nr 2 - Księgarnia Akademicka
Transkrypt
nr 2 - Księgarnia Akademicka
41 2016 WSCHODNIA GRANICA UNII EUROPEJSKIEJ: POLITYKA, MIGRACJE, BEZPIECZEŃSTWO Publikacja dofinansowana przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz Wydział Studiów Międzynarodowych i Politycznych UJ. Publikacja wydana w dwóch wersjach: elektronicznej i drukowanej. Wersją pierwotną jest format elektroniczny Politeja. Pismo Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego ul. Gołębia 24 31-107 Kraków tel.: 12 663 15 65, fax: 12 664 15 64 [email protected] www.politeja.wsmip.uj.edu.pl Wydawca: Księgarnia Akademicka sp. z o.o. ul. św. Anny 6, 31-008 Kraków tel.: 12 431 27 43 [email protected] www.akademicka.pl ISSN 1733-6716 Redakcja tekstów: Justyna Wójcik Projekt okładki: Łukasz Fyderek Projekt typograficzny: Studio ANATTA Skład i łamanie: Małgorzata Manterys-Rachwał Nakład: 150 egz. Na liście B czasopism punktowanych MNiSzW: 13 pkt Recenzenci Saad Abudayeh ( Jordan University) Artur Adamczyk (Uniwersytet Warszawski) Roman Bäcker (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu) Janusz Balicki (Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego) Walenty Baluk (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie) Monika Banaś (Uniwersytet Jagielloński) Marek Bankowicz (Uniwersytet Jagielloński) Włodzimierz Bernacki (Uniwersytet Jagielloński) Małgorzata Budyta-Budzyńska (Collegium Civitas) Maksim Bulachtin (Perm University) Maciej Cesarz (Uniwersytet Wrocławski) Joachim Diec (Uniwersytet Jagielloński) Artur Demchuk (Lomonosov Moscow State University) Andrzej Dudek (Uniwersytet Jagielloński) Agnieszka Florczak (Uniwersytet Wrocławski) Henryk Hałupczak (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie) Ireneusz Handzlik (Uniwersytet Warszawski) Wojciech Kaute (Uniwersytet Śląski w Katowicach) Małgorzata Klatt (University of Melbourne) Wawrzyniec Konarski (Uniwersytet Jagielloński) Leszek Korporowicz (Uniwersytet Jagielloński) Krzysztof Kościelniak (Uniwersytet Jagielloński) Barbara Krauz-Mozer (Uniwersytet Jagielloński) Paulina Kewes (University of Oxford) Magdalena Lesińska (Uniwersytet Warszawski) Marek Maciejewski (Uniwersytet Wrocławski) Stefan Markowski (UNSW Canberra) Gerhard Meiser (Universität Halle) Włodzimierz Mich (Uniwersytet Marii Curie Skłodowskiej w Lublinie) Dariusz Niedźwiedzki (Uniwersytet Jagielloński) Jakub Olchowski (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie) Paweł Olszewski (Polska Akademia Nauk) Anna Pacześniak (Uniwersytet Wrocławski) Patrycja Matusz Protasiewicz (Uniwersytet Wrocławski) Maciej Raś (Uniwersytet Warszawski) Andrea Schmidt (Pecs University) Mieczysław Smoleń (Uniwersytet Jagielloński) Tomasz Stępniewski (Katolicki Uniwersytet Lubelski) Barbara Stoczewska (Uniwersytet Jagielloński) Lucjan Suchanek (Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Oświęcimiu) Andrzej Szabaciuk (Katolicki Uniwersytet Lubelski) Krzysztof Szczerski (Uniwersytet Jagielloński) Dariusz Szpoper (Uniwersytet Gdański) Monika Strzęboszewska-Trojanowska (Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego) Ireneusz Topolski (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie) Paweł Turczyński (Uniwersytet Wrocławski) Janusz J. Węc (Uniwersytet Jagielloński) Howard Williams (Aberystwyth University) Ryszard Zięba(Uniwersytet Warszawski) Cezary Żołędowski (Uniwersytet Warszawski) Pismo Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego POLITEJA Nr 2 (41) Kraków 2016 Wschodnia granica Unii Europejskiej: polityka, migracje, bezpieczeństwo pod redakcją Magdaleny Lesińskiej i Tomasza Stępniewskiego RADA PROGRAMOWA Prof. Jerzy Axer (Uniwersytet Warszawski) Prof. Andrea Ciampani (LUMSA, Roma) Prof. Břetislav Dančak (Masaryk University, Brno) Prof. Rahul Peter Das (Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg) Prof. Taras Finikov (KROK University, Kyiv) Prof. Saleh K. Hamarneh ( Jordan University) Prof. Ferenc Hörcher (Pázmány Péter Catholic University, Budapest) Prof. Alvydas Jokubaitis (Vilnius University) Prof. Wiesław Kozub-Ciembroniewicz (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ) Prof. Zdzisław Mach (Instytut Europeistyki UJ) Prof. Andrzej Mania (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ) Prof. Tadeusz Paleczny (Instytut Studiów Międzykulturowych UJ) Prof. Dorota Praszałowicz (Instytut Amerykanistyki i Studiów Polonijnych UJ) Prof. Anna Raźny (Instytut Rosji i Europy Wschodniej UJ) Prof. John Robertson (Cambridge University) Prof. Irena Stawowy-Kawka (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ) Prof. Noël O’Sullivan (University of Hull) Prof. Adam Walaszek (Instytut Amerykanistyki i Studiów Polonijnych UJ) Prof. Andrey Yuriyevich Shutov (Lomonosov Moscow State University) Prof. Andrzej Zięba (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ) REDAKTOR NACZELNY CZASOPISMA Prof. Bogdan Szlachta (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ) SEKRETARZ REDAKCJI CZASOPISMA Dr hab. Dorota Pietrzyk-Reeves (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ) Dr Arkadiusz Górnisiewicz (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ) Spis treści 5 Magdalena Lesińska, Tomasz Stępniewski, Specyfika wschodniej granicy Unii Europejskiej z perspektywy bezpieczeństwa i rozwoju Migracje – polityka migracyjna – granice 15 Marta Jaroszewicz, Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej z perspektywy ryzyka 37 Maciej Duszczyk, „Kryzys ukraiński” – czy konieczność redefinicji polskiej polityki imigracyjnej? 57 Piotr Kaźmierkiewicz, Relative Impact of Administrative Measures on Labour Migration Flows from Central Asia 77 Magdalena Lesińska, Polityczna rola diaspory na przykładzie krajów Europy Środkowo-Wschodniej i obszaru postsowieckiego 99 Agnieszka Piekutowska, Mały ruch graniczny – konsekwencje dla regionów przygranicznych 115 Magdalena Perkowska, Zagrożenie przestępczością na wschodniej granicy Polski – struktura i dynamika zjawiska 139 Agata Stolarz, Gdzie opada żelazna kurtyna? Granice i mit Europy Środowej we współczesnej eseistyce i historiografii europejskiej Unia Europejska – sąsiedztwo wschodnie 161 Andrzej Podraza, Promocja demokracji a bezpieczeństwo europejskie: skuteczność i dylematy polityki wschodniej Unii Europejskiej w XXI w. 181 Tomasz Stępniewski, The Eastern Policy of the European Union. The Role of Poland 195 Jarosław Ćwiek-Karpowicz, Bezpieczeństwo energetyczne w dokumentach strategicznych Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej – problemy definicyjne oraz próba ich przezwyciężenia 211 Janusz Józef Węc, Debata nad nową strategią bezpieczeństwa zewnętrznego na forum instytucji i organów Unii Europejskiej w latach 2012-2015 237 Magdalena Góra, „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”? Polityka rozszerzenia UE i Europejska Polityka Sąsiedztwa w debatach Sejmu 2004-2014 Federacja Rosyjska i obszar postsowiecki 263Elżbieta Kużelewska, Adam R. Bartnicki, Model władzy w państwach postsowieckich 279 Krzysztof Kozłowski, Colour Revolutions, Frozen Conflicts and the New Silk Road: the Political Struggle in the Post-Soviet Space 305 Monika Eriksen, Assessing Russia’s Doctrine of Realpolitik as Strategic ReContouring of Regional Power-Balance in the Post-Soviet Periphery 329 Andrzej Szabaciuk, Polityka etniczna Republiki Łotewskiej 353 Tomasz Olejarz, Tomasz Stępniewski, Zjawisko dysfunkcji państwa na przykładzie Ukrainy – analiza problemowa Sprawozdania 379 Tomasz Stępniewski, Sprawozdanie z konferencji „Szczyt NATO w Warszawie w lipcu 2016 roku. Implikacje dla bezpieczeństwa Europy Środkowo-Wschodniej” DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.01 Magdalena Lesińska Uniwersytet Warszawski [email protected] Tomasz Stępniewski Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II [email protected] Specyfika wschodniej granicy Unii Europejskiej z perspektywy bezpieczeństwa i rozwoju Abstract The specific nature of the European Union’s eastern border in view of security and development The shape of the EU’s external policy depends upon the state of the EU itself as well. The Union struggles with several overlapping crises of various nature: 1) financial, 2) Brexit, 3) immigration, 4) Russia-Ukraine hybrid war and challenges for European security, 5) crisis of European identity. Changes emerging in the immediate and more distant surroundings of the EU exert a direct impact upon the sense and perception of EU’s security. Therefore, the security cannot be simplified to that of the individual member states, but must be considered in broader terms i.e. related to the neighboring regions – the post-Soviet states in this particular case. In view of events and developments of 2016, it can be argued that both southern and eastern neighborhood of the EU are challenged with crises, instability and internal conflicts (political, social and military in nature). Słowa kluczowe: wschodnia granica Unii Europejskiej, Unia Europejska, Europa Wschodnia, kryzys ukraiński, bezpieczeństwo Keywords: European Union’s eastern border, European Union, Eastern Europe, Ukrainian crisis, security 6 Magdalena Lesińska, Tomasz Stępniewski Politeja 2(41)/2016 Granice Unii Europejskiej i Europejska Polityka Sąsiedztwa Granice lądowe Unii Europejskiej (UE) to 8 tys. km, a granice morskie są dziesięciokrotnie dłuższe (80 tys. km). Do 1 maja 2004 r. Finlandia, Niemcy, Austria i Włochy strzegły lądowej granicy na wschodzie, która liczyła wtedy około 4 tys. km długości. Po przystąpieniu dziesięciu nowych państw członkowskich w maju 2004 r. miejsce tych czterech państw zajęły Estonia, Łotwa, Litwa, Polska, Słowacja, Węgry i Słowenia. Po przystąpieniu Bułgarii i Rumunii w 2007 r. wschodnia zewnętrzna granica lądowa z Białorusią, Rosją, Ukrainą i Mołdawią wydłużyła się do 6 tys. km. Obecnie wschodnia zewnętrzna granica lądowa Unii biegnie od Morza Arktycznego do Morza Czarnego i Morza Śródziemnego i stanowi poważne wyzwanie związane z jej kontrolą i zarządzaniem procesami migracyjnymi mającymi miejsce na wschodnim pograniczu Wspólnoty. Rozszerzenia Unii Europejskiej w 2004 i 2007 r. spowodowały, że jej granica zewnętrzna przesunęła się daleko na wschód. Doprowadziło to do zmiany w postrzeganiu przez Wspólnotę jej wschodnich sąsiadów. Zmiana ta, po pierwsze, wynikała z tego, że granice UE zaczęły dotykać obszaru poradzieckiego i czarnomorskiego, w związku z czym zmieniła się jej ocena sytuacji – odległe dotąd i mało istotne dla Unii problemy państw wschodnich pojawiły się w jej bezpośrednim sąsiedztwie i zaczęły oddziaływać na jej sytuację. Po drugie, państwa Europy Środkowej od chwili uzyskania członkostwa (zwłaszcza Polska) starały się wpływać na kształt polityki zewnętrznej UE i podkreślać znaczenie państw Europy Wschodniej (w szczególności Ukrainy) w polityce Unii. Tym samym przyniosło to zakwestionowanie, obowiązującego we Wspólnocie od lat 90. XX w., myślenia w duchu Russia first. W 2004 r. Unia Europejska stworzyła Europejską Politykę Sąsiedztwa (EPS), której jednym z głównych zadań było osiągnięcie stabilizacji w południowym i wschodnim sąsiedztwie Wspólnoty. Zadanie to miało zostać zrealizowane przez stworzenie wokół granic zewnętrznych UE „kręgu przyjaciół” – stabilnego i w perspektywie demokratyzującego się sąsiedztwa. W następnych latach zgłaszane były liczne projekty dotyczące modyfikacji polityki sąsiedztwa UE w celu uskutecznienia jej oddziaływania na sytuację południowych i wschodnich sąsiadów. Warto wspomnieć tutaj o propozycjach takich jak: EPS Plus (European Neighbourhood Policy Plus) z 2006 r., Synergia Czarnomorska (Black Sea Synergy) z 2007 r., Wzmocniona EPS (Enhanced European Neighbourhood Policy), Unia dla Śródziemnomorza (Union for the Mediterranean) z 2008 r. oraz Partnerstwo Wschodnie (Eastern Partnership) z 2009 r. Mimo poważnych przemian politycznych na obszarze południowego i wschodniego sąsiedztwa, jakie zaszły w ciągu ostatniej dekady, EPS nie została radykalnie zmieniona, jedynie poddana modyfikacjom, a tym samym nie przyczyniła się do poprawienia sytuacji w regionie, szczególnie w zakresie bezpieczeństwa. Tzw. arabska wiosna, wojna Rosji z Gruzją w sierpniu 2008 r., a następnie wojna hybrydowa Rosji z Ukrainą od 2014 r. potwierdzają, że EPS nie jest polityką efektywną i nie zapobiega konfliktom Politeja 2(41)/2016 Specyfika wschodniej granicy… 7 w bliskim sąsiedztwie Unii Europejskiej. Dodatkowo, dokonany przez Komisję Europejską przegląd EPS w latach 2014-2015 potwierdził niewielką skuteczność tej polityki oraz wskazał na konieczność zmian w sposobie jej funkcjonowania. Według Komisji Europejskiej w najbliższych latach EPS winna koncentrować się na stabilizacji, większej współodpowiedzialności, bezpieczeństwie i rozwoju gospodarczym krajów sąsiedztwa. Jak zauważył komisarz UE ds. polityki sąsiedztwa i negocjacji w sprawie rozszerzenia Johannes Hahn, najważniejszym zadaniem w tej chwili jest zapewnienie stabilizacji w naszym sąsiedztwie. Konflikty, terroryzm i radykalizacja postaw stanowią zagrożenie dla nas wszystkich. Brak bezpieczeństwa jest też jednak skutkiem ubóstwa, korupcji i złego sprawowania rządów. Dlatego tam, gdzie istnieje taka potrzeba, skoncentrujemy się w kontaktach z partnerami na łączących nas wspólnych interesach1. Mówiąc o wschodniej granicy UE, należy zaznaczyć, że jeden z głównych projektów Wspólnoty skierowany do państw wschodnich, czyli Partnerstwo Wschodnie, również winien ulec zmianie. Projekt PW ewoluuje w kierunku struktury koncentrycznych kręgów. Powoduje to, że UE musi wziąć pod uwagę interesy państw nim objętych. Niektóre z państw nie są zainteresowane zacieśnianiem współpracy (Armenia, Azerbejdżan, Białoruś), inne z kolei widzą się w strukturach UE (np. Mołdawia, Ukraina, Gruzja). Współpraca ta winna opierać się na zasadzie more for more, czyli więcej reform za więcej środków finansowych. Jeśli UE nie będzie uwzględniać interesów państw PW, projekt ten skazany jest na porażkę. Partnerstwo Wschodnie powinno zostać dostosowane do nowej rzeczywistości geopolitycznej we wschodnim sąsiedztwie Unii Europejskiej2. Wynika to z faktu, że polityka imperialna Rosji stanowi wyznanie nie tylko dla projektu PW, ale także dla państw nim objętych (w szczególności dla Ukrainy, która bez pomocy Zachodu nie będzie w stanie poradzić sobie z sytuacją, w jakiej się znalazła). Jeśli UE chce mieć wpływ na kształt wschodniego sąsiedztwa, musi położyć nacisk na poprawienie stosunków z państwami PW poprzez zaoferowanie im konkretnych warunków tej współpracy, mającej na celu stabilizację polityczną, ekonomiczną i bezpieczeństwo tego obszaru. Bez pomocy ze strony UE państwa te będą coraz bardziej uzależniały się od Rosji. Polityka tego kraju wobec regionu jest skuteczna, gdyż: 1) gospodarki państw PW są słabe i podatne na wpływy rosyjskie, 2) polityczna korupcja i autorytarny system rządów w państwach PW również sprzyjają interesom Rosji. Co bardzo istotne, niespełnione oczekiwania państw PW co do pomocy ze strony UE w dalszej perspektywie spowodują, że cały re 1 2 Komisja Europejska, Komunikat prasowy, Przegląd europejskiej polityki sąsiedztwa (EPS): zacieśnione partnerstwo na rzecz silniejszego sąsiedztwa, Bruksela, 18 XI 2015, [online] http://europa.eu/rapid/ press-release_IP-15-6121_pl.htm, 26 IV 2016. Szerzej na temat wyzwań i zagrożeń dla bezpieczeństwa obszaru poradzieckiego zob.: Безопасность постсоветского пространства: новые вызовы и угрозы. Security of the Post-Soviet Region. New Challenges and Threats, red. З. Станкевич, Т. Стемпневски, А. Шабацюк, Люблин–Москва 2014; C. Marklund, The Return of Geopolitics in the Era of Soft Power: Rereading Rudolf Kjellén on Geopolitical Imaginary and Competitive Identity, „Geopolitics” 2015, Vol. 20, nr 2, s. 248-266, [online] http:// dx.doi.org/10.1080/14650045.2014.928697. 8 Magdalena Lesińska, Tomasz Stępniewski Politeja 2(41)/2016 gion zostanie ogarnięty procesem „deeuropeizacji”3. W ten sposób zamiast pożądanej stabilizacji i perspektywicznej demokratyzacji obszar Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego będzie zmierzał w kierunku autorytaryzmu, utożsamianego z rządami np. Aleksandra Łukaszenki (Białoruś), Władimira Putina (Rosja) czy też reżimami kaukaskimi (Armenia, Azerbejdżan) oraz środkowoazjatyckimi (Kazachstan, Kirgistan). Brak pozytywnych zmian, reform systemowych na obszarze poradzieckim może skutkować fiaskiem procesu demokratyzacji obszaru byłego ZSRR. Kryzysy Unii Europejskiej i kryzys ukraiński – implikacje dla bezpieczeństwa Europy Wschodniej Kształt polityki zewnętrznej UE zależy również od kondycji jej samej. Wspólnota zmaga się równocześnie z kilkoma kryzysami. 1) Grexit, czyli wiążąca się z załamaniem finansowym możliwość wykluczenia Grecji ze strefy euro. Co istotne, jeszcze w 2015 r. kryzys strefy euro był w centrum uwagi opinii publicznej i decydentów politycznych, potem jednak został zepchnięty na dalszy plan przez kryzys migracyjny. Nie zmienia to faktu, że państwa członkowskie powinny w dalszym ciągu dążyć do wypracowania wspólnego mechanizmu radzenia sobie z kryzysami występującymi w Unii Gospodarczej i Walutowej; 2) Brexit, czyli Britain’s exit, a więc ewentualne opuszczenie UE przez Wielką Brytanię; 3) uchodźcy, a więc masy migrantów napływające z Bliskiego Wschodu (szczególnie z ogarniętej wojną domową Syrii) oraz z Afryki Północnej na terytorium UE – zwłaszcza do Niemiec, Austrii i państw skandynawskich; 4) wojna hybrydowa Rosji z Ukrainą stanowiąca wyzwanie dla bezpieczeństwa europejskiego; 5) kryzys tożsamości europejskiej, który związany jest z samą istotą integracji europejskiej, wartościami, na jakich powinna opierać się Unia, a także z solidarnością społeczności europejskiej wystawianej na próbę w wyniku dojścia do władzy w niektórych państwach członkowskich Wspólnoty ugrupowań populistycznych skrajnie prawicowych, ksenofobicznych, antydemokratycznych etc. Jak słusznie zauważa Jerzy Łukaszewski, Unia, jak każde dzieło ludzi, nie jest modelem doskonałości. Ciągle wymaga i ciągle będzie wymagać ulepszeń, umocnień i dostosowań do nowych okoliczności. Ludzie, od których zależy jej byt i jej przyszłość, w Brukseli i w stolicach państw członkowskich, często nie stoją na wysokości zadania, nie doceniają powołania Unii, nie wydają się znać planów Ojców Założycieli z lat 19504. Zmiany, jakie zachodzą w bliższym i dalszym otoczeniu UE, mają wpływ również na poczucie i postrzeganie bezpieczeństwa przez samą Wspólnotę. Kwestia jej bezpieczeństwa nie może odnosić się jedynie do poszczególnych państw członkowskich, lecz powinna być rozpatrywana w szerszej perspektywie – państw sąsiadujących, w tym przypadku należących do obszaru byłego ZSRR. Możemy powiedzieć, że w 2016 r. sąsiedztwo zarówno południowe, jak i wschodnie UE opanowane jest przez kryzysy, T. de Waal, R. Youngs, Reform as Resilience: An Agenda for the Eastern Partnership, Carnegie Endowment for International Peace, 14 V 2015, [online] http://carnegieendowment.org/2015/05/14/ reform-as-resilience-agenda-for-eastern-partnership/i8k4, 17 VI 2015. 4 J. Łukaszewski, Unia i Polska w świecie wstrząsów i przemian, Lublin 2014, s. 20. 3 Politeja 2(41)/2016 Specyfika wschodniej granicy… 9 niestabilność i konflikty wewnętrzne (o charakterze politycznym, społecznym, a także militarnym)5. Obecna polityka Rosji wobec Ukrainy powoduje, że istnieje potrzeba dokonana zmiany w podejściu UE wobec wyzwań w dziedzinie bezpieczeństwa oraz jej wschodnich sąsiadów, w szczególności wobec Rosji. Ponadto wojna hybrydowa Rosji z Ukrainą zmieniła sytuację nie tylko obu tych państw, ale również w Europie i na całym świecie. Po raz pierwszy od zakończenia II wojny światowej jedno państwo (Rosja) zaanektowało terytorium innego państwa (Krym należący do Ukrainy) przy użyciu siły. Tym samym w 2014 r. Rosja pogwałciła wiele zasad prawa międzynarodowego publicznego, chociażby wynikających z Karty Narodów Zjednoczonych (rozdziały I, VI i VII dotyczące integralności terytorialnej, suwerenności). W tym samym roku Rosja rozpoczęła wojnę hybrydową w Donbasie, co stało się kolejnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa europejskiego. Fakt ten stanowi wyzwanie również dla Sojuszu Północnoatlantyckiego, który odpowiada za zapewnienie bezpieczeństwa na obszarze państw Wspólnoty. Szczyt NATO w Warszawie, zaplanowany na lipiec 2016 r., powinien potwierdzić zmianę w zakresie postrzegania kwestii bezpieczeństwa nie tylko w Europie Wschodniej, ale i na całym kontynencie. Warto również zauważyć, że w wyniku nakładających się kryzysów w Unii Europejskiej pojawia się jeszcze jeden problem, a mianowicie ścierania się kręgów cywilizacyjnych na obszarze Europy. Do niedawna to rzeka Łaba była granicą podziału Europy na Wschód i Zachód. Jak słusznie podkreśla Adam Krzemiński, dziś na tym naszym półwyspie ścierają się nie tyle płyty geograficzne, ile cywilizacyjnej nierównoczesności. Zarówno w Polsce czy na Węgrzech, jak i w Europie Zachodniej jedni wciąż żyją w wieku XX – czy nawet XIX – inni w XXI6. Procesy migracyjne a bezpieczeństwo i rozwój Unii Europejskiej Unia Europejska jest obszarem bezpieczeństwa i dobrobytu gospodarczego i jako taka pozostaje silnym magnesem przyciągającym tych, którzy szukają szansy na lepsze życie. Europa jest jednym z głównych miejsc docelowych w światowym przepływie osób. Liczba osób zamieszkujących w krajach Unii (dane na dzień 1 stycznia 2014) będących obywatelami krajów trzecich wynosiła 19,6 mln (3,9% populacji UE), a liczba osób, które urodziły się poza UE – 33,5 mln7. Kraje Unii są w większości państwami imigracji netto (wielkość napływu przewyższa odpływ ludności), choć należy pamiętać, że profil imigracyjny poszczególnych krajów jest bardzo zróżnicowany: procent osób 5 6 7 Szerzej na temat sytuacji i problemów bezpieczeństwa państw południowego i wschodniego sąsiedztwa w: „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2015, R. 13, z. 4: European Neighbourhood Policy after the Arab Spring and Russia-Ukraine Hybrid War. A. Krzemiński, Wygaszanie Europy, „Polityka” 2016, nr 14 (3053), s. 61. Eurostat, Migration and migrant population statistics, V 2015, [online] http://ec.europa.eu/eurostat/ statistics-explained/index.php?title=Migration_and_migrant_population_statistics&oldid=264684, 26 IV 2016. 10 Magdalena Lesińska, Tomasz Stępniewski Politeja 2(41)/2016 urodzonych za granicą w Luksemburgu stanowi 36%, a w Rumunii 0,6%. W ciągu ostatnich lat największym wyzwaniem dla Unii nie był napływ osób poszukujących pracy (migracje zarobkowe), ale poszukujących azylu. Według danych Eurostatu w 2014 r. podanie o azyl w UE złożyło 626 tys. osób, co stanowi 45-procentowy wzrost w porównaniu z rokiem 2013 oraz 140-procentowy wzrost w porównaniu z rokiem 2010. W trakcie trwającego obecnie „kryzysu migracyjnego” w maju 2015 r. Komisja Europejska przedstawiła „Europejski program w zakresie migracji”, w którym zdiagnozowane są największe wyzwania stojące przed Unią związane z procesami migracyjnymi. Wskazano na cztery filary lepszego zarządzania migracją: 1) ograniczenie zachęt dla nielegalnych migrantów, 2) zarządzanie granicami – ratowanie życia i zabezpieczanie granic zewnętrznych, 3) zdecydowana wspólna polityka azylowa, 4) nowa polityka dotycząca legalnej migracji8. Analizując założenia polityki migracyjnej UE dotyczacej napływów zewnętrznych, warto pamiętać o podstawowym dylemacie, który James F. Hollifield określił jako „liberalny paradoks”, występujący pomiędzy jednoczesną potrzebą otwarcia i zamknięcia państwa na imigrację9. Z jednej strony bowiem potrzeby gospodarki i rynku pracy (nieskrępowanego handlu, transnarodowych inwestycji, przepływu usług, towarów i siły roboczej) uzasadniają otwartość na napływ z zewnątrz, z drugiej zaś strony potrzeba wewnętrznej spójności i bezpieczeństwa uzasadnia proces odwrotny – zamknięcie się na imigrację. Państwa członkowskie na poziomie krajowym, jak i Unia na poziomie wspólnotowym starają się sprostać temu wyzwaniu – pogodzenia potrzeb gospodarki z potrzebą poczucia bezpieczeństwa. Prognozy dotyczące Unii wskazują bowiem jednoznacznie na konieczność napływu imigrantów z państw trzecich: gospodarka jest coraz bardziej uzależniona od miejsc pracy wymagających wysokich kwalifikacji, w najbliższych latach (do 2025) nastąpi gwałtowny wzrost zapotrzebowania na pracowników z wyższym wykształceniem (o 23%), dodatkowo wszystkie kraje Unii charakteryzuje gwałtownie starzejące się społeczeństwo (bez napłwyu imigrantów liczba ludności w UE w wieku produkcyjnym zmniejszy się w nadchodzącym dziesięcioleciu o 17,5 mln)10. Imigracja jest zatem traktowana jako ważny sposób na poprawę stabilności systemu opieki społecznej oraz zapewnienie trwałego wzrostu gospodarczego UE11. Z drugiej strony równie ważna jak potrzeba rozwoju jest także kwestia bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego Unii. Obecny kryzys migracyjny przedstawiany jest w charakterze zagrożenia, przed którym należy się bronić, a kluczowym „polem walki” staje się granica zewnętrzna, której skuteczna kontrola jest jednym z głównych priorytetów politycznych. W tym celu powołano w 2005 r. specjalną agencję UE Frontex (EuEuropean Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions „A European Agenda on Migration”, Brussels, 13 V 2015, COM(2015) 240 final. 9 J.F. Hollifield, Immigrants, Markets and States. The Political Economy in Post-war Europe, Cambridge (Mass.) 1992. 10 European Commission, Communication… 11 Tamże. 8 Politeja 2(41)/2016 Specyfika wschodniej granicy… 11 ropejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich UE). Wspomniany już „Europejski program w zakresie migracji” jako podstawowe zadanie wymienia wspólne zarządzanie granicami zewnętrznymi, w tym wdrożenie norm UE w zakresie zarządzania granicami czy wzmocnienie zdolności państw trzecich do zarządzania własnymi granicami. Biorąc pod uwagę obecne kierunki i dynamikę napływów do Unii, priorytetowo traktuje się granicę południową, czyli Morze Śródziemne i Bałkany, jednak dla Polski i regionu Europy Środkowej największe znaczenie ma wschodnia granica zewnętrzna Unii. Istnieje kilka cech, które mają wpływ na inny charakter, rolę i codzienne funkcjonowanie zewnętrznej granicy UE na wschodzie w porównaniu z jej pograniczem południowym. Po pierwsze, ze względu na swój charakter geograficzny – jako granica lądowa – wydaje się łatwiejsza do kontrolowania w praktyce, w porównaniu z morską granicą południową. Po drugie, mimo że sytuacja polityczna krajów sąsiadujących na wschodzie wydaje się bardziej stabilna niż państw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, to spory terytorialne czy napięcia o charakterze etnicznym i narodowym wewnątrzi międzypaństwowe występują tam regularnie. Konflikty w Czeczenii (1994-1996 i 1999-2003) i w Gruzji (2008) czy trwający obecnie na Ukrainie skutkowały napływem uchodźców i wzrostem nieregularnych (nielegalnych) przepływów na wschodnim pograniczu Unii. Głównym krajem tranzytowym dla imigrantów z dalszych regionów (Kaukazu i Azji Środkowej) jest Ukraina, która jest także obecnie najważniejszym źródeł imigracji zarobkowej do Polski, a także do pozostałych krajów Europy Środkowej. Dla zapewnienia bezpieczeństwa ochrona granic nie wystarczy, kluczowe znaczenie ma także polityka sąsiedztwa. Ścisła współpraca z krajami pochodzenia imigrantów dotycząca kontroli przepływów migracyjnych jest jednym z priorytetów polityki migracyjnej Unii. Opiera się ona na porozumieniach dwustronnych między UE a krajami trzecimi, jak również sieci partnerstw na rzecz mobilności. Należy tutaj podkreślić, że choć podjęte liczne środki ochronne i ścisła kontrola graniczna skutecznie utrudniają nielegalne przekroczenie granicy obywatelom państw trzecich, to presja migracyjna z południowych i wschodnich peryferii zewnętrznych do Unii nie zmniejszy się w najbliższej przyszłości. Jeśli wziąć pod uwagę realia gospodarcze (rosnące różnice w rozwoju między krajami o niskim dochodzie i o wysokich dochodach) i niepewnej sytuacji politycznej w wielu regionach świata, imigracja zarobkowa i uchodźcza na terytorium UE jest obecnie i zapewne na długo pozostanie kluczowym problemem, któremu Unia musi sprostać, żeby przetrwać. Rozumieją to nie tylko elity polityczne, ale także jej obywatele. W sondażu zleconym przez Parlament Europejski (Eurobarometr) na temat najważniejszych zagadnień, przed jakimi stoi obecnie Unia, na jesieni 2014 r. imigracja zajmowała czwarte miejsce (po gospodarce, bezrobociu i sytuacji finansowej), wiosną 2015 r. znalazła się już na pierwszym miejscu12. Standard Eurobarometr 82, Public Opinion in the European Union (Autumn 2014), [online] http:// ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb82/eb82_publ_en.pdf, 27 IV 2016; Standard Eurobaro meter 83, Public Opinion in the European Union (Spring 2015), [online] http://ec.europa.eu/pu blic_opinion/archives/eb/eb83/eb83_publ_en.pdf, 27 IV 2016. 12 12 Magdalena Lesińska, Tomasz Stępniewski Politeja 2(41)/2016 Artykuły składające się na niniejszy tom zostały przygotowane przez badaczy z licznych ośrodków naukowych w Polsce. Oddajemy do rąk Czytelników tom czasopisma „Politeja” poświęcony szeroko rozumianym wyzwaniom i zagrożeniom związanym ze wschodnią granicą Unii Europejskiej, rozpatrywanym w kontekście zmian dokonujących się w polityce krajowej i międzynarodowej, procesów migracyjnych i bezpieczeństwa. Teksty ze względu na podejmowane zagadnienia zostały podzielone na trzy grupy tematyczne: 1) migracje – polityka państwa – granice, 2) Unia Europejska i sąsiedztwo wschodnie i 3) Federacja Rosyjska i obszar poradziecki. Redaktorzy tomu składają podziękowania autorom tekstów oraz wyrażają nadzieję, że spotka się on z życzliwym przyjęciem Czytelników. Lublin–Warszawa, kwiecień 2016 r. Bibliografia European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions „A European Agenda on Migration”, Brussels, 13 V 2015, COM(2015) 240 final. Eurostat, Migration and migrant population statistics, V 2015, [online] http://ec.europa.eu/eu rostat/statistics-explained/index.php?title=Migration_and_migrant_population_statistics &oldid=264684. Hollifield J.F., Immigrants, Markets and States. The Political Economy in Post-war Europe, Cambridge (Mass.) 1992. Komisja Europejska, Komunikat prasowy, Przegląd europejskiej polityki sąsiedztwa (EPS): zacieśnione partnerstwo na rzecz silniejszego sąsiedztwa, Bruksela, 18 XI 2015, [online] http:// europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6121_pl.htm. Krzemiński A., Wygaszanie Europy, „Polityka” 2016, nr 14 (3053). Łukaszewski J., Unia i Polska w świecie wstrząsów i przemian, Lublin 2014. Marklund C., The Return of Geopolitics in the Era of Soft Power: Rereading Rudolf Kjellén on Geopolitical Imaginary and Competitive Identity, „Geopolitics” 2015, Vol. 20, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/14650045.2014.928697. „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2015, R. 13, z. 4: European Neighbourhood Policy after the Arab Spring and Russia-Ukraine Hybrid War. Standard Eurobarometr 82, Public Opinion in the European Union (Autumn 2014), [online] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb82/eb82_publ_en.pdf. Standard Eurobarometer 83, Public Opinion in the European Union (Spring 2015), [online] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb83/eb83_publ_en.pdf. Waal T. de, Youngs R., Reform as Resilience: An Agenda for the Eastern Partnership, Carnegie Endowment for International Peace, 14 V 2015, [online] http://carnegieendowment. org/2015/05/14/reform-as-resilience-agenda-for-eastern-partnership/i8k4. Politeja 2(41)/2016 Specyfika wschodniej granicy… 13 Безопасность постсоветского пространства: новые вызовы и угрозы. Security of the Post-Soviet Region. New Challenges and Threats, red. З. Станкевич, Т. Стемпневски, А. Шабацюк, Люблин–Москва 2014. Dr Magdalena Lesińska – adiunkt w Ośrodku Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania naukowe: polityka migracyjna państwa i UE, obywatelstwo i polityka naturalizacji, partycypacja polityczna i publiczna migrantów, aktywność polityczna Polonii i Polaków za granicą, polityka państwa wobec diaspory. Autorka kilkudziesięciu publikacji naukowych, w tym monografii Inkluzja polityczna imigrantów we współczesnej Europie, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2013. Dr hab. Tomasz Stępniewski – politolog i prawnik, kierownik Katedry Studiów Wschodnich, Instytut Nauk Politycznych i Spraw Międzynarodowych, Wydział Nauk Społecznych, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II oraz Instytut Europy Środkowo-Wschodniej w Lublinie. Jego zainteresowania badawcze koncentrują się wokół stosunków międzynarodowych na obszarze WNP, wpływu Rosji na sytuację państw poradzieckich, polityki wschodniej Unii Europejskiej oraz bezpieczeństwa europejskiego. Autor artykułów publikowanych w wielu czasopismach naukowych oraz publikacji książkowych, w tym monografii: Geopolityka regionu Morza Czarnego w pozimnowojennym świecie, Lublin–Warszawa 2011, s. 415. Migracje – polityka migracyjna – granice DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.02 Marta Jaroszewicz Ośrodek Studiów Wschodnich (OSW) [email protected] Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej z perspektywy ryzyka Abstract Ukrainian migration to the European Union from the risk perspective The aim of this paper is to analyse, through the prism of risk theories, migration from Ukraine to the European Union in a multidimensional perspective. Risks taken by different actors associated with migration along this route have been considered. At the micro-level these are risks borne by Ukrainian migrants themselves. At the macro-level these are risks borne by both states of destination and origin. The concept of risk is the most suitable theoretical approach to be applied in the case of analyzing Eastern European migration. Migration to the fortress “Europe” creates many risks for the migrants and is treated as a challenge by the state actors. At the same time, it cannot be regard as a as a security threat. It is very modest both in the numbers and possible adverse consequences for all stakeholders involved. The article pays special attention to the issue of possible risks related to the eruption of armed conflict in Eastern Europe. It argues that those risks have grown but not significantly and the most affected actor is the Ukrainian state itself, who in a long-term perspective may experience dramatic demographic challenges. Both migrants as well the EU destination states may be at higher risk only in a case of serious destabilization at the whole Ukrainian territory. Słowa kluczowe: migracje, Ukraina, Unia Europejska, teoria ryzyka Keywords: migration, Ukraine, European Union, risk theory 16 Marta Jaroszewicz Politeja 2(41)/2016 1. Wprowadzenie Po rozpadzie ZSRR migracje zagraniczne stały się jedną z ważniejszych strategii życiowych wybieranych przez obywateli Ukrainy, borykających się z biedą, brakiem perspektyw zawodowych i niestabilnością polityczną. Początkowo Ukraińcy wyjeżdzali głównie do Rosji, jednak z czasem kraje UE stały się miejscem docelowym dla około połowy ogółu ukraińskich migrantów zarobkowych. Bezpośrednio przed rosyjską aneksją Krymu i wybuchem konfliktu zbrojnego we wschodniej Ukrainie wiosną 2014 r. migracje do UE charakteryzowały się stabilną zmiejszającą się dynamiką. Migracje te miały coraz mniej nieuregulowany charakter, zaś migranci byli coraz bardziej świadomi podejmowanego ryzyka i swoich możliwości na rynku pracy. Wybuch konfliktu zbrojnego zasadniczo zmienił dotychczasową sytuację i zwiększył ryzyko wystąpienia niekorzystnych zjawisk związanych z migracją Ukraińców. Wzrosło ryzyko przede wszystkim dla samych migrantów podejmujących decyzje migracyjne w pośpiechu (i coraz częściej decydujących się na nieregularną migrację), lecz także dla państw docelowych nieprzygotowanych na szybki wzrost dynamiki migracji Ukraińców oraz dla samej Ukrainy stojącej przed coraz większymi zagrożeniami demograficznymi. Celem niniejszego artykułu jest ujęcie najnowszej, „kryzysowej” migracji obywateli Ukrainy do Unii Europejskiej z punktu widzenia teorii ryzyka. Ze względu na rzadkie dotychczas stosowanie teorii ryzyka i perspektywy bezpieczeństwa do badania migracji niniejszy artykuł ma prekursorski charakter. To podejście badawcze, które można zaliczyć do tzw. krytycznych badań nad migracjami, znajduje się obecnie na wczesnym etapie rozwoju. Zapewne jednak ze względu na bezprecedensowy napływ uchodźców z Bliskiego Wschodu do UE, jaki nastąpił w ostatnim czasie, oraz związaną z tym rosnącą polityzację migracji i zastosowanie przez państwa UE całego spektrum instrumentów bezpieczeństwa do zatrzymania tego zjawiska, naukowe podejście do ryzyka w migracjach znajdzie swoje dalsze rozwinięcie. To nowe ujęcie staje przed szeregiem wyzwań, polegających na braku odpowiedniej literatury teoretycznej i empirycznej. W tej sytuacji wiele hipotez przedstawionych w artykule nie może zostać wykazanych na gruncie istniejących badań. Teoria ryzyka, różnie definiowana przez poszczególne dziedziny nauki, wydaje się najbardziej odpowiednia do ujęcia tematu najnowszej migracji Ukraińców. Po pierwsze, ryzyko wydaje się uniwersalnym podejściem badawczym obejmującym zarówno perspektywę migrantów, jak i państw. Po drugie, wybuch wojny na wschodzie Ukrainy zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków towarzyszących migracji. W sytuacji stałego zagrożenia dla bezpieczeństwa migranci są zmuszeni podejmować mniej racjonalne i bardziej ryzykowne decyzje migracyjne, a państwa wysyłające i przyjmujące mają do czynienia nie tylko z ekonomicznym czy społecznym oddziaływaniem migracji, ale też z trudno przewidywalnym wpływem konfliktu zbrojnego. Po trzecie wreszcie, ryzyko lepiej odzwierciedla dylematy związane z polityką migracyjną w zmieniającym się globalnym świecie niż powszechne, lecz często nieuzasadnione łączenie migracji z problematyką bezpieczeństwa (tzw. „sekurytyzacja” migracji). Politeja 2(41)/2016 Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej… 17 Niniejszy tekst postara się odpowiedzieć na pytanie, czy wybuch konfliktu zbrojnego na wschodniej Ukrainie wpłynął na wzrost niekorzystnych zjawisk związanych z migracją Ukraińców do UE, zwłaszcza na wzrost nieuregulowanej (nieudokumentowanej) migracji1, a także czy można dokonać klasyfikacji tych zjawisk i ich znaczenia dla poszczególnych aktorów procesu: migrantów, państw przyjmujących oraz państwa pochodzenia. Procesy migracyjne zostaną przeanalizowane przy wykorzystaniu teorii ryzyka oraz wcześniej współopracowanego przez autorkę modelu analizy ryzyka (na ryzyko będą składać się następujące komponenty: niepowodzenie i jego efekty, prawdopodobieństwo wystąpienia niepowodzenia i jego formy, znaczenie niepowodzenia)2. 2. Przegląd literatury, terminologia i założenia metodologiczne Pojęcie ryzyka jest używane przez różne dyscypliny nauki, poczynając od matematyki, przez ekonomię i naukę o zarządzaniu, aż po psychologię, socjologię i nauki polityczne. Jednocześnie jednak określenie „ryzyko” jest niezwykle rzadko wykorzystywane w badaniach nad migracjami w skali makro, zwłaszcza w podejściu politologicznym. W zasadzie jedyną znaną autorce pracą, która w sposób bardziej kompleksowy podejmuje to zagadnienie, jest praca Arne Niemanna i Natalie Schmidthäussler The Logic of EU Policy Making on (Irregular) Migration: Securitisation or Risk? 3. Określenie „ryzyko” zrobiło natomiast zawrotną karierę w polityce migracyjnej realizowanej przez państwa, zwłaszcza w kontekście zwalczania nieuregulowanej migracji. Również w socjologii oraz ekonomii (zwłaszcza w tzw. nowej teorii migracji), badających bądź zachowania indywidualnych migrantów, bądź gospodarstw domowych, ryzyko jest dość dobrze opisaną kategorią. Gdy jest mowa o „ryzyku”, najczęściej rozumie się przez nie prawdopodobieństwo, że w wyniku jakiegoś działania danego podmiotu wystąpią niepożądane skutki lub konsekwencje dla tego podmiotu. Ortwin Renn definiuje „ryzyko” jako prawdopodobieństwo, że niepożądany stan rzeczywistości (odwrotne efekty) mogą wystąpić jako rezultat wydarzeń naturalnych lub działań ludzkich4. Warto pamiętać, że podmiot podejmujący W artykule autorka chce odejść od terminu „nielegalna migracja” jako jednoznacznie wiążącego ten rodzaj migracji z zagrożeniami natury kryminalnej. W języku angielskim powszechnie używa się terminu irregular migration. W języku polskim występuje kilka określeń: „migracja nieudokumentowana”, „migracja bez zezwolenia”. Autorka zdecydowała się na używanie określenia „nieuregulowana migracja” jako terminu najbardziej pojemnego, obejmującego różne przypadki migracji niekoncesjonowane przez państwo. 2 Zob.: M. Jaroszewicz, M. Kindler, Irregular Migration from Ukraine and Belarus to the EU. A Risk Analysis Study, Warsaw 2015, CMR Working Papers, nr 80 (138). 3 A. Niemann, N. Schmidthäussler, The Logic of EU Policy Making on (Irregular) Migration: Securitisation or Risk?, Paper given at the UACES conference: „Exchanging Ideas on Europe 2012: Old Borders – New Frontiers”, 3-5 IX 2012, Passau, Germany. 4 O. Renn, Concepts of Risks: A Classification, [w:] Social Theories of Risk, red. S. Krimsky, D. Golding, Westport 1992, s. 53-79. 1 18 Marta Jaroszewicz Politeja 2(41)/2016 ryzyko może i zwykle analizuje je w kontekście przyczynowo-skutkowym. Nie jest jednak możliwa ocena ryzyka w oparciu o obiektywna analizę, prawie zawsze w grę wchodzą elementy intuicyjne, emocjonalne, kontekst społeczny5. Właśnie na tę cechę ryzyka, jego dyskursywny charakter, kładzie nacisk podejście socjologiczne w analizie ryzyka. Warto także pamiętać o różnicy między ryzykiem a niepewnością. Ryzyko nie oznacza zupełnego braku kontroli nad skutkami swoich decyzji, przeciwnie – ryzyko może być minimalizowane, można nim zarządzać. Zwraca na to uwagę przede wszystkim podejście ekonomiczne. Według Odeda Starka, przedstawiciela tzw. teorii kapitału ludzkiego, ryzyko związane z migracją jest brane pod uwagę przez migrantów, którzy choć nie są w stanie dokładnie go przeliczyć, to uwzględniają je w swoich przyszłych dochodach6. Przedstawiciele tzw. nowej ekonomii migracji uważają, że to gospodarstwa domowe, a nie indywidualni migranci, zarządzają ryzykiem podejmowanym przez migrujących członków rodziny, zaś migracja nie jest niczym innym niż strategią dywersyfikacji dochodów minimalizującą ryzyka związane z ewentualną utratą dochodów w kraju pochodzenia7. Ze swojej natury politologia rzadko zajmuje się poziomem poszczególnych jednostek ludzkich i w zasadzie praktycznie nie zajmuje się badaniem ryzyka w migracjach. Jeden w nielicznych wyjątków stanowi stworzona przez Michela Foucaulta teoria „rządomyślności” (govermentality) mająca objaśniać techniki i strategie, przez które społeczeństwo daje sobą kierować. Wskazuje ona na ryzyko jaką istotną kategorię stosowaną przez władze państwowe, by kierować społeczeństwem, głównie dzięki wpływowi wywieranemu na debatę publiczną, media i organizacje pozarządowe. Rządy mają bowiem tendencję, by definiować określone grupy społeczne jako „grupy ryzyka”. Powszechne umieszczanie w tej kategorii migrantów z jednej strony oznacza odgórne wiązanie tej grupy społecznej z zagrożeniami dla bezpieczeństwa, z drugiej zaś ustawia migrantów w pozycji osób znajdujących w grupie ryzyka bez ich woli, niebędących w stanie podejmować świadomych decyzji dotyczących migracji i ich konsekwencji8. Nieco odmiennie niż politologia kwestie ryzyka i migracji postrzegają nauka o bezpieczeństwie oraz stosunki międzynarodowe. W tej perspektywie, dość powszechnie wiążącej migrację, zwłaszcza nieuregulowaną, z zagrożeniami dla bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa międzynarodowego, perspektywa ryzyka ma doprowadzić do wyparcia paradygmatu „sekurytyzacyjnego” migracji. Zdaniem Niemanna i Schmidthaussler perspektywa ryzyka jest bardziej odpowiednia do analizowania związków pomiędzy migracją i bezpieczeństwem, albowiem migracje nie są czymś wyjątkowym, z czym należy walczyć, lecz stają się powszechną normą codziennego życia9. Tymcza J.O. Zinn, P. Taylor-Gooby, The Current Significance of Risk, [w:] Risk in Social Science, red. ciż, Oxford 2006. 6 O. Stark, The Migration of Labour, Cambridge–Oxford 1991. 7 D.S. Massey i in., Theories of International Migration: A Review and Appraisal, „Population and Development Review” 1993, Vol. 19, nr 3, s. 431-466, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2938462. 8 M. Valverde, Police, Sovereignty and Law: Faoucaultian Reflections, [w:] Police and the liberal state, red. M.D. Dubber, M. Valverde, Standford 2008, s. 15-32, Critical Perspectives on Crime and Law. 9 A. Niemann, N. Schmidthäussler, The Logic of EU Policy Making… 5 Politeja 2(41)/2016 Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej… 19 sem wypracowana w latach 80. ubiegłego wieku przez tzw. szkolę kopenhaską stosunków międzynarodowych koncepcja „sekurytyzacji” migracji opisuje tworzenie się wokół migracji atmosfery zagrożenia i wyjątkowości, co prowadzi do definiowania tego zjawiska w kategorii bezpieczeństwa10. Perspektywa politologiczna nie dostarcza niestety pogłębionej wiedzy o metodologicznych możliwościach wszechstronnego badania ryzyka w migracjach. Jeśli chodzi o systemowe metody analizy ryzyka w skali makro, to największy dorobek w tym zakresie mają matematyka oraz nauka o zarządzaniu, na których to także oparto praktyczne metody analizy ryzyka stosowane przez instytucje porządku publicznego. Podejście systemowe (najczęściej ilościowe) zwykle szacuje ryzyko poprzez: 1) prawdopodobieństwo wystąpienia niepowodzenia; 2) oszacowanie strat; 3) stworzenie modelu analizy ryzyka łączącego w sobie zmienność i niepewność prawdopodobieństwa wystąpienia porażki i jej konsekwencji11. Jednak trudno zastosować jakościowe modele analizy ryzyka do zjawisk społecznych, takich jak migracja, z bardzo ograniczoną ilością wiarygodnych danych. Ponadto, ryzyko w migracjach nie jest kategorią obiektywną, jest ściśle powiązane z kontekstem społecznym i w zależności od okoliczności może być postrzegane jako istotne lub też nie. Różna może być także percepcja i znaczenie jego konsekwencji. Kluczową różnicą metodologiczną w podejściu do ryzyka pomiędzy naukami ścisłymi a humanistycznymi jest przede wszystkim odmienne postrzeganie tego, czy ryzyko jest kategorią obiektywną, możliwą do ilościowego zmierzenia, czy też jest konstruktem socjologicznym zależnym od percepcji. Dlatego też na potrzeby tego artykułu autorka proponuje następującą definicję ryzyka i jego wymiarów. Ryzyko będę rozumieć jako prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych konsekwencji działań podejmowanych przez dany podmiot (jednostkę lub państwo), przy czym ocena możliwości wystąpienia ryzyka rzadko kiedy ma charakter obiektywny, a jest głównie konstruktem społecznym. Ryzyko składa się z następujących wymiarów: 1) niepowodzenie – co niepowodzenie oznacza dla poszczególnej kategorii aktorów, jakie są główne typy niepowodzenia w migracjach charakterystyczne dla migrantów, krajów przyjmujących i wysyłających i jak są one postrzegane, jakie środki zaradcze są podejmowane, by uniknąć ryzyka; 2) prawdopodobieństwo wystąpienia niepowodzenia i jego formy – jakie jest prawdopodobieństwo wystąpienia niepowiedzenia dla poszczególnej kategorii omawianych aktorów i jakie są formy niepowodzenia; 3) skutki i znaczenie niepowodzenia – jak ważne jest niepowodzenie dla funkcjonowania każdego z omawianych aktorów, jakie są skutki tego niepowodzenia. Ryzyko rozumiane jako funkcja tych komponentów będzie badane oddzielnie dla trzech kategorii podmiotów: samych migrantów (poziom mikro) oraz państwa wysy J. Huysmans, The Politics of Insecurity. Fear, Migration and Asylum in the EU, London–New York 2006, New International Relations. 11 N.S. Arunraj, S. Mandal, J. Maiti, Modeling Uncertainty in Risk Assessment: An Integrated Approach with Fuzzy Set Theory and Monte Carlo Simulation, „Accident Analysis and Prevention” 2013, Vol. 55, nr 3, s. 242-255, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.aap.2013.03.007. 10 20 Marta Jaroszewicz Politeja 2(41)/2016 łającego i państw przyjmujących (poziom makro). Warto pamiętać, że odmienne kwestie będą kluczowe w postrzeganiu i doświadczaniu ryzyka przez tych aktorów. Dla migrantów, jednostek bezpośrednio zaangażowanych w proces migracji i osobiście ponoszących negatywne konsekwencje decyzji migracyjnych, ryzyko związane z migracją jest najbardziej namacalne i dotyczy zarówno kwestii ekonomicznych (w tym pokrycia kosztów podroży i kosztów utrzymania w kraju docelowym), kwestii społecznych i kulturowych (komfort życia, dostęp do opieki zdrowotnej i instytucji publicznych, stosunek społeczeństwa przyjmującego), jak i fundamentalnych kwestii bezpieczeństwa (zagrożenia dla zdrowia, a nawet ryzyko śmierci). Jeśli chodzi o państwa, to z racji potęgi aparatu państwowego i istniejących możliwości kontroli, ryzyka związane z migracją nie mają raczej charakteru bezpośredniego zagrożenia. Mówimy w tym przypadku bardziej o pośrednich negatywnych konsekwencjach politycznych migracji (brak akceptacji imigrantów przez społeczeństwo i elity) i społecznych (słaba integracja migrantów w kraju docelowym) oraz ekonomicznych (istnienie szarej strefy zatrudnienia, bezrobocie wśród migrantów). Jeśli chodzi o potencjalne związki migracji i międzynarodowego terroryzmu, to trudno oddzielić dwa zjawiska: niechęć do migrantów i powszechne postrzeganie ich w kategorii zagrożenia związane ze swojego rodzaju kolektywną psychologiczną traumą po okrutnych zamachach terrorystycznych w USA i UE oraz rzeczywiste wykorzystywane przez siatki terrorystyczne kanałów migracyjnych do przerzutu terrorystów12. Jeśli chodzi o państwo wysyłające, to największe ryzyko wiąże się z utratą części populacji i związanymi z tym zagrożeniami demograficznymi. Kolejną kwestią jest także istnienie diaspory za granicą i sformułowanie właściwej strategii komunikacji z nią. Artykuł został oparty na badaniach ilościowych (dostępnych danych statystycznych na temat migracji z Ukriany do UE), analizie dostępnej literatury i materiałów źródłowych, jak też na badaniach jakościowych, jakie autorka przeprowadziła podczas wywiadów eksperckich w Polsce i na Ukrainie w okresie od kwietnia 2014 do stycznia 2015 r. Przedmiotem niniejszego artykułu jest migracja obywateli Ukrainy do Unii Europejskiej, przez którą autorka rozumie także migrację nieuregulowaną, najczęściej odbywającą się w postaci legalnego wjazdu i nielegalnego pobytu bądź też legalnego wjazdu i legalnego pobytu, lecz pracy bez zezwolenia. Cezurą czasową jest rok 2014, a zatem okres, kiedy nastąpiła aneksja Krymu przez Rosję i wybuch konfliktu zbrojnego we wschodniej Ukrainie. Głównym celem niniejszego artykułu będzie zatem odpowiedź na pytanie, czy po wybuchu konfliktu zbrojnego wiosną 2014 r. oraz w obliczu dramatycznego kryzysu gospodarczego wzrosły różnego rodzaju ryzyka związane z migracją obywateli Ukrainy do UE. Analiza skali mezzo omawianego zjawiska, a zatem zbadanie charakteru ryzyka w migracjach widzianego z perspektywy nieformalnych sieci migracyjnych, jak też organizacji zajmujących się pomocą migrantom, pozwoliłaby na bardziej kompleksowe uchwycenie „drogi” migranta, a także ujecie ryzyka w migracjach w bardziej syste T. Faist, „Extention do domaine de la lutte”: International Migration and Security before and after September 11, „International Migration Review” 2002, Vol. 31, nr 1, s. 7-14, [online] http://dx.doi.org/ 10.1111/j.1747-7379.2002.tb00065.x. 12 Politeja 2(41)/2016 Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej… 21 mowy sposób. Niestety badania empiryczne prowadzone przez autorkę nie objęły tej perspektywy. Jest to niewątpliwie wyzwanie, które powinno być podjęte w kolejnych badaniach. 3. Ukraińska migracja do UE Ukraińska migracja do UE odbywa się w bezprecedensowo niekorzystnej dla niej sytuacji politycznej i humanitarnej w Europie. Unia Europejska stoi przed wyzwaniem największej od czasów II wojny światowej fali uchodźczej i migracyjnej wywołanej wojną domową w Syrii oraz pogarszaniem się sytuacji bezpieczeństwa w innych krajach Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. Zgodnie ze statystyką Eurostatu w 2015 r. UE przyjęła ponad 1,2 mln wniosków od osób poszukujących ochrony międzynarodowej, choć w sytuacji tak ogromnej dynamiki systemy rejestracji osób poszukujących ochrony międzynarodowej oraz migrantów okazały się zawodne. Niespotykana presja migracyjna, nieefektywność systemu kontroli i rejestracji migracji w najbardziej popularnych wśród uchodźców państwach UE, nieadekwatność dotychczasowego ustawodawstwa azylowego na poziomie unijnym, a wreszcie brak wspólnej wizji wewnątrz państw UE, jak należy reagować na kryzys migracyjny, spowodowały, że inne wyzwania związane z migracją do UE, w tym migracja ekonomiczna i możliwości jej efektywnego zagospodarowania, odeszły na dalszy plan. Kolejnym czynnikiem politycznie niesprzyjającym migracji obywateli Ukrainy stały się rosnące nastroje antyimigranckie w krajach Unii Europejskiej13. Tymczasem jak wskazują dane Eurostatu za 2014 r., po raz drugi z rzędu obywatele Ukrainy zajmują pierwsze miejsce, jeśli chodzi o liczbę wydawanych po raz pierwszy zezwoleń na pobyt w krajach Unii Europejskiej. W 2014 r. obywatele Ukrainy otrzymali aż 302 tys. nowych zezwoleń na pobyt w krajach UE (13% wszystkich wydanych zezwoleń), wyprzedzając obywateli Stanów Zjednoczonych (199 tys.) oraz Chin (169 tys.) i Indii (134 tys.). Najwięcej zezwoleń obywatele Ukrainy otrzymali w Polsce (247 tys., czyli 80% wszystkich zezwoleń wydanych Ukraińcom)14. Ogółem według danych Eurostatu pod koniec 2014 r. obywatele Ukrainy posiadali w krajach UE-28 861 tys. zezwoleń na pobyt (różnego typu, lecz uprawniających do pobytu na okres powyżej trzech miesięcy)15. Najwięcej zezwoleń wydały Polska, Włochy i Czechy. Warto jednocześnie zauważyć, że w świetle tych oficjalnych statystyk liczba obywateli Ukrainy posiadających zezwolenie na pobyt w UE wzrosła w niewielkim stopniu – pod koniec grudnia 2013 r. obywatele Ukrainy posiadali w UE-28 849 tys. zezwoleń na pobyt (szerzej zob. tab. 1). Szerzej zob.: N. Banulescu-Bogdan, S. Fratzke, Europe’s Migration Crisis in Context: Why Now and What Next?, „Migration Policy Source” 2015, 24 IX, [online] http://www.migrationpolicy.org/artic le/europe-migration-crisis-context-why-now-and-what-next, 25 IV 2016. 14 Eurostat News Release, 185/2015, 20 X 2015, [online] http://ec.europa.eu/eurostat/documents/ 2995521/7038745/3-20102015-BP-EN.pdf/70063124-c3f2-4dfa-96d5-aa5044b927a6, 27 IV 2016. 15 Dane te należy traktować jak orientacyjnie. Jak podaje Eurostat, definicje przyjmowane przez poszczególne kraje członkowskie znacząco się różnią. 13 22 Politeja 2(41)/2016 Marta Jaroszewicz Tabela 1. Wszystkie ważne zezwolenia na pobyt wydane obywatelom Ukrainy w krajach UE-28 (stan na koniec grudnia danego roku) UE-2008 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 666 077 729 552 696 239 756 289 782 712 849 946 861 599 Źródło: Eurostat Jeśli chodzi o źródła ukraińskie dotyczące szacunków wielkości ukraińskiej diaspory w UE, to brakuje w tym zakresie wiarygodnych danych statystycznych. Wysoką jakością charakteryzują się natomiast regularnie powtarzane badania gospodarstw domowych na temat migracji zarobkowych. Jednak ostatnie tego typu badanie było przeprowadzone przed wybuchem konfliktu na wschodniej Ukrainie i rosyjską agresją. Według danych ogólnoukraińskiego badania migracji zarobkowej w latach 2005-2008 pracowało za granicą 1,5 mln Ukraińców, podczas gdy w latach 2010-2012 już 1,2 mln16. Spadek ten był związany przede wszystkim ze światowym kryzysem gospodarczym i zmniejszeniem się podaży na pracę ukraińskich pracowników w UE i w Rosji. Zmieniły się też strategie migracyjne Ukraińców – zaczęli oni coraz częściej preferować migrację czasową i cyrkulacyjną, która co prawda zmniejszała wysokość zarobków, lecz pozwalała na utrzymanie bliskich więzi z krajem ojczystym. Trend ten był też związany ze zmianą najbardziej popularnych krajów docelowych migracji. O ile w latach 20052008 były to Rosja, Włochy i Czechy, o tyle w latach 2010-2012 dwa pierwsze miejsca zajęły Rosja i Polska. Oba te kraje prowadziły wobec Ukraińców dość liberalną politykę migracyjną, co pozwalało na częste podróże migrantów17. W sumie na Rosję i kraje UE przypadało po około 50% całości przepływów migracyjnych z Ukrainy, przy czym udział Rosji powoli spadał. Ponadto, jak wskazuje badanie przeprowadzone w latach 2013-2014 przez OSW we współpracy z ośrodkami badawczymi z siedmiu krajów regionu, „przedwojenna” migracja (do czasu aneksji Krymu przez Rosję i wybuchu konfliktu na wschodzie Ukrainy) charakteryzowała się większą racjonalnością wyborów migracyjnych, wynikającą z bogatego doświadczenia migracyjnego i rozbudowanych sieci migracyjnych w krajach docelowych. Główną cechą tego zjawiska było dążenie migrantów do legalizacji pobytu w krajach pochodzenia, a także coraz popularniejsza migracja edukacyjna. Badanie to starało się także uchwycić rolę migracji nieuregulowanej w przepływach migracyjnych z Ukrainy w krajach wyszehradzkich. Wskazało ono, że spośród zasobu migracyjnego Ukraińców w krajach UE szacowanego na około milion osób od 20 do 40% przebywa bądź pracuje nielegalnie. Najbardziej rozpowszechnioną formą nieregularności okazał się schemat: legalny pobyt – nielegalna praca18. Szerzej zob.: O. Betliy, The Perspective of Ukraine, [w:] Forecasting Migration between the EU, V4 and Eastern Europe. Impact of Visa Abolition, red. M. Jaroszewicz, M. Lesińska, Warsaw 2014, s. 160-162, Raport OSW. 17 M. Jaroszewicz, Polska bardziej atrakcyjna dla ukraińskich imigrantów zarobkowych, „Analizy OSW” 2013, 12 VI. 18 Forecasting Migration between the EU, V4 and Eastern Europe. Impact of Visa Abolition, red. M. Jaroszewicz, M. Lesińska, Warsaw 2014, Raport OSW. 16 Politeja 2(41)/2016 Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej… 23 Przedłużający się konflikt zbrojny na wschodzie Ukrainy, w którego rezultacie zginęło około 6 tys. Osób, a około 2 mln osób musiało opuścić swoje domy, miał wpływ na zauważalny wzrost liczby wniosków o status uchodźcy składanych w krajach UE przez obywateli Ukrainy (szerzej zob. tab. 2). W 2014 r. Ukraińcy złożyli 14 tys. wniosków o status uchodźcy (w 2013 r. – 1120). Wzrost ten należy jednak rozpatrywać w kontekście ogólnounijnym, dla porównania w 2014 r. uciekinierzy z Syrii złożyli w UE 138 tys. wniosków o status uchodźcy, a obywatele Bałkanów Zachodnich 109 tys. Tabela 2. Liczba wniosków o status uchodźcy złożonych przez obywateli Ukrainy w UE-28 oraz w głównych krajach docelowych (styczeń 2014 – czerwiec 2015) 2014 I 2014 IV 2014 IV UE-28 680 1020 2235 1495 1850 1965 1560 1685 Czechy 45 35 65 45 90 80 45 – Niemcy 65 110 575 435 395 460 505 635 Hiszpania 25 40 185 105 35 25 70 – Francja 50 115 260 145 160 185 125 130 Włochy 70 135 400 230 445 540 360 350 Polska – 135 235 195 245 205 155 220 Szwecja 70 110 175 140 165 135 115 160 2014 X 2014 XII 2015 III 2015 IV 2015 V 2015 VI Źródło: Eurostat Jedynym krajem UE, w którym w latach 2014-2015 nastąpił istotny wzrost migracji z Ukrainy, jest na razie Polska. Wynika to przede wszystkim z poprawiającej się kondycji polskiej gospodarki, uproszczeń w dostępie do rynku pracy przyznanym obywatelom krajów Partnerstwa Wschodniego oraz istniejącej dużej niszy na rynku pracy w rolnictwie i sektorze indywidualnych gospodarstw domowych. Szczególną rolę w przyciąganiu Ukraińców odgrywa tzw. system oświadczeń. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy z 2011 r. obywatel Ukrainy chcący pracować czasowo w Polsce jest zwolniony z konieczności uzyskiwania zezwolenia na pracę. Wystarczy, że będzie posiadał oświadczenie o zamiarze powierzenia pracy zarejestrowane przez jego przyszłego pracodawcę w powiatowym urzędzie pracy. Procedura ta jest bezpłatna i wymaga minimum formalności. Inne czynniki przyciągające to bliskość językowa i kulturowa, a także niskie koszty podróży. Szczególnie rozpowszechniona jest bezpośrednia komunikacja autobusowa łącząca polskie miasta z często małymi ukraińskimi miejscowościami, obsługująca głównie migrantów. Wraz ze wzrostem liczby Ukraińców w Polsce tworzą się coraz bardziej rozbudowane sieci migracyjne, dzięki czemu migranci czują się coraz bardziej bezpiecznie, mając w swoim języku dostęp do pomocy prawnej, medycznej czy pomocy w zatrudnieniu. W kontekście polskim bardzo ważne jest rozróżnienie na migrację długoterminową i czasową. Ta pierwsza, choć również wykazuje tendencję wzrostową, to jednak 24 Politeja 2(41)/2016 Marta Jaroszewicz w miarę niewielką w liczbach bezwzględnych i jednocześnie jest dość dobrze zobrazowana liczbowo. Ta druga, czasowa, najprawdopodobniej rośnie o wiele bardziej gwałtownie, jednak jak na razie trudno ją uchwycić statystycznie. Jeśli chodzi o migrację długoterminową, to polski spis powszechny z 2011 r. wykazał zaledwie 24 tys. osób deklarujących posiadanie ukraińskiego obywatelstwa. Według danych Urzędu ds. Cudzoziemców pod koniec 2013 r. Ukraińcy posiadali ponad 37 tys. ważnych kart pobytu. Tymczasem we wrześniu 2015 r. takich kart było 62 tys., w tym 26 tys. kart na pobyt stały i 33 tys. zezwoleń na pobyt czasowy19. Nie ma niestety informacji, ile kart pobytu wydano osobom pochodzącym z obwodu donieckiego i ługańskiego. Problemem jest przede wszystkim ocena obecnej liczby ukraińskich migrantów pracujących w Polsce czasowo. W tym przypadku bowiem obywatele Ukrainy bądź otrzymują oświadczenia zezwalające na pracę w trybie uproszczonym do sześciu miesięcy w ciągu roku (jednak tu dane statystyczne nie pokazują liczby osób, lecz liczbę zezwoleń, a jedna osoba może mieć więcej niż jedno zezwolenie), bądź pracują nielegalnie na wizach turystycznych. Można oceniać, że obecnie w Polsce takich osób jest około 300-500 tys. W 2014 r. Ukraińcom wydano 372 tys. oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi (60-procentowy wzrost w porównaniu z 2013 r.). Tymczasem tylko w pierwszym półroczu 2015 r. takich oświadczeń od obywateli Ukrainy zarejestrowano aż 402 tys., najwięcej do pracy w rolnictwie. Ponadto, co stanowi polską specyfikę, aż 139 tys. oświadczeń wydano kobietom. Również w tym przypadku nie wiadomo, czy oświadczenia nadal są wydawane głównie mieszańcom Ukrainy Zachodniej, czy też dołączyły do nich osoby z innych części Ukrainy, w szczególności ze wschodu. Tabela 3. Liczba oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca (obywatela Ukrainy) zarejestrowanych przez urzędy pracy w Polsce w pierwszej połowie 2015 r. Ogółem Styczeń Luty Marzec Kwiecień Maj Czerwiec 40 2674 49 620 75 316 81 895 64 429 62 994 68 420 Źródło: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej RP 4. Perspektywa migrantów Aby zbadać, na jakie ryzyka podczas podróży i następnie podczas pobytu w kraju docelowym narażeni są ukraińscy migranci oraz jakie te ryzyka mają dla nich znaczenie i konsekwencje, należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, jaki jest cel migracji tej grupy migrantów. Zwykle jest to bezpieczne dotarcie do planowanego kraju przeznaczenia oraz znalezienie w tym kraju pracy, by móc się utrzymać i przesyłać środki finansowe rodzinie pozostałej w kraju pochodzenia. Aczkolwiek często ten cel nie jest osiągany. Migrant/migrantka może napotkać wiele niekorzystnych okoliczności, które postrzega jako porażkę i które uniemożliwiają osiągniecie ostatecznego celu. To, czy poniesione porażki będą oznaczały koniec realizacji planów migracyjnych, czy jedy Dane Urzędu ds. Cudzoziemców RP. 19 Politeja 2(41)/2016 Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej… 25 nie zmuszą migranta/migrantkę do ich adaptacji, zależy od wielu czynników. Przede wszystkim migranci i ich rodziny, planując migrację, dokonują oceny ryzyka, jednak nie jest to w pełni racjonalna ocena, albowiem ograniczona przez niepełność posiadanych informacji, emocje, brak doświadczenia20. Przy wyborze kraju docelowego migranci biorą pod uwagę bezpieczeństwo podróży i możliwe potencjalne dochody, jakie mogą osiągnąć w kraju docelowym. Im wyższe potencjalne dochody, tym bardziej migranci są gotowi do poniesienia ryzyka związanego z podróżą. Teoria ta została potwierdzona we wspomnianych badaniach prognostycznych migracji z Europy Wschodniej do Unii Europejskiej i Grupy Wyszehradzkiej przeprowadzonych przez OSW we współpracy z siedmioma instytucjami badawczymi z krajów regionu. Jak pokazały ankiety eksperckie przeprowadzone zarówno na Ukrainie, jak i w krajach docelowych migracji, ukraińscy migranci decydują się na wyjazd do prowadzących mniej otwartą politykę wizową krajów „starej” UE ze względu na możliwości uzyskania wyższego dochodu, zaś do państw Grupy Wyszehradzkiej głównie ze względu na mniejsze ryzyka podróży i możliwości legalizacji pobytu21. Jednak w niektórych przypadkach to, jakie ryzyko migranci są gotowi ponieść, zależy przede wszystkim od ich sytuacji w kraju pochodzenia. Według wspomnianej już nowej teorii migracji zarobkowej ludzie są gotowi zaryzykować migrację, nawet jeśli nie mają perspektyw na osiągniecie godnych dochodów, co wynika ze znacznie większych ryzyk w kraju docelowym wynikających ze specyfiki sektora rolnictwa, w którym są zwykle zatrudnieni22. Teoria ta częściowo znajduje potwierdzenie w przypadku migrantów z Ukrainy w UE, zwykle pochodzących z terenów zachodniej Ukrainy, z charakterystycznych dla obszaru posowieckiego tzw. obszarów wiejsko-miejskich. Zapewne także ofiary konfliktów zbrojnych i inni migranci przymusowi są gotowi na podjęcie większego ryzyka migracyjnego. Dość niejednoznaczny jest jednak w tym kontekście przypadek uciekinierów zmuszonych do opuszczenia Krymu oraz wschodniej Ukrainy po rosyjskiej agresji. Według stanu na połowę września 2015 r. oficjalnie zarejestrowana liczba osób wewnętrznie przesiedlonych z obwodu donieckiego i ługańskiego oraz Krymu wynosiła 1,438 mln. Jednak jak dotąd brakuje danych, by potwierdzić, że w tej grupie wzrosła popularność migracji oraz by grupa ta była gotowa do podejmowania bardziej ryzykownych decyzji migracyjnych. Zapewne wynika to z faktu, że znajdują oni schronienie w miejscach tymczasowego przesiedlenia na Ukrainie, a jeśli decydują się na emigrację, to wybierają głównie Rosję, ze względu na znajomość języka i istniejące sieci migracyjne23. M. Kindler, A Risky Business? Ukrainian Migrant Women in Warsaw’s Domestic Work Sector, Amsterdam 2011, s. 22, IMISCOE Dissertations. 21 D. Drbohlav, M. Jaroszewicz, The Probable Future Development in International Migration from Ukraine, Belarus and Moldova to Visegrad Countires and the EU, [w:] Forecasting Migration between the EU…, s. 20-54. 22 O. Stark, D.E. Bloom, The New Economics of Labour Migration, „American Economic Review” 1985, Vol. 74, nr 2, s. 173-178. 23 M. Jaroszewicz, Kryzysowa migracja Ukraińców, „Komentarze OSW” 2015, 19 X; F. Düvell, I. Lapschyna, The EuroMaidan Protests, Corruption, and War in Ukraine: Migration Trends and Ambitions, 20 26 Marta Jaroszewicz Politeja 2(41)/2016 Po zastanowieniu się, jak migranci postrzegają ryzyko i planują migrację, warto przeanalizować, jakie porażki mogą ich spotkać. Z racji stosunkowo otwartych kanałów dostępu do terytorium UE, w tym głównie ze względu na liberalną politykę wizową państw strefy Schengen, obywatele Ukrainy mają dość szerokie możliwości legalnej podróży do państw UE. Trudniejszą kwestią jest uzyskanie prawa pobytu w UE, choć jak pokazują wcześniej omówione statystyki, taka możliwość istnieje i stała się o wiele prostsza wraz z wprowadzeniem przez Polskę w 2007 r. procedury dotyczącej krótkoterminowej pracy bez zezwolenia. Literatura przedmiotu dość jednoznacznie wskazuje, że główną formą porażki migranta i zarazem głównym modelem nieuregulowanej migracji jest praca bez zezwolenia przy posiadaniu prawa pobytu w danym kraju UE24. Choć prawdopodobieństwo, że migrant/migrantka zostanie przyłapany/a na fakcie pracy bez zezwolenia, jest dość niskie25, to jednak grożą wówczas dość surowe konsekwencje, łącznie z wydaleniem z terytorium UE i dalszym zakazem wjazdu. Kolejną potencjalną porażką, na jaką narażeni są ukraińscy migranci, jest bezowocna próba znalezienia zatrudnienia w kraju docelowym, co jest szczególnie dotkliwe zwłaszcza w okresie recesji gospodarczej. Takie sytuacje były dość powszechne wśród ukraińskich migrantów we Włoszech, Hiszpanii i w Czechach podczas kryzysu gospodarczego 2008-2009. Jeśli chodzi o znacznie tej porażki dla konkretnego migranta i jego rodziny, to zależy ono w duże mierze od tego, na ile dane gospodarstwo domowe jest zależne od środków przesyłanych przez migranta (tzw. remittances). Badania pokazują, że w przypadku ukraińskiej migracji do UE ta zależność jest bardzo wysoka26. Warto także zwrócić uwagę na inne konsekwencje migracji obywateli Ukrainy do UE, nawet jeśli zrealizowali oni swój główny cel migracyjny. Migranci, zwłaszcza ci nieuregulowani, mają ograniczone możliwości integracji ze społeczeństwem przyjmującym. Poza tym społeczna nietolerancja oraz ksenofobia mogą zasadniczo ograniczyć ich możliwości funkcjonowania w przestrzeni społecznej. 5. Perspektywa krajów przyjmujących Po tragicznych atakach w Paryżu w listopadzie 2015 r. oraz w obliczu kryzysu migracyjnego w Europie rządy, media oraz społeczeństwa ze zwiększoną siłą powróciły do „Migration Policy Source” 2015, 15 VII, [online] http://www.migrationpolicy.org/article/euromai dan-protests-corruption-and-war-ukraine-migration-trends-and-ambitions, 25 IV 2016. 24 M. Kindler, M. Szulecka, The Economic Integration of Ukrainian and Vietnamese Migrant Women in a Polish Labour Market, „Journal of Ethnic and Migration Studies” 2013, Vol. 39, nr 1, s. 649-671, [online] http://dx.doi.org/10.1080/1369183X.2013.745244; M. Luptakova, Legal and Illegal Migration from Ukraine: An Analysis of Social and Security Issues, „International Journal of Criminal Justice Science” 2009, Vol. 4, nr 2, s. 144-159. 25 M. Jaroszewicz, M. Kindler, Irregular Migration from Ukraine and Belarus…, s. 18-19. 26 Y. Leontiyeva. B. Tollarová, Results from a Survey of Foreigners’ Incomes, Expenditures and Remittances. Main Findings Concerning Remittances, „Sociologický ústav AV ČR” 2011; O. Kupets, The Development and the Side Effects of Remittances in the CIS countries: The Case of Ukraine, 2012, CARIM-East Research Report, 2. Politeja 2(41)/2016 Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej… 27 retoryki „sekurytyzacji” migracji, publicznego postrzegania jej w kontekście związków z terroryzmem międzynarodowym i islamskim fundamentalizmem. Nikos Papastergiadis podkreśla jednak, że od czasu rozpowszechnienia się migracji wraz z procesem modernizacji społecznej zawsze była ona postrzegana przez aparat państwowy jako wyzwanie i stawiano pytanie, co należy zrobić z migrantami, czy ich integrować, czy raczej trzymać z daleka27. Z punktu widzenia państwa przyjmującego najwięcej obaw budzi imigracja nieuregulowana, będąca przede wszystkim zjawiskiem prawnym i politycznym. Rozwój nieuregulowanej migracji to efekt strukturalnego niedopasowania politycznych i społecznych podstaw migracji, inaczej mówiąc – różnic między społecznymi i ekonomicznymi czynnikami przyciągającymi a politycznymi warunkami migracji. Efektywność narodowego lub ponadnarodowego sytemu kontroli przepływów migracyjnych jest bardzo ograniczona, a obecność innych systemów społecznych (zwłaszcza systemu ekonomicznego) współczesnego państwa zachęca do migracji, nawet jeśli polityka admisyjna ma na celu coś zupełnie odwrotnego. Polityka kontroli jest zatem raczej dążeniem do kontroli niż polityką możliwą do realnej implementacji. Dlatego też, nawet jeśli z punktu widzenia rozważań teoretycznych porażką państwa narażającą go na ryzyka z zakresu bezpieczeństwa jest obecność nawet najmniejszej grupy migranckiej, o której istnieniu państwo nie wie i nad którą nie ma kontroli, to w praktyce porażką jest raczej obecność dużej grupy migrantów nieuregulowanych, podobnie jak wysokie prawdopodobieństwo, że taka grupa może przybyć. W przypadku migracji z Ukrainy do UE, choć zjawisko nieuregulowanej pracy (w mniejszym stopniu nieuprawnionego pobytu) niewątpliwie istnieje, to fakt, że państwa UE mają choć cząstkową wiedzę o tych osobach (dzięki temu, że przedostają się one legalnymi kanałami migracji), zmniejsza ewentualne prawdopodobieństwo porażki. Mimo wybuchu konfliktu zbrojnego na Ukrainie paradoksalnie ryzyka związane z migracją ukraińskich obywateli do UE wzrosły nieznacznie, także z tego względu, że Ukraińcy wykorzystują przede wszystkim legalne kanały migracji zarobkowej, nad którymi kraje UE mają pełną suwerenność i kontrolę. Inaczej dzieje się w przypadku osób przedostających się do UE drogą śródziemnomorską, wykorzystujących możliwości płynące z prawa humanitarnego związane z ochroną międzynarodową. W tym przypadku państwo jest zobowiązane do przyjęcia tej kategorii cudzoziemców, nie może jednak nawet oszacować liczby, jaką musi przyjąć. Ponadto uchodźcy mają zwykle zagwarantowane prawo do pomocy socjalnej, podczas gdy migranci zarobkowi takiego prawa nie mają. W tej sytuacji najbardziej dotkliwym możliwym niepowodzeniem z punku widzenia krajów UE byłoby wznowienie walk we wschodniej Ukrainie, a także poważna destabilizacja całego kraju. Te czynniki mogłyby doprowadzić do sytuacji, w której to obywatele Ukrainy byliby zmuszeni do masowego opuszczenia kraju i ubiegania się o status uchodźcy w sąsiednich krajach, także w państwach UE. Ryzyko związane z migracją z Ukrainy dla państw UE należy rozpatrywać na wielu płaszczyznach. Po pierwsze, aparat państwowy może być niechętny przyjmowaniu mi N. Papastergiadis, Wars of Mobility, „European Journal of Social Mobility” 2010, Vol. 13, nr 3, s. 343361, [online] http://dx.doi.org/10.1177/1368431010371756. 27 28 Marta Jaroszewicz Politeja 2(41)/2016 grantów ze względów politycznych, w obawie przed negatywną reakcją społeczeństwa, jednak płaszczyzna ekonomiczna będzie przyciągała migrantów. Nie wchodząc w ekonomiczne rozważania, które nie są przedmiotem niniejszego artykułu, według wielu badań ukraińska migracja pozytywnie wpływa na gospodarki krajów przyjmujących, zaś ukraińscy migranci przyjmują pracę niechętnie podejmowaną przez lokalną ludność. Zawodowa dystrybucja obywateli Ukrainy na rynkach pracy jasno pokazuje, że są oni grupą komplementarną wobec miejscowej ludności28. Ryzyka związane z migracją można także rozpatrywać w kategorii realizmu politycznego, a zatem rzeczywistych kosztów, jakie państwo ponosi, by zapobiec niekorzystnym zjawiskom związanych z migracją, oraz w kategorii konstruktywizmu, a zatem tego, w jakim kontekście polityczno-kulturowym funkcjonuje dane zjawisko. Jeśli chodzi o rzeczywiste koszty związane z migracją Ukraińców, to mówimy tu przede wszystkim o kosztach ich wydalenia i przetrzymywania w aresztach deportacyjnych w przypadku naruszenia prawa. Jest to jednak zjawisko incydentalne. Kolejne koszty dotyczą procedur związanych z procedurą przyznawania statusu uchodźcy obywatelom Ukrainy, jednak również w tym przypadku nie są to wysokie koszty zarówno w skali całej UE, jak i poszczególnych państw członkowskich. Ponadto migracji często towarzyszą także takie niekorzystne zjawiska, jak przemyt migrantów i handel ludźmi. To pierwsze zjawisko jest przede wszystkim powiązane z migracją nieuregulowaną, a dokładniej z nielegalnym przekraczaniem granicy. Migranci, by zwiększyć swoje szanse dotarcia do planowanego kraju pobytu, często korzystają z pośrednictwa zorganizowanych grup przestępczych organizujących przerzut przez granicę. Dane Frontexu pokazują jednak, że obywatele Ukrainy rzadko decydują się na nielegalne przekroczenie granicy, a jeśli to robią, to raczej przekraczają granicę indywidualnie lub małych grupach, bez pośrednictwa przemytników29. Jeśli chodzi o ciężkie przestępstwo przeciwko wolności, życiu i zdrowiu człowieka, jakim jest handel ludźmi, to jest ono przede wszystkim skutkiem ubocznym migracji. Wynika głównie ze skłonności migrantów do podejmowania ryzyka bez dokładnych informacji na temat możliwych warunków czekających ich kraju docelowym. Zjawisko to było szczególnie natężone w latach 90. ubiegłego wieku, gdy obywatele Ukrainy nie dysponowali rozwiniętymi sieciami migracyjnymi w krajach UE oraz mieli bardzo ubogą wiedzę o możliwości legalnej migracji i obrony swoich praw jednostkowych. Według szacunków Międzynarodowej Organizacji Migracji z 2010 r. od roku 1991 około 100 tys. Ukraińców padło ofiarą handlu ludźmi30. Jeśli chodzi o kontekst społeczno-polityczny, to jak już wcześniej wspomniano, nastroje społeczne w UE nie są generalnie przychylne migrantom, dochodzi do coraz częstszych wystąpień antymigranckich, choć są one głównie skierowane przeciw przy L. Barbone, Labour Migration from the Eastern Partnership Countries: Evolution and Policy Options for Better Outcomes, Warsaw 2013, CASE Network Reports, 0113; P. Kaczmarczyk, Burden or Relief ? Fiscal Impacts of Recent Ukrainian Migration to Poland, 2015, IZA Discussion Paper, nr 8779. 29 Frontex, Eastern European Borders Risk Assessment 2014. 30 International Organisation for Migration, Combating trafficking in Human Beings: Ukraine 2010. 28 Politeja 2(41)/2016 Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej… 29 byszom z krajów muzułmańskich. Według sondażu CBOS badającego stosunek Polaków do przedstawicieli innych narodowości ze stycznia 2015 r. 36% Polaków deklaruje sympatię dla tej grupy, lecz jednocześnie aż 30% deklaruje niechęć31. Jako przykład kraju, w którym rozwinął się protest społeczny przeciwko napływowi obywateli Ukrainy, można pokazać Portugalię, do której w latach 1999-2002 napłynęło około 200 tys. ukraińskich migrantów. Co ciekawe jednak, w protestach tych uczestniczyli przede wszystkim tzw. „tradycyjni” migranci, a zatem osoby przybyłe z byłych kolonii portugalskich32. Także w Czechach wraz z nastaniem tam recesji gospodarczej społeczeństwo zaczęło jednoznacznie wyrażać poglądy niechętne obecności obywateli Ukrainy33. 6. Perspektywa kraju wysyłającego W zależności od stopnia rozwoju społeczno-gospodarczego danego kraju i jego sytuacji demograficznej emigracja własnych obywateli może być szansą lub zagrożeniem. Szansą jest wówczas, gdy dane państwo nie jest w stanie zapewnić pracy i godnych warunków życia swoim obywatelom, a brak możliwości wyjazdu sprzyja radykalizacji społecznej, wzrostowi przestępczości i innym negatywnym zjawiskom społecznym. Jednak o ile emigracja może odciążyć władze państwowe od często niemożliwej z różnych przyczyn poprawy sytuacji na rynku pracy czy zwiększenia efektywności systemu opieki społecznej, o tyle niewątpliwie uszczupla zasoby demograficzne danego kraju. Taka sytuacja ma miejsce na Ukrainie. Nawet jeśli migracja Ukraińców jest efektywnym sposobem tego społeczeństwa na radzenie sobie z biedą i rozładowuje napięcia społeczne34, to porażką tego kraju związaną z migracją jest przede wszystkim pogarszająca się sytuacja demograficzna, w tym spadek liczby ludności, zwłaszcza tej w wieku produkcyjnym. W latach 1992-2004 na stałe z Ukrainy wyjechało 25 mln obywateli Ukrainy35. Jeśli chodzi o późniejsze wyjazdy, to istnieją problemy metodologiczne z ich oceną. Można jednak szacować, że do poprzedniej grupy emigrantów dołączyła grupa około 200 tys. osób, które wyjechały z Ukrainy po 2004 r. i otrzymały obywatelstwa innych państw. Trudno szacować, na ile trwała jest obecna migracja z Ukrainy i ile z obecnych 800 tys. osób posiadających prawo pobytu w UE zamierza tam pozostać na zawsze. Ponadmilionowa diaspora przebywa także w Rosji. Nadal w zdecydowanej większości przypadków Sondaż: Polacy najbardziej nie lubią Romów i Rosjan. Ukraińcy budzą największe emocje, PAP, 30 I 2015. 32 V. Susak, Ukrainian Guest Workers and Immigrants in Portugal (1997-2002), „Ukrainians in the Contemporary World: conference of the Ukrainian graduates of American educational programmes”, Kyiv 2002. 33 D. Drbohlav i in., The Czech Republic: on its Way from Emigration to Immigration Country, 2009, IDEA Working Papers, nr 11. 34 O. Betliy, The Perspective… 35 M. Jaroszewicz. L. Szerepka, Wyzwania migracyjne w państwach wschodniego sąsiedztwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 87-88. 31 30 Marta Jaroszewicz Politeja 2(41)/2016 jest to migracja krótkoterminowa, lecz po wybuchu konfliktu zbrojnego widać pewną tendencję do zmiany tej formy migracji w migrację osiedleńczą36. Kolejnym ryzykiem dla Ukrainy związanym z migracją jej obywateli jest problem zajmowania przez nich przede wszystkim niższych segmentów rynku pracy w krajach przyjmujących, często w nieformalnym sektorze zatrudnienia. Oznacza to, że migranci albo nie podlegają ubezpieczeniu emerytalnemu i zdrowotnemu, albo też odprowadzone składki nie trafiają na Ukrainę. W tej sytuacji to państwo ukraińskie będzie musiało ponieść koszty wypłacenia tym migrantom emerytur, gdy powrócą oni do kraju. Ukraina powinna ponieść także koszty reintegracji swoich obywateli, w tym pomóc im odnaleźć się na rynku pracy. Szczególnie niekorzystnym zjawiskiem społecznym dla Ukrainy jest dość masowa migracja edukacyjna wynikająca z niskiej jakości nauczania i korupcji występujących na ukraińskich uczelniach. Negatywną konsekwencją migracji jest również występowanie tzw. eurosierot, czyli dzieci pozostawionych przez migrantów pod opieką krewnych37. Zasadniczym problemem państwa ukraińskiego jest brak aktywnej i przemyślanej polityki emigracyjnej, a zatem polityki skierowanej do diaspory za granicą, pozwalającej na utrzymanie kontaktu z migrantami i jednoczesne wykorzystanie zgromadzonego przez nich kapitału społecznego do dalszego rozwoju kraju. Ukraińskie władze państwowe pozostają stosunkowo pasywne, jeśli chodzi o politykę emigracyjną – jej motorami pozostają Kościół greckokatolicki, środowiska pozarządowe i organizacje diaspory. Organizacje tzw. starej diaspory, a zatem emigracji ukraińskiej przełomu XIX i XX w., są na tyle potężne, że mogłyby podjąć się mediacji na rzecz nowej fali migracji w krajach przyjmujących, ułatwić ich integrację. Dotychczasowe badania wskazują jednak, że kolejne pokolenia migrantów w niewielkim stopniu się ze sobą komunikują, a doświadczenia i zachowania nowych migrantów (zwłaszcza te wynikające z radzieckiej spuścizny) są zbyt odlegle dla tych z tradycyjnych środowisk ukraińskich38. Także presja Unii Europejskiej w ramach dialogu mającego doprowadzić do zniesienia wiz dla obywateli Ukrainy podróżujących do strefy Schengen zmusza władze ukraińskie do aktywniejszego zajęcia się kwestią emigracji za granicą39. Jednocześnie ukraińscy migranci zarobkowi nie są przedstawiani w pozytywnym świetle w ukraińskim dyskursie publicznym oraz w mediach. Są oni raczej prezentowani jako pasywne ofiary okoliczności ekonomicznych, nieuczciwych pracodawców i pośredników, a nie jako osoby przedsiębiorcze, starające się jak najlepiej zarządzać podejmowanym przez siebie ryzkiem40. M. Jaroszewicz, Kryzysowa migracja… O. Kupets, The Development… 38 N. Khanenko-Friesen, Ukrainian Otherlands. Diaspora, Homeland, and Folk Imagination in the Twentieth Century, Madison 2015, Folklore Studies in a Multicultural World. 39 Szerzej zob.: M. Jaroszewicz, P. Kaźmierkiewicz, Does Ukraine Have a Policy on Emigration? Transcending the State-Centered Approach, „Central and Eastern European Migration Review” 2014, Vol. 3, nr 1, s. 11-26. 40 V. Volodko, Transnational Family Practices of Ukrainian Female Labour Migrants in Poland, [w:] Selling One’s Favourite Piano to Emigrate. Mobility Patterns in Central Europe at the Beginning of the 21st Century, red. J. Isański, P. Luczys, Newcastle upon Tyne 2011. 36 37 Politeja 2(41)/2016 Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej… 31 Z drugiej strony należy pamiętać, że po aneksji Krymu i faktycznej utracie części Donbasu Ukraina przeżyła poważne załamanie gospodarcze. PKB Ukrainy spadło o 7% w 2014 r. i o kolejne 16% w 2015 r. PKB per capita mierzone według parytetu siły nabywczej wyniosło w 2014 r. mniej niż 1000 dolarów – była to jedna trzecia dochodu krajowego na osobę odnotowywanego w 2010 r. W tej sytuacji warto zwrócić uwagę na pozytywną rolę emigracji, rozumianej przez Marka Okólskiego jako proces „rozgęszczania” pozwalający na uniknięcie konfliktów społecznych oraz łagodzący skutki niezdolności ukraińskiego rynku pracy do wchłonięcia nadwyżek41. Warto jednak pamiętać, że ze względu na długotrwałą nieumiejętność państwa ukraińskiego przeprowadzenia reform instytucjonalnych pozwalających na wchłoniecie nadwyżek ludności na rynku pracy nie należy raczej oczekiwać, że obecna fala emigracji spełni swoją funkcję modernizacyjną w tym sensie, że doprowadzi do rozprzestrzenienia się procesow modernizacyjnych na całym terytorium Ukrainy i zmniejszy atrakcyjność dalszych migracji. Współczesna emigracja z Ukrainy ma raczej formę opuszczenia państwa, które nie gwarantuje swoim obywatelom deklarowanych praw i możliwości rozwoju. 7. Konkluzje Analiza migracji z perspektywy ryzyka wydaje się adekwatnym i pojemnym podejściem badawczym do politologicznego badania migracji, zwłaszcza w przypadku migracji nieuregulowanej. Badanie zjawisk społecznych z perspektywy ryzyka pozwala dogłębniej poznać procesy zmienne w czasie, w których przypadku istnieje wysokie prawdopodobieństwo przyszłego niepowodzenia i do analizy których brakuje dokładnych danych ilościowych. Takim zjawiskiem są niewątpliwie migracje międzynarodowe. Zastosowanie perspektywy ryzyka pozwala także wprowadzić do badania migracji niezwykle istotny kontekst społeczno-polityczny, uchwycić znaczenie czynników subiektywnych, takich jak percepcja przy podejmowaniu decyzji migracyjnych w przypadku migranta i planowanie określonej polityki migracyjnej w przypadku państwa. Przede wszystkim jednak zastosowanie teorii ryzyka pozwala na systemowe porównanie perspektywy migranta oraz perspektywy państw docelowych i państwa pochodzenia. Zderzenie tych perspektyw umożliwia zweryfikowanie metod planowania i efektywności polityk migracyjnych prowadzonych przez państwa poprzez pokazanie, w jaki sposób migranci planują migrację, jak dokonują analizy ryzyka i jak starają się ominąć przeszkody narzucane im przez państwową politykę kontroli migracji. Wydaje się, że takie dwuwymiarowe badanie migracji z perspektywy ryzyka ponoszonego przez migranta (jednostkę ludzką) z jednej strony i przez państwo wraz z rozbudowanym aparatem kontroli i przymusu oraz skomplikowanym procesem decyzyjnym z drugiej może być zakwalifikowane jako próba poszerzenia dorobku tzw. krytycznych studiów nad migracjami. Krytyczne badania nad migracjami to nowe multidyscyplinarne podejście starające się odejść od utrwalonych metod badań nad M. Okólski, Modernizacyjna rola migracji, Warszawa 2011, CMR Working Papers, nr 46 (104). 41 32 Marta Jaroszewicz Politeja 2(41)/2016 migracjami przez większe włączenie perspektyw z zakresu prawa międzynarodowego, stosunków międzynarodowych, bezpieczeństwa i badań nad migracją przymusową, geografii i innych, a przede wszystkim skonfrontowanie badań makro z indywidualną perspektywą migranta. Zastosowanie perspektyw ryzyka do badania migracji obywateli Ukrainy do Unii Europejskiej, w szczególności po wybuchu wojny w Donbasie i aneksji Krymu, pokazało, że mimo zwiększenia się ogólnej dynamiki migracji z Ukrainy potencjalne negatywne skutki tych migracji dla samych migrantów oraz dla państw przyjmujących zwiększyły się w niewielkim stopniu. Jeśli chodzi o migrantów, takie czynniki, jak fakt, że obywatele Ukrainy w większości przebywają w UE legalnie, a także starają się zalegalizować zatrudnienie, pozwalają im minimalizować ryzyka związane z ewentualnym zatrzymaniem czy wydaleniem, a także ominąć grupy przestępcze trudniące się zorganizowanym przemytem ludzi. Niewątpliwie znaczący spadek dochodów per capita odnotowany w związku z wybuchem wojny na Ukrainie i dalsza pauperyzacja społeczeństwa stwarza ryzyko, że migranci będą coraz bardziej gotowi przyjmować bardziej ryzykowne propozycje zatrudnienia, zaś utrata pracy staje się dla nich o wiele bardziej dotkliwa. Ponadto wzrost nastrojów antymigranckich w UE i zaostrzająca się polityka migracyjna związana z kryzysem uchodźczym także może negatywnie odbić się zarówno na dalszym prawnym statusie ukraińskich migrantów, jak i na ich integracji w społeczeństwach przyjmujących. Jeśli chodzi o kraje przyjmujące migrantów, to w zasadzie jedynie Polska odnotowała w ostatnich dwóch latach zwiększony napływ obywateli Ukrainy. Stworzyło to co prawda pewne nowe ryzyka, jednak głównie związane z kwestiami efektywnego zarządzania tym napływem. Jeśli wziąć pod uwagę fakt, że większość ukraińskich migrantów przybywa do Polski w ramach kanałów ułatwionej pracy krótkoterminowej, oznacza to, że polski rynek pracy nadal ma możliwości absorpcji tych pracowników. Warto zastanowić się, jakie, w świetle teorii ryzyka, argumenty przemawiają za wyborem Polski przez migrantów ukraińskich. Niewątpliwie dotychczasowe doświadczenia migracyjne setek tysięcy Ukraińców, liberalna polityka wizowa i migracyjna, rozbudowane sieci migracyjne zmniejszają ryzyko niepowodzenia samego procesu migracji, nawet jeśli jego skutkiem są zdecydowanie niższe płace niż te zwykle osiągane przez migrantów w krajach Europy Zachodniej. W tym kontekście warto byłoby podjąć dalszą analizę i zastanowić się, czy wraz z oswojeniem ryzyka migracyjnego przez obywateli Ukrainy i wzrostem gotowości podjęcia dalszych wyzwań Polska może przestać być atrakcyjnym krajem docelowym. Największym ryzykiem mogącym skutkować poważnymi konsekwencjami politycznymi, gospodarczymi i społecznymi dla UE byłaby poważna destabilizacja, w tym ewentualność wybuchu konfliktu zbrojnego na terytorium całej Ukrainy, mogące skutkować niekontrolowanym napływem uchodźców wymagających kosztowych programów pomocy socjalnej. Ukraina wydaje się ponosić największe długoterminowe ryzyka związane ze zwiększoną migracją swoich obywateli. Nawet jeśli w krótkiej perspektywie migracja obywateli pozwala na złagodzenie skutków kryzysu gospodarczego oraz napięć na rynku Politeja 2(41)/2016 Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej… 33 pracy i wsparcie gospodarki transferami pieniężnymi od migrantów, to w długiej perspektywie kraj traci dużą rzeszę osób w młodym i średnim wieku. Tymczasem Ukraina w ciągu ostatnich dwudziestu lat faktycznie straciła około 20% swojej populacji. W niewielkim stopniu udało się jej także poprawić dynamikę dzietności oraz zmniejszyć śmiertelność, co czyni ją jednym z globalnych „liderów” niekorzystnych przemian demograficznych. W tym kontekście warto byłoby zbadać ewentualny potencjał powrotowy Ukraińców, a także zastanowić się, jaką docelową politykę emigracyjną powinna prowadzić Ukraina, by stymulować ewentualne powroty lub przynajmniej dopuścić diasporę do bardziej aktywnego udziału w rozwoju ukraińskiego państwa. Ponieważ niniejszy tekst ma niejako charakter prekursorski, kilka podjętych w nim pytań badawczych wymaga dalszych badań. W szczególności dalsze badanie perspektywy migranta powinno skupić się na zastanowieniu, jak odmiennie ryzyko jest postrzegane w zależności od tego, czy uznajemy, że decyzja migracyjna była podjęta indywidualnie, czy też jako wspólna decyzja gospodarstwa domowego. Jak wynika z analizy dotychczasowej literatury na temat migracji Ukraińców do UE, decyzja migracyjna jest zwykle poodejmowana kolektywnie, co pozwala na zminimalizowanie ryzyka dla rodzin, jednak teza ta wymaga dogłębnego zbadania. Drugą ważną kwestią jest konieczność kompleksowego przeanalizowania przyczyn, dla których ukraińscy migranci (także ci pochodzący z terenów bezpośrednio poszkodowanych przez konflikt zbrojny na wschodzie Ukrainy) tak rzadko decydują się na złożenia wniosku o status uchodźcy na terenie UE. Wydaje się, że jest to świadomie wybrana strategia kalkulacji ryzyka, niechęć do podejmowania zbyt wysokiego ryzyka, nawet jeśli ostateczny rezultat byłby bardziej korzystny (długoterminowe prawo pobytu plus ewentualna pomoc socjalna) niż w przypadku, gdy wykorzystywane są kanały migracji zarobkowej. Bibliografia Arunraj N.S., Mandal S., Maiti J., Modeling Uncertainty in Risk Assessment: An Integrated Approach with Fuzzy Set Theory and Monte Carlo Simulation, „Accident Analysis and Prevention” 2013, Vol. 55, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.aap.2013.03.007. Banulescu-Bogdan N., Fratzke S., Europe’s Migration Crisis in Context: Why Now and What Next?, „Migration Policy Source” 2015, 24 IX, [online] http://www.migrationpolicy.org/ article/europe-migration-crisis-context-why-now-and-what-next. Barbone L., Labour Migration from the Eastern Partnership Countries: Evolution and Policy Options for Better Outcomes, Warsaw 2013, CASE Network Reports, 0113. Betliy O., The Perspective of Ukraine, [w:] Forecasting Migration between the EU, V4 and Eastern Europe. Impact of Visa Abolition, red. M. Jaroszewicz, M. Lesińska, Warsaw 2014, Raport OSW. Drbohlav D. i in., The Czech Republic: on its Way from Emigration to Immigration Country, 2009, IDEA Working Papers, nr 11. Drbohlav D., Jaroszewicz M., The Probable Future Development in International Migration from Ukraine, Belarus and Moldova to Visegrad Countires and the EU, [w:] Forecasting Migra- 34 Marta Jaroszewicz Politeja 2(41)/2016 tion between the EU, V4 and Eastern Europe. Impact of Visa Abolition, red. M. Jaroszewicz, M. Lesińska, Warsaw 2014, Raport OSW. Düvell F., Lapschyna I., The EuroMaidan Protests, Corruption, and War in Ukraine: Migration Trends and Ambitions, „Migration Policy Source” 2015, 15 VII, [online] http://www.mi grationpolicy.org/article/euromaidan-protests-corruption-and-war-ukraine-migrationtrends-and-ambitions. Eurostat News Release, 185/2015, 20 X 2015, [online] http://ec.europa.eu/eurostat/documents/ 2995521/7038745/3-20102015-BP-EN.pdf/70063124-c3f2-4dfa-96d5-aa5044b927a6. Faist T., „Extention do domaine de la lutte”: International Migration and Security before and after September 11, „International Migration Review” 2002, Vol. 31, nr 1, [online] http://dx.doi. org/10.1111/j.1747-7379.2002.tb00065.x. Forecasting Migration between the EU, V4 and Eastern Europe. Impact of Visa Abolition, red. M. Jaroszewicz, M. Lesińska, Warsaw 2014, Raport OSW. Frontex, Eastern European Borders Risk Assessment 2014. Huysmans J., The Politics of Insecurity. Fear, Migration and Asylum in the EU, London–New York 2006, New International Relations. International Organisation for Migration, Combating trafficking in Human Beings: Ukraine 2010. Jaroszewicz M., Kryzysowa migracja Ukraińców, „Komentarze OSW” 2015, 19 X. Jaroszewicz M., Polska bardziej atrakcyjna dla ukraińskich imigrantów zarobkowych, „Analizy OSW” 2013, 12 VI. Jaroszewicz M., Kaźmierkiewicz P., Does Ukraine Have a Policy on Emigration? Transcending the State-Centered Approach, „Central and Eastern European Migration Review” 2014, Vol. 3, nr 1. Jaroszewicz M., Kindler M., Irregular Migration from Ukraine and Belarus to the EU. A Risk Analysis Study, Warsaw 2015, CMR Working Papers, nr 80 (138). Jaroszewicz M., Szerepka L., Wyzwania migracyjne w państwach wschodniego sąsiedztwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007. Kaczmarczyk P. Burden or Relief ? Fiscal Impacts of Recent Ukrainian Migration to Poland, 2015, IZA Discussion Paper, nr 8779. Khanenko-Friesen N., Ukrainian Otherlands. Diaspora, Homeland, and Folk Imagination in the Twentieth Century, Madison 2015, Folklore Studies in a Multicultural World. Kindler M., A Risky Business? Ukrainian Migrant Women in Warsaw’s Domestic Work Sector, Amsterdam 2011, IMISCOE Dissertations. Kindler M., Szulecka M., The Economic Integration of Ukrainian and Vietnamese Migrant Women in a Polish Labour Market, „Journal of Ethnic and Migration Studies” 2013, Vol. 39, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1080/1369183X.2013.745244. Kupets O., The Development and the Side Effects of Remittances in the CIS countries: The Case of Ukraine, 2012, CARIM-East Research Report, 2. Leontiyeva Y., Tollarová B., Results from a Survey of Foreigners’ Incomes, Expenditures and Remittances. Main Findings Concerning Remittances, „Sociologický ústav AV ČR” 2011. Luptakova M., Legal and Illegal Migration from Ukraine: An Analysis of Social and Security Issues, „International Journal of Criminal Justice Science” 2009, Vol. 4, nr 2. Politeja 2(41)/2016 Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej… 35 Massey D.S. i in., Theories of International Migration: A Review and Appraisal, „Population and Development Review” 1993, Vol. 19, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2938462. Niemann A., Schmidthäussler N., The Logic of EU Policy Making on (Irregular) Migration: Securitisation or Risk?, Paper given at the UACES conference: „Exchanging Ideas on Europe 2012: Old Borders – New Frontiers”, 3-5 IX 2012, Passau, Germany. Okólski M., Modernizacyjna rola migracji, Warszawa 2011, CMR Working Papers, nr 46 (104). Papastergiadis N., Wars of Mobility, „European Journal of Social Mobility” 2010, Vol. 13, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1177/1368431010371756. Renn O., Concepts of Risks: A Classification, [w:] Social Theories of Risk, red. S. Krimsky, D. Golding, Westport 1992. Sondaż: Polacy najbardziej nie lubią Romów i Rosjan. Ukraińcy budzą największe emocje, PAP, 30 I 2015. Stark O., The Migration of Labour, Cambridge–Oxford 1991. Stark O., Bloom D.E., The New Economics of Labour Migration, „American Economic Review” 1985, Vol. 74, nr 2. Susak V., Ukrainian Guest Workers and Immigrants in Portugal (1997-2002), „Ukrainians in the Contemporary World: conference of the Ukrainian graduates of American educational programmes”, Kyiv 2002. Valverde M., Police, Sovereignty and Law: Faoucaultian Reflections, [w:] Police and the liberal state, red. M.D. Dubber, M. Valverde, Standford 2008, Critical Perspectives on Crime and Law. Volodko V., Transnational Family Practices of Ukrainian Female Labour Migrants in Poland, [w:] Selling One’s Favourite Piano to Emigrate. Mobility Patterns in Central Europe at the Beginning of the 21st Century, red. J. Isański, P. Luczys, Newcastle upon Tyne 2011. Zinn J.O., Taylor-Gooby P., The Current Significance of Risk, [w:] Risk in Social Science, red. ciż, Oxford 2006. Dr Marta Jaroszewicz jest głównym specjalistą, koordynatorem projektu migracyjnego w Ośrodku Studiów Wschodnich (OSW) w Warszawie. Z wykształcenia politolog, ma doktorat z zakresu bezpieczeństwa międzynarodowego. Jej główne zainteresowania badawcze dotyczą procesów i polityk migracyjnych krajów Europy Wschodniej, a także zastosowania metod politologicznych do badania migracji, w tym w szczególności teorii z zakresu analizy ryzyka i bezpieczeństwa. Migracje – polityka migracyjna – granice DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.03 Maciej Duszczyk Uniwersytet Warszawski [email protected] „Kryzys ukraiński” – czy konieczność redefinicji polskiej polityki imigracyjnej? Abstract Ukrainian Crisis – is a redefinition of polish migration policy necessary? Difficult political and economic situation of Ukraine is quoted as the reason underlying growing inflow of the nationals of that state to Poland. The most frequently used instrument to obtain the right of stay and employment in Poland by Ukrainians is comprised by the declaration of an employer on the intention to entrust employment to a foreigner. Growth in the number of registered declarations causes a reaction of the government aimed to restrict the scale of the inflow. At the same time in the debate before parliamentary elections in 2015 the topic was addressed very rarely. In the case of migration issues, the debate was pursued around the problem of potential arrival to Poland of refugees from African states, who reached the European Union. The paper contains a statistical analysis of the scale of inflow of Ukrainians to Poland and conclusions from a review of the election agendas that emerged before the 2015 parliamentary elections in terms of account taken of migration topics. The paper also shows evolution of Polish immigration policy in the first years of 2010s. On this basis, three scenarios were presented for changes in Polish immigration policy as a result of the so-called “Ukrainian crisis”. Słowa kluczowe: imigracja, polityka imigracyjna, Ukraina, zatrudnienie Keywords: immigration, immigration policy, Ukraine, employment 38 Maciej Duszczyk Politeja 2(41)/2016 Wstęp Pierwsze lata drugiej dekady XXI w. przyniosły w Polsce ożywioną dyskusję na temat polskiej polityki migracyjnej, w tym zasad, na jakich mają być przyjmowani w naszym kraju cudzoziemcy (polityki imigracyjnej). Aktywność w tym względzie można było zaobserwować zarówno po stronie rządu (Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, a następnie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji), Kancelarii Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego, Parlamentu, jak i licznych organizacji pozarządowych. Można postawić hipotezę, że działania te doprowadziły do powstania w Polsce podstaw do realizacji polityki imigracyjnej, co znalazło odzwierciedlenie w ustawie o cudzoziemcach, która weszła w życie w maju 2014 r. W dużym uproszczeniu można stwierdzić także, że obecny model polskiej polityki imigracyjnej zakłada otwarcie polskiego rynku pracy dla pracowników sezonowych z państw Partnerstwa Wschodniego oraz ułatwienia w osiedlaniu się niektórych kategorii imigrantów (np. studentów czy osób legitymujących się Kartą Polaka). Należy jednak wskazać, że czas kształtowania się tej polityki nastąpił bezpośrednio przed dwoma bardzo istotnymi wydarzeniami, które wpływają zarówno w nieodległej i, można założyć, będą wpływać w dalszej perspektywie czasowej na liczbę cudzoziemców udających się do Polski. Chodzi tu, po pierwsze, o tzw. „kryzys ukraiński” spowodowany aneksją Krymu oraz aktywnym zaangażowaniem się Rosji po stronie separatystów na wschodzie Ukrainy, co skutkuje działaniami o charakterze militarnym, oraz po drugie, o „kryzys uchodźczy”, którego apogeum nastąpiło w miesiącach letnich, jak i wczesnojesiennych roku 2015, a który dotyczy napływu do UE uciekinierów z Syrii, Erytrei, Afganistanu oraz kilku innych państw. Głównym celem tekstu jest podjęcie próby odpowiedzi na pytanie, czy wzrost skali imigracji zarobkowej z Ukrainy powinien skłaniać do zmiany liberalnego stanowiska (polityki imigracyjnej) w zakresie stymulowania napływu Ukraińców do pracy sezonowej w Polsce. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pogorszenie się sytuacji politycznej i gospodarczej Ukrainy oraz brak perspektyw ich realnej poprawy w najbliższym okresie spowodował zwiększenie zainteresowania Ukraińców sezonową imigracją zarobkową do Polski. Nie jest jednak jasne, czy będzie się ona przekształcać w imigrację stałą. Należy przyjąć jednak hipotezę, że jest to prawdopodobne. W związku z tym należy zastanowić się nad reakcją rządu i partii politycznych na sytuację, w której skala imigracji by rosła, a coraz liczniejsza grupa Ukraińców skłonna byłaby w Polsce pozostać na stałe. Dla wyjaśnienia fenomenu imigracji Ukraińców do Polski oraz odpowiedzi na pytanie o reakcję rządu na to zjawisko konieczne jest zastosowanie triangulacji metod badawczych. Oczywista w tym kontekście jest analiza statystyczna. Jako jej perspektywę czasową przyjęto moment wejścia Polski do Unii Europejskiej (w zakresie pozwoleń na pracę) oraz wejście w życie instrumentu umożliwiającego zatrudnianie cudzoziemców z wybranych państw na podstawie oświadczeń pracodawców (2007). Pozwala to na prześledzenie zmian w zakresie imigracji oraz wysunięcie na tej postawie wniosków. Pokazano również ewolucję polskiej polityki imigracyjnej, która w swojej finalnej wersji przyjęła rynek pracy jako podstawę podejmowanych działań. Ponadto gruntownej analizie poddano programy partii politycznych opublikowane przed wyborami parla- Politeja 2(41)/2016 „Kryzys ukraiński”… 39 mentarnymi w 2015 r. Były to oficjalne dokumenty opublikowane na stronach internetowych. Wszystkie te metody badawcze zostały wpisane w otoczenie teoretyczne odnoszące się do polityki imigracyjnej. Efektem analiz, których wyniki zostały zaprezentowane w niniejszym tekście, są trzy scenariusze rozwoju polskiej polityki imigracyjnej. Wskazano ich dobre i złe strony oraz określono ich realność. W związku z tym tekst ma charakter z jednej strony diagnostyczny i prezentacyjny, a z drugiej prognostyczny. W podsumowaniu zawarto rekomendacje dla decydentów mających zasadniczy wpływ na kształtowanie się polityki imigracyjnej Polski, w tym zawarto odpowiedź na pytanie, czy „kryzys ukraiński” powinien skłaniać Polskę do redefinicji podejścia do imigracji z Ukrainy oraz z innych państw Partnerstwa Wschodniego. Jednocześnie, ze względu na konieczność zapewnienia spójności tekstu, pominięto w nim kwestie „kryzysu uchodźczego”, który mógłby się stać tematem odrębnego opracowania. Reakcja na „kryzys uchodźczy” została uwzględniona jednak w części analizującej programy partii politycznych, które ukazały się przed wyborami parlamentarnymi w 2015 r. Zabieg taki wydawał się konieczny ze względu na potrzebę pokazania umiejscowienia kwestii napływu Ukraińców do Polski w kontekście całości dyskusji na temat imigracji, jaka odbyła się w czasie kampanii wyborczej przed ostatnimi wyborami parlamentarnymi. Polityka imigracyjna – otoczenie teoretyczne Polityka migracyjna wchodzi w zakres polityk publicznych składających się na model zarządzania państwem. Ryszard Szarfenberg, analizując różne definicje polityk publicznych, doszedł do przekonania, że składają się na nie działania lub świadome zaniechania podmiotu rządzenia1. Oznacza to, że rządy, prowadząc politykę migracyjną (imigracyjną), mogą zarówno stymulować, jak i powstrzymywać ruchy migracyjne poprzez stosowanie konkretnych instrumentów lub też zaniechując podejmowania działań np. w zakresie mechanizmu wydawania wiz czy migracji powrotnych. Stephen Castles i Mark J. Miller stwierdzają, że przełom XX i XXI w. przyniósł zasadniczą rozbudowę instrumentów wchodzących w zakres polityki migracyjnej. Ma to być powodowane chęcią odzyskania utraconej w wyniku liberalizacji przepisów kontroli nad procesami migracyjnymi, szczególnie imigracji do państw wysoko rozwiniętych2. Oznacza to, że rządy państw decydują się prowadzić aktywną politykę migracyjną, ograniczając pole zaniechań. Starają się uregulować procesy migracyjne tak, aby napływ cudzoziemców przyczyniał się do rozwoju ekonomiczno-społecznego państwa, a jednocześnie nie generował problemów związanych z rosnącą obecnością cudzoziemców w społeczeństwie przyjmującym. 1 2 R. Szarfenberg, Krytyka i afirmacja polityki społecznej, Warszawa 2008, s. 60. S. Castles, M.J. Miller, Migracje we współczesnym świecie, przeł. A. Gąsior-Niemiec, Warszawa 2011, s. 253-254, Stosunki Międzynarodowe. 40 Maciej Duszczyk Politeja 2(41)/2016 W literaturze przedmiotu toczy się dyskusja, jak ostatecznie zdefiniować politykę imigracyjną. Zdecydowana większość badaczy amerykańskich (np. Douglas S. Massey, James F. Hollifield, Aristide R. Zolberg czy Gary P. Freeman) utożsamia politykę migracyjną właśnie z polityką imigracyjną, a więc odnoszącą się jedynie do kontroli napływu cudzoziemców. Badacze europejscy stosują szersze definicje, włączając do polityki migracyjnej także takie zagadnienia, jak kontakty z diasporą, repatriacje czy stymulowanie powrotów z zagranicy. Obecny jest również nurt zaliczania do polityki migracyjnej instrumentów integracji cudzoziemców w społeczeństwie państwa przyjmującego. W takim ujęciu, prezentowanym m.in. przez Tomasa Hammara, na politykę migracyjną składają się zatem wszystkie działania związane z ruchami migracyjnymi oraz ich skutkami społecznymi i ekonomicznymi3. W związku z tym, że niniejszy tekst dotyczy stricte kwestii imigracyjnych i częściowo integracyjnych, możliwe jest przyjęcie w nim definicji polityki imigracyjnej będącej głównym, ale jednak nie jedynym elementem polityki migracyjnej. Korzystając z definicji zaproponowanej w 2012 r. przez Macieja Duszczyka, za politykę imigracyjną można uznać świadome działanie państwa, angażujące poszczególnych interesariuszy wywodzących się z samorządu terytorialnego, partnerów społecznych oraz organizacji pozarządowych, mające na celu uzyskanie optymalnej skali i struktury napływu cudzoziemców, którzy podejmując aktywność ekonomiczną oraz bytując w społeczeństwie, będą zwiększać konkurencyjność gospodarczą kraju, nie powodując jednocześnie istotnych napięć społecznych, prowadzących do permanentnego konfliktu pomiędzy imigrantami i krajowcami4. Przyjęcie powyższej definicji zakłada zatem prowadzenie aktywnej polityki imigracyjnej reagującej na skalę napływu cudzoziemców, ich zdolności do integracji, jak również uwzględniającej zdolność administracyjną, w szczególności w zakresie kontroli napływu cudzoziemców i wykorzystywania potencjałów imigrantów, którzy znaleźli się na terytorium RP, oraz stanowisko opinii publicznej. Z oczywistych względów (członkostwo Polski w UE) tak prowadzona polityka może być stosowana tylko do obywateli państw trzecich. W przypadku obywateli pozostałych państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej ograniczenia w zakresie napływu nie mogą być stosowane (poza wyjątkami związanymi z porządkiem, bezpieczeństwem i zdrowiem publicznym, co jest opisane w prawie UE). T. Hammar, Introduction to European Immigration Policy: A Comparative Study, [w:] Selected Studies in International Migration and Immigrant Incorporation, red. M. Martiniello, J. Rath, Amsterdam 2010, IMISCOE Textbooks. 4 M. Duszczyk, Polska polityka imigracyjna a rynek pracy, Warszawa 2012, s. 39-40. 3 Politeja 2(41)/2016 „Kryzys ukraiński”… 41 Ewolucja polskiej polityki imigracyjnej w drugiej dekadzie XXI w. Jak zaznaczono we wstępie, lata 2010-2015 to czas intensywnej debaty na temat polskiej polityki imigracyjnej. Jej efektem jest kilka dokumentów oraz aktów prawnych. Najważniejszym dokumentem o charakterze programowym jest Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania, przygotowany przez MSW i następnie zaakceptowany przez Radę Ministrów5. Zasadnicza część tego dokumentu została poświęcona polityce imigracyjnej. Znalazły się w nim następujące rozdziały: • Imigracje legalne (rozdz. 1); • Przeciwdziałanie nielegalnym migracjom (rozdz. 2); • Integracja cudzoziemców (rozdz. 4); • Sprawne funkcjonowanie systemu prawnego i instytucjonalnego (rozdz. 7); • Monitoring procesów migracyjnych (rozdz. 10). Pozostałe rozdziały dotyczyły innych kwestii związanych z procesami migracyjnymi, jak np. migracje powrotne. W dokumencie tym dla polityki imigracyjnej przyjęto perspektywę rynku pracy. Rada Ministrów jednoznacznie rekomenduje, aby obecna i prognozowana sytuacja na rynku pracy miała decydujące znaczenie nie tylko dla praktycznej realizacji polityki imigracyjnej, ale również dla definiowania jej celów. Oznacza to, że rynek pracy staje się niejako punktem odniesienia dla całości działań dotyczących napływ cudzoziemców. W jednym momencie może to oznaczać stymulowanie napływu, w innym z kolei jego ograniczanie6. Dokument implementacyjny7, nowa ustawa o cudzoziemcach8 oraz znowelizowana ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy9 wydają się potwierdzać stosowanie w praktyce takiego podejścia. Jest to zasadnicza zmiana w stosunku do modelu polityki imigracyjnej stosowanego przez Polskę na przełomie XX i XXI w., opartego na restrykcjach w dostępie cudzoziemców do polskiego rynku pracy, w tym m.in. odmowie przyznawania prawa do pozostania cudzoziemskim absolwentom polskich uczelni. Za ważny dla kształtowania się polskiej polityki imigracyjnej dokument programowy należy uznać opracowanie Zespołu ds. Rozwiązań w Zakresie Migracji i Polityki Migracyjnej10, jaki został powołany w Kancelarii Prezydenta RP Bronisława Komorow 31 VII 2012 r. W praktyce oznaczało to np. likwidację ograniczeń w zakresie zatrudniania Ukraińców w latach 20072014 oraz wprowadzanie przepisów mających powstrzymywać imigrację zatrudnieniową, jaka została zapoczątkowana w marcu 2015 r. Więcej na ten temat w dalszej części tekstu. 7 Plan wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania”. Wersja stanowiąca załącznik do uchwały Zespołu ds. Migracji z dnia 18 XII 2013 r. 8 Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Dz.U. 2013, poz. 1650. 9 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. 2004, nr 99, poz. 1001 z późn. zm. 10 Zasady i rekomendacje polityki migracyjnej dla Polski, Biuletyn Forum Debaty Publicznej nr 36, Kancelaria Prezydenta RP, VII 2015. 5 6 42 Maciej Duszczyk Politeja 2(41)/2016 skiego. Dokument zawiera m.in. propozycję doktryny polskiej polityki migracyjnej, zakładającej w części imigracyjnej wzrost liczby cudzoziemców przybywających i osiedlających się w Polsce, których jednak pobyt będzie pozytywnie wpływać na sytuację ludnościową i rozwój ekonomiczno-społeczny, przede wszystkim na konkurencyjność gospodarczą Polski. Ponadto założono konieczność stworzenia warunków do pełnego wykorzystania (realizacji) potencjałów migrantów przebywających w kraju, w tym poprzez nabywanie przez nich obywatelstwa polskiego. Jak widać, oba dokumenty są zasadniczo zbieżne ze sobą i postrzegają imigrację jako element uzupełniający inne działania z zakresu polityki ludnościowej i gospodarczej. Wydaje się jednak, że dokument opracowany w Kancelarii Prezydenta RP ma szerszą perspektywę pokazującą nie tylko potrzeby rynku pracy, ale szerzej kwestie wyzwań demograficznych i konieczność podejmowania aktywnych działań w zakresie integracji cudzoziemców w Polsce. Zdecydowanie najważniejszym aktem prawnym regulującym zasady napływu cudzoziemców do Polski oraz możliwości ich pobytu jest wspomniana wcześniej ustawa o cudzoziemcach. Wprowadziła ona wiele nowych rozwiązań, które ułatwiają cudzoziemcom nie tylko przyjazd do Polski, ale również osiedlenie się. Efektem liberalizacji w zakresie uzyskania prawa do pobytu w Polsce jest wzrost liczby wniosków składanych przez cudzoziemców. Dane Urzędu ds. Cudzoziemców pokazują, że w roku 2014 wojewodowie zarejestrowali 65 172 wnioski o przyznanie prawa do pobytu czasowego, stałego lub rezydenta. Było to 50% więcej niż w roku 2013. Podsumowując, zmiany, które zostały wprowadzone w Polsce w ostatnich latach, spowodowały, że przepisy z zakresu polityki imigracyjnej, zarówno dotyczące imigracji zarobkowej, szczególnie z państw Partnerstwa Wschodniego, jak i prawa do pobytu, można uznać za dość liberalne. Prawdziwe jest zatem twierdzenie, że Polska zalicza się do państw zainteresowanych wzrostem liczby cudzoziemców przebywających i zatrudnionych na jej terytorium. Zasadnicze pytanie jednak brzmi, czy przyjęty model zostanie utrzymany w obliczu „kryzysu ukraińskiego” i dużego wzrostu napływu Ukraińców do Polski. Skala imigracji zarobkowej do Polski Jak już wspomniano, celem liberalizacji polskiej polityki imigracyjnej opisanej w powyższym rozdziale był sukcesywny wzrost liczby cudzoziemców zatrudnionych w Polsce. Na podstawie analizy statystycznej można stwierdzić, że efekt ten został uzyskany, choć na pewno głównym czynnikiem powodującym wzrost skali imigracji zarobkowej jest trudna sytuacja gospodarcza na Ukrainie. Jednocześnie bez liberalizacji przepisów trudno jest zakładać, że skala migracji legalnych byłaby podobna. W oparciu o dane MPiPS można zauważyć, że liczba cudzoziemców zatrudnionych w Polsce, na podstawie zezwoleń na pracę, w ostatnich dziesięciu latach systematycznie rosła. Zasadniczy wzrost następuje jednak w roku 2014 oraz w pierwszym półroczu roku 2015. W roku 2014 nowych zezwoleń na pracę wydano o ponad 8 tys., czyli „Kryzys ukraiński”… Politeja 2(41)/2016 43 o ponad 20% więcej niż rok wcześniej. Dane za pierwsze półrocze roku 2015 pokazują, że prawdopodobnie nastąpi kolejny wzrost liczby cudzoziemców zatrudnionych na podstawie zezwoleń, a ich liczba w całym roku może przekroczyć 50 tys. lub też bardzo zbliżyć się do tego poziomu (tab. 1). Tabela 1. Liczba zezwoleń na pracę w latach 2004 – pierwsza połowa 2015 Liczba wydanych zezwoleń Rok nowe przedłużenie razem 2004 6 971 5 410 12 381 2005 5 905 4 399 10 304 2006 6 629 4 125 10 754 2007 7 667 4 486 12 153 2008 12 390 5 632 18 022 2009 20 806 8 534 29 340 2010 b.d.* b.d.* 36 622 2011 32 519 8 289 40 808 2012 30 062 9 082 39 144 2013 29 609 9 469 39 078 2014 37 808 5 855 43 663 2015 (I półrocze) 25 599 1 594 27 193 * W związku ze zmianą formularzy sprawozdawczych brak danych za 2010 r. Źródło: MPiPS W roku 2014 ponad połowę (26 tys.) wszystkich wydanych zezwoleń uzyskali obywatele Ukrainy (tab. 2). Tabela 2. Państwa, których obywatele otrzymali największą liczbę zezwoleń na pracę w roku 2014 Państwo Liczba wydanych zezwoleń Ukraina 26 315 Wietnam 2 369 Chiny 2 133 Białoruś 1 834 Indie 1 242 Źródło: MPiPS Wzrostowi liczby zezwoleń na pracę, jakie wydawane są cudzoziemcom, towarzyszy jednocześnie spadek ich udziału w ogólnej liczbie uprawnień do podejmowania zatrudnienia w Polsce. Jest to spowodowane sukcesem instrumentu oświadczeń pracodawców 44 Politeja 2(41)/2016 Maciej Duszczyk o chęci zatrudnienia cudzoziemca11. Ze względu na uproszczony charakter tego dokumentu oraz ograniczone procedury biurokratyczne w Polsce dominuje zatrudnianie pracowników cudzoziemskich właśnie w oparciu o ten instrument. Niestety uproszczona procedura skłania wiele osób do nadużyć, które są sukcesywnie identyfikowane i podejmowane są próby ich eliminowania (o czym w dalszej części opracowania). Z danych MPiPS wynika, że podobnie jak w przypadku zezwoleń na pracę, lata 2014 i 2015 przyniosły wzrost liczby rejestrowanych w urzędach pracy oświadczeń, a więc i zatrudnianych na ich podstawie cudzoziemców12. O ile bowiem w latach 20092013 liczba zarejestrowanych oświadczeń była stabilna i wahała się pomiędzy 188 a 260 tys., o tyle w roku 2014 ich liczba osiągnęła już prawie 400 tys., a w pierwszym półroczu roku 2015 przekroczyła liczbę 410 tys. Jak widać, procentowy wzrost rejestrowanych oświadczeń jest zdecydowanie większy niż w przypadku zezwoleń na pracę. Fakt ten oznacza, że bezsprzecznie mamy do czynienia z nieprzewidywanym wcześniej zainteresowaniem podjęciem zatrudnienia w Polsce (tab. 3). Tabela 3. Liczba zarejestrowanych* w powiatowych urzędach pracy oświadczeń pracodawców o zamiarze powierzenia cudzoziemcom zatrudnienia na danym stanowisku pracy z podziałem na obywatelstwo w latach 2007 – pierwsze półrocze 2015 Obywatelstwo Rok ukraińskie 2007** 20 260 2008 biało ruskie rosyjskie mołdawskie gruzińskie armeńskie łącznie 1 347 190 0 0 0 21 797 142 960 12 606 1 147 0 0 0 156 713 2009 180 133 4 860 674 2 747 0 0 188 414 2010 169 490 3 623 595 5 912 453 0 180 073 2011 239 646 4 370 963 13 024 1 774 0 259 777 2012 223 671 7 636 1 624 9 421 1 384 0 243 736 2013 217 571 5 194 1 260 9 248 2 343 0 235 616 2014 372 946 4 017 1 227 6 331 2 103 774 387 398 2015 (I pół rocze) 402 674 2 311 918 3 609 829 467 410 808 *Rejestracja oświadczenia przez pracodawcę dla obywatela jednego z sześciu państw wskazanych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oznacza chęć powierzenia zatrudnienia danemu cudzo Instrument polskiej polityki imigracyjnej umożliwiający obywatelom Ukrainy, Białorusi i Rosji, Gruzji, Mołdawii oraz Armenii podejmowanie, bez zezwolenia, pracy sezonowej w Polsce (przez okres sześciu miesięcy w kolejnych dwunastu miesiącach). 12 Nie wszyscy jednak cudzoziemcy, na jakich zarejestrowano oświadczenia, przyjechali do Polski i podjęli zatrudnienie. Porównanie liczby wydanych oświadczeń z wizami oraz przekroczeniami granicy pokazuje, że ok. 60-65% oświadczeń jest faktycznie realizowanych, czyli na ich podstawie wydano wizę z pozwoleniem na zatrudnienie, a dany cudzoziemiec przybył do Polski. 11 Politeja 2(41)/2016 „Kryzys ukraiński”… 45 ziemcowi (wymienionemu z imienia i nazwiska) na określonych w oświadczeniu warunkach (na danym miejscu pracy oraz za określonym wynagrodzeniem). ** Dane statystyczne dotyczące systemu oświadczeń pracodawców o zamiarze powierzenia zatrudnienia cudzoziemcowi zaczęły być gromadzone od sierpnia 2007 r. Źródło: MPiPS Szczegółowa analiza danych MPiPS pokazuje, że głównymi beneficjentami systemu oświadczeń są obywatele Ukrainy. Stanowili oni w pierwszym półroczu 2015 aż 98% wszystkich cudzoziemców, na których zostały zarejestrowane oświadczenia. Utrzymująca się destabilizacja polityczna i ekonomiczna Ukrainy powoduje, że należy zakładać dalszy wzrost zainteresowania Ukraińców podejmowaniem zatrudnienia, a w dalszej perspektywie osiedlania się w Polsce. W związku z tym powstaje pytanie o dalsze utrzymywanie liberalnych zasad, na jakich Ukraińcy mogą podejmować zatrudnienie i osiedlać się w Polsce. Działania administracyjne (zobacz kolejny podrozdział), jakie zostały podjęte w marcu oraz sierpniu 2015 r., pokazują, że rząd decyduje się na zmianę polityki imigracyjnej i chce ograniczyć skalę napływu. Prawdopodobnie ma to również znaczenie w kontekście potencjalnego napływu do Polski realokowanych z Grecji i Włoch cudzoziemców, którzy będą w Polsce ubiegać się o status uchodźcy. Wydaje się jednak, że związek ten jest tylko pośredni. Uszczelnianie systemu oświadczeń Zdecydowany wzrost liczby rejestrowanych oświadczeń, jaki nastąpił w pierwszym półroczu 2015 r., a co zostało wykazane w poprzednim rozdziale, oraz duże prawdopodobieństwo kontynuowania tego trendu w kolejnych miesiącach spowodowało reakcję odpowiednich instytucji rządowych i samorządowych (oświadczenie formalnie rejestruje starosta). Co prawda rząd nie wycofał się z możliwości zatrudniania pracowników na podstawie oświadczeń, podjął jednak działania mające na celu upodobnienie tego instrumentu do wydawania zezwoleń na pracę. W maju 2015 r. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej opracowało i przesłało do powiatowych urzędów pracy wytyczne dotyczące rejestrowania oświadczeń13. Dotyczą one następujących zagadnień: • Weryfikacja tożsamości podmiotu składającego oświadczenie – PUP powinien sprawdzić, czy oświadczenie pochodzi rzeczywiście od podmiotu, na którego rzecz cudzoziemiec ma wykonywać pracę. • Weryfikacja zamiaru powierzenia pracy – przy ocenie możliwości i zamiaru powierzenia pracy cudzoziemcowi szczególną uwagę należy zwrócić w przypadku podmiotów rejestrujących kilkadziesiąt lub więcej oświadczeń (jednorazowo lub w krótkim okresie), a także w przypadkach, kiedy istnieją wątpliwości, czy Wytyczne Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dla Powiatowych Urzędów Pracy w związku z rejestracją oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom na warunkach określonych w §1 pkt 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, Dz.U. 2015, poz. 588. 13 46 Maciej Duszczyk Politeja 2(41)/2016 dany podmiot ma faktyczną możliwość powierzenia pracy i wypłaty wynagrodzenia za pracę. • Szczególne warunki dotyczące działania agencji zatrudnienia – oświadczenie może zarejestrować agencja zatrudnienia jako podmiot powierzający pracę w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. wówczas gdy zatrudnia cudzoziemca dla własnych potrzeb (np. do prac biurowych) albo gdy świadczy usługi pracy tymczasowej. • Okres – nie jest możliwe zarejestrowanie oświadczenia, w którym wskazano wsteczną datę rozpoczęcia pracy przez cudzoziemca, a maksymalny okres sześciu miesięcy jest niezależny od liczby oświadczeń wystawionych dla danego cudzoziemca, liczby pracodawców je wystawiających, zawodu, miejsca wykonywania pracy, rodzaju umowy czy podstawy pobytu na terytorium RP. • Uwzględnienie specyfiki i sytuacji na lokalnym rynku pracy – pracownik PUP powinien przy okazji rejestracji oświadczenia przedstawić kandydatów do pracy w oparciu o rejestr osób bezrobotnych i poszukujących pracy, a sama rejestracja oświadczeń nie może się odbyć w oderwaniu od sytuacji na lokalnym rynku pracy, a więc można odmówić rejestracji oświadczenia, jeżeli w rejestrach bezrobotnych znajduje się kandydat zgodny z oczekiwaniami pracodawcy. • Współpraca z innymi instytucjami – w przypadku, gdy, w ocenie PUP, zachodzi podejrzenie występowania nadużyć związanych z wykorzystywaniem oświadczeń lub naruszenia przepisów prawa pracy, zwłaszcza w zakresie działalności agencji zatrudnienia, rekomenduje się niezwłoczne przekazanie informacji organom kontrolnym (Straż Graniczna, Państwowa Inspekcja Pracy, Policja). • Współpraca z pracodawcami i cudzoziemcami – należy zwracać uwagę podmiotom rejestrującym oświadczenia, iż praca jest przez cudzoziemca wykonywana legalnie pod warunkiem podpisania odpowiedniej umowy oraz że oświadczenie nie jest umową. Powyższe wytyczne znajdują praktyczną implementację w zasadach rejestracji oświadczeń dokonywanych w powiatowych urzędach pracy. Przykładowo Powiatowy Urząd Pracy w Warszawie (rejestrujący najwięcej oświadczeń w Polsce) określił nowe obowiązki, które muszą zostać spełnione przez osoby (pracodawców) chcące zarejestrować oświadczenie. Najbardziej radykalnym rozwiązaniem, wzorowanym na systemie wydawania zezwoleń na pracę, jest obowiązek złożenia zamkniętej oferty pracy w powiatowym urzędzie pracy, co jest warunkiem rejestracji oświadczenia. Powinna ona być złożona co najmniej siedem dni przed dostarczeniem oświadczenia do rejestracji. Kolejnym obostrzeniem jest przywołanie prawa do odmowy zarejestrowania oświadczenia, jeżeli w toku czynności weryfikacyjnych okaże się przykładowo, że dotyczy ono zawodu, w którym zarejestrowana jest duża liczba bezrobotnych. Inną przesłanką może być kwota wynagrodzenia wskazana w oświadczeniu, która jest znacznie niższa od stawek obowiązujących na rynku. Co niezmiernie istotne, urzędnicy powołują się tutaj nie na ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy czy ustawę Politeja 2(41)/2016 „Kryzys ukraiński”… 47 o cudzoziemcach, ale na ustawę o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (art. 4 ust. 1 pkt 17 i art. 12 pkt 9c)14. Inne przesłanki dla odmowy rejestracji oświadczeń to sytuacja gdy: • działalność gospodarcza jest zawieszona lub okresy zawieszenia działalności znacznie przekraczają okres aktywnej działalności, • oświadczenie składa osoba bezrobotna aktualnie zarejestrowana w urzędzie pracy, • liczba oświadczeń osoby deklarującej zamiar zatrudnienia znacznie przekracza jej realne potrzeby (np. kilkadziesiąt lub kilkaset oświadczeń składanych przez osobę prowadzącą niewielkie przedsiębiorstwo lub gospodarstwo rolne). Zupełną nowością jest również wprowadzenie limitów dotyczących rejestrowania oświadczeń, jak również warunków, jakie musi spełniać pracodawca oraz osoba fizyczna. Od 7 kwietnia 2015 r. (czyli jeszcze przed wydaniem wytycznych przez MPiPS) Powiatowy Urząd Pracy w Warszawie rejestruje tylko oświadczenia od pracodawców, którzy prowadzą działalność gospodarczą nie krócej niż dwanaście miesięcy, zatrudniają co najmniej jednego pracownika i nie mogą zaspokoić potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy. W przypadku osób fizycznych istnieje możliwość zarejestrowania ośmiu oświadczeń w okresie dwunastu miesięcy, przy czym osoba musi posiadać źródło stabilnego i regularnego dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny. W sierpniu 2015 r. wprowadzono także centralny rejestr oświadczeń. Obecnie przyjmowanie do rozpatrzenia oświadczenia o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca muszą być wcześniej zarejestrowane na stronie internetowej www.praca.gov.pl. Urząd ma dziesięć dni na zarejestrowanie dokumentu. Wcześniej było to praktycznie automatyczne. Powyżej wskazane obostrzenia mają za zadanie ograniczyć liczbę oświadczeń. Należy bowiem zdawać sobie sprawę z tego, że wiele z nich służyło jedynie do wyłudzenia wizy umożliwiającej czasowe zatrudnienie w Polsce, a dany cudzoziemiec nigdy nie pojawiał się u osoby czy pracodawcy, który takie oświadczenie zarejestrował lub robił to tylko na bardzo krotki czas. W czasie pobytu w Polsce cudzoziemiec podejmował często zatrudnienie u innych osób/pracodawców, co nie było odnotowane w odpowiednim urzędzie. Z tytułu zatrudnienia cudzoziemca nie były również opłacane składki na ubezpieczenie społeczne oraz zaliczki podatkowe. Oznacza to, że faktyczne zatrudnienie cudzoziemca, pomimo posiadania prawa do legalnego pobytu i podejmowania pracy, było nielegalne. Kwestia imigracji w programach partii politycznych startujących w wyborach parlamentarnych w 2015 r. Wybory parlamentarne są okazją do analizy poglądów poszczególnych partii politycznych na tematy budzące zainteresowanie opinii publicznej i przewidywania na tej Dz.U. 1998, nr 91, poz. 578. 14 48 Maciej Duszczyk Politeja 2(41)/2016 podstawie, jakie będą ich konkretne działania w przyszłości. Regułą stało się, że to właśnie w okresie kilku tygodni przed wyborami publikowane są programy, które następnie nie są aktualizowane do momentu kolejnej kampanii wyborczej. Analogicznie było również w czasie kampanii, która odbyła się we wrześniu i październiku 2015 r. Wszystkie partie, koalicja Zjednoczona Lewica oraz Komitet Wyborców Kukiz’15 opublikowały przed wyborami swoje programy, co pozwala na ich analizę pod kątem uwzględnienia w nich kwestii polityki imigracyjnej15. Na podstawie wypowiedzi medialnych16 kandydatów na posłów i senatorów stworzono hipotezę, zgodnie z którą kwestia imigracji i polityki imigracyjnej została przez autorów programów potraktowana marginalnie. Założono, że jedyny temat, który znalazł się w większości programów, dotyczy uchodźców i stanowiska Polski w kwestii ich przyjmowania. Analiza programów partii politycznych pod kątem odniesienia się do kwestii imigracji polegała na wyszukaniu trzech wyrazów: „imigracja”, „cudzoziemcy” oraz „uchodźcy”. Na tej podstawie zidentyfikowano wątki, w których słowa te zostały użyte w różnym ujęciu gramatycznym. Ich analiza pozwoliła potwierdzić przyjętą hipotezę, choć w niektórych programach znalazły się również inne wątki, takie jak przyszłe zadania Straży Granicznej czy otwarcie się na imigrację z powodów demograficznych. Do analizy wybrano te podmioty polityczne, które zarejestrowały listy wyborcze w całej Polsce. Szczegółowe wyniki analizy programów prezentują się następująco. Prawo i Sprawiedliwość W programie partii Prawo i Sprawiedliwość, która ostatecznie wygrała wybory, nie znalazło się bezpośrednie odniesienie do kwestii imigracji. Jednocześnie sporo miejsca poświęcono Straży Granicznej17. I tak według pomysłu PiS Straż Graniczna będzie ściśle współpracować w zwalczaniu przestępczości z innymi instytucjami systemu bezpieczeństwa wewnętrznego, a w sytuacjach nadzwyczajnych – z Siłami Zbrojnymi. Celem jest przekształcenie jej w formację o charakterze policyjno-wojskowym. Jej głównym celem ma być utrzymywanie stałej zdolności do przywrócenia pełnej czasowej kontroli granicznej na wszystkich granicach Polski, zgodnie z prawem Unii Europejskiej. W programie zapowiedziano likwidację Urzędu ds. Cudzoziemców, którego kompetencje i zadania ma przejąć właśnie Straż Graniczna. Służba ta będzie również bezpośrednio współpracować z ABW w celu zwalczania transgranicznej przestępczości zorganizowanej i przeciwdziałania międzynarodowym zagrożeniom terrorystycznym oraz ze Służbą Celną w celu zwalczania przemytu. W programie wskazano również na główne wyzwa Analizie poddano tylko oficjalne programy polityczne opublikowane na ich stronach internetowych. Pominięto zatem ulotki, plakaty czy inne materiały informacyjne. 16 Wypowiedzi w czasie programów emitowanych w TVP, TVN oraz Polsacie oraz na podstawie wybranych wywiadów liderów partyjnych opublikowanych w dziennikach i tygodnikach opinii. 17 Prawo i Sprawiedliwość, Program wyborczy, 2014, s. 58, [online] http://pis.org.pl/dokumenty, 16 XII 2015. 15 Politeja 2(41)/2016 „Kryzys ukraiński”… 49 nie dla tej służby, jakim ma być zorganizowanie i zapewnienie należytego funkcjonowania przejść dla ruchu osobowego po wprowadzeniu przepisów o małym ruchu granicznym z Rosją w rejonie Obwodu Kaliningradzkiego i z Białorusią (jeżeli wejdzie w życie umowa z tym państwem). Chodzi głównie o wyeliminowanie sytuacji nierównego traktowania obywateli polskich i rosyjskich przekraczających granicę. Kwestia imigracji znalazła się szczątkowo w drugim dokumencie programowym PiS powstałym po konwencji programowej, która odbyła się w dniach 3-5 lipca w Katowicach. W jednym z tekstów Jadwiga Emilewicz stwierdziła, że jednym z celów uniknięcia „pułapki średniego rozwoju” jest stworzenie w Polsce warunków, w których zarówno Polacy z imigracji, jak i zdolni i ambitni cudzoziemcy będą się wiązać z Polską18. Rekomendacja ta nie znalazła jednak rozwinięcia. Platforma Obywatelska Program Platformy Obywatelskiej w części dotyczącej imigracji był powtórzeniem argumentacji, jaką prezentował rząd RP pod przewodnictwem Ewy Kopacz. We wstępie napisanym przez panią premier stwierdziła ona, że Polsce potrzeba mądrej polityki, która zagwarantuje, że polskiemu społeczeństwu nie zagrozi niekontrolowana fala migracji19. W innym miejscu programu szczegółowo zaprezentowano, na czym miałaby polegać aktywność Polski w rozwiązywaniu problemu migracyjnego, jaki zaistniał w Unii Europejskiej. Zdaniem autorów programu działania UE muszą być jednak nakierowane na usuwanie źródeł problemu, a nie tylko na doraźną walkę z jego skutkami. Nie zakwestionowano solidarności europejskiej w kontekście migracji, ale stwierdzono, że solidarność europejska w obszarze migracji musi być odpowiedzialna, a wywalczoną przez rząd zasadę dobrowolności rozumiemy jako możliwość podjęcia suwerennej decyzji o skali naszego zaangażowania, na miarę naszych możliwości. W programie podniesiona została kwestia suwerenności. Zdaniem PO przyjmowanie uchodźców musi odbywać się pod pełną kontrolą rządu, w warunkach ich sprawnego oddzielania od nielegalnie przybyłych imigrantów ekonomicznych, możliwości weryfikacji przybyłych pod względem bezpieczeństwa oraz zapewnienia odpowiednich funduszy w budżecie UE na ich przyjęcie i integrację w państwach członkowskich. Ponadto odniesiono się do specyfiki Polski. Zdaniem autorów programu Polska jako kraj strzegący wschodniej granicy Unii będzie zabiegać o odpowiednie uwzględnienie w polityce migracyjnej również tego kierunku migracji do UE20. Myśląc Polska, Konwencja Programowa Prawa i Sprawiedliwości oraz Zjednoczonej Prawicy, Materiały konferencyjne, Katowice, 3-5 VII 2015, s. 19, [online] http://pis.org.pl/dokumenty, 12 X 2015. 19 Platforma Obywatelska, Polska Przyszłości, 2015, s. 6, [online] http://platforma.home.pl/images/Pol ska-Przyszlosci-Program-PO.pdf, 11 X 2015. 20 Tamże, s. 66-67. 18 50 Maciej Duszczyk Politeja 2(41)/2016 Zjednoczona Lewica Relatywnie dużo miejsca w programie wyborczym kwestii imigracji poświęciła koalicja Zjednoczona Lewica, która jednak nie przekroczyła progu wyborczego. Odniosła się w części poświęconej polityce zagranicznej do dwóch kwestii: polityki imigracyjnej oraz solidarności z uchodźcami21. W przypadku polityki wobec imigrantów stwierdzono, że powinniśmy kierować się sytuacją na polskim rynku pracy i kwalifikacjami zawodowymi osób chcących zamieszkać w Polsce. Zaproponowano większe otwarcie się na imigrantów, co jest uzasadnione trendami demograficznymi w ostatnich 25 latach. Pojawił się także pomysł stworzenia sieci instytutów kultury polskiej w krajach o wysokim potencjale emigracyjnym. W kwestii polityki wobec uchodźców w programie wyborczym Zjednoczona Lewica podkreślała, że należy pomóc osobom uciekającym przed wojną i prześladowaniami politycznymi. Jako argument za taką postawą miał być fakt, że Polacy – ofiary prześladowań i wojny – byli wiele razy w historii przyjmowani przez państwa trzecie. Jako warunek konieczny uznano dbanie o społeczną integrację imigrantów i ochronę bezpieczeństwa publicznego. Koszty utrzymania uchodźców w Polsce powinna jednak ponosić Unia Europejska22. Partia Korwin Jak można się było spodziewać, najbardziej sceptycznym wobec przyjmowania uchodźców ugrupowaniem była partia Korwin. W jej programie wyborczym znalazł się zapis, że bezwzględnym priorytetem polskiej polityki zagranicznej powinno być m.in. odzyskanie możliwości suwerennego decydowania o polityce imigracyjnej Polski23. Ponadto kwestiom związanym z Polonią poświęcono pkt 4.4 programu. Wskazano w nim m.in., że w interesie Polski jest popieranie reemigracji ludności, a cudzoziemcy o polskich korzeniach powinni mieć możliwość łatwego uzyskania potwierdzenia i udokumentowania posiadania polskiego obywatelstwa24. Partia Razem Opublikowany na stronie internetowej program wyborczy tej formacji zawierał tylko odniesienia do Polaków mieszkających za granicą. Jednocześnie partia Razem jako je Zjednoczona Lewica, Program wyborczy, 2015, s. 48, [online] http://lewicarazem.org/public/com mon/js/ckeditor/ckfinder/userfiles/files/program_wyborczy_ZL%281%29.pdf, 10 X 2015. 22 Tamże. 23 Korwin, Dumna, bogata Polska, 2015, s. 22, [online] http://www.partiakorwin.pl/program.pdf, 20 X 2015. 24 Tamże, s. 23. 21 Politeja 2(41)/2016 „Kryzys ukraiński”… 51 dyna przyjęła stanowisko polityczne w sprawie uchodźców25. Stwierdzono w nim m.in., że Polska powinna realizować swoje zobowiązania etyczne i polityczne wobec uchodźców, uregulowane prawem międzynarodowym oraz zasadami społecznej solidarności. W sposób bezpośredni odwołano się do kwestii solidarności europejskiej, pokazując, że obecnie czas jest na naszą solidarność, a pomoc powinna być uzależniona od potrzeb uchodźców i naszych możliwości. Partia opowiedziała się także jednoznacznie przeciw dyskryminującej selekcji na podstawie wyznania czy przynależności etnicznej. Rozwiązanie problemu widzi w następujących działaniach: • bardziej przemyślanej polityce międzynarodowej, • uczciwej współpracy gospodarczej z globalnym Południem, • pomocy humanitarnej dla krajów ogarniętych konfliktami, • udzielaniu schronienia w Europie choć części potrzebujących w oparciu o rekomendacje ONZ. Ponadto w stanowisku znalazła się odezwa stworzenia długofalowej polityki migracyjnej. Powinna być ona prowadzona w oparciu o społeczną równowagę i pokojowe współżycie wszystkich mieszkańców i mieszkanek naszego kraju, co wymaga również działań na rzecz udanej integracji przyjeżdżających oraz zdecydowanej polityki przeciwko rasizmowi. W programach Polskiego Stronnictwa Ludowego, Komitetu Wyborców Kukiz’15 oraz Nowoczesnej Ryszarda Petru kwestie imigracji zostały pominięte26. Wskazywano jedynie na kwestie emigracji poakcesyjnych Polaków i jej skutków, nie jest to jednak temat niniejszego artykułu. Podsumowując analizę programów wyborczych, można stwierdzić, że kwestia „kryzysu ukraińskiego” w kontekście imigracji do Polski nie stanowiła tematu kampanii wyborczej. Zdecydowanie najwięcej miejsca poświęcono problematyce „kryzysu uchodźczego” oraz sytuacji Polaków mieszkających za granicą. Może to budzić zdziwienie, ponieważ to właśnie w okresie bezpośrednio przed kampanią wyborczą do Polski napłynęła największa liczba Ukraińców poszukujących i podejmujących pracę. Jednocześnie nie rozpoczęto nawet procesu realokacji uchodźców, nie mówiąc już o ocenie ewentualnych skutków ich przyjazdu. W pewnym sensie zatem stanowiska dotyczyły „wirtualnego” problemu, który jeszcze w Polsce nie wystąpił i prawdopodobnie nie wystąpi (trudno oczekiwać, że 7 tys. cudzoziemców będzie zainteresowane przyjazdem do Polski i będzie chciało się u nas osiedlić). Stosunkowo wiele miejsca, jakie poświęcono temu zagadnieniu w programach wyborczych, można tłumaczyć tylko tym, że stanowiło to istotny temat debat publicznych. Jednocześnie w przypadku polityki imigracyjnej dyskutowano o kwestii, która ma marginalne znaczenie, a przemilczano problem, który wystąpił dokładnie w czasie kampanii. Wniosek ten dotyczy wszystkich ugrupowań. Partia Razem, Stanowisko w sprawie uchodźców przyjęte przez Radę Krajową, 4 IX 2015 r., [online] http://partiarazem.pl/stanowiska/, 13 X 2015. 26 Kukiz’15, Potrafisz Polsko, 2015, [online] https://ruchkukiza.pl/wp-content/uploads/2015/10/Stra tegia-Zmiany-Kukiz151.pdf; Nowoczesna, Kierunki programowe, 2015, [online] http://nowoczesna. org/files/Kierunki_programowe.pdf; Polskie Stronnictwo Ludowe, Deklaracja wyborcza PSL „Blisko ludzkich spraw”, 2015, [online] http://prasowka.psl.pl/deklaracja_2015.indd.pdf, 18 X 2015. 25 52 Maciej Duszczyk Politeja 2(41)/2016 Scenariusze rozwoju sytuacji. Czy „kryzys ukraiński” zmieni polską politykę imigracyjną? Jak zostało zaznaczone we wstępie, głównym celem niniejszego opracowania jest zaproponowanie – na podstawie analizy typu desk research dotyczącej zmian statystycznych w zakresie imigracji, ewolucji polskiej polityki imigracyjnej w pierwszych latach drugiej dekady XXI w. i stanowisk partii politycznych prezentowanych w programach przed wyborami parlamentarnymi w 2015 r. – trzech alternatywnych scenariuszy zmian, jakie mogą być wystąpić w efekcie tzw. „kryzysu ukraińskiego”. Wydaje się, że możliwe są trzy scenariusze. Scenariusz I – zaostrzenie polityki imigracyjnej skierowanej do pracowników sezonowych W scenariuszu tym dochodzi do wprowadzenia zasadniczych zmian w polskiej polityce imigracyjnej, co oznaczałoby przykładowo rezygnację z możliwości podejmowania w Polsce zatrudnienia czasowego na podstawie oświadczeń pracodawców lub jej zdecydowane ograniczenie. Reakcja taka byłaby spowodowana kontynuowaniem wzrostu napływu obywateli Ukrainy do Polski, jaki jest obserwowany w latach 2014-2015, co z kolei byłoby powodowane brakiem perspektyw na poprawę sytuacji na Ukrainie. Z jednej strony oznaczałoby to przyjęcie założenia, że Ukraińcy wypierają z rynku pracy Polaków, co może przekładać się na wzrost bezrobocia. Z drugiej jednak można przyjąć, że zaostrzenie możliwości podejmowania zatrudnienia w Polsce oznaczałoby ograniczenie transferów finansowych z Polski na Ukrainę, z których utrzymuje się znacząca liczba gospodarstw domowych. Pogłębiałoby to niezadowolenie w społeczeństwie ukraińskim z kierunku zmian, jakie zachodzą na Ukrainie, a więc zwiększałoby opór wobec nich. Mogłoby to powodować wzrost poparcia dla odejścia od kierunku reform na Ukrainie i wymuszanie na rządzie rezygnacji z nich i podjęcia prób „dogadania” się z Rosją. W efekcie można założyć, że uzyskano by ograniczenie napływu Ukraińców do Polski. Wprowadzenie tego scenariusza zdają się potwierdzać wytyczne Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, których celem jest właśnie ograniczenie zatrudnienia cudzoziemców na podstawie oświadczeń. Scenariusz II – otwarcie na imigrację z Ukrainy Scenariusz ten zakłada wykorzystanie niestabilnej sytuacji na Ukrainie do przyciągnięcia do Polski kolejnych obywateli tego państwa, którzy wypełnialiby luki na polskim rynku pracy oraz przyczyniali się w średniej perspektywie do poprawy sytuacji demograficznej. Oznaczałoby to wykorzystanie instrumentu oświadczeń pracodawców do stymulowania imigracji zarobkowej z Ukrainy oraz następnie wprowadzenie instrumentów przekształcania się imigracji czasowej w stałą. Można to uzyskać np. poprzez przyznawanie Ukraińcom pięcioletniego prawa do pobytu i zatrudnienia bez zezwolenia po okresie np. dwunastu miesięcy zatrudnienia w Polsce na podstawie oświadczenia Politeja 2(41)/2016 „Kryzys ukraiński”… 53 lub zezwolenia na pracę (osiągniętego w okresie kilku lat), od którego opłacane byłyby składki na ubezpieczenie społeczne oraz odprowadzane zaliczki na podatek dochodowy. Kolejnym ułatwieniem byłoby wprowadzenie specjalnego instrumentu dla łączenia rodzin. Scenariusz taki zakłada ofensywne podejście do imigracji, głównie jako element radzenia sobie z wyzwaniami demograficznymi. Jednocześnie można założyć, że zwiększony napływ obywateli Ukrainy do Polski wygenerowałby przejściowe problemy na rynku pracy oraz oznaczałby koszty związane z polityką integracyjną. Ponadto napływ znacząco większej liczby Ukraińców w wieku poborowym może oznaczać ograniczenie zdolności militarnych Ukrainy, co mogłoby zostać wykorzystane przez Rosję dla eskalacji konfliktu. Scenariusz III – niedostrzeganie imigracji W scenariuszu tym przyjmuje się, że obecna sytuacja na Ukrainie ma charakter przejściowy i wzmożony napływ pracowników sezonowych nie będzie kontynuowany, a więc dodatkowe działania nie powinny być wprowadzane. Oznaczałoby to oczekiwanie na ewentualne zmiany sytuacji, która wymagałaby reakcji. Należy przyjąć, że w scenariuszu tym rząd uznaje napływ obywateli Ukrainy za naturalny, ale nie zamierza go wykorzystywać w szerszej perspektywie. Zatrudnienie Ukraińców oznaczałoby zatem jedynie przejściowe i sezonowe uzupełnianie niedoborów na rynku pracy (szczególnie podnoszenie konkurencyjności polskiego rolnictwa), a więc i brak chęci na przekształcanie się obecnego napływu w imigrację na stałe. Niepotrzebne byłyby również wydatki na politykę integracyjną, ponieważ w założeniu pobyt Ukraińców jest czasowy, a więc nie będą mogli osiedlić się w Polsce i przyciągnąć członków swojej rodziny. Analiza danych statystycznych, ewolucji instrumentów polityki imigracyjnej, szczególnie zasad, na jakich rejestrowane są oświadczenia, a także stanowiska podmiotów politycznych, które wzięły udział w wyborach parlamentarnych w 2015 r., skłaniają do konkluzji, że najbardziej prawdopodobny jest scenariusz pierwszy. Wzrost napływu cudzoziemców, szczególnie z Ukrainy, z jakim mamy do czynienia w latach 2014-2015, skłonił już urzędników do zaproponowania instrumentów ograniczających możliwość zatrudnienia na podstawie oświadczeń pracodawców. Zdecydowana większość partii politycznych, w tym Prawo i Sprawiedliwość, która wygrała wybory parlamentarne w 2015 r., opowiada się przeciwko imigracji. Co prawda werbalizuje to głównie jako sprzeciw wobec napływu do Polski uchodźców, ale trudno jest wywnioskować, że stanowisko to może być zasadniczo inne w przypadku Ukraińców. W retoryce przedstawiany jest bowiem scenariusz masowego napływu do Polski Ukraińców, na co Polska powinna być przygotowana (jest to argument przeciwko przyjmowaniu uchodźców z Afryki). Oznacza to jednak negatywny obraz migracji, trudno jest zatem spodziewać się większego otwarcia w tym względzie. Na prawdopodobieństwo realizacji scenariusza pierwszego wpływać będzie także siła związków zawodowych, które będą opowiadać się za uszczelnieniem lub rezygnacją z instrumentu oświadczeń, argumentując to nieuczciwą konkurencją na rynku pracy ze strony obywateli Ukrainy. W retoryce politycznej może się również pojawić argument, że Polska nie powinna być zainteresowana 54 Maciej Duszczyk Politeja 2(41)/2016 osłabianiem potencjału militarnego Ukrainy, co byłoby skutkiem przyjęcia scenariusza drugiego. W opinii autora jednak najkorzystniejsze z punktu widzenia wyzwań dla Polski jest przyjęcie scenariusza drugiego, w którym Polska prowadzi bardziej aktywną politykę w stosunku do imigracji z Ukrainy. W celu uniknięcia zagrożenia związanego z negatywnymi konsekwencjami imigracji do Polski dla potencjału militarnego Ukrainy można by stosować instrumenty ograniczające w krótkim czasie znaczący napływ obywateli tego państwa do naszego kraju. Można to zrobić w ramach polityki konsularnej, a więc wydawania wiz, lub też wprowadzając ograniczenia w zakresie rejestrowania oświadczeń. Wydaje się jednak, że zmiany wprowadzone na podstawie wytycznych MPiPS wydanych w maju 2015 r. są za daleko idące. Kierunek ten byłby słuszny, o ile jednocześnie wprowadzono by instrumenty pozwalające Ukraińcom, po udowodnieniu legalnego zatrudnienia w przeszłości, na podejmowanie pracy bez zezwolenia oraz osiedlania się w Polsce. Pozwoliłoby to zmierzyć się z wyzwaniem niskiej jakości warunków, na jakich zatrudniani są Ukraińcy, oraz podnieść bezpieczeństwo ich pobytu. W dalszej perspektywie pozwoliłoby również uzyskać, co prawda niewielki, ale jednak pozytywny wpływ na zachodzące w Polsce procesy demograficzne. Zakończenie Polska polityka imigracyjna, pomimo istotnych zmian, jakie w niej zachodziły, nie była jak do tej pory tematem ożywionej dyskusji publicznej i politycznej. Zmieniło się to dopiero w drugiej połowie 2015 r. w wyniku wzrostu napływu do Unii Europejskiej cudzoziemców, którzy chcą ubiegać się w kilku państwach członkowskich o przyznanie statusu uchodźcy. Oznacza to, że dyskusja ta została wywołana czynnikami zewnętrznymi, a nie wewnętrznymi. Z tymi drugimi bowiem mamy do czynienia w przypadku wzrostu napływu do Polski większej niż do tej pory liczby Ukraińców zainteresowanych podejmowaniem zatrudnienia. Oznacza to pewnego rodzaju paradoks, w którym dyskusja wzbudzająca wiele emocji dotyczy raczej problemu „wirtualnego”, a nie realnego. Jednocześnie pomimo braku dyskusji czy zainteresowania mediów zostały wprowadzone zmiany, które wydają się mieć fundamentalny wpływ na skalę napływu cudzoziemców, szczególnie Ukraińców, do Polski. Ich celem jest bezsprzecznie odzyskanie kontroli nad imigracją pracowników sezonowych przyjeżdżających do Polski, co jednak będzie skutkować ograniczeniem skali ich napływu. Tymczasem zasadne jest pytanie, czy Polska nie powinna wykorzystać wzrastającego zainteresowania Ukraińców zatrudnieniem w Polsce dla poprawy warunków ich pobytu i przekształcania imigracji czasowej w stałą. Oznaczałoby to przyjęcie scenariusza drugiego zaprezentowanego w opracowaniu. Zbyt radykalne rozwiązania mogą bowiem skutkować rozrostem szarej strefy, w której Ukraińcy będą podejmować ryzyko niezgodnego z prawem zatrudnienia, ale również nielegalnego pobytu, obawiając Politeja 2(41)/2016 „Kryzys ukraiński”… 55 się, że po wyjeździe z Polski nie będą mogli do niej powrócić. Sytuacja taka byłaby kontrproduktywna od celu, jakim jest wprowadzenie ograniczeń w rejestrowaniu oświadczeń pracodawców. W optymalnym rozwiązaniu Polska nadal prowadzi liberalną politykę w zakresie imigracji zarobkowej z Ukrainy, wprowadzając jednocześnie instrumenty jej przekształcania w imigrację na stałe, co skutkuje zwiększeniem bezpieczeństwa pobytu Ukraińców w Polsce, umożliwia ich pełną integrację w społeczeństwie polskim oraz ogranicza patologie, z jakimi mamy obecnie do czynienia. Bibliografia Castles S., Miller M.J., Migracje we współczesnym świecie, przeł. A. Gąsior-Niemiec, Warszawa 2011, Stosunki Międzynarodowe. Duszczyk M., Polska polityka imigracyjna a rynek pracy, Warszawa 2012. Hammar T., Introduction to European Immigration Policy: A Comparative Study, [w:] Selected Studies in International Migration and Immigrant Incorporation, red. M. Martiniello, J. Rath, Amsterdam 2010, IMISCOE Textbooks. Korwin, Dumna, bogata Polska, 2015, [online] http://www.partiakorwin.pl/program.pdf. Kukiz’15, Potrafisz Polsko, 2015, [online] https://ruchkukiza.pl/wp-content/uploads/2015/ 10/Strategia-Zmiany-Kukiz151.pdf. Myśląc Polska, Konwencja Programowa Prawa i Sprawiedliwości oraz Zjednoczonej Prawicy, Materiały konferencyjne, Katowice, 3-5 VII 2015, [online] http://pis.org.pl/dokumenty. Nowoczesna, Kierunki programowe, 2015, [online] http://nowoczesna.org/files/Kierunki_ programowe.pdf. Partia Razem, Program wyborczy, 2015, [online] http://partiarazem.pl/program-wyborczy/. Partia Razem, Stanowisko w sprawie uchodźców przyjęte przez Radę Krajową, 4 IX 2015 r., [on line] http://partiarazem.pl/stanowiska/. Plan wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania”. Wersja stanowiąca załącznik do uchwały Zespołu ds. Migracji z dnia 18 XII 2013 r. Platforma Obywatelska, Polska Przyszłości, 2015, [online] http://platforma.home.pl/images/ Polska-Przyszlosci-Program-PO.pdf. Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania, Rada Ministrów, 31 VII 2012 r. Polskie Stronnictwo Ludowe, Deklaracja wyborcza PSL „Blisko ludzkich spraw”, 2015, [online] http://prasowka.psl.pl/deklaracja_2015.indd.pdf. Prawo i Sprawiedliwość, Program wyborczy, 2014, [online] http://pis.org.pl/dokumenty. Szarfenberg R., Krytyka i afirmacja polityki społecznej, Warszawa 2008. Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Dz.U. 2013, poz. 1650. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. 2004, nr 99, poz. 1001 z późn. zm. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, Dz.U. 1998, nr 91, poz. 578. Zasady i rekomendacje polityki migracyjnej dla Polski, Biuletyn Forum Debaty Publicznej nr 36, Kancelaria Prezydenta RP, VII 2015. 56 Maciej Duszczyk Politeja 2(41)/2016 Zjednoczona Lewica, Program wyborczy, 2015, [online] http://lewicarazem.org/public/com mon/js/ckeditor/ckfinder/userfiles/files/program_wyborczy_ZL%281%29.pdf. Dr hab. Maciej Duszczyk – zastępca dyrektora Instytutu Polityki Społecznej UW, kierownik Zespołu Polityki Migracyjnej oraz członek Rady Naukowej Ośrodka Badań nad Migracjami, członek Komitetu Polityki Naukowej przy Ministrze Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Rady Ochrony Pracy. W latach 2003-2007 zastępca dyrektora Departamentu Analiz Społecznych i Ekonomicznych Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. W latach 2008-2011 członek zespołu doradców strategicznych Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska. W latach 2014-2015 profesor wizytujący na uniwersytetach Marcina Lutra w Halle i Wittenberdze oraz Friedricha Schillera w Jenie. Migracje – polityka migracyjna – granice DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.04 Piotr KAŹMIERKIEWICZ Institute of Public Affairs, Warsaw [email protected] Relative impact of administrative measures on labour migration flows from Central Asia Abstract Comparative studies show an ambiguous effect of the application of administrative controls on the level of migrant inflows, with the relative impact of the measures weaker than that of long-term economic or cultural factors. The case of Central Asian migration to Kazakhstan and Russia demonstrates the interplay of administrative measures and economic shocks with strategies of migrant groups and individuals. The review of recent surveys, interviews and focus groups with migrants from Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan suggests that changes in the policies of destination countries have a limited impact on their own plans. The long-term determinants, such as the support provided by diasporas and the fundamental economic pull and push factors mitigate the effects of sanctions or facilitating measures. Key words: determinants of migration, migration policy, labour migration, Central Asia – migration flows, Russia – migraton policy 58 Piotr Kaźmierkiewicz Politeja 2(41)/2016 1. Introduction 1.1. Statement of the problem and main thesis Since 2013, the Kyrgyz, Tajik and Uzbek labour migration to Russia and Kazakhstan has been subject to three new factors: (1) the economic crisis affecting both destination countries, significantly reducing both the number of available positions and the workers’ incomes and remittances; (2) the application of administrative sanctions against migrants, resulting in fines, expulsion and re-entry bans; and (3) the facilitation of labour mobility as part of the Eurasian regional integration and introduction of new forms of legal employment in the destination countries. This provides a unique opportunity to observe the relative strength of migration control instruments, which, on the one hand, aim to reduce the scale of some migrant flows (sanctions), and on the other hand represent the first attempt at introducing selective migration management (facilitation). The effectiveness of these instruments will be considered against the backdrop of the economic crisis and long-term factors, determining the volume and composition of the Central Asian labour migration to Russia and Kazakhstan. It will be argued that administrative rules (such as facilitation of movement of some groups of migrants or sanctions against irregular migration) of countries of destination have so far had a limited effect of influencing migratory flows between Central Asia and Russia. The explanation will be sought in assessing the relative strength of two sets of determinants. Firstly, a set of fundamental “push” and “pull” factors stimulates continued labour outflow from Central Asia. This consists, on the one hand, of welldeveloped migration networks, taking advantage of the largely irregular character of employment, and, on the other hand, of the scarcity of incentives for return of the migrants to the countries of origin (continued wage gap, lack of adequate jobs and weak or non-existent framework for re-integrating the returning migrants to the local labour market). Secondly, the capacity of the Central Asian states and Russia to regulate the flows of migrant workers (conducting more selective policy) has been further weakened by the impact of post-2013 economic crisis, most evident in the devaluation of currencies (rouble and tenge) and resulting drop in remittances. Nevertheless, while the regulations are not expected to have a substantial long-term impact, they brought about certain realignment in the composition of labour migrant flows, stimulating mobility for the favoured categories of migrants (Kazakhs, Kyrgyzs) and forcing the migrants subject to sanctions and their households to adopt certain short-term strategies, such as the migration of family members. In effect, the administrative measures have exerted certain influence on the ethnic and gender composition of Central Asian labour migration. 1.2. Structure and sources of analysis The article will refer to the available statistics from the countries of destination as well as to qualitative studies (surveys, interviews and focus groups), carried out recently Politeja 2(41)/2016 Relative impact of administrative… 59 among Central Asian migrants to identify the short-term response and forecast the mid-term trend in the volume of labour migration to Russia and Kazakhstan as well as review migrants’ strategies, relating them to the key determinants of migration. The key objective is to verify the impact of applying sanctions against irregular migrants (push factor) and of policies on regularizing their status (patents) (pull factor) on the reorientation of migration flows within a single migration area, using the case of the flow between the southern rim of Central Asia (Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan) and Russia and Kazakhstan. The text is organized as follows: the first section states the main thesis and summarizes the methods applied to verify it. In the second section, an overview of the theoretical framework and several background studies on the determinants of Central Asian migration is provided. First, the problem is conceptualized by reference to a number of comparative studies, analyzing the effectiveness of administrative controls on labour migrant flows, focusing in particular on the impact in the conditions of economic crises. Second, case studies of various labour migrant flows from Central Asia are discussed to establish the relative impact of economic and administrative factors in the period until 2012. The third and fourth sections analyze the interplay between the facilitating and restrictive measures for determining the volume and directions of Central Asian migration. The third section presents the main features of the measures and reviews the dynamics of migration flows, referring to official statistics while the following part concentrates on migrant strategies in response to these measures, reflecting the results of recent surveys, interviews and focus groups, carried out with affected migrants. The sections are followed by a set of conclusions. In addition to the analysis of relevant empirical studies, the article presents the findings of a comparative assessment, carried out by the author in 2014 as part of the work of an international team, assembled and overseen by the sub-regional coordination office of International Organization for Migration for Central Asia in Astana, Kazakhstan in the framework of the IOM Development Fund project, Mapping on Irregular Migration in Central Asia. The results of the project were published in the Mapping on Irregular Migration in Central Asia 2014 report.1 For purposes of identifying the volume and directions of migrant flows within the Central Asian region, official statistics on residence and employment of foreigners were collected from several state bodies of Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan, complementing the data on emigration and return of Central Asian migrants, accessed from the Federal Migration Service of the Russian Federation. The statistical data were then analyzed and their validity as well as drawbacks were assessed by experts in the field of migration policy from the three countries. The current presentation draws also on field assessment, carried out by the author with the support of the sub-regional coordination office of International Organization for Migration for Central Asia in Astana in five locations in Kazakhstan and Kyrgyzstan 1 International Organization for Migration, Mapping on Irregular Migration in Central Asia 2014, Astana 2015. 60 Piotr Kaźmierkiewicz Politeja 2(41)/2016 in August-October 2015. The assessment featured interviews with national experts, government officials and community leaders as well as focus groups with Kyrgyz, Tajik and Uzbek migrants returning from Russia and staying in, or transiting through Kazakhstan. The total of four focus groups was organized with Central Asian migrant workers subject to re-entry bans in Russia (both recent returnees and persons subject to the ban for a longer period of time), in various locations. Two of them were held in Kazakhstan (Tajiks in Almaty and Uzbeks in Shymkent) and two others in Kyrgyzstan (Kyrgyz citizens of Kyrgyz and Uzbek ethnicity in Osh). Altogether 87 migrants took part in them, out of which 38 (44%) were women. The participants represented three ethnic groups: Kyrgyz (45, of which 23 women), Uzbek (37, of which 15 women) and Tajik (5, all men). In addition, three individual interviews were held with migrant workers from Tajikistan, resident in the different cities in Kazakhstan (Aktobe, Almaty and Shymkent). 2. Determinants of labour migrant flows from Central Asia 2.1. Literature review While empirical evidence is inconclusive, a number of recent quantitative studies demonstrate that the application of restrictive measures (such as tightening of visa policies or more stringent enforcement of sanctions against resident non-nationals) has an ambiguous effect. On the one hand, migrant inflows to countries applying restrictive measures tend to decline;2 on the other hand, migrant outflows from these countries decrease even more significantly, suggesting that migrants react to sanctions through settlement in the destination country.3 In response to sanctions adopted by countries of destination such as deterrence or expulsion, migrants have come up with effective counterstrategies, leading to their growing dependence on informal networks and falling into irregularity.4 De Haas conceptualizes a range of responses to immigration restrictions in the broad notion of “substitution”, ranging from spatial reorientation to third countries, categorical diversion to irregular forms of migration, temporal change in the form of an increased willingness to migrate for fear of further restrictions and reverse flow or limited readiness to leave the country of destination.5 2 3 4 5 F. Ortega, G. Peri, ‘The Effect of Income and Immigration Policies on International Migration’, Migration Studies, Vol. 1, No. 1 (2013), pp. 47-74, at <http://dx.doi.org/10.1093/migration/mns004>; M. Czaika, H. De Haas, The Effect of Visa Policies on International Migration Dynamics, Oxford 2014 (DEMIG/IMI Working Paper, 89). M. Czaika, H. De Haas, The Effect… D. Broeders, and G. Engbersen, ‘The Fight against Illegal Migration: Identification Policies and Immigrants’ Counterstrategies’, American Behavioral Scientist, Vol. 50, No. 12 (2007), pp. 1592-1609, at <http://dx.doi.org/10.1177/0002764207302470>. H. De Haas, The Determinants of International Migration, Oxford 2011 (DEMIG/IMI Working Paper, 2). Politeja 2(41)/2016 Relative impact of administrative… 61 The relative impact of the application of more restrictive policies is hard to estimate when other migration determinants are taken into account.6 Analysis of past financial crises reveals that while economic downturns reduce labour migrant inflows to a limited extent,7 they clearly influence migrants’ strategies. Migrant flows prove to be resistant to contracting labour markets in the destination states as migrant workers who are laid off tend to fall into irregularity by continuing to work without authorization rather than to return home.8 2.2. Background to the problem The relative impact of the economic crisis on labour migrant flows has been a subject of investigation with regard to the third-largest destination country, Russia, and the main influx of migrant workers from Central Asia. An early analysis, published in 2009, considered various alternative outcomes in the wake of the financial crisis, affecting the Russian economy.9 The volume of migrant inflows and of remittances were considered in three basic scenarios: (1) dramatic and sustained drop in the scale of labour migration and in the levels of remittances and resulting mass return of migrants to their countries of origin, (2) relatively small declines in both immigration and remittances with the unemployed migrants remaining in Russia and seeking other jobs, (3) shortterm decreases in both migration and remittances, followed by the increased supply of new migrant workers, seeking to make up for the lost income. When observing the trends in the winter of 2008-2009, Marat found evidence for the third scenario of “replacement migration”, suggesting strong resistance to external shocks. This resistance could be attributed to the long history of labour migration from Central Asia to the urban centers of Moscow and St. Petersburg as well as Siberia. Rahmonova-Schwarz contests the common misconception that the Central Asian labour migrant flows to Russia were a direct consequence of the economic dislocation in the 1990s.10 She argues that the much larger movement occurring since the late 1990s was a continuation of the outflows which had been associated with interregional migration, facilitated by urbanization and industrialization of several regions of the RSFSR exhibiting deficits of workforce in the 1970s. Noting the gradual rise of the Central Asian communities in Russia (up from 140,000 in 1970 to 248,000 in 1989), RahmonovaM. Czaika, H. De Haas, ‘The Effectiveness of Immigration Policies’, Population and Development Review, Vol. 39, No. 3 (2013), pp. 487-508, at <http://dx.doi.org/10.1111/j.1728-4457.2013.00613.x>. 7 G. Beets, F. Willekens, ‘The Global Economic Crisis and International Migration: An Uncertain Outlook’ in Vienna Yearbook of Population Research (2009), pp. 19-38, at <http://dx.doi.org/10.1553/ populationyearbook2009s19>. 8 K. Koser, The Impact of Financial Crises on International Migration: Lessons Learned, Geneva 2009 (IOM Migration Research Series, 37). 9 E. Marat, Labor Migration in Central Asia. Implications of the Global Economic Crisis, Washington 2009 (Silk Road Paper). 10 D. Rahmonova-Schwarz, ‘Migrations during the Soviet Period and in the Early Years of USSR’s Dissolution: A Focus on Central Asia’, Revue Européenne des Migrations Internationales, Vol. 26, No. 3 (2010), pp. 9-30. 6 62 Piotr Kaźmierkiewicz Politeja 2(41)/2016 -Schwarz concludes that the early entrants from Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan and Uzbekistan who opted to stay in Russia played a crucial role in forming labor migrant networks in the 1990s, most crucially as significant propellers of the inflow of cheap labor force.11 These informal networks then became instrumental in lowering barriers to migrants’ entry into the Russian labour market by serving as intermediaries and providing continued support, necessary to offset the low socio-economic status of Central Asian migrant workers. The 1990s witnessed the rupture of many of the formal ties between Central Asia and Russia as the Soviet Union disintegrated. This was followed by the surge in migration of ethnic minorities from the countries of the region. Among them were ethnic Russians, whose exodus reached its annual peak, bringing into Russia the group of more than a million compatriots, departing from Central Asia in 1994. Nevertheless, as Laruelle observes, it was migration of ethnic Kazakhs, Kyrgyzs, Tajiks, Uzbeks and Turkmens that helped re-establish the cultural, economic and social ties between the former center and the regions.12 In the second half of the 1990s, the ratio of ethnic Russians in the emigration from Central Asia gradually decreased in favour of the outflow of the representatives of ethnic majorities from these countries (so-called “titular nationalities”). Still, until the turn of the century, the migration of the Central Asian workers to Russia had virtually no effect on the formation of sizable diasporas. In the decade of the 1990s, the majority of Central Asian diasporas in Russia grew by a small margin, and the increase was only partly the consequence of immigration, as these groups were characterized by a relatively strong demographic growth. By 2002, the number of the Kazakhs residing in Russia had risen from 636,000 in 1989 to 654,000 while the figure for the Uzbeks had increased from 97,000 to 123,000. Only the Tajiks who had fled a civil war, raging between 1992 and 1996, recorded a substantial increase of residents in Russia in that period: from 38,000 to 120,000. Other nationalities accounted for a small share of foreigners in Russia: 32,000 Kyrgyz and 33,000 Turkmens.13 However, once the transition shock was over and the Russian economy rebounded, a boost was observed in the Central Asian migration bound for Russia. Central Asian countries became the main suppliers of migrant workforce to the Russian labour market. In the 2000s, over 11 million work permits were issued to foreigners in Russia and in 2012 alone the number of legally employed non-nationals exceeded 2 million while officials and experts agreed that another 3-5 million persons worked without authorization.14 According to the Federal Migration Service, migrant workers from Central Asia were among the largest national groups on the Russian labour market. In October 2013, the citizens of the five countries of the region accounted for over 47% of the total of legally resident foreigners (5.4 million out of 11.3 million). The largest group Ibid., p. 20 M. Laruelle, ‘Central Asian Labor Migrants in Russia: The “Diasporization” of the Central Asian States?’, China and Eurasia Forum Quarterly, Vol. 5, No. 3 (2007), pp. 101-119. 13 Ibid., p. 104. 14 M. Denisenko, Y. Varshavskaya, Migrants at the Russian Labour Market: Characteristics, Status, Mobility, 2013, p. 2 (SEARCH Working Paper, 3/21). 11 12 Politeja 2(41)/2016 Relative impact of administrative… 63 consisted of Uzbek nationals (3 million), followed by the citizens of Tajikistan (around 1.2 million), Kazakhstan and Kyrgyzstan (over half a million each).15 Thus, over just a decade, labour immigration boosted the size of the Central Asian diasporas in Russia, with this effect being the strongest among the Uzbeks, Tajiks and Kyrgyzs. The explanations provided for the rise and continuation of labour migrant flows from Central Asia to Russia focus on a range of inter-related factors: economic opportunities for migrants, stabilization of socio-economic conditions in the countries of origin, and the cultural attraction. The combination of these factors leads some researchers to conclude that the migratory flows between Central Asia and Russia have a permanent and fixed character, leading to the formation of a migration system, in which Russia occupies the position of an established center, while Kazakhstan has turned into a new sub-regional center.16 In this model, the primary power of attraction consists of the size of the economy of a destination country while labour supply is guaranteed by the high demographic growth and the lack of opportunities for absorbing the labour surplus within the country of origin. 3. Migration controls and their effect on Central Asian labour migration 3.1. Changes in migration policies of destination countries and their effects Since 2012 significant changes were gradually introduced to migration regimes in Russia and Kazakhstan, which are the main countries of destination of Central Asian workers. The changes have diverging effects – facilitating mobility of some categories of foreigners while introducing stricter controls on the movement and stay of selected groups of migrants. The simultaneous application of these measures thus may be expected to bring about changes in the composition of migrant flows into these two destination countries. The body of the article will review official statistics and results of sociological research to assess the relative impact of these changes on the volume of the Central Asian flows, setting them against other determinants of migration (general “push” and “pull” factors as well as the shocks of the economic crisis and currency devaluation). In November 2010 members of the Single Economic Space (later transformed into the Eurasian Economic Union) – Russia, Belarus and Kazakhstan – signed the agreement on legal status of migrant workers and members of their families. The Agreement came into force in 2012, relaxing the terms of residence and employment of the nationals of the three countries, legally residing in another member country of the SES. Migrant workers holding the citizenship of one of the member countries as well as their International Organization for Migration, Mapping on Irregular Migration…, p. 25. S. Ryazantsev, O. Korneev, ‘Russia and Kazakhstan in Eurasian Migration System: Development Trends, Socio-Economic Consequences of Migration and Approaches to Regulation’ in A. Di Bartolomeo, S. Makaryan, A. Weinar (eds.), Regional Migration Report: Russia and Central Asia, European University Institute, Florence 2014. 15 16 64 Piotr Kaźmierkiewicz Politeja 2(41)/2016 family members enjoy a longer period of stay than other foreigners (30 days) during which they are not required to register their residence. Moreover, they may be employed without the need to apply for work permits or to fill designated quotas. They are also entitled to a temporary stay for the duration of their employment contract, and once it is terminated after 90 days, they may conclude a new contract with another employer. Kyrgyzstan became member of the Eurasian Economic Union in January 2015, which extended the facilitated terms to Kyrgyz citizens, working in Russia and Kazakhstan. Russia relaxed the conditions for employment for nationals of other CIS countries as well by launching the system of work patents on 1 January 2015. CIS nationals are obliged to apply for a work patent not later than 30 days since their arrival in Russia, and must pass a test of the Russian language, laws and history within 30 days after application. Upon receipt of the patent, the migrant is free to look for employment for 60 days, and the patent authorizes an employment for a year (renewable once) outside of quotas for foreign employment. In turn, on 1 January 2014 Kazakhstan put into effect a scheme of work patents, for which the nationals of nine countries (including Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan) are eligible. Kazakhstani program also envisions patents valid for 12 months but has a narrower scope, applying only to individuals, rendering services to households (child and home care, construction and renovation of homes). The scheme was taken up by the citizens of Uzbekistan: in the first eight months of 2015, the total number of Uzbek work permit recipients reached 97,000, which represented a significant increase over 2014 (69,204). In 2014 another scheme was introduced to facilitate the employment the immigration of qualified workers in the form of a quota, authorizing, among others, specialists in the oil- and gas-extracting and processing industries. The quota was expanded to 63,290 persons (up from 37,480 the previous year). Parallel to these developments, the main countries of destination of Central Asian migrant workers introduced a set of administrative measures, aimed at curbing irregular stay and work of non-nationals. In 2012 a new Concept on State Migration Policy of the Russian Federation 2012-2025 was adopted, which in turn resulted in the changes in its administrative offence code and migration legislation in July 2013.17 Under the new regulations, overstayers or non-nationals lacking proper residence registration as well as violators of a range of administrative regulations became liable to fines and bans on re-entry to the territory of Russia in case they committed another offence within three years. The penalties were made heavier in January 2015 as re-entry bans were extended to 5 and 10 years. While re-entry bans had been part of the Russian immigration legislation since 1996, they could be at last applied effectively through the use of a centralized database.18 On 23 July 2013, amendments were introduced in the Code of Administrative Offences, the Federal Law No. 114-FZ ‘On the procedurę of exiting and entering the Russian Federation’ and the Federal Law No. 115-FZ ‘On the legal status of foreign citizens in the Russian Federation’. 18 K. Kluczewska, Migrants’ Re-entry Bans to the Russian Federation: The Tajik Story, Bishkek 2014, p. 6 (Central Asia Security Policy Brief, 16). 17 Politeja 2(41)/2016 Relative impact of administrative… 65 According to the regulations, foreigners might be denied entry into the Russian Federation on the following grounds: irregular border crossing, supplying forged documents or false information, criminal liability, record of administrative liability (including unpaid taxes or fines). In effect, migrants could become subject to these sanctions through failure to comply with the administrative rules for residence and employment, such as late residence registration or late receipt of a work patent as well as attempting to submit necessary documents through third persons. While migrants in many regions of the country tended to be fined (2,000-5,000 roubles, which was increased to 15,000 in 2015), migrants residing or working without authorization in the cities of Moscow and St. Petersburg or neighbouring regions were subject to obligatory deportation. The number of re-entry bans decreased over time: while 426,194 were issued between January and July 2014, the number dropped by a quarter to 321,205 in the first seven months of 2015. Nevertheless, by July 2015 as many as 1,460,000 foreigners had been issued re-entry bans and another 2,200,000 were considered to be at risk of falling under the ban while crossing Russia’s border on account of overstaying their residence in the country. Around 500,000 persons were denied entry in all of 2015 and in January 2016, the total number of re-entry banned persons rose to 1,650,000.19 While the split by nationalities of persons subject to the ban is not available, Central Asian nationals have been particularly strongly affected, and the numbers of re-entry banned migrants climbed in 2014. If in July 2014, the figure stood at 202,000 Tajik and 43,000 Kyrgyz nationals, the numbers peaked at 333,000 Tajiks (November 2015) and 193,000 Kyrgyz migrants (February 2015). In this context, it is worth investigating the interplay of the enforcement of two contradictory migration regimes (Eurasian integration and application of sanctions) on the nationals of Kyrgyzstan, the country which joined the Eurasian Economic Union on 1 January 2015. Since February 2015, work proceeded on removing a significant part of Kyrgyz citizens from the list of re-entry banned migrants. This was carried out as part of bilateral agreements on legalization of administrative offenders and subsequent practical cooperation of Inter-Ministerial Commission of the Federal Migration Service and Ministry of Labor, Migration and Youth of Kyrgyzstan. Kyrgyz migrants could regularize their status on the grounds of marriage to a Russian citizen, secured employment or studies in Russia. By November 2015, as many as 75,000 Kyrgyz nationals were removed from the re-entry banned list, bringing down the number of persons subject to the ban to 118,000.20 Changes in the status of various categories of migrants were reflected also in the statistics of administrative sanctions applied towards foreigners in Kazakhstan (Fig. 1). The entry into force in 2012 of the facilitated conditions for residence and employment of the citizens of Russia cut the number of Russian nationals subject to sanctions by more than a half. In turn, the number of Uzbek migrants subject to sanctions rose in Data of the Federal Migration Service of the Russian Federation. Data of the Ministry of Labor, Migration and Youth of the Kyrgyz Republic. 19 20 66 Piotr Kaźmierkiewicz Politeja 2(41)/2016 2013 by one-fifth, which was in line with the overall increase in the scale of labour immigration from Uzbekistan to Kazakhstan. Fig. 1. Foreigners subject to administrative sanctions in Kazakhstan Source: Ministry of Internal Affairs of the Republic of Kazakhstan 3.2. Dynamics of migration flows According to the data of the Federal Migration Service of the Russian Federation, the number of foreigners who registered their residence in the first seven months of 2015 stood at 5,267,420, which marked a nearly 10% decline compared to the corresponding period of 2014. Nationals of Central Asian countries consistently account for the majority within this figure. As of 27 August 2015, there were 2,095,000 citizens of Uzbekistan and 978,000 nationals of Tajikistan who were registered in Russia. Other sizable groups were the citizens of Kazakhstan (694,000) and Kyrgyzstan (514,000). However, when the change in the inflows is analyzed by citizenship, two divergent trends become apparent for the period of 2014-2016 (Fig. 2). On the one hand, strong declines were observed in terms of inflows from Uzbekistan and Tajikistan, which are the two countries remaining outside of the Eurasian Economic Union. There were 24% fewer Uzbek nationals and 17% fewer Tajiks registered in Russia in February 2016 (compared to March 2014) with the particularly strong reductions noted in 2015. In turn, the number of the Kyrgyz nationals stabilized in 2014 and rose by 7% between March 2015 and February 2016. Some recent developments may also be observed with regard to the gender of the outflow from individual countries within the region. Vast majority of migrants from the leading countries of origin, Uzbekistan and Tajikistan, have been male, concen- Politeja 2(41)/2016 Relative impact of administrative… 67 trated in certain economic sectors (trade and construction). Men have consistently accounted for over 80% of migrants from these two countries (Fig. 3). However, the share of women grew in recent months in both national groups due to the steeper declines among Uzbek and Tajik men (15-16%) as opposed to relatively smaller decreases among Uzbek women (11%) and actual slight rise among Tajik women in that period. In contrast, the two other countries, Kazakhstan and Kyrgyzstan, exhibit a more balanced structure of emigration – both in terms of gender (women accounting for over 40% of the flows in both countries) and sectoral distribution (also including services). Fig. 2. Central Asian nationals registered in Russia, 2014-2016 (by citizenship) Source: Federal Migration Service of the Russian Federation While migrant flows declined relatively little, the combination of economic crisis, currency devaluation and administrative sanctions resulted in sharp contraction in remittances (Fig. 4). The rate of decline was much higher among migrants from the countries which remained outside the Eurasian Union (65% for Tajikistan and 59% for Uzbekistan). In comparison, the drop was less dramatic (46%) in the case of Kyrgyzstan, which joined the Union in January 2015. However, the effect could only partially be linked to the efforts at reducing the number of re-entry banned Kyrgyz migrants as the alleviating measures came into force only starting in May 2015. Instead, the facilitation of conditions of residence and employment, which became effective since January 2015 could play a larger role. 68 Piotr Kaźmierkiewicz Politeja 2(41)/2016 Fig. 3. Central Asian nationals registered in Russia, 2015-2016 (by gender) Source: Federal Migration Service of the Russian Federation Fig. 4. Migrant remittances from Russia to Central Asian countries ( Jan-Sept 2014 vs. Jan-Sept 2015) (million USD) Source: Central Bank of the Russian Federation In light of the barriers to labour migration to Russia, a question may be posed as to whether another destination could not serve as at least a partial replacement for workers from Kyrgyzstan, Tajikistan or Uzbekistan. Although its economy is ten times Relative impact of administrative… Politeja 2(41)/2016 69 smaller than that of Russia, Kazakhstan boasts as the only Central Asian country some indicators which place it within range of Russia’s performance. Kazakhstan’s nominal GDP per capita stands at 12,276 compared to Russia’s 12,735 USD21 while since 2009 the country has consistently outperformed Russia in terms of GDP growth. In the period since 2009 also gross average monthly wages in Kazakhstan were only 25% lower than those in Russia, rising from 456 USD in 2009 to 715 USD four years later.22 Kazakhstan is also interested in attracting foreign workforce as it has been experiencing labour shortages, which is a consequence of several factors. Firstly, the larger size and diversity of the Russian labour market continue to attract some, especially qualified, workers from Kazakhstan who enjoy mobility within the Eurasian Economic Union. Secondly, the demand has been on the rise for specialists in certain sectors, driving the country’s economy, such as mining and oil and gas industries or considered priorities in the country’s long-term economic strategy, such as machinery and automobile sectors. Finally, interest has grown in lower-paid and unqualified immigrant workforce in construction and agriculture where shortages have arisen due to internal migration. The waiver of the requirement for applying for work permits for the nationals of Customs Union (since January 2015, the Eurasian Economic Union), in particular for the citizens of Russia and (since January 2015) Kyrgyzstan was similarly reflected in the statistics of legal labour migration into Kazakshtan. The number of Russian citizens declaring employment or official business declined by half between 2011 and 2012 (down from 30,341 to 16,147), which paralleled the sharp contraction in the total residence registration data for this group: from 657,427 in 2011 to 328,845 in 2012 (Table 1). In turn, the number of Uzbek nationals who registered their residence climbed steadily, rising from 351,882 in 2009, reaching 404,468 in 2012 and topping at 530,683 in 2014. As in the case of the Russians, only a fraction declared employment or official business as purposes of temporary stay in Kazakhstan, but in contrast to the Russians, Uzbek nationals have stronger incentives to legalize their work as they continue to require work permits. If in 2012 only 4,034 Uzbek citizens declared either work or official business as purposes of their stay in Kazakhstan, the figure rose sharply to 12,234 in 2013 and more than doubled in 2013 when it reached 30,815 persons. Table 1. Registered CIS temporary residents in Kazakhstan, 2009-2014 Country 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Uzbekistan 351 882 359 923 404 468 431 919 495 167 530 683 Russia 588 398 624 935 657 427 328 845 159 814 149 577 Kyrgyzstan 28 846 72 645 93 848 103 001 93 127 94 313 Azerbaijan 16 779 20 291 19 219 20 438 24 671 21 898 Tajikistan 10 965 15 397 10 915 10 193 12 917 18 463 Data of the World Bank 2014. UNECE statistics. 21 22 70 Country Other All CIS Politeja 2(41)/2016 Piotr Kaźmierkiewicz 2009 2010 2011 2012 2013 2014 39 614 36 701 30 338 33 744 34 614 37 549 1 036 484 1 129 892 1 216 215 928 140 820 310 852 483 Source: Ministry of Internal Affairs of the Republic of Kazakhstan, presented in IOM 2015 However, Kazakhstan has so far only partially managed to attract nationals of other Central Asian countries to its labour market. The labour migration to Kazakhstan did not increase significantly from the other two major countries of origin – Kyrgyzstan and Tajikistan. This could be expected with regard to Kyrgyzstan, whose nationals gained access to the Russian labour market with the country’s integration into the Eurasian Economic Union. However, interest in taking up employment in Kazakhstan has been rather limited among Tajiks although some increase has been observed recently. Relative to 2014 when 980 work permits were issued to Tajik nationals, as many as 3,312 permits were granted in the first eight months of 2015. 4. Determinants of migrants’ response to policy measures 4.1. Migration surveys and forecasts The impact of the changes in the migration regimes of countries of destination for Central Asian migration was a subject of several studies. One aspect was the influence of the Eurasian integration on the willingness to move of the nationals of member states. A series of surveys, conducted by the Smart Solutions recruiting company prior to and directly after Kazakhstan’s entry into the Customs Union with Belarus and Russia, investigated the readiness to migrate to another country of the Union among skilled professionals in Kazakhstan. While in 2011 every fifth respondent declared interest in moving to Russia, a follow-up query revealed that by September 2012, every sixth respondent had left Kazakhstan while another 13% had been in the talks with a potential employer. The results of these surveys did not provide a clear indication as to the actual impact of the new regime on migration propensity. While the researchers, conducting the study, were led to believe that the prospects of easier conditions for entry and employment would result in a “significant increase” of the migrant flow from Kazakhstan to countries with the more attractive labour markets, the results of the survey do not unequivocally validate this conclusion. In fact, in 2012, only half as many migrants (10% respondents) actually left for Russia as there were those who had declared their willingness to do so a year earlier. This point was raised in a 2013 critique by Tulegenov and Macakova who found the study to miss the differentiation between intentional migration and natural trends in labor force movement.23 When comparing the trends prior to S. Tulegenov, L. Macakova, The Nature of Changes in Migration in Kazakhstan Since Creation of the Customs Union. Conference paper, Prague 2013. 23 Politeja 2(41)/2016 Relative impact of administrative… 71 and following the liberalization of movement within the Customs Union in 2012, they found the effects of the economic crisis to be much more substantial than those of the Eurasian integration.24 The prospects and consequences of Kyrgyzstan’s accession to the Eurasian Economic Union triggered investigation into the influence on the labour migrant flows out of the country. Vinokurov and Pereboyev present the results of quantitative and qualitative opinion polls, taken in 2012 in both the main areas of destination (Moscow, Almaty) and of origin (nine Kyrgyz regions).25 They noted the persisting “push” and “pull” factors, stimulating continued labour migration from Kyrgyzstan to Russia and Kazakhstan – wage gap and labour demand. An additional „encouraging” factor was the support obtained in the destination countries from the expat community – 63% of the Kyrgyz migrants bound for Kazakhstan and 81% of those in Russia declared the use of social networks.26 When asked about their migration plans, 44% of Kyrgyz migrants in Russia and 33% of those in Kazakhstan intended to return home only after a period of labour emigration of more than a year while 6% and 9% respectively declared their interest in staying in Russia and Kazakhstan permanently.27 The long-term forecast of labour migration to the Eurasian Economic Union countries (Russia and Kazakhstan) projects the annual growth of 3.5% until 2030. However, the authors note that the rate will to a large extent depend on Russian and Kazakh migration policy.28 They conclude that the policy developments are, in turn, dependent on the continued labour demand and general economic situation. The 2015 study by experts of the National Institute of the Strategic Studies of the Kyrgyz Republic29 considers the impact of the economic crisis since 2014 in Russia as well as of the introduction of administrative measures (work patents) on the levels of labour migration and of remittances to Kyrgyzstan. Analyzing the dynamics of registered immigration to Russia, the study attributes the decline of the labour inflow from January to April 2015 to the combination of economic contraction (and resulting currency devaluation) and the financial burden of the introduction of additional requirements for obtaining work patents. In turn, the recovery of Kyrgyz immigration to Russia since June 2015 was linked to the successful efforts at removing some migrants from the list of re-entry banned persons.30 Tracking the diverging GDP paths – decline in 2015 and much slower growth in Russia compared to a steady increase in Kyrgyzstan – the authors forecast in the short term a significant contraction of Kyrgyz Ibid., p. 1459. E. Vinokurov, V. Pereboyev, ‘Labour Migration and Human Capital in Kyrgyzstan and Tajikistan: Impact of Accession to the SES’ in EDB Eurasian Integration Yearbook (2013). 26 Ibid., p. 73. 27 Ibid., p. 78. 28 Ibid., p. 79. 29 К. Карымшаков, Б. Сулайманова, Экономическая ситуация в Российской Федерации и ее влияние на миграционные процессы в Кыргызской Республике, Бишкек 2015. 30 Ibid., pp. 25-26. 24 25 72 Piotr Kaźmierkiewicz Politeja 2(41)/2016 migration to Russia (over 15% decline in 2015 and nearly 4% in 2016), which should level off in 2017.31 Another study considered the impact of administrative sanctions on Central Asian migrants’ socioeconomic position and their strategies. Structured interviews with 102 migrants living in various regions of Tajikistan carried out in 2013 revealed that the lack of economic opportunities at home had been the primary motive for emigration, and that the majority of re-entry banned migrants were engaged in seasonal labour migration prior to falling under the ban.32 Sanctions represented a shock to 86% of the interviewed migrants, who were not aware of being liable to a re-entry ban and learned of it only while trying to cross the Russian frontier again. The unexpected nature of the ban (at that time, typically applied for the duration of three years) made the returning migrants ill-prepared for the job search at home so that over 40% of them remained unemployed for the first three months since return. However, one of the most difficult aspects of readjustment to the realities of the labour market in Tajikistan was the decline in the standard of living for the entire household in the absence of remittances from Russia. While three-quarters of migrant workers reported sending in between 100 and 500 USD every month,33 the application of the ban significantly affected the family budgets so that every third respondent admitted that their family “can hardly afford clothes” while another quarter reported problems with affording food.34 It comes therefore as no surprise that almost all interviewed migrants who were close to the expiry of their re-entry ban said that they would go to the Russian Federation again as soon as they are allowed to.35 The results of the survey as well as the analysis of the cases of re-entry banned migrants turning in to IOM for assistance lead to the conclusion that in the absence of viable re-integration programs, administrative sanctions alone are insufficient to discourage further migration, which is wellestablished through the use of social networks.36 4.2. Focus groups To verify the impact of recent sanctions on the interest in labour migration to Russia and Kazakhstan from the traditional countries of origin in Central Asia, interviews and focus groups were carried out by IOM in August 2015 in Kazakhstan and Kyrgyzstan among migrants expelled from Russia. The interviews and focus groups identified migrant strategies for the period of duration of the re-entry ban. The respondents were asked to present their personal migration experiences (noting the factors influencing their decision to migrate) and to describe the main hardships faced during the stay in Ibid., p. 34. A. Meier, Tajik Migrants with Re-entry Bans to the Russian Federation, Dushanbe 2013. 33 Ibid., p. 17. 34 Ibid., p. 23. 35 Ibid., p. 29. 36 Ibid. 31 32 Politeja 2(41)/2016 Relative impact of administrative… 73 Russia and Kazakhstan as well as upon return to the country of origin. In addition, they brought up their immediate reaction to the re-entry bans and reviewed the coping mechanisms to deal with the problems along their migration path and outlined their plans for the future. The study reveals that workers returning from Russia to Kyrgyzstan, Tajikistan or Uzbekistan retain their interest first of all in returning to the destination country. They continue to face difficulties in re-entering the labour markets in the home regions not only as a consequence of limited job opportunities in the countries of origin, but also due to the emerging clash between migrants’ expectations and reality. Firstly, as confirmed by the 2013 Eurasian Development Bank study, the migrants have come to rely on informal support networks developed within the diaspora in Russia to deal with the challenges associated with irregular status of employment – wages paid late or not fully, health hazards or fraud. In contrast, many migrants either did not develop corresponding strategies back home as they took up the first employment already in Russia or stayed away from home for a sufficiently long period of time. Secondly, migrants interviewed in August 2015 reported that they were not willing to stay home for economic reasons. They considered the time spent in the home country a loss as the rates paid there to qualified workers in their sectors of employment were far lower than those on the Russian market, and the cost of living (e.g. accommodation) in the capital cities or larger urban centers would consume a large part of their savings and reduce further the household’s disposable income. The interviewed Kyrgyz, Tajik and Uzbek migrants stress that the labour market in their home region cannot offer them adequate jobs either with regard to the wage levels or conditions of work (working hours, breaks, organization of work and relations in the workplace). The fundamental role of the wage gap is noted also by the labour officials interviewed in the regions of Kazakhstan and Kyrgyzstan to which migrants return (Aktobe, Shimkent, Osh). Schemes aiming at reintegration of the returning migrants have had limited appeal, as according to officials the returnees do not accept local work conditions. Kyrgyz officials admit that even the steep devaluation of the Russian rouble had only a temporary and limited effect on migrants’ decisions, and already in the summer of 2015, it may be concluded that the peak of returns is over. The group that did return consisted mainly of low-skilled migrants who had been hardest hit by the devaluation of the rouble, leading to a 30% decline in remittances. In-depth interviews with re-entry banned migrant workers helped identify some short-term and long-term strategies in response to the application of the bans. Despite the efforts at informing migrants, most respondents were unaware of being blacklisted. Interviewed Kyrgyz, Tajik and Uzbek migrant workers are often not aware of the need to comply with administrative regulations (registration and work patent procedures). Some migrant workers report being given a re-entry ban only when contacting the Federal Migration Service months after issuing the decision. In many instances Russian border guards do not verify the status of migrants while crossing the border. They are particularly vulnerable as they are asked to pay high sums of money and are caught by 74 Piotr Kaźmierkiewicz Politeja 2(41)/2016 surprise with the order to leave. They are also likely to bear the costs of lost work opportunities and terminated contracts. After several months since the introduction of more stringent regulations, migrant workers have adapted their strategies. They rarely seek to re-enter Russia irregularly for fear of further sanctions, and generally opt for finding alternative workplaces to those lost in Russia for the period of re-entry ban. Another strategy that is applied is seeking a replacement for the banned family member or acquaintance. Thus, in the short run (up to a year), the sanctions have a deterring effect only toward the migrants who became subject to them. Nevertheless, interest is still strong among Tajik, Uzbek or Kyrgyz migrants in working in Russia. The interviewed banned migrants are likely to return to the destination country as they have already worked out a support network. In contrast, the migrant workers very rarely seek opportunities for work in other countries, often lacking information on the actual conditions of employment. “Critical mass” of compatriots is needed for migrant workers to consider another country as a long-term destination and it may be concluded that new ties and social networks need to develop, attracting them to a new destination. The interviews thus support the earlier findings, according to which the application of sanctions in the destination countries (Russia, Kazakhstan) has a limited effect on both the volume and direction of Central Asian labour migration. Conclusions The impact of administrative measures on the levels of migration flows from Central Asia to Kazakhstan and Russia cannot be easily ascertained as it is difficult to separate the effects from those of other short-term factors such as diminishing labour demand and currency devaluation. Changes in entry, residence and employment conditions applied by Russia and Kazakhstan since 2012 have had a short-term impact, bringing about certain realignment of migration flows. The most important shock factor, which reduced the inflow of affected groups (Tajiks, Uzbeks) was the enforcement of re-entry bans. Surveys among re-entry banned migrants reveal that the majority could not immediately adjust to the measure as they were unaware of being subject to it. In the long run, more restrictive measures are not expected to affect the direction or volume of the flows. Both economic and sociological studies confirm that Russia is likely to remain the primary destination for the majority of Central Asian migrant workers due to a combination of “push” and “pull” factors. Following the initial period of strict enforcement of sanctions, Russia has sought to work out more optimal arrangements with Central Asian states, as the case of Kyrgyzstan demonstrates. At the same time, migrants remain attracted to the Russian labour market, where strong diasporas have developed support networks, relied on for hiring, changing jobs and securing lodging. The “pull” of Russia is so strong that the re-entry banned mi- Politeja 2(41)/2016 Relative impact of administrative… 75 grants do not consider other locations even when the wage levels are relatively close to those in the Russian Federation. Kazakhstan has so far not been considered as a destination by migrant workers returning from Russia (in particular by those under re-entry bans). The research confirms the findings from literature that labour migrants are not likely to divert away from the destination countries where support networks provide the necessary cushion against the economic shocks. On the other hand, the facilitating measures, associated with the formation and enlargement of the mobility area appear to have both short-term and long-run effects as the cases of Kazakhstan and Kyrgyzstan demonstrate. In that case, the removal of some of the barriers to residence and employment appear crucial for stimulating the movement. However, the positive effects of administrative measures are partly attributable to the presence of powerful fundamental factors as well as the existence of diasporas, offering necessary support. Where some of these factors are not present (as in the case of Kazakhstan), the measures appear to be far less effective. Acknowledgments The author would like to acknowledge the staff of IOM missions in Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan for their overall support and assistance (in particular, Mr. Dejan Keserovic, IOM Coordinator for Central Asia and Ms. Tatiana Hadjiemmanuel, Deputy Coordinator of IOM Sub-Regional Office for Central Asia as well as the national experts and government officials of Central Asian states who provided input and comments to the work of the assessment team. Bibliography Beets G., Willekens F., ‘The Global Economic Crisis and International Migration: An Uncertain Outlook’ in Vienna Yearbook of Population Research (2009), at <http://dx.doi.org/10. 1553/populationyearbook2009s19>. Broeders D., Engbersen G., ‘The Fight against Illegal Migration: Identification Policies and Immigrants’ Counterstrategies’, American Behavioral Scientist, Vol. 50, No. 12 (2007), at <http://dx.doi.org/10.1177/0002764207302470>. Czaika M., De Haas H., ‘The Effectiveness of Immigration Policies’, Population and Development Review, Vol. 39, No. 3 (2013), at <http://dx.doi.org/10.1111/j.1728-4457.2013.00613.x>. Czaika M., De Haas H., The Effect of Visa Policies on International Migration Dynamics, Oxford 2014 (DEMIG/IMI Working Paper, 89). De Haas H., The Determinants of International Migration, Oxford 2011 (DEMIG/IMI Working Paper, 2). Delovarova L., Shkapyak O., Kukeyeva F., ‘Migration Processes in Central Asia: Main Directions and Key Issues of Regional System’, Middle-East Journal of Scientific Research, Vol. 15, No. 11 (2013). 76 Piotr Kaźmierkiewicz Politeja 2(41)/2016 Denisenko M., Varshavskaya Y., Migrants at the Russian Labour Market: Characteristics, Status, Mobility, 2013 (SEARCH Working Paper, 3/21). Duysebaeva K.D., Akasheva A.S., Ryskeldieva A.M., Regional Aspects of Migratory Processes in the Countries of Central Asia, Almaty 2015. International Organization for Migration, Mapping on Irregular Migration in Central Asia 2014, Astana 2015. Kluczewska K., Migrants’ Re-entry Bans to the Russian Federation: The Tajik Story, Bishkek 2014 (Central Asia Security Policy Brief, 16). Koser K., The Impact of Financial Crises on International Migration: Lessons Learned, Geneva 2009 (IOM Migration Research Series, 37). Laruelle M., ‘Central Asian Labor Migrants in Russia: The “Diasporization” of the Central Asian States?’, China and Eurasia Forum Quarterly, Vol. 5, No. 3 (2007). Marat E., Labor Migration in Central Asia. Implications of the Global Economic Crisis, Washington 2009 (Silk Road Paper). Meier A., Tajik Migrants with Re-entry Bans to the Russian Federation, Dushanbe 2013. Ortega F., Peri G., ‘The Effect of Income and Immigration Policies on International Migration’, Migration Studies, Vol. 1, No. 1 (2013), at <http://dx.doi.org/10.1093/migration/ mns004>. Rahmonova-Schwarz D., ‘Migrations during the Soviet Period and in the Early Years of USSR’s Dissolution: A Focus on Central Asia’, Revue Européenne des Migrations Internationales, Vol. 26, No. 3 (2010). Ryazantsev S., Korneev O., ‘Russia and Kazakhstan in Eurasian Migration System: Development Trends, Socio-Economic Consequences of Migration and Approaches to Regulation’ in A. Di Bartolomeo, S. Makaryan, A. Weinar (eds.), Regional Migration Report: Russia and Central Asia, European University Institute, Florence 2014. Tulegenov S., Macakova L., The Nature of Changes in Migration in Kazakhstan Since Creation of the Customs Union. Conference paper, Prague 2013. Vinokurov E., Pereboyev V., ‘Labour Migration and Human Capital in Kyrgyzstan and Tajikistan: Impact of Accession to the SES’ in EDB Eurasian Integration Yearbook (2013). Карымшаков К., Сулайманова Б., Экономическая ситуация в Российской Федерации и ее влияние на миграционные процессы в Кыргызской Республике, Бишкек 2015. Piotr KAŹMIERKIEWICZ is a political scientist, graduate of Nicholas Copernicus University, Southern Oregon University and Central European University. He has been a migration policy expert at the Institute of Public Affairs in Warsaw since 2002 and consultant to International Organization for Migration since 2007. Author and editor of comparative and evaluation studies on migration and visa policy, border and migration management, irregular and labour migration, concentrating on Ukraine, the Caucasus and Central Asia. Migracje – polityka migracyjna – granice DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.05 Magdalena Lesińska Uniwersytet Warszawski [email protected] Polityczna rola diaspory na przykładzie krajów Europy Środkowo-Wschodniej i obszaru postsowieckiego Abstract Political impact of diasporas. The case of Central and Eastern European and post-Soviet countries Most of the Central and Eastern European and post-soviet countries have a longlasting tradition of emigration and possess large diasporas, often dispersed all over the world. Due to their volume and socio-economic position diasporas become on the one hand independent entities in international relations, on the other – influential actors on the political scene in the country of origin and targets of state’s policy. This article aims to analyze the political impact of diasporas on the relations with country of origin as well as on international politics. The case studies are countries of Central and Eastern Europe and post-soviet region. The article consists of four parts. The first is devoted to the conceptual considerations around the definition of diaspora and its role as subject and object of politics. The next two parts analyse the place of diasporas as actors in international relations and in the internal politics of the countries of origin. In the last section the diaspora politics are discussed, illustrated by selected examples of countries of the region. Słowa kluczowe: diaspora, polityka wobec diaspory, Europa ŚrodkowoWschodnia, kraje obszaru postsowieckiego Key words: diaspora, diaspora politics, Central and Eastern Europe, post-soviet countries 78 Magdalena Lesińska Politeja 2(41)/2016 Wstęp Wiele państw regionu Europy Środkowo-Wschodniej i byłego ZSRR posiada długą tradycję emigracji oraz liczną diasporę, często rozsianą po całym świecie. Diaspora, w przyjętym tutaj szerokim rozumieniu, to ogół obywateli i osób pochodzących z danego kraju przebywających poza jego granicami. Może ona, co uwarunkowane jest jej liczebnością oraz pozycją społeczno-ekonomiczną, stać się, po pierwsze, wpływowym podmiotem stosunków międzypaństwowych, po drugie, aktywnym aktorem na scenie politycznej państwa pochodzenia, po trzecie, bezpośrednim adresatem polityki państwa pochodzenia. Według danych ONZ liczba migrantów na świecie wzrosła w ciągu ostatnich piętnastu lat z 172 mln (w 2000) do 243 mln1. Oznacza to, że co trzydziesta piąta osoba na świecie jest migrantem, a znacznie większa część populacji ma migracyjne korzenie. Nic zatem dziwnego, że wiele państw podejmuje aktywne działania adresowane do przedstawicieli własnej diaspory, i to w różnych wymiarach: instytucjonalnym (tworzenie odrębnych ciał odpowiedzialnych za kontakty z diasporą), gospodarczym (wdrażanie zachęt do przesyłania środków finansowych z zagranicy oraz do inwestowania w kraju pochodzenia) czy politycznym (umożliwienie obywatelom przebywającym poza krajem głosowania w wyborach krajowych utworzenie w parlamencie miejsc przeznaczonych dla reprezentantów diaspory czy tworzenie organizacji parasolowych i konsultacyjnych zrzeszających jej przedstawicieli). Celem nadrzędnym tych działań jest tworzenie więzi symbolicznych, tożsamościowych i rzeczywistych diaspory z krajem pochodzenia, a tym samym budowanie wspólnoty politycznej, która przekracza granice państwowe, łącząc tych w kraju z tymi na obczyźnie. Celem artykułu jest analiza, jaką rolę odgrywa diaspora w relacjach z państwem pochodzenia, a także w stosunkach międzypaństwowych na przykładzie wybranych krajów Europy Środkowo-Wschodniej i obszaru poradzieckiego. Unikalne historyczne okoliczności, zmiany granic państwowych w wyniku wojen i rozpadu państw oraz masowe migracje (zarówno dobrowolne, jak i przymusowe), które miały miejsce w XX i XXI w., przyczyniły się do rozproszenia wielu grup narodowych i powstania wspólnot diasporycznych2. Granice państw regionu w okresie prawie półwiecza po zakończeniu II wojny światowej były niemal całkowicie zamknięte, możliwości wjazdu i wyUnited Nations, Department of Economic and Social Affairs, Trends in International Migrant Stock: The 2015 Revision, New York 2015, [online] http://www.un.org/en/development/desa/population/ migration/data/estimates2/estimates15.shtml, 21 III 2016. 2 Zob. m.in.: R. Brubaker, Nationalizing States Revisited: Projects and Processes of Nationalization in Post-Soviet States, „Ethnic and Racial Studies” 2011, Vol. 34, nr 11, s. 1785-1814, [online] http:// dx.doi.org/10.1080/01419870.2011.579137; Ch. King, N.J. Melvin, Diaspora Politics: Ethnic Linkages, Foreign Policy, and Security in Eurasia, „International Security” 1999/2000, Vol. 24, nr 3, s. 108138; M.A. Waterbury, From Irredentism to Diaspora Politics: States and Transborder Ethnic Groups in Eastern Europe, 2009, Global Migration and Transntional Politics Working Paper, nr 6, s. 1-10, [online] http://www.gmu.edu/centers/globalstudies/publications/gmtpwp/gmtp_wp_6.pdf, 21 III 2016; A. Wierzbicki, Etniczność i narody w Europie i Azji Centralnej. Perspektywa teoretyczna i egzemplifikacyjna, Warszawa 2014, Etnopolityka, 1. 1 Politeja 2(41)/2016 Polityczna rola diaspory… 79 jazdu były ściśle kontrolowane, kontakty z rodakami żyjącymi w innych krajach były utrudnione, a czasami praktycznie niemożliwe3. Co więcej, władze państw socjalistycznych nie prowadziły żadnej systemowej polityki adresowanej do rodaków mieszkających w innych krajach. Transformacja polityczna państw regionu na przełomie lat 80. i 90. XX w. oznaczała także dynamiczne i masowe przemieszczenia ludności po dekadach „zamrożenia” tradycyjnych szlaków migracyjnych, a tym samym wzrost populacji diaspor, ich dalsze zróżnicowanie oraz większe zainteresowanie państw pochodzenia rodakami mieszkającymi poza granicami. Początek lat 90. XX w. to aktywne odnawianie kontaktów pomiędzy państwami pochodzenia a diasporą, odbudowywanie wzajemnego zaufania oraz zachęcanie do przyjazdu i osiedlania się w ojczyźnie, a także do wsparcia dokonującej się głębokiej transformacji politycznej i gospodarczej4. W związku z powyższym państwa Europy Środkowo-Wschodniej i obszaru proradzieckiego to region szczególnie interesujący pod względem przyjrzenia się bliżej istniejącym relacjom pomiędzy diasporami a krajami pochodzenia w kontekście roli diaspor jako podmiotu i przedmiotu polityki. W sposób szczególny zostaną uwzględnione te państwa, w których diaspora zajmuje ważne miejsce w systemie prawno-politycznym. Pytania badawcze, na które autorka stara się odpowiedzieć w poniższym tekście, są następujące: jakie czynniki kształtują wzajemne relacje pomiędzy państwem pochodzenia a diasporą?, jaką rolę odgrywa diaspora w stosunkach międzynarodowych i w polityce wewnętrznej kraju pochodzenia?, jakie działania podejmuje państwo pochodzenia wobec swoich rodaków za granicą i czy przyjmują one na tyle systemową formę, by można określić je mianem polityki wobec diaspory? Artykuł składa się z czterech części. Pierwsza poświęcona jest rozważaniom koncepcyjnym na temat definicji diaspory oraz jej roli jako podmiotu i przedmiotu polityki. W kolejnych dwóch częściach pogłębiony jest temat miejsca diaspory jako aktora w stosunkach międzynarodowych oraz w polityce wewnętrznej kraju pochodzenia w ujęciu teoretycznym i praktycznym. Ostatnia część poświęcona jest omówieniu najważniejszych działań podejmowanych w ramach polityki państwa pochodzenia wobec diaspory, zilustrowanych wybranymi przykładami krajów regionu. Diaspora jako podmiot i przedmiot polityki – rozważania koncepcyjne Diaspora jest pojęciem otwartym, podlegającym ciągłej redefinicji. Jedną z propozycji rozumienia diaspory przedstawił Gabriel Scheffer, określając ją jako etniczne grupy mniejszościowe, które rezydują i działają w krajach zamieszkania, ale utrzymują silne sentymentalne i materialne relacje z krajem swojego pochodzenia5. Ta definicja, jak i jej Zob. H. Fassmann, R. Münz, European East-West Migration, 1945-1992, „International Migration Review” 1994, Vol. 28, nr 3, s. 520-538, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2546819. 4 Zob. Ch. King, N.J. Melvin, Diaspora Politics…; M.A. Waterbury, From Irredentism… 5 G. Scheffer, A New Field of Study: Modern Diaspora in International Politics, [w:] Modern Diaspora in International Politics, red. tenże, London 1986, s. 1-15. 3 80 Magdalena Lesińska Politeja 2(41)/2016 podobne podkreślają dwie zasadnicze cechy diaspory: rozproszenie terytorialne oraz związki z krajem pochodzenia, który może być realny lub symboliczny, suwerenny lub będący pod kontrolą innych państw. Diaspora jest pojęciem inkluzywnym. Zalicza się do niej zarówno emigrantów, którzy przez krótszy lub dłuższy czas przebywają poza granicami swojego kraju, kolejne pokolenia emigrantów żyjące na obczyźnie, ale uznające dany kraj za ojczyznę swoich przodków, jak i tych, którzy nigdy nie opuścili swojej ojczyzny, ale z powodu zmiany granic państwowych znaleźli się poza jej terytorium. Robin Cohen, analizując powody opuszczenia kraju pochodzenia oraz rozwój diaspor w perspektywie historycznej, wyróżnił pięć typów diaspor: diasporę uchodźczą (powstałą w wyniku wymuszonej emigracji), zarobkową (efekt opuszczenia kraju w poszukiwaniu pracy i lepszego życia), imperialną (związaną z podbojami kolonialnymi) oraz handlową (rezultat ekspansji gospodarczej)6. Typ piąty określił jako diasporę deterytorialną, niezwiązaną z żadnym realnie istniejącym państwem (np. Romowie czy Kurdowie). W literaturze naukowej toczy się bardzo ciekawa debata na temat definiowania i rozumienia fenomenu diaspory7. Jej uczestnicy zwracają uwagę na różne elementy jako kluczowe w konstytuowaniu diaspory: jedni podkreślają rolę etniczno-kulturowej tożsamości, drudzy opisują diasporę w kategoriach specyficznego typu grupy społecznej stworzonej w wyniku procesów migracyjnych, jeszcze inni traktują ją jako projekt polityczny oparty na mobilizacji wokół wspólnych celów. Warto zwrócić uwagę, że żadne z tych podejść nie jest wykluczające; wszystkie one uzupełniają się nawzajem, inaczej akcentując to, co jest najważniejszym fundamentem diaspory. Niewątpliwie diaspora jest unikalnym typem wspólnoty, co związane jest z geograficznym rozproszeniem i umiejscowieniem w przestrzeni transnarodowej, które pozwala budować relacje i podejmować działania ponad granicami państwowymi. Jednocześnie specyfika diaspory wynika z silnych więzi tożsamościowych łączących jednostki reprezentujące kolejne pokolenia ponad innymi podziałami (społecznymi, ekonomicznymi etc.). Ta unikalność (w porównaniu z innymi wielkimi grupami społecznymi) stanowi jej siłę i słabość jednocześnie. Diaspory trwają mimo przeciwności i upływu czasu, ale też są słabiej lub silniej zróżnicowane i podzielone, do czego przyczynia się fakt rozproszenia, a także kolejne fale migracyjne, reprezentujące rożne, czasami sprzeczne, wartości i pozycję w stosunku do państwa pochodzenia8. 6 7 8 R. Cohen, Global Diasporas. An Introduction, London 1999, s. 18. Podsumowanie tego dyskursu można znaleźć m.in. w: R. Brubaker, The „Diaspora” Diaspora, „Ethnic and Racial Studies” 2005, Vol. 28, nr 1, s. 1-19; K.D. Butler, Defining Diaspora, Refining a Discourse, „Diaspora” 2001, Vol. 10, nr 2, s. 189-220, [online] http://dx.doi.org/10.1353/dsp.2011.0014; E. Mavroudi, Diaspora as Process: (De)Constructing Boundaries, „Geography Compass” 2007, Vol. 1, nr 3, s. 467-479, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1749-8198.2007.00033.x; D. Schnapper, D. Davis, From the Nation-state to the Transnational World: On the Meaning and Usefulness of Diaspora as a Concept, „Diaspora” 1999, Vol. 8, nr 3, s. 225-254, [online] http://dx.doi.org/10.1353/ dsp.1999.0020. Y. Schain i A. Barth wyróżniają trzy kategorie członków diaspory: przywódców (aktywne elity, organizujące diasporę i zdolne do jej masowego zmobilizowania), pasywnych (orientujący się w bieżącej sytuacji, ale rzadko podejmujący aktywne działania) oraz milczących (największa część diaspory, Politeja 2(41)/2016 Polityczna rola diaspory… 81 Niezwykle trafnie istotę fenomenu diaspory opisują Yossi Schain i Aharon Barth, zwracając uwagę na to, że diaspora istnieje na zewnątrz struktur państwowych, a jednocześnie wewnątrz wspólnoty narodowej (outside the state and inside the people)9. Wielu autorów promuje rozumienie diaspory w kategoriach wspólnoty transnarodowej, jako że wielu jej członków deklaruje przynależność do więcej niż jednej wspólnoty państwowo-narodowej i tworzy aktywne relacje z nimi. Steven Vetrovec proponuje jednak rozróżnić te dwie kategorie; według niego to, co odróżnia je od siebie, to stopień aktywności: istnienie aktywnych relacji (w postaci kontaktów czy podejmowanych działań z udziałem diaspory i państwa) konstytuuje wspólnotę transnarodową, podczas gdy diaspora może opierać się jedynie na więzach tożsamościowych – poczuciu wspólnego pochodzenia10. Inaczej mówiąc, według autora nie wszystkie diaspory są wspólnotami transnarodowymi, te ostatnie reprezentują najbardziej rozwiniętą formę wspólnot diasporycznych, w których oprócz relacji tożsamościowych występują także aktywne działania podejmowane wobec państwa pochodzenia. Diaspora jako aktor polityczny jest szczególnie interesującym podmiotem stosunków międzynarodowych, jak i przedmiotem działań politycznych ze strony kraju pochodzenia. Bez wątpienia relacje między diasporą a państwem pochodzenia należy określić jako złożone. Ricard Zapata-Barrero i inni wyróżniają trzy główne składowe tworzące wzajemne relacje: strukturę prawną (normy prawne dotyczące statusu diaspory w prawie wewnętrznym, dwustronne umowy między krajem pochodzenia a zamieszkania dotyczące diaspory), strukturę polityczną (programy współpracy i wsparcia diaspory, sieć placówek dyplomatycznych za granicą, tworzenie organizacji parasolowych i formalnej struktury kontaktów i konsultacji z przedstawicielami diaspory) oraz strukturę transnarodową (formalne i nieformalne kontakty, umowy i porozumienia, sieć organizacji i instytucji pozarządowych współpracujących z diasporą)11. Państwo pochodzenia może wspierać lub blokować działalność polityczną diaspory podejmowaną w jego kierunku, np. poprzez umożliwienie (lub nie) udziału w wyborach obywatelom mieszkającym za granicą, zagwarantowania reprezentacji w parlamencie, a także poprzez akceptowanie podwójnego obywatelstwa lub obowiązek zrzeczenia się go w wypadku przyjęcia obywatelstwa innego państwa czy choćby wspieranie procesów samoorganizowania się diaspory za granicą i utrzymywanie kontaktów z jej przedstawicielami. Przeciwnym działaniem jest brak uznania dla reprezentantów diaspory i ich organizacji przez władze kraju pochodzenia, co skutkuje nie tylko brakiem wzajemnych kontaktów, ale nawet – w skrajnych przypadkach – otwartą wrogością. bierni i niezainteresowani na co dzień sprawami kraju pochodzenia, podejmujący działania jedynie w obliczu sytuacji kryzysowych). Y. Schain, A. Barth, Diasporas and International Relations Theory, „International Organization” 2003, Vol. 57, nr 3 , s. 453, [online] http://dx.doi.org/10.1017/ S0020818303573015. 9 Tamże, s. 451. 10 S. Vertovec, The Political Importance of Diasporas, Oxford 2005, s. 3-4, COMPAS Working Papers, nr 13. 11 R. Zapata-Barrero i in., The Political Participation of Immigrants in Host Countries: An Interpretative Framework from Perspective of Origin Countries and Societies, 2013, s. 23, INTERACT Research Report, nr 7, [online] http://cadmus.eui.eu/handle/1814/29565, 22 III 2016. 82 Politeja 2(41)/2016 Magdalena Lesińska Relacje na linii diaspora – państwo pochodzenia bynajmniej nie są jednostronne. Diaspora nie może istnieć bez kraju pochodzenia (rzeczywistego czy jedynie symbolicznego, jak dzieje się w przypadku diaspor bezpaństwowych, np. Kurdów, a w przeszłości Żydów czy Ormian), ale także państwo czerpie symboliczne i realne korzyści z istnienia diaspory. Diaspory odgrywają zasadniczą rolę w procesie budowania wspólnoty narodowej na poziomie symbolicznym, co szczególnie widać na przykładzie krajów Europy Środkowo-Wschodniej i obszaru poradzieckiego. Doświadczyły one w ostatnich trzech dekadach intensywnej transformacji politycznej, która dotyczyła także zdefiniowania na nowo pojęcia wspólnoty państwowo-narodowej. Michael Collyer trafnie nazywa proces symbolicznego i realnego włączania diaspory do wspólnoty „polityczną inkorporacją”12. Dyskurs polityczny o diasporze przywołuje na myśl znany koncept Benedicta Andersona „wspólnoty wyobrażonej”, która jest bytem realnym, ale istnieje także w postaci „wyobrażonej” w umysłach elit politycznych reprezentujących zarówno diasporę, jak i kraj pochodzenia, dla których liczna i potężna diaspora stanowi określoną wartość (nie tylko symboliczną, ale także polityczną)13. Tabela 1 ilustruje pewien fenomen związany z szacowaniem „wyobrażonej” wielkości diaspory. Jest on wynikiem z jednej strony obiektywnych trudności w określeniu jej faktycznego rozmiaru, a z drugiej – przyjętego powszechnie sposobu myślenia o „wielkiej” wspólnocie narodowej, której diaspora jest częścią: im liczniejsza diaspora, tym większy (w domyśle – potężniejszy) naród. Tabela 1. Szacowana wielkość diaspory w wybranych państwach regionu Oficjalna wielkość populacji krajua Szacowana wielkość diaspory Szacowana wielkość diaspory jako % oficjalnej populacji kraju Armenia 3 000 000 5 500 000b 183,3 Gruzja 4 500 000 1 300 000-3 300 000 28,8-73,3 Kazachstan 17 300 000 4 000 000d 23.1 Polska 38 000 000 18 000 000-20 000 000e 47,3-52,6 Rosja 143 800 000 30 000 000f 20,9 45 400 000 20 000g 44,0 9 900 000 4 500 000 Państwo Ukraina Węgry c a 45,0 Źródła: World Bank, Migration and Remittances Factbook, Washington 2016. b F. Ragazzi, Governing Diasporas, „International Political Sociology” 2009, Vol. 3, nr 4 , s. 381, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1749-5687.2009.00082.x. c Ministerstwo ds. Diaspory Gruzji (za: Economic Policy Research Center, Georgian Diaspora Study, 2012, a M. Collyer, Inside out? Directly Elected „Special Representation” of Emigrants in National Legislatures and the Role of Popular Sovereignty, „Political Geography” 2014, Vol. 41, s. 65, [online] http://dx.doi. org/10.1016/j.polgeo.2014.01.002. 13 B. Anderson, Wspólnoty wyobrażone. Rozważania o źródłach i rozprzestrzenianiu się nacjonalizmu, przeł. S. Amsterdamski, Kraków 1997, Demokracja. 12 Polityczna rola diaspory… Politeja 2(41)/2016 83 s. 41, [online] http://www.eprc.ge/admin/editor/uploads/files/GIZ_Georgian_Diaspora_Study_A4_ Book_Print.pdf ). d M. Sancak, Contested Identity: Encounters with Kazak Diaspora Returning to Kazakstan, „Anthropology of East Europe Review” 2007, Vol. 25, nr 1, s. 85. e Ministerstwo Spraw Zagranicznych Polski, [online] https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/ polonia/rzadowy_program_wspolpracy_z_polonia, 22 III 2016. f Ministerstwo Spraw Zagranicznych Rosji, [online] http://www.mid.ru/en/foreign_policy/news/-/ asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/1913344, 22 III 2016. g O. Lennon, Ukrainian Politics Abroad, Council on Foreign Relations, „Foreign Affairs Online” 2015, 17 III, s. 1, [online] https://www.foreignaffairs.com/articles/eastern-europe-caucasus/2015-03-17/ukra inian-politics-abroad, 22 III 2016. Nie ma jednego uznanego za obiektywny sposobu szacowania rozmiarów diaspory. Trudności wiążą się przede wszystkim z osobami reprezentującymi kolejne pokolenia oraz tymi, którzy nie posiadają obywatelstwa kraju pochodzenia. Teoretycznie najlepszym źródłem powinny być spisy powszechne prowadzone w krajach zamieszkania, ale w praktyce w wielu z nich nie uwzględnia się pytań o kraj urodzenia, obywatelstwo rodziców czy ich kraj pochodzenia. Źródłem powszechnie uznanym za wiarygodne są dane dotyczące obywateli konkretnego kraju, którzy go opuścili i przebywają tymczasowo lub stale za granicą (zasób emigrantów). Należy jednak pamiętać, że – jeśli przyjąć szerokie rozumienie diaspory – tworzą oni jedynie część populacji diaspory (jako emigranci pierwszego pokolenia). Zasób emigrantów i główne kraje docelowe emigracji w krajach regionu przedstawia tabela poniżej. Tabela. 2. Zasób emigrantów i główne kraje docelowe emigracji (wybrane państwa regionu) Państwo Oficjalna wielkość populacji w kraju Zasób emigrantów (obywateli przebywających za granicą) w tys.f Zasób emigrantów jako % populacji krajuf Główne kraje docelowe Armenia 3 000 000 785,7 26,3 Rosja, USA, Ukraina, Uzbekistan, Niemcy Białoruś 9 500 000 1 620,2 17,1 Rosja, Ukraina, Polska, Uzbekistan, Wielka Brytania, Litwa Estonia 1 300 000 191,2 14,5 Rosja, Finlandia, Niemcy, USA, Ukraina, Szwecja, Wielka Brytania Gruzja 4 500 000 746,0 16,6 Rosja, Ukraina, Grecja, Armenia, Uzbekistan, Cypr, Niemcy, USA 17 300 000 3 827,0 22,5 Rosja, Niemcy, Ukraina, Uzbekistan, Białoruś, USA Litwa 2 900 000 588,9 19,9 Wielka Brytania, Rosja, Polska, USA, Niemcy, Irlandia, Norwegia Łotwa 2 000 000 342,3 17,0 Rosja, Wielka Brytania, USA, Ukraina, Irlandia, Niemcy, Litwa Kazachstan Francja, 84 Politeja 2(41)/2016 Magdalena Lesińska Państwo Oficjalna wielkość populacji w kraju Zasób emigrantów (obywateli przebywających za granicą) w tys.f Zasób emigrantów jako % populacji krajuf Główne kraje docelowe 3 600 000 859,4 24,2 Rosja, Ukraina, Włochy, Rumunia, USA, Niemcy Polska 38 000 000 3 883,0 10,2 Niemcy, Wielka Brytania, USA, Kanada, Włochy, Irlandia Rosja 143 800 000 11 048,1 7,7 Ukraina, Kazachstan, Niemcy, Białoruś, Uzbekistan, USA 45 400 000 5 583,9 12,3 Rosja, USA, Kazachstan, Niemcy, Białoruś, Polska 9 900 000 570,2 5,8 Niemcy, USA, Kanada, Wielka Brytania, Austria, Australia 10 500 000 524,4 5,0 Niemcy, Słowacja, USA, Austria, Wielka Brytania 5 400 000 592,3 10,9 Republika Czeska, Niemcy, Wielka Brytania, Austria, USA Mołdawia Ukraina Węgry R ep u b l i k a Czeska Słowacja Źródło: World Bank, Migration and Remittances Factbook, Washington 2016. Dane zamieszczone w powyższej tabeli wyraźnie ilustrują zróżnicowanie regionu pod względem skali emigracji i wielkości diaspory. W trzech krajach (Armenii, Kazachstanie i Mołdawii) zasób emigrantów stanowi ponad 20% populacji kraju, w ośmiu innych – ponad 10% i wciąż wzrasta, gdyż dynamika migracji ma tendencję rosnącą, szczególnie w krajach o niższym poziomie rozwoju ekonomicznego niż średnia w regionie. Stan gospodarki i sytuacja na rynku pracy jest wciąż głównym czynnikiem „wypychającym”, migracja zarobkowa (wyjazdy w poszukiwaniu pracy w innych krajach), choć w różnej skali, obserwowana jest właściwie we wszystkich krajach regionu. Docelowymi państwami w przypadku państw należących do UE są pozostałe kraje członkowskie (przede wszystkim Niemcy i Wielka Brytania), a dla państw byłego ZSRR głównym krajem docelowym pozostaje Rosja. Diaspora jest przedmiotem działań politycznych, które prowadzone są zarówno przez rządy w państwach pochodzenia, jak i przez liderów diaspory w celu mobilizacji i konsolidacji jej członków. Roger Brubaker określił politykę państwa wobec diaspory jako „politykę zewnętrznej przynależności” (politics of external belonging); ma ona przede wszystkim na celu rozszerzenie sfery odziaływania państwa poza jego granice poprzez wzmocnienie i utrwalenie więzi z diasporą, które oparte są na tożsamości wspólnotowej (narodowej)14. Z kolei Peggy Levitt i Rafael de la Dehesa zwraca R. Brubaker, Migration, Membership, and the Modern Nation-State: Internal and External Dimensions of the Politics of Belonging, „Journal of Interdisciplinary History” 2010, Vol. 41, nr 1, s. 66, [online] http://dx.doi.org/10.1162/jinh.2010.41.1.61. 14 Politeja 2(41)/2016 Polityczna rola diaspory… 85 ją uwagę na praktyczny wymiar wzajemnych relacji między państwem pochodzenia a diasporą, wyróżniając pięć obszarów, w jakich działania państwa przyczyniają się do włączenia diaspory, a tym samym do redefinicji granic wspólnoty narodowej poza granice państwowe. Obszary te opisane są jako: stworzenie struktur reprezentujących diasporę w systemie politycznym kraju pochodzenia, rozszerzenie zakresu praw politycznych przysługujących przedstawicielom diaspory, rozwój możliwości inwestycyjnych w kraju pochodzenia oraz dbanie o ochronę praw obywateli przebywających za granicą z wykorzystaniem sieci instytucji dyplomatyczno-konsularnych czy poprzez zawieranie umów bilateralnych z państwami docelowymi15. Formy zaangażowania politycznego diaspory są różnorodne, wśród nich można wyróżnić te występujące na arenie międzynarodowej oraz te adresowane bezpośrednio do państwa pochodzenia. Do pierwszych zaliczyć można działania wpływające na politykę zagraniczną kraju zamieszkania przez organizacje diaspory tam działające (np. aktywny lobbing organizacji polonijnych w USA na rzecz przyjęcia Polski do NATO), a także wspieranie pozycji politycznej diaspory w krajach zamieszkania przez państwo pochodzenia (np. finansowanie kampanii liderów diaspory kandydujących w wyborach przez państwo pochodzenia). Do drugich zaliczyć można wpływ diaspory na gospodarkę kraju pochodzenia (poprzez inwestycje i transfery finansowe), jak również działania stricte polityczne, np. udział w wyborach mających miejsce w kraju pochodzenia (o ile prawo przewiduje taką możliwość), wsparcie partii politycznych i ich liderów, organizacji i stowarzyszeń działających w kraju pochodzenia. Wymienione wyżej obszary, w których polityczna rola diaspory jest szczególnie widoczna, będą przedmiotem bardziej szczegółowej analizy w dalszej części tekstu. Polityczna rola diaspory w stosunkach międzynarodowych W okresie powojennym obserwuje się rosnącą rolę diaspor jako podmiotów na międzynarodowej arenie politycznej. Dowodem na uznanie pozycji diaspor jako jednego z aktorów w przestrzeni międzynarodowej jest odwoływanie się do nich w dokumentach prawa międzynarodowego oraz dynamiczny rozwój instytucji prawno-politycznych realizujących określone cele polityczne z aktywnym udziałem diaspor, jak i wobec nich16. Programy skierowane do diaspor realizują obecnie najważniejsze organizacje między P. Levitt, R. de la Dehesa, Transnational Migration and the Redefinition of the State Variations and Explanations, „Ethnic and Racial Studies” 2003, Vol. 26, nr 4, s. 593, [online] http://dx.doi.org/10.1 080/0141987032000087325. 16 Zob. m.in.: Dokument spotkania kopenhaskiego – konferencji w sprawie ludzkiego wymiaru KBWE (29 VI 1990), Rezolucja ONZ nr 47/135 dotycząca praw osób należących do mniejszości narodowych, etnicznych, religijnych (18 XII 1992), Rekomendacja 1201 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 1993 r., zob. także: A. Gamlen, Diaspora Institutions and Diaspora Governance, „International Migration Review” 2014, Vol. 48, Supplement s1, s. 180-217, [online] http://dx.doi. org/10.1111/imre.12136; A. Weinar, Diaspora as an Actor of Migration Policy, Warszawa 2008, CMR Working Papers, nr 37 (95), s. 1-30, [online] http://www.migracje.uw.edu.pl/publ/612/. 15 86 Magdalena Lesińska Politeja 2(41)/2016 narodowe i regionalne, takie jak ONZ (IOM), Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE), Unia Europejska czy Bank Światowy. Steven Vertovec zwraca uwagę na kilka czynników, które przyczyniają się do rosnącego wpływu diaspor jako aktorów politycznych na arenie międzynarodowej17. Wymienia wśród nich globalne narzędzia komunikacji wspierające możliwości mobilizacji rozproszonych społeczności czy politykę wielokulturowości realizowaną w państwach zamieszkania, która formalnie uznając odrębności etniczne określonych grup oraz prawo do reprezentowania tej odrębności w sferze publicznej i politycznej, tym samym przyczynia się do rewitalizacji etnicznych tożsamości i organizowania się mniejszości napływowych. Do ważnych czynników zalicza także zwiększające się zasoby (społeczne i kapitałowe) będące w posiadaniu grup diasporycznych oraz transformację światowego ładu politycznego z dwubiegunowego w system wielobiegunowy, w którym aktywną rolę odgrywają nie tylko państwa narodowe, ale także organizacje rządowe i pozarządowe, korporacje międzynarodowe czy duże grupy społeczne o zasięgu ponadpaństwowym, w tym także diaspory. Diaspory mogą być stroną w konfliktach wewnętrznych i międzynarodowych z udziałem krajów pochodzenia, w których mogą odgrywać rolę pasywną lub aktywną, konstruktywną bądź destrukcyjną18. Mogą odgrywać rolę mediatora w sporach między państwem pochodzenia i zamieszkania, ale także – wprost przeciwnie – mogą je podtrzymywać, a nawet podsycać19. Z punktu widzenia kraju zamieszkania diaspory mogą być nierzadko postrzegane jako zagrożenie dla stabilności i bezpieczeństwa, szczególnie kiedy konflikty w kraju pochodzenia są także jawnie replikowane wśród diaspory (np. spór o kwestię kurdyjską wśród diaspory tureckiej) bądź też kiedy społeczności etniczne są liczne i aktywne politycznie, a do tego skoncentrowane terytorialnie; można tu przywołać przykład Litwy (mniejszość polska), Rumunii (mniejszość węgierska) czy Łotwy i Estonii (mniejszość rosyjska). Wymienione przypadki bez wątpienia pokazują, że diaspory mogą odgrywać bardzo ważną rolę w stosunkach międzypaństwowych20. Zob.: S. Vertovec, The Political Importance…, s. 1. Zob.: Diasporas in Conflict. Peace-Makers or Peace-Wreckers?, red. H. Smith, P. Stares, Tokyo 2007; J. Brinkerhoff, Diaspora Identity and the Potential for Violence: Toward an Identity-Mobilization Framework, „Identity” 2008, Vol. 8, nr 1, s. 67-88, [online] http://dx.doi.org/10.1080/15283480701787376. 19 G. Scheffer jest autorem kontrowersyjnej tezy, że diaspory, które nie posiadają własnego państwa, są bardziej skłonne do działań destabilizujących, prowadzących do konfliktu/starcia, dając za przykład działalność diaspory tamilskiej czy palestyńskiej. Przeciwstawił im diaspory związane z określonymi państwami narodowymi, twierdząc, że ich aktywność w większym stopniu koncentruje się na działaniach pomocowych, wspierających rozwój i dobrobyt kraju, które uznają za swoje państwo pochodzenia. Zob.: G. Sheffer, A New Field of Study: Modern Diaspora in International Politics, [w:] Modern Diaspora in International Politics, red. tenże, London 1986. 20 Zob.: M. Koinova, Diasporas and International Politics: Utilising the Universalistic Creed of Liberalism for Particularistic and Nationalist Purposes, [w:] Diaspora and Transnationalism. Concepts, Theories and Methods, red. T. Faist, R. Bauböck, Amsterdam 2010, s. 140-166, IMISCOE Research; A. Szabaciuk, Trudne sąsiedztwo. Współczesne relacje polsko-litewskie i perspektywa ich dalszego rozwoju, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2012, Vol. 10, nr 1, s. 51-70. 17 18 Politeja 2(41)/2016 Polityczna rola diaspory… 87 Diaspora, dzięki swemu szczególnemu statusowi w stosunkach międzynarodowych, nierzadko odgrywa ważną rolę poprzez wpływ na działania rządów krajów zamieszkania. Możliwości wpływu diaspory na politykę zagraniczną innych państw są uwarunkowane takimi czynnikami, jak: otwartość i podatność struktur państwa na wpływy różnych podmiotów (np. organizacji lobbingowych czy grup interesu, także tych reprezentujących społeczności etniczne zamieszkałe w danym kraju), wzajemna percepcja i relacje między diasporą a państwem zamieszkania, stosunki władzy i zależności pomiędzy nimi oraz stopień spójności diaspory (brak podziałów, wola mówienia jednym głosem w sprawach dotyczących polityki zagranicznej państwa zamieszkania)21. Oprócz wymienionych czynników, które związane są przede wszystkim z systemem politycznym, ważny wpływ na pozycję diaspory jako aktora politycznego mają obiektywne cechy niej samej: wielkość, stopień zorganizowania, posiadane zasoby (w tym ludzkie i kapitałowe) czy obecność wpływowych liderów, którzy ją reprezentują. Udział diaspory w polityce wewnętrznej państwa pochodzenia Wpływ diaspory na politykę wewnętrzną kraju pochodzenia jest szczególnie istotny w przypadku państw rozwijających się oraz tych przechodzących transformację z systemów autorytarnych do demokratycznych22. Wiele jest w historii przykładów diaspor, w których uchodźcy polityczni, będący w opozycji do władz rządzących w kraju pochodzenia, działali na wychodźstwie na rzecz demokratyzacji kraju; jednym z nich jest diaspora polska23. Innym, wspomnianym już wcześniej, ważnym obszarem wpływu diaspory jest jej udział w rozwoju społeczno-ekonomicznym kraju pochodzenia. Jest on przedmiotem zainteresowania wielu badaczy, którzy dowiedli, jak ważną rolę diaspora odgrywa w przypadku gospodarek krajów rozwijających się24. Wskazać można sześć kluczowych obszarów zaangażowania diaspory, które pozytywnie oddziałują na rozwój gospodarczy państwa pochodzenia: transfery finansowe, transfery kapitału ludzkiego (w postaci powrotów, szczególnie specjalistów), inwestycje bezpośrednie (zakładanie Y. Schain, A. Barth, Diasporas…, s. 452. Zob.: R. Koslowsky, International Migration and the Globalization of Domestic Politics: A Conceptual Framework, [w:] International Migration and the Globalization of Domestic Politics, red. tenże, London 2014; C. Pérez-Armendáriz, D. Crow, Do Migrants Remit Democracy? International Migration, Political Beliefs, and Behavior in Mexico, „Comparative Political Studies” 2010, Vol. 43, nr 1, s. 119-148, [online] http://dx.doi.org/10.1177/0010414009331733. 23 D.E. Pienkos, For Your Freedom Through Ours. Polish-American Efforts on Poland’s Behalf, 1863-1991, Boulder 1991, East European Monographs, 311. 24 Zob. m.in.: H. De Haas, Migration and Development: A Theoretical Perspective, „International Migration Review” 2010, Vol. 44, nr 1, s. 227-264, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1747 -7379.2009.00804.x; D. Ionescu, Engaging Diasporas as Development Partners for Home and Destination Countries. Challenges for Policymakers, Geneva 2006, IOM’s Migration Research Series, 26; Diasporas. New Partners in Global Development Policy, red. K. Newland, Washington 2010. 21 22 88 Magdalena Lesińska Politeja 2(41)/2016 przedsiębiorstw, prowadzenie działalności gospodarczej na terenie kraju pochodzenia), filantropia (finansowanie działań prospołecznych w postaci budynków użyteczności publicznej czy fundowanie stypendiów), inwestycje kapitałowe (nabywanie nieruchomości i ziemi, inwestycje giełdowe, zakup obligacji państwowych) oraz turystyka (w tym tzw. turystyka celowa: w celach medycznych, odwiedzin miejsc historycznych czy religijnych)25. Choć wymienione działania nie mają stricte politycznego charakteru, to pośrednio mogą wpływać na sferę polityczną. Szczególnie kiedy poziom transferów finansowych z zagranicy jest bardzo wysoki i sięga kilkunastu (a nawet kilkudziesięciu) procent PKB, w takiej sytuacji gospodarka kraju staje się zależna od zasobów diaspory (zob. tab. 3)26. Przykładami krajów, w których przypadku mówi się wprost o uzależnieniu się w praktyce gospodarki państwa od wsparcia ekonomicznego diaspory, jest Tadżykistan (gdzie wysokość transferów finansowych przekazywanych zza granicy równa się 41,7% PKB), Kirgistan (30,3% PKB) czy Mołdawia (26,2% PKB). Tabela 3. Wysokość zagranicznych transferów finansowych w wybranych krajach regionu (dane z 2014/2015 r.) Kraj Wysokość transferów (mln dolarów) Wysokość transferów (% PKB) Litwa 2 113 4,4 Łotwa 1 774 5,7 544 2,1 Białoruś 1 231 1,6 Mołdawia 2 084 26,2 Armenia 2 079 17,9 Gruzja 1 986 12,0 Rosja 7 777 0,4 Ukraina 7 354 5,6 Polska 7 409 1,4 229 0,1 Węgry 4 656 3,4 Republika Czeska 1 893 0,9 Słowacja 2 395 2,4 Estonia Kazachstan Źródło: World Bank, Migration and Remittances Factbook, Washington 2016. D. Agunias, K. Newland, Developing a Road Map for Engaging Diasporas in Development. A Handbook for Policymakers and Practitioners in Home and Host Countries, Geneva 2012, s. 111 i nast. 26 Według danych Banku Światowego z 2014 r. w dziesięciu krajach na świecie wysokość transferów finansowych z zagranicy przekraczała 20% PKB, a w osiemnastu innych wynosiła ona między 10 a 20% PKB, za: World Bank, Migration and Remittances Factbook, Washington 2016. 25 Politeja 2(41)/2016 Polityczna rola diaspory… 89 Formą bezpośredniego wpływu politycznego diaspory na państwo pochodzenia jest udział w wyborach krajowych27. Umożliwienie obywatelom przebywającym za granicą oddania głosu (a nierzadko także kandydowania) jest bezsprzecznie dowodem na upodmiotowienie polityczne diaspory oraz wzmocnienie jej pozycji i statusu w państwie pochodzenia. Akceptacja przez państwo pochodzenia aktywnego udziału diaspory w wyborach krajowych może być rezultatem zarówno oddolnego procesu (etnicznej mobilizacji diaspory), jak i odgórnego (jako efekt świadomego działania władz w celu włączenia diaspory w system polityczny kraju pochodzenia). Wśród powodów, dla których państwa decydują się na umożliwienie udziału w wyborach obywatelom przebywającym za granicą, organizując tzw. głosowanie zagraniczne (external voting), trzy wydają się najważniejsze: 1) nacisk (lobbing) organizacji reprezentujących diasporę, dążących do większych wpływów na system decyzyjny kraju pochodzenia, 2) uzależnienie kraju od ekonomicznego wsparcia diaspory (w postaci transferów finansowych czy inwestycji), a prawo do głosowania ma wzmocnić więzi z państwem pochodzenia i pośrednio zachęcić do większego zaangażowania się w sprawy krajowe oraz 3) wewnętrzny układ polityczny i rywalizacja partii politycznych o poparcie obywateli mieszkających za granicą28. Państwa pochodzenia bez wątpienia cenią sobie zaangażowanie diaspory polegające na uczestniczeniu w rozwoju kraju przez transfery ekonomiczne czy prowadzeniu publicznej dyplomacji (dbaniu o dobry wizerunek kraju za granicą). Jednocześnie jednak starają się ograniczyć bezpośredni wpływ diaspory na wyniki wyborów, a tym samym na politykę wewnętrzną. Świadczy o tym projektowanie systemów wyborczych w taki sposób, by obywatele mieszkający za granicą mogli symbolicznie potwierdzić swoją przynależność do politycznej wspólnoty poprzez udział w wyborach, nie mając jednocześnie realnego wpływu na ich wyniki. W państwach, w których liczebność diaspory jest nieproporcjonalnie większa od populacji obywateli mieszkających w kraju (przypadek Armenii czy Izraela), możliwość oddania głosu mają zazwyczaj tylko obywatele mający stały adres zamieszkania w kraju i przebywający tam na co dzień. Nawet jeśli umożliwia się obywatelom zamieszkałym poza granicami kraju udział w wyborach krajowych i organizuje się obwody głosowania za granicą, to można jednocześnie wprowadzić określone obostrzenia, które w praktyce minimalizują wpływ głosów oddanych za granicą na ogólne wyniki wyborów. Państwa mogą w tym celu wprowadzić obowiązek osobistej rejestracji przed wyborami w kraju pochodzenia. Innym rozwiązaniem, które zasadniczo zmniejsza wpływ głosów oddanych za granicą na wyniki wyborów, jest przyjęty sposób, w jaki oddane poza krajem głosy są przeliczane Według zebranych danych w największym do tej pory badaniu uczestniczenia w wyborach krajowych obywateli przebywających za granicą 115 państw i terytoriów zależnych na całym świecie zezwalało swoim obywatelom przebywającym za granicą na udział w wyborach krajowych (badanie objęło 213 państw i terytoriów zależnych). Za: A. Ellis i in., Voting from Abroad. The International IDEA Handbook, Mexico 2007, Handbook Series. 28 J.-M. Lafleur, Why Do States Enfranchise Citizens Abroad? Comparative Insights from Mexico, Italy and Belgium, „Global Networks” 2011, Vol. 11, nr 4, s. 483-484, [online] http://dx.doi. org/10.1111/j.1471-0374.2011.00332.x. 27 90 Magdalena Lesińska Politeja 2(41)/2016 na konkretne miejsca w parlamencie. Kiedy głosy oddane za granicą są doliczane do jednego konkretnego okręgu wyborczego utworzonego w kraju, najczęściej największego okręgu w stolicy (takie rozwiązanie obowiązuje m.in. w Polsce, Kazachstanie i na Łotwie), mają one znaczenie tylko dla wyników w tym okręgu. Podobne konsekwencje ma inne rozwiązanie, kiedy głosy oddane za granicą są doliczane do tych okręgów wyborczych, które są wskazane przez wyborców w procesie rejestracji jako miejsce ostatniego zamieszkania (istniejące np. w Estonii), co powoduje ich rozproszenie na wiele okręgów wyborczych. W tabeli poniżej podsumowano uprawnienia wyborcze obywateli przebywających za granicą w wybranych państwach regionu. Tabela 4. Udział w wyborach krajowych obywateli przebywających za granicą w wybranych krajach regionu Państwo Typ wyborów Tryb głosowania Uprawnieni Armenia parlamentarne, prezydenckie, referenda elektroniczny jedynie pracownicy urzędów konsularnych i dyplomatycznych oraz członkowie ich rodzin Białoruś parlamentarne, prezydenckie, regionalne/ lokalne, referenda osobisty wszyscy posiadający prawa wyborcze Estonia parlamentarne i referenda osobisty, korespondencyjny, elektroniczny wszyscy posiadający prawa wyborcze Gruzja prezydenckie, parlamentarne osobisty jedynie pracownicy urzędów konsularnych i dyplomatycznych, członkowie ich rodzin oraz żołnierze pełniący służbę poza granicami kraju Kazachstan parlamentarne, prezydenckie, regionalne/ lokalne, referenda osobisty wszyscy posiadający prawa wyborcze Litwa parlamentarne, prezydenckie, referenda osobisty, korespondencyjny wszyscy posiadający prawa wyborcze Łotwa parlamentarne, referenda osobisty, korespondencyjny wszyscy posiadający prawa wyborcze Mołdawia parlamentarne, prezydenckie, referenda osobisty wszyscy posiadający prawa wyborcze Polska parlamentarne, prezydenckie, referenda osobisty, korespondencyjny wszyscy posiadający prawa wyborcze Republika Czeska parlamentarne osobisty wszyscy posiadający prawa wyborcze Politeja 2(41)/2016 Państwo Typ wyborów Polityczna rola diaspory… Tryb głosowania 91 Uprawnieni Rosja parlamentarne, prezydenckie, regionalne/ lokalne, referenda osobisty wszyscy posiadający prawa wyborcze Słowacja parlamentarne korespondencyjny wszyscy posiadający prawa wyborcze Ukraina parlamentarne, prezydenckie, referenda osobisty wszyscy posiadający prawa wyborcze Węgry parlamentarne i referenda osobisty, korespondencyjny wszyscy posiadający prawa wyborcze Źródło: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Voting from Abroad Database, [online] http://www.idea.int/elections/vfa/search.cfm. Badania krajów o dużej liczebnie diasporze (np. Włoch, Meksyku czy Polski) pokazują, że partie polityczne są zainteresowane pozyskaniem poparcia wyborców głosujących poza krajem, ale niekoniecznie tym, by przedstawiciele diaspory byli reprezentowani w systemie politycznym29. Udział w wyborach osób głosujących za granicą jest zazwyczaj dużo niższy niż tych zamieszkałych w kraju30. Choć głosy oddane za granicą nie mają większego wpływu na całościowe wyniki wyborów, mogą jednak wywierać realny efekt pośredni w postaci większej gotowości do włączenia do programów politycznych i kampanii wyborczych kwestii ważnych dla emigrantów, a tym samym na przebieg dyskursu politycznego. Choć znane są przypadki finansowania działań partii politycznych czy kampanii wyborczych przez diasporę bądź inne źródła zagraniczne31, to większość demokratycznych krajów wyklucza taką możliwość, uzasadniając to przede wszystkim ograniczonymi możliwościami kontroli środków finansowych pochodzących ze źródeł zagranicznych32. Zob.: tamże; M. Lesińska, Reproducing Socio-political Cleavages. The Case of Electoral Mobilisation of the Polish Diaspora, [w:] Les migrations intra-européennes à l’aube du XXIe siècle, red. C. Benalbaz i in., Paris 2014, s. 157-176. 30 Liczba głosów oddanych za granicą stanowi zwykle ułamek głosów oddanych w wyborach, np. w Polsce jest to nieco ponad 1%, w Mołdawii 3,7%. Za: D. Duşciac, Moldovan Diaspora Organizations: an Asset for the Country’s European Integration. Prezentacja na seminarium GFMD: „Mainstreaming Migration into Strategic Policy Development”, Chisinau, Moldova, 12-13 X 2011, [online] https://www. gfmd.org/moldovan-diaspora-organizations-asset-country%E2%80%99s-european-integration-dori n-du%C5%9Fciac-moldovan, 23 III 2016; M. Lesińska, Partycypacja Polaków głosujących za granicą w wyborach krajowych. Analiza wyników wyborów parlamentarnych i prezydenckich w Polsce w latach 1990-2011, Warsaw 2014, CMR Working Papers, nr 79 (137), s. 46, [online] http://www.migracje. uw.edu.pl/publ/2493, 23 III 2016. 31 W wyborach w Chorwacji w 1990 r. diaspora chorwacka przekazała znaczne środki na kampanię wyborczą jednego z kandydatów, w zamian uzyskując dwanaście przeznaczonych dla niej miejsc parlamencie (na 120), więcej niż przeznaczono dla przedstawicieli mniejszości narodowych i etnicznych zamieszkujących ten kraj. Za: S. Vertovec, The Political Importance…, s. 6. 32 Zob.: A. Dragan, D. Korzeniowska, J. Tracz-Dral, Finansowanie partii politycznych w wybranych krajach europejskich, Biuro Analiz i Dokumentacji Kancelarii Senatu, 2011, s. 1-37, [online] http://www. senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatopracowania/6/plik/ot-602.pdf, 23 III 2016. 29 92 Magdalena Lesińska Politeja 2(41)/2016 Jak wynika z zaprezentowanych danych, przynajmniej w kilku krajach regionu diaspora ma znaczący wpływ na gospodarkę: w trzech państwa wielkość transferów finansowych z zagranicy stanowi powyżej 10% PKB (Armenia, Gruzja i Mołdawia). Jednocześnie państwa te mają bardzo liczną diasporę, choć jej wpływ ekonomiczny nie przekłada się bezpośrednio na odziaływanie polityczne – w przypadku Armenii i Gruzji wyborcy nie mogą głosować za granicą w wyborach krajowych. Co ciekawe, dane pokazują wyraźnie, że coraz więcej krajów przyjmuje rozwiązania pozwalające na oddanie głosu przez wyborców mieszkających za granicą, jednym z nielicznych przypadków zmiany w odwrotnym kierunku jest Armenia. W 2007 r. zmieniono tam prawo, z jednej strony zezwalając na posiadanie wielokrotnego obywatelstwa, z drugiej – znosząc możliwości oddania głosu w wyborach krajowych obywatelom przebywającym za granicą (z wyjątkiem pracowników urzędów konsularnych i dyplomatycznych). W uzasadnieniu podano, że tylko obywatele Armenii mieszkający w kraju powinni mieć wpływ na to, kto zdobędzie władzę oraz będzie decydować o przyszłości państwa33. Polityka państwa pochodzenia wobec diaspory Trafnie politykę państwa wobec diaspory określił Alan Gamlen jako konstelację różnych instytucjonalnych i prawnych inicjatyw wdrażanych w różnych okresach na różnych poziomach i z różnych powodów34. Działania państwa adresowane do ogółu rodaków przebywających za granicą przyporządkował on do dwóch rodzajów aktywności: budowania diaspory oraz integrowania diaspory. Do pierwszego zaliczył on działania związane z rozpoznaniem skupisk diaspory i tworzeniem sieci kontaktów, a do drugiego – działania mające na celu wsparcie organizowania diaspory oraz zapewnienie jej reprezentacji w systemie prawno-instytucjonalnym kraju pochodzenia. Równie ważny jest także rozwój struktury instytucjonalnej – sieci placówek dyplomatycznych i konsularnych, służących wsparciem i pomocą bezpośrednio w krajach zamieszkania diaspory. Polityka państwa wobec diaspory związana jest z rozbudowanym systemem prawno-instytucjonalnym. Współtworzą go podmioty państwowe i pozapaństwowe. Do tych pierwszych zaliczyć można różnorodne ciała, które na wielu szczeblach realizują określone działania adresowane do diaspory: odpowiednie ministerstwa i departamenty35, placówki dyplomatyczne, agencje etc. Do drugiej grupy zaliczyć warto partie polityczne, organizacje pozarządowe, związki zawodowe, Kościoły, krajowe i międzynarodowe stowarzyszenia. A. Ellis i in., Voting from Abroad…, s. 15. A. Gamlen, Why Engage Diasporas?, Oxford 2006, COMPAS Working Paper, nr 63, s. 4, [online] https://www.compas.ox.ac.uk/publications/working-papers/wp-08-63, 23 III 2016. 35 W Armenii i Gruzji sprawami diaspory zajmują się odrębne ministerstwa, w pozostałych krajach regionu są to ciała tworzone na poziomie departamentu lub między ministerstwami. Za: D. Agunias, K. Newland, Developing a Road Map…, s. 73-82. 33 34 Politeja 2(41)/2016 Polityczna rola diaspory… 93 Na politykę państwa wobec diaspory w praktyce składa się wiele różnorodnych działań. Próbując uporządkować tę bogatą materię, zaproponować można następujący podział działań składających się na politykę państwa wobec diaspory: • Działania symboliczne: ustanowienie dnia diaspory w kalendarzu „świąt narodowych”36, konferencje i spotkania poświęcone diasporze z udziałem jej przedstawicieli, organizowanie wydarzeń jednoczących diasporę w krajach zamieszkania (marsze, parady z okazji świąt państwowych czy rocznic wydarzeń historycznych). • Działania edukacyjne i kulturalne: powoływanie i utrzymywanie sieci szkół i instytucji kultury w krajach zamieszkania, programy stypendialne dla chcących studiować w kraju pochodzenia, wsparcie muzeów, bibliotek, archiwów, zabytków kultury narodowej istniejących za granicą, tworzenie mediów w językach narodowych adresowanych do rodaków za granicą (np. węgierska Duna TV czy polska Telewizja Polonia i Bielsat). • Działania społeczno-gospodarcze: rozwiązania prawne ułatwiające transfery finansowe, umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania, wspieranie przedsiębiorczości diaspory i jej kontaktów gospodarczych z krajem, przyciąganie inwestorów z kręgów diaspory czy wszelkie działania na rzecz transferu wiedzy, myśli technologicznej i kapitału ludzkiego (powrotów specjalistów). • Prawa polityczne i instytucje przedstawicielskie: tworzenie i wspieranie organizacji reprezentujących diasporę i organizacje parasolowe jednoczące te ostatnie37, poprzez działania szkoleniowe (liderskie, organizacyjne i inne), wsparcie finansowe i materialne, co służyć ma wzmacnianiu jej pozycji w krajach zamieszkania oraz większej aktywności jej przedstawicieli w życiu publicznym i politycznym krajów zamieszkania. • Obywatelstwo: wprowadzenie ustawowej możliwości przywrócenia obywatelstwa kraju pochodzenia, ułatwień nabycia obywatelstwa przez osoby legitymujące się pochodzeniem czy akceptacja podwójnego obywatelstwa38. • Repatriacja i powroty: polityka repatriacyjna oraz inne instrumenty prawne ułatwiające przyjazd i osiedlenie się w kraju przodków, np. Karta Polaka czy Karta Węgra; wspieranie powrotów emigrantów ekonomicznych do kraju. W Polsce w 2002 r. z inicjatywy Senatu przyjęto ustawę o ustanowieniu 2 maja Dniem Polonii i Polaków; na Węgrzech podobny charakter ma ustanowiony w 2010 r. Dzień Narodowej Jedności (4 czerwca). 37 Struktury reprezentujące diasporę w relacjach z krajem pochodzenia są tworzone oddolnie (proces samoorganizacji diaspory) lub odgórnie (przez instytucje kraju pochodzenia). Przykładem tych drugich są rady konsultacyjne, w których zasiadają (wybierani lub nominowani) przedstawiciele diaspory, najczęściej liderzy największych organizacji diaspory; pełnią one rolę doradczo-przedstawicielską. W Polsce takim ciałem jest Polonijna Rada Konsultacyjna (ciało doradczo-konsultacyjne składające się z przedstawicieli największych organizacji polonijnych z całego świata); konsulowie mają także prawo inicjować działania polonijnych rad konsultacyjnych przy polskich placówkach konsularnych. 38 Z krajów regionu będących przedmiotem analizy tylko Estonia i Litwa nie akceptują podwójnego obywatelstwa, co związane jest z prowadzoną wobec licznej mniejszości rosyjskiej w tych krajach polityką, która ma prowadzić do nabywania przez jej przedstawicieli obywatelstwa kraju zamieszkania. 36 94 Magdalena Lesińska Politeja 2(41)/2016 Polityka repatriacyjna zasługuje na bardziej szczegółową analizę, gdyż jest przykładem działania symbolicznego (jako spełnienie moralnego zobowiązania państwa pochodzenia do stworzenia warunków do przyjazdu i osiedlania się w kraju przodków), jak i uzasadnianego realnymi interesami (demograficznymi, ekonomicznymi i społecznymi). W latach 90. kraje regionu aktywnie rozwijały politykę repatriacyjną, zachęcając do osiedlenia się osób legitymujących się pochodzeniem, więzami etnicznymi i kulturowymi39. Repatriację jako systemowe działanie prowadzą od wielu lat m.in. Kazachstan, Polska i Rosja, a wiele innych krajów regionu w związku z negatywnymi zmianami demograficznymi wdrożyło programy zachęcające do powrotów emigrantów (np. Estonia, Litwa i Łotwa)40. We wszystkich tych państwach bilans repatriacji i powrotów jest jednak daleki od oczekiwań, z możliwości osiedlenia się w kraju przodków skorzystało dużo mniej osób, niż pierwotnie zakładano, podobnie liczba powracających z emigracji jest bardzo niska, co świadczy o nieskuteczności polityki repatriacyjnej i programów powrotowych. W praktyce wszystkie kraje regionu prowadzą działania skierowane do diaspory, choć różnią się one skalą, zakresem i treścią. Państwa o mniej licznej diasporze skupiają się przede wszystkim na działaniach mających na celu podtrzymanie kultury i znajomości języka wśród rodaków zamieszkujących poza granicami kraju (przykład Czech i Słowacji). Niektóre kraje stosunkowo niedawno podjęły wysiłek sformułowania i wdrożenia takiej polityki (Ukraina i Białoruś), inne podjęły w ostatnich latach bardziej aktywne działania w obliczu masowej emigracji (np. Estonia, Litwa, Łotwa czy Polska). Z kolei takie kraje, jak Kazachstan czy Węgry, skupiają się przede wszystkim na działaniach adresowanych do rodaków żyjących w krajach sąsiednich. Są jednak i takie, w których polityka wobec diaspory traktowana jest jako jeden z politycznych priorytetów, co znajduje odzwierciedlenie w tworzeniu odrębnego systemu prawno-instytucjonalnego zajmującego się sprawami diaspory (przypadek Armenii, Mołdawii i Rosji). Podsumowanie Diaspora jest historycznie ukształtowaną wspólnotą, która jednak nie jest bytem stałym i niezmiennym, wprost przeciwnie – podlega dynamicznym zmianom spowodowanym wieloma czynnikami: nieustającą mobilnością ludzi, przemianami polityczny Choć w różnych krajach szczegółowe kryteria są różne, to zasadniczo opierają się na dwóch warunkach: posiadania przodków pochodzących z danego kraju oraz przynajmniej podstawowej znajomość języka i kultury kraju pochodzenia. Według polskiego prawa repatriantem może zostać osoba deklarująca narodowość polską, która łącznie spełnia następujące kryteria: 1) ma polskich przodków: co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków jest lub było narodowości polskiej; 2) wykaże swój związek z polskością, w szczególności poprzez znajomość języka polskiego oraz polskich tradycji i zwyczajów. Ustawa o repatriacji z dnia 9 listopada 2000 r., Dz.U. 2004, nr 53, poz. 532 z późn. zm. 40 T. Heleniak, Diaspora and Development in Post-Communist Eurasia, „Migration Information Sour ce” 2013, 28 VI, s. 12-13, [online] http://www.migrationpolicy.org/article/diasporas-and-develop ment-post-communist-eurasia/. 39 Politeja 2(41)/2016 Polityczna rola diaspory… 95 mi czy konfliktami skutkującymi nierzadko zmianami granic państwowych. Biorąc pod uwagę żywiołowość i masowość migracji międzynarodowych, rola diaspor, w tym także ta polityczna, będzie bez wątpienia rosnąć. Relacje między państwem pochodzenia a diasporą są dynamiczne, w praktyce mogą przybrać wiele form (od partnerskiej po otwarcie nieprzychylną, a nawet wrogą). Im silniejsza i liczniejsza diaspora, tym potencjalnie ma większy wpływ na państwo pochodzenia, w tym na jego rozwój gospodarczy i politykę wewnętrzną. Przede wszystkim jednak diaspora ma duże znaczenie symboliczne, jako przedłużenie wspólnoty narodowej poza granice państwowe. Wszystkie kraje Europy Środkowo-Wschodniej i obszaru poradzieckiego podejmują działania adresowane do diaspory, których celem jest wykorzystanie jej potencjału w celu realizacji własnych interesów: ekonomicznych, demograficznych, politycznych. Polityka wobec diaspory przyjmuje bardzo zróżnicowaną formę, od podstawowej po bardzo złożoną, na którą składają się rządowe programy współpracy, ciała przedstawicielskie czy struktura instytucjonalna. Diaspora, dzięki swym zasobom i wpływom, często posiada realne możliwości oddziaływania na politykę wewnętrzną i gospodarkę kraju pochodzenia, dzięki transferom (finansowym, gospodarczym czy politycznym) niekiedy ma poważny wkład w jego rozwój społeczno-ekonomiczny. Co więcej, diaspora staje się niezależnym podmiotem na arenie międzynarodowej, utrzymując określone relacje zarówno z państwem pochodzenia, jak i państwami zamieszkania, realnie oddziałuje na stosunki międzypaństwowe i szeroko pojęte bezpieczeństwo (wewnętrzne i międzynarodowe). Bibliografia Agunias D., Newland K., Developing a Road Map for Engaging Diasporas in Development. A Handbook for Policymakers and Practitioners in Home and Host Countries, Geneva 2012. Anderson B., Wspólnoty wyobrażone. Rozważania o źródłach i rozprzestrzenianiu się nacjonalizmu, przeł. S. Amsterdamski, Kraków 1997, Demokracja. Brinkerhoff J., Diaspora Identity and the Potential for Violence: Toward an Identity-Mobilization Framework, „Identity” 2008, Vol. 8, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1080 /15283480701787376. Brubaker R., The „Diaspora” Diaspora, „Ethnic and Racial Studies” 2005, Vol. 28, nr 1. Brubaker R., Migration, Membership, and the Modern Nation-State: Internal and External Dimensions of the Politics of Belonging, „Journal of Interdisciplinary History” 2010, Vol. 41, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1162/jinh.2010.41.1.61. Brubaker R., Nationalizing States Revisited: Projects and Processes of Nationalization in Post-Soviet States, „Ethnic and Racial Studies” 2011, Vol. 34, nr 11, [online] http://dx.doi.org/10. 1080/01419870.2011.579137. Butler K.D., Defining Diaspora, Refining a Discourse, „Diaspora” 2001, Vol. 10, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1353/dsp.2011.0014. Cohen R., Global Diasporas. An Introduction, London 1999. 96 Magdalena Lesińska Politeja 2(41)/2016 Collyer M., Inside out? Directly Elected „Special Representation” of Emigrants in National Legislatures and the Role of Popular Sovereignty, „Political Geography” 2014, Vol. 41, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.polgeo.2014.01.002. De Haas H., Migration and Development: A Theoretical Perspective, „International Migration Review” 2010, Vol. 44, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1747-7379.2009.00804.x. Diasporas in Conflict. Peace-Makers or Peace-Wreckers?, red. H. Smith, P. Stares, Tokyo 2007. Diasporas. New Partners in Global Development Policy, red. K. Newland, Washington 2010. Dragan A., Korzeniowska D.M., Tracz-Dral J., Finansowanie partii politycznych w wybranych krajach europejskich, Biuro Analiz i Dokumentacji Kancelarii Senatu, 2011, [online] http:// www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatopracowania/6/plik/ot-602.pdf. Duşciac D., Moldovan Diaspora Organizations: an Asset for the Country’s European Integration. Prezentacja na seminarium GFMD: „Mainstreaming Migration into Strategic Policy Development”, Chisinau, Moldova, 12-13 X 2011, [online] https://www.gfmd.org/moldovandiaspora-organizations-asset-country%E2%80%99s-european-integration-dorin-du%C5% 9Fciac-moldovan. Economic Policy Research Center, Georgian Diaspora Study, 2012, [online] http://www.eprc. ge/admin/editor/uploads/files/GIZ_Georgian_Diaspora_Study_A4_Book_Print.pdf. Ellis A. i in., Voting from Abroad. The International IDEA Handbook, Mexico 2007, Handbook Series. Fassmann H., Münz R., European East-West Migration, 1945-1992, „International Migration Review” 1994, Vol. 28, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2546819. Gamlen A., Diaspora Institutions and Diaspora Governance, „International Migration Review” 2014, Vol. 48, Supplement s1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/imre.12136. Gamlen A., The Emigration State and the Modern Geopolitical Imagination, „Political Geography” 2008, Vol. 27, nr 8, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.polgeo.2008.10.004. Gamlen A., Why Engage Diasporas?, Oxford 2006, COMPAS Working Paper, nr 63, [online] https://www.compas.ox.ac.uk/publications/working-papers/wp-08-63/. Heleniak T., Diaspora and Development in Post-Communist Eurasia, „Migration Information Sour ce” 2013, 28 VI, [online] http://www.migrationpolicy.org/article/diasporas-and-develop ment-post-communist-eurasia/. Ionescu D., Engaging Diasporas as Development Partners for Home and Destination Countries. Challenges for Policymakers, Geneva 2006, IOM’s Migration Research Series, 26. King Ch., Melvin N.J., Diaspora Politics: Ethnic Linkages, Foreign Policy, and Security in Eurasia, „International Security” 1999/2000, Vol. 24, nr 3. Koinova M., Diasporas and International Politics: Utilising the Universalistic Creed of Liberalism for Particularistic and Nationalist Purposes, [w:] Diaspora and Transnationalism. Concepts, Theories and Methods, red. T. Faist, R. Bauböck, Amsterdam 2010, IMISCOE Research. Koslowsky R., International Migration and the Globalization of Domestic Politics: A Conceptual Framework, [w:] International Migration and the Globalization of Domestic Politics, red. tenże, London 2014. Lafleur J.-M., Why Do States Enfranchise Citizens Abroad? Comparative Insights from Mexico, Italy and Belgium, „Global Networks” 2011, Vol. 11, nr 4, [online] http://dx.doi. org/10.1111/j.1471-0374.2011.00332.x. Politeja 2(41)/2016 Polityczna rola diaspory… 97 Lennon O., Ukrainian Politics Abroad, Council on Foreign Relations, „Foreign Affairs Online” 2015, 17 III, [online] https://www.foreignaffairs.com/articles/eastern-europe-caucasus/ 2015-03-17/ukrainian-politics-abroad. Lesińska M., Partycypacja Polaków głosujących za granicą w wyborach krajowych. Analiza wyników wyborów parlamentarnych i prezydenckich w Polsce w latach 1990-2011, Warsaw 2014, CMR Working Papers, nr 79 (137), [online] http://www.migracje.uw.edu.pl/publ/2493/. Lesińska M., Reproducing Socio-political Cleavages. The Case of Electoral Mobilisation of the Polish Diaspora, [w:] Les migrations intra-européennes à l’aube du XXIe siècle, red. C. Benalbaz i in., Paris 2014. Levitt P., Dehesa R. de la, Transnational Migration and the Redefinition of the State Variations and Explanations, „Ethnic and Racial Studies” 2003, Vol. 26, nr 4, [online] http://dx.doi.or g/10.1080/0141987032000087325. Mavroudi E., Diaspora as Process: (De)Constructing Boundaries, „Geography Compass” 2007, Vol. 1, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1749-8198.2007.00033.x. Pérez-Armendáriz C., Crow D., Do Migrants Remit Democracy? International Migration, Political Beliefs, and Behavior in Mexico, „Comparative Political Studies” 2010, Vol. 43, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1177/0010414009331733. Pienkos D., For Your Freedom Through Ours. Polish-American Efforts on Poland’s Behalf, 18631991, Boulder 1991, East European Monographs, 311. Ragazzi F., Governing Diasporas, „International Political Sociology” 2009, Vol. 3, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1749-5687.2009.00082.x. Sancak M., Contested Identity: Encounters with Kazak Diaspora Returning to Kazakstan, „Anthropology of East Europe Review” 2007, Vol. 25, nr 1. Scheffer G., A New Field of Study: Modern Diaspora in International Politics, [w:] Modern Diaspora in International Politics, red. tenże, London 1986. Schnapper D., Davis D.L., From the Nation-state to the Transnational World: On the Meaning and Usefulness of Diaspora as a Concept, „Diaspora” 1999, Vol. 8, nr 3, [online] http://dx.doi. org/10.1353/dsp.1999.0020. Shain Y., Barth A., Diasporas and International Relations Theory, „International Organization” 2003, Vol. 57, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1017/S0020818303573015. Smith A.D., Etniczne źródła narodów, przeł. M. Głowacka-Grajper, Kraków 2009, Cultura. Szabaciuk A., Trudne sąsiedztwo. Współczesne relacje polsko-litewskie i perspektywa ich dalszego rozwoju, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2012, Vol. 10, nr 1. United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Trends in International Migrant Stock: The 2015 Revision, New York 2015, [online] http://www.un.org/en/development/ desa/population/migration/data/estimates2/estimates15.shtml. Vertovec S., The Political Importance of Diasporas, Oxford 2005, COMPAS Working Papers, nr 13. Waterbury M.A., From Irredentism to Diaspora Politics: States and Transborder Ethnic Groups in Eastern Europe, 2009, Global Migration and Transntional Politics Working Paper, nr 6, [online] http://www.gmu.edu/centers/globalstudies/publications/gmtpwp/gmtp_wp_6.pdf. Weinar A., Diaspora as an Actor of Migration Policy, Warszawa 2008, CMR Working Papers, nr 37 (95), [online] http://www.migracje.uw.edu.pl/publ/612/. 98 Magdalena Lesińska Politeja 2(41)/2016 Wierzbicki A., Etniczność i narody w Europie i Azji Centralnej. Perspektywa teoretyczna i egzemplifikacyjna, Warszawa 2014, Etnopolityka, 1. World Bank, Migration and Remittances Factbook, Washington 2016. Zapata-Barrero R. i in., The Political Participation of Immigrants in Host Countries: An Interpretative Framework from Perspective of Origin Countries and Societies, 2013, INTERACT Research Report, nr 7, [online] http://cadmus.eui.eu/handle/1814/29565. Dr Magdalena Lesińska – adiunkt naukowy w Ośrodku Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania naukowe: polityka migracyjna państwa i UE, obywatelstwo i polityka naturalizacji, partycypacja polityczna i publiczna migrantów, aktywność polityczna Polonii i Polaków za granicą, polityka państwa wobec diaspory. Autorka kilkudziesięciu publikacji naukowych, w tym monografii Inkluzja polityczna imigrantów we współczesnej Europie, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2013. Migracje – polityka migracyjna – granice DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.06 Agnieszka Piekutowska Uniwersytet w Białymstoku [email protected] Mały ruch graniczny – konsekwencje dla regionów przygranicznych Abstract Local border traffic at the Polish section of the European Union external border as a factor influencing the development of border regions It is in the interest of the European Union and Poland to ensure that the borders with its neighbors are not a barrier to trade, social and cultural interchange or regional cooperation. Such indication was included in the preamble of the Regulation No. 1931/2006 of the European Parliament and of the Council laying down rules on local border traffic at the external land borders of the Member States. The institution of local border traffic is very popular among the citizens of border areas. Thus – in the light of scale of the phenomenon – numerous questions arise: whether (in the economic dimension) the balance of the consequences of the implementation of the agreements on LBT is positive? Does an asymmetry of benefits take place, ie. the implementation of the agreement is more beneficial for one of its sides? Given the above views, the purpose of this article is the assessment of the economic consequences of its implementation (on the background of the prerequisite for the establishment of the LBT). Słowa kluczowe: mały ruch graniczny, regiony przygraniczne, granica zewnętrzna UE Keywords: local border traffic, border area, EU external border 100 Agnieszka Piekutowska Politeja 2(41)/2016 Wprowadzenie W interesie Unii Europejskiej, a także Polski, której część granicy stanowi zewnętrzną granicę UE, leży zagwarantowanie, aby granice z państwami sąsiadującymi nie stanowiły barier dla handlu, wymiany społecznej czy współpracy regionalnej. Przesłanki te zawarte zostały w preambule rozporządzenia nr 1931/2006 ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich. Instytucja małego ruchu granicznego (MRG) cieszy się dużą popularnością wśród obywateli zamieszkujących obszary przygraniczne. Rodzą się – m.in. w świetle skali zjawiska – liczne pytania: czy w wymiarze ekonomicznym bilans konsekwencji realizacji umów o MRG jest pozytywny?, czy występuje asymetria korzyści, tj. realizacja umowy jest bardziej korzystna dla jednej z jej stron?, czy istnieje możliwość zwiększenia korzyści (w świetle praktyki niewykorzystywania przez państwa zawierające umowy dwustronne w celu wdrożenia zasad MRG wszystkich dopuszczalnych ułatwień)? Biorąc powyższe pod uwagę, celem artykułu jest próba oceny ekonomicznych efektów realizacji umów o MRG. Uwzględniając tak określony cel, główna hipoteza przyjmuje następujący kształt: instytucja małego ruchu granicznego może być uznana za skuteczny instrument pobudzający rozwój regionów przygranicznych. Tak skonstruowana hipoteza implikuje następujące metody badawcze: analizę danych statystycznych (w tym statystyk Straży Granicznej) oraz analizę literatury przedmiotu. Przytoczone zostaną także wyniki badań jakościowych przeprowadzonych w Konsulacie RP w Kaliningradzie, w Konsulacie RP we Lwowie i Konsulacie RP w Łucku na Ukrainie w lipcu 2013 r. w ramach projektu „Mały ruch graniczny na polskim odcinku zewnętrznej granicy Unii Europejskiej”1. I. Wschodnia granica Polski zewnętrzną granicą Unii Europejskiej – reperkusje dla regionów przygranicznych Sytuacja regionów przygranicznych – definiowanych jako część przestrzeni geograficznej, którą wyróżnia położenie wzdłuż granicy państwowej2 – w świetle teorii niemieckiego geografa Waltera Christallera i niemieckiego ekonomisty Augusta Löscha oceniana jest jako mniej korzystna niż sytuacja obszarów położonych w głębi danego kraju. Jednakże przygraniczne położenie może stanowić także atut danego regionu, okoliczność, która będzie sprzyjała jego rozwojowi i pozwoli przynosić korzyści w postaci efektu synergii. Efekt ten może być rezultatem dostępu do zróżnicowanych zasobów regio 1 2 Projekt „Mały ruch graniczny na polskim odcinku zewnętrznej granicy Unii Europejskiej” pod kierownictwem dr hab. Mieczysławy Zdanowicz, prof. UwB – finansowany przez NCN (umowa nr N N110 189040). A. Miszczuk, Uwarunkowania peryferyjności regionu przygranicznego, Lublin 2013, s. 59. Politeja 2(41)/2016 Mały ruch graniczny… 101 nów leżących po dwóch stronach granicy – tańszej siły roboczej, rynku zbytu czy np. oferty kulturalnej i turystycznej. Warunkiem niezbędnym zaistnienia efektu synergii jest jednak otwartość granicy3. Przyjmując, że poziom rozwoju społeczno-gospodarczego regionu przygranicznego zależy od funkcji granicy (której wyrazem jest m.in. określony stopień jej sformalizowania i otwartości), zauważyć należy, że funkcje granic ulegają zmianie. W efekcie tych zmian wpływ oddziaływania granicy na poziom rozwoju społeczno-gospodarczego regionu także jest zmienny4. Przykładem ilustrującym taki proces jest zmiana funkcji granic Polski na skutek jej przystąpienia do Unii Europejskiej i strefy Schengen. Skutkiem wprowadzonych zmian polska granica państwowa na odcinku z Ukrainą, Białorusią i Rosją stała się zewnętrzną granicą UE. Co symptomatyczne, wyróżnienie granic wewnętrznych i zewnętrznych wpisuje się w typologię granic Leszka Sidorowicza, który wyróżnił dwa typy granic: granice nieodczuwalne i odczuwalne. Te pierwsze cechują się brakiem formalnych obostrzeń i kontroli, w odniesieniu zarówno do przepływu osób, jak i towarów. Sytuacja taka stwarza korzystne warunki do nawiązania współpracy regionów przygranicznych, dając możliwość minimalizacji negatywnych aspektów ich peryferyjnego położenia. Temu typowi granicy przeciwstawiany jest drugi typ – granicy odczuwalnej, charakterystycznej dla północnej i wschodniej granicy Polski z krajami niebędącymi członkami UE5, która – jak już zostało zaznaczone – w skutek akcesji Polski do Unii Europejskiej zmieniła swój status i stała się jednocześnie granicą zewnętrzną Unii. Akcesja Polski do UE i związanie całością dorobku prawnego UE przyniosło szereg konsekwencji – także w wymiarze funkcjonowania polskich granic państwowych. Zasadne staje się wskazanie, jak pod wpływem regulacji unijnych przebiegał proces kształtowania się granicy zewnętrznej UE na odcinku granicy polsko-ukraińskiej, polsko-białoruskiej oraz polsko-rosyjskiej. Warto podkreślić, iż pewne zasady odnoszące się do funkcjonowania polskich granic państwowych mających stać się zewnętrznymi granicami UE zostały wprowadzone przed akcesją Polski do Unii Europejskiej, w ramach procesu dostosowania prawa polskiego do acquis communautaire, warunkującego akcesję. W ramach procesu dostosowania Polska na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 574/1999 z 12 marca 1999 r.6 była zobligowana do wprowadzenia obowiązku wizowego w stosunkach z Rosją, Białorusią i Ukrainą. Stało się to 1 października 2003 r. Warto przy tym dodać, iż w stosunkach z Białorusią i Rosją wprowadzeniu wiz towarzy 3 4 5 6 R. Szul, Rola granicy w gospodarce – próba ujęcia teoretycznego, [w:] Rola granicy i współpracy transgranicznej w rozwoju regionalnym i lokalnym, red. A. Mync, R. Szul, Warszawa 1999, s. 227–228; E. Mikuła-Bączek, Czynniki ograniczające i aktywizujące współpracę transgraniczną Polski i Ukrainy, [w:] Spójność społeczno-ekonomiczna a modernizacja regionów transgranicznych, red. M.G. Woźniak, Rzeszów 2008, s. 115. Ł. Wróblewski, Peryferyjność geograficzna a peryferyjność ekonomiczna regionu przygranicznego, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2012, nr 113, s. 2. L. Sidorowicz, Znaczenie granic państwowych w warunkach otwartości gospodarek na wymianę handlową, „Periodyk Naukowy Akademii Polonijnej” 2010, nr 1 (4), s. 174-175. Rozporządzenie Rady (WE) nr 574/1999 z dnia 12 marca 1999 r. określające państwa trzecie, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu przy przekraczaniu granic zewnętrznych Państw Członkowskich, Dz.U. UE L 72, 18 III 1999. 102 Agnieszka Piekutowska Politeja 2(41)/2016 szyło ustanowienie między państwami – na zasadzie wzajemności – opłat wizowych. Wizy dla obywateli Ukrainy były bezpłatne7. Zmiany te wskazują, iż polska granica państwowa nabierała cech zewnętrznej granicy UE już na etapie procesu harmonizacji przedakcesyjnej8. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż w 2006 r. doszło do podpisania dwóch umów międzynarodowych, których stroną była sama Wspólnota. Umowy te przewidywały ułatwienia wizowe między Wspólnotą a Rosją (umowa z 25 maja 2006 r.) oraz między Wspólnotą a Ukrainą (z 18 czerwca 2007 r.). Celem tych umów było wprowadzenie ułatwień w wydawaniu wiz, jednakże – co istotne – umowy te zawierały postanowienia regulujące wysokość opłat wizowych na kwotę 35 euro. Regulacje te oznaczały więc konieczność wprowadzenia opłat w stosunkach z Ukrainą oraz podniesienia opłat dotychczasowych w stosunkach z Rosją i Białorusią. Paradoksalnie zatem umowy o ułatwieniach wizowych okazały się instrumentem utrudniającym przepływ osób na polskiej granicy wschodniej9. 21 grudnia 2007 r. Polska została w pełni objęta dorobkiem Schengen. Skutkiem pełnego przyjęcia acquis Schengen przez Polskę było uszczelnienie jej granic na odcinkach stanowiących zewnętrzną granicę UE i zaostrzenie kontroli granicznych10. Wzrost cen wiz, wymóg przedstawienia większej liczby dokumentów przez osoby przyjeżdzające do Polski, bardziej skomplikowana procedura przyznawania wiz to problemy, jakie pojawiły się wraz z wejściem Polski do strefy Schengen, które dotykały cudzoziemców chcących przyjechać do Polski11. Przykład funkcjonowania Konsulatu Generalnego RP w Grodnie wskazuje, że wprowadzenie nowych zasad wydawania wiz spotkało się z brakiem zrozumienia, a także zarzutami celowego tworzenia barier przez Polskę w kontaktach ze społeczeństwem sąsiedniego kraju; wśród kosztów, które pojawiły się w pierwszym okresie funkcjonowania strefy Schengen, znalazły koszty o charakterze wizerunkowym12. Omówione etapy procesu kształtowania się zewnętrznej granicy UE na odcinku granicy Polski z Rosją, Białorusią i Ukrainą na skutek akcesji Polski do UE i związania całością dorobku prawnego Schengen znajdują odzwierciedlenie w zmianach ruchu osobowego. Ilustracja tych zmian została przedstawiona na wykresie 1. A. Piekutowska, T. Dubowski, Wschodnia granica Polski zewnętrzną granicą UE – konsekwencje dla ruchów migracyjnych do Polski, [w:] Granice wewnętrzne i zewnętrzne Unii Europejskiej, red. J. Jańczak, M. Musiał-Karg, Poznań 2011, s. 217. 8 T. Dubowski, Granica polsko-rosyjska jako granica zewnętrzna Unii Europejskiej, , „Białostockie Studia Prawnicze” 2011, z. 9: Przyjazna granica niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństw Polski i Rosji, s. 82. 9 A. Piekutowska, T. Dubowski, Wschodnia granica Polski…, s. 219. 10 P. Rosik, Dostępność lądowa przestrzeni Polski w wymiarze europejskim, Warszawa 2012, s. 78, Prace Geograficzne PAN, 233. 11 M. Zdanowicz, A. Doliwa-Klepacka, Osobowy ruch graniczny po wejściu Polski do strefy Schengen, [w:] Polska w Schengen, red. M. Zdanowicz, Białystok 2009, s. 19. 12 A. Bernatowicz, Praktyki wizowe po przystąpieniu Polski do Schengen na przykładzie Konsulatu Generalnego RP w Grodnie, [w:] Polska w Schengen, s. 119, 123. 7 Politeja 2(41)/2016 Mały ruch graniczny… 103 Wykres 1. Osobowy ruch graniczny – liczba przekroczeń przez cudzoziemców na odcinku granicy Polski z Rosją, Ukrainą i Białorusią w latach 2002-2009 Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej, Statystyki, [online] http://www.strazgraniczna.pl/pl/granica/statystyki-sg/2206,Statystyki-SG.html, 17 VIII 2015. Analiza danych zaprezentowanych na wykresie 1 pozwala na wysunięcie kilku głównych wniosków. W pierwszej kolejności zauważyć można wpływ wprowadzenia obowiązku wizowego (w ramach wspomnianego procesu dostosowania prawa polskiego do dorobku UE) i opłat wizowych na liczbę przekroczeń wschodniej granicy Polski – przypomnijmy, miało to miejsce w październiku 2003 r. W roku tym ruch osobowy na granicy z Rosją, Białorusią i Ukrainą spadł o odpowiednio: 20,58%, 7,28% i 4,6%. Jednakże analiza kolejnych okresów pozwala stwierdzić, iż zmiany miały charakter krótkookresowego trendu, który ulega odwróceniu już w 2004 r. (z wyjątkiem ruchu osobowego na granicy z Białorusią13). W kolejnych latach zwiększenie atrakcyjności Polski jako członka UE czy dobra koniunktura gospodarcza sprzyjały ruchliwości granicznej na omawianych odcinkach granicy. Do istotnej zmiany doszło wraz z przyjęciem przez Polskę pełnego dorobku Schengen. W roku 2008 w porównaniu z rokiem 2007 na odcinku granicy z Rosją ruch osobowy spadł o 33,86%, na granicy z Białorusią – o 43,37%, a z Ukrainą – o 15,24%. Świadomość konsekwencji tak znacznego spadku w ruchu osobowym budziła zaniepokojenie i potrzebę zastosowania instrumentów wychodzącym naprzeciw temu negatywnemu zjawisku. Istotny spadek w ruchu osobowym czy zmniejszenie wymiany w pierwszym okresie funkcjonowania pełnego dorobku Schengen zrodziły postulaty docelowej liberalizacji reżimu wizowego. W krótszej perspektywie podnoszono zasadność wykorzystania możliwości – przewidywanych przez prawo unijne – odstąpienia W przypadku granicy z Białorusią negatywny trend w postaci spadku w ruchu osobowym uległ odwróceniu później, w 2005 r. Przypuszczać należy, iż – ze względu na niski poziom dobrobytu obywateli Białorusi – wprowadzone w 2003 r. opłaty wizowe okazały się bardziej dotkliwe. 13 104 Agnieszka Piekutowska Politeja 2(41)/2016 od reżimu wizowego przy przekraczaniu zewnętrznej granicy Unii Europejskiej. Jednym z owych instrumentów jest instytucja małego ruchu granicznego14. II. Mały ruch graniczny – zarys konstrukcji instrumentu Zasady małego ruchu granicznego zostały ustanowione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1931/2006 z 20 grudnia 2006 r.15 Rozporządzenie (w art. 3) definiuje mały ruch graniczny jako regularne przekraczanie zewnętrznej granicy lądowej przez mieszkańców strefy przygranicznej w celu pobytu w tej strefie, m.in. ze względów społecznych, kulturalnych, uzasadnionych powodów ekonomicznych bądź ze względów rodzinnych. Podstawowym warunkiem korzystania z możliwości przekraczania granicy w ramach MRG jest zamieszkanie w strefie przygranicznej przez okres – co do zasady – nie krótszy niż rok. Kolejne warunki korzystania z MRG obejmują posiadanie zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego, brak wpisu (w stosunku do mieszkańca strefy przygranicznej) o odmowie wjazdu w Systemie Informacyjnym Schengen; osoby zainteresowane przekraczaniem granicy w ramach MRG nie mogą być uważane za stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych żadnego z państw członkowskich UE. Kwestią mającą doniosły wpływ na realizację instytucji MRG w praktyce było zdefiniowanie strefy przygranicznej, określającej zakres terytorialny małego ruchu granicznego. Artykuł 3 rozporządzenia 1931/2006 strefę przygraniczną definiuje jako obszar rozciągający się nie dalej niż trzydzieści kilometrów od granicy, przy czym jednostki podziału administracyjnego, których część leży w tej odległości, a część położona jest między trzydziestym a pięćdziesiątym kilometrem od linii granicy, uznaje się także za część strefy przygranicznej. Dla realizacji MRG istotne także pozostawało określenie możliwej długości pobytu w strefie przygranicznej; w omawianym rozporządzeniu (art. 5) określono maksymalny dozwolony czas trwania każdego nieprzerwanego pobytu w ramach zasad MRG, który nie może przekraczać trzech miesięcy. W tym miejscu konieczne staje się podkreślenie, że na mocy omawianego rozporządzenia (art. 1) państwa członkowskie zostały upoważnione do zawierania umów dwustronnych (z sąsiadującym państwem trzecim) celem wdrożenia zasad MRG16. A. Doliwa-Klepacka, Możliwości odstąpienia od reżimu wizowego przy przekraczaniu zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, „Białostockie Studia Prawnicze” 2011, z. 9: Przyjazna granica niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństw Polski i Rosji, s. 142, 147. 15 Rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen, Dz.U. UE L 405, 30 XII 2006. 16 Warunkiem koniecznym jest zgodność tych umów z przepisami rozporządzenia nr 1931/2006. W tym celu ustanowione zostały obowiązkowe konsultacje państw członkowskich z Komisją Euro14 Politeja 2(41)/2016 Mały ruch graniczny… 105 Państwa w umowach tych dookreślić mogą m.in. czas (określony rozporządzeniem jedynie jako czas minimalny) zamieszkiwania w strefie przygranicznej upoważniający do korzystania z MRG. Analiza rozwiązań przyjętych w umowach zawartych przez Polskę z Ukrainą (umowa podpisana 28 marca 2008 r. weszła w życie 1 lipca 2009 r.) czy z Rosją (umowa podpisana 14 grudnia 2011 r. weszła w życie 27 lipca 2012 r.) wskazuje, że niewykorzystane są wszystkie ułatwienia dopuszczalne rozporządzeniem nr 1931/2006. Przykładowo, zarówno umowa z Ukrainą (art. 2 pkt d)17, jak i umowa z Rosją (art. 2 pkt e)18 określają, że minimalny czas zamieszkiwania w strefie przygranicznej uprawniający do korzystania z możliwości przekraczania granicy w ramach MRG nie może być krótszy niż trzy lata. Pomimo że rozporządzenie (art. 11) dopuszcza możliwość nieodpłatnego wydawania zezwolenia na przekroczenie granicy w ramach MRG, zarówno umowa z Ukrainą (art. 9), jak i umowa z Rosją (art. 9) wprowadzają taką opłatę, przy czym obie umowy przewidują kategorie podlegające zwolnieniu (przykładowo, na mocy umowy z Ukrainą (art. 9 pkt 2) z opłaty pozostają zwolnione osoby niepełnoletnie, osoby niepełnosprawne oraz emeryci i renciści). O ile zawarte przez Polskę umowy ustanawiają bardziej rygorystyczne warunki przekraczania granicy w ramach MRG niż na to pozwala rozporządzenie nr 1931/2006, to warto jednocześnie podkreślić wysiłki w pewnych obszarach funkcjonowania małego ruchu granicznego w kierunku większej liberalizacji niż dopuszczonej rozporządzeniem. Ukierunkowane na wspieranie i umacnianie dobrosąsiedzkich relacji, wspieranie rozwoju kontaktów między mieszkańcami regionów przygranicznych (jak wskazuje na to preambuła umowy o małym ruchu granicznym między Polską a Rosją) państwa-strony umowy – co należy podkreślić – wspólnie19 apelowały o wprowadzenie zmian w rozporządzeniu nr 1931/2006 zmierzających do objęcia całego obwodu kaliningradzkiego strefą przygraniczną. Za słuszne uznano przesłanki20 do zmiany rozporządzenia w sprawie małego ruchu granicznego ze względu na specyficzną lokalizację Kalinin- 17 18 19 20 pejską przed zawarciem lub zmianą stosownej umowy dwustronnej. Za: A. Doliwa-Klepacka, Local Border Traffic in European Union Legislation, [w:] Local Border Traffic on the Polish Section of the European Union External Border, red. M. Zdanowicz, Warszawa–Białystok 2014, s. 54. Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku oraz Protokół podpisany w Warszawie dnia 22 grudnia 2008 roku, między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, Dz.U. 2009, nr 103, poz. 858. Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r., Dz.U. 2012, nr 0, poz. 814. W dniu 6 IV 2010 r. ówczesny minister spraw zagranicznych Polski Radosław Sikorski oraz Rosji Siergiej Ławrow wystosowali wspólną deklarację w sprawie funkcjonowania przepisów dotyczących małego ruchu granicznego w odniesieniu do obwodu kaliningradzkiego. Argumentem przemawiającym za uznaniem całego obwodu kaliningradzkiego za strefę przygraniczną jest m.in. fakt, że region ten w konsekwencji rozszerzenia UE w 2004 r. stał się jedyną enklawą na terytorium UE otoczoną dwoma państwami członkowskimi. Dodatkowo stolica regionu – najbardziej zaludniony obszar obwodu – stosownie do definicji strefy przygranicznej nie byłaby objęta zasięgiem małego ruchu granicznego. Za: J. Fomina, Umowa o małym ruchu granicznym z obwodem kalinin- 106 Agnieszka Piekutowska Politeja 2(41)/2016 gradu i ostatecznie, w styczniu 2012 r., w życie weszło rozporządzenie nr 1342/201121, na mocy którego wprowadzono szczególne odstępstwo umożliwiające uznanie całego obwodu kaliningradzkiego za strefę przygraniczną. Co ważne dla dalszych rozważań w zakresie konsekwencji funkcjonowania MRG dla regionów przygranicznych, do obszaru uznawanego za strefę przygraniczną włączono także odpowiadający obwodowi kaliningradzkiemu obszar po polskiej stronie granicy, uzasadniając to dążeniem, by stosowanie małego ruchu granicznego przyniosło w tym regionie rzeczywiste skutki w postaci zwiększonych możliwości handlu czy wymiany między obwodem kaliningradzkim a głównymi ośrodkami północnej Polski. III. Funkcjonowanie małego ruchu granicznego – próba oceny bilansu konsekwencji Konsekwencje funkcjonowania instytucji małego ruchu granicznego determinowane są przez szereg czynników, m.in. przez skalę zjawiska. Jak wynika z analizy danych zaprezentowanych na wykresie 2, instytucja małego ruchu granicznego cieszy się dużą popularnością wśród obywateli obszarów przygranicznych. Od chwili wejścia w życie umów o MRG z Ukrainą i Rosją nieprzerwanie rośnie liczba przekroczeń granicy w ramach instytucji MRG, przy czym należy dodać, że przekroczenia cudzoziemców granicy polsko-ukraińskiej i polsko-rosyjskiej w ramach małego ruchu granicznego stanowiły odpowiednio 53,6% i 50,5% przekroczeń cudzoziemców na tych odcinkach granicy22. Rosnącej dynamice przekroczeń w ramach małego ruchu granicznego towarzyszyło zwiększenie wydatków pieniężnych ponoszonych przez cudzoziemców przekraczających granicę w ramach tej instytucji. W przypadku MRG z Ukrainą, o ile w 2010 r. szacunkowo cudzoziemcy wydali w Polsce 719,5 mln zł23, to w 2011 r. wydatki te wzrosły o 69,3% do wysokości 1,2 mld zł24 (w kolejnych latach wysokość wydatków rosła nadal: 21 22 23 24 gradzkim: sukces polskiej prezydencji oraz budowanie zaufania między Polską a Rosją, Warszawa 2012 , s. 2, Analiza Fundacji Batorego. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1342/2011 z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 w odniesieniu do włączenia obwodu kaliningradzkiego i niektórych powiatów polskich do obszaru uznawanego za strefę przygraniczną, Dz.U. UE L 347, 30 XII 2011. Obliczenia własne na podstawie danych Komendy Głównej Straży Granicznej: http://www.strazgraniczna.pl/wps/portal/tresc?WCM_GLOBAL_CONTEXT=pl/serwis-sg/polskie_formacje_graniczne/statystyki/, 26 VIII 2015. Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie Polski w 2010 r., Warszawa–Rzeszów 2011, s. 43, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie Polski w 2011 r., Warszawa–Rzeszów 2012, s. 45, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. Politeja 2(41)/2016 Mały ruch graniczny… 107 w 2012 r. ukształtowała się na poziomie 1,5 mld zł25, a w 2013 r. wyniosła 2,3 mld zł, co stanowiło 49,8% wydatków cudzoziemców przekraczających granicę polsko-ukraińską26). Wzrost wydatków cudzoziemców przekraczających granicę w ramach MRG widoczny jest także na granicy Polski z obwodem kaliningradzkim: o ile w 2013 r. wydatki te ukształtowały się na poziomie 217,7 mln zł, to w 2014 r. wyniosły już 409,7 mln zł27. Wykres 2. Liczba przekroczeń na granicy Polski z Ukrainą oraz na granicy Polski z Rosją przez cudzoziemców w ramach małego ruchu granicznego * umowa o MRG z Ukrainą weszła w życie 1 lipca 2009 r. ** umowa o MRG z Rosją weszła w życie 27 lipca 2012 r. Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej, Statystyki, [online] http://www.strazgraniczna.pl/pl/granica/statystyki-sg/2206,Statystyki-SG.html, 26 VIII 2015. Zdecydowana większość wydatków cudzoziemców przekraczających granice w ramach MRG przeznaczona jest na zakup towarów (w 2013 r. w przypadku MRG z Ukrainą i Rosją udział wydatków na zakupy w ogóle wydatków wynosił odpowiednio 99,8% i 92,7%28). Zakupy stanowią bowiem jeden z głównych celów wizyty w Polsce Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie Polski w 2012 r., Warszawa–Rzeszów 2013, s. 46, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. 26 Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie Polski w 2013 r., Warszawa–Rzeszów 2014, s. 49, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. 27 Obliczenia własne na podstawie: Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w I kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2014 , s. 12, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie; Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w II kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2014 , s. 6, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie; Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w III kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2014 , s. 6, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie; Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w IV kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2015 , s. 8, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. 28 Ruch graniczny oraz przepływ towarów… w 2013 r., s. 131. 25 108 Agnieszka Piekutowska Politeja 2(41)/2016 cudzoziemców przekraczających granice w ramach MRG. Jednocześnie – w świetle wyników badań przeprowadzonych w Konsulacie RP w Kaliningradzie, w Konsulacie RP we Lwowie i Konsulacie RP w Łucku na Ukrainie w 2013 r. – warto zauważyć, że struktura wyjazdów według celu wizyty w Polsce wśród mieszkańców strefy przygranicznej po stronie ukraińskiej kształtuje się nieco odmiennie niż wśród mieszkańców strefy przygranicznej obwodu kaliningradzkiego. Badania wskazują, że wśród respondentów z obwodu kaliningradzkiego jako motyw wyjazdu przeważają cele turystyczne (82% wskazań), natomiast w celu zrobienia zakupów wyjeżdża 76% badanych. Niespełna 6% odpowiedzi udzielonych przez respondentów ze strefy przygranicznej obwodu kaliningradzkiego wskazuje jako pobudkę do przekraczania granicy chęć odwiedzenia rodziny w Polsce29. W przypadku mieszkańców strefy przygranicznej po stronie ukraińskiej zakupy stanowią główny motyw przekraczania granicy (77% odpowiedzi), jednakże struktura wyjazdów ze względu na cel wizyty w Polsce jest bardziej zróżnicowana. Pojawiają się takie motywy, jak nauka, a znacznie bardziej istotny udział mają wyjazdy w celach rodzinnych – na ten motyw wskazało prawie 30% respondentów. W przypadku respondentów-mieszkańców strefy przygranicznej na Ukrainie turystyka stanowi znacznie mniej częstą pobudkę do wyjazdów niż w przypadku respondentów z obwodu kaliningradzkiego30. Wyjaśnienie tego stanu rzeczy można wiązać z obszarem, na którym funkcjonuje strefa małego ruchu granicznego. Efektem (jak już sygnalizowano) wspólnych, polskich i rosyjskich, wysiłków na rzecz uznania całego obwodu kaliningradzkiego za strefę przygraniczną jest także to, że strefa małego ruchu granicznego między Polską a Rosją obejmuje takie miasta, jak Gdańsk, Gdynia, Sopot, Elbląg czy Olsztyn. Polska część strefy małego ruchu granicznego z Rosją zajmuje łącznie obszar 16,5 tys. km2, który zamieszkuje około 1,9 mln ludności. Z kolei polska część strefy małego ruchu granicznego przy granicy z Ukrainą obejmuje obszar mniejszy – 13,4 tys. km2, który zamieszkuje około 0,8 mln ludności (tab. 1). Co istotne, miasta takie jak Lublin czy Rzeszów nie zostały objęte uproszczonym systemem przekraczania granicy, co może stanowić powód mniejszego zainteresowania wyjazdami turystycznymi. Jednocześnie analiza stref przygranicznych pozwala zauważyć – podnoszoną w dyskusji o konsekwencjach funkcjonowania MRG – pewną asymetrię31. Porównując strefy Dane nie sumują się do 100% ze względu na możliwość udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi. A. Piekutowska, R. Kamiński, I.E. Wakuluk, Analysis of the Character and Selected Socio-economic Aspects of Implementing Agreements on Local Border Traffic on Poland’s Border with Ukraine and Russia – Results of Qualitative Research, [w:] Local Border Traffic…, s. 156. 31 Rozważania na temat asymetrii korzyści z funkcjonowania małego ruchu granicznego nie będą odnosiły się do małego ruchu granicznego na granicy polsko-ukraińskiej. Ze względu na fakt, iż wprowadzeniu obowiązku wizowego dla obywateli Ukrainy w 2003 r. nie towarzyszyło nałożenie takiego obowiązku przez Ukrainę na obywateli polskich, polscy obywatele mogą nadal podróżować w ruchu bezwizowym na terenie całej Ukrainy (do 90 dni) – nie korzystają więc z instytucji małego ruchu granicznego. Kwestia asymetrii potencjału polskiej i rosyjskiej części stref przygranicznych podnoszona była już na etapie uchwalania ustawy o ratyfikacji Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach MRG. Por.: Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych i Komisji Spraw Zagranicznych z 29 lutego 2012 r., Biuro Komisji Sejmowych, Warszawa 2012. 29 30 Mały ruch graniczny… Politeja 2(41)/2016 109 przygraniczne po polskiej i po rosyjskiej stronie MRG, nietrudno odnotować bowiem, że uprawnionych do korzystania z uproszczonego sposobu przekraczania granicy jest ponad dwa razy więcej mieszkańców po stronie polskiej niż po stronie obwodu kaliningradzkiego. Jednakże statystyki wydanych zezwoleń na mały ruch graniczny nie potwierdzają efektu asymetrii: Konsulat Generalny RP w Kaliningradzie od początku obowiązywania umowy do końca stycznia 2013 r. wydał blisko 19 tys. zezwoleń na MRG. W tym samym czasie Konsulat Generalny FR w Gdańsku wydał polskim obywatelom 14,5 tys. zezwoleń32. Dodatkowo nie występuje silna asymetria w zakresie wydatków ponoszonych przez mieszkańców obu części strefy MRG między Polską a Rosją: w 2013 r. wydatki poniesione przez cudzoziemców w Polsce (w ramach MRG) wyniosły 217 mln 708 tys. zł, natomiast wydatki poniesione przez Polaków ukształtowały się na zbliżonym poziomie 207 mln 206 tys. zł33. Tabela 1. Strefy małego ruchu granicznego MRG Z UKRAINĄ STREFA PRZYGRANICZNA PO STRONIE POLSKIEJ STREFA PRZYGRANICZNA PO STRONIE UKRAIŃSKIEJ Obszar 13,4 tys. km2 24 tys. km2 Liczba mieszkańców strefy 0,8 mln 1,2 mln MRG Z ROSJĄ STREFA PRZYGRANICZNA PO STRONIE POLSKIEJ STREFA PRZYGRANICZNA PO STRONIE ROSYJSKIEJ Obszar 16,5 tys. km2 15,1 tys. km2 Liczba mieszkańców strefy 1,9 mln 0,9 mln Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie Polski w 2013 r., Warszawa–Rzeszów 2014, s. 48, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. Wydatki ponoszone przez podróżujących w ramach małego ruchu granicznego niosą pozytywne konsekwencje w strefie przygranicznej. Ilustracją pozytywnych zmian jest m.in. dynamicznie zwiększająca się liczba spółek handlowych z udziałem kapitału zagranicznego przy granicy z Ukrainą po wprowadzeniu małego ruchu granicznego, pod Komisja Europejska, Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady „Sprawozdanie dotyczące wdrożenia i funkcjonowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1342/2011 zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 w sprawie włączenia obwodu kaliningradzkiego i niektórych polskich okręgów administracyjnych do obszaru uznawanego za strefę przygraniczną oraz dotyczące dwustronnej umowy zawartej w związku z tą zmianą między Polską a Federacją Rosyjską”, Bruksela, 19 II 2014 r., COM(2014) 74 final, s. 4. 33 Ruch graniczny oraz przepływ towarów… w 2013 r., s. 129, 179. 32 110 Agnieszka Piekutowska Politeja 2(41)/2016 koniec 2013 r. w strefie przy granicy z Ukrainą było ich o 62,5% więcej niż w 2009 r.34 Mały ruch graniczny uznawany jest także za pozytywny impuls rozwoju gospodarczego strefy przygranicznej z obwodem kaliningradzkim. Przykładem nowo powstałej inwestycji, której odbiorcą w założeniu mieli być liczni cudzoziemcy podróżujący w ramach MRG, jest m.in. otwarta we wrześniu 2014 r. Galeria Warmińska w Olsztynie. W liczącym zaledwie 17 tys. mieszkańców Braniewie w odpowiedzi na znacznie zwiększony popyt – ze strony mieszkańców obwodu kaliningradzkiego – od czasu wprowadzenia w życie MRG powstają liczne sklepy (jak Deichmann, Avans, Netto). Ich funkcjonowanie nie miałoby uzasadnienia w oparciu jedynie o popyt mieszkańców miasta35. Na ożywienie wymiany handlowej i ruchu turystycznego oraz wzrostu dochodów wskazują wyniki badań realizacji umowy o małym ruchu granicznym z Rosją36. Jednocześnie te same badania wskazują na możliwości zwiększania korzyści z małego ruchu granicznego w strefie przygranicznej z obwodem kaliningradzkim. Wyzwaniem w tym zakresie pozostaje poprawa infrastruktury i usprawnienia w zakresie komunikacji. Analiza korzyści z funkcjonowania małego ruchu granicznego wymaga również podjęcia kwestii praktyk niezgodnych z podpisanymi umowami o MRG. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż strony umów deklarują prawidłową realizację umów o MRG, co potwierdzają sprawozdania Komisji Europejskiej37. Warto zauważyć, że już na etapie procedury uzyskiwania zezwoleń na przekraczanie granic w ramach MRG do nielicznych należą przypadki odmowy wydania zezwolenia czy cofnięcia zezwoleń38. Nie spełniły się w praktyce także obawy o wzrost przestępczości, przemytu czy – w przypadku strefy przygranicznej z obwodem kaliningradzkim – obecności rosyjskiej mafii w Polsce39. Co interesujące, prawidłowa realizacja w praktyce umów o małym ruchu granicznym podpisanych przez Polskę z Ukrainą i Rosją używana jest jako argument w dyskusji o zniesieniu obowiązku wizowego dla obywateli Rosji i Ukrainy. Na taki związek wskazują same strony umowy – minister spraw zagranicznych Rosji, Sergiej Ławrow, w kontekście zabiegów strony rosyjskiej o zniesienie wiz przez UE Tamże, s. 55. Ł. Wenerski, P. Kaźmierkiewicz, Krajobraz pogranicza. Perspektywy i doświadczenia funkcjonowania małego ruchu granicznego z obwodem kaliningradzkim, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013, s. 12. 36 K. Gomółka, Współpraca transgraniczna samorządów województwa pomorskiego w dobie Małego Ruchu Granicznego, [w:] Społeczne oblicza Europy XXI wieku, red. B. Koszel, D. Mierzejewski, Z. Popławski, Piła 2015, s. 555. 37 Por.: Komisja Europejska, Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady…, COM(2014) 74 final. 38 Badania małego ruchu granicznego między Polską a Ukrainą wskazują, że odsetek decyzji odmownych o wydaniu zezwolenia na mały ruch graniczny kształtuje się na poziomie niespełna 0,5%; na podobnym poziomie kształtuje się odsetek cofnięć zezwoleń: z 186 950 zezwoleń wydanych na Ukrainie od początku funkcjonowania MRG do końca czerwca 2013 r. cofnięto zaledwie 942 zezwolenia. Za: R. Kamiński, Local Border Traffic between the Republic of Poland and Ukraine. The Procedural Aspect, Scale and Dynamics of the Phenomenon – Results of Quantitative Studies, [w:] Local Border Traffic…, s. 179. 39 Ł. Wenerski, P. Kaźmierkiewicz, Krajobraz pogranicza…, s. 18. 34 35 Politeja 2(41)/2016 Mały ruch graniczny… 111 w ruchu turystycznym nawiązał wprost do doświadczeń z wdrażania MRG, które według niego stanowią przesłankę szybszego osiągnięcia porozumienia w sprawie dalszej liberalizacji40. O ile zasadne jest umiejscowienie rozważań o możliwości dalszej liberalizacji polityki wizowej UE w szerszym kontekście dialogu wizowego między UE a Rosją i Ukrainą, to zagadnienie te przekracza zakres niniejszego opracowania. Konieczne jednakże staje się podkreślenie, że dialog o zniesieniu obowiązku wizowego charakteryzuje się znacznym upolitycznieniem41, stąd wpływ pozytywnych doświadczeń z liberalizacji zasad ruchu osobowego w ramach MRG może być argumentem o ograniczonej sile oddziaływania. Niemniej jednak sukces funkcjonowania małego ruchu granicznego potwierdza zdolność sąsiadów do efektywnej kontroli granic i fakt ten nie może być podważany. Zakończenie Choć instytucja małego ruchu granicznego pozostaje ograniczona do osób zamieszkujących strefy przygraniczne, to jej wpływ na rozwój regionów przygranicznych nie może być niedoceniony. Przytoczone w artykule dane o szerokim zainteresowaniu instytucją MRG mieszkańców obszarów przygranicznych, dynamice wzrostu wydatków dokonywanych przez cudzoziemców przekraczających granice w ramach tego uproszczonego trybu oraz wyniki badań wskazujących na procesy rozwoju gospodarczego regionów objętych funkcjonowaniem instytucji małego ruchu granicznego z jednoczesną ograniczoną skalą zjawisk niepożądanych związanych z realizacją instytucji MRG w praktyce pozwalają potwierdzić, że cele wyznaczone instytucji małego ruchu granicznego są w praktyce osiągane. Nadto należy stale mieć na uwadze pozytywne konsekwencje funkcjonowania małego ruchu granicznego w obszarach, które nie niosą bezpośrednich korzyści ekonomicznych, takich jak możliwość odwiedzania swojej rodziny – częsta pobudka do wyjazdu mieszkańców ukraińskiej strefy przygranicznej. Pod wpływem znacznie częstszych odwiedzin mieszkańców obwodu kaliningradzkiego w Polsce zmienia się także w polskiej świadomości obraz Rosjanina – zmiany w zakresie stereotypów są nie do przecenienia. Uwzględniając ponadto niską skalę zjawisk niepożądanych towarzyszących zwiększonej dynamice ruchu osobowego pod wpływem wprowadzenia MRG w życie, bilans konsekwencji realizacji umów o małym ruchu granicznym ocenić należy jako pozytywny. Co więcej, korzyści z liberalizacji zasad ruchu osobowego odnoszą obie strony umów – liberalizacja ta nie jest więc grą o sumie zerowej. Wypowiedź S. Ławrowa podczas wspólnej konferencji prasowej w Warszawie w 2013 r. ministrów spraw zagranicznych Rosji, Polski i Niemiec. Za: tamże, s. 31. 41 P. Apostolidis, Dialog wizowy między Unią Europejską a Federacją Rosyjską i Ukrainą, Uniwersytet Łódzki, 2013, [online] http://www.wpia.uni.lodz.pl/zeupi/Publikacje/Piotr%20Apostolidis%20 Dialog%20wizowy%20mi%C4%99dzy%20Uni%C4%85%20Europejsk%C4%85%20a%20Federa cj%C4%85%20Rosyjsk%C4%85%20i%20Ukrain%C4%85.pdf, 6 IX 2015. 40 112 Agnieszka Piekutowska Politeja 2(41)/2016 Bibliografia Apostolidis P., Dialog wizowy między Unią Europejską a Federacją Rosyjską i Ukrainą, Uniwersytet Łódzki, 2013, [online] http://www.wpia.uni.lodz.pl/zeupi/Publikacje/Piotr%20 Apostolidis%20Dialog%20wizowy%20mi%C4%99dzy%20Uni%C4%85%20Europej sk%C4%85%20a%20Federacj%C4%85%20Rosyjsk%C4%85%20i%20Ukrain%C4%85. pdf. Bernatowicz A., Praktyki wizowe po przystąpieniu Polski do Schengen na przykładzie Konsulatu Generalnego RP w Grodnie, [w:] Polska w Schengen, red. M. Zdanowicz, Białystok 2009. Doliwa-Klepacka A., Local Border Traffic in European Union Legislation, [w:] Local Border Traffic on the Polish Section of the European Union External Border, red. M. Zdanowicz, Warszawa–Białystok 2014. Doliwa-Klepacka A., Możliwości odstąpienia od reżimu wizowego przy przekraczaniu zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, „Białostockie Studia Prawnicze” 2011, z. 9: Przyjazna granica niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństw Polski i Rosji. Dubowski T., Granica polsko-rosyjska jako granica zewnętrzna Unii Europejskiej, „Białostockie Studia Prawnicze” 2011, z. 9: Przyjazna granica niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństw Polski i Rosji. Fomina J., Umowa o małym ruchu granicznym z obwodem kaliningradzkim: sukces polskiej prezydencji oraz budowanie zaufania między Polską a Rosją, Warszawa 2012, Analiza Fundacji Batorego. Gomółka K., Współpraca transgraniczna samorządów województwa pomorskiego w dobie Małego Ruchu Granicznego, [w:] Społeczne oblicza Europy XXI wieku, red. B. Koszel, D. Mierzejewski, Z. Popławski, Piła 2015. Kamiński R., Local Border Traffic between the Republic of Poland and Ukraine. The Procedural Aspect, Scale and Dynamics of the Phenomenon – Results of Quantitative Studies, [w:] Local Border Traffic on the Polish Section of the European Union External Border, red. M. Zdanowicz, Warszawa–Białystok 2014. Komenda Główna Straży Granicznej, Statystyki, [online] http://www.strazgraniczna.pl/pl/ granica/statystyki-sg/2206,Statystyki-SG.html. Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Drugie sprawozdanie z wdrażania i funkcjonowania przepisów dotyczących małego ruchu granicznego wprowadzonych rozporządzeniem nr 1931/2006”, Bruksela, 9 II 2011, KOM(2011) 47 wersja ostateczna. Komisja Europejska, Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady „Sprawozdanie dotyczące wdrożenia i funkcjonowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1342/2011 zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 w sprawie włączenia obwodu kaliningradzkiego i niektórych polskich okręgów administracyjnych do obszaru uznawanego za strefę przygraniczną oraz dotyczące dwustronnej umowy zawartej w związku z tą zmianą między Polską a Federacją Rosyjską”, Bruksela, 19 II 2014 r., COM(2014) 74 final. Mikuła-Bączek E., Czynniki ograniczające i aktywizujące współpracę transgraniczną Polski i Ukrainy, [w:] Spójność społeczno-ekonomiczna a modernizacja regionów transgranicznych, red. M.G. Woźniak, Rzeszów 2008. Politeja 2(41)/2016 Mały ruch graniczny… 113 Miszczuk A., Uwarunkowania peryferyjności regionu przygranicznego, Lublin 2013. Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych i Komisji Spraw Zagranicznych z 29 lutego 2012 r., Biuro Komisji Sejmowych, Warszawa 2012. Piekutowska A., Dubowski T., Wschodnia granica Polski zewnętrzną granicą UE – konsekwencje dla ruchów migracyjnych do Polski, [w:] Granice wewnętrzne i zewnętrzne Unii Europejskiej. Pomiędzy otwartością a izolacją, red. J. Jańczak, M. Musiał-Karg, Poznań 2011. Piekutowska A., Kamiński R., Wakuluk I.E., Analysis of the Character and Selected Socio-economic Aspects of Implementing Agreements on Local Border Traffic on Poland’s Border with Ukraine and Russia – Results of Qualitative Research, [w:] Local Border Traffic on the Polish Section of the European Union External Border, red. M. Zdanowicz, Warszawa–Białystok 2014. Rosik P., Dostępność lądowa przestrzeni Polski w wymiarze europejskim, Warszawa 2012, Prace Geograficzne PAN, 233. Rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen, Dz.U. UE L 405, 30 XII 2006. Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), Dz.U. UE L 105, 13 IV 2006. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1342/2011 z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 w odniesieniu do włączenia obwodu kaliningradzkiego i niektórych powiatów polskich do obszaru uznawanego za strefę przygraniczną, Dz.U. UE L 347, 30 XII 2011. Rozporządzenie Rady (WE) nr 574/1999 z dnia 12 marca 1999 r. określające państwa trzecie, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu przy przekraczaniu granic zewnętrznych Państw Członkowskich, Dz.U. UE L 72, 18 III 1999. Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie Polski w 2010 r., Warszawa–Rzeszów 2011, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie Polski w 2011 r., Warszawa–Rzeszów 2012, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie Polski w 2012 r., Warszawa–Rzeszów 2013, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie Polski w 2013 r., Warszawa–Rzeszów 2014, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w I kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2014, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. 114 Agnieszka Piekutowska Politeja 2(41)/2016 Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w II kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2014, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w III kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2014, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w IV kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2015, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie. Sidorowicz L., Znaczenie granic państwowych w warunkach otwartości gospodarek na wymianę handlową, „Periodyk Naukowy Akademii Polonijnej” 2010, nr 1 (4). Szul R., Rola granicy w gospodarce – próba ujęcia teoretycznego, [w:] Rola granicy i współpracy transgranicznej w rozwoju regionalnym i lokalnym, red. A. Mync, R. Szul, Warszawa 1999. Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, oraz Protokół, podpisany w Warszawie dnia 22 grudnia 2008 roku, między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, Dz.U. 2009, nr 103, poz. 858. Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r., Dz.U. 2012, nr 0, poz. 814. Wenerski Ł., Kaźmierkiewicz P., Krajobraz pogranicza. Perspektywy i doświadczenia funkcjonowania małego ruchu granicznego z obwodem kaliningradzkim, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013. Wróblewski Ł., Peryferyjność geograficzna a peryferyjność ekonomiczna regionu przygranicznego, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2012, nr 113. Zdanowicz M., Doliwa-Klepacka A., Osobowy ruch graniczny po wejściu Polski do strefy Schengen, [w:] Polska w Schengen, red. M. Zdanowicz, Białystok 2009. Dr Agnieszka Marta Piekutowska (1981) – adiunkt w Zakładzie Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych Wydziału Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu w Białymstoku; absolwentka europeistyki w Szkole Głównej Handlowej – Kolegium Gospodarki Światowej (2008 r. – tytuł doktora nauk ekonomicznych). Jej zainteresowania badawcze obejmują m.in. procesy migracyjne, zagadnienie integracji i globalizacji. Autorka Labour Immigration in the European Union (Warszawa 2012) oraz kilkudziesięciu artykułów. Migracje – polityka migracyjna – granice DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.07 Magdalena Perkowska Uniwersytet w Białymstoku [email protected] Zagrożenie przestępczością na wschodniej granicy Polski – struktura i dynamika zjawiska1 Abstract 1 Criminality on Polish eastern border – dynamics and structure Polish eastern border is both the internal and external EU and Schengen border. Polish eastern border is so called border between East and West of Europe. It has a significant role in Europe security. Therefore the aim of article is to show the threats to border’s security and also state security. Author will present the structure and dynamics of border criminality on Polish eastern border in 2004-2013. The hypothesis is that the border criminality is strongly influenced by migration, and in case of Poland it is high on the eastern section of the state border (external EU border). The analysis of structure and dynamics of border criminality on Polish eastern border in 2004-2013 will be conducted mostly in reference to the political factors that influenced the border status. There were EU enlargement (in 2004), Schengen enlargement (in 2007) and introduction of Local Border Traffic with Ukraine (in 2009) and with Russian Federation (in 2012). Those factors include some elements of EU policy towards ex USSR countries and influenced the scale of border criminality and other threats to border security on the East of Europe. The data presented will show the scale and specific of criminality on different border sections (with Russia, Lithuania, Belarus and Ukraine). Opracowanie powstało w wyniku badań prowadzonych w ramach projektu „SIC – Modułowy wielozadaniowy System Identyfikacji Cudzoziemców wraz z modułem analizy ryzyka ofiar przestępstwa handlu ludźmi” (DOBR-BIO4/055/13127/2013) finansowanego przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. 116 Magdalena Perkowska Politeja 2(41)/2016 Słowa kluczowe: przestępczość transgraniczna, nielegalna migracja, cudzoziemcy Keywords: cross-border criminality, illegal migration, foreigners I. Wprowadzenie Wschodni odcinek granicy Polski od 2004 r. pełni funkcję zarówno zewnętrznej, jak i wewnętrznej granicy Unii Europejskiej oraz strefy Schengen. Wschodnia granica Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zatem swoistą granicę między wschodem a zachodem Europy. W związku z tym odgrywa ona istotną rolę w zakresie szeroko rozumianego bezpieczeństwa w regionie. Przedmiotem podjętych badań jest bezpieczeństwo tej granicy w kontekście zagrożenia przestępczością graniczną2. Przedmiot artykułu stanowi zatem analiza struktury i dynamiki przestępczości na wschodniej granicy Polski w latach 2004-20133. Celem podjętych badań jest weryfikacja postawionej hipotezy, zakładającej, że przestępczość transgraniczna w Polsce, nierozerwalnie związana z ruchami migracyjnymi, rozwija się szczególnie intensywnie na polskim odcinku zewnętrznej granicy UE (wschodniej granicy Polski). Zgodnie z przyjętym na potrzeby tomu założeniem, iż tematem są problemy związane z funkcjonowaniem wschodniej granicy Unii Europejskiej, tj. także wynikające z sąsiedztwa z państwami byłego ZSRR, przyjęto, iż przez pojęcie wschodniej granicy Rzeczypospolitej Polskiej będą rozumiane odcinki granicy z Federacją Rosyjską (obwód kaliningradzki), Republiką Litewską, Republiką Białorusi oraz Ukrainą. Jest do podejście odpowiadające ujęciu politologicznemu państw sąsiadujących z Polską, chociaż nie pokrywa się z określeniem geograficznym. Również z punktu widzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa granic Unii Europejskiej odcinek granicy Polski z Rosją stanowi odcinek zewnętrznej granicy UE, więc pominięcie go przy analizie byłoby błędem. Podjęta analiza struktury i dynamiki przestępczości została przeprowadzona głównie w odniesieniu do czynników politycznych wpływających na status granic Polski, które mogą mieć wpływ na skalę zjawiska. Pierwszym poddanym analizie przełomowym wydarzeniem, od którego rozpoczęto badania, było przystąpienie przez Polskę do UE, co spowodowało przesunięcie granicy zewnętrznej UE na polską granicę wschodnią. Kolejnym istotnym wydarzeniem była pełna implementacja przez Polskę Układu 2 3 Przez przestępczość transgraniczną autorka rozumie czyny zabronione, które są związane z przemieszczaniem się podmiotów i przedmiotów przez granicę państwową, bez względu na to, przeciwko jakiemu dobru prawem chronionemu czyn jest skierowany (interes państwa czy interes jednostki). Por.: M. Perkowska, Przestępczość graniczna cudzoziemców, Warszawa 2013, s. 24, Monografie Prawnicze. Nie wszystkie udostępnione przez Straż Graniczną dane dotyczą okresu 2004-2013. Niektóre szczegółowe dane udostępniono jedynie za okres 2006-2013. Wszystkie ujęte w artykule dane statystyczne zostały przekazane autorce przez Komendę Główną Straży Granicznej na jej indywidualną prośbę. Nie pochodzą z żadnych publikowanych zbiorów danych. Politeja 2(41)/2016 Zagrożenie przestępczością… 117 z Schengen4 i związane z tym zniesienie kontroli granicznych na odcinku z Litwą (a także z Niemcami, Czechami i Słowacją), a wzmocnienie kontroli na odcinku z Białorusią, Ukrainą i Rosją. Konsekwencją rozszerzenia swobodnego przepływu osób na obszarze bez granic o nowe państwa członkowskie stało się wzmocnienie i zabezpieczenie jego granic zewnętrznych. Z jednej strony spowodowało to rozwój swobodnego przepływu osób przez nowe granice wewnętrzne, ale z drugiej strony oznaczało to wprowadzenie większych ograniczeń przepływu obywateli państw trzecich przez granice zewnętrzne5. Kolejne istotne wydarzenie poddane analizie to wprowadzenie małego ruchu granicznego na granicy z Ukrainą (od 1 lipca 2009 r.)6 oraz na granicy z Rosją (od 27 lipca 2012 r.)7. Dwa ostatnie wydarzenia stanowiły element polityki UE wobec państw byłego ZSRR i niewątpliwie miały wpływ na skalę przestępczości transgranicznej. Wschodni odcinek granicy Polski ma długość 1289,74 km, co stanowi 36,7% długości granicy państwowej, z czego odcinek z Rosją to 232,04 km, z Litwą 104,28 km, Białorusią 418,24 km oraz z Ukrainą – 535,18 km. Lądowy polski odcinek zewnętrznej granicy UE i strefy Schengen ma długość 1163,25 km8. II. Dynamika przestępczości transgranicznej w Polsce w latach 2004-2013 Źródłem informacji o przestępczości ujawnionej są statystyki kryminalne. Przyjmuje się, że statystyki najpełniejsze, rejestrujące najszerszy zakres sprawców (który w toku 4 5 6 7 8 Układ z Schengen z 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen z 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, Decyzja Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej, Dz.U. UE L, 8 XII 2007. Na podstawie art. 3 ust. 1 aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej RP jest związana i stosuje przepisy acquis Schengen, w tym Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, w postaci, w jakiej zostały włączone w ramy UE. A. Szachoń-Pszenny, Acquis Schengen a granice wewnętrzne i zewnętrzne w Unii Europejskiej, Poznań 2011, s. 270. Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego podpisana w Kijowie dnia 28 marca 2008 r., Dz.U. 2009, nr 103, poz. 858. Por.: S. Dubaj, Uproszczenia w przekraczaniu granic – mały ruch graniczny, [w:] Transgraniczny przepływ towarów i osób w Unii Europejskiej, red. A. Kuś, M. Kowerski, Lublin–Zamość 2011, s. 281 i nast. Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r., Dz.U. 2012, nr 0, poz. 814. Dane na podstawie informacji przedstawionych na oficjalnym portalu Komendy Głównej Straży Granicznej: http://www.strazgraniczna.pl/wps/portal/tresc?WCM_GLOBAL_CONTEXT=pl/ser wis-sg/wazne_informacje/granice_rp/, 10 VIII 2015. 118 Magdalena Perkowska Politeja 2(41)/2016 kolejnych faz postępowania ulega stopniowemu zmniejszeniu) to statystyki organów ścigania. Dlatego na podstawie informacji w nich zawartych dokonuje się najczęściej próby określenia przestępczości ujawnionej. Nie jest to jednak zabieg prosty, bo interpretacja statystyk kryminalnych zawsze stwarza trudności9. Podstawowa polega na konieczności wyważenia, na ile zmiany rejestrowane w niej są wynikiem zmian w samym zjawisku, a na ile w sposobie jego kontrolowania10. Poniżej na przykładzie statystyki przestępczości transgranicznej ujawnionej przez Straż Graniczną powyższe założenia zostaną poddane próbie weryfikacji. Punktem wyjścia uczyniono dane statystyczne Straży Granicznej jako formacji powołanej do ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu granicznego, zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji, do której zadań należy m.in.: rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców11. Do analizy przyjęto dane dotyczące liczby osób podejrzanych12 zarejestrowanych przez Straż Graniczną w latach 2004-2013. Dane te pozwalają na ukazanie skali zagrożenia, jakim jest przestępczość transgraniczna, w szczególności w kategorii bezpieczeństwa granic, dla których zagrożeniem jest jednostka dopuszczająca się przestępstw granicznych. Tabela 1. Liczba osób podejrzanych przez Straż Graniczną w latach 2004-2013 Podejrzani ogółem Podejrzani na wschodnim odcinku granicy Udział liczby podejrzanych na wschodnim odcinku granicy w ogólnej liczbie podejrzanych 2004 7436 2575 35% 2005 6973 2670 38% 2006 7864 3801 48% 2007 6901 3743 54% 2008 4739 3122 66% 2009 5527 2984 54% 2010 5200 3314* 64% 2011 4962 2484* 50% 2012 6062 3108* 51% Rok Por.: A. Adamski, Interpretacja statystyk przestępczości w kryminologii, „Przegląd Policyjny” 1992, nr 2-3, s. 158-171. 10 J. Błachut, Przestępczość w Polsce w latach 1986-1995 w świetle danych statystyk Policyjnych, „Państwo i Prawo” 1997, nr 3, s. 43. 11 Na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 pkt 4 Ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, Dz.U. 1990, nr 78, poz. 462 ze zm. 12 Zgodnie z art. 71 § 1 kodeksu postępowania karnego (Dz.U. 1997, nr 89, poz. 555): Za podejrzanego uważa się osobę, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo której bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego. 9 Politeja 2(41)/2016 Rok 2013 Zagrożenie przestępczością… 119 Podejrzani ogółem Podejrzani na wschodnim odcinku granicy Udział liczby podejrzanych na wschodnim odcinku granicy w ogólnej liczbie podejrzanych 5029 2537* 50% *Dane za lata 2010-2013 nie zawierają liczby podejrzanych na odcinku granicy z Litwą, gdyż dane udostępniane są łącznie za cały polski odcinek wewnętrznej granicy UE bez podziału na odcinki granic z poszczególnymi państwami sąsiadującymi. Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej. W tabeli 1 przedstawiono dane wskazujące liczby osób podejrzanych przez Straż Graniczną w latach 2004-2013 na granicy Polski. Liczba podejrzanych w tym okresie wykazuje ogólnie tendencję spadkową. Największy spadek liczby podejrzanych odnotowano w roku 2008. Głównie było to spowodowane wprowadzonymi zmianami dotyczącymi zasad wjazdu dla obywateli państw trzecich związanymi z pełną implementacją dorobku Schengen przez Polskę. W analizowanym okresie liczba podejrzanych na wschodnim odcinku granicy Polski stanowiła większość podejrzanych przez Straż Graniczną. Wschodni odcinek stanowi 36,7% całej granicy państwa, natomiast przestępczość zarejestrowana na tym odcinku przekraczała połowę zarejestrowanej przestępczości transgranicznej w Polsce. Potwierdza to zatem hipotezę, że po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej przestępczość transgraniczna w Polsce będzie koncentrowała się na jej wschodniej granicy. Wpływ na taki stan rzeczy ma kilka czynników. Po pierwsze, analizowany odcinek granicy Polski stanowi lądowy odcinek zewnętrznej granicy UE, a także strefy Schengen, przez co jest atrakcyjny dla nielegalnych migrantów. Po drugie, przez ten długi odcinek (1289,74 km) prowadzi kilka szlaków nielegalnej migracji w Europie, głównie z kierunku azjatyckiego, ale także z Bliskiego Wschodu. Według Agencji Frontex przez Polskę prowadzi wschodni lądowy szlak nielegalnej migracji, wiodący z Gruzji, Afganistanu czy Somalii do UE przez Litwę, Słowację, Rumunię, Węgry, Polskę, Estonię, Finlandię i Łotwę13. Na dziewięć aktualnie zdiagnozowanych przez Straż Graniczną szlaków nielegalnej migracji do Europy aż siedem prowadzi przez wschodni odcinek, a są to szklaki: • Rosja – Ukraina – Polska – Niemcy lub Czechy, Słowacja – pozostałe kraje Europy Zachodniej; • Rosja – Białoruś – Polska – Szwecja lub Niemcy, Czechy, Słowacja – pozostałe kraje Europy Zachodniej; • Rosja – państwa nadbałtyckie – Polska – pozostałe kraje Europy Zachodniej; • Ukraina – Białoruś – Litwa – Polska – kraje Unii Europejskiej; • Ukraina – Polska – kraje Unii Europejskiej; • Mołdawia – Ukraina – Polska – Czechy – Austria – Włochy; • Turcja – Rosja – Ukraina – Polska – Niemcy – kraje Unii Europejskiej14. Frontex, Annual Risk Analysis 2013, Warsaw 2013, s. 21. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Raport o stanie bezpieczeństwa w Polsce 2013, Warszawa 2014, s. 112. Pozostałe szlaki prowadzące przez Polskę to: Grecja – Bułgaria – Rumunia – Słowacja – Czechy/Polska – Niemcy – pozostałe kraje Europy Zachodniej; oraz Grecja – Bułgaria – Serbia/ Rumunia – Węgry – Austria – Słowacja – Czechy/Polska – Niemcy. 13 14 120 Magdalena Perkowska Politeja 2(41)/2016 Po trzecie, należy wskazać czynnik ekonomiczny jako warunkujący zjawisko przemytu, szczególnie pomiędzy państwami UE oraz państwami trzecimi. Różnice w cenach towarów handlowych (głównie wyrobów tytoniowych, alkoholu oraz paliwa) w Polsce oraz państwach ościennych (spoza UE) wpływają na opłacalność procederu, który rozwija się szczególnie na wschodnim odcinku. Nielegalna migracja (w postaci przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom) oraz przemyt to dwa główne przestępstwa związane z funkcjonowaniem granicy państwowej. Inne zachowania jedynie im towarzyszą, a można tu wskazać korupcję, przestępstwa przeciwko osobom pełniącym funkcje publiczne, posługiwanie się podrobionymi dokumentami czy zorganizowane formy przestępczości, co zostanie omówione w dalszej części opracowania. Z przestępczością transgraniczną związany jest także proceder handlu ludźmi, stanowiący niebezpieczne zjawisko, dla którego nie istnieją granice państwowe. Proceder, polegający m.in. na organizowaniu przymusowej pracy czy zmuszaniu do prostytucji, najczęściej jest domeną działalności zorganizowanych grup przestępczych. Istotnym czynnikiem jest przekraczanie granic państwowych, szczegolnie zewnętrznych granic UE, przez ofiary. Problemem jest jednak fakt, że ofiary handlu ludźmi, co podkreśla Straż Graniczna, najczęściej przekraczają zewnętrzną granicę UE legalnie, pod pozorem podjęcia legalnego zatrudnienia, posiadają właściwe dokumenty podróży oraz wizy i często są nieświadome realnego celu podróży15. W związku z tym, że takie przekroczenie granicy nie stanowi czynu zabronionego, a Straż Graniczna ujawnia sporadycznie kilka takich zachowań w ciągu roku16, aspekt handlu ludźmi pominięto w niniejszym opracowaniu. Podobnie jak problem działalności zorganizowanych grup przestępczych w obszarze przestępczości transgranicznej17. Zorganizowane formy przestępczości stanowią bardzo skomplikowane zjawisko, którego analiza wymaga przede wszystkim szczegółowego zbadania akt spraw karnych. Analiza struktury podejrzanych sprawców przestępstw transgranicznych w Polsce w ostatnim dziesięcioleciu prowadzi do stwierdzenia, iż przestępczość transgraniczna jest aktualnie domeną cudzoziemców. Jest to nowy trend, gdyż do roku 2003 to obywatele Polski stanowili większą niż cudzoziemcy grupę osób podejrzanych o popełnienie przestępstw transgranicznych18. Zmiana trendu pokrywa się z ogólną tendencją spadkową przestępczości w Polsce19, w której przestępczość cudzoziemców, jak również Por.: S. Dubaj, Polityka imigracyjna Unii Europejskiej i Polski wobec Ukrainy – wyzwania dla polskiej Straży Granicznej i Państwowej Służby Granicznej Ukrainy, [w:] Układ z Schengen. Szanse i zagrożenia dla transgranicznej współpracy Polski i Ukrainy, red. A. Kuś, T. Sieniow, Lublin 2007, s. 53. 16 Straż Graniczna ujawniła w latach 2010-2013 jedynie dziesięciu podejrzanych o czyn z art. 189a kk, tj. handel ludźmi. 17 Por.: M. Pogoda, Straż Graniczna w procesie dostosowania do wymogów Unii Europejskiej i strefy Schengen, [w:] Wpływ acquis communautaire i acquis Schengen na prawo polskie. Doświadczenia i perspektywy, t. 1: 10 lat Polski w Unii Europejskiej, t. 2: 15 lat acquis Schengen w prawie Unii Europejskiej, red. A. Kuś, A. Szachoń-Pszenny, Lublin 2014, s. 214. 18 M. Perkowska, Przestępczość…, s. 58-59. 19 Por.: T. Szymanowski, Przestępczość i polityka karna w Polsce w świetle faktów i opinii społeczeństwa w okresie transformacji, Warszawa 2012, s. 47 i nast., Monografie Lex; M. Perkowska, Przestępczość…, s. 47. 15 Politeja 2(41)/2016 Zagrożenie przestępczością… 121 przestępczość transgraniczna stanowią zjawiska marginalne, jednak ze względu na zagrożenia, jakie ze sobą niosą, istotne do monitorowania. Wykres 1. Struktura podejrzanych sprawców przestępstw transgranicznych w Polsce w latach 2004-2013 Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej. Wykres 2. Struktura podejrzanych sprawców przestępstw transgranicznych na wschodniej granicy Polski w latach 2004-2013 Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej. 122 Magdalena Perkowska Politeja 2(41)/2016 Dynamika struktury podejrzanych sprawców przestępstw transgranicznych na wschodnim odcinku granicy Polski w latach 2004-2013 wygląda odmiennie od ogólnej dynamiki na wszystkich odcinkach granicy. Do roku 2009 obywatele Polski stanowili większość podejrzanych o przestępstwa na tym odcinku granicy. Ogólna tendencja przestępczości na wschodnim odcinku granicy wykazuje tendencję spadkową, natomiast dynamika przestępczości cudzoziemców wykazuje tendencję rosnącą. Przyczyny takiej sytuacji można wskazać po analizie struktury przestępczości w oparciu o rodzaj popełnionego przestępstwa, co zostało wykazane dalej w tabeli 2 – biorąc przy tym pod uwagę głównie czynniki polityczne, warunkujące skalę i dynamikę przestępczości transgranicznej w Polsce. III. Fenomen przestępczości transgranicznej na wschodniej granicy Polski Analiza struktury przestępczości na wschodnim odcinku granicy pod względem rodzaju popełnianych czynów prowadzi do stwierdzenia, iż przestępstwami dominującymi są przestępstwa przemytnicze. Są to czyny polegające na sprowadzeniu na terytorium Polski towarów z pominięciem obowiązujących przepisów, głównie przepisów celnych i podatkowych, sklasyfikowane w kodeksie karnym skarbowym20 – art. 54-96. Zachowanie polegające na przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej wbrew przepisom stanowi drugie z najczęściej popełnianych przestępstw. Odmienna struktura przestępczości występuje na granicy zachodniej, tam głównie popełniane są przestępstwa nielegalnego przekroczenia granicy, a w drugiej kolejności przestępstwa przemytnicze21. Potwierdza to tezę, iż Polska jest nadal państwem tranzytowym dla nielegalnej migracji, kierującej się do Europy Zachodniej22. Dynamika i struktura przestępczości przemytniczej na wschodnim odcinku w okresie 2006-2013 wykazała zarówno tendencje wzrostowe, jak i spadkowe, uzależnione głównie od czynników politycznych i wynikających z nich konsekwencji. Przestępczość przemytnicza uwarunkowana jest przede wszystkim możliwością osiągnięcia zysku z procederu, oczywiście sprawcy są zainteresowani maksymalizacją zysków. W przypadku przemytu towarów jego opłacalność warunkują nie tylko różnice w cenach towa Ustawa z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy, Dz.U. 1999, nr 83, poz. 930 ze zm., dalej kks. 21 M. Perkowska, Przestępczość…, s. 62; H. Pracki, Problematyka przestępczości transgranicznej i jej zwalczanie, [w:] Przestępczość przygraniczna, t. 1: Relacje praktyków, red. A. Szwarc, G. Wolf, Słubice 2001, s. 4, Wissenschaftliche Reihe – Collegium Polonicum, 5; O. Iwaszkiewicz, Problem przestępczości na pograniczu polsko-niemieckim przed i po wejściu do strefy Schengen, [w:] Pogranicze polsko-niemieckie na tle granic i pograniczy europejskich, red. J. Jańczak, M. Musiał-Karg, L. Wojnicz, Poznań 2010, s. 51-52; J. Szymanek, Przestępczość graniczna. Ocena i zagrożenia, „Opolskie Studia Administracyjno-Prawne” 2006, t. 3, s. 141. 22 D. Gałek, Migracje legalne i nielegalne na wschodniej granicy RP, [w:] Wschodnia granica RP zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, red. J. Białocerkiewicz, Kętrzyn 2001, s. 73. 20 Politeja 2(41)/2016 Zagrożenie przestępczością… 123 ru po obu stronach granicy, ale także inne koszty. Do tej drugiej grupy należy zaliczyć koszty transportu, koszty wiz (niezbędnych dla obywateli państw trzecich), jak również koszty ewentualnych korzyści majątkowych wręczanych funkcjonariuszom służb granicznych po obu stronach granicy, celem ominięcia kontroli. Istotnym czynnikiem wpływającym na opłacalność przemytu w jego detalicznej skali jest cena wizy krajowej lub wizy Schengen. Koszt wizy Schengen dla obywateli Ukrainy i Rosji wynosi 35 euro, natomiast dla obywateli Białorusi 60 euro, przy czym wiza uprawnia do pobytu w Polsce, jak również w państwach Układu Schengen, w okresie do dziewięćdziesięciu dni pobytu w ciągu sześciu miesięcy. Jest to duży wydatek dla obywateli państw sąsiadujących z Polską od wschodniej strony, szczególnie tych, którzy podejmują się przemytu. Sprawcy przestępstw przemytniczych to najczęściej osoby bezrobotne lub osiągające niski dochód – w przypadku cudzoziemców z analizy akt spraw karnych wynika, iż jest to dochód około 100 euro miesięcznie. Zatem 35 euro na półroczną wizę to duży wydatek. Stąd też czynnikiem wpływającym na dynamikę przestępczości przemytniczej na wschodnim odcinku granicy Polski są instrumenty obniżające koszt wizy. Są to umowy o małym ruchu granicznym. W 2008 r., od kiedy zaczęły obowiązywać nowe stawki wiz w związku z pełną implementacją przez Polskę dorobku Schengen, liczba sprawców przestępstw przemytniczych spadła (zarówno sprawców będących obywatelami Polski, jak i cudzoziemców), przy czym liczba cudzoziemców spadła prawie o połowę. Natomiast w 2009 r., od kiedy zaczęła obowiązywać umowa o małym ruchu granicznym pomiędzy Polską i Ukrainą, wzrosła liczba cudzoziemców podejrzanych o przestępstwa przemytnicze, i to o połowę w stosunku do roku 2008. Podobnie Straż Graniczna odnotowała wzrost w tym zakresie w roku 2012 i 2013, po wejściu w życie umowy o małym ruchu granicznym z Federacją Rosyjską, tj. obwodem kaliningradzkim. Straż Graniczna w zakresie przemytu nie wykryła dużej liczby przestępstw, wynika to jedynie z faktu, iż to Służba Celna posiada kompetencje do zwalczania tego rodzaju przestępczości23 i ujawnia najwięcej zachowań przemytniczych zarówno cudzoziemców, jak i obywateli Polski. Od momentu uruchomienia małego ruchu granicznego na granicy z Rosją zwiększyła się ilość zatrzymywanych przez Służbę Celną papierosów. Od dnia wejścia w życie przepisów bezwizowego ruchu granicznego celnicy wykryli ponad 1,7 mln paczek przemycanych papierosów. Dla zobrazowania skali przemytu porównać należy dwa analogiczne okresy: w pierwszym półroczu 2012 r. do magazynów celnych trafiło 650 tys. paczek, natomiast od stycznia 2013 r. do lipca 2013 r. Służba Celna zatrzymała niemal dwukrotnie więcej, bo prawie milion paczek. W tym okresie warmińsko-mazurscy celnicy udaremnili jedną z największych prób przemytu od niemal dwóch lat. W listopadzie 2012 r. podczas patrolu na drodze funkcjonariusze Służby Celnej z gołdapskiej grupy mobilnej zatrzymali transport 100 tys. paczek papierosów24. Kompetencje te wynikają z art. 2 ust. 1 pkt 4-6 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Dz.U. 2009, nr 168, poz. 1323 ze zm. 24 Ministerstwo Finansów, Co zmienił mały ruch graniczny? Podsumowanie 1. Roku funkcjonowania bezwizowego ruchu na granicy polsko-rosyjskiej, 26 VII 2013, [online] http://www.mf.gov.pl/ru/sluzba -celna/wiadomosci/aktualnosci/-/asset_publisher/2UWl/content/co-zmienil-maly-ruch-graniczny23 124 Magdalena Perkowska Politeja 2(41)/2016 Wzrastająca liczba przestępstw przemytniczych wynika ze wzrostu opłacalności przemytu, co nastąpiło od momentu wprowadzenia małego ruchu granicznego. Jest to konsekwencją obniżonych kosztów zezwoleń na wjazd na terytorium Polski. Koszt takiego zezwolenia to 20 euro, a uprawnia do wjazdów przez okres do dwóch lat. Koszt jest zatem o wiele mniejszy niż wizy Schengen czy wizy krajowej. Co prawda, tego rodzaju zezwolenie mogą uzyskać jedynie mieszkańcy strefy przygranicznej w celu przebywania w strefie przygranicznej sąsiadującego państwa, jednak w przypadku procederu przemytu jest to w zupełności wystarczające. Przemytem, głównie detalicznym, trudnią się zazwyczaj sprawcy zamieszkujący regiony przygraniczne, inaczej nie byłby on opłacalny – ze względu na koszty transportu. Ponadto przemyt przybiera często formy zorganizowane i po drugiej stronie granicy towar jest odbierany przez „dystrybutorów”, następnie rozprowadzany wewnątrz kraju. Kolejnym bardzo często popełnianym przestępstwem jest nielegalne przekroczenie granicy (art. 264 § 2 kk25), które polega na przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisom ustawy26 przy użyciu przemocy, groźby, podstępu lub we współdziałaniu z innymi osobami. Wykroczeniem, ujętym w art. 49a kw27, jest natomiast „zwykłe” przekroczenie granicy wbrew przepisom28. Przestępstwa nielegalnego przekroczenia granicy dopuszczają się w większości cudzoziemcy. Generalnie liczba tego typu zachowań w Polsce wykazuje tendencję spadkową. Analiza szczegółowych danych wskazuje jednoznacznie, iż zaraz po wprowadzeniu ułatwień w przekraczaniu granicy polsko-ukraińskiej nastąpił znaczący spadek liczby zatrzymanych za przekroczenie granicy wbrew przepisom lub usiłowanie (nielegalne przekroczenie granicy). W roku 2009 zarejestrowano spadek liczby osób nielegalnie przekraczających granicę polsko-ukraińską o prawie 67%. Co istotne, w kolejnych latach liczba ta wykazywała dalszą tendencję spadkową. Wprowadzenie ułatwień w zakresie przekraczania granic należy uznać za słuszne i celowe, gdyż skłoniło do ubiegania się o legalne pozwolenia na przekroczenie granicy, które – co jest ważne dla podróżujących – są tańsze od wiz. Ułatwienia w zakresie przekraczania granicy doprowadziły w tym przypadku do zmniejszenia skali negatywnych zachowań, takich jak nielegalne przekroczenie granicy29. Podobnie sytuacja prezentowała się na odcinku granicy z Ro- 25 26 29 27 28 podsumowanie-1-roku-funkcjonowania-bezwizowego-ruchu-na-granicy-polsko-rosyjskiej/pop_up; jsessionid=430FB0CA89EDD8BEC3320FEDB0EB3E55?_101_INSTANCE_2UWl_viewMode =print, 29 X 2013; „PISM Policy Paper” 2013, nr 29 (77): Mały ruch graniczny między obwodem kaliningradzkim a Polską – wyzwania, szanse i zagrożenia, s. 4. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, Dz.U. 1997, nr 88, poz. 553. Zgodnie z art. 23 Ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2013, poz. 1650 ze zm.): cudzoziemiec, aby legalnie przekroczyć granicę, musi posiadać: a) ważny dokument podróży; b) ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; c) zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, Dz.U. 1971, nr 12, poz. 114 ze zm., dalej kw. Czyn będący wykroczeniem nie został ujęty w tabeli 2. M. Perkowska, Criminological Aspects of Local Border Traffic on the Polish Section of European Union’s External Border, [w:] Local Border Traffic on the Polish Section of European Union’s External Border, red. M. Zdanowicz, Warsaw–Bialystok 2014, s. 190. Politeja 2(41)/2016 Zagrożenie przestępczością… 125 sją od 2012 r. (od wprowadzenia małego ruchu granicznego) – liczba osób podejrzanych o popełnianie przestępstwa nielegalnego przekroczenia granicy spadła w porównaniu z rokiem poprzednim. Analizując problem nielegalnego przekroczenia granicy, nie można pominąć zachowania sprawców kwalifikowanego na podstawie art. 270 kk, tj. posługiwania się podrobionym lub przerobionym dokumentem. Od roku 2004 r., kiedy nastąpiła dekryminalizacja nielegalnego przekroczenia granicy30, Straż Graniczna kwalifikuje zachowanie polegające na posługiwaniu się podrobionych dokumentem wyłącznie na podstawie art. 270 § 1 kk (wcześniej łącznie z art. 264 § 1 kk). Zachowania te najczęściej polegają na przekroczeniu granicy wbrew przepisom, gdyż sprawcy posługują się dokumentami posiadającymi ślady przerobienia. Do roku 2004 przestępstwo z art. 270 kk częściej było popełniane na granicy zachodniej niż wschodniej. Zmiana ilościowa zaczęła następować od roku 2005, kiedy to do roku 2010 utrzymywał się wzrost liczby postępowań karnych wszczętych w związku z przekroczeniem granicy wschodniej. Posługiwanie się podrobionym dokumentem dotyczy dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Polski lub strefy Schengen, co potwierdza założenie, iż zmiana statusu granic wpływa na dynamikę przestępczości na nich. Wprowadzenie obowiązków wizowych dla obywateli państw sąsiadujących z Polską od wschodu spowodowało zwiększenie liczby fałszerstw głównie tych dokumentów. Największy wzrost nastąpił na granicy z Ukrainą oraz Białorusią, szczególnie w 2005 r. W porównaniu z danymi z 2004 r. odnotowano wzrost przekraczający 100%. Na granicy z Białorusią tendencja nie jest jednolita, jednak można stwierdzić, iż od roku 2008 nastąpił spadek liczby przestępstw. Natomiast na granicy z Ukrainą aż do roku 2010 utrzymywała się w tym samym okresie tendencja wzrostowa. Na granicy z Rosją i Litwą przestępstwo tego rodzaju występuje sporadycznie. Na ogół liczba wszczętych postępowań to kilka czy kilkanaście przypadków31. Przestępstwa korupcyjne, w postaci przekupstwa (art. 228 kk) i sprzedajności (229 kk), ujmowane były łącznie w statystyce Straży Granicznej do roku 2010, co teoretycznie nie pozwalało na określenie, która strona jest inicjatorem przestępstwa. To znaczy, czy jest to osoba pełniąca funkcję publiczną, najczęściej funkcjonariusz Straży Granicznej lub Służby Celnej, czy osoba przekraczająca granicę. Niemniej jednak jeśli patrzeć na strukturę sprawców pod względem obywatelstwa, ponad 95% sprawców podejrzanych o przestępstwa korupcyjne to cudzoziemcy, a zatem są to osoby przekraczające granice, a nie osoby pełniące funkcje publiczne, gdyż te nie mogą być cudzoziemcami. Przestępstwa korupcyjne nie stanowią istotnego zagrożenia z punktu widzenia statystyki przestępczości transgranicznej. Niepokojący jest jednak fakt, że w przypadku granic Polski przestępczość korupcyjna skupiona jest na granicy wschodniej, gdzie rejestrowana jest większość przypadków korupcji. Od 2003 r. 80-98% wszystkich Od 24 VIII 2005 r. § 1 art. 264 kk utracił moc obowiązującą, przez co zachowanie polegające na przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisom przestało być przestępstwem, a stało się tylko wykroczeniem. Na skutek dekryminalizacji przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisom do kodeksu wykroczeń dodano art. 49a o treści: § 1. Kto wbrew przepisom przekracza granicę Rzeczypospolitej Polskiej, podlega karze grzywny. § 2.Usiłowanie i pomocnictwo są karalne. 31 M. Perkowska, Przestępczość…, s. 67-68. 30 126 Magdalena Perkowska Politeja 2(41)/2016 postępowań wszczętych przez Straż Graniczną o przestępstwa korupcyjne dotyczyło wschodniej granicy Polski32. Przyczyny takiego stanu rzeczy można upatrywać w dwóch czynnikach. Przede wszystkim cudzoziemcy sprawcy przestępstw korupcyjnych to głównie obywatele Rosji, Białorusi i Ukrainy. W tych państwach zjawisko korupcji jest dość powszechne, o czym świadczy chociażby indeks percepcji korupcji Transparency International. W 2014 r. indeks dla Polski wyniósł 61 (im wyższy, tym mniejszy poziom korupcji), natomiast dla Białorusi 31, dla Ukrainy 26, a dla Rosji 2733. Zatem zachowania polegające na udzielaniu korzyści majątkowych są przenoszone przez cudzoziemców również na terytorium Polski czy jak w przypadku omawianego problemu – na jej granicę. Korupcja nie jest przestępstwem istniejącym jednostkowo. Zachowania polegające na wręczeniu korzyści majątkowej mają ściśle określony cel i towarzyszą innym przestępstwom czy też wykroczeniom. Sprawcy w ten sposób chcą uzyskać najczęściej odstąpienie funkcjonariusza Straży Granicznej czy Służby Celnej od wykonania jego obowiązków służbowych. Zachowania korupcyjne nie mają zbyt dużego ciężaru gatunkowego, jeśli mają skłonić funkcjonariusza do przyspieszenia odprawy paszportowej czy celnej, pozwolenia na wjazd na przejście graniczne z pominięciem kolejki czy też do zezwolenia na wjazd pojazdem, który nie spełnia norm technicznych (np. brak jednego światła czy gaśnicy). Takie zachowania występują sporadycznie. Zachowania korupcyjne towarzyszą najczęściej przemytowi, a sprawcy usiłują skłonić funkcjonariusza do zaniechania kontroli lub „przymknięcia oka” na przewóz towarów w ilości powodującej powstanie obowiązku celnego. Wartość korzyści majątkowej w takiej sytuacji jest różna, od 10 zł do 100 euro. Jest ona wliczona w koszty procederu przemytniczego tak, aby nadal był on opłacalny dla sprawcy. Przy czym im większa ilość i wartość przemycanego towaru, tym większa wartość korzyści majątkowej (przykładowo przy przemycie pojazdów mechanicznych może sięgać nawet do 2000 dolarów za zezwolenie na wyjazd z Polski skradzionym samochodem osobowym)34. Z informacji Straży Granicznej35 wynika, iż proceder korupcyjny raczej nie towarzyszy nielegalnemu przekraczaniu granicy, z wyjątkiem jego zorganizowanych form (przerzutu nielegalnych migrantów36). Udzielenie korzyści majątkowych przy nielePor.: tamże, s. 69. https://www.transparency.org/cpi2014/results, 19 VIII 2015. 34 M. Perkowska, Przestępczość…, s. 112. Por.: W. Pływaczewski, Zorganizowane kradzieże i przemyt samochodów zagrożeniem dla europejskiego systemu bezpieczeństwa, „Przegląd Policyjny” 1996, nr 2, s. 58 i nast. 35 Informacje udzielone autorce podczas wywiadów z funkcjonariuszami Straży Granicznej realizowanych na potrzeby projektu „SIC – Modułowy wielozadaniowy System Identyfikacji Cudzoziemców wraz z modułem analizy ryzyka ofiar przestępstwa handlu ludźmi”, NCBiR (nr DOBR-BIO4/055/13127/2013). 36 Szerzej: K. Głąbicka, Przerzut migrantów do lub przez terytorium Polski, Warszawa 1999, Prace Migracyjne, nr 22, s. 89; K. Głąbicka, T. Halik, A. Sawicka, Studia nad przerzutem migrantów, Warszawa 1999, Prace Migracyjne, nr 23, s. 55; R. Suduł, Definicje i uwarunkowania nielegalnej migracji, [w:] Agencja Frontex w Strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kuś, A. Kosińska, A. Szachoń-Pszenny, Lublin 2015, s. 205 i nast. 32 33 Zagrożenie przestępczością… Politeja 2(41)/2016 127 galnej migracji najzwyczajniej nie jest opłacalne dla sprawców działających pojedynczo. W przypadku niepowodzenia grozi im odpowiedzialność karna za wykroczenie na podstawie art. 49a kw zagrożonego karą grzywny do 5000 zł albo też przekazanie do państwa sąsiadującego na podstawie readmisji. Sprawca taki może później próbować ponownie, aż do skutku, dostać się nielegalnie do Polski przez wschodnią granicę. Zatem ponoszenie dodatkowych kosztów w postaci łapówki nie jest opłacalne. Analizując skalę i dynamikę przestępczości transgranicznej na wschodnim odcinku granicy Polski, należy również pochylić się nad danymi Straży Granicznej dotyczącymi osób zatrzymanych37 za przekroczenie granicy państwa wbrew przepisom. Jest to zbiór szerszy niż osoby podejrzane na podstawie art. 264 kk za samo przestępstwo nielegalnego przekroczenia granicy, zaprezentowane w tabeli 3. 2005 2006 2007 2009 2010 2011 2012 2013 Razem 2004 19 4 11 5 15 22 70 8 154 Armenia 39 27 34 34 21 7 10 18 19 209 Białoruś 14 16 42 35 205 116 64 149 197 239 1077 Chiny 120 37 23 28 10 5 1 224 Gruzja 42 69 52 33 30 42 45 54 142 117 626 Litwa 20 13 11 9 208 3 24 13 15 316 Mołdawia 37 134 207 112 224 74 49 39 15 29 920 Mongolia 2 2 1 46 7 23 1 82 Pakistan 90 12 35 1 7 4 1 150 Polska 95 138 109 74 69 84 69 94 82 117 931 Rosja 69 78 43 33 236 217 69 61 98 203 1107 Ukraina 131 338 568 571 2343 736 818 632 644 770 7551 Wietnam 64 201 85 71 63 24 39 6 51 39 643 Pozostałe państwa 96 40 63 100 179 87 36 92 88 99 880 797 1121 1267 1102 3665 1422 1215 1206 1419 1656 14 870 Państwo Afganistan Razem 2008 Tabela 3. Zatrzymani przez Straż Graniczną na wschodniej granicy Polski w latach 2004-2013 (bez przekazanych) Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej. Zgodnie z informacją zawartą w dokumencie „Informacja o sytuacji na granicy państwowej. Działania Straży Granicznej w 2012 r. (porównanie do 2011 roku)” Sztabu Komendanta Głównego Straży Granicznej, s. 2, zatrzymanie może oznaczać również tzw. ujawnienie, ujęcie itp., obejmuje przypadki „wykrycia” danego zdarzenia i zatrzymania/ujęcia/ujawnienia osoby dokonującej danego czynu, obejmuje również zatrzymania osób, którym postawiono inny zarzut niż przekroczenie granicy państwa wbrew przepisom (np. fałszerstwo dokumentów). 37 128 Magdalena Perkowska Politeja 2(41)/2016 Wydawać by się mogło, iż przystąpienie Polski do strefy Schengen, powodujące przesunięcie granicy zewnętrznej strefy Schengen z polskiej granicy zachodniej na granicę wschodnią, przyczyni się do wzrostu naporu nielegalnych migrantów na tę granicę. Takie przewidywania potwierdza jedynie sytuacja w roku 2008, natomiast już w następnym roku nastąpił stopniowy spadek liczby cudzoziemców zatrzymanych za nielegalne przekroczenia granicy. Duży wzrost odnotowany w roku 2008 mógł być spowodowany faktem, iż nie wszyscy cudzoziemcy byli świadomi wymogów prawnych w postaci obowiązku posiadania odpowiednich wiz celem przekroczenia granicy. Ponadto sprawcy, szczególnie jeśli chodzi o zorganizowane formy nielegalnej migracji, „badali” możliwości nielegalnego przekraczania wschodniej granicy Polski celem wykorzystywania nowych szlaków nielegalnej migracji głównie na zachód Europy. Niemniej jednak od roku 2010 liczba zatrzymanych cudzoziemców w tym obszarze systematycznie rośnie38. Przy czym nie można wskazać żadnych istotnych okoliczności warunkujących ten wzrost. Największą liczbę zatrzymanych na wschodnim odcinku w latach 2004-2013 stanowili obywatele państw ościennych, przede wszystkim byli to obywatele Ukrainy obok obywateli Rosji i Białorusi. Najmniej liczną grupę zatrzymanych stanowili obywatele Litwy. Obywatele Ukrainy stanowili ponad połowę wszystkich zatrzymanych w okresie 2004-2013 na wschodniej granicy Polski. Do roku 2008 ich liczba wykazywała tendencję wzrostową39. Należy przy tym pamiętać, iż przełom roku 2004 i 2005 to okres tzw. pomarańczowej rewolucji na Ukrainie. Czas niepewności politycznej powoduje migracje z kraju, zarówno te legalne, jak i nielegalne. W latach 2009-2013 liczba zatrzymanych wykazywała stałą tendencję, przy czym w ostatnim analizowanym roku nastąpił wzrost zatrzymanych zarówno obywateli Ukrainy, jak i Rosji oraz Białorusi. Wśród zatrzymanych obywateli innych państw najwięcej było obywateli Mołdawii. Przy czym trend ich nielegalnej migracji do Polski odpowiadał ogólnemu trendowi zarejestrowanemu w UE, który od roku wykazuje tendencję spadkową40. Niemniej jednak w latach 2004-2013 na wschodniej granicy zatrzymano 920 obywateli tego państwa. Zatrzymanych obywateli Mołdawii było więcej niż obywateli Wietnamu czy Gruzji, których diaspory od lat funkcjonują w Polsce, przyciągając kolejnych migrantów, nie zawsze w sposób legalny. Aktualnie zatrzymywani są również obywatele Armenii, Pakistanu oraz Afganistanu – wykorzystujący szlak nielegalnej migracji prowadzący przez Polskę do Europy Zachodniej. W ostatnich latach nie zarejestrowano zatrzymań obywateli Chin na wschodniej granicy. Por.: K. Laskowska, Przestępczość związana z nielegalną migracją w kontekście przemian zjawiska prawa, [w:] Przyjazna granica niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństwa Polski i Rosji, red. M. Zdanowicz, Białystok 2011, s. 243 i nast., Białostockie Studia Prawnicze, nr 9. 39 Por.: Z. Brunarska, Ukraińscy migranci w Polsce: sytuacja obecna, [w:] Migracje obywateli Ukrainy do Polski w kontekście rozwoju społeczno-gospodarczego. Stan obecny, polityka, transfery pieniężne, red. Z. Brunarska, M. Gotte, M. Lesińska, Warszawa 2012, s. 10, CMR Working Papers, nr 60 (118). 40 Komisja Europejska, Wniosek. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniające Rozporządzenie (WE) nr 539/2001 wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu, Bruksela, 27 XI 2013, COM(2013) 853 final, s. 6. 38 Politeja 2(41)/2016 Zagrożenie przestępczością… 129 Obserwując skalę i dynamikę przekraczania granicy wbrew przepisom na wschodnim odcinku granicy Polski, trudno jest wskazać wpływ konkretnych czynników politycznych czy społecznych, poza pomarańczową rewolucją na Ukrainie. Wprowadzenie małego ruchu granicznego na granicy z Rosją i Ukrainą nie miało wpływu na wzrost czy spadek zatrzymań cudzoziemców na tych odcinkach granicy. Wprowadzanie ułatwień w zasadach wjazdu na terytorium państw wpływa zazwyczaj na spadek nielegalnej migracji, co w tym przypadku nie nastąpiło. Jedynie w przypadku granicy z obwodem kaliningradzkim Federacji Rosyjskiej w 2013 r. w porównaniu z 2012 r. prawie dziesięciokrotnie wzrosła liczba zatrzymanych obywateli Rosji (przy czym był to wzrost z 8 zatrzymanych do 72). W przypadku wschodniej granicy Polski ogłoszona w 2012 r. abolicja41 dla nielegalnie przebywających cudzoziemców nie miała wpływu na wzrost nielegalnego przekraczania granicy. Sytuację taką odnotowano ogólnie w Polsce, jednak dotyczyła ona głównie granicy zachodniej. Wzrost liczby cudzoziemców, którzy nielegalnie przekroczyli granicę w pierwszym półroczu 2012 r., potwierdza występowanie turystyki abolicyjnej w Polsce. W szczególności przemawia za tym fakt, iż zatrzymani przez Straż Graniczną cudzoziemcy w większości byli obywatelami tych państw, z których najwięcej wniosków o abolicję zostało rozpatrzonych negatywnie (Pakistan, Ukraina, Indie, Bangladesz)42. Z informacji uzyskanych od Straży Granicznej wynika, że byli to często cudzoziemcy przebywający już nielegalnie w innych państwach UE, którzy usiłowali zalegalizować pobyt w Polsce. Analizując problem zagrożenia nielegalnym przekraczaniem granicy wschodniej, należy wziąć pod uwagę również presję migracyjną ujawnianą w danych Straży Granicznej dotyczących odmów wjazdu na terytorium Polski43. Odmowy wjazdu można udzielić jedynie na granicy zewnętrznej UE. Liczba odmów na wschodniej granicy lądowej stanowi ponad 90% (często blisko 95-97%) wszystkich udzielonych odmów wjazdu na polskiej granicy (pozostałe odmowy udzielane są na przejściach lotniczych i morskich). Jak widać z danych zaprezentowanych w tabeli 4, liczba odmów jest wysoka i stale rośnie. Większość osób, którym odmówiono wjazdu, to obywatele Ukrainy, Rosji, Białorusi, a także Armenii oraz Gruzji. Pojawiają się także obywatele państw odległych, np. Syrii czy Pakistanu, którzy próbują nielegalnie przedostać się na terytorium Polski i Europy. Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach, Dz.U. 2011, nr 191, poz. 1133. 42 M. Perkowska, Prawne i kryminologiczne aspekty abolicji dla cudzoziemców, „Państwo i Prawo” 2015, nr 4, s. 47. 43 Por.: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Departament Polityki Migracyjnej, Polityka Migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania, Warszawa 2011, s. 40. Podstawą odmowy wjazdu jest m.in. figurowanie danych cudzoziemca w Systemie Informacyjnych Schengen do celów odmowy wjazdu. Por.: A. Szachoń-Pszenny, Uruchomienie Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji w 2013 r. jako wzmocnienie bezpieczeństwa swobodnego przepływu osób i towarów, „Monitor Prawa Celnego i Podatkowego” 2013, nr 5, s. 191-199. 41 130 Politeja 2(41)/2016 Magdalena Perkowska Analiza tego problemu jest istotna w kontekście problemu fali nielegalnej migracji zalewającej Europę głównie w obszarze basenu Morza Śródziemnego, przez który prowadzą cztery z dziewięciu zdiagnozowanych przez Agencję Frontex szlaków nielegalnej migracji44. Tabela 4. Liczba cudzoziemców, którym nie zezwolono na wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2004-2013 Odcinek granicy z Rosją 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 3750 2420 2525 2065 1659 1286 931 976 1500 1469 z Białorusią 13 326 13 658 13 215 11 868 5063 12 211 10 371 9392 14 845 26 483 z Ukrainą 12 515 21 784 20 910 14 807 9549 12 735 11 581 10 723 14 910 13 822 Razem 29 591 37 862 36 650 28 740 16 271 26 232 22 883 21 091 31 255 41 774 Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej. Zgodnie z informacjami Agencji Frontex w 2013 r. zarejestrowano 107 365 osób, które nielegalnie przekroczyły zewnętrzną granicę UE, a w tym samym okresie na wschodniej granicy Polski odmówiono wjazdu 41 774 osobom. Liczba odmów wjazdu świadczy zatem o dużej presji migracyjnej na wschodniej granicy Polski, porównywalnej ze zjawiskiem nielegalnej migracji na szlakach basenu Morza Śródziemnego. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż przy nielegalnej migracji szlakami śródziemnomorskimi nie może być raczej realizowana procedura odmowy wjazdu. Przyczyny są oczywiste. Nielegalni migranci przybywają drogą morską, w skrajnych warunkach, często niesprawnymi i przeładowanymi statkami, łodziami, a ich zawrócenie jest niemożliwe, gdyż skazywałoby najczęściej migrantów na śmierć, co byłoby wręcz niehumanitarne45. Procedura taka możliwa jest do wykonania na granicy lądowej, a szczególnie na wschodnim lądowym odcinku zewnętrznej granicy UE, gdzie zawróconej osobie nie grozi bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia czy zdrowia. Należy zauważyć, iż na wschodnim lądowym odcinku zewnętrznej granicy UE od kilku lat sporadycznie zatrzymywani są obywatele Egiptu oraz Syrii46. Przykładowo można wskazać, iż na polskim odcinku zewnętrznej granicy UE zatrzymano w 2013 r. trzech obywateli Syrii (77 na przejściach lotniczych)47. Przedstawione dane mogą Frontex, Annual Risk Analysis 2014, Warsaw 2014, s. 31. Jako przykład można wskazać, iż w 2013 r. na zewnętrznych granicach UE odmówiono wjazdu 128 902 osobom, z czego na granicach morskich tylko 5 837 osobom, co stanowi zaledwie 4,5%. Tamże, s. 73. 46 Frontex, Eastern European Borders Annual Risk Analysis 2014, Warsaw 2014 s. 23; Frontex,Eastern European Borders Annual Risk Analysis 2013, Warsaw 2013, s. 28. 47 W 2011 r. zatrzymano tylko dwóch obywateli Syrii na polskich granicach stanowiących zewnętrzną granicę UE. Informacja na podstawie danych Komendy Głównej Straży Granicznej: http://www.straz graniczna.pl/wps/portal/tresc?WCM_GLOBAL_CONTEXT=pl/serwis-sg/sg_statystyki_logisty ka_wspolpraca/statystyki/, 11 V 2015. 44 45 Politeja 2(41)/2016 Zagrożenie przestępczością… 131 świadczyć o „sprawdzaniu” przez zorganizowane grupy przestępcze możliwości przerzutu nielegalnych migrantów z państw afrykańskich oraz Bliskiego Wschodu przez granice lądowe, zamiast podejmowania ryzykownej podróży drogą morską w basenie Morza Śródziemnego.48 Niewątpliwie wpływ na zmianę kierunków nielegalnej migracji będzie miało wybudowanie przez Węgry muru na granicy węgiersko-serbskiej, przez którą przebiega szlak wschodniobałkański, prowadzący z państw byłej Jugosławii niebędących członkami UE przez Węgry do UE. Fizyczne zamknięcie tego szklaku dla nielegalnej migracji spowoduje przesunięcie go na wschodni lądowy szlak, prowadzący przez polski odcinek zewnętrznej granicy UE. Podejmując analizę sytuacji na wschodniej granicy Polski pod względem zagrożenia jej bezpieczeństwa, należy zwrócić uwagę na odcinek granicy z Litwą, stanowiący „wąską furtkę” (104,28 km) wewnętrznej granicy UE pomiędzy częściami granicy zewnętrznej. Zgodnie z postanowieniami Układu z Schengen w tym miejscu została zniesiona kontrola graniczna. Trudno jest ocenić skalę przestępczości na granicy polsko-litewskiej, gdyż Straż Graniczna nie prowadzi statystyk w obszarze poszczególnych odcinków granicy wewnętrznej, prezentując jedynie dane dotyczące całej granicy wewnętrznej. Z punktu widzenia analiz kryminologicznych jest to błędne postępowanie, gdyż nie pozwala na zweryfikowanie skali i dynamiki przestępczości na granicy polsko-litewskiej. Z informacji uzyskanych od funkcjonariuszy Straży Granicznej wynika, iż z momentem zniesienia kontroli granicznych na granicy z Litwą powstał swoisty „korytarz przestępczości”. Sprawcy, co jest naturalne, wykorzystują go zarówno do przemytu towarów, jak i przerzutu migrantów. Świadczą o tym częste doniesienia newslettera Straży Granicznej – nie ma tygodnia bez informacji o zatrzymaniu grupy nielegalnych migrantów, którzy przekroczyli ten odcinek granicy. Podobnie Służba Celna donosi o rekordowych zatrzymaniach towaru na tym odcinku granicy. Wykrywanie przestępczości w tym miejscu stało się bardzo trudne, gdyż w miejsce regularnych kontroli granicznych i celnych wykonywane są jedynie wyrywkowe kontrole typowane na podstawie analizy ryzyka. Te czynniki sprawiły, iż przez terytorium Litwy prowadzą aktualnie szklaki przemytnicze i przerzutowe, które wcześniej prowadziły do Polski przez terytorium Białorusi. Ponadto, jak donoszą służby, przemyt dokonywany przez ten odcinek granicy utracił swój detaliczny charakter („mrówczany”) na rzecz przemytu towarów, głównie tytoniu, w ilościach hurtowych49. Takie wnioski potwierdzają funkcjonariusze Straży Granicznej. Przykładem może być informacja z marca 2015 r., kiedy to funkcjonariusze Służby Celnej z Budziska (granica z Litwą) zatrzymali do kontroli polską ciężarówkę. Z dokumentów przedstawionych przez białoruskiego kierowcę wynikało, że w naczepie przewożone jest z Rosji do Polski żelbetowe przęsło mostu. Po dokładnym sprawdzeniu przewożonego towaru w osłoniętych styropianem i drewnianymi płytami otworach żelbetowego przęsła funkcjonariusze Służby Celnej znaleźli ponad 185 tys. paczek białoruskich papierosów. Szacunkowa wartość rynkowa zatrzymanej kontrabandy to ponad 2 mln zł. http://www.bialystok.scelna.gov.pl/wiadomosci/aktualnosci/-/asset_publisher/OtV4/con tent/kontrabanda-w-zelbetowym-przesle mostu;jsessionid=412BE0801C164C6A2310B95FB3FF1 AD2?_101_INSTANCE_OtV4_redirect=http%3A%2F%2Fwww.bialystok.scelna.gov.pl%2Fstar t%3Bjsessionid%3D2E4B66047503BFEFB523A7377B5C8ABF%3Fp_p_id%3D101_INSTAN 48 49 132 Magdalena Perkowska Politeja 2(41)/2016 Poza tym funkcjonowanie szlaku przemytniczego przez terytorium Litwy jest możliwe z uwagi na to, że granice państw byłego ZSRR nadal są nieszczelne. Mimo że granica litewsko-białoruska stanowi zewnętrzną granicę UE i strefy Schengen, nie jest ona dostatecznie chroniona. Przykładowo, granica ta nie jest od strony białoruskiej tak szczelnie zabezpieczona fizycznie, jak jest chroniona granica polsko-białoruska50. Wpływ na tę sytuację ma również polityka władz Białorusi, np. według doniesień Agencji Frontex w 2012 r. nastąpiło zmniejszenie skuteczności ścigania nielegalnej migracji na Białorusi. Białoruskie służby skupiały się głównie na tych, którzy na Białoruś przyjeżdżali, a nie na tych, którzy Białoruś opuszczali51. Skutkowało to wzrostem liczby zatrzymanych nielegalnych migrantów przez polską Straż Graniczną na odcinku granicy z Białorusią, jak również na odcinku granicy litewsko-białoruskiej52. Ponadto, jak już wcześniej wskazywano, istotnym czynnikiem wpływającym na wyżej opisaną sytuację jest społeczne przyzwolenie na korupcję w tych państwach. IV. Wnioski Wschodnia granica Polski jest odcinkiem zarówno wewnętrznej, jak i zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, stanowiąc przez to granicę pomiędzy wschodem a zachodem Europy. Zagrożeniem jej bezpieczeństwa jest głównie przestępczość przemytnicza, natomiast w mniejszej skali nielegalna migracja. Ten odcinek granicy stanowi swoisty bufor przede wszystkim dla nielegalnych produktów tytoniowych i spirytusowych, wprowadzanych tą drogą do Europy Zachodniej, ale również dla osób, które w sposób niezgodny z prawem chcą przedostać się do UE. Istotnymi czynnikami warunkującymi skalę i dynamikę przestępczości transgranicznej na tym odcinku, obok ekonomicznych, są czynniki polityczne. Głównie należy wskazać decyzje UE i państw członkowskich w odniesieniu do państw byłego ZSRR mające wpływ na przemieszczanie się ludności. Rozszerzenie strefy Schengen w 2007 r. m.in. o Polskę, Czechy, Słowację i Litwę spowodowało wzrost przestępczości na wschodnim odcinku granicy Polski, jak również wpłynęło na utrudnienie jej wykrywania na odcinkach granicy wewnętrznej. Przykładem jest wykorzystywany przez sprawców „korytarz przestępczości”, jaki tworzy na wschodniej granicy Polski odcinek granicy wewnętrznej z Litwą. Kolejne decyzje polityczne to wprowadzenie małego ruchu granicznego, najpierw z Ukrainą, a potem z Rosją, co również wpłynęło na wzrost przestępczości, ale głównie przemytniczej. Konsekwencją wprowadzenia ułatwień w przekraczaniu granic między państwami, w tym przypadku między UE a państwami trzecimi, było zwiększenie CE_6kPM%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_ col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_count%3D2, 21 VIII 2015. 50 Por.: D. Gałek, Migracje legalne i nielegalne…, s. 73. 51 Mniej szczelna granica polsko-białoruska, „Biuletyn Migracyjny” 2012, nr 36, s. 1. 52 Frontex, Annual Risk Analysis 2013, s. 20. Politeja 2(41)/2016 Zagrożenie przestępczością… 133 ruchu granicznego. Negatywną konsekwencją było zatem zwiększenie przestępczości przemytniczej na granicy polsko-ukraińskiej oraz polsko-rosyjskiej. Przeprowadzona analiza struktury przestępczości na wschodniej granicy Polski prowadzi do wniosku, że jej skala i dynamika jest ściśle uwarunkowana decyzjami politycznymi dotyczącymi zasad przekraczania granic oraz czynnikami ekonomicznymi w postaci różnic w cenach towarów akcyzowych. Nie bez znaczenia były także zmiany polityczne zachodzące w państwach ościennych czy dalej położonych byłych republikach radzieckich, jak również konflikty warunkujące wzrost nielegalnej migracji do Polski lub przez jej terytorium (pomarańczowa rewolucja na Ukrainie czy konflikt rosyjsko-gruziński). Wschodnia granica Polski od kilku lat stanowi granicę między wschodem i zachodem Europy. Do tego stabilna sytuacja polityczna i gospodarcza Polski sprawia, że przez jej terytorium prowadzą szlaki nielegalnej migracji i stale istnieje zagrożenie bezpieczeństwa granicy pod tym względem, o czym świadczą zaprezentowane dane dotyczące przekraczania granicy państwa wbrew przepisom, a także dane dotyczące presji migracyjnej. Negatywne zjawiska, prezentowane w niniejszym opracowaniu, ściśle związane z funkcjonowaniem wschodniej granicy Polski, wymagają stałego monitorowania z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, ale także bezpieczeństwa Europy. 2 4 378 12 21 Art. 264a kk – ułatwianie innej osobie pobytu na terenie RP Art. 18 § 3 kk w zw. z art. 264 kk – udzielanie pomocy w przekraczaniu granicy wbrew przepisom Art. 270 kk – fałszerstwo dokumentu lub używanie takiego dokumentu Art. 271-273 kk – poświadczenie nieprawdy w dokumencie, wyłudzenie takiego poświadczenia Art. 275 kk – posługiwanie się dokumentem innej osoby 16 6 5 1 302 3 w tym cudzoziemcy 4 0 292 2 6 30 734 Ogółem 11 47 457 8 10 54 584 w tym cudzoziemcy 9 41 449 5 3 31 561 Ogółem 10 93 491 5 30 65 396 w tym cudzoziemcy 10 90 482 2 3 7 375 231 699 9 5 40 351 Ogółem 231 697 2 4 22 338 4 151 553 1 4 323 4 151 551 1 4 317 2012 2 35 803 55 4 633 2 28 770 1 1 620 2013 0 0 547 1 20 410 0 0 536 0 8 399 Magdalena Perkowska 353 4 0 15 50 74 131 Ogółem Art. 264 § 3 kk – organizowanie przekroczenia granicy wbrew przepisom (w tym art. 264 § 3 kk i art. 258 kk) w tym cudzoziemcy 739 Ogółem Art. 264 § 2 kk – przekroczenie granicy 1049 1004 wbrew przepisom przy użyciu przemocy Kwalifikacja prawna w tym cudzoziemcy 2011 Ogółem 2010 w tym cudzoziemcy 2009 Ogółem 2008 w tym cudzoziemcy 2007 Ogółem 2006 w tym cudzoziemcy Tabela 2. Struktura przestępczości (osoby podejrzane) na wschodniej granicy Polski w latach 2006-2013 134 Politeja 2(41)/2016 Ogółem 2 0 1 Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii Ustawa o broni, amunicji i materiałach wybuchowych Ustawa o ochronie dóbr kultury/o ochronie zabytków Art. 54-96 kks – uszczuplenie cła, uchylanie się od obowiązku celnego 1964 (przemyt) 1 0 1 4 3 2 665 2404 57 w tym cudzoziemcy 41 42 Ogółem 4 3 2 13 0 1 723 1797 7 91 w tym cudzoziemcy 22 48 12 0 1 10 0 5 412 1768 0 40 Ogółem 51 59 10 0 2 4 636 1659 1 46 0 3 1 635 1332 1 58 41 7 Ogółem 92 w tym cudzoziemcy Art. 258 kk – udział w związku lub zorganizowanej grupie przestępczej 29 w tym cudzoziemcy 107 Ogółem 39 109 w tym cudzoziemcy Art. 229 kk – udzielanie korzyści majątkowej lub osobistej albo obietnicy Art. 228-229 kk – przyjmowanie, udzielanie korzyści materialnych Kwalifikacja prawna Ogółem 2011 2012 89 37 3 0 3 5 573 1376 0 38 w tym cudzoziemcy 2010 Ogółem 2009 2013 0 23 3 2 2 11 677 1462 9 36 w tym cudzoziemcy 2008 Ogółem 2007 2 8 737 0 23 w tym cudzoziemcy 2006 Politeja 2(41)/2016 Zagrożenie przestępczością… 135 w tym cudzoziemcy 48 Ogółem 66 w tym cudzoziemcy 39 Ogółem 57 w tym cudzoziemcy 26 Ogółem 41 w tym cudzoziemcy 17 Ogółem 22 11 w tym cudzoziemcy 175 19 2012 66 52 2013 15 5 3801 2286 3743 1937 3122 1590 2984 1705 3133 2002 2627 1661 3108 2201 2537 1730 99 Ogółem Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej. Razem Inne przestępstwa Kwalifikacja prawna Ogółem 2011 w tym cudzoziemcy 2010 Ogółem 2009 w tym cudzoziemcy 2008 Ogółem 2007 w tym cudzoziemcy 2006 136 Magdalena Perkowska Politeja 2(41)/2016 Politeja 2(41)/2016 Zagrożenie przestępczością… 137 Bibliografia Adamski A., Interpretacja statystyk przestępczości w kryminologii, „Przegląd Policyjny” 1992, nr 2-3. Błachut J., Przestępczość w Polsce w latach 1986-1995 w świetle danych statystyk policyjnych, „Państwo i Prawo” 1997, nr 3. Brunarska Z., Ukraińscy migranci w Polsce: sytuacja obecna, [w:] Migracje obywateli Ukrainy do Polski w kontekście rozwoju społeczno-gospodarczego. Stan obecny, polityka, transfery pieniężne, red. Z. Brunarska, M. Gotte, M. Lesińska, Warszawa 2012, CMR Working Papers, nr 60 (118). Dubaj S., Polityka imigracyjna Unii Europejskiej i Polski wobec Ukrainy – wyzwania dla polskiej Straży Granicznej i Państwowej Służby Granicznej Ukrainy, [w:] Układ z Schengen. Szanse i zagrożenia dla transgranicznej współpracy Polski i Ukrainy, red. A. Kuś, T. Sieniow, Lublin 2007. Dubaj S., Uproszczenia w przekraczaniu granic – mały ruch graniczny, [w:] Transgraniczny przepływ towarów i osób w Unii Europejskiej, red. A. Kuś, M. Kowerski, Lublin–Zamość 2011. Frontex, Annual Risk Analysis 2013, Warsaw 2013. Frontex, Annual Risk Analysis 2014, Warsaw 2014. Frontex, Eastern European Borders Annual Risk Analysis 2013, Warsaw 2013. Frontex, Eastern European Borders Annual Risk Analysis 2014, Warsaw 2014. Gałek D., Migracje legalne i nielegalne na wschodniej granicy RP, [w:] Wschodnia granica RP zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, red. J. Białocerkiewicz, Kętrzyn 2001. Głąbicka K., Przerzut migrantów do lub przez terytorium Polski, Warszawa 1999, Prace Migracyjne, nr 22. Głąbicka K., Halik T., Sawicka A., Studia nad przerzutem migrantów, Warszawa 1999, Prace Migracyjne, nr 23. Iwaszkiewicz O., Problem przestępczości na pograniczu polsko-niemieckim przed i po wejściu do strefy Schengen, [w:] Pogranicze polsko-niemieckie na tle granic i pograniczy europejskich, red. J. Jańczak, M. Musiał-Karg, L. Wojnicz, Poznań 2010. Laskowska K., Przestępczość związana z nielegalną migracją w kontekście przemian zjawiska prawa, [w:] Przyjazna granica niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństwa Polski i Rosji, red. M. Zdanowicz, Białystok 2011, Białostockie Studia Prawnicze, nr 9. Ministerstwo Finansów, Co zmienił mały ruch graniczny? Podsumowanie 1. Roku funkcjonowania bezwizowego ruchu na granicy polsko-rosyjskiej, 26 VII 2013, [online] http://www. mf.gov.pl/ru/sluzba-celna/wiadomosci/aktualnosci/-/asset_publisher/2UWl/content/ co-zmienil-maly-ruch-graniczny-podsumowanie-1-roku-funkcjonowania-bezwizowegoruchu-na-granicy-polsko-rosyjskiej/pop_up;jsessionid=430FB0CA89EDD8BEC 3320FEDB0EB3E55?_101_INSTANCE_2UWl_viewMode=print. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Departament Polityki Migracyjnej, Polityka Migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania, Warszawa 2011. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Raport o stanie bezpieczeństwa w Polsce 2013, Warszawa 2014. Mniej szczelna granica polsko-białoruska, „Biuletyn Migracyjny” 2012, nr 36. 138 Magdalena Perkowska Politeja 2(41)/2016 Perkowska M., Criminological Aspects of Local Border Traffic on the Polish Section of European Union’s External Border, [w:] Local Border Traffic on the Polish Section of European Union’s External Border, red. M. Zdanowicz, Warsaw–Bialystok 2014. Perkowska M., Prawne i kryminologiczne aspekty abolicji dla cudzoziemców, „Państwo i Prawo” 2015, nr 4. Perkowska M., Przestępczość graniczna cudzoziemców, Warszawa 2013, Monografie Prawnicze. „PISM Policy Paper” 2013, nr 29 (77): Mały ruch graniczny między obwodem kaliningradzkim a Polską – wyzwania, szanse i zagrożenia. Pływaczewski W., Zorganizowane kradzieże i przemyt samochodów zagrożeniem dla europejskiego systemu bezpieczeństwa, „Przegląd Policyjny” 1996, nr 2. Pogoda M., Straż Graniczna w procesie dostosowania do wymogów Unii Europejskiej i strefy Schengen, [w:] Wpływ acquis communautaire i acquis Schengen na prawo polskie. Doświadczenia i perspektywy, t. 1: 10 lat Polski w Unii Europejskiej, t. 2: 15 lat acquis Schengen w prawie Unii Europejskiej, red. A. Kuś, A. Szachoń-Pszenny, Lublin 2014. Pracki H., Problematyka przestępczości transgranicznej i jej zwalczanie, [w:] Przestępczość przygraniczna, t. 1: Relacje praktyków, red. A. Szwarc, G. Wolf, Słubice 2001, Wissenschaftliche Reihe – Collegium Polonicum, 5. Suduł R., Definicje i uwarunkowania nielegalnej migracji, [w:] Agencja Frontex w strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kuś, A. Kosińska, A. Szachoń-Pszenny, Lublin 2015. Szachoń-Pszenny A., Acquis Schengen a granice wewnętrzne i zewnętrzne w Unii Europejskiej, Poznań 2011. Szachoń-Pszenny A., Uruchomienie Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji w 2013 r. jako wzmocnienie bezpieczeństwa swobodnego przepływu osób i towarów, „Monitor Prawa Celnego i Podatkowego” 2013, nr 5. Szymanek J., Przestępczość graniczna. Ocena i zagrożenia, „Opolskie Studia Administracyjno-Prawne” 2006, t. 3. Szymanowski T., Przestępczość i polityka karna w Polsce w świetle faktów i opinii społeczeństwa w okresie transformacji, Warszawa 2012, Monografie Lex. Dr Magdalena Perkowska – adiunkt z Zakładzie Prawa Karnego i Kryminologii, Katedra Prawa Karnego, Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, stypendystka Wydziału Prawa Uniwersytetu w Bernie (Szwajcaria, 2009). Specjalizuje się w zagadnieniach związanych z przestępczością cudzoziemców, przestępczością transgraniczną, a także przestępczością zorganizowaną oraz szwajcarskim prawem karnym. Jest autorką kilkudziesięciu publikacji naukowych z tego zakresu. W 2014 r. uzyskała stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dla wybitnego młodego naukowca. Migracje – polityka migracyjna – granice DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.08 Agata Stolarz Instytut Europy Środkowo-Wschodniej [email protected] Gdzie opada żelazna kurtyna? Granice i mit Europy Środkowej we współczesnej eseistyce i historiografii europejskiej Abstract Where the Iron Curtain fell? Borders and the myth of Central Europe in contemporary essays and European historiography The present paper discusses the key writer’s views of the Central Europe, referring to the problem of the symbolic divisions of Europe in opinion journalism and essays. It presents three main ways (cultural, political and social) of constructing the borders of Central Europe, and thus of Europe’s eastern border. The author focuses primarily on those publications in which the authors propose a redefinition of borders in Central Europe. She refers, amongst others, to the texts of Milan Kundera, Chantal Delsol, Alain Finkielkraut, Simona Škrabec, Vittorio Strada, Andrzej Stasiuk, and Yuri Andrukhovych. She also describe and deconstructs the myth of “unique geographical location which shaping the identity of Central Europe”, emerging from the texts of the writers mentioned above. Keywords: Central Europe, Iron Curtain, Central European discourse, Agonistics Słowa kluczowe: Europa Środkowa, żelazna kurtyna, dyskurs środkowoeuropejski, agonistyka 140 Agata Stolarz Politeja 2(41)/2016 Lecz cóż takiego może wyobrazić sobie człowiek, cóż oprócz tych wszystkich rzeczy, które w tym miejscu widzieli inni ludzie, rzeczy banalnych, złożonych z zamazanych i mdłych kształtów rzeczywistości… W końcu pisanie w pewnym stopniu polega na zaspokojeniu tęsknoty za czymś, czego brak. Andrzej Stasiuk, Dukla Ż elazna kurtyna w obliczu zajęcia Krymu przez Rosję oraz wojny na Ukrainie powróciła ze zdwojoną siłą do dyskursu na temat Europy jako metafora groźnego podziału, zagrażającego bezpieczeństwu kontynentu. Problematyka wewnętrznych granic Europy zyskała ponownie na popularności już kilka lat wcześniej, w trakcie rozszerzeń Unii Europejskiej w 2004 r. i 2007 r. W towarzyszących tym procesom debatach wielokrotnie powtarzały się rozróżnienia na „młodą” i „starą” Europę bądź bardziej radykalny podział na „Europę” i „nie-Europę”. Tematyka ta, początkowo występująca w dyskursie politycznym, szybko znalazła rozwinięcie w eseistyce i literaturze. Podobnie jak działo się to w latach 80. w czasie wydarzeń zwiastujących ponowne definiowanie realnych i wyobrażeniowych granic Europy, tak i obecnie szczególną uwagę zwraca się na Europę Środkową (lub Środkowo-Wschodnią, w zależności od koncepcji przyjętej przez autora), która postrzegana jest jako swego rodzaju strefa buforowa pomiędzy Wschodem a Zachodem lub jako pogranicze Europy równej Unii Europejskiej, zwłaszcza wobec rosnącej popularności kategorii pogranicza w humanistyce i politologii. Wraz z ostatnimi rozszerzeniami UE oraz konfliktem rosyjsko-ukraińskim na łamach publicystyki, eseistyki oraz rożnych form prozy, głównie reportażu, ponownie zagościł dyskurs o Europie Środkowej, a wraz z nim rozważania nad wschodnią granicą Europy. W artykule odniosę się do wybranych tekstów, w których po raz kolejny poruszono problem podziału Europy, niejako w nawiązaniu do debaty z lat 80. W ich doborze będę kierowała się przede wszystkim reprezentatywnością przedstawionych poglądów. Dokonam analizy tych tekstów, w których autorzy zaproponowali redefinicję granic Europy Środkowej (Środkowo-Wschodniej), przede wszystkim tej, która symbolicznie oddzielała Wschód od Zachodu. Będę zatem odwoływała się także do pojęcia żelaznej kurtyny, którą postrzegam jako metaforę podziału pomiędzy Wschodem a Zachodem, powracającą do retoryki dyskursu o Europie, wraz z kluczowymi wydarzeniami dla jej rozwoju. Moim celem nie jest wyłącznie przedstawienie nawiązań do wcześniejszych wypowiedzi np. Milana Kundery lub Györgya Konráda, ale również wychwycenie różnic w tych dyskursach, które jak zakładam, także można zaobserwować. Spróbuję udzielić odpowiedzi na pytanie o główne wyznaczniki symbolicznych podziałów na mapie Europy od lat 80. do współczesności oraz określę ich dynamikę. Studiom poddam prace autorów pochodzących zarówno z Zachodu, jak i Wschodu Europy. Takie zestawienie ma na celu porównanie ich punktów widzenia, w myśl metody zapożyczonej z historiografii i znanej tam pod nazwą histoire croisée. Znajdzie ona zastosownie także w dalszej Politeja 2(41)/2016 Gdzie opada żelazna kurtyna?… 141 części prezentowanego artykułu, poświęconej dekonstrukcji mitu Europy Środkowej – jej wyjątkowości wynikającej z położenia pomiędzy Wschodem a Zachodem – wyłaniającego się z tekstów Chantal Delsol, Andrzeja Stasiuka, Jurija Andruchowycza i innych autorów, które poddam analizie. Schemat moich rozważań wyznaczają kryteria, według których w poszczególnych odsłonach środkowoeuropejskiej debaty wytyczano granice regionu, a co za tym idzie wschodnią granicę Europy. Europa Środkowa jako Zachód porwany: granica jako koncepcja kulturowa Intelektualny dyskurs na temat Europy Środkowo-Wschodniej prowadzony w latach 80., przede wszystkim na łamach prasy, jest szeroko opisany w literaturze przedmiotu1. Nie chciałabym streszczać dotychczas opublikowanych prac na ten temat ani też ponownie przytaczać dobrze znanych treści. Pokrótce przypomnę go poprzez odwołanie się do metafory powieści, którą niejednokrotnie posługiwał się Milan Kundera, by opisać sytuację „małych narodów między Wschodem a Zachodem” oraz by zanegować ówczesny porządek polityczny wytyczony przez żelazną kurtynę2. Metafora, którą stosował pisarz, mieści w sobie nie tylko ówczesne rozumienie Europy Środkowej w jego pismach, jest ono w dużej mierze właściwe także dla innych literatów tamtego okresu, jak Czesław Miłosz, Jenő Szűcs lub Václav Havel (również pomimo istniejących pomiędzy nimi różnic), czy też dla ówczesnego postrzegania Europy Środkowej przez inteligencję. Naszkicowanie koncepcji, w której granice regionu wytyczane były w oparciu o kryterium jedności kulturowej, znajduje uzasadnienie także w celu późniejszych porównań z innymi ujęciami analizowanego problemu. Podstawą teorii powieści Kundery jest założenie, że gatunek ten jest główną formą artykulacji tożsamości europejskiej. Narodził się w tym samym czasie co podstawy tożsamości europejskiej, a więc wraz z indywidualizmem, postawą wątpiącą, redefiniowaniem zjawisk, zaś dzięki swojej formie podejmuje refleksję nad egzystencją człowieka, rozważając problemy charakterystyczne dla określonych czasów. Począwszy od Cervantesa i Rabelais’go, powieść badała, co dzieje się we wnętrzu człowieka, z Balzakiem śledziła powiązanie jednostki ludzkiej z historią, z Tołstojem zgłębiała udział pierwiastka irracjonalnego w decyzjach i postępowaniu człowieka, z Tomaszem Mannem przedstawiała rolę mitów, które sterują ludzkim działaniem. Powieściopisarze na przestrze 1 2 Zob. np.: A. Fiut, Być (albo nie być) Środkowoeuropejczykiem, Kraków 1999, Obrazy Współczesności; B. Zieliński, Europa Środkowa, czyli Arkadia, Atlantyda i Jeruzalem, [w:] Narodowy i ponadnarodowy model kultury. Europa Środkowa i Półwysep Bałkański, red. tenże, Poznań 2002, s. 39-57, Filologia Słowiańska UAM, 7; J. Sowa, Fantomowe ciało króla. Peryferyjne zmagania z nowoczesną formą, Kraków 2011, Horyzonty Nowoczesności, 90; E. Brix, Z powrotem w Europie Środkowej. Eseje i szkice, przeł. A. Śliwa, Kraków 2012, Biblioteka Europy Środka. Kundery środkowoeuropejski dyskurs zawiera się w jego teorii powieści, podobnie jak wszystkie inne problemy, które podejmował w swojej twórczości, zawsze łączą się i uzupełniają w jeden, wielki temat „sztuki prozy”. 142 Agata Stolarz Politeja 2(41)/2016 ni wieków ukazywali skomplikowane prawidłowości tworzenia się społeczeństwa, różnorodne i zawikłane przejścia, które prowadzą do zmian. Każdy nowy styl powieści powstawał pod wpływem społeczno-historycznej konieczności. W XIX w., w okresie gruntownych społecznych przemian, gatunek ten stał się swego rodzaju studium na ich temat. W XX w. w obliczu wydarzeń, które zburzyły powszechny porządek sposobu myślenia, powieść wzbogaciła swe treści o esej filozoficzny3. Takie rozumienie powieści opatrzonej przymiotnikiem „europejska” doprowadziło Kunderę do jej środkowoeuropejskiej odmiany, powstałej dzięki lokalnemu doświadczeniu, a przez to wyrażającej jej tożsamość. To właśnie uzupełnienie powieści o esej filozoficzny, głęboką refleksję nad egzystencją człowieka charakterystyczne jest, zdaniem Kundery, dla powieści środkowoeuropejskiej, która rozwinęła się w pierwszej połowie XX stulecia. Forma prozy reprezentowana przez Franza Kafkę, Jaroslava Haška, Hermanna Brocha, Roberta Musila czy też Witolda Gombrowicza wykazywała szczególną wrażliwość na nową sytuację historyczną, w której znalazł się świat, najpierw w wyniku I wojny światowej, rozpadu Austro-Węgier, traktatu monachijskiego, następnie w efekcie kolejnej, II wojny światowej, postanowień konferencji jałtańskiej4. Zdaniem Kundery powieść, w przeciwieństwie do nauk – które Edward Husserl skrytykował za redukowanie świata do zwykłego przedmiotu eksploracji technicznych i matematycznych – nie wyklucza świata teraźniejszego, lecz podejmuje nad nim refleksję5. Powieść środkowoeuropejska rozważała sytuację egzystencją człowieka uwikłanego w bieg historii, co było doświadczeniem specyficznym dla „małych narodów”: Czechów, Słowaków, Polaków czy Węgrów. XX w. to epoka wojen, nieśmiało przeczuwanego przez wiek XIX zwrotu historii przeciwko człowiekowi, co miało szczególne znaczenie – jak podkreśla powieściopisarz – dla mieszkańców Europy Środkowej. Historia przybrała tu „irracjonalne oblicze” i taką jej postać analizują powieściopisarze pochodzący z regionu, jak Hašek, Kafka, Čapek. Inną cechą charakterystyczną dla Europy Środkowej i jej powieści jest ironia, ukazująca dystans wobec rzeczywistości i jej niejednoznaczność, często także jej absurdalność (analizowaną szczegółowo przez Kunderę w eseju Zachód porwany albo tragedia Europy Środkowej)6. Jak już wspomniałam, koncepcja powieści europejskiej i jej środkowoeuropejskiej odmiany jest metaforą postrzegania Europy i Europy Środkowej przez Milana Kunderę jako pewnej całości cywilizacyjnej. W podobnym tonie wypowiadali się inni literaci biorący udział w przywołanej debacie, jak np. Czesław Miłosz, zakładający kulturową jedność Europy Środkowej z Zachodem, oraz węgierski historyk Jenő Szűcs, poszukują 3 4 5 6 M. Kundera, Sztuka powieści. Esej, przeł. M. Bieńczyk, Warszawa 2004, s. 18. F.M. Cataluccio, Filozofia Kundery i jego stosunek do historii, [w:] Kundera. Materiały z sympozjum zorganizowanego w Katowicach w dniach 25-26 kwietnia 1986 r., red. J. Illg, Londyn 1986, s. 69, Wokół Literatury, 9. Kundera M., Sztuka powieści…, s. 11. J. Illg, W kręgu powieści Milana Kundery, Kraków 1992, s. 109, Studia Batoriana, 2. Select; por. R. Rorty, Heidegger, Kundera, Dickens, przeł. M. Kwiek, [w:] Między pragmatyzmem a postmodernizmem. Wokół filozofii Richarda Rorty’ego, red. A. Szahaj, Toruń 1995. Politeja 2(41)/2016 Gdzie opada żelazna kurtyna?… 143 cy w historycznych analizach legitymizacji dla samodzielnego istnienia tegoż regionu7. Zdaniem Kundery tak jak środkowoeuropejska „sztuka prozy” wywodzi się z powieści europejskiej, tworząc pod wpływem lokalnych uwarunkowań właściwą tylko sobie postać, tak również Europa Środkowa posiada swoją odrębną tożsamość, należąc do zachodniego kręgu cywilizacyjnego. Jednocześnie pisarz rysował grubą granicę pomiędzy tym regionem a Wschodem rozumianym jako Rosja, posługując się kryterium innej kultury, opartej na Bizancjum. Odróżniał model powieści rosyjskiej od zachodnioi środkowoeuropejskiej, choć nie zawsze czynił to konsekwentnie. Zdaniem literatów ówczesny porządek polityczny Europy, odgórnie narzucony w Jałcie i zmaterializowany w postaci żelaznej kurtyny, zagrażał porządkowi kulturowemu ukonstytuowanemu na przestrzeni wieków. Tekst Kundery opierał się na kontestacji tejże sytuacji, poprzez ukazywanie (udowadnianie) zakorzenienia w Zachodzie kulturowego doświadczenia Europy Środkowej. By potwierdzić ten stan rzeczy, pisarz znajdował z łatwością (oraz pewną dozą wybiórczości) liczne dowody w historii kultury, która została zminimalizowana do dziejów powieści. Działania te miały na celu redefinicję wschodniej granicy Europy – żelaznej kurtyny – na jej wyobrażeniowej mapie. Jako że celem tego dyskursu było zintegrowanie Europy Środkowej z Europą Zachodnią, wewnętrzne podziały pomiędzy krajami każdego z regionów schodziły na drugi plan. Argumentacja, jaką posługiwał się wówczas Kundera, ale i inni pisarze, była oparta przede wszystkim na tekstach kultury, po części także języku oraz w mniejszym stopniu na religii. Podobnie marginalne znaczenie miały odniesienia do polityki. Widoczne jest to także w słownictwie, którym posługiwano się w ramach tego dyskursu. Pisano i mówiono o narodach, ewentualnie krajach, ale nie o państwach. Wynikało to z osobistych zainteresowań pisarzy, w tym przede wszystkim Kundery, ale także z faktu, że dyskurs ten, oparty na paradygmacie kulturowym, skierowany był przede wszystkim do elit intelektualnych Zachodu – choć miał również oczywiste znaczenie polityczne – i właśnie w tych kręgach odniósł największy sukces. Świadczą o tym liczne odwołania, w tym w o wiele późniejszych tekstach, zwłaszcza francuskich i amerykańskich eseistów, a więc pochodzących z dwóch krajów, gdzie w pierwszej kolejności został opublikowany esej i w których zdobył największą popularność. Jego echa powróciły np. w 2014 r. wobec kryzysu na Ukrainie i aneksji Krymu przez Rosję. Przykładem może być wydany w tym samym roku esej Vittoria Strady, autora książek i artykułów poświęconych zarówno literaturze rosyjskiej, jak i sytuacji współczesnej Federacji. W tym tekście, zatytułowanym Europe. La Russia come frontiera8 (Europa. Rosja jako granica), włoski akademik i publicysta stawia tezę, że żelazna kurtyna po 1989 r. wcale nie zniknęła, została tylko przesunięta bardziej na wschód i opadła na wschodniej granicy NATO/UE. Idąc dalej, strefą zawieszoną pomiędzy Wschodem a Zachodem jest dzisiaj Ukraina, która od zawsze stanowiła szczególną przestrzeń roszczeń „wielkiego brata”. W swoich rozważaniach Strada posługuje się schematem podobnym do 7 8 Cz. Miłosz, O naszej Europie, „Kultura” 1986, nr 4, s. 4. V. Strada, Europe. La Russia come frontiera, Venezia 2014, I Nodi. 144 Agata Stolarz Politeja 2(41)/2016 zastosowanego przez Kunderę – wytyczając wschodnią granicę Europy, opiera się na paradygmacie kulturowym. Analizuje złożoność kultury rosyjskiej i europejskiej pod kątem tego, co je różni (np. wpływ kultury mongolskiej na kulturę Rosji). W jego wypowiedzi kluczowe wątki dotyczą zagadnień związanych z językiem, literaturą i historią kulturową. Zatem łatwo odnaleźć jest w niej liczne nawiązania do dyskursu o Europie Środkowej z lat 80. Całość umiejscowiona jest jednak w kontekście aktualnych wydarzeń na Ukrainie, tożsamościowej debaty oraz konfliktu z Rosją. Metafora ponownego opadania żelaznej kurtyny została szybko podchwycona także przez innych autorów9. Europa Środkowa jako pogranicze UE: granica jako koncepcja polityczna W ciągu ostatnich dwóch lat w zachodniej publicystyce można obserwować wyraźną tendencję do mówienia o Ukrainie według schematu podobnego do tego, jakiego używano kilkanaście lat wcześniej w odniesieniu do Europy Środkowej. Analiza rozmaitych wypowiedzi w prasie pozwala wnioskować, że zwraca się uwagę na te elementy, które odróżniają ją od Rosji i krajów będących pod jej wpływem, jak Białoruś, a więc np. wolne wybory, ożywiony dyskurs tożsamościowy, przeciwstawne koncepcje pamięci zbiorowej. Zauważalne jest także coraz częstsze wypisywanie Ukrainy z postradzieckiej przestrzeni politycznej10 oraz umiejscawianie jej w regionie Europy Środkowej (co w lokalnym dyskursie nastąpiło kilka lat wcześniej, czego przykładem są teksty Jurija Andruchowycza, które omówię w dalszej części artykułu), rzadziej Europy Środkowo-Wschodniej. Jak można sądzić, działania te mają na celu umiejscowienie Ukrainy najpierw w polu semantycznym Europy Środkowej, by poźniej mogła aspirować do bycia członkiem UE. Potwierdza to po raz kolejny dobrze znane twierdzenie, że Europa w swej istocie mieści się w granicach imperium Karolingów, zaś inne państwa, pozostające poza jego rubieżami, muszą zasłużyć na swoją do niej przynależność. Taka perspektywa występowała w debacie na temat Europy w obliczu dwóch ostatnich rozszerzeń UE, kiedy Zachód dyskutował, czy kraje Europy Środkowej są „wystarczająco europejskie” (cokolwiek miałoby to słowo oznaczać). Pojawiającym się argumentem za przyjęciem państw regionu do UE, czy też wcześniej NATO, było stworzenie swego rodzaju stefy buforowej pomiędzy Zachodem i Wschodem. Faktem zasługującym w tym kontekście na uwagę jest zwrócenie się wówczas części przedstawicieli konserwatywnych środowisk inteligenckich, np. francuskich, ku Europie Środkowej (w składzie Polska, Czechy, Słowacja, Węgry, ewentualnie Litwa) i upatrywanie w niej antidotum na różne problemy i konflikty społeczne krajów „starej UE”. Zob. np.: „Limes. Rivista italiana di geopolitica” 2014, nr 4: L’Ukraina tra noi e Putin [Ukraina między nami a Putinem]. 10 T. Stępniewski, Wojna Ukrainy o niepodległość, pamięć i tożsamość, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2015, Vol. 13, nr 2, s. 162. 9 Politeja 2(41)/2016 Gdzie opada żelazna kurtyna?… 145 Przedstawicielką takiego podejścia była wówczas Chantal Delsol, która w różnego rodzaju wypowiedziach i tekstach w omawianym okresie, analizowała działania opozycjonistów w dawnych krajach bloku wschodniego (głównie w Polsce i Czechosłowacji), a także poglądy wybranych przez nią filozofów pochodzących z tego regionu, jak np. Józef Tichner11. Francuska badaczka na podstawie refleksji nad przebiegiem transformacji politycznej w tych krajach po 1989 r., która w jej opinii przebiegała w oparciu o filozofię przebaczenia (cytuje m.in. słynne zdanie Havla setki tysięcy komunistów nie są innym niż my gatunkiem), wyciągała wnioski o personalistycznej oraz jednocześnie zdystansowanej i krytycznej postawie ontologicznej, charakterystycznej dla tegoż regionu. Łączyła ją z właściwą np. dla Milana Kundery Václava Havla postawą autoironiczną, która zapobiegała afirmacji własnego punktu widzenia, co jej zdaniem przejawiało się również w życiu politycznym. Taką kondycję Europy Środkowej przeciwstawiła sytuacji zachodu kontynentu, pogrążonego w nihilizmie i relatywizmie, dodatkowo zmagającego się z kryzysem godności oraz przekonanego o słuszności własnej perspektywy postrzegania rzeczywistości12. Taka wizja Europy Środkowej spotkała się z krytyką, podkreślano przede wszystkim utopijne postrzeganie regionu przez Delsol. O opiniotwórczym znaczeniu dyskursu Milana Kundery prowadzonego zarówno na łamach publicystyki, jak i prozy świadczą również wypowiedzi Alana Finkielkrauta, który w rozmowie z Antoine’em Robitaille’em przyznaje, że „odkrył” Europę Środkową dzięki jego tekstom. W pismach francuskiego filozofa zauważalne są liczne nawiązania do twierdzeń wyrażonych przez Kunderę, jak np. przekonanie o „sztuce dziedziczenia” – nawiązywaniu do własnej kultury i historii przez państwa tego regionu. Swego rodzaju afirmacja, którą Finkielkraut przejawia względem nich, jest wynikiem krytyki Zachodu, kierowanej przez niego w stronę multikulturalistycznej polityki prowadzonej we Francji, Niemczech czy Holandii. Określa ją jako fasadową i pozbawioną szacunku zarówno wobec własnej kultury, jak i kultury „innego”. Jako przykład takich działań podaje francuski system edukacji, który nie przekazuje uczniom wiedzy np. o ich własnym uwarunkowaniu kulturowym. Drugim filarem negatywnej oceny Zachodu w wypowiedziach Finkielkrauta jest postępujący kryzys świadomości historycznej. Sprzeciwia się on jego zdaniem powszechnej na Zachodzie opinii, że zerwanie więzi pomiędzy byciem a dziedzictwem może uczynić człowieka bardziej wolnym, otwartym bądź świadomym. W tym kontekście pozytywnie ocenia on państwa Europy Środkowej, które po wstąpieniu do UE nie zatraciły swojej tożsamości, jednocześnie integrując się z zastaną strukturą13. Ch. Delsol, Éloge de la singularité. Essai sur la modernité tardive, Paris 2007, s. 13, La Petite Vermillon. Gontarczyk R., Dostrzegłby podobne braki – Rozmowa z Chantal Millon-Delsol, „Gazeta Wyborcza” 2010, 7 V, [online] http://krakow.wyborcza.pl/krakow/1,35811,1463163.html?disableRedirects=true, 18 VII 2013. Przegląd poglądów Chantal Delsol na temat Europy Środkowej przedstawiłam w tekście: A. Stolarz, W poszukiwaniu tożsamości europejskiej. Chantal Delsol dyskurs o Europie, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2011, Vol. 9, nr 1, s. 97-112. 13 A. Finkielkraut, Niewdzięczność. Rozmowa o naszych czasach, rozm. A. Robitaille, przeł. S. Królak, Warszawa 2005; por.: A. Bielik-Robson, Europa-Środkowa: reaktywacja. Wobec „Niewdzięczności” Alaina Finkielkrauta, [w:] taż, Romantyzm, niedokończony projekt. Eseje, Kraków 2008, s. 283-292. 11 12 146 Agata Stolarz Politeja 2(41)/2016 Jak można wnioskować na podstawie informacji przytoczonych powyżej, dyskurs na temat Europy Środkowo-Wschodniej prowadzony w obliczu roszczeń UE w 2004 (ale i 2009 r.) miał tym razem charakter polityczny. Na takiej też zasadzie próbowano definiować tożsamość Europy Środkowej oraz wytyczać jej granice. Analizowano przede wszystkim okres transformacji politycznej i gospodarczej, to, w jaki sposób poszczególne państwa regionu sobie z nią poradziły, zwracano uwagę na stopień nasilenia tendencji nacjonalistycznych, co często było argumentem krytyków z Zachodu przeciw poszerzeniu UE. Ta odsłona intelektualnego dyskursu była w dużej mierze upolityczniona. Widoczne jest to na przykładzie tekstów Chantal Delsol, która rozważania o personalistycznej filozofii Europy Środkowej sprowadza ostatecznie do ważnych kwestii politycznych, często zapalnych społecznie, i ustawodawstwa w dziedzinie podstawowych praw człowieka, jak np. prawo do ochrony życia w kontekście eutanazji14. Podobnie rzecz się ma przypadku Alaina Finkielkrauta, który wiele uwagi poświęcał systemowi edukacji, a także związanej z nim, jak już podkreślałam, błędnie prowadzonej polityki mulikulturalistycznej. Obydwoje dostrzegali zatem korzyści, przede wszystkim natury politycznej, płynącej nie tyle z samej integracji krajów Europy Środkowej z UE, ile z „eksperymentu przejścia na stronę tego, co małe”. Nastąpiła zatem zmiana perspektywy. O ile przed 1989 r. to Europa Środkowa postrzegała integrację z Zachodem jako panaceum na wszelkie zło, o tyle po roku 2000 to część zachodnich środowisk intelektualnych zaczęła widzieć w Europie Środkowej swego rodzaju mityczną ziemię obiecaną. Przymiotnik „mityczna” został użyty tutaj nieprzypadkowo. Nawet niezbyt wnikliwy obserwator jest w stanie zauważyć, iż owa wizja regionu wyłaniającego się z kolejnej odsłony analizowanego dyskursu jest w pewnym stopniu wyidealizowana. Wątpliwości może budzić wspominana już interpretacja transformacji dokonana przez Chantal Delsol, która silnie podkreśla jej charakter pokojowy oparty na przebaczeniu. To, co nie uległo zmianie, to postrzeganie Europy Środkowej w kategoriach zapoczątkowanych przez tradycję emigracyjną, a więc np. zwrot ku historii, ku dziedzictwu kulturowemu, co w tym przypadku miało znaczenie także polityczne (Finkielkraut i jego krytyka polityki państw Zachodu). Innym stałym elementem było „szczególne” i „wyjątkowe” położenie regionu, a więc nadawanie specjalnego znaczenia wschodniej granicy Europy Środkowej, która w tym projekcie była równoznaczna z granicą „Europy”, rozumianej jako UE. Decydującym czynnikiem przy jej wytyczaniu był przebieg transformacji politycznej oraz ówczesne relacje z Rosją. Intelektualna debata towarzysząca przywołanym rozszerzeniom UE miała za zadanie dostarczenie przekonywających argumentów tym kręgom politycznym i społecznym, które niechętnie odnosiły się do przyjęcia do Unii krajów Europy Środkowej. Można stwierdzić, że argumenty te pośrednio przyczyniły się do ponownego opadnięcia żelaznej kurtyny, tym razem na linii wschodniej granicy UE. Celem debaty było umiejscowienie państw Europy Środkowej w zachodnim kręgu kulturowym i politycznym, co osiągnięto m.in. poprzez skontrastowanie ich z państwami pozostającymi Rozmowy istotne: Chantal Delsol, rozm. J. Nowicki z Ch. Delsol, 28 I 2011, [online] http://www. tvp.pl/kultura/magazyny-kulturalne/rozmowy-istotne/wideo/chantal-delsol/946264?sort_by=PO SITION&sort_desc=&start_rec=8&listing_mod=&with_video=, 10 VII 2015. 14 Politeja 2(41)/2016 Gdzie opada żelazna kurtyna?… 147 w strefie wpływów Rosji, głównie Ukrainy i Białorusi. W wyniku kolejnych rozszerzeń UE kraje te popadły w jeszcze większą izolację względem Europy, co z kolei przyczyniło się do powrotu do retoryki dyskursu europejskiego metafory „żelaznej kurtyny”, zwłaszcza w wypowiedziach Ukraińców. W tym samym czasie, a więc w pierwszym dziesięcioleciu XXI w., poprzez odniesienie do symbolicznego podziału pomiędzy Wschodem a Zachodem w Europie Środkowej rozwijało się podejście, według którego granice Europy wytyczano w oparciu o kryteria społeczne. Podejście to pozwoliło na manifestację sprzeciwu wobec kolejnego ustalonego porządku politycznego, zwłaszcza po stronie ukraińskiej. Europa zwana Środkową – granica jako koncept o charakterze społecznym Jednym z najbardziej poczytnych autorów, który w swoich pracach i wypowiedziach odwoływał się do podziału Europy i wynikającej z niego koncepcji Europy Środkowej, jest Andrzej Stasiuk. Popularność jego opinii wynika, jak można sądzić, w dużej mierze z przystępności stylu jego opowieści. Pisarz w prosty sposób opowiada o takiej Europie Środkowej, jaką zna każdy mieszkaniec tej części kontynentu, jest swojska i bliska. Nie ma w niej wielkich miast, środkowoeuropejskich metropolii budowanych na wzór zachodni, „małych Paryżów wschodu”, jak – zdaniem Stasiuka – często bywają określane, niejako w celu podbudowania ich wartości. Europa zwana Środkową Stasiuka to przede wszystkim małe wsie i miasteczka, które wyglądają podobnie zarówno w Polsce, Węgrzech, jak i Rumunii. Można by tych z Małastowa, ze Zdyni, z Gorlic przenieść i posadzić przed sklepem w Hidasnémeti, tam gdzie wydaje się ostatnie forinty przed granicą, albo na targ w Suczasie, albo do Sfîntu Gheorghe, gdzie Dunaj w bagiennych oparach uchodzi do Morza Czarnego, albo nawet do Tirany, gdy nad placem Skanderbega zapada duszny od spalin zmierzch i harmonia świata w zasadzie pozostaje nienaruszona15. Przytoczony fragment książki Jadąc do Babadag pokazuje także, że Europa zwana Środkową – jak z dozą dystansu i ironii Stasiuk określa ten region – to dla niego swego rodzaju wyobrażony twór, przestrzeń bez granic. Pisarz, który wielokrotnie pisał i mówił o przywiązaniu do geografii, szkicuje w swoich opowieściach z podróży mapę regionu. To swego rodzaju wspólnota przejawiająca się zarówno w zachowaniach, jak i architekturze, jedna wielka wioska. Tak jak wspomniałam wcześniej, Stasiuk odrzuca środkowoeuropejskie miasta przez ich nieautentyczność, są dla niego lustrami czegoś, co jest gdzieś indziej16. Sporadyczne wzmianki o Zachodzie lub Wschodnie nie wpędzają w kompleksy ani nie zagrażają istnieniu „małych narodów”, przez co nie definiują tego regionu Europy, jak działo się w przypadku pisarstwa Kundery i innych literatów w latach 80., a także Chantal Delsol czy Finkielkrauta, którzy analizowali Europę Środkową wciąż w odniesieniu do Zachodu i Wschodu. Stasiuk wychodzi poza tę A. Stasiuk, Jadąc do Babadag, Wołowiec 2004, s. 217-218. Tamże, s. 280. 15 16 148 Agata Stolarz Politeja 2(41)/2016 perspektywę przez deklarację prywatności. Pisze o Europie Środkowej jako z „swojej”. Odmierza jej granice za pomocą cyrkla, którego igłę ustawia na mapie w swoim miejscu zamieszknia. W zabiegu tym, zapewne niepozbawionym ironii, odnaleźć można kontynuację wcześniejszych idei, granice Europy Środkowej ponownie są dziełem przypadku, są igraszką historii, o czym niejednokrotnie wspomina Stasiuk, ale także Kundera. W latach 80. Kundera oparł swój kulturowy podział Europy również na kryterium języka i wyznania, dlatego też poza granicami jego Europy znajduje się Bułgaria, zaś o Ukrainie, bliskiej koncepcji Stasiuka, właściwie w ogóle nie wspomina. Uzasadnione jest jednak stwierdzenie, że w literaturze polskiego pisarza pośrednio powraca metafora żelaznej kurtyny, przebiegająca po tej samej linii co w latach 80., posiadająca jednak odmienne znaczenie. Zachód Stasiuka „nie interesuje”, zmusza do refleksji dopiero wtedy, gdy „jest się tam na miejscu” i gdy wprost odczuwa się jego inność, jak np. w Dojczlandzie. Poza tym właściwie nie istnieje, tak jakby wciąż znajdował się za żelazną kurtyną. W Jadąc do Babadag ma się wrażenie, że nic poza tym regionem nie ma, że świat kończy się wraz z deltą Dunaju. Perspektywa ta zmienia się we Wschodzie, w którym pojawia się Rosja. Granica między Europą Środkową a Wschodem (Rosją i Azją) oparta jest na indywidualnych, odmiennych doświadczeniach komunizmu. Jednak również ona rozpływa się; gdyby nie żołnierze Armii Czerwonej kradnący kury i zegarki, pojawiający się w pamięci Polaków, rozmyłaby się zupełnie17. Na czym zatem opiera się idea Europy zwanej Środkową, jaką można wyprowadzić z literatury i wypowiedzi Stasiuka? Jak można sądzić, nie na tradycyjnym położeniu „pomiędzy” lub na idei ciągłej walki o własne terytorium ani na przynależności do Zachodu, która nie jest dla niego niczym nęcącym. Najwłaściwszą odpowiedzią będzie społeczeństwo oraz jego wspólne nie tyle doświadczenie historii, ile mentalność będąca jego wynikiem, przejawiająca się w szeregu codziennych zwyczajów i zachowań oraz w pamięci zbiorowej. Koncepcja ta bliska jest poglądom Györgya Konráda, choć pisarz swoje opinie opierał na analizie ruchów dysydenckich. Być może wizja Europy Środkowej oparta na więzi społecznej wyznaczającej granice regionu jest tylko kolejną utopią, zwłaszcza wobec partykularyzmów, które zwykło się podkreślać w jego charakterystykach. Warto jednak poddać ją dalszym studiom, zwłaszcza że pojawia się ona nie tylko w książkach Andrzeja Stasiuka. W podobnym tonie pisze także ukraiński pisarz Jurij Andruchowycz, a także słoweńska badaczka Simona Škrabec. Pozostajemy zatem, co ważne, w kręgu środkowoeuropejskim. Pierwszym pokrewnym elementem, który możemy odnaleźć w tekstach Andruchowycza, jest wysunięcie na pierwszy plan refleksji jednostki i jej indywidualnego doświadczenia, co przekłada się na także jego prywatną wizję regionu. Przykładem tego jest esej Środkowoeuropejskie rewizje, w którym autor sprowadza historię regionu do opowieści o losach jego rodziny oraz swoich własnych. Wielką debatę o przestrzeni pomiędzy Wschodem a Zachodem umiejscawia na drugim planie. Pojawia się ona w innej książce, w tej słychać jedynie jej echa. Owa intymna geografia powraca także w kolejnych tekstach: w O statnim terytorium. Eseju o Ukrainie (2002) oraz Tajemnicy (2008), Tenże, Wschód, Wołowiec 2014, s. 37. 17 Politeja 2(41)/2016 Gdzie opada żelazna kurtyna?… 149 zwłaszcza w eseju Europy, opublikowanym w pierwszym z przywołanych zbiorów. Można go postrzegać jako pełną ironii parodię środkowoeuropejskiego dyskursu literackiego, która wyraźnie pokazuje, że ukraińskiemu pisarzowi daleko do jego retoryki, choć same prezentowane w nim idee są mu bliskie. W Tajemnicy napisał: uważam się za mieszkańca Europy Środkowo-Wschodniej, czyli prawdziwego Europejczyka, ale innego, z doswiadczeniem Europejczyka okupowanego, mam na myśli nie tylko te czołgi w Pradze w sześćdziesiątym ósmym, chociaż je też18. U Andruchowycza granice są o wiele bardziej obecne aniżeli u Stasiuka lub w analizowanym wcześniej dyskursie politycznym, a także u Škrabec, do której nawiążę poniżej. Ukraiński pisarz dostrzegał także wewnętrzne podziały Europy Środkowo-Wschodniej; dla nas to był Zachód – Praga19, stwierdził. Wewnętrzne podziały w Europie Środkowej (określanej czasem przez niego Środkowo-Wschodnią) Andruchowycz dotkliwie odczuł po dwóch ostatnich rozszerzeniach UE. Stwierdził, że poprzez wschodnią granicę UE jego tożsamość (pisze tu z punktu widzenia ukraińskiego inteligenta) została odcięta od samej siebie. Boleśnie przypominają o tym jemu i jego współobywatelom ostentacyjnie wytężone procedury przekraczania granicy z Polską20. Podobnie jak kilkadziesiąt lat wcześniej Kundera, kontestuje taki podział Europy21, który bezpośrednio dotknął jego kraj; w jego tekstach pojawia się ta sama klisza tragicznego położenia pomiędzy Rosją a Niemcami22. Rozumiesz, znaczną część mnie pozostawiono tam, po tamtej stronie świeżo wymalowanej kurtyny, mogę ją tylko drapać paznokciami, które mimowolnie czasami przemieniają się w pazury. […] Odcięto mnie od Pragi, Budapesztu, Krakowa, niedługo odetną mnie od Dunaju, Bałkanów i Transylwanii. I taki podział nijak mnie nie urządza, bo wypycha mnie z własnego domu. Dokładniej mówiąc, zabroniono mi bez pozwolenia wchodzić do niektórych pokoi23. Nie trzeba wyrafinowanych narzędzi analizy, aby zauważyć, że Andruchowycz nie bez cienia ironii nawiązuje w tym fragmencie do Kunderowskiej metafory Zachodu porwanego oraz do pojęcia żelaznej kurtyny, za którą w wyniku rozszerzeń UE znalazł się jego kraj. Stwierdza też, że „jego” Europa to Europa, którą próbowano uczynić Rosją24. Wskazuje jednak, że tragiczna sytuacja Ukrainy trwa o wiele dłużej aniżeli Czech lub Polski. Andruchowycz nie odnosi się do szeroko rozumianej kultury, do tej idei podchodzi także z ironią, lecz do więzi społecznej, na której opiera swój dyskurs. To ona pozwala mu na wyrażenie sprzeciwu wobec kolejnego podziału politycznego równoznacznego z kolejnym opadnięciem żelaznej kurtyny. W rozmowie z (nierealnym) krytykiem literackim Egonem Altem (być może jego zachodnim alter ego) w Tajemnicy J. Andruchowycz, Tajemnica. Zamiast powieści, przeł. M. Petryk, Wołowiec 2008, s. 290. Tamże, s. 20. Tamże, s. 296-297. Tamże, s. 289. J. Andruchowycz, Środkowoeuropejskie rewizje, przeł. L. Stefanowska, [w:] tenże, A. Stasiuk, Moja Europa. Dwa eseje o Europie zwanej Środkową, Wołowiec 2007, s. 46. 23 J. Andruchowicz, Tajemnica…, s 289-290. 24 Tamże, s. 294. 20 21 22 18 19 150 Agata Stolarz Politeja 2(41)/2016 stwierdza: moim zdaniem, Europa jest wszędzie tam, gdzie mieszkańcy uważają, że są w Europie. Lepszej definicji nie znajdziesz25. Na tym właśnie polega jego środkowoeuropejska rewizja – pisarz odchodzi od wspólnoty kulturowej w stronę wspólnoty opartej na więzi społecznej. W swoich tekstach Andruchowycz przypomina zatem o aktualności problemu Europy Środkowej, wynikającego z położenia na granicy Wschodu i Zachodu26 i tego często tragicznych konsekwencjach, m.in. poprzez nawiązanie do emigracyjnego dyskursu z lat 80. Swoje rozważania, a tym samym wschodnią granicę Europy przesuwa jednak dalej na wschód, w stronę Ukrainy, co też odzwierciedla się w określeniu Europa Środkowo-Wschodnia, którego czasem używa. Charakterystycznym elementem pism i wypowiedzi ukraińskiego pisarza jest również metafora żelaznej kurtyny. W przeciwieństwie do np. Kundery, konsekwencje izolacji Ukrainy wynikające z podziału dostrzega przede wszystkim na poziomie życia społecznego. W regionalnej eseistyce powstałej po 2000 r. kultura i polityka ustępują miejsca nie tylko społeczeństwu, lecz także geografii, czego przykładem są rozważania Simony Škrabec (ale i Stasiuka). Słoweńska literaturoznawczyni i tłumaczka dobitnie stwierdza, że Europa Środkowa to kwestia geografii, którą musimy sobie wyobrazić, to znaczy stworzyć jej mentalną reprezentację27. Autorka czyni jednak słuszne zastrzeżenie, że geografia jest odbiciem człowieka, odbiciem jego pragnienia systematyzowania wszystkiego, co go otacza. Jak bardzo byśmy się trudzili, aby uzasadnić podziały między regionami Europy na podstawie mapy […], nie dokonalibyśmy tego, nie biorąc pod rozwagę ludzi tam żyjących, ich zwyczajów, form produkcji, życia codziennego, kulturalnego oraz politycznego i duchowego28. Choć cytat ten tylko w niewielkim stopniu oddaje rozważania nad Europą Środkową zawarte w pracy Škrabec (oparte na analizie m.in. literatury pisarzy pochodzących z regionu, jak i teorii historii Michela Foucaulta oraz pracach Waltera Benjamina), warto jednak chwilę się nad nim zastanowić. Słoweńska badaczka, opowiadając o regionie, obok odwołań do literatury bardzo często posługuje się parabolą indywidualnych historii. Opowieść o losach jednostki często służy za przedstawienie losów wspólnoty, o czym zresztą sama wspomina w części zamykającej jej książkę. Zatem pomimo że praca ta napisana jest zgodnie z regułami dyskursu akademickiego, wiele łączy ją z rozważaniami Andruchowycza czy Stasiuka. Podobnie jak oni Škrabec patrzy na Europę Środkową z indywidualnej perspektywy, przy jednoczesnym podważaniu sensu jej odgórnego definiowania. Tak jak w książkach Stasiuka, tak samo w Geografii wyobrażonej, w przytoczonych wspomnieniach mieszkańców niejednokrotnie pojawia się nostalgiczna postać Franciszka Józefa – symbol świetlanych czasów Europy Środkowej i jej utopii. Po raz kolejny spotykamy się zatem z pamięcią i swego rodzaju odrzuceniem historii. Tamże, s. 298-299. Tenże, Środkowoeuropejskie rewizje…, s. 47. 27 S. Škrabec, Geografia wyobrażona. Koncepcja Europy Środkowej w XX wieku, przeł. R. Sasor, Kraków 2014, s. 263, Biblioteka Europy Środka. 28 Tamże, s. 264. 25 26 Politeja 2(41)/2016 Gdzie opada żelazna kurtyna?… 151 Škrabec w pewnym sensie kontynuuje tradycję dyskursu z lat 80., porusza się po tych samych polach refleksji (tj. literatura), rozważa interpretacyjny charakter regionu, utyskuje na jego niewykorzystany potencjał. Jednocześnie jej własna koncepcja Europy Środkowej jest geograficznie ustaloną całością, opartą na odmiennej podstawie – na zbiorowym doświadczeniu jej mieszkańców, którzy mimo że zmieniały się granice, sami pozostawali wciąż w tym samym miejscu, czego przykładem jest przytaczana przez autorkę historia pana Alojzego, który urodził się jako Austriak, później stał się Włochem, potem Jugosłowianinem, a na końcu Słoweńcem, choć nigdy nie zmienił miejsca zamieszkania – dzieje Europy Środkowej poniekąd stanowią jego własną biografię29. Także w przypadku tej autorki można mówić o swego rodzaju regionalnej więzi społecznej, to ona wyznacza granice regionu, chociaż punktem wyjścia w przypadku słoweńskiej badaczki była geografia oraz analiza dyskursu środkowoeuropejskiego od czasów współczesnych do początków XX w. Dokonując jego przeglądu połączonego z próbą systematyzacji definicji Europy Środkowej, Škrabec zauważa, że pisanie o niej jest równoznaczne z pisaniem historii pewnego regionu geograficznego, o współobecności wykluczających się lub dopełniających się tożsamości, które walczą o dominację nad innymi lub o przetrwanie w swoim partykularyzmie, które ścierają się lub współpracują, wszystko zależnie od konkretnego momentu historycznego. Trudno nie przyznać słuszności tej konstatacji. Idea Europy Środkowej przyciąga uwagę tylko w momentach kryzysowych, w czasie, kiedy może okazać się przydatna. Jednocześnie dochodzi wówczas do reinterpretacji idei Europy Środkowej i kolejnych przesunięć żelaznej kurtyny. Mit wyjątkowości Europy Środkowej w perspektywie croisée We wszystkich przedstawionych wyżej sposobach konstruowania granic Europy Środkowej, zwłaszcza granicy, która w danym momencie postrzegana jest jako linia oddzielająca Wschód od Zachodu (a więc jako żelazna kurtyna), odnaleźć można przekonanie o wyjątkowości regionu oparte na jego strategicznym położeniu właśnie pomiędzy Wschodem a Zachodem. Ten symptomatyczny i wyraźny topos większego niż gdzie indziej uwarunkowania losu umiejscowieniem na mapie przejawia się nie tylko w lokalnym dyskursie (Kundera, Andruchowycz), ale także w postrzeganiu Europy Środkowej przez zachodnich intelektualistów (Delsol, Finkielkraut). Znajduje to potwierdzenie w bogatym zasobie określeń na opisanie tego stanu rzeczy, wśród których pojawia się zawsze charakterystyczne słowo-klucz „pomiędzy”: pomiędzy Wschodem a Zachodem, pomiędzy UE a Rosją, pomiędzy Bałtykiem a Morzem Czarnym – wyrażenia te można mnożyć. Elementem składowym tego mitu jest szczególna postawa wobec przeszłości, ciągłe jej analizowanie, sinusoidalne dyskursy tożsamościowe, zyskujące na sile w momentach kryzysowych. W ramach takiego podejścia Europa Środkowa Tamże, s. 58. 29 152 Agata Stolarz Politeja 2(41)/2016 postrzegana jest jako swoiste pogranicze, na którego terenie ścierają się elementy Wschodu i Zachodu. Ten mit wyjątkowości – jak można określić go na potrzeby tychże rozważań – można poddać próbie weryfikacji. Z pomocą przychodzi tutaj metoda wspominana na wstępie, a więc historie croisée, zapożyczona z historiografii oraz studiów nad pamięcią, która pozwoli na zrelatywizowanie oraz zdekonstruowanie przedstawionych wyżej przekonań30. W pierwszej kolejności należy się zastanowić, z jakim regionem/częścią kontynentu można zestawić Europę Środkową. Zaproponowane podejście nakazuje wychodzić poza utarte schematy badawcze. Pozostawiam zatem stosunkowo dobrze wykorzystane porównanie omawianego regionu z przeciwległym krańcem kontynentu, a więc Hiszpanią i Portugalią31. Niewykorzystaną możliwością komparatystyki, która jak można przypuszczać, pozwoli na weryfikację mitu wyjątkowości, jest zestawienie Europy Środkowej z Sycylią. Poczynając od najdawniejszej historii, wyspa ta była obiektem zainteresowania różnych rywalizujących ze sobą państw oraz ich konkurencyjnych wizji rzeczywistości. W wielu analizach jej historycznej, a także obecnej sytuacji na pierwszy plan wysuwa się jej położenie geograficzne, które przesądza o jej losie: to początek Europy dla Afrykanów, kończąca się Europa dla Skandynawów, Brytyjczyków, Niemców32. Co za tym idzie Sycylia często bywa określana jako granica Zachodu lub bardziej dosadnie – by podkreślić punkty styczne z Europą Środkową – jako rodzaj Dalekiego Zachodu Europy, gdzie nie brakuje pułapek historii33. W różnego rodzaju tekstach mających ambicję poruszania problemów związanych z tożsamością Sycylii zwraca się uwagę na jej słabo rozwiniętą gospodarkę i przemysł oraz bogatą kulturę, zwłaszcza jeśli chodzi o literaturę (dostarcza w dalszym ciągu Włochom słynnych pisarzy34), jako konsekwencje jej pogranicznego charakteru. Sycylia z racji swego położenia bywa określana jako tygiel kulturowy35. Jednym z wielu przemawiającym za tym argumentem może być historyczna wyznaniowa różnorodność wyspy. Można zatem stwierdzić, iż wyjątkowe położenie „pomiędzy” Zachodem a Afryką jest podstawowym elementem tożsamości Sycylii. Kolejnym jest zwrot ku przeszłości, analiza pułapek historii, a także czasów jej świetności. Z tego też powodu odnaleźć można na wyspie liczne ślady króla Rogera II, który choć panował kilka wieków wcześniej, przewija się w pamięci zbiorowej Sycylijczyków niczym Franciszek Józef w Europie Środkowej. Vitaliano Brancati, włoski pisarz i scenarzysta, stwierdza: my, Sycylij Por.: M. Aust, Polska obsesja historyczna? Jak histoire croisée i komparatystyka pozwalają zrewidować pewien stereotyp, przeł. J. Górny, [w:] Polsko-niemieckie miejsca pamięci, t. 4, Refleksje metodologiczne, red. R. Traba, H.H. Hang, Warszawa 2013, s. 47-59. 31 Zob. np.: T. Stryjek, Ukraina w zwierciadle Hiszpanii. Polityka wobec pamięci na przełomie XX i XXI wieku a procesy narodotwórcze na dwóch końcach Europy, [w:] Dialog kultur pamięci w regionie ULB, red. A. Nikžentaitis, M. Kopczyńskiego, Warszawa 2014, s. 215-456. 32 M. Collura, Egzotyczna wyspa, która pozostaje tajemnicą, „Zeszyty Literackie” 2015, nr 130, s. 181. 33 Tamże, s. 182. 34 Tamże, s. 181. 35 Tamże; por.: C. Susani, Domy bez drzwi, [w:] Znikająca Europa, red. K. Raabe, M. Sznajderman, Wołowiec 2006, s. 191-211, Sulina. 30 Politeja 2(41)/2016 Gdzie opada żelazna kurtyna?… 153 czycy, mamy skłonność do chorowania na samych siebie: dolegliwość ta polega na tym, że trawi nas gorączka, którą sami jesteśmy, spotyka się w nas ten, kto cierpi, i ten, kto zadaje cierpienie36. Taka opinia nie jest odosobniona, potwierdza ją m.in. Gesualdo Bufalino, również literat pochodzący z Sycylii. Oczywistą konsekwencją analizowania sytuacji wyspy, zarówno jej przeszłości, jak i teraźniejszości, jest jej bogaty dyskurs tożsamościowy, nieustanna refleksja nad jej istotą, posiadająca jednak zmienny charakter: raz uważa się za naród i pępek świata, raz pogrążą się w pełnego resentymentu osłupienie, przerywane od czasu do czasu przebłyskami olśniewającej inteligencji37, pisze Sycylijczyk Matteo Collura. Już na podstawie powyższego szkicu, nieopartego na szerszych badaniach, można zaobserwować podobne elementy postrzegania Europy Środkowej i Sycylii przez literatów pochodzących z tych części Europy. Każda z nich opisywana jest poprzez kategorie peryferyjności, granicy oraz różnorodności. Paralelny jest również zwrot ku przeszłości i jej analizowanie jednocześnie w perspektywie regionu i Europy, a także podkreślanie i duma z własnego dziedzictwa historyczno-kulturowego. W tym kontekście warto spojrzeć także na obecną sytuację Europy Środkowej i Sycylii, gdzie położenie „pomiędzy” w wyraźny sposób znajduje swoje konsekwencje – konflikt rosyjsko-ukraiński, kryzys migracyjny. Podobieństwa te można by mnożyć, przedstawione powyżej nie wyczerpują ich bogactwa, pozwalają jednak spojrzeć w nowym świetle na tożsamościowy dyskurs Europy Środkowej oparty w dużej mierze na wyjątkości jej geograficznego umiejscowienia i szeregu konsekwencji z niej wynikających. Wobec powyższych konstatacji warto raz jeszcze przyjrzeć się przedstawionym wcześniej koncepcjom Europy Środkowej właśnie w kontekście ich mitologicznego uwikłania. Pierwsza z nich, oparta na wytyczaniu jej granic poprzez kryterium kultury, silnie podnosi szczególność losu regionu, uwarunkowanego jego geograficznym położeniem. Zwłaszcza jego symboliczna wschodnia granica – w tym w kontekście obecnych wydarzeń – jest efektem „trudnego”, czasem określanego też jako „tragiczne”, sąsiedztwa z Rosją. Taka perspektywa zauważalna jest zarówno w głosach z samej Europy Środkowej, jak i komentatorów zza jej zachodniej granicy. Nie ucieka od niej także piszący współcześnie Vittorio Strada. Wyjątkowość tej „innej części” Europy podkreślana jest również wówczas, gdy – zgodnie z drugą koncepcją – jej granice opierają się na kryterium politycznym. Trzecia koncepcja, opierająca granice Europy Środkowej na więzi społecznej, także powiela opisany mit. Podejście to ulega wizji regionu jako tygla kulturowego, maksimum różnorodności na minimalnej przestrzeni. Kolejnym jego mitycznym elementem jest posługiwanie się kategorią pogranicza jego anachronicznego systemu gospodarczo-przemysłowego, czerpiącego rozliczne inspiracje z centrum. Idąc dalej, można mu zarzucić także reprodukowanie mitu zacofanego Wschodu i rozwiniętego Zachodu, co czyni np. Tomasz Ewertowski. Jest to zauważalne również w literaturze autorstwa zachodnich podróżników stanowiącej pokłosie wędrówek po Europie Środkowej V. Brancatii, cyt. za: M. Collura, Egzotyczna wyspa…, s. 183. Tamże. 36 37 154 Agata Stolarz Politeja 2(41)/2016 i Wschodzie, której charakterystycznym elementem jest podkreślanie opóźnienia tegoż regionu, czego funkcją jest uwypuklenie cywilizacyjnego rozwoju Zachodu38. Podejściu temu można zarzucić także bazowanie na jednostkowych doświadczeniach autorów, swego rodzaju intymność tej koncepcji, co jest uzasadnione w przypadku Stasiuka i Andruchowycza. Zarzut ten można jednak łatwo odeprzeć, obydwaj autorzy poruszają się nie tylko po terytorium własnych podróży, ale także swego rodzaju wspólnej dla regionu przestrzeni stereotypów, podzielanych zresztą przez mieszkańców całej Europy. Europa Środkowa, więź społeczna i agonistyka Projekt Europy Środkowej, którego podstawą jest wytyczanie granic na podstawie więzi społecznej, ma także swoje zalety. Jak można wnioskować, jednym z elementów tej koncepcji o takim znaczeniu jest swego rodzaju samowystarczalność regionu. Choć jego granice wciąż są w pewnym stopniu wynikiem „kupczenia mocarstw”, to wytyczane są przede wszystkim za pomocą społecznej geografii wyobrażonej, by posłużyć się uproszczoną koncepcją Škrabec. Innym aspektem jest pozytywna waloryzacja – zarówno dwaj pisarze, jak i słoweńska badaczka (choś każde z nich w innym stopniu) posługuje się koncepcją Europy Środkowej jako swego rodzaju prowincji/pogranicza, które jest oceniane pozytywnie. Można to postrzegać jako nowoczesną odsłonę romantycznego słowianofilstwa39, nie jest to wizja regionu mająca na celu wpędzanie jego mieszkańców w kompleksy. Analizując tę koncepcję Europy Środkowej, warto zwrócić uwagę na ideę zaproponowaną przez przywoływanego już Tomasza Ewertowskiego, opartą na porównaniu tekstów Andruchowycza i Stasiuka w ich wspólnym zbiorze Moja Europa. Dwa eseje o Europie zwanej Środkową. Badacz pisze, że perspektywa osobistego doświadczenia, którą się posługują, może być środkiem pozwalającym na uniknięcie „pogranicznych” (w szerokim tego słowa rozumieniu) konfliktów40. Takie ujęcie problemu jest o tyle interesujące, że jak zauważa sam autor, pozwala wyjść poza politologiczne uogólnienia. Podejście oparte na więzi społecznej może być skuteczną próbą przełamania wewnętrznych konfliktów, ponieważ wychodzi poza różnice religijne i wyznaniowe oraz spory o historię. W tego rodzaju wizji regionu koegzystują ze sobą katolicka Polska, prawosławna Ukraina oraz Albania z żywymi tradycjami islamskimi. W pracach Stasiuka i Andruchowycza zaciera się również granica, która pokrywa się z obecną odsłoną żelaznej kurtyny, a więc pomiędzy wschodnią granicą UE a Ukrainą oraz w pewnym stop T. Ewertowski, Demitologizacja czy remitologizacja Europy Środkowej? Stasiuk i Andruchowycz na prowincji, „Podteksty” 2009, nr 4, [online] https://repozytorium.amu.edu.pl/bitstream/10593/1426/1/ Ewertowski%20T.pdf, 10 VII 2015; por.: L. Wolff, Inventing Eastern Europe. The Map of Civilization on the Mind of the Enlightenment, Stanford 1994; R. Malia, Russia under Western Eyes. From the Bronze Horseman to the Lenin Mausoleum, Cambridge (Mass.) 2007; M. Todorowa, Bałkany wyobrażone, przeł. P. Szymor, M. Budzińska, Wołowiec 2008. 39 T. Ewertowski, Demitologizacja czy remitologizacja… 40 Tamże. 38 Politeja 2(41)/2016 Gdzie opada żelazna kurtyna?… 155 niu także Białorusią. Proces ten następuje poprzez odwołanie do indywidualnego doświadczenia, struktur codzienności oraz rodzinnych historii. Opowieść o Europie Środkowej opartej na więzi społecznej wypełnia ważną lukę w rozważaniach na temat regionu, jak i całego kontynentu europejskiego. Dyskurs lat 80. był skierowany przede wszystkim do elit intelektualnych, poglądy Chantal Delsol teoretycznie do elit politycznych. Tzw. zwykli ludzie nie za bardzo mieli możliwość utożsamiania się z którąkolwiek z tych idei, co w dużej mierze wynikało ze zniechęcającego, hermetycznego słownika, którym posługiwali się autorzy. Opowieści Stasiuka czy Andruchowycza, tłumaczone na wiele języków oraz łatwo dostępne także przez wzgląd na przystępność stylu, pod tym względem mogą być analizowane jako próba integracji regionu Europy Środkowej na poziomie społeczeństwa. Przedstawiona wyżej idea jest wyjątkowo kusząca, narażona jest jednak na wiele zarzutów, by przywołać omówione wcześniej jej mitologiczne uwikłanie. Problematyczna jest nie tylko wschodnia granica regionu, ale sama koncepcja Europy Środkowej. Jeśli przyjmiemy, podążając tropem przywołanych wcześniej literatów, że region ten to swego rodzaju pogranicze pełne sporów i wewnętrznych konfliktów, idea więzi społecznej szybko może stać się kolejną utopią, tęsknotą za czymś, czego brak (stwierdzenie to można odnieść także do dwóch pozostałych koncepcji). Jeśli uznamy słuszność tych wątpliwości, uzasadnione jest pytanie o to, w jaki sposób połączyć te, częste odmienne, czasem sprzeczne ze sobą, tożsamości (społeczne, wyznaniowe, narodowe) wewnątrz regionu i dalej w Europie. Jak zapewnić im koegzystencję? By podjąć próbę odpowiedzi na to pytanie, posłużę się koncepcją agonistyki w ujęciu Chantal Mouffe. Belgijska politolożka i badaczka filozofii politycznej, wychodząc od krytyki neoliberalizmu, polemizuje z twierdzeniem, że demokracja równa się usunięciu społecznych antagonizmów, co obserwuje się współcześnie. Jednorodność społeczna – niezbędna dla istnienia demokracji – nie musi jednak stać w opozycji wobec pluralizmu. Rywalizacja jest jej równie niezbędna, ponieważ w jej wyniku dochodzi do artykulacji sprzecznych stanowisk politycznych oraz określenia tożsamości, która najszybciej krystalizuje się w wyniku konfrontacji my – oni. Podejściu Mouffe towarzyszy przekonanie, że proces wymiany argumentów prowadzi do wypracowania konsensu, przy jednoczesnym zastrzeżeniu bezstronności osób w niego zaangażowanych. „Oni” nie są postrzegani jako wrogowie, są określani jako „przeciwnicy”, których prawo do obrony poglądów „my” uznajemy. „Nas” i „ich” łączą zasady demokracji, jednak mamy odmienne zdanie na temat ich realizacji. W koncepcji politolożki antagonizm przechodzi w agonizm, na zasadzie podobnej jak w parlamencie, gdzie pokonany uznaje wynik, co nie jest równoznaczne z przyjęciem poglądów przeciwnika. Idee zaproponowane przez Mouffe mają tę zaletę, że równolegle podkreślają znaczenie jednostkowości i współuczestnictwa. Badaczka podnosi wagę identyfikacji kolektywnych jednostki równie ważnych co jej potrzeba bycia indywiuduum, znajdująca uzasadnienie w chęci partycypacji w procesach politycznych. Podejście to nie wyklucza konfliktu w budowaniu więzi społecznej, wręcz przeciwnie. Należy jednak stworzyć odpowiednie praktyki i instytucje je organizujące41. Ch. Mouffe, Paradoks demokracji, przeł. W. Jach, M. Kamińska, A. Orzechowski, Wrocław 2005, Biblioteka Współczesnej Myśli Społecznej; taż, Agonistyka. Polityczne myślenie o świecie, przeł. B. Szelewa, 41 156 Agata Stolarz Politeja 2(41)/2016 Co z tego wynika dla Europy Środkowej? W jaki sposób ta teoretyczna wizja może znaleźć przełożenie na praktykę życia społeczno-politycznego? Jeśli uprości się szereg zarysowanych wyżej poglądów Mouffe do jednego zdania, że wspólnotowość opiera się również na uznaniu konfliktów, można stwierdzić, że wewnętrzne spory Europy Środkowej są jednocześnie podstawą jej rozwoju społeczno-politycznego i jednocześnie jej siłą w UE (obydwie kwestie w duchu liberalizmu proponowanego przez belgijską badaczkę). Co więcej, w tekście Agonistyczne podejście do przyszłości Europy autorka wyraźnie formułuje tezę, że agonistykę należy postrzegać jako potencjalne rozwiązanie kryzysu UE: uwzględnia potrzebę zachowania wielości przestrzeni demokratycznych dla praktykowania demokracji oraz potrzebę nieustannego równoważenia jej dwóch poziomów – europejskiego i krajowego – przy dostrzeganiu istniejącego między nimi napięcia42. W innym miejscu podkreśla też wartość agonizmu na poziomie współpracy regionalnej43. W przypadku Europy Środkowej nasuwa się w tym kontekście od razu niewykorzystany potencjał Grupy Wyszehradzkiej. Oczywiście przedstawione propozycje można wcielić w życie wyłącznie przy traktowaniu „ich” jako przeciwników, zarówno w ramach współpracy wewnętrznej, jak i ponadregionalnej, co wydaje się najtrudnieszym elementem do zastosowania w praktyce. Koncepcja Mouffe oparta na pluralizmie odrzuca zatem próby homogenizacji Unii; stworzenia ponadnarodowego „my”. W zamian proponuje obywatelom różne formy uczestnictwa w demokracji, jednak bez konieczności wyzbywania się narodowych i regionalnych lojalności44. Więź społeczna nie musi zatem opierać się na homogenizacji społeczeństwa. Postulat ten zresztą jest niemożliwy do zrealizowania we współczesnej Europie Środkowej czy też UE, gdzie jedną z najważniejszych wartości jest wolność jednostki. W koncepcji Mouffe dość wyraźne zauważalny jest zwrot ku społeczeństwu (wiele uwagi poświęca też sposobom formowania się tożsamości społecznej, co stanowi dla niej punkt wyjścia do dalszych studiów), ku demokracji rozumianej w bardzo klasyczny sposób. Środkowoeuropejskie czy też, w szerszej skali rozważań, europejskie konflikty nie muszą zaprzeczać lub zagrażać projektowi przedstawionemu wyżej. Problematyczne jest jednak przechodzenie antagonizmów w agonizm oraz dość łatwo zauważalny brak odpowiednich instytucji dających możliwość większego udziału w życiu politycznym UE jej obywatelom. O ich ewentualnym potencjale może świadczyć waga i społeczny odbiór referendum w Grecji przeprowadzonego 5 lipca 2015 r. na temat akceptacji planu pomocowego. Warszawa 2015, Idee, 57; por. F. Biały, Konflikt jako wartość? Demokracja agonistyczna a populizm europejski w ujęciu Chantal Mouffe, „Refleksje. Pismo naukowe studentów i doktorantów WNPiD UAM” 2010, nr 1. 42 Ch. Mouffe, Agonistyczne podejście do przyszłości Europy, [w:] taż, Agonistyka…, s. 62. 43 Tamże, s. 61-64. 44 Tamże, s. 64. Politeja 2(41)/2016 Gdzie opada żelazna kurtyna?… 157 Nowa żelazna kurtyna? Refleksje końcowe Konflikt rosyjsko-ukraiński sprawił, że dyskurs o Europie Środkowej powrócił na łamy publicystyki, eseistyki oraz literatury. Jedną z głównych metafor w nim stosowanych jest ponowne opadanie żelaznej kurtyny. Zyskała ona popularność m.in. we włoskiej politologii, a także eseistyce, która za podstawę obrała refleksję nad historią. Przykładem takiego podejścia może być wspominany już esej Vitoriia Strady, a także publikacja Francesco Guidy L’altra metà dell’Europa oraz utrzymane w podobnym zamyśle wydane kilka lat wcześniej zbiorowe wydawnictwo pod jego redakcją, będące pokłosiem konferencji „L’altra metà del Continente. L’Europa centro-orientale dalla formazione degli Stati nazionali all’integrazione europea”. Prace te po raz kolejny podnoszą problem tożsamości Europy Środkowej (wł. Europa di mezzo – pojęcie używane przez Guidę), po części powtarzając powszechnie znane konstatacje, po części stawiając nowe pytania. O ile perspektywa Strady bliska jest Kunderze, o tyle Guidę, podobnie jak Stasiuka i Andruchowycza, interesują przede wszystkim zagadnienia społeczno-polityczne. Łączy je – przy czym konstatacja ta bardziej odnosi się do publikacji Francesco Guidy (bądź pod jego redakcją) – postrzeganie Europy Środkowej jako części kontynentu wciśniętej pomiędzy Zachód a „wschodniosłowiańskiego kolosa”, czyli Rosję. W pewien sposób potwierdza to słabą ocenę Europy Środkowej wystawioną przez włoskich badaczy – granice „innej” (altra metà) połowy Europy wyznaczają państwa Zachodu albo Rosja. Inną łatwo zauważalną tendencją jest podkreślanie popadania Rosji w samoizolację. Wyraził ją m.in. Timothy Snyder w wywiadzie opublikowanym na łamach portalu Radia Wolnej Europy. Na pytanie, czy nie boi się o ponowne powstanie żelaznej kurtyny, historyk odpowiada, że przedmiotem jego zmartwień jest nie tyle ewentualny wtórny podział Europy, tym razem oparty mniej więcej na wschodniej granicy UE, ile właśnie samoizolacja Rosji. Nie podając w wątpliwość obecnego tragicznego położenia Ukrainy spowodowanego wojną, Snyder słusznie zauważa, że narodowa debata jest tam o wiele bardziej wolna aniżeli w Rosji45. Obok wolnych wyborów, na które się powołuje, można w tym miejscu posłużyć się również argumentem polifoni pamięci zbiorowej46, czego nie można zaobserwować w Rosji. Przeprowadzone w tekście analizy, jak i dwa powyższe stwierdzenia pozwalają wnioskować o sile emigracyjnych tradycji z lat 80. w obecnym dyskursie o Europie Środkowej oraz o niezmienności postrzegania Rosji przez Zachód. Federacja wciąż funkcjonuje pod obrazem ekscentrycznego i nieprzewidywalnego „innego”, który czasem fascynuje, a czasem przeraża, na pewno zaś stymuluje wyobraźnię. Odzwierciedla się to w często używanej metaforze „Zachód vs. Wchód”, pod którą kryją się kolejne zestawienia, jak Historian Timothy Snyder: “History Is Always Plural”, rozmowa z T. Snyderem, Radio Free Europe, 7 VI 2015, [online] http://www.rferl.org/content/russia-ukraine-interview-bloodlands-timothysnyder-history/27082683.html, 10 VII 2015. 46 Problem ten szeroko opisuje Andrij Portnow w tekście Polityki pamięci na postsowieckiej Ukrainie (1991-2011), [w:] Dialog kultur pamięci…, s. 179- 201, oceniając przedstawioną wyżej sytuację jako jeden z czynników wspierających względną stabilność rozwoju społecznego. 45 158 Agata Stolarz Politeja 2(41)/2016 „demokracja vs. totalitaryzm”, „kultura vs. natura”, „instytucja vs. dzikość”47. Skoro zaś te stereotypy i uprzedzenia wciąż występują, oznacza to, że są potrzebne. Mając w pamięci prace Larry’ego Wolffa i Martina Maili, można skonstatować, że mówią one więcej o samym Zachodzie aniżeli o Rosji. Charakter jej kultury, polityki, społeczeństwa określa się przez niemożliwość wcielenia w jej rzeczywistość zachodnich norm i wartości48. Według podobnego schematu dokonuje się oceny krajów, które mają służyć jako pogranicze „Zachodu”, a więc współcześnie Ukrainy. Przy czym w tym przypadku bada się, na ile owe zachodnie normy i wartości zostały wprowadzone w życie. Odnosząc się do publicystyki, która była przedmiotem prowadzonych rozważań, należy stwierdzić, iż granica „nowej, jednoczącej się Europy” wciąż opiera się na Rosji oraz krajach będących pod jej wpływem, obecnie jest to przede wszystkim Białoruś. Także w debatach inteligencji, która według własnych założeń powinna zawsze wyprzedzać realny stan rzeczy i inspirować społeczno-polityczne przemiany. Potwierdzają to trzy przedstawione wyżej koncepcje konstruowania granic Europy Środkowej, w istocie trzy sposoby rozumienia wschodniej granicy Europy, pojmowanej jako UE. W tym kontekście inspirujący wydaje się trzeci z przedstawionych projektów, w tym wizja wyprowadzona z pism Andrzeja Stasiuka. Tym bardziej że Europa pogrążona w kryzysie zdaje się potrzebować kolejnej utopii. Bibliografia Andruchowycz J., Tajemnica. Zamiast powieści, przeł. M. Petryk, Wołowiec 2008. Andruchowycz J., Stasiuk A., Moja Europa. Dwa eseje o Europie zwanej Środkową. Wołowiec 2007. Aust M., Polska obsesja historyczna? Jak histoire croisée i komparatystyka pozwalają zrewidować pewien stereotyp, przeł. J. Górny, [w:] Polsko-niemieckie miejsca pamięci, t. 4: Refleksje metodologiczne, red. R. Traba, H.H. Hang, Warszawa 2013. Biały F., Konflikt jako wartość? Demokracja agonistyczna a populizm europejski w ujęciu Chantal Mouffe, „Refleksje. Pismo naukowe studentów i doktorantów WNPiD UAM” 2010, nr 1. Bielik-Robson A., Europa-Środkowa: reaktywacja. Wobec „Niewdzięczności” Alaina Finkielkrauta, [w:] taż, Romantyzm, niedokończony projekt. Eseje, Kraków 2008. Brix E., Z powrotem w Europie Środkowej. Eseje i szkice, przeł. A. Śliwa, Kraków 2012, Biblioteka Europy Środka. Collura M., Egzotyczna wyspa, która pozostaje tajemnicą, „Zeszyty Literackie” 2015, nr 130. Delsol Ch., Éloge de la singularité. Essai sur la modernité tardive, Paris 2007, La Petite Vermillon. Dialog kultur pamięci w regionie ULB, red. A. Nikžentaitis, M. Kopczyński, Warszawa 2014. Ewertowski T., Demitologizacja czy remitologizacja Europy Środkowej? Stasiuk i Andruchowycz na prowincji, „Podteksty” 2009, nr 4, [online] https://repozytorium.amu.edu.pl/bitstream/10593/1426/1/Ewertowski%20T.pdf. Por.: J. Sowa, Fantomowe ciało króla…, s. 10, 13. Por.: tamże, s. 11. 47 48 Politeja 2(41)/2016 Gdzie opada żelazna kurtyna?… 159 Finkielkraut A., Niewdzięczność. Rozmowa o naszych czasach, rozm. A. Robitaille, przeł. S. Królak, Warszawa 2005. Fiut A., Być (albo nie być) Środkowoeuropejczykiem, Kraków 1999, Obrazy Współczesności. Gontarczyk R., Dostrzegłby podobne braki – Rozmowa z Chantal Millon-Delsol, „Gazeta Wyborcza” 2010, 7 V, [online] http://krakow.wyborcza.pl/krakow/1,35811,1463163. html?disableRedirects=true. Historian Timothy Snyder: “History Is Always Plural”, rozmowa z T. Snyderem, Radio Free Europe, 7 VI 2015, [online] http://www.rferl.org/content/russia-ukraine-interview-bloodlands-timothy-snyder-history/27082683.html. Illg J., W kręgu powieści Milana Kundery, Kraków 1992, Studia Batoriana, 2. Select. Kundera. Materiały z sympozjum zorganizowanego w Katowicach w dniach 25-26 kwietnia 1986 r., red. J. Illg, Londyn 1986, Wokół Literatury, 9. Kundera M., Sztuka powieści. Esej, przeł. M. Bieńczyk, Warszawa 2004. „Limes. Rivista italiana di geopolitica” 2014, nr 4: L’Ukraina tra noi e Putin. Malia R., Russia under Western Eyes. From the Bronze Horseman to the Lenin Mausoleum, Cambridge (Mass.) 2007. Miłosz Cz., O naszej Europie, „Kultura” 1986, nr 4. Mouffe Ch., Agonistyka. Polityczne myślenie o świecie, przeł. B. Szelewa, Warszawa 2015, Idee, 57. Mouffe Ch., Paradoks demokracji, przeł. W. Jach, M. Kamińska, A. Orzechowski, Wrocław 2005, Biblioteka Współczesnej Myśli Społecznej. Nowacki D., Stasiuk węszy na Wschodzie, „Gazeta Wyborcza” 2014, 16 IX, [online] http:// wyborcza.pl/1,75410,16649423,Stasiuk_weszy_na_Wschodzie__NOWA_KSIAZKA_. html. Portnow A., Polityki pamięci na postsowieckiej Ukrainie (1991-2011), [w:] Dialog kultur pamięci w regionie ULB, red. A. Nikžentaitis, M. Kopczyński, Warszawa 2014. Rorty R., Heidegger, Kundera, Dickens, przeł. M. Kwiek, [w:] Między pragmatyzmem a postmodernizmem. Wokół filozofii Richarda Rorty’ego, red. A. Szahaj, Toruń 1995. Rozmowy istotne: Chantal Delsol, rozm. J. Nowicki z Ch. Delsol, 28 I 2011, [online] http:// www.tvp.pl/kultura/magazyny-kulturalne/rozmowy-istotne/wideo/chantal-delsol/946 264?sort_by=POSITION&sort_desc=&start_rec=8&listing_mod=&with_video=. Sowa J., Fantomowe ciało króla. Peryferyjne zmagania z nowoczesną formą, Kraków 2011, Horyzonty Nowoczesności, 90. Stasiuk A., Jadąc do Babadag, Wołowiec 2004. Stasiuk A., Wschód, Wołowiec 2014. Stępniewski T., Wojna Ukrainy o niepodległość, pamięć i tożsamość, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2015, Vol. 13, nr 2. Stolarz A., W poszukiwaniu tożsamości europejskiej. Chantal Delsol dyskurs o Europie, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2011, Vol. 9, nr 1. Strada V., Europe. La Russia come frontiera, Venezia 2014, I Nodi. Susani C., Domy bez drzwi, [w:] Znikająca Europa, red. K. Raabe, M. Sznajderman, Wołowiec 2006, Sulina. Škrabec S., Geografia wyobrażona. Koncepcja Europy Środkowej w XX wieku, przeł. R. Sasor, Kraków 2014, Biblioteka Europy Środka. 160 Agata Stolarz Politeja 2(41)/2016 Todorowa M., Bałkany wyobrażone, przeł. P. Szymor, M. Budzińska, Wołowiec 2008. Wolff L., Inventing Eastern Europe. The Map of Civilization on the Mind of the Enlightenment, Stanford 1994. Zieliński B., Europa Środkowa, czyli Arkadia, Atlantyda i Jeruzalem, [w:] Narodowy i ponadnarodowy model kultury. Europa Środkowa i Półwysep Bałkański, red. tenże, Poznań 2002, Filologia Słowiańska UAM, 7. Dr Agata STOLARZ – adiunkt w Instytucie Europy Środkowo-Wschodniej; zajmuje się metodologią historii, historią historiografi oraz współczesną refleksją teoretyczną w dziedzinie humanistyki. Unia Europejska – sąsiedztwo wschodnie DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.09 Andrzej Podraza Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II [email protected] Promocja demokracji a bezpieczeństwo europejskie: skuteczność i dylematy polityki wschodniej Unii Europejskiej w XXI w. Abstract Democracy promotion and European security: effectiveness and dilemmas of Eastern policy of the European Union in the 21st century The main aim of the article is a theoretical and empirical analysis of the impact of the European Union on the democratization process in the countries of Eastern Europe. In its foreign policy the European Union, regarded as a normative power, has a strategic interest in stabilizing neighbouring countries through the export of democratic values in order to ensure its own security. It is claimed, however, that the European Union’s ability to influence the outside world is limited. The effectiveness of the EU’s conditionality policy is mainly related to the perceived benefits by third countries – in case of Eastern European countries a membership offer as the main incentive is not yet taken into account. Of great importance there is also a lack of common EU position towards Russia, which regards a European export of democratic values to countries of the post-Soviet area as a challenge to its position on the international arena. A European-Russian rivalry on the post-Soviet area can be then described using realist theory of international relations. The article ends with recommendations for the European Union. Słowa kluczowe: UE, potęga normatywna, promocja demokracji, realizm, Rosja Key words: EU, a normative power, democracy promotion, realism, Russia 162 Andrzej Podraza Politeja 2(41)/2016 Wstęp Unia Europejska doświadcza obecnie szeregu istotnych kryzysów, które mogą wpłynąć na jej funkcjonowanie w przyszłości. Mają one zarówno charakter wewnętrzny, jak i dotyczą aktywności Unii na arenie międzynarodowej. Ich skutki mogą podważyć obecny model integracji i doprowadzić nawet do znaczącej transformacji UE w obecnym kształcie. Może bowiem dojść do przyjęcia jakiejś koncepcji zróżnicowanej integracji i wyodrębnienia twardego rdzenia, czyli grupy takich państw, które znacząco pogłębią integrację w kilku obszarach. Scenariusz taki, jakkolwiek nie do końca jeszcze realistyczny, wynika z faktu, że u podstaw obecnych kryzysów leżą poważne różnice zdań pomiędzy państwami członkowskimi co do radzenia sobie z wyzwaniami wewnętrznymi, jak i zewnętrznymi stojącymi przed Unią Europejską. Do najważniejszych można zaliczyć kryzys w strefie euro, stosunek do uchodźców i migrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki oraz zróżnicowane podejście do Rosji w związku z aneksją Krymu i konfliktem we wschodniej Ukrainie. Wszystkie one są ilustracją głębokich podziałów nie tylko pomiędzy państwami członkowskimi, ale również w ramach poszczególnych państw. W tym kontekście zasadne jest zadanie pytania o wartości, na których oparty jest projekt integracji w ramach Unii Europejskiej oraz o strategię tego podmiotu wobec świata zewnętrznego. Nie ulega wątpliwości, że obecne kryzysy dotyczą istoty rozwiązań demokratycznych w wymiarze wewnętrznym, jak i możliwości eksportu wartości demokratycznych do państw trzecich w celu ich stabilizacji. Kiedy w latach 50. XX w. powstawały Wspólnoty Europejskie, celem ojców założycieli było doprowadzenie do stworzenia pokojowej Europy, która z czasem w sposób funkcjonalny miała na fundamentach gospodarczych doprowadzić do przekształcenia się w strukturę federalną. Zakładano więc, że będzie ona mieć charakter demokratyczny. Kryzys w strefie euro udowodnił jednak, że w ramach Unii Europejskiej mamy nadal do czynienia z problemem deficytu demokracji, gdyż transnarodowa demokracja nie została wykształcona, a procesy decyzyjne można opisywać bardziej w kategoriach technokratycznych form elitystycznego zarządzania, czego przykładem może być narzucanie Grecji przyjęcia określonych pakietów oszczędnościowych przez instytucje ponadnarodowe, jak Komisja Europejska czy Europejski Bank Centralny1. Problemy dużej fali uchodźców i migrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki oraz przyjęcia jednolitej polityki wschodniej w związku z kryzysem ukraińskim są natomiast przejawem trudności z eksportem wartości demokratycznych do państw sąsiedzkich. Unia Europejska, postrzegana na ogół jako mocarstwo cywilne, czyli takie, które stosuje przede wszystkim instrumenty niemilitarne, nie potrafi wypracować takiej strategii, dzięki której bezpieczeństwo byłoby gwarantowane poprzez rozwój reżimów demokratycznych. Arabska wiosna, jak i agresja Rosji na Ukrainie ukazały niemoc Unii Europejskiej w reagowaniu na istotne wyzwania w najbliższym środowisku międzynaro 1 R. Pitty, Disintegrating European Austerity in Greece and Germany, [w:] Democracy and Crisis. Democratising Governance in the Twenty-First Century, red. B. Isakhan, S. Slaughter, Basingstoke 2014, s. 125. Politeja 2(41)/2016 Promocja demokracji… 163 dowym. Polityka zagraniczna Unii, uwzględniając wcześniejszą aktywność w ramach ustanowionej w 1970 r. Europejskiej Współpracy Politycznej2, cierpi bowiem na szereg istotnych chorób, które wynikają nie tylko ze znacznego zróżnicowania interesów pomiędzy państwami członkowskimi, ale również z problemów strukturalnych mających związek z trudnością określenia istoty Unii jako podmiotu na arenie międzynarodowej. W niniejszym artykule poddane są analizie kontrowersje wokół polityki wschodniej Unii Europejskiej. Głównym celem jest teoretyczna i empiryczna analiza wpływu Unii na proces demokratyzacji w państwach Europy Wschodniej3. Przyjmuje się, że Unia Europejska w swojej polityce zagranicznej ma strategiczny interes w stabilizacji państw sąsiedzkich poprzez eksport wartości demokratycznych w celu zapewnienia własnego bezpieczeństwa. Twierdzi się jednak, że zdolność Unii do wpływania na świat zewnętrzny jest ograniczona, co wynika z kilku przyczyn. Po pierwsze, polityka warunkowości, uzależniająca stopień intensyfikacji relacji Unii z państwami trzecimi, nie może być w pełni skuteczna, gdyż w przypadku państw Europy Wschodniej oferta członkostwa jako głównej zachęty nie jest na razie brana pod uwagę. Efektywność tej polityki, będącej głównym elementem strategii przedczłonkowskiej wobec państw Europy Środkowej i Wschodniej, które przystąpiły do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r., jest bowiem związana z postrzeganymi korzyściami przez państwa trzecie. Po drugie, zmiany demokratyczne w Europie Wschodniej z powodu wielu czynników, takich jak nierozwinięte społeczeństwo obywatelskie, słabość struktur administracyjnych czy kolizja z interesami innych graczy, takich jak Rosja w przypadku obszaru poradzieckiego, nie zawsze przyczyniają się do wzmocnienia bezpieczeństwa globalnego i regionalnego. Stawia to pod znakiem zapytania możliwości stworzenia obszaru demokratycznego zarządzania (democratic governance) na granicy Unii i Europy Wschodniej. Można wobec tego zastanawiać się, czy granica może być szansą na dalszą współpracę lub czy stanie się barierą pomiędzy zintegrowaną i stabilną Europą a nieprzewidywalnym i niespokojnym Wschodem. Jest to pytanie o otwartość projektu integracyjnego na nowe państwa członkowskie w związku z powszechnie odczuwanym zmęczeniem rozszerzaniem Unii Europejskiej. Początki polityki wschodniej Unii Europejskiej (lata 90. XX w.) – główne problemy Problemy z definiowaniem polityki wschodniej wynikają w dużej mierze z trudności funkcjonowania Unii Europejskiej jako aktora na arenie międzynarodowej. 2 3 Jakkolwiek w niniejszym artykule mowa jest o polityce zagranicznej Unii Europejskiej, która powstała 1 XI 1993 r. na mocy Traktatu o UE z Maastricht, to jest ona traktowana jako kontynuacja działań podejmowanych w ramach ustanowionej w 1970 r. Europejskiej Współpracy Politycznej, która była pierwszym mechanizmem koordynacji polityk zagranicznych państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej. Na potrzeby niniejszego artykułu termin „Europa Wschodnia” obejmuje państwa europejskie powstałe w wyniku rozpadu Związku Radzieckiego. 164 Andrzej Podraza Politeja 2(41)/2016 Pomimo że Wspólnoty Europejskie powstały w latach 50. XX w., to dopiero od początku lat 70., dzięki stworzeniu Europejskiej Współpracy Politycznej, państwa członkowskie zainicjowały współpracę w zakresie polityki zagranicznej. Z czasem kooperację rozszerzono na polityczne i ekonomiczne aspekty bezpieczeństwa, a dopiero po ustanowieniu Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB), w ramach powołanej w 1993 r. Unii Europejskiej, zaczęto inicjować dyskusję o polityce obronnej, co zaowocowało stworzeniem Europejskiej (obecnie Wspólnej) Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Nie oznacza to jednak, że Unię możemy traktować jako potęgę militarną, gdyż możliwości prowadzenia działań o charakterze wojskowym są mocno ograniczone w porównaniu z aktywnością państw narodowych czy sojuszy wojskowych, jak NATO. Rozwojowi obszarów dyskusji i działania Unii Europejskiej towarzyszyły reformy traktatowe4, nie udało się jednak dzięki nim rozwiązać podstawowych problemów międzynarodowej aktywności Unii. Pierwszym istotnym testem dla powstającej na początku lat 90. WPZiB było opracowanie kompleksowej strategii wschodniej, w ramach której reagowano by nie tylko na proces transformacji gospodarczej i politycznej w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, ale uwzględniono by również skutki potencjalnie niebezpiecznych wydarzeń, jak rozpad Związku Radzieckiego i Jugosławii5. Aktywność Unii Europejskiej potwierdziła ograniczony charakter działań tej organizacji. Sukcesem okazała się polityka prowadzona wobec tych państw Europy Środkowej i Wschodniej, które bardzo wyraźnie od przełomu lat 80. i 90. XX w. akcentowały swoje aspiracje europejskie. Zdefiniowanie polityki dyferencjacji i warunkowości, zgodnie z którą różnicowano stopień intensyfikacji stosunków gospodarczych i politycznych z państwami wdrażającymi znaczące reformy polityczne i gospodarcze, stanowiło istotny przełom w rozwoju strategii wschodniej Unii Europejskiej. Takie podejście stanowiło reakcję na hasło „powrotu do Europy”, pod którym przeprowadzona była tzw. rewolucja w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Polityka dyferencjacji i warunkowości stała się od początku lat 90. głównym elementem strategii Unii wobec Europy Środkowej i Wschodniej. Jednak jej skuteczność w tamtym okresie związana była z ofertą przyszłej akcesji do UE dla tych państw stowarzyszonych, które wypełnią warunki członkostwa, o czym podjęto decyzję na posiedzeniu Rady Europejskiej w Kopenhadze w czerwcu 1993 r. O wiele więcej trudności doświadczyła Unia Europejska w związku z wypracowaniem jednolitego stanowiska wobec rozpadu Jugosławii i Związku Radzieckiego. Jeśli brać pod uwagę zróżnicowanie interesów poszczególnych państw członkowskich, reakcje na te wydarzenia ukazywały problemy z osiągnieciem jednolitego podejścia przez Unię Europejską. Polityka zagraniczna Unii cierpi bowiem, jak podkreślają m.in. John Peterson i Marlene Gottwald, na szereg chronicznych problemów, jak brak jedności, 4 5 Na temat reform traktatowych zob.: A. Podraza, Unia Europejska w procesie reform traktatowych, Lublin 2007. Szerzej na temat polityki wschodniej Unii Europejskiej na początku lat 90. XX w. zob.: tenże, Stosunki polityczne i gospodarcze Wspólnoty Europejskiej z państwami Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 1996. Politeja 2(41)/2016 Promocja demokracji… 165 niespójność oraz słabe przywództwo, i może być podważana przez wszystkie rodzaje rywalizacji, tj. pomiędzy rządami państw członkowskich, między instytucjami UE, a także między nimi a ministerstwami spraw zagranicznych6. W przypadku Jugosławii i Związku Radzieckiego problemem było ewentualne uznanie nowych państw powstających w wyniku procesów dezintegracyjnych. Unia Europejska miała trudności z „mówieniem jednym głosem” z uwagi na zróżnicowane podejścia państw członkowskich. Pomimo że w ramach ówczesnej Wspólnoty Europejskiej udało się sfomułować w grudniu 1991 r. warunki dyplomatycznego uznania nowych państw w Europie Wschodniej i na terytorium Związku Radzieckiego, to jednak osiągnięcie zgody w odniesieniu do konkretnego przypadku nie było łatwe. Przykładowo państwa członkowskie były wręcz zmuszone do uznania w styczniu 1992 r. Chorwacji z uwagi na determinację Niemiec, które stwierdziły wcześniej, że uznają Chorwację nawet w sytuacji, gdyby państwo to nie spełniało wcześniej zdefiniowanych kryteriów7. Polityka Unii całkowicie zawiodła wobec rozwijającego się konfliktu zbrojnego w rozpadającej się Jugosławii. Wyraźnie było widać, że w sytuacji nacjonalizmu i czystek etnicznych stosowanie jedynie polityki dyferencjacji i warunkowości nie przyniesie żadnych efektów. Polityka „kija i marchewki”, czyli sankcji i preferencji, mogła być jedynie skuteczna, gdy państwa nią objęte nie stosowały siły jako środka rozwiązywania problemów wewnętrznych bądź międzynarodowych. Rozpad Jugosławii ukazał niemoc Unii Europejskiej, która jako potęga niemilitarna nie była w stanie poradzić sobie z rozwiązaniem konfliktów rozgrywających się tuż za jej granicami8. Dopiero przeprowadzenie operacji lotniczych przez NATO przeciwko Serbom, co było wyrazem zmiany stanowiska Stanów Zjednoczonych, doprowadziło do stopniowego wygaszenia konfliktów w Bośni i Hercegowinie oraz w Kosowie. Polityka wschodnia i wobec Rosji a charakter Unii Europejskiej jako podmiotu na arenie międzynarodowej – implikacje teoretyczne Określenie podstawowych zrębów polityki wschodniej na początku lat 90. XX w. było istotnym elementem w rozwoju Unii Europejskiej jako aktora na arenie międzynarodowej, jakkolwiek potwierdzało szereg problemów z rozwijaniem aktywności w zakresie 6 7 8 J. Peterson, M. Gottwald, The EU as a Global Actor, [w:] The European Union. How Does It Work?, red. D. Kenealy, J. Peterson, R. Corbett, Oxford 2015, s. 209, The New European Union Series. A. Podraza, Stosunki polityczne…, s. 275-277. Pogląd o fiasku działań UE w odniesieniu do wojen w byłej Jugosławii w latach 90. XX w. jest wyrażany dosyć powszechnie. Dopiero po zakończeniu konfliktów Unia zaczęła odgrywać aktywniejszą rolę w stabilizacji m.in. Bośni i Hercegowiny oraz Kosowa. Ana Juncos, analizując politykę UE wobec Bośni i Hercegowiny, określa Unię w latach 1991-1995 mianem nieefektywnej potęgi cywilnej, w latach 1996-1999 potęgi cywilnej (gospodarczej) bez strategii, a dopiero w odniesieniu do lat 1999-2005 zastanawia się, czy można rozpatrywać Unię jako regionalną potęgę normatywną, A. Juncos, The EU’s Post-Conflict Intervention in Bosnia and Herzegovina: (Re)Integrating the Balkans and/or (Re)Inventing the EU?, „Southeast European Politics” 2005, Vol. 6, nr 2. 166 Andrzej Podraza Politeja 2(41)/2016 Europejskiej Współpracy Politycznej, a od 1993 r. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Zarówno wówczas, jak i współcześnie Unia może być traktowana przede wszystkim jako potęga cywilna, której celem jest promowanie stabilności poprzez rozwój współpracy gospodarczej i handlowej, promocję demokracji, dobrych rządów i rządów prawa, lub też jako potęga normatywna, która dąży do stworzenia bardziej pokojowego świata przez rozpowszechnianie takich norm, jak demokracja, rządy prawa i prawa człowieka stanowiące podstawę normatywną UE. Jest więc ona ujmowana jako potęga niemilitarna, co ma wpływ na stawiane cele i używane instrumenty. Dążeniem Unii jest stabilizacja państw sąsiedzkich poprzez używanie głównie instrumentów gospodarczych w ramach polityki warunkowości jako głównej strategii wobec sąsiadów. Z uwagi na to, że stabilizacja wewnętrzna jest osiągana poprzez eksport tzw. modelu zachodniego, czyli gospodarki rynkowej i demokracji liberalnej, promocja demokracji jest jedną z podstawowych elementów strategii, co zgodne jest z liberalną teorią stosunków międzynarodowych. Oczywiście w tym kontekście można postawić pytanie, czy można interpretować politykę sąsiedztwa UE także przy użyciu innych podejść teoretycznych, tj. głównie realizmu (tworzenie europejskiej strefy wpływów, co w przypadku Ukrainy i innych państw Europy Wschodniej prowadzi do kolizji z Rosją) lub też konstruktywizmu społecznego z uwzględnieniem koncepcji wspólnoty bezpieczeństwa Karla Deutscha (eksport wartości demokratycznych w celu tworzenia obszaru demokratycznego zarządzania – democratic governance). Pytania te są niezwykle istotne, gdyż interpretacja strategii Unii wobec państw sąsiedzkich może pomóc w określeniu adekwatności poszczególnych teorii do analizy istoty UE jako podmiotu stosunków międzynarodowych. Jakkolwiek Unia Europejska może być różnorako ujmowana jako aktor na arenie międzynarodowej, to przeważa pogląd, że nie może być ona traktowana jako tradycyjna potęga. Choć Unia używa różnorakich instrumentów o charakterze gospodarczym i politycznym, także w obszarze bezpieczeństwa i obrony, to jednak nie jest podmiotem uniwersalnym, który posiada samoistną zdolność prowadzenia wojny. Działania Unii w zakresie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony ograniczają się jedynie do możliwości realizacji tzw. operacji petersberskich, czyli misji o różnorakim charakterze obejmujących operacje pokojowe, zarządzania sytuacjami kryzysowymi lub zadania humanitarne i ratunkowe9. Unia nie jest więc tradycyjną potęgą, gdyż jej działania w zakresie polityki zagranicznej nie tylko nie mają kompleksowego charakteru, ale co więcej, jej poczynania zewnętrzne pozostają w cieniu aktywności międzynarodowej państw członkowskich. Jest to widoczne przede wszystkim w odniesieniu do kwestii, które są istotne z punktu widzenia interesów poszczególnych państw. W takich sytuacjach bardzo często biorą one górę nad interesem unijnym. Może to prowadzić do przyjmowania wspólnych sta 9 Misje petersberskie są wymienione w art. 43 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej: Misje, o których mowa w artykule 42 ustęp 1, przy prowadzeniu których Unia może użyć środków cywilnych i wojskowych, obejmują wspólne działania rozbrojeniowe, misje humanitarne i ratunkowe, misje wojskowego doradztwa i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i utrzymywania pokoju, misje zbrojne służące zarządzaniu kryzysowemu, w tym misje przywracania pokoju i operacje stabilizacji sytuacji po zakończeniu konfliktów. Politeja 2(41)/2016 Promocja demokracji… 167 nowisk, które kształtują się na poziomie najniższego wspólnego mianownika, lub też podejmowania przez niektóre państwa działań stojących w sprzeczności z podejściem Unii jako instytucji. Tego rodzaju sytuacja wyraźnie zachodzi w odniesieniu do Rosji. Z jednej strony Unia Europejska wprowadziła ograniczone sankcje wobec tego państwa w reakcji na agresję na Ukrainie. Z drugiej jednak strony niektóre państwa członkowskie utrzymują nawet bliskie kontakty z Rosją, rozwijając relacje gospodarcze i polityczne. Co więcej, kryzys ukraiński ukazuje słabości w kreowaniu Unii Europejskiej jako ważnego podmiotu na arenie międzynarodowej. Najlepszym tego przykładem mogą być rozmowy w sprawie rozwiązania konfliktu ukraińskiego, które toczą się od 2014 r. w ramach tzw. formatu normandzkiego, tzn. z udziałem Niemiec, Francji, Rosji i Ukrainy10. Brak przedstawiciela Unii Europejskiej podczas tych negocjacji jest świadectwem instrumentalnego traktowania mechanizmów WPZiB przez największe państwa członkowskie. Ukazuje także słabość polityki wschodniej UE, gdyż w jej rozwoju większe znaczenie mają interesy najsilniejszych graczy niż Unii jako wspólnoty różnych interesów i państw, które dążą do wypracowania spójnego i ambitnego stanowiska. Zróżnicowanie poglądów na temat Rosji widoczne jest chociażby wśród państw członkowskich UE z Europy Środkowej i Wschodniej, co w dużej mierze jest warunkowane względami geograficznymi i historycznymi. Polska, Estonia i Litwa w sposób jednoznaczny potępiły udział Rosji w konflikcie ukraińskim, a w szczególności aneksję Krymu i zaangażowanie militarne Moskwy w Donbasie11. Prezydent Estonii Toomas Hendrik Ilves oskarżył nawet Rosję o zainicjowanie bitwy pomiędzy Europą a nie-Europą, inaczej konfliktu wartości. Po przeciwnej stronie znajdują się państwa, które cechuje wstrzemięźliwość (Bułgaria), zdystansowanie (Rumunia), pragmatyzm (Słowacja) lub wyraźna prorosyjskość (Czechy i Węgry). Podziały są również widoczne pomiędzy państwami członkowskimi starej Unii Europejskiej. Brak jednoznacznego stanowiska wobec tak istotnego gracza, jakim jest Rosja, aspirująca do miana potęgi globalnej, jest istotną przeszkodą w kreowaniu Unii jako aktora na arenie międzynarodowej. Pomimo że Unia Europejska nie jest na ogół ujmowana jako tradycyjna potęga, to nie brak oczywiście opinii, że następuje transformacja Unii polegająca na odejściu od rozwijania projektu pokojowego bazującego na cywilnej agendzie w kierunku aktora współzawodniczącego geopolitycznie, którego racja stanu koliduje z jej normatywnymi zobowiązaniami12. Zgodnie z takim podejściem Unia Europejska albo przyłącza nowe terytoria, co oczywiście ma miejsce w ramach procesów akcesyjnych, albo dąży do stworzenia strefy wpływów poprzez pogłębianie relacji gospodarczych i politycznych z państwami sąsiedzkimi. W takich kategoriach można by chociażby interpretować Nazwa „format normandzki” ma związek ze spotkaniem przywódców czterech państw, które po raz pierwszy odbyło się 6 VI 2014 r. przy okazji obchodów 70. rocznicy lądowania wojsk alianckich na plażach Normandii w czasie II wojny światowej. 11 J. Forbrig, Introduction: A Region Disunited?, [w:] A Region Disunited? Central European Responses to the Russia-Ukraine Crisis, red. tenże, Washington 2015, s. 3, Europe Policy Paper, 1/2015. 12 R. Sakwa, The Death of Europe? Continental Fates after Ukraine, „International Affairs” 2015, Vol. 91, nr 3, s. 553-554, [online] http://dx.doi.org/10.1111/1468-2346.12281. 10 168 Andrzej Podraza Politeja 2(41)/2016 rozwój stosunków z Ukrainą, która pomimo braku obietnicy przyszłego członkostwa podpisała w 2014 r. umowę stowarzyszeniową z UE. Z punktu widzenia teorii realistycznej można dojść do oczywistego wniosku, że taka polityka UE może być ujmowana przez Moskwę jako potencjalnie agresywny ruch mający na celu pomniejszenie roli i znaczenia Rosji na arenie międzynarodowej. Stąd dążenie Rosji do zajęcia z jej punktu widzenia należnego miejsca w systemie międzynarodowym, co może prowadzić do konfliktu z Unią Europejską i państwami członkowskimi, ale przede wszystkim z NATO i Stanami Zjednoczonymi. Poszerzanie składu członkowskiego zwłaszcza Sojuszu Atlantyckiego, ale również Unii Europejskiej o nowe demokracje z Europy Środkowej i Wschodniej doprowadziło do stworzenia nowego systemu bezpieczeństwa europejskiego, ale jednocześnie do pojawienia się na początku XXI w. państw wykluczonych, takich jak Rosja, ale również Ukraina13. Wynika to z trudności ze znalezieniem formuły współpracy pomiędzy poszerzonymi instytucjami Zachodu a w głównej mierze Rosją, która w odróżnieniu od Ukrainy nigdy nie aspirowała do członkostwa w NATO i UE. Ambicje mocarstwowe przy jednoczesnym poczuciu zmarginalizowania ograniczyły możliwości wpływania na politykę wewnętrzną i zagraniczną Rosji i tak niezbyt wpływowych liberalnych zwolenników westernizacji na rzecz pragmatycznych bądź fundamentalistycznych nacjonalistów. Ci ostatni traktowali poszerzenie NATO jako „strategiczny błąd” i rozważali możliwość ostrej reakcji poprzez znaczne zwiększenie wydatków militarnych i doprowadzenie do nowego wyścigu zbrojeń oraz postulowali rozważenie na nowo roli broni nuklearnej14. Szczytowym punktem zaostrzenia stanowiska Rosji była aneksja Krymu na początku 2014 r. i militarne zaangażowanie wojsk rosyjskich we wschodniej Ukrainie, co było rezultatem jasnej deklaracji Kijowa o europejskich aspiracjach. Poszerzanie wpływów przez Unię Europejską i NATO na obszarze poradzieckim wzmacnia poczucie, że Rosja jest traktowana przez Zachód jako pokonana potęga, której godność i interesy nie są brane pod uwagę15. Można wręcz mówić o pojawieniu się „syndromu weimarskiego” związanego z asymetrycznym zakończeniem zimnej wojny. Jak postulują niektórzy, aby przełamać poczucie wykluczenia Rosji, należałoby zaoferować jej członkostwo w NATO, co jak się twierdzi, pozwoliłoby także takim państwom, jak Gruzja i Ukraina, na akcesję do Sojuszu Atlantyckiego bez antagonizowania Moskwy16. Pomimo werbalnej atrakcyjności propozycja ta jest mało realna. Co więcej, można nawet stwierdzić, że ewentualne przystąpienie Rosji do NATO byłoby szkodliwe dla spójności i funkcjonowania Sojuszu Atlantyckiego, który szybko uległby marginalizacji i przekształciłby się w kolejną Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE). Nie można także zgodzić się opinią, że stosunek Rosji do rozszerzania M. Light, S. White, J. Löwenhardt, A Wider Europe: The View from Moscow and Kyiv, „International Affairs” 2000, Vol. 76, nr 1, s. 77, [online] http://dx.doi.org/10.1111/1468-2346.00121. 14 Tamże, s. 79-81. 15 R. Sakwa, The Death of Europe?…, s. 556. 16 Ch.A. Kupchan, NATO’s Final Frontier: Why Russia Should Join the Atlantic Alliance, „Foreign Affairs” 2010, Vol. 89, nr 3. 13 Politeja 2(41)/2016 Promocja demokracji… 169 NATO ulegnie zmianie z uwagi na ewentualne przekształcenie Sojuszu Atlantyckiego z zimnowojennego sojuszu wojskowego na rzecz głównie partnerstwa politycznego17. Bez względu na transformację NATO Rosja traktuje bowiem Sojusz jako zagrożenie własnego bezpieczeństwa, w tym przede wszystkim wypowiada się niezwykle mocno przeciwko dalszej ekspansji terytorialnej tej organizacji18. Zasadne w tym kontekście jest postawienie pytania, czy przyczyn agresywnych działań Moskwy należy doszukiwać się w polityce Zachodu, w tym Unii Europejskiej, czy też jest to wynik bardzo ograniczonej transformacji Rosji, która może być opisywana jako państwo nie w pełni demokratyczne. Innymi słowy, czy działania Unii Europejskiej i NATO, realizujące politykę poszerzenia, są na tyle istotnym wyzwaniem dla Rosji, że staje się ona państwem ekspansywnym, uważającym, że obszar poradziecki jest jej naturalną strefą wpływów? Czy promocja demokracji wobec Rosji jest polityką, która nie przyniesie rezultatu z uwagi na brak jasno sprecyzowanych celów strategii Zachodu wobec Rosji? Czy w działaniach Rosji mocarstwowość ma większe znaczenie niż stworzenie podstaw porządku demokratycznego? Są to bardzo istotne pytania z punktu widzenia praktyki politycznej, ale również teorii polityki międzynarodowej. Neoimperializm Władimira Putina, rozumiany przede wszystkim jako odmowa uznania pełnej suwerenności państw powstałych w wyniku rozpadu Związku Radzieckiego19, co może skutkować działaniami Kremla w zakresie zmiany granic międzynarodowych, podważaniem legitymizacji rządów i terytorialnej integralności państw sąsiadujących z Rosją20, ma źródła przede wszystkim wewnętrzne. Rosja przez wieki prowadziła politykę kolonizacji państw sąsiedzkich, wobec czego nostalgia Putina za utraconym imperium i dążenie do jego przywrócenia nie powinny dziwić21. Konflikty w Czeczenii i Gruzji oraz wojna hybrydowa na Ukrainie są działaniami Rosji, które wynikają z konstatacji Putina, że rozpad Związku Radzieckiego był największą katastrofą geopolityczną XX w.22 Jednym z elementów aktywności Moskwy w tym zakresie jest realizacja wielkiej strategii zniszczenia Partnerstwa Wschodniego Unii Europejskiej i zastąpienia go przez własną politykę sąsiedztwa23. Zrealizowanie tego celu byłoby Z. Barany, NATO’s Peaceful Advance, „Journal of Democracy” 2004, Vol. 15, nr 1, s. 73, [online] http://dx.doi.org/10.1353/jod.2004.0002. 18 Putin Names Nato among Threats in New Russian Security Strategy, „Financial Times” 2016, 2 I, [online] http://www.ft.com/intl/cms/s/0/6e8e787e-b15f-11e5-b147-e5e5bba42e51.html#axzz42cyIV x9l, 3 I 2016. 19 Taki sposób rozumienia polityki neoimperialnej jest m.in. przyjęty w: Russia’s Foreign Policy. Ideas, Domestic Politics and External Relations, red. D. Cadier, M. Light, Basingstoke 2015, Palgrave Studies in International Relations. 20 J. Bugajski, Russia’s Transformation, „The Journal of International Security Affairs” 2014, nr 27, [on line] http://www.securityaffairs.org/issues/number-27/russias-transformation, 8 III 2016. 21 Szerzej na ten temat zob.: M.H. van Herpen, Putin’s Wars. The Rise of Russia’s New Imperialism, Lanham 2014. 22 Putin Deplores Collapse of USSR, BBC News, 25 IV 2005, [online] http://news.bbc.co.uk/2/ hi/4480745.stm, 11 VIII 2015. 23 M. Emerson, H. Kostanyan, Putin’s Grand Design to Destroy the EU’s Eastern Partnership and Replace It with a Disastrous Neighbourhood Policy of His Own, Brussels 2012, CEPS Commentary. 17 170 Andrzej Podraza Politeja 2(41)/2016 katastrofalne dla polityki wschodniej Unii Europejskiej, ale również zatrułoby relacje Unii z Rosją. Przede wszystkim miałoby negatywny wpływ na takie państwa, jak Armenia, Mołdawia czy Ukraina, gdyż byłyby one odcięte od możliwości pełniejszego włączenia się w konkurencyjną gospodarkę globalną. Co więcej, państwa te byłyby poddane geopolitycznemu przymusowi ze strony Rosji, która odgrywa rolę hegemona w ramach powołanych przez siebie instytucji współpracy na obszarze poradzieckim. Przykładem może być Euroazjatycka Unia Gospodarcza (EUG)24, która powstała w 2015 r. i która po Euroazjatyckiej Unii Celnej i Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej jest kolejną inicjatywą uzależnienia państw obszaru poradzieckiego. EUG nie jest skutecznym narzędziem integracji gospodarczej, ale jest traktowana przez Rosję jako instrument realizacji politycznych ambicji Władimira Putina. W odróżnieniu od Unii Europejskiej, która w swojej polityce sąsiedztwa stosuje przede wszystkim marchewkę, czyli zachęty do wewnętrznej modernizacji, Rosja w ramach EUG stosuje politykę kija, czyli wymuszania politycznej uległości wobec Kremla25. Pomimo że Unii Europejskiej nie można nadal ujmować jako tradycyjnej potęgi, to Rosja traktuje Partnerstwo Wschodnie, którego celem jest zbliżenie państw Europy Wschodniej do zinstytucjonalizowanej Europy, jako wyzwanie zmierzające do pomniejszenia wpływów Moskwy na obszarze poradzieckim. Negatywny stosunek Rosji jest więc podyktowany obawą przed rozszerzeniem strefy demokracji, co w dalszej perspektywie może skutkować zachwianiem podstawami reżimu Putina lub jego następców. Rozprzestrzenianie się wartości, na których oparty jest projekt europejski, mogłoby bowiem ostatecznie doprowadzić do eksportu kolorowej rewolucji do Rosji. Po raz kolejny można dojść do przekonania, że działania Rosji są nie tyle podyktowane potrzebą realizacji strategii zagranicznej, ile wynikają przede wszystkim z pobudek wewnętrznych. Politykę Moskwy, której początków można się doszukiwać w połowie pierwszej dekady XXI w., można nazwać nowym powstrzymywaniem26. Celem Rosji jest przeciwdziałanie sukcesowi reform w takich państwach, jak Gruzja, Ukraina czy Kirgistan, które doświadczyły kolorowych rewolucji. Po odsunięciu Wiktora Janukowycza od władzy Moskwa dąży więc do ciągłego destabilizowania sytuacji na Ukrainie. Nie jest to podyktowane jedynie neoimperializmem Putina, bo w taki sposób można tłumaczyć aneksję Krymu i wspieranie rebeliantów we wschodniej Ukrainie. Rosja chce przeciwdziałać sukcesowi procesu demokratyzacji Ukrainy, bo zagrażałoby to skorumpowanemu systemowi rozwijanemu przez Kreml. Analizując Unię Europejską jako aktora międzynarodowego, rywalizację z Rosją na obszarach wspólnego sąsiedztwa można teoretycznie wyjaśnić dwojako. Z jednej strony można posłużyć się realizmem, który jest najbardziej adekwatny do zrozumienia kon Państwami członkowskimi Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej są: Armenia, Białoruś, Kazachstan, Kirgistan i Rosja. 25 A. Jarosiewicz, E. Fischer, Eurazjatycka Unia Gospodarcza – więcej polityki, mniej gospodarki, Warszawa 2015, Komentarze OSW, nr 157, [online], http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarze-osw/2015-01-20/eurazjatycka-unia-gospodarcza-wiecej-polityki-mniej-gospodarki, 15 VIII 2015. 26 Ch. Walker, The New Containment. Undermining Democracy, „World Affairs” 2015, Vol. 178, nr 1, s. 43-47. 24 Politeja 2(41)/2016 Promocja demokracji… 171 fliktów, jakkolwiek rzadko jest wykorzystywany do uchwycenia istoty integracji w ramach Unii Europejskiej. Z drugiej strony można przyjąć podejście normatywne, które byłoby zgodne zarówno z liberalizmem, jak i konstruktywizmem społecznym. Zgodnie z propozycją neorealistyczną (realizmu strukturalnego) Andrew Hyde-Price’e państwa członkowskie pozwalają Unii Europejskiej na podejmowanie działań w imię wspólnych problemów etycznych, ale tylko wtedy, kiedy nie jest to sprzeczne z ich podstawowymi interesami narodowymi27. W związku z tym ograniczenia koncepcji Europy normatywnej widoczne są chociażby w sytuacji rozwoju relacji gospodarczych z Rosją lub sprzedaży broni do Chin. Unia, oddziałując na środowisko międzynarodowe, stosuje nie tylko instrumenty z zakresu miękkiej potęgi, takie jak perswazja dyplomatyczna, negocjacje czy kompromis, ale również twardej siły w formie polityki warunkowości, narzucając własny model polityczny i gospodarczy państwom postkomunistycznym28. Wobec państw sąsiedzkich Unia działa jak kolektywny hegemon, stosując siłę w różnych formach: partnerstwo polityczne lub ostracyzm, gospodarcze marchewki lub kije, obietnica członkostwa lub zagrożenie wykluczeniem. Konsekwencją takiego sposobu działania jest rosnący konflikt z Rosją o model bezpieczeństwa europejskiego i miejsce w nim państw wspólnego sąsiedztwa. Jeżeli Unia Europejska jest traktowana przede wszystkim jako potęga cywilna, to rywalizacja z Rosją na terytorium tzw. wspólnego sąsiedztwa przybiera charakter normatywny29. Rosja współzawodniczy więc z Unią Europejską, która przez długi czas posiadała monopol jako aktor normatywny. W celu wzmocnienia własnej pozycji na obszarze poradzieckim Rosja nie stosuje jedynie tradycyjnych instrumentów, takich jak zależność energetyczna, siła militarna czy też z zakresu soft power, ale dąży również do tworzenia opartego na regułach reżimu instytucjonalnego. Normatywna rywalizacja, która jest przede wszystkim widoczna na Ukrainie i w Mołdawii, jest z punktu widzenia Rosji opisywana jako konflikt w kategoriach realistycznych. Moskwa nie uznaje bowiem, że czysto idealistyczne (liberalne) podejście przystaje do współczesnych stosunków międzynarodowych30. Uważa, że Unia Europejska podejmuje całkowicie racjonalne działania, maskując rzeczywiste intencje za takimi pojęciami, jak prawa człowieka, demokracja czy rządy prawa. Co więcej, zgodnie z takim sposobem myślenia Unia wkracza w strefę wpływów Rosji, nalegając na państwa obszaru poradzieckiego, aby dostosowywały prawo krajowe do acquis communautaire UE. Podejście Rosji, mieszczące się w ramach realizmu, może być zaskakujące, gdyż stoi całkowicie w sprzeczności z ujmowaniem Unii Europejskiej jako aktora niemilitarnego, który działa zgodnie z najbardziej znanym postulatem teorii liberalnej „pokoju przez demokrację”. Bazując na poglądach Immanuela Kanta i innych osiemnastowiecznych A. Hyde-Price, „Normative” Power Europe: A Realist Critique, „Journal of European Public Policy” 2006, Vol. 13, nr 2, s. 223, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501760500451634. 28 Tamże, s. 227. 29 R. Dragneva, K. Wolczuk, Russia, the Eurasian Customs Union and the EU: Cooperation, Stagnation or Rivalry?, 2012, s. 9, Chatham House Briefing Paper, REP BP 2012/01. 30 T. Romanova, Normative Power Europe: A Russian View, [w:] Normative Power Europe in a Changing World. A Discussion, red. A. Gerrits, The Hague 2009, s. 56-57, Clingendael European Paper. 27 172 Andrzej Podraza Politeja 2(41)/2016 myślicielach oświeceniowych, twierdzi się, że państwa demokratyczne nie przejawiają na ogół agresji w polityce zagranicznej i konflikt pomiędzy nimi jest mało prawdopodobny. Postulat „pokoju przez demokrację” jest wobec tego jednym z najważniejszych elementów strategii Unii Europejskiej wobec państw sąsiedzkich. Punkt wyjścia do ujmowania Unii Europejskiej jako potęgi niemilitarnej stanowiły publikacje z początku lat 70. XX w. François Duchêne’a, swego czasu doradcy Jeana Monneta i jego późniejszego biografa. Charakteryzował on Wspólnotę Europejską jako potęgę cywilną, która posiada zdolność do eksportu własnego modelu zapewnienia stabilności i bezpieczeństwa za pomocą środków gospodarczych i politycznych, a nie militarnych31. Jakkolwiek koncepcja Duchêne’a nigdy nie była w pełni rozwinięta, taki sposób ujmowania UE jako podmiotu na arenie międzynarodowej zyskał prominentne miejsce zarówno w dyskursie politycznym, jak i teoretycznym32. Koncepcja potęgi cywilnej była definiowana przez innych badaczy, którzy stosowali ją w odniesieniu do państw. W 1990 r. Hanns W. Maull określił Niemcy i Japonię mianem globalnych potęg cywilnych33. Potęga cywilna cechuje się akceptacją konieczności współpracy z innymi podmiotami. Aby osiągnąć cele w polityce międzynarodowej, stosuje głównie instrumenty gospodarcze, a nie militarne oraz przejawia gotowość do rozwoju struktur ponadnarodowych, aby rozwiązywać kluczowe zagadnienia międzynarodowego zarządzania. Na koncepcji Duchêne’a bazują późniejsze, jakkolwiek zróżnicowane koncepcje Unii Europejskiej jako potęgi cywilnej (Telò, 2007 r.), postmodernistycznej (Cooper, 2003 r.), etycznej (Aggestam, 2008 r.), strukturyzacyjnej (Keukeleire i MacNaughtan, 2008 r.), transformatywnej (Leonard, 2005 r.), miękkiej (Nye, 2002 r., 2004 r. i 2005 r.) oraz normatywnej (Manners, 2002 r.)34. W ocenie wpływu Unii Europejskiej na państwa Europy Wschodniej szczególnie użyteczna i popularna jest koncepcja potęgi normatywnej, która początkowo, od 2000 r. była rozwijana przez Iana Mannersa. Oprócz ukazania istoty Unii jako aktora na arenie międzynarodowej oferuje ona trójdzielne ramy analityczne, dzięki którym można lepiej zrozumieć siłę normatywnego oddziaływania. Ramy te obejmują analizę zasad, które są promowane przez Unię, działań, które są podejmowane w celu promocji, oraz wpływ promocji35. Unia Europejska jest ujmowana jako wspólnota wartości H. Sjursen, What Kind of Power?, [w:] Civilian or Military Power? European Foreign Policy in Perspective, red. taż, London–New York 2007, s. 1, Journal of European Social Policy. 32 J. Orbie, Civilian Power Europe. Review of the Original and Current Debates, „Cooperation and Conflict” 2006, Vol. 41, nr 1, s. 123, [online] http://dx.doi.org/10.1177/0010836706063503. 33 H.W. Maull, Germany and Japan: The New Civilian Powers, „Foreign Affairs” 1990, Vol. 69, nr 5, s. 92-93. 34 A. Gerrits, Normative Power Europe: Introductory Observations on a Controversial Notion, [w:] Normative Power Europe in a Changing World…, s. 2. 35 I. Manners, The European Union’s Normative Power in Global Politics, [w:] Key Controversies in European Integration, red. H. Zimmermann, A. Dür, Basingstoke 2012, s. 196-198, European Union Series; tenże, The Normative Ethics of the European Union, „International Affairs” 2008, Vol. 84, nr 1, [on line] http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-2346.2008.00688.x. 31 Politeja 2(41)/2016 Promocja demokracji… 173 konstytuujących ją jako podmiot, którego ustrój ma wpływ na ich promocję, czyli na kształtowanie relacji międzynarodowych. Do najważniejszych wartości można zaliczyć trwały pokój, wolność, demokrację, prawa człowieka, rządy prawa, równość, solidarność społeczną, zrównoważony rozwój i dobre zarządzanie. Działania podejmowane przez UE w celu promocji wartości są różnorakie i obejmują rozwój handlu i współpracy regionalnej, udzielanie pomocy rozwojowej, nawiązywanie dialogu politycznego, prowadzenie polityki rozszerzania lub też wspieranie integracji w innych częściach świata. Ocena wpływu promocji wartości obejmuje socjalizację, partnerstwo i „posiadanie”. Socjalizacja to bycie częścią procesu zaangażowania, debaty i zrozumienia. Partnerstwo obejmuje instytucjonalizację stosunków pomiędzy uczestniczącymi stronami o charakterze wielostronnym, międzynarodowym lub transnarodowym. Natomiast „posiadanie” obejmuje praktyki wspólnego lub lokalnego „posiadania” będącego rezultatem zaangażowania partnera lokalnego i konsultacji z nim36. Normatywny charakter działań ma wpływ nie tylko na partnerów, którzy są nimi objęci, ale również na Unię Europejską, która może się zmieniać jako aktor na arenie międzynarodowej. Strategia promocji demokracji Unii Europejskiej jako potęgi normatywnej Promocja demokracji jest jednym z najważniejszych elementów strategii Unii Europejskiej jako potęgi normatywnej. Nie ulega wątpliwości, że od momentu przyjęcia Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht37 na początku lat 90. XX w., co zbiegło się w czasie z rozpoczęciem procesu transformacji systemowej w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, jednym z zasadniczych celów powstałej wówczas Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa jest rozwój i konsolidacja demokracji i rządów prawa oraz troska o poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgodnie z raktatem nicejskim38 cele te mają być także osiągane w odniesieniu do współpracy gospodarczej, finansowej i technicznej z państwami trzecimi. Sformułowania te zostały jeszcze bardziej wzmocnione przez traktat lizboński39, który stanowi w sposób następujący: Działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, które leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego (art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej). Stwierdzenie to jest wyraźnym odbiciem koncepcji Unii Przez „posiadanie” (ownership) należy rozumieć współdecydowanie lub decydowanie przez lokalnego partnera lub też traktowanie jakiegoś programu lub działania jako własnego. 37 Traktat o UE z Maastricht został wynegocjowany na Konferencji Międzyrządowej, która trwała od grudnia 1990 r. do grudnia 1991 r. Po okresie ratyfikacji wszedł w życie 1 XI 1993 r. 38 Traktat nicejski wszedł w życie 1 II 2003 r. 39 Traktat lizboński wszedł w życie 1 XII 2009 r. 36 174 Andrzej Podraza Politeja 2(41)/2016 Europejskiej jako potęgi normatywnej, która promuje na arenie międzynarodowej wartości leżące u podstaw jej funkcjonowania. Normy traktatowe zostały potwierdzone w innych dokumentach Unii Europejskiej. We wnioskach Rady z 25 czerwca 2001 r. i 11 marca 2002 r. podkreślono zaangażowanie Unii na rzecz takich zasad, jak wolność, demokracja, poszanowanie praw człowieka, praw podstawowych i rządów prawa, które mają kierować polityką UE w zakresie praw człowieka i demokratyzacji40. Strategia promocji demokracji została rozwinięta w pierwszej Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa, przygotowanej przez Javiera Solanę, wówczas wysokiego przedstawiciela do spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, i przyjętej przez Radę Europejską 12 grudnia 2003 r. Dokument ten powstał jako reakcja na unilateralizm Stanów Zjednoczonych. W zakresie promocji demokracji różnił się od doktryny prezydenta USA George’a W. Busha (2001-2009), który nie wykluczał użycia siły w celu eksportu norm demokratycznych41. W taki sposób m.in. administracja amerykańska uzasadniała interwencję w Iraku w 2003 r., stąd jej nazwa Operacja Iracka Wolność. Unia Europejska jako potęga normatywna wyklucza możliwość użycia siły w celu demokratyzacji i wiąże swoją strategię z efektywnym multilateralizmem. Postulując ustanowienie porządku międzynarodowego opartego na efektywnych stosunkach wielostronnych, Unia dąży do rozwoju silniejszej społeczności międzynarodowej, dobrze funkcjonujących instytucji międzynarodowych i opartego na prawie porządku międzynarodowego42. W tym kontekście podkreśla się w Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa potrzebę demokratyzacji: Jakość społeczności międzynarodowej jest uzależniona od jakości rządów, będących jej podstawą. Najlepszą gwarancją naszego bezpieczeństwa jest świat złożony z dobrze rządzonych państw demokratycznych. Rozpowszechnianie dobrych rządów, popieranie reform społecznych i politycznych, walka z korupcją i nadużywaniem władzy, ustanawianie państwa prawa i ochrona praw człowieka są najlepszymi sposobami umacniania porządku międzynarodowego43. W sposób wyraźny promocja demokracji jest traktowana jako element przyczyniający się do stworzenia globalnego systemu demokratycznego zarządzania, gdyż jak podkreślił w 2009 r. ówczesny przewodniczący Komisji Europejskiej Jose Manuel Barroso, Unia Europejska ma multilateralizm w swoim DNA i dąży do tego, aby stabil Droits de l’homme et démocratisation dans les pays tiers – conclusions, Conseil, Bruxelles 25 VI 2001, [online] file:///C:/Users/A/Downloads/PRES-01-250_FR%20(1).pdf, 11 VIII 2015; 2416th Cuncil Meeting, General Affairs, UN-Commission in Geneva - Council conclusions, Brussels, 11 III 2002, 6596/02 (Presse 48), [online] http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/ en/gena/69769.pdf, 11 VIII 2015. 41 Na temat różnic pomiędzy strategiami promocji demokracji UE i USA zob.: A. Podraza, Towards a New System of Global Democratic Governance: the Transatlantic Security Community and the Role in Democracy Promotion in the 21st Century, [w:] Global Challenges to the Transatlantic World, red. C. Crespo i in., Alcala de Henares–Madrid 2015, s. 73-84, Biblioteca Benjamín Franklin. Política. 42 Rada Europejska, Europejska Strategia Bezpieczeństwa „Bezpieczna Europa w lepszym świecie”, Bruksela, 12 XII 2003, s. 9. 43 Tamże, s. 10. 40 Politeja 2(41)/2016 Promocja demokracji… 175 ność, wolność, demokracja i sprawiedliwość dominowały jako fundamenty stosunków międzynarodowych44. Z tego też powodu w Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa podkreśla się znaczenie wzmocnienia Organizacji Narodów Zjednoczonych, co jest zgodne z unijnym mitem założycielskim ponadnarodowego zarządzania jako antidotum na anarchię międzynarodową45. Promocja demokracji46, także w odniesieniu do państw Europy Wschodniej, jest wobec tego w dużej mierze traktowana jako element globalnej strategii stworzenia nowego porządku międzynarodowego, który bazowałby na liberalnym paradygmacie współpracy i współzależności przeciwstawnym realistycznemu podejściu opartemu na sile i interesach. To drugie stanowisko charakteryzuje przede wszystkim politykę Stanów Zjednoczonych, dla których promocja demokracji staje się ważniejsza jako cel polityki zagranicznej, jeżeli lepiej służy to interesom narodowym. Różnice pomiędzy europejskim i amerykańskim podejściem do promocji demokracji nie dotyczą tylko politycznego i teoretycznego uzasadnienia tej strategii, ale związane są także z określeniem przedmiotu wsparcia. Strategia Stanów Zjednoczonych ma charakter z dołu do góry (bottom-up), czyli koncentruje się przede wszystkim na wspomaganiu rozwoju społeczeństwa obywatelskiego47. Strategia Unii Europejskiej ma charakter z góry do dołu (top-down) poprzez uznanie roli państwa i koncentrowanie się na wymiarze instytucjonalnym procesu demokratyzacji. Te dwa idealne modele promocji demokracji są traktowane jako tradycyjne i bazują na podstawowych teoriach demokratyzacji rozwijanych w latach 60. i 80. XX w.48 Pierwszy można określić mianem modelu sprzężenia (linkage), gdyż endogenna demokratyzacja jest zależna od rozwoju społeczno-gospodarczego. Drugi można nazwać modelem wpływu (leverage), gdyż w procesie transformacji demokratycznej ukazuje się rolę elit w tym zakresie. Freyburg, Lavenex, Schimmelfenning, Skripka i Wetzel proponują również uwzględnić trzecie podejście do demokratyzacji, określone jako model zarządzania (governance) zewnętrzną promocją demokracji. Występuje ono w ramach funkcjonalnej sektorowej współpracy pomiędzy aktorami administracyjnymi. W ramach poszczegól J.M. Barroso, Europe’s Rising Global Role, Project Syndicate, 16 XII 2009, [online] https://www.project-syndicate.org/commentary/europe-s-rising-global-role, 18 XII 2009. 45 A. Toje, The European Union as a Small Power. After the Post-Cold War, Basingstoke 2011, s. 91. 46 Szczegółowym problemem promocji demokracji w wydaniu Unii Europejskiej jest kwestia, jaka forma demokracji jest eksportowana do państw trzecich. Podejście UE w tym zakresie jest charakteryzowane jako „rozmyty liberalizm”, gdyż Unia na przemian eksportuje modele demokracji liberalnej bądź demokracji społecznej. R. Hanau Santini, O. Hassan, Transatlantic Democracy Promotion and the Arab Spring, „The International Spectator: Italian Journal of International Affairs” 2012, Vol. 47, nr 3, s. 71, [online] http://dx.doi.org/10.1080/03932729.2012.700021. 47 J. Kopstein, The Transatlantic Divide over Democracy Promotion, „The Washington Quarterly” 2006, Vol. 29, nr 2, s. 93-97, [online] http://dx.doi.org/10.1162/wash.2006.29.2.85. 48 T. Freyburg i in., Democracy Promotion by Functional Neighbourhood. The European Union and its Neighbourhood, Basingstoke 2015, s. 1-8, Challenges to Democracy in the 21st Century; ciż, Democracy Promotion Through Functional Cooperation? The Case of the European Neighbourhood Policy, „Democratization” 2011, Vol. 18, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13510347.2011.584738. 44 176 Andrzej Podraza Politeja 2(41)/2016 nych sektorów polityki publicznej przygotowuje się prawno-administracyjne podstawy zarządzania demokratycznego poprzez transfer zasad proceduralnych, takich jak transparentność i odpowiedzialność za działalność publiczną oraz społeczny udział w procesach decyzyjnych. Taka forma demokratyzacji realizowana jest przede wszystkim w momencie dostosowywania krajowego prawodawstwa do acquis communautaire, czyli dorobku prawnego Unii Europejskiej, i może się odbywać niezależnie od reformowania struktur państwa. Może ona też mieć miejsce na szczeblu lokalnym w momencie realizacji konkretnych projektów rozwojowych, w których finansowo partycypują podmioty lokalne, ale zakłada się również aktywny udział i współpracę lokalnych władz, przedsiębiorców i wspólnoty49. Należy jednak zadać pytanie o skuteczność takiej formy promocji demokracji, gdyż jej możliwości wydają się mocno ograniczone. Wpływanie na kształtowanie kultury prawnej i administracyjnej państwa demokratycznego w procesie zbliżania się do norm prawa europejskiego może mieć znaczenie tylko wtedy, gdy celem działań dostosowawczych jest pełne członkostwo w Unii Europejskiej. Co więcej, o czym świadczą przykłady państw Europy Wschodniej, takich jak Mołdawia czy Ukraina, sam proces przyjmowania i wdrażania norm prawa europejskiego nie ma zasadniczego wpływu na kształtowanie się systemu politycznego, którego rozwój jest przede wszystkim zależny od panującej kultury politycznej. Innymi słowy, Unia Europejska poprzez wykorzystywanie narzędzia prawnej harmonizacji nie jest w stanie zmierzyć się z podstawowymi problemami demokracji ukraińskiej dotyczącymi oligarchizacji polityki i gospodarki, spuścizny komunizmu przy jednoczesnych słabościach w rozwoju społeczeństwa obywatelskiego czy też ukształtowania narodowej tożsamości ukraińskiej w skali całego państwa. Konstatacja taka jest świadectwem ograniczonego wpływu Unii na państwa objęte różnymi formami współpracy i pomocy w ramach polityki sąsiedztwa. Konkluzje i rekomendacje Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, można dojść do wniosku, że jakkolwiek Unia Europejska jest aktywnym i ważnym podmiotem we wspomaganiu procesu demokratyzacji w państwach Europy Wschodniej, w tym przede wszystkim na Ukrainie, to jednak jej strategia w zakresie promocji demokracji i polityka wschodnia cierpi na szereg ograniczeń. Wynikają one z uwarunkowań wewnętrznych związanych z niezakończonym procesem kształtowania się podmiotowości prawnomiędzynarodowej Unii oraz problemów w kształtowaniu wyrazistej i spójnej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa w reakcji na aktywność innych podmiotów, w tym przede wszystkim Rosji. Zwiększenie możliwości oddziaływania przez Unię Europejską na inne podmioty zależne jest wobec tego od istotnej transformacji UE jako uczestnika stosunków międzynarodowych. Po pierwsze, państwa członkowskie muszą doprowadzić do rzeczywistego, a nie tylko formalnego upodmiotowienia Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej. Nale N. Shapovalova, Assessing Democracy Assistance: Ukraine, FRIDE, V 2010, s. 9. 49 Politeja 2(41)/2016 Promocja demokracji… 177 ży ostatecznie rozwiązać problem międzynarodowego aktorstwa UE. Jest on identyfikowany od lat, ale pomimo istotnych reform traktatowych, począwszy od Jednolitego aktu europejskiego aż do traktatu lizbońskiego, międzynarodowe znaczenie Unii jest ograniczone, gdyż organizacja ta jest bardziej instrumentem w rękach państw członkowskich niż kolektywnym graczem. To, czego brakuje, to przede wszystkim wola polityczna państw członkowskich, a nie możliwości prawno-traktatowych. Nie jest to więc problem o charakterze strukturalnym50, ale wyraźnie politycznym. Należy dążyć do tego, aby Unia mówiła jednym głosem na arenie międzynarodowej poprzez wypracowywanie spójnych i ambitnych stanowisk. Unijne posady, w tym wysokiego przedstawiciela do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, powinny być zajmowane przez wyraziste osobowości posiadające wcześniejszą istotną praktykę w realizacji polityki zagranicznej. Dotychczasowe doświadczenia w tym zakresie są rozczarowujące, gdyż można dojść do przekonania, że największe państwa członkowskie doprowadzają do mianowania odpowiedzialnymi za WPZiB takich osób, które można lepiej kontrolować. WPZiB nie powinna być narzędziem w rękach największych państw, które poprzez procedury unijne chcą realizować własne partykularne interesy narodowe. Po drugie, Unia Europejska powinna przyjąć bardziej realistyczną, a nie tylko podyktowaną polityczną kalkulacją strategię wobec Moskwy, uwzględniając rozwój sytuacji wewnętrznej w Rosji i realizowaną przez to państwo politykę zagraniczną. Strategia nie powinna odzwierciedlać jedynie wąskich interesów gospodarczych o krótkoterminowym charakterze niektórych państw członkowskich, ale uwzględnić reperkusje polityczne w dalszej perspektywie czasowej. Neoimperialna polityka realizowana przez Putina jest w dużej mierze wynikiem słabości Zachodu, w tym także Unii Europejskiej. Jednoznaczne określenie zasad relacji z Rosją pomoże Unii Europejskiej w kształtowaniu stosunków z innymi państwami powstałymi po rozpadzie Związku Radzieckiego. Swoisty strach przed Rosją ogranicza możliwości rozwoju polityki wschodniej UE. Po trzecie, głównym celem w polityce wschodniej Unii Europejskiej powinno być jasne określnie ostatecznego celu dla państw stowarzyszonych w postaci pełnego członkostwa, ale po rygorystycznym spełnieniu kryteriów akcesyjnych. Strategia otwarcia powinna bazować na polityce warunkowości i dyferencjacji przy wyraźnie zdefiniowanych warunkach stopniowego zbliżania do systemu. Tylko w takiej sytuacji polityka promocji demokracji będzie mogła przynieść efekty, tzn. przyczynić się do rozwoju demokracji w państwach Europy Wschodniej i wzmocnienia bezpieczeństwa europejskiego. Po czwarte, testem dla skuteczności polityki wschodniej Unii Europejskiej jest stosunek do Ukrainy, zarówno jeżeli chodzi o pomoc w rozwiązaniu kryzysu ukraińskiego (szerszy wymiar międzynarodowy), jak i wykorzystanie wszystkich możliwości wynikających z umowy stowarzyszeniowej z Ukrainą. W znalezieniu rozwiązania politycznego kryzysu ukraińskiego powinna uczestniczyć Unia Europejska jako całość działa W sensie strukturalnym można doprowadzić do ujednolicenia stanowiska UE poprzez wyraźną dominację jednego lub kilku państw w procesie decyzyjnym lub też federalizację WPZiB. Biorąc pod uwagę fakt, że w odniesieniu do polityki zagranicznej w grę wchodzą często jasno zdefiniowane i sprzeczne interesy narodowe państw członkowskich, tego rodzaju możliwości są raczej trudne do zrealizowania. 50 178 Andrzej Podraza Politeja 2(41)/2016 jąca w interesie wszystkich państw członkowskich. Obecny model negocjacji w postaci formatu normandzkiego jest wyraźnym sygnałem renacjonalizacji w zakresie WPZiB. Natomiast strategia pełnej integracji Ukrainy z Unią Europejską powinna bazować na umowie stowarzyszeniowej. Bez określenia członkostwa jako ostatecznego celu w rozwoju stosunków z takimi państwami, jak Ukraina i Mołdawia, Unia Europejska nie będzie w stanie wywrzeć istotnego wpływu na stabilizowanie środowiska międzynarodowego i stworzenie systemu bezpieczeństwa europejskiego. Ewentualny sukces Ukrainy może stanowić przykład dla Rosji, zarówno dla społeczeństwa, jak i elit politycznych. Trudno jednak przypuszczać, aby w perspektywie kilku lub nawet kilkunastu lat Rosja porzuciła konfrontacyjną politykę zagraniczną na rzecz współpracy z państwami i instytucjami europejskimi oraz transatlantyckimi przy pełnym poszanowaniu suwerenności państw powstałych w wyniku rozpadu Związku Radzieckiego. Taka postawa Rosji będzie oczywiście testem dla Unii Europejskiej i jej aktywności jako aktora na arenie międzynarodowej. Bibliografia Barany Z., NATO’s Peaceful Advance, „Journal of Democracy” 2004, Vol. 15, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1353/jod.2004.0002. Barroso J.M., Europe’s Rising Global Role, Project Syndicate, 16 XII 2009, [online] https:// www.project-syndicate.org/commentary/europe-s-rising-global-role. Bugajski J., Russia’s Transformation, „The Journal of International Security Affairs” 2014, nr 27, [online] http://www.securityaffairs.org/issues/number-27/russias-transformation. Dragneva R., Wolczuk K., Russia, the Eurasian Customs Union and the EU: Cooperation, Stagnation or Rivalry?, 2012, Chatham House Briefing Paper, REP BP 2012/01. Droits de l’homme et démocratisation dans les pays tiers – conclusions, Conseil, Bruxelles, 25 VI 2001, [online] file:///C:/Users/A/Downloads/PRES-01-250_FR%20(1).pdf.. Emerson M., Kostanyan H., Putin’s Grand Design to Destroy the EU’s Eastern Partnership and Replace It with a Disastrous Neighbourhood Policy of His Own, Brussels 2013, CEPS Commentary. Forbrig J., Introduction: A Region Disunited?, [w:] A Region Disunited? Central European Responses to the Russia-Ukraine Crisis, red. tenże, Washington 2015, Europe Policy Paper, 1/2015. Freyburg T. i in., Democracy Promotion by Functional Neighbourhood. The European Union and its Neighbourhood, Basingstoke 2015, Challenges to Democracy in the 21st Century. Freyburg T. i in., Democracy Promotion Through Functional Cooperation? The Case of the European Neighbourhood Policy, „Democratization” 2011, Vol. 18, nr 4, [online] http://dx.doi. org/10.1080/13510347.2011.584738. Gerrits A., Normative Power Europe: Introductory Observations on a Controversial Notion, [w:] Normative Power Europe in a Changing World. A Discussion, red. tenże, The Hague 2009, Clingendael European Paper. Politeja 2(41)/2016 Promocja demokracji… 179 Hanau Santini R., Hassan O., Transatlantic Democracy Promotion and the Arab Spring, „The International Spectator: Italian Journal of International Affairs” 2012, Vol. 47, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1080/03932729.2012.700021. Herpen M.H. van, Putin’s Wars. The Rise of Russia’s New Imperialism, Lanham 2014. Hyde-Price A., „Normative” Power Europe: A Realist Critique, „Journal of European Public Policy” 2006, Vol. 13, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501760500451634. Jarosiewicz A., Fischer E., Eurazjatycka Unia Gospodarcza – więcej polityki, mniej gospodarki, Warszawa 2015, Komentarze OSW, nr 157, [online], http://www.osw.waw.pl/pl/pub likacje/komentarze-osw/2015-01-20/eurazjatycka-unia-gospodarcza-wiecej-politykimniej-gospodarki. Juncos A.E., The EU’s Post-Conflict Intervention in Bosnia and Herzegovina: (Re)Integrating the Balkans and/or (Re)Inventing the EU?, „Southeast European Politics” 2005, Vol. 6, nr 2. Kopstein J., The Transatlantic Divide over Democracy Promotion, „The Washington Quarterly” 2006, Vol. 29, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1162/wash.2006.29.2.85. Kupchan Ch.A., NATO’s Final Frontier: Why Russia Should Join the Atlantic Alliance, „Foreign Affairs” 2010, Vol. 89, nr 3. Light M., White S., Löwenhardt J., A Wider Europe: The View from Moscow and Kyiv, „International Affairs” 2000, Vol. 76, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/1468-2346.00121. Manners I., The European Union’s Normative Power in Global Politics, [w:] Key Controversies in European Integration, red. H. Zimmermann, A. Dür, Basingstoke 2012, European Union Series. Manners I., The Normative Ethics of the European Union, „International Affairs” 2008, Vol. 84, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-2346.2008.00688.x. Maull H.W., Germany and Japan: The New Civilian Powers, „Foreign Affairs” 1990, Vol. 69, nr 5. Orbie J., Civilian Power Europe. Review of the Original and Current Debates, „Cooperation and Conflict” 2006, Vol. 41, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1177/0010836706063503. Peterson J., Gottwald M., The EU as a Global Actor, [w:] The European Union. How Does It Work?, red. D. Kenealy, J. Peterson, R. Corbett, Oxford 2015, The New European Union Series. Pitty R., Disintegrating European Austerity in Greece and Germany, [w:] Democracy and Crisis. Democratising Governance in the Twenty-First Century, red. B. Isakhan, S. Slaughter, Basingstoke 2014. Podraza A., Stosunki polityczne i gospodarcze Wspólnoty Europejskiej z państwami Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 1996. Podraza A., Towards a New System of Global Democratic Governance: the Transatlantic Security Community and the Role in Democracy Promotion in the 21st Century, [w:] Global Challenges to the Transatlantic World, red. C. Crespo i in., Alcala de Henares–Madrid 2015, Biblioteca Benjamín Franklin. Política. Podraza A., Unia Europejska w procesie reform traktatowych, Lublin 2007. Putin Deplores Collapse of USSR, BBC News, 25 IV 2005, [online] http://news.bbc.co.uk/2/ hi/4480745.stm. 180 Andrzej Podraza Politeja 2(41)/2016 Putin Names Nato among Threats in New Russian Security Strategy, „Financial Times” 2016, 2 I, [online] http://www.ft.com/intl/cms/s/0/6e8e787e-b15f-11e5-b147-e5e5bba42e51. html#axzz42cyIVx9l. Rada Europejska, Europejska Strategia Bezpieczeństwa „Bezpieczna Europa w lepszym świecie”, Bruksela, 12 XII 2003. Romanova T., Normative Power Europe: A Russian View, [w:] Normative Power Europe in a Chan ging World. A Discussion, red. A. Gerrits, The Hague 2009, Clingendael European Paper. Russia’s Foreign Policy. Ideas, Domestic Politics and External Relations, red. D. Cadier, M. Light, Basingstoke 2015, Palgrave Studies in International Relations. Sakwa R., The Death of Europe? Continental Fates after Ukraine, „International Affairs” 2015, Vol. 91, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1111/1468-2346.12281. Shapovalova N., Assessing Democracy Assistance: Ukraine, FRIDE, V 2010. Sjursen H., What Kind of Power?, [w:] Civilian or Military Power? European Foreign Policy in Perspective, red. taż, London–New York 2007, Journal of European Social Policy. Toje A., The European Union as a Small Power. After the Post-Cold War, Basingstoke 2011. 2416th Cuncil Meeting, General Affairs, UN-Commission in Geneva – Council conclusions, Brussels, 11 III 2002, 6596/02 (Presse 48), [online] http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/ cms_Data/docs/pressData/en/gena/69769.pdf. Walker Ch., The New Containment. Undermining Democracy, „World Affairs” 2015, Vol. 178, nr 1. Dr hab. Andrzej Podraza, prof. KUL – kierownik Katedry Stosunków Międzynarodowych w Instytucie Nauk Politycznych i Spraw Międzynarodowych KUL. Unia Europejska – sąsiedztwo wschodnie DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.10 Tomasz STĘPNIEWSKI The John Paul II Catholic University of Lublin [email protected] The Eastern Policy of the European Union. The Role of Poland Abstract The paper aims at outlining the EU policy – including Poland’s role in its development – towards the Union’s eastern neighbours encompassed by the European Neighbourhood Policy and Eastern Partnership. The situation of the EU’s eastern neighbours has become considerably complicated in the last two years (2014-2015). The Euromaidan revolution and war in the Donbas have led the EU Member States to direct their efforts towards stabilising the situation in Ukraine. As a consequence, discussions of future prospects and the EU policy towards Eastern Europe and the South Caucasus have been set aside. In addition, wars and conflicts occurring in the south of Europe along with the immigrants flooding southern EU Member States have led to the eastern neighbours and their problems being neglected (despite the fact that Ukraine is engulfed in war). Keywords: Eastern Policy of the European Union, Poland, EU’s eastern neighbours, European Neighbourhood Policy, Eastern Partnership, Eastern Europe 182 Tomasz Stępniewski Politeja 2(41)/2016 Introduction The paper aims at outlining the EU policy – including Poland’s role in its development – towards the Union’s eastern neighbours encompassed by the European Neighbourhood Policy (ENP) and Eastern Partnership (EaP).1 The situation of the EU’s eastern neighbours has become considerably complicated in the last two years (20142015). The Euromaidan revolution and war in the Donbas have led the EU Member States to direct their efforts towards stabilising the situation in Ukraine. As a consequence, discussions of future prospects and the EU policy towards Eastern Europe and the South Caucasus have been set aside. In addition, wars and conflicts occurring in the south of Europe along with the immigrants flooding southern EU Member States have led to the eastern neighbours and their problems being neglected (despite the fact that Ukraine is engulfed in war). Therefore, due to several internal problems present in the EU (the Eurozone crisis,2 Brexit, nationalist parties gaining power in the individual Member States), the validity of the eastern policy ought to be revisited. Will EU decision-makers seek prospects in the eastern countries or will they merely focus on stabilising the situation in Ukraine and normalising relations with Russia (in mid-term perspective)? The paper will also attempt to indicate the required modifications in the logic of the ENP and EaP. As the situation in the southern and eastern neighbourhood proves, with no changes in the neighbourhood policy, the EU will be unable to react to conflicts and the rapidly changing reality. Both the EU and its neighbourhood are undergoing changes. For that reason, the policy of conditionality, which is the basis of the ENP, ought to be modified with the EU’s objectives and interests towards the neighbourhood in mind.3 The “Big Bang” Enlargement of the European Union In 2004 and 2007, the European Union was enlarged by the entry of states from Central and Eastern Europe.4 Due to the enlargement, the European Union’s eastern border shifted, causing a change in the geopolitical system of forces in that part of the continent.5 When Ukraine, Belarus and Moldova became the immediate neighbours of the Community, the European Union’s border with Russia became significantly longer. This article was written during the author’s research at Harvard University in June-August 2015. A. Åslund, ‘Ukraine Is More Important Than Greece’, Atlantic Council, 6 July 2015, at <http://www. atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/ukraine-is-more-important-than-greece>. 3 For more information on the required changes in the ENP see: N. Witney, S. Dennison, Europe’s neighbourhood: crisis as the new normal, European Council on Foreign Relations, Policy Memo, no. 135, June 2015, at <http://www.ecfr.eu/page/-/Europes_Neighbourhood.pdf>. 4 The states that joined the EU in 2004 were: Cyprus, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Malta, Poland, Slovakia, and Slovenia. In 2007, Bulgaria and Romania joined as well. 5 M. Klatt, T. Stępniewski, Normative Influence. The European Union, Eastern Europe and Russia, Lublin–Melbourne 2012, pp. 115-136. 1 2 Politeja 2(41)/2016 The Eastern Policy of the European Union… 183 On the one hand, the new neighbourhood permitted development and augmentation of the political and especially economic dialogue. On the other hand, it gave rise to a number of new challenges resulting even from unpredictability of those neighbouring countries’ political systems. This situation generated a need for EU Member States to work out a new eastern policy concept, called the Eastern Dimension. Numerous studies of the influence of the “Big-Bang” Enlargement of the EU upon the Union’s foreign policy towards its eastern neighbours emerged.6 The enlargement, encompassing countries from Central and Eastern Europe, fostered the EU to take note of the other countries to the east. It can be stated that owing to the enlargement, the EU’s foreign policy has changed. Up to the moment of the 2004 enlargement, the Union practiced a “Russia first” policy. The European Neighbourhood Policy The concept of the European Neighbourhood Policy was presented for the first time by the European Commission in March 2003 in the announcement titled Wider EuropeNeighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours (Communication on Wider Europe).7 It was pointed out in the document that there are 14 countries bordering the Community: Russia, Ukraine, Moldova, Belarus, and the members of the Barcelona Process: Algeria, the Palestinian National Authority, Egypt, Israel, Lebanon, Libya, Morocco, Syria, and Tunisia. Subsequently, in 2004, Turkey’s neighbours, which itself is an EU candidate, were included into this group of countries. Those were Armenia, Azerbaijan and Georgia. As a result, the ENP encompassed a total of 17 countries, inhabited by approximately 400 million people. We should remember about the concept of Eurosphere and the fact that the EU could be E. Kaca, A. Sobják, K. Zasztowt, Learning from Past Experiences: Ways to Improve EU Aid on Reforms in the Eastern Partnership, April 2014 (PISM Report), at <http://www.pism.pl/files/?id_ plik=17080>; see also: N. Babayan, ‘The Return of the Empire? Russia’s Counteraction to Transat lantic Democracy Promotion in its Near Abroad’, Democratization, Vol. 22, No. 3 (2015), at <http:// dx.doi.org/10.1080/13510347.2014.993973>, pp. 438-458; J. Dempsey, ‘The EU’s Blindness about Eastern Europe’, Carnegie Europe: Judy Dempsey’s Strategic Europe, 28 May 2015, at <http://carn egieeurope.eu/strategiceurope/?fa=60229>; R. Dragneva, K. Wolczuk, Russia, the Eurasian Customs Union and the EU: Cooperation, Stagnation or Rivalry?, August 2012 (Chatham House Briefing Paper), at <https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Russia%20and%20 Eurasia/0812bp_dragnevawolczuk.pdf>; H. Haukkala, ‘The Impact of the Eurasian Customs Union on EU–Russia Relations’ inR. Dragneva, K. Wolczuk (eds.), Eurasian Economic Integration: Law, Policy and Politics, Cheltenham 2013, pp. 163-178; J. Kobzova, Eastern Partnership after Riga: Rethink, Reforms, Resilience, 19 May 2015, p. 1 (ECFR Riga Series), at <http://www.ecfr.eu/article/commentary_eastern_partnership_after_riga_rethink_reforms_resilience3037>; R. Menon, E. Rumer, Conflict in Ukraine. The Unwinding of the Post-Cold War Order, Cambridge, Mass. 2015 (Bostron Review Book); A.A. Michta, ‘After the Summit’, The American Interest, 25 May 2015, at <http://www.theamerican-interest.com/2015/05/25/after-the-summit/>. 7 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament “Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours”, Brussels, 11 March 2003, COM(2003) 104 final, at <http://eeas.europa.eu/enp/pdf/pdf/ com03_104_en.pdf>. 6 184 Tomasz Stępniewski Politeja 2(41)/2016 the first post-modern empire or superpower in the 21st century. To become a superpower, the EU has to confirm its position among the ENP countries. Despite its theoretical coherence and dynamism, the European Neighbourhood Policy comes across many hindrances caused by its structural contradictions. First of all, it encompasses a group of several countries from Morocco to Georgia that have completely divergent potentials and aspirations. Some of them still stand a chance of being accepted to the EU, even if only in the distant future, whereas others have high aspirations of joining the free trade area. Accordingly, the addressees themselves – both eastern and southern countries – have felt underappreciated by the EU. The fact that countries like Iceland, Liechtenstein and Norway (if they agree, they can join the EU anytime) were not included in the group dissatisfied the addressees even more. Besides, Turkey and the West Balkan states, which are waiting for candidate status, were not incorporated into the ENP either. On the other hand, the EU’s most important neighbour, Russia, was not included in the neighbourhood policy at its own clear emphatic request. Following the resolutions of the EU–Russian Summit in December 2003, a rule of strategic partnership in four dimensions was accepted. The ENP was repeatedly renamed and reformulated. It started as the New Neighbours Initiative, which was transformed into the Wider Europe Programme in 2003, the European Neighbourhood Policy in 2004, the European Neighbourhood Policy Plus in 2006, the Black Sea Synergy in 2007, the Enhanced European Neighbourhood Policy, and finally the Eastern Partnership in 2008. The reshaping of the neighbourhood policy and its frequent modifications do not make this policy efficient enough. The Arab Spring in the southern neighbourhood, the war between Russia and Georgia in August 2008 and the current hybrid war between Russia and Ukraine confirm its inefficiency. The ENP is a policy that fails to respond to the challenges of the 21st century and the dynamics of any ongoing transformations in the EU’s southern and eastern neighbourhoods. The EU cannot establish its relations with several countries of extremely varied nature using a single policy. Therefore, the ENP should be radically modified. The ENP could exist as a framework for other initiatives. The problem is the word “neighbourhood” in its name as it implies that those who are neighbours cannot be members. Thus, the EaP should probably have the same status as the countries of the western Balkans. Poland and the Eastern Dimension of the European Union8 Poland, which from the beginnings of 1990s attached particular attention to relations with its eastern partners, has always been a country the most involved in promoting the 8 Comp.: T. Kapuśniak, Wymiar wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Inkluzja bez członkostwa? The Eastern Dimension of the European Union’s Neighbourhood Policy. Inclusion with- Politeja 2(41)/2016 The Eastern Policy of the European Union… 185 Eastern Dimension. Krzysztof Skubiszewski, the then minister of foreign affairs, saw maintaining good relations with Poland’s eastern neighbours and creating new regional structures in Central and Eastern Europe as a priority in Poland’s foreign policy.9 Undoubtedly, integration with the Euro-Atlantic structures of NATO and the EU as well as relations with Western Europe remained the overriding aim of this policy. It has been widely assumed that the bases of the Eastern Dimension of the EU were mostly created by Polish analytical centres and representatives of Polish decision-making bodies. In 1998, after the commencement of Poland’s accession negotiations, the then foreign affairs minister Bronisław Geremek in his inaugural speech for the first time formulated the conception of the Eastern Dimension. He called for creating an eastern dimension that would build a framework of cooperation for new EU Member States after the enlargement that was to happen in 2004. The ‘Non-paper’10 proposal, which referred to strategy of coordination of aid actions of the EU as well as other institutions in Western Europe, was put forth in December 2002. The proposal assumed diversification of the relations with the countries of Eastern Europe depending on the degree to which they were interested in cooperation with the EU. Other factors included advancement in systemic transition as well as compliance with the Community’s laws, rules and norms. Ukraine was given a central position and according to the authors of the document was supposed to hold a position resembling that of Russia. Nevertheless, Ukraine was given the chance to join the EU in the future. The suggested actions included the three following aspects: community, governmental (bilateral as well as multilateral) and non-governmental. It was also highlighted that the Eastern Dimension and its assumptions were not rival to those of the already existing Northern Dimension. The Eastern Dimension was only to complete the solutions accepted within the EU’s foreign policy. Subsequently, during the “EU Enlargement and Neighbourhood Policy” conference taking place in Warsaw on 20 February 2003, Włodzimierz Cimoszewicz, the Polish foreign affairs minister at that time, gave the speech The Eastern Dimension of the European Union. The Polish View. In the speech he presented a developed notion of the EU’s Eastern Dimension, indicating that this proposal should have become a tool of the EU’s foreign policy towards its neighbours on the eastern borders.11 The minister stressed the fact that Poland has unique knowledge about the countries of that region and can therefore be not only a bridge in eastern relations but also an advocate of the region. It is worth noting that the governmental dialogue was paralleled with a discussion in academic analytical centres as well as in the media. For example, the Stefan Batory out Membership?, Warszawa 2010 (Zeszyty Natolińskie, No. 42), at <http://www.natolin.edu.pl/pdf/ zeszyty/Natolin_Zeszty_42.pdf>. 9 K. Skubiszewski, ‘Racja stanu z perspektywy polskiej’ [Reason of state from the Polish perspective], Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej (1992), pp. 38-39. 10 EU Enlargement and Neighbourhood Policy. Proceedings of the conference held by the Stefan Batory Foundation in co-operation with the Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Poland on 20-21 February 2003 in Warsaw, pp. 93-107, at <http://www.batory.org.pl/doc/nowi_se.pdf>. 11 Ibid., pp. 15-23. 186 Tomasz Stępniewski Politeja 2(41)/2016 Foundation prepared a report titled More that Neighbourhood, authored by a group of Polish and foreign specialists. The report suggested that attention should be focused on one particular country – Ukraine – and that actions should be taken to enable that country early access to the EU.12 Polish suggestions were not accepted by Brussels and, what is more, the concept of the ENP presented in 2003 fundamentally departed from the Polish idea. First of all, the political level was different, as was the question of policy differentiation and membership policy. In 2008, for the first time since Poland’s accession in 2004, a new situation occurred when Poland could introduce its own concept into the EU’s foreign policy. Along with Sweden, the Polish government put forth the suggestion of creating the Eastern Partnership.13 Despite prior reluctance, the EU accepted the project because it did not change the framework of ENP and was based on sensible assumptions. Due to that, on 19 and 20 June 2008, during a summit in Brussels, the project was accepted.14 The Eastern Partnership of the European Union15 Although bilateral cooperation will be crucial in the eastern policy of the EU, the Polish government submitted the proposal of creating a new, multilateral regional policy towards the countries situated east from the outside borders of the EU. In accordance to the assumption of the Polish–Swedish initiative, the Eastern Partnership is to be based on two dimensions of cooperation with the eastern partners: bilateral and multilateral. In April 2008, during a session with the prime ministers of the EU Member States, Radosław Sikorski, the then Polish minister of foreign affairs, presented that programme for the first time. The project had been prepared for several months, and a few weeks before it was presented it had been discussed with the partners from the EU, and European Commission and states such as Germany, Great Britain, Denmark, and Sweden tentatively approved the idea.16 Officially, the initiative was proposed as a common Polish-Swedish project on 19-20 June 2008 by Donald Tusk, the then Polish Prime Minister, during a sitting of the European Council. The aim of the project was to strengthen the ENP’s Eastern Dimension. The basis for further actions within G. Gromadzki (ed.), More than Neighbours. European Union and Ukraine – New Relations. Final Report, Stefan Batory Foundation, International Renaissance Foundation, Warsaw–Kyiv 2004, at <http://www.batory.org.pl/doc/final_rep.pdf>. 13 Partnerstwo Wschodnie [Eastern Partnership], at <https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/ partnerstwo_wschodnie/>. 14 Council of the European Union, Brussels European Council, 19-20 June 2008, Presidency Conclusions, Brussels, 17 July 2008, at <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ ec/101346.pdf>. 15 Comp.: T. Kapuśniak, Wymiar wschodni… 16 It is worth mentioning that originally the project was supposed to be presented as an initiative of several countries. However, due to difficulties in negotiating a common transcript, it was decided that the project had to be a Polish-Swedish initiative. 12 Politeja 2(41)/2016 The Eastern Policy of the European Union… 187 the Eastern Partnership was submitted in the European Council conclusions. It was highlighted in the following words: The European Council is glad to accept the suggestion of development of the ENP’s Eastern Dimension, which aim will be set on strengthening the EU’s policy – both lateral and multilateral – towards its eastern partners participating in the ENP.17 To sum up, the Eastern Partnership assumes creating forms of regional cooperation of the EU Member States with the Union’s eastern neighbourhoods such as Armenia, Azerbaijan, Georgia, Moldova, and Ukraine, and conditionally, after introducing democratic changes – with Belarus. It is important to point out that the initiative does not include Russia. The Eastern Partnership is going to be based on the already existing ENP. The Eastern Partnership’s projects will not be financed from new budget lines but rather from the ENP’s implementation outlays as well as from the European Investment Bank and the European Bank for Reconstruction and Development. As it was emphasised, participation in the Eastern Partnership would not guarantee becoming an EU Member State in the future; however, its goal is to help countries adjust to potential membership. Apart from that, the Eastern Partnership can contribute to augmenting the EU’s interest in its eastern neighbours, which have been given far too less attention.18 Generally, the Eastern Partnerships must be seen as a big success of the Polish diplomacy, supported by the Swedish one. It is also the outcome of well-though-out government policy and, on the other hand, the result of numerous independent events in the international area. Above all, authorities launched political lobbing as early as in March 2008, during the EU summit, which was dominated to a great extent by France’s project of creating the Union for the Mediterranean. Having gained the acceptance of their own initiative, the French could no longer hinder analogical actions of other countries’. The co-occurrence of two events: the presentation of the Eastern Partnership and the EU’s approval of a mandate for talks with Russia about a new deal met with enthusiasm in many European states. Germany remains the key partner in the realisation of the Polish project of the Eastern Partnership. Without this country, it is impossible to handle eastern policy. The states of the Visegrád Group have an essential role to play as well. Germany’s politics, in the past accused of having been too friendly towards Russia, nowadays seems to take the same direction as Poland’s politics. First of all, Germany admitted that the interest of such countries as Ukraine or Georgia cannot be ignored.19 Chancellor Angela Merkel visited Ukraine for the first time since the Orange Revolution. She also cautiously but firmly got involved in the crisis in Georgia. The question which naturally comes up is whether or not German activity in the East will result in weakening of Poland’s role Council of the European Union, Brussels European Council, 19-20 June 2008… Comp.: T. Kapuśniak, Ukraina jako obszar wpływów międzynarodowych po zimnej wojnie, Warszawa– Lublin 2008, pp. 219-221. 19 German politicians often talked about the “ENP Plus” conception, addressed to the countries of Eastern Europe. 17 18 188 Tomasz Stępniewski Politeja 2(41)/2016 in that region. In the current state of affairs, it seems that there is no such danger. Polish actions were appreciated and Germany’s involvement led to developing the system of both expert and political discussions. It was put down in the European Council’s conclusions of 19-20 March 2009 that the project presupposes: 29. Promoting stability, good governance and economic development in its Eastern neighbourhood is of strategic importance for the European Union. In line with the Commission communication of 3 December 2008, the European Council welcomes the establishment of an ambitious Eastern Partnership.20 Prague Summit (7 May 2009): Establishment of the Eastern Partnership21 Those present during the Prague Summit22 conceded that: The participants of the Prague Summit agree that the Eastern Partnership will be based on commitments to the principles of international law and to fundamental values, including democracy, the rule of law and the respect for human rights and fundamental freedoms, as well as to, market economy, sustainable development and good governance.23 They also concluded that the Eastern Partnership will be governed by the principles of differentiation and conditionality. It was stressed that the aim of the Eastern Partnership is to create A more ambitious partnership between the European Union and the partner countries,24 based on two aspects: deeper bilateral engagement (signing association agreements and establishing complex free trade areas was agreed upon) and multilateral co-operation (meetings of Heads of State or Government of the Eastern Partnership every two years, four thematic platforms of cooperation: democracy, good governance and stability; economic integration and convergence with EU sectored policies; energy security; and contacts between people).25 It was expressed in the declaration that The significant strengthening of EU policy with regard to the partner countries will be brought about through the development of a specific eastern dimension of the European Neighbourhood Policy. […] Eastern Partner Council of the European Union, Brussels European Council, 19/20 March 2009, Presidency Conclusions, Brussels, 29 April 2009, at <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressda ta/en/ec/106809.pdf>. 21 Comp.: T. Kapuśniak, Wymiar wschodni… 22 During the summit, the following politicians were present while the Eastern Partnership was established in Prague: The Heads of State or Government and representatives of Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgia, Moldova, and Ukraine, the representatives of the European Union and the Heads of State or Government and representatives of its Member States. 23 Council of the European Union, Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, Prague, 7 May 2009, Brussels, 7 May 2009, 8435/09 (Presse 78), at <http://www.consilium.europa.eu/ue docs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf>. 24 Ibid. 25 Ibid. 20 Politeja 2(41)/2016 The Eastern Policy of the European Union… 189 ship will seek to support political and socio-economic reforms of the partner countries, facilitating approximation towards the European Union. This serves the shared commitment to stability, security and prosperity of the European Union, the partner countries and indeed the entire European continent.26 The Eastern Partnership – 7 years later The emergence of the Eastern Partnership in 2009 as the EU’s joint policy towards 6 countries of Eastern Europe and Southern Caucasus was partly a consequence of Russia’s war with Georgia (August 2008) and the establishment of the Union for the Mediterranean (2008).27 Undeniably, the EaP was not a direct response to Russia’s aggressive policy towards Georgia, due to the fact that such a soft project cannot constitute a response to war and separation of a region from Georgia (Abkhazia and South Ossetia). However, the war in South Caucasus surely accelerated the work on the project. What is novel about the Eastern Partnership, as compared to the ENP, is the scope of its implementation (multilateral), which should contribute to and support political and economic change in the states of Eastern Europe and South Caucasus and make it become, in the course of things, a forum for exchanging information on and experience of, for example: democracy, management and stability, economic integration and convergence within EU policies, energy security and human relations. Many EU members and some of its partners expect the multilateral political cooperation to play the role of a tool in establishing trust across the region.28 It has to be remembered that the rivalry for the common unstable neighbourhood (Eastern Europe, South Caucasus and also Central Asia29) between the European Union and the Russian Federation has also had its impact on the efficiency of the EaP. Ibid. Cf. W. Drescher, The Eastern Partnership and Ukraine. New Label – Old Products?, 2009, pp. 1-29 (ZEI Discussion Paper, C194), at <https://www.zei.uni-bonn.de/dateien/discussion-paper/dp_ c194_drescher.pdf>; Ch. Hillion, A. Mayhew, The Eastern Partnership – Something New or Windowdressing, 2009 (SEI Working Paper, no. 109), at <https://www.sussex.ac.uk/webteam/gateway/file. php?name=sei-working-paper-no-109.pdf&site=266>; K. Longhurst, ‘Stepping into the Geopolitical Game. The European Union and its Eastern Neighbourhood’, Analizy Natolińskie, No. 2 (15) (2007); S. Schaffer, D. Tolksdorf, ‘The Eastern Partnership – “ENP plus” for Europe’s Eastern Neighbors’, CA Perspectives, No. 4 (2009). 28 T. Stępniewski, ‘The European Union’s Eastern Partnership: between Realism and Disillusion’, Rocz nik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 10, No. 6 (2012), pp. 45-58. 29 K. Kozłowski, Geopolityka naftowa Chińskiej Republiki Ludowej, Toruń 2013 (Biblioteka Azji i Pacyfiku); idem, Państwo Środka a Nowy Jedwabny Szlak. Poradziecka Azja Centralna i Xinjiang w polityce CHRL, Toruń 2011 (Biblioteka Azji i Pacyfiku). 26 27 190 Tomasz Stępniewski Politeja 2(41)/2016 Conclusions: challenges and threats to the EaP in the context of Russia’s war with Ukraine In 2014, the European Commission reviewed the European Neighbourhood Policy in terms of the EU’s objectives and interests in the neighbourhood. The eastern neighbourhood is undergoing significant strain exerted by Russia. In addition, insecurity, instability and unfavourable socio-economic conditions in the neighbourhood countries can have negative impacts and reverse past democratic trends.30 The Eastern Partnership must be adapted to the new geopolitical situation in the whole Eastern Neighbourhood.31 Russia’s imperial policy challenges the EaP project as well as the EaP states, especially Ukraine, which will not be able to cope with this situation unless assisted by the West. If the EU wants to shape the Eastern Neighbourhood, it needs to focus on deepening its relations with the EaP states by offering them specific conditions for this cooperation to stabilise their politics, economy and security. The EU should upgrade the Eastern Partnership by adding a missing security component even if not in military terms. Many researchers claim that the Eastern Partnership has the potential to be the foundation for further cooperation between the EU and its Eastern neighbours. However, this initiative needs to be profoundly reformed and that if it is not, Russia will make use of this situation (as it is actually doing so in Ukraine) to undermine the importance of this project or to bring about its downfall. The most important challenge for the future of the EaP policy and the EaP countries is to involve the EaP countries in a European economic area. Bearing in mind the war between Russia and Ukraine, it is important to strengthen the EU’s cooperation in security and energy issues with the EaP countries. Also, the EU should seek to continue and develop sectoral cooperation in the areas that are of particular interest both to the EU and the EaP countries (especially Ukraine) – that is first in areas such as energy and soft security and then in other areas such as transport, cross-border cooperation, migration, etc. Natalia Shapovalova and Tomasz Stępniewski rightly indicate that Poland’s interest in the Eastern neighbourhood is long-term and strategic. Poland aspires to the democratisation of Eastern European countries and their integration into European structures. These goals are rooted in Polish history, while Poland benefits from its membership in the EU and NATO to promote their cause at a European level. Poland continues to European Parliament resolution of 9 July 2015 on the review of the European Neighbourhood Policy (2015/2002(INI)), Strasbourg, 9 July 2015, at <http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc. do?type=TA&reference=P8-TA-2015-0272&language=EN>. 31 Cf. З. Станкевич, Т. Стемпневски, А. Шабацюк (eds.), Безопасность постсоветского пространства: новые вызовы и угрозы, Люблин–Москва2014 [Stankiewicz Z., Stępniewski T., Szabaciuk A. (eds.), Security of the Post-Soviet Region: New Challenges and Threats, Lublin–Moscow 2014]; А. Гиль, Т. Стемпневски (eds.), Перед выбором. Будущее Украины в условиях системной дестабилизации, Люблин–Львов–Киев 2013 [Gil A., Stępniewski T. (eds.), Facinga Dilemma. The Future of Ukraine under Systemic Destabilization, Lublin–Lviv–Kiev 2013]. 30 Politeja 2(41)/2016 The Eastern Policy of the European Union… 191 support Ukraine’s and other Eastern European countries’ accession to the EU. However, in the absence of EU-wide support, it focuses on short-term measures of the EU agenda with these countries, such as advancing with free trade, visa-free travel and enhanced funding for civil society. Bilaterally, Poland is increasing its aid to the Eastern neighbours and working to increase people-to-people contacts. Warsaw is boosting its engagement with Moldova and the three South Caucasus countries as their commitment to reform is crucial for the success of the Eastern Partnership.32 Bibliography Åslund A., ‘Ukraine Is More Important Than Greece’, Atlantic Council, 6 July 2015, at <http:// www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/ukraine-is-more-important-than-greece>. Babayan N., ‘The Return of the Empire? Russia’s Counteraction to Transatlantic Democracy Promotion in its Near Abroad’, Democratization, Vol. 22, No. 3 (2015), at <http://dx.doi. org/10.1080/13510347.2014.993973>. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament “Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours”, Brussels, 11 March 2003, COM(2003) 104 final, <http://eeas.europa.eu/enp/pdf/ pdf/com03_104_en.pdf>. Council of the European Union, Brussels European Council, 19/20 March 2009, Presidency Conclusions, Brussels, 29 April 2009, at <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_ Data/docs/pressdata/en/ec/106809.pdf>. Council of the European Union, Brussels European Council, 19-20 June 2008, Presidency Conclusions, Brussels, 17 July 2008, at <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/ docs/pressData/en/ec/101346.pdf>. Council of the European Union, Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, Prague, 7 May 2009, Brussels, 7 May 2009, 8435/09 (Presse 78), at <http://www.consi lium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf>. Dempsey J., ‘The EU’s Blindness about Eastern Europe’, Carnegie Europe: Judy Dempsey’s Strategic Europe, 28 May 2015, at <http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/?fa=60229>. Dragneva R., Wolczuk K., Russia, the Eurasian Customs Union and the EU: Cooperation, Stagnation or Rivalry?, August 2012 (Chatham House Briefing Paper), at <https://www.cha thamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Russia%20and%20Eurasia /0812bp_dragnevawolczuk.pdf>. Drescher W., The Eastern Partnership and Ukraine. New Label – Old Products?, 2009 (ZEI Discussion Paper, C194), at <https://www.zei.uni-bonn.de/dateien/discussion-paper/dp_ c194_drescher.pdf>. EU Enlargement and Neighbourhood Policy. Proceedings of the conference held by the Stefan Batory Foundation in co-operation with the Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Poland on 20-21 February 2003 in Warsaw, at <http://www.batory.org.pl/doc/nowi_se.pdf>. N. Shapovalova, T. Stępniewski, ‘Poland and the Eastern Partnership of the European Union: A Sustained Commitment’, Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 11, No. 6 (2013), pp. 67-76. 32 192 Tomasz Stępniewski Politeja 2(41)/2016 European Parliament resolution of 9 July 2015 on the review of the European Neighbourhood Policy (2015/2002(INI)), Strasbourg, 9 July 2015, at <http://www.europarl.europa.eu/sides/ getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2015-0272&language=EN>. Gromadzki G. (ed.), More than Neighbours. European Union and Ukraine – New Relations. Final Report, Stefan Batory Foundation, International Renaissance Foundation, Warsaw–Kyiv 2004, at <http://www.batory.org.pl/doc/final_rep.pdf>. Haukkala H., ‘The Impact of the Eurasian Customs Union on EU–Russia Relations’ inR. Dragneva, K. Wolczuk (eds.), Eurasian Economic Integration: Law, Policy and Politics, Cheltenham 2013. Hillion Ch., Mayhew A., The Eastern Partnership – Something New or Window-dressing, 2009 (SEI Working Paper, no. 109), at <https://www.sussex.ac.uk/webteam/gateway/file.php? name=sei-working-paper-no-109.pdf&site=266>. Kaca E., Sobják A., Zasztowt K., Learning from Past Experiences: Ways to Improve EU Aid on Reforms in the Eastern Partnership, April 2014 (PISM Report), at <http://www.pism.pl/ files/?id_plik=17080>. Kapuśniak T., Ukraina jako obszar wpływów międzynarodowych po zimnej wojnie, Warszawa– Lublin 2008. Kapuśniak T., Wymiar wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Inkluzja bez członkostwa? The Eastern Dimension of the European Union’s Neighbourhood Policy. Inclusion without Membership?, Warszawa 2010 (Zeszyty Natolińskie, No. 42), at <http://www. natolin.edu.pl/pdf/zeszyty/Natolin_Zeszty_42.pdf>. Klatt M., Stępniewski T., Normative Influence. The European Union, Eastern Europe and Russia, Lublin–Melbourne 2012. Kobzova J., Eastern Partnership after Riga: Rethink, Reforms, Resilience, 19 May 2015 (ECFR Riga Series), at <http://www.ecfr.eu/article/commentary_eastern_partnership_after_riga _rethink_reforms_resilience3037>. Kozłowski K., Geopolityka naftowa Chińskiej Republiki Ludowej, Toruń 2013 (Biblioteka Azji i Pacyfiku). Kozłowski K., Państwo Środka a Nowy Jedwabny Szlak. Poradziecka Azja Centralna i Xinjiang w polityce CHRL, Toruń 2011 (Biblioteka Azji i Pacyfiku). Longhurst K., ‘Stepping into the Geopolitical Game. The European Union and its Eastern Neighbourhood’, Analizy Natolińskie, No. 2 (15) (2007). Menon R., Rumer E., Conflict in Ukraine. The Unwinding of the Post-Cold War Order, Cambridge, Mass. 2015 (Bostron Review Book). Michta A.A., ‘After the Summit’, The American Interest, 25 May 2015, at <http://www.the -american-interest.com/2015/05/25/after-the-summit/>. Partnerstwo Wschodnie [Eastern Partnership], at <https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagra niczna/partnerstwo_wschodnie/>. Schaffer S., Tolksdorf D., ‘The Eastern Partnership – “ENP plus” for Europe’s Eastern Neighbors’, CA Perspectives, No. 4 (2009). Shapovalova N., Stępniewski T., ‘Poland and the Eastern Partnership of the European Union: A Sustained Commitment’, Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 11, No. 6 (2013). Politeja 2(41)/2016 The Eastern Policy of the European Union… 193 Skubiszewski K., ‘Racja stanu z perspektywy polskiej’ [Reason of state from the Polish perspective], Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej (1992). Stępniewski T., ‘The European Union’s Eastern Partnership: between Realism and Disillusion’, Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 10, No. 6 (2012). Witney N., Dennison S., Europe’s neighbourhood: crisis as the new normal, European Council on Foreign Relations, Policy Memo, no. 135, June 2015, at <http://www.ecfr.eu/page/-/Euro pes_Neighbourhood.pdf>. Гиль А., Стемпневски Т. (eds.), Перед выбором. Будущее Украины в условиях системной дестабилизации, Люблин–Львов–Киев 2013 [Gil A., Stępniewski T. (eds.), Facinga Dilemma. The Future of Ukraine under Systemic Destabilization, Lublin–Lviv–Kiev 2013]. Станкевич З., Стемпневски Т., Шабацюк А. (eds.), Безопасность постсоветского пространства: новые вызовы и угрозы, Люблин–Москва2014 [Stankiewicz Z., Stępniewski T., Szabaciuk A. (eds.), Security of the Post-Soviet Region: New Challenges and Threats, Lublin–Moscow 2014]. Tomasz STĘPNIEWSKI, Doctor Habilitatus (Polish Academy of Sciences, Warsaw, Poland) – associate professor at the Institute of Political Science, Faculty of Social Sciences, The John Paul II Catholic University of Lublin and Institute of East-Central Europe (IESW), Lublin. He is interested in the European Union’s eastern policy, international relations in the Commonwealth of Independent States area and Russia’s policy towards Eastern Europe. Unia Europejska – sąsiedztwo wschodnie DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.11 Jarosław ĆWIEK-KARPOWICZ Uniwersytet Warszawski Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa [email protected] Bezpieczeństwo energetyczne w dokumentach strategicznych Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej – problemy definicyjne oraz próba ich przezwyciężenia Abstract Energy security in the EU’s and Russia’s strategic documents – how to overcome conceptual problems Analyzing EU-Russia relations one may find significant difference regarding the energy security definition. From the Russian perspective this concept is defined mainly through the technical prism focusing on stable and secure supply. In turn, many European researchers add economic and environmental dimensions of this concept underlying the role of competitive market and interrelations with climate issue. In this paper author tries to reduce a difference between these two positions. He aims at elaborating broad definition of the energy security which should help for better analysis EU-Russia energy relations. He states that existing definition based on three abovementioned elements like security of supply, free market, and sustainable development, is incomplete and should therefore be extended by the fourth component, so called social and political agreement. Słowa kluczowe: bezpieczeństwo energetyczne, Rosja, UE, paliwa kopalne, odnawialne źródła energii Key words: energy security, Russia, European Union, fossil fuels, renewables 196 Jarosław Ćwiek-Karpowicz Politeja 2(41)/2016 Wprowadzenie W badaniach nad relacjami Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej znaczną uwagę zwraca się na relacje energetyczne, które z jednej strony charakteryzuje wysoki stopień współzależności importowo-eksportowej, a z drugiej odmienna logika współpracy i wzmacniania bezpieczeństwa energetycznego1. Stosowanie przez władze Rosji narzędzia energetycznego w polityce zagranicznej niejednokrotnie przedstawiane jest jako źródło zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego innych państw. Sporo uwagi poświęca się sposobom wykorzystania przez Rosję zależności energetycznych w relacjach z byłymi republikami radzieckimi, które pełnią nie tylko funkcję tranzytową w przesyle rosyjskich surowców do Europy, ale także same posiadają spory potencjał produkcyjny, który Rosja przez lata wykorzystywała do zaspokojenia własnego popytu i wypełnienia zobowiązań eksportowych2. Na uwagę zasługują również coraz liczniejsze opracowania dotyczące rywalizacji głównych mocarstw o zasoby surowcowe na świecie, w tym tych ukrytych w niedostępnej Arktyce, jak też prace na temat geopolitycznych konsekwencji możliwego przeorientowania się rosyjskiego eksportu do Chin3. Istotne w ostatnich kilku latach zmiany na światowych rynkach surowcowych zapoczątkowane nadpodażą najpierw gazu ziemnego, a następnie ropy naftowej w związku z rewolucją łupkową na kontynencie amerykańskim zmusiły badaczy do częstszego niż do tej pory wykorzystania ujęcia rynkowego w zajmowaniu się bezpieczeństwem energetycznym Rosji. Zastanawiano się nad stopniem zintegrowania Rosji ze światową architekturą gospodarczą, możliwościami reagowania na dynamicznie zmieniające się A. Goldthau, Rhetoric versus Reality: Russian Threats to European Energy Supply, „Energy Policy” 2008, Vol. 36, nr 2; M. Bodio, Polityka energetyczna w stosunkach między Unią Europejską a Federacją Rosyjską w latach 2000-2008, Warszawa 2009; Russian and CIS Gas Markets and Their Impact on Europe, red. S. Pirani, Oxford 2009; K. Smith Stegen, Deconstructing the „Energy Weapon”: Russia’s Threat to Europe as Case Study, „Energy Policy” 2011, Vol. 39, nr 10, s. 6505-6513, [online] http://dx.doi. org/10.1016/j.enpol.2011.07.051; K. Pronińska, Bezpieczeństwo energetyczne w stosunkach UE-Rosja. Geopolityka i ekonomia surowców energetycznych, Warszawa 2012; S. Boussena, C. Locatelli, Energy Institutional and Organisational Changes in EU and Russia: Revisiting Gas Relations, „Energy Policy” 2013, Vol. 55, s. 180-189, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2012.11.052; Dynamics of Energy Governance in Europe and Russia, red. C. Kuzemko i in., Basingstoke 2012, International Political Economy Series. 2 Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a stosunki międzypaństwowe na obszarze postsowieckim, red. E. Wyciszkiewicz, Warszawa 2008; K. Smith Stegen, J. Nanay, Russia and the Caspian Region: Challenges for Transatlantic Energy Security?, „Journal of Transatlantic Studies” 2012, Vol. 10, nr 4, s. 343-357, [online] http://dx.doi.org/10.1080/14794012.2012.734670; K. Yafimava, The Transit Dimension of EU Energy Security. Russian Gas Transit across Ukraine, Belarus and Moldova, Oxford 2011; M.M. Balmaceda, Energy Dependency, Politics and Corruption in the Former Soviet Union. Russia’s Power, Oligarchs’ Profits and Ukraine’s Missing Energy Policy, 1995-2006, New York 2008, BASEES/ Routledge Series on Russian and East European Studies, 37. 3 S.M. Yenikeyeff, T.F. Krysiek, The Battle for the Next Energy Frontier. The Russian Polar Expedition and the Future of Arctic Hydrocarbons, Oxford 2007; J. Godzimirski, The Northern Dimension of the Russian Gas Strategy, „Russian Analytical Digest” 2009, nr 58; K.W. Paik, Sino-Russian Oil and Gas Cooperation. The Reality and Implications, Oxford 2012; J. Henderson, J. Stern, The Potential Impact on Asia Gas Markets of Russia’s Eastern Gas Strategy, Oxford 2014. 1 Politeja 2(41)/2016 Bezpieczeństwo energetyczne… 197 trendy podażowo-popytowe czy finansowymi zdolnościami rozwoju rosyjskiego sektora paliwowo-energetycznego4. Nałożenie przez Zachód sankcji finansowych i technologicznych dotykających rosyjski sektor paliwowo-energetyczny tylko wzmocniło ten trend. Wśród badaczy daje się zauważyć coraz większą różnicę w podejściu: tak jak wielu pracujących poza Rosją podkreśla potrzebę większej liberalizacji i elastyczności rosyjskiej gospodarki w dostosowywaniu się do światowych trendów, tak rodzimi naukowcy przekonują o korzyściach płynących z osiągnięcia większej samowystarczalności i niezależności Rosji w rozwoju własnego sektora paliwowo-energetycznego, niejako na przekór obecnym trendom rynkowym i nakładanym sankcjom5. Wydaje się, że dynamika zmian zachodzących w relacjach energetycznych UE i Rosji powoduje konieczność przedefiniowania podstawowego terminu, jakim jest „bezpieczeństwo energetyczne”. Istniejące podejścia są niewystarczające, co więcej, daje się zauważyć istotne różnice w postrzeganiu bezpieczeństwa energetycznego przez europejskich i rosyjskich ekspertów i polityków. Niniejsza praca ma niejako wypełnić istniejącą lukę poznawczą i dostarczyć wyczerpującej odpowiedzi na pytanie, jak definiować bezpieczeństwo energetyczne. Nie jest to zadanie łatwe. Nie brakuje sceptyków, którzy twierdzą, że kompleksowe zajmowanie się bezpieczeństwem energetycznym jest niemożliwe, gdyż samo pojęcie jest albo zbyt ogólne i mgliste, albo zbyt szczegółowe i niezdolne do szerszego zastosowania6. W pracy stawia się hipotezę, że standardowe definiowanie oraz mierzenie bezpieczeństwa energetycznego państwa w oparciu o trzy elementy: pewność dostaw, prawidłowe funkcjonowanie rynku oraz zrównoważony rozwój uwzględniający ochronę środowiska jest niepełne, a analizowany przypadek wzajemnych relacji UE i Rosji najlepiej tego dowodzi. Należałoby zatem rozszerzyć J. Henderson, Tight Oil Developments in Russia, Oxford 2013; G.L. Kretzschmar, E. Simpson, M. Haque, Russia’s Resource Capitalism – Market vs Political Signalling, „Energy Policy” 2013, Vol. 61, s. 771782, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2013.04.082; J. Ćwiek-Karpowicz, Russia’s Gas Sector: In Need of Liberalisation in the Context of Shale Gas Revolution and the Energy Relations with the European Union, „Journal of East-West Business” 2012, Vol. 18, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1 080/10669868.2012.664018. 5 Por.: А.М. Мастепанов, Инновационное развитие в условиях санкций – некоторые размышления об энергополитике, настоящем и будущем российской энергетики, „Энергетическая политика” 2014, nr 6; В.В. Бушуев, Энергия и судьба России, Москва 2014; Russian Gas Matrix. How Markets Are Driving Change, red. J. Henderson, S. Pirani, Oxford 2014; J. Henderson, Russia and the Global LNG Market, Oxford 2014; Нефть сланцевых плеев – новый вызов энергетическому рынку? Информационно-аналитический обзор, red. А.А. Макаров, Москва 2012; А.А. Макаров, Т.А. Митрова, В.А. Кулагин, Первые 5 лет „сланцевой революции” – что мы теперь знаем наверняка?, Москва 2012; С.И. Мельникова, Развитие мирового рынка СПГ и перспективы экспорта сжиженного газа из России, „Энергетическая политика” 2013, nr 6; E. Kropatcheva, He Who Has the Pipeline Calls the Tune? Russia’s Energy Power against the Background of the Shale „Revolutions”, „Energy Policy” 2014, Vol. 66, s. 1-10, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j. enpol.2013.10.058. 6 Por. F. Ciută, Conceptual Notes on Energy Security: Total Or Banal Security?, „Security Dialogue” 2010, Vol. 41, nr 2 , s. 123 i nast., [online] http://dx.doi.org/10.1177/0967010610361596; S.V. Valentine, The Fuzzy Nature of Energy Security, [w:] The Routledge Handbook of Energy Security, red. B.K. Sovacool, London 2011, s. 56-58, Routledge International Handbooks. 4 198 Jarosław Ćwiek-Karpowicz Politeja 2(41)/2016 definiowanie bezpieczeństwa energetycznego o czwarty komponent, który umownie można by nazwać czynnikiem politycznym bądź umowy społecznej. 1. Bezpieczeństwo energetyczne w optyce rosyjskiej Bezpieczeństwo energetyczne analizowane jest w Rosji przede wszystkim w ujęciu technologicznym. W takich analizach zwraca się uwagę na problemy w gospodarowaniu bogactwami naturalnymi i zarządzaniu produkcją. Analizuje się poszczególne zagrożenia pod kątem optymalnego funkcjonowania przemysłu paliwowo-energetycznego z myślą o zwiększeniu rosyjskiego eksportu i ugruntowania międzynarodowej pozycji Rosji jako stabilnego dostawcy energii7. Ważne miejsce w tym względzie zajmują prognozy dotyczące rozwoju rosyjskiej produkcji i eksportu nośników energii, wśród nich te przygotowywane przez główne rosyjskie ośrodki analityczne zajmujące się polityką i bezpieczeństwem energetycznym, m.in. Instytut Badań Energetycznych Rosyjskiej Akademii Nauk, Instytut Strategii Energetycznej Ministerstwa Energii Federacji Rosyjskiej czy irkucki oddział Instytutu Systemów Energetycznych Rosyjskiej Akademii Nauk8. W obowiązującej wciąż rosyjskiej strategii energetycznej do 2030 r. oraz przygotowanym przez Ministerstwo ds. Energii projekcie nowej strategii bezpieczeństwo energetyczne definiowane jest niezwykle wąsko, jako stan zabezpieczenia państwa […] przed zagrożeniem przerwania dostaw paliw i energii9. Zgodnie z rosyjską definicją bezpieczeństwo energetyczne państwa zależy od wielkości zasobów, które powinny być ekonomicznie opłacalne oraz technologicznie i środowiskowo dopuszczalne, a występujące zagrożenia wywołane są zarówno przez czynniki zewnętrzne (geopolityczne, makroekonomiczne, koniunkturalne), jak również stan i funkcjonowanie sektora energetycznego. Методика мониторинга состояния энергетической безопасности России на региональном уровне, red. С.М. Сендеров, Иркутск 2014; Методические рекомендации по оценке состояния энергетической безопасности Росссийской Федерации на федеральном уровне, red. С.М. Сендеров, Иркутск 2013; Энергетика России, t. 1: Потенциал и стратегия реализации, red. В.В. Бушуев, Москва 2012; Энергетика России, t. 2: Энергетическая политика России, red. В.В. Бушуев, Москва 2012; Н Энергетическая безопасность России: проблемы и пути решения, red. Н.И. Воропай, М.Б. Чельцов, Новосибирск 2011. 8 S. Paltsev, Scenarios for Russia’s Natural Gas Exports to 2050, „Energy Economics” 2014, Vol. 42, s. 262-270, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.eneco.2014.01.005; Прогноз развития энергетики мира и России до 2040 года, Москва 2014; ТЭК и экономика России: вчера, сегодня, завтра (19902010-2030), red. Ю.К. Шафраник, Москва 2011; А.А. Макаров, Прогнозирование развития энергетического комплекса. Методические рекомендации по разработке прогноза развития России до 2030 г., Москва 2010; Ю.А. Плакиткин, О концепции инновационного развития ТЭК до 2030 г. и ее взаимосвязи с основными трендами инновационного развития мировой экономики, Москва 2010. 9 Por.: Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р „Энергетическая стратегия России на период до 2030 года”, [online] http://minenergo.gov.ru/node/1026; a także Энергетическая стратегия России на период до 2035 года (проект), Москва 2014, s. 35, [online] http://www.ener gystrategy.ru/ab_ins/source/ES-2035_09_2015.pdf, 25 IV 2016. 7 Politeja 2(41)/2016 Bezpieczeństwo energetyczne… 199 W przygotowywanym projekcie nowej strategii bezpieczeństwo energetyczne Rosji polega także na zapewnieniu swobodnego dostępu do zagranicznych rynków zbytu oraz eliminowanie tam praktyk i rozwiązań prawnych dyskryminujących rosyjskie firmy. Podkreśla się także globalne znaczenie Rosji jako głównego eksportera nośników energii, który utrzymuje tę pozycję dzięki własnemu potencjałowi surowcowemu i technologicznemu, szeregu inicjatyw i dokumentów międzynarodowych oraz tak definiowanemu interesowi gospodarczemu i geostrategicznemu. W projekcie zaznaczono, że szeroka definicja bezpieczeństwa energetycznego kraju jest spójna z niepublikowaną dotąd doktryną bezpieczeństwa energetycznego Rosji zatwierdzoną przez prezydenta FR w listopadzie 2012 r.10 Powyższa rozbudowana definicja przekonuje, że bezpieczeństwo dostaw nie dotyczy jedynie państw-odbiorców, dla których zewnętrzne dostawy są kluczowe dla zaspokojenia podstawowych potrzeb społeczeństwa i gospodarki. Należy je również rozpatrywać z perspektywy dostawcy, który potrzebuje pewności zbytu dla własnych surowców w celu rozwoju ich produkcji11. Jest to szczególnie widoczne w przypadku przemysłu gazowego. Producenci gazu od samego początku potrzebowali sztywnych gwarancji sprzedaży surowca, aby pokryć ponoszone przez siebie znaczne nakłady finansowe na wybudowanie niezbędnej infrastruktury wydobywczej i przesyłowej12. Powstałe magazyny i gazociągi trwale wiązały ich z konkretnymi odbiorcami, sprawiając, że obie strony były silnie zależne od siebie. Jednak z czasem podpisywane wieloletnie kontrakty na dostawy gazu i budowę rurociągów, obarczone różnymi zabezpieczeniami, zaczęły bardziej uprzywilejowywać dostawców niż odbiorców, którym łatwiej było znajdować alternatywnych partnerów handlowych13. 2. Europejska perspektywa bezpieczeństwa energetycznego Silne zaakcentowanie stabilności dostaw i konkurencyjności cenowej nośników energii można dostrzec w ważnych dokumentach Unii Europejskiej. W opublikowanej w zeszłym roku Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa Energetycznego Komisja Europejska definiuje bezpieczeństwo energetyczne jako niezakłócony dostęp do nośników energii za przystępną cenę14. W innym miejscu Komisja zwracała uwagę na podobne aspekty, definiując bezpieczeństwo energetyczne jako nieprzerwaną fizyczną dostępność produktów Tamże. D. Yergin, The Quest. Energy, Security, and the Remaking of the Modern World, London 2011, s. 267. 12 T. Smeenk, Russian Gas for Europe: Creating Access and Choice. Underpinning Russia’s Gas Export Strategy with Gazprom’s Infrastructure Investments, The Hague 2010, s. 15-36. 13 Szczegółowo na ten temat: R. Zajdler, T. Hara, J. Staniłko, Formuły cenowe w kontraktach długoterminowych na dostawę gazu do Unii Europejskiej, Warszawa 2012. 14 European Commission, Commission Staff Working Document „In-depth study of European Energy Security”, Brussels, 2 VII 2014, SWD(2014) 330 final/3, s. 3. 10 11 200 Jarosław Ćwiek-Karpowicz Politeja 2(41)/2016 energetycznych na rynku, po cenie przystępnej dla wszystkich konsumentów15. Ciekawą definicję stosuje brytyjskie Ministerstwo Handlu i Przemysłu, w której zwraca się uwagę na odpowiedni system regulacyjny pozwalający na stworzenie zliberalizowanego rynku energii, ale również na ograniczanie obszarów ubóstwa energetycznego oraz utrzymywania konkurencyjności sektora energetycznego, która będzie zachęcać do dalszego inwestowania i utrzymywania wzrostu produkcji16. Od połowy ubiegłej dekady kwestie środowiskowe na trwałe sprzęgły się ze sprawami energetycznymi. Świadczy o tym ugruntowana od tego czasu pozycja konferencji klimatycznych, w czasie których przywódcy niemal wszystkich państw na świecie decydują o redukcji emisji gazów cieplarnianych, jak również przyjmowanie przez państwa UE ambitnych i wiążących dokumentów w zakresie polityki klimatyczno-energetycznej: najpierw pierwszej kompleksowej strategii obejmującej kwestie bezpieczeństwa, konkurencyjności i stabilności środowiskowej w wykorzystaniu energii, a następnie pakietu pierwszych aktów prawnych ustanawiających ograniczenia emisji gazów cieplarnianych oraz wsparcie dla odnawialnych źródeł energii i wzrostu efektywności energetycznej17. Tym samym definicje bezpieczeństwa energetycznego coraz częściej konstruowane były w oparciu o trzy elementy: bezpieczeństwo dostaw (security of supply), konkurencyjność rynkową (economic competitiveness) oraz trwałość środowiska (environmental sustainability)18. I choć powinny one być względem siebie zrównoważone, tj. żaden z nich nie powinien dominować nad pozostałymi, to jednak w wielu definicjach można było zauważyć pojawiający się przechył w stronę środowiskową19. Andreas Kemmler i Daniel Spreng definiują bezpieczeństwo energetyczne jako promowanie efektywności energetycznej i redukowanie zużycia energii, chronienie środowiska naturalnego, redukowanie zanieczyszczeń oraz dostarczanie energii dla wszystkich, którzy jej potrzebują, aby móc podwyższać standardy życia20. Podobnie Mark Jacobson postrzega bezpieczeństwo Zob.: S. Olz, R. Sims, N. Kirchner, Contributions of Renewables to Energy Security. International Energy Agency Information Paper, OECD, Paris 2007, s. 13. 16 United Kingdom Department of Trade and Industry, UK Energy Sector Indicators 2006, London 2006. 17 Zob.: Commission of the European Communities, Green Paper „A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy”, Brussels, 8 III 2006, COM(2006) 105 final; C. Adelle, D. Russel, M. Pallemaerts, A „Coordinated” European Energy Policy? The Integration of EU Energy and Climate Change Policies, [w:] European Energy Policy. The Environmental Approach, red. F. Morata, I. Solorio, Northampton 2012; C. Dupont, R. Primova, Combating Complexity: The Integration of EU Climate and Energy Policies, „European Integration online Papers” 2011, Vol. 15, nr 1; I. Solorio, Bridging the Gap between Environmental Policy Integration and the EU’s Energy Policy: Mapping out the „Green Europeanisation” of Energy Governance, „Journal of Contemporary European Research” 2011, Vol. 7, nr 3. 18 Por.: M. Kaczmarski, Bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 8, Studia Europejskie; G. Bartodziej, M. Tomaszewski, Polityka energetyczna i bezpieczeństwo energetyczne, Warszawa 2008, s. 98. 19 F. Umbach, Global Energy Security and the Implications for the EU, „Energy Policy” 2010, Vol. 38, nr 3, s. 1229 i nast., [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2009.01.010. 20 A. Kemmler, D. Spreng, Energy Indicators for Tracking Sustainability in Developing Countries, „Energy Policy” 2007, Vol. 35, nr 4, s. 2466-2480, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2006.09.006. 15 Politeja 2(41)/2016 Bezpieczeństwo energetyczne… 201 energetyczne przez pryzmat zagrożeń środowiskowych, definiując je m.in. jako zarządzanie globalnym ociepleniem, zmniejszanie śmiertelności wywołanej zanieczyszczeniem powietrza, przeciwdziałanie zanieczyszczeniu gleb i chemicznemu skażeniu wód, zapewnianie dostępu do wody pitnej oraz ziemi uprawnej itp.21 Podkreślanie zagadnienia ochrony środowiska w definicjach bezpieczeństwa energetycznego wiąże się najczęściej ze zrównoważonym rozwojem, czyli gwarantowaniem ludzkości takiego dostępu do energii, który nie powodowałby znacznych negatywnych i nieodwracalnych skutków środowiskowych. Wydaje się, że sytuacja ta jest osiągalna jedynie w przypadku odnawialnych źródeł energii, a więc w perspektywie długookresowej. Ciekawe rozróżnienie czyni w tym zakresie Międzynarodowa Agencja Energii. Definiuje ona bezpieczeństwo jako niezakłóconą możliwość dostępu do źródeł energii po przystępnej cenie, ale różnicuje bezpieczeństwo długo- i krótkookresowe: w pierwszym wypadku chodzi o dostawy energii w zgodzie z rozwojem gospodarczym i potrzebami środowiskowymi, w drugim – o zdolność szybkiego reagowania przez system energetyczny na nieoczekiwane zmiany w relacjach popytu i podaży22. Widać zatem wyraźnie, że w krótkiej perspektywie, kiedy zagrożona jest ciągłość dostaw energii, kwestie środowiskowe schodzą na dalszy plan, podczas gdy w myśleniu strategicznym komponent ten jest równie ważny co rozwój gospodarczy. Warto zauważyć, że podobną definicję, podkreślającą równe znaczenie kwestii technologicznych, ekonomicznych i środowiskowych, stosuje rosyjski naukowiec Andriej Konopljanik23. Wskazuje on w stosowanej przez siebie definicji bezpieczeństwa energetycznego na pewny, tani i przyjazny dla środowiska cykl energetyczny, który obejmuje dostawy pierwotnych nośników energii, ich transport, przerób i finalne zużycie24. Jest to definicja niezwykle uniwersalna, pasująca zarówno do krajów producenckich, jak i konsumenckich, podkreślająca trzy główne komponenty bezpieczeństwa energetycznego, jak i różne fazy wykorzystania energii. Nie zakłada ona funkcjonowania wolnego rynku, choć tani cykl energetyczny sugeruje wysoką konkurencyjność całego sektora energetycznego, który nie powinien być narażony na problemy z pozyskiwaniem kapitału wskutek zbyt wysokich nakładów i w związku z tym zbyt niskiej oczekiwanej stopy zwrotu. M.Z. Jacobson, Review of Solutions to Global Warming, Air Pollution, and Energy Security, „Energy & Environmental Science” 2009, nr 2 , s. 148-173, [online] http://dx.doi.org/10.1039/B809990C. 22 Zob.: International Energy Agency, [online] http://www.iea.org/topics/energysecurity/, 24 II 2015. W jednym ze swoich raportów IEA definiuje podobnie bezpieczeństwo energetyczne jako dostęp do energii obejmujący dostępność zasobów, spadającą zależność od importu, mniejsze negatywne skutki dla środowiska, konkurencję i efektywność rynkową, poleganie na własnych źródłach energii, które są środowiskowo czyste – IEA, Energy Technology Perspectives: Scenarios and Strategies to 2050, OECD, Paris 2006. 23 Podobnie czyni tak wielu polskich autorów, m.in.: A. Kłos, J. Paska, Niezawodność systemów elektroenergetycznych a wielkie awarie systemowe, [w:] Bezpieczeństwo systemów energetycznych, Warszawa 2004, s. 54 czy J. Grzesik, Bezpieczeństwo energetyczne, [w:] Miejsce Polski w Europie. Polska na arenie międzynarodowej, bezpieczeństwo energetyczne kraju, Rzeszów 2005 , s. 7, Nasza Unia. 24 A. Konoplyanik, Energy Security and the Development of International Energy Markets, [w:] Energy Security. Managing Risk in a Dynamic Legal and Regulatory Environment, red. B. Barton i in., Oxford 2004, s. 64. 21 202 Jarosław Ćwiek-Karpowicz Politeja 2(41)/2016 3. Potrzeba stosowania rozszerzonej definicji bezpieczeństwa energetycznego Obecnie niektórzy badacze wychodzą poza schemat trzech stałych komponentów bezpieczeństwa energetycznego, tj. stabilnych dostaw, konkurencyjności cenowej i ochrony środowiska. Benjamin K. Sovacool i Marylin A. Brown definiują bezpieczeństwo energetyczne jako dostawy energii po przystępnej cenie i w odpowiedniej ilości, przy zachowaniu trwałości społecznej i kulturowej oraz ochronie środowiska25. Otóż „trwałość społeczna i kulturowa” jest tym nowym elementem, który niezwykle rzadko, jeśli w ogóle, jest wyodrębniany w definiowaniu bezpieczeństwa energetycznego. Tak jak w tym wypadku jest on najczęściej włączany do kwestii zrównoważonego rozwoju i korzystania ze środowiska naturalnego. Tymczasem poparcie społeczne dla stopnia wykorzystania poszczególnych nośników energii jest kluczowym elementem dla zachowania bezpieczeństwa energetycznego. Deficyt tego komponentu w istniejących definicjach skłania do szerszego zajęcia się tym problemem. Poważnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa energetycznego są protesty społeczne powstałe wskutek nieumiejętnego informowania lokalnej ludności o szansach i zagrożeniach związanych z rozwojem infrastruktury energetycznej. Chodzi bardziej o niewłączenie przedstawicieli społecznych w proces przygotowywania i oceniania skutków inwestycji niż błędy w prowadzeniu kampanii informacyjnej. W rezultacie miejscowa społeczność zaczyna być coraz bardziej nieufna, przejawiać coraz większe obawy i silnie sprzeciwiać się danej inwestycji. Ludzie zachowują się wtedy zgodnie z syndromem znanym w psychologii społecznej pod nazwą „tylko nie na moim podwórku” (ang. not in my backyard, NIMBY)26. Nawet mimo poparcia większości obywateli w skali kraju lokalna ludność jest nastawiona negatywnie do projektu, mającego często niezwykle silne strategiczne znaczenie dla całego państwa. Protesty dotyczą głównie budowy nowych elektrowni jądrowych, ale także instalacji wykorzystujących inne źródła energii. Mogą także towarzyszyć budowie elementów infrastruktury przesyłowej, tj. sieci elektroenergetycznych, gazociągów i ropociągów, terminali naftowych i gazowych, jak również powstawaniu kopalń, przede wszystkim tych wykorzystujących złoża niekonwencjonalne, takie jak gaz łupkowy. M.A. Brown, B.K. Sovacool, Developing an „Energy Sustainability Index” to Evaluate Energy Policy, „Interdisciplinary Science Reviews” 2007, Vol. 32, nr 4, s. 335-349, [online] http://dx.doi. org/10.1179/030801807X211793. 26 Zob.: M. Wolsink, Invalid Theory Impedes Our Understanding: A Critique on the Persistence of the Language of NIMBY, „Transactions of the Institute of British Geographers” 2006, Vol. 31, nr 1 , s. 85-91, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1475-5661.2006.00191.x; tenże, Wind Power and the NIMBY-Myth: Institutional Capacity and the Limited Significance of Public Support, „Renewable Energy” 2000, Vol. 21, nr 1, s. 49-64, [online] http://dx.doi.org/10.1016/S0960-1481(99)00130-5. Po raz pierwszy terminu NIMBY użyto w 1980 r., a w kolejnych latach spopularyzował go brytyjski minister ds. środowiska Nicholas Ridley w konserwatywnym rządzie kierowanym przez premier Margaret Thatcher. Więcej na ten temat: E.T. Livezey, Hazardous Waste, „The Christian Science Monitor” 1980, 6 XI, [online] http://www.csmonitor.com/1980/1106/110653.html. 25 Politeja 2(41)/2016 Bezpieczeństwo energetyczne… 203 Po katastrofie w Czarnobylu w 1986 r. społeczeństwo rosyjskie z jeszcze większą rezerwą patrzyło na dalszy rozwój energetyki jądrowej. Zbliżający się koniec komunizmu i rozpad Związku Radzieckiego pozwolił na spontaniczne organizowanie się ruchu antyatomowego, który był w stanie wstrzymać budowę wielu nowych obiektów: nie tylko samych reaktorów, lecz także części infrastruktury powiązanych z przemysłem jądrowym. Oblicza się, że liczba zatrzymanych przedsięwzięć na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego wieku mogła sięgać nawet stu, wśród nich m.in. niedoszłe elektrownie w Tatarstanie czy Baszkortostanie. Oprócz sprzeciwu społecznego ważnym czynnikiem hamującym rozwój energetyki jądrowej w Rosji była trudna sytuacja gospodarcza kraju i brak wystarczających funduszy w budżecie27. Mimo silnego sprzeciwu miejscowej ludności i licznych protestów społecznych rosyjski potentat jądrowy Rosatom starał się od końca lat 90. przeforsowywać wcześniej zarzucone projekty nuklearne. Tym bardziej że sytuacja gospodarcza Rosji, a więc i kondycja finansowa spółek państwowych, zaczęła się poprawiać na przełomie XX i XXI w. W rezultacie negatywne wyniki lokalnego referendum, jak tego w Czelabińsku w 1989 r. czy w Kostromie w 1997 r., nie przekreśliły całkowicie planów Rosatomu i nie powstrzymały przed budową nowych elektrowni jądrowych. Również siła oddziaływania ruchów antyatomowych, które w latach 90. osiągnęły zamierzony sukces, tj. niemal zatrzymały program jądrowy w kraju, zaczęła wyraźniej maleć i niemal całkowicie zanikła dekadę później. Ostatnim ich sukcesem było doprowadzenie do odrzucenia w 2000 r. prawa zezwalającego na masowy import zużytego paliwa jądrowego na komercyjnych warunkach. Wraz z nastaniem rządów Władimira Putina rosyjska władza zaczęła jeszcze bardziej podejrzliwie patrzeć na wszelkie niezależne od niej ruchy społeczne i organizacje pozarządowe, w tym te związane z tematyką środowiskową i energetyczną. Bez względu na negatywne nastroje społeczne rosyjski rząd przedstawił w 2008 r. plan wybudowania w ciągu dwudziestu lat kilkudziesięciu nowych reaktorów, mimo że według badań opinii publicznej aż 78% społeczeństwa było przeciw powstania w okolicy takich elektrowni28. Kontrolowane przez władze media zupełnie zignorowały także odbywające się w tej sprawie protesty, jak ten zorganizowany jesienią 2009 r. w Muromie koło Włodzimierza, w którym wzięło udział ponad 5 tys. osób, czy kampanię organizacji EcoDefense! przeciwko budowie elektrowni w Kaliningradzie. Brak odpowiedniej polityki informacyjnej oraz traktowanie niemal całej tematyki energetycznej jako strategicznej dla państwa i niepodlegającej społecznej debacie skutkuje tym, że władze Rosji dopuszczają się jaskrawego łamania praw człowieka w związku z realizacją polityki energetycznej. Pod koniec lat 90. emerytowany kapitan Floty Północnej Aleksander Nikitin spędził w więzieniu ponad rok za zdradę państwa w związku z przekazywaniem ogólnodostępnych informacji na temat składowania elementów radioaktywnych na północy kraju. Przygotowywał on wraz z norweską Szczegółowo na ten temat: A. Nikulina, The Russian Anti-Nuclear Movement, „Russian Analytical Digest” 2011, nr 101, s. 6. 28 Tamże, s. 8. 27 204 Jarosław Ćwiek-Karpowicz Politeja 2(41)/2016 Fundacją Bellona raport na temat bezpieczeństwa ekologicznego i za jak najbardziej legalną działalność został aresztowany przez FSB pod zarzutem szpiegostwa29. Rosja nie jest odosobnionym przypadkiem. Za powstawanie lokalnego oporu w sprawach energetycznych odpowiadają dwa czynniki: poziom zaufania społeczeństwa do władz oraz akceptacja społeczna30. Warto zauważyć, że nie są to pojęcia tożsame. Pierwsze ma charakter długofalowy i wieloaspektowy. Budowane jest nie tylko w oparciu o standardowe kampanie informacyjne, ale obejmuje przede wszystkim proces odpowiedniego włączania społeczeństwa w proces podejmowania decyzji w zakresie wykorzystania energii. Zaufanie, jakie pojawia się w relacjach władza – społeczeństwo, dotyczy zarówno tego, jak bezpieczna dla ludzi i środowiska jest wykorzystywana technologia, jak i tego, jakie skutki społeczne i gospodarcze może przynieść ulokowanie w bliskim sąsiedztwie nowej inwestycji. Zaufanie to odnosi się zatem do sposobu wykorzystania pieniędzy, podziału zysków itp. W społeczeństwach niedemokratycznych o niskiej aktywności obywatelskiej jest ono często iluzoryczne: bez poczucia własnej podmiotowości społeczeństwo jest po prostu przedmiotem manipulacji i oddziaływania propagandy serwowanej przez władze. W przypadku problemów z legitymacją władzy zanika automatycznie zaufanie społeczne do nowych inwestycji i kształtowania całej polityki energetycznej. Drugi czynnik ma charakter jednoaspektowy. Dotyczy zgody na uruchomienie danego projektu i jest efektem skoncentrowanych działań informacyjnych. Akceptacja społeczna jest bowiem potrzebna do rozpoczęcia realizacji projektów energetycznych, ale najczęściej nie obejmuje późniejszego aktywnego zaangażowania przedstawicieli społecznych w realizację projektu. Brak takiej zgody, np. wyrażonej w referendum, utrudnia przeprowadzenie inwestycji, choć nie skazuje jej całkowicie na porażkę. Niewątpliwie dla władzy państwowej osiągnięcie akceptacji społecznej dla nowego projektu jest głównym celem, którego osiągnięcie prowadzi często do zaniechania dalszych działań wzmacniających poziom zaufania. Jednym słowem, chodzi o wykluczenie obecności przedstawicieli społecznych z procesu inwestycji, kiedy tylko uda się uzyskać od miejscowej ludności zgodę. Jest to działanie mało perspektywiczne z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego państwa i jednostki, gdyż pozwala na istnienie licznych uśpionych obaw i stanu podejrzliwości, które mogą dać o sobie znać późnej, w najbardziej nieoczekiwanym momencie. Zob.: T. Nilsen, I. Kudrik, A. Nikitin, The Russian Northern Fleet Nuclear Submarine Accidents, „Bellona Report” 1996, nr 2, a także A. Severance, Old Habits Die Hard: Aleksandr Nikitin, the European Court of Human Rights, and Criminal Procedure in the Russian Federation, „Boston College International and Comparative Law Review” 2002, Vol. 25, nr 1. 30 D.F. Hippel i in., Evaluating the Energy Security Impacts of Energy Policies, [w:] The Routledge Handbook…, s. 77. 29 Politeja 2(41)/2016 Bezpieczeństwo energetyczne… 205 Podsumowanie Mając na uwadze wcześniejsze rozważania, należy przyjąć definicję bezpieczeństwa energetycznego, która koncentrowałaby się nie tylko na stabilności dostaw, konkurencyjności cenowej i ochronie środowiska, ale też uwzględniałaby wagę i złożoność czynnika społeczno-politycznego. Chodzi o kontrolę społeczną nad działaniami władz w zakresie wykorzystania zasobów naturalnych i funkcjonowania gospodarki energetycznej. Bezpieczeństwo energetyczne można by zatem definiować jako zdolność państwa do zapewnienia stabilnych dostaw pokrywających bieżące i perspektywiczne zapotrzebowanie odbiorców na paliwa i energię, w sposób ekonomicznie uzasadniony dla funkcjonowania gospodarki i strategicznie korzystny dla rozwoju państwa, przy optymalnej ingerencji środowiskowej i zrównoważonym wykorzystaniu bogactw naturalnych, z szerokim dostępem społeczeństwa do informacji oraz decyzji podejmowanych w tym zakresie. Powyższy sposób definiowania bezpieczeństwa energetycznego pozwala zatem na wyodrębnienie czterech perspektyw: technicznej, ekonomicznej, środowiskowej i politycznej. W pierwszej energia postrzegana jest jako wielkość fizyczna mierząca zdolność materii do wykonania pracy lub spowodowania przepływu ciepła. W drugiej energię postrzega się przede wszystkim jako towar, na który działają prawa popytu i podaży. W trzeciej energia traktowana jest jako dobro publiczne, natomiast w czwartej – jako przedmiot władzy. W każdej z powyższych perspektyw można mierzyć stopień osiągnięcia poszczególnych celów związanych z zapewnieniem ciągłości dostaw (wymiar techniczny), funkcjonowania rynku (wymiar ekonomiczny), zrównoważonego rozwoju (wymiar środowiskowy) oraz demokratycznej kontroli i suwerenności państwa (wymiar polityczny). Wymienione cele i wymiary bezpieczeństwa energetycznego przenikają się i należy traktować je łącznie. Oznacza to, że bezpieczeństwo energetyczne nie może być zapewnione, jeśli nawet jeden z nich, np. wymiar środowiskowy, jest zupełnie zaniedbany. Podobnie z wymiarem politycznym i demokratyczną kontrolą społeczeństwa nad procesem decyzyjnym w zakresie polityki energetycznej, co często wydaje się mocno ograniczone w państwach bogatych w surowce energetyczne – bez tego elementu, nawet jeśli w posiadaniu państwa są olbrzymie bogactwa naturalne, może ono nie być w stanie zapewnić trwałego bezpieczeństwa energetycznego swoim obywatelom. Bibliografia Adelle C., Russel D., Pallemaerts M., A „Coordinated” European Energy Policy? The Integration of EU Energy and Climate Change Policies, [w:] European Energy Policy. The Environmental Approach, red. F. Morata, I. Solorio, Northampton 2012. Balmaceda M.M., Energy Dependency, Politics and Corruption in the Former Soviet Union. Russia’s Power, Oligarchs’ Profits and Ukraine’s Missing Energy Policy, 1995-2006, New York 2008, BASEES/Routledge Series on Russian and East European Studies, 37. 206 Jarosław Ćwiek-Karpowicz Politeja 2(41)/2016 Bodio M., Polityka energetyczna w stosunkach między Unią Europejską a Federacją Rosyjską w latach 2000-2008, Warszawa 2009. Boussena S., Locatelli C., Energy Institutional and Organisational Changes in EU and Russia: Revisiting Gas Relations, „Energy Policy” 2013, Vol. 55, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j. enpol.2012.11.052. Brown M.A., Sovacool B.K., Developing an „Energy Sustainability Index” to Evaluate Energy Policy, „Interdisciplinary Science Reviews” 2007, Vol. 32, nr 4, [online] http://dx.doi. org/10.1179/030801807X211793. Ciută F., Conceptual Notes on Energy Security: Total or Banal Security?, „Security Dialogue” 2010, Vol. 41, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1177/0967010610361596. Commission of the European Communities, Green Paper „A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy”, Brussels, 8 III 2006, COM(2006) 105 final. Ćwiek-Karpowicz J., Russia’s Gas Sector: In Need of Liberalisation in the Context of Shale Gas Revolution and the Energy Relations with the European Union, „Journal of East-West Business” 2012, Vol. 18, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1080/10669868.2012.664018. Dupont C., Primova R., Combating Complexity: The Integration of EU Climate and Energy Policies, „European Integration online Papers” 2011, Vol. 15, nr 1. Dynamics of Energy Governance in Europe and Russia, red. C. Kuzemko i in., Basingstoke 2012, International Political Economy Series. European Commission, Commission Staff Working Document „In-depth study of European Energy Security”, Brussels, 2 VII 2014, SWD(2014) 330 final/3. Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a stosunki międzypaństwowe na obszarze postsowieckim, red. E. Wyciszkiewicz, Warszawa 2008. Godzimirski J., The Northern Dimension of the Russian Gas Strategy, „Russian Analytical Digest” 2009, nr 5. Goldthau A., Rhetoric versus Reality: Russian Threats to European Energy Supply, „Energy Policy” 2008, Vol. 36, nr 2. Grzesik J., Bezpieczeństwo energetyczne, [w:] Miejsce Polski w Europie. Polska na arenie międzynarodowej, bezpieczeństwo energetyczne kraju, Rzeszów 2005, Nasza Unia. Henderson J., Russia and the Global LNG Market, Oxford 2014. Henderson J., Tight Oil Developments in Russia, Oxford 2013. Henderson J., Stern J., The Potential Impact on Asia Gas Markets of Russia’s Eastern Gas Strategy, Oxford 2014. Hippel D.F. i in., Evaluating the Energy Security Impacts of Energy Policies, [w:] The Routledge Handbook of Energy Security, red. B.K. Sovacool, London 2011, Routledge International Handbooks. IEA, Energy Technology Perspectives: Scenarios and Strategies to 2050, OECD, Paris 2006. Jacobson M.Z., Review of Solutions to Global Warming, Air Pollution, and Energy Security, „Energy & Environmental Science” 2009, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1039/B809990C. Kaczmarski M., Bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej, Warszawa 2010, Studia Europejskie. Kemmler A., Spreng D., Energy Indicators for Tracking Sustainability in Developing Coun tries, „Energy Policy” 2007, Vol. 35, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.20 06.09.006. Politeja 2(41)/2016 Bezpieczeństwo energetyczne… 207 Kłos A., Paska J., Niezawodność systemów elektroenergetycznych a wielkie awarie systemowe, [w:] Bezpieczeństwo systemów energetycznych, Warszawa 2004. Konoplyanik A., Energy Security and the Development of International Energy Markets, [w:] Energy Security. Managing Risk in a Dynamic Legal and Regulatory Environment, red. B. Barton i in., Oxford 2004.. Kretzschmar G.L., Simpson E., Haque M., Russia’s Resource Capitalism – Market vs Political Sig nalling, „Energy Policy” 2013, Vol. 61, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2013. 04.082. Kropatcheva E., He Who Has the Pipeline Calls the Tune? Russia’s Energy Power against the Background of the Shale „Revolutions”, „Energy Policy” 2014, Vol. 66, [online] http://dx.doi. org/10.1016/j.enpol.2013.10.058. Livezey E.T., Hazardous Waste, „The Christian Science Monitor” 1980, 6 XI, [online] http:// www.csmonitor.com/1980/1106/110653.html. Nikulina A., The Russian Anti-Nuclear Movement, „Russian Analytical Digest” 2011, nr 101. Nilsen T., Kudrik I., Nikitin A., The Russian Northern Fleet Nuclear Submarine Accidents, „Bellona Report” 1996, n 2. Olz S., Sims R., Kirchner N., Contributions of Renewables to Energy Security. International Energy Agency Information Paper, OECD, Paris 2007. Paik K.W., Sino-Russian Oil and Gas Cooperation. The Reality and Implications, Oxford 2012. Paltsev S., Scenarios for Russia’s Natural Gas Exports to 2050, „Energy Economics” 2014, Vol. 42, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.eneco.2014.01.005. Pronińska K., Bezpieczeństwo energetyczne w stosunkach UE-Rosja. Geopolityka i ekonomia surowców energetycznych, Warszawa 2012. Russian and CIS Gas Markets and Their Impact on Europe, red. S. Pirani, Oxford 2009. Russian Gas Matrix. How Markets Are Driving Change, red. J. Henderson, S. Pirani, Oxford 2014. Severance A., Old Habits Die Hard: Aleksandr Nikitin, the European Court of Human Rights, and Criminal Procedure in the Russian Federation, „Boston College International and Comparative Law Review” 2002, Vol. 25, nr 1. Smeenk T., Russian Gas for Europe: Creating Access and Choice. Underpinning Russia’s Gas Export Strategy with Gazprom’s Infrastructure Investments, The Hague 2010. Smith Stegen K., Deconstructing the „Energy Weapon”: Russia’s Threat to Europe as Case Study, „Energy Policy” 2011, Vol. 39, nr 10, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j. enpol.2011.07.051. Smith Stegen K., Nanay J., Russia and the Caspian Region: Challenges for Transatlantic Energy Security?, „Journal of Transatlantic Studies” 2012, Vol. 10, nr 4, [online] http://dx.doi.org/ 10.1080/14794012.2012.734670. Solorio I., Bridging the Gap between Environmental Policy Integration and the EU’s Energy Policy: Mapping out the „Green Europeanisation” of Energy Governance, „Journal of Contemporary European Research” 2011, Vol. 7, nr 3. Umbach F., Global Energy Security and the Implications for the EU, „Energy Policy” 2010, Vol. 38, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2009.01.010. United Kingdom Department of Trade and Industry, UK Energy Sector Indicators 2006, London 2006. 208 Jarosław Ćwiek-Karpowicz Politeja 2(41)/2016 Valentine S.V., The Fuzzy Nature of Energy Security, [w:] The Routledge Handbook of Energy Security, red. B.K. Sovacool, London 2011, Routledge International Handbooks. Wolsink M., Invalid Theory Impedes Our Understanding: A Critique on the Persistence of the Language of NIMBY, „Transactions of the Institute of British Geographers” 2006, Vol. 31, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1475-5661.2006.00191.x. Wolsnik M., Wind Power and the NIMBY-Myth: Institutional Capacity and the Limited Significance of Public Support, „Renewable Energy” 2000, Vol. 21, nr 1, [online] http://dx.doi. org/10.1016/S0960-1481(99)00130-5. Yafimava K., The Transit Dimension of EU Energy Security. Russian Gas Transit across Ukraine, Belarus and Moldova, Oxford 2011. Yenikeyeff S.M., Krysiek T.F., The Battle for the Next Energy Frontier. The Russian Polar Expedition and the Future of Arctic Hydrocarbons, Oxford 2007. Yergin D., The Quest. Energy, Security, and the Remaking of the Modern World, London 2011. Zajdler R., Hara T., Staniłko J., Formuły cenowe w kontraktach długoterminowych na dostawę gazu do Unii Europejskiej, Warszawa 2012. Бушуев В.В., Энергия и судьба России, Москва 2014. Макаров А.А. Прогнозирование развития энергетического комплекса. Методические рекомендации по разработке прогноза развития России до 2030 г., Москва 2010. Макаров А.А., Митрова Т.А., Кулагин В.А., Первые 5 лет „сланцевой революции” – что мы теперь знаем наверняка?, Москва 2012. Мастепанов А.М., Инновационное развитие в условиях санкций – некоторые размышления об энергополитике, настоящем и будущем российской энергетики, „Энергетическая политика” 2014, nr 6. Мельникова С.И., Развитие мирового рынка СПГ и перспективы экспорта сжиженного газа из России, „Энергетическая политика” 2013, nr 6. Методика мониторинга состояния энергетической безопасности России на региональном уровне, red. С.М. Сендеров, Иркутск 2014. Методические рекомендации по оценке состояния энергетической безопасности Росссийской Федерации на федеральном уровне, red. С.М. Сендеров, Иркутск 2013. Нефть сланцевых плеев – новый вызов энергетическому рынку? Информационно-аналитический обзор, red. А.А. Макаров, Москва 2012. Плакиткин Ю.А. О концепции инновационного развития ТЭК до 2030 г. и ее взаимосвязи с основными трендами инновационного развития мировой экономики, Москва 2010. Прогноз развития энергетики мира и России до 2040 года, Москва 2014. Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р „Энергетическая стратегия России на период до 2030 года”, [online] http://minenergo.gov.ru/node/1026. ТЭК и экономика России: вчера, сегодня, завтра (1990-2010-2030), red. Ю.К. Шафраник, Москва 2011. Энергетика России, t. 1: Потенциал и стратегия реализации, red. В.В. Бушуев, Москва 2012. Энергетика России, t. 2: Энергетическая политика России, red. В.В. Бушуев, Москва 2012. Politeja 2(41)/2016 Bezpieczeństwo energetyczne… 209 Энергетическая безопасность России: проблемы и пути решения, red. Н.И. Воропай, М.Б. Чельцов, Новосибирск 2011. Энергетическая стратегия России на период до 2035 года (проект), Москва 2014, [online] http://www.energystrategy.ru/ab_ins/source/ES-2035_09_2015.pdf. Dr Jarosław Ćwiek-Karpowicz (ur. 1981) – adiunkt w Instytucie Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, kierownik Biura Badań i Analiz w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych w Warszawie. Uzyskał na Uniwersytecie Warszawskim tytuł doktora nauk humanistycznych w zakresie nauki o polityce (2010), a wcześniej tytuł magistra politologii (2005) i socjologii (2008). Zajmuje się bezpieczeństwem energetycznym i procesami politycznymi na obszarze poradzieckim, ze szczególnym uwzględnieniem relacji UE–Rosja. Unia Europejska – sąsiedztwo wschodnie DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.12 Janusz Józef WĘC Uniwersytet Jagielloński [email protected] Debata nad nową strategią bezpieczeństwa zewnętrznego na forum instytucji i organów Unii Europejskiej w latach 2012-2015 Abstract Debate on the new strategy of external security at the forum of European Union institutions and bodies in 2012-2015 The subject of the article is the debate on the new external security strategy, which has been ongoing in the European Union since 2012. It presents the position of the European Council and the Council for Foreign Affairs, the European Commission, the European Parliament as well as the Interparliamentary Conference for a Common Foreign and Security Policy and Common Security and Defence Policy. In so far as these first two institutions play a decisive role in shaping a common security and defence policy, the influence of the next two is still limited, in spite of the fact that it has increased since the coming into force of the Lisbon Treaty of 13 December 2007. In turn, the Interparliamentary Conference, whose members include representatives of the European Parliament and national parliaments, functions only as an advisory body in this area. Słowa kluczowe: strategia bezpieczeństwa zewnętrznego, traktat lizboński, wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, Rada Europejska, Rada do Spraw Zagranicznych, Komisja Europejska, Parlament Europejski, Konferencja Międzyparlamentarna ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony Keywords: strategy of external security, Lisbon Treaty, common security and defence policy, common foreign and security policy, European Council, Council for Foreign Affairs, European Commission, European Parliament, 212 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 Interparliamentary Conference for a Common Foreign and Security Policy and Common Security and Defence Policy I. Uwagi wstępne Nowe zagrożenia i kryzysy międzynarodowe w najbliższym i dalszym sąsiedztwie Unii Europejskiej, w szczególności agresja Rosji na Ukrainę (Krym) i wojna w Donbasie, które rozpoczęły się w 2014 r., oraz powstanie tzw. Państwa Islamskiego w tymże roku, dowiodły nie tylko słabości projektów Partnerstwa Wschodniego1 i Partnerstwa Środziemnomorskiego2 oraz nieskuteczności dyplomatycznych, cywilnych i militarnych instrumentów zarządzania kryzysami, ale w dramatyczny sposób unaoczniły również brak aktualnej i spójnej strategii w dziedzinie bezpieczeństwa zewnętrznego Unii3. Z kolei kryzys imigracyjny Unii Europejskiej, którego przebieg w 2015 r. stał się groźny nawet dla jej dalszej egzystencji, zastał Unię pozbawioną aktualnej strategii w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Opracowanie nowych dokumentów strategicznych w tych dwóch dziedzinach stało się zatem pilne jak nigdy wcześniej. Odtąd każda debata na temat zmian w strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii była mocno powiązana z dyskusją o modyfikacji jej strategii bezpieczeństwa wewnętrznego. Obydwie strategie miały bowiem w tych nowych uwarunkowaniach międzynarodowych stanowić dwie strony tego samego medalu. Przeszkodą w opracowaniu nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej było dotąd błędne przekonanie rządów większości państw członkowskich, że strategia bezpieczeństwa z 12 grudnia 2003 r., zmodyfikowana dokładnie pięć lat później, także w nowych warunkach międzynarodowych może być nadal aktualna4. Niektóre z nich zdecydowały się nawet na zacieśnienie bilateralnej współpracy wojskowej, Szerzej na temat projektu Partnerstwa Wschodniego por.: A.K. Cianciara, Partnerstwo Wschodnie 2009-2014. Geneza, funkcjonowanie, uwarunkowania, Warszawa 2014. 2 Szerzej na temat projektu Partnerstwa Śródziemnomorskiego por.: Unia Europejska w regionie śródziemnomorskim. Między polityką wspólną a interesami państw członkowskich, red. J. Zając, Warszawa 2014. 3 Na temat pierwszych prób opracowania nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej w latach 2012-2013 por.: J.J. Węc, W poszukiwaniu nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2015, nr 2, s. 71-81. Szerzej na temat koncepcji reformy europejskiej strategii bezpieczeństwa Unii Europejskiej por.: W stronę nowej europejskiej strategii bezpieczeństwa. Food for thought, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego,Warszawa 2012, [online] http://www.bbn.gov.pl, 25 IV 2016, s. 1-2; P. Olszewski, Reforma strategii bezpieczeństwa Unii Europejskiej jako nowe otwarcie w relacjach transatlantyckich. Koncepcja i perspektywy, [w:] System euroatlantycki w wielobiegunowym ładzie niędzynarodowym, red. J.M. Fiszer, P. Olszewski, Warszawa 2013, s. 208-229, System Euroatlantycki w Wielobiegunowym Świecie i Jego Perspektywy, 6. 4 Spotkanie Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 11-12 grudnia 2003 r. Konkluzje prezydencji, Bruksela, 11-12 XII 2003 r., 16616/07, s. 89-90; Posiedzenie Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 1112 grudnia 2008 r. Konkluzje prezydencji, Bruksela, 13 II 2009 r., 16616/07 (załącznik 2), s. 15-18; Rada Unii Europejskiej, Europejska Strategia Bezpieczeństwa „Bezpieczna Europa w lepszym świecie”, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg 2009, s. 7-43. Analizę Europejskiej strategii bezpie1 Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 213 co stanowiło kolejną przyczynę braku zainteresowania uchwaleniem strategii dla całej Unii Europejskiej. Prace nad nowym dokumentem strategicznym utrudniał również zbiurokratyzowany proces podejmowania decyzji w Unii, prowadzący do opóźnień w realizacji zadań i celów wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Przedmiotem artykułu jest debata na temat nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego, jaka toczy się w Unii Europejskiej od 2012 r. Przedstawione w nim zostały stanowiska Rady Europejskiej i Rady do Spraw Zagranicznych, Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego oraz Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. O ile te dwie pierwsze instytucje posiadają decydujące znaczenie w realizacji wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO), o tyle rola dwóch następnych jest nadal ograniczona, mimo iż wzrosła po wejściu w życie traktatu lizbońskiego z 13 grudnia 2007 r.5 Z kolei Konferencja Międzyparlamentarna, w skład której wchodzą przedstawiciele Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów narodowych, jest jedynie organem doradczym w analizowanej dziedzinie6. W pierwszej części artykułu przedstawiona zostanie debata instytucji i organów Unii Europejskiej na temat nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego w latach 2012-2013, kiedy to podjęto w ogóle decyzję o konieczności jej opracowania i pierwszy raz od pięciu lat poświęcono tej sprawie dużo uwagi podczas posiedzenia Rady Europejskiej w grudniu 2013 r. Druga część pracy poświęcona będzie przygotowaniom do zapowiedzianego na czerwiec 2015 r. specjalnego posiedzenia Rady Europejskiej, podczas którego miało dojść do przyjęcia nowego dokumentu strategicznego Unii Europejskiej, ale głównie z powodu kryzysu imigracyjnego zamierzenia tego nie udało się zrealizować. II. Pierwsza faza debaty w latach 2012-2013 Debata na temat nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego rozpoczęła się w Unii Europejskiej 23 lipca 2012 r. wraz z przyjęciem przez Radę do Spraw Zagranicznych 5 6 czeństwa z 2003 r., a także jej zmodyfikowanej wersji z 2008 r. por.: J.J. Węc, W poszukiwaniu nowej strategii…, s. 71-72. Szerzej na ten temat por.: J.J. Węc, Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007-2015, Kraków 2016, s. 245, 251-253, Societas, 36. Konferencja Międzyparlamentarna została ustanowiona w kwietniu 2011 r. w Brukseli na mocy art. 10 protokołu nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, załączonego do TUE, TFUE i TEWEA w wersji traktatu lizbońskiego. W jej skład wchodzi po sześciu posłów delegowanych przez parlamenty narodowe oraz szesnastu deputowanych Parlamentu Europejskiego. Zbiera się ona co sześć miesięcy w państwie sprawującym unijną prezydencję lub w siedzibie Parlamentu Europejskiego w Brukseli. Konferencja Międzyparlamenarna uchwala w drodze konsensu konkluzje polityczne, które nie są jednak wiążące ani dla parlamentów narodowych, ani dla Parlamentu Europejskiego, ani dla żadnej innej instytucji Unii Europejskiej. Por.: Regulamin Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, [online] http://oide.sejm.gov.pl, 25 IV 2016, s. 1-4. 214 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 pierwszych konkluzji w tej sprawie7. Mimo głównie technicznego charakteru miały one duże znaczenie polityczne. Zobowiązywały bowiem wysoką przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, Catherine Ashton, do rozpoczęcia, wraz z rządami państw członkowskich, debaty na temat „czynienia postępów” oraz wprowadzenia niezbędnych zmian w tej dziedzinie. Wskazywały również na inicjatywę przewodniczącego Rady Europejskiej, Hermana Van Rompuya, w sprawie przeprowadzenia w 2013 r. na forum tej instytucji dyskusji na temat obronności8. W oparciu o ten dokument Rada Europejska w swoich konkluzjach z 14 grudnia 2012 r. zobowiązała wysoką przedstawiciel Unii i Komisję Europejską do opracowania najpóźniej do września 2013 r. sprawozdania zawierającego nowe propozycje dalszego rozwoju wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Miały one obejmować trzy następujące priorytety: po pierwsze, zwiększenie skuteczności, widoczności i wpływu WPBiO; po drugie, rozwój zdolności obronnych; po trzecie, wzmocnienie europejskiego przemysłu obronnego9. 24 lipca 2013 r. do debaty na temat zmian we wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony włączyła się Komisja Europejska, która opublikowała komunikat skierowany do Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Zwróciła ona uwagę na fakt, że wskutek kryzysu zadłużeniowego strefy euro państwa członkowskie radykalnie ograniczyły wydatki na obronność. I tak, w latach 2001-2010 wydatki te spadły z 251 mld euro do 194 mld euro. Cięcia objęły głównie inwestycje na badania i rozwój w dziedzinie obronności. Tylko w latach 2005-2010 budżet na europejskie badania i rozwój zmniejszył się o 14%, osiągając poziom 9 mld euro. Oznaczało to, że dwadzieścia siedem państw członkowskich Unii Europejskiej przeznaczało wówczas łącznie na ten cel kwotę aż siedmiokrotnie mniejszą aniżeli USA. Mimo to Unia Europejska mogłaby – zdaniem Komisji Europejskiej – w dalszym ciągu odgrywać strategiczną rolę na arenie międzynarodowej, ponieważ dysponowała siłami zbrojnymi liczącymi łącznie we wszystkich państwach członkowskich 1,6 mln żołnierzy, a ich wydatki na obronę w 2011 r. były nadal większe aniżeli wydatki Chin, Rosji i Japonii razem wziętych10. Aby osiągnąć ten cel, Komisja Europejska zaproponowała realizację następujących zadań: po pierwsze, przestrzeganie i stosowanie obowiązującego dorobku prawnego, w szczególności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 6 maja 2009 r. w sprawie transferów produktów związanych z obronnością na rynku wewnętrznym oraz dyrektywy Parlamentu Konkluzje polityczne Rady do Spraw Zagranicznych były na ogół przyjmowane po uprzedniej dyskusji na posiedzeniach Grupy Polityczno-Wojskowej, Komitetu ds. Aspektów Cywilnych Zarządzania Kryzysowego oraz Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa. Następnie zatwierdzał je COREPER II i uchwalała Rada do Spraw Zagranicznych. 8 Posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 23 lipca 2012 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 23 VII 2012 r., 12800/1/12 REV 1, s. 17-19. 9 Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 13-14 grudnia 2012 r. Konkluzje, Bruksela, 14 XII 2012 r., EUCO 205/12, s. 8-11. 10 Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „W kierunku bardziej konkurencyjnego i wydajnego sektora obronności i bezpieczeństwa”, Bruksela, 24 VII 2013 r., COM(2013) 542 wersja ostateczna, s. 3-4. 7 Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 215 Europejskiego i Rady z 13 lipca 2009 r. w sprawie zamówień publicznych w dziedzinie obronności11, co winno umożliwić pogłębienie rynku wewnętrznego w zakresie obrony i bezpieczeństwa; po drugie, ustanowienie europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego (European Defence Technological and Industrial Base – EDTIB) w celu zwiększenia konkurencyjności przemysłu obronnego; po trzecie, ścisłe powiązanie ze sobą cywilnych i wojskowych aspektów bezpieczeństwa m.in. w celu wydajniejszego wykorzystania środków finansowych. Komisja Europejska zwróciła się również do szefów państw lub rządów o przedyskutowanie tych propozycji podczas posiedzenia Rady Europejskiej w grudniu 2013 r., wraz ze wspomnianym wyżej sprawozdaniem wysokiej przedstawiciel Unii w sprawie dalszego rozwoju wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony12. Siedem tygodni później, 12 września 2013 r., Parlament Europejski uchwalił rezolucję poświęconą strukturom wojskowym Unii Europejskiej. Wyraził w niej głębokie zaniepokojenie z powodu niedostatecznej zdolności Unii do reagowania na kryzysy międzynarodowe, pomimo jej długoletniego zobowiązania do utrzymania pokoju i ochrony praw człowieka, zapobiegania konfliktom i wzmocnienia bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami określonymi w Karcie Narodów Zjednoczonych13. Parlament podkreślił również, że w interesie UE oraz państw członkowskich leży spójne działanie w roli podmiotu zapewniającego bezpieczeństwo nie tylko w Europie, ale również w innych częściach świata, zaś szczególnie w krajach sąsiadujących. Zdaniem autorów rezolucji Unia Europejska winna być przygotowana do całościowego podejścia do zarządzania kryzysowego, obejmującego szeroki wachlarz środków dyplomatycznych, ekonomicznych, rozwojowych i w ostateczności wojskowych14. W ślad za tym wezwali oni rządy państw członkowskich do wypracowania kompromisu politycznego w sprawie utworzenia w pełni sprawnej Kwatery Głównej Operacji UE w ramach Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, w razie konieczności za pośrednictwem stałej współpracy strukturalnej. Winna ona być odpowiedzialna za planowanie i prowadzenie misji cywilnych oraz wojskowych, posiadających oddzielne struktury dowodzenia. Utworzenie Kwatery Głównej Operacji UE znacznie zwiększyłoby pamięć instytucjonalną UE w odniesieniu do zarządzania kryzysowego, a także przyczyniłoby się do rozwoju wspólnej kultury strategicznej poprzez delegowanie pracowników krajowych i maksymalizacji korzyści płynących z koordynacji cywilno-wojskowej. Ułatwiłoby również Parlamentowi Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/43/WE z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie uproszczenia warunków transferów produktów związanych z obronnością we Wspólnocie, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” L, 2009, nr 146, s. 1-36; Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/ WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniająca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” L, 2009, nr 216, s. 76-136. 12 Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „W kierunku bardziej konkurencyjnego…, s. 5. 13 Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2013 r. w sprawie struktur wojskowych UE: stan obecny i przyszłe perspektywy (2012(2319)INI)), P7_TA(2013)0381, s. 2. 14 Tamże. 11 216 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 Europejskiemu oraz Radzie Unii Europejskiej sprawowanie nadzoru politycznego nad zarządzaniem kryzysowym15. Parlament Europejski odniósł się także do problemu grup bojowych oraz zasad ich finansowania16. Wskazał na wkład grup bojowych w transformację sił zbrojnych państw członkowskich, wzmocnienie interoperacyjności wojskowej oraz promowanie współpracy wielonarodowej. Z drugiej strony wyraził ubolewanie, że nie udało się dotąd ani razu wykorzystać grup bojowych jako instrumentu szybkiego reagowania, choć kryzys w Mali w 2013 r. stwarzał taką okazję17. W ślad za tym deputowani opowiedzieli się za modyfikacją składu grup bojowych w taki sposób, aby daną grupę tworzyły zasadniczo państwa tego samego regionu, podobnie postrzegające istniejące zagrożenia. Zwiększyłoby to bowiem prawdopodobieństwo osiągnięcia kompromisu i odpowiedniej reakcji na te zagrożenia. Deputowani wyrazili również opinię, że stosowanie zasady przypisania kosztów do miejsca ich powstania w odniesieniu do grup bojowych stawianych w stan gotowości w sposób dobrowolny i rotacyjny jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwego podziału obciążeń. W związku z tym wezwali wysoką przedstawiciel Unii do przedstawienia wniosku mającego na celu dostosowanie mechanizmu ATHENA18 do specyfiki grup bojowych, w razie potrzeby w ramach stałej współpracy strukturalnej, a także wniosku w sprawie utworzenia i finansowania funduszu początko Tamże, s. 4. Gdy w 2011 r. polska prezydencja w Unii Europejskiej próbowała ustanowić stałe dowództwo planowania i prowadzenia operacji cywilno-wojskowych, napotkała sprzeciw Wielkiej Brytanii, która argumentowała, że utworzenie takiego dowództwa byłoby zbyt kosztowne i konkurencyjne wobec NATO. Później już nigdy nie udało się osiągnąć konsensu w tej sprawie, w związku z czym Unia jest nadal pozbawiona jednego centrum dowodzenia operacjami cywilnymi i wojskowymi. Por.: J.J. Węc, Pierwsza polska prezydencja w Unii Europejskiej. Uwarunkowania, procesy decyzyjne, osiągnięcia i niepowodzenia, Kraków 2012, s. 233, Societas, 44. 16 Grupy bojowe (Battlegroups) to związki taktyczno-bojowe Unii Europejskiej, mające charakter sił szybkiego reagowania. W lutym 2004 r. w obliczu trudności z utworzeniem Europejskiego Korpusu Sił Szybkiego Reagowania, w skład którego miało wchodzić piętnaście brygad (50-60 tys. żołnierzy), Francja, Niemcy i Wielka Brytania zaproponowały ustanowienie grup bojowych. 6 kwietnia 2004 r. ministrowie obrony państw członkowskich zaakceptowali tę propozycję, zaś 22 listopada tegoż roku podczas czwartej konferencji planistycznej ustalili, że grupy bojowe winny prowadzić wszystkie rodzaje misji petersberskich i osiągać gotowość do działania w ciągu od trzydziestu do stu dwudziestu dni. Szerzej na ten temat por.: A. Ciupiński, Zdolności wojskowe Unii Europejskiej. Perspektywy grup bojowych, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2014, nr 8, s. 105-115, [online] http://dx.doi.org/10.14746/ rie.2014.8.8; G. Lindstrom, Enter the EU Battlegroups, Paris 2007, Chaillot Papers, 97. Pierwsze grupy bojowe zostały utworzone w 2007 r. Miały one być motorem transformacji narodowych sił zbrojnych państw członkowskich Unii Europejskiej. Winny również umożliwić Unii Europejskiej samodzielną reakcję na kryzysy regionalne czy też inną sytuację wymagającą zaangażowania sił o charakterze ekspedycyjnym w jej sąsiedztwie. Pierwszy cel został osiągnięty jedynie częściowo, zaś drugi nie doczekał się dotąd realizacji. 17 Na temat przyczyn niewykorzystania wtedy grup bojowych por.: A. Ciupiński, Zdolności wojskowe…, s. 114. 18 Mechanizm ATHENA został ustanowiony na mocy decyzji Rady Unii Europejskiej z 23 II 2004 r. w celu finansowania kosztów operacji wojskowych i polityczno-obronnych. Por.: Council Decision 2004/197/CFSP of 23 February 2004 establishing a mechanism to administer the financing of the common costs of European Union operations having military or defence implications, Official Journal L, 2004, nr 63, s. 68-82. 15 Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 217 wego19. W tym kontekście zwrócili uwagę, że wszelkimi kosztami niezwiązanymi z operacjami wojskowymi (np. koszty przygotowania grup bojowych i ich pozostawania w gotowości) można by obciążyć budżet ogólny Unii Europejskiej20. Nawiązując do sprawy wielonarodowych sił zbrojnych pozostających poza Unią Europejską, Parlament opowiedział się za zacieśnieniem współpracy między Eurokorpusem a Sztabem Wojskowym UE oraz za akcesją do Eurokorpusu innych państw członkowskich Unii21. Mogłoby to być zaczątkiem w pełni zintegrowanego elementu europejskich sił zbrojnych22. Jeśli chodzi natomiast o relacje pomiędzy Unią Europejską a NATO, to Parlament wyraził opinię, że wzmocnienie europejskich zdolności wojskowych Unii nie koliduje z interesami NATO, ponieważ może się przyczynić do bardziej sprawiedliwego podziału obciążeń w ramach sojuszu. Siły reagowania NATO i grupy bojowe Unii Europejskiej winny się zatem wzajemnie uzupełniać. Dlatego należy podjąć działania na rzecz wzmocnienia synergii między nimi. Parlament zaproponował również bardziej regularną współpracę na szczeblu politycznym między wysoką przedstawiciel Unii a sekretarzem generalnym NATO w celu usprawnienia zarządzania zasobami oraz realizacji operacji zarówno cywilnych, jak i wojskowych. Wskazał także na konieczność rozwijania istniejących ram współpracy operacyjnej pomiędzy Unią Europejską a NATO, począwszy od porozumień „Berlin plus”23, których wdrażanie w dalszym ciągu jest zablokowane przez Turcję24. Fundusz początkowy to nowy instrument finansowy ustanowiony w traktacie lizbońskim, z którego winny być pokrywane koszty na działania przygotowawcze do misji petersberskich (art. 41 ust. 3 TUE). 20 Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2013 r. … , s. 4-5. 19 Korpus Europejski (Eurokorpus) został ustanowiony w 1993 r. z inicjatywy Niemiec i Francji. Następnie przystąpiły do niego Belgia, Luksemburg i Hiszpania. Zdolność operacyjną uzyskał w 1995 r. Wchodził w skład „sił podległych” Unii Zachodnioeuropejskiej, gdzie miał być wykorzystywany do realizacji misji petersberskich, ale z drugiej strony podlegał też NATO, będąc tam zobowiązanym do działań obronnych na podstawie art. 5 traktatu waszyngtońskiego z 4 kwietnia 1949 r. Por.: A. Ciupiński, Zdolności wojskowe…, s. 105. 21 Parlament Europejski. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2013 r. …, s. 8. Należy w tym kontekście podkreślić, że art. 42 ust. 3 TUE w wersji traktatu lizbońskiego przewiduje możliwość oddania przez państwa członkowskie do dyspozycji Unii ich „zdolności” cywilnych i wojskowych, aby przyczynić się do osiągnięcia celów określonych przez Radę. Dotyczy to także państw wspólnie powołujących siły wielonarodowe, które mogą być przekazane Unii Europejskiej. Ponieważ artykuł ten nie zawiera jednak przepisu upoważniającego Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej, nie można dokonać jego implementacji, a to oznacza, że decyzje w tej sprawie są zastrzeżone wyłącznie dla państw członkowskich. Por.: J.J. Węc, Dynamika wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony po wejściu w życie traktatu lizbońskiego, [w:] Bezpieczeństwo międzynarodowe. Polska, Europa, Świat. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ryszardowi Ziębie z okazji czterdziestolecia pracy naukowej, red. J. Zając, A. Włodkowska-Bagan, M. Kaczmarski, Warszawa 2015, s. 439-440. 23 W 1996 r. w Berlinie ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich NATO zgodzili się utworzyć w ramach NATO Europejską Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony (tzw. europejski filar NATO). W 2003 r. przedstawiciele NATO i Unii Europejskiej podpisali natomiast pakiet porozumień, które zaczęto odtąd nazywać porozumieniami „Berlin plus”. Ich podstawowym postanowieniem była możliwość korzystania przez Unię z sił i zasobów militarnych NATO w czasie prowadzenia własnych operacji wojskowych, w których NATO nie zamierza uczestniczyć. I tak, 12 III 2003 r. podpi22 218 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 W debacie na temat nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej wzięła także udział Konferencja Międzyparlamentarna ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony jako forum złożone z przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych. Już podczas posiedzenia w dniach 4-6 września 2013 r. w Wilnie przyjęła ona konkluzje polityczne dotyczące prac nad nową strategią. Wyraziła w nich opinię, że parlamenty narodowe i Parlament Europejski winny być w jak największym stopniu zaangażowane w proces konceptualizacji i formułowania takiej strategii. Wezwała Radę Europejską, aby podczas zbliżającego się w grudniu 2013 r. posiedzenia poświęconego analizowanej kwestii dała [ona] jakże potrzebny impuls do przeciwdziałania poważnemu pogorszeniu się stanu obronności w Europie oraz przedstawiła propozycje dotyczące zmian we wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony, w szczególności w zakresie usprawnienia procesu podejmowania decyzji związanych z WPBiO, finansowania misji cywilnych i wojskowych, wykorzystania stałej współpracy strukturalnej i przyszłości grup bojowych25. Zwróciła uwagę na fakt, że grupy bojowe mogłyby się stać jednymi z najważniejszych instrumentów WPBiO, ale pod warunkiem lepszego określenia ich przydatności, na przykład poprzez przyjęcie modułowego rozwiązania, położenie większego nacisku na szkolenia, ćwiczenia i certyfikację, usprawnianie planowania oraz zapewnienie równiejszego podziału obciążeń26. Opowiedziała się także za ściślejszą współpracą pomiędzy Unią Europejską a NATO w zakresie planowania obrony, w szczególności za synchronizacją i harmonizacją unijnego planu rozwoju potencjału militarnego z procesem planowania obrony NATO. Pozwoliłoby to bowiem uniknąć dublowania się działań podejmowanych w tym zakresie przez obie strony27. Ponad dwa miesiące później, 21 listopada 2013 r., w rezolucji poświęconej wdrażaniu wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony Parlament Europejski ponownie zwrócił uwagę na poważne i nieustanne zmiany w środowisku geopolitycznym, które charakteryzują wielowymiarowe i asymetryczne zagrożenia, międzynarodowy terroryzm, wzrost wschodzących potęg oraz strategiczny zwrot Stanów Zjednoczonych ku rejonowi Pacyfi- 24 25 26 27 sano porozumienie w sprawie bezpieczeństwa informacji niejawnych, zaś 17 III tegoż roku zawarto dalsze cztery umowy, gwarantujące: zapewnienie Unii Europejskiej dostępu do planowania operacyjnego NATO; udostępnienie Unii zdolności i zasobów militarnych NATO; adaptację systemu planowania obronnego NATO do realizacji operacji Unii, a także „europejskie opcje dowodzenia” w ramach NATO dla operacji prowadzonych przez Unię. Por.: Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Relacje UE-NATO, s. 1, [online] https://www.msz.gov.pl/pl/; Instytucjonalne relacje UE-NATO, 25 IV 2016, s. 1-2, [online] http://www.psz.pl/; M. Terlikowski, Stan i perspektywy partnerstwa UE i NATO, 25 IV 2016, „Biuletyn PISM” 2010, nr 106, s. 1-2. Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2013 r. …, s. 9-10. Turcja nie zgadza się na zawarcie przez Cypr technicznego porozumienia o wymianie informacji niejawnych z NATO, ale z drugiej strony Cypr blokuje przystąpienie Turcji do EAO. Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 4-6 września 2013 r. w Wilnie. Konkluzje, Wilno, 4-6 IX 2013 r., s. 5-6. Tamże, s. 6. Tamże. Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 219 ku, większe ubóstwo, głód i niestabilność w południowym sąsiedztwie UE, rosnące wyzwania w obszarze bezpieczeństwa morskiego, rozprzestrzenianie broni masowego rażenia i wzrost nielegalnego handlu bronią strzelecką i lekką, wyzwania w obszarze bezpieczeństwa energetycznego, poważna systemowa niewydolność finansowa oraz dotkliwy w skutkach i długotrwały kryzys finansowy i gospodarczy mający istotny wpływ na PKB wielu państw członkowskich UE, a tym samym na krajowe budżety na obronę państw po obu stronach Atlantyku28. Z drugiej strony w obliczu zmian geopolitycznych w świecie wzrastała rola Europy, co oznaczało – zdaniem deputowanych do Parlamentu Europejskiego – że państwa członkowskie Unii Europejskiej winny wykazać więcej woli politycznej w celu uczynienia z Unii istotnego podmiotu na arenie międzynarodowej i gwaranta bezpieczeństwa, dysponującego autentyczną „autonomią strategiczną”. W związku z tym bardzo pozytywnie deputowani do Parlamentu Europejskiego przyjęli decyzję Rady Europejskiej o przeprowadzeniu w grudniu 2013 r. debaty nad wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony, a także nad trzema wspomnianymi wyżej priorytetami politycznymi w tej dziedzinie, określonymi przez Radę Europejską w grudniu 2012 r.29 W rezolucji Parlamentu Europejskiego zwrócono również uwagę na ciągle niewykorzystany przez Unię Europejską potencjał zawarty w przepisach traktatu lizbońskiego dotyczących wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. W tym kontekście wskazano w pierwszej kolejności na postanowienia traktatu dotyczące: po pierwsze, mechanizmu stałej współpracy strukturalnej między państwami członkowskimi (art. 46 ust. 6 TUE); po drugie, możliwości powierzenia grupie państw członkowskich realizacji misji petersberskich (art. 42 ust. 5 i art. 44 ust. 1 TUE); po trzecie, ustanowienia funduszu początkowego na działania przygotowawcze do tychże misji (art. 41 ust. 3 TUE); po czwarte, klauzuli solidarności (art. 222 TFUE); po piąte, klauzuli sojuszniczej (klauzuli o wzajemnej obronie), której zastosowanie wymagałoby jednak zapewnienia jasnej operacyjnej wykładni przez szefów państw lub rządów (art. 42 ust. 7 TUE)30. Przedmiotem krytyki był także dotychczasowy system finansowania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, oparty na zasadzie, że poszczególne państwa samodzielnie finansują swój udział w operacjach (costs lie where they fall). Zdaniem Parlamentu Europejskiego stosowanie tej zasady prowadzi do opóźnień lub całkowitych zastojów w procesie decyzyjnym dotyczącym zwłaszcza szybkiego rozmieszczenia grup bojowych31. W związku z tym Parlament sformułował następujące zalecenia dla rządów państw członkowskich: ustanowienie „unijnego mechanizmu” finansowania działalności grup bojowych, opartego na sprawiedliwym podziale obciążeń w celu zapewnienia im realnego funkcjonowania w przyszłości; nadanie Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (ESDZ) uprawnień do sprawowania kontroli nad instrumentami finansowymi Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie wdrażania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (na podstawie sprawozdania rocznego Rady dla Parlamentu Europejskiego na temat wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (14605/1/20122013/2105(INI)), P7_TA(2013)0513, s. 3. 29 Tamże. 30 Tamże, s. 4-5. 31 Tamże, s. 7. 28 220 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 Unii Europejskiej w dziedzinie zarządzania kryzysowego; wykorzystanie mechanizmu ATHENA do pokrywania wydatków związanych z realizacją operacji i misji WPBiO, a także ustanowienie funduszu początkowego w celu zapewnienia szybkiego finansowania pilnych zadań32. Już w dniach 18-19 listopada 2013 r. Rada do Spraw Zagranicznych podczas posiedzenia w składzie ministrów spraw zagranicznych i obrony przeprowadziła debatę na temat niezbędnych zmian we wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony33. Przyjęte wówczas ustalenia miały stanowić punkt wyjścia do podjęcia stosownych decyzji przez Radę Europejską w grudniu 2013 r. Ponadto Rada do Spraw Zagranicznych zatwierdziła notę o zdolnościach Unii Europejskiej do szybkiego reagowania oraz wykorzystania w tym celu unijnych grup bojowych. Uczestnicy posiedzenia postanowili również przedłużyć do końca 2014 r. dotychczasowe ustalenia w sprawie zasad finansowania dodatkowych kosztów transportu związanych z rozmieszczeniem w krótkim czasie grup bojowych drogą lądową, morską i powietrzną we wspólnym obszarze operacji34. Uzgodniono także, że pod „pewnymi warunkami” koszty te będą mogły być pokrywane ze środków mechanizmu ATHENA35. 11 grudnia 2013 r. Komisja Europejska i wysoka przedstawiciel Unii opublikowały wspólny komunikat skierowany do Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej w sprawie kompleksowego podejścia Unii do zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych. W komunikacie stwierdzono, że Unia prowadzi politykę w wielu dziedzinach i dysponuje wieloma instrumentami z zakresu dyplomacji, bezpieczeństwa, obrony, finansów, handlu, współpracy na rzecz rozwoju i pomocy humanitarnej, a instrumenty te umożliwiają jej skuteczne reagowanie na tego typu wyzwania. Jest ona też największym partnerem handlowym na świecie, zaś jej państwa członkowskie są łącznie największym darczyńcą pomocy humanitarnej i oficjalnej pomocy rozwojowej36. Kompleksowe podejście Unii do zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych winno jednak polegać nie tylko na skoordynowanym wykorzystaniu unijnych instrumentów i zasobów, ale także na wspólnej odpowiedzialności podmiotów szczebla unijnego i państw członkowskich. Strategiczne połączenie tych podmiotów pozwoliłoby Unii Europejskiej na lepsze definiowanie i obronę jej podstawowych interesów, promowanie kluczowych celów politycznych, zapobieganie kryzysom oraz przyczynianie się do przywracania stabilności w zagrożonych regionach. Współpraca wszystkich instytucji Tamże, s. 7-8. Posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 18-19 listopada 2013 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 19 XI 2013 r., 16364/13, s. 12. 34 Ustalenia w sprawie finansowania kosztów transportu strategicznego grup bojowych były corocznie prolongowane, choć żadna z grup bojowych nie została dotąd wykorzystana w praktyce. W listopadzie 2015 r. Rada przedłużyła obowiązywanie tych uzgodnień do końca 2016 r. 35 Posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 18-19 listopada 2013 r. …, s. 16. 36 Komisja Europejska, Wysoki Przedstawciel Unii Europejskiej do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady „Kompleksowe podejście UE do zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych”, Bruksela, 11 XII 2013 r., JOIN(2013) 30 wersja ostateczna, s. 4. 32 33 Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 221 Unii Europejskiej i państw członkowskich na podstawie wspólnej analizy strategicznej i wspólnej wizji sprawiłaby, że Unia stałaby się silniejsza, a jej działania bardziej spójne, widoczne i skuteczne. Na tym właśnie winna polegać istota kompleksowego podejścia. W miarę wzrostu liczby wyzwań globalnych podejście takie staje się przecież coraz bardziej niezbędne. Winno ono się opierać na pełnym poszanowaniu następujących reguł: po pierwsze, pomoc humanitarna udzielana być powinna na zasadach humanitaryzmu, neutralności, bezstronności i niezależności, wyłącznie na podstawie potrzeb dotkniętej kryzysem ludności, zgodnie z konsensusem europejskim w sprawie pomocy humanitarnej z 18 grudnia 2007 r.; po drugie, pomoc rozwojowa winna być udzielana zgodnie z założeniami określonymi w konsensusie europejskim w sprawie rozwoju z 22 listopada 2005 r., konkluzjami Rady Unii Europejskiej w sprawie rozwoju z 14 maja 2012 r. (Programie działań na rzecz zmian) oraz wytycznymi Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD; po trzecie, państwa członkowskie Unii Europejskiej, za pośrednictwem Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa, winny sprawować kontrolę polityczną i dowództwo strategiczne nad misjami i operacjami WPBiO. Ponadto wysoka przedstawiciel Unii i Komisja Europejska zapowiedziały, że we współpracy z państwami członkowskimi w najbliższych latach propozycje zawarte w analizowanym komunikacie winny być zrealizowane37. W takiej atmosferze w dniach 19-20 grudnia 2013 r. zwołano w Brukseli pierwsze od pięciu lat posiedzenie Rady Europejskiej poświęcone w bardzo szerokim zakresie wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony. W przyjętych wówczas konkluzjach Rada Europejska stwierdzała, że skuteczność tej polityki winna polegać na tym, aby Unia Europejska szybko reagowała na zmieniające się warunki strategiczne i geopolityczne w Europie. Wymagałoby to m.in. zwiększenia wydatków budżetowych na obronność oraz konsolidacji europejskich rynków obronnych. W związku z tym Rada Europejska podjęła zobowiązanie na rzecz dalszego rozwoju współpracy państw członkowskich w tej dziedzinie, zgodnie z przepisami i możliwościami wynikającymi z traktatu lizbońskiego. Wezwała również państwa członkowskie do zwiększenia potencjału umożliwiającego prowadzenie misji i operacji cywilnych oraz wojskowych poprzez ustanowienie EDTIB38. W ślad za konkluzjami Rady Europejskiej z grudnia 2012 r. doprecyzowane zostały rówież trzy działania priorytetowe, wyznaczające kierunek zmian we wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony39. W ramach tychże priorytetów Rada Europejska zapowiedziała realizację szczegółowych inicjatyw. Jeśli chodzi o pierwszy priorytet, czyli zwiększenie skuteczności, widoczności i wpływu wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, postanowiono m.in.: wzmocnić koordynację działań pomiędzy instytucjami i organami WPBiO oraz przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwo- Tamże, s. 3-4. Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 19-20 grudnia 2013 r. Konkluzje, Bruksela, 20 XII 2013 r., EUCO 217/13, s. 1-2. 39 Tamże, s. 2. 37 38 222 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 ści (PWBiS)40 w celu skuteczniejszego zwalczania nielegalnej imigracji, przestępczości zorganizowanej i terroryzmu; udoskonalić system finansowania misji cywilnych i wojskowych Unii na podstawie kolejnego sprawozdania wysokiej przedstawiciel Unii, w tym także przeprowadzić zmiany w funkcjonowaniu mechanizmu ATHENA; zacieśnić współpracę w zakresie bezpieczeństwa energetycznego; przyjąć przepisy ramowe dla rozwoju cyberobrony w oparciu o wniosek wysokiej przedstawiciel Unii, przygotowany we współpracy z Komisją Europejską oraz Europejską Agencją Obrony (EAO) (w 2014 r.), a także uchwalić strategię w zakresie bezpieczeństwa morskiego Unii na podstawie wspólnego komunikatu Komisji Europejskiej i wysokiej przedstawiciel Unii (do czerwca 2014 r.)41. Odnosząc się do drugiego działania priorytetowego, czyli silniejszego rozwoju cywilnych i wojskowych zdolności obronnych, Rada Europejska zaakceptowała realizowane już wcześniej przez niektóre państwa członkowskie wspólne projekty wojskowe dotyczące m.in. rozwijania zdolności samolotów do tankowania w powietrzu, rozpoczęcia prac przygotowawczych do produkcji nowej generacji satelitów telekomunikacyjnych, współpracy w dziedzinie cyberbezpieczeństwa, a także stworzenia bezzałogowych systemów powietrznych w latach 2020-2025. Wezwała ona również wysoką przedstawiciel Unii oraz EAO do wypracowania do końca 2014 r. ram współpracy pomiędzy Unią Europejską a NATO, które winny być spójne z obecnymi procesami planowania NATO. Ponadto Rada Europejska pozytywnie oceniła kodeks postępowania w zakresie wspólnego pozyskiwania i wykorzystywania zdolności wojskowych opracowany przez EAO oraz zobowiązała ją do przedstawienia do końca 2014 r. sprawozdania na temat współpracy państw członkowskich w realizacji projektów dotyczących łączonych zamówień42. Biorąc pod uwagę trzecie działanie priorytetowe, czyli rozwój przemysłu obronnego, Rada Europejska wskazała m.in. na potrzebę ustanowienia EDTIB; efektywniejszego wykorzystania funduszy Komisji Europejskiej z programu Horyzont 2020 do finansowania badań nad technologiami obronnymi (cywilnymi i wojskowymi); zwiększenia dostępu małych i średnich przedsiębiorstw do rynków uzbrojenia, a także obniżenia kosztów certyfikacji dla sprzętu obronnego43. Rada Europejska zobowiązała także wysoką przedstawiciel Unii, aby we współpracy z Komisją Europejską i po konsultacjach z rządami państw członkowskich przedłożyła Radzie do Spraw Zagranicznych w 2015 r. sprawozdanie na temat globalnych i regionalnych wyzwań stojących przed Unią Europejską oraz możliwości przeciwdziałania tymże wyzwaniom. Na czerwiec 2015 r. zapowiedziała również dokonanie przeglądu stanu zaawansowania prac nad wszystkimi wymienionymi zadaniami44. Pojęcie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości obejmuje sześć polityk odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej. Są to polityki: wizowa, azylowa, imigracyjna, współpraca sądowa w sprawach cywilnych, współpraca sądowa w sprawach karnych i współpraca policyjna. 41 Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 19-20 grudnia 2013 r. Konkluzje, s. 3-4. 42 Tamże, s. 5-7. 43 Tamże, s. 7-10. 44 Tamże, s. 4, 10. 40 Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 223 Zapowiedź opracowania, a następnie przedłożenia w 2015 r. raportu na temat możliwości przeciwdziałania przez Unię Europejską wyzwaniom globalnym i regionalnym, a także dokonania przeglądu prac nad zmianami w WPBiO otwierały możliwość opracowania nowej europejskiej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii. Wówczas wydawało się, że prace te zostaną zapoczątkowane właśnie podczas posiedzenia Rady Europejskiej w czerwcu 2015 r. III. Druga faza debaty w latach 2014-2015 Do drugiej fazy debaty na temat opracowania nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii włączyła się jako pierwsza Konferencja Międzyparlamentarna ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. W konkluzjach przyjętych podczas posiedzenia w dniach 3-4 kwietnia 2014 r. w Atenach pozytywnie oceniła ona decyzje Rady Europejskiej z grudnia 2013 r. w sprawie dalszych prac nad nową strategią bezpieczeństwa zewnętrznego. Określiła je jako niezbędny i długo wyczekiwany krok w kierunku zapewnienia skoordynowanego podejścia do europejskiej obrony45. Wezwała do realizacji wytyczonych zadań, aby podczas następnego posiedzenia Rady Europejskiej w czerwcu 2015 r., poświęconego wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony, udało się przyjąć nową strategię. W obliczu pojawienia się łuku niestabilności rozciągającego się od Ukrainy przez północną Afrykę strategiczna koordynacja działań Unii Europejskiej w dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony była – jej zdaniem – niezbędna bardziej niż kiedykolwiek wcześniej. Dlatego też Konferencja Międzyparlamentarna pozytywnie oceniła wspólny komunikat Komisji Europejskiej i wysokiej przedstawiciel Unii z 11 grudnia 2013 r. w sprawie kompleksowego podejścia UE do zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych oraz zaleciła szybką realizację zawartych w nim celów46. 24 czerwca 2014 r. Rada do Spraw Zagranicznych, działając zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z konkluzji Rady Europejskiej z grudnia 2013 r., uchwaliła strategię bezpieczeństwa morskiego Unii Europejskiej, zaś niespełna miesiąc później przyjęła do wiadomości sprawozdanie wysokiej przedstawiciel Unii i jednocześnie szefowej EAO z dotychczasowej realizacji tych konkluzji47. Natomiast podczas posiedzenia w dniach 17-18 listopada 2014 r. Rada do Spraw Zagranicznych uchwaliła nowe konkluzje polityczne. Po raz pierwszy w tak wyrazisty sposób zwróciła w nich uwagę na zagrożenia dla bezpieczeństwa Europy wynikające z konfliktów międzynarodowych w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie Unii Europejskiej (m.in. na Ukrainie, w Iraku, Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 3-4 kwietnia 2014 r. w Atenach. Konkluzje, Ateny, 3-4 IV 2014 r., s. 3. 46 Tamże, s. 4-5. 47 Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 24 czerwca 2014 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 24 VI 2014 r., 11198/14, s. 9; Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 22 lipca 2014 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 22 VII 2014 r., 12091/14, s. 22. 45 224 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 Syrii, Libii i Sahelu). W ślad za tym wskazała na pilną potrzebę koordynacji działań podejmowanych w ramach polityk odpowiedzialnych za bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne Unii, w szczególności współpracę pomiędzy organami, misjami i operacjami WPBiO a organami PWBiS (m.in. Europolem, Frontexem i Cepolem). Tylko takie skoordynowane podejście gwarantowało – jej zdaniem – skuteczną walkę z nielegalną imigracją, terroryzmem, działalnością przestępczą zagranicznych bojowników, inną przestępczością zorganizowaną, a także cyberprzestępczością. Istotne znaczenie winna mieć również w tym kontekście współpraca Unii Europejskiej z Interpolem48. Rada uchwaliła także ramy polityki Unii Europejskiej w dziedzinie cyberobrony, przewidujące m.in. rozwój zdolności państw członkowskich w tym zakresie; usprawnienie ochrony sieci łączności związanych z WPBiO, wykorzystywanych przez podmioty Unii; zwiększanie możliwości szkolenia, kształcenia i ćwiczeń, a także zacieśnianie współpracy z odpowiednimi partnerami międzynarodowymi. Ponadto przyjęła ramy polityki Unii w zakresie systematycznej i długoterminowej współpracy w dziedzinie obronności, które – zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej z grudnia 2013 r. – winny być spójne z obecnymi procesami planowania NATO49. W końcu Rada wskazała także na fakt, że państwa członkowskie, wspierane przez EAO, poczyniły znaczne postępy w realizacji czterech kluczowych projektów zatwierdzonych przez Radę Europejską w grudniu 2013 r., czyli w zakresie rozwijania zdolności samolotów do tankowania w powietrzu, rozpoczęcia prac przygotowawczych do produkcji nowej generacji satelitów telekomunikacyjnych, współpracy w dziedzinie cyberbezpieczeństwa, a także stworzenia bezzałogowych systemów powietrznych w latach 2020-2025. Ponownie wyraziła ona potrzebę zwiększenia skuteczności wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony przez rozwój EDTIB oraz wykorzystanie wszystkich możliwości, jakie stwarzają przepisy art. 44 TUE w sprawie zasad powierzania grupie państw członkowskich zadań prowadzenia misji cywilnych i wojskowych Unii Europejskiej50. Zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej z grudnia 2013 r. Rada do Spraw Zagranicznych zwróciła się do nowej wysokiej przedstawiciel Unii, Federiki Mogherini, aby w 2015 r. w ścisłej współpracy z Komisją Europejską oraz po konsultacjach z państwami członkowskimi przedstawiła jej ona sprawozdanie na temat wyzwań i możliwości stojących przed Unią Europejską w dziedzinie bezpieczeństwa zewnętrznego51. Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 17-18 listopada 2014 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 18 XI 2014 r., 15573/14, s. 16, 19. 49 Tamże, s. 18. 50 Tamże, s. 19-20. 51 31 III 2015 r. ministrowie obrony państw Trójkąta Weimarskiego, obradujący w Poczdamie, wystosowali wspólny list do Mogherini w sprawie kierunków dalszego rozwoju WPBiO. 3 IV tegoż roku podczas spotkania we Wrocławiu podobny list wysłali do wysokiej przedstawiciel Unii ministrowie spraw zagranicznych Polski, Niemiec i Francji. Opowiedzieli się w nim za dalszym wzmacniania WPBiO, która winna stanowić sedno wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Por.: Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Szefowie dyplomacji Trójkąta Weimarskiego we Wrocławiu, 3 IV 2015 r., s. 1, [online] http://www.msz.gov.pl/pl/, 25 IV 2016; Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Trójkąt Weimarski, s. 1-2, [online] http://www.msz. gov.pl/pl/, 25 IV 2016; 48 Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 225 Zapowiedziała również, że w maju 2015 r. uchwali nowe konkluzje dotyczące wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, aby umożliwić Radzie Europejskiej przedstawienie w czerwcu 2015 r. dalszych wytycznych w tej dziedzinie52. Również w 2015 r. debatę na temat zmian we wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony otwarło posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Odbyło się ono w dniach 4-6 marca 2015 r. w Rydze. W przyjętych wówczas konkluzjach Konferencja podkreśliła konieczność przedefiniowania roli i interesów UE w zakresie bezpieczeństwa z powodu nieustannie zmieniającego się środowiska bezpieczeństwa53. Wskazała na nowe wyzwania dla bezpieczeństwa europejskiego, wynikające z tzw. wojny czwartej generacji, czyli wojny hybrydowej, stanowiącej połączenie niekonwencjonalnych i konwencjonalnych metod militarnych, elementów wojny cybernetycznej, gospodarczej i informacyjnej oraz presji politycznej. Wezwała rządy państw członkowskich do wzmocnienia odporności Unii Europejskiej na zagrożenia wynikające z wojny hybrydowej poprzez tworzenie lepszych synergii cywilno-wojskowych oraz wyspecjalizowanych zdolności państw członkowskich, w tym komunikacji strategicznej i zabezpieczenia granic zewnętrznych Unii54. Uczestnicy posiedzenia wyrazili również opinię, że tylko w drodze prawdziwej i intensywnej współpracy Unia Europejska będzie w stanie zbudować własne zdolności obronne w celu wzmocnienia swojej suwerenności. W związku z tym pozytywnie ocenili oni projekty wspólnego pozyskiwania i wykorzystywania zdolności wojskowych (pooling and sharing), zrealizowane ze wsparciem EAO oraz Komitetu Wojskowego UE, a obejmujące wspomniane wyżej wykorzystanie zdalnie sterowanych bezzałogowych systemów powietrznych, rządowej łączności satelitarnej, tankowania w powietrzu oraz rozwijania zdolności w zakresie cyberobrony. Oświadczyli również, że grupy bojowe UE oraz siły reagowania NATO (NRF) i połączone siły zadaniowe bardzo wysokiej gotowości NATO (VJTF) należy traktować jako struktury komplementarne, a nie konkurencyjne. Zwrócili uwagę na potrzebę przyjęcia modułowej koncepcji rozmieszczenia grup bojowych w celu stworzenia bardziej elastycznych europejskich zdolności, które będą mogły być wykorzystywane w operacjach przewidujących szybką interwencję i stabilizację w obszarach kryzysowych. W ślad za tym zaapelowali do Rady Europejskiej z propozycją znalezienia konstruktywnego i trwałego rozwiązania kwestii finansowania rozmieszczenia grup bojowych UE na podstawie postanowień mechanizmu ATHENA55. 18 maja 2015 r. do debaty włączyła się Rada do Spraw Zagranicznych, uchwalając nowe konkluzje w sprawie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Zasadniczo Rada doprecyzowywała w nich postanowienia uzgodnione już w listopadzie 2014 r., Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 17-18 listopada 2014 r. …, s. 20. Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 4-6 marca 2015 r. w Rydze. Konkluzje, Ryga, 4-6 III 2015 r., s. 6. 54 Tamże, s. 8. 55 Tamże, s. 7. 52 53 226 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 choć wskazywała także na konieczność realizacji przez Unię Europejską nowych zadań. Po raz pierwszy definiowała ona nową europejską strategię bezpieczeństwa zewnętrznego Unii jako dokument określający interesy, priorytety i cele Unii, a także instrumenty, za pomocą których Unia powinna przeciwdziałać stojącym przed nią zagrożeniom i wyzwaniom. Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony miałaby odgrywać coraz ważniejszą rolę w działaniach zewnętrznych Unii Europejskiej. Natomiast bezpieczeństwo zewnętrzne winno być jeszcze mocniej niż dotychczas powiązane z bezpieczeństwem wewnętrznym. Do katalogu wyzwań i zagrożeń stojących przed Unią Europejską Rada do Spraw Zagranicznych zaliczała nie tylko, jak dotąd, nielegalną imigrację, terroryzm, przestępczość zorganizowaną, działalność przestępczą zagranicznych bojowników, przemyt i handel ludźmi, bezpieczeństwo energetyczne i cybernetyczne, ale także zarządzanie granicami oraz wojnę hybrydową. W odróżnieniu od poprzednich konkluzji w analizowanym dokumencie wskazywano również nieco bardziej precyzyjnie na możliwość zacieśnienia współpracy między organami, misjami i operacjami WPBiO oraz organami PWBiS na podstawie ramowych umów o współpracy, podpisanych pomiędzy ESDZ a Frontexem, Europolem i Europejskimi Siłami Żandarmerii56. Po raz pierwszy zapowiedziano także włączenie do planowania i realizacji WPBiO kwestii dotyczących praw człowieka, prawa humanitarnego i uchodźczego, w tym ochrony osób cywilnych oraz dzieci w konfliktach zbrojnych57. W świetle wzrastającego zagrożenia w postaci wykorzystywania przez podmioty publiczne i niepubliczne strategii oraz operacji hybrydowych Rada zobowiązała wysoką przedstawiciel Unii do przedłożenia jej do końca 2015 r. ramowych propozycji umożliwiających ich zwalczanie za pomocą m.in. takich instrumentów, jak: obrona cybernetyczna, wczesne ostrzeganie, komunikacja strategiczna, a także odpowiednie unijne wewnętrzne i zewnętrzne strategie polityczne58. Odnosząc się do trzech działań priorytetowych przyjętych przez Radę Europejską w grudniu 2013 r., Rada do Spraw Zagranicznych wskazała również na nowe zadania stojące przed Unią Europejską. Jeśli chodzi o zwiększenie skuteczności, widoczności i oddziaływania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, Rada zatwierdziła koncepcję zarządzania kryzysowego dla ewentualnej operacji, której celem byłoby przeciwdziałanie przemytowi imigrantów przez Morze Śródziemne, a tym samym walka z kryzysem imigracyjnym w Unii59. W ten sposób Rada do Spraw Zagranicznych realizowała Council of the European Union. Outcome of proceedings, Council conclusions on CSDP, Brussels, 18 V 2015, 8971/15, s. 2-3. 57 Tamże, s. 9. 58 Tamże, s. 3. 59 Tamże, s. 6. Z zadowoleniem przyjęła ona również rozpoczęcie negocjacji w sprawie nabycia przez Centrum Satelitarne Unii Europejskiej nowej generacji sprzętu do obrazowania o wysokiej rozdzielczości dla rządowej łączności satelitarnej, a także zachęciła Komisję Europejską, Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, Europejską Agencję Obrony i państwa członkowskie do dalszej współpracy w zakresie obserwacji i śledzenia obiektów kosmicznych oraz obrazowania o wysokiej rozdzielczości w oparciu o zasoby państw członkowskich i globalny system nawigacji satelitarnej (GNSS). Rada przyjęła także przedstawiony w tym samym dniu wspólny komunikat wysokiej przedstawiciel Unii i Komisji Europejskiej zatytułowany Budowanie zdolności na rzecz wsparcia ochrony i rozwoju – umożliwienie partnerom zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi. Por.: tamże, s. 8, 11. Zawierał on m.in. nowe 56 Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 227 postanowienia nadzwyczajnego posiedzenia Rady Europejskiej z 23 kwietnia 2015 r. Biorąc pod uwagę drugie działanie priorytetowe, czyli wzmocnienie zasobów i zdolności cywilnych oraz wojskowych Unii Europejskiej, Rada do Spraw Zagranicznych wezwała państwa członkowskie do realizacji jej zaleceń zawartych w konkluzjach z lis topada 2014 r., a dotyczących systematycznej i długoterminowej współpracy w dziedzinie obronności. Natomiast w odniesieniu do trzeciego działania priorytetowego, czyli rozwoju przemysłu obronnego, pozytywnie oceniła dotychczasowy proces konsultacji z udziałem m.in. Komisji Europejskiej, EAO oraz państw członkowskich, mający na celu opracowanie wniosku dotyczącego programu badawczego w dziedzinie zbrojeń, który miałby być finansowany w ramach wieloletnich ram finansowych w latach 2021-2027. Badania takie winny spełniać następujące warunki: uwzględniać specyfikę sektora obrony; być prowadzone na każdym etapie w ścisłej konsultacji z państwami członkowskimi oraz stanowić uzupełnienie krajowych programów badawczych, a także być zgodne i spójne z działalnością EAO60. Podkreślając znaczenie EDTIB dla rozwoju przemysłu obronnego Unii Europejskiej, Rada zachęciła do rozważenia możliwości powiązania rozwoju inwestycji w tej dziedzinie z programem zwiększenia wzrostu gospodarczego i inwestycji, zaproponowanym przez przewodniczącego Komisji Europejskiej Jeana-Claude’a Junckera61. Ponadto Rada do Spraw Zagranicznych zobowiązała wysoką przedstawiciel Unii oraz Komisję Europejską do opracowania do połowy 2016 r., w konsultacji z państwami członkowskimi, nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej. Oznaczało to odroczenie o rok terminu jej opracowania. Ta nowa strategia winna się opierać na zaangażowaniu wszystkich organów oraz instrumentów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz polityk należących do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości z poszanowaniem ich odpowiednich podstaw prawnych, głównych celów i procedur decyzyjnych62. propozycje dotyczące oceny i monitorowania oraz metodologii zarządzania ryzykiem, wzmocnienia koordynacji działań między instytucjami Unii Europejskiej a państwami członkowskimi w ramach WPBiO, a także umocnienia synergii pomiędzy wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony oraz polityką rozwojową, w szczególności tymi jej instrumentami, które dotyczą afrykańskich państw zagrożonych terroryzmem, upadających lub upadłych. Por.: Komisja Europejska, Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady „Budowanie zdolności na rzecz wsparcia ochrony i rozwoju – umożliwienie partnerom zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi”, Strasburg, 28 IV 2015 r., JOIN(2015) 17 wersja ostateczna, s. 1-13. 60 Council of the European Union. Outcome of proceedings, Council conclusions on CSDP, s. 12-15. 61 15 VII 2014 r. w Parlamencie Europejskim Jean-Claude Juncker, jako kandydat na przewodniczącego Komisji Europejskiej, zapowiedzial program inwestycji na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego w Unii w ciągu najbliższych trzech lat. 26 XI 2014 r. Komisja Europejska przedstawiła ten program w komunikacie skierowanym do Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Por.: Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego „Plan inwestycyjny dla Europy”, Bruksela, 26 XI 2014 r., COM(2014) 903 wersja ostateczna, s. 1-23. 62 Council of the European Union. Outcome of proceedings, Council conclusions on CSDP, s. 8. 228 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 Rada zapowiedziała również, że do listopada 2016 r. przedstawi kolejne konkluzje polityczne, które winny umożliwić Radzie Europejskiej przyjęcie dalszych wytycznych63. Oceniając konkluzje Rady do Spraw Zagranicznych z 18 maja 2015 r., warto zauważyć, że wiele spośród zawartych w nich postanowień zostało sformułowanych mało precyzyjnie lub jedynie potwierdzało wcześniejsze uzgodnienia. Deklarując uchwalenie nowej koncepcji szybkiego reagowania Unii Europejskiej, Rada nie precyzowała np., na czym dokładnie miałoby ono polegać, lecz zalecała jedynie szersze i bardziej modułowe podejście do wykorzystania unijnych grup bojowych. Z zadowoleniem przyjęła sam fakt podjęcia konsultacji z państwami członkowskimi w sprawie ewentualnego skorzystania z przepisów art. 44 TUE w realizacji misji petersberskich, ale z drugiej strony nie była w stanie wskazać na żadne konkretne uzgodnienia w tej dziedzinie. Inicjatywa ta budziła bowiem liczne zastrzeżenia lub napotykała nawet brak woli politycznej niektórych rządów państw członkowskich. Najważniejszy był wszakże fakt, że podczas tego posiedzenia zapadła ostateczna decyzja o odroczeniu o rok terminu uchwalenia nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej. Trzy dni później, 21 maja 2015 r., Parlament Europejski uchwalił kolejną rezolucję poświęconą wdrażaniu wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Wyraził on ponownie opinię, że konflikty zbrojne w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie Unii Europejskiej, w szczególności wojna na wschodniej Ukrainie, terrorystyczna działalność tzw. Państwa Islamskiego oraz kryzys libijski, po raz pierwszy od powstania EPBiO/ WPBiO pod koniec lat 90. XX w.64 zagroziły na niespotykaną dotąd skalę bezpieczeństwu Unii Europejskiej. Szczególne zaniepokojenie musiał – jego zdaniem – wzbudzać fakt, że Unia nie jest w stanie działać w sposób skoordynowany i odgrywać decydującej roli w walce z tymi zagrożeniami, ogranicza się natomiast zbyt często do polegania na inicjatywach któregoś z państw członkowskich lub ich grupy bądź na sojuszach ad hoc, w których odgrywa tylko rolę marginalną lub wspierającą. Parlament Europejski wyraził ubolewanie, że impuls polityczny nadany WPBiO w konkluzjach Rady Europejskiej w grudniu 2013 r. nie przełożył się na zacieśnienie współpracy i na szybkie wprowadzenie istotnych praktycznych środków odpowiadających zadeklarowanym celom. Tym bardziej zatem nakazem chwili stawało się opracowanie nowej europejskiej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej65. Autorzy rezolucji równie krytycznie ocenili zasady finansowania WPBiO, zwłaszcza ponoszenia kosztów transportu strategicznego grup bojowych, jak i realizację przez Tamże, s. 16. Pierwotnie wspólna polityki bezpieczeństwa i obrony nosiła nazwę europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Postanowiono ją utworzyć na mocy deklaracji Rady Europejskiej z 4 VI 1999 r., przyjętej w Kolonii. Na mocy traktatu nicejskiego zadania związane z europejską polityką bezpieczeństwa i obrony, realizowane dotąd przez Unię Zachodnioeuropejską, zostały powierzone Unii Europejskiej (art. 17 ust. 1-3 TUE). Natomiast na podstawie traktatu lizbońskiego wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony uzyskała status traktatowy (art. 42 ust. 1-7 TUE). 65 Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 maja 2015 r. w sprawie wdrażania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (na podstawie sprawozdania rocznego Rady dla Parlamentu Europejskiego na temat wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (14605/1/2012-2013/2105(INI)), P7_TA(2014)2220, s. 3. 63 64 Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 229 Unię Europejską misji cywilnych i wojskowych. Zgłosili postulat, aby w czasie najbliższego posiedzenia Rady Europejskiej w czerwcu 2015 r. zachęcić oporne państwa członkowskie do przeznaczania większych środków na obronę oraz skoncentrować starania na tych obszarach zarządzania kryzysowego, w których UE mogłaby wnieść faktyczną wartość dodaną66. Zarzucili niektórym z nich brak konstruktywnego podejścia do grup bojowych, w szczególności do kwestii finansowania ich transportu do teatrów działań ze środków mechanizmu ATHENA67. Zwrócili uwagę, że misje cywilne i wojskowe od samego początku były zbyt często powoływane z myślą o zapewnieniu widoczności Unii podczas danego kryzysu, a nie jako strategiczny instrument uruchamiany po dogłębnej analizie i szczegółowym planowaniu68. Ponadto wezwali oni wysoką przedstawiciel Unii tudzież rządy państw członkowskich do implementacji przepisów dotyczących ustanowienia funduszu początkowego (art. 41 ust. 3 TUE) i stałej współpracy strukturalnej (art. 46 ust. 6 TUE), a także określenia zasad uruchamiania klauzuli sojuszniczej (art. 42 ust. 7 TUE)69. Tamże, s. 4-5. Tamże, s. 8. 68 Tamże, s. 6. Od 2003 r. Unia Europejska wysłała łącznie ponad trzydzieści misji cywilnych i wojskowych do kilkunastu państw Europy, Afryki, Bliskiego Wschodu, a nawet Azji. Średnio było to 2,5 operacji rocznie, przy czym każdorazowo przeważały misje cywilne. Przykładowo w 2015 r. Unia prowadziła jedenaście misji cywilnych oraz pięć misji wojskowych na trzech kontynentach. Szerzej na temat misji cywilnych i wojskowych Unii Europejskiej por.: A. Ciupiński, Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej. Geneza, rozwój, funkcjonowanie, Warszawa 2013; Misje cywilne Unii Europejskiej, red. B. Przybylska-Maszner, Poznań 2010; Operacje wojskowe Unii Europejskiej w Afryce, red. B. Przybylska-Maszner, Poznań 2014. Szerzej na temat systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej por.: System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Struktura, charakter, obszary, red. J. Gryz, Toruń 2009. 69 Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 maja 2015 r. …, s. 8. Do momentu uchwalenia przez Parlament Europejski analizowanej rezolucji zapadły cztery istotne decyzje implementacyjne Rady Europejskiej lub Rady Unii Europejskiej dotyczące wspólnej polityki zagracznej i bezpieczeństwa oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. 1 XII 2009 r. Rada Europejska, uwzględniając przepisy art. 18 ust. 1 TUE, mianowała Catherine Ashton na stanowisko wysokiej przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. 26 VII 2010 r. Rada Unii Europejskiej na mocy art. 27 ust. 3 TUE podjęła decyzję precyzującą organizację i zasady funkcjonowania ESDZ. 12 VII 2011 r. Rada Unii Europejskiej na podstawie art. 45 ust. 2 TUE podjęła decyzję określającą statut, siedzibę i zasady funkcjonowania EAO. 24 VI 2014 r. Rada Unii Europejskiej w oparciu o art. 222 ust. 3 TFUE przyjęła decyzję ustanawiającą zasady i procedury dotyczące stosowania przez Unię Europejska klauzuli solidarności. Jednak w dalszym ciągu brak było decyzji Rady Unii Europejskiej w sprawie ustanowienia stałej współpracy strukturalnej (art. 46 ust. 1-2 TUE) oraz wniosku wysokiej przedstawiciel Unii i decyzji Rady Unii Europejskiej dotyczących utworzenia funduszu początkowego Unii Europejskiej (art. 41 ust. 3 TUE). W przypadku stałej współpracy strukturalnej winę ponosiły państwa członkowskie, ponieważ zgodnie z art. 46 ust. 1-2 TUE to one winny notyfikować Radzie Unii Europejskiej i wysokiej przedstawiciel Unii swój zamiar wzięcia udziału w takiej współpracy. Natomiast w wypadku funduszu początkowego odpowiedzialność spadała na wysoką przedstawiciel Unii, która nie złożyła dotąd – zgodnie z art. 41 ust. 3 TUE – wniosku w sprawie przyjęcia przez Radę Unii Europejskiej decyzji o ustanowieniu takiego funduszu. Por.: J.J. Węc, Proces implementacji traktatu lizbońskiego w latach 2009-2014, „Politeja” 2015, nr 2 (35), s. 342-345, 368-370, [online] http://dx.doi.org/10.12797/Politeja.12.2015.35.24. 66 67 230 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 Implementacja pierwszego z postanowień TUE ułatwiłaby rozwiązanie – przynajmniej w pewnym zakresie – problemu finansowania niektórych inicjatyw podejmowanych w ramach WPBiO, zwłaszcza działań przygotowawczych do realizacji misji petersberskich o charakterze cywilnym i militarnym (art. 41 ust. 3 TUE). Wdrożenie przepisów o stałej współpracy strukturalnej umożliwiłoby natomiast m.in. tworzenie wspólnych jednostek wojskowych czy organizowanie wspólnych zakupów uzbrojenia (art. 46 ust. 1-2)70. Jeśli chodzi natomiast o klauzulę sojuszniczą, to art. 42 ust. 7 TUE nie zawiera przepisu upoważniającego Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej do jej stosowania. Ponieważ zgodnie z art. 13 ust. 2 TUE każda instytucja Unii Europejskiej działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych, oznacza to, że wyłącznie państwa członkowskie mogą decydować o udzieleniu sobie wzajemnej pomocy, i to – w tym przypadku – jednomyślnie71. Jak wspomniano wyżej, wbrew zapowiedziom sprzed dwóch lat w 2015 r. nie udało się opracować nawet projektu nowej strategii bezpieczenstwa zewnętrznego Unii Europejskiej. W tej sytuacji Rada Europejska w konkluzjach przyjętych podczas posiedzenia w dniach 25-26 czerwca 2015 r. wyznaczyła trzy kierunki działań w obszarach bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego Unii Europejskiej. Po pierwsze, ponownie zobowiązała wysoką przedstawiciel Unii, aby w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi przygotowała do czerwca 2016 r. globalną strategię UE w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Dokument ten miałby być przedmiotem obrad Rady Europejskiej właśnie w czerwcu tegoż roku. Po drugie, zaleciła kontynuację prac nad trzema priorytetowymi działaniami Unii Europejskiej we wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony, uzgodnionymi w konkluzjach Rady Europejskiej z grudnia 2013 r., a rozwiniętymi w konkluzjach politycznych Rady do Spraw Zagranicznych z maja 2015 r. Po trzecie, nakazała kontynuację działań na rzecz opracowania odnowionej strategii bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej w oparciu o Europejską agendę bezpieczeństwa Komisji Europejskiej oraz konkluzje polityczne Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych z 16 czerwca 2015 r., a także wytyczne dotyczące walki z terroryzmem uzgodnione w lutym 2015 r.72 Gdy posiedzenie Rady Europejskiej w czerwcu 2015 r. zakończyło się fiaskiem, a w każdym razie nie doszło wówczas do uchwalenia nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej, Konferencja Międzyparlamentarna, obradująca w dniach 5-6 września 2015 r. w Luksemburgu, wyraziła z tego powodu głębokie ubolewanie. Zarzuciła wówczas szefom państw lub rządów brak ambicji, który jest niepokojącym przejawem braku woli politycznej mimo zagrożeń i wyzwań, przed którymi stanęła obecnie Unia. Zaapelowała również do Rady Europejskiej o ponowne zajęcie Por.: tenże, Dynamika…, s. 439. Szerzej na ten temat por.: tenże, Traktat Lizboński…, s. 342-343; tenże, Proces implementacji…, s. 369-370. 72 Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 25-26 czerwca 2015 r. Konkluzje, Bruksela, 26 VI 2015 r., EUCO 22/15, s. 5-6. 70 71 Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 231 się sprawami bezpieczeństwa nie później niż w czerwcu 2016 r., a także o zorganizowanie pogłębionej dyskusji na temat niedociągnięć w realizacji zobowiązań podjętych przez nią w czerwcu 2013 r. Krytycznie oceniła fakt, że Komisja Europejska nie zrealizowała zadań określonych w konkluzjach Rady Europejskiej z grudnia 2013 r., dotyczących w szczególności stworzenia systemu bezpieczeństwa dostaw obejmującego całą Unię Europejską, opracowania dokumentu na temat transakcji międzyrządowych oraz Zielonej Księgi w sprawie kontroli aktywów. Zaapelowała do rządów państw członkowskich o rozpoczęcie procedury implementacji przepisów art. 42 ust. 6 TUE (stała współpraca strukturalna) oraz do Rady Unii Europejskiej o wykorzystanie możliwości wynikających z postanowień art. 44 TUE (powierzenie misji lub operacji w ramach WPBiO grupie państw członkowskich). Zwróciła się również do ESDZ o rozważenie przez Dyrekcję ds. Zarządzania Kryzysowego i Planowania sprawy docelowego wprowadzenia alternatywnych procedur zarządzania kryzysowego dla misji Unii Europejskiej podejmowanych zgodnie z art. 42 ust. 6 TUE oraz art. 44 TUE73. Konferencja Międzyparlamentarna zaapelowała także do wysokiej przedstawiciel Unii o przygotowanie do połowy 2016 r. „ambitnej” globalnej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej. Strategia ta winna wzmocnić bezpieczeństwo Unii poprzez powiązanie jej zarówno z pozostałymi działaniami zewnętrznymi, jak i politykami należącymi do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości74. Ponadto powinna ona wytyczyć strategiczne ramy dla najważniejszych aktualnie wyzwań w dziedzinie polityki bezpieczeństwa, związanych zarówno z imperialnymi działaniami Rosji w Europie Wschodniej oraz zagrożeniami wynikającymi z niestabilności w regionie Bliskiego Wschodu, Morza Śródziemnego i Afryki, jak też z przekrojowych wyzwań strategicznych, w tym m.in. terroryzmu, zagrożeń hybrydowych, państw niestabilnych lub upadających, zagrożeń cybernetycznych, zmian klimatycznych, a także przemytu ludzi75. Gdy 17 listopada 2015 r., cztery dni po atakach terrorystycznych w Paryżu, rząd francuski podczas posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych powołał się na klauzulę sojuszniczą, uzyskał pełne poparcie ze strony wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej76. W ślad za tym 21 stycznia 2016 r. Parlament Europejski uchwalił rezolucję, w której wyraził opinię, że państwa członkowskie UE mają w stosunku do Francji obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im środków, zgodnie z artykułem 51 Karty Narodów Zjednoczonych77. Jednocześnie wyraził Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 5-6 września 2015 r. w Luksemburgu. Konkluzje, Luksemburg, 5-6 IX 2015 r., s. 10-12. 74 Tamże, s. 2-3. 75 Tamże, s. 3. 76 Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 16-17 listopada 2015 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 17 XI 2015 r., s. 1, [online] http://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/fac/2015/11/16-17/, 25 IV 2016. 77 Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie klauzuli wzajemnej obrony (art. 42 ust. 7 TUE) (2015/3034/RSP), P8_TA-PROV(2016)0019, s. 12. W projekcie rezolucji z 13 I 2016 r. znalazła się nawet propozycja, aby art. 42 ust. 7 TUE mógł być uznawany 73 232 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 ubolewanie, że po tym, jak powołano się po raz pierwszy na klauzulę sojuszniczą, Unia Europejska nie dysponowała żadnymi stosownymi analizami czy wytycznymi, lecz była zdana jedynie na doraźne środki, zarządzanie i współpracę78. W ślad za tym Parlament Europejski wezwał Radę Europejską do nadania dynamiki dalszemu rozwojowi klauzuli wzajemnej obrony, zaś Radę do Spraw Zagranicznych i rządy państw członkowskich do pilnego opracowania i przyjęcia ram polityki, które pomogą w ukierunkowaniu realizacji postanowień art. 42 ust. 7 TUE i będą przewidywały ramy czasowe, klauzulę przeglądową oraz mechanizmy monitorowania79. IV. Uwagi końcowe Należy podkreślić, że impuls polityczny, jaki mogły nadać Unii Europejskiej konkluzje Rady Europejskiej z grudnia 2013 r. w dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, nie został wystarczająco wykorzystany. Przyczyną był nie tylko kryzys zadłużeniowy strefy euro czy brak woli politycznej państw członkowskich do wykorzystania potencjału, jaki stwarzał w WPBiO traktat lizboński, lecz przede wszystkim kryzys imigracyjny, który uwidaczniał się już od 2011 r., ale w 2015 r. przybrał rozmiary zagrażające podstawom egzystencji Unii Europejskiej. Okazało się, że Unia nie dysponuje wystarczającymi środkami operacyjnymi, przemysłowymi czy militarnymi do odgrywania decydującej roli w zarządzaniu kryzysami międzynarodowymi, zapobieganiu takim kryzysom, a tym bardziej ich przezwyciężaniu zgodnie z przepisami art. 21 ust. 1-3 TUE. za unijny odpowiednik art. 5 NATO. Por.: Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie klauzuli wzajemnej obrony (art. 42 ust. 7 TUE) (2015/3034/RSP). Projekt B8-0043/2016, s. 2. 78 Do klauzuli sojuszniczej Parlament Europejski odniósł po raz pierwszy w specjalnej rezolucji z 22 XI 2012 r. Zaproponował w niej uruchomienie klauzuli sojuszniczej nie na mocy art. 42 ust. 7 TUE, ale na podstawie art. 32 TUE. Artykuł ten przewidywał konsultacje państw członkowskich w duchu solidarności na forum Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej w sprawie wszelkich kwestii polityki zagranicznej i bezpieczeństwa stanowiących przedmiot ogólnego zainteresowania, ale bez uszczerbku dla przysługującego każdemu państwu członkowskiemu prawa do równoległego organizowania własnej obrony. Parlament zwrócił się nawet wówczas w tej sprawie do wysokiej przedstawiciel Unii, aby zaproponowała [ona] praktyczne ustalenia i wytyczne w celu zapewnienia efektywnych działań w odpowiedzi na powołanie się przez którekolwiek z państw członkowskich na klauzulę o wzajemnej obronie, a także analizę roli, jaką odegrać powinny instytucje UE w sytuacji powołania się na tę klauzulę. W opinii Parlamentu zobowiązanie do zapewnienia sobie pomocy i wsparcia byłoby również wyrazem politycznej solidarności między państwami członkowskimi. Por.: Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie klauzul wzajemnej obrony i solidarności UE: wymiaru politycznego i operacyjnego (2012/2223/(INI)), P7_TA-PROV(2012)0456, s. 6. 79 Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 stycznia 2016 r. …, s. 13. W projekcie z 13 I 2016 r. znalazło się wezwanie skierowane do wysokiej przedstawiciel Unii, Rady do Spraw Zagranicznych oraz Komisji Europejskiej do przedstawienia stosownych propozycji praktycznych ustaleń i wytycznych gwarantujących zbiorową i skuteczną reakcję, w przypadku gdy państwo członkowskie powoła się na klauzulę wzajemnej obrony. Por.: Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego… Projekt B8-0043/2016, s. 4. Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 233 Osiągnięcia Unii Europejskiej w dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony w analizowanym okresie wypadają zatem nader skromnie. Nie udało się przede wszystkim zrealizować podstawowego celu, jakim było uchwalenie nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii. Zaniedbania w zakresie implementacji przepisów traktatu lizbońskiego były nadal duże (stała współpraca strukturalna, fundusz początkowy). Nie podjęto także żadnej decyzji politycznej w sprawie możliwości korzystania z przepisów niezawierających upoważnienia implementacyjnego (klauzula sojusznicza oraz art. 42 ust. 3 TUE). Jedynymi istotnymi osiągnięciami w omawianym okresie było uchwalenie strategii Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa morskiego (24 czerwca 2014 r.) oraz dokumentów towarzyszących (plan działania), a także przyjęcie ram polityki Unii w dziedzinie cyberobrony (18 listopada 2014 r.) oraz ram polityki Unii w zakresie systematycznej i długoterminowej współpracy w dziedzinie obronności (18 listopada 2014 r.). Spośród dokumentów politycznych na uwagę zasługują ponadto komunikat Komisji Europejskiej w sprawie bardziej konkurencyjnego i wydajnego sektora obronności i bezpieczeństwa (24 lipca 2013 r.), wspólny komunikaty Komisji Europejskiej i wysokiej przedstawiciel Unii na temat kompleksowego podejścia Unii do zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych (11 grudnia 2013 r.), wspólny komunikat Komisji Europejskiej i wysokiej przedstawiciel Unii na temat budowania zdolności na rzecz wsparcia ochrony i rozwoju w celu umożliwienia partnerom zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi (28 kwietnia 2015 r.), a także konkluzje polityczne Rady do Spraw Zagranicznych w sprawie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony z 23 lipca 2013 r., 18 listopada 2014 r. oraz 18 maja 2015 r. Bibliografia Council Decision 2004/197/CFSP of 23 February 2004 establishing a mechanism to administer the financing of the common costs of European Union operations having military or defence implications, Official Journal L, 2004, nr 63. Council of the European Union. Outcome of proceedings, Council conclusions on CSDP, Brussels, 18 V 2015, 8971/15. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/43/WE z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie uproszczenia warunków transferów produktów związanych z obronnością we Wspólnocie, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” L, 2009, nr 146. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniająca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” L, 2009, nr 216. Instytucjonalne relacje UE-NATO, [online] http://www.psz.pl/. Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „W kierunku bardziej konkurencyjne- 234 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 go i wydajnego sektora obronności i bezpieczeństwa”, Bruksela, 24 VII 2013 r., COM(2013) 542 wersja ostateczna. Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego „Plan inwestycyjny dla Europy”, Bruksela, 26 XI 2014 r., COM(2014) 903 wersja ostateczna. Komisja Europejska, Wysoki Przedstawciel Unii Europejskiej do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady „Kompleksowe podejście UE do zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych”, Bruksela, 11 XII 2013 r., JOIN(2013) 30 wersja ostateczna. Komisja Europejska, Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady „Budowanie zdolności na rzecz wsparcia ochrony i rozwoju – umożliwienie partnerom zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi”, Strasburg, 28 IV 2015 r., JOIN(2015) 17 wersja ostateczna. Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Relacje UE-NATO, [online] https://www.msz.gov.pl/ pl/. Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Szefowie dyplomacji Trójkąta Weimarskiego we Wrocławiu, 3 IV 2015 r., [online] http://www.msz.gov.pl/pl/. Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Trójkąt Weimarski, [online] http://www.msz. gov.pl/ pl/. Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie klauzuli wzajemnej obrony (art. 42 ust. 7 TUE) (2015/3034/RSP). Projekt B8-0043/2016. Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2013 r. w sprawie struktur wojskowych UE: stan obecny i przyszłe perspektywy (2012(2319)INI)), P7_TA(2013)0381. Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie wdrażania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (na podstawie sprawozdania rocznego Rady dla Parlamentu Europejskiego na temat wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (14605/1/2012-2013/2105(INI)), P7_TA(2013)0513. Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 maja 2015 r. w sprawie wdrażania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (na podstawie sprawozdania rocznego Rady dla Parlamentu Europejskiego na temat wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (14605/1/2012-2013/2105(INI)), P7_TA(2014)2220. Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie klauzuli wzajemnej obrony (art. 42 ust. 7 TUE) (2015/3034/RSP), P8_TA-PROV(2016) 0019. Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie klauzul wzajemnej obrony i solidarności UE: wymiaru politycznego i operacyjnego (2012/2223/(INI)), P7_TA-PROV(2012)0456. Posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 18-19 listopada 2013 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 19 XI 2013 r., 16364/13. Posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 23 lipca 2012 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 23 VII 2012 r., 12800/1/12 REV 1. Politeja 2(41)/2016 Debata nad nową strategią… 235 Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 4-6 września 2013 r. w Wilnie. Konkluzje, Wilno, 4-6 IX 2013 r. Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 3-4 kwietnia 2014 r. w Atenach. Konkluzje, Ateny, 3-4 IV 2014 r. Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 4-6 marca 2015 r. w Rydze. Konkluzje, Ryga, 4-6 III 2015 r. Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 5-6 września 2015 r. w Luksemburgu. Konkluzje, Luksemburg, 5-6 IX 2015 r. Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 16-17 listopada 2015 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 17 XI 2015 r., [online] http://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/ fac/2015/11/16-17/. Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 17-18 listopada 2014 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 18 XI 2014 r., 15573/14. Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 22 lipca 2014 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 22 VII 2014 r., 12091/14. Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 24 czerwca 2014 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 24 VI 2014 r., 11198/14. Posiedzenie Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 11-12 grudnia 2008 r. Konkluzje prezydencji, Bruksela, 13 II 2009 r., 16616/07 (załącznik 2). Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 13-14 grudnia 2012 r. Konkluzje, Bruksela, 14 XII 2012 r., EUCO 205/12. Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 19-20 grudnia 2013 r. Konkluzje, Bruksela, 20 XII 2013 r., EUCO 217/13. Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 25-26 czerwca 2015 r. Konkluzje, Bruksela, 26 VI 2015 r., EUCO 22/15. Rada Unii Europejskiej, Europejska Strategia Bezpieczeństwa „Bezpieczna Europa w lepszym świecie”, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg 2009. Regulamin Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, [online] http://oide.sejm.gov.pl/. Spotkanie Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 11-12 grudnia 2003 r. Konkluzje prezydencji, Bruksela, 11-12 XII 2003 r., 16616/07. Cianciara A.K., Partnerstwo Wschodnie 2009-2014. Geneza, funkcjonowanie, uwarunkowania, Warszawa 2014. Ciupiński A., Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej. Geneza, rozwój, funkcjonowanie, Warszawa 2013. Ciupiński A., Zdolności wojskowe Unii Europejskiej. Perspektywy grup bojowych, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2014, nr 8, [online] http://dx.doi.org/10.14746/rie.2014.8.8. Lindstrom G., Enter the EU Battlegroups, Paris 2007, Chaillot Papers, 97. 236 Janusz Józef Węc Politeja 2(41)/2016 Misje cywilne Unii Europejskiej, red. B. Przybylska-Maszner, Poznań 2010. Olszewski P., Reforma strategii bezpieczeństwa Unii Europejskiej jako nowe otwarcie w relacjach transatlantyckich. Koncepcja i perspektywy, [w:] System euroatlantycki w wielobiegunowym ładzie międzynarodowym, red. J.M.Fiszer, P. Olszewski, Warszawa 2013, System Euroatlantycki w Wielobiegunowym Świecie i Jego Perspektywy, 6. Operacje wojskowe Unii Europejskiej w Afryce, red. B. Przybylska-Maszner, Poznań 2014. System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Struktura, charakter, obszary, red. J. Gryz, Toruń 2009. Terlikowski M., Stan i perspektywy partnerstwa UE i NATO, „Biuletyn PISM” 2010, nr 106. Unia Europejska w regionie śródziemnomorskim. Między polityką wspólną a interesami państw członkowskich, red. J. Zając, Warszawa 2014. W stronę nowej europejskiej strategii bezpieczeństwa. Food for thought, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa 2012, [online] http://www.bbn.gov.pl. Węc J.J., Dynamika wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony po wejściu w życie traktatu lizbońskiego, [w:] Bezpieczeństwo międzynarodowe. Polska, Europa, Świat. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ryszardowi Ziębie z okazji czterdziestolecia pracy naukowej, red. J. Zając, A. Włodkowska-Bagan, M. Kaczmarski, Warszawa 2015. Węc J.J., Pierwsza polska prezydencja w Unii Europejskiej. Uwarunkowania, procesy decyzyjne, osiągnięcia i niepowodzenia, Kraków 2012, Societas, 44. Węc J.J., Proces implementacji traktatu lizbońskiego w latach 2009-2014, „Politeja” 2015, nr 2 (35), [online] http://dx.doi.org/10.12797/Politeja.12.2015.35.24. Węc J.J., Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 20072015, Kraków 2016, Societas, 36. Węc J.J., W poszukiwaniu nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2015, nr 2. Prof. dr hab. Janusz Józef WĘC – profesor zwyczajny nauk humanistycznych w zakresie historii powszechnej najnowszej i stosunków międzynarodowych. Kierownik Katedry Studiów nad Procesami Integracyjnymi w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Autor ponad 200 publikacji naukowych wydanych w kraju i za granicą, w tym 18 monografii i syntez, na temat ustroju Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej, integracji europejskiej i pozaeuropejskiej, stosunków polsko-niemieckich, najnowszej historii Niemiec, a także niemieckiego systemu politycznego. Ostatnio wydane monografie: Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007-2015, Kraków 2016; Pierwsza polska prezydencja w Unii Europejskiej. Uwarunkowania, procesy decyzyjne, osiągnięcia i niepowodzenia, Kraków 2012; Spór o kształt ustrojowy Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej w latach 1950-2010. Między ideą ponadnarodowości a współpracą międzyrządową. Analiza politologiczna, Kraków 2012; Sozialliberale Ostpolitik: Die FDP und der Warschauer Vertrag. Die Haltung der FDP gegenüber den Verhandlungen mit Polen über den Warschauer Vertrag vom 7. Dezember 1970, Potsdam 2011. Unia Europejska – sąsiedztwo wschodnie DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.13 Magdalena GÓRA Uniwersytet Jagielloński [email protected] „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”? Polityka rozszerzenia UE i Europejska Polityka Sąsiedztwa w debatach Sejmu 2004-20141 Abstract “Europe’s neighbours and European neighbours”? EU enlargement and European Neighbourhood Policy in Sejm’s debates 2004-2014 Main aim of this article is an analysis of discursive legitimising practices of selected EU policies. The study focuses on the Sejm’s debates in which the issue of EU Enlargement and European Neighbourhood Policy with special focus on Eastern Partnership (since 2008) were discussed between 2004 and 2014. The analysis answers the question which aspects of these policies are the most controversial today and why. How political actors perceive the future of the policies? Typical arguments used in debates concentrate on security, economic costs and benefits and the impact on the European integration. However in presented study special attention is paid to cultural, religious and identitarian arguments used by political actors. Słowa kluczowe: Sejm, rozszerzenie UE, Europejska Polityka Sąsiedztwa, Partnerstwo Wschodnie, Unia Europejska Key words: Sejm, EU Enlargement, European Neighbourhood Policy, Eastern Partnership, European Union 1 Badania prezentowane w artykule zostały przeprowadzone w ramach projektu badawczego Kontrola demokratyczna i legitymizacja Europejskiej Polityki Zagranicznej na przykładzie polityki rozszerzenia UE i Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (nr 2012/05/D/HS5/01549) finansowanego z Narodowego Centrum Nauki prowadzonego od 2013 roku w Instytucie Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego. 238 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 Wstęp Rozszerzenie UE jest obecnie jedną z najbardziej kontestowanych polityk UE. Przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker wyraźnie zaznaczył, że w trakcie jego kadencji (2014-2019) nie dojdzie do kolejnego rozszerzenia UE2. Negocjacje członkowskie z Turcją pozostają od lat w impasie. Przed krajami bałkańskimi mającymi status kandydacki długa wciąż droga do członkostwa. Islandia natomiast jednostronnie zawiesiła negocjacje członkowskie w 2015 r.3 Polityka rozszerzenia wzbudza w Europie coraz większe kontrowersje i sprzeciw zarówno wśród obywateli, jak i aktorów politycznych4. Przez lata jednak to elity europejskie promowały rozszerzenie UE. Jednak po 2004 i 2007 r., i po rozszerzeniu o państwa Europy Środkowej i Wschodniej perspektywa dalszego rozszerzania UE była intensywnie debatowana. Nie tylko obywatele zaczęli podważać założenia tej polityki, lecz także elity – w tym politycy i biurokraci europejscy – zaczęli przedstawiać coraz bardziej krytyczne stanowisko wobec dalszego rozszerzenia UE5. Obok typowych argumentów o zyskach i kosztach ekonomicznych czy politycznych związanych z dalszym rozszerzaniem w debacie publicznej w UE pojawiają się argumenty dotyczące aspektów kulturowych i religijnych państw kandydujących6. Europejska Polityka Sąsiedzka (EPS) w dziesiątą rocznicę od swojego powstania budzi także liczne kontrowersje. Nie ma właściwie wątpliwości, że w wielu krajach objętych tą inicjatywą UE pogłębia się destabilizacja polityczna i ekonomiczna, a obszar sąsiedzki UE stał się mniej bezpieczny i mniej stabilny w ciągu ostatnich dziesięciu lat. Nie ma jednoznacznej odpowiedzi, jaki jest związek między funkcjonowaniem EPS i rolą UE a pogarszającą się sytuacją polityczną zarówno w basenie Morza Śródziemnego, jak i we wschodniej Europie7. W efekcie EPS – choć w mniejszym stopniu niż rozszerzenie UE – wzbudza wątpliwości pośród europejskich aktorów politycznych. W debacie publicznej w odniesieniu do EPS dominują argumenty polityczne, ekono D. Alexe, The Juncker Commission: No Further EU Enlargement, The New Europe Online, 10 IX 2014, [online] http://www.neurope.eu/article/juncker-commission-no-further-eu-enlargement, V 2015. 3 Iceland Officially Drops EU Membership Bid, Euractiv, 13 III 2015, [online] http://www.euractiv. com/sections/enlargement/iceland-officially-drops-eu-membership-bid-312877, VIII 2015. 4 M. Góra, Contesting EU Enlargement. Views from the European Parliament after 2004, [w:] Playing Second Fiddle? Contending Visions of Europe’s Future Development, red. H.-Å. Persson, B. Petersson, C. Stokholm Banke, Malmö 2015. 5 D. Devrim, E. Schulz, Enlargement Fatigue in the European Union: From Enlargement to Many Unions, 2009, Elcano Royal Institute Working Papers, 13/2009; The EU and „Enlargement Fatigue”: Why Has the European Union Not Been Able to Counter „Enlargement Fatigue”?, „Journal of Contemporary European Research” 2006, Vol. 6, nr 1, s. 1-16. 6 M. Góra, Contesting EU Enlargement…; Turcja i Europa. Wyzwania i szanse, red. A. Szymański, Warszawa 2011. 7 Zob.: J. Zając, Efektywność ról międzynarodowych Unii Europejskiej, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2014, nr 8, s. 49-61, [online] http://dx.doi.org/10.14746/rie.2014.8.4; taż, Unia Europejska wobec Arabskiej Wiosny, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2013, R. 9, nr 1, s. 317-330. 2 Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 239 miczne i dotyczące bezpieczeństwa, niemal brakuje zaś argumentów związanych z charakterystyką kulturową i religijną państw EPS. Głównym celem tego artykułu jest analiza dyskursywnych praktyk legitymizacyjnych i kontestacji tych dwóch wybranych polityk UE. Studium będzie obejmowało analizę sejmowych debat plenarnych, w których podnoszone są kwestie polityki rozszerzenia UE oraz EPS, w szczególności Partnerstwa Wschodniego (od 2008 r.) w okresie 2004-2014. Analiza odpowie na główne pytania badawcze: jakie aspekty tych polityk budzą dzisiaj wątpliwości wśród polskich aktorów politycznych i dlaczego?, jak aktorzy polityczni postrzegają ich przyszłość? Materiał badawczy obejmuje debaty plenarne nad corocznymi informacjami ministra spraw zagranicznych o polityce zagranicznej w Sejmie we wskazanym wyżej okresie. Debaty plenarne w parlamentach narodowych stanowią główne forum dyskusji i komunikacji z obywatelami. Katrin Auel i Tapio Raunio wskazują, że debaty stanowią kluczowy element wyborczej konkurencji, jako że umożliwiają publiczną artykulację interesów społecznych i dyskusje nad politykami, dzięki czemu obywatele są informowani o skomplikowanych kwestiach politycznych8. Ich funkcja jest różna i zależy od tego, czy dany parlament jest tzw. parlamentem pracującym (wtedy duża część działań kontrolnych jest przekazywana do komisji) czy też parlamentem deliberującym (tak jak parlament Wielkiej Brytanii, gdzie istotną rolę odgrywają debaty na poziomie plenarnym)9. Polski Sejm zalicza się raczej do tej pierwszej kategorii, mimo to jednak debaty plenarne stanowią istotną funkcję w komunikacji z obywatelami, choć gros prac odbywa się w Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu i zespołach jej podległych10. Skoncentrowanie prezentowanej analizy na parlamencie narodowym związane jest z rosnącym zainteresowaniem badaczy tym, jak parlamenty narodowe adaptują się do procesów politycznych na naszym kontynencie. Globalizacja i europeizacja polityki (także zagranicznej) w istotny sposób wpływa w ostatnich dekadach na rolę parlamentów narodowych11. Zmiany w funkcjonowaniu tych podstawowych instytucji demokracji parlamentarnej są w szczególności widoczne w UE, gdzie istotna część legislacji została przeniesiona na poziom ponadnarodowy. Parlamenty narodowe nie tylko tracą część kompetencji w zakresie ustawodawczym. Zmianie ulega także ich podstawowa funkcja demokratycznej kontroli nad politykami publicznymi i w szczególności nad władzą wykonawczą. Prezentowana analiza pozwoli nie tylko na przedstawienie pełnego obrazu argumentów używanych przez aktorów politycznych w celu legitymizacji i kontestacji wybranych polityk UE, ale także na refleksję nad rolą Sejmu w procesie legitymizacji unijnych polityk. K. Auel, T. Raunio, Debating the State of the Union? Comparing Parliamentary Debates on EU Issues in Finland, France, Germany and the United Kingdom, „The Journal of Legislative Studies” 2014, Vol. 20, nr 1, s. 13, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13572334.2013.871482. 9 Tamże. 10 W. Stemplowski, Wprowadzenie do analizy polityki zagranicznej RP, Warszawa 2007. 11 Practices of Interparliamentary Coordination in International Politics. The European Union and beyond, red. B. Crum, J.E. Fossum, Colchester 2013, Studies in European Political Science. 8 240 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 Do badania materiału empirycznego zastosowano metodę analizy dyskursu. Analiza dyskursu jest w ostatnich latach coraz cześciej wykorzystywana w badaniach nad polityką zagraniczną, integracją europejską i w stosunkach międzynarodowych12. Podejście to charakteryzuje się dużą różnorodnością wewnętrzną zarówno w zakresie teoretycznym, jak i metodologicznym. Przedstawiona w tym artykule analiza oparta jest na założeniach podejścia konstruktywistycznego, gdzie poprzez dyskursywne interakcje z daną strukturą systemu aktorzy endogennie konstruują rzeczywistość społeczną i, w efekcie, interakcje w danym kontekście strukturalnym przyczyniają się do rekonstruowania ich preferencji i interesów13. Na użytek tego artykułu badania empiryczne w nim przedstawione zostały oparte na rozważaniach teoretycznych nad dyskursywnymi praktykami legitymizacji polityk UE14. Analizę materiału empirycznego przeprowadzono w oparciu o klasyfikację argumentów politycznych jako argumentów wywodzących się z teorii racjonalnego wyboru dotyczących maksymalizacji zysków i minimalizacji strat związanych z korzyściami (utility-based) czerpanymi z danych decyzji politycznych, obejmujących wartości (value-based)15. Pierwszy typ argumentów odpowiada na pytanie, jakie korzyści i zyski aktorzy czerpią z danej decyzji politycznej. W przypadku analizowanych polityk – jak wskazują badania – odnosi się to przede wszystkim do trzech grup argumentów dotyczących zysków ekonomicznych, politycznych oraz tych związanych z podnoszeniem bezpieczeństwa UE jako całości lub poszczególnych państw członkowskich16. Argumenty oparte na wartościach odnoszą się do wartości postrzeganych jako podstawa funkcjonowania danej wspólnoty i koncepcji wspólnego dobra17. Zastosowanie takiej kategoryzacji argumentów umożliwiło przeprowadzenie analizy ewaluacji dokonywanych przez aktorów politycznych zarówno samych polityk UE, jak również ich zakresu oraz ich formułowania, organizacji i implementacji przez rząd polski, jak i instytucje UE. Taki podział pozwolił także na uchwycenie kontestacji różnych aspektów i etapów legitymizacji polityk w UE18. EU Foreign Policy through the Lens of Discourse Analysis. Making Sense of Diversity, red. C. Carta, J.-F. Morin, Farnham 2014, Globalization, Europe and Multilateralism; T. Diez, Europe as a Discursive Battleground: Discourse Analysis and European Integration Studies, „Cooperation and Conflict” 2001, Vol. 36, nr 1, s. 5-36, [online] http://dx.doi.org/ 10.1177/00108360121962245; H. Larsen, Discourse Analysis in the Study of European Foreign Policy, [w:] Rethinking European Union Foreign Policy, red. B. Tonra, T. Christiansen, Manchester 2004, Europe in Change. 13 Carta C., Morin J.-F., Introduction, [w:] EU Foreign Policy through the Lens of Discourse Analysis…, s. 7. 14 H. Sjursen, The EU’s Common Foreign and Security Policy: The Quest for Democracy, „Journal of European Public Policy” 2011, Vol. 18, nr 8, s. 502-521, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501763 .2011.615192; Questioning EU Enlargement. Europe in search of identity, red. H. Sjursen, New York– London 2006, Routledge Studies on Democratising Europe, 3. 15 H. Sjursen, A Certain Sense of Europe? Defining the EU through Enlargement, „European Societies” 2012, Vol. 14, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1080/14616696.2012.724576. Warto zaznaczyć, że autorka wyróżnia także argumenty oparte na normach (norm-based). W prezentowanej analizie skoncentrowano się jednak na dwóch głównych typach argumentów. 16 M. Góra, Contesting EU Enlargement… 17 H. Sjursen, A Certain Sense of Europe?…, s. 506. 18 V.A. Schmidt, Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited: Input, Output and „Throughput”, „Political Studies” 2001, Vol. 61, nr 1, s. 2-22, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1467-9248.2012.00962.x.post_962 2..22 12 Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 241 Analiza objęła praktyki dyskursywne posłów na przestrzeni trzech kadencji Sejmu, a także przedstawicieli władzy wykonawczej – ministrów spraw zagranicznych prezentujących corocznie informacje na temat polityki zagranicznej oraz niższych rangą przedstawicieli MSZ biorących udział w debatach. Materiał empiryczny – poddany na użytek tego artykułu analizie jakościowej – został przeanalizowany przy pomocy programu QDA Miner. Zastosowany został klucz kodowy opracowany w oparciu o klasyfikację argumentów politycznych omówionych w poprzednich paragrafach. Polityka zagraniczna w parlamentach narodowych Parlamenty narodowe pozostają najsilniej legitymizowanymi instytucjami we współczesnych europejskich systemach demokracji reprezentatywnej. Choć ich funkcja ustawodawcza jest ograniczana przez funkcjonowanie instytucji na poziomie europejskim, w dalszym ciągu pozostają one głównymi arenami deliberacji i legitymizacji dla obywateli. Rola parlamentów narodowych została także w ostatnich latach wzmocniona w ramach europejskiego systemu politycznego poprzez przyznanie dodatkowych kompetencji kontrolnych w traktacie lizbońskim19. Parlamenty narodowe w demokracjach liberalnych stanowią główne organy kontrolne także w odniesieniu do polityki zagranicznej20. Rozwój działań w obszarze polityki zagranicznej na poziomie UE spowodował, że w procesy kontrolne włączył się także Parlament Europejski21. W badaniach nad rolą parlamentów narodowych w kontrolowaniu polityk unijnych relatywnie mało prac dotyczy polityki zagranicznej. Badania koncentrują się na kontroli polityk ekonomicznych22 czy też kwestii zmian traktatów23. I. Cooper, A „Virtual Third Chamber” for the European Union? National Parliaments after the Treaty of Lisbon, „West European Politics” 2012, Vol. 35, nr 3, s. 441-465, [online] http://dx.doi.org/10.108 0/01402382.2012.665735. 20 W. Wagner, The Democratic Control of Military Power Europe, „Journal of European Public Policy” 2006, Vol. 12, nr 2, s. 200-216, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501760500451626. 21 S. Stavridis, The CFSP/ESDP, Parliamentary Accountability and the ‘Future of Europe’ Convention debate, [w:] Dossier El Parlamento Europeo en la Política Exterior, nr 01/2003; D. Thym, Beyond Parliament’s Reach? The Role of the European Parliament in the CFSP, „European Foreign Affairs Review” 2006, Vol. 11, s. 109-127; W. Wagner, The Democratic Deficit in the EU’s Security and Defense Policy – Why Bother?, RECON Online Working Paper, 2007/10; D. Peters, W. Wagner, N. Deitelhoff, The Parliamentary Control of European Security Policy, Oslo 2008, ARENA Report, 7/08. RECON Report, 6; K. Raube, European Parliamentary Oversight of Crisis Management, [w:] The European Union and Crisis Management. Policy and Legal Aspects, red. S. Blockmans, The Hague 2008. 22 P. de Wilde, The Operating Logics of National Parliaments and Mass Media in the Politicisation of Europe, „The Journal of Legislative Studies” 2014, Vol. 20, nr 1, s. 46-61, [online] http://dx.doi.org/10.1 080/13572334.2013.871484. 23 A. Maatsch, Between an Intergovernmental and a Polycentric European Union: National Parliamentary Discourses on Democracy in the EU Ratification Process, 2010, RECON Online Working Paper, 2010/18. 19 242 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 Parlamenty narodowe włączone są w procesy kontroli demokratycznej polityki zagranicznej w dwóch aspektach – wertykalnym i horyzontalnym24. Wertykalny związek łączy obywateli poprzez ich reprezentantów z decydentami na poziomie wykonawczym. Parlament jest więc główną instytucją przekazującą zagregowane preferencje obywateli w zakresie polityki zagranicznej. W wymiarze horyzontalnym natomiast parlament jest chroniony zasadą trójpodziału władzy i strukturą kontroli i równoważenia się instytucji w systemie politycznym. Polityka zagraniczna jest w ogóle obszarem zdominowanym przez władzę wykonawczą. Jak zauważył Chris Brown, to jest polityka, która łączy dwa światy – wewnętrznej krajowej biurokracji i administracji oraz świat stosunków międzynarodowych, pozostający poza jurysdykcją i często kontrolą państw25. W obu tych światach inaczej funkcjonuje (jeśli w ogóle) demokracja. Co więcej, nawet demokratyczna kontrola i legitymizacja na poziomie krajowym ulega erozji poprzez przenoszenie kompetencji na poziom ponadnarodowy. Warto jednak zauważyć, że nie ma w literaturze przedmiotu zgody co do tego, jak dalece obywatele i ich przedstawiciele powinni być zaangażowani w proces formułowania, implementacji i kontroli polityki zagranicznej26. Z jednej strony istnieje głęboko zakorzenione przekonanie, że polityka zagraniczna to obszar zarezerwowany dla władzy wykonawczej i specjalistów, gdzie niewiele jest miejsca dla opinii zwykłych obywateli27. Taka postawa typowa jest dla przedstawicieli szkoły realistycznej w stosunkach międzynarodowych. Z drugiej jednak strony pojawiają się w lite raturze argumenty, iż obywatele i ich przedstawiciele mają istotną rolę do odegrania zarówno w określaniu celów polityki zagranicznej, jak i metod jej realizacji28. W końcu, jak wskazuje Christopher Hill, we współczesnym świecie, gdzie zamazują się granice państw narodowych, zaś jednostki odgrywają coraz istotniejszą rolę w stosunkach międzynarodowych, kwestie zaangażowania obywateli w procesy kontrolne polityki zagranicznej są szczególnie istotne29. Podobnie na poziomie europejskim wraz z rozwojem kompetencji w zakresie Europejskiej Polityki Zagranicznej30 (EPZ) jakiś rodzaj kontroli demokratycznej musi G. Bono, Challenges of Democratic Oversight of EU Security Policies, „European Security” 2006, Vol. 15, nr 4, s. 431-449, [online] http://dx.doi.org/10.1080/09662830701306037. 25 Ch. Brown, Understanding International Relations, London 2001. 26 P. Robinson, The Role of Media and Public Opinion, [w:] Foreign Policy. Theories. Actors. Cases, red. S. Smith, A. Hadfield, T. Dunne, Oxford 2008. 27 O.R. Holsti, Public Opinion and Foreign Policy: Challenges to the Almond-Lippmann Consensus Mershon Series: Research Programs and Debates, „International Studies Quarterly” 1992, Vol. 36, nr 4, s. 439-466, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2600734. 28 M. Doyle, Liberalism and Foreign Policy, [w:] Foreign Policy. Theories. Actors… 29 Ch. Hill, The Changing Politics of Foreign Policy, London 2003. 30 Pojęcie Europejskiej Polityki Zagranicznej używane jest w literaturze do opisu całości aktywności zewnętrznej UE, na którą składają się zarówno obszary objete Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa, Wspólną Polityką Bezpieczeństwa i Obrony, jak również te obszary, które są pozostawione w kompetencji Komisji Europejskiej, takie jak pomoc rozwojowa, pomoc humanitarna czy kwestie związane z rozszerzeniem UE i EPS. 24 Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 243 zostać wypracowany. Ben Crum i John Erik Fossum wskazują, że takiej kontroli nie mogą sprawować samodzielnie ani parlamenty narodowe, ani Parlament Europejski. Konieczne jest powołanie struktury wielopoziomowej, która będzie w stanie stworzyć efektywne mechanizmy kontroli. Postulują oni spojrzenie na obecny układ kontroli demokratycznej w UE jako układ wielopoziomowego obszaru parlamentarnego (multi-level parliamentary field)31. Na obecnym etapie koordynacja międzyparlamentarna w UE jest jednak wciąż fragmentaryczna i mało efektywna, zwłaszcza w obszarach pilnie strzeżonych przez egzekutywę jako swoją domaine réservé. Jednak w tym obszarze dochodzi obecnie do zmian, jak bowiem obserwuje Helene Sjursen: polityka zagraniczna i bezpieczeństwa nie jest już być może obszarem, który obywatele i parlamenty chcą ślepo oddać w ręce władzy wykonawczej32. W polskim systemie politycznym parlament (a w szczególności Sejm) odgrywa kluczową rolę w zakresie kontroli demokratycznej polityki zagranicznej poprzez kontrolę działań rządu. Dodatkowo, parlament ma także pośrednie funkcje ustawodawcze dotyczące polityki zagranicznej w zakresie spraw budżetowych. Parlament współdecyduje o ratyfikacji umów międzynarodowych, które ograniczają suwerenność kraju33. Największe kompetencje formalne Sejm posiada w zakresie kwestii bezpieczeństwa. Zgodnie z Konstytucją wypowiada wojnę i decyduje o pokoju, jak również decyduje o wysyłaniu żołnierzy poza granice kraju i zgadza się na stacjonowanie wojsk obcych w Polsce34. Sejm ma także istotne funkcje w zakresie kontroli procesów politycznych związanych z integracją europejską35. Jednak nie tylko funkcje formalne zapisane w konstytucji, ale także kultura polityczna i ukształtowana praktyka oraz dojrzałość systemu politycznego mają wpływ na to, jak parlament wpływa na politykę zagraniczną państwa36. Warto zauważyć, że w pierwszych latach po 1989 r. w Polsce ukształtowała się niespotykana zgodność głównych sił politycznych co do kierunków polityki zagranicznej, w szczególności integracji ze strukturami euroatlantyckimi37. Dopiero po wejściu Polski do NATO i UE pojawiły się istotne kontrowersje w niektórych obszarach polityki zagranicznej. Zgoda głównych partii politycznych co do kierunków polityki zagranicznej charakteryzująca lata przed przystąpieniem do NATO i UE ustąpiła miejsca gorącym debatom na temat niektórych nowych wyzwań, przed którymi stanęła polska polityka zagraniczna. B. Crum, J.E. Fossum, The Multilevel Parliamentary Field: A Framework for Theorizing Representative Democracy in the EU, „European Political Science Review” 2009, Vol. 1, nr 2, s. 249-271, [online] http://dx.doi.org/10.1017/S1755773909000186; Practices of Interparliamentary Coordination… 32 H. Sjursen, The EU’s Common Foreign and Security Policy…, s. 1074. 33 W. Stemplowski, Wprowadzenie do analizy… 34 G. Sanford, Parliamentary Control and the Constitutional Definition of Foreign Policy Making in Democratic Poland, „Europe-Asia Studies” 1999, Vol. 51, nr 5, s. 767-797, [online] http://dx.doi. org/10.1080/09668139998714. 35 R. Stemplowski, Wprowadzenie do analizy… 36 R, Zięba, Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku, „Stosunki Międzynarodowe” 2011, Vol. 43, nr 1/2, s. 9-37. 37 R. Kuźniar, Droga do wolności. Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Warszawa 2008. 31 244 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 Najważniejszym takim tematem stał się udział Polski i rola, jaką na siebie przyjęła w wojnie w Iraku w 2003 r. Dodatkowo, tematy związane z wizją integracji europejskiej, sprawami związanymi z Traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy różniły coraz istotniej stanowiska w sprawie priorytetów polityki zagranicznej. Coraz intensywniejszy spór polityczny odnośnie do priorytetów polityki zagranicznej może być jednak także rozpatrywany jako przejaw demokratyzacji polityki zagranicznej, która po wejściu Polski do struktur euroatlantyckich i zapewnieniu podstawowych gwarancji bezpieczeństwa kraju stała się mniej nakierowana na przetrwanie. Innymi słowy, osiągniecie minimum gwarancji bezpieczeństwa pozwoliło na desekurytyzacje polityki zagranicznej w Polsce i powrót – używając nomenklatury kopenhaskiej szkoły studiów nad bezpieczeństwem – do „normalnej polityki”, w której spory i krytyka działań władzy wykonawczej nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa narodowego38. Rozszerzenie UE w oczach posłów W okresie przedakcesyjnym w debatach parlamentarnych na temat polityki zagranicznej Polski dominowało wciąż tradycyjne postrzeganie polityki zagranicznej jako kształtowanej przez suwerenne państwo. Szczególne emocje wzbudzało samo wejście do UE i kwestie związane z postrzeganiem suwerenności kraju w trakcie tego procesu. Chociaż pojawiały się głosy nawołujące do wykorzystania struktur UE do wzmocnienia możliwości realizowania narodowych interesów politycznych, były one ówcześnie odosobnione39. W okresie akcesji do UE kwestie polskich interesów w ramach EPZ dotyczyły przede wszystkim dwóch obszarów – spraw związanych z bezpieczeństwem i priorytetową rolą NATO w europejskim systemie bezpieczeństwa oraz polityki wschodniej, a w szczególności kwestii Ukrainy40. Polityka rozszerzenia UE po wejściu Polski do UE była postrzegana przez aktorów politycznych pozytywnie. Stanowisko wszystkich polskich rządów po 2004 r. było jednoznaczne: UE powinna dalej się rozszerzać41. Podobnie uważały wszystkie główne par L. Hansen, „ Reconstructing Desecuritisation: The Normative Political in the Copenhagen School and Directions for How to Apply It, „Review of International Studies” 2012, Vol. 38, nr 3, s. 525-546, [online] http://dx.doi.org/10.1017/S0260210511000581; A. Higashino, For the Sake of „Peace and Security”?: The Role of Security in the European Union Enlargement Eastwards, „Cooperation and Conflict” 2004, Vol. 39, nr 4, s. 347-368, [online] http://dx.doi.org/10.1177/0010836704047579; M. Góra, K. Zielińska, Return to „Normal Politics”: Desecuritisation and Conditionality after Enlargement in the EU’s New Member States. Referat prezentowany na Conference of European Consortium for Political Research, 3-6 IX 2014, Glasgow, Wielka Brytania. 39 W. Cimoszewicz, debata nad Informacją rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2003 roku, 10 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 40 posiedzenie, 2 dzień (22 I 2003). 40 Więcej zob.: Rola Polski w kształtowaniu polityki wschodniej na przykładzie Ukrainy, red. J. Borkowski, Warszawa 2006; R. Kuźniar, Droga do wolności… 41 A. Konarzewska, Perspektywy przystąpienia Turcji do Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2006, nr 2; P. Osiewicz, Polskie stanowisko w sprawie członkostwa Turcji w Unii Europejskiej, „Przegląd Politologiczny” 2006, nr 2. 38 Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 245 tie polityczne w Sejmie w omawianym okresie42. Takie stanowisko wyrażała w Polsce również opinia publiczna – popierając dalsze rozszerzenie UE43. Warto jednak zwrócić uwagę, że polskie społeczeństwo wyraża zróżnicowane poparcie w zależności od krajów kandydujących44. Co więcej, badania jakościowe pokazują, że poparcie dla dalszego rozszerzenia UE wyrażane w badaniach opinii publicznej ma charakter deklaratywny, zaś obywatele wyrażają liczne wątpliwości w odniesieniu do polityki rozszerzenia i jej kierunków, w szczególności Turcji45. Obok tych kierunków, które w polityce rozszerzenia UE zostały oficjalnie wytyczone nadaniem statusu państw kandydujących, Polska od momentu wejścia do UE rozzaczęła promować także kierunek wschodni i przede wszystkim kandydaturę Ukrainy. Minister Stefan Meller mówił w exposé: Nasza wiedza o regionie podpowiadałaby nam, że granice Unii powinny przesunąć się dalej na wschód i południowy wschód, obejmując także Ukrainę46. Koncepcja ta zyskała szybko dużą popularność wśród posłów, szczegółowa analiza argumentów na rzecz członkostwa Ukrainy w UE zostanie przedstawiona poniżej. Polityka rozszerzenia UE i oczekiwana w niej rola Polski jako promotora rozszerzenia i aktora wpływającego na formułowanie tej polityki w zakresie listy kandydatów stała się jednym z głównych priorytetów w obszarze aktywności zewnętrznych UE. Jeden z posłów wskazywał: Tutaj mamy szansę, jak mi się wydaje, stać się liderem pośród nowych krajów członkowskich Unii Europejskiej. Mamy szansę skutecznie zabiegać, być może już w niedalekiej przyszłości, o członkostwo w Unii Europejskiej takich krajów, jak Ukraina, czy krajów bałkańskich, w których sytuacja wyraźnie się stabilizuje w ostatnim okresie47. Od początku jednak w polskiej debacie o polityce rozszerzenia UE celem stało się kontynuowanie rozszerzenia na wschód. M. Góra, N. Styczyńska, The EU Enlargement Policy in the Polish Political Discourse after 2004, [w:] Европейският съюз – нов старт?, май 2015 г.: докпаgu om фmораmа межgунароgаmа конференцuя на Каmеgра „Ефроnеuсmuка”, Фuпософскu факупmеm, СУ „Св. Кпuменm Охрugскu”. The European Union – A New Start?, May 2015: Reports from the Second International Conference of the European Studies Department, Faculty of Philosophy at Sofia University „St. Kliment Ohridski”, Sofia 2015, s. 182-190. 43 Eurobarometer, Standard Eurobarometer 80, Autumn 2013, Public opinion in the European Union, XII 2013, [online] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb80/eb80_first_en.pdf, X 2014. 44 CBOS, Komunikat z badań, BS/187/2004, Opinie o dalszym rozszerzeniu Unii Europejskiej, Warszawa, XII 2004; PBS, Rozszerzenie UE o Bułgarię, Chorwację, Rumunię, Turcję i Ukrainę. Sondaż PBS DGA dla „Gazety Wyborczej”, 16 V 2006, [online] http://pbs.pl/repository/files/Wyniki/2006-05/ rozszerzenie_ue_200605gw.pdf, VIII 2015. 45 M. Góra, Who Belongs to Europe? Perceptions of the Future EU Enlargement in Polish Society (w druku); A. Urbanik, Idea integracji Turcji z Unią Europejską w opiniach mieszkańców Pomorza Zachodniego, „Edukacja Humanistyczna” 2013, nr 2 (29), s. 221-233. 46 S. Meller, debata nad Informacją Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2006 r., 2 punkt porządku dziennego, 5 kadencja, 10 posiedzenie, 1 dzień (15 II 2006). 47 B. Komorowski, debata nad Informacją Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2006 r., 2 punkt porządku dziennego, 5 kadencja, 10 posiedzenie, 1 dzień (15 II 2006). 42 246 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 Pozycja wobec dalszego rozszerzenia UE jest także funkcją pozycji partii wobec modelu dalszej integracji europejskiej. Zwłaszcza w Sejmie siódmej kadencji dwie największe formacje polityczne zaczęły coraz bardziej podkreślać różnice wobec dalszych planów integracji48. Platforma Obywatelska (PO) jako partia rządząca – zwłaszcza w obliczu przybierającego na sile kryzysu gospodarczego – zaczynała ówcześnie forsować plany dalszej federalizacji UE49. Akceptowała zacieśnianie integracji i przenoszenie kompetencji na poziom ponadnarodowy w obszarze ekonomicznym, zapowiadała przyjęcie euro w Polsce, a także nawoływała do zacieśniania integracji w kwestiach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Prawo i Sprawiedliwość (PiS) z drugiej strony – odżegnując się wyraźnie od łatki eurosceptyków – przeciwstawiało się działaniom PO i nawoływało do utrzymania modelu integracji z silną pozycją państw narodowych. Kwestie rozszerzenia UE przeplatają się w sejmowych debatach ze sporami o przyszłość integracji. Formowanie opinii o polityce rozszerzenia UE bowiem bardzo często wymusza na aktorach politycznych zdefiniowanie integracji europejskiej oraz zarówno zasięgu geograficznego UE, jak i modelu integracji. Odpowiedź na pytanie, kto pasuje do UE, kto przynależy do wspólnoty, wskazuje także na to, jak konstruowana jest zbiorowa tożsamość Polaków i Europejczyków50. Polscy aktorzy polityczni często utożsamiali UE z cywilizacją zachodnioeuropejską, zaś wskaźnikiem przynależności było przyjęcie pewnych wyznaczników tej cywilizacji. Minister Sikorski tak definiował granice Europy: Wszyscy czujemy, że pytanie o granice integracji europejskiej to pytanie o nasze bezpieczeństwo i o potęgę zachodniej cywilizacji. Pytanie o granice Starego Kontynentu jest stare jak marzenie o europejskiej jedności. Dla niektórych Europa jest tam, gdzie stoją średniowieczne ratusze i katedry. Dla wielu na Zachodzie mentalna granica utrwalona przez pół wieku zimnej wojny przebiega nadal tam, gdzie kończą się rzymskie drogi – gdzieś między Renem a Łabą i na Dunaju, ale tylko w Wiedniu… zaś moim zdaniem budowle są wynikiem działania praw i instytucji. A więc granica Europy sięga tam, gdzie obowiązuje europejskie prawo. […] Nasz wielki rodak Jan Paweł II mawiał, że Europa jest w pełni sobą, gdy oddycha oboma płucami: wschodnim i zachodnim. Gdyby więc świat wschodniosłowiańskiego prawosławia kiedyś zechciał i umiał przyjąć dorobek prawny oraz instytucjonalny naszej Unii, to horyzont europejskiego świata przesunąłby się nie tylko za Dniepr, ale hen, po granice Chin i Korei. Polska na zawsze przezwyciężyłaby syndrom peryferii i znalazłaby się w bezpiecznym centrum. Tak poszerzony Zachód z zasobami Rosji, potęgą gospodarczą Unii oraz wojskową Stanów Zjednoczonych miałby szansę zachowania wpływów w świecie wschodzących potęg M. Góra, K. Zielińska, Crisis-driven Renationalisation of Discourse on the European Integration on the EU New Member States (Polish Case Study). Referat na European Sociological Association 11th Conference: „Crisis, Critique and Change”, Turin, Italy, VIII 2013. 49 R. Sikorski, Przemówienie Ministra Radosława Sikorskiego „Polska a przyszłość Unii Europejskiej” na forum Niemieckiego Towarzystwa Polityki Zagranicznej, Berlin, 28 listopada 2011 r., [online] http:// www.msz.gov.pl/resource/c2a33d88-7b8d-4fa5-8680-a67a4b2b38af:JCR, VIII 2015. 50 M. Góra, Z. Mach, Democracy and Identity in Europe after Enlargement, [w:] Collective Identity and Democracy in the Enlarging Europe, red. M. Góra, Z. Mach, K. Zielińska, Frankfurt am Main 2011, Warsaw Studies in Culture and Society, 1. 48 Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 247 pozaeuropejskich51. Często też chrześcijańskie korzenie Europy były przez posłów wskazywane jako istotny wyznacznik europejskości. Kolejnym wątkiem związanym z przyszłością rozszerzenia UE była kwestia wpływu, jaki następne rozszerzenia UE mają na samą integrację. Wiadomo bowiem, że każde rozszerzenie nie tylko zwiększa terytorium UE i jej populację, ale także w sposób kluczowy wpływa na funkcjonowanie jej instytucji. Warto przy okazji zwrócić uwagę, że popieranie dalszego rozszerzania UE często wyrażane jest przez zwolenników ograniczania czy też hamowania procesu pogłębiania integracji według zasady „poszerzanie zamiast pogłębiania” (widening instead of deepening). Wedle tego podejścia UE może przyjmować nowe państwa, sednem integracji są bowiem kwestie gospodarcze, a w szczególności funkcjonowanie wolnego rynku, do tego zaś nie potrzeba żadnej społecznej zbieżności wśród państw członkowskich. Odwrotnie, zwolennicy pogłębiania integracji i jej federalizacji ostrożnie podchodzą do rozszerzania, zakładając, że do zagwarantowania demokratycznego charakteru integracji europejskiej i instytucji UE potrzebne jest tworzenie jakiejś formy europejskiego demos52. Obie postawy były wyrażane w debatach w Sejmie. Przedstawicielka SLD mówiła: Cała Unia stoi przed pytaniem, co dalej, czy Europa powinna iść w głąb, czy wszerz, czy powinniśmy zacieśniać współpracę między krajami Unii Europejskiej, czy też walczyć o to, żeby do naszej wspólnoty zaprosić jak najwięcej nowych krajów. Jako lewica nie widzimy żadnej sprzeczności między tymi dwoma procesami. Jesteśmy za otwarciem Unii Europejskiej i przyjęciem do jej grona nie tylko Chorwacji, co już się dzieje, czy Ukrainy, co być może nastąpi w przyszłości, ale także innych, również odmiennych kulturowo państw53. W końcu, polscy aktorzy polityczni wskazywali także na coraz powszechniejsze w Europie zmęczenie rozszerzeniem54. W przekonaniu zarówno przedstawicieli rządu, jak i partii zagrożeniem dla realizowania interesu narodowego – zwłaszcza w odniesieniu do promowania członkostwa Ukrainy – była rosnąca niechęć do rozszerzenia w państwach „starej Unii”. Interesujące jest, że w pierwszym okresie po wejściu do UE stosunkowo rzadko posłowie podnosili w analizowanym materiale kwestię kontroli przez parlament działań rządu odnośnie do polityki rozszerzenia UE. Jest to związane z relatywnie wysokim poziomem zgodności głównych partii co do priorytetow polityki zagranicznej Polski i działań w UE55. Głosy krytyczne zaczęły się jednak z biegiem czasu pojawiać, R. Sikorski, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2013 r., 1 punkt porządku dziennego, 7 kadencja, 36 posiedzenie (20 III 2013) 52 M. Góra, Z. Mach, H. Trenz, Situating the Demos of European democracy?, [w:] Rethinking Democracy and European Union, red. E.O. Eriksen, J.E. Fossum, London 2011, Routledge Studies on Democratizing Europe, 7. 53 J. Szymanek-Deresz, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku, 19 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 64 posiedzenie, 2 dzień (8 IV 2010). 54 A. Szolucha, The EU and „Enlargement Fatigue”… 55 F. Weinberg, Arguing about Power and Democracy. National Parliaments, EU Foreign Policy and Conflicts in the Eastern Neighbourhood, praca magisterska złożona i obroniona w Instytucie Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego, 2012. 51 248 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 np. w obliczu zbliżającej się prezydencji Polski w Radzie UE. W szczególności działania rządu na rzecz oferty członkowskiej w UE dla Ukrainy wzbudzały zainteresowanie posłów. Domagali się oni relacji z działań władzy wykonawczej w tych kwestiach. Posłowie wskazywali także – choć niezwykle rzadko – na znaczenie, jakie wybrane zagadnienia polityki zagranicznej mają dla obywateli – w zakresie spraw wpływających bezpośrednio na ich życie – np. sprawy wymiany handlowej z Ukrainą. Jak zostanie wykazane w kolejnych częściach, w Sejmie siódmej kadencji spory o kierunki polityki zagranicznej, a zatem także o stanowisko wobec polityki rozszerzenia UE i EPS, przybrały na sile, a wraz z nimi posłowie domagali się wiekszej kontroli działań władzy wykonawczej. Ukraina w strukturach euroatlantyckich Kwestia członkostwa Ukrainy w UE zajmowała zdecydowanie najważniejsze miejsce w debatach, gdzie podnoszona była sprawa polityki rozszerzenia UE. Takie stanowisko Polska zaznaczała już w okresie przedakcesyjnym56. Natomiast temat ten zdobył znaczenie priorytetowe po pomarańczowej rewolucji na Ukrainie. Promowanie perspektyw członkowskich dla Ukrainy w strukturach euroatlantyckich wymieniał w 2005 r. jako drugi priorytet polityki zagranicznej minister Adam D. Rotfeld57. Od początku analizowanego okresu wszystkie istotne siły polityczne w Sejmie za swój priorytet uznały działania na rzecz integracji Ukrainy ze strukturami euroatlantyckimi. Lider PiS mówił: czynne dążenie do tego, żeby Ukraina znalazła się w strukturach euroatlantyckich, to nasz obowiązek. To nasz obowiązek wynikający nie tylko z solidarności z bratnim narodem ukraińskim, ale to jest nasz obowiązek wynikający także z konieczności strzeżenia polskich interesów narodowych58. Relacje polsko-ukraińskie były właściwie jednogłośnie przedstawiane jako strategiczne i choć wymieniane były różne problemy w stosunkach dwustronnych – zarówno związane z trudną przeszłością, jak i kwestiami współpracy ekonomicznej czy też powstawania nowych utrudnień związanych z granicą strefy Schengen – posłowie traktowali te relacje priorytetowo. Pierwszoplanowym celem – zwłaszcza po pomarańczowej rewolucji – stało się przekonanie partnerów w ramach UE do „nowego otwarcia” dla Ukrainy. Wydarzenia z przełomu 2004/2005 r. odczytywane były jako sukces Ukrainy, a także polskiej dyplomacji i prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego59. Posłowie kierowali szczególną uwagę właśnie na UE i możliwości Polski wywalczenia propozycji rozszerzenia dla Ukrainy. Właśnie w kontekście wydarzeń na Ukrainie w 2004/2005 r. ujawnił się dla posłów potencjał EPZ oraz Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpie W. Cimoszewicz, debata nad Informacją rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2003 roku, 10 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 40 posiedzenie, 2 dzień (22 I 2003). 57 A. Rotfeld, Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2005 roku, 28 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 96 posiedzenie, 3 dzień (21 I 2005). 58 J. Kaczyński, debata nad Informacją rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2003 roku, 10 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 40 posiedzenie, 2 dzień (22 I 2003). 59 A. Rotfeld, debata nad Informacją … 56 Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 249 czeństwa UE (WPZiB). Marek Borowski w 2005 roku mówił: Tylko wspólna polityka zagraniczna Unii Europejskiej, w tym polityka wschodnia, stwarza nam szansę, po pierwsze, na współkształtowanie stosunków Unia-Wschód, a po drugie, na skuteczniejsze reprezentowanie naszych interesów w stosunkach z Rosją60. Oczywiście obok aspiracji Ukrainy do wejścia do UE dyskutowane były i popierane jej aspiracje do członkostwa w NATO, często uznawane przez posłów za istotniejsze niż wejście do UE, związane bowiem z gwarancjami bezpieczeństwa. W pierwszych latach po pomarańczowej rewolucji aktorzy polityczni byli raczej zgodni co do priorytetów polityki wobec wschodniego sąsiada. Minister Rotfeld konkludował w debacie w 2005 r.: tu była pełna zbieżność poglądów61. Elżbieta Jakubiak w 2008 r. mówiła: w sprawie Ukrainy, Białorusi, Litwy bardzo często osiągaliśmy kompromis, kompromis od lewa do prawa, kompromis, który zaproponowała rządząca lewica, kompromis, który proponowało rządzące centrum, i kompromis, który prezentowali i zaproponowali również ludzie siedzący po prawicy, niedawno też rządzący62. Bez względu na przynależność partyjną w tym obszarze w pierwszym okresie nie pojawia się istotna kontestacja polityki rządu. Zgodność partii co do priorytetów w stosunkach z Ukrainą i w promowaniu tych priorytetów w UE nie przekładała się na zgodność co do podejmowanych działań. Tuż po tym, gdy opadły emocje po pomarańczowej rewolucji, zaś na Ukrainie blok prozachodni zaczął tracić poparcie, posłowie spierali się o to, jak efektywnie prowadzić politykę wobec Ukrainy, także w ramach UE. W debatach o otwarciu europejskich drzwi dla Ukrainy dominują argumenty związane z korzyściami dla Polski w sferze bezpieczeństwa. Z jednej strony wskazywane są korzyści geopolityczne w szerszym kontekście relacji z Federacją Rosyjską i podnoszenie bezpieczeństwa Polski poprzez umacnianie wolności i demokracji w naszym otoczeniu, [które] służy Rzeczypospolitej63. Wielokrotnie w dyskusjach nad perspektywami europejskimi dla Ukrainy przewijał się wątek koncepcji Giedroycia i Mieroszewskiego i ich analizy geopolitycznej sytuacji w Europie Wschodniej. Przyjęcie Ukrainy do struktur euroatlantyckich przedstawiane było jako rekonstrukcja geopolitycznej mapy Europy. Pojawiały się także nawiązania do historycznego dziedzictwa Polski i zwłaszcza do unii lubelskiej czy Polski jagiellońskiej i jej znaczenia w kontekście tworzenia granic UE. Minister Sikorski mówił: jedyne dzisiaj wykonalne zastosowanie idei jagiellońskiej to rozszerzanie Unii Europejskiej. Innej możliwości nie ma64. Z drugiej strony w nawiązaniach historycznych do okresu unii lubelskiej pobrzmiewała tęsknota za sprawowaniem przywództwa w Europie Środkowej i Wschodniej. Posłowie często oczekiwali od rządu M. Borowski, debata nad Informacją Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2005 roku, 28 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 96 posiedzenie, 3 dzień (21 I 2005). 61 A. Rotfeld, debata nad Informacją… 62 E. Jakubiak, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2008 r., 1 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 15 posiedzenie, 1 dzien (7 V 2008). 63 R. Sikorski, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2008 r., 1 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 15 posiedzenie, 1 dzien (7 V 2008). 64 R. Sikorski, debata nad Informacją… (20 III 2013). 60 250 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 podejmowania działań na rzecz budowania wokół Polski koalicji w UE, w szczególności po to, by forsować interesy polskie. Obok argumentów strategicznych o korzyściach da Polski pojawiały się także argumenty o przynależności Ukrainy do europejskiej cywilizacji, do Europy. Warto jednak zaznaczyć, że w przeciwieństwie do debat w Parlamencie Europejskim65 w Sejmie kwestie przynależności Ukrainy do Europy i do UE są właściwie uznane za oczywiste i posłowie rzadko przywołują takie argumenty. Minister Sikorski definiował: […] na wschód od naszych granic mamy do czynienia z europejskimi sąsiadami, podczas gdy na kierunku południowym, w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie – z sąsiadami Europy. To elementarne rozróżnienie66. Dla polskich aktorów politycznych przynależność do UE stanowiła wyznacznik przynależności do zachodniej cywilizacji. W wielu wypowiedziach posłowie przedstawiają granice UE jako granice cywilizacji zachodniej, zaś przynależność do UE jako właśnie przynależność do wspólnoty o charakterze cywilizacyjnym. Poseł Lenz mówił: jesteśmy zdeterminowani, aby nasza wschodnia granica nie stanowiła uskoku cywilizacyjnego67. W innym momencie minister Sikorski mówił: dla nas i dla Europy XXI w. istotne będzie, jaką przynależność cywilizacyjną wybiorą narody wschodniej części kontynentu68. Rozszerzenie UE na wschód prezentowane było także jako dopełnienie projektu europejskiego. Minister Meller mówił: Uważamy, że projekt europejski nie będzie dokończony, zanim w przyszłości Ukraina nie wejdzie w skład Unii69. Zaś minister Sikorski w 2008 r. zaznaczał: Integracja Ukrainy potwierdzi siłę europejskiego modelu cywilizacyjnego70. W kwestii przynależności Ukrainy do Europy i jej miejsca w strukturach UE wielu posłów – zwłaszcza w kontekście pomarańczowej rewolucji – wskazywało na tendencje prodemokratyczne w społeczeństwie ukraińskim i na polityczną dojrzałość Ukraińców. Podobnie postrzegane były wydarzenia na Majdanie w 2013 i 2014 r. w proteście przeciwko odmowie podpisania umowy stowarzyszeniowej z UE . Jednak w miarę upływu czasu i braku postępu w zakresie zarówno przygotowań Ukrainy, jak i gotowości UE do formalizacji propozycji akcesyjnych temat członkostwa Ukrainy w UE przesuwał się na dalszy plan, a posłowie coraz rzadziej i ostrożniej odnosili się do tego pomysłu. Wraz z eskalacją konfliktu rosyjsko-ukraińskiego temat ten praktycznie przestał być podnoszony w analizowanych debatach. Przedstawiciel partii opozycyjnej w 2014 r. mówił, adresując krytykę do ministra Sikorskiego: Nie przewidział pan problemów akcesyjnych Ukrainy. W ubiegłym roku zakładał pan, że to raczej w Europie Zachodniej pojawi się sprzeciw wobec umowy akce M. Góra, Contesting EU Enlargement… R. Sikorski, debata nad Informacją… (7 V 2008). 67 T. Lenz, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku, 19 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 64 posiedzenie, 2 dzień (8 IV 2010). 68 R. Sikorski, debata nad Informacją… (20 III 2013). 69 S. Meller, debata nad Informacją… (15 II 2006). 70 R. Sikorski, debata nad Informacją… (7 V 2008). 65 66 Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 251 syjnej71. W efekcie agresji rosyjskiej jeden z podstawowych priorytetów politycznych Polski w ramach UE i jej działań zewnętrznych – dyktowany powszechnym postrzeganiem interesu narodowego – stanął pod znakiem zapytania. I choć wszystkie formacje w Sejmie propagowały dalsze rozszerzenie UE zwłaszcza w kierunku wschodnim, to od 2014 r. wypowiedzi na ten temat były ostrożne i lakoniczne. Posłanka PO mówiła: Trzeba przyznać rację tym, którzy uważają, że przyszłość Europy rozstrzyga się dziś na Wschodzie. Zacieśnianie więzi tej części Europy z Unią Europejską staje się w tej chwili wyzwaniem72. Warto zwrócić uwagę, że Ukraina zdecydowanie zdominowała debaty dotyczące relacji z krajami Europy Wschodniej. Niemniej jednak podnoszone były kwestie dotyczące innych krajów, takich jak Białoruś, Gruzja i Mołdawia. Już w 2005 r. lider opozycji mówił: Tak czy inaczej, Polska powinna pamiętać o tym, że w perspektywie – nie my ją dzisiaj precyzyjnie określimy – także Mołdowa i Białoruś mogą się stać uczestnikami europejskiej wspólnoty73. Sprawa Białorusi szczególnie interesowała posłów, jednak brak perspektyw na demokratyzację w tym kraju spowodował, że opcja rozszerzenia jest właściwie nierealistyczna. Podobnie odniesienia w kontekście polityki rozszerzenia pojawiały się w odniesieniu do aspiracji członkowskich Mołdawii i Gruzji. Ograniczone ramy tego tekstu nie pozwalają jednak na szczegółowe omówienie tej tematyki. Kandydatura turecka Główne siły polityczne w omawianym okresie oficjalnie popierały kandydaturę turecką do UE. Poseł Tadeusz Iwiński w 2004 r. mówił: Następne poszerzenie, jakościowo nowe, to będzie poszerzenie o Turcję, kraj nam szczególnie bliski, z którym przez 300 lat graniczyliśmy, który nigdy nie uznał rozbiorów Polski i który wprowadzi nową jakość, bo Turcja to najbardziej nowoczesny model funkcjonowania demokratycznego państwa islamskiego, niezależnie od paroksyzmów demokracji, które przeżywał ten kraj, jak i wiele innych państw74. Takie stanowisko wyrażali przedstawiciele rządów od 2004 r. Jednakże w analizowanych wypowiedziach widać, iż ta kandydatura nie była łatwa do przyjęcia dla części posłów. Dla przykładu minister spraw zagranicznych Anna Fotyga mówiła w 2007 r.: Pomimo bardzo trudnej dyskusji, również w największej partii spośród partii tworzących obecną koalicję, popieramy jednocześnie z powodów historycznych, związków historycznych, ale przede wszystkim z powodów geostrategicznych integrację Turcji z Unią Europejską75. W. Waszczykowski, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2014 roku, 17 punkt porządku dziennego, 7 kadencja, 67 posiedzenie (8 V 2014). 72 A. Pomaska, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2014 roku, 17 punkt porządku dziennego, 7 kadencja, 67 posiedzenie (8 V 2014). 73 D. Tusk, Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2005 roku, 28 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 96 posiedzenie, 3 dzień (21 I 2005). 74 T. Iwiński, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2004 roku, 10 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 67 posiedzenie, 2 dzień (21 I 2004). 75 A. Fotyga, debata nad Informacją Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2007 r., 39 punkt porządku dziennego, 5 kadencja, 41 posiedzenie, 4 dzień (11 V 2007). 71 252 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 W debatach wyraźnie widać, że główna motywacja stojąca za popieraniem kandydatury tureckiej oparta jest na argumentach dotyczących korzyści – w szczególności wymieniane były zyski w zakresie bezpieczeństwa. Przemysław Osiewicz wskazuje, że poparcie polskich rządów dla tureckiego członkostwa w pierwszych latach po 2004 r. związane było przede wszystkim ze względami strategicznymi, a zwłaszcza zbliżoną postawą obu krajów wobec Federacji Rosyjskiej w regionie Morza Czarnego oraz kwestii związanych z bezpieczeństwem energetycznym76. Właśnie takich argumentów dla poparcia tureckiego członkostwa używali posłowie. W debatach wskazywane są także jednak zagrożenia, które mogą się pojawić w wypadku tureckiego członkostwa. W szczególności są to kwestie ekonomiczne. Minister Fotyga mówiła: to my jesteśmy tym krajem, który – gdybyśmy odważali interesy na szali – może na tym dalszym rozszerzeniu stracić najwięcej, bo to my moglibyśmy stracić fundusze, które w tej chwili do nas napływają77. Obawy wyrażane w debatach dotyczyły przede wszystkim kwestii polityk redystrybutywnych, takich jak polityka strukturalna. Jednak choćby w porównaniu z opiniami zwykłych obywateli opinie tę są w debatach parlamentarnych bardzo rzadkie. W kontekście tureckim często przywoływane były wielowiekowe dobre relacje polsko-tureckie. Posłowie przypominali, że Turcja nie uznała zaborów, co w ich przekonaniu świadczyło o przyjaźni między obu krajami, ale również wiązało się z zobowiązaniami po stronie Polski do działań na rzecz tureckiej akcesji do UE. Dla przykładu poseł Rakoczy wskazywał: Myślę, że każdy kraj ma swoich tradycyjnych i sprawdzonych przyjaciół. W trudnych chwilach dla Polski, bardzo trudnych, myślę, że najtrudniejszych, kiedy to Polski nie było, w okresie rozbiorów, Turcja była naszym naprawdę solidnym zwolennikiem, stała po naszej stronie. Miejsce dla przedstawiciela państwa polskiego zawsze było w Turcji – puste – i czekało na niego. Ja myślę, że jest to jakieś zobowiązanie i że powinniśmy dołożyć wszelkich starań, aby w czasie nadchodzącej prezydencji […] tę sprawę choć trochę posunąć do przodu, otworzyć chociaż kilka rozdziałów akcesyjnych78. Pojawiały się także opinie wyraźnie przeciwne rozszerzeniu UE o Turcję, choć były one relatywnie rzadko wypowiadane przez posłów. Opinie takie wyrażali również posłowie tych partii, które oficjalnie popierały tę kandydaturę. Główne argumenty przeciwko tureckiej kandydaturze odnosiły się do kwestionowanej europejskości tego kraju. Turcja przedstawiana była w debatach jako kraj „odmienny kulturowo”, kraj Orientu etc. Jeden z posłów mówił: Szczerze mówiąc, wolałbym, żeby tego pojęcia „sąsiedzi Europy” zaczęto też używać w kontekście Turcji. Wiem, że tutaj w odniesieniu do oficjalnej polityki rządu w tej sprawie się różnię, ale wiem również, że inne kraje europejskie też mają duże wątpliwości co do tego, czy Turcja jest europejskim sąsiadem, czy sąsiadem Europy79. P. Osiewicz, Polskie stanowisko… A. Fotyga, debata nad Informacją… (11 V 2007). 78 S. Rakoczy, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2011 roku, 2 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 87 posiedzenie, 1 dzień (16 III 2011). 79 J. Sellin, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2008 r., 1 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 15 posiedzenie, 1 dzień (7 V 2008). 76 77 Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 253 Dla kontrastu, opinie negatywne w odniesieniu do tureckiej kandydatury były często wyrażane przez polskich eurodeputowanych do Parlamentu Europejskiego80 oraz przez zwykłych obywateli81. Stosunkowo rzadko wspominali posłowie problemy tureckie z przestrzeganiem kryteriów kopenhaskich, w szczególności praw człowieka czy też zasad demokracji liberalnej. W tym kontekście pojawiały się opinie posłów związane z ochroną chrześcijan w Turcji. Marian Piłka w debacie w 2006 r. mówił: oczekujemy od Turcji nie tylko spełnienia kryteriów kopenhaskich, ale przede wszystkim pełnego wcielenia w życie zasady wolności religijnej. […] Wreszcie symbolem przyjaznej wobec chrześcijaństwa polityki państwa tureckiego powinno być zwrócenie świątyni Hagia Sophia, jednego z największych symboli chrześcijaństwa w świecie82. Rozszerzenie UE o kraje byłej Jugosławii wzbudzało najmniejsze zainteresowanie w Sejmie. Opinia o kandydatach z Bałkanów była na ogół pozytywna i podobnie jak w przypadku innych krajów posłowie i przedstawiciele rządu wyrażali poparcie dla członkostwa krajów bałkańskich w UE. Brakowało jednak w analizowanym materiale głębszej refleksji i zainteresowania tym tematem. Sąsiedzi i partnerzy Unii Europejskiej EPS była znacznie mniej dyskutowana w polskim Sejmie niż rozszerzenie UE, choć zwłaszcza wschodni wymiar polityki wobec europejskiego sąsiedztwa jest dla Polski ważny. Co więcej, w polskiej perspektywie zainteresowanie polityką sąsiedztwa i rozszerzenia pokrywało się, zwłaszcza w wymiarze wschodnim. Minister Meller wyjaśniał to stanowisko następująco: Będziemy działali tak, by krystalizujący się wschodni wymiar polityki sąsiedztwa Unii Europejskiej zbliżał państwa nim objęte do Unii, lecz zarazem nie skazywał ich na rolę wiecznych partnerów, by stwarzał niektórym spośród nich, wykazującym się proeuropejską orientacją i zaawansowaną transformacją wewnętrzną, perspektywę członkostwa, jakby nie było ono odległe83. Zatem od początku swojego funkcjonowania EPS miała istotne wady z polskiej perspektywy – nie dawała wyraźniej i jednoznacznej perspektyw członkostwa dla krajów, do których była skierowana. Co więcej, zastępowała w pewnym stopniu to członkostwo. Tak więc duża część wypowiedzi na temat EPS dotyczyła właściwie jej fundamentalnej zmiany w odniesieniu do krajów Europy Wschodniej. Minister kolejnego rządu mówiła: Liczymy na to, że wschodni wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa będzie tym wymiarem, który w równym stopniu angażuje się w relacje ze społeczeństwem Białorusi i z państwami takimi jak Ukraina i Mołdowa. Liczymy na to, że w Europejskiej Polityce M. Góra, N. Styczyńska, The EU Enlargement Policy… M. Góra, Contesting EU Enlargement… 82 M. Piłka, debata nad Informacją Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2006 r., 2 punkt porządku dziennego, 5 kadencja, 10 posiedzenie, 1 dzień (15 II 2006). 83 S. Meller, debata nad Informacją… (15 II 2006). 80 81 254 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 Sąsiedztwa zaangażowanie i intensywność związków w stosunku do południowego Kaukazu będą stanowiły również znaczący ciężar84. Zarówno dla przedstawicieli rządów, jak i posłów w pierwszym okresie po 2004 r. głównym celem działań polskich w UE powinno być równoważenie wymiaru śródziemnomorskiego i wschodniego EPZ. Równowaga miała być utrzymana w wymiarze pomocy ekonomicznej i zaangażowania politycznego. Sytuację zmieniło dopiero wprowadzenie w życie inicjatywy Partnerstwa Wschodniego (PW), które utożsamiało polskie stanowisko wobec EPS i przywracało perspektywę rozszerzenia dla krajów Europy Wschodniej. W miarę rozwoju sytuacji na Ukrainie i braku istotnego postępu w zakresie demokratyzacji przygasał entuzjazm rozszerzeniowy wśród polskich posłów. Rosło natomiast zainteresowanie EPS i budowaniem w jej ramach odpowiedniej oferty dla Ukrainy, również pomocy finansowej. Posłowie wykazywali zainteresowanie stanowiskiem rządu w kwestii EPS i jej finansowania85. Było to motywowane realizacją priorytetów polityki wschodniej Polski, objetych jednak innymi już instrumentami w repertuarze UE. Z analizy badanych debat wynika, że południowy wymiar EPS nie wzbudzał wielkiego zainteresowania wśród posłów. Wymiar ten i problemy krajów basenu Morza Śródziemnego pojawiają się w debatach na marginesie kwestii dla Polski najważniejszych, czyli wymiaru wschodniego EPS. W 2008 r. minister Sikorski mówił: Niemniej doceniamy wysiłki tych członków Unii Europejskiej, którzy poprzez wymiar południowy europejskiej polityki sąsiedztwa pragną przyczynić się do pokojowego rozwoju, stabilizacji i dobrobytu państw szerokiego Bliskiego Wschodu. Świat będzie bezpieczniejszy, gdy na Bliskim Wschodzie zapanuje pokój i powstaną warunki rozwojowe dla milionów młodych ludzi w ich własnych krajach86. Obserwowano też w Warszawie zacieśnianie współpracy w południowym wymiarze EPS – zwłaszcza powołanie Unii na rzecz Śródziemnomorza. Ponownie jednak głównie wyrażano obawy o równowagę obu wymiarów EPS. Więcej uwagi południowy kierunek EPS uzyskał po wybuchu tzw. arabskiej wiosny w 2011 r. W tym kontekście komentowano możliwą pomoc Polski i dzielenie się transformacyjnym know-how z państwami Afryki Północnej, zwłaszcza Tunezją, Egiptem i Libią. Pomoc taka w opinii aktorów politycznych mogła podnieść rangę i znaczenie Polski w UE i na arenie międzynarodowej. Interesujące jest także to, że w przypadku EPS dosyć istotne dla posłów było promowanie polskiego stanowiska zarówno w instytucjach UE, jak i w innych państwach członkowskich UE tradycyjnie postrzeganych jako promotorzy wymiaru południowego EPS, np. we Francji. Posłanka opozycji przekonywała: Musimy przekonać panią Ashton, musimy przekonać pana Van Rompuya, że mamy prawo budować europejski wymiar wschodni, że w tej sprawie jesteśmy dobrze przygotowani, że mamy postulaty, które A. Fotyga, debata nad Informacją… (11 V 2007). P. Kowal, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2008 r., 1 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 15 posiedzenie, 1 dzien (7 V 2008). 86 R. Sikorski, debata nad Informacją… (7 V 2008). 84 85 Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 255 są sprawdzone historycznie, i że mamy dobre kontakty i sąsiedztwo w Europie Środkowej i Wschodniej87. „Partnerstwo Wschodnie nie jest zamiast, lecz zanim”88 W 2008 r. ogłoszono polsko-szwedzką propozycję specjalnej oferty – włącznie z perspektywą członkostwa – dla pięciu krajów Europy Wschodniej: Partnerstwo Wschodnie. Już podczas debaty nad informacją MSZ o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w maju 2008 r. rozpoczęto dyskusję na temat – jeszcze ówcześnie nieogłoszonej, choć zapowiedzianej przez premiera Donalda Tuska – inicjatywy. Początkowo projekt polsko-szwedzki przyjęty został z dużym entuzjazmem i zarówno przedstawiciele partii rządzącej, jak i partii opozycyjnych wyrażali się pozytywnie o tej koncepcji, w szczególności podnosząc jej potencjalną rolę w przyspieszeniu działań na rzecz akcesji krajów Europy Wschodniej do UE. O randze, jaką posłowie nadali PW, świadczy także powołanie podkomisji stałej ds. Partnerstwa Wschodniego w Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu, pierwszej takiej instytucji powołanej w Sejmie od dwunastu lat89. Dosyć szybko jednak zaczęto podnosić także krytyczne głosy wobec tego, jak PW funkcjonuje i jaka jest rola instytucji UE – zwłaszcza Komisji Europejskiej – w zarządzaniu tą inicjatywą. Posłanka opozycji, negatywnie oceniając funkcjonowanie PW, mówiła: Polska nie uzyskała od Unii Europejskiej mandatu kształtowania całości polityki wschodniej Unii. Nie stała się, jak dopiero co powiedział minister Sikorski, patronem i promotorem polskiej polityki wschodniej. Stosunki z Rosją są nadal domeną dużych państw Unii Europejskiej, zwłaszcza Niemiec90. Wypominano, że PW było nieefektywne, nie przynosiło oczekiwanych rezultatów. Szybko w opinii posłów w odniesieniu do PW uwidocznił się wyraźnie rozdźwięk między oczekiwaniami wobec programu i tym, co może być w jego ramach zrealizowane. Wielu posłów podkreślało instytucjonalny problem PW i brak jednoznacznego przywództwa w tej polityce (w domniemaniu polskiego), brak treści politycznych wypełniających powołane struktury. Jeden z posłów największej partii opozycyjnej określał, że PW było raczej wieloletnią przechowalnią, która nie gwarantowała ani członkostwa, ani poważnej współpracy z Unią Europejską. Między innymi z tego powodu część państw w ogóle zrezygnowała z aktywnej współpracy w ramach Partnerstwa E. Jakubiak, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2011 roku, 2 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 87 posiedzenie, 1 dzień (16 III 2011). 88 A. Lipiński, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku, 19 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 64 posiedzenie, 2 dzień (8 IV 2010). 89 T. Lenz, debata nad Informacją… (8 IV 2010). 90 G. Gęsicka, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku, 19 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 64 posiedzenie, 2 dzień (8 IV 2010). 87 256 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 Wschodniego91. Posłowie podkreślali także ograniczone zasoby finansowe, jakimi PW dysponowało. Być może najważniejszy argument przeciwko PW dotyczył tego, że w efekcie osłabiło ono europejską politykę wschodnią, rozdzielając relacje UE wobec Federacji Rosyjskiej z relacjami wobec wybranych krajów postsowieckich. Poseł opozycji wskazywał: Poprzez utworzenie tak rachitycznego Partnerstwa Wschodniego zmniejszono czy wręcz ograniczono do minimum wpływ Polski na stosunki między Unią Europejską a Rosją. Państwo to pozostało poza tym, tak specyficznie sformatowanym, programem. W ten sposób inicjatywa, a jakże polsko-szwedzka, spowodowała, iż choć Polska ma wpływ na program Partnerstwa Wschodniego, traktowany jako mało znaczący także w państwach, do których się odnosi, nie ma już rzeczywistego wpływu na kształtowanie polityki Unii Europejskiej wobec Rosji. Już nie ma polityki wschodniej Unii Europejskiej, jest polityka wobec Rosji i polityka wobec reszty bliskiego obszaru postsowieckiego92. PW było także krytykowane za zbyt słabe w opinii posłów działania na rzecz rozszerzenia UE. Poseł Krzysztof Szczerski mówił: Naszym zadaniem jest ciągłe utrzymywanie otwartych drzwi do Unii Europejskiej dla wszystkich, którzy chcą dołączyć. Partnerstwo Wschodnie jest w tym zakresie zbyt słabym instrumentem93. Zwolennicy inicjatywy podkreślali, że wraz z PW rozpoczęto istotną debatę na forum UE o polityce wschodniej całego bloku i przywrócono perspektywy rozszerzenia dla krajów PW. Inicjatywa postrzegana była też jako wzmocnienie EPS, a z drugiej strony relacje z krajami basenu Morza Śródziemnego były uważane za model do wykorzystania w relacjach z krajami Europy Wschodniej. W przypadku EPS, jak i PW posłowie podnosili i kontestowali kwestie wszystkich etapów procesu politycznego tej polityki na poziomie unijnym, choć adresatem poselskich interwencji był przede wszystkim polski rząd i on był najczęściej krytykowany. Często podnoszono problemy związane z formułowaniem polityki – widoczne zwłaszcza podczas debat nad przygotowywanym projektem PW. Komentowane były także aspekty implementacji polityki przez instytucje na poziomie UE i przez inne kraje członkowskie oraz jej demokratycznej kontroli. W analizowanym materiale widać, że posłowie postrzegali polską politykę zagraniczną jako część szerszej struktury EPZ wraz z jej strukturami i mechanizmami funkcjonowania. Podsumowanie W debatach w Sejmie wszystkie duże partie wyrażały konsekwentnie poparcie dla dalszego rozszerzenia UE praktycznie od początku polskiego członkostwa w UE. Naj W. Waszczykowski, debata nad Informacją… (8 V 2014). K. Karski, debata and Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku, 19 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 64 posiedzenie, 2 dzień (8 IV 2010). 93 K. Szczerski, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2012 roku, 9 punkt porządku dziennego, 7 kadencja, 11 posiedzenie (29 III 2012). 91 92 Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 257 większą uwagę skupiało członkostwo Ukrainy promowane w sposób otwarty i prezentowane jako szczególny polski priorytet w UE. Znacznie mniejszy entuzjazm i zainteresowanie wzbudzały kraje, które w omawianym okresie były oficjalnymi kandydatami lub otrzymywały ich status. Spośród tych krajów tylko kandydatura turecka debatowana była regularnie i wzbudzała zainteresowanie oraz kontrowersje. Tureckie członkostwo przedstawiane było jako korzystne dla Polski, podnosiło bowiem poziom bezpieczeństwa zarówno Polski, jak i Europy. Jest to podobna konstrukcja do argumentów wyrażanych przez polskich aktorów politycznych w Parlamencie Europejskim94. Z przeprowadzonej analizy wynika, że polityka rozszerzenia UE wzbudzała w Sejmie emocje i zainteresowanie, kiedy przynosiła Polsce bardzo konkretne korzyści, tak jak w przypadku promowanego członkostwa Ukrainy. W debatach przeważały argumenty oparte na korzyściach, w szczególności postrzeganych w ramach narodowych. Na pierwszy plan pośród argumentów tego typu wysuwano kwestie bezpieczeństwa i – zwłaszcza w przypadku Ukrainy – podniesienia bezpieczeństwa Polski. Mimo że argumenty używane w odniesieniu do polityki rozszerzenia odwoływały sie przede wszytskim do korzyści dla Polski, aktorzy polityczni odnosili się także do wartości, w szczególności w odniesieniu do definiowania przynależności do Europy. Argumenty oparte na wartościach pozwalały posłom na definiowanie granic UE i, w szczególności w odniesieniu do Ukrainy, stanowiły kluczowy argument za rozszerzaniem UE w tym kierunku. Natomiast w przypadku Turcji argumenty obejmujące wartości wykorzystywane były w celu kwestionowania tej kandydatury. EPS wzbudzała mniejsze zainteresowanie w Sejmie, zwłaszcza jej wymiar południowy. Natomiast dużą uwagę – z tych samych powodów co potencjalne członkostwo Ukrainy w UE – poświęcano inicjatywie PW. Ponownie w odniesieniu do tej polityki dominowały argumenty oparte na korzyściach dla Polski. W pierwszych latach po wejściu do UE polityka rozszerzenia UE i EPS, choć intensywnie debatowana, nie była bardzo kontrowersyjna i panował szeroki konsensus polityczny w zakresie polityki zagranicznej. W Sejmie siódmej kadencji wyraźnie polaryzują się opinie posłów, zwłaszcza partii rządzącej i największej partii opozycyjnej, nie tyle co do priorytetów polityki zagranicznej, co do sposobów jej realizowania. Jest to także funkcją narastającego konfliktu o przyszłość integracji europejskiej, który uwidacznia się ze wzmożoną siłą po 2011 r. M. Góra, N. Styczyńska, The EU Enlargement Policy… 94 258 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 Bibliografia Alexe D., The Juncker Commission: No Further EU Enlargement, The New Europe Online, 10 IX 2014, [online] http://www.neurope.eu/article/juncker-commission-no-further-euenlargement. Auel K., Raunio T., Debating the State of the Union? Comparing Parliamentary Debates on EU Issues in Finland, France, Germany and the United Kingdom, „The Journal of Legislative Studies” 2014, Vol. 20, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13572334.2013.871482. Bono G., Challenges of Democratic Oversight of EU Security Policies, „European Security” 2006, Vol. 15, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1080/09662830701306037. Brown Ch., Understanding International Relations, London 2001. Carta C., Morin J.-F., Introduction, [w:] EU Foreign Policy through the Lens of Discourse Analysis. Making Sense of Diversity, red. ciż, Farnham 2014 , Globalization, Europe and Multilateralism. CBOS, Komunikat z badań, BS/187/2004, Opinie o dalszym rozszerzeniu Unii Europejskiej, Warszawa, XII 2004. Checkel J., Constructivism and Foreign Policy, [w:] Foreign Policy. Theories. Actors. Cases, red. S. Smith, A. Hadfield, T. Dunne, Oxford 2008. Cooper I., A „Virtual Third Chamber” for the European Union? National Parliaments after the Treaty of Lisbon, „West European Politics” 2012, Vol. 35, nr 3, [online] http://dx.doi.org/1 0.1080/01402382.2012.665735. Crum B., Fossum J.E., The Multilevel Parliamentary Field: A Framework for Theorizing Representative Democracy in the EU, „European Political Science Review” 2009, Vol. 1, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1017/S1755773909000186. Devrim D., Schulz E., Enlargement Fatigue in the European Union: From Enlargement to Many Unions, 2009, Elcano Royal Institute Working Papers, 13/2009. Diez T., Europe as a Discursive Battleground: Discourse Analysis and European Integration Studies, „Cooperation and Conflict” 2001, Vol. 36, nr 1, [online] http://dx.doi.org/ 10.1177/00108360121962245. Doyle M., Liberalism and Foreign Policy, [w:] Foreign Policy. Theories. Actors. Cases, red. S. Smith, A. Hadfield, T. Dunne, Oxford 2008. EU Foreign Policy through the Lens of Discourse Analysis. Making Sense of Diversity, red. C. Carta, J.-F. Morin, Farnham 2014, Globalization, Europe and Multilateralism. Eurobarometer, Standard Eurobarometer 80, Autumn 2013, Public opinion in the European Union, XII 2013, [online] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb80/ eb80_first_en.pdf. Góra M., Contesting EU Enlargement. Views from the European Parliament after 2004, [w:] Playing Second Fiddle? Contending Visions of Europe’s Future Development, red. H.-Å. Persson, B. Petersson, C. Stokholm Banke, Malmö 2015. Góra M., Who Belongs to Europe? Perceptions of the Future EU Enlargement in Polish Society (w druku). Góra M., Mach Z., Democracy and Identity in Europe after Enlargement, [w:] Collective Identity and Democracy in the Enlarging Europe, red. M. Góra, Z. Mach, K. Zielińska, Frankfurt am Main 2011, Warsaw Studies in Culture and Society, 1. Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 259 Góra M., Mach Z., Trenz H., Situating the Demos of European democracy?, [w:] Rethinking Democracy and European Union, red. E.O. Eriksen, J.E. Fossum, London 2011, Routledge Studies on Democratizing Europe, 7. Góra M., Styczyńska N., The EU Enlargement Policy in the Polish Political Discourse after 2004, [w:] Европейският съюз – нов старт?, май 2015 г.: докпаgu om фmораmа межgунароgаmа конференцuя на Каmеgра „Ефроnеuсmuка”, Фuпософскu факупmеm, СУ „Св. Кпuменm Охрugскu”. The European Union – A New Start?, May 2015: Reports from the Second International Conference of the European Studies Department, Faculty of Philosophy at Sofia University „St. Kliment Ohridski”, Sofia 2015. Góra M., Zielińska K., Crisis-driven Renationalisation of Discourse on the European Integration on the EUNew Member States (Polish Case Study). Referat na European Sociological Association 11th Conference: „Crisis, Critique and Change”, Turin, Italy, VIII 2013. Góra M., Zielińska K., Return to „Normal Politics”: Desecuritisation and Conditionality after Enlargement in the EU’s New Member States. Referat prezentowany na Conference of European Consortium for Political Research, 3-6 IX 2014, Glasgow, Wielka Brytania. Hansen L., Reconstructing Desecuritisation: The Normative Political in the Copenhagen School and Directions for How to Apply It, „Review of International Studies” 2012, Vol. 38, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1017/S0260210511000581. Higashino A., For the Sake of „Peace and Security”?: The Role of Security in the European Union Enlargement Eastwards, „Cooperation and Conflict” 2004, Vol. 39, nr 4, [online] http:// dx.doi.org/10.1177/0010836704047579. Hill Ch., The Changing Politics of Foreign Policy, London 2003. Holsti O.R., Public Opinion and Foreign Policy: Challenges to the Almond-Lippmann Consensus Mershon Series: Research Programs and Debates, „International Studies Quarterly” 1992, Vol. 36, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2600734. Iceland Officially Drops EU Membership Bid, Euractiv, 13 III 2015, [online] http://www.euractiv.com/sections/enlargement/iceland-officially-drops-eu-membership-bid-312877. Konarzewska A., Perspektywy przystąpienia Turcji do Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2006, nr 2. Kuźniar R., Droga do wolności. Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Warszawa 2008. Larsen H., Discourse Analysis in the Study of European Foreign Policy, [w:] Rethinking European Union Foreign Policy, red. B. Tonra, T. Christiansen, Manchester 2004, Europe in Change. Maatsch A., Between an Intergovernmental and a Polycentric European Union: National Parliamentary Discourses on Democracy in the EU Ratification Process, 2010, RECON Online Working Paper, 2010/18. Osiewicz P., Polskie stanowisko w sprawie członkostwa Turcji w Unii Europejskiej, „Przegląd Politologiczny” 2006, nr 2. PBS, Rozszerzenie UE o Bułgarię, Chorwację, Rumunię, Turcję i Ukrainę. Sondaż PBS DGA dla „Gazety Wyborczej”, 16 V 2006, [online] http://pbs.pl/repository/files/Wyniki/2006-05/ rozszerzenie_ue_200605gw.pdf. Peters D., Wagner W., Deitelhoff N., The Parliamentary Control of European Security Policy, Oslo 2008, ARENA Report, 7/08. RECON Report, 6. Practices of Interparliamentary Coordination in International Politics. The European Union and beyond, red. B. Crum, J.E. Fossum, Colchester 2013, Studies in European Political Science. 260 Magdalena Góra Politeja 2(41)/2016 Questioning EU Enlargement. Europe in search of identity, red. H. Sjursen, New York–London 2006, Routledge Studies on Democratising Europe, 3. Raube K., European Parliamentary Oversight of Crisis Management, [w:] The European Union and Crisis Management. Policy and Legal Aspects, red. S. Blockmans, The Hague 2008. Robinson P., The Role of Media and Public Opinion, [w:] Foreign Policy. Theories. Actors. Cases, red. S. Smith, A. Hadfield, T. Dunne, Oxford 2008. Rola Polski w kształtowaniu polityki wschodniej Unii Europejskiej na przykładzie Ukrainy, red. J. Borkowski, Warszawa 2006. Sanford G., Parliamentary Control and the Constitutional Definition of Foreign Policy Making in Democratic Poland, „Europe-Asia Studies” 1999, Vol. 51, nr 5, [online] http://dx.doi. org/10.1080/09668139998714. Schmidt V.A., Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited: Input, Output and „Throughput”, „Political Studies” 2001, Vol. 61, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1467-9248.2012.00962.x.post_962 2..22 Sikorski R., Przemówienie Ministra Radosława Sikorskiego „Polska a przyszłość Unii Europejskiej” na forum Niemieckiego Towarzystwa Polityki Zagranicznej, Berlin, 28 listopada 2011 r., [online] http://www.msz.gov.pl/resource/c2a33d88-7b8d-4fa5-8680-a67a4b2b38af:JCR. Sjursen H., A Certain Sense of Europe? Defining the EU through Enlargement, „European Societies” 2012, Vol. 14, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1080/14616696.2012.724576. Sjursen H., The EU’s Common Foreign and Security Policy: The Quest for Democracy, „Journal of European Public Policy” 2011, Vol. 18, nr 8, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501 763.2011.615192. Stavridis S., The CFSP/ESDP, Parliamentary Accountability and the ‘Future of Europe’ Convention debate, [w:] Dossier El Parlamento Europeo en la Política Exterior, nr 01/2003. Stemplowski W., Wprowadzenie do analizy polityki zagranicznej RP, Warszawa 2007. Szolucha A., The EU and „Enlargement Fatigue”: Why Has the European Union Not Been Able to Counter „Enlargement Fatigue”?, „Journal of Contemporary European Research” 2006, Vol. 6, nr 1. Thym D., Beyond Parliament’s Reach? The Role of the European Parliament in the CFSP, „European Foreign Affairs Review” 2006, Vol. 11. Turcja i Europa. Wyzwania i szanse, red. A. Szymański, Warszawa 2011. Urbanik A., Idea integracji Turcji z Unią Europejską w opiniach mieszkańców Pomorza Zachodniego, „Edukacja Humanistyczna” 2013, nr 2 (29). Wagner W., The Democratic Control of Military Power Europe, „Journal of European Public Policy” 2006, Vol. 12, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501760500451626. Wagner W., The Democratic Deficit in the EU’s Security and Defense Policy – Why Bother?, RECON Online Working Paper, 2007/10. Wilde P. de, The Operating Logics of National Parliaments and Mass Media in the Politicisation of Europe, „The Journal of Legislative Studies” 2014, Vol. 20, nr 1, [online] http://dx.doi.or g/10.1080/13572334.2013.871484. Zając J., Efektywność ról międzynarodowych Unii Europejskiej, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2014, nr 8, [online] http://dx.doi.org/10.14746/rie.2014.8.4. Politeja 2(41)/2016 „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?… 261 Zając J., Unia Europejska wobec Arabskiej Wiosny, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2013, R. 9, nr 1. Zięba R., Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku, „Stosunki Międzynarodowe” 2011, Vol. 43, nr 1/2. Dr Magdalena Góra – doktor nauk politycznych, adiunkt w Instytucie Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego. Jej zainteresowania badawcze obejmują problematykę funkcjonowania demokracji w kontekście integracji europejskiej i rozszerzenia Unii Europejskiej, politykę zagraniczną Unii Europejskiej, kwestie współczesnej polityki zagranicznej Polski oraz rolę pamięci zbiorowej i procesów kształtowania tożsamości zbiorowych w kontekście integracji europejskiej. Brała udział w międzynarodowych i krajowych projektach badawczych. W latach 2007-2011 prowadziła badania w ramach międzynarodowego projektu badawczego „RECON. Reconstituting democracy in Europe” finansowanego z 6. Programu Ramowego Unii Europejskiej, zaś obecnie jest kierownikiem projektu „Kontrola demokratyczna i legitymizacja Europejskiej Polityki Zagranicznej na przykładzie polityki rozszerzenia UE i Europejskiej Polityki Sąsiedztwa” prowadzonego w Instytucie Europeistyki finansowanego przez Narodowe Centrum Nauki. Najważniejsze publikacje: Defenders of Faith? Victims of Secularisation? Polish Politicians and Religion in the European Parliament, „Religion, State and Society” 2014, Vol. 42, nr 2-3 (razem z K. Zielińską); Situating the Demos of European Integration (wraz z Z. Machem i H.J. Trenzem), [w:] Rethinking Democracy and the European Union, red. E.O. Eriksen, J.E. Fossum, London 2011; Between Old Fears and New Challenges. The Polish Debate on Europe (wraz z Z. Machem), [w:] European Stories. Intellectual Debates in Europe in National Contexts, red. J. Lacroix, K. Nikolaidis, Oxford 2010. Współredagowała także dwa tomy: Collective Identity and Democracy in the Enlarging Europe (wraz z Z. Machem i K. Zielińską), Frankfurt am Main 2012, oraz Democracy, State and Society. European integration in Central and Eastern Europe (wraz z K. Zielińską), Kraków 2011. Federacja Rosyjska i obszar postsowiecki DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.14 Elżbieta KUŻELEWSKA Uniwersytet w Białymstoku [email protected] Adam R. BARTNICKI Uniwersytet w Białymstoku [email protected] Model władzy w państwach postsowieckich Abstract The Model of Power in the Post-Soviet States The aim of this article is to show the evolution of the model of power in the former Soviet states on the example of Belarus, Azerbaijan and Central Asian states (Kazakhstan, Kyrgyzstan, Uzbekistan, Tajikistan and Turkmenistan). The research task of this article is to answer the following questions: Why in the postSoviet states the most attractive and the most effective is the quasi-authoritarian system? Which factors influenced on deep-rooted authoritarianism in analyzed counties? Why the post-Soviet republics society accepts such a model? And finally, are any chances of the regime’s transition towards the classical democratic system? The role of the referendum in increasing the power of the president will be explored, too. Key words: executive, authoritarianism, elections, legacy of power Słowa kluczowe: władza wykonawcza, autorytaryzm, wybory, sukcesja władzy 264 Elżbieta Kużelewska, Adam R. Bartnicki Politeja 2(41)/2016 Wprowadzenie Załamanie się komunistycznego reżimu i upadek Związku Radzieckiego w 1991 r. sprowokowało wielu badaczy, w tym szczególnie Francisa Fukuyamę, do triumfalnego ogłoszenia tezy o zwycięstwie demokracji nad pozostałymi reżimami politycznymi. Cywilizacja ludzka miała być świadkiem „końca historii” rozumianego jako zakończenie procesu historycznego wraz z upadkiem komunizmu i przyjęciem przez większość państw systemu liberalnej demokracji i wolnego rynku jako najdoskonalszych z możliwych do urzeczywistnienia systemów politycznych1. Freedom House zaś wiek XX określił mianem „wieku demokracji”2. Tymczasem w państwach poradzieckich ukształtował się hybrydalny model stosunków politycznych łączący stosunkowo starannie zabezpieczoną instytucję wyborów, których samą procedurę podniesiono do rangi naczelnych założeń demokratyzacji, z często skrajnym marginalizowaniem ich realnego znaczenia. Wybory są przeprowadzane cyklicznie. Mają one potwierdzać demokratyczną legitymizację reżimu, ale ich znaczenie ogranicza się wyłącznie do quasi-wolnego wyrażania poparcia dla władzy. Wykształciła się tam specyficzna struktura prezydencjalizmu zawierająca w sobie elementy demokracji i monarchii. Prezydent uosabia w niej majestat i pełnię władzy, rzeczywistą „nadwładzę” państwową – niezbywalną, niezależną od reguł prawa, nacisków politycznych, a często też woli wyborców. W tego typu systemach krytycznym punktem jest moment sukcesji władzy. W celu minimalizacji ryzyka liderzy poszczególnych państw dokonują zmian w konstytucji i prawie wyborczym, np. wydłużają swoje kadencje, znoszą konstytucyjne ograniczenia liczby kadencji lub skrajnie marginalizują konkurencję polityczną. Ostatecznie posuwają się nawet do zwykłych fałszerstw wyborczych. Jeśli zmiana na szczytach władzy jest niedozowana, to dokonuje się w kręgu rządzącej elity lub rodziny. Tego typu sukcesja ma na celu zachowanie ciągłości władzy elity, oligarchii czy klanu. Celem artykułu jest ukazanie ewolucji modelu władzy w państwach poradzieckich na przykładzie Białorusi, Azerbejdżanu i państw Azji Środkowej (Kazachstan, Kirgistan, Uzbekistan, Tadżykistan i Turkmenistan) oraz udzielenie odpowiedzi na następujące pytania badawcze: 1. Dlaczego w analizowanych państwach poradzieckich deklaratywne odrzucenie totalitaryzmu na rzecz demokracji nie spowodowało automatycznego zerwania z nawykami i zachowaniami wyniesionymi z czasów komunistycznych? 2. Z czego wynika specyficzne postrzeganie sukcesji władzy jako przywileju ograniczonego do bardzo wąskiej elity – już nie partii komunistycznej, ale klanu, grupy rządzącej czy nawet rodziny? 3. Dlaczego próby budowania grup i obozów opozycji zdolnych do podjęcia roli politycznej alternatywy wobec dominującego reżimu politycznego były (poza nielicznymi wyjątkami) nieudane? 4. Czy referendum odgrywało rolę we wzmocnieniu egzekutywy (i jaką)? 1 2 F. Fukuyama, Koniec historii, przeł. T. Bieroń, M. Wichrowski, Poznań 2000, s. 308; tenże, Ostatni człowiek, przeł. T. Bieroń, Poznań 1997. E.S. Herron, Elections and Democracy after Communism?, New York 2009, s. 8. Politeja 2(41)/2016 Model władzy w państwach postsowieckich 265 Mechanizmy rządzenia w państwach postradzieckich Rozpad ZSRR w 1991 r. i deklaratywne odrzucenie w większości państw postsowieckich totalitaryzmu na rzecz demokracji nie spowodowało automatycznego zerwania z nawykami i zachowaniami wyniesionymi z czasów komunistycznych. Było to widoczne już na początku transformacji i w sposób negatywny rzutowało na cały proces przemian społeczno-politycznych3. W analizowanych państwach powstałych na gruzach ZSRR wykształcił się silny, scentralizowany aparat państwa, oparty na znaczącej w systemie ustrojowym pozycji prezydenta. Białoruś, Azerbejdżan oraz państwa Azji Środkowej (Kazachstan, Kirgistan, Uzbekistan, Tadżykistan i Turkmenistan) przyjęły system prezydencki, który w istocie był reżimem autorytarnym. Autorytaryzm miał być gwarancją sprawnego wyjścia z „anarchodemokracji” panującej w pozostałych postradzieckich republikach4. Jednym z kluczowych składników radzieckiej rzeczywistości zaadaptowanych do nowych warunków było specyficzne postrzeganie sukcesji władzy jako przywileju ograniczonego do bardzo wąskiej elity – już nie partii komunistycznej, ale klanu, grupy rządzącej czy nawet rodziny. W tym aspekcie władza i państwo są traktowane jako swoisty łup czy niezbywalne dominium rządzącego, zaś wszelkie przejawy opozycji odbierane są jak zamach na przynależne rządzącym patrymonium. Osią krystalizacji systemu politycznego stała się tym samym silna, i to zarówno w ujęciu prawnym, jak i w sferze realnej polityki, władza lidera (prezydenta) i związanej z nim elity. Owo dążenie do prawnej, chociaż jedynie quasi-demokratycznej, legitymizacji władzy jest zastanawiające, szczególnie że chodziło tu raczej o samą formę (wybory, referendum), a nie o ich realną treść – wybory często nie spełniały elementarnych wymogów demokracji, ale były przeprowadzane i zawsze pozorowano ich wolny, demokratyczny charakter. Można założyć, że były one istotnym składnikiem ideologii i rytuału władzy, ale też swoistej „transcendentalnej” legitymizacji międzynarodowej. Elitom politycznym demokracja – tj. wybory – służyła nie jako rzeczywisty mechanizm kontroli i następstwa władzy, ale jako swoiste alibi świadczące o ich „demokratyzacji”. Chodziło o zademonstrowanie, że dane państwo jest demokratyczne, a więc nowoczesne i otwarte na współpracę czy modernizację. Liderom państw postsowieckich zależało również na zachowaniu pozorów demokratycznej legitymizacji we własnych społeczeństwach. Było to konsekwencją nieformalnej umowy społecznej „o wzajemnej nieodpowiedzialności”. Jej istota zawierała się w formule: Władza może rządzić, może być silna, a nawet autorytarna, nie ma jednak prawa sięgać w pewne sfery, które społeczeństwo uznaje za swoje nienaruszalne przywileje. W kwestii życia politycznego są nimi wybory, w kwestii wolności – swoboda poruszania się (paszport), w kwestii socjalnej – ulgi i przywileje. T. Beichelt, Forms of Rule in the Post-Soviet Space: Hybrid Regimes, [w:] Presidents, Oligarchs and Bureaucrats. Forms of Rule in the Post-Soviet Space, red. S. Stewart i in., Farnham 2012, s. 24. 4 E. Kużelewska, Mechanizmy rządzenia w Turkmenistanie, [w:] Zagadnienia ustrojowe państw poradzieckich, red. J. Zaleśny, Warszawa 2010, s. 179. 3 266 Elżbieta Kużelewska, Adam R. Bartnicki Politeja 2(41)/2016 W państwach postsowieckich marginalizowano znaczenie standardów państwa demokratycznego. Z reguły ignorowano przy tym fakt, że demokracja to nie tylko wybory, ale także złożony system wartości, a samo istnienie konkurencji politycznej jest zjawiskiem nie tylko prawomocnym, ale też pozytywnym, co więcej, naturalne są aspiracje opozycji do przewodzenia społeczeństwu i państwu. Próby budowania grup i obozów opozycji zdolnych do podjęcia roli alternatywy wobec dominującego reżimu politycznego były jednak, poza nielicznymi wyjątkami, nieudane5. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy był bipolarny układ sił politycznych, który nie sprzyjał tworzeniu się alternatyw, sprowadzając polityczne wybory do dychotomii „stabilność władzy” – „chaos demokracji”. Wiązało się to z dezorientacją znacznej części elit, która często funkcjonowała w przypadkowym, koniunkturalistycznym otoczeniu, utrudniającym budowanie własnej tożsamości politycznej, ale też wykazywała się zwyczajnym oportunizmem. Problem ten potęgował koniunkturalizm poszczególnych polityków, partii i grup społecznych. W konsekwencji opozycję w przestrzeni publicznej dopuszczano wtedy i tylko wtedy, gdy ta nie próbowała podważać wyróżnionej pozycji reżimu – znała „swoje miejsce w szeregu” – lub stała się na tyle silna, że była w stanie zakwestionować spetryfikowany układ. Kolejnym problem było skrajne upośledzenie legislatywy kosztem władzy wykonawczej, a także faktyczne wykluczenie z polityki społeczeństwa6. Postsowieckim liderom w konsolidacji władzy pomogły nawyki, które społeczeństwa wyniosły z komunizmu, przede wszystkim naturalna orientacja na popieranie władzy, a co za tym idzie swoista niestosowność popierania opozycji. Zaskakującym rezultatem kolejnych elekcji było też pojawienie się politycznego fatalizmu – skoro wygra zawsze ten sam polityk, to naród nie ma żadnego wpływu na wyborcze rozstrzygnięcia. Poprzez wybory może jedynie wyrażać swoje poparcie dla władzy. Jeden czy kilka modeli władzy w państwach postradzieckich? Klasyczny podział reżimów politycznych dokonany przez Linza7 na demokratyczne, autorytarne i totalitarne jest niewystarczający dla dokonania analizy zmian politycznych w państwach Azji Środkowej i Azerbejdżanie. Czynnikiem rzutującym na wykształcanie się systemów prezydenckich w państwach postradzieckich był fakt, że prezydentami zostawali zazwyczaj przywódcy ruchów niepodległościowych. Regionalni liderzy szybko zorientowali się, że suwerenność daje znacznie większe możliwości indy 5 6 7 Sukcesem zakończyła się „rewolucja tulipanów” w Kirgizji, na której czele stał przywódca opozycji Bakijew, by w następstwie tych wydarzeń zostać prezydentem kraju. L. Way, The Real Causes of the Color Revolutions, „Journal of Democracy” 2008, Vol. 19, nr 3, s. 59, [online] http://dx.doi.org/10.1353/ jod.0.0010. Zob. np.: E. Kużelewska, Porównanie pozycji ustrojowej prezydenta Federacji Rosyjskiej i Republiki Białoruś, „Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33, s. 429-432. J.J. Linz, Totalitarian and Authoritarian Regimes, [w:] Handbook of Political Science, red. F.I. Greenstein, N.W. Polsby, Reading 1975 , s. 175-412, Addison-Wesley Series in Political Science. Politeja 2(41)/2016 Model władzy w państwach postsowieckich 267 widualnych karier politycznych niż funkcjonowanie w związku podległym Moskwie. W obliczu rozpadającej się struktury państwa i władzy ZSRR liderzy ruchów niepodległościowych byli zazwyczaj jedynymi przywódcami dysponującymi autentycznym poparciem ludu i wolą usankcjonowania swojej dominującej pozycji. Co więcej, silna, personalna władza prezydenta, którą można było utożsamiać z władzą miejscowego sekretarza partii, była kulturowo łatwiej rozpoznawana i przyjmowana niż kolektywna władza parlamentu. Przeniesienie ideologiczno-kulturowych założeń roli przywódcy KPZR na prezydenta zapewniało – w społecznym odczuciu – funkcjonalną ciągłość państwa i władzy, a jednocześnie gwarantowało przeprowadzenie oczekiwanych reform. Prezydentura jawiła się więc jako narzędzie walki o niepodległość, ale też jako element zapewniający polityczną stabilizację. Specyficzny model władzy wykształcony w pastwach Azji Środkowej był w znacznej mierze pochodną tradycji kulturowej i przede wszystkim polityki plemienno-klanowej8. Trybalizm i silne powiązania klientelistyczne w dalszym ciągu wyciskają piętno na kształcie systemu politycznego w tym regionie. Współczesna polityka klanowa obecna jest także w Uzbekistanie i Tadżykistanie, gdzie przed okresem Związku Radzieckiego w zasadzie nie było ludności plemiennej. Przywódcy państw postsowieckich zebrali w swoim ręku mocne atuty: w rozpadającym się na oczach społeczeństwa postkomunistycznym świecie pozostawali gwarantem stabilizacji i konsolidacji państwa, stanowili punkt odniesienia i oparcia, byli istotnym elementem kontynuacji umożliwiającym sprawne zespolenie starego i nowego. W początkowym okresie posiadali też prawdziwą i z reguły powszechną legitymizację. Silna władza prezydencka, obdarzona ogromnym potencjałem pełnomocnictw, faktycznie nie była więc przeznaczona do zadań modernizacji lub formowania swego rodzaju „dyktatury rozwoju”. Celem władzy było stworzenie polityczno-prawnych warunków do tego, żeby postsowieckie elity, przeobraziwszy się, mogły zachować swoją dominującą pozycję w społeczeństwie9. W tym kontekście głównym zadaniem lidera był ponowny podział zasobów, a władzy prezydenckiej została wyznaczona rola arbitra decydującego o ich redystrybucji i sposobie rozwiązywania konfliktów. Niewątpliwie istotnym punktem odniesienia dla charakteru władzy prezydenckiej w państwach obszaru postsowieckiego był przykład płynący z Moskwy. Rosja stopniowo odchodziła od pryncypiów demokracji, ewoluując w stronę autorytaryzmu. Proces ten zaczął się w 1993 r.10, jednak kluczowe znaczenie miały wybory prezydenckie w 1996 r. Wybory te odzwierciedlały problemy, które w dłuższym okresie zdeformowały rosyjską demokrację. Można w tym kontekście wymienić wykorzystanie wszelkich zasobów finansowych i administracyjnych państwa na rzecz reelekcji Jelcyna czy skrajP.G. Geiss, Changing Poitical Systems and Regime Types: In between the Neopatrimonial and the Bureaucratic Developmental State in Central Asia, [w:] Presidents, Oligarchs and Bureaucrats…, s. 187-188. 9 A.R. Bartnicki, E. Kużelewska, Legitymizacja władzy i mechanizmy gry politycznej w postsowieckiej Rosji, [w:] Władza wykonawcza w Polsce i Europie, red. M. Drzonek, A. Wołek, Kraków–Nowy Sącz 2009, s. 154. 10 W. Hołubko, Transformacja administracji państw postradzieckich: od totalitaryzmu ku standardom europejskim, „Roczniki Administracji i Prawa” 2010, R. 10, s. 13. 8 268 Elżbieta Kużelewska, Adam R. Bartnicki Politeja 2(41)/2016 nie nierówne traktowanie kandydatów przez środki masowej informacji11. Groźniejsze było jednak stworzenie czy umocnienie systemu, w którym o zwycięstwie wyborczym faktycznie decydują grupy interesu czy, szerzej, klasa rządząca. W 1996 r. w ich interesie leżało zachowanie procedury i retoryki demokratycznej, nie było jednak gwarancji, że w razie realnej groźby porażki politycznej decyzje nie miałyby zgoła odmiennego charakteru. Rodziło się przekonanie, że „ten, kto rządzi, nie może przegrać”12. Pogłębiał się też wrośnięty w strukturę władzy konflikt między koniecznością demokratycznego wyboru lidera a administracyjno-autorytarnym sposobem sprawowania władzy, między autorytarną tradycją a koniecznością demokratycznej legitymizacji. Rozwiązaniem tego problemu było stopniowe sprowadzanie rosyjskiej demokracji do samej procedury głosowania13, zresztą w coraz większym stopniu quasi-wolnej. W ten sposób władza polityczna zaczęła świadomie ograniczać, a w końcu realnie tracić zdolność komunikowania się z aktywną częścią Rosjan, postrzeganych coraz częściej jako przeciwnicy abstrakcyjnego „interesu zbiorowego”. Dalszą konsekwencją tego stanu było sprowadzanie demokracji do procedury wyborczej, a samego głosowania do quasi-wolnej akceptacji reżimu14. Państwa postsowieckie nie tylko naśladowały ten kierunek, ale miały też wyraźne poparcie Moskwy, która prezydencki autorytaryzm postrzegała jako ważny element politycznej stabilizacji w państwach regionu, a niekiedy własnych wpływów. W tym aspekcie jedynym pewnym rozwiązaniem wydawał się klientystyczno-klanowy autorytaryzm15. Było to o tyle oczywiste, że w państwach postsowieckich nie występowała skierowana na demokratyzację ani liberalizację kultura polityczna. Przeciwnie, dominującym paradygmatem wydawała się swoista forma autokracji, wiara w przywódcę i jego moc reformowania – a właściwie umiejętność przeprowadzenia zmian. W ten sposób w państwach postradzieckich tworzono system będący swoistą repliką systemu sowieckiego. Nowa władza była co prawda tworzona w oparciu o procedury demokratyczne, lecz nieistotne było wyposażenie jej w formalne kompetencje na mocy konstytucji. Liczyła się rzeczywista władza, którą prezydenci i ich otoczenie sprawowali, a która pozostawała poza regulacją konstytucyjną. Ostatecznie systemy polityczne państw postsowieckich dryfowały między quasi-demokracją a autorytaryzmem. Azerbejdżan, Białoruś i państwa Azji Środkowej wyraźnie zajęły pozycje autorytarne. Mimo iż cechą charakterystyczną tych reżimów jest nieefektywność standardów państwa demokratycznego, to jednak występują między nimi zna P. Truscott, Russia First. Breaking with the West, London 1997, s. 216-220. M. McFaul, Russia’s 1996 Presidential Election. The End of Polarized Politics, Stanford 1997, s. 24, Hoover Institution Press Publication, 442. 13 Zgodnie z teorią Schumpetera systemy polityczne są demokracjami w takim stopniu, w jakim ich decydenci życia zbiorowego wybierani są w równych, uczciwych i okresowych wyborach. J. Schumpeter, Kapitalizm, socjalizm, demokracja, przeł. M. Rusiński, Warszawa 1995, s. 336. 14 V. Gel’man, Authoritarian Russia. Analyzing Post-Soviet Regime Changes, Pittsburgh 2015, s. 18, Series in Russian and East European Studies. 15 „Klanami” są tu grupy wyodrębniające się ze względu na specyficzne tożsamości/interesy i lojalności a ukształtowane na podstawie długotrwałego współżycia na danym terytorium lub w danej strukturze. 11 12 Politeja 2(41)/2016 Model władzy w państwach postsowieckich 269 czące różnice, zwłaszcza w poziomie politycznej reprezentacji. W Kazachstanie16 i Kirgistanie naród przejawia społeczną mobilizację, w systemie są mniejsze ograniczenia sektora pozarządowego oraz w miarę swobodny dostęp do informacji. Obecnie mianem państwa demokratycznego można określić od 2010 r. Kirgistan. W następstwie antyrządowej rewolucji obalony prezydent Bakijew uciekł do Kazachstanu17, zaś wyniki przeprowadzonego referendum skutkowały zmianą konstytucji, w której znacznie ograniczono uprawnienia prezydenta na rzecz parlamentu. Prezydentem kraju została Roza Otunbajewa, obiecując transparentność decyzji podejmowanych przez władze, powrót do standardów państwa demokratycznego i zasad państwa prawa18. Przyjęcie nowej konstytucji dało podwaliny odejścia od autorytarnego systemu w kierunku otwartej polityki. Natomiast Turkmenistan w okresie rządów Nijazowa wykazywał wiele cech typowych dla totalitaryzmu19. Z kolei Uzbekistan20 i Białoruś reprezentują typowy autorytaryzm, osłabiając opozycyjne partie polityczne i parlament oraz likwidując niezależność sądów21. Ograniczane są również prawa człowieka oraz niezależność mediów. Podobnie w Azerbejdżanie pozostawia się niewiele swobody dla działalności społeczeństwa obywatelskiego i jest stosunkowo niski poziom świadomości społecznej22. Nie można zatem mówić o jednym modelu władzy w państwach postradzieckich. Co prawda w większości z nich odnajdziemy pewne podobieństwa, ze szczególnym uwzględnieniem klanów politycznych jako najważniejszych instytucji polityki państwa i oparciu władzy na trybalistycznym paradygmacie uprawiania polityki23, jeżeli jednak uwzględnimy fakt, iż przestrzeń poradziecka charakteryzuje się unikalnym mariażem lokalnych tradycji, radzieckiego dziedzictwa i nowych, nie zawsze zachodnich, wzorców zewnętrznych, nie dziwi wówczas brak analogii we wszystkich aspektach sprawowania władzy omawianych państw. D. Achilov, Islamic Revival and Civil Society in Kazakhstan, [w:] Civil Society and Politics in Central Asia, red. Ch.E. Ziegler, Lexington 2015, s. 90, Asia in the New Millennium. 17 M. Golovina, Kyrgyz President Formally Resigns after Turmoil, Reuters, 16 IV 2010, [online] http:// af.reuters.com/article/worldNews/idAFLDE63D01Q20100416?pageNumber=1&virtualBrandChannel=0, 9 IX 2015. 18 A. Wolters, The Loss of Difference: The Conditions of Modern Politics in Kyrgyzstan, [w:] Presidents, Oligarchs and Bureaucrats…, s. 233. 19 Ch.J. Sullivan, Civil Society in Chains: The Dynamics od Sociopolitical Relations in Turkmenistan, [w:] Civil Society and Politics…, s. 259. 20 M.Y. Omelicheva, Central Asian Conception of „Democracy”: Ideological Resistance to International Democratization, [w:] International Dimensions of Authoritarian Persistence. Lessons from Post-Soviet States, red. R. Vanderhill, M.E. Aleprete Jr., Lanham 2013, s. 90. 21 M. Maszkiewicz, Republika Białoruś, [w:] Ustroje polityczne krajów Wspólnoty Niepodległych Państw, red. W. Baluk, A. Czajowski, Wrocław 2007, s. 79, Acta Universitatis Wratislaviensis, 2983. 22 A.R. Bartnicki, E. Kużelewska, Społeczeństwo obywatelskie w autorytarnych państwach postradzieckich objętych Partnerstwem Wschodnim, [w:] Partnerstwo Wschodnie. Wymiary realnej integracji, red. M. Zdanowicz, T. Dubowski, A. Piekutowska, Warszawa 2010, s. 177-178. 23 K. Kozłowski, Następstwa kolorowych rewolucji na obszarze poradzieckim, „Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33, s. 338. 16 270 Elżbieta Kużelewska, Adam R. Bartnicki Politeja 2(41)/2016 Pozorowana demokracja jako narzędzie autorytaryzmu Charakterystyczną spuścizną okresu komunizmu była budowa niepodległego państwa opartego na modelu systemu prezydenckiego. Nowe postradzieckie państwa przyjmowały konstytucje w znacznej mierze wzorowane na państwach zachodnich, choć przepisy w nich przyjęte niejednokrotnie odzwierciedlały tradycje i specyfikę danego państwa. W wielu postradzieckich państwach politycy opozycyjni podawali w wątpliwość potrzebę tworzenia republiki prezydenckiej, obawiając się, że w państwie bez zakorzenionych tradycji demokratycznych republika prezydencka może się przekształcić w reżim rządów autorytarnych24. Niemniej każdy niedemokratyczny system polityczny, niezależnie od stopnia stabilizacji i siły rządzącego reżimu, jest wrażliwy na problem rotacji władzy. Specyfiką państw postsowieckich stała się wyraźna próba marginalizowania demokratycznej sukcesji władzy (wyborów), która mogła nieść ryzyko rzeczywistej i niepożądanej przez reżim zmiany, nie tyle zresztą z powodu nieprzewidywalności decyzji przy urnach, co możliwych następstw społecznych w przypadku jawnie sfałszowanych rezultatów elekcji. „Kolorowe rewolucje” w państwach postsowieckich wyraźnie pokazują, że nad społeczeństwem trudno jest zapanować, a wybory zawsze są wydarzeniem pobudzającym opozycję do działania. Jednakże w przypadku państw analizowanych w tym artykule wyraźna jest bezsilność i jałowość opozycji politycznej oraz brak woli i działań zmierzających do zjednoczenia sił alternatywnych wobec prezydenta i jego obozu. Niemniej ryzyko ewentualnego przejęcia władzy przez siły opozycyjne w państwach postsowieckich było ograniczane przy pomocy stosownych zmian w konstytucji. Chodzi tu głównie o wydłużanie kadencji prezydenta, ale też o faktyczną likwidację groźnego dla reżimu momentu wymuszonej prawnie sukcesji władzy poprzez umożliwienie wielokrotnego, a w zasadzie nielimitowanego, udziału w wyborach prezydenckich. Konstytucyjny mechanizm kontrolny, jakim jest powszechnie pryzmowana dziś norma maksymalnie dwóch kadencji, stał się w wielu przypadkach fikcją. Najprostszym mechanizmem stosowanym w celu zwiększania liczby kadencji w krajach postradzieckich było poddawanie pod głosowanie projektu nowej konstytucji. Zazwyczaj uznawano, że kadencja, która trwała w okresie funkcjonowania poprzedniej ustawy zasadniczej, jest nieważna, a okres urzędowania prezydenta liczy się od pierwszych wyborów przeprowadzonych zgodnie z nową konstytucją. Często równolegle z przyjęciem ustawy zasadniczej wypowiadano się w referendum w sprawie przedłużenia pełnomocnictw prezydenta lub zniesienia limitu kadencji (zob. tab. 1). Prezydent Turkmenistanu Saparmurat Nijazow jako pierwszy przywódca w Azji Środkowej sięgnął po instytucję referendum, wypaczając demokratyczne wartości i zasady, a przy okazji dając przykład pozostałym liderom regionu25. T. Bodio, T. Mołdawa, Konstytucje państw Azji Centralnej. Tradycje i współczesność, Warszawa 2007. S.N. Cummings, Power and Change in Central Asia, London 2002, s. 120, Politics in Asia. 24 25 Politeja 2(41)/2016 Model władzy w państwach postsowieckich 271 Tabela 1. Referenda w państwach Azji Środkowej, Azerbejdżanie i Białorusi Państwo Data referendum Turkmenistan 1994 Przedłużenie kadencji prezydenta do 2002 r. 1994 Potwierdzenie dalszych pełnomocnictw wybranego w 1990 r. prezydenta 1996 Poszerzenie zakresu władzy prezydenta kosztem uprawnień władzy ustawodawczej 2010 Zmiany w konstytucji ograniczające prerogatywy prezydenta na rzecz parlamentu 1995 Przedłużenie pełnomocnictw prezydenta do 2000 r. 1995 Przyjęcie nowej konstytucji 1995 Wydłużenie kadencji urzędującego prezydenta (od 1991) do 2000 r. 2002 Przedłużenie kadencji prezydenta do 2002 r. 1999 Wydłużenie kadencji prezydenta z 4 do 7 lat 2003 Możliwość ubiegania się przez prezydenta o dwie kolejne kadencje 2002 Poprawka do konstytucji, na mocy której w razie przedterminowego odejścia prezydenta z urzędu jego pełnomocnictwa przechodzą na premiera 2009 Zniesienie ograniczeń dwóch kadencji urzędu prezydenta Kirgistan Kazachstan Uzbekistan Tadżykistan Azerbejdżan Przedmiot głosowania w referendum Nadanie językowi rosyjskiemu równego statusu z językiem białoruskim Ustanowienie nowych flag narodowych i krajowych godła Białorusi 1995 Poparcie działań prezydenta mających na celu integrację gospodarczą z Rosją Zmiana konstytucji obejmująca możliwość wcześniejszego rozwiązania Rady Najwyższej przez prezydenta w przypadku systematycznych lub rażących naruszeń konstytucji Propozycje prezydenta (przyjęte w referendum): Przeniesienie święta narodowego z 27 lipca na 3 lipca (dzień wyzwolenia Mińska przez Armię Czerwoną w 1944 r.) Białoruś 1996 Przyjęcie konstytucji z 1994 r. ze zmianami zaproponowanymi przez prezydenta Wprowadzenie swobodnego obrotu ziemią Zniesienie kary śmierci 1996 Propozycje deputowanych w referendum): Rady Najwyższej (nieprzyjęte Przyjęcie konstytucji z 1994 r. ze zmianami proponowanymi przez posłów komunistycznych i agrarnych 272 Państwo Białoruś Elżbieta Kużelewska, Adam R. Bartnicki Data referendum 1996 2004 Politeja 2(41)/2016 Przedmiot głosowania w referendum Wybór przedstawicieli władz lokalnych w sposób bezpośredni przez mieszkańców Finansowanie wszystkich organów władzy powinno być przejrzyste i prowadzone wyłącznie z budżetu państwa Zniesienie limitu kadencyjności prezydenta Źródło: opracowanie własne Referendum wykorzystywane było zatem do sukcesywnego poszerzania władzy prezydenckiej na kilka sposobów: 1. poprzez wydłużanie kadencji (Turkmenistan 1994, Kirgistan 1994, Kazachstan 1995, Tadżykistan 1999, Uzbekistan 1995 i 2002); 2. poprzez uznanie za „niebyłą” kadencji, która trwała przed uchwaleniem nowej konstytucji lub w trakcie obowiązywania starej. Rozwiązanie takie pozwalało na interpretację, iż kadencja, która zaczynała się w chwili obowiązywania nowej konstytucji, była uznawana za „pierwszą” (Tadżykistan, Kazachstan, Uzbekistan, Kirgistan, Białoruś, Azerbejdżan). Prezydenci w majestacie prawa po raz kolejny wybierani byli na swą „pierwszą” kadencję; 3. znosząc ograniczenia możliwości sprawowania urzędu przez tę samą osobę przez dwie kadencje (Tadżykistan 2003, Białoruś 2004, Azerbejdżan 2009); 4. wskazując następcę (Azerbejdżan 2002); 5. rozszerzając pełnomocnictwa prezydenta (Białoruś 1996, Kirgistan 1996, Turkmenistan, Kazachstan) oraz kumulując wszystkie powyższe sposoby (Białoruś 1995 i 1996, Turkmenistan). W ten sposób najbardziej demokratyczna instytucja została użyta przeciwko demokracji. Referendum zatwierdzające de facto decyzje antydemokratyczne pełniło również funkcję personalnego plebiscytu popularności prezydenta. Najbardziej spektakularną formę przybrało w przypadku prezydenta Turkmenistanu. W wyniku referendum pełnomocnictwa urzędującego od 1992 r. Nijazowa przedłużono do 2002 r., zaś w 1997 r. odwołano wybory prezydenckie, by w 1998 r. znieść zakaz ograniczenia kadencyjności prezydenta i decyzją parlamentu powierzono Nijazowowi dożywotnie pełnienie urzędu prezydenta. Nadano mu także tytuł Turkmenbaszy – ojca wszystkich Turkmenów, zaś jego nauki i przemyślenia zawarte w Ruchnamie stały się obowiązującą dla wszystkich obywateli duchową konstytucją Turkmenistanu26. Z kolei minister spraw zagranicznych Kazachstanu Rachat Alijew postulował wprowadzenie monarchii, gdzie Nazarbajew nosiłby tytuł chana27. Także prezydent Białorusi za pomocą referendum znacznie wzmocnił swoją A. Orzelska, Turkmenistan, [w:] Systemy polityczne oraz polityka wewnętrzna i zagraniczna w państwach postkomunistycznych Europy i Azji w latach 2004-2005, red. J. Fiszer, Warszawa 2005, s. 170. 27 J. Aitken, Nazarbayev and the Making of Kazakhstan. From Communism to Capitalism, New York 2009, s. 194. 26 Politeja 2(41)/2016 Model władzy w państwach postsowieckich 273 pozycję28. Co więcej, w wynikach głosowania z 1996 r. Łukaszenka znalazł potwierdzenie własnej wizji państwa zakładającej ograniczoną rolę parlamentu, redukcję kompetencji Sądu Konstytucyjnego i równocześnie dominującą pozycję prezydenta w systemie władzy. Referendum z 1996 r. skutkowało zalegalizowaniem dyktatury prezydenta i przekształceniem Białorusi w superprezydencką formę rządów. Na arenie międzynarodowej ów przewrót w państwie spotkał się z potępieniem. Rada Europy pozbawiła Białoruś statusu obserwatora, zaś rządy zachodnie wprowadziły restrykcyjne wizy dla oficjalnych urzędników państwowych29. Z kolei wyniki referendum z 2004 r. pozwoliły Łukaszence ubiegać się po raz trzeci o urząd prezydenta i praktycznie zapewniły mu dożywotnią funkcję. W Uzbekistanie decyzje przyjęte referendum mają wyższą moc prawną i mogą być zmienione bądź uzupełnione jedynie w drodze referendum30. „Ręczne majstrowanie” przy konstytucji przez głowę państwa celem wydłużenia kadencji bądź zwiększenia swoich prerogatyw skutkowało praktycznie nieograniczoną władzą prezydenta w analizowanych państwach, gdzie personalne powiązania i swoisty „kult jednostki” były silniejsze niż formalne struktury administracyjne. W Kazachstanie i Białorusi prezydenci sprawnie wykorzystali instytucję referendum do zademonstrowania i potwierdzenia swojej siły zarówno w sporze z Sądem Konstytucyjnym, jak też zalegalizowania nieprawomocności postępowania w sprawie przyjęcia nowej konstytucji oraz ustanowienia dekretami prezydenta niekonstytucyjnych organów państwa31. Ingerencja w treść konstytucji oraz instrumentalne traktowanie instytucji referendum zapewniły wielu przywódcom nie tylko wydłużenie kadencji, ale również praktycznie dożywotnie sprawowanie władzy. Poza Kirgistanem i Azerbejdżanem w pozostałych państwach ta sama osoba pełni nieprzerwanie urząd prezydenta (w Kazachstanie – Nazarbajew, w Tadżykistanie – Rachmonow, w Uzbekistanie – Karimow, na Białorusi – Łukaszenka). W Turkmenistanie głową państwa był Nijazow, którego rządy zakończyła nagła śmierć w 2007 r. Władzę po nim przejął, wbrew przepisom konstytucyjnym, Berdymuchamedow32. Podkreślić należy, iż kluczową kwestią w przypadku sukcesji władzy wydaje się obecnie nie pozycja samego prezydenta, którego rola dalece wykracza już poza ramy prawne prezydentury, ale znalezienie godnego następcy. Zarówno Nazarbajew, jak i Karimow borykają się z dużymi problemami zdrowotnymi. W obu państwach problem sukcesji wydaje się dość pilny. Jako potencjalny sukcesor Nazarbajewa trak G. Ioffe, Reassessing Lukashenka. Belarus in Cultural and Geopolitical Context, New York 2014, s. 139. S. Levitsky, L.A. Way, Competitive Authoritarianism. Hybrid Regimes after the Cold War, Cambridge 2010, s. 206. 30 A. Pogłódek, Instytucja referendum w Uzbekistanie, „Roczniki Administracji i Prawa” 2014, Vol. 14, nr 1, s. 17. 31 J. Szymanek, Geneza i ewolucja konstytucjonalizmu kazachstańskiego, „Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33, s. 413-414; R. Gortat, Ostatnia autokracja w Europie. System władzy na Białorusi po referendum w 1996 r., „Przegląd Europejski” 2001, Vol. 2, nr 3; E. Kużelewska, Porównanie pozycji ustrojowej…, s. 434-436. 32 A. Czajowski, Turkmenistan, [w:] Ustroje polityczne krajów Wspólnoty…, s. 335; T. Bodio, T. Mołdawa, Konstytucje państw Azji Centralnej…, s. 406. 28 29 274 Elżbieta Kużelewska, Adam R. Bartnicki Politeja 2(41)/2016 towany jest obecnie zięć prezydenta Timur Kulibajew, choć być może ważniejsza w tym układzie jest córka prezydenta Dariga Nazarbajewa. Również w Uzbekistanie jako potencjalnego sukcesora Karimowa wymienia się jego córkę Gulnarę Karimową33. Względy kulturowe i historyczne powodują, że najbliższa rodzina prezydenta odgrywa kluczową rolę w polityce (i w biznesie). Należy jednak pamiętać, iż ani Karimow, ani Nazarbajew nigdy nie wskazali córek jako ewentualnych następczyń. Może to być zresztą dość kłopotliwe w państwach patriarchalnych i muzułmańskich, gdzie znacznie większą wagę przywiązuje się do męskich potomków34. Uzbecka i kazachska polityka opiera się raczej na strukturach klanowych, a nie dynastycznych. Niewątpliwie w obu państwach toczy się już jednak walka o sukcesję, zaś zarówno elity polityczne, jak i klany za naturalny sposób przekazania władzy zdają się uznawać wyznaczenie następcy przez urzędującego prezydenta. Także prezydent Białorusi akceptuje model przekazywania władzy następcy i przygotowuje do tej roli swego syna. Jego zamysł ma spore szanse realizacji z uwagi na fakt, że sam Łukaszenka cieszy się autentycznym poparciem zwłaszcza wśród mieszkańców obszarów wiejskich i osób starszych. Doskonałe umiejętności oratorskie i zdolność manipulowania opinią publiczną za pośrednictwem mediów35 stanowią dodatkowy atut. Prezydenci Kazachstanu i Uzbekistanu w kwestii przyszłej sukcesji władzy mogą wzorować się na doświadczeniu Azerbejdżanu. Obecny autorytarno-oligarchiczny system polityczny tego państwa został stworzony przez Gejdara Alijewa – prezydenta od 1993 r. do śmierci w 2003 r. Wyniki głosowania w referendum w 2002 r. oraz wprowadzenie zmian do konstytucji zalegalizowały dziedziczenie władzy i w 2003 r. syn Alijewa zastąpił umierającego ojca na stanowisku prezydenta36. Zgodnie ze zmianami w konstytucji w wypadku przedterminowego odejścia prezydenta z urzędu jego pełnomocnictwa przechodzą na premiera. Funkcję szefa rządu sprawował jego syn – Ilham Alijew. 31 października 2003 r. Gejdar Alijew przekazał władzę premierowi. Urząd prezydenta pozostał w rodzinie Alijewów37. Ewolucja władzy politycznej na Białorusi dokonała się w podobny sposób, jak w reżimach autorytarnych Azji Środkowej. Tu także po 1994 r., kiedy do władzy doszedł Aleksandr Łukaszenko, faktycznie wyeliminowano możliwość demokratycznej sukcesji władzy38. Wyniki referendum z 2004 r. pozwoliły Łukaszence ubiegać się po raz trzeci o urząd w wyborach i na znaczne rozszerzenie kompetencji. A.R. Bartnicki, Sukcesja władzy w warunkach pozorowanej demokracji państw postsowieckich, „Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33, s. 370-371. 34 A. Łomanowski, Wpływ dzieci przywódców Azji Centralnej na sytuację polityczną i gospodarczą państw regionu, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2006, nr 2, s. 2. 35 V. Silitski, Preempting Democracy: The Case of Belarus, „Journal of Democracy” 2005, Vol. 16, nr 4, s. 85, [online] http://dx.doi.org/10.1353/jod.2005.0074. 36 J. Minahan, The Former Soviet Union’s Diverse Peoples. A Reference Sourcebook, Santa Barbara 2004, s. 283, Ethnic Diversity Within Nations. 37 V.J. Bunce, S.L. Wolchik, Azerbaijan: Losing the Transitional Moment, [w:] Transtions to Democracy. A Comparative Perspective, red. K. Stoner, M. McFaul, Baltimore 2013, s. 404. 38 B. Bennet, The Last Dictatorship in Europe. Belarus under Lukashenko, London 2011, s. 64. 33 Politeja 2(41)/2016 Model władzy w państwach postsowieckich 275 Jedynie Kirgistan nie wpisuje się obecnie w paternalistyczno-autorytarną sukcesję władzy. Antyrządowe demonstracje w 2010 r. doprowadziły do wykształcenia się parlamentarnego systemu rządów z ograniczonymi kompetencjami prezydenta. Wcześniej jednak autorytarny reżim był głęboko zakorzeniony, a prezydencka forma rządów przyzwalała na autorytarną dominację jednego klanu, mimo iż społeczeństwo kirgiskie składa się z czterdziestu plemion39. Prezydent Akajew eksperymentował z wydłużaniem swojej kadencji i autorytarnego stylu rządzenia40, a w drodze referendum wydłużano jego kadencję, a następne prezydenta Bakijewa41. Wszystkie te systemy (poza kirgiskim) określane są obecnie mianem systemu dominującej władzy. Szanse demokratyzacji owych reżimów prezydenckich są niewielkie, nawet w przypadku państw objętych Partnerstwem Wschodnim, czyli Azerbejdżanu i Białorusi. Unia Europejska również nie jest w stanie wymusić w nich demokracji ani stabilizacji gospodarczej42. Podsumowanie W świetle przedstawionego materiału wysuwają się następujące wnioski. Po pierwsze, deklaratywne odrzucenie totalitaryzmu na rzecz demokracji nie spowodowało automatycznego zerwania z nawykami i zachowaniami wyniesionymi z czasów komunistycznych, ponieważ nie miało umocowania ani prawnego, ani społecznego, ani tradycyjnego. Społeczeństwo wiejskie, brak silnej klasy średniej oraz spuścizna postradziecka bynajmniej nie działały na rzecz transformacji demokratycznej. Po drugie, specyficzne postrzeganie sukcesji władzy jako przywileju ograniczonego do bardzo wąskiej elity – już nie partii komunistycznej, ale klanu, grupy rządzącej czy nawet rodziny – wynika przede wszystkim ze spuścizny po ZSRR oraz tradycji kulturowych, zwłaszcza w Turkmenistanie i państwach Azji Środkowej. Owe tradycje (m.in. klanowe mechanizmy polityki, system prawa zwyczajowego, prawa muzułmańskiego) odciskają wyraźne piętno na specyfice systemu politycznego. Mechanizmy polityki klanowej i przywiązanie do tradycyjnego układu życia i religii dalekie są od demokracji. Tradycje kulturowe utrudniały umacnianie demokracji, zwłaszcza że brakowało kulturowych podwalin koniecznych do podtrzymania procesu demokratyzacji. To, co łączy wyżej wymienione państwa oraz Białoruś, to także specyficzny system, w którym decyzje dotyczące władzy i przywilejów opierają się na powiązaniach osobistych (i klanowych), a nie abstrakcyjnych zasadach. M.Y. Omelicheva, Central Asian Conceptions…, s. 89. S. Radnitz, A Horse of a Different Color: Revolution and Regression in Kyrgyzstan, [w:] Democracy and Authoritarianism in the Postcommunist World, red. V.J. Bunce, M. McFaul, K. Stoner-Weiss, Cambridge 2010, s. 303. 41 J. Anderson, Kyrgyzstan. Central Asia’s Island of Democracy?, London 1999, s. 26, Postcommunist States and Nations, 4. 42 G. Ekiert, J. Kubik, M.A. Vachudova, Democracy in the Post-Communist World: An Unending Quest?, „East European Politics and Societies” 2007, Vol. 21, nr 7, s. 24, [online] http://dx.doi. org/10.1177/0888325406297170. 39 40 276 Elżbieta Kużelewska, Adam R. Bartnicki Politeja 2(41)/2016 Po trzecie, nieudane (poza nielicznymi wyjątkami) próby budowania grup i obozów opozycji zdolnych do podjęcia roli politycznej alternatywy wobec dominującego reżimu politycznego umacniały dominującą pozycję prezydenta. W wyniku rewolucji w Kirgistanie do władzy doszedł opozycyjny przywódca Bakijew, który umiejętnie wykorzystywał instrumenty autorytaryzmu, by w 2010 r. podzielić los swego poprzednika. Na Białorusi opozycja polityczna jest słaba i rozbita, brakuje silnego lidera łączącego siły antyprezydenckie. W pozostałych republikach postradzieckich opozycja praktycznie nie istnieje za sprawą represyjnego systemu władzy. Działacze opozycyjni albo mieszkają za granicą, albo nie są znani szerokiej opinii publicznej. Po czwarte, referendum stało się fasadą społeczeństwa obywatelskiego i odegrało istotną rolę w umacnianiu władzy wykonawczej. Traktowane było instrumentalnie i doraźnie, służyło tylko i wyłącznie doraźnym interesom i potrzebom przywódców. Za ich pomocą poszerzano uprawnienia władzy prezydenckiej poza obszary wyznaczane przez uchwalone na początku lat 90. XX w. konstytucje. Referenda niosły za sobą doniosłe skutki. Stawały się częścią politycznego instrumentarium prezydenta, wzmacniały zaufanie do jego urzędu, osłabiały opozycję polityczną i podporządkowywały prezydentowi parlament. Społeczne poparcie udzielone prezydentowi w drodze referendum skutkowało ustanowieniem „wertykalnego” mechanizmu sprawowania władzy państwowej – bezpośredniego podporządkowania władz lokalnych prezydentowi i jego aparatowi. Bibliografia Achilov D., Islamic Revival and Civil Society in Kazakhstan, [w:] Civil Society and Politics in Central Asia, red. Ch.E. Ziegler, Lexington 2015, Asia in the New Millennium. Aitken J., Nazarbayev and the Making of Kazakhstan. From Communism to Capitalism, New York 2009. Anderson J., Kyrgyzstan. Central Asia’s Island of Democracy?, London 1999, Postcommunist States and Nations, 4. Bartnicki A.R., Sukcesja władzy w warunkach pozorowanej demokracji państw postsowieckich, „Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33. Bartnicki A.R., Kużelewska E., Legitymizacja władzy i mechanizmy gry politycznej w postsowieckiej Rosji, [w:] Władza wykonawcza w Polsce i Europie, red. M. Drzonek, A. Wołek, Kraków–Nowy Sącz 2009. Bartnicki A.R., Kużelewska E., Społeczeństwo obywatelskie w autorytarnych państwach postradzieckich objętych Partnerstwem Wschodnim, [w:] Partnerstwo Wschodnie. Wymiary realnej integracji, red. M. Zdanowicz, T. Dubowski, A. Piekutowska, Warszawa 2010. Beichelt T., Forms of Rule in the Post-Soviet Space: Hybrid Regimes, [w:] Presidents, Oligarchs and Bureaucrats. Forms of Rule in the Post-Soviet Space, red. S. Stewart i in., Farnham 2012. Bennet B., The Last Dictatorship in Europe. Belarus under Lukashenko, London 2011. Bodio T., Mołdawa T., Konstytucje państw Azji Centralnej. Tradycje i współczesność, Warszawa 2007. Politeja 2(41)/2016 Model władzy w państwach postsowieckich 277 Bunce V.J., Wolchik S.L., Azerbaijan: Losing the Transitional Moment, [w:] Transitions to Democracy. A Comparative Perspective, red. K. Stoner, M. McFaul, Baltimore 2013. Bunce V.J., Wolchik S.L., Defeating Authoritarian Leaders in Postcommunist Countries, Cambridge 2011, Cambridge Studies in Contentious Politics. Carothers T., The End of the Transition Paradigm, [w:] Debates on Democratization, red. L. Diamond, M.F. Plattner, P.J. Costopolous, Baltimore 2010, Journal of Democracy Book. Cummings S.N., Power and Change in Central Asia, London 2002, Politics in Asia. Czajowski A., Turkmenistan, [w:] Ustroje polityczne krajów Wspólnoty Niepodległych Państw, red. W. Baluk, A. Czajowski, Wrocław 2007, Acta Universitatis Wratislaviensis, 2983. Ekiert G., Kubik J., Vachudova M.A., Democracy in the Post-Communist World: An Unending Quest?, „East European Politics and Societies” 2007, Vol. 21, nr 7, [online] http://dx.doi. org/10.1177/0888325406297170. Fukuyama F., Koniec historii, przeł. T. Bieroń, M. Wichrowski, Poznań 2000. Fukuyama F., Ostatni człowiek, przeł. T. Bieroń, Poznań 1997. Geiss P.G., Changing Poitical Systems and Regime Types: In between the Neopatrimonial and the Bureaucratic Developmental State in Central Asia, [w:] Presidents, Oligarchs and Bureaucrats. Forms of Rule in the Post-Soviet Space, red. S. Stewart i in., Farnham 2012. Gel’man V., Authoritarian Russia. Analyzing Post-Soviet Regime Changes, Pittsburgh 2015, Series in Russian and East European Studies. Golovina M., Kyrgyz President Formally Resigns after Turmoil, Reuters, 16 IV 2010, [online] http://af.reuters.com/article/worldNews/idAFLDE63D01Q20100416?pageNumber =1&virtualBrandChannel=0. Gortat R., Ostatnia autokracja w Europie. System władzy na Białorusi po referendum w 1996 r., „Przegląd Europejski” 2001, Vol. 2, nr 3. Herron E.S., Elections and Democracy after Communism?, New York 2009. Hołubko W., Transformacja administracji państw postradzieckich: od totalitaryzmu ku standardom europejskim, „Roczniki Administracji i Prawa” 2010, R. 10. Ioffe G., Reassessing Lukashenka. Belarus in Cultural and Geopolitical Context, New York 2014. Kozłowski K., Następstwa kolorowych rewolucji na obszarze poradzieckim, „Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33. Kużelewska E., Mechanizmy rządzenia w Turkmenistanie, [w:] Zagadnienia ustrojowe państw poradzieckich, red. J. Zaleśny, Warszawa 2010. Kużelewska E., Porównanie pozycji ustrojowej prezydenta Federacji Rosyjskiej i Republiki Białoruś, „Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33. Levitsky S., Way L.A., Competitive Authoritarianism. Hybrid Regimes after the Cold War, Cambridge 2010, Problems of International Politics. Linz J.J., Totalitarian and Authoritarian Regimes, [w:] Handbook of Political Science, red. F.I. Greenstein, N.W. Polsby, Reading 1975, Addison-Wesley Series in Political Science. Łomanowski A., Wpływ dzieci przywódców Azji Centralnej na sytuację polityczną i gospodarczą państw regionu, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2006, nr 2. Maszkiewicz M., Republika Białoruś, [w:] Ustroje polityczne krajów Wspólnoty Niepodległych Państw, red. W. Baluk, A. Czajowski, Wrocław 2007, Acta Universitatis Wratislaviensis, 2983. 278 Elżbieta Kużelewska, Adam R. Bartnicki Politeja 2(41)/2016 McFaul M., Russia’s 1996 Presidential Election. The End of Polarized Politics, Stanford 1997, Hoover Institution Press Publication, 442. Minahan J., The Former Soviet Union’s Diverse Peoples. A Reference Sourcebook, Santa Barbara 2004, Ethnic Diversity Within Nations. Omelicheva M.Y., Central Asian Conception of „Democracy”: Ideological Resistance to International Democratization, [w:] International Dimensions of Authoritarian Persistence. Lessons from Post-Soviet States, red. R. Vanderhill, M.E. Aleprete Jr., Lanham 2013. Orzelska A., Turkmenistan, [w:] Systemy polityczne oraz polityka wewnętrzna i zagraniczna w państwach postkomunistycznych Europy i Azji w latach 2004-2005, red. J. Fiszer, Warszawa 2005. Pogłódek A., Instytucja referendum w Uzbekistanie, „Roczniki Administracji i Prawa” 2014, Vol. 14, nr 1. Radnitz S., A Horse of a Different Color: Revolution and Regression in Kyrgyzstan, [w:] Democracy and Authoritarianism in the Postcommunist World, red. V.J. Bunce, M. McFaul, K. Stoner-Weiss, Cambridge 2010. Schumpeter J., Kapitalizm, socjalizm, demokracja, przeł. M. Rusiński, Warszawa 1995. Silitski V., Preempting Democracy: The Case of Belarus, „Journal of Democracy” 2005, Vol. 16, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1353/jod.2005.0074. Sullivan Ch.J., Civil Society in Chains: The Dynamics of Sociopolitical Relations in Turkmenistan, [w:] Civil Society and Politics in Central Asia, red. Ch.E. Ziegler, Lexington 2015, Asia in the New Millennium. Szymanek J., Geneza i ewolucja konstytucjonalizmu kazachstańskiego, „Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33. Truscott P., Russia First. Breaking with the West, London 1997. Way L., The Real Causes of the Color Revolutions, „Journal of Democracy” 2008, Vol. 19, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1353/jod.0.0010. Wolters A., The Loss of Difference: The Conditions of Modern Politics in Kyrgyzstan, [w:] Presidents, Oligarchs and Bureaucrats. Forms of Rule in the Post-Soviet Space, red. S. Stewart i in., Farnham 2012. Zagadnienia ustrojowe państw poradzieckich, red. J. Zaleśny, Warszawa 2010. Dr hab. Elżbieta KUŻELEWSKA – doktor habilitowana nauk społecznych w zakresie nauk o polityce, adiunkt na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. Swoje zainteresowania naukowe koncentruje wokół demokracji bezpośredniej, współczesnych systemów politycznych i elektronicznego głosowania. Przewodnicząca Centre for Direct Democracy Studies – jednostki badawczej zajmującej się problematyką demokracji bezpośredniej na świecie. Dr Adam R. BARTNICKI – doktor nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce, adiunkt na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. Zainteresowania badawcze: system polityczny współczesnej Rosji, problemy bezpieczeństwa na obszarze postradzieckim. Federacja Rosyjska i obszar postsowiecki DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.15 Krzysztof KOZŁOWSKI Warsaw School of Economics [email protected] Colour Revolutions, Frozen Conflicts and the New Silk Road: the Political Struggle in the Post-Soviet Space Abstract As the political centre of the World international stage gravitates toward East Asia, so does the political reality of the Post-Soviet Space. This process works in favour of the Peoples’ Republic of China, is a source of new tensions within the Russian Federation and undermines the effectiveness of US and European policies. The New Silk Road and the Asian Infrastructure Investment Bank initiatives show that PRC has both the means and the determination to actively broaden its sphere of influence. However, the Chinese patterns of expansion do not have to follow the nature of Russian-Western competition the World got used to after 1991. As the local players are increasingly assertive and PRC economy is slowing down, it’s also important to notice the first clouds gathering over Chinese aspirations in the region. The article presents an overview of the major approaches to political change, international competition and integration trajectories within the Post-Soviet space. It focuses on the major actors active within the Post-Soviet Space, namely the Russian Federation, the United States and the Peoples’ Republic of China, the strategies they follow, mediums they choose to execute their strategies and an evaluation of effects of their activity after the collapse of the USSR. Keywords: Colour Revolutions, Frozen Conflicts, New Silk Road, Post-Soviet Space 280 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 Introduction The Russian Federation’s military action in Ukraine, the following occupation and annexation of Crimea in March 2014 have all started probably the gravest security crisis in Europe since the end of the Cold War. The impression was strengthened by other rivalries storming back the centre stage of contemporary international relations, in particular the silent clash of the rising People’s Republic of China with the United States of America. Many political analysts reacted with fears of global order being again reduced to Cold War style power Politics.1 They raised questions whether the 2014 will be perceived as the mark of the end of post-Cold War stability, if the West was living in the false sense of security about Russian revisionism or may the annexation of Crimea be treated as a sign of rise of revisionist powers, especially Russia and China? As the saying goes, history does not repeat itself but it rhymes. At the beginning of 1990s, the World was taken by surprise with the collapse of the Soviet Union. The surprise gave birth to triumphant prognosis of the end of history and the victory of the Western marriage of free market economy and liberal democracy. The new century amazed the international community with colour revolutions in the former Soviet republics. As they spread from former Yugoslavia to Georgia, Ukraine and even far away Kyrgyzstan, democratic enthusiasts saw them as a sign of inevitable democratization of the Post-Soviet space. Today many are startled again, yet with events of different nature: the comeback of power Politics at the very border of European Union. Many Western political scientists, especially representing liberal theoretical approaches to international relations, expected the old-fashioned geopolitics go away with the collapse of USSR.2 Now the advocates of liberal World Order are shocked with blunt moves of President Vladimir Putin.3 They are accused of misreading what dissolution of the Soviet Union meant.4 It was an important victory of liberal democracy over communism but it was not the end of Power Politics, their critics say. The scientists more inclined to take a realist approach to international relations foretell the rise of revisionist powers and the comeback of increasingly fierce international competition which marks the end of the post-Cold War stability.5 To paraphrase the words of T.S. Kuhn what we see depends not only on what we are looking at but also on what we have learned to notice.6 The problem of the perspectives presented above is that quite often they say more about expectations of those who 3 4 5 1 2 6 W.R. Mead, ‘The Return of Geopolitics’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014), pp. 69-79. J. Mankoff, ‘Russia’s Latest Land Grab’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014), pp. 60-68. G.J. Ikenberry, ‘The Illusion of Geopolitics’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014), pp. 80-90. A. Wilson, Ukraine Crisis. What It Means for the West, New Haven 2014, pp. 144-160. For an overview of the contemporary discussions concerning the interpretations of the dissolution of the Soviet Union: J. Mankoff, Russian Foreign Policy. The Return of Great Power Politics, Lanham 2011, pp. 241-293. T.S. Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions, Chicago 1996, p. 180 (International Encyclopedia of Unified Science, 2, 2). Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 281 follow them than about the reality of the Post-Soviet space, which seems to be oversimplified when analysed in purely Western terms. On the one hand, liberal theorists and enthusiasts of democratization underestimated the vitality of the post-communist heritage and patrimonial frameworks still present in former Soviet states. The path of political change and the integration patterns known from Western World proved to be ineffective when dealing with both Yeltsin’s and Putin’s Russia. On the other hand, realists seem to not notice the fact that the World in 2014 is significantly different from the bipolar reality of the Cold War. The alleged revisionist powers are tightly intertwined in increasingly multilateral international relations order developed during twenty five years that have passed since the collapse of the USSR. And both groups seem to not notice the realities of the Post-Soviet space. The aim of the article is to present an analysis of major approaches to political change, international competition and integration trajectories within the contemporary Post-Soviet space. To adequately address the problem one has to look at geopolitics within the Soviet Union, analyse how it influences the Post-Soviet reality and how it was challenged by the American and Chinese political strategies since the collapse of the USSR as well as how post-communist heritage was exploited by new Post-Soviet republics. The dynamics of interaction between the major players and their dominant strategies will be analysed on the basis of the most politically expressive developments, like frozen conflicts, colour revolutions and the most recent Chinese economic projects like Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), the New Silk Road diplomacy and One Belt One Road initiative. The article will argue that the Post-Soviet Space represents a case were big international players such as Russia, US and China exert their influence through various means with Russia aspiring to win back its historical position in the region while China and US formulate their actions as a function of global politics rather than a competition for a regional dominance. This assumption requires further elaboration, though. First, the reality of former Soviet Union and mostly trilateral Great Power competition periodically created circumstances which made the agendas of the Great Powers not entirely exclusive. Secondly, in certain situations the complex circumstances empowered the smaller players – the new independent Post-Soviet republics – giving them opportunities to exploit the Great Powers’ engagement for their own ends. Third, the major crises that occurred in the Post-Soviet region after 1991 and had shaken the international community were mostly an effect of a difference between the way the Post-Soviet Space politics is perceived by the Russian Federation (in terms of paternalistically preserving own hegemonic status) and by other Powers (as a function of other regional goals like stability of Xinjiang in case of China or Afghanistan and Southern Caucasus in case of US). In effect the situation in the Post-Soviet space today is an emanation of situational power balance rather than of one dominant political process like democratization or authoritarian turn. Thus, it is far more important to reconstruct the major tendencies that shape this balance than to squeeze the region into one theoretical framework that makes way for future surprises rather than explains the political reality beyond the eastern border of the European Union. 282 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 Russian Federation, Frozen Conflicts and Post-Soviet Geopolitics’ Heritage Frozen conflicts are the best emanation of the dominant Russian strategy in the PostSoviet Space. They epitomize Russian perceptions, ambitions and modes of thought in regards to the region. However, as they are deeply rooted in geopolitics of Soviet times, it’s impossible to fully comprehend their nature without taking a step back in history and analysing the heritage of Soviet times. As such they will also act as an introduction to the other Post-Soviet developments. Describing the Soviet Union geopolitics in detail is a task beyond the scope of a single article, probably even of a single monograph. Nevertheless, in the context of 2014 events in Ukraine it is possible to define several characteristics of geopolitical developments within USSR which had outlasted the Soviet Union, had formed fundaments for the development of the crisis the World witnessed in Crimea and still shape frozen conflicts in the Post-Soviet space. Soviet Union should not be perceived only in political terms. It was not only political but also social and economic project. As the political dimension is perceived from the perspective of the collapse of the Eastern Block, it is important to notice that to a large extent social and economic heritage of the Soviet Union outlived the USSR. The frozen conflicts are one of the best proofs. The most important elements of Soviet heritage in terms of frozen conflicts include: (1) the existence of significant ethnic minorities protected by Moscow within each Soviet Republic, (2) the universal presence of Russian minority, which was the spearhead of Soviet modernization in all non-Russian Soviet Republics and (3) managing and orienting economic and infrastructural development of all Soviet Republics in a way making them dependent on Russia. According to the official communist ideology of USSR, nationalism was condemned to gradually fade away along with the development of the class solidarity which was to be popularized by the revolutionary march of the Red Army to the West. When the Soviets were stopped in Poland in 1920, the leaders of the communist state had to deal with a mixture of nationalities within their own borders. A solution was a peculiar form of federalism according to which major ethnic groups within the Union were assigned separate territorial units. Eventually, between 1922 and 1940 fifteen Soviet Socialist Republics (SSRs) were created. In 1991 they became independent states.7 The major requirement for an ethnic group to be attributed a territorial unit – a Socialist Republic – was to consist over 50% of its population. As the Soviet Union’s population was diverse, it was natural that numerous nationalities were representing significant majorities on their historic lands. However, because of natural as well as centrally managed migrations, each of the SSRs contained significant minority groups, which often enjoyed their own statehood in other parts of the USSR.8 For example in Cauca 7 8 More on nationalism and administrative development of USSR: R. Suny, The Revenge of the Past. Nationalism, Revolution, and the Collapse of the Soviet Union, Chicago 1993. More on politically forced migrations in USSR: P. Polian, Against Their Will. The History and Geography of Forced Migrations in the USSR, Budapest 2003. Ukrainian context: A. Reid, Borderland. A Journey through the History of Ukraine, Boulder 2000. Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 283 sus there was a large Armenian minority in Azeri SSR, as well as a large Azeri one in Armenian SSR. In Central Asia Uzbeks were significant ethnic factor in the neighbouring Kazak and Kyrgyz SSRs (to a lesser degree they were also present in Tajikistan and Turkmenistan). To make situation even more complex the borders were often delineated across ethnic groups’ historical territories, which resulted in development of small autonomous enclaves within many SSRs. The most prominent examples are Abkhazia and Southern Ossetia in Georgia, and Nagorno-Karabakh in Azerbaijan. The ethnic diversity created in this way was no coincidence. The goal was twofold. First, a significant presence of concentrated minorities within mainly ethnically defined SSR was to provide the USSR central government with leverage against national majorities’ mobilization against Moscow. Kremlin was able to play out the ethnic groups against one another and thus to stop them from disobeying central Soviet Union authorities. Second, it created an image of Russia as a protector and guardian of interests of ethnic minorities within USSR, providing Moscow with their sometimes unconditional support. The strategy of ethnic division and economic subordination worked well for Kremlin. The best proof is the fact that during the 1980s, most of the minority groups mentioned opposed the nationalist movements that were pressing for independence in many of the Soviet republics as Gorbachev’s Perestroika and Glasnost politics started to ease the rule of Moscow over the rest of the empire. All the minorities viewed the survival of the Soviet Union as the best guarantee of their protection against the larger ethnic groups that surrounded them. For example, officials representing Abkhazia, South Ossetia and Transnistria supported the August 1991 coup, which they believed was to save the Soviet Union from collapsing.9 Apart from the above mentioned minorities, which were usually linked to a neighbouring SSR and did not constitute a significant presence in other parts of the Soviet Union, there was also one specific minority present universally all over the USSR – Russians. The role they played in Soviet geopolitics was different from other ones, though. Usually they filled the higher levels of Soviet Republics’ bureaucracies, higher ranks of military corps and often they formed the core of the better educated part of the society providing many parts of the USSR with the only source of technical knowledge. This way they represented the fore of the Soviet style modernization and industrialization as well as provided Moscow with practical means of control of all of the parts of the USSR. The Russian ethnic management of the Union was supplemented with very specific economic development trajectories of the SSR republics. If one analyses the infrastructural development of Central Asian, Caucasian and Western Republics of the Soviet Union, one will easily notice that most of the transport infrastructure, like roads, railways or pipelines, was oriented either towards Russia or according to Russian interests. With other venues for economic development closed, and echelons of power and of 9 For background of these events: R. Keeran, T. Kenny, Socialism Betrayed. Behind the Collapse of the Soviet Union, New York 2010; R. Strayer, Why Did the Soviet Union Collapse? Understanding Historical Change, London 1998. 284 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 economic management dominated by Russians this strategy made all the SSRs virtually dependent on Moscow economic plans. Regardless how much is said today about national issues within individual SSRs, it has to be remembered that the economy of the USSR was coordinated from Moscow and according to its needs.10 Soviet politics concerning minorities is central to the all frozen conflicts within the former USSR. The changes of political maps after the dissolution of USSR in 1991 created an impression that Russia’s sphere of influence shrunk more than it actually happened. Russia was not gone not only from the Post-Soviet space but also from the PostSoviet states’ internal scene. With not much of an oversimplification from the Russian perspective the only difference between Soviet and Post-Soviet times was that now the ethnic conflicts which were previously used by Moscow to win one ethnic group against another became a part of the foreign rather than internal politics of Kremlin. Russian presence in higher echelons of bureaucracies of all of the Soviet States provided Moscow with detailed information concerning internal relations and political situation within each of the Post-Soviet States.11 This, combined with dependence on Russian economy and large military potential allowed the Russian Federation to exploit and intensify the moments of instability to create situations justifying interventions to protect threatened ethnic minorities from ethnic cleansing. However, not a single Russian intervention led to a constructive solution of any conflict that was its cause. Instead frozen conflicts were born. On the one hand Russia suppressed the tensions well enough to keep peace on troubled territories, while on the other hand it used the threat of their resurfacing to keep military presence and to exercise political pressure on states going through ethnic crisis. Since the early 1990s, Russian Federation has either directly supported or significantly contributed to the development of four breakaway ethnic regions in Post-Soviet Space. The first one, Transnistria, is a self-declared state in Moldova on the western border of Ukraine. The second and third one, Abkhazia and South Ossetia, located in the Northern and Central part of the Russia-Georgia borderline respectively, at the beginning were semi-autonomous regions protected by Russian military presence. After the Georgian – Russian war in 2008 both declared independence which was recognized by Moscow. The last one, Nagorno-Karabakh, is a region in south-western Azerbaijan that declared independence under Armenian protection following an Armenian – Azerbaijan war in the 1990s. Despite being an effect of Armenian – Azerbaijan conflict, its existence is guaranteed by the local presence of Russian military forces. As a result of each of these frozen conflicts the splinter territories remain beyond the control of the central More and more often political scientists point out that actually some parts of USSR may have been exploiting Russia to a larger extent than Russia was exploiting them. However, in context of the article it is important to emphasize the dependency of economic development patterns on Moscow. For the mentioned views check: K. Collins, Clan Politics and Regime Transition in Central Asia, Cambridge 2006, pp. 102-134. 11 Personal and social links between Russian Federation and Post-Soviet states that survived 1991 are even more important in context of large shadow economy and rampage corruption that plagued almost all of them. Informal connections gave Russians an information advantage that was beyond the reach of any other actor in the Post-Soviet space. 10 Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 285 governments and the local de facto authorities enjoy Russian protection but also exert Russian influence. In this context, Russia’s invasion of Crimea up to a certain moment was a replay, and after a certain moment became an escalation of tactics that Kremlin has used for the past two decades to maintain its influence across the domains of the former Soviet Union. This moment was marked by the decision to incorporate the peninsula into the Russian Federation. Until Russia annexed Crimea, the situation in Ukraine had been played out by Moscow according to an earlier known script. Russia supported ethnic tensions and applied limited pressure during a period of political instability, before endorsing territorial revisions that allow it to obtain a foothold in the contested region. By committing itself to the annexation, Russia has changed the scenario, though. Even in cases of radically pro-Russian self-proclaimed republics of South Ossetia and of Abkhazia it did not decide to take over their territories and to annex them to the Russian Federation. This raises a question regarding the factors that pushed Russia to abandon the earlier strategy and to go further in Crimea. Western Expansion, Colour Revolutions and the Rise of Local Players When in 1991 USSR was replaced with 15 new independent states, the change of international and political reality did not mean that the problems of the Soviet times were gone. As far as ethnic minorities, Russian presence and the economic dependence on Moscow were concerned, the reality of the Post-Soviet states did not change much. One can say, that political change: the dissolution of the Soviet Union and emergence of Post-Soviet states, outpaced social and economic change, which required to be addressed in a new reality of multilateral international politics instead of one unilaterally dominated by Russia. As a result, all the tensions managed by Soviet authorities were forcefully brought back to light. As the Soviet Union dissolved, many of the national divisions that were earlier managed by Moscow sparked a wide range of internal problems. Ethnic tensions, which reemerged after 1991, led to outbursts of violence and eventually local wars in Georgia, Moldova and Azerbaijan. To a certain extent one can place the ethnic clashes between Kyrgyz and Uzbeks in Kyrgyzstan and the civil war in Tajikistan in the same category. New Post-Soviet states had to face both the new reality of multilateral international politics and the old internal ethnic tensions which were superficially suppressed but never truly solved under the Soviet rule. With Soviet Union gone they have dramatically resurfaced and demanded solution from the young, inexperienced and relatively weak states. However, at the same moment the Post-Soviet space, for the first time since the 1920s, became an arena of international competition for power and influence. Instead of one dominant player – Russia, there were many actors interested in widening their spheres of influence. The US was trying to develop its economic presence in oil and gas 286 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 rich regions. The European Union and NATO were looking to expand eastwards. China was quietly but steadily increasing its presence in neighbouring Post-Soviet states. In economic dimension this has meant slow but on-going diversification of PostSoviet states’ markets from mostly Russia-oriented to more interdependent ones. The catastrophic economic situation did not allow realizing the diversification strategy quickly. Nevertheless, the introduction of new foreign actors was often used by local states to diminish existing Russian influence and to reorient their economies as well as policies in a way making them less dependent on Moscow. Thus, for example Georgia, Ukraine and Moldova started to look for alignment with the West. Some Central Asian states, like Kazakhstan, Kyrgyzstan and Uzbekistan, were trying to balance Western, Russian and Chinese ambitions to maximize own capabilities in international relations.12 While taking into account that the political moves of the new states were not always consequent, the new foreign actors became important factors in their internal politics. Eventually, especially in cases of colour revolutions, they became an effective counterweight to Russian regional presence. Just like the frozen conflicts are an emanation of Russian push to regain the position lost in 1991, the colour revolutions are a direct consequence of Western expansion to the Post-Soviet space. Rose Revolution in Georgia in 2003, Orange Revolution in Ukraine in 2004 and Tulip Revolution in Kyrgyzstan in 2005 have shown that the Post-Soviet space was not an arena of solely Russian power play anymore. The enthusiasts of Western-like democracy saw their eruption as a third wave of democratization and a success of demo-liberal model of society. The critics saw the revolutionary events as inspired by foreign forces and as instrumentally aimed against the Russian dominance in the region. The most striking aspect of the debates is the fact of incredible ease of defining revolutions as anti-Russian or pro-Western. It is also symptomatic that democratic interpretations appear almost exclusively in Western languages, while the critique of colour revolutions is most often conducted in Russian. This tendency proved to be a long lasting one. As the time passed it became obvious that not a single case of colour revolution led to a political systemic change of revolutionary character. The disappointing reality was covered up by spontaneous social upheaval. The social instability led to a situation when both, the supporters and the critics were concentrating on what was going in the Georgian, Ukrainian and Kyrgyz streets rather than in the broader picture. And again both sides – the supporters and the critics – saw the evolution of events differently. The enthusiasts were disappointed with the inability of the revolutionary elites to conduct a real change. The critics were For example, Kazakhstan already in the second half of the 1990s got involved in development of alternative routes of oil exports from Central Asia through Baku-Tbilisi-Ceyhan (BTC) pipeline supported by US, after 2005 also through another oil pipeline to China; Uzbekistan until 2005 provided US with the first military base in Central Asia; Kyrgyzstan, until 2005 was perceived as “an island of democracy” in the region and attracted Western financial aid as well as provided US and NATO with military base almost a decade longer than Tashkent. More on Central Asian politics of balancing between Russia, PRC and US: K. Kozłowski, Państwo Środka a Nowy Jedwabny Szlak. Poradziecka Azja Centralna i Xinjiang w polityce CHRL [Middle Kingdom and the New Silk Road: the Post Soviet Central Asia and Xinjiang in PRC Politics], Toruń 2011 (Biblioteka Azji i Pacyfiku). 12 Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 287 unable to accept the strength of civil society and the existence of social movements that actually may act outside of official regime’s political frame. In the world of politics interpretations sometimes tell more than facts. Interpretations of colour revolutions tell a lot about the political situation and rivalry in the postSoviet space. As the colour revolution erupted, the post-Soviet space became an arena of competition between two dominant models of expansion – Russian and American one. The Russian Federation was using its historic, economic and social links with the post-Soviet states and own experiences in relations with its close neighbours to actively block foreign influence close to own borders. The United States and the EU were using soft power to promote Western democratic and economic model. The Russian Federation was trying to take advantage of the post-Soviet heritage – frozen conflicts close to its borders – and still based on hard power (wars in Georgia and Chechnya, Armenian Azerbaijan conflict, Central Asian states’ instability, Crimea ethnic profile), while the Western side was promoting a certain style of life and social order based on Western values. It has to be admitted that Russia effectively uses its political and economic assets to retake its geostrategic position lost at the break of the 1980s and 90s. It is also hard not to admit that in that sense post-Cold War globalization in 1990s worked in favour of the West.13 The West was significantly involved in supporting the organizers of colour revolutions, in overthrowing usually Russian friendly government and in supporting revolutionary politicians during the introductory periods of their rule. Just like Russia supported presidents Eduard Shevardnadze in Georgia, Leonid Kuchma in Ukraine and Askar Akayev in Kyrgyzstan, the US foundations closely connected to two major US parties supported the opposition in each of these countries. And despite the fact, that from democratic states’ perspective such an intervention in Georgian, Ukrainian or Kyrgyz affairs was justified, it still was a significant intervention in a region of prominent importance for Moscow and an important step against Russian geopolitical interests.14 In the meantime, colour revolutions were one of the first signs of new actors arising in the Post-Soviet space. The political confrontation between Russia and the West created a new international context for the local regimes. The complex geopolitical situation (the American-Russian confrontation) combined with the challenges of transformation (economic and social crisis after the collapse of USSR) which all the post-Soviet states had to face at the beginning of 1990s, forced them to look for a path that combines appeasing Great Powers and achieving some sort of political independence and Of course the general assumptions evolved differently in different parts of former Soviet Union but still followed the same trajectory, comp.: T. Stępniewski, ‘The Place of Central Asia in Poland’s Foreign Policy’, Roczniki Nauk Społecznych KUL, Vol. 7 (43), No. 1 (2015), pp. 11-22; idem, ‘Region Morza Czarnego w polityce Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych Ameryki w XXI wieku’ in J.M. Fiszer, P. Olszewski (eds.), System euroatlantycki w wielobiegunowym ładzie międzynarodowym, Warszawa 2013, pp. 163-180 (System Euroatlantycki w Wielobiegunowym Świecie i Jego Perspektywy, 6). 14 Comp. T.G. Ash, T. Snyder, ‘The Orange Revolution’, New York Review of Books, 28 April 2005, at <http://www.nybooks.com/articles/archives/2005/apr/28/the-orange-revolution/>, 14 September 2015; С. Кара-Мурза, Народное хозяйство СССР, Москва 2012. 13 288 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 security. All the new leaders of post-Soviet countries were doing whatever they could to win support of the foreign actors to gain more freedom in the domestic field, even if it meant domestic decrease of social support.15 In the above context, the colour revolutions seem to be a political vehicle used to renegotiate the choices made by the first independent elites of the post-Soviet states in the 1990s. It does not mean a democratic change, though. It means a change of ruling elites and winning foreign support on the basis of the social explosion against those who were ruling since 1991. It means looking for a way to fit in the post-Soviet map which was to a large extent drawn by Moscow and Washington. The revolutionary interpretation of the events discussed is useful for all the actors involved. For the new elites it is useful as a form of legitimacy of an apparently new regime that abruptly severed its ties with the socially unpopular past. It is also a perfect tool to fill the international void left after the collapse of the former political regimes. For the West it seems to be a democratic success. For the Russian Federation it is a legitimate reason to fight back.16 However, the instability visible throughout the next decade shows that it was too early to say that the region has been transformed according to the liking of any of the actors mentioned above. It still remains a post-socialist collage, shaped by the dreams of independent past mixed with still strong socialist heritage and adapted Western institutional solutions. Colour revolutions have shown that geopolitical processes that have been developing in the post-Soviet space and that shape the reality of the region often remain hidden from the eyes of the outside observers. Not less important is the international context of the events. The revolutions are strongly shaped by geopolitical competition between US and Russian Federation, while other post-cold war powers, like PRC, were still not fully active in the region. They concern not only political issues. In most cases their consequences sent tremors through energy markets and raised questions concerning the intervention in defence of human rights. These experiences will shape the international politics for years to come. The most important consequence of the colour revolutions in the post-Soviet space will be acknowledging that research instruments that work well in the Western World may not be best suited for studies concerning other areas of the globe. Defining the colour revolutions in straightforward terms of pro-democratic change has proven to be too superficial. It does not only involve wrong assessment of the events but also puts Western aid and financial support for democratization processes in danger of being exploited in processes that have little to do with democratization. Social mobilization witnessed in all the countries that experienced colour revolutions creates an opportunity for greater involvement of citizens in political processes. However, it does not An easy analogy may be drawn to the Soviet times when the conformity to Moscow was the measure of political opportunities granted to local communist regimes. The same factor seems also characteristic for the later process of East European states joining European Union. 16 For a list of new restrictions on NGOs and media introduced after color revolutions in Russia and other Post-Soviet states: A. Cooley, Great Games, Local Rules. The New Great Power Contest in Central Asia, New York 2012, pp. 179-184. 15 Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 289 preclude the form of the involvement. It does not mean inevitable democratization. Actually, the revolutionary wave unveiled mechanisms that are closer to reorganization of existing political elites than to a true systemic change. One can speak of adaptation to changing international environment without actually changing the domestic political system. The common elements of the events (evolution form economic to political demands, mass protests of mostly young people, demands for greater freedom of civil society) should not cover up regional differences, complex domestic contexts and the most important fact that in most cases the true political alternative to existing political elites was lacking. It seems that more time is needed for a genuine political change to occur. And maybe it’s not the actual goal of the regimes in the region. China’s Rise, the New Silk Road and the Future Post-Soviet Challenges Despite the political storms over colour revolutions, the history has shown that Russia’s strongest competitor for regional influence came not from the West but from the East. China’s growing role in the Post-Soviet space is nothing short of remarkable, though in regional context it’s less frequently commented than the Russian-American competition.17 China engaged with the region with the primary aim of stabilizing its own adjacent territory – Xinjiang, and of controlling activities of potentially separatist Uyghur groups. Thus, geopolitically, Chinese attention was focused mostly on Post-Soviet Central Asia. PRC did not enjoy the advantage of local connections, as it was in the case of Russia, nor global scope of action, as it was in the case of the US. Nevertheless, Beijing proved to be the most nuanced and skilled of the players in, as Prime Minister Li Peng put it in his speech in 1994 in Astana, New Silk Road diplomacy.18 China was slowly but steadily developing the foundations for its future activity via two parallel routes.19 First, PRC tailored its engagement with each of Central Asian countries. In Kyrgyzstan, for a long time the only fellow WTO member in Central Asia, it established major and re-export hub to the rest of the region. In Tajikistan it focused on upgrading electricity and transport infrastructure. In Kazakhstan and Turkmenistan it managed to develop energy partnerships and build new oil and gas pipelines. Secondly, it has introduced multilateral platform of cooperation in the region – the Shanghai Five and later the Shanghai Cooperation Organization (SCO). The strategy was based on promoting win-win scenarios and on non-interference in domestic affairs, while reassuring Russia that China harbours no hegemonic ambitions.20 More: E.S. Medeiros, China’s International Behavior: Activism, Opportunism and Diversification, Santa Monica 2009, pp. 101-110 (Rand Corporation Monograph Series). 18 H.H. Karrar, The New Silk Road Diplomacy. China’s Central Asian Foreign Policy since the Cold War, Vancouver 2009, p. 61 (Contemporary Chinese Studies). 19 M. Lanteigne, Chinese Foreign Policy. An Introduction, London 2009, pp. 150-153. 20 Z. Zhu, China’s New Diplomacy. Rationale, Strategies and Significance, Burlington 2010, pp. 111-139. 17 290 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 The political and economic calculation was simple. If PRC got involved in security issues in the Central Asia or more broadly in the Post-Soviet space, it would mean a confrontation with Washington or Moscow and a relocation of large political and economic potential needed elsewhere, especially in Chinese economy. If it succeeds, the economic development should translate into stability of the region, thus keeping the costs of regional security low, as well as erode Russian and American influence, based largely on military strength. Thus, China has preferred to free-ride the Russian and American involvement in maintaining regional security to minimize costs of own involvement in issues regarding regional stability and to develop a complex web of economic interconnections in the region.21 The approach turned out to be successful. Post-Soviet Central Asian states were eagerly developing increasingly sophisticated economic and political relations with China without any serious setbacks, as it was the case in their relations with the US or Russia.22 While the US or Russian regional potential was fluctuating – in American case in Afghan war, in Russian in Georgian war context – the regional potential of China is continuously growing. China’s main vehicle of the New Silk Road diplomacy was the new multilateral organization – SCO. The success of Shanghai Five, a forum which facilitated negotiations between China, Russia, Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan over unsolved border issues, prompted its members to develop the dialog mechanism further. After accession of Uzbekistan in 2001 it took shape of Shanghai Cooperation Organization. Originally it was established as a forum for fostering regional security cooperation. Members of SCO emphasize that it was the very first international organization of 21 century designed to combat terrorism and organized crime or in Organization’s nomenclature the three evils: terrorism, separatism and extremism.23 The organization has also launched a number of non-security initiatives in the areas of economic cooperation, education, development and project financing. Beijing agenda, resources and diplomatic energy have been the driving force behind its evolution from the very beginning, though. M. Lanteigne, China and International Institutions. Alternative Paths to Global Power, New York 2005, pp. 115-142 (Asian Security Studies). 22 It does not mean that China was abstaining from military cooperation. On October 11-12, 2002, China and Kyrgyzstan conducted the first joined military exercises. These were the first such military exercises conducted by People’s Liberation Army. Scenario was based on countering a potential sudden terrorist attack. In August 2003 all member states of SCO took part in another joint military exercises. During these operations US troops were already present on Kyrgyzstan and Uzbekistan territory. However, US observers were not invited to take part in the exercises. Since then the SCO military exercises, within so called Peace Mission framework, take place more or less once per two years. ‘China, Kyrgyzstan Hold Joint Anti-Terrorism Exercise 10-11 October’, Xinhua, 11 October 2002; ‘China, Kyrgyzstan Plan Large-Scale Anti-Terrorism Exercise’, AFP, 16 September 2002; ‘SCO to Hold Military Exercise on Fight Against Terrorism Late August’, ITAR-TASS, 27 May 2003; ‘Peace Mission 2007’, People’s Daily, at <http://english.people.com.cn/90002/91620/index.html>, 14 September 2015. 23 The founding Declaration of Shanghai Cooperation Organization, was signed on June 15, 2001, just three months before September 11. T.N. Marketos, China’s Energy Geopolitics. The Shanghai Cooperation Organization and Central Asia, Milton Park 2010, pp. 31-66 (Routledge Contemporary China Series). 21 Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 291 The evaluation of Chinese political strategy should not be one dimensional, though. Western scholars have noted that Beijing has demonstrated a willingness to play by international rules and even to be socialized into accepting the security norms embodied in major international treaties and regimes.24 In this context, PRC politics in Central Asia could be treated as a case study of Chinese international politics. It exemplifies how historical experiences and on-going perception of the international environment influences the political goals of the Middle Kingdom. The complexity of the situation in the region made the Chinese authorities employ a vast array of political instruments offered by post-Cold War globalizing reality of international relations. The SCO seemed to take the issue further, as it was China’s first major attempt to establish a genuinely new international organization. The result is that Beijing has a considerable and growing stake in its success, which, in turn, leads it to play up its accomplishments as a multilateral forum. As a result, even in cases in which the SCO as an organization has not advanced a common policy or adopted Beijing’s proposals, PRC has continued to refer to its bilateral engagements with the Central Asian states as SCO projects and initiatives.25 Such labelling causes confusion in terms of attribution of Chinese accomplishments to the SCO regional mechanisms. This “credit attribution” of bilateral agreements to the SCO has been a recurring theme in the organization’s public image and promotion.26 It is also noteworthy that the Organization became an arena of the first political tensions between the Russian Federation and the PRC.27 Nevertheless, the idea of the New Silk Road did not lose its impetus. To the contrary it gained momentum as Xi Jinping declared another step in its realization: One Belt One Road initiative.28 Although its details vary by map to map and proposal to proposal, generally, the overland road, comprising transport, energy and telecommunication infrastructure is designed to link China, Central Asia, the Middle East and Europe. The maritime belt would stretch from China’s coast through the South China Sea, the Indian Ocean, and the Red Sea to the Mediterranean Sea. The initiative will be co-funded by AIIB, the New Silk Road Fund and the New Development Bank initiative between BRICS nations. China’s leader calculated that the initiative will concern 4.4 billion people in more than 65 countries, and that annual trade with participant nations may climb to $2.5 trillion within next decade. If successful, the ambitious The core argument in: A. Kent, Beyond Compliance. China, International Organizations and Global Security, Stanford 2007 (Studies in Asian Security). 25 N. Kassenova, ‘China as an Emerging Donor in Tajikistan and Kyrgyzstan’, Russie.Nei.Vissions, No. 36 (2009), at <http://www.ifri.org/en/publications/enotes/russieneivisions/china-emerging-donor-ta jikistan-and-kyrgyzstan>, 14 September 2015. 26 The perception of SCO as a critically important factor in resolving border issues remains at the foundational core of the organization and its official history. But as Central Asians caution it would not be accurate to one dimensionally ascribe the security cooperation to SCO. G. Gavrilis, The Dynamics of Interstate Boundaries, New York 2008, p. 123 (Cambridge Studies in Comparative Politics). 27 ‘Sino-Russian Split at Regional Summit’, The Asia Times, 15 November 2007, at <http://www.atimes. com/atimes/China/IK16Ad01.html>, 14 September 2015. 28 Chinese President Xi Jinping officially announced the “belt” in a September 2013 speech in Kazakhstan and the “road” in his speech in Indonesia, one month later. 24 292 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 program would make China a principal economic and probably political force in Eurasian integration as it calls for increased diplomatic coordination, standardized and linked trade facilities, free trade zones and other trade facilitation policies, financial integration promoting the renminbi, and people-to-people cultural education programs throughout nations in Asia, Europe, the Middle East, and Africa. Some have characterized it as China’s Marshall Plan, but Chinese leaders reject the comparison.29 However, most of the commentators call it the most significant and far-reaching project the nation has ever put forward.30 As far as the political logic, the initiative is a continuation of earlier approaches rather than a genuine innovation, though. The One Belt, One Road strategy still treats international environment, including Post-Soviet space, as a function of several domestic goals China plans to advance. First, it is supporting the Chinese economy by providing an outlet for excess industrial capacity. As the new Chinese norm of slowing GDP growth gets introduced, PRC authorities need to cool down the overheated infrastructure sector. One Belt One Road plans involve channelling investment-led growth beyond PRC borders, while assisting the relatively underdeveloped western and southern Chinese regions. Second, the energy deals under One Belt One Road umbrella will secure supplies needed by the Middle Kingdom as China’s energy demand still continues to rise. Additionally, the land-based energy infrastructure can help to diversify energy import patterns. Finally, China will benefit from trade and currency swaps and reinforce the international power of the renminbi as a global trade currency. Deepening relationships with neighbours, expanding ties to major developing countries and building support for a reshaped international system all help PRC to build a network of nonWestern interdependencies with PRC in the centre of the picture. The road to the bright future may become bumpy, though. The success of One Belt, One Road, especially in Post-Soviet space and in the Middle East, will depend on the cooperation of capricious regional and local leaders as they draw from vast experience of playing foreign powers off one another to gain personal political and financial advantage. It will also require Beijing to manage great power competition with Russia and the United States within Central Asia, South Asia, and the Middle East. In PostSoviet space particularly Russia’s efforts to create a Eurasian Union and linking former Soviet states through economic cooperation, poses direct competition to China’s own integration strategy. And despite the US troops withdrawing from Afghanistan and the United States’ diminishing involvement in Central Asia, Chinese involvement across Eurasia will test Beijing’s ability to balance competition with cooperation with both close neighbours and global political powers. This may put Chinese rhetoric of win–win outcomes and avoiding interference to a test. If Chinese actions go beyond the basic protection of its investments into broader geopolitical actions, international S. Tiezzi, ‘China’s “New Silk Road” Vision Revealed’, The Diplomat, 9 May 2014, at <http://thediplo mat.com/2014/05/chinas-new-silk-road-vision-revealed/>, 15 September 2015. 30 J. Stokes, ‘China’s Road Rules’, Foreign Affairs, 19 April 2015, at <https://www.foreignaffairs.com/ articles/asia/2015-04-19/chinas-road-rules>, 15 September 2015. 29 Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 293 perception of China’s future foreign interventions could give credence to suspicions of Beijing’s imperialistic desires. The Post-Soviet space seems to signal first problems already. China’s meteoric rise has hit the wall of the Post-Soviet local political patterns. All of the Central Asian states have already raised concerns about the structure of economic relationship with the Middle Kingdom, especially in terms of trade. They are a market for Chinese manufactured and consumer goods while their exports are overwhelmingly raw materials and energy. This is coupled with growing fears about Chinese economic intentions and expansion undermining traditional markets and distribution patterns.31 The impression is strengthened by the nature of non-assimilating Chinese migration, common violations of local regulations, especially concerning labour, as well as by the lack of respect for natural environment.32 Taking into consideration that Post-Soviet reality has already entangled and reshaped the plans of other international players, the progress of Chinese initiatives in the region may be a proving ground for their future success. Multilateralism, the Post-Soviet Space and the World without the West33 In the midway of the second decade of the 21th century the Post-Soviet Space was shaken by three major developments. The annexation of Crimea may be perceived as a precedent in Russia’s Post-Soviet foreign policy and more generally as a precedent in Post-Soviet relations as such. The general disappointment with colour revolutions and the on-going withdrawal of US forces from Afghanistan leaves the region with an impression of failed democratization and with an unanswered question about its future security. The PRC initiatives foretell growing Chinese Silk Road expansion according to different than Western or Russian terms and patterns. What is the meaning of the Russian show of hard power, Western step back and Chinese declarations of new patterns of integration for the Post-Soviet space? Is Crimea a sign of USSR revisionism? Is the West abandoning the scene? Is China taking over? Is it a time of power realignment? What are the outcomes of Great Powers’ struggle in the Post-Soviet Space? The answers cannot be straightforward. The major reason is the difference of perception of the Post-Soviet Space between each major player. Regardless how paradoxically it sounds, after a closer look the nature of Western and Chinese engagement in Post-Soviet space is to a large extent similar. Both parties were interested in the PostSoviet Space not because of any direct reason but rather because of a pressing need to stabilize the neighbouring regions, like Afghanistan, Xinjiang, and Eastern Europe. ‘Go West, Young Chinaman: China and Central Asia’, The Economist, 6 January 2007. N. Kassenova, ‘China as an Emerging Donor…’, pp. 15-16. 33 N. Bartha, E. Ratner, S. Weber, ‘Welcome to the World without the West’, The National Interest, 12 November 2014, at <http://nationalinterest.org/feature/welcome-the-world-without-the-west-11651>, 15 September 2015. 31 32 294 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 Thus, the Post-Soviet space was perceived as a function of other problems rather than as a centre of Western or Chinese policies. This was very different from the Russian perspective. As a former imperial power it has sought to play a dominant, privileged role. Regardless how much it is criticized by the Western commentators and politicians as representing neo-imperial ambitions, the Russian quest for renewed primacy in former USSR countries is not dissimilar to other historical, post-colonial powers, though. Soviet legacies, like the pipeline network, the linguistic and technical heritage, as well as other more recent developments, such as growing bilateral trade, more formalized security institutions and the millions of migrants who now earn their living and send valuable remittances back home, make the levers of power that Moscow wields still effective.34 However, the goal of maintaining a „privileged role” is difficult to measure. Unlike clearly defined objectives, concepts like privilege, status and prestige are social rankings and can be judged in relation to other actors. In consequence, Russia’s own sense of status has tended to fluctuate as a function of its prevailing relations with other great players.35 Accordingly, Russia’s actual policies have been the function of its prevailing relationship with other great players and its broader efforts to assert itself in the multipolar world.36 Crimea was no exception. Some commentators state that the Kremlin conceived of the invasion and annexation of Crimea as a deliberate strike against the West, as well as Ukraine. President V. Putin apparently believes that he and Russia have more to gain from open confrontation with the United States and Europe – consolidating his political position at home and boosting Moscow’s international stature – than from cooperation.37 This would foretell the comeback of Russian revisionism and a new march toward rebuilding USSR. Appearances are often deceptive, though. Moscow’s repeated interventions in unstable regions of former Soviet states may have implied that the strategy of developing frozen conflicts managed by Russia has worked well. After closer inspection, each time Moscow has undermined the territorial integrity of a neighbouring state to maintain its influence there, in the long run the result has been quite opposite, though. Russian support for separatists in Azerbaijan, Georgia and Moldova has actually pushed all these states to seek a closer partnership with the West. The ffectiveness of Russian pressure on Central Asian states is also debatable.38 There are no reasons to expect that Ukraine will not follow a simi A. Cooley, Great Games…, p. 164. C. Wallander, ‘Russian Transimperialism and Its Implications’, The Washington Quarterly, Vol. 30, No. 2 (2007), pp. 107-122, at <http://dx.doi.org/10.7551/mitpress/9780262622189.003.0013>. 36 A. Tsygankov, ‘Preserving Influence in the Changing World: Russia’s Grand Strategy’, Problems of Post-Communism, Vol. 58, No. 2 (2011), pp. 28-44, at <http://dx.doi.org/10.2753/PPC1075-82 16580203>. 37 J. Mankoff, ‘Russia’s Latest…’, pp. 65-66. 38 Kyrgyzstan and Tajikistan, the poorest states of the region are dependable on Moscow but Kazakhstan, the biggest oil exporter in the region, despite pressure to join Eurasian Community was able to develop stable export routes to Europe and China, which are independent from Russia. Uzbekistan constantly maneuvers between the West and the Russia, sometimes to the dismay of both of them. Turkmenistan, after gas war with Gazprom in 2008 was able to struck deals with China, what makes it 34 35 Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 295 lar trajectory. Annexation of Crimea and the threats of military intervention in eastern Ukraine have already pushed Kiev closer to Europe.39 It’s also worth noticing that frozen conflicts and Crimea case are coincidental not only with the moments of internal instability of states targeted by Russia for intervention. They also imply that Russian influence was actually diminishing to an extent requiring hard power interference.40 Russia tried to base on Soviet references of responsibility to protect minority groups within Soviet and now Post-Soviet states. Looking at president’s Putin popularity rise in Russia in 2008 (Georgia) and 2014 (Crimea) these moves certainly worked well domestically. From now independent Azerbaijani, Georgian, Moldovan or Ukrainian perspective these were actions designed to stop the move out of Russian sphere of influence, though. The Armenian – Azerbaijani war, in which Russia meddled, was coincidental with reestablishment of strong Armenian and Azeri consciousness, unrelated and to a certain degree unfriendly to Russia. Moldova – one of the Post-Soviet States most exposed to contacts with EU countries – was definitely moving westward and slowly abandoning cooperation with Moscow prior to Transnistria uprising. Georgia since regaining independence was consequently moving out of Russian sphere of influence.41 If one takes into account the emigration of Russian minority and the loosening of economic ties, the temporarily applied military strength was the only effective instrument of re-establishing Moscow’s control available for Kremlin. If we take the above observations into account, annexation of Crimea is a sign of weakness rather than of strength. Russia was not only unable to indirectly stop Ukraine from taking actions that may have been unfavourable for Moscow, like it was able to do during Leonid Kuchma and Victor Yanukovych days. It had to use direct force to destabilize the neighbouring state and to take over the control of one of the most important bases of Black Sea Fleet. If one takes into account that earlier temporary pressure was enough to achieve Russian goals this means not advance but deterioration of political potential. Of course the year 2014 in Ukraine will work as a demonstration of Moscow’s capability to directly threaten Post-Soviet neighbours. Certainly it will be a pain in the neck of all leaders of the nations of not only Post-Soviet space but more generally of the whole former Eastern Bloc. Surely, if Russia has shown once that it is still strong enough not to care about international judgment of its actions in its close neighbourhood, it far less dependable on Russian pipelines. It is also worth remembering that none of these states legitimized Russian aggression in Georgia in 2008. 39 For example, the major reason of V. Yanukovych (former president of Ukraine) – opposition conflict: the agreement with EU, was signed immediately after the opposition took over the Power. 40 For background of Russian-Ukrainian relations after 1991: R. Solchanyk, Ukraine and Russia. The Post-Soviet Transition, Lanham 2000. 41 Even when ruled by E. Shevardnadze, the last Foreign Minister of the USSR, Georgia was politically active to minimize and eventually eliminate Russian presence on its territory, for example during Istanbul OSCE summit in 1999. More: P. Trzaskowski, Gruzińska “rewolucja róż”. Zachód i idea Zachodu a przemiany polityczne w Gruzji, Warszawa 2009. 296 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 would be unwise to assume that it will hesitate to do so again. But it is also worth noticing that it is not strong enough to re-establish its former control by drawing its neighbours voluntarily closer to itself than to other international centres. Despite still large potential to influence the short term international reality in the long run Russia is actually losing its ability to build durable alliances or developing stable cooperation. Crimea is not a sign of USSR’s comeback. It is a sign of Russian the repertoire of international politics tools shrinking.42 The annexation of Crimea should not be interpreted as a beginning of ChineseRussian axis, either. From the Chinese perspective the Crimean case is actually a double edged sword. On one hand, it relates to a situation when a large regional power incorporates a territory of a smaller neighbour assumingly in the name of common ethnic ancestry. In the Chinese case this automatically brings Taiwan to mind. On the other hand, one should not forget that Russia annexed Crimea after, regardless if it was staged or not, a referendum. In the Taiwanese case from PRC’s perspective, such a scenario was excluded already in the 1990s. And more broadly, for PRC a perspective of a minority voting itself out of a territory of a state it populates creates a disturbing picture in case of not only Taiwan but also of Xinjiang and Tibet. Thus, one may state that actually Crimean scenario should not be taken into account in case of Continental China. However, even if the events in Ukraine are not to be repeated in China’s immediate neighbourhood, the crisis of Russian – Western relations may still lead to reinvigoration of Russian-Chinese relations. Such a perspective is particularly tempting in the context of Russia being oil and gas exporting country while PRC is the world’s largest importer of energy resources. There are just few rhetorical questions remaining – if this is the case why have Moscow and Beijing not cooperated earlier? Why there is just one oil pipeline from Russia to China, while numerous ones connect the Russian Federation with the West? And why the construction of the pipeline mentioned had to be negotiated for over a decade?43 Of course there is the case of colour revolutions of which both Russia and China were unequivocally critical. Despite the fact that 2003-2005 period marked the height of Sino-Russian cooperation, after a closer look even here the differences between Russia and China are significant. While Russia has perceived the changes as aimed against Moscow’s privileged position in the Post-Soviet Space, China was concerned that democratization forces may spill over and destabilize Xinjiang.44 What was a challenge to Russian foreign policy, from the Chinese perspective was a threat to PRC’s internal stability. As a result, Russia foreign policy took an anti-Western and an anti-democratic turn in cases of Georgia, Ukraine and Kyrgyzstan. China was satisfied with interpretation of Uyghur Not mentioning economic problems involved. I. Berman, ‘Paradise Lost in Crimea’, Foreign Affairs, 8 September 2015, at <https://www.foreignaffairs.com/articles/ukraine/2015-09-08/paradise-lost-crimea>, 15 September 2015. 43 The negotiations were started by Yukos enterprise and abruptly after its owner M. Khodorkovsky arrest. More: G. Gleason, ‘China, Russia and Central Asia: Triangular Energy Politics’ in C.L. Currier, M. Dorraj, China’s Energy Relations with the Developing World, New York 2011, pp. 83-100. 44 G. Bates, Rising Star. China’s New Security Diplomacy, Washington 2010, pp. 25-35. 42 Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 297 separatism in terms of War on Terror and did not allow the stance on colour revolutions to spoil its relations with most of the international actors. Actually, from the Chinese perspective just like colour revolutions posed problems in the past, the frozen conflicts are posing problems in the future. AIIB, New Silk Road diplomacy and One Belt One Road initiatives are plans requiring stability. In case of every single frozen conflict the stability is a function of Russian political needs, which proved to be prone to many changes during first 25 years after the collapse of USSR. This does not seem to be a compelling perspective for long term cooperation between Beijing and Moscow. Thus, their alleged anti-democratic axis seems to be just an alliance of convenience. Since the end of the Cold War Russia and China had not created an alternative to America-dominated world order. Actually, for all this time the West was more important economic partner for Russia and China than they were for each other. It’s enough to note that most of the Russian oil and gas pipelines go to Western Europe and just one is going to China and to remind the Chinese – US financial lockdown. At the same moment the Moscow-Beijing cooperation was far more often disappointing than satisfying. Moscow is afraid of Chinese migration to Eastern Siberia and of growing Chinese presence in Central Asia. Beijing is disappointed with Russian inability to cooperate in large infrastructural and financial projects, not mentioning generally business-unfriendly Russian environment and Russian anti-Asian chauvinism.45 All this leads to a conclusion that if we focus too much on high-profile questions concerning competition for global leadership or challenging world order and primacy, we risk missing the nuances of political shifts currently underway in Post-Soviet space.46 The history of the region confirms that at times the agendas of the great players generated some flash points and tensions. This usually happened when one of the players gained a clear advantage and the equilibrium of political struggle clearly moved toward one side.47 However, in the long run it’s impossible to give a straightforward All these issues were visible during the Chinese-Russian summit in the middle of May 2014. The biggest achievement was an agreement to build “Power of Siberia” pipeline from Russia to China. Russia secured some $25 billion in prepayment to finance the project which is important in context of Western sanctions. But it’s worth noticing that Russia will supply natural gas at significantly lower prices than market rates. One should also remember that natural gas is making up less than 5% of Chinese energy mix and that China is able to immediately replace Russian supplies with Australian or Central Asian sources. Thus, despite the PR value of the summit for Russia, it’s hard to call it a beginning of Alternative Power Axis in Asia. Instead it may foretell new future relations between US, Russia and China. As long as Moscow and Washington are locked in conflict, Beijing will use its position to maximize own opportunities at the expense of the other two players. More on PRC Energy Mix: ‘Statistical Review of World Energy 2014’, BP, at <https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/statistical-review-2014/BP-statistical-review-of-world-energy-2014-full-report.pdf>, 14 September 2015, p. 27. More on PRC-Russian energy relations: P. Andrews-Speed, R. Dannreuther, China, Oil and Global Politics, London 2011 (Routledge Contemporary China Series, 68); K. Kozłowski, Geopolityka naftowa Chińskiej Republiki Ludowej [PRC Oil Geopolitics], Toruń 2013 (Biblioteka Azji i Pacyfiku). 46 An argument developed in: B. Gilley, A. O’Neil, ‘Seeing Beyond Hegemony’ in iidem (eds.), Middle Powers and the Rise of China, Washington 2014, pp. 237-258. 47 Particularly visible in the West-Russian relations’ dynamics. T. Stępniewski, ‘Cele rosyjskiej inwazji i okupacji na Ukrainie oraz reakcja Zachodu i Europy Środkowej’, Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 12, No. 5 (2014), pp. 13-24. 45 298 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 answer which party was the most successful in pursuing its goals in the Post-Soviet space. The current situation is still a function of all players’ advances. This leads to another conclusion. In a setting where several patrons or great powers vie for influence, their authority and influence is particularly diminished. The presence of several authority figures actually empowers their subordinates to shirk their individual commitments to any one patron, weakening the overall control of the objectively more powerful actors.48 To put it bluntly, great powers competition in PostSoviet space worked in favour of Post-Soviet states, or more precisely in favour of local regimes, and petrified the local imperatives rather than emanated any kind of comprehensive order or coherent long term process. Exclusively focusing on the objectives and interactions of the great powers neglects the considerable agency demonstrated by the Post-Soviet states in dealing with their geopolitical suitors. The rise of multiple regional patrons is empowering targeted governments to buck external pressures for political reforms of whatever kind.49 Simply applying the “divide and rule” argument to Soviet states fails to capture just how much the Soviet regime actually wanted to modernize and transform the Soviet states. Peculiar patterns of affirmative action favouring titular nations, mixed with the protection of national minorities, and with the development of Union-wide economic and administrative structures resulted in a distinct mix of imperial and state-building practices. As a result the Soviet and later the Post-Soviet regimes developed patrimonial patterns of managing political issues. The decades of independence did not introduce significant change in that respect. The local elites were provided with a new political context, opportunities and resources with which to consolidate their authority. They promoted the regime survival, used the state resources for private gain and acted as brokers between external actors and local constituencies. To a large extent they were reproducing the late Brezhnev era of a distinct political equilibrium, one in which Moscow tolerated local patrimonialism in exchange for stability and allegiance to the Union.50 After the collapse of the Soviet Union, Russia stayed the most powerful regional player by default rather than choice. In particular the colour revolutions have shown that the renewed external interest proved a political boon for all of the leaders of the Post-Soviet states. On one hand, many researchers share opinion that colour revolutions have developed a wide worldwide platform of social movements that will introduce democracy to the parts of the World where it was never expected. The organizers, mostly young people, share political experiences, know-how, coordinate their actions and play an increasingly important role in contemporary politics. On the other hand, the changes C.S. Gray, ‘Strategy and Culture’ in T.G. Mahnken, D. Blumenthal (eds.), Strategy in Asia. The Past, Present, and Future of Regional Security, Stanford 2014, pp. 92-107. 49 Experience of color revolutions and of the backlash against them suggests that “indigenous democracy”, inappropriate democratic ideals and cultural specificity can be cynically wielded by the elites to deflect criticism of their own shortcomings. A. Acharya, Whose Ideas Matter? Agency and Power in Asian Regionalism, Ithaca 2009, pp. 122-143 (Cornell Studies in Political Economy). 50 On patrimonialism and Brezhnev era: J. Willerton, Patronage and Politics in USSR, New York 1993 (Soviet and East European Studies, 82). 48 Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 299 brought by the colour revolutions seem to be very superficial. In Post-Soviet space, apart from Georgia,51 the colour revolutions did not establish a healthy democracy. There are justified reasons to ask the question were they a genuine explosion of popular demand for democracy or just an emanation of temporary weakness of authoritarian regimes. After all, most of the new political elites have made regime survival their overwhelming political imperative, were formulating domestic and foreign policies in order to maintain power, got entrenched in one-party patrimonial rule and were eliminating threats to their authority in a way similar to their predecessors.52 This allowed many of them to operate the state resources as a private property in a way leading to accumulation of individual power. Coupled with the ability to retain the role of intermediaries between their local constituencies and external patrons and suitors this opened the way to the practice of leveraging international engagement for domestic and economic gain.53 Today the same thing also seems to be the first challenge to Chinese expansion in the Post-Soviet space. Thus, the only lasting tendency in the Post-Soviet space was the progress of the process of de-camouflage of local patrimonial rules and practices. Conclusion 25 years into the new power contest in the Post-Soviet space the political struggle continues and it is still hard to point clear winners and losers. Colour revolutions, frozen conflicts and the New Silk Road initiatives emanate the peaks of Russian, Western or Chinese influence. In the long run it’s still hard to figure out who enjoys a clear advantage, though. The Western-Russian competition, best pictured by the clash of strategy based on frozen conflicts with colour revolutions empowered by the Western soft power, resulted in annexation of the Crimea and Eastern Ukraine stalemate – the deepest crisis since the end of the Cold War. The second decade of the 21th century seems to belong to PRC as it draws plans of re-establishing the ancient Silk Road in Eurasia but first clouds are already visible on the horizon. In the meantime a different set of actors – Post-Soviet states – seem to gain ground. Frozen conflicts, in particular in the case of Crimea, show Russia’s paternalistic view of its Post-Soviet neighbours. During the 1990s Russian diplomacy used a term of “near abroad”, since 2008 changed to “privileged interests” in regards to the Post Soviet space.54 It seems that the idea that Moscow has some special rights in regards to Post Soviet states still works well both among Russian public and Russian political elites. The reality shows that Russia is able to dominate only the relatively weakest Post-Soviet However, also here the democratic character of M. Saakashvili regime is more and more often debated. K. Tsikhelashvili, Georgia Four Years after the Rose Revolution, 2 January 2008 (European Stability Initiative Report), at <http://www.esiweb.org/pdf/esi_turkey_tpq_id_109.pdf>, 15 September 2015. 52 P. Shishkin, Restless Valley. Revolution, Murder, and Intrigue in the Heart of Central Asia, London 2013, pp. 296-301. 53 A. Wilson, Ukraine Crisis…, pp. 144-160. 54 More on the issue of contemporary Russian diplomacy: J. Mankoff, Russian Foreign Policy… 51 300 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 states like Kyrgyzstan, Tajikistan, Belarus or Armenia, though. The idea of customs union with Belarus and Kazakhstan proved to be easier to realize on paper than in practice and the Eurasian Union project after Crimea seems weakened.55 Colour revolutions were an emanation of Western expectations concerning the fourth wave of democratization. From the Western perspective, the beginning of the 21th century was marked with its soft power success and promising regime changes, which were supposed to work in favour of US and EU interests. However, reality proved to be far from the black and white scenario presented in Western media. The revolutionaries turned to be increasingly autocratic and their regimes far more interested in enjoying power than in addressing their societies’ needs. Eventually popular support for revolutions turned into a new wave of far more violent protests in 2007 in Georgia, 2010 in Kyrgyzstan and 2014 in Ukraine with no obvious gains for Western democracy supporters. Finally, the New Silk Road diplomacy, the AIIB and the One Belt One Road initiative foretell Chinese ambitions to expand and project influence via the Post-Soviet Space. Bold plans of economic reanimation of the ancient Silk Road based on win-win strategies are designed to become a fundament of China’s rise across Eurasia. Although still on paper, they slowly seem to raise as many expectations as concerns. The bumpy beginnings of the Chinese new norm and rising concerns about Chinese neo-colonial aspirations cast shadows over long term economic sustainability of the ambitious projects. Together with growing social fears of Chinese expansion this may pose a far more difficult obstacle for the PRC than the Russian or Western competition in the region. All of the above observations lead to two general conclusions. First, the second decade of 21th century is marked with growing Chinese influence in Post-Soviet Space. Second, the increase of Chinese role will probably be temporary as the local actors – Post-Soviet states – will opt for cooperation with other powers to balance Beijing’s influence, just as they did to balance Russian or Western aspirations. A critical function of a leader has been to provide public goods to the region and, in particular, to play a stabilizing role in times of crisis. In that respect, Russia and the West have lost a lot of their potential. China’s rise threatens to erode other powers influence not because Beijing has the appetite for a high-profile geopolitical battle, but because, at the ground level, China is providing short-term crisis lending development assistance and concessionary infrastructure financing.56 China’s entry as an investor and aid donor is likely to undercut other donors and lending mechanisms. Until very recently Russia and Western actors exclusively discharged these public goods functions in the Post-Soviet Space. With alternative potential sources for aid, assistance and investment, the political leverage that derived from controlling the purse strings will continue to be diminished. Post-Soviet states in need of external funding and assistance have other options and will exercise them with greater frequency. President Putin declared numerous times that the Union to develop a full potential should incorporate Ukraine. Now such a scenario is hard to imagine. A. Wilson, Ukraine Crisis…, pp. 183-204. 56 E.C. Economy, M. Levi, By All Means Necessary. How China’s Resource Quest Is Changing the World, Oxford 2015, pp. 138-164. 55 Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 301 However, if one analyses the political situation in Post-Soviet space, one must not underestimate the independence of the Post-Soviet states. All the new republics remember well the years of Russian and Soviet hegemony. While historically dependent on Russia, when US and later China entered the region they have gained unprecedented political opportunities of winning one power against the other. One may say that an absolute success of Beijing, Washington or Moscow works against interests of Post-Soviet regimes as it narrows their sphere of action. They simply do not seem to be eager to give them up nor to exchange the old hegemon for a new one. Emerging multilateral reality of international relations and conflicting interests of the global players in the region gives them a lot of opportunities to exploit for good of their own national interests. The ability of regional elites to adapt to the great powers’ struggles is a factor that should not be neglected in the analysis of the Post-Soviet space politics. The Post-Soviet space is a perfect ground to analyse the dynamics of multilateralism. Over two decades of its history indicate that the key to understanding the region’s politics is to abandon thinking about ways to dominate it but rather to look for advantages swinging the balance of power in one’s favour. This definitely works in favour of patient Chinese expansion, is disadvantageous for overambitious Russia and very hard to understand for Western politicians. However, in the long run it means that none of the powers managed to develop a dominant position. The greatest winners in the struggle in the Post-Soviet space are the local regimes, which have learned how to manoeuvre between the great powers according to own needs. Unfortunately, quite often the biggest losers are the local societies which, as it became apparent in Kiev’s Maidan in 2014, are misrepresented, if not forgotten in Post-Soviet political struggles. Bibliography Acharya A., Whose Ideas Matter? Agency and Power in Asian Regionalism, Ithaca 2009 (Cornell Studies in Political Economy). Andrews-Speed P., Dannreuther R., China, Oil and Global Politics, London 2011 (Routledge Contemporary China Series, 68). Ash T.G., Snyder T., ‘The Orange Revolution’, New York Review of Books, 28 April 2005, at <http://www.nybooks.com/articles/archives/2005/apr/28/the-orange-revolution/>. Bartha N., Ratner E., Weber S., ‘Welcome to the World without the West’, The National Interest, 12 November 2014, at <http://nationalinterest.org/feature/welcome-the-world-without -the-west-11651>. Bates G., Rising Star. China’s New Security Diplomacy, Washington 2010. Berman I., ‘Paradise Lost in Crimea’, Foreign Affairs, 8 September 2015, at <https://www.foreignaffairs.com/articles/ukraine/2015-09-08/paradise-lost-crimea>. ‘China, Kyrgyzstan Hold Joint Anti-Terrorism Exercise 10-11 October’, Xinhua, 11 October 2002. ‘China, Kyrgyzstan Plan Large-Scale Anti-Terrorism Exercise’, AFP, 16 September 2002. Collins K., Clan Politics and Regime Transition in Central Asia, Cambridge 2006. 302 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 Cooley A., Great Games, Local Rules. The New Great Power Contest in Central Asia, New York 2012. Economy E.C., Levi M., By All Means Necessary. How China’s Resource Quest Is Changing the World, Oxford 2015. Gavrilis G., The Dynamics of Interstate Boundaries, New York 2008 (Cambridge Studies in Comparative Politics). Gilley B., O’Neil A., ‘Seeing Beyond Hegemony’ in iidem (eds.), Middle Powers and the Rise of China, Washington 2014. Gleason G., ‘China, Russia and Central Asia: Triangular Energy Politics’ in C.L. Currier, M. Dorraj, China’s Energy Relations with the Developing World, New York 2011. ‘Go West, Young Chinaman: China and Central Asia’, The Economist, 6 January 2007. Gray C.S., ‘Strategy and Culture’ in T.G. Mahnken, D. Blumenthal (eds.), Strategy in Asia. The Past, Present, and Future of Regional Security, Stanford 2014. Ikenberry G.J., ‘The Illusion of Geopolitics’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014).Karrar H.H., The New Silk Road Diplomacy. China’s Central Asian Foreign Policy since the Cold War, Vancouver 2009 (Contemporary Chinese Studies). Kassenova N., ‘China as an Emerging Donor in Tajikistan and Kyrgyzstan’, Russie.Nei.Vissions, No. 36 (2009), at <http://www.ifri.org/en/publications/enotes/russieneivisions/ china-emerging-donor-tajikistan-and-kyrgyzstan>. Keeran R., Kenny T., Socialism Betrayed. Behind the Collapse of the Soviet Union, New York 2010. Kent A., Beyond Compliance. China, International Organizations and Global Security, Stanford 2007 (Studies in Asian Security). Kozłowski K., Geopolityka naftowa Chińskiej Republiki Ludowej [PRC Oil Geopolitics], Toruń 2013 (Biblioteka Azji i Pacyfiku). Kozłowski K., Państwo Środka a Nowy Jedwabny Szlak. Poradziecka Azja Centralna i Xinjiang w polityce CHRL [Middle Kingdom and the New Silk Road: the Post Soviet Central Asia and Xinjiang in PRC Politics], Toruń 2011 (Biblioteka Azji i Pacyfiku). Kuhn T.S., The Structure of Scientific Revolutions, Chicago 1996 (International Encyclopedia of Unified Science, 2, 2). Lanteigne M., China and International Institutions. Alternative Paths to Global Power, New York 2005 (Asian Security Studies). Lanteigne M., Chinese Foreign Policy. An Introduction, London 2009. Mankoff J., ‘Russia’s Latest Land Grab’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014). Mankoff J., Russian Foreign Policy. The Return of Great Power Politics, Lanham 2011. Marketos T.N., China’s Energy Geopolitics. The Shanghai Cooperation Organization and Central Asia, Milton Park 2010 (Routledge Contemporary China Series). Mead W.R., ‘The Return of Geopolitics’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014). Medeiros E.S., China’s International Behavior: Activism, Opportunism and Diversification, Santa Monica 2009 (Rand Corporation Monograph Series). ‘Peace Mission 2007’, People’s Daily, at <http://english.people.com.cn/90002/91620/index.html>. Polian P., Against Their Will. The History and Geography of Forced Migrations in the USSR, Budapest 2003. Reid A., Borderland. A Journey through the History of Ukraine, Boulder 2000. Politeja 2(41)/2016 Colour Revolutions, Frozen Conflicts… 303 ‘SCO to Hold Military Exercise on Fight Against Terrorism Late August’, ITAR-TASS, 27 May 2003. Shishkin P., Restless Valley. Revolution, Murder, and Intrigue in the Heart of Central Asia, London 2013. ‘Sino-Russian Split at Regional Summit’, The Asia Times, 15 November 2007, at <http://www. atimes.com/atimes/China/IK16Ad01.html>. Solchanyk R., Ukraine and Russia. The Post-Soviet Transition, Lanham 2000. ‘Statistical Review of World Energy 2014’, BP, at <https://www.bp.com/content/dam/bp/ pdf/Energy-economics/statistical-review-2014/BP-statistical-review-of-world-energy2014-full-report.pdf>. Stępniewski T., ‘Cele rosyjskiej inwazji i okupacji na Ukrainie oraz reakcja Zachodu i Europy Środkowej’, Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 12, No. 5 (2014). Stępniewski T., ‘Region Morza Czarnego w polityce Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych Ameryki w XXI wieku’ in J.M. Fiszer, P. Olszewski (eds.), System euroatlantycki w wielobiegunowym ładzie międzynarodowym, Warszawa 2013 (System Euroatlantycki w Wielobiegunowym Świecie i Jego Perspektywy, 6). Stępniewski T., ‘The Place of Central Asia in Poland’s Foreign Policy’, Roczniki Nauk Społecznych KUL, Vol. 7 (43), No. 1 (2015). Stokes J., ‘China’s Road Rules’, Foreign Affairs, 19 April 2015, at <https://www.foreignaffairs. com/articles/asia/2015-04-19/chinas-road-rules>. Strayer R., Why Did the Soviet Union Collapse? Understanding Historical Change, London 1998. Suny R., The Revenge of the Past. Nationalism, Revolution, and the Collapse of the Soviet Union, Chicago 1993. Tiezzi S., ‘China’s “New Silk Road” Vision Revealed’, The Diplomat, 9 May 2014, at <http:// thediplomat.com/2014/05/chinas-new-silk-road-vision-revealed/>. Trzaskowski P., Gruzińska “rewolucja róż”. Zachód i idea Zachodu a przemiany polityczne w Gruzji, Warszawa 2009. Tsikhelashvili K., Georgia Four Years after the Rose Revolution, 2 January 2008 (European Stability Initiative Report), at <http://www.esiweb.org/pdf/esi_turkey_tpq_id_109.pdf>. Tsygankov A., ‘Preserving Influence in the Changing World: Russia’s Grand Strategy’, Problems of Post-Communism, Vol. 58, No. 2 (2011), at <http://dx.doi.org/10.2753/ PPC1075-8216580203>. Wallander C., ‘Russian Transimperialism and Its Implications’, The Washington Quarterly, Vol. 30, No. 2 (2007), at <http://dx.doi.org/10.7551/mitpress/9780262622189.003.0013>. Willerton J., Patronage and Politics in USSR, New York 1993 (Soviet and East European Studies, 82). Wilson A., Ukraine Crisis. What It Means for the West, New Haven 2014. Zhu Z., China’s New Diplomacy. Rationale, Strategies and Significance, Burlington 2010. Кара-Мурза С., Народное хозяйство СССР, Москва 2012. Krzysztof KOZŁOWSKI, Doctor Habilitatus (Adam Mickiewicz University in Poznań, Poland) – associate professor at the Department of Political Studies, Collegi- 304 Krzysztof Kozłowski Politeja 2(41)/2016 um of Socio-Economics, Warsaw School of Economics. He is interested in the Central and East Asian politics, systemic change in the Post Soviet Space and economic analysis of organized crime. Federacja Rosyjska i obszar postsowiecki DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.16 Monika ERIKSEN Jagiellonian University [email protected] Assessing Russia’s doctrine of Realpolitik as strategic re-contouring of regional power-balance in the post-Soviet periphery Abstract The Ukraine conflict escalated in early 2014 and resulted in Russia’s annexation of Crimea. This illustrates a troublesome pattern in the region. The author claims that this most recent political crisis is in fact emblematic of Russian’s narrative for some time, as exemplified by the Russia-Georgian War, or Putin’s support of Moldavian separatists. The article attempts to conceptualize Russian “mingling” in the region in light of several relevant events such as the recent creation of the Eurasian Economic Union as well as the annexation of Crimea as a deliberate strategy that reflects a much larger pattern of potential destabilization and expansionism, which begun more than a decade ago. The argument will be analyzed through the prism of two theoretical perspectives, the redefined domino theory and Kohr’s power theory of social misery. Moreover, the article will place a particular emphasis on the increasing influence of the concept of Eurasianism on Russian geopolitics in recent years. The increasing regional vulnerabilities in light of Russia’s antagonistic policy of Realpolitik, stresses the need for a protracted dialogue about other potential security threats that could further destabilize the region. The article discusses recent events in Ukraine as an emblematic example of Russian geopolitical strategy as a potential warning for other sovereign States in the post-Soviet “near-abroad”. Keywords: Russia, Realpolitik, Crimea, Putin foreign policy, Eurasianism 306 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 Who rules East Europe commands the Heartland; who rules the Heartland commands the World-Island; who rules the World-Island commands the world. Harold Mackinder, ‘Democratic Ideals and Reality’, p. 150 (1919) T he recent Russia-Ukraine conflict which escalated in early 2014 with the occupation of key government buildings in the country’s east by pro-Russian separatists, and eventually leading to Russia’s annexation of Crimea illustrates a troublesome pattern in the region. The following article presents a perhaps controversial argument which centers on Russia’s politically and militarily strategic policies and maneuvers which have the potential to create a destabilizing effect in the Eastern periphery, and may be deemed as an attempt to solidify regional geo-political control. Furthermore, the author argues that the crisis in Ukraine being the most recent, is in fact emblematic of Russia’s expansionist narrative for some time, as exemplified by the Georgian War, or Putin’s support of Moldavian separatists. These strategically calculated maneuvers undertaken by the Kremlin seem to solidify the fear that a deliberate destabilization in the region of the former Soviet Union has in fact begun many years prior. Ukraine is emblematic of the kind of conflicts that rise from a defined set of “trigger points” that Russian government utilized to justify his regional “interventions”. Namely, as in the case of Ukraine in 2014 or Georgia in 2008, an assemblage of factors such as the presence of Russian population, key geopolitical location or existing internal conflicts, have not only justified subsequent intervention, but also adversely impacted a sense of security in the most vulnerable areas in the post-Soviet periphery, such as western Kazakhstan. The article aims to further expand upon existing discourse on Russian foreign policy, analyzed through the prism of two theoretical perspectives, with a particular focus on recent political history and developments in post-Soviet periphery, under the leadership of Vladimir Putin. Moreover, the following discourse addresses the concept of Eurasianism, arguing for its influential nature in formulating Russian foreign policy, as evident from most recent developments, most notably the creation of the Eurasian Economic Union. Russia is at a critical juncture since the collapse of the Soviet Union. In recent years especially, Russia’s head of State, Vladimir Putin’s approach has become deeply entrenched within the absolutist tradition, aimed at building a powerful managerial state which has allocated only relative autonomy at home. The rise of political authoritarianism has dubbed Putin’s Russia a “managed democracy”, with an ever-more pronounced emphasis on geopolitics. Moreover, the notion of “Putinist” foreign policy strategy in recent times to be characteristic of nationalist aspirations of rebuilding “Greater Russia”, is much strengthened by the rise of a neo-Eurasian movement in recent times, led by Aleksandr Dugin, a Russian neo-fascist political thinker and geopolitician with very strong ties to Kremlin. Dugin’s aggressive geopolitical visions of a united Russian empire, especially with Ukraine and Crimea, are illustrative of a Mackinderian concept of the “heartland”, which will be discussed in later section, placing Russia in a privileged position as a “messianic nation” with a “unique Eurasianist mission”.1 1 A. Dugin, Foundations of Geopolitics: the Geopolitical Future of Russia, Moscow 1997. Politeja 2(41)/2016 Assessing Russia’s doctrine… 307 The general argument is that Russian foreign policy has reflected a certain momentum under the current leadership of Vladimir Putin, who, as the author argues, has consciously and from the very outset of his presidential term tried to create the necessary foundations that can secure his imperialistic aspirations. His modus operandi includes but is not limited to geo-political strategies through sometimes military means, as exemplified by Georgian War or the conflict in Ukraine, or through geo-economic strategies most notably exemplified by creation of the Eurasian Union earlier this year. Russia’s antagonistic policy of Realpolitik reflects the nature of the increasing regional vulnerabilities and the strategic importance of the States over which Russian leader aims to secure control. Ukraine is notably the most important political neighbor, who prior to Russian annexation of Crimea, openly pursued closer relations with the West through NATO and its aspirations for EU membership. Naturally, the losing of Ukraine from its regional grip would signal a considerable blow to Kremlin and more importantly to Putin’s long-term goals. Furthermore, Kiev’s resistance of Russian interference and dominance can help to explain why Ukraine’s “punishment” came down with such heavy-handedness during the 2014 conflict. Moreover, with regards to exerting Russian influence over Moldova, Vladimir Putin deliberately took advantage of the country’s internal instability as it struggled to cope with the remnants of its civil war between Moldovan and Transnistrian governments. Moldova, similar to its Ukrainian counterpart, also aligned itself with Europe by signing an Association agreement in 2014. Belarus also plays an important role here. During Yeltsin’s presidency, a 1995 friendship treaty that re-emphasized the common historical and cultural bond between the two countries was signed, which eventually led to the establishment of a Union State between Russian Federation and Belarus. Upon assuming office, the Russian president strategically aimed to further advance the unification whereby Belarus would officially become a member of the Russian Federation. However, his hopes were short-lived, and the status quo remained. Furthermore, increased Western mingling in the country and the region, notably the NATO plans to deploy a missile defense system in Poland, increased US military presence in post-Soviet space, prompting Putin to exercise a series of geo-economic policies aimed at retaining regional control. One of such measures was related to Russian take-over of the Druzhba pipelines2 which led to 2007 Gas Wars. In addition to the aforementioned examples, there is an overall sense of Russia’s omnipotent and hegemonic presence lurking over the Eastern neighborhood. The conflict-ridden region marked by the Georgian civil war, secessionist wars in Abkhazia and South Ossetia, and the Nagorno-Karakbah conflict between Armenia and Azerbaijan, just to name the few, all indisputably served as an advantage in exerting Putin’s control, through political or military engagement. 2 ‘Russia Oil Row Hits Europe Supply’, BBC News, 8 January 2007, at <http://news.bbc.co.uk/2/hi/ business/6240473.stm>, 7 September 2015. 308 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 Viewing the Present through Historical Lenses When the Soviet Union collapsed, the pivotal transformations that followed suit seemed to reverse the process of expanding Russian geo-political sphere of influence which began with the Russian Empire back in 17th Century. Although over the course of history its borders periodically shifted, depending on the international situation at the time, Russia has strategically aspired to expand its influence and power by becoming a key player in regional and international affairs. Once an enormous Empire, rich in natural resources, powerful and prosperous, and at its farthest point between the years 1945 and 1989 expanding as far as Central Germany. However, the political and economic disintegration of the Soviet Union in the 1990s marked a very dark period in its history. The country’s borders shrank considerably and with it, so did its regional-power balance. Even during USSR’s twilight years, separatist movements began to spread like wildfire across the region, and before the Federation’s official demise, more than half of its republics already claimed independence. The considerable weakening of the Soviet apparatus meant that no longer would the many ethnic minorities have to be further subjected to a process of Russification. Consequently, the irreversible movements toward sovereignty of millions of ethnic minorities within the Federation served as a clear indication of the central government’s waning authority. This trend affected nearly every part of Soviet Union, so much so that by 1991, fifteen new republics broke away from the Federation and created separate countries. Russia attempted to negotiate its understanding of recent events and its national identity. The magnitude of the political and economic damage was considerable, but it wasn’t long before Russia would transform its loss into a valuable learning experience, and strategically begin to reinvent itself once again as a force to be reckoned with. A coalescence of public nostalgia, when the country was at the peak of its superpower status, along with the changing political environment thrusted Russia, under new leadership, back into the game. Boris Yeltsin, who came to power by deposing the very man who gave him his political beginnings, initially seemed to inherit a country filled with optimism, hailing in a new era of democracy and economic freedom. Unfortunately, a combination of important events within the country, such as market-oriented reforms, privatization of state-controlled assets and eventual Chechnyan conflict, along with his personal shortcomings, redirected Russia on a different course away from its intended goals. By the end of Yeltsin’s tenure in office, Russia’s foreign policy was neither consistent, nor effective.3 Only after Yeltsin unexpectedly resigned, and Russia came under the leadership of Vladimir Putin, would status quo begin to change. Under Putin’s strategic tactics, a new political blueprint would once again place Russia on the course of regional domination. The doctrinal changes that helped to shape future Russian foreign policy were conceived prior to Putin’s assuming office. In fact, almost a decade earlier nationalist or “Russian Gaullist” foreign policy was developed and promoted by Evgeny Primakov, 3 D. Herspring (ed.), Putin’s Russia. Past Imperfect, Future Uncertain, Lanham 2003. Politeja 2(41)/2016 Assessing Russia’s doctrine… 309 a politician and diplomat who strongly defended Russia’s geopolitical interests.4 It were Primakov’s efforts and the subsequent drafting of a document entitled, The Foreign Policy Concept of the Russian Federation, which served as blueprint for future Russian foreign policy and more specifically, for Putin’s long-term political goals. In it, a clear and precise perception of Russia’s deserved and esteemed place in the world, outlining several key priorities, which include protection of Russian interests; strengthening of its sovereignty and territorial integrity; achieving firm and prestigious positions in the world community; influencing general world processes, outlining Russia’s geo-political position as one of the largest Eurasian powers … [with] its responsibility for maintaining security in the world, on both regional and global levels, … and [being] prepared to utilize all its available economic levers and resources for upholding its national interests.5 What are these national interests so often evoked in Russian rhetoric as illustrated most notably in Putin’s many speeches and his current foreign policy? They of course stem from economy, regional security, political power and military superiority. Firstly however, let us briefly consider the predominant theoretical discourse that could ameliorate our understanding of modern Russian foreign policy. Conceptualizing Russian Foreign Policy in Geopolitical Theory In order to better understand Russian post-Soviet foreign policy, we must keep in mind the relevance of the country’s geographical parameters. Over the last century especially, many scholars, such as Emil Reich, Nicholas J. Spykaman and Alfred Thayer Mahan placed a considerable emphasis on geographical variables in international political behavior of states, with a particular emphasis on maritime strength. A state’s geographic position along with its regional sphere of influence affords itself advantageous opportunities, exerting enormous impact on decision-making processes of foreign policy, thus imposing considerable limitations on opposing entities.6 At the core of this geostrategic approach in international relations has been a physio-geographically single landmass connecting two important geopolitical constituents, Europe and Asia into a portmanteau known as Eurasia. Why is this particular area of such significance, both at the time of writing by the aforementioned strategists, and more importantly in light of our discussion on Russian geopolitical ambitions? For starters, as already alluded, the area serves as a convergence between two very historically, culturally and economically important constructs covering over a quarter of Earth’s total land mass. Simply put, Zbigniew Brzezinski’s summary poignantly illustrates the region’s enormous value: 4 5 6 B. Nygren, The Rebuilding of Greater Russia. Putin’s Foreign Policy towards the CIS Countries, New York 2008, p. 19 (Routledge Contemporary Russia and Eastern Europe Series). The Foreign Policy Concept of the Russian Federation, Federation of American Scientists, 28 June 2000, at <http://fas.org/nuke/guide/russia/doctrine/econcept.htm>, 7 September 2015. T.V. Sevim, ‘Eurasian Union: A Utopia, a Dream or a Coming Reality?’, Eurasian Journal of Business and Economics, Vol. 6, No. 12 (2013), p. 44. 310 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 Ever since the continents started interacting politically, some five hundred years ago, Eurasia has been the center of world power. A power that dominates “Eurasia” would control two of the world’s three most advanced and economically productive regions. A mere glance at the map also suggests that control over “Eurasia” would almost automatically entail Africa’s subordination, rendering the Western Hemisphere and Oceania geopolitically peripheral to the world’s central continent. About 75 per cent of the world’s people live in “Eurasia”, and most of the world’s physical wealth is there as well, both in its enterprises and underneath its soil. “Eurasia” accounts for about three-fourths of the world’s known energy resources.7 The interest in Eurasia in the last century has been considerable generated by a number of Western powers, such as Great Britain and the United States has been considerable. Russia however, even during its Soviet Union heyday, has kept a particularly keen eye on the prize. Besides, its evident position at the cusp of Europe and Asia, with arching interests in both, Russian foreign policy in recent years has recognized the importance of “mnogopolyarnost” (multipolarity) as a key to international stability.8 Jeffrey Mankoff, an expert on Russian foreign relations equivoques the modern day multipolarity among Great Powers with nineteen century Concert of Europe.9 The European Union is an example of such arrangements, hence Russia, in the wake of post-Soviet era, has also recognized the need to create its own concert of arrangement and extend its influence, most notably in Eurasia through its carefully planned geostrategy. Geostrategists such as Alfred Thayer Mahan, long fore sought Russian’s claim in the region and its potential. In his 1900 book The Problem of Asia he addresses the northern zone, located beyond the 40th parallel north (latitude) where he clearly outlines Russian Empire as the dominating force and a threat, possessing a central position in the continent. He also forewarns the need to limit future Russian expansionism in the area as a means to prevent predominance on the Asian continent.10 James Burnham was another geostrategist who immediately after WW II saw the Russian threat and proposed a strategy to undermine its influence in Eastern and Central Europe and beyond.11 Russia has continued to strive to keep an upper hand in the sphere of geopolitics. The theoretical foundation regarding geopolitics has been elaborated upon the works of many scholars including Friedrich Ratzel, Rudolf Kjellen, Karl Haushofer,12 and Mackinder along with contemporary figures such as Zbigniew Brzezinski. The two latter strategists mentioned make an important emphasis that coincides with the discourse on modern Russian foreign policy, namely their identification of Eurasia as a geopolitically Z. Brzezinski, The Grand Chessboard. American Primacy and its Geostrategic Imperatives (Repr.), New York 2006, p. 31. 8 J. Mankoff, Russian Foreign Policy. The Return of Great Power Politics, Lanham 2009, p. 15. 9 Ibid. 10 A.T. Mahan, The Problem of Asia. Its Effect upon International Politics, New Brunswick 2003. 11 P.F. Sempa, Geopolitics. From the Cold War to the 21st Century, New Brunswick 2009, p. 3. 12 See K. Haushofer, An English Translation and Analysis of Major General Karl Ernst Haushofer’s Geopolitics of the Pacific Ocean. Studies on the Relationship between Geography and History , ed. L.A. Tambs, trans. by E.J. Brehm, Lewiston 2002 (Mellen Studies in Geography, 7). 7 Politeja 2(41)/2016 Assessing Russia’s doctrine… 311 strategic area, which Brzezinski considers the center of the world.13 Brzezinski’s contemplation is influenced by Halford J. Mackinder’s Heartland Theory, which again, pays a particular focus on Eurasia as a “world-island”, and within it “the heartland”, comprised of Eastern and Central Europe, Western Russia, Mittleeuropa and in light of recent events particularly significant, Ukraine.14 Furthermore, his firm belief that its control by any one state would enable it to organize overwhelming human and material resources, to the detriment of the rest of the world. This is succinctly captured in his famous 1919 dictum: Who rules Eastern Europe commands the Heartland; Who rules the Heartland commands the World-Island’; Who rules the World-Island commands the World.15 Although Brzezinski’s discourse is primarily focused on United States’ efforts to exert impermeable influence over Eurasia as a vital center of economic growth and rising political influence, his thesis is relevant to Putin’s Russia in his recognition that only when the emergence of “other” antagonistic Eurasian powers is suppressed, can a state exercise global supremacy. Geo-politicians would argue that the only state equivalent of such military and geopolitical power in the vicinity is Russia and it is she who sits astride the region referred to as “the heartland”. Mackinder also stresses that any gaining control of this strategic landmass would designate the conqueror as a “pivotal state”, which, as Kissinger argued in his influential book Diplomacy must be offset (he meant primarily by the United States) in order to maintain the global power balance vis-à-vis the country with a long history of expansionism (he was of course referring to Russia).16 Nicholas Spykman was yet another influential geostrategist who firmly believed that physical environment, namely geographic setting had a considerable impact on the particular trajectory of events. Similar to Mackinder, Spykman believed that the retention of world power is allotted to a state that controls what he referred to as the “Rimland”. Unlike Mackinder however, Spykman believed that Eastern Europe was not the heartland that determined a state’s ultimate influence on the world stage, but rather he formulated his classical realist beliefs about the concept of a pivotal state that retains control over areas comprising of Western Europe and Africa (periphery of Eurasia, what Mackinder called “marginal crescent”). Moreover, if a state controls the Rimland, then it also essentially controls Eurasia, and if the state controls Eurasia than it ultimately controls the destinies of the world.17 Immediately after WWII, the Soviet Union emerged as a force to be reckoned with, paving way for Mackinder and Spykman’s theories on the significance of Eurasia to eventually bring forth various strategies of containment, as a way to limit Russian momentum.18 Z. Brzezinski, The Grand Chessboard …, p. 31. M. Polelle, Raising Carthographic Consciousness. The Social and Foreign Policy Vision of Geopolitics in the Twentieth Century, Lanham 1999, p. 57. 15 H.J. Mackinder, Democratic Ideals and Reality. A Study in the Politics of Reconstruction, Washington 1996, pp. 175-193 (Defense Classic Edition). 16 H. Kissinger, Diplomacy, New York 1994, p. 814. 17 T.V. Sevim, ‘Eurasian Union…’, p. 45. 18 R. Samaddar (ed.), Space, Territory and the State. New Readings in International Politics, Hyderabad 2002, p. 10. 13 14 312 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 The significance of geopolitics has come to have particular significance in a postCold War world, with discourse among academics and political strategists over the significance of Eurasia. Perhaps for Russia, Eurasia represents a “metaphor of a lost empire”; the nostalgic need to hang on to the notion of lost glory.19 Or perhaps, the rise of neo-Eurasianism in Russian foreign policy has less to do with emotive images of past glory but rather, according to Mozorova, is based upon an interest-based, realist rationale.20 In order to augment our discussion with clarity, let us examine Putin’s Realpolitikbased expansionist policy from an economic and political perspective. Russian geopolitics: The Eurasian Economic Union Russian pragmatism has been steadily regaining momentum for quite some time since its fall from grace in early 1990s. When Soviet Union’s largest geo-political bloc disintegrated, the loss from an economic perspective was considerable, as for instance many of the productive mines of Ukraine, Kazakhstan, and Uzbekistan became no longer directly accessible. Even as far as the days of Tsarist Russia, the Caucasus region assumed enormous value, experiencing a centuries-long process of expansion during which the residing nationalities were continually subdued and gradually subjected to Russification, often at great expense. The region has retained this particular importance in the present day mainly because of its oil, its location astride Russia’s transportation and communications arteries leading to the Middle East. Economics undeniably play a central role in recent Russian efforts of re-fusing the region under Kremlin umbrella. Aligning with neighboring states provides Russia with leverage in Europe, and abroad. Moreover, Russian long-standing efforts to push forward the idea of a regional economic union, originally introduced by Nursultan Nazarbayev, a long standing President of Kazakhstan, was a strategic necessity. Russian economic integration coming to fruition through the signing of the treaty in 2014, establishing the Eurasian Economic Union (EEU) with leaders of Belarus, Kazakhstan and Russia, possess considerable depth encompassing far beyond than just a new economic strategy. It also conveys an underlined “security” plan, by strengthening regional ties from an economic, security and political standpoint. Let us not forget that the European Union as we know it today began as European Coal and Steel Community, a regional venture with a limited initial membership, originally focused on issues related to energy, natural resources and economic integration. The idea of EEU seems very much aligned with Russian concept of multipolarity; modeled on the European Union’s economic constructs. The EU counterpart will represent a considerable market of 170 million, and will boast a total GDP of nearly G. Ukhurgunashvili, Putin’s Brain? Geopolitics of Aleksandr Dugin, Banska Bystrica 2015, at <https:// www.academia.edu/16094159/_PUTIN_S_BRAIN_Geopolitics_of_Aleksandr_Dugin>, 2 March 2016. 20 N. Mozorova, ‘Geopolitics, Eurasianism, and Russian Foreign Policy under Putin’, Geopolitics, Vol. 14, No. 4 (2009), at <http://dx.doi.org/10.1080/14650040903141349>. 19 Politeja 2(41)/2016 Assessing Russia’s doctrine… 313 $3 trillion.21 The EEU will extend the existing custom arrangements shared by the three nations, with of course the potential for further integration between member states. For Russia, the EEU represents a means of mimicking the European Union in its attempt to create a parallel system of equal if not superior capability, a system of important relationships within the former Soviet Union that would not only guarantee economic alignment but eventual political consolidation similar to what we have in Europe. For many Western analysts, the creation of the EEC is a linchpin for Putin’s hidden agenda, a plan for something much bigger. In a 2011 article in a Russian daily newspaper Izvestia, Vladimir Putin prophetically stated that EEC is to be a powerful supranational association capable of becoming one of the poles in the modern world.22 Although politicians of EEC member states have emphasized the fact the Eurasian Economic Union is not meant to be a political bloc, but rather a community focusing solely on mutual economic interests, there are nonetheless considerable elements already in progress that negate this supposition. In fact, the EEC in its brief existence already illustrates strikingly similar characteristics to EU’s predecessor, and can every potential to extend into the political and security realms similar to present-day EU. For example, within the framework of the newly created EEU, future objectives include a single monetary union, similar to the Euro; a common customs union; single air-traffic zones, and free movement of goods, persons, capital and services. Furthermore, the EEC’s composition already closely resembles the European Union: Eurasian Economic Commission, Eurasian Development Bank, Eurasian Council, Eurasian Inter-parliamentary Assembly, and the Court of the Eurasian Economic Union.23 The potential of the EEC expanding its scope of influence beyond economic integration is quite real, in fact Putin has alluded to this outline for a new world order on numerous occasions. According to The Guardian, Putin’s plan is for the Eurasian Union to grow into a powerful, supra-national union of sovereign states like the European Union, uniting economies, legal systems, customs services, and military capabilities to form a bridge between Europe and Asia and rival the EU, the US, China, and India by 2015.24 Moreover, at the Valdai International Discussion Club in 2014, the Russian President stated, Russia made its choice. Our priorities are further improving our democratic and open economy institutions, accelerated internal development, taking into account all the positive modern trends in the world, and consolidating society based on tra M. Casey, ‘Vladimir Putin’s Impotent Eurasian Union’, Foreign Policy, 5 June 2014, at <http://foreignpolicy.com/2014/06/05/vladimir-putins-impotent-eurasian-union/>, 4 March 2016. 22 V. Putin, ‘A New Integration Project for Eurasia: The Future in the Making’, Izvestia, 3 October 2011, at <http://www.russianmission.eu/en/news/article-prime-minister-vladimir-putin-new-integrationproject-eurasia-future-making-izvestia-3->, 10 September 2015. 23 Eurasian Economic Commission, Eurasian Economic Integration: Facts and Figures, 1 June 2015, at <http://www.eurasiancommission.org/en/Documents/broshura26_ENGL_2014.pdf>, 9 September 2015. 24 J. Henley, ‘A Brief Primer on Vladimir Putin’s Eurasian Dream’, The Guardian, 18 March 2014, at <http://www.theguardian.com/world/shortcuts/2014/feb/18/brief-primer-vladimir-putin-eura sian-union-trade>, 9 September 2015. 21 314 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 ditional values and patriotism.25 Furthermore, he has also rejected the unipolar model, and has firmly emphasized his commitment to securing Russia as a world superpower, by stating that no one should entertain any illusions about achieving military superiority over Russia; we will never allow it. Russia will respond to all these challenges, both political and technological. We have all we need in order to do so.26 Undeniably, the necessary steps to secure Russia’s economic, military and political self-sufficiency are well underway. Conceptualizing Russian foreign policy Many experts have alluded to Russian foreign policy, more specifically in the last 17 years since Vladimir Putin became a central political figure, with his policies over the course of his presidency and then premiership, as being strategically geared towards satisfying his appetite for power and a stronger Russia. Putin’s attempt to perhaps reSovietize the region is among some of the suppositions offered by social scientists and Russian experts. Among the multitude of expert opinions and hypotheses however, Eurasianism as a philosophical concept also attracts considerable support, in fostering a better understanding of Putin’s long-term and often unpredictable political goals. The Eurasianist philosophy as a political movement has its roots in 1920’s émigré communities, following the publication of Turn to the East.27 The movement attracted Russian Diaspora who began to formulate a doctrine centered on Russian civilization being a cultural amalgamation between Asia and Western Europe. Russia’s geo-political and cultural legacy has always had a sense of duality, with majority of its geography located in Asia, its Slavic traditions and cultural heritage (art, music, literature) however, more closely associated with Europe. This delicate balance between two geographically and culturally opposing fronts have led to Russian identity crisis, which sparked individuals such as Nikolay Troubetskoy, Lev Gumilev and years later Vladimir Putin to adhere to a common ideological base. Eurasianists essentially believed that “Russia-Eurasia” is an entirely divergent “civilizational unit”.28 Although the theory of Eurasianism has been in existence for almost eight decades, it for the most part lay dormant as an intellectual movement, and with regards to modern-day Russia, and more specifically in light of Putin’s rhetoric and foreign policy, the available writing on the subject are nonetheless rather limited and polemic in nature. One scholar who has written on the subject, Marlene Laruelle in her book Russian Eurasianism: An Ideology of an Empire believes that the aforementioned theoretical concept offers an understanding of the collapse of the Meeting of the Valdai International Discussion Club, Kremlin News, 24 October 2014, at <http:// en.kremlin.ru/events/president/news/46860>, 9 September 2015. 26 Presidential Address to the Federal Assembly, Kremlin News, 12 December 2013, at <http://en.kremlin.ru/events/president/news/19825>, 9 September 2015. 27 D. Shlapentokh, Russia between East and West. Scholarly Debates on Eurasianism, Leiden 2007 (International Studies in Sociology and Social Anthropology, 102). 28 Ibid., p 6. 25 Politeja 2(41)/2016 Assessing Russia’s doctrine… 315 Soviet Union, and consequently reestablishes Russia’s troubled historical and political continuity.29 In modern Russian discourse, one figure stands at the forefront of the fascist nationalist movement, with the Eurasianist element at its core – Aleksandr Dugin, the author of his influential 600-page manifesto documenting his program for the rule of ethnic Russians over large portions of territories beyond present-day Russian borders. His militant, and perhaps to Western audiences even crude ideology is not meant to be completely dismissed regardless of its often absurd argumentation. When it comes to his influence in political life, including Kremlin, Dugin is far from being a persona non grata, in fact his ideas have infiltrated both academic and political circles, both in Soviet as well as post-Soviet periods. For example, Dugin was well acquainted with the commander from the General Staff Academy, General Igor’ Rodionov who eventually became Russian Defense Minister in 1996-1997.30 This is important because it illustrates that Eurasianist ideology has been a part of Russian (then Soviet) foreign policy and political discourse for many decades, and is not a solely modern-day Russian phenomenon. Francois Thom, a French Sovietologist emphasized this very point that beginning in the 1950s, Soviet strategists like General Shtemenko and Admiral Gorshkov were inspired by Eurasianist thinking.31 Furthermore, Thom recognized the potency of Eurasianism as a movement, especially in the sphere of foreign policy as an ideological foundation for post-Soviet imperialism.32 Why is the concept of Eurasianism so embedded in Russian thought and politics? What is this intrinsic Russian connection to the Orient? The most obvious answer lies in the scope of its geographical parameters of course, but it goes much deeper than that. In fact, Eurasianism offers a scope of geopolitical arrangements, which tap into advantageous elements of both Europe and Asia. Today, there is a resurgence of neo-Eurasianist ideology in Russian political life. Why is this so significant to our discourse? The Eurasian movement has been frequently referred to as the “Greater Russia”, a political aspiration of Russian nationalists and more importantly, of irredentists, to eventually merge all former Soviet republics and fuse them into a single power state. In fact, the aim of reclaiming Russian glory is illustrated in many pivotal political developments that stretch much earlier, even before Vladimir Putin took office. For example, the then Russian Vice President, Alexander Rutskoy affirmed such irredentist claims in Estonia, and Ust-Kamenogorsk Kazakhstan, ironically paving the way for President Putin to fulfill a long-term envisioned regional strategy, which in fact began in early 1990s especially with regards to Crimea, Ukraine. The idea behind “Greater Russia” has tremendous relevance in Russian political thought, and has shaped Russian foreign policy in post-Soviet environment. Putin’s regional “conquests” are indubitably reminiscent of D.S.Klump, Russian Eurasianism: An Ideology of Europe, Wilson Center, 7 July 2011, at <https:// www.wilsoncenter.org/publication/russian-eurasianism-ideology-empire>, 7 September 2015. 30 Shenfield, Russian Fascism. Traditions, Tendencies, Movements, Armonk 2001, p. 198. 31 F. Thom, ‘Eurasianism: A New Russian Foreign Policy?’, Uncaptive Minds, Vol. 7, No. 2 (1994), pp. 67-68. 32 Ibid., p. 76. 29 316 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 Aleksandr Gelyevich Dugin’s Eurasian ideological rhetoric which contends that Russia should and will re-establish itself as a global superpower, capable of challenging the geopolitical dominance and liberal ethos of the West.33 In the years immediately following the collapse of the Soviet Union, with an image of an enfeebled and reclining country, most Westerners would argue the “Greater Russia” and Eurasianist ideology as a farfetched idea. And yet twenty five years later the reality tells a different story as Putin’s EEC dream comes to fruition. In fact, the foundations for Putin’s expansionist goals have been laid years before. Back in 2008, Dugin, whose political ideology has had considerable influence on Putin’s foreign policy, on his visit to South Ossetia prophetically stated that Russian troops will occupy the Georgian capital Tbilisi and the entire country, and perhaps even Ukraine and the Crimean Peninsula, which is historically part of Russia, anyway.34 This foreboding statement became a reality as not only did Putin support Georgian separatist militarily during the 2008 Georgian War, few years later he would also invade and successfully annex Crimea in Ukraine. The Significance of Russia’s Crimean Anschluss35 Putin-led Russian “victory” in securing a strategically important and culturally significant portion of Ukraine can be and perhaps should be treated as a warning that the West cannot afford to dismiss. As history has once before proven with Hitler and his annexation of Sudetenland in 1938, the appeasement of hegemonic ambitions comes at a very high price, and considering Europe’s response (or lack thereof ) to Putin’s military and political tactics in Ukraine, appeasement is indeed an appropriate characterization. In the framework of our discussion on “Greater Russia”, Putin’s involvement in Ukraine perhaps is more appropriately equated with Stalin’s annexation of the Baltic States in 1940s. Although the Russian President has rationalized his action as merely a concerned response to the plight of his Russian-speaking compatriots (interestingly, just like Hitler once did about German nationals), his actions, however, resemble a calculated move to reassert his scope of influence further West. Moreover, the events in Ukraine carry an even bigger threat potential, as the Russian leader has stated on numerous occasions that he is willing and able to use the entire arsenal and the right of selfdefense to protect Russian speakers outside Russia.36 The recent hardliner rhetoric and, R. Sibley, ‘The Expansionist behind Putin’, Ottawa Citizen, 1 May 2014, at <http://www.ottawacitizen.com/news/expansionist+behind+Putin/9801689/story.html>, 10 September 2015. 34 ‘Road to War in Georgia: The Chronicle of a Caucasian Tragedy’, Spiegel, 25 August 2008, at <http://www.spiegel.de/international/world/road-to-war-in-georgia-the-chronicle-of-a-caucasiantragedy-a-574812.html>, 10 September 2015. 35 The reference to Russian annexation of Crimea in comparison to German Anschluss is borrowed from: V. Davidoff, ‘Putin’s Crimean Anschluss’, The Moscow Times, 3 March 2014, at <http://www. themoscowtimes.com/opinion/article/putins-crimean-anschluss/495462.html>. 36 T. Parffit, ‘Has Vladimir Putin Blinked over Ukraine?’, The Daily Telegraph, 7 July 2014, at <http:// www.telegraph.co.uk/news/worldnews/vladimir-putin/10951644/Has-Vladimir-Putin-blinked-over-Ukraine.html>, 10 September 2015. 33 Politeja 2(41)/2016 Assessing Russia’s doctrine… 317 more importantly, Russian action in Ukraine, set an alarming precedent for Russian’s regional neighbors. The recent events in the region, namely the Ukrainian conflict, have been alarming, but the varying level of discordance comes from understanding the very nature of Russian motivations and foreign policy. The first proposition come from those scholars who fervently defend a realist approach in international relations that places State’s interest as a priority, underlining that predatory behavior is motivated by the quest for increased military, economic and political power on the world stage. John Mearsheimer, an American political scientists and a founder of offensive realism, is a firm adherent to the realist school. He believes that great powers, such as Russia for example, are motivated by rational desire in order to secure world hegemony. In his influential book, The Tragedy of Great Power Politics, he asserts that aggression comes from the structure of international system [which] forces states to seek only to be secure, nonetheless to act aggressively … Cause[ing] states to fear one another.37 If Mearsheimer’s argument is applied in the context of Russian aggression in Ukraine, then the decision to annex Crimea is a direct result of larger strategies by the West to remove Ukraine from Russian orbit.38 Examples of Western aggression such as the EU and US’s support of pro-democracy movements such as the Orange Revolution back in 2004, the overthrowing of a proRussian president of Ukraine Viktor Yanukovych, or the NATO enlargement in the eastern neighborhood can be deemed explanatory for Putin’s counteroffensive with regards to Ukraine. Certainty, Putin’s aims to minimize Western and American influence in his backyard as an argument for his Realpolitik foreign policy has its share of proponents. From a purely economic standpoint, annexing Crimea did little to boost the Russian economy, as majority of Crimean economy is based upon tourism and agriculture. There is of course the issue of oil. The peninsula does indisputably possess natural gas, and following the annexation, Russia can eventually claim the added nautical miles from the Crimean coast under the 1982 UN Law of the Sea Treaty,39 with exclusive right to exploit the area’s potential large reserves of oil and natural gas. Or perhaps, Russian control of offshore natural gas resources may place Ukraine in a more vulnerable position, forcing it to increase its reliance on Russia, thus ensuring its minimized relationship with the West. On the other hand, the counter argument could outline that Russia’s annexation of Crimea might spell far more disadvantages than economic benefits, such as a recession, decrease or withdrawal of foreign investors a pronounced conflict with the West. The other argument that can be made for explaining Russian foreign policy is ideologically-based. It deals with Russian nationalist sentiments and historical legacy. J.J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, New York 2001 (The Norton Series in World Politics). 38 Idem, ‘Why the Ukraine Crisis is the West’s Fault’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 5 (2014), at <https:// www.foreignaffairs.com/articles/russia-fsu/2014-08-18/why-ukraine-crisis-west-s-fault>, 3 March 2016. 39 See The United Nations Convention on the Law of the Sea, at <http://www.un.org/depts/los/conven tion_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf>. 37 318 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 After all, Crimea was once a part of the Russian empire. Emotional resonance of a nation in regards to a territory that has established historical, cultural and linguistic ties can be a very powerful motive for variety of action. Kosovo for the Serbian nation is one example that quickly comes to mind as means of illustrating this point. Historical and geographic identity can play a profound role in shaping policies and the future of international relations. This particular motive can arguably be even more potent than any justification realists can propose, because it can transcend to the very core of a nation allowing the governing elites, in this case Putin, to rally up the support for this foreign policy. One feature of the identarian discourse with regards to Ukraine was based upon the large Russian-speaking population. If this was in fact the primary motive, then the potential for future aggression against countries in the region with similar demographics is considerably higher. Let us consider this aspect a bit further. In Central Asia, Kazakhstan is home to 18 million people, 23% of which are ethnic Russians, and Russian language being the second official language with about 95% of population using speaking Russian as means of interethnic communication, while Kyrgyzstan is also home to substantial ethnic Russian minorities, which retained Russian as a state language.40 In Uzbekistan, a state which sought rapprochement with Moscow in the wake of the 2005 Andijan revolt, education policy has sought to reemphasize Russian in schools.41 With regards to Belarus, a historically key Russian ally, ethnic Russians account for approximately 8.3% of the population while Russian remains an official language spoken by 70% of the population. In Estonia, approximately 25% of the population is ethnic Russians and nearly 30% speak Russian, while Latvia is comprised of approximately 26% ethnic Russians and 33% Russian speakers.42 For mother Russia, safeguarding the linguistic rights of the nearly 25 million ethnic Russians and Russian speakers has been a salient foreign policy objective, one that has raised concerns over state sovereignty. Furthermore, past and recent Russian expansionist claims are more than just a supposition of the West, in fact it is a stated objective in the Foreign Policy Concept of the Russian Federation to promote and propagate, in foreign states, Russian language, as well as to protect rights and legitimate interests of the Russian citizens and compatriots living abroad… including for expanding and strengthening the space of the Russian language and culture. Considering that rhetoric could be applicable elsewhere, as it has already been once in recent times, as exemplified by the Ukrainian conflict, it can be safely inferred that Russian Realpolitik only foretells a concerning forecast for the future – a forecast that spells for a destabilization of the eastern periphery and a gradual seizure of power. For many of the Russia’s neighbors, the stated “concern” over the protection of linguistic rights is viewed as a smokescreen for Russian hidden agenda, one that aims to increase Russian influence, incurs a deliberate interfer Central Intelligence Agency, World Factbook: Kazakhstan, 2015, at <https://www.cia.gov/library/ publications/the-world-factbook/geos/kz.html>. 41 Y. Khalikov, Uzbekistani’s Russian-Language Conundrum, Eurasianet, 18 September 2006, at <http:// www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav091906.shtml>, 10 September 2015. 42 Central Intelligence Agency, World Factbook: Estonia, Belarus, Latvia, Ukraine, 10 IX 2015. 40 Politeja 2(41)/2016 Assessing Russia’s doctrine… 319 ence in the sovereignty of the ex-Soviet satellites, and ensures economic and political destabilization of the region which will ultimately secure Russian domination. In light of the ethnic composition of most states in the “near-abroad”, statements made by Putin to the U.N Secretary General Ban Ki-moon noting that in case of any escalation of violence against the Russian-speaking population of the eastern regions of Ukraine and Crimea, Russia would not be able to stay away and would resort to whatever measures are necessary are certainly a cause of concern.43 As already mentioned, nearly every state in former Soviet Union contains a considerable Russian-speaking and ethnic population. The brevity and at the same time alarming nature of the aforementioned statement, among many others made, assumes a right to invade any sovereign country so long a perceived threat against such population is apparent. There seems to be no room for any legitimacy or justification of such an assumed “threat”, which inarguably leaves Russian neighbors in a state of continued vigilance and fear. Naturally, such states have, as in the case of Georgia and Ukraine, sought closer alliance with the West, through for example a membership in NATO and the European Union. In an effort to counter such unfavorable developments, Russia would naturally reaffirm its geo-political ties with Asia, namely China as illustrated by these long-standing Eurasian policies. In the context of Russian foreign policy with regards to Crimea, it is important to consider the likelihood of regional destabilization and its effects on weaker states such as Kazakhstan for example. Surely, while Nazarbayev remains in power we can assume the sovereignty of Kazakhstan may remain intact, for after all, the idea behind Russian most recent regional collaboration, namely the EEU is Nazarbayev’s brainchild. For now, both leaders have maintained their relationship mutually amicable, but the Kazakhstan’s President is undeniably an aging man (76), whose quarter century-long rule in the country has yet to outline a clear succession path. The concern over a “Ukrainian scenario” is a viable possibility following Nazarbayev’s departure. And perhaps Putin’s chilling statements about the nature of the titular ethnicity of one the key Central Asian countries in Russian near-abroad – where he said that Kazakhs had never had statehood44 – may provide a clue to what may be ahead for Kazakhstan. Nazarbayev has been a central role in safeguarding Kazakhstani nationalism. It is also important to point out that Kazakhstan does contain ethnic Russians within its borders, and history tells us that any forms of counter-nationalism wasn’t well received by Russia. Hence, we can perhaps infer that since Putin believes that Kazakhs are part of a territory without being a legitimate state whose nationalistic fervor may threaten Russian interests, the “Ukrainian scenario” seems far more plausible than we may think. We might wonder how such a grandiose plan could be put in the works undetected. The irony of the situation is that Putin’s blueprint is not being hidden from public view, in fact his Eurasianist ideology and belief about Russia’s place in the sun is being Telephone Conversation with UN Secretary General Ban Ki-moon, President of Russia, Kremlin, 2 March 2014, at <http://en.kremlin.ru/events/president/news/20357>, 14 September 2015. 44 M. Eckel, ‘Ukraine War, Putin’s Comments Stirr Worry in Kazakhstan’, Voice of America, 7 September 2014, at <http://www.voanews.com/content/russia-kazakhstan-ukraine-fears/2440051.html>, 4 March 2016. 43 320 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 openly proclaimed. For instance, in an article published in the Nezavisimaya Gazeta daily, Putin states that Russian people are nation-forming … the great mission of Russians is to unite, and bind the civilization.45 Certainly the scope of Putin’s strategy remains unknown but it is perhaps appropriate to consider that diversion as a tactic is part of it. Is this at all feasible? The answer lies in world events. During the Cold War, the United States kept a tab on only one, visible, known enemy thus making the task considerably easier. In today’s global environment, the threat of communism has been replaced by terrorism and Islamic extremism. The United States with its allies are in the business of fighting a multifront war with an invisible enemy. The rules of the game are far different thus requiring more attention and resources. Such geo-political circumstances can be to Russian advantage. The ability to distract the US is more feasible, as the Americans are already quite busy with the War of Terrorism and the complex events in the Middle East. Furthermore, closer to home, the European Union like its American counterpart has also a lot on its plate in recent times. With the financial crisis sweeping the continent, anti-austerity protests and concern over “Grexit”, Euroscepticism, and now the enormity of the migration crisis, the European Union’s attention is certainly divided. Russia had certainly come very far from its weak circumstances under Yeltsin; reborn under a centralized government and a power military force at the heart of the country. And as George Friedman, an American political scientist and intelligence analyst, accurately pointed out – Moscow once again dominates Russia. At the present moment, Putin dominates Moscow. Russian foreign policy and recent undertakings in the “near abroad” are aimed to dominate the former Soviet Union. Russian most significant adversary, the US, is distracted in the Middle East, while its neighbor to the West, the European Union is destabilized and split.46 Consequently, what we can infer from the current geo-political picture is that the potential of Russian long-term goals have far more chances of becoming a reality than we realize, especially when a policy of appeasement is added to the mix. Domino Theory Re-defined As a result of this most recent Russian movement to seize and then annex the Crimean Peninsula, analysts, politicians, and experts are now trying to fully come to grips with Russian motivations. The pressing issue isn’t only to understand what has already happened, but perhaps the more important aspect is try to evaluate what comes next, of course. Being a step ahead in international relations is always a good idea, especially when the stakes are high. One theoretical model can be applied to our discourse on Russia’s expansionist conquests is the domino theory. At the time of its inception, the American President Dwight D. Eisenhower described the series of unfolding political V. Putin, Integration of Post-Soviet Space an Alternative to Uncontrolled Migration, RT News, 23 January 2012, at <http://www.rt.com/politics/official-word/migration-national-question-putin-439/>, 11 September 2015. 46 G. Friedman, ‘Russia Rising Again?’, Catholic Exchange, 3 May 2012, at <http://catholicexchange. com/russia-rising-again>, 12 SEptember 2015. 45 Politeja 2(41)/2016 Assessing Russia’s doctrine… 321 events that, ironically enough, were also related to Russian (then Soviet) foreign policy and consequent regional aggression. In the years to follow, Henry Kissinger further expanded on this theoretical model. Following World War II, the West became concerned about the spread of Communist ideology through Soviet propaganda. The central principle of the domino theory states that if one Communist country fell, others would soon follow. The analogy of “falling dominos” was consequently applied in the context of American involvement in Vietnam as well as a subsequent justification to combat communism around the world. Although the Cold War is long over, the key protagonist from the past remains on the forefront today, except that no longer are we talking about the proliferation of Communist ideology but rather, Eurasian ideology supplemented with Putin’s calculated efforts to regain complete control in the post-Soviet periphery. The same logic can be applied here if the domino theory is restructured by substituting prevailing characteristics, originally meaning Communism to now, Russian destabilization and military hegemony of the region. Instead of “falling” Vietnam, Cambodia, Laos, Thailand or Burma, the relevant players could potentially be for instance Georgia, Uzbekistan, Belarus, Kyrgyzstan, or Estonia. Russia’s efforts can be analyzed in the framework of neo-Domino Theory, or Domino Theory re-defined. The Domino Theory helps to symmetrically analyze crucial historical events and recent trends that correspond to Russian foreign policy objectives and national security strategies. Government leaders, civil society from all surrounding States, including Georgia, Armenia, Moldova, and Kazakhstan are all anxiously watching the events that have been unfolding in their very backyard with justified fear that the same Russian aggression that engulfed their Ukrainian neighbor might very well infiltrate their borders, and in some case, infiltrate them again. If the EU and the United States within the NATO framework fail to adequately support Ukraine, then based upon the above hypothetical presumptions, Russia can very well continue to “intervene” and thusly destabilize, like a falling domino, other regional States one by one, such as Estonia or Latvia which have considerable Russian speaking minorities. Bigger, stronger, and more aggressive: Russia in framework of Kohr’s Power Theory of Social Misery Another theoretical model worth mentioning in our effort to conceptualize Russia’s geo-political endeavors in the last two decades is Leopold Kohr’s power theory of aggression, or power theory of social misery. Kohr’s theory outlines that there is a causal relationship between excessive acquired size which leads to excessive power, and the tendency towards aggression, belligerence and war.47 Kohr argues that once a nation becomes large enough to accumulate enough power, it will undoubtedly become an aggressor. Historically, this principal was most notably exemplified by Hitler’s Germany L. Kohr, The Breakdown of Nations, New York 1978. 47 322 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 at the height of its power, and Napoleon’s France. Moreover, this logic was applicable to Russia during the days of the Soviet Union. The core of its eventual strength, both political and military, was founded in its geographic acquisition. As the Soviet Empire grew, so did its hegemonic tyranny which translated into enormous social misery of the people it dominated. Today, Putin-led policies seem to be placing Russia on a similar path as its predecessor. Some critics would argue that his political rhetoric coupled by decisive action can be seen as “pushing the envelope” with Russian “intervention” in Chechnya, Moldova, Georgia but Ukraine represents a tangible and unmistakable move forward in changing the geo-political landscape of the eastern periphery. Interestingly, Kohr believed that when a nation reaches its “critical volume”, despite the ambitions of its leaders, no ideology, can prevent it from exploding into hostility. By the same token, no ideology such as Eurasianism or expansionism can push a nation into aggression or warfare so long as it remains small. Hence, what we can deduct from this reasoning is that appeasing Putin’s Eurasian ideology, coupled with his expansionist Realpolitik foreign policy can foretell further aggressive “intervention”, ultimately leading to regional destabilization and the expansion of Russia’s “critical volume”. Moreover, Kohr protested against the “cult of bigness” from an economic perspective, calling for the dissolution of large centralized structures. Russia’s most recent venture, the Eurasian Economic Union, can certainly be conceptualized in Kohr’s theoretical framework, which according to his argument would treat this regional project as a source of aggression, war and social misery. For Kohr, it isn’t about the union of things, but about its division. Lastly, Kohr further suggests that a legitimate democracy can only be achieved when citizens exert a healthy level of direct influence over the government, which can only truly be established in small states. Certainly, Putin’s Russia cannot be called a true democracy for reasons generally known, but which should be discussed further elsewhere. Russia’s unchecked aggression: A commentary on the derisory nature of the international response The stance of the West and Russia in recent years can be characterized as two-fold: appeasement and tenacious impudence. It isn’t difficult to decipher which of these two is attributed to Mr. Putin and which one to the West. For all of Russian military and political “chest-beating” in recent years, coupled with acts of aggression in the “near abroad”, Russian boldness is a force to be reckoned with. And why should Russian confidence be curtailed, since the magnitude of American and European response has been adynamic? Let us briefly outline some of Russia’s regional undertakings in recent years, and compare it with the West’s subsequent response. For Russian military involvement in the Second Chechnyan War in 1999, the international community’s rhetoric was one of condemnation and cautioning. The United Kingdom Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs Robin Cook has Politeja 2(41)/2016 Assessing Russia’s doctrine… 323 wholeheartedly … condemn[ed] vigorously what Russia is doing in Chechnya.48 Furthermore, the denunciation was accompanied by economic ultimatums which included economic sanctions and international isolation. Following the conflict, the United Nations Commission for Human Rights called on Russia to establish an independent commission to document and investigate human rights abuses, violations in an effort to bring perpetrators to justice. However, Russian has yet to fulfill all of the above requirements. Less than a decade later, the country becomes involved in the Russo-Georgian War of 2008, offering military and political support to Ossetian separatists. The strained Russo-Georgian relations were already considerably tense years prior, when Georgia decided to join the Commonwealth of Independent States, a move Putin strongly opposed. Furthermore, the Georgian efforts to peacefully reintegrate South Ossetia into the country were continually sabotaged, most notably by Putin-led “passportization” policy – a mass-scale distribution of Russian passport to residents of Abkhazia and South Ossetia. Such action was of course seen as means of Russia laying the necessary foundations for his future claim over these territories49. The response was similar to Russian intervention in Chechnya, a policy of overt condemnation. The then US President Bush stated that Russia has invaded a sovereign neighboring state and threatens a democratic government elected by its people. Such an action is unacceptable in the 21st century.50 Moreover, similarly to the previous regional conflict, the hard talk was augmented by threats of economic sanctions, which although implemented were subsequently revoked by Barack Obama two years later.51 The Georgian embassy in London has openly accused Russia of attempting to “conquer” Georgia. And despite the US along with its Western allies waving a big stick, in the end the hardline rhetoric was all that followed suit. Although the Bush administration entertained the possibility of a direct military intervention to defend Georgia, ultimately the plan was abandoned in an effort to prevent an open conflict with Russia. The few aforementioned examples clearly illustrate an appeasing stance of the West towards Russia’s imperialistic tendencies. Furthermore, nearly six years later, Russia once again “intervenes” in the “near abroad”, this time however with much greater tenacity and force, and unlike previous “mingling” in Chechnya and Georgia where the extent of his undertakings was limited to military support to Russian separatists, his directives in Ukraine illustrated a far more ambitious plan. Taking advantage of the turbulent developments in the wake ‘UK Condemns Chechnya Ultimatum’, BBC News, 7 December 1999, at <http://news.bbc.co.uk/2/ hi/uk_news/politics/554075.stm>, 13 September 2015. 49 M. van Herpen, Putin’s Wars. The Rise of Russia’s New Imperialism, Lanham 2014. 50 L. Harding, I. Traynor, ‘Russians March into Georgia as Full-scale War Looms’, The Guardian, 12 August 2008, at <http://www.theguardian.com/world/2008/aug/11/georgia.russia13>, 13 September 2015. 51 P. Baker, D.E. Sanger, ‘U.S. Makes Concessions to Russia for Iran Sanctions’, The New York Times, 21 May 2010, at <http://www.nytimes.com/2010/05/22/world/22sanctions.html?_r=0>, 13 September 2015. 48 324 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 of the Ukrainian Revolution and ousting of then-President of Ukraine Viktor Yanukovych, Russia disregarded Ukrainian sovereignty by forcefully occupying and subsequently annexing a portion of its territory, namely the Crimean Peninsula. Considering the scope of Russian aggression and undisputable violation of international law, a harsh, unified and unyielding stance is expected from the international community. And yet, just as Russian foreign policy yielded the same results years’ prior – military intervention and control – so the warnings of the West failed to escalate beyond empty rhetoric. In response to Russia’s illegal annexation and subsequent destabilization of the region, the scope of the international response centered on diplomatic measures such as the canceling of EU-Russia summit, or economic measures such as freezing of assets, limited financial transaction with Russian banks and embargos on arms from/to Russia.52 Once again, Europe and the United States pledging their fierce and sweep justice against the Russian aggression turned out to be toothless. The most recent aggression in the last 15 years clearly illustrates an interesting paradox: neither are Russia’s policies being accordingly adjusted to international “pressures”, nor are the international “pressures” capable of adjusting accordingly Russia’s expansionist policies. For the most part, the West has declined to implement any long-term deterrent measures against continued Russian expansionism. As a consequence to Russian invasion of Georgia in 2008, the aggressor went virtually unpunished. In fact, virtually four years to the date following its aggression in Georgia, it was finally awarded membership in the World Trade Organization after nearly 18 years of negotiations.53 Up until now, documented international acquiescence of Russia’s behavior essentially allows this superpower to intimidate and subsequently topple sovereign democracies without serious repercussions. A policy of appeasement is a colossal miscalculation with potentially catastrophic consequences. Will the international community’s response illustrate a stronger stance than that exhibited in the case of the Ukrainian crisis? The need to re-analyze the potential for old frozen conflicts to reignite as a result of Russia’s renewed political aspirations seems timely in the least; recent Ukrainian conflict also probes further the need to re-asses regional alliances and relationships within the framework of the EU’s Eastern Partnership. Concluding remarks: Russia’s policy of Realpolitik and its long-term ramifications Most of Russia’s targeted post-Soviet states are young democracies who are not immune from political problems and challenges. Safeguarding their sovereignty is in everyone interest. Geo-political heritage of the states in Russia’s “near abroad” seems to EU Sanctions against Russia over Ukrainian Crisis, European Union Newsroom, at <http://europa. eu/newsroom/highlights/special-coverage/eu_sanctions/index_en.htm>, 13 September 2015. 53 World Trade Organization, WTO membership rises to 157 with the entry of Russia and Vanuatu, 22 August 2012, at <https://www.wto.org/english/news_e/pres12_e/pr671_e.htm>, 13 September 2015. 52 Politeja 2(41)/2016 Assessing Russia’s doctrine… 325 be a curse; having secured their respective sovereignty just to be put on high alert once again by the very same protagonist. Where international acquiescence over Georgia was seen as a “slap” to Russia, the pronounced brevity of its decision to annex Crimea now demands a unified international “punch”. The debate over the West’s response to Russian foreign policy in the eastern periphery is characteristic of an ongoing policy of appeasement. It is, however, important to keep in mind the importance of a strong, unified stance of the international community against Russian expansionist policies in the “near abroad”, as a measure to prevent further regional destabilization, and the eruption of new conflicts. The Russian policy of Realpolitik is a serious threat to the stability of the region. The West must absolutely at all costs make clear that Russia’s current foreign policy is antithetical to its own stated goals of being a respected member of the international community. If Putin-led Eurasian ideology and foreign policies continue to manifest themselves in acts of aggression and expansionism against its neighboring states, the consequences in the region and beyond may be severe. It is foolish to dismiss Russia’s foreign policy policies and take Putin’s rhetoric for granted. After all, Russia is a state with nuclear capabilities. According to the Federation of American Scientists, Russia in 2013 possessed an estimated 8,500 nuclear warheads of which 1,800 were strategically operational.54 As Zbigniew Brzezinski rightfully noted, much depends on how the West conveys to the dictator in the Kremlin that NATO cannot (and should not) stand by if war erupts in Europe. And if Ukraine is crushed while the West is simply watching, the new freedom and security in bordering Romania, Poland would also be threatened.55 Unfortunately, as is the case in Chechnya, Georgia and now Ukraine, it is the average citizens who are always the ones to pay a heavy price for the lack of historical knowledge and lack of unified and tenacious action of their politicians. Today it is Ukraine, but tomorrow it might be citizens of Estonia, or Latvia, or any other former Soviet republic. To conclude, a statement made by an American Senator from Connecticut, Christopher J. Dodd, in front of the US Senate Committee on Foreign Relations, immediately following Russia’s aggression against Georgia, prompts us to seriously ponder on the potential ramifications of Russian policy of Realpolitik in the near future: Geopolitically we are witnessing a turning moment in history. The only question is – what turning point? Will it mark the moment Russia recognized the political and economic costs of military conflict with its neighbors was prohibitively high and permanently abandon the practice, or will it usher in a new era of insecurity in which no country in the region, Russia included, feels confident in its ability to prosper in the absence of outside pressures. How the United States and its allies respond not only in the coming days, weeks and months H.M. Kristensen, R.S. Norris, Status of World Nuclear Forces, Federation of American Scientists, 16 July 2009, at <http://fas.org/issues/nuclear-weapons/status-world-nuclear-forces/>, 13 September 2015. 55 Z. Brzezinski, ‘Zbigniew Brzezinski: After Putin’s Aggression in Ukraine, the West Must Be Ready to Respond’, The Washington Post, 3 March 2014 at <https://www.washingtonpost.com/ opinions/zbigniew-brzezinski-after-putins-aggression-in-ukraine-the-west-must-be-ready-torespond/2014/03/03/25b3f928-a2f5-11e3-84d4-e59b1709222c_story.html>, 13 September 2015. 54 326 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 but over the coming years … will have a significant impact on determining which of these scenarios comes to be the case.56 Bibliography Baker P., Sanger D.E., ‘U.S. Makes Concessions to Russia for Iran Sanctions’, The New York Times, 21 May 2010, at <http://www.nytimes.com/2010/05/22/world/22sanctions. html?_r=0>. Brzezinski Z., The Grand Chessboard. American Primacy and its Geostrategic Imperatives (Repr.), New York 2006. Brzezinski Z., ‘Zbigniew Brzezinski: After Putin’s Aggression in Ukraine, the West Must Be Ready to Respond’, The Washington Post, 3 March 2014 at <https://www.washingtonpost. com/opinions/zbigniew-brzezinski-after-putins-aggression-in-ukraine-the-west-must-beready-to-respond/2014/03/03/25b3f928-a2f5-11e3-84d4-e59b1709222c_story.html>. Casey M., ‘Vladimir Putin’s Impotent Eurasian Union’, Foreign Policy, 5 June 2014, at <http:// foreignpolicy.com/2014/06/05/vladimir-putins-impotent-eurasian-union/>. Central Intelligence Agency, Belarus World Factbook, 2015, at <https://www.cia.gov/library/ publications/the-world-factbook/geos/bo.html>. Central Intelligence Agency, World Factbook: Kazakhstan, 2015, at <https://www.cia.gov/ library/publications/the-world-factbook/geos/kz.html>. Davidoff V., ‘Putin’s Crimean Anschluss’, The Moscow Times, 3 March 2014, at <http://www. themoscowtimes.com/opinion/article/putins-crimean-anschluss/495462.html>. Dodd Ch.J., Russia’s Aggression against Georgia: Consequences and Responses, US Senate Committee on Foreign Relations, 17 September 2008, at <http://babel.hathitrust.org/cgi/pt?id =pst.000065526903;view=1up;seq=5>. Eckel M., ‘Ukraine War, Putin’s Comments Stirr Worry in Kazakhstan’, Voice of America, 7 September 2014, at <http://www.voanews.com/content/russia-kazakhstan-ukrainefears/2440051.html>. EU Sanctions against Russia over Ukrainian Crisis, European Union Newsroom, at <http://europa.eu/newsroom/highlights/special-coverage/eu_sanctions/index_en.htm>. Eurasian Economic Commission, Eurasian Economic Integration: Facts and Figures, 1 June 2015, at <http://www.eurasiancommission.org/en/Documents/broshura26_ENGL_2014.pdf>. The Foreign Policy Concept of the Russian Federation, Federation of American Scientists, 28 June 2000, at <http://fas.org/nuke/guide/russia/doctrine/econcept.htm>. Friedman G., ‘Russia Rising Again?’, Catholic Exchange, 3 May 2012, at <http://catholicexchange.com/russia-rising-again>. Harding L., Traynor I., ‘Russians March into Georgia as Full-scale War Looms’, The Guardian, 12 August 2008, at <http://www.theguardian.com/world/2008/aug/11/georgia. russia13>. Ch.J. Dodd, Russia’s Aggression against Georgia: Consequences and Responses, US Senate Committee on Foreign Relations, 17 September 2008, at <http://babel.hathitrust.org/cgi/pt?id=pst.00 0065526903;view=1up;seq=5>, 13 September 2015. 56 Politeja 2(41)/2016 Assessing Russia’s doctrine… 327 Haushofer K., An English Translation and Analysis of Major General Karl Ernst Haushofer’s Geopolitics of the Pacific Ocean. Studies on the Relationship between Geography and History , ed. L.A. Tambs, trans. by E.J. Brehm, Lewiston 2002 (Mellen Studies in Geography, 7). Henley J., ‘A Brief Primer on Vladimir Putin’s Eurasian Dream’, The Guardian, 18 March 2014, at <http://www.theguardian.com/world/shortcuts/2014/feb/18/brief-primer-vladi mir-putin-eurasian-union-trade>. Herpen M. van, Putin’s Wars. The Rise of Russia’s New Imperialism, Lanham 2014. Herspring D. (ed.), Putin’s Russia. Past Imperfect, Future Uncertain, Lanham 2003. Khalikov Y., Uzbekistani’s Russian-Language Conundrum, Eurasianet, 18 September 2006, at <http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav091906.shtml>. Kissinger H., Diplomacy, New York 1994. Klump D.S., Russian Eurasianism: An Ideology of Europe, Wilson Center, 7 July 2011, at <https://www.wilsoncenter.org/publication/russian-eurasianism-ideology-empire>. Kohr L., The Breakdown of Nations, New York 1978. Kristensen H.M., Norris R.S., Status of World Nuclear Forces, Federation of American Scientists, 16 July 2009, at <http://fas.org/issues/nuclear-weapons/status-world-nuclear-forces/>. Mackinder H.J., Democratic Ideals and Reality. A Study in the Politics of Reconstruction, Washington 1996 (Defense Classic Edition). Mahan A.T., The Problem of Asia. Its Effect upon International Politics, New Brunswick 2003. Mankoff J., Russian Foreign Policy. The Return of Great Power Politics, Lanham 2009. Mearsheimer J.J., ‘Why the Ukraine Crisis is the West’s Fault’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 5 (2014), at <https://www.foreignaffairs.com/articles/russia-fsu/2014-08-18/why-ukrainecrisis-west-s-fault>. Mearsheimer J.J., The Tragedy of Great Power Politics, New York 2001 (The Norton Series in World Politics). Meeting of the Valdai International Discussion Club, Kremlin News, 24 October 2014, at <http://en.kremlin.ru/events/president/news/46860>. Mozorova N., ‘Geopolitics, Eurasianism, and Russian Foreign Policy under Putin’, Geopolitics, Vol. 14, No. 4 (2009), at <http://dx.doi.org/10.1080/14650040903141349>. Nygren B., The Rebuilding of Greater Russia. Putin’s Foreign Policy towards the CIS Countries, New York 2008 (Routledge Contemporary Russia and Eastern Europe Series). Parffit T., ‘Has Vladimir Putin Blinked over Ukraine?’, The Daily Telegraph, 7 July 2014, at <http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/vladimir-putin/10951644/Has-VladimirPutin-blinked-over-Ukraine.html>. Polelle M., Raising Cartographic Consciousness. The Social and Foreign Policy Vision of Geopolitics in the Twentieth Century, Lanham 1999. Presidential Address to the Federal Assembly, Kremlin News, 12 December 2013, at <http:// en.kremlin.ru/events/president/news/19825>. Putin V., ‘A New Integration Project for Eurasia: The Future in the Making’, Izvestia, 3 October 2011, at <http://www.russianmission.eu/en/news/article-prime-minister-vladimir-putinnew-integration-project-eurasia-future-making-izvestia-3->. Putin V., Integration of Post-Soviet Space an Alternative to Uncontrolled Migration, RT News, 23 January 2012, at <http://www.rt.com/politics/official-word/migration-national-que stion-putin-439/>. 328 Monika Eriksen Politeja 2(41)/2016 ‘Road to War in Georgia: The Chronicle of a Caucasian Tragedy’, Spiegel, 25 August 2008, at <http://www.spiegel.de/international/world/road-to-war-in-georgia-the-chronicle-of-acaucasian-tragedy-a-574812.html>. ‘Russia Oil Row Hits Europe Supply’, BBC News, 8 January 2007, at <http://news.bbc.co.uk/2/ hi/business/6240473.stm>. Samaddar R. (ed.), Space, Territory and the State. New Readings in International Politics, Hyderabad 2002. Sempa P.F., Geopolitics. From the Cold War to the 21st Century, New Brunswick 2009. Sevim V.T., ‘Eurasian Union: A Utopia, a Dream or a Coming Reality?’, Eurasian Journal of Business and Economics, Vol. 6, No. 12 (2013). Shenfield S., Russian Fascism. Traditions, Tendencies, Movements, Armonk 2001. Shlapentokh D., Russia between East and West. Scholarly Debates on Eurasianism, Leiden 2007 (International Studies in Sociology and Social Anthropology, 102). Sibley R., ‘The Expansionist behind Putin’, Ottawa Citizen, 1 May 2014, at <http://www.otta wacitizen.com/news/expansionist+behind+Putin/9801689/story.html>. Telephone Conversation with UN Secretary General Ban Ki-moon, President of Russia, Kremlin, 2 March 2014, at <http://en.kremlin.ru/events/president/news/20357>. Thom F., ‘Eurasianism: A New Russian Foreign Policy?’, Uncaptive Minds, Vol. 7, No. 2 (1994). ‘UK Condemns Chechnya Ultimatum’, BBC News, 7 December 1999, at <http://news.bbc. co.uk/2/hi/uk_news/politics/554075.stm>. Ukhurgunashvili G., Putin’s Brain? Geopolitics of Aleksandr Dugin, Banska Bystrica 2015, at <https://www.academia.edu/16094159/_PUTIN_S_BRAIN_Geopolitics_of_Aleksandr_Dugin>. World Trade Organization, WTO membership rises to 157 with the entry of Russia and Vanuatu, 22 August 2012, at <https://www.wto.org/english/news_e/pres12_e/pr671_e.htm>. Monika ERIKSEN is a PhD Candidate at the Institute for European Studies at the Jagiellonian University. She has studied Political Science at State University of New York, and obtained a Master Degree in International Conflict Analysis and Resolution from George Mason University as well as a Master Degree in European Studies from Jagiellonian University with a focus on Southeast Europe. Her academic interests deal with aspects of national identity building, international conflict resolution, ethnic conflicts and minority rights. She has worked and conducted research on issues related to Western Balkans, with a particular focus on Kosovo. She is an author of several articles, and has participated in various EU and UN-sponsored projects on civil society building in Kosovo as part of the Center for Civil Society Development in 2007-2008. Federacja Rosyjska i obszar postsowiecki DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.17 Andrzej SZABACIUK Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II [email protected]; [email protected] Polityka etniczna Republiki Łotewskiej Abstract Ethnic Policy of Republic of Latvia This article aims to analyze the factors and significance of particular subjects and instruments of the Latvian ethnic policy. It will be examined in the context of relationships occurring between Latvia’s policy on ethnic minorities, the attitude of the Russian-speaking minority and the Russian Federation’s foreign policy on its fellow-countrymen abroad. We will also attempt to answer the question of how the Latvian ethnic policy influences horizontal interrelations between the state’s individual ethnic groups – whether it alleviates social tensions or intensifies them. Keywords: The Republic of Latvia, ethnic policy, Russian-speaking minority Słowa kluczowe: Łotwa, konflikty etniczne, mniejszość rosyjskojęzyczna 330 Andrzej Szabaciuk Politeja 2(41)/2016 Wstęp Kryzys chylącego się ku upadkowi Związku Radzieckiego aktywizował w trzech republikach nadbałtyckich elity zainteresowane istotnymi reformami w sferze ekonomicznej, społecznej i politycznej. Podobnie jak w większości republik związkowych zmiany forsowali głównie przedstawiciele miejscowej partii komunistycznej. Początkowo domagano się przede wszystkim poszerzenia zakresu swobody gospodarczej. Łotwa, podobnie jak Estonia czy Litwa, należała do tych republik radzieckich, w których poziom życia był nieco wyższy od przeciętnej ZSRR, przez co dużą popularność zyskała tam teza, że zła sytuacja ekonomiczna jest skutkiem nadmiernej eksploatacji regionu nadbałtyckiego przez Moskwę. W konsekwencji 27 lipca 1989 r. Rada Najwyższa Łotewskiej SRR podjęła decyzję o przejściu republiki na „samodzielność gospodarczą”. Uchwała Rady uprawomocniła się 1 stycznia 1990 r.1 Dezintegracja polityczna i gospodarcza Związku Radzieckiego umożliwiła władzom państw nadbałtyckich stopniowe uniezależnienie się od Kremla. Na Łotwie proces ten cechowała duża dynamika i radykalizm. W sferze politycznej Łotwa konsekwentnie implementowała wzorce demokratyczne, a w gospodarce reformy w duchu wolnorynkowego liberalizmu. Tylko polityka etniczna odbiegała znacząco od zachodnioeuropejskiego modelu układania stosunków międzyetnicznnych, zyskując wyraźny charakter segregacyjny. Już w pierwszych miesiącach po ogłoszeniu niepodległości władze łotewskie zaostrzyły warunki przyznawania obywatelstwa, które mogły uzyskać praktycznie tylko osoby posiadające obywatelstwo przedwojennej Łotwy oraz ich potomkowie. Godziło to jednoznacznie w interesy mniejszości rosyjskojęzycznej, najczęściej niespełniającej tych kryteriów. W pierwszej fazie nowe przepisy nie regulowały precyzyjnie procedury naturalizacyjnej, dookreślono ją dopiero w ustawie z 1994 r., narzucając na aplikantów szereg ograniczeń kwotowych i czasowych. W ten sposób starano się zmniejszyć znaczenie polityczne i socjoekonomiczne populacji rosyjskojęzycznej. Jak zauważa Andrzej Wierzbicki, długookresowym celem Łotwy było stworzenie możliwe homogenicznego etnicznie państwa, poprzez asymilację przedstawicieli narodów nietytularnych lub zmuszenie ich do opuszczenia republiki2. Celem artykułu jest analiza uwarunkowań, znaczenia poszczególnych podmiotów i instrumentów łotewskiej polityki etnicznej. Rozpatrywana ona będzie w kontekście związków relacyjnych zachodzących między polityką Łotwy wobec mniejszości etnicznych, postawą mniejszości rosyjskojęzycznej i polityką zagraniczną Federacji Rosyjskiej wobec „zagranicznych rodaków” (соотечественников)3. Spróbujemy odpowiedzieć 1 2 3 Ł. Makowski, System polityczny Łotwy i jego związki ze sferą gospodarczą w dobie trzeciej fali demokratyzacji, Toruń 2010, s. 117 i nast. A. Wierzbicki, Etniczność i narody w Europie i Azji Centralnej. Perspektywa teoretyczna i egzemplifikacyjna, Warszawa 2014, s. 234. Termin „rodak” obejmuje wszystkie osoby w sposób duchowy czy kulturowo-etniczny powiązane z Federacją Rosyjską, ewentualnie ze Związkiem Radzieckim lub Imperium Romanowów. Zob.: R. Brubaker, Nacjonalizm inaczej. Struktura narodowa i kwestie narodowe w nowej Europie, przeł. J. Łuczyński, Politeja 2(41)/2016 Polityka etniczna Republiki Łotewskiej 331 także na pytanie, jak łotewska polityka etniczna wpływa na horyzontalne współzależności między poszczególnymi grupami etnicznymi państwa – czy niweluje napięcia społeczne, czy je potęguje. Badając powyższe zagadnienia, posługiwaliśmy się metodą instytucjonalno-prawną, pomocną w charakterystyce zarówno podstawowych podmiotów prawnych, jak i normatywów określających ich udział w implementacji polityki etnicznej. W artykule rozmyślnie używamy terminu „polityka etniczna”4, a nie narodowościowa, ponieważ wychodzimy z założenia, że podmiotem tej polityki są nie tylko mniejszości narodowe, ale także mniejszości etniczne i wyznaniowe, w których obrębie nie wykształciła się świadomość narodowa, a podstawą ich samoidentyfikacji jest język (w tym przypadku rosyjski), wyznanie (prawosławie) lub przynależność terytorialna (vide Latgalczycy)5. 1. Uwarunkowania łotewskiej polityki etnicznej Polityka Republiki Łotewskiej wobec mniejszości etnicznych ściśle łączyła się z problemem historycznych uwarunkowań kształtowania się składu etnicznego państwa oraz z kwestią przekształceń ustrojowych schyłkowego Związku Radzieckiego. Warto zauważyć, że już w okresie carskim obszar nadbałtycki wyróżniał się wysokim poziomem życia, co zawdzięczał dynamicznemu rozwojowi miejscowego rolnictwa oraz przemysłu. Uwłaszczenie chłopów przeprowadzono tam jeszcze w czasach cara Aleksandra I, a w Rydze i Tallinie ulokowane były największe porty imperium, przy których dynamicznie rozwijał się przemysł, przyciągając ludność rosyjską. W okresie międzywojennym niepodległe władze łotewskie próbowały ograniczyć znaczenie społeczne i polityczne mniejszości rosyjskojęzycznej, co zakończyło się niepowodzeniem. Polityce tej kres położyła pierwsza okupacja radziecka, która przyniosła ze sobą represje dziesiątkujące łotewskie elity. Cześć osób zginęła z rąk żołnierzy radzieckich lub funkcjonariuszy służb bezpieczeństw, innych zesłano na Syberię. Pomimo prześladowań radziecka Łotwa nie była tak zdewastowana jak większość republik związkowych, ponieważ została dość późno zaanektowana przez ZSRR i ominęły ją czystki i brutalna kolektywizacja lat 4 5 Kraków 1998, s. 183 i nast., Zmieniająca się Europa ’89; О. Выхованец, А. Журавский, Проблема возвращения соотечественников, [w:] Миграция в России 2000-2012, red. И. Иванов, t. 1, cz. 1, Москва 2013, s. 574. Zob.: R. Zenderowski, H. Chałupczak, W. Baluk, Polityka etniczna: próba teoretycznej konceptualizacji, [w:] Polityka etniczna współczesnych państw Europy Środkowo-Wschodniej, red. ciż, Lublin 2015, s. 26. Szerzej o tym problemie zob.: D.D. Laitin, Identity in Formation: The Russian-speaking Populations in the Near Abroad, Ithaca 1998, s. 36-57, Wilder House Series in Politics, History and Culture. Badania socjologiczne przeprowadzone w 2001 r. w Kazachstanie, Mołdawii, na Ukraine, w Gruzji i na Białorusi dowodzą, że tylko 13% populacji rosyjskojęzycznej identyfikuje się z narodem rosyjskim. Zob.: E. Poppe, L. Hagendoorn, Types of Identification among Russians in the „Near Abroad”, „Europe-Asia Studies” 2001, Vol. 53, nr 1, s. 61-63, [online] http://dx.doi.org/10.1080/09668130123914. 332 Politeja 2(41)/2016 Andrzej Szabaciuk 30. Dodatkowo, krótki okres niepodległości przyczynił się do zwiększenia odporności społeczeństwa na sowietyzację. Miało to istotne implikacje w dekadach późniejszych6. Po „odwilży” 1956 r. Łotwa i Estonia rozwijały się niezwykle dynamicznie, co przyciągało ludność rosyjską pracującą głównie w wielkich zakładach przemysłowych ulokowanych w stolicach republik. Skutkowało to istotnymi zmianami w składzie etnicznym Łotewskiej SRR – stale malał odsetek ludności łotewskojęzycznej w ogólnej liczbie populacji państwa. Ludność słowiańska, nie tylko rosyjska, do 1989 r. dominowała w większych miastach z Rygą na czele7. Tabela 1. Zmiany w strukturze ludności Republiki Łotewskiej 1935 1956 1970 1979 1989 2000 Łotysze 77% 62% 57% 54% 52% 58% Rosjanie 9% 27% 39% 33% 34% 30% Źródło: M.E. Commercio, Russian Minority Politics in Post-Soviet Latvia and Kyrgyzstan. The Transformative Power of Informal Network, Philadelphia 2010, s. 42, National and Ethnic Conflict in the 21st Century. Niepokojącym zjawiskiem była także uprzywilejowana pozycja ludności rosyjskojęzycznej w aparacie władzy, wojsku czy w szkolnictwie. Zauważmy, że podobne problemy występowały praktycznie we wszystkich republikach poradzieckich, co stanowiło rezultat planowej sowieckiej polityki etnicznej, której podstawowym celem było wzmocnienie pozycji Rosjan i języka rosyjskiego we wszystkich sferach życia państwa8. Skutkowało to zmianami w składzie etnicznym poszczególnych republik. Po 1991 r. poza terytorium Federacji Rosyjskiej żyło ok. 25 mln etnicznych Rosjan lub osób rosyjskojęzycznych, z czego na obszarze Wspólnoty Niepodległych Państw aż 17 mln9. Napięcia między łotewskimi środowiskami niepodległościowymi i rosyjskojęzyczną elitą Łotwy uwidoczniły się w okresie gorbaczowowskiej pierestrojki. W październiku 1988 r. proniepodległościowe komitety obywatelskie sformowały łotewski Front A. Szabaciuk, Estoński i łotewski ruch narodowy w okresie przedrusyfikacyjnym, „Studenckie Zeszyty Historyczne UJ” 2008, z. 15, s. 113-124; J. Dreifelds, Latvia in Transition, New York 1996, s. 22-45; V.O. King, Latvia’s Unique Path toward Independence: The Challenges Associated with the Transition from a Soviet Republic to an Independent State, „International Social Science Review” 2012, Vol. 87, nr 3/4, s. 130-132. 7 Obecnie mniejszość rosyjskojęzyczna na Łotwie nie jest rozmieszczona równomiernie. Dominuje w stolicy, gdzie zgodnie ze spisem ludności z 2011 r. stanowi 55,8% ludności, oraz w graniczącym z Federacją Rosyjską regionie latgalskim, gdzie ten odsetek sięga aż 60,3% ogółu populacji. Zob.: А. Матулионис, М. Фреюте, Идентичность русской этнической группы и ее выражение в Литве и Латвии. Сравнительный аспект, „Мир России” 2014, nr 1, s. 91. 8 Szerzej: R. Szporluk, Imperium, komunizm i narody. Wybór esejów, przeł. S. Czarnik, A. Nowak, Kraków 2003, s. 115-154, Arkana Historii. 9 T. Malmlöf, The Russian Populations of Latvia – Puppets of Moscow? Defence Analysis, Stockholm 2006, s. 11, FOI-R, 1975; M.E. Commercio, Russian Minority Politics in Post-Soviet Latvia and Kyrgyzstan. The Transformative Power of Informal Network, Philadelphia 2010, s. 42, National and Ethnic Conflict in the 21st Century. 6 Politeja 2(41)/2016 Polityka etniczna Republiki Łotewskiej 333 Ludowy, który zyskał decydujący wpływ na bieg spraw państwowych. Kilka dni później zwolennicy opcji prorosyjskiej założyli Interfront (Międzynarodowy Front Ludzi Pracy Łotewskiej SRR)10. Przedstawiciele obydwu obozów obawiali się, że strona przeciwna zmarginalizuje ich znaczenie w wybijającym się na niepodległość państwie. Rozwój sytuacji w republikach nadbałtyckich bacznie obserwował Michaił Gorbaczow, powoli ulegający wpływom konserwatystów wzywających do rozprawy z tendencjami separatystycznymi. W grudniu 1990 r. wokół głównych sowieckich budynków w Rydze eksplodowało niespodziewanie dwanaście ładunków wybuchowych. Władze radzieckie oskarżyły o zamach „skrajnych nacjonalistów”, co miało stanowić pretekst do rozprawy z niepodległościową opozycją. Utworzony przez sowieckich „twardogłowych” Łotewski Komitet Ocalenia Narodowego planował poprosić centralę o wsparcie wojskowe, mające rzekomo pomóc w wykryciu sprawców. W styczniu 1991 r. sowiecki OMON zaatakował łotewskie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. W walkach zginęło pięć osób. I chociaż prezydent ZSRR twierdził, że działania te nie były z nim konsultowane, ugrupowania niepodległościowe niedowierzały kierownictwu sowieckiemu i postanowiły kontynuować proces emancypacji. 3 marca 1991 r. zorganizowano referendum w sprawie niepodległości, w którym 73% mieszkańców Łotewskiej SRR poparło ideę stworzenia suwerennego państwa11. Środowiska demokratyczne nie zdecydowały się jednak na szybkie wprowadzenie w życie wyników referendum, sondując postawę Kremla. Dopiero 21 sierpnia 1991 r. Rada Najwyższa ŁSRR ogłosiła pełną niepodległość. Rosyjska Federacyjna Socjalistyczna Republika Radziecka uznała ją 23 sierpnia, a Zjazd Deputowanych Ludowych ZSRR w pierwszych dniach września. 17 września Łotwa wraz z innymi republikami nadbałtyckimi została pełnoprawnym członkiem ONZ12. Deklaracja niepodległości otworzyła przez Łotyszami zupełnie nowe możliwości. Podstawowym celem władz republiki była możliwie szybka integracja ze Wspólnotami Europejskimi oraz z NATO – stanowczo odrzucano możliwość członkostwa w WNP. Integracja z Zachodem wymuszała przeprowadzenie szeregu niepopularnych reform, dlatego obawiano się, że mniejszość rosyjskojęzyczna może stanowić czynnik hamujący zmiany. Była to niewątpliwie jedna z przyczyn radykalizacji polityki etnicznej. Kolejną był wzrost nastrojów rusofobicznych, stanowiący w większym stopniu konsekwencję przeobrażeń politycznych niż stosunków międzyetnicznych. Zgodnie z badaniami socjologicznymi przeprowadzonymi na Łotwie w 1993 r. tylko 14% Rosjan twierdziło, że nie chce mieć nic wspólnego Łotyszami. Podobny stosunek do Rosjan okazywało aż 46% Łotyszy13. Poza uwarunkowaniami historycznymi, politycznymi czy etnicznymi duży wpływ na kształt łotewskiej polityki wobec mniejszości mają tendencje demograficzne występujące na Łotwie, od lat mierzącej się z niskim przyrostem naturalnym i masową 12 13 10 11 Ł. Makowski, System polityczny Łotwy…, s. 113-116. A. Kasekamp, Historia państw bałtyckich, przeł. A. Żukowska-Maziarska, Warszawa 2013, s. 174-177. V.O. King, Latvia’s Unique Path…, s. 139. R.J. Dreifelds, Latvia in Transition, s. 163-172. 334 Andrzej Szabaciuk Politeja 2(41)/2016 migracją ludności. Należy jednak podkreślić, że wbrew obawom łotewskich elit, niejednokrotnie artykułowanym w latach 90. XX w., spadek liczby ludności nie jest zjawiskiem typowym tylko dla ludności łotewskojęzycznej i w jeszcze większym stopniu dotyka mniejszość rosyjskojęzyczną. W 1989 r. na Łotwie żyło 2,66 mln osób, z czego ludność rosyjskojęzyczna stanowiła ponad 900 tys. W 2011 r. populacja państwa zmalała do 2,07 mln, w tym mniejszość rosyjskojęzyczna skurczyła się do 557 tys. (spadek odpowiednio o 22% i 40%)14. Jeszcze jedną istotną determinantą łotewskiej polityki etnicznej jest bliskość geograficzna Federacji Rosyjskiej oraz wiążąca się z nią obawa przed instrumentalnym wyzyskiwaniem kwestii mniejszości rosyjskojęzycznej w polityce Kremla. Zaniepokojenie to nie jest bezpodstawne, ponieważ na przestrzeni ostatniego dwudziestopięciolecia Rosja niejednokrotnie wykorzystywała kwestię ochrony „zagranicznych rodaków” do umacniania wpływów na obszarze tzw. „bliskiej zagranicy”. Aneksja Krymu i konflikt na wschodzie Ukrainy pokazał skrajny wariant takiego scenariusza, co dodatkowo zachęciło władze państw nadbałtyckich do poszukiwania możliwości zabezpieczenia się przed taką ewentualnością15. 2. Podmioty i główne koncepcje łotewskiej polityki etnicznej Politykę etniczną Łotwy kształtują przede wszystkim organy centralne państwa: prezydent, rząd i jego poszczególne resorty (przede wszystkim Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Edukacji i Nauki, Ministerstwo Kultury, Ministerstwo Spraw Zagranicznych) oraz podległe im urzędy państwowe. Mniejszy wpływ na jej ewolucję mają organizacje międzynarodowe i pozarządowe. Prezydent nie posiada bezpośrednich prerogatyw umożliwiających realne kształtowanie łotewskiej polityki etnicznej. Z jego inicjatywy mogą być prowadzone wyłącznie konsultacje społeczne w tym zakresie. Ciałem koordynującym wspomniane działania jest powołana w 1996 r. Rada ds. Mniejszości przy prezydencie Republiki Łotewskiej. W jej pracach uczestniczą przedstawiciele jedenastu mniejszości etnicznych oraz delegaci parlamentarnego Komitetu Praw Człowieka. Efektem są rekomendacje przedkładane parlamentowi łotewskiemu16. J. Więcławski, The Case of the Russians in Latvia and the Need of the Comprehensive Research Approach in Contemporary International Relations, „International Journal of Social Science Research” 2015, Vol. 3, nr 1, s. 124, [online] http://dx.doi.org/10.5296/ijssr.v3i1.6917. 15 A. Grigas, Russia-Baltic Relations after Crimea’s Annexation: Reasons for Concern?, 2014, s. 2-7, Cicero Foundation Great Debate Paper, nr 14/05. Szerzej: T. Stępniewski, Geopolityka regionu Morza Czarnego w pozimnowojennym świecie, Lublin 2011, s. 87-90; tenże, Polityka bezpieczeństwa Ukrainy po 2010 roku, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2013, R. 11, z. 2: Słowiański trójkąt: Rosja, Ukraina, Białoruś, s. 145-151. 16 A. Jansons, Ethnopolitics in Latvia: Ethnopolitical Activities of State Institutions and Non-governmental Organisations and their Influence on the Social Integration Process, „Ethnicity Studies” 2003, s. 127. 14 Politeja 2(41)/2016 Polityka etniczna Republiki Łotewskiej 335 Kształtowanie i implementowanie łotewskiej polityki etnicznej należy do prerogatyw parlamentu i rządu łotewskiego. Istotny wpływ na kierunek zmian w tym zakresie miały podziały polityczne krystalizujące się w pierwszej połowie lat 90. Po wyborach parlamentarnych w 1993 r. w obrębie łotewskiego Frontu Ludowego i grupy Równouprawnienie (zrzeszającej byłych członków zdelegalizowanego w 1991 r. Interfrontu) zarysowały się wyraźne podziały polityczne. Środowiska niepodległościowe skupiły się głównie wokół ugrupowań centroprawicowych oraz prawicowych, cieszących się największym poparciem społecznym. Postkomuniści i część lewego skrzydła Frontu Ludowego przeszli do opozycji, tracąc realny wpływ na bieg spraw państwowych, m.in. z powodu stosunku wobec Federacji Rosyjskiej i kwestii mniejszości rosyjskojęzycznej17. Wszystkie kluczowe reformy polityczne ostatniego dwudziestopięciolecia przygotowały partie centroprawicowe i to one wyznaczały główne kierunki łotewskiej etnopolityki. W okresie dwóch pierwszych kadencji parlamentu (Saeima), w latach 1993-1998, dominującą rolę odegrało ugrupowanie Łotewska Droga, które stworzyło mniejszościowy rząd koalicyjny z Łotewskim Związkiem Rolników i Partią Ludową. Wypracowany wówczas model polityki etnicznej próbował godzić interesy środowisk skrajnie prawicowych, domagających się możliwie radykalnych zmian, oraz skrzydła umiarkowanego, przy jednoczesnym odrzuceniu liberalnych postulatów ugrupowań lewicowych. W efekcie przepisy o obywatelstwie ustanowione w 1991 i w 1994 r. należy uznać za niezwykle restrykcyjne i mocno ograniczające prawa cywilne i obywatelskie ludności rosyjskojęzycznej. Naciski stałej misji OBWE, działającej na Łotwie w latach 1993-2001, krytyczne uwagi instytucji Unii Europejskiej oraz aktywność prezydenta Guntisa Ulmanisa przyczyniły się do uchwalenia w 1998 r. nowelizacji ustawy o obywatelstwie, łagodzącej ostrość wcześniejszych regulacji. Wpłynęły one także na kształt innych kluczowych normatywów: ustawy o statusie byłych obywateli Związku Radzieckiego, którzy nie są obywatelami Łotwy ani żadnego innego państwa (z 1995 r.), ustawy o szkolnictwie (z 1998 r.) oraz ustawy o ochronie języka państwowego z 1999 r.18 Ugrupowania centroprawicowe niejednokrotnie wchodziły w krótkotrwałe koalicje z partiami z prawej strony sceny politycznej, takimi jak Blok Zjednoczenie Narodowe „Wszystko dla Łotwy” – Łotewski Narodowy Ruch Niepodległości/Dla Wolności i Ojczyzny, mimo to nie uległy ich presji i nie zmieniły znacząco kierunku etnopolityki19. Nie poddały się również naciskom środowisk lewicowych, które w latach 1996-2008 przygotowały 400 projektów zmian prawnych: 30% dotyczyło nauczania w szkołach w języku rosyjskim, 30% praw wyborczych, 15% polityki językowej, T. Stryjek, Wojna po wojnie raz jeszcze. II wojna światowa i powojenne podziemie antysowieckie we współczesnej polityce wobec pamięci i w historiografii Litwy, Łotwy, Estonii, Białorusi i Ukrainy, [w:] G. Motyka i in., Wojna po wojnie. Antysowieckie podziemie w Europie Środkowo-Wschodniej w latach 1944-1953, Gdańsk–Warszawa 2012, s. 486. 18 Д. Блейере i in., История Латвии: XX век, Рига 2005, s. 422 i nast.; J. Więcławski, Perspektywy procesów naturalizacji i integracji społecznej w Republice Łotewskiej, Warszawa 2003, s. 12-18, Opinie (MSZ, Departament Strategii i Planowania Polityki Zagranicznej), 60. 19 T. Stryjek, Wojna po wojnie…, s. 488 i nast. 17 336 Andrzej Szabaciuk Politeja 2(41)/2016 a 15% kwestii ograniczania możliwości pracy przez osoby nieposiadające obywatelstwa łotewskiego20. Ugrupowania lewicowe – zarówno postkomuniści skupieni w Łotewskiej Partii Socjaldemokratycznej, jak i środowiska wywodzące się z Frontu Ludowego, tworzące Partię Zgody Narodowej – nie były w stanie przekonać wyborców i stworzyć alternatywy dla rządów centroprawicowych. Próba sformowania jednolitego prorosyjskiego bloku politycznego pod nazwą O Prawa Człowieka na Zjednoczonej Łotwie podjęta w 1998 r. – w czasie największego kryzysu w stosunkach łotewsko-rosyjskich ostatnich dwóch dekad – też nie przyniosła oczekiwanych rezultatów21. W 2005 r. po lewej stronie sceny politycznej pojawiło się nowe ugrupowanie – Centrum Zgody. Jej liderem został jeden ze współtwórców Partii Zgody Narodowej Sergejs Dolgopolovs, który nie krył swoich porosyjskich sympatii. W jego opinii bliskie kontakty z Moskwą przyniosą wymierne korzyści gospodarcze i polityczne, dlatego należy podjąć szereg działań zmierzających do nowego zdefiniowania stosunków rosyjsko-łotewskich, co musi poprzedzać zmiana polityki wobec mniejszości rosyjskojęzycznej na Łotwie. W sumie postulaty Centrum Zgody nie były niczym odkrywczym, jednak lider tego ugrupowania poszedł o krok dalej. Z doniesień medialnych wiemy, że w 2005 r. wielokrotnie odwiedzał Moskwę i tam konsultował swoją strategię polityczną. Najprawdopodobniej na jednym z takich spotkań podjęto decyzję o desygnowaniu na przewodniczącego ruchu Nilsa Ušakovsa – popularnego dziennikarza rosyjskiego pierwszego kanału bałtyckiego22. Centrum Zgody nie ograniczało się bynajmniej do nieoficjalnych kontaktów z rosyjskimi włodarzami. W 2009 r. Ušakovs wziął udział w kongresie Jednej Rosji w Petersburgu, a w listopadzie tegoż roku jeden z liderów ruchu, Janis Urbanovics, podpisał z przewodniczącym Dumy Państwowej i jednocześnie prominentnym działaczem Jednej Rosji, Borisem Gryzłowem, porozumienie o współpracy obu partii. Był to pierwszy taki przypadek w historii niepodległej Łotwy. Jeszcze więcej kontrowersji budzi kwestia finansowania Centrum Zgody przez Federację Rosyjską. Chociaż władzom łotewskim nie udało się zgromadzić dowodów potwierdzających takie praktyki, to zebrane informacje sugerują duże prawdopodobieństwo takiego scenariusza23. Istotnym wydarzeniem w łotewskim życiu politycznym było zwycięstwo Centrum Zgody w wyborach municypalnych w Rydze w 2009 r. Sukces środowisk prorosyjskich S. Baltruka, I. Indāns, K. Krūma, Enacting Non-citizenship in Latvia: Challenges to National and European Frameworks, ENACT Consortium, Brussels 2009, s. 14. 21 T. Stryjek, Wojna po wojnie…, s. 489; S. Baltruka, I. Indāns, K. Krūma, Enacting Non-citizenship in Latvia…, s. 14. Kryzys łotewsko-rosyjski wywołało brutalne stłumienie manifestacji emerytów z Rygi, głównie przedstawicieli mniejszości rosyjskojęzycznej, protestujących przeciwko znacznemu podniesieniu taryf na usługi komunalne. W efekcie Federacja Rosyjska rozpoczęła zmasowaną antyłotewską nagonkę propagandową, zgłosiła także projekt rezolucji do Rady Bezpieczeństwa ONZ potępiającej łotewską politykę wobec mniejszości etnicznych. Zob.: J. Więcławski, Perspektywy procesów…, s. 12. 22 Tak przynajmniej sugeruje Andis Kudors. Zob.: A. Kudors, Russian Soft Power and Non-Military Influence: The View from Latvia, [w:] Tools of Destabilization. Russian Soft Power and Non-military Influence in the Baltic States, red. M. Winnerstig, Stockholm 2014, s. 82 i nast., FOI-R-3990-SE. 23 Tamże, s. 84 i nast. 20 Politeja 2(41)/2016 Polityka etniczna Republiki Łotewskiej 337 mógł zapowiadać przyszłe zwycięstwa na szczeblu ogólnopaństwowym. Tak się jednak nie stało. Zmienił się jednak klimat polityczny w stolicy państwa. Nowy mer – znany nam dobrze Nils Ušakovs – zaraz po objęciu urzędu zintensyfikował swoje kontakty z Moskwą, jednym z miast partnerskich Rygi. Dodatkowo, miesiąc po wyborach zorganizował w stolicy kongres łotewskich Rosjan, na który list gratulacyjny skierowała rosyjska ambasada na Łotwie. W latach następnych kontakty Moskwy i Rygi były dalej bardzo dobre, co wyraźnie kontrastowało z chodnymi stosunkami rosyjsko-łotewskimi24. Partie lewicowe w walce o prawa mniejszości rosyjskojęzycznej na Łotwie wspierały organizacje pozarządowe. W Republice Łotewskiej działa około 200 organizacji powiązanych z określonymi mniejszościami narodowościowymi, głównie z mniejszością rosyjską. Najczęściej są to organizacje kulturalne (m.in. Stowarzyszenie Kulturalne Rosjan na Łotwie, Związek Nauczycieli Języka i Kultury Rosyjskiej), organizacje zapewniające pomoc prawną, w tym broniące praw mniejszości rosyjskiej (przykładowo Organizacja Niezależnych Ekspertów na Łotwie, Związek Obywateli i Nieobywateli, Łotewski Komitet Praw Człowieka, Związek Weteranów i Uczestników Blokady Leningradu itd.), organizacje skupiające przeciwników łotewskiej polityki edukacyjnej (Związek Wsparcia Szkół Rosyjskojęzycznych na Łotwie, Klub Rosyjski) oraz wspierające rosyjskie życie społeczne (np. Związek Rosjan na Łotwie czy Stowarzyszenie Rosjan na Łotwie)25. Większość organizacji pozarządowych skupiających mniejszości etniczne na Łotwie była niewielka i dysponowała ograniczonymi środkami finansowymi. Zaradzić temu mogła konsolidacja tego typu struktur, której sprzyjały władze rosyjskie. W ten sposób powołano Zjednoczony Kongres Rosyjskich Wspólnot Łotwy oraz Związek Obywateli Rosyjskich na Łotwie. Znany jest także Łotewski Związek Rosjan (Союз российских соотечественников Латвии)26. Władze federalne prowadzą szeroko zakrojoną akcję pomocy osobom rosyjskojęzycznym żyjącym w regionie nadbałtyckim. Zajmują się tym różnego typu organizacje, m.in. Russkij Mir, Fundacja na Rzecz Obrony Praw Rosjan (российских соотечественников) za Granicą, organizacja Świat bez Nazizmu z jej lokalnymi oddziałami w poszczególnych państwach nadbałtyckich. Niezwykle istotną rolę w tym aspekcie polityki Moskwy odgrywa również Federalna Agencja ds. Wspólnoty Niepodległych Państw, Rodaków Mieszkających za Granicą i Międzynarodowej Współpracy Humanitarnej (Rossotrudniczestwo). Na ich funkcjonowanie władze na Kremlu przeznaczają miliony dolarów i m.in. za ich pośrednictwem wspierane są lokalne organizacje zrzeszające osoby rosyjskojęzyczne żyjące na obszarze poradzieckim oraz przychylne Moskwie partie polityczne. Szacuje się, że 68% grantów przyznawanych przez wymienione organizacje trafia w ten czy inny sposób do osób powiązanych z prorosyjskimi The „Humanitarian Dimension” of Russian Foreign Policy toward Georgia, Moldova, Ukraine and the Baltic States, red. G. Pelnēns, Riga 2010, s. 85 i nast. 25 S. Baltruka, I. Indāns, K. Krūma, Enacting Non-citizenship in Latvia…, s. 12. 26 Human Rights Watch, Laws of Attrition. Crackdown on Russia’s Civil Society after Putin’s Return to the Presidency, 24 IV 2013, s. 13-36. 24 338 Andrzej Szabaciuk Politeja 2(41)/2016 ugrupowaniami w państwach nadbałtyckich. Na podstawie dochodzenia prowadzonego przez Bałtyckie Centrum Dziennikarstwa Śledczego Re:Baltic wiemy o aktywności około czterdziestu prorosyjskich organizacji pozarządowych wspieranych przez rosyjskie firmy i osoby indywidualne. Oficjalnie otrzymały one wsparcie w wysokości 1,5 mln euro tylko w okresie trzech ostatnich lat. Jednak rzeczywisty poziom subwencji jest najprawdopodobniej znacznie wyższy27. Wsparcie rosyjskie może przybierać także inne formy. Przykładowo praktycznie co roku do organizacji zrzeszających osoby rosyjskojęzyczne na Łotwie trafiają transporty książek przeznaczone dla uczniów szkół mniejszościowych. Pierwszy taki transport trafił tam w 1996 r. i liczył kilka tysięcy książek, ale już w 2003 r. na Łotwę dostarczono ich 55 tys. Młodzież i nauczyciele szkół mniejszościowych zapraszani są do Federacji Rosyjskiej na seminaria naukowe, wycieczki. Najzdolniejsi otrzymują stypendia na kontynuację nauki w Rosji28. Realny wpływ ugrupowań opozycyjnych i prorosyjskich organizacji pozarządowych na politykę etniczną państwa jest obecnie niewielki. Łotwa zmodyfikowała większość kontrowersyjnych normatywów regulujących status mniejszości zgodnie z wytycznymi OBWE i UE jeszcze w drugiej połowie lat 90. Zakończone sukcesem starania o członkostwo w Unii Europejskiej potwierdziły ich zgodność z unijnym prawem, co stanowczo organiczna możliwość internacjonalizacji problemu ochrony praw ludności rosyjskojęzycznej na Łotwie. 3. Instrumenty łotewskiej polityki etnicznej Polityka Republiki Łotewskiej wobec mniejszości rosyjskojęzycznej regulowana jest przez szereg normatywów szczegółowo określających kompetencje poszczególnych instytucji państwowych w tym zakresie. Jedno z kluczowych miejsce w tym systemie zajmuje ustawa o obywatelstwie z 22 lipca 1994 r. 3.1. Ustawa o obywatelstwie i o bezpaństwowcach29 Punktem wyjścia reformy polityki etnicznej było negowanie zgodności z prawem międzynarodowym radzieckiej aneksji państw bałtyckich w 1940 r. – nieuznanej przez mocarstwa zachodnie – a co za tym idzie traktowanie Łotewskiej SRR jako tworu obcego, stanowiącego efekt sowieckiej okupacji. Z tego punktu widzenia międzywojenna Repu Kremlin’s millions: How Russia funds NGOs in Baltics, Delfi, 4 IX 2015, [online] http://en.delfi.lt/ nordic-baltic/kremlins-millions-how-russia-funds-ngos-in-baltics.d?id=68908408, 10 VIII 2015. 28 N. Muižnieks, Russian Foreign Policy towards „Compatriots” in Latvia, [w:] Latvian-Russian Relations. Domestic and International Dimensions, ed. tenże, Riga 2006, s. 127; M. Kosienkowski, Strategia adaptacyjna Federacji Rosyjskiej wobec państw bałtyckich, Toruń 2006, s. 91-93. 29 Termin „bezpaństwowcy” (stateless persons) stosowany jest w artykule zgodnie z definicją zaczerpniętą z prawa międzynarodowego. Zob.: Konwencja ONZ o statusie bezpaństwowców z 28 VIII 1954 r., art. 1. 27 Politeja 2(41)/2016 Polityka etniczna Republiki Łotewskiej 339 blika Łotewska de iure nie przestała istnieć i wszystkie normy prawne, wraz z konstytucją z 1922 r., utrzymały moc prawną30. Idąc tym tokiem rozumowania, 5 maja 1990 r. przywrócono częściowo przedwojenną konstytucję31, a 15 października 1991 r. ustawę o obywatelstwie łotewskim z 19 sierpnia 1919 r., która przyznawała obywatelstwo zgodnie z zasadą ius sanguinis: wyłącznie obywatelom międzywojennej Łotwy i ich potomkom32. W 1993 r. w oparciu o nowe przepisy zorganizowano wybory parlamentarne, które wygrała centroprawica33. Nowe regulacje prawne odmawiały obywatelstwa ponad 700 tys. mieszkańców Łotwy, głównie Rosjanom, Ukraińcom, Białorusinom, w sumie stanowiącym około 30% ogółu ludności żyjącej w państwie34. W oficjalnych dokumentach określano oni byli „byli obywatele ZSRR, którzy nie są obywatelami Łotwy ani żadnego innego państwa”. Nie dysponowali oni biernym ani czynnym prawem wyborczym, utrudniono im swobodne dysponowanie nieruchomościami, pozbawiono uprawnień do części świadczeń socjalnych oraz zakazano obejmowania określnych stanowisk w służbie publicznej i w przedsiębiorstwach państwowych35. Podstawowe prawa cywilne bezpaństwowcy uzyskali dopiero na mocy ustawy z 12 kwietnia 1995 r. Przy czym nowe przepisy objęły tylko przedstawicieli mniejszości rosyjskojęzycznej żyjących na Łotwie przed 1 lipca 1991 r. Zagwarantowano im m.in. swobodny wybór miejsca zamieszkania, prawo wyjazdu i powrotu z zagranicy oraz niektóre świadczenia socjalne. Otrzymali oni także odpowiednie dokumenty potwierdzające ich status. Dzięki tym zmianom cieszyli się znacznie szerszym zakresem ochrony niż typowi bezpaństwowcy, których status określa Konwencja ONZ z 1954 r.36 Jedyną drogą do uzyskania obywatelstwa była naturalizacja. Osoby poddające się tej procedurze musiały spełnić szereg warunków formalnych, w tym legitymować się co najmniej sześcioletnią rezydenturą i biegłą znajomością języka łotewskiego, historii i kultury łotewskiej, dodatkowym utrudnieniem były limity naturalizacyjne (0,1% ogółu ludności rocznie)37. Ustawa z 22 lipca 1994 r. w niewielkim stopniu różniła się od przepisów z 1919 r. W dalszym ciągu obywatelstwo uzyskać mogły tylko osoby, które urodziły się na Szerzej: R. Kwiecień, Tożsamość Litwy, Łotwy i Estonii w świetle prawa międzynarodowego, „Studia i Materiały” (Polska Fundacja Spraw Międzynarodowych) 1997, nr 5, s. 12-24. 31 Tylko rozdz. 1, 2, 3, 6. W całości obowiązywała dopiero od 6 VII 1993 r. Dopiero 27 I 1994 r. w pełni przywrócono konstytucję z 1922 r. Zob.: B. Jagusiak, Systemy polityczne krajów nadbałtyckich, Warszawa 2013, s. 63. 32 A. Lottmann, No Direction Home: Nationalism and Statelessness in the Baltics, „The Texas International Law Journal” 2008, Vol. 43, nr 3, s. 506 i nast. 33 V.O. King, Latvia’s Unique Path…, s. 138-140; The History of the Baltic Countries, red. Z. Kiaupa i in., Tallinn 2002, s. 212. 34 Z czasem liczba osób bez obywatelstwa zmniejszała się. W 2000 r. było ich ok. 20% ogólnej populacji. Zob.: T. Malmlöf, The Russian Populations of Latvia…, s. 46. 35 Д. Блейере i in., История Латвии…, s. 417. 36 J. Więcławski, Perspektywy procesów…, s. 10; The „Humanitarian Dimension”…, s. 164. 37 V.O. King, Latvia’s Unique Path…, s. 141. 30 340 Andrzej Szabaciuk Politeja 2(41)/2016 Łotwie przed 1940 r., i ich potomkowie. Zmianie uległy nieco zasady naturalizacji: konieczna była pięcio-, nie sześcioletnia, rezydentura (liczona od 5 maja 1990 r.), dobra znajomość języka łotewskiego, podstawowa znajomość konstytucji, hymnu i historii Łotwy, stały dochód, przysięga na lojalność Łotwie oraz zrzeczenie się poprzedniego obywatelstwa38. Warto jednak podkreślić, że podobnie jak wcześniej nie wszyscy mogli ubiegać się o obywatelstwo, wprawdzie po protestach prezydenta i organizacji międzynarodowych zniesiono limity ilościowe, ale na ich miejsce wprowadzono system tzw. „okien naturalizacyjnych”: o obywatelstwo mogły ubiegać się tylko osoby w określonym wieku, poczynając od najstarszych39. Jak już wspominaliśmy, Unia Europejska, OBWE i Rada Europy naciskały na Rygę, postulując liberalizację polityki etnicznej. Początkowo władze łotewskie nie zamierzały ustąpić, obawiając się długofalowych skutków takiej decyzji. Na uelastycznienie ich stanowiska wpłynęły negocjacje akcesyjne z Unią Europejską. 22 czerwca 1998 r. uchwalono nowelizację znoszącą system „okien naturalizacyjnych” i zwalniającą z obowiązku naturalizacji sieroty i dzieci nieznanego pochodzenia, osoby, które ukończyły edukację w języku łotewskim oraz dzieci bezpaństwowców urodzone przed 21 sierpnia 1991 r. – o ile przynajmniej jeden rodzic wyrazi taką wolę. Przeciwko zmianom wystąpiła część łotewskich parlamentarzystów, którzy przeforsowali zorganizowanie referendum w tej sprawie. Groźba zahamowania procesu integracji ze strukturami zachodnimi sprawiła, że 3 października 1998 r. większość głosujących (52,54%) zaakceptowała nowelizację. Centroprawicowe ugrupowania nie były jednak skłonne do dalszych ustępstw, i to na skutek ich protestów bezpaństwowcy nie mogli w przyszłości uzyskać obywatelstwa unijnego, co postulowała część urzędników z Brukseli40. Istotne zmiany w ustawie o obywatelstwie wprowadzono także 9 maja 2013 r. Od tego momentu zezwolono na posiadanie podwójnego obywatelstwa przez osoby z paszportem państw UE, NATO, Australii, Nowej Zelandii, Brazylii oraz państw, które podpisały z Łotwą stosowne porozumienia (z Federacją Rosyjską takiego porozumienie nie podpisano). Doprecyzowano i rozszerzono katalog ograniczeń w procedurze naturalizacyjnej. Nie mogły jej przejść m.in. osoby kwestionujące niepodległość Łotwy, byli funkcjonariusze sowieckich służb bezpieczeństwa, osoby propagujące faszyzm, szowinizm, komunizm oraz służące w formacjach mundurowych innych państw bez odpowiedniej zgody41. Władze Łotwy starały się zacierać podziały społeczne między ludnością rosyjskojęzyczną i łotewskojęzyczną, promując naturalizację, będącą jednym z kluczowych elementów procesu integracji społecznej. Koordynacja tych działań spadła na barki Urzę Citizenship Law, [online] http://www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Likumi/Citizen ship_Law.doc, 4 VIII 2015. 39 Д. Блейере i in., История Латвии…, s. 417. 40 A. Ivļevs, R.M. King, From Immigrants to (Non-)citizens: Political Economy of Naturalisations in Latvia, „IZA Journal of Migration” 2012, Vol. 1, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1186/2193-90391-14; I. Jeffries, The Countries of the Former Soviet Union at the Turn of the Twenty-First Century. The Baltic and European States in Transition, New York 2004, s. 182. 41 Citizenship Law… 38 Politeja 2(41)/2016 Polityka etniczna Republiki Łotewskiej 341 du Naturalizacji, powołanego decyzją Rady Ministrów z 18 października 1994 r. Od 2001 r. instytucję tę wspiera Fundacja Integracji Społecznej, nadzorującą proces redystrybucji środków finansowych przeznaczonych na inicjatywy integracyjne. Co ważne, dysponuje ona zarówno środkami publicznymi, jak i prywatnymi, w tym pozyskiwanymi z zagranicy42. Początki były jednak mało zachęcające. Do listopada 1998 r. wniosek o obywatelstwo złożyło mniej niż 14 tys. osób z około 600 tys. bezpaństwowców rezydujących na Łotwie, co mogło być m.in. konsekwencją obowiązywania limitów i systemu „okien naturalizacyjnych”. Problemem były zapewne również stosunkowo duże koszty procedury oraz brak wiedzy o niej. Dodatkowo, część młodzieży odkładała decyzję o naturalizacji, ponieważ osoby nieposiadające obywatelstwa łotewskiego zwolniono z obowiązku służby wojskowej. Mogły one także bez wiz przekroczyć granicę z Federacją Rosyjską. Część populacji rosyjskojęzycznej, szczególnie osoby starsze, praktycznie nie znała języka łotewskiego, przez co nie była w stanie zdać egzaminu państwowego, a ze względu na trudną sytuację finansową nie mogła sobie pozwolić na opłacenie kursu językowego. Jeszcze inna grupa po prostu nie widziała potrzeby ubiegania się o obywatelstwo43. Niewielki postęp procesu naturalizacji skłonił władze łotewskie do modyfikacji procedury. W 2001 r. znacząco obniżono jej koszty osobom najuboższym. Dodatkowo z obowiązku zdawania egzaminu językowego zwolniono uczniów, którzy zaliczyli egzamin państwowy z języka łotewskiego w szkołach średnich mniejszości narodowych. Przewidziano także możliwość organizacji bezpłatnych kursów językowych dla kilku tysięcy osób zainteresowanych obywatelstwem łotewskim44. Liberalizacja procedury naturalizacyjnej oraz członkostwo Łotwy w Unii Europejskiej zwiększyły zainteresowanie obywatelstwem łotewskim – łotewski paszport znacznie ułatwia podróżowanie po Europie i Ameryce Północnej (obywatele Łotwy i Estonii mogą wyjeżdżać do USA bez wiz od 2008 r.) oraz umożliwia podejmowanie legalnej pracy w państwach Unii Europejskiej45. Tak więc w 2004 r. wnioski naturalizacyjne złożyło 21 297 osób, a w 2005 r. 19 807. Zgodnie z danymi Urzędu Naturalizacji do 2014 r. łotewskie obywatelstwo otrzymało w sumie ponad 142 tys. osób. Jednocześnie gwałtownie spadła liczba bezpaństwowców: z ponad 700 tys. w pierwszej połowie lat 90., przez 556 tys. w 2000 r., do 281 tys. w 2012 r. Tak gwałtowny spadek populacji rosyjskojęzycznej na Łotwie jest efektem m.in. wspomnianych negatywnych tendencji demograficznych46. Jak zatem widzimy, władzom łotewskim udaje się stopniowo rozwiązywać problem bezpaństwowców, niemniej jednak w dalszym ciągu potencjalnym zagrożeniem może być instrumentalne wykorzystywanie mniejszości rosyjskojęzycznej w polityce Federacji Rosyjskiej wobec Łotwy. Pamiętamy, że zarówno wojnę rosyjsko-gruzińską z 2008 r., A. Jansons, Ethnopolitics in Latvia…, s. 126-128. J. Więcławski, Perspektywy procesów…, s. 10-12; tenże, The Case of the Russians…, s. 122. J. Więcławski, Perspektywy procesów…, s. 18-19. Bruksela umożliwiła bezpaństwowcom swobodne poruszenie się w obrębie strefy Schengen dopiero w 2007 r. Zob:. A. Ivļevs, R.M. King, From Immigrants… 46 J. Więcławski, The Case of the Russians…, s. 123. 44 45 42 43 342 Andrzej Szabaciuk Politeja 2(41)/2016 jak i hybrydowy konflikt rosyjsko-ukraiński poprzedzała zaplanowana i przeprowadzona z rozmachem akcja paszportyzacji miejscowej ludności rosyjskojęzycznej47. Na dzień dzisiejszy nie wiemy, jak wielu mieszkańców Łotwy otrzymało rosyjski paszport. Według różnych szacunków może ich być od 15 do 60 tys. Niewiele wiemy też o tym, jak kształtują się krótko- i długookresowowe trendy – czy liczba osób przyjmujących obywatelstwo rosyjskie rośnie, czy maleje? Andis Kudors, opierając się na danych Głównego Urzędu Statystycznego, sugeruje, że liczba obywateli rosyjskich żyjących na Łotwie w latach 2005-2008 potroiła się48. Pojawia się jednak pytanie, czy badania Kudorsa uwzględniają szybko rosnącą liczbę Rosjan uzyskujących po 2004 r. prawo do pięcioletniej rezydentury na terenie Łotwy, jeżeli tylko kupią w Rydze nieruchomości o łącznej wartości co najmniej 188 tys. euro (ewentualnie na prowincji za nie mniej niż 100 tys. euro). Zgodnie z danymi łotewskich służb migracyjnych tylko w latach 2009-2014 prawie 19 tys. obywateli rosyjskich wystąpiło z takim wnioskiem. Z czego w 2013 r. było ich więcej niż 5 tys.49 3.2. Polityka językowa i reforma edukacji Kolejnym elementem nowej łotewskiej polityki etnicznej była ustawa językowa uderzająca w pozycję ludności rosyjskojęzycznej. Warto podkreślić, że przez większość okresu sowieckiego jedynym językiem państwowym na Łotwie był język rosyjski. Język łotewski uzyskał status drugiego języka państwowego dopiero na mocy dekretu Rady Najwyższej ŁSRR z 1988 r. Rok później (5 maja 1989 r.) wprowadzono przepisy pozbawiające język rosyjski statusu języka państwowego. W 1992 r. władze powołały Centrum Języka Państwowego, Komisję ds. Doskonalenia Języka Państwowego oraz Inspekcję Języka Państwowego. Zgodnie z nowymi regulacjami wszyscy pracownicy instytucji i przedsiębiorstw państwowych, placówek oświatowych oraz organizacji publicznych musieli legitymować się znajomością języka łotewskiego na poziomie umożliwiającym im wykonywanie ich obowiązków. Dodatkowo tylko w tym języku można było sporządzać oficjalne dokumenty oraz prowadzić korespondencję urzędową50. Wspomniane przepisy obowiązywały aż do 1999 r., kiedy uchwalono nową ustawę o języku państwowym, szczegółowo regulującą kwestię ochrony języka łotewskiego, ale także liwskiego – używanego przez niewielką grupę etniczną Liwów – oraz łatgalskiego (od Łatgalii, tj. polskich Inflant), uznanego za historyczny wariant języka łotewskiego51. K. Natoli, Weaponizing Nationality: An Analysis of Russia’s Passport Policy in Georgia, „Boston University International Law Journal” 2010, Vol. 28, nr 2, s. 389-416; The „Humanitarian Dimension”…, s. 77-309. 48 The „Humanitarian Dimension”…, s. 164. 49 Russians Dominate Latvian Residency Permits, LMS, 24 VII 2014, [online] http://www.lsm.lv/en/ article/societ/society/statistical-image-of-russians-in-latvia.a92444, 12 VIII 2015. 50 J. Sozański, Prawa mniejszości narodowych w niepodległej Litwie, Łotwie i Estonii (międzynarodowy zarys porównawczy sytuacji w latach 1918-1940 oraz 1990-1996), Warszawa 1998, s. 63 i nast. 51 A. Priedīte, Surveying Language Attitudes and Practices in Latvia, „Journal of Multilingual and Multicultural Development” 2005, Vol. 26, nr 5, s. 410 i nast., [online] http://dx.doi.org/10. 47 Politeja 2(41)/2016 Polityka etniczna Republiki Łotewskiej 343 Władze rosyjskie i prorosyjskie ugrupowania pozarządowe przez cały okres dwudziestopięciolecia domagały się zmiany tych regulacji. W 2011 r. udało się nawet zebrać wymagane 10% podpisów osób uprawnionych do głosowania i w roku następnym zorganizowano referendum w sprawie przyznania językowi rosyjskiemu statusu języka państwowego. Pomimo dużej mobilizacji środowisk prorosyjskich zaledwie 25% głosujących poparło ten pomysł52. Problem funkcjonowania języka rosyjskiego w sferze publicznej łączył się z kwestią reformy systemu edukacji. Łotysze po odzyskaniu niepodległości obawiali się, że istniejący paralelnie mniejszościowy system edukacji może wzmacniać orientację prorosyjską i zniechęcać do nauki języka państwowego. Pierwsze działania zmierzające do zminimalizowania tego zagrożenia ograniczały się do modyfikacji programu nauczania w szkołach mniejszościowych. W 1995 r. wprowadzono obowiązek nauki określonej liczby przedmiotów w języku łotewskim (w szkołach podstawowych dwóch, a w szkołach średnich trzech). Nowe przepisy obowiązywały od roku szkolnego 1996/1997. W roku 1998 uchwalono ustawę edukacyjną, która od 1999 r. wprowadzała stopniowo bilingwiczny model nauczania. Od 2004 r. wszystkie szkoły mniejszościowe musiały przeprowadzić minimum 60% zajęć w języku łotewskim oraz przejść na łotewski system oceniania. Od 2007 r. egzaminy szkolne przygotowywane są wyłącznie w języku łotewskim53. Wspomniane zmiany stanowiły część szeroko zakrojonego Narodowego Programu Integracji (wszedł on w życie w 2001 r.), który zakładał umożliwienie rosyjskojęzycznej młodzieży stopniowego wdrażania się w państwowy system edukacyjny poprzez ułatwienie nauki języka łotewskiego. Program nie forsował akulturacji, co więcej, stwarzał uczniom szkół mniejszościowym możliwość pogłębienia wiedzy o kulturze i języku ojczystym. Jego długofalowym celem było zwiększenie grona osób posługujących się językiem państwowym, identyfikujących się z państwem łotewskim54. 3.3. Polityka wobec pamięci jako element łotewskiej polityki etnicznej Spory rosyjsko-łotewskie odnośnie do statusu mniejszości rosyjskojęzycznej na Łotwie łączą się z problemem współistnienia na obszarze poradzieckim dwóch radykalnie odmiennych modeli polityki wobec pamięci: modelu desowietyzacyjnego i modelu neo1080/01434630508668413; J. Zieliński, Instytucjonalizacja przemian ustrojowych na Litwie, Łotwie i w Estonii, Warszawa 2004, s. 107. 52 Por.: A. Wierzbicki, Etniczność i narody…, s. 237. 53 T. Malmlöf, The Russian Populations…, s. 54 i nast. 54 A. Priedīte, Surveying Language Attitudes…, s. 411. Szerzej o tym problemie: R. Runiewicz-Jasińska, Polityka oświatowa państw nadbałtyckich (Litwy, Łotwy, Estonii), Toruń 2005, s. 55-62. Zob. też: T. Stępniewski, The EU’s Eastern Partnership and the Way Forward after Riga, „International Issues & Slovak Foreign Policy Affairs” 2015, Vol. 24, nr 1-2, s. 17-27; tenże, Cele rosyjskiej inwazji i okupacji na Ukrainie oraz reakcja Zachodu i Europy Środkowej, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2014, R. 12, z. 5: Rosja Putina – Ukraina – Europa: geopolityka, bezpieczeństwo, gospodarka, s. 13-24. 344 Andrzej Szabaciuk Politeja 2(41)/2016 imperialnego. W dobie rządów Władimira Putina stosunek wobec zmitologizowanej przeszłości sowieckiej, stanowiącej istotny komponent współczesnej tożsamości państwowej Federacji Rosyjskiej, zyskał status ważnej determinanty polityki zagranicznej. Państwa dążące do utrzymania dobrych stosunków z Kremlem muszą przyjąć reifikowaną wizję sowieckiej przeszłości (uzasadniającą implicite dominację rosyjską na obszarze poradzieckim), zaś państwa decydujące się na forsowanie modelu desowietyzacji powinny mieć świadomość szeregu konsekwencji wynikających z takiej wizji polityki. W wariancie minimalistycznym może ona doprowadzić do istotnego pogorszenia stosunków politycznych z Federacją Rosyjską. W wariancie maksymalistycznym zakończyć się nawet interwencją wojsk rosyjskich (vide wojna rosyjsko-gruzińska z 2008 r., kryzys ukraiński rozpoczęty w 2014 r.)55. Od momentu ogłoszenia niepodległości władze łotewskie z rozmysłem prowadzą politykę desowietyzacji, stanowiącą jeden z kluczowych elementów umacniania własnej suwerenności i tożsamości państwowej. Pośrednio działania te uzasadniają również dyskryminacyjną politykę etniczną Republiki Łotewskiej. Rzutuje to w sposób oczywisty na kontakty polityczne z Federacją Rosyjską i relacje społeczne wewnątrz państwa. Podział na zwolenników i przeciwników desowietyzacji pokrywa się mniej więcej z podziałami etnicznymi: jej zwolennikami są najczęściej obywatele łotewskojęzyczni, przeciwnikami – ludność rosyjskojęzyczna. Zantagonizowane strony starają się stworzyć stereotypowy obraz przeciwnika: Łotysze ukazywani są jako radykalni nacjonaliści, czasami wręcz faszyści, a ludność rosyjskojęzyczna jako sowieccy okupanci56. Utrzymują się także wyraźne różnice w ocenie kluczowych z punktu widzenia Łotwy wydarzeń historycznych. Przykładowo, w 2008 r. 55% rosyjskojęzycznych mieszkańców Republiki Łotewskiej uważało, że Łotwa przyłączyła się do ZSRR dobrowolnie, tylko 17% respondentów twierdziło, że nastąpiło to w konsekwencji sowieckiej inwazji. Wśród osób łotewskojęzycznych te proporcje przedstawiają się zupełnie inaczej (11% do 69%). Należy jednak podkreślić, że wyrazistość podziału zależy w dużym stopniu od wieku respondentów. Młodsi przedstawiciele mniejszości rosyjskojęzycznej odnoszą się z większym zrozumieniem do stanowiska łotewskiego. To może świadczyć o częściowym sukcesie polityki edukacyjnej57. Por.: S. White, V. Feklyunina, Identities and Foreign Policies in Russia, Ukraine and Belarus: The Other Europes, New York, s. 2-30. 56 Próbą odpowiedzi na tak formułowane slogany był rosyjski film propagandowy Ja, rosyjski okupant (Я Русский оккупант). Okres sowiecki ukazano w nim jako czas skoku cywilizacyjnego i dynamicznego rozwoju gospodarczego państw nadbałtyckich. Skończył się on rzekomo po wejściu Litwy, Łotwy i Estonii do Unii Europejskiej. Obecnie, zdaniem twórców filmu, państwa te specjalizują się głównie w produkcji konserw rybnych, przez co część ludności zmuszona jest do wyjazdu za pracą na Zachód, gdzie rzekomo najczęściej czyści toalety. 57 V. Zelče, History – Responsibility – Memory: Latvia’s Case, [w:] Latvia Human Development Report 2008/2009. Accountability and Responsibility, red. J. Rozenvalds, I. Ijabs, Riga 2009, s. 58; A. Cheskin, History, Conflicting Collective Memories, and National Identities: How Latvia’s Russian-speakers Are Learning to Remember, „Nationalities Papers” 2012, Vol. 40, nr 4, s. 565-580, [online] http://dx.doi. org/10.1080/00905992.2012.685062. 55 Politeja 2(41)/2016 Polityka etniczna Republiki Łotewskiej 345 Polaryzacja społeczeństwa łotewskiego uwidacznia się wyraźnie w czasie obchodów dnia pamięci Łotewskiego Legionu Waffen-SS (16 marca). Marsze weteranów i ich sympatyków wywołują co roku falę protestów społeczności rosyjskojęzycznej i organizacji żydowskich. Czasami w ich trakcie dochodzi do brutalnych starć58. Władze starają się studzić nastroje i oficjalnie odcinają się od uroczystości. Jednak brak stanowczych działań sprawia, że często są oskarżane o ciche wspieranie neonazistów. Podobne napięcia towarzyszą obchodom Dnia Zwycięstwa (9 maja), które ze święta weteranów przerodziły się w manifestację polityczną mniejszości rosyjskojęzycznej. Począwszy od 2005 r., powtarzają się w Rydze starcia manifestantów ostentacyjnie eksponujących symbolikę sowiecką z łotewskimi radykałami. Sytuację dodatkowo zaogniło przejęcia władzy w stolicy w 2009 r. przez Centrum Zgody, oficjalnie wpierające prorosyjskich manifestantów59. Przedstawiciele mniejszości rosyjskojęzycznej niejednokrotnie podkreślali, że Łotwa zawdzięcza Związkowi Radzieckiemu wyzwolenie spod okupacji nazistowskiej, a okres radziecki był czasem rozkwitu miejscowego przemysłu i gospodarczej prosperity. Z tej przyczyny dyskryminacyjna polityka etniczna Łotwy jest nieuzasadniona i niesprawiedliwa. Strona łotewska podważa te argumenty i kładzie nacisk na przywrócenie pamięci o ofiarach reżimów totalitarnych i demitologizuje sowiecką przeszłość. Jedną z inicjatyw zmierzających w tym kierunku było powołanie Fundacji Muzeum Okupacji, która dzięki zbiorkom i dotacjom państwowym uruchomiło Muzeum Okupacji Łotwy. Ekspozycja tej placówki oraz opracowywane tam publikacje naukowe mają istotne znaczenie edukacyjne. Dostarczają także argumentów w dyskursie historycznym na temat roli władz sowieckich w dziejach Łotwy. Muzeum usytuowane jest w centrum Rygi, każdy w nim może bezpłatnie obejrzeć ekspozycje i zaopatrzyć się w darmowe materiały przygotowane w kilku językach60. Kolejnym ważnym elementem nowej polityki wobec pamięci jest prezydencka Komisja Historyków Łotwy powołana w roku 1998. Podobnie jak Muzeum Okupacji Łotwy wzięła ona na siebie trud opracowania „białych plam” w historiografii łotewskiej, w tym również zagadnień, które budzą najwięcej kontrowersji (m.in. problem uczestnictwa miejscowej ludności w zbrodniach nazistowskich). Rdzeń komisji stanowią badacze łotewscy, ale w jej pracach uczestniczą także specjaliści z zagranicy61. Ciekawą próbą nagłaśniania problemu nierozliczonych zbrodni sowieckich była anglojęzyczna produkcja Soviet Story z 2008 r. Budzący wiele skrajnych emocji film spotkał się z ostrym protestem władz rosyjskich, odrzucających główne przesłanie dokumentu – zrównanie zbrodni sowieckich i nazistowskich. Jeszcze w 2008 r. opublikowana została książka Aleksandra Diukowa „Soviet Story”. Mechanizm kłamstwa – T. Stryjek, Wojna po wojnie…, s. 493-496. The Geopolitics of History in Latvian-Russian Relations, red. N. Muižnieks, Riga 2011, s. 123-128. 60 Szerzej o muzeum zob.: A. Velmet, Occupied Identities: National Narratives in Baltic Museums of Occupations, „Journal of Baltic Studies” 2011, Vol. 42, nr 2, s. 192-193, [online] http://dx.doi.org/10.108 0/01629778.2011.569065. 61 T. Stryjek, Wojna po wojnie…, s. 497-500. 58 59 346 Andrzej Szabaciuk Politeja 2(41)/2016 jednoznacznie krytykująca rzetelność naukową produkcji. Dodatkowo, w tym samym roku wydano zakaz emisji filmu w Federacji Rosyjskiej, a w Moskwie organizowano manifestacje, na których palono kukły z podobizną reżysera – Edvīnsa Šnore62. Kontrowersje związane z produkcją Soviet Story dowodzą, że popularyzacja własnej wizji przeszłości jest jednym z kluczowych elementów polityki Kremla wobec państw obszaru poradzieckiego63. Federacja Rosyjska od lat stara się dyskredytować łotewską politykę wobec pamięci, jednoznacznie krytykując wszystkie próby obarczania władz sowieckich winą za zbrodnie na ludności łotewskiej. Priorytetem Moskwy jest także ochrona pomników i symboliki radzieckiej, cmentarzy wojskowych i innych materialnych śladów obecności sowieckiej w państwie64. Z tego względu podejmowane przez Łotwę próby ukazywania ciemnych stron sowieckiej przeszłości spotykają się z natychmiastową reakcją władz rosyjskich. Wpływa to istotnie na skuteczność i zakres podejmowanych działań. 4. Bilans łotewskiej polityki etnicznej Polityka etniczna Republiki Łotewskiej w pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości powodowana była obawami o zdominowanie życia społecznego i politycznego młodego państwa przez ludność rosyjskojęzyczną. Restrykcyjne przepisy miały umożliwić Łotwie wejście na drogę liberalnych reform rynkowych oraz integrację ze strukturami euroatlantyckimi. Warto przy tym podkreślić, że wyłączenie mniejszości rosyjskojęzycznej z łotewskiego życia politycznego traktowano jako rozwiązanie czasowe. Celem długookresowym była możliwie szybka naturalizacja i integracja społeczna osób pozbawionych obywatelstwa. I chociaż początkowo polityka naturalizacyjna nie spełniała pokładanych w niej nadziei, to z czasem liczba osób przyjmujących obywatelstwo łotewskie rosła, by w 2014 r. przekroczyć 140 tys. Podobnymi sukcesami może pochwalić się łotewska polityka edukacyjna. Według danych Centralnego Urzędu Statystycznego Łotwy do 2000 r. liczba przedstawicieli mniejszości etnicznych nieznających języka łotewskiego spadła z ponad miliona do około 500 tys.65, a w 2008 r. aż 93% mieszkańców Łotwy legitymowało się lepszą lub gorszą znajomością języka łotewskiego66. Nie rozwiązało to oczywiście wszystkich problemów. W dalszym ciągu osoby pozbawione obywatelstwa w ogromnej większości nie uważają Łotwy za swoją ojczyznę (odmiennego zdania jest zaledwie 20% przedstawicieli tej grupy), niemniej jednak istotny wzrost liczby mieszkańców władających języ А. Дюков, „The Soviet Story”. Механизм лжи, Москва 2008, s. 120. Szerzej: T. Stryjek, Ukraina przed końcem historii. Szkice o polityce państw wobec pamięci, Warszawa 2014, s. 191-200, Współczesne Społeczeństwo Polskie Wobec Przeszłości, 7. 64 The Geopolitics of History…, s. 120-122. 65 H.M. Morris, EU Enlargement and Latvian Citizenship Policy, „Journal of Ethnopolitics and Minority Issue in Europe” 2003, nr 1, s. 29. Szerzej o łotewskim systemie edukacji zob.: R. Runiewicz-Jasińska, Polityka oświatowa…, s. 50-86. 66 J. Więcławski, The Case of the Russians…, s. 127. 62 63 Politeja 2(41)/2016 Polityka etniczna Republiki Łotewskiej 347 kiem łotewskim rodzi nadzieję, że z czasem grupa osób zintegrowanych stopniowo się powiększy67. Największym wyzwaniem będzie skuteczna implementacja polityki integracji społecznej niesprowadzająca się wyłącznie do polityki naturalizacyjnej, lecz angażująca mniejszość rosyjskojęzyczną w życie społeczne i polityczne Republiki. Jest to sprawa o tyle kluczowa, że w ostatnich latach obserwujemy utrwalanie się podziału łotewskiej sceny politycznej na ugrupowania „łotewskie” i „rosyjskie”, przy jednoczesnym wyraźnym wzroście popularności tych drugich68. Może to świadczyć o tym, że proces integracji w wielu przypadkach ma charakter powierzchowny. Co więcej, skuteczność polityki integracyjnej może istotnie warunkować bezpieczeństwo narodowe Republiki Łotewskiej w kontekście neoimperialnej polityki Federacji Rosyjskiej wobec obszaru posowieckiego. W ostatnich latach duży niepokój budzi aktywność rosyjskiej propagandy rozpowszechnianej za pośrednictwem kontrolowanych przez Rosjan mediów. Władze państw nadbałtyckich obecnie nie są w stanie skutecznie same jej przeciwdziałać, a pomoc Unii Europejskiej i Sojuszu Północnoatlantyckiego jest dalece niewystarczająca69. Oczywiście aktywność rosyjskiej propagandy na Łotwie to tylko element szerszej polityki Kremla wobec państw nadbałtyckich. Władze Federacji Rosyjskiej, dążąc do umocnienia swoich wpływów w regionie, od lat wykorzystują kwestię mniejszości rosyjskojęzycznej. Jednak działania dyplomatyczne, skargi kierowane do międzynarodowych instytucji czy organizacji zajmujących się ochroną praw człowieka nie wpłynęły w sposób znaczący na kształt łotewskiej polityki etnicznej. Równie nieistotna była bezpośrednia pomoc kierowana do mniejszości rosyjskojęzycznej, zniesienie obowiązku wizowego w 2008 r. oraz akcja paszportyzacji70. Jak dowodzą badania socjologiczne, zdecydowana większość populacji rosyjskojęzycznej, nawet jeżeli jednoznacznie krytykuje łotewską politykę etniczną, nie identyfikuje się z narodem rosyjskim i nie wiąże swojej przyszłości z Federacją Rosyjską – jeżeli jest skłonna opuścić Łotwę, to w poszukiwaniu pracy zdecydowanie wybiera kierunek zachodni71. Podsumowując, należy podkreślić, że związki relacyjne zachodzące między ludnością rosyjskojęzyczną na Łotwie i Federacją Rosyjską nie są na tyle silne, by władze rosyjskie były w stanie realnie kształtować postawy rosyjskojęzycznej mniejszości na Łotwie. I wszystko wskazuje na to, że w najbliższym czasie transnarodowe więzy rosyjsko-łotewskie będą ulegały dalszemu osłabieniu. Coraz więcej elementów łączy państwa nadbałtyckie ze zjednoczoną Europą. Nawet rosyjscy badacze dostrzegają wagę przemian społecznych zachodzących w obrębie mniejszości rosyjskojęzycznej w państwach S. Baltruka, I. Indāns, K. Krūma, Enacting Non-citizenship…, s. 11. J. Więcławski, The Case of the Russians…, s. 127-129. 69 Manufacturing Enemy Images? Russian Media Portrayal of Latvia, red. N. Muižnieks, Riga 2008, s. 27-34. 70 The „Humanitarian Dimension”…, s. 164-166. 71 A. Ivlevs, Minorities on the Move? Assessing Post-enlargement Emigration Intentions of Latvia’s Russian Speaking Minority, „The Annals of Regional Science” 2013, Vol. 51, nr 1, s. 41, [online] http://dx.doi. org/10.1007/s00168-012-0534-0. 67 68 348 Andrzej Szabaciuk Politeja 2(41)/2016 nadbałtyckich. Niektórzy określają tę kategorię ludności terminem „euro-Rosjanie”, dowodząc, jak procesy integracyjne, mieszane małżeństwa i członkostwo w Unii Europejskiej istotnie wpływają na proces samoidentyfikacji mniejszości rosyjskojęzycznej72. Rodzi to nadzieję, że napięcia miedzyetniczne będą stopniowo słabły i coraz większa grupa przedstawicieli mniejszości rosyjskojęzycznej będzie uważała Łotwę za swoją ojczyznę. Pomimo pewnych braków łotewska polityka emigracyjna, naturalizacyjna i integracyjna powoli przynosi założone rezultaty i efekcie zachęca coraz większą grupę przedstawicieli młodego pokolenia ludności rosyjskojęzycznej do partycypacji w życiu społecznym i ekonomicznym państwa. Nic nie wskazuje na to, by w najbliższych dekadach trend ten uległ zmianie. Bibliografia Baltruka S., Indāns I., Krūma K., Enacting Non-citizenship in Latvia: Challenges to National and European Frameworks, ENACT Consortium, Brussels 2009. Brubaker R., Nacjonalizm inaczej. Struktura narodowa i kwestie narodowe w nowej Europie, przeł. J. Łuczyński, Kraków 1998, Zmieniająca się Europa ’89. Cheskin A., History, Conflicting Collective Memories, and National Identities: How Latvia’s Russian-speakers Are Learning to Remember, „Nationalities Papers” 2012, Vol. 40, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1080/00905992.2012.685062. Citizenship Law, [online] http://www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Likumi/ Citizenship_Law.doc. Commercio M.E., Russian Minority Politics in Post-Soviet Latvia and Kyrgyzstan. The Transformative Power of Informal Network, Philadelphia 2010, National and Ethnic Conflict in the 21st Century. Dreifelds J., Latvia in Transition, New York 1996. The Geopolitics of History in Latvian-Russian Relations, red. N. Muižnieks, Riga 2011. Grigas A., Russia-Baltic Relations after Crimea’s Annexation: Reasons for Concern?, 2014, Cicero Foundation Great Debate Paper, nr 14/05. The History of the Baltic Countries, red. Z. Kiaupa i in., Tallinn 2002. Human Rights Watch, Laws of Attrition. Crackdown on Russia’s Civil Society after Putin’s Return to the Presidency, 24 IV 2013. The „Humanitarian Dimension” of Russian Foreign Policy toward Georgia, Moldova, Ukraine and the Baltic States, red. G. Pelnēns, Riga 2010. Ivļevs A., Minorities on the Move? Assessing Post-enlargement Emigration Intentions of Latvia’s Russian Speaking Minority, „The Annals of Regional Science” 2013, Vol. 51, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1007/s00168-012-0534-0. Ivļevs A., King R.M., From Immigrants to (Non-)citizens: Political Economy o