Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II.4131.294.2014 z dnia 13

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA LUBELSKIEGO
Lublin, dnia 18 sierpnia 2014 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Paweł Chruściel; Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie
Poz. 2804
Data: 2014-08-18 11:43:10
WOJEWODA LUBELSKI
Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II.4131.294.2014
Wojewody Lubelskiego
z dnia 13 sierpnia 2014 r.
stwierdzające nieważność uchwały Nr XL/299/2014 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia
15 lipca 2014 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości
stanowiących własność Gminy Opole Lubelskie oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas
oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, w części obejmującej § 4 ust. 4, § 5, tytuł
rozdziału 5 w zakresie słów: „i oddawanie nieruchomości w użyczenie” oraz § 6 uchwały.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz.
594, ze zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XL/299/2014 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie
określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Opole
Lubelskie oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas
nieoznaczony, w części obejmującej § 4 ust. 4, § 5, tytuł rozdziału 5 w zakresie słów: „i oddawanie
nieruchomości w użyczenie” oraz § 6 uchwały.
Uzasadnienie
Uchwała Nr XL/299/2014 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim została doręczona organowi nadzoru
w dniu 21 lipca 2014 r.
W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada Miejska powołała m. in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz
art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej kompetencji
rady miejskiej należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres
zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich
wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile
ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po
umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta
sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą
rady gminy.
Przepis art.40. ust. 2 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy
gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.
Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego
–2–
Poz. 2804
Uchwała w sprawie zasad zarządu mieniem gminy jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotem regulacji
prawa miejscowego mogą być jedynie kwestie wynikające z upoważnienia ustawowego, zaś każde
przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa.
Jak stanowi § 4 ust. 4 uchwały „obciążanie nieruchomości gminnych służebnościami następuje za
wynagrodzeniem płatnym jednorazowo, nie później niż w ciągu miesiąca od ustanowienia służebności
z zastrzeżeniem § 5”.
W ocenie organu nadzoru przytoczona regulacja nie mieści się w granicach upoważnienia
przysługującego radzie miejskiej.
Unormowanie dotyczące sposobu płatności wynagrodzenia za obciążenie nieruchomości powinno być
zawarte w umowie dotyczącej obciążenie nieruchomości. Wprowadzenie tego rodzaju postanowienia
umownego do treści uchwały Rady jest działaniem ograniczającym strony przyszłej umowy w ustalaniu jej
warunków.
Powyższą regulacją Rada Miejska wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego oraz naruszyła
zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks Cywilny
(Dz. U. z 2014r. poz. 121), zgodnie z którą niedopuszczalnym jest, aby strony przyszłej umowy nie miały
wpływu na jej treść z uwagi na to, iż jej postanowienia reguluje narzucająca jednostronne rozwiązania dla
strony umowy. Zawarcie umowy obciążenia nieruchomości służebnością należy do organu wykonawczego
gminy. Umowa jest dwustronną czynnością prawną równorzędnych podmiotów, regulowaną przepisami
prawa cywilnego. O treści umowy decydują strony przyszłej umowy zgodnie z generalną zasadą autonomii
woli stron. Kształtowanie postanowień umowy powinno bowiem mieć miejsce przy jej zawieraniu,
a nie w uchwale określającej zasady zarządzania mieniem gminnym.
Zapisy uchwały dotyczące sposobu dokonywania płatności wynagrodzenia za obciążanie nieruchomości
gminnych, należą do postanowień, których nie można kwalifikować jako podstawowych reguł postępowania
w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Zatem nie mogą być regulowane w drodze uchwały, lecz
powinny być konkretyzowane w umowie w sprawie obciążenia nieruchomości.
WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 388/12 stwierdził, że
„skoro kompetencją Rady Miejskiej (...) było określenie zasad obciążania nieruchomości gminnych,
a zasobem tych nieruchomości gospodaruje Prezydent Miasta, to w opisanym przypadku Rada Miejska
przekroczyła swoje uprawnienia. Jeżeli tak, to należy powiedzieć, że Rada Miejska ustalając sposób (termin)
zapłaty wynagrodzenia działała sprzecznie z art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy
o samorządzie gminnym, albowiem uregulowała kwestię należącą do zakresu zadań organu wykonawczego
gminy. Ustalanie sposobu zapłaty wynagrodzenia za korzystanie z ograniczonego prawa rzeczowego na
nieruchomości gminy nie należy do kompetencji rady gminy, ponieważ nie mieści się w zakresie pojęcia
"zasad obciążania nieruchomości". Nie jest to również zagadnienie przekraczające zwykły zarząd
nieruchomością. Zasadą przyjętą przez Radę Miejską (...) jest konieczność zapłaty wynagrodzenia gminie,
natomiast sposób zapłaty tego wynagrodzenia (jednorazowo, ratalnie, w naturze itp.) powinien być
określony w umowie, która należy do kategorii czynności prawnych, do których dokonywania właściwy jest
jedynie organ wykonawczy gminy (gospodarujący zasobem nieruchomości)”.
Rada Miejska nie może ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie treści
zawieranych umów, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje.
Zgodnie z § 5 „Nieodpłatne obciążenie nieruchomości służebnościami wymaga odrębnej zgody Rady,
z zastrzeżeniem ust. 2” (ust. 1). „Burmistrz może nieodpłatnie obciążać nieruchomości służebnościami
gruntowymi i przesyłu na rzecz jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa” (ust. 2).
Regulacje § 5 uchwały są niezgodne z art. 14 ust. 2 zd. 2 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2014 r., poz. 659).
Wskazane przepisy ustawy stanowią, że nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu
terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu
terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi, a zawarcie umów w ww. sprawach wymaga uprzedniej
zgody rady w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.
Z powyższego wynika, że to Rada Miejska wyraża zgodę na nieodpłatne obciążenie nieruchomości
ograniczonymi prawami rzeczowymi, do których, zgodnie z art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego, należą m.in.
Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego
–3–
Poz. 2804
wymienione w § 5 ust. 2 uchwały - służebności. Zgoda Rady Miejskiej powinna mieć charakter
indywidualny, dotyczący konkretnej nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, że zgoda Rady Miejskiej na
nieodpłatne obciążanie nieruchomościami ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz Skarbu Państwa
lub innych jednostek samorządu terytorialnego może przyjąć formę zasady, jak uczyniła to Rada Miejska
w Opolu Lubelskim.
Z treści art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika również, że nie ma możliwości
obciążania nieodpłatnie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub inne jednostki samorządu terytorialnego
(por. uchwała SN z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CZP 70/10). W konsekwencji obciążanie
nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na rzecz
innych podmiotów może następować tylko odpłatnie.
W § 6 Rada Miejska postanowiła, że „Burmistrz może bez zgody Rady oddawać gminnym jednostkom
organizacyjnym posiadającym osobowość prawną i spółkom z udziałem Gminy, nieruchomości w użyczenie,
gdy jest to niezbędne dla realizacji zadań Gminy i gdy jest to społecznie lub ekonomicznie uzasadnione”
(ust. 1). „Burmistrz może bez zgody Rady oddawać w użyczenie nieruchomości osobom fizycznym i osobom
prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową,
naukową, badawczo-rozwojową, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową,
a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego” (ust. 2).
W ocenie organu nadzoru przytoczone
obowiązujących przepisach prawa.
regulacje
nie znajdują
uzasadnienia
w powszechnie
Z przytoczonego powyżej przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że
Rada Miejska, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do Burmistrza, jest upoważniona jedynie do
wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu – nabywanie, zbywanie i obciążanie
nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na
czas nieoznaczony; przy czym przez „obciążenie nieruchomości” rozumieć należy ustanowienie na niej
użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej, hipoteki,
użytkowania, zastawu, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz hipoteki - art. 244 kc).
W ocenie organu nadzoru norma przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, ani
też przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ustanawiają upoważnienia dla Rady Miejskiej do
wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości w użyczenie. Oznacza to, iż użyczenie winno zostać
zakwalifikowane jako czynność z zakresu zwykłego zarządu. W takiej sytuacji oddanie nieruchomości
w użyczenie należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, który jest właściwy w sprawach
gospodarowania mieniem komunalnym.
Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy
o gospodarce nieruchomościami, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań burmistrza.
Burmistrz może zatem samodzielnie decydować o zawieraniu umów użyczenia.
Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia
3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 586/09.
Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika podział kompetencji pomiędzy organami gminy
w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, który daje podstawę do wniosku, że rada gminy jest
upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania tym mieniem, natomiast
wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli
w imieniu gminy, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości organu
wykonawczego gminy.
Rada Miejska podejmuje działania z zakresu gospodarowania mieniem gminy tylko wtedy, gdy ustawa
wyraźnie to przewiduje. Przekazanie określonych spraw z tego zakresu do kompetencji rady gminy jest
wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez
radę do rozstrzygania w drodze uchwał spraw nie należących do jej kompetencji.
Podejmowanie przez Radę Miejską czynności, które należą do sfery wykonawczej stanowi naruszenie
konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 ust. 1 Konstytucji
RP).
Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego
–4–
Poz. 2804
Z powyższym stanowiskiem koresponduje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
26 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 62/12).
Powyższe uzasadnia wyeliminowanie tytuł rozdziału 5 w zakresie słów: „i oddawanie nieruchomości
w użyczenie”.
Pobocznie należy również zauważyć, że z tytułu uchwały wynika, że zakres jej regulacji obejmuje
określenie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub
wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W uchwale brak jest
natomiast zapisów dotyczących wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości.
W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr XL/299/2014 we wskazanym zakresie jest
uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
WOJEWODA LUBELSKI
Wojciech Wilk
Otrzymują:
1) Burmistrz Opola Lubelskiego
2) Przewodniczący Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim