osoby delegowane na podstawie listu intencyjnego do bezpośredniej pracy nad przygotowaniem dokumentacji aplikacyjnej do konkursu
w ramach Programu Regionalnego MRR oraz osób merytorycznie wspierających
projekt w ramach struktur administracyjnych. Doradca partnerstwa, posiadający
276
certyfikaty trenera i coacha, przeprowadził dla pionu operacyjnego partnerstwa
kilka spotkań szkoleniowych i warsztatowych, związanych z pracą w zespole,
komunikacją wewnątrz zespołu oraz komunikacją z otoczeniem. Działania skierowane na wzmocnienie kompetencji uczestników projektu były przez doradcę
partnerstwa kontynuowane przez cały okres realizacji projektu, tj. do grudnia
2014 roku.
Trzecia faza projektu predefiniowanego obejmowała pomoc ekspertów sektorowych w zakresie potencjalnych kierunków rozwoju i rynku pracy, inicjatyw klastrowych oraz transportu. Założeniem pracy z ekspertami było przeprowadzenie
dwóch spotkań roboczych – pierwszego wprowadzającego do zagadnienia i służącego prezentacji lokalnej specyfiki oraz drugiego, poświęconego prezentacji
przygotowanych przez ekspertów rozwiązań. Najważniejsze elementy otrzymanych ekspertyz dotyczyły:
•
•
•
•
przeprowadzenia badań branż wskazanych przez Strategię Rozwoju
Województwa Łódzkiego 2020 jako wiodące dla powiatu tomaszowskiego, tj. ceramiki, branży budowlanej i turystyki w kierunku nawiązania efektywniejszej współpracy w działaniach prorozwojowych dla
projektowanego obszaru funkcjonalnego,
poszukiwania innych branż wiodących oraz branż perspektywicznych wraz z wydaniem rekomendacji na najbliższe lata w zakresie
możliwości wzajemnego wspierania się i współpracy na rzecz rozwoju
lokalnego,
przeprowadzenia analizy potencjału rynku pracy i szkolnictwa zawodowego pod kątem prognozowanego zapotrzebowania na zawody
przez branże kluczowe i perspektywiczne i wydania rekomendacji
w zakresie przekształceń szkolnictwa zawodowego,
przygotowania uzasadnienia merytorycznego (ilościowego i jakościowego) dotyczącego pożądanych rozwiązań komunikacyjnych oraz
wskazania najefektywniejszych wariantów inwestycyjnych i modernizacyjnych szlaków komunikacyjnych na obszarze krzyżowania się
zagłębia ceramiczno-budowlanego Opoczno-Tomaszów Mazowiecki
oraz obszaru turystycznego doliny rzeki Pilicy.
Efekty prac z ekspertami sprowadziły się do wyznaczenia trzech obszarów
analiz sektorowych, obejmujących potencjalne kierunki rozwoju projektowanego obszaru funkcjonalnego, lokalny rynek pracy i szkolnictwo zawodowe
oraz studium ruchowe poprawy dostępności transportowej. Do tych obszarów
277
partnerzy dołączyli turystykę, która była podstawą zawiązania współpracy
i która była wskazana jako jeden z Obszarów Strategicznej Interwencji Województwa Łódzkiego.
Organizacja partnerstwa
Udział w projekcie predefiniowanym Związku Miast Polskich doprowadził do
przygotowania dwóch wniosków aplikacyjnych do konkursów organizowanych
przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego na szeroko rozumianą współpracę
międzysamorządową i międzysektorową. Pierwszym był „Konkurs dotacji na
działania wspierające jednostki samorządu terytorialnego w zakresie planowania miejskich obszarów funkcjonalnych”, ogłoszony w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013 (POPT), drugim – konkurs „Rozwój miast
poprzez wzmocnienie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, dialog
społecznych oraz współpracę z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego” ogłoszony w ramach Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru
Gospodarczego 2009-2014 (MF EOG). Obydwa konkursy zakładały opracowanie dokumentacji strategicznej i operacyjnej w oparciu o współpracę pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, a dodatkowo regulamin konkursu
w ramach MF EOG pozwalał na przygotowanie dokumentacji warunkującej
realizację działań. Obydwa konkursy zakładały też obowiązek przygotowania
struktury organizacyjnej partnerstwa, służącej sprawnemu zarządzaniu projektem oraz zapewniającej przygotowanie produktów i osiągnięcie rezultatów
wymaganych przez organizatora konkursów.
Do etapu opracowania aplikacji konkursowych partnerzy działali na podstawie
podpisanego w dniu 10 lipca 2012 roku listu intencyjnego w sprawie współpracy
w zakresie budowy partnerstwa na rzecz rozwijania turystyki oraz kreowania
marki ziemi tomaszowskiej i doliny rzeki Pilicy. Potwierdzeniem woli współpracy zawartej w liście intencyjnym było przyjęcie przez organy uchwałodawcze
partnerów uchwał intencyjnych w sprawie budowy obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim. Z chwilą złożenia pierwszej aplikacji w styczniu 2013 roku, Partnerzy posiadali już strukturę organizacyjną, wykaz
przedsięwzięć do realizacji oraz harmonogram rzeczowo-finansowy działań.
Partnerzy, wzorując się na poznanych w ramach uczestnictwa w projekcie predefiniowanym ZMP modelach norweskich partnerstw międzysamorządowych,
wypracowali schemat organizacyjny, w ramach którego wyróżniono Komitet
Sterujący, Kierownika Projektu oraz Pion Operacyjny.
278
Komitet Sterujący tworzyli: Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego, Starosta Powiatu Tomaszowskiego, wójtowie gmin: Tomaszów Mazowiecki, Inowłódz
i Rzeczyca oraz Prezes Lokalnej Grupy Działania Dolina Pilicy (LGD). Przewodniczącym Komitetu Sterującego został Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego, samorządu, który został wskazany w liście intencyjnym na lidera działań.
Komitet Sterujący zbierał się co najmniej raz na kwartał i podejmował decyzje
o charakterze strategicznym dla Partnerstwa. W związku z sytuacją, w której
nie ma przepisów regulujących działanie miejskich obszarów funkcjonalnych,
partnerzy projektu przyznali Komitetowi Sterującemu prawo do przyjmowania
opracowanych w ramach projektu dokumentów strategicznych i operacyjnych,
które odnosiły się zakresem oddziaływania do projektowanego obszaru funkcjonalnego.
Komitetowi Sterującemu podlegał Kierownik Projektu, wyznaczony przez lidera
Partnerstwa – miasto Tomaszów Mazowiecki. Dzięki takiej strukturze Kierownik
Projektu miał zapewnione wsparcie merytorycznych wydziałów Urzędu Miasta, w tym szczególnie służb prawnych i finansowych oraz wydziału zamówień
publicznych i inwestycji. Kierownik Projektu, jako przedstawiciel lidera, reprezentował partnerstwo w kontaktach zewnętrznych, w tym przed instytucjami
zarządzającymi i kontrolnymi.
Kierownik Projektu kierował pracami Pionu Operacyjnego, utworzonego z delegowanych pracowników wszystkich partnerów. Pion Operacyjny zobowiązany
był przede wszystkim do utrzymywania stałych kontaktów roboczych pomiędzy
partnerami oraz do przygotowywania i wymiany informacji niezbędnych do
opracowania aplikacji i realizacji zaplanowanych działań. Skład Pionu Operacyjnego, bardziej w skutek przypadku niż zamierzonego działania partnerów,
obejmował osoby z wykształceniem w zakresie zarządzania, ekonomii, socjologii,
budownictwa, geodezji, leśnictwa i zamówień publicznych oraz doświadczeniem
w realizacji projektów z dofinansowaniem zewnętrznym.
279
Rys. 1. Schemat organizacyjny partnerstwa
Źródło: opracowanie własne.
Posiadając wykaz przedsięwzięć do realizacji oraz harmonogram rzeczowo-finansowy działań, partnerzy pracowali nad dwoma aspektami, które warunkowały wykonalność projektu: zamówieniami publicznymi i przepływami finansowymi. Prace nad tymi elementami partnerstwa trwały ponad trzy miesiące
i wpłynęły na opóźnienie w podpisaniu umowy dotacji i harmonogram realizacji
działań.
Partnerstwo wypracowało model wspólnych zamówień publicznych i związany
z nim model przepływów finansowych. Model zakładał zastosowanie dwóch
procedur związanych z opracowaniem wspólnych dokumentów strategicznych,
dla których przyjęto instytucję tzw. zamówienia wspólnego na podstawie art.
16 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz opracowaniem dokumentów dla każdego z partnerów, dla których przyjęto regulacje określone w przepisach art. 15 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych [Ustawa z dnia 29 stycznia 2014 r - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm)].
280
Stosownie do w/w regulacji zamówień publicznych uregulowano przepływy
finansowe. Lider, realizujący zadania wspólne, ponosił wszystkie wydatki
z budżetu projektu, zasilanego dotacją oraz udziałem własnym przekazanym
przez poszczególnych partnerów. Natomiast opracowanie dokumentacji dla
każdego z partnerów finansowane było realizowane przez partnerów w swoim
zakresie i refundowane z otrzymanej dotacji.
Partnerstwo w działaniu – realizacja projektu 39/MOF/1/2013
Z dwóch przygotowanych i złożonych aplikacji, partnerstwo uzyskało dotację
w ramach konkursu na działania wspierające jednostki samorządu terytorialnego w zakresie planowania miejskich obszarów funkcjonalnych, realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013
(POPT). Projekt nr 39/MOF/1/2013 zakładał przede wszystkim przygotowanie
samorządów tworzących partnerstwo do zintegrowanego rozwiązywania rozpoznanych problemów rozwoju lokalnego poprzez budowę obszaru funkcjonalnego. Celami uzupełniającymi było zbudowanie trwałego partnerstwa pomiędzy partnerami projektu oraz przygotowanie dokumentów strategicznych
i operacyjnych pod nową perspektywę finansową Unii Europejskiej na lata
2014-2020. Partnerzy, zgodnie z otrzymanymi w ramach projektu predefiniowanego Związku Miasta Polskich ekspertyzami, zaplanowali przeprowadzenie badań i analiz w zakresie potencjalnych kierunków rozwoju, rynku pracy
i szkolnictwa zawodowego, poprawy sieci komunikacyjnej oraz przygotowania
produktów turystycznych.
Pierwszy etap realizacji projektu obejmował przygotowanie struktur do zarządzania projektem i dotyczył przeprowadzenia szkoleń dla pracowników
samorządowych i przedstawicieli Stowarzyszenia Dolina Pilicy uczestniczących w projekcie z zakresu planowania strategicznego oraz komunikacji i pracy w zespole. Działanie to było powtórzeniem etapu wyrównywania wiedzy
z projektu predefiniowanego ZMP. Dla Pionu Operacyjnego ważne było, aby
działanie to realizował wykonawca, który będzie następnie przeprowadzał
badania, wydawał rekomendacje oraz na ich podstawie tworzył projekty
dokumentów strategiczny i operacyjnych.
Drugi etap obejmował przygotowanie wytycznych do specyfikacji istotnych warunków zamówienia dla badań i analiz w projekcie. Partnerzy stwierdzili, że nie
posiadają odpowiedniej wiedzy i umiejętności do przygotowania opisu przedmiotu zamówienia oraz warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówie-
281
nia publicznego, które zapewniło by wysoki poziom badań i analiz. Jednocześnie
partnerzy nie chcieli zastosować tylko kryterium ceny przy wyborze wykonawcy
i na etapie pisania aplikacji założyli wyłonienie doradcy, który opracowałby stosowne zapisy. Ostatecznie przygotowano i zastosowano w postępowaniu o udzieleń zamówienia publicznego następujących kryteriów wyboru: 40
pkt. najniższa cena, 40 pkt uszczegółowienie metodologii badawczej i 20 pkt.
sposób przeprowadzenia konsultacji społecznych na etapie opracowywania
dokumentów. Najważniejszym elementem oceny uszczegółowienia metodologii było zastosowanie triangulacji danych, czyli zrealizowania wszystkich
zakładanych celów badania na poziomie: metod (badania jakościowe, badania
ilościowe, analizy statystyczne, analizy przestrzenne), źródeł danych (dane
zastane: dane statystyczne, opracowania naukowo-badawcze, dokumenty
programowe i strategiczne oraz dane pierwotne: przedstawiciele podmiotów
społecznych i gospodarczych, środowiska naukowe, przedstawiciele administracji publicznej) oraz perspektyw badawczych (członkowie zespołu badawczego i ekspertów zewnętrznych). Z kolei przy przeprowadzaniu konsultacji
społecznych na etapie tworzenia dokumentów strategicznych, wymagano odniesienia się do całego, projektowanego obszaru funkcjonalnego oraz dotarcia
do określonych grup, np.: przedsiębiorców z branży budowlanej i turystycznej,
organizacji pozarządowych, czy też osób bezrobotnych oraz uczniów tomaszowskich szkół średnich.
Trzeci etap obejmował przeprowadzenie prac badawczych, wydanie rekomendacji oraz przygotowaniu w oparciu o nie projektów dokumentów strategicznych i operacyjnych: Strategii Rozwoju Obszaru Funkcjonalnego, Strategii
Rozwoju Turystyki Obszaru Funkcjonalnego oraz strategii rozwoju dla partnerów samorządowych projektu. Wyłoniony wykonawca przeprowadził ponad
3 tysiące telefonicznych wywiadów z mieszkańcami powiatu tomaszowskiego
i ponad 600 wywiadów telefonicznych z przedsiębiorcami, zebrał ponad 500
ankiet od osób odwiedzających atrakcje turystyczne powiatu tomaszowskiego
w 10 wskazanych lokalizacjach, zgromadził opinie 200 osób korzystających
z usług Powiatowego Urzędu Pracy w Tomaszowie Mazowieckim oraz zebrał ponad 200 ankiet od absolwentów tomaszowskich szkół średnich, po raz
pierwszy na terenie powiatu tomaszowskiego przeprowadził pomiary natężenia ruchu w 23 kluczowych punktach, przeprowadził spotkania eksperckie
i rekomendacyjne dla wyznaczenia kierunków rozwoju obszaru, poprawy sytuacji na rynku pracy i podniesieniu jakości edukacji zawodowej oraz budowy
marki turystycznej oraz zorganizował ponad 50 spotkań w ramach przygotowania projektów dokumentów strategicznych dla partnerów.
282
W wyniku przeprowadzonych prac wskazano działania kluczowe dla rozwoju dla
Obszaru Funkcjonalnego Dolina Rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim:
•
•
•
•
•
rozwój kluczowych branż gospodarczych: ceramiki, usług i materiałów
budowlanych, logistyki, przemysłu drzewnego i rolno-spożywczego
oraz budowanie z nimi trwałych więzi,
stworzenie w oparciu o lokalnych przedsiębiorców oferty ponadregionalnej turystyki weekendowej,
prowadzenie działań na rzecz zintegrowania infrastruktury transportowej,
tworzenie warunków dla aktywności gospodarczej (zawodowej) mieszkańców,
wzmocnienie centrotwórczej roli Miasta Tomaszów Mazowiecki.
Ponadto każdy z partnerów otrzymał listę rekomendowanych działań w zakresie
zapewnienia trwałego i zrównoważonego wzrostu, m.in.: miasto Tomaszów Mazowiecki powinno skupić się na rewitalizacji społecznej i gospodarczej, powiat
tomaszowski na zbudowaniu oferty kształcenia zawodowego odpowiadającego
na potrzeby lokalnego rynku pracy, gmina Tomaszów Mazowiecki na zapewnieniu dobrych warunków do zamieszkania, gmina Inowłódz powinna dążyć
do zbudowania oferty turystyczno-rekreacyjnej, a gmina Rzeczyca do rozwoju
gospodarczego w zgodzie ze środowiskiem naturalnym.
Podsumowanie
Podsumowanie projektu „Partnerstwa na rzecz budowy obszaru funkcjonalnego
Dolina Rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim” należy rozpocząć od poznania
powodów, dla których aplikacja przygotowana do konkursu na „Rozwój miast
poprzez wzmocnienie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, dialog
społeczny oraz współpracę z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego”,
realizowanego w ramach Programu Regionalnego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (MRR) i współfinansowaną ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009-2014 (MF EOG) znalazła się na dalekim
miejscu listy rankingowej. Eksperci oceniający wniosek, który obok dokumentacji
strategicznej i operacyjnej zakładał także przygotowanie dokumentacji technicznej, podnieśli problem braku spójności pomiędzy planowanymi działaniami diagnostycznymi a zgłoszonymi do realizacji projektami. Partnerzy nie ustrzegli się
błędu i wskazali do przygotowania w ramach projektu dokumentację techniczną
283
dla działań, których potrzebę realizacji mieli dopiero udowodnić. Ponadto eksperci zarzucili zbyt duże ograniczenie w zakresie doboru partnerów z poza sektora
jednostek samorządu terytorialnego, zauważając brak partnerów gospodarczych
oraz z sektora nauki. Podkreślona natomiast została determinacja partnerów,
którzy deklarowali obsługę projektu ze środków własnych oraz innowacyjność
w zakresie podejścia do zarządzania rozwojem lokalnym.
Rozpatrując realizację projektu 39.MOF/1/2013, który uzyskał dotację w ramach
konkursu na działania wspierające jednostki samorządu terytorialnego w zakresie planowania miejskich obszarów funkcjonalnych, realizowanego w ramach
programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013 (POPT) można wskazać
kilka czynników sukcesu. Pierwsze dwa czynniki związane są z uczestnictwem
w projekcie predefiniowanym Związku Miast Polskich (ZMP), który pozwolił na
skorzystanie z pomocy ekspertów sektorowych oraz kładł nacisk na tzw. wyrównywanie poziomu wiedzy pomiędzy partnerami. Działania te pokazały partnerom kierunki współpracy oraz zbudowały zaufanie. Druga grupa czynników
sukcesu dotyczy przypadkowego, ale i szczęśliwego doboru osób do Pionu Operacyjnego, którzy posiadali nie tylko wiedzę z różnych obszarów funkcjonowania
samorządu, ale i doświadczenie w realizacji projektów. Na końcu należy wymienić silne przeświadczenie uczestników projektu do projakościowego podejścia
do prowadzonych działań.
Projekt napotykał też przeszkody, z których największą były opóźnienia związane z dodatkowymi uzgodnieniami na etapie procedur zamówień publicznych
i przepływów finansowych. Wynikało to z konieczności udziału w tych pracach
osób, które nie uczestniczyły od początku w realizacji projektu. Niespodziewaną
przeszkodą była też losowa, prawie miesięczna nieobecność Kierownika Projektu,
która została przezwyciężona samoistnym pojawieniem się lidera partnerstwa
w osobie delegowanej do projektu z ramienia powiatu tomaszowskiego.
Optymizmem napawa to, co dzieje się w partnerstwie już po zakończeniu projektu. Miasto Tomaszów Mazowiecki i powiat tomaszowski zorganizowały Forum
Gospodarcze, poświęcone nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej dla
przedsiębiorców oraz przemianom na rynku pracy i przygotowują się do opracowania projektu z zakresu doradztwa zawodowego. Miasto i gmina Tomaszów
Mazowiecki prowadzą prace nad wspólnym projektem dotyczącym przygotowania terenu inwestycyjnego przy trasie S8. Miasto przygotowuje założenia do projektu rewitalizacyjnego, wzmacniającego centro twórcze funkcje stolicy obszaru
funkcjonalnego.
284
Bibliografia
Bondyra K., Raport z realizacji doradztwa sektorowego – klastry dla Partnerstwa samorządowego dla
rozwijania Turystyki oraz kreowania marki Ziemi Tomaszowskiej i doliny rzeki Pilicy, Warszawa
– Tomaszów Mazowiecki, styczeń 2013
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,
Warszawa, 2013
Krajowa Polityka Miejska. Projekt, wersja I, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa, marzec 2014
Marchlewski W., Raport z realizacji doradztwa sektorowego – przedsiębiorczość i rynek pracy dla Part-
nerstwa samorządowego dla rozwijania Turystyki oraz kreowania marki Ziemi Tomaszowskiej
i doliny rzeki Pilicy, Warszawa – Tomaszów Mazowiecki, styczeń 2013
Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego. Aktualizacja. Biuro Planowania
Przestrzennego Województwa Łódzkiego, Łódź, wrzesień 2010
Raport z badań w ramach działania 5. Badanie potencjalnych kierunków rozwoju i wydanie rekomendacji dla projektowanego Obszaru Funkcjonalnego. Badanie realizowane w ramach projektu:
Partnerstwo na rzecz rozwoju obszaru funkcjonalnego Dolina Rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim, współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej, Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego, Program Operacyjny Pomoc Techniczna 2007-2013. Opracowanie: Zespół Centrum
Doradztwa Strategicznego, Kraków – Tomaszów Mazowieckie, 2014
Raport z badań rynku pracy i szkolnictwa zawodowego Obszaru Funkcjonalnego Dolina Rzeki Pilicy.
Badanie realizowane w ramach projektu: Partnerstwo na rzecz rozwoju obszaru funkcjonalnego
Dolina Rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim, współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Program Operacyjny Pomoc Techniczna 2007-2013. Opracowanie: Zespół Centrum Doradztwa Strategicznego, Kraków – Tomaszów
Mazowieckie, 2014
Regionalny Program Operacyjny Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Projekt, wersja 1.1., Urząd
Marszałkowski Województwa Łódzkiego, Łódź, 2013
Sarna S., Raport z realizacji doradztwa sektorowego – transport dla Partnerstwa samorządowego dla
rozwijania Turystyki oraz kreowania marki Ziemi Tomaszowskiej i doliny Rzeki Pilicy, Warszawa –
Tomaszów Mazowiecki, styczeń 2013
Strategia Rozwoju Obszaru Funkcjonalnego Dolina Rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim. Strategia
opracowana w ramach projektu: Partnerstwo na rzecz rozwoju obszaru funkcjonalnego Dolina
Rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim, współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Program Operacyjny Pomoc Techniczna 2007-2013.
Opracowanie: Zespół Centrum Doradztwa Strategicznego, Kraków – Tomaszów Mazowieckie, 2014
Strategia Rozwoju Turystyki Obszaru Funkcjonalnego Dolina Rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim. Strategia opracowana w ramach projektu: Partnerstwo na rzecz rozwoju obszaru funkcjonalnego Dolina Rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim, współfinansowanego ze środków
Unii Europejskiej, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Program Operacyjny Pomoc
285
Techniczna 2007-2013. Opracowanie: Zespół Centrum Doradztwa Strategicznego, Kraków –
Tomaszów Mazowieckie, 2014
Strategia Rozwoju Województwa Łódzkiego 2020. Urząd Marszałkowski w Łodzi, Łódź, luty 2012
Studium ruchowe poprawy dostępności transportowej projektowanego obszaru funkcjonalnego w ramach realizacji projektu „Partnerstwo na rzecz rozwoju obszaru funkcjonalnego Dolina Rzeki
Pilicy w powiecie tomaszowskim”. Badanie realizowane w ramach projektu: Partnerstwo na rzecz
rozwoju obszaru funkcjonalnego Dolina Rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim, współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Program
Operacyjny Pomoc Techniczna 2007-2013. Opracowanie: Pracownia Planowania i Projektowania
Systemów Transportu ALTRANS, Kraków – Tomaszów Mazowiecki, 2014
3.5. Zarządzanie projektami finansowanymi
z funduszy UE w jednostkach samorządu
terytorialnego na przykładzie powiatu
nowosądeckiego
Monika Bochenek
Akademia Górniczo-Hutnicza im. Stanisława Staszica w Krakowie,
Wydział Zarządzania
287
Wprowadzenie
Inicjatywy podejmowane przez organizacje publiczne, w tym gminy oraz powiaty, coraz częściej przybierają postać wiązek jednorazowych i niepowtarzalnych
przedsięwzięć. Znaczna ich część jest wspierana środkami unijnymi. Projekty
pomagają rozwiązywać wiele złożonych problemów społeczno-gospodarczych
i ekologicznych [Wysocki 2013, s. 383-393].
Zarządzanie projektami jest dyscypliną stosunkowo młodą, a różne metody, tudzież techniki, stosowane explicite przy zarządzaniu projektami, wykorzystywane są od niedawna (np. oprogramowanie komputerowe). Przyjmuje się również,
iż wywodzi się ona z przemysłu konstrukcyjnego. Rozwija się ona jednakże do
dnia dzisiejszego, gdyż coraz większa złożoność czynności tudzież nawet procesów (czyli czegoś, co jest oczywiście powtarzalne) powoduje, iż organizacje
dzieląc je chociażby na podczynności (należy tutaj przeprosić za użycie tego
neologizmu) zajmują się nimi jednostkowo, albo realizują one określone przedsięwzięcia o określonym początku i końcu, które z biegiem czasu stają się coraz
bardziej skomplikowane [Halicki 2010, s.30].
Rosnące znaczenie projektów dla funkcjonowania organizacji doprowadziło
w ostatnich dziesięcioleciach do szybkiego rozwoju dziedziny zarządzania projektami. Powstało wiele metod, technik i kompleksowych rozwiązań – tj. metodyk
– służących wsparciu procesów zarządzania projektami. Można postawić tezę, że
warunkiem rozwoju dojrzałości projektowej danej organizacji – czego implikacją
jest „wspięcie się” na wyższy poziom danego modelu oceny tej dojrzałości – jest
stosowanie metodycznego podejścia do zarządzania projektami. Oznacza ono,
że działania o charakterze projektowym są w określony sposób uporządkowane.
Metodyki zarządzania projektami są ogólnie przewodnikami po typach dokumentacji oraz uprawnień niezbędnych do wykonania poszczególnych etapów
projektu. Pomagają one w dwojaki sposób. Po pierwsze, początkującym kierownikom projektu dostarczają gotowych ram, w których ma zostać wykonana całość
prac. Po drugie, ułatwiają organizacjom ujednolicenie procedur i terminologii
[Kerzner 2005, s. 26].
W ostatnich latach można zaobserwować zmiany w podejściu do zarządzania
projektami spowodowane wysokim poziomem złożoności i dynamiki otoczenia
biznesowego. W takim środowisku, jak twierdzi część autorów, tradycyjne podejście do zarządzania projektami przestaje być skuteczne. T. Williams w swoich
badaniach twierdzi, że konwencjonalne metody zarządzania projektami (w tym
288
standard PMBOK) są nieadekwatne do współczesnych wymagań otoczenia i mogą
być niekorzystne dla projektów, które są strukturalnie skomplikowane i niepewne
[Koskela, Howell 2002, s. 293-302]. Na gruncie tych tendencji kształtują się nowe
trendy w zakresie metodyki zarządzania projektami, które powstają na bazie krytyki tradycyjnego podejścia. Istotnym zagadnieniem stojącym u podstaw zainteresowania nowymi metodykami są nie tylko niepewność, złożoność otoczenia ale
i innowacyjność. Cechy te sprawiają, że projekty są obarczone dużym ryzykiem,
które wymusza ciągłe poszukiwanie różnych metod i technik zarządzania, pozwalających na zapewnienie lepszej kontroli i wykorzystania zasobów przedsiębiorstwa dzięki zastosowaniu metod i narzędzi analitycznych wspomagających
zarządzanie projektem. W obecnych czasach tradycyjne metodyki zarządzania
projektem są uzupełniane o metodyki zwinne (agile), które powstały na fali ruchu
niezadowolenia związanego z małą liczbą projektów informatycznych zakończonych sukcesem wobec uważanych za sztywne i silnie sformalizowane metodyki
wytwarzania oprogramowania oraz zarządzania projektami [Kędziora 2011, s. 7].
Zasadniczym celem artykułu jest zaprezentowanie sposobu zarządzania projektami w jednostce samorządu terytorialnego jaką jest powiat nowosądecki. W części teoretycznej przedstawiono podstawowe definicje związane z zarządzaniem
projektami. Zaprezentowano różnice pomiędzy tradycyjnym i zwinnym podejściem do zarządzania projektami. Rozważania te zostały uzupełnione wynikami
badań empirycznych zrealizowanych metodą studium przypadku w jednostce
samorządu terytorialnego oraz doświadczeń własnych autora przedmiotowego
artykułu pełniącego jednocześnie obowiązki kierownika jednostki wdrażającej
projekty w powiecie nowosądeckim.
Zarządzanie projektami w sektorze publicznym - przegląd definicji
W literaturze istnieje bardzo wiele definicji dotyczących projektów oraz zarządzania projektami. W artykule zostaną przedstawione niektóre z nich. Wg Brilmana projekt to „jednostkowy proces, składający się ze zbioru skoordynowanych
działań i mający dokładnie określone daty rozpoczęcia oraz zakończenia; jest to
przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu przy określonych
ograniczeniach czasowych, kosztowych oraz zasobowych” [Brilman 2002, s. 324].
M. Trocki definiuje projekt jako niepowtarzalne (realizowane jednorazowo), złożone przedsięwzięcie zawarte w skończonym przedziale czasu – z wyróżnionym
początkiem i końcem – realizowane zespołowo (wielopodmiotowo), w sposób
względnie niezależny od powtarzalnej działalności przedsiębiorstwa, za pomocą specjalnych metod oraz technik [Trocki i in. 2003, s.18]. W kolejnej definicji
289
uwypukla istotny element projektu, jakim jest jego cel. Projekt definiuje jako
zorganizowane ciągi działań ludzkich zmierzające do osiągnięcia wyznaczonych
celów [Trocki 2006, s.71; Trocki, Grucza 2007, s.14]. Z kolei definicja projektu, jaką
formułuje David S. Kassel, poszerza spektrum pojęcia „projekt”, pozwala uchwycić
istotę projektów publicznych. Jego zdaniem, projekt publiczny to tymczasowe
przedsięwzięcie, podejmowane lub zarządzane (nadzorowane) przez jedną lub
więcej publicznych organizacji (instytucji), którego celem jest stworzenie wyjątkowego produktu o wartości publicznej. Projekty publiczne są podejmowane,
aby urzeczywistniać cele publiczne lub stworzyć wartość publiczną [Kassel 2010,
s.3-4]. Ta definicja uwypukla współdziałanie różnych instytucji w zakresie zarządzania projektami publicznymi.
Na podstawie przytoczonych definicji wskazać można kluczowe elementy, tj.
cechy charakterystyczne każdego projektu:
•
•
•
•
•
•
niepowtarzalność;
złożoność, powiązanie i sekwencja działań – działania określone
w czasie trwania całego projektu stanowią jego elementy funkcjonalne; działania muszą być wykonywane w określonej kolejności tzw.
sekwencji działań;
tymczasowość – określony czas realizacji wskazujący, że każdy projekt
jest precyzyjnie zdefiniowany w czasie, tzn. ma określony w czasie
początek i koniec;
jeden konkretny i przejrzysty cel – realizacja zaplanowanych i zaproponowanych działań doprowadzić ma do osiągnięcia zakładanego celu
głównego (i celów szczegółowych);
unikalność produktów (wyroby, usługi) – oznaczająca, iż każdy z produktów powstałych w wyniku realizacji projektu (mimo istnienia podobnych na rynku) – jest w swojej istocie – konstrukcji i funkcji, jaką
spełnia – niepowtarzalny;
stopniowe doprecyzowanie – polegające na połączeniu z sobą unikalnych produktów w zakładanym czasie dla osiągnięcia wyznaczonych
celów.
Zarządzanie projektami także można zdefiniować w wieloraki sposób.
Wg N. Mingusa zarządzanie projektami to „zastosowanie wiedzy, umiejętności,
narzędzi i technik działania projektu w celu zaspokojenia lub nawet przekroczenia potrzeb i oczekiwań udziałowców związanych z tym projektem” [Mingus
2002, s. 21]. Z kolei M. Trocki zarządzanie projektami definiuje jako „zespół działań
290
kierowniczych związanych z realizacją projektów oraz zbiór wykorzystywanych
w tych działaniach zasad, metod i środków” [Trocki i in. 2003, s:26]. Mając na uwadze powyższe, wyodrębnić można następujące parametry zarządzania projektem
[Kompendium wiedzy … 2006, s.8]:
•
•
•
•
określenie wymagań,
wyznaczenie konkretnych i przejrzystych celów,
utrzymanie równowagi między wymaganiami dotyczącymi jakości, zakresu, czasu i kosztów,
dostosowanie specyfikacji, planów, działań do wymagań projektodawcy.
Bez względu na przyjętą definicję projektu, w procesie zarządzania projektami wskazać można na trzy kluczowe aspekty [Markiewicz 2008, s. 2]:
•
•
•
aspekt funkcjonalny, określający strukturę realizacji projektu w zakresie
zaplanowanych działań i korelacji między nimi,
aspekt instytucjonalny, określający miejsce projektu w strukturze organizacyjnej firmy (organizacja w całości ukierunkowana jest na wymagania
projektu lub realizacja projektu włączona zostaje do istniejącej organizacji),
aspekt instrumentalny, polegający na wyborze najbardziej odpowiedniej
metody, technik i narzędzi zarządzania danym przedsięwzięciem.
Istnieje także wiele metodyk zarządzania projektami. Różnią się one podejściem
do projektu, stopniem szczegółowości, różnie rozłożone są w nich akcenty. Poniżej omówione zostaną najbardziej popularne w Polsce metodyki zarządzania projektami. W literaturze przedmiotu można spotkać dwa podejścia do prowadzenia
projektów: tradycyjne (zarządcze) i nowoczesne (zwinne, adaptacyjne, dynamiczne, lekkie). Metodyki zarządzania projektami stanowią źródło najlepszych praktyk pełniących rolę standardów i procedur opisujących działania i procesy, jakie
kierownik projektu i inni jego uczestnicy muszą podjąć, aby z sukcesem zrealizować projekt [Wyrozębski 2014, s. 205]. Tradycyjne podejście narodziło się z inicjatywy Project Management Institute (PMI). Ogólny zbiór zasad zarządzania projektami został wydany w roku 1987 przez PMI w postaci przewodnika PMBoK
(Project Management Body of Knowledge). Obecnie opracowanie PMI uważa się za
najlepiej opisaną i uszczegółowioną, a jednocześnie uniwersalną metodykę [Skalik 2009, s. 61]. PMBoK posiada formę kompendium wiedzy, które zostało tak zbudowane aby dostarczyć kierownikowi projektu reguł i metod działania w całym
cyklu życia projektu. Zbudowane jest w oparciu o procesy (42 procesy) podzielone
291
na pięć grup. Metodyka zawiera dziewięć obszarów wiedzy o zarządzaniu projektami– do każdego z obszarów przypisane są procesy, których realizacja jest konieczna by zarządzanie projektem w tym obszarze było efektywne. Model PMBoK daje
możliwość swobodnego wyboru w zakresie wykorzystania procesów w projekcie.
Jednocześnie jest skalowany, tzn. nadaje się do zastosowania zarówno w dużych,
jak i w małych projektach [Prywata 2015, s.7].
Jednocześnie w Wielkiej Brytanii w roku 1989 powstała metodyka Prince, bardzo podobna do metodyki PMI. Odróżnia ją jednak większe nastawienie na jakość produktu
finalnego, a tym samym kontrolę poszczególnych etapów projektu. Drugą różnicą jest
podkreślenie wagi dokumentacji poprojektowej oraz opisu nabytych doświadczeń.
Metodyka Prince jest kompleksową i szczegółową metodyką zarządzania projektami, która w największym stopniu koncentruje się na działaniach zarządczych
i procesach decyzyjnych w projekcie. Zasady w Prince są głównymi elementami
tworzącymi fundamenty tej metodyki - uniwersalne pryncypia o uznanej wartości,
wspólne dla wszystkich projektów realizowanych zgodnie z wytycznymi metodyki
bez względu na ich rozmiar, branże, stopień złożoności czy obszar geograficzny
[Wyrozębski 2014, s. 206].
Podejście tradycyjne z biegiem lat stało się niewystarczające szczególnie dla projektów tworzenia oprogramowania. Odpowiedzią na specyficzne wymagania projektów
tego typu stały się metodyki nowoczesne. W roku 2001 grupa ekspertów rozwijająca
lekkie techniki wytwarzania oprogramowania, zorganizowała spotkanie, które zainicjowało powstanie zrzeszenia Agile Alliance. Przyjęto wtedy wspólną nazwę „Agile
Manifesto” określającą zwinne metodyki wytwarzania oprogramowania [http://agilemanifesto.org/]. Główna różnica między metodykami nowoczesnymi a tradycyjnymi polega na nieprzywiązywaniu – w przypadku tych pierwszych – dużej wagi do
początkowego planowania, a działania dostosowuje się na bieżąco [Szczotok, odczyt:
08.03.2015r.]. Agile to pojęcie obejmujące wiele elastycznych sposobów zarządzania
pracą wymagających silnej współpracy z klientem. Ich stosowanie zapewnia, że końcowe rozwiązanie zaspokaja potrzeby klienta, a nie tylko potrzeby zespołu realizującego projekt. Choć manifest Agile mówi wprost, że ten sposób dostarczania produktów dotyczy wytwarzania oprogramowania, to filozofia Agile jest wykorzystywana
w każdym projekcie, w którym zaistnieje taka potrzeba. W związku z założeniem, że
nie do końca wiemy, co chcemy dostać, metodyka Agile często jest postrzegana jako
bardzo ryzykowna. W praktyce to podejście stanowi jeden z najpopularniejszych sposobów zarządzania projektami na świecie, sprawdzając się w projektach o sztywnym
budżecie i terminie zakończenia [http://www.altkomakademia.pl/warto-wiedziec/i/
agile-zwinne-metodyki-zarzadzania projektami].
292
Problemy zarządzania projektami finansowanymi z UE w jednostkach
samorządu terytorialnego
Podstawą wdrażania projektów dofinansowanych ze środków Unii Europejskiej jest
Metodyka Zarządzania Cyklem Projektu (Project Cycle Management Guidelines –
PCM). PCM jest narzędziem służącym do realizacji założeń polityki rozwoju Unii Europejskiej. Założenia rozwoju zostały zawarte w dokumentach strategicznych UE, jak
również w dokumentach krajów członkowskich [Podręcznik... 2004, s.18–19]. PCM jest
metodyką, którą można rozpatrywać i stosować równocześnie na trzech poziomach:
Komisji Europejskiej, instytucji rządowych krajów członkowskich, a także realizatora projektu. Zarządzanie Cyklem Projektu składa się z pięciu faz: programowania,
identyfikacji, formułowania, wdrażania, ewaluacji i audytu [Podręcznik... 2004, s.16].
PCM wprowadzona została na grunt nauki zarządzania projektami już w latach 70.
XX wieku. Na znaczeniu zyskała jednak dopiero w latach 90., kiedy to została zarekomendowana przez Komisję Europejską jako metoda do zarządzania projektami
współfinansowanymi przy udziale środków unijnych w celu poprawy jakości tworzenia i zarządzania projektami, a w konsekwencji poprawy efektywności udzielanej
pomocy. Zarządzanie Cyklem Projektu jako metoda wzięło swój początek z analizy
efektywności pomocy dokonanej przez Komitet Rozwoju Pomocy OECD, z której
wnioski ewaluacyjne wskazywały na fakt, iż znaczna część projektów realizowana
jest w sposób mało efektywny i mało skuteczny, a jako powody takiego stanu rzeczy
wskazywano na:
•
•
•
•
•
słabe planowanie i przygotowywanie projektów,
niedopasowanie działań projektowych do rzeczywistych problemów i potrzeb projektodawców/grup docelowych,
niewystarczające uwzględnianie zagrożeń,
ignorowanie czynników wpływających na trwałość korzyści projektów,
niewykorzystywanie doświadczeń wynikających z poprzednich projektów [Podręcznik … 2004, s.6].
Realizacja przedsięwzięć zgodnie z przyjętym w metodyce PCM cyklem powinna być
oparta na założeniach tzw. matrycy logicznej. Pomijając fazę programowania, która
jest specyficzna dla metodyki PCM, kolejne fazy można wpisać w cykl życia projektu
proponowany przez M. Trockiego, tj. kolejne fazy: definiowania projektu, planowania
projektu, realizacji projektu, zamykania projektu. Uwzględniając rodzaje działań
w projekcie (kierownicze, operacyjne, wspierające), można wyróżnić co najmniej trzy
grupy dokumentów: bezpośrednio wspomagające zarządzanie projektem (np. karta
293
projektu, deklaracja zakresu, plan zarządzania projektem); związane z produktem
finalnym projektu (przedmiotem dostawy); wspierające działania administracyjne – w tym przypadku dokumenty związane z pozyskaniem i rozliczeniem dofinansowania ze środków UE (wniosek o dofinansowanie projektu, umowa, raporty
z realizacji projektu, raport końcowy). Należy podkreślić, że dokumenty związane
z przedmiotem dostawy (produktem finalnym projektu) oraz dokumenty związane
z pozyskaniem i rozliczeniem środków unijnych stanowią uzupełnienie dokumentów bezpośrednio wspomagających zarządzanie projektem [Wysocki 2013, s.198].
Zarządzanie projektami w sektorze publicznym ma na celu realizację zadań samorządu terytorialnego za pomocą projektów. Owa realizacja zadań samorządu musi
być zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi oraz z przepisami wewnętrznymi tej jednostki. Takie podejście pozwoli na ciągłe doskonalenie zarządzania zasobami nie tylko finansowymi, lecz także zasobami ludzkimi i rzeczowymi. Należy
jednak pamiętać, że wykorzystywanie koncepcji zarządzania projektami powinno
się odbywać w możliwie szerokim zakresie. Stosowanie tego podejścia wyłącznie do
projektów finansowanych bądź współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej
w niewielkim stopniu przyczyni się do polepszenia jakości usług świadczonych
przez JST. Dlatego ważne jest, aby zadania mające charakter projektów mogły być
planowane i realizowane z wykorzystaniem podejścia projektowego. Urzędy administracji publicznej w Polsce muszą zwiększać sprawność realizacji zadań dotyczących
rozwoju lokalnego. Pomocne w tym będzie stosowanie ustanowionego w urzędzie
systemu zarządzania projektami. Nie bez znaczenia jest również przygotowanie
kompetencyjne pracowników samorządu w obszarze zarządzania projektami. Jest to
ważne chociażby z punktu widzenia terminologii (pracownicy muszą znać terminy
stosowane w zarządzaniu projektami), zasad i metod używanych w zarządzaniu
projektami.
Niewątpliwie lata doświadczeń związanych z ubieganiem się o dofinansowanie
projektów ze środków UE spowodowały, że samorządy stosują niektóre elementy
składające się na system zarządzania projektami. Niestety występują również liczne
braki w tej dziedzinie, które dotyczą najczęściej [Musioł-Urbańczyk 2014, s.318]:
•
•
•
•
•
kryteriów wyboru projektów do realizacji,
kryteriów wyboru kierownika projektu i zespołu projektowego,
zasad monitorowania i kontroli realizacji projektów,
monitorowania i oceny systemu zarządzania projektami,
kompetencji pracowników w dziedzinie zarządzania projektami.
294
Kompetencje pracowników samorządu terytorialnego dotyczące zarządzania
projektami należy uznać za niewystarczające. O ile pracownicy samorządowi dobrze opanowali pisanie wniosków, aby spełniały wymogi danego programu, o tyle
niewystarczające kompetencje ujawniają się przede wszystkim w przygotowaniu,
organizowaniu, koordynowaniu prac i monitorowaniu projektów. Dotyczy to projektów realizowanych przede wszystkim ze środków własnych. Niewystarczające
są również predyspozycje urzędników do pełnienia funkcji kierownika projektu,
dlatego też w przypadku dużych projektów częstą praktyką jest wyznaczanie
(najczęściej na podstawie odpowiedniego kontraktu) przez przedstawicieli samorządów lokalnych osoby bądź instytucji (inwestora zastępczego), która jest
odpowiedzialna za prawidłową realizację projektów. Brak odpowiedniego i stałego
nadzoru nad inwestorem zastępczym może doprowadzić do opóźnień i zwiększenia kosztów inwestycji, bądź też do jej realizacji niezgodnie z opinią publiczną.
Kolejnym problemem jest wybór projektów. Ograniczone środki finansowe JST
nie wystarczają do realizacji wszystkich projektów, które zaspokoją potrzeby społeczności lokalnej. W takiej sytuacji konieczne staje się przeprowadzenie analizy,
oceny i wyboru projektów, które powinny być wdrożone w pierwszej kolejności.
Wybrane projekty będą tworzyły portfel projektów w danym okresie, który będzie
najlepszym portfelem z punktu widzenia przyjętych w danej JST kryteriów [Musioł-Urbańczyk 2014, s.319].
Praktyka zarządzania projektami europejskim na przykładzie powiatu nowosądeckiego
Powiat nowosądecki w 2010 roku chcąc zwiększyć absorbcję funduszy zewnętrznych wspierających rozwój społeczno-gospodarczy powiatu oraz zminimalizować ryzyka związane z realizacją projektów powołał jednostkę organizacyjną pn.
Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich [Uchwała Rady Powiatu …, 2009, s.1].
PCFE jest jednostką budżetową działającą na podstawie Ustawy z dnia 5 czerwca
1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.)
oraz Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2013
r. poz. 885, z późn. zm.). Zadaniem tego podmiotu jest pozyskiwanie i realizacja
wniosków grantowych pozyskiwanych z funduszy Unii Europejskiej oraz innych
źródeł dostępnych dla samorządu powiatowego. Do podstawowych zadań Centrum należy:
•
gromadzenie, analizowanie, opracowywanie i przekazywanie informacji na temat możliwości pozyskania funduszy pozabudżetowych dla
powiatu nowosądeckiego określanie obszarów priorytetowych i opra-
295
•
•
•
•
•
•
•
cowywanie optymalnej strategii wykorzystania środków pochodzących z pomocy zewnętrznej,
współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego i samorządami
gospodarczymi w zakresie integracji działań na rzecz rozwoju powiatu
nowosądeckiego,
opracowywanie i składanie dokumentacji aplikacyjnej o dofinansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych i nieinwestycyjnych w ramach
dostępnych programów pomocowych,
monitorowanie działań obejmujących pozyskiwanie środków pozabudżetowych podejmowanych przez jednostki organizacyjne powiatu,
monitorowanie realizacji wdrażanych przez powiat nowosądecki programów i projektów,
przygotowywanie warunków i realizacja przedsięwzięć publiczno-prywatnych z udziałem powiatu nowosądeckiego,
sporządzanie sprawozdań z realizacji projektów dla Rady Powiatu,
Zarządu Powiatu oraz podmiotów przyznających granty,
monitorowanie strategii rozwoju powiatu w tym opracowywanie propozycji zmian, korekt i uzupełnień do strategii [Uchwała Rady Powiatu
2014, s.2-3].
PCFE posiada wdrożony system zarządzania projektami oparty na metodyce
PRINCE2 oraz AgilePM co pozwala na sprawne oraz efektywne wdrażanie projektów finansowanych z funduszy zewnętrznych. Centrum kieruje Dyrektor, którego
zatrudnia i zwalnia Zarząd powiatu nowosądeckiego. Dyrektor działa jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Powiatu oraz ponosi
on odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania Centrum. W skład Centrum
wchodzą następujące stanowiska i komórki organizacyjne:
•
•
•
•
•
•
•
Zastępca Dyrektora,
Główny Księgowy,
Zespół ds. wdrażania funduszy zewnętrznych,
Zespół ds. zamówień publicznych,
Zespół ds. obsługi administracyjnej,
Zespół finansowo- księgowy,
Zespół kadrowo-płacowy.
W PCFE średnioroczne zatrudnienie wynosiło 45 etatów z czego 41 finansowanych była w ramach wdrażanych projektów. Poziom zatrudnienia w poszczególnych latach prezentuje Tabela nr 1.
296
Tabela 1. Zatrudnienie w nowosądeckim PCFE w latach 2010-2014
Liczba etatów
2010
2011
2012
2013
2014
PCFE
2,64
4,43
4,43
5,03
4,97
Zatrudnienie
24,33
43,38
49,42
35,11
51,52
w projektach
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Powiatowego Centrum Funduszy Europejskich, 2015.
Podstawowym elementem zarządzania projektami jednostce są zespoły projektowe (zespół ds. wdrażania funduszy zewnętrznych) będące podstawą sukcesu
każdego projektu. Zespoły te charakteryzują się przekraczaniem granic wyznaczanych przez wypełniane funkcje oraz uczestniczeniem poszczególnych pracowników organizacji w realizacji kilku projektów jednocześnie. Przyczyniają
się także do złamania dotychczasowych barier związanych z funkcjonalnym
podejściem do organizacji pracy oraz komunikacji. Praktyka gospodarcza pokazuje, że istnieje szereg problemów związanych z funkcjonowaniem zespołów projektowych, dlatego konieczny staje się właściwy dobór personelu, co w praktyce
okazuje się procesem znacznie trudniejszym niż w przypadku innych procesów
rekrutacyjnych. W projektach bardzo ważna jest umiejętność doboru członków
zespołu nie tylko ze względu na ich doświadczenie i kwalifikacje, ale też na predyspozycje i umiejętność pracy w zespole. Specyfika projektów wymaga funkcjonowania bardzo sprawnego zespołu projektowego, który będzie mógł osiągnąć
założone cele, w określonym czasie i z zachowaniem przyjętego budżetu. Aby
proces organizacji zespołu przebiegał prawidłowo, należy pamiętać o [Schwabe
2007, s. 151]:
•
•
•
•
•
jednoznacznym podziale zadań pomiędzy wszystkimi członkami zespołu projektowego,
uzupełnianiu się funkcji pełnionych przez poszczególnych członków,
posiadaniu przez wybrane osoby umiejętności i możliwości zapewniających wykonanie,
określonych zadań w przewidzianym czasie,
umożliwieniu zespołowi projektowemu zaspokajanie własnych potrzeb,
297
•
•
„dopasowaniu” członków zespołu do kierownika projektu,
zaakceptowaniu przez każdego członka zespołu, że czas pracy w ramach
projektu jest często dłuższy od normalnego czasu pracy.
Efektywność funkcjonowania zespołu projektowego uzależniona jest także od
dopasowania do siebie osób należących do danego zespołu. W literaturze przedmiotu wskazuje się na pożądane umiejętności i pewne ogólne wymagania wobec
członków zespołu projektowego. Wśród nich wymienia się najczęściej wysokie
kwalifikacje formalne, zaangażowanie w realizację projektu, rozwinięte poczucie odpowiedzialności, posiadanie wiedzy merytorycznej z właściwej dziedziny, inteligencję i rozsądek, konsekwencję w działaniu, posiadanie umiejętności
pracy w zespole, ze szczególnym uwzględnieniem współpracy z pozostałymi
członkami zespołu projektowego, posiadanie silnej orientacji na rozwiązywanie
problemów i osiąganie rezultatów, subordynację wobec kierownictwa projektu,
umiejętności indywidualne (tj. każdy członek zespołu powinien być samodzielny
w zakresie merytorycznym, który reprezentuje, oraz zdolny do zintegrowania
swoich wysiłków z innymi członkami zespołu) oraz pracę zespołową (tj. każdy
członek grupy powinien posiadać umiejętność podejmowania inicjatywy w wielu
różnych sytuacjach, także takich, które dotyczą działań drugoplanowych, z punktu widzenia podstawowego zakresu obowiązków danej osoby, oraz brania udziału
w zarządzaniu zespołem). Rzeczywistość projektowa pokazuje, że trudno jest
stworzyć taki zespół, którego członkowie będą posiadali wszystkie wymienione
cechy. Należy zwrócić także uwagę, że w zespole projektowym mogą występować
osoby mające tzw. trudne osobowości, ale czasami pożądane w projektach. Ich
znajomość może w dużym stopniu ułatwić dobór najlepszego stylu zarządzania
danym zespołem lub podjęcie decyzji o usunięciu danej osoby z zespołu z powodu
niemożności osiągnięcia założonych celów projektów [Marciszewska 2013, s.66].
Jedną z najważniejszych osób w zespole projektowym jest kierownik projektu,
czyli osoba odpowiedzialna za realizację projektu oraz osiągnięcie jego celów. Dla
poszczególnych zespołów projektowych Kierownik projektu opracowuje strukturę podziału zadań oraz macierz odpowiedzialności, co pozwala na dokładne
przydzielenie danej osobie zadań jakie ma wykonać. Zespół projektowy ma z góry
ustalony system komunikacji. W jednostce przyjęte jest, iż są to cotygodniowe
spotkania robocze oraz kontakt mailowy.
Bardzo ważną rolę w systemie zarządzania pracownikami w projektach pełni motywacja. Odpowiednie motywowanie wpływa na budowanie entuzjazmu u pracowników, przyczynia się do tworzenia atmosfery, w której wszyscy pracownicy
298
będą chętnie działać. Zgodnie z przyjętymi regulaminami w PCFE stosuje się
system nagród i premii uznaniowych dla pracowników poszczególnych projektów wyróżniających się swoją pracą. Ważnym elementem sprawnego funkcjonowania zespołów projektowych jest system ciągłego kształcenia pracowników.
Członkowie zespołu uczęszczają na liczne szkolenia z zakresu wdrażania projektów, zarządzania oraz zagadnień finansowych. Co więcej PCFE posiada wdrożony
system wzorów dokumentów oraz procedur postępowania dla danych czynności,
głównie w zakresie prowadzenia zamówień publicznych, księgowości oraz spraw
kadrowo- płacowych. Każdy członek zespołu projektowego ma dostęp do wzorów
dokumentów wypracowanych w ramach całej jednostki, co pozwala znacząco
ograniczyć czas na tworzenie dokumentacji projektowej.
W ciągu 4 lat działalności PCFE wdrożyło łącznie 33 projektów finansowanych
z funduszy zewnętrznych o łącznej wartości ponad 55 mln zł, co obrazuje tabela
nr 2.
Tabela 2. Zestawienie projektów w podziale na grupy tematyczne wdrażanych przez Powiatowe
Centrum Funduszy Europejskich w latach 2010-2014
Grupa projektów
Liczba projektów
Wartość ogółem
w liczbach
Projekty edukacyjne
Projekty z zakresu pomocy społecznej
10
28 067 264,00
8
163 386 667,00
9
15 086 377,00
6
15 239 168,00
33
55796846,23
i rynku pracy
Projekty z zakresu rozwoju lokalnego,
turystyki i programy współpracy; administracji
Projekty inwestycyjne
Razem
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Dokumentacji wewnętrznej jednostki,
Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich, Nowy Sącz, 2015.
299
W toku przeprowadzonych analiz dokumentów (zakresy czynności, dokumentacja projektowa) oraz wywiadów przeprowadzonych z wybranymi pracownikami
PCFE zostały zidentyfikowane główne problemy oraz zalety, występujące w procesie wdrażania projektów przez wyodrębnioną jednostkę organizacyjną.
Do głównych zalet zaliczono:
1. Jednostka samodzielnie opracowuje oraz wdraża projekty finansowane z funduszy zewnętrznych, co pozwala kompleksowo zarządzać
danymi przedsięwzięciami.
2. W jednostce wdrożony jest jednolity system komunikacji między poszczególnymi zespołami, co pozwala na szybkie reagowanie na pojawiające się ryzyka w projektach.
3. Zewnętrzne kontrole projektów prowadzone przez instytucje finansujące spowodowały poprawę standardu prowadzenia dokumentacji
projektowej. Wcześniejszy brak takiego standardu i szkoleń w tym zakresie powodował wcześniej komplikacje i utrudnienia w prowadzeniu
projektu, tym bardziej iż zespół zajmujący się projektami szybko się do
tej pory rozwijał.
4. Skupienie w jednym podmiocie wszystkich projektów wdrażanych
przez powiat nowosądecki umożliwiło sprawne monitorowanie oraz
wdrażanie założeń Strategii Rozwoju Powiatu Nowosądeckiego.
5. Zespoły projektowe tworzone w jednostce składają się z wysokiej klasy
specjalistów, co pozwala efektywnie wdrażać oraz rozliczać projekty.
Do głównych problemów związanych z wdrażaniem projektów zaliczono:
1. Ciągłe zmiany wytycznych w zakresie wdrażania projektów finansowanych z UE, co powoduje konieczność stałego szkolenia pracowników.
2. Niewystarczająca liczba osób w zespole projektowym, co powoduje
ryzyko realizacji projektu nie zgodnie z założonym harmonogramem.
3. Rotacja w zespole projektowym, spowodowana przesunięciami do innych projektów.
4. Praca zespołu po godzinach. Praca w nadgodzinach jest rekompensowana wyłącznie poprzez wybranie wolnego, co w konsekwencji
zmniejsza pulę dostępnego czasu roboczego pracowników realizujących poszczególne projekty.
5. Małe doświadczenie nowych członków zespołu projektowego, co
znacznie ogranicza ich efektywność pracy.
300
6. Z uwagi na niewystarczającą ilość pracowników z odpowiednimi
kwalifikacjami oraz merytorykę i poziom innowacyjności niektórych
z projektów (wiedza i umiejętności specjalistyczne w danej dziedzinie) pojawiają się sytuacje, w których jest konieczne zatrudnianie zewnętrznych osób.
7. Biurokracja związana z aplikowaniem o fundusze oraz z ich rozliczaniem.
8. Wydłużające się procedury przetargowe, spowodowane np. rezygnacją
wykonawców z realizacji danego zamówienia.
9. Nierzetelni wykonawcy zamówień w projektach, co powoduje liczne
problemy zw. z rozliczeniami działań w projektach.
Wyniki powyższych analiz własnych potwierdzają także wyniki z kontroli prowadzonej przez NIK w 2012 r. w zakresie pozyskiwania środków z budżetu UE przez
małe jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika z przedmiotowego raportu
do głównych problemów z jakimi spotykają się małe JST przy aplikowaniu o środki z budżetu Unii Europejskiej zaliczono [Informacja …, 2012, s.39]:
•
•
•
•
•
•
nadmierna biurokracja, zbyt wysokie wymagania co do ilości załączników, najczęściej odpłatnych,
brak środków na realizację projektów (prefinansowanie, wkład własny),
system zaliczkowy byłby z pewnością rozwiązaniem,
brak możliwości wcześniejszego przygotowania dokumentów potrzebnych do składania wniosków, powinna być wcześniejsza informacja
o mających odbyć się konkursach,
w przypadku projektów „miękkich” w PO KL subiektywne kryteria
oceny wniosku przez asesorów, co utrudnia właściwe przygotowanie
części opisowych wniosków PO KL, a następnie ustosunkowanie się
do wyników oceny,
zbyt mała alokacja środków na potrzeby infrastruktury drogowej, edukacyjnej, termomodernizacyjnej, wodno-kanalizacyjnej, ochrony środowiska,
przedłużanie terminów oceny wniosków, co skutkowało koniecznością
zmiany harmonogramu realizacji planowanych projektów.
Podsumowanie
W niezmiernie różnych obszarach działania projekty unijne są szansą dla wielu
organizacji w tym jednostek samorządu terytorialnego. Mogą one ubiegać się
301
o wsparcie bezpośrednie – zwykle w formie dotacji pokrywających część lub
całość kosztów projektu. Sukces projektu, który otrzymał dofinansowanie, zależy
od poprawnego ich zaplanowania a następnie wdrożenia. Niezwykle istotne jest,
nie tylko z punktu projektodawcy, ale również instytucji przyznającej środki, aby
projekt realizowany był w sposób przemyślany i spójny. Rekomendowana przez
Komisję Europejską metoda PCM, dzięki zastosowaniu odpowiednich narzędzi,
tj. drzewa problemów, celów, a przede wszystkim dzięki wykorzystaniu matrycy
logicznej, usprawnia ten proces. Wypełnianie dokumentacji, uciążliwość rozliczenia projektu i częste kontakty z urzędnikami stanowią barierę w kontaktach
projektowych. Obszerna dokumentacja, często brak możliwości otrzymania zaliczki to kolejne z czynników zaliczanych do barier. Jest ich wiele i nierzadko
zniechęcają one organizacje do pozyskiwania funduszy. Główne bariery to przede
wszystkim brak informacji, wiedzy i doświadczenia. Istnieją również bariery
biurokratyczne, które łączą się z brakiem aktów prawnych dotyczących pomocy
publicznej, brakiem spójności przepisów unijnych z krajowymi. Wymienione bariery może napotkać wnioskodawca w całym cyklu życia projektu. Wymienione
w opracowaniu bariery nie wyczerpują całej listy, na które może natrafić wnioskodawca. Najważniejsze, by wnioskodawcy umieli i chcieli je przezwyciężać.
Powiat nowosądecki stale dążąc do jak najefektywniejszej absorbcji środków
zewnętrznych wdrożył unikalne na skale Polski rozwiązanie, poprzez utworzenie
odrębnej jednostki organizacyjnej, która pozyskuje i wdraża projekty. Takie rozwiązanie pozwoliło na uniknięcie wielu problemów jakie wskazują inne jednostki
samorządu terytorialnego nie posiadające tak wyspecjalizowanego podmiotu
jakim jest Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich.
302
Bibliografia
Agile: zwinne metodyki zarządzania projektami; w: http://www.altkomakademia.pl/warto- wiedziec/i/
agile-zwinne-metodyki-zarzadzania-projektami, (dostęp: 08.03.2015r.)
Brilman J., Nowoczesne koncepcje i metody zarządzania, Wyd. PWE S.A. Warszawa 2002.
Dokumentacja wewnętrzna jednostki, Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich, Nowy Sącz, 2015.
Halicki M., Zarządzanie projektami w procesie ewolucji struktur organizacyjnych przedsiębiorstw,
Uniwersystet Ekonomiczny w Poznaniu, Poznań 2010.
Informacja o wynikach kontroli. Pozyskiwanie środków z budżetu Unii Europejskiej przez małe jednostki samorządu terytorialnego. Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa, 2012.
Kassel D.S., Managing Public Sector Projects. A Strategic Framework for Success in an Era of Downsized
Government, CRC Press, Boca Raton, 2010.
Kerzner H., Zarządzanie projektami. Studium przypadków, Wyd. Helion Gliwice, 2005.
Koskela, L., Howell, G., The Underlying Theory of Project Management Is Obsolete, Kompendium wiedzy
o zarządzaniu projektami (A Guide to the Project Management Body of Knowledge), PMBOK® Guide
2000 Edition, MT&DC, Warszawa, 2003.
Kędziora A.F. (2011), Metodyka SCRUM w małych i średnich projektach informatycznych, http://min.
wmi.amu.edu.pl/wp cotent/uploads/2011/04/PM KEDZIORA SCRUM pdf., (dostęp: 14.03.2015r.)
Markiewicz P., Wprowadzenie do zarządzania projektami, materiały dydaktyczne, Krakowska Szkoła
Biznesu, Uniwersytet Ekonomiczny, Kraków 2008.
Marciszewska A, Zarządzanie zespołem projektowym w organizacjach non-profit, w:Nauki o zarządzaniu, 3(16), 2013.
Mingus N., Project Management, Wyd. Helion Gliwice 2002.
Musioł-Urbańczyk A., System zarządzania projektami jako element systemu informacyjnego gminy,
w: Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej 2014, Seria: Organizacja i Zarządzanie z. 70 Nr kol. 1909
Proceedings of the PMI Research Conference, Seattle, WA, June, 2002.
Prywata M. Zastosowanie metodyk zarządzania projektami w tworzeniu aplikacji internetowych w:
http://www.web.gov.pl/g2/big/2010_05/892b33cf3170847c71f3f21a7f07d873.pdf, (dostęp: 08.03.2015r.)
Schwabe M., Zarządzanie projektami współfinansowanymi z funduszy publicznych. Planowanie i re-
alizacja, Wolters Kluwer Business, Kraków 2007.
Skalik J. (red), Zarządzanie projektami, UE we Wrocławiu, Wrocław, 2009.
Strona www: http://agilemanifesto.org/ (dostęp: 08.03.2015r.)
Szczotok M., Techniki lekkie w tradycyjnym podejściu do zarządzania projektem IT, w: http://insoftech.nazwa.
pl/PManager/index.php?option=com_content&view=article&id=201:techniki-lekkie-w-tradycyjnym-podejciu-do-zarzdzania-projektem-it&catid=35:zarzdzanie-projektami&Itemid=57, (dostęp: 08.03.2015r.)
Trocki M., Gruszcza B., Ogonek K., Zarządzanie projektami, Wyd. PWE Warszawa 2003
Trocki M., Organizacja projektowa, Bizarre, Warszawa 2006.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.)
Uchwała Nr 328/XXXII/2009 Rady Powiatu Nowosądeckiego z dnia 6 listopada 2009 w sprawie utworzenia
303
jednostki budżetowej o nazwie ,,Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich”.
Uchwała Nr 398/XXXVI/14 Rady Powiatu Nowosądeckiego z dnia 12 września 2014 w sprawie Statutu
Powiatowego Centrum Funduszy Europejskich.
Wyrozębski P., Zarządzanie wiedzą projektową , Difin, Warszawa, 2014.
Wysocki R., Strategiczne zarządzanie projektami w sektorze publicznym – strategia portfela projektów, w: Prace
Naukowe Wałbrzyskiej Wyższej Szkoły Zarządzania i Przedsiębiorczości w Wałbrzychu, Wałbrzych 2013.
Wysocki R., Strategiczne zarządzanie projektami w sektorze publicznym – strategia portfela projektów,
w: Prace Naukowe Wałbrzyskiej Wyższej Szkoły Zarządzania i Przedsiębiorczości w Wałbrzychu,
Wałbrzych 2013.
3.6. Kapitał przyrodniczy w planowaniu
zintegrowanym
Agnieszka Rzeńca
Uniwersytet Łódzki, Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny
305
Wprowadzenie
Współczesne badania nad świadczeniami (usługami) ekosystemów (środowiska)
potwierdzają rangę i znaczenie środowiska przyrodniczego oraz jego zasobów dla
42
kształtowania dobrobytu człowieka . Zasoby przyrody, nieożywione i ożywione,
naturalne oraz zmienione przez człowieka dostarczają niezbędnych „produktów”
oraz usług. Wśród nich należy wskazać dobra użytkowe i pozaużytkowe. Dobra
użytkowe są wykorzystywane zarówno bezpośrednio jak i pośrednio przez człowieka, w celu realizacji funkcji biologicznych i gospodarczych (w tym produkcyjnych i konsumpcyjnych) oraz funkcji społecznych. Z kolei dobra pozaużytkowe,
z perspektywy człowieka, dotyczą głównie innych gatunków i kształtują ich
warunki ekologiczne. Przez człowieka wykorzystywane są ze względu na walory pamiątkarskie, historyczne czy estetyczne. Obie kategorie stanowią kapitał
przyrodniczy, który w istotny sposób współtworzy warunki i może być ważnym
impulsem dla rozwoju jednostki terytorialnej oraz stanowić jego determinantę.
Gmina jako podstawowa jednostka administracji publicznej może opierać swój
rozwój na dobrach środowiskowych, przy czym ponosi odpowiedzialność za stan
i jakość środowiska na swoim terenie. Zatem od władz lokalnych zależy polityka rozwoju w zakresie wykorzystania zasobów środowiska jak i kształtowania
warunków bezpieczeństwa ekologicznego. Wyzwaniem jest zachowanie i upowszechnianie wartości przyrodniczych w warunkach gospodarczego użytkowania przy jednoczesnej realizacji konserwatorskiej ochrony przyrody na terenach
najcenniejszych i najbardziej zagrożonych.
Cechą środowiska przyrodniczego jest ciągłość procesów przyrodniczych i integralność jego elementów, cechy te stanowią o spójności terytorium. Przyroda nie
uznaje granic administracyjnych, zatem stanowi naturalny czynnik integrujący
oraz możliwą płaszczyznę współpracy władz lokalnych. Celem artykułu jest zatem identyfikacja aktywności władz lokalnych skoncentrowanej wokół kapitału
przyrodniczego oraz wskazanie miejsca kapitału przyrodniczego w projektowanej polityce rozwoju. W tym celu analizie poddano opracowania planistyczne
43
tj. Zintegrowana Strategia Rozwoju Powiatu Wieluńskiego 2020 [Wieluń 2013],
42 W 1997 r. R. Constanza z zespołem wycenił wartość usług ekosystemów morskich (20 949 mld dolarów/rok) i lądowych (12 319 mld
dol./rok) na łączną kwotę ponad 33 bilionów dolarów rocznie. Od tego czasu prowadzone są intensywne badania mające wskazać
zależności gospodarka-przyroda-społeczeństwo i nadać im wymiar ekonomiczny. Akcentowany jest również wymiar społeczny
tzn. dobrobyt społeczny, dostępności do usług i ich jakość, bieda środowiskowa. Costanza R. et al., The value of the world’s ecosystem
services and natural capital. Nature 387: s. 253–260, 1987.
43 Uchwała Nr XL/269/13 Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanej Strategii Rozwoju
Powiatu Wieluńskiego na lata 2014-2020, zespół ekspertów naukowych Nowakowska A. (kierownik), Boryczka E., Feltynowski
M., Przygodzki Z., Rzeńca A., Sokołowicz M.E.
306
Zintegrowana Strategia Rozwoju Turystyki Ziemi Kościerskiej 2025 [Kościerzyna
2015] Zintegrowane projekty rozwojowe dla powiatu kolneńskiego. Analiza potencjału i rekomendacje [Kolno 2014]. Dwa ostatnie opracowania zostały przygotowane w ramach projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST” – opra44
cowanie innowacyjnych rozwiązań z zakresu zarządzania publicznego . Studia
przypadku zostały poprzedzone badaniami literaturowymi, przede wszystkim
z zakresu nauk ekonomicznych i przyrodniczych.
Wartość środowiska przyrodniczego dla rozwoju
Środowisko przyrodnicze składa się z elementów, tj. składników przyrody wykorzystywanych dla zaspokojenia materialnych i duchowych potrzeb człowieka
nazywanych zasobami przyrody. Pojęcie to, określane również jako zasoby naturalne, odnosi się do danych pierwotnie przez naturę dóbr materialnych i związanych z nim użyteczności, które stają się obiektem gospodarowania [Woś 1995,
s. 14]. W ujęciu ekonomicznym użyteczność decyduje o tym, że „zasoby nie są,
45
lecz stają się” , a składnik przyrody tak długo jest zasobem, jak długo realnie
lub potencjalnie może być wykorzystywany [Olaczek, Warcholińska 1999, s. 62].
Pojęcie zasobów naturalnych, używane zamiennie z pojęciem bogactw naturalnych czy zasobów przyrody, początkowo definiowano jako bogactwa, zapasy,
występujące w przyrodzie w stanie naturalnym, które można wyrażać w jednostkach fizycznych miary. W takim ujęciu definicyjnym do zasobów zaliczano
zasoby biotyczne – żywe (np. lasy) i przede wszystkim abiotyczne, martwe –
głównie surowce mineralne. Składniki przyrody, takie jak energia słoneczna czy
składniki atmosfery, których ilość (wielkość) ze względu na naturalne cechy jest
trudna do oszacowania, uznawano za niewyczerpalne i nie zaliczano do zasobów
naturalnych [Olaczek, Warcholińska 1999, s. 65].
Obecnie pod pojęciem „zasoby naturalne” rozumiane są bogactwa naturalne (minerały, gleba, wody, powietrze, flora i fauna), siły przyrody (energia wód, wiatru)
oraz walory środowiska decydujące o jakości życia człowieka (przestrzeń i jej
jakość) [Fiedor 2002, s.52]. K. Kuciński charakteryzuje zasoby naturalne jako:
•
elementy środowiska geograficznego posiadające wartość użytkową,
44 Projekt współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki, priorytet V, działanie 5.2, poddziałanie 5.2.2.
45 Szerzej: H. Barnett, Ch. Morse, Ekonomika zasobów naturalnych, Książka i Wiedza, Warszawa 1967, s. 54 [za:] E. Zimmerman, World
Resources and Industries, Harper, Nowy Jork 1951.
307
•
•
zmienne w czasie i przestrzeni,
wykorzystywane przez człowieka komponenty środowiska w zależności od poziomu techniki, struktury popytu, warunków ekonomicznych,
społecznych i politycznych [Kuciński 2002, s. 43].
Walory określają względną ocenę dóbr przyrodniczych. Wskazuje ona na ich
przydatność (użyteczność) ze względu na określony cel zastosowania oraz zakres wykorzystania [Kożuchowski 2005, s. 11]. Różnorodność bogactw przyrody opisywana jest przez pryzmat walorów (funkcji) gospodarczych (turystyka,
rolnictwo) oraz społecznych tzn. naukowych, estetycznych, wypoczynkowych,
zdrowotnych. Walorami środowiska przyrodniczego konkretnego obszaru są
wszystkie występujące obiektywnie elementy środowiska przyrodniczego, które
podlegają ocenie (waloryzacji) przez władze jednostek samorządu terytorialnego,
potencjalnych inwestorów, mieszkańców czy turystów i stanowią przedmiot ich
zainteresowania. Wśród nich możemy wskazać: osobliwości flory i fauny, skały
i grupy skał, wąwozy, doliny i przełomy rzeczne, wodospady, źródła wywierzyska,
rzeźbę terenu, urozmaicony krajobraz, surowce mineralne etc. Ocena składników
środowiska przyrodniczego przez pryzmat ich atrakcyjności, która jest kategorią
subiektywną, stanowić może o atrakcyjności przyrodniczej i gospodarczej kierunkach i tempie rozwoju lokalnego (Rysunek 1.).
308
Rysunek 1. Relacje zachodzące między pojęciami „zasoby przyrodnicze”, „walory przyrodnicze”, oraz „atrakacyjność przyrodnicza”
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Kowalczyk A., Zasoby kulturowe i walory kulturowe –
próba ustalenia znaczenia tych pojęć [w:] Kultura i turystyka wspólne korzenie, red Włodarczyk
B., Krakowiak B., Regionalna Organizacja Turystyczna Województwa Łódzkiego, Łódź 2012,
Warszawa, s. 31.
Paradygmat rozwoju zrównoważonego zdecydowanie wzmocnił rangę środowiska przyrodniczego przez wyeksponowanie roli kapitału przyrodniczego w procesie rozwoju. W efekcie pojęcie zasobów przyrody jest tożsame z pojęciem kapitału
przyrodniczego, który wraz z kapitałem ekonomicznym i ludzkim współtworzy
warunki dla trwałego rozwoju. Współcześnie zależności społeczeństwa i gospodarki od przyrody przez pryzmat kosztów i korzyści prezentuje koncepcja
„usług ekosystemów”. Usługi (świadczenia) ekosystemów (usługi z natury, usługi
z przyrody) to „korzyści jakie czerpie człowiek ze środowiska przyrodniczego
w postaci dóbr i usług (tj. żywność, drewno, czysta woda, energia czy ochrona
przed naturalnymi zagrożeniami - powodziami i erozją gleby, ale również składniki farmaceutyczne czy miejsca rekreacji” [Ekonomia ekosystemów i bioróżnorodności – raport wstępny 2008, s. 11].
309
46
Ekosystemy , które są dynamicznymi układami ekologicznymi zapewniającymi
równowagę ekologiczną, oprócz pełnienia funkcji biologicznych, są źródłem dóbr
i usług, z których w sensie ekonomicznym – korzysta człowiek. Wśród usług
ekosystemowych można zatem wyróżnić:
•
•
•
•
usługi zaopatrujące (żywność, surowce, woda, zasoby lecznicze),
usługi regulacyjne (regulujące procesy przyrodnicze: obieg wody, jakość powietrza, zdarzenia ekstremalne),
usługi podstawowe – siedliskowe (różnorodność biologiczna, siedliska
dla gatunków),
usługi kulturowe (turystyka, rekreacja, walory estetyczne).
Jak pisze J. Solon, „usługi ekosystemów w sposób syntetyczny przedstawiają powiązań między procesami ekologicznymi i ekonomicznymi oraz łączną analizę
tych dwóch podsystemów” co prowadzi do ujednoliconego przedstawiania ocen
ekonomicznych i ekologicznych oraz umożliwia ocenę konsekwencji różnych
scenariuszy rozwoju i uzasadnia konieczność zabiegów ochronnych czy renaturalizacyjnych. Wyniki badań służą do informowania społeczności lokalnych
i polityków o zależnościach człowieka od przyrody i o potrzebie rozwoju zrównoważonego [Solon 2008, s. 26]. Konkluzją z badań nad usługami ekosystemów
jest stwierdzenie, że „…gospodarka nie może istnieć bez środowiska, natomiast
środowisko doskonale radzi sobie bez gospodarki” [Ekonomia ekosystemów i bioróżnorodności – raport wstępny 2008, s. 13].
Ekosystemy są równocenne, niemniej jednak w celu ochrony najbardziej wartościowych i unikatowych gatunków i ich siedlisk, zróżnicowanych ekosystemów
oraz krajobrazu obejmuje się je prawnymi formami ochrony przyrody. Podstawowym kryterium wyznaczania form ochrony przyrody są: reprezentowane walory
przyrodnicze i stopień ich naturalności oraz znaczenie dla systemu ekologicznego regionu (obszaru) czy kraju. W kontekście usług ekosystemów można powiedzieć, iż obszary chronione posiadają wartość ekonomiczną, na którą składają się
następujące grupy korzyści [Krzymowska-Kostrowicka 1988, s. 47]:
•
siedliskotwórcza (tzw. ekonomiczna korzyść sąsiedztwa), stabilizująca
i poprawiająca potencjał terenów (użytków) znajdujących się w zasię-
46 Ekosystem to dynamiczny układ (system) ekologiczny, na który składa się zespół organizmów (biocenoza) połączonych relacjami
troficznymi (tworzących sieć troficzną) wraz ze środowiskiem przezeń zajmowanym, czyli biotopem, w którym zachodzi przepływ
energii i obieg materii. Ekosystem to biocenoza (część żywa) wraz z biotopem (część nieożywiona) (Trojan P., Ekologia ogólna, PWN,
Warszawa, 1981).
310
•
•
•
gu oddziaływania obiektu chronionego; obszary chronione są specyficznymi biocentrami, które nie tylko koncentrują zasoby i chronią
najbardziej wartościowy ekosystem, ale również zasilają i wzbogacają
obszary przyległe, kształtując ich warunki ekologiczne,
bioinnowacyjna, obejmująca wszelkie korzyści wynikające z utrzymania i pomnażania funduszu genowego i funduszu biocenotycznego, jako źródeł aktualnych lub potencjalnych użytków (genotypów,
bardziej wydajnych ekosystemów); w efekcie mamy do czynienia
z powiększaniem usług ekosystemów poprzez „żywe” aktywa oraz
budowaniem potencjału przyrodniczego i wzmacnianiem procesów
adaptacji do zmian,
„przyciągająca”, wynikająca z korzyści płynących dla różnych działów gospodarki, które mogą wykorzystać potencjał przyrodniczy dla
stymulowania rozwoju; kapitał przyrodniczy może być istotnym impulsem dla innowacyjnych rozwiązań w zakresie polityki rozwoju
jednostki terytorialnej i wyboru jej celów oraz koncentracji aktywności wokół zasobów przyrodniczych np. rozwój funkcji uzdrowiskowej,
rolnictwa ekologicznego etc.,
niepieniężna, gdzie przyroda jest wartością, bogactwem samym w sobie,
świadczącym o ponadczasowych, unikalnych a naturalnych procesach
biologicznych; wartość przyrody oceniana jest przez pryzmat walorów
naukowych, historycznych, pamiątkarskich czy estetycznych etc.
Wyzwaniem dla współczesnych procesów rozwoju jest utrzymania usług ekosystemów poprzez zachowanie bioróżnorodności oraz zapewnienia trwałości
użytkowania tychże zasobów. Obecnie zagadnienia ochrony bioróżnorodności
należy rozpatrywać w o wiele szerszej perspektywie niż kiedykolwiek wcześniej,
gdyż nie są one sprawą wyłącznie ochrony terenów objętych prawnym reżimem,
lecz sprawą długofalowej polityki rozwoju.
Kapitał przyrodniczy jako czynnik integrujący
Sieć rzeczna, kompleksy leśne, pasma górskie, różnorodność biologiczna, klimat,
gleby współtworzą system przyrodniczy poprzez wzajemne relacje oraz powiązania funkcjonalne. Dla jego kondycji znaczenie mają zależności i interakcje
zachodzące w warstwie przyrodniczej, ale również społecznej, gospodarczej i kulturowej, które istotnie modyfikują środowisko i warunki procesów biologicznych
(Rysunek 2.).
311
Nadwyrężone środowisko przyrodnicze, dezintegrowane działalnością człowieka
wymaga wzmocnienia poprzez ochronę (1), zrównoważone użytkowanie (2) oraz
odbudowę (3) (restytucję) kapitału przyrodniczego. Jedną z inicjatyw służących
ochronie jest ustanawianie form ochrony przyrody, które mają współtworzyć
krajowe i międzynarodowe sieci obszarów chronionych. Generalną zasadą powoływania obszarowych form ochrony przyrody (parków narodowych i krajobrazowych, rezerwatów przyrody, obszarów Natura 2000) jest zasada jedności biocenozy i biotopu. Chronić gatunek czy jego populację, określony zespół
roślinny czy zwierzęcy można wtedy, jeśli równocześnie zabezpiecza się cały
układ, w którym dany gatunek funkcjonuje, zarówno środowisko abiotyczne jak
i komponenty biologiczne, które są z nim powiązane funkcjonalnie [Trojan 1987,
s. 376]. Utworzenie całościowego systemu ma służyć realizacji kompleksowej
i wszechstronnej ochrony kapitału przyrodniczego. Osłabienie ekosystemów
i zachwianie równowagi ekologicznej nie dotyczy bowiem pojedynczych wrażliwych ekosystemów, ale całych układów przyrodniczych. Głównym ich celem jest
zapewnienie stabilności układu ekologicznego, czyli zachowanie spójności i ciągłości procesów przyrodniczych poprzez powiązanie obszarowych form ochrony
przyrody korytarzami (pasmami) ekologicznymi oraz szeroko pojętą współpracę
(realizacja programów, monitoring przyrody, wymiana doświadczeń). Sieć obszarów chronionych jest nie tylko elementem integrującym, ale równie zasilającym
cały system społeczno-gospodarczy. Z tej perspektywy budowanie potencjału
przyrodniczego należy traktować jako rozwój funkcji endogenicznych terytorium, niezbędnych dla optymalnego i bezpiecznego funkcjonowania człowieka.
Obszarom metropolitalnym spójna sieć przyrodnicza jest wręcz niezbędna dla
zachowania równowagi i odporności oraz stabilizacji już osłabionego ich systemu.
312
Rysunek 2. Model funkcjonowania przyrody
Funkcja środowiskotwórcza:
1 – park narodowy, 2 – park krajobrazowy, 3 – strefa chronionego krajobrazu, 4 –strefa ochronna
uzdrowiska; Funkcja mieszana: 5 – obszar zlewni chronionej, 6 – obszar ochrony wód podziemnych; Funkcja produkcyjna: 7 – obszary rolne i leśne intensywnie użytkowane gospodarcze,
8 – strefa osiedleńcza-miejska, 9 – strefa przemysłowa, 10 – obszar zagrożenia ekologicznego.
Źródło: S. Kozłowski, Droga do ekorozwoju, PWN, Warszawa 1994, s. 104.
313
Koncepcja zrównoważonego rozwoju oraz usług ekosystemów wyraźnie podkreśla konieczność integracji sfery przyrodniczej, społecznej, gospodarczej dla efektywnego i trwałego użytkowania. Zasadność rozwoju trwałego i zrównoważonego
na wszystkich poziomach organizacji terytorialnej w warunkach narastających
problemów i zagrożeń ekologicznych jest bezdyskusyjna, a na poziomie lokalnym
znajduje jednak najpełniejsze uzasadnienie. Władze lokalne dzięki przyznanym
kompetencjom i dostępnym instrumentom mają rzeczywisty wpływ na procesy
społeczne, gospodarcze i środowiskowe zachodzące w najbliższym otoczeniu
człowieka. Dobre warunki środowiskowe, jak podkreśla S. Kozłowski [1993, s. 8],
wpływają pozytywnie na rozwój gospodarczy i stają się podstawą skoordynowanych działań na rzecz wykorzystania potencjału przyrodniczego dla poprawy
dobrobytu. Predyspozycje terenu i jego zasoby mogą determinować politykę tego
obszaru dla zachowania jego tożsamości i autentyzmu oraz budowania wysokiej
jakości życia.
Karta Lipska wyraźnie podkreśla znacznie zrównoważonego rozwoju dla projektowania polityki rozwoju, która powinna uwzględniać wszystkie wymiary
rozwoju zrównoważonego, tj. dobrobyt gospodarczy, równowagę społeczną oraz
zdrowe środowisko. Celem takiego podejścia jest również osiągnięcie równorzędnego partnerstwa pomiędzy miastami a obszarami wiejskimi oraz pomiędzy
małymi, średnimi i dużymi miastami w regionach miejskich i aglomeracjach
[Karta Lipska 2007, s. 2-3]. Miejskie obszary funkcjonalne, które są narażone na
koncentrację negatywnych efektów działalności człowieka oraz dezintegrację
systemu przyrodniczego wymagają szczególnej uwagi w kontekście zapewnienia
bezpieczeństwa ekologicznego.
Kolejnym argumentem przemawiającym za rolą kapitału przyrodniczego jako
czynnika integrującego polityki rozwoju są wytyczne unijne w okresie programowania 2014-2020, które akcentują znaczenie zasobów przyrody dla inteligentnego
i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu [Strategia Europa 2020, 2010]. Inicjatywa przewodnia „Europa efektywnie korzystająca z zasobów” podkreśla role zasoboszczędnego i efektywnego korzystania z zasobów
środowiska rozumianych jako paliwa, minerały i metale, lecz również żywność,
glebę, wodę, powietrze, biomasę i ekosystemy [Europa efektywnie korzystająca
z zasobów – inicjatywa przewodnia strategii Europa 2020, 2011]. Plan ten rozpatrywany z perspektywy Unii i krajów członkowskich ma służyć przede wszystkim
zwiększeniu wydajności gospodarczej przy jednoczesnym zmniejszeniu zużycia
zasobów (1), określeniu i stworzeniu nowych możliwości wzrostu gospodarczego,
większej innowacyjności i zwiększeniu konkurencyjności UE (2), zapewnieniu
314
bezpieczeństwa dostaw podstawowych zasobów (4), przeciwdziałaniu zmianom
klimatu, ograniczeniu wpływu na środowisko i wykorzystania zasobów (5). Ewidentnie polityka unijna zmierza w kierunku ścisłej integracji ochrony środowiska
i gospodarki, gdzie to zasoby przyrody i jakość środowiska przyrodniczego stają
się kluczowymi czynnikami rozwoju oraz osią projektowanej polityki rozwoju.
Kapitał przyrodniczy definiuje obszar funkcjonalny i warunkuje budowanie przewag konkurencyjnych nad otoczeniem. Unikalne zasoby przyrodnicze i kulturowe, materialne i niematerialne pozwalają „wiązać” społeczność lokalną z kapitałem przyrodniczym danego obszaru poprzez interakcje w sferze gospodarczej
(turystyka, rolnictwo, gospodarka leśna, usługi), i społecznej (dostęp do usług ekosystemów). Kapitał przyrodniczy będzie zatem czynnikiem inicjującym współpracę pomiędzy użytkownikami środowiska – władzami lokalnymi, służbami
ochrony środowiska, mieszkańcami, oraz czynnikiem motywujący do działań
w zakresie projektowania polityki rozwoju w granicach pojemności ekologicznej
oraz zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju. Konieczne jest zatem budowanie partnerskich relacji między samorządem a obywatelem, między podmiotami reprezentującymi różne instytucje publiczne, podmiotami prywatnymi
i organizacjami trzeciego sektora, które zwiększą szansę na skuteczne działanie
oraz eliminowanie sytuacji konfliktowych.
Kapitał przyrodniczy możemy interpretować jako czynnik integrujący procesy
zachodzące w otoczeniu człowieka oraz koncentrujący jego kluczowe aktywności. Możemy wskazać trzy płaszczyzny owej integracji: płaszczyznę ekologiczną,
gospodarczą oraz instytucjonalną. Płaszczyznę ekologiczną (1) określają naturalne cechy i predyspozycji środowiska przyrodniczego do budowania spójnego,
wieloelementowego systemu zapewniającego ciągłość procesów przyrodniczych,
zdolność do stabilizacji osłabionych systemów (adaptacja do zmian, równowaga
przyrodnicza etc.) oraz świadczenia usług ekosystemów na względnie stałym
poziomie. Płaszczyznę gospodarczą (2) definiuje paradygmat zrównoważonego
rozwoju, gdzie kapitał przyrodniczy nie jest rozpatrywany wyłącznie poprzez
pryzmat jego ochrony, ale zrównoważone użytkowania i wykorzystanie dla rozwoju działalności gospodarczej i kulturowej, szczególnie w kierunku „zielonej
gospodarki”. Kapitał przyrodniczy – jego ochrona oraz możliwości i zakres wykorzystania jest osią różnorodnej współpracy w wymiarze międzynarodowym
w tym unijnym, ale również regionalnym i lokalnym. Aktywność użytkowników
środowiska, tj. podmiotów publicznych i prywatnych organizacji pozarządowych
oraz obywateli, oparta na relacjach i powiązaniach oraz normach, gdzie kluczową
rolę odgrywa współdziałanie określa płaszczyznę instytucjonalną (3).
315
Projekty zintegrowane w obszarze środowiska przyrodniczego
Wyzwaniem dla współczesnych procesów rozwoju terytoriów staje się w wymiarze ekonomicznym – zasoboszczędna i efektywna gospodarka; w wymiarze
przyrodniczym – spójny i różnorodny system przyrodniczy; w wymiarze społecznym – dobrobyt i ograniczanie dysproporcji w dostępie do świadczeń ekosystemów; w wymiarze instytucjonalnym – partycypacyjne i dobre zarządzanie
[Rzeńca 2015].
Planowanie zintegrowane wychodzi naprzeciw tym oczekiwaniom, gdyż jest
realizowane poprzez szerokie i wielowymiarowe spojrzenie na procesy rozwoju
ponad granicami administracyjnymi pojedynczych jednostek terytorialnych.
Reorientacji ulega pojęcie terytorium, które z jednej strony definiuje zasoby i procesy, z drugiej sieci powiązań tj. relacje i zależności zachodzące w przestrzeni.
Eksponowane są zasoby, które nie uznają granic w sensie administracyjnymi
(różnorodność biologiczna, kapitał ludzki) oraz zasoby niematerialne (zaufanie,
tożsamość, normy społeczne). Następuje odejście od planowania sektorowego na
rzecz planowania funkcjonalnego, opartego na potencjałach terytorialnych, skoncentrowanego na zasobach endogenicznych, będących charakterystyczną cechą
tego terytorium. Kluczowe jest zatem wskazywanie bądź poszukiwaniu specyfiki
terytorialnej w układzie lokalnym tzw. kapitału terytorialnego, który świadczy
o jego wartości i wyróżnia go z otoczenia. Ważnym wyróżnikiem terytorium jest
kapitał społeczny i instytucjonalny. W tym kontekście istotnym aspektem nowego podejścia do planowania rozwoju jest budowanie partnerstwa wśród aktorów
życia lokalnego, od władz lokalnych po przedstawicieli pomiotów gospodarczych,
mieszkańców, instytucje publiczne i organizacje [Krajowa Strategia Rozwoju
Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie, 2010]. Planowanie
zintegrowane jest zatem „holistycznym procesem wyznaczania celów i budowania ścieżek dojścia do wyznaczonych w tym procesie celów, uwzględniającym
najważniejsze współzależności (relacje) między najważniejszymi elementami
systemu sterowanego” [Markowski 2015, s. 19]. Daje szanse na synchronizację
i koordynację działań w układzie gospodarka-społeczeństwo-środowisko, tj. równoważenie rozwoju w wymiarze przedmiotowym oraz podmiotowym.
Podejście zintegrowane dotyczy polityki pobudzania rozwoju jak i metod jego
planowania [Markowski 2015, s. 13]. Odzwierciedleniem tej nowej formuły planowania jest tworzenie projektów zintegrowanych – projektów o charakterze strategicznym koncentrujących się na ochronie oraz wzmocnieniu kluczowych zasobów terytorium istotnych dla trwałego rozwoju w perspektywie długookresowej.
316
Projekty zintegrowane są to projekty wieloobszarowe i wielopodmiotowe, integrujące i koncentrujące aktywność różnorodnych podmiotów wokół kluczowych
międzysektorowych działań. Konsolidacja i koordynacja sił lokalnych podmiotów
(w tym instytucji) ma na celu zwiększyć skuteczność realizowanych kompleksowych projektów. Projekty zintegrowane pozwalają na:
•
•
•
•
•
harmonizowanie działań pomiędzy sferą społeczną, gospodarczą i środowiskową oraz wyeksponowanie współzależności i powiązań,
szerokie spojrzenie na zasoby terytorium oraz wskazanie tych wiodących i unikalnych, które mogą być płaszczyzną budowania i wzmacniania potencjału rozwojowego terytorium,
identyfikację oddolnych inicjatyw i potrzeb z którymi utożsamiają
się różni interesariusze lokalni, co zwiększa szansę skutecznego ich
współdziałania,
eliminowanie i ograniczanie barier i problemów, które z różnym natężeniem występują na znacznym obszarze,
inicjowanie i budowanie partnerstwa na rzecz realizacji wspólnych
działań poprzez konsultacje, wymianę doświadczeń etc.
Projekty zintegrowane stwarzają szansę na poszukiwanie przez samorządy lokalne partnerstw oraz płaszczyzn kooperacji dla wytyczania wspólnych ścieżek
rozwoju. Gminy posiadające potencjał wykraczający poza granice administracyjne, a który określa specjalizację obszaru, są predystynowane do nawiązywania
współpracy. Jednym z motywów inicjowania i budowania partnerstwa może
być kapitał przyrodniczy. W celu identyfikacji aktywności władz lokalnych skoncentrowanej wokół kapitału przyrodniczego oraz wskazania miejsca kapitału
przyrodniczego w projektowanej polityce rozwoju analizie poddano opracowania
planistyczne, tj. Zintegrowana Strategia Rozwoju Powiatu Wieluńskiego 2020
[Wieluń 2013], Zintegrowana Strategia Rozwoju Turystyki Ziemi Kościerskiej 2025
[Kościerzyna 2015], zintegrowane projekty rozwojowe dla powiatu kolneńskiego.
Analiza potencjału i rekomendacje [Kolno 2014]. Powyższe opracowania zostały
przygotowane dla jednorodnych, wewnętrznie powiązanych terytoriów - obszarów funkcjonalnych. Cechą prezentowanych opracowań jest ich zintegrowany
47
charakter w warstwie metodologicznej oraz merytorycznej, tzn.:
•
analiza strategicznych zasobów i uwarunkowań rozwoju (analiza SWOT)
47 Z uwagi na zakres tematyczny artykułu pominięto szczegółowy opis metodologii analizowanych opracowań.
317
•
oraz lista projektów zintegrowanych, ich zakres oraz partnerstwo, zostały przygotowane w toku warsztatów i dyskusji środowiskowej,
wskazane projekty zintegrowane mają na celu kształtowanie spójnych
i zintegrowanych systemów społeczno-gospodarczo-przestrzennych (1),
wzmacnianie zdolności rozwojowych poprzez budowanie partnerstwa
(2), wydobycie i wykorzystanie wspólnego, unikalnego i specyficznego
potencjału rozwojowego (3), eliminację wspólnych barier i problemów
rozwojowych, występujących w wielu jednostkach samorządowych (4).
We wszystkich trzech opracowaniach analiza strategicznych zasobów i uwarunkowań rozwoju (analiza SWOT) wyraźnie wskazuje jako kluczowy czynnik
rozwoju terytorium cechy środowiska przyrodniczego, które są źródłem trwałej
przewagi konkurencyjnej. Szczególnie istotny dla kreowania polityki rozwoju jest
system wodny (sieć rzeczna oraz akweny) oraz system obszarów chronionych.
Mimo, że mówimy o tych samych elementach (cechach) środowiska przyrodniczego w każdym z trzech przypadków, charakteryzują się one indywidualnymi,
specyficznymi cechami i są strategicznie wartościowe, trudne do imitacji i kopiowania oraz niezastępowalne i trudne do odtworzenia (Tabela 1.)
Tabela 1. Cechy środowiska przyrodniczego wskazywane jako strategiczne zasoby i uwarunkowania rozwoju w analizowanych opracowaniach
Cechy środowiska przyrodniczego
Powiat
Powiat
Ziemia
wieluński
kolneński
kościerska
Kompleksy leśne
X
X
Urozmaicona rzeźba
X
X
Dolina rzeki (wody)
X
X
X
Formy ochrony przyrody
X
X
X
Budowa geologiczna
X
Urozmaicony krajobraz
X
X
Źródło: opracowanie własne na podstawie analizowanych opracowań strategicznych.
W powiecie wieluńskim i kościerskim 10 na 13 projektów zintegrowanych bazuje bezpośrednio bądź pośrednio na zasobach przyrodniczych, zaś w powiecie kolneńskim 3 na 6 projektów. W analizowanych opracowaniach możemy
wskazać pięć kluczowych obszarów bezpośredniego wykorzystania kapitału
318
48
przyrodniczego . Zdecydowanie dominują projekty dedykowane rozwojowi funkcji turystycznej oraz wspierające pośrednio rozwój tej funkcji. W każdym z analizowanych opracowań pojawiają się projekty dotyczące specjalizacji w produkcji
rolniczej w oparciu o lokalne surowce i produkty oraz edukacji ekologicznej i lokalnej. Projekty te korespondują ze sobą stanowiąc spójną wizję rozwoju terytorium (Rysunek 3.).
Rysunek 3. Projekty zintegrowane w obszarze środowiska przyrodniczego
Źródło: opracowanie własne na podstawie analizowanych opracowań strategicznych.
Turystyka poznawcza (np. przyrodnicza, geoturystyka, ekoturystyka), wypoczynkowa (agroturystyka), kwalifikowana (piesza, rowerowa, biegowa, narciarska)
bazują na walorach środowiska przyrodniczego. Dla ruchu turystycznego podstawowe znaczenie ma urzeźbienie terenu (wysokość względna i bezwzględna,
nachylenie stoków etc.), sieć wód powierzchniowych (powierzchnia zbiorników,
czystość wody, charakter brzegów), klimat (nasłonecznienie, zachmurzenie, przeważający kierunek wiatrów, grubość pokrywy śnieżnej, zanieczyszczenie powie-
48 Na potrzeby artykułu dokonano syntetyzacji i uogólnień zapisów projektów zintegrowanych, niemniej jednak należy podkreślić,
że wszystkie projekty mają charakter indywidualny, dostosowany do zidentyfikowanych uwarunkowań.
319
trza) oraz szata roślinna [Kowalczyk 1997, s. 57]. Mimo, iż w literaturze wskazuje
się na niezwykły rozwój bardziej zróżnicowanych form turystyki oraz na dominację turystyki kulturowej nad turystyką bazującą na walorach przyrodniczych
[Kozak 2011, s. 134] badania Polskiej Organizacji Turystycznej wskazują, iż Polacy
doceniają walory przyrodnicze i czynią je głównym motywem swoich podróży
49
oraz znakiem polskich atrakcji turystycznych .
Dla rozwoju turystyki istotna jest infrastruktura oraz zagospodarowanie turystyczne, które determinują jakość produktu turystycznego. Zintegrowane przestrzennie i komplementarne tematycznie projekty zintegrowane wpisują się we
współczesne trendy przemysłu turystycznego, w których obszar traktowany jest
jako integralna całość, zintegrowany produkt turystyczny – oryginalny, niepowtarzalny, unikatowy pakiet dóbr i usług (Unique Selling Proposition). Szansą
na aktywizację gospodarczą gmin jest rozwój turystyki przyjaznej środowisku,
łączącej różne tematyczne formy turystyki dedykowane różnym grupom odbiorców. Przykładem może być rozwój ekoturystyki, która nie prowadzi do przeeksploatowania i degradacji zasobów przyrody i jest czynnikiem wspierającym lokalną gospodarkę oraz tworzy warunki do zachowania bioróżnorodności oraz
kształtuje proekologiczne postawy (Rysunek 4.).
49 Do krajowych atrakcji turystycznych respondenci zaliczyli: Kraków i jego zabytki, Mazury, jeziora mazurskie, Tatry, Morze Bałtyckie,
plaże, góry (ogólnie), polskie miasta (ogólnie), Warszawę i jej zabytki, zamki, zabytki (ogólnie), Zakopane i jego atrakcje, lasy, parki
narodowe, puszcze, miejscowości nadmorskie, kurorty, jeziora, rzeki (ogólnie) tradycyjna kuchnia polska, folklor, Bieszczady,
Białowieski Park Narodowy, żubry, Wieliczkę. Raport z badania krajowego rynku turystycznego, Warszawa, lipiec 2014, POT,
http://www.pot.gov.pl/dzialania/p/do-pobrania/badania-i-analizy.
320
Rysunek 4. Model współzależności między procesem rozwoju ekoturystyki a zasobami środowiska
Źródło: D. Zaręba, Ekoturystyka. Wyzwania i nadzieje, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa
2000, s. 49.
Warunki środowiska przyrodniczego determinują rozwój funkcji rolniczej. Potencjał rolniczy analizowanych obszarów powinien zostać wykorzystany do wykreowania i promocji lokalnych surowców i produktów. Z jednej strony chodzi
o zdywersyfikowanie oferty, z drugiej zaś o aktywizację innych, małych podmiotów i ukierunkowanie ich działalności. Dlatego nacisk został położony na zdrową,
naturalną żywność, opartą na lokalnych surowcach oraz tradycyjnych metodach
produkcji. W każdym jednak z analizowanych przypadków indywidualne cechy
przesądzają o charakterze projektu zintegrowanego, który podkreśla specjalizację
w produkcji rolniczej (np. na Ziemi kościerskiej wykorzystanie tradycji kaszubskiej kuchni i lokalnych produktów regionalnych, w powiecie kolneńskim specjalizacji w produkcji mleka i produktów na bazie mleka).
Potencjał przyrodniczy w analizowanych opracowaniach był impulsem do opracowania projektów zintegrowanych w obszarze edukacji lokalnej i ekologicznej
oraz systemu wizualizacji zasobów terytorium. Mają one służyć budowaniu silnej
tożsamości i marki terytorium oraz kształtowaniu jego pozytywnego wizerunku.
Projekty te mają na celu identyfikowanie i eksponowanie bogactwa walorów,
321
produktów i potencjałów o charakterze społecznym, przyrodniczym i gospodarczym, tworząc spójny, a zarazem odrębny i unikalny w stosunku do innych
obszarów zestaw cech i wartości.
Podsumowanie
Świadczenia ekosystemów z jednej strony wskazują na wartość środowiska
przyrodniczego oraz uzależnienie procesów gospodarczych i społecznych od
przyrody, z drugiej zaś inicjują dyskusję na temat konieczności integracji obszarów polityki: gospodarczej, społecznej, przestrzennej, środowiskowej. Kapitał
przyrodniczy nie powinien być rozpatrywany wyłącznie przez pryzmat jego
ochrony, ale zrównoważonego użytkowania i wykorzystania dla rozwijania działalności gospodarczej. W tym kontekście istotna jest inwentaryzacja terytorium
i wskazanie kluczowych potencjałów, które będą stanowiły podstawę budowania
pozycji konkurencyjnej terytorium w stosunku do otoczenia (1) oraz inicjowania
szerokiego partnerstwa na rzecz stymulowania procesów rozwoju (2). Planowanie zintegrowane stwarza warunki do współdziałania w celu zaprojektowania
kompleksowych rozwiązań nastawionych na osiąganie efektów ekologicznych,
społecznych i ekonomicznych. Analizowane studia przypadków wskazują, iż osią
projektów zintegrowanych jest bardzo często kapitał przyrodniczy, który stanowi
płaszczyznę rozwoju różnych forma aktywności gospodarczej i społecznej. Jako
specyficzny zasób terytorium współtworzący unikalność miejsc sprzyja projektowaniu polityki rozwoju.
Wielofunkcyjność środowiska przyrodniczego, możliwości konkurencyjnego wykorzystania zasobów przyrody oraz utrata przez nie cech dóbr wolnych powoduje,
iż zakres i charakter wykorzystania kapitału przyrodniczego jest sztuką dokonywania wyboru. Mimo zalet projektowania polityki wokół zasobów przyrody,
należy zdawać sobie sprawę z grożących zagrożeń do których należy zaliczyć
[Zastawniak 1991, s. 12].:
•
•
•
•
traktowanie dóbr środowiska jako „dobra wolnego”, które można użytkować bez ograniczeń,
niedocenianie lub wręcz lekceważenie wartości ekologicznych środowiska przyrodniczego w porównaniu z wartościami gospodarczymi,
niedocenianie konfliktów społecznych i ich wpływu na efektywność
gospodarowania,
nieuwzględnienie lub wręcz negowanie sprzecznych celów i interesów
między podmiotami gospodarującymi, a użytkownikami środowiska,
322
•
•
brak współpracy w szerokim kontekście zrównoważonego rozwoju
terytorium,
opracowywanie planów sektorowych nie uwzględniających wielopłaszczyznowych powiązań społeczno-gospodarczo-przyrodniczych.
323
Bibliografia
Ekonomia ekosystemów i bioróżnorodności – raport wstępny, Wspólnoty Europejskie 2008, http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/economics/pdf/te eb_report_pl.pdf
Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu
społecznemu, COM (2010), http://eur-lex.europa.eu.
Europa efektywnie korzystająca z zasobów – inicjatywa przewodnia strategii „Europa 2020”, KOM (2011)
21, http://www.mg.gov.pl/files/upload/8418/resource-efficient _europe_pl.pdf
Fiedor B. (red.), Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002.
Kiełczewski D., Rozwój zrównoważony w skali regionalnej. Środowisko przyrodnicze – czynnik czy
bariera rozwoju? [w:] Zrównoważony rozwój-aspekty rozwoju społeczności lokalnej, Fundacja
Forum Inicjatyw Rozwojowych, Białystok 2009, http://fir.org.pl/doc/zrownowazony_rozwoj_aspekty_rozwoju_spolecznosci_lokalnych.pdf
Kozak M., Przestrzeń metropolitalna jako współczesne eksperymentarium turystyki [w:] Durydiwka
M., Duda-Gromada M., Przestrzeń turystyczna. Czynniki, różnorodność, zmiany, Uniwersytet
Warszawski, Wydział Geografii i Studiów Regionalnych, Warszawa 2011.
Kowalczyk A., Zasoby kulturowe i walory kulturowe – próba ustalenia znaczenia tych pojęć [w:] B.
Włodarczyk, B. Krakowiak B. (red.): Kultura i turystyka wspólne korzenie, Regionalna Organizacja
Turystyczna Województwa Łódzkiego, Łódź 2012, Warszawa
Kozłowski S., Ekorozwój w gminie, Wydawnictwo Ekonomia i Środowisko, Białystok 1993
Kozłowski S., Droga do ekorozwoju, PWN, Warszawa 1994
Kożuchowski K., Walory turystyczne w turystyce i rekreacji, Wydawnictwo KURPISZ S.A., Poznań 2005
Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie, Ministerstwo
Rozwoju Regionalnego, Monitor Polski Nr 36, poz. 423, Warszawa 2010.
Krzymowska-Kostrowicka A., Gospodarka turystyczna w parkach narodowych i rezerwatach przyrody
– zasady użytkowania i modele organizacji [w:] Gospodarka turystyczna w parkach narodowych
i rezerwatach przyrody, LOP, Warszawa 1988
Kuciński K., Geografia ekonomiczna. Zarys teoretyczny, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2002
Markowski T., Zintegrowane planowanie – dylematy i wyzwania [w:] T. Kudłacz, P. Lityński (red.): Go-
spodarowanie przestrzenią miast i regionów – uwarunkowania i kierunki. Studia KPZK PAN,
T. CLXI, Warszawa 2015
Olaczek R., Warcholińska A.U., Ochrona środowiska i żywych zasobów przyrody, Wydawnictwo UŁ, Łódź 1999
Raport z badania krajowego rynku turystycznego, Warszawa, lipiec 2014, POT, http://www.pot.gov.pl/
dzialania/p/do-pobrania/badania-i-analizy.
Rzeńca A., Zasobooszczędne gospodarowanie w jednostkach terytorialnych [w:] A. Nowakowska (red.)
Nowoczesne metody i narzędzia zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym, Uniwersytet
Łódzki, Łódź (w druku)
Sasinowski H., Ekologia społeczna. Uwarunkowania przestrzenne, Wydawnictwo Politechniki Białostockiej, Białystok 1997
324
Solon J. (2008), Koncepcja „Ecosystem Services” i jej zastosowania w badaniach ekologiczno-krajobra-
zowych [w:] Problemy Ekologii Krajobrazu, Struktura i funkcjonowanie systemów krajobrazowych:
Meta – analizy, modele, teorie i ich zastosowanie, v. 21, http://paek.ukw.edu.pl/wydaw/vol21/3_
Solon_Koncepcja_Ecosystem_Services.pdf
Trojan P., Ekologia ogólna, PWN, Warszawa, 1981
Warszyńska J., Jackowski A., 1978, Podstawy geografii turyzmu, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa
Włodarczyk B., Przestrzeń turystyczna – kilka słów o istocie pojęcia [w:] Durydiwka M., Duda-Gromada
M., Przestrzeń turystyczna. Czynniki, różnorodność, zmiany, Uniwersytet Warszawski, Wydział
Geografii i Studiów Regionalnych, Warszawa 2011
Woś A., Ekonomika odnawialnych zasobów przyrody, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995
Zastawniak B., Metoda minimalizacji konfliktów, Prace IGPiK, z. 7, Kraków 1991
Zaręba D., Ekoturystyka. Wyzwania i nadzieje, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000.
3.7. Projekty zintegrowane szansą na rozwój funkcji
uzdrowiskowo-turystycznych na przykładzie pasma
Uniejów – Poddębice – Rogóźno
Małgorzata Żak-Skwierczyńska
Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania
326
Wprowadzenie
Nowa koncepcja polityki rozwoju koncentruje się wokół zintegrowanego podejścia terytorialnego, które charakteryzuje się m.in. wielopoziomowym, wielopodmiotowym i międzysektorowym podejściem w zarządzaniu rozwojem. Istotą
zatem jest współdziałanie wielu podmiotów na różnych poziomach planowania
i zarządzania rozwojem. Szczególnego znaczenia nabiera współpraca pomiędzy
administracją rządową, administracją samorządową na szczeblu województwa,
powiatu i gminy, przedsiębiorstwami, organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami działającymi na terenie danego terytorium. Współpraca ta
materializować się powinna m.in. w postaci tzw. zintegrowanych projektów rozwojowych, tj. przedsięwzięć wspólnych, realizowanych przez kilka podmiotów,
skoncentrowanych tematycznie i przestrzennie, wykorzystujących zasoby endogeniczne danego terytorium, zmierzających do wywołania trwałych efektów
rozwojowych.
Opracowanie ma charakter teoretyczno-empiryczny. Jego celem jest omówienie
wyzwań stojących przed jednostkami samorządu terytorialnego (JST) w zakresie
realizacji projektów zintegrowanych na przykładzie jednego z pasm uzdrowiskowo-turystycznych województwa łódzkiego. W części teoretycznej zaprezentowana została definicja projektu zintegrowanego. Część empiryczna opiera się
na wynikach wywiadu przeprowadzonego z przedstawicielem urzędu gminy
Uniejów, jak również wynikach badań ankietowych przeprowadzonych wśród 50
JST województwa łódzkiego. Opracowanie zawiera również prezentację koncepcji
jednego z pasm uzdrowiskowo-turystycznych województwa łódzkiego. Wnioski
wyciągnięte z przeprowadzonych badań, w tym realizacji projektów zintegrowanych przez gminę Uniejów (jako dobrego przykładu spójnych działań służących
rozwojowi lokalnemu), pozwoliły na opracowanie propozycji rozwiązań niezbędnych do realizacji zintegrowanych projektów sprzyjających rozwojowi większych
układów terytorialnych.
Definicja projektu zintegrowanego
Literatura fachowa dostarcza co najmniej kilka definicji terminu projekt. Zgodnie
z definicją zaproponowaną przez Project Management Institute projekt to „tymczasowe przedsięwzięcie mające na celu stworzenie unikalnego produktu lub
usługi, gdzie tymczasowość oznacza, że przedsięwzięcie ma ściśle określony
początek i koniec, a unikalność, że produkt i usługa w wyraźny sposób jest
inna niż wszystkie podobne produkty i usługi” [P. Pietras, M. Szmit 2003, s. 9].
327
Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto, iż projektem jest zorganizowany i osadzony w czasie ciąg działań, zmierzający do osiągnięcia konkretnego
i mierzalnego wyniku, adresowany do wybranych grup odbiorców, wymagający
zaangażowania limitowanych środków rzeczowych, ludzkich i finansowych [Bonikowska 2006, s. 8].
Poprzez projekt zintegrowany rozumie się natomiast złożone i kompleksowe
przedsięwzięcie, skoncentrowane tematycznie i przestrzennie, wykorzystujące
zasoby endogeniczne danego terytorium, w ramach którego następuje integracja
i koordynacja działań służących rozwojowi w długim horyzoncie czasowym. Integracja, czyli proces łączenia elementów w całość [Inny Słownik Języka Polskiego
2000, s. 541], może nastąpić na poziomie m.in.:
•
•
•
celów, co oznacza, iż projekt przyczynia się do osiągniecia więcej niż
jednego celu (strategicznego lub operacyjnego),
terytorium – projekt realizowany jest na obszarze kilku jednostek samorządu terytorialnego, istotne jest by terytorium traktować nie jako
wyodrębnioną jednostkę administracyjną, ale jako obszar funkcjonalny, któremu należy stworzyć warunki do harmonijnego rozwoju
pozwalającego na wykorzystywanie specyficznych, endogenicznych
zasobów,
podmiotów – projekt realizowany jest przez kilka instytucji.
Istotą projektów zintegrowanych jest wydobycie wspólnego i specyficznego dla
danego terytorium potencjału rozwojowego przy zaangażowaniu różnych grup
interesariuszy. Projekty zintegrowane zatem to projekty wielopodmiotowe oparte
na zasadach współpracy i partnerstwa.
Za najważniejsze cechy projektów zintegrowanych należy uznać:
•
•
•
•
integrację przestrzeni (terytorium) – łączenie działań podmiotów z danego obszaru rozumianego funkcjonalnie,
integrację celów – osiągnięcie wspólnych celów dla różnych podmiotów, osiągnięcie wielu celów,
integrację podmiotów – łączenie sił i zakresu działania różnych podmiotów publicznych, prywatnych, pozarządowych (partnerstwo publiczno-publiczne, partnerstwo publiczno-prywatne), partnerstwo pionowe i poziome,
kompleksowość, międzysektorowość – konsolidacja różnych wymiarów
328
•
•
•
•
rozwoju społecznego, gospodarczego i przestrzennego,
koncentrację tematyczną i przestrzenną – wydobycie wspólnego i specyficznego dla danego terytorium endogenicznego potencjału,
strategiczny charakter – istotny z punktu widzenia rozwoju wybranego
terytorium lub też z punktu widzenia rozwiązania problemów społecznych, gospodarczych, terytorialnych, przestrzennych,
potencjał rozwojowy – działania zmierzające do rozwoju danego terytorium w długim horyzoncie czasowym, przy czym poprzez rozwój
należy rozumieć długofalowy proces pozytywnych zmian ilościowych
oraz towarzyszących im zmian jakościowych [Dziemianowicz, Szmigiel-Rawska 2012, s. 88],
efekt synergii – osiągnięcie dodatkowych korzyści z tytułu integracji
działań.
Realizacja projektów zintegrowanych na przykładzie gminy Uniejów
Realizacja projektów zintegrowanych nabrała obecnie szczególnego znaczenia,
co jest związane przede wszystkim z założeniami nowej koncepcji rozwoju. Niemniej jednak definicja projektu zintegrowanego po raz pierwszy pojawiła się
w poprzednim okresie programowania, tj. 2007-2014, na potrzeby finansowania
złożonych przedsięwzięć o charakterze zintegrowanym ze środków Unii Europejskiej. Analiza dokumentów opracowanych na potrzeby wdrażania poszczególnych programów wskazuje, iż każdy program kładł nacisk na inne elementy i ce50
chy projektów zintegrowanych podając ich odmienną definicję . Biorąc jednak
pod uwagę charakter niniejszego opracowania, w tym przede wszystkim próbę
analizy zjawisk dotyczących realizacji projektów zintegrowanych w sektorze
publicznym, uwagę należy zwrócić przede wszystkim na definicję projektów
zintegrowanych zaprezentowaną w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 (RPO WŁ). Zgodnie z tym dokumentem, poprzez projekt zintegrowany rozumiano „całość działań prowadzonych w różnych
dziedzinach, ściśle spójnych i powiązanych ze sobą, zmierzających do rozwoju
terytorialnego lub projekt realizowany przez kilku beneficjentów w ramach
jednej osi priorytetowej” [RPO WŁ 2011, s. 123]. Zapisy RPO WŁ wskazują zatem,
iż w kategoriach projektu zintegrowanego dopuszczono możliwość realizacji projektów, które łączyły się ze sobą funkcjonalnie w ramach różnych osi, ale również
projektów realizowanych w ramach tej samej osi, ale przez różnych beneficjentów.
50 Por. założenia np. 6 Programu Ramowego, instrumentu finansowego LIFE+, zapisy Regionalnych Programów Operacyjnych.
329
Projekty zintegrowane musiały przedstawiać działania w podziale na fazy/części
niezależne od siebie pod względem technicznym i finansowym oraz jako całość
musiały osiągać zakładane synergiczne wyniki. Zgodnie z zapisami Podręcznika
Beneficjenta RPO WŁ, traktującym definicję projektów zintegrowanych w sposób
rozszerzający, poprzez projekty takie rozumiano „całość działań prowadzonych
w różnych dziedzinach ściśle spójnych i powiązanych ze sobą, zmierzających
do rozwoju terytorialnego” [Podręcznik Beneficjenta RPO WŁ 2013, s. 38].
Jednym z dobrych przykładów projektów zintegrowanych realizowanych w okresie programowania 2007-2013 na terenie województwa łódzkiego przez administrację samorządową są projekty realizowane przez gminę Uniejów.
Uniejów jest średniowiecznym miastem położonym w centrum Polski nad Wartą
w województwie łódzkim (powiat poddębicki). Jest siedzibą gminy miejsko-wiejskiej Uniejów. Do początku 2005 roku Uniejów był peryferyjną gminą o typowo rolniczym charakterze z małym udziałem przemysłu, bez zdefiniowanych
kierunków rozwoju społeczno-gospodarczego. Wody termalne zostały odkryte
w Uniejowie w 1978 r. w trakcie poszukiwania ropy naftowej i gazu ziemnego.
W 1999 roku Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i gmina Uniejów powołały spółkę z o.o. „Geotermia Uniejów”, która odpowiedzialna była za eksploatację
i wykorzystanie wód termalnych m.in. do ogrzewania budynków mieszkalnych
i budynków użyteczności publicznej.
Cieplice, malownicze położenie, jak również okazała rezydencja zamkowa arcybiskupów gnieźnieńskich, stały się bazą do dynamicznego rozwoju Uniejowa,
który w ostatnich latach wyrósł na jedną z największych atrakcji turystycznych
regionu łódzkiego. W 2012 r. Uniejów uzyskał status uzdrowiska. Podstawą do
jego nadania były właściwości miejscowych ciepłych wód leczniczych, zawierających m.in. siarkę, radon, fluor, chlorki miedzi i żelaza, związki kwasu metakrzemowego oraz jod. Na infrastrukturę uzdrowiskowo-turystyczną składają się
przede wszystkim: kompleks termalno-basenowy, zamek arcybiskupów gnieźnieńskich (pełniący obecnie funkcję obiektu hotelowego), zagroda młynarska
(o charakterze muzealno-noclegowym), dom pracy twórczej (będący ośrodkiem
dla artystów, przedstawicieli środowisk twórczych i miłośników sztuki), kasztel
rycerski (z Łaźniami Kasztelańskimi, oferujący miejsca noclegowe), park zdrojowy, zespół boisk sportowych, kompleks termalno-basenowy jak również ośrodki
uzdrowiskowo-wypoczynkowe.
330
Wraz z pojawieniem się funduszy unijnych wykorzystano lokalne, obiektywne
uwarunkowania pokonując bariery rozwojowe wynikające z peryferyjnego położenia gminy. Władze gminy postawiły i konsekwentnie stawiają na turystykę
i rekreację z wykorzystaniem geotermii. Poczyniono znaczne nakłady inwestycyjne na rozwój infrastruktury turystyczno-rekreacyjnej, co przyniosło rezultaty
już w 2008 roku, w którym przychody gminy wzrosły o 160% a nakłady na inwestycje wzrosły o 90%.
Niewątpliwie dynamiczny rozwój Uniejowa nastąpił dzięki realizacji projektów
współfinansowanych z Funduszy Strukturalnych, Funduszu Spójności oraz
innych źródeł finansowania. Analiza wszystkich projektów wdrażanych przez
gminę w różnych okresach programowania oraz z różnych źródeł finansowania pozwala na stwierdzenie, że gmina na przestrzeni ostatnich lat, przy wykorzystaniu szerokiego katalogu instrumentów finansowania, zarządza bogatym
portfelem projektów związanych m.in. z poprawą infrastruktury technicznej
i komunikacyjnej, budową i rozbudową kompleksu termalno-basenowego oraz
edukacyjno-turystyczno-rekreacyjnego i zmierzających do rozwoju terytorialnego gminy. Dzięki funduszom unijnym z okresu programowania 2004-2006,
gmina wybudowała kompleks termalno-basenowy. W ramach Zintegrowanego
Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego gmina zrealizowała ponad sie51
dem projektów , trzy projekty w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego
Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów
52
53
Wiejskich 2004-2006 oraz siedem projektów w ramach programu SAPARD .
Kierując się atrakcyjnością i rosnącą popularnością wód geotermalnych podjęto
decyzję co do kontynuacji przedsięwzięcia w kolejnym okresie programowania.
Właściwy projekt zintegrowany, współfinansowany w perspektywie finansowej
51 Inwestycje realizowane przez Gminę Uniejów współfinansowane przez Unię Europejską w ramach Zintegrowanego Programu
Operacyjnego Rozwoju Regionalnego oraz budżetu Państwa: „Budowa infrastruktury technicznej na terenie zespołu zamkowo parkowego w Uniejowie”, „Rewaloryzacja zespołu zamkowo - parkowego w Uniejowie” (I etap), „Budowa kompleksu termalno-basenowego
w Uniejowie - pływalnia otwarta” (I etap), „Budowa kompleksu termalno-basenowego w Uniejowie” (II etap), „Budowa kompleksu
edukacyjno-turystyczno-rekreacyjnego w Uniejowie Wrota Czasu - Castrum Antiqum” (I etap), „Rewitalizacja historycznego układu
komunikacyjnego miasta Uniejów”, „Rozbudowa sieci wodociągowej z przyłączami oraz ujęć wody na terenie Gminy Uniejów".
52 Inwestycje realizowane przez Gminę Uniejów współfinansowane przez Unię Europejską w ramach Sektorowego Programu
Operacyjnego: "Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich 2004-2006": Przebudowa
drogi „Trasa Bożego Ciała" w Spycimierzu”, „Budowa kompleksu sportowo - rekreacyjnego w Uniejowie”, „Gorące źródła stymulatorem
zrównoważonego rozwoju doliny rzek Warty i Neru”.
53 to projekty infrastruktury technicznej realizowane przez gminę, bliższe informacje http://uniejow.pl/
331
54
2007-2013 ze środków RPO WŁ, składał się z siedmiu podprojektów o łącznej
wartości przekraczającej ponad 100 mln złotych. Pierwsze z nich związane były
z rozbudową infrastruktury drogowej, wodno-kanalizacyjnej oraz elektroenergetycznej. Po zakończeniu projektów infrastruktury technicznej, gmina zrealizowała dwa projekty turystyczno-kulturalne koncentrujące się na rozbudowie
kompleksu basenowo-termalnego, zagrody, zamku i domu pracy twórczej. Obecnie gmina realizuje projekt budowy elektrociepłowni hybrydowej.
Rozpoczynając prace nad przedsięwzięciem na etapie planowania, gmina skorzystała ze wsparcia przedstawicieli środowiska akademickiego (wsparcie doradcze)
oraz wzorowała się na dobrych praktykach zagranicznych – analizowano rozwiązania wdrażane przez austriackie miasteczka uzdrowiskowe charakteryzujące się podobnymi uwarunkowaniami. Pomysł przedsięwzięcia został poddany
również konsultacjom społecznym (konsultacje przebiegły podczas prac nad
strategią rozwoju gminy). Ponadto dokonano analizy sytuacji gminy w kontekście
korzyści możliwych do osiągnięcia w związku z realizacją inwestycji, ale również
możliwych zagrożeń (zwłaszcza natury finansowej).
Na etapie opracowania poszczególne projekty planowane były z uwzględnieniem
kompletności, spójności, etapowości oraz progresywności prac. Projekty przygotowywane były przez pracowników urzędu gminy, a w przypadku prac wymagających specjalistycznej wiedzy (np. przygotowanie studium wykonalności), gmina
korzystała z pomocy firm zewnętrznych.
Niewątpliwie jednym z najtrudniejszych etapów przygotowania poszczególnych
projektów i podjęcia decyzji co do realizacji, był etap związany z pozyskaniem
źródeł finansowania inwestycji. Etap ten obarczony był znacznym ryzykiem,
związanym nie tylko z możliwością braku uzyskania dofinansowania (przy jednoczesnym uprzednim poniesieniu określonych kosztów związanych z przygotowaniem projektu), ale również koniecznością zapewnienia pełnego finansowania
planowanego przedsięwzięcia. Należy bowiem pamiętać, iż środki unijne jedynie
współfinansują realizację projektów, co oznacza, iż w tym przypadku jednostka
54 Projekty realizowane w ramach projektu Zintegrowanego „Termy Uniejów - Regionalny Markowy Produkt Turystyki Uzdrowiskowej,
w tym: „Termy Uniejów - Regionalny Markowy Produkt Turystyki Uzdrowiskowej - działanie I.1 – Drogi”, „Termy Uniejów - Regionalny
Markowy Produkt Turystyki Uzdrowiskowej - działanie II.1 - Gospodarka wodno – ściekowa”, „Termy Uniejów - Regionalny Markowy
Produkt Turystyki Uzdrowiskowej - działanie II.7 – Elektroenergetyka”, „Termy Uniejów - Regionalny Markowy Produkt Turystyki
Uzdrowiskowej - działanie II.9 - Odnawialne źródła energii”, „Termy Uniejów - Regionalny Markowy Produkt Turystyki Uzdrowiskowej działanie III.5 - Infrastruktura turystyczno – rekreacyjna”, „Termy Uniejów - Regionalny Markowy Produkt Turystyki
Uzdrowiskowej - działanie V.4 - Infrastruktura kultury”, „Regionalne Centrum Odnawialnych Źródeł Energii”. Bliższe informacje
na stronie http://uniejow.pl/.
332
samorządu terytorialnego przygotowując budżet projektu i dokonując montażu
finansowego musiała uwzględnić konieczność wniesienia wkładu własnego.
W przypadku Uniejowa, gmina realizując całe przedsięwzięcie musiała zapewnić
wkład własny na poziomie ok. 15–16 milionów złotych. Środki te pokryte były
z różnych źródeł np. Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej, Ministerstwa Spraw Kultury, PFRON, ale również z zaciągniętych przez
gminę kredytów.
Podczas fazy wdrożenia, projekty realizowane były zgodnie z przyjętym harmonogramem rzeczowym. Niestety w trakcie realizacji poszczególnych etapów
pojawiały się przesunięcia czasowe, co było spowodowane m.in. problemami
formalno-prawnymi (np. koniecznością posiadania odpowiednich decyzji środowiskowych czy pozwoleń na budowę, koniecznością zrealizowania nieprzewidzianych na etapie planowania prac, czy też koniecznością negocjowania z wykonawcami wyłonionymi w trybie ustawy prawo zamówień publicznych warunków
umowy). Zgodnie z teorią złotego trójkąta lub trójkąta zakresu projektu [Wysocki
2013, s. 53] przesunięcia w czasie realizacji projektu, konieczność wykonania
dodatkowych prac, czy konieczność przeprowadzenia negocjacji z wykonawcami pociągnęły za sobą niedobory budżetowe, które musiały zostać przez gminę
uzupełnione.
Na sukces projektu na etapie wdrożenia złożyło się kilka czynników, wśród których na szczególną uwagę zasługuje czynnik ludzki, bo „to ludzie robią projekty”
[Brzeziński, 2007, s. 142]. Zespół realizujący projekty zatrudniany był przez
gminę w ramach różnych struktur projektowych rekomendowanych przez różne
metodyki. W Urzędzie Gminy Uniejów struktura zespołu projektowego angażowanego do realizacji konkretnych zadań w ramach poszczególnych projektów opiera
się na pracownikach wydziałów merytorycznych zatrudnionych w urzędzie.
Zespół ten wspierał działania i prace burmistrza, pełniącego rolę kierownika projektów. O sukcesie przedsięwzięć gminy zadecydował właśnie on – lokomotywa
wszystkich przedsięwzięć wdrażanych przez gminę – osoba charyzmatyczna,
posiadająca wizję rozwoju, pełna pomysłów i planów na przyszłość, która na
etapie planowania podjęła ogromne ryzyko realizacji portfela projektów, przy
jednoczesnym braku pewności co do osiągnięcia trwałych efektów rozwojowych
w przyszłości.
Z fazą wdrożenia projektów nieoderwalnie związane jest ryzyko – każda działalność, w tym również działalność jednostek samorządu terytorialnego oraz działalność projektowa, obarczona jest ryzykiem. Rozpoczynając prace nad projektami
333
gmina Uniejów dokonała analizy ryzyka związanego z ich realizacją, choć koncentrowało się ono raczej wokół kwestii finansowych. Na etapie realizacji gmina
poniosła ryzyko związane z brakiem pewności dotyczącej pozyskania środków
pozwalających na wniesienie wkładu własnego projektu. Ponadto, realizując projekty należy mieć na uwadze element związany z zapewnieniem płynności finansowej, co stanowi szczególne wyzwanie dla niezamożnych gmin. Wiązało się to
z koniecznością sięgania po środki z rachunku bieżącego. W przypadku gminy
Uniejów, zarządzanie ryzykiem nosiło znamiona doraźnego działania.
Realizując projekt pod względem finansowym należy mieć również na uwadze
element niekwalifikowalności wydatków, czyli takich wydatków, które zostały
poniesione przez gminę, a nie mogły być uwzględnione jako element budżetu
projektu na etapie wykonania (sfinansowany ze źródeł projektu bądź stanowiący
wkład własny do projektu). W przypadku projektów realizowanych przez Uniejów
pojawiły się koszty niekwalifikowalne, co było podyktowane m.in. nieczytelnością zapisów wniosku o dofinansowanie (i ich odmienną interpretacją przez
przedstawicieli instytucji zarządzającej) oraz brakiem elastyczności w wykonaniu budżetu.
Projekty realizowane przez gminę Uniejów uzyskały tzw. efekt mnożnikowy
inwestycyjny, który polega na tym, że realizacja projektu pobudza kolejne inwestycyjne [Pylak 2012, s. 61]. Projekty przyczyniły się do realizacji innych projektów
przez gminę przy udziale środków unijnych (np. budowa kompleksu boisk), ale
również przez przedsiębiorców przy udziale środków zewnętrznych oraz unijnych
(np. rozbudowa bazy hotelarskiej na terenie gminy czy budowy Instytutu Zdrowia
Człowieka).
Rysą na wizerunku miasta jest wysokie bezrobocie, choć, dzięki realizacji projektów, wzrósł poziom zatrudnienia w gminie (dla przykładu Spółka „Termy Uniejów”
stworzyła 30 miejsc pracy, w sezonie zatrudnienie dochodzi do 100 osób). Nadal
brakuje jednak rozwijających się firm, które dawałyby pracę lokalnej ludności.
Stąd też gmina tworzy warunki sprzyjające prowadzeniu działalności gospodarczej. Po pierwsze, w celu przyciągnięcia inwestorów, miasto wykupuje grunty,
uzbraja i sprzedaje w przetargach. Po drugie, gmina doradza przedsiębiorstwom
w zakresie prowadzenia działalności spójnej z inwestycjami gminy (np. rozbudowa usług hotelarskich), wspiera przedsiębiorców w zakresie rozwiązywania
problemów natury formalnej oraz uzyskania pozwoleń na budowę. W następnej
kolejności współpraca gminy z przedsiębiorstwami przybrała bardziej „zaawansowaną postać” służącą promocji gminy. Ponadto, gmina podejmuje starania
zmierzające do pobudzenia ludności lokalnej do samozatrudnienia (poprzez
334
świadczenie usług około turystycznych, małej gastronomii, czy małego handlu
sezonowego).
Z każdego realizowanego przedsięwzięcia gmina wyciąga wnioski na przyszłość
– lessons learned, co pozwala na uniknięcie powielania błędów w przyszłości
i minimalizowanie ryzyka. W opinii przedstawicieli gminy efekt rozwoju został
osiągnięty, choć gmina nie podjęła jeszcze działań związanych z oceną społeczno-ekonomiczną inwestycji twierdząc, że na przeprowadzenie szczegółowych
badań i analiz należy poczekać z uwagi na fakt, iż zmiany mają charakter długofalowy, a sama oferta gminy jest ciągle wzbogacana i dostosowywana do potrzeb
i oczekiwań coraz bardziej wymagającego klienta.
Rola terytorium w realizacji projektów zintegrowanych na przykładzie pasma
uzdrowiskowo-turystycznego Uniejów-Poddębice-Rogóźno
Jedną z cech projektów zintegrowanych jest integracja przestrzeni, w ramach
której dochodzi do współpracy różnych podmiotów z sektora publicznego, prywatnego oraz sektora obywatelskiego (tzw. organizacji pozarządowych) na większym terytorium (obszarze), rozumianym jako obszar funkcjonalny. Podmioty te
wspólnie decydują jakie funkcje będą zlokalizowane na określonym obszarze.
Zatem integralność przestrzenna zachodzi w sytuacji, gdy projekt jest realizowany na obszarach różnych jednostek samorządu terytorialnego ale również
i różnych właścicieli (mieszana własność gruntów). Koordynacja projektów zintegrowanych (rozumiana jako proces od zainicjowania prac nad projektem do
zakończenia wdrażania projektu) realizowanych w przestrzeni staje się bardzo
ważnym elementem składającym się na sukces rozwoju danego obszaru dzięki
wykorzystywaniu specyficznych i endogenicznych zasobów.
Realizacja zintegrowanych projektów rozwojowych nabiera zatem szczególnego znaczenia dla rozwoju obszarów funkcjonalnych. Zgodnie z definicją obszaru funkcjonalnego zaprezentowaną w ramach Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju poprzez obszar funkcjonalny rozumie się zwarty układ
przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi, jednolitymi
celami rozwoju [KPZK 2013, s. 182]. Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto, iż obszarem funkcjonalnym jest obszar otwarty na powiązania zewnętrzne,
wydzielony ze względu na swoje cechy przestrzenne, potencjał endogeniczny,
koncentrację i rozwój specjalistycznych funkcji gospodarczych oraz istniejące
i kształtujące się powiązania funkcjonalne.
335
Potencjał endogeniczny i rozwój specjalistycznych funkcji gospodarczych widoczny jest w gminie Uniejów. Przypomnijmy jednak, iż projekty realizowane
przez gminę Uniejów mają charakter lokalny – nie wychodzą poza granice administracyjne jednostki terytorialnej, co więcej, nie tworzą zewnętrznych powiązań
funkcjonalnych ze względu chociażby na swe cechy przestrzenne i potencjał
endogeniczny. Z drugiej strony podkreślenia wymaga fakt, iż uzdrowiska bardzo rzadko występują „samotnie”, co jest podyktowane przede wszystkim tym,
iż naturalne surowce lecznicze występują w skupiskach. Analiza przypadków
wskazuje, iż ze względu na cechy przestrzenne powstają zespoły złożone z kilku
miejscowości o charakterze uzdrowiskowym lub też nawet większe układy o mieszanych funkcjach uzdrowiskowo-wypoczynkowo-turystycznych. W Polsce rozbudowane zespoły uzdrowiskowo-turystyczne tworzą tzw. układy pasmowe, czyli
wyodrębnione regiony geograficzne, których zasadniczą funkcją jest odnowa sił
człowieka [Wysocka 1981, s. 37]. Struktura pasma uzdrowiskowego opiera się na:
•
•
ośrodkach nadrzędnych pełniących funkcje podstawowe, do których
można zaliczyć ośrodki lecznictwa uzdrowiskowego, pobytów wakacyjnych, weekendowych lub posiadające inne formy turystyki,
ośrodkach podrzędnych stanowiących np. dodatkowe zaplecze noclegowe, posiadające dodatkowe atrakcje turystyczne. Ośrodki te nie
mogą samodzielnie pełnić funkcji turystycznych ani uzdrowiskowych,
są uzależnione od ośrodków nadrzędnych, które stanowią główny cel
podróży kuracjuszy czy turystów.
W ramach prac nad Strategią rozwoju dla warszawsko-łódzkiego obszaru funkcjonalnego prowadzonych dzięki realizacji projektu „Systemowe wsparcie procesów
zarządzania w JST” współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu
Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, na zlecenie Uniwersytetu Łódzkiego opracowana została ekspertyza zatytułowana „ Możliwości
rozwoju funkcji uzdrowiskowo-turystycznych w łódzko-warszawskim obszarze
funkcjonalnym” [Cieślak, 2014]. Opracowanie to miało na celu zdefiniowanie
ogólnych warunków rozwoju funkcji uzdrowiskowo-turystycznych w warszawsko-łódzkim obszarze funkcjonalnym, wstępne rozpoznanie możliwości rozwoju
uzdrowisk i kurortów w województwach łódzkim i mazowieckim, a także wskazanie obszarów, w których możliwe jest wykreowanie produktów uzdrowiskowych
o największym potencjale rozwojowym.
W opracowaniu tym zaproponowano sześć pasmowych układów uzdrowiskowo-
336
-wypoczynkowych posiadających największy potencjał rozwojowy, w tym pasmo
Sulejów-Spała-Inowłódz-Nowe Miasto nad Pilicą, pasmo Maków-Skierniewice-Mszczonów, pasmo Konstancin-Jeziorna-Otwock, pasmo Magnuszew-Garbatka
Letnisko, obszar Gostynin oraz pasmo Uniejów-Poddębice-Parzęczew-Rogóźno
znajdujące się w północno-zachodniej części województwa łódzkiego. Na pasmo
to zwrócono również uwagę w Aktualizacji Planu Zagospodarowania Przestrzennego, w której założono kształtowanie strefy uzdrowiskowej na bazie wód geotermalnych i pokładów soli w tym obszarze.
Z uwagi na walory przestrzenne (w tym charakterystyczne funkcje uzdrowiskowe)
i kulturowe Poddębice, obok Uniejowa, należy uznać za drugi ośrodek posiadający potencjał rozwojowy istotny z punktu widzenia rozwoju pasma. Poddębice są
ośrodkiem będącym jednak w początkowej fazie realizacji przedsięwzięcia. Położone malowniczo na wzniesieniu otoczone są pierścieniem lasów stanowiących
zaplecze rekreacyjne dla aglomeracji łódzkiej. Poddębickie złoża wód termalnych
posiadają właściwości energetyczne i lecznicze – gmina planuje wykorzystać je
w ramach działalności związanej z rehabilitacją i odnową biologiczną. W Poddębicach na uwagę zasługują: Centrum Turystyki i Rekreacji (ze strefą wypoczynku
na wodzie, edukacji przyrodniczej i czynnego sportu), Pijalnia Wód Termalnych
i Teatr Integracji (zlokalizowane w dawnym kościele ewangelicko-augsburskim),
Centrum Zdrowia, baseny termalne, Zoo Safari. W planach gminy znajduje się
również projekt budowy Centrum Hotelowo-Konferencyjnego w Borysewie. Przedsięwzięcia realizowane w gminie Poddębice mają również charakter lokalny.
Projektowane uzdrowisko „Rogóźno” posiada powierzchnię 5111 ha i zlokalizowane jest częściowo na terenie gminy Zgierz i Ozorków. Z uwagi na występujące potencjał endogeniczny w ramach projektu etapowo zaplanowano realizację
następujących inwestycji (również o charakterze lokalnym): 1) stworzenie bazy
zabiegowo-leczniczej wraz z infrastrukturą pozwalającą na przeprowadzenie
zabiegów, 2) cztery zespoły sanatoryjne, 3) przekształcenie kompleksu leśnego
w Leśny Park Uzdrowiskowy, 4) stworzenie zaplecza technicznego. Oprócz funkcji uzdrowiskowych ośrodek „Rogóźno” ma pełnić również funkcje rekreacyjno-wypoczynkowo-rozrywkowe. W tym celu planuje się stworzenie m.in. parku
narciarskiego, wesołego miasteczka, miasteczka wspinaczkowego, czy centrum
rozrywki dorosłych.
Oferta wszystkich trzech ośrodków stanowi odpowiedź na obecne oczekiwania
społeczeństwa, które charakteryzuje: wzrost zainteresowania ofertami uzdrowiskowymi (co jest związane m.in. z przeciwdziałaniem procesom starzenia,
337
chorobom cywilizacyjnym i chorobom wieku starczego), wydłużenie aktywności
życiowej i zawodowej, starzenie się społeczeństwa, wzrost zapotrzebowania na
usługi geriatryczne, moda na rekreację wodną oraz moda na zdrowy styl życia
[Cieślak 2014, s. 83]. Niemniej jednak obecnie coraz bardziej zauważalne jest nasycenie rynku usługami i ofertami o podobnym zakresie, a tym samym coraz
silniej podejmowane są działania konkurencyjne ośrodków świadczących usługi
o charakterze uzdrowiskowym, nie tylko na poziomie lokalnym, tj. między firmami zlokalizowanymi na terenie ośrodka, ale również na poziomie ponadlokalnym, tj. w pewnych układach terytorialnych pomiędzy miejscowościami lub
obszarami uzdrowiskowymi. Stąd też uzdrowiska ewoluują w kierunku ośrodków
wielofunkcyjnych, łączących działalność leczniczą, profilaktyczną i turystyczno-wypoczynkową [Cieślak 2014, s. 114 ], co jest podyktowane również preferencjami
odbiorców usług uzdrowiskowych. Kuracjusze, dokonując wyboru uzdrowiska,
biorą pod uwagę nie tylko jakość, ale również i inne elementy składające się na jego
atrakcyjność. Jak wskazują badania, ponad 50% z ogólnej liczby odwiedzających
uzdrowiska deklarowało korzystanie z pijalni, basenów i spacerów po parkach
zdrojowych przy jednoczesnym zainteresowaniu produktami ekoturystycznymi,
ofertą turystyczną oraz kulturalną (w tym spektaklami, widowiskami, warsztatami edukacyjnymi) [Słomka, Kicińska 2009, s. 165]. Stąd też coraz więcej ośrodków
podejmuje wspólne działania w celu stworzenia innowacyjnej, komplementarnej
i kompleksowej oferty łączącej działalność uzdrowiskowo-leczniczą z turystyką
aktywną, kulturową czy ekologiczną (np. „Uzdrowiska Perły Polski Wschodniej”)
oraz wykreowania wspólnej marki produktów. Należy jednak pamiętać, iż istotą
marki jest wykreowanie produktu, czy usługi posiadających cechy odróżniające
je od innych konkurencyjnych produktów czy usług. Dopiero odpowiednio zdefiniowana oferta stanowić powinna przedmiot dalszych działań promocyjnych
mających na celu dotarcie do precyzyjnie wyselekcjonowanej grupy odbiorców,
charakteryzujących się niestety zmieniającymi się zainteresowaniami ofertą
uzdrowiskową i turystyczną.
Biorąc pod uwagę wzrastające zapotrzebowanie na usługi charakterze uzdrowiskowo-turystycznym przy jednoczesnych szczególnych cechach przestrzennych,
potencjale endogenicznym i dotychczasowemu rozwojowi specjalistycznych
funkcji gospodarczych o tym charakterze, niezbędnym staje się podjęcie kroków
służących budowaniu obszaru funkcjonalnego w paśmie Uniejów-Poddębice-Rogóźno. Wymagać to będzie zintegrowanych działań stymulujących współpracę
prowadzonych przy współudziale władz regionalnych, lokalnych, przedsiębiorców, organizacji pozarządowych, uczelni i innych podmiotów w celu zapewnienia
pełnej integracji terytorialnej.
338
Idea partnerstwa a skłonności do realizacji wspólnych projektów
Partnerstwo jest ideą, która obecnie jest mocno eksponowana w kontekście nowej
koncepcji polityki rozwoju, koncepcji zintegrowanego zarządzania rozwojem i realizacji zintegrowanych projektów rozwojowych. Niemniej jednak organizowanie
sieci partnerskich instytucji w celu wspólnie wypracowanej idei jest największym wyzwaniem wysoko rozwiniętych gospodarek. Co więcej, jedną z najtrudniejszych do wytworzenia korzyści zewnętrznych jest terytorialna solidarność,
zdolność do wspólnych działań, zdolność do uczenia się (koncepcja społeczności
uczącej się – learning society) [Markowski 1999, s. 195].
Zgodnie z art. 28a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w celu
wspólnej realizacji projektów mogą być tworzone partnerstwa, przez podmioty
wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe,
realizujące wspólnie projekt na warunkach określonych w porozumieniu, umowie
55
partnerskiej lub na podstawie odrębnych przepisów .Nadal jednak zainteresowanie jednostek samorządu terytorialnego współpracą z innymi podmiotami jest
znikome. Według wyników pilotażowych badań ankietowych przeprowadzonych
przez autorkę w czerwcu 2012 roku wśród 50 jednostkach samorządu terytorialnego na terenie województwa łódzkiego(w tym gmin wiejskich i miejsko-wiejskich),
większość projektów realizowanych przez gminy ma charakter lokalny, a zaledwie 14% spośród wdrażanych przedsięwzięć przez łódzkie samorządy to projekty
partnerskie (tj. 23 projekty spośród 167).
Gminy, które podjęły decyzję dotyczącą realizacji projektu partnerskiego, za główne przesłanki takiej decyzji wskazały na pierwszym miejscu wymogi konkursowe - projekty partnerskie były wyżej punktowane. Gminy wypowiedziały się
również na temat istotnych wad realizacji projektów partnerskich (tabela 2.).
55 Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U.2006 nr 227 poz. 1658
339
Tabela 2. Wady i zalety projektów partnerskich
Komunikacja i współpraca
• brak zaufania w partnerstwie
• problemy komunikacyjne występujące przy dużej liczbie partnerów
• duża liczba partnerów zwiększa zagrożenie chaosem
w projekcie
• trudności w osiągnięciu konsensusu
• obowiązek konsultacji i brania pod uwagę wszystkich
kwestii w tym zgłaszanych przez partnerów
• konfliktogenność i uciążliwość projektów partnerskich
• brak doświadczenia wszystkich partnerów w realizacji
projektów
• brak siły decyzyjnej
• dłuższy czas podejmowania decyzji
• uzależnienie części działań od działań partnerów
• problemy biurokratyczne
Odpowiedzialność
• będąc liderem przejmuje się większość odpowiedzialności za projekt
• rozmycie odpowiedzialności wśród partnerów
• instytucje unijne obciążają odpowiedzialnością wyłącznie lidera partnerstwa
Finanse
• lider ponosi większe koszty
• trudności w kwestiach rozliczeń między partnerami
• zagrożenie w przekazaniu dotacji - terminowe zakończenie swojego projektu nie wiąże się z terminowym
przekazaniem dotacji – konieczność czekania na działania lidera i innych partnerów
• wydłużający się proces refundacji kosztów
inne
• lider nie spełnił w 100% swojej funkcji
• odległość partnera od lidera (ograniczenie techniczne)
• proces wyboru partnerów jest trudny i czasochłonny
• wadliwy system wdrażania programów unijnych,
skomplikowane procedury
Źródło: Opracowanie własne.
Zwrócić należy zatem uwagę na fakt, iż wady projektów partnerskich koncentrują
się wokół trudności w szeroko rozumianej współpracy, w tym komunikacji. Istot-
340
ną rolę również odgrywa kwestia braku zaufania oraz znacznego obarczenia
lidera odpowiedzialnością z tytułu realizacji całego projektu, zarówno pod
względem organizacyjnym, merytorycznym jak i finansowym.
Rekomendacje
W celu zapewnienia rozwoju pasma Uniejów-Poddębice-Rogóźno (oraz innych
pasm i ośrodków o charakterze uzdrowiskowo-turystycznych) niezbędnym
staje się podjęcie strategicznych działań na co najmniej dwóch poziomach
i przez różne grupy interesariuszy:
1. Poziom terytorium pasma Uniejów-Poddębice-Rogóźno
Niezbędnym elementem rozwoju pasma Uniejów-Poddębice-Rogóźno i realizacji projektu zintegrowanego w jego obszarze w pierwszej kolejności jest
nawiązanie porozumienia pomiędzy gminami Uniejów, Poddębice, Zgierz
i Ozorków. To główni interesariusze istotni z punktu widzenia dotychczas
(odrębnie) prowadzonych działań służących utworzeniu lokalnych ośrodków
uzdrowisko-turystycznych. Odpowiednie zapisy dotyczące realizacji projektu
zintegrowanego w tym obszarze winny znaleźć się w planach zagospodarowania przestrzennego gmin.
W następnej kolejności rozmowy i negocjacje należy podjąć z innymi grupami
interesariuszy (biznesowych, okołobiznesowych, uczelniami, organizacjami
pozarządowymi), zwłaszcza w sytuacji występowania różnorodnych stosunków własnościowych.
Partnerstwo powinno podjąć skoordynowane i zintegrowane działania służące opracowaniu wizji i kierunków rozwoju, jak również stworzeniu hybrydowej oferty uzdrowiskowo-turystyczno-wypoczynkowej ukierunkowanej
prozdrowotnie, uwzględniającej nie tylko specyfikę całego terytorium, ale
również jego elementów składowych, tj. podstawowych miejscowości reali56
zujących zadania pasma .
56 A. Cieślak proponuje markę „Wellness Town” określając role poszczególnych miejscowości: Uniejów - miejscowość uzdrowiskowa
(dodatkowo turystyka wypoczynkowa, turystyka krajoznawcza, turystyka aktywna, turystyka wodna - pobytowa i weekendowa);
Poddębice – potencjalna miejscowość uzdrowiskowa – uzdrowisko termalne, miejscowość wypoczynkowa (dodatkowo turystyka
krajoznawcza, turystyka aktywna, główne zaplecze medyczne pasma – szpital powiatowy, rehabilitacja osób niepełnosprawnych);
Parzęczew – potencjalna miejscowość wypoczynkowa (dodatkowo turystyka kulturrowa, agroturystyka); Rogóźno – potencjalne
uzdrowisko – nowoczesny zespół termalny o funkcji uzdrowiskowej ukierunkowane na filozofię i standard wellness.
341
Przygotowując i realizując projekt partnerstwo powinno m.in.:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
skorzystać z doświadczeń zgromadzonych podczas wdrażania przedsięwzięcia zintegrowanego przy współfinansowaniu ze środków zewnętrznych (zwłaszcza zdobytych przez gminę Uniejów oraz Poddębice),
wskazać lidera przedsięwzięcia oraz role poszczególnych partnerów
(w tym zakres odpowiedzialności),
precyzyjnie określić założenia dotyczące komunikacji i przepływu
informacji pomiędzy partnerami jak również ścieżki osiągnięcia konsensusu,
określić podstawy formalno-prawne realizacji przedsięwzięcia,
przeprowadzić analizę interesariuszy oraz włączyć ich w działania na
poszczególnych etapach przygotowania i realizacji,
dokładnie sprecyzować profil klienta,
określić strukturę pasma,
opracować wspólną ofertę produktów i usług pasma posiadających cechy odróżniające je od innych konkurencyjnych produktów czy usług.
Oferta powinna opierać się na paśmie produktów komplementarnych
opartych na endogenicznym potencjale miejsca,
stworzyć wspólny wizerunek,
precyzyjnie określić cele jak również etapy prac, harmonogram działań,
określić odpowiedzialność finansową z tytułu realizacji projektu lidera
i partnerów,
oszacować ryzyko związane z realizacją projektu, zwłaszcza pod kątem źródeł sfinansowania inwestycji, konieczności wniesienia wkładu
własnego oraz zapewnienia bieżącej płynności finansowej.
dbać o podnoszenie standardów na poszczególnych etapach realizacji
projektu zintegrowanego.
2. Poziom województwa, poziom krajowy
Większość samorządów (zwłaszcza mniejszych gmin) koncentruje się na rozwoju
rozumianym lokalnie, zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej oraz realizacji
przedsięwzięć o charakterze infrastrukturalnym. Wspólne działania służące
rozwojowi większych układów terytorialnych nie stanowią strategicznego dla
nich celu. Narastająca konkurencja wewnątrzregionalna, obawa przed współpracą i niechęć do współpracy z sąsiadem, brak motywacji i wiedzy na temat
342
korzyści wynikających ze współpracy, jak również pojawiające się ograniczenia
i bariery w sferze zagospodarowania przestrzennego, zróżnicowane stosunki
własnościowe gruntów oraz rozbieżne interesy publiczne powodują, iż marnowany jest efekt rozwoju. Niezbędne staje się zatem podjęcie interwencji przez
władze samorządowe.
Samorząd województwa nie tylko powinien zachęcać do wspólnego działania,
zwłaszcza w tych obszarach, które tworzą solidne fundamenty przewagi konkurencyjnej na poziomie ponadlokalnym, regionalnym czy krajowym, ale przede
wszystkim stworzyć warunki służące podejmowaniu wspólnych działań przez
różne grupy interesariuszy.
Po pierwsze, podstawowym środkiem sterowania procesami rozwoju jest prawidłowa gospodarka terenami. Oznacza to, iż podstawy koordynacji projektów
zintegrowanych przestrzennie powinny być uregulowane prawnie w drodze aktów prawnych lub normatywnych – niezbędnym elementem jest wprowadzenie
regulacji pozwalających na wywłaszczenie i podporządkowanie prywatnego
właściciela celom ogólnospołecznym. Należy uwzględnić je również w planach
zagospodarowania przestrzennego na poziomie gminy [Markowski 1999, s. 98].
Po drugie, niezbędnym jest stworzenie odpowiednich instrumentów finansujących wspólne projekty. Doświadczenia gminy Uniejów wskazują na kluczowe
znaczenie środków unijnych z punktu widzenia realizacji inwestycji. Stąd też
w bieżącym okresie programowania środki w ramach np. Regionalnego Programu
Operacyjnego powinny być dedykowane w szczególności projektom spełniającym kryteria m.in.: strategicznego i ponadlokalnego charakteru, adekwatności
do posiadanego potencjału, realizacji w układach partnerstwa (przez co najmniej
dwie jednostki samorządu terytorialnego), niepowtarzalności.
Po trzecie, biorąc pod uwagę ryzyko związane z realizacją projektów partnerskich,
w tym obawy leżące po stronie samorządów co do znacznej odpowiedzialności
(zwłaszcza finansowej) z tytułu realizacji projektu przez kilku partnerów, należy
rozważyć utworzenie specjalnego instrumentu pozwalającego na sfinansowanie
realizacji części działań w przypadku pojawienia się kosztów niekwalifikowanych. Rozwiązanie takie byłoby szczególnie istotne dla samorządów pełniących
rolę lidera, które obecnie są obciążone odpowiedzialnością, w tym finansową,
z tytułu realizacji projektu, zwłaszcza w przypadku pojawienia się nieprawidłowości po stronie partnera. Wydaje się, iż instrument taki winien zostać utworzony na poziomie regionu przy współudziale środków krajowych. Ponadto należy
opracować instrumenty wspierające te samorządy, które nie posiadają zdolności
343
do zaciągania dalszych zobowiązań finansowych (w postaci kredytów, pożyczek), a których udział w projekcie partnerskim (wymagającym wkładu własnego) jest kluczowy. W przypadku obszarów funkcjonalnych i realizacji projektów
zintegrowanych przestrzennie należy rozważyć powrót do propozycji możliwości
zwiększenia emisji obligacji lokalnych ponad ustawowy limit zadłużenia wprowadzając na przykład zasady bilansowania ogólnego zadłużenia gmin na poziomie regionalnym oraz stworzenie rynku zakupu, odsprzedaży praw do emisji
obligacji oraz bilansowania długu w umowach. System obligacji wymaga jednak
stworzenia systemu gwarancji dla obligacji wydawanych przez gminy ze strony
władz regionalnych i rządu [Markowski 1999, s. 194-195].
Po czwarte, samorząd województwa powinien również prowadzić konsekwentne
działania o charakterze miękkim, służące promocji pasma na poziomie województwa oraz całego kraju.
Podsumowanie
Przyglądając się sukcesowi gminy Uniejów, przy jednoczesnym dynamicznie
zmieniającym się runku usług uzdrowiskowo-turystycznych, wydłużeniu się
aktywności życiowej i zawodowej społeczeństwa i modzie na zdrowy styl życia,
można wysunąć tezę, iż rozwój Uniejowa w perspektywie kolejnych lat może
okazać się niewystarczający by stać się istotnym elementem triady Sopot–
Uniejów–Zakopane. W takiej sytuacji osiągnięcie przewagi wewnątrzregionalnej
będzie niewystarczającym elementem rozwoju, a kluczowe stanie się osiągnięcie
przewagi konkurencyjnej w skali kraju lub nawet poza jego granicami. Oznacza
to, iż planowanie i zarządzanie rozwojem większego terytorium o specyficznych
cechach i właściwościach, podjęcie spójnych i zintegrowanych działań włączających różne grupy interesariuszy, jak również stworzenie warunków sprzyjających
współpracy i realizacji zintegrowanych projektów partnerskich jest niezbędnym
elementem nie tylko rozwoju układów terytorialnych, ale również zaistnienia
na konkurencyjnym, zmieniającym się i coraz bardziej wymagającym rynku.
W literaturze przedmiotu zajmującej się obszarami funkcjonalnymi aspekt terytorialny traktowany był dotychczas w sposób wtórny. W przypadku projektów
zintegrowanych realizowanych na większym terytorium staje się on niezbędnym
elementem, który wymaga subsydiarnej polityki władz regionalnych. Współpraca
zatem różnych podmiotów na różnych szczeblach (jako istota koncepcji multilevel governance) winna niebawem zmaterializować się w celu osiągniecia sukcesu
w rozwoju terytorialnym.
344
Bibliografia
Aktualizacja Planu Zagospodarowania Przestrzennego, Biuro Planowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego, Łódź 2010
Bonikowska M., Podręcznik Zarządzania projektami miękkimi w kontekście Europejskiego Funduszu
Społecznego, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006
Brzeziński Z., Dobór uczestników i zarządzanie zespołem projektowym, [w:] M. Szwabe (red.) Zarządza-
nie projektami współfinansowanymi z funduszy publicznych, Kraków 2007
Cieślak A., Możliwości rozwoju funkcji uzdrowiskowo-turystycznych w łódzko-warszawskim obszarze
funkcjonalnym”, Łódź 2014, materiał niepublikowany
Dziemianowicz W., Szmigiel-Rawska K., Działania prorozwojowe samorządu lokalnego na Mazowszu,
Mazowsze Studia Regionalne nr 11, Mazowieckie Biuro Planowania Regionalnego w Warszawie 2012
http://uniejow.pl/
Inny Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013
Markowski T., Zarządzanie rozwojem miast, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999
Pietras P., Szmit M., Zarządzanie projektami. Wybrane metody i techniki, Wyd. Łódź 2003
Podręcznik beneficjenta Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata
2007 – 2013, Łódź 2013
Pylak K., Efekty realizacji projektów zintegrowanych i partnerskich, [w:] K. Pylak (red.), Przygotowanie
i realizacja projektów zintegrowanych w ramach RPO WŁ. Ocena i rekomendacje, Urząd Marszałkowski w Łodzi, Łódź 2012
Regionalny Program Operacyjny Województwa Łódzkiego na lata 2007 – 2013, Łódź 2011
Słomka T., Kicińska A., Turystyka uzdrowiskowa i rekreacja jako podstawa nowoczesnego produktu
uzdrowiskowego, [w:] Innowacyjne kierunki rozwoju turystyki uzdrowiskowej i lecznictwa uzdrowiskowego, XVIII Kongres Uzdrowisk Polskich, Muszyna 2009
Szwabe M., Zarządzanie projektami współfinansowanymi z funduszy publicznych, Wolters Kluwer S.A.
Kraków 2007
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U.2006 nr 227 poz. 1658
Wysocka E., Kształtowanie uzdrowisk w Polsce, Arkady, Warszawa 1981
Wysocki R. K., Efektywne zarządzanie projektami. Tradycyjnie, zwinne, ekstremalne, Wydawnictwo
Helion, Gliwice 2013
Spis treści
346
Wstęp Beata Banachowicz, Katarzyna Wojtaszczyk, Małgorzata Żak-Skwierczyńska 3
Część I
Innowacje w zarządzaniu jednostkami samorządu terytorialnego Beata Banachowicz 7
1.1
Standardy obsługi klienta w jednostkach administracji publicznej na przykładzie Urzędu
Statystycznego w Kielcach Agnieszka Piotrowska-Piątek 12
1.2
Kultura organizacyjna w JST Małgorzata Kołodziejczak 28
1.3
Administrowanie czy zarządzanie w jednostkach samorządowej pomocy społecznej
(na podstawie badań) Anna Wasiak 44
1.4
Organizacje pozarządowe jako interesariusze jednostek samorządu terytorialnego – formalnoprawne ramy współpracy i wyniki badań Magdalena Wiśniewska 60
1.5
Holding jako forma organizacji usług komunalnych na przykładzie Holdikom S.A. w Ostrowie Wielkopolskim Monika Stachowicz 76
Część II
Modernizacja procesów i technik zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach samorządu
terytorialnego Katarzyna Wojtaszczyk 99
2.1
Potrzeby szkoleniowe realizatorów zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach
samorządu terytorialnego Katarzyna Wojtaszczyk 104
2.2
Rozwój zasobów ludzkich jednostek samorządu terytorialnego Paweł Łuczak 124
2.3. Podnoszenie kwalifikacji zawodowych pracowników JST - analiza dotychczasowych rozwiązań i propozycje zmian Joanna Cewińska 138
2.4
Ewaluacja efektów szkolenia „Procesy i techniki zarządzania zasobami ludzkimi
w jednostkach samorządu terytorialnego”: przebieg, wyniki i wnioski Joanna Cewińska,
Małgorzata Striker 156
2.5.
Efektywne zarządzanie zasobami ludzkimi w JST- wybrane praktyki Anna Michałkiewicz 177
2.6. Kierunki zmian w obszarze pozyskiwania pracowników w wybranych jednostkach
samorządu terytorialnego Izabela Różańska-Bińczyk 200
347
Część III
Wsparcie dla procesów dotyczących planowania w obszarach funkcjonalnych Małgorzata Żak-Skwierczyńska 215
3.1
Integracja procesu planowania rozwoju. Uwagi metodyczne i sposoby wdrażania
planowania zintegrowanego Zbigniew Przygodzki 221
3.2
Partycypacja w obszarach funkcjonalnych (przykład Metropolii Poznań) Ewa Jastrzębska,
Paulina Legutko-Kobus 236
3.3. Planowanie rozwoju subregionu kędzierzyńsko-kozielskiego Dariusz Kantor 256
3.4
Partnerstwo na rzecz budowy obszaru funkcjonalnego Dolina Rzeki Pilicy w powiecie tomaszowskim – studium przypadku Jakub Olczyk 269
3.5. Zarządzanie projektami finansowanymi z funduszy UE w jednostkach samorządu
terytorialnego na przykładzie powiatu nowosądeckiego Monika Bochenek 286
3.6. Kapitał przyrodniczy w planowaniu zintegrowanym Agnieszka Rzeńca 304
3.7.
Projekty zintegrowane szansą na rozwój funkcji uzdrowiskowo-turystycznych
na przykładzie pasma Uniejów – Poddębice – Rogóźno Małgorzata Żak-Skwierczyńska 325
Spis treści 345
jest jednym z efektów dzia a zrealizowanych
h w ramach
r ma projektu.
ojektowych realizowanych przez
zez
Uk ad opracowania odzwierciedla istot zada projektowych
zespó Wydzi u Zarz dzania Uniwersytetu
ódzkiego. Poruszone w ksi
ce
go,
tematy s odzwierciedleniem rzeczywistych problemów samorz du terytorialnego,
a teksty, cho osadzone w ramach teoretycznych, maj tak e warto
„Odbiorcami ksi
z administracj
aplikacyjn .
ki powinny by przede wszystkim osoby zawodowo zwi zane
samorz dow
(i rz dow ), a tak e radni, dzia acze spo eczni
oraz inni zainteresowani nowoczesnymi trendami w zarz dzaniu w jednostkach
samorz du terytorialnego, w tym nauczyciele i studenci specjalno ci zwi zanych
z zarz dzaniem w jednostkach terytorialnych”
prof. nadzw. dr hab. Piotr Bury