pokaż

Zeszyty
Naukowe nr
778
Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie
2008
Piotr Karaś
Katedra Finansów
Liberalizacja jako jeden
z głównych przejawów ewolucji
systemów bankowych
w ostatnich dziesięcioleciach
1. Wstęp
Od lat 70. XX w. obserwuje się zmiany znaczenia banków w systemach
finansowych, które w latach 90. XX w. były na tyle gwałtowne i głębokie, że
zaczęto je nazywać rewolucją finansową1. Wśród głównych przyczyn determinujących przemiany w systemach finansowych i wpływających na funkcjonowanie
i zachowania banków wymienia się przemiany prawne, zwane liberalizacją bądź
deregulacją finansową2.
1
Z. Zawadzka, Aktualne tendencje w bankowości światowej [w:] Banki w Polsce. Wyzwania
i tendencje rozwojowe, red. W.L. Jaworski, Poltext, Warszawa 2001, s. 13.
2
Szczegółową analizę czynników, które wpłynęły i wpływają na kształt systemów finansowych, a w szczególności systemów bankowych przedstawiają m.in. prace: C.E.V. Borio, R. Filosa,
The Changing Borders of Banking. Trends and Implications, „Economic Paper”, nr 43, BIS,
Basle 1994; E.P.M. Gardener, The Future of «Traditional Banking» [w:] The Recent Evolution of
Financial Systems, red. J. Revell, MacMillan, London 1997; F.X. Frei, P.T. Harker, L.W. Hunter,
Innovation in Retail Banking, „Working Paper”, nr 97-48-B, Financial Institutions Center, The
Wharton School, University of Pennsylvania, Philadelphia (PA) 1997; P. Kapopoulos, F. Siokis,
Market Structure, Efficiency and Rising Consolidation of the Banking Industry in the Euro Area,
„Bulletin of Economic Research” 2005, vol. 57, nr 1, s. 67–91.; a w polskiej literaturze przedmiotu:
Z. Zawadzka, op. cit.; Z. Zawadzka, Zagrożenia i szanse dla banków na początku XXI wieku,
„Bank i Kredyt” 2002, nr 10.
198
Piotr Karaś
Przez liberalizację (deregulację) w gospodarce można szeroko rozumieć usuwanie barier protekcjonistycznych3. Znoszenie barier chroniących gospodarkę
dokonuje się w wyniku decyzji politycznych. Tak pojęta liberalizacja to proces
zmniejszania się bądź zmiany charakteru obecności państwa w gospodarce.
W węższym rozumieniu mówi się o liberalizacji poszczególnych składowych
życia gospodarczego, w tym o finansowej liberalizacji lub finansowej deregulacji4. W tym kontekście podnosi się dwa wymiary deregulacji: liberalizacji rynku
finansowego i liberalizacji systemu bankowego5.
Jeszcze w latach 70. XX w. systemy bankowe należały do najbardziej regulowanych składowych gospodarek narodowych. W systemach bankowych wielu
krajów, w tym krajów najbardziej rozwiniętych, utrudniano lub wręcz uniemożliwiano wejście nowych graczy na rynek, banki miały zapewnione wysokie
dochody, kontrolę cen, pomoc w razie kłopotów finansowych, co przyczyniało
się do powstawania struktur kartelowych oraz generowania nieefektywnych kosztów operacyjnych. Ale pojawiły się okoliczności, które coraz bardziej utrudniały
regulatorom utrzymanie dotychczasowych warunków instytucjonalnych (m.in.:
rozwój eurorynku, międzybankowego rynku pieniężnego, rozwój technologii
informatycznej, pojawienie się nowych instrumentów finansowych)6. Jak twierdzą
T.H. Hammond i J.H. Knott, wprowadzenie pierwszych rozwiązań deregulacyjnych, z towarzyszącymi im zmianami w otoczeniu działalności banków, spowo3
J.E. Stiglitz, Globalizacja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 7. W literaturze
przedmiotu można spotkać rozróżnienie między liberalizacją (oznaczającą ograniczenie działań
licencyjnych, dopuszczenie oddziałów banków zagranicznych do rynku krajowego, rozwój usług
transgranicznych) a deregulacją (przejawiającą się ograniczeniem parasola ochronnego państwa,
zwiększenia konkurencji między bankami, likwidowaniem barier między segmentami systemu bankowego, znoszeniem barier między bankami i niebankami, wycofaniem się państwa jako właściciela
banków). W.L. Jaworski, System bankowy i jego otoczenie [w:] Bankowość. Zagadnienia podstawowe, red. W.L. Jaworski, Z. Zawadzka, Poltext, Warszawa 2003, s. 42. W dalszej części niniejszej
pracy terminy „liberalizacja” i „deregulacja” będą traktowane zamiennie na oznaczenie przemian
prawnych prowadzących do zwiększenia roli rynku w funkcjonowaniu systemu finansowego.
Pierwsze symptomy procesu finansowej liberalizacji pojawiły się na przełomie lat 60. i 70.
XX w., natomiast w latach 80. XX w. uległ on przyspieszeniu. C.E.V. Borio, R. Filosa, op. cit., s. 41.
4
5
Przedmiotem analiz w dalszej części będzie liberalizacja systemów bankowych, a liberalizacja rynków finansowych o tyle, o ile ma bezpośredni wpływ na tę pierwszą.
6
T.H. Hammond, J.H. Knott, The Deregulatory Snowball. Explaining Deregulation in the
Financial Industry, „The Journal of Politics” 1988, vol. 50, nr 1, s. 15. Autorzy prezentują szczegółowy opis amerykańskiego systemu bankowego w okresie poprzedzającym deregulację. Co
ciekawe, autorzy uważają, że zakres regulacji amerykańskiego systemu bankowego powodował, że
obecne w nim były zachowania kartelowe, pomimo że system ten był wtedy uważany za najbardziej
rozdrobniony wśród krajów rozwiniętych (np. w 1989 r. było kilkanaście tysięcy banków, a udział
w rynku 5 największych banków nie przekraczał 15% – S. Greenbaum, A.V. Thakor, Contemporary
Financial Intermediation, South-Western, Mason 1995, s. 65).
Liberalizacja jako jeden z głównych przejawów ewolucji…
199
dowały powstanie zjawiska tzw. deregulacyjnej kuli śnieżnej, czyli konieczność
wprowadzania coraz to nowych zmian deregulacyjnych7.
Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie głównych rysów procesów
liberalizacji finansowej (deregulacja) i powtórnej regulacji (reregulacja), które
w szczególny sposób objęły systemy bankowe.
2. Polityczne motywy dopuszczenia do deregulacji
finansowej
Dlaczego władze polityczne decydują się na deregulację finansową? Według
R.Z. Aliber liberalizacja w niektórych krajach rozwiniętych (USA, Wielka Brytania, Japonia) była spowodowana chęcią utrzymania znaczenia poszczególnych centrów finansowych w dobie innowacji finansowych i pojawienia się eurorynków8.
Z kolei W. Szpringer twierdzi, że liberalizacja jest tendencją rozwojową, wynikającą po pierwsze, z transformacji gospodarki, po drugie ze starań danego kraju
o przystąpienie do organizacji międzynarodowych (OECD, WTO, UE)9. Przyjmuje się, że zarówno w krajach rozwiniętych, jak i rozwijających się liberalizacja
finansowa może pobudzić wzrost gospodarczy10. Wskazuje się, że wiele rządów,
w szczególności w krajach rozwijających się nie może pokryć swoich wydatków
wyłącznie przychodami podatkowymi. Rządy takie decydują się finansować swoje
potrzeby podatkiem inflacyjnym i administracyjnie redukować koszty pozyskiwania środków przez wpływanie na stopy procentowe i kurs walutowy11. Jednak
7
Jak to obrazowo ujmują: „Thus once it started moving, the deregulatory snowball has been
steadily rolling downhill, picking up momentum as it goes”. T.H. Hammond, J.H. Knott, Snowball…, s. 22.
8
R.Z. Aliber, Financial Innovation and the Boundaries of Banking, „Managerial and Decision
Economics” 1987, vol. 8, nr 1, s. 67–68.
W. Szpringer, Europejskie regulacje bankowe, Twigger, Warszawa 1997, s. 141. Autor kładzie
nacisk na motywy liberalizacji handlu usługami finansowymi w Polsce.
9
R. Levine, International Financial Liberalization and Economic Growth, „Review of
International Economics” 2001, vol. 9, s. 688–702. Większość opracowań dotyczących finansowej
liberalizacji wskazuje na kraje rozwijające się i pokomunistyczne jako te, które powinny taką przeprowadzić. Podaje się przy tym, że liberalizacja ma iść w kierunku modelu rynku funkcjonującego
w krajach anglosaskich. P. Auerbach, J.U. Siddiki, Financial Liberalisation and Economic Development. An Assessment, „Journal of Economic Surveys” 2004, vol. 18, nr 3, s. 231.
10
Autorami analiz gospodarek krajów rozwijających się, w których władza ingeruje w system
finansowy (financially repressed developing economies) są R.I. McKinnon i E.S. Shaw. W modelu
McKinnon-Shaw banki udzielają kredytów, kierując się kosztami transakcyjnymi i ryzykiem nieodzyskania środków (w tym m.in.: zabezpieczeniem kredytu, naciskami politycznymi, ukrytymi
korzyściami dla pracowników decydujących o przydzieleniu kredytu), a nie oczekiwaną efektywnością przedstawianych projektów inwestycyjnych. R.I. McKinnon, Money and Capital in Econo11
Piotr Karaś
200
ingerowanie w ceny na rynkach finansowych wywiera negatywny efekt na wzrost
gospodarczy12. Alternatywnym rozwiązaniem dla tego typu krajów jest deregulacja finansowa13.
Jednak J.E. Stiglitz twierdzi, że istnieją zasadnicze różnice w motywach
i przebiegu liberalizacji finansowej między krajami rozwiniętymi a krajami rozwijającymi się14. Według niego obecna fala liberalizacji finansowej w krajach
rozwijających się była efektem nacisków politycznych ze strony krajów rozwiniętych i międzynarodowych instytucji finansowych, szczególnie Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW)15. Kraje, które chciały uzyskać pomoc
z MFW bądź z Banku Światowego, musiały liberalizować swoje rynki finansowe. Presja tych instytucji była na tyle silna, że informacje o odroczeniu lub
odmowie udzielenia wsparcia finansowego mogły skutkować negatywną reakcją
międzynarodowych inwestorów prywatnych16. Narzucona z zewnątrz i niewłaściwie przeprowadzona liberalizacja finansowa może przyczynić się do paraliżu
ekonomicznego i finansowego17.
mic Development, Brookings Institution, Washington D.C. 1973; E.S. Shaw, Financial Deepening
in Economic Development, Oxford University Press, New York 1973.
12
M.J. Fry, In Favour of Financial Liberalisation, „The Economic Journal” 1997, vol. 107,
s. 754–770.
13
F.L. Rivera-Batiz, International Financial Liberalization, Corruption, and Economic
Growth, „Review of International Economics” 2001, vol. 9, s. 727–737. Autor rozważa liberalizację finansową w kontekście występowania korupcji w krajach rozwijających się. Zauważa, że
liberalizacja finansowa może doprowadzić do odpływu kapitału z kraju, gdzie poziom korupcji
jest na tyle wysoki, że powoduje, iż stopy zwrotu osiągane z inwestycji w tym kraju są niższe niż
za granicą. Odpływ kapitału może hamować finansowanie w innowacje, co z kolei może obniżać
tempo wzrostu gospodarczego.
14
J.E. Stiglitz, op. cit., s. 26.
Tezę tę potwierdzają badania dotyczące stopnia liberalizacji finansowej wynikającego
z podpisania Układu Ogólnego w sprawie Usług (GATS). Z analiz krajów, które podpisały te
porozumienia wynika, że na znacznie większy zakres liberalizacji zgodziły się kraje rozwijające
się (emerging and developing countries) niż kraje rozwinięte. P. Sorsa, The GATS Agreement on
Financial Services – A Modest Start to Multilateral Liberalization, „IMF Working Paper”, Geneva
1997, nr 55, s. 4.
15
Autor ten twierdzi, że na początku lat 80. XX w. wraz z nastaniem rządów R. Reagana
w USA i M. Thatcher w Wielkiej Brytanii w międzynarodowych instytucjach finansowych (MFW
i Banku Światowym) zapanowała ideologia wolnego rynku, którą instytucje te zaczęły narzucać
krajom rozwijającym się. J.E. Stiglitz, op. cit., s. 29. Szerzej tematykę międzynarodowych instytucji
finansowych opisuje np.: J. Głuchowski, Międzynarodowe stosunki finansowe, PWE, Warszawa
1997, s. 11–46.
16
17
M.J. Fry, op. cit., s. 758–759. To jest także najcięższy argument, jaki przedstawia J.E. Stiglitz
przeciwko liberalizacji wymuszanej przez międzynarodowe instytucje finansowe. J.E. Stiglitz,
op. cit., s. 26.
Liberalizacja jako jeden z głównych przejawów ewolucji…
201
3. Argumenty za liberalizacją systemów bankowych
W teoretycznej debacie na temat liberalizacji systemów bankowych pojawiały
się opinie zarówno za jak i przeciw deregulacji działalności bankowej.
C.E.V. Borio i R. Filosa18 uzasadniając swoje stanowisko, piszą, że podstawowy
argument za pełną deregulacją działalności bankowej odwołuje się do koncepcji
niewidzialnej ręki rynku Adama Smitha. Twierdzi się, że podmioty powinny mieć
pełną dowolność decydowania o swojej ofercie i rozmiarach prowadzonej działalności. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można przyjąć, że swoboda działalności
gospodarczej będzie skutkować wzrostem efektywności przejawiającym się obniżeniem kosztów, wyższą produkcją i lepszą jakością. Pełna liberalizacja uruchomi
mechanizmy, które zwiększą efektywność technologiczną i organizacyjną oraz
informacyjno-kontrolną. Wystąpienia efektów skali i zakresu można oczekiwać
przy łączeniu działalności o zbliżonym charakterze, dlatego postuluje się zniesienie barier między bankowością tradycyjną a inwestycyjną. Efekty synergii mogą
pojawić się także po zniesieniu ograniczeń między bankami a ubezpieczycielami.
Wskazuje się, że zakłady ubezpieczeń oferują produkty konkurencyjne w stosunku
do lokat oszczędnościowych, z kolei banki zwiększają zaangażowanie w produkty
noszące znamiona ubezpieczeniowych, tj. w instrumenty pochodne i gwarancje.
Cechą wspólną obu rodzajów instytucji jest ponadto zaangażowanie w rynkach
finansowych i posiadanie kompetencji w zakresie zarządzania aktywami. Z kolei
mechanizmy (w postaci formalnych i nieformalnych porozumień) łagodzące skutki
asymetrii informacji i problemów agencji mogą wystąpić przy liberalizacji relacji
między bankami a podmiotami niefinansowymi. Na poparcie tej tezy przytacza
się trzy obserwacje:
– koncentracja długu wśród mniejszej liczby wierzycieli pozwala uniknąć lub
ograniczyć problem gapowicza ( free rider), przez co przyczynia się do bardziej
efektywnej kontroli dłużnika;
– długoterminowe relacje i kontrakty między podmiotami skłaniają wierzyciela
i dłużnika do przestrzegania ustalonych reguł gry, w szczególności zwiększają
prawdopodobieństwo zwrotu długu wraz z należnymi odsetkami;
– korzystne dla podmiotu jest, jeśli wierzyciel jest jednocześnie udziałowcem.
Unika się w ten sposób konfliktu interesów między udziałowcami a wierzycielami,
co pozwala bardziej efektywnie zarządzać przedsiębiorstwem. Jest to korzystne
także dla wierzyciela, który ma łatwiejszy dostęp do informacji o dłużniku i może
mieć większą nad nim kontrolę.
C.E.V. Borio, R. Filosa, op. cit., s. 16–23.
18
Piotr Karaś
202
4. Argumenty przeciw deregulacji systemów bankowych
Z kolei główny nurt argumentacji przeciwko pełnej liberalizacji działalności
banków skierowany jest na wskazanie, że taka deregulacja mogłaby wywołać
pojawienie się zachowań monopolistycznych. Monopolizacja działalności finansowej stoi w sprzeczności z zasadami wolnego rynku i może zniwelować korzyści
płynące z liberalizacji. W tym kontekście dodaje się, że wywołane asymetrią
informacji i problemami agencji konflikty interesów bądź oszustwa mogą być
bardziej szkodliwe dla gospodarki, gdy dotykają podmiotu monopolistycznego.
Ponadto podnosi się, że:
– zbyt ścisłe łączenie funkcji wierzyciela i właściciela może prowadzić do
łagodzenia wymogów merytorycznych stawianych posiadanemu przez bank podmiotowi gospodarczemu w ramach procedur kredytowych,
– bank może faworyzować jedne podmioty kosztem innych,
– problem gapowicza oraz efektywność informacyjna i kontrolna nie są na tyle
obecne, aby usprawiedliwiać nimi alianse banków i podmiotów niefinansowych,
– z problemem gapowicza i działaniami informacyjno-kontrolnymi w dłuższej
perspektywie radzi sobie rynek (nadzór właścicielski, fuzje i przejęcia, konkurencyjny rynek pracy kadry zarządzającej).
5. Główne obszary deregulacji systemów bankowych
Proces liberalizacji finansowej przebiegał różnorako w zależności od kraju,
regionu geograficznego oraz segmentu systemu finansowego, który obejmował.
Różnice dotyczyły zakresu liberalizacji, początku procesu oraz tempa zmian. Mimo
różnic, da się jednak wyodrębnić kilka wspólnych aspektów tego zjawiska19.
L.J. White20 proponuje następującą typologię regulacji finansowych.
1. Regulacje ekonomiczne (economic regulation) – w ramach których regulator
oddziałuje na ceny oferowanych usług, zyski uczestników rynku oraz warunki
wejścia na rynek i wyjścia z niego. Obejmują one w szczególności: kontrolę stóp
procentowych, prowizji i opłat za usługi finansowe, ograniczenia wejścia na rynek
dla podmiotów krajowych i zagranicznych, ograniczenia otwierania oddziałów,
ograniczenia dotyczące obszarów działalności, wymagania wspierania przez instytucje finansowe określonych branż w gospodarce lub obszarów geograficznych
(w tym alokacji kredytu).
19
Ibidem, s. 41.
L.J. White, The Role of Financial Regulation in a World of Deregulation and Market Forces, paper presented at the „IMF Conference on Second Generation Reforms”, Washington DC,
November 8–9, 1999, www.imf.org, dostęp dnia 9.11.2005 r.
20
Liberalizacja jako jeden z głównych przejawów ewolucji…
203
2. Regulacje ostrożnościowe (health-safety-environment (HSE) regulation,
social regulation) – zawierają ograniczenia co do rodzajów działalności, w jakie
uczestnicy mogą się angażować. Celem takich norm są: po pierwsze, zabezpieczenie przed niewypłacalnością instytucji finansowej (np. wymogi kapitałowe, ograniczenia zaangażowania instytucji finansowych w działalność obciążoną ryzykiem
– wagi ryzyka dla poszczególnych produktów finansowych, monitorowanie działań
instytucji finansowych w celu niedopuszczenia działań wynikających z nieuczciwości bądź braku kompetencji kadry zarządzającej, standardy rachunkowości); po
drugie, umożliwienie wprowadzenia w życie zasad ładu korporacyjnego (corporate
governance), do których zaliczyć można respektowanie przez instytucje finansowe
praw wierzycieli i udziałowców, w tym przyjęcie zasad ochrony mniejszościowych
akcjonariuszy, oraz ustalenie jasnych reguł postępowania w przypadku upadłości
(bankruptcy code).
3. Regulacje informacyjne (information regulation) – obejmują normy prawne
nakładające na instytucje finansowe obowiązki informacyjne (publikowanie periodycznych wystandaryzowanych raportów z działalności, sprawozdań finansowych,
publiczne informowanie o stopach procentowych dla depozytów i kredytów).
Analizując proces liberalizacji finansowej przez pryzmat typologii L.J. White,
można stwierdzić, że przedmiotem zmian deregulacyjnych były regulacje ekonomiczne, natomiast w obszarach regulacji ostrożnościowych i informacyjnych
mamy do czynienia z procesem zwiększania norm prawnych (w tym sensie używa
się terminu „reregulacja”). Proces liberalizacji systemów bankowych przebiegał
bowiem w dwóch głównych kierunkach:
1) odejście od administracyjnych instrumentów polityki pieniężnej – w ramach
procesu deregulacji złagodzone bądź zniesione zostały administracyjne ograniczenia dotyczące kontroli podaży kredytów, wysokości rezerw obowiązkowych,
kształtowania się stóp procentowych oraz kursów walutowych a także swobody
przepływów kapitałowych;
2) złagodzenie ograniczeń dla działalności banków (banks’ lines of business).
Najbardziej daleko idąca liberalizacja dotyczyła obszarów działalności, w które
banki mogą się angażować. W znacznej mierze złagodzone zostały ograniczenia
dotyczące geograficznego rozwoju banków, w tym tworzenia banków za granicą.
Ponadto zmiany obejmowały zniesienie barier w czterech płaszczyznach:
– między różnymi typami pośredników kredytowych (credit intermediaries),
– między bankowością komercyjną a inwestycyjną (szerzej: działalnością na
rynku papierów wartościowych – securities business broadly defined),
– między bankowością a sektorem ubezpieczeń,
– między bankami a podmiotami niefinansowymi21.
21
Borio C.E.V., R. Filosa, op. cit., s. 7–16.
204
Piotr Karaś
Przeprowadzona deregulacja w obszarze regulacji ekonomicznych spowodowała wzrost konkurencji: pojawiły się nowe produkty, nowi gracze, spadła rentowność tradycyjnej działalności, a banki zaczęły wkraczać na ryzykowne obszary
działalności (rynki wschodzące, rynek nieruchomości). W odpowiedzi niektóre
banki centralne zaostrzyły politykę monetarną22. Nowym zjawiskom w systemie
finansowym towarzyszyła także zmiana koncepcji stosowania regulacji ostrożnościowych23 i informacyjnych (reregulacja). W pierwszym z tych obszarów obserwuje się postępującą światową uniwersalizację i standaryzację. Władze nadzorcze
odchodzą od nadzoru nad instytucjami w kierunku nadzoru nad rynkami (przykładem jest angielska Financial Services Authority)24. Nadzorcy z poszczególnych krajów współpracują ze sobą w zakresie wymiany informacji i doświadczeń,
przyjmowane są wielostronnie uzgadnianie wymogi ostrożnościowe25. Ponadto
przesuwa się punkt ciężkości z nadzoru o charakterze ilościowym w kierunku
nadzoru jakościowego26. Z kolei w obszarze regulacji informacyjnych ustala się
standardy rachunkowości oraz sprawozdawczości finansowej, a także obowiązków
informacyjnych instytucji finansowych (w szczególności tych, których akcje są
przedmiotem obrotu na giełdach papierów wartościowych)27.
22
G. Maarek, Déreglamentation et cycle bancaire a l’étranger, „Banque”, luty 1995 r., cyt. za:
M. Groszek, Banki komercyjne wobec procesu Europejskiej Integracji Walutowej, „Bank i Kredyt”
1997, nr 6, s. 43–44.
23
Z. Zawadzka, op. cit., s. 15. Można jednak znaleźć przykłady reregulacji w pierwszym
obszarze, jak choćby amerykańska ustawa Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement Act (FIRREA) z 1989 r., która przywróciła niektóre ograniczenia działalności kas oszczędnościowych (S&Ls).
Więcej na temat FSA, np.: D. Blake, Financial Market Analysis, John Wiley & Sons, Chichester 2000, s. 44–51.
24
25
Przykładem forum takiej współpracy jest Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, którego
ustalenia „nie mają charakteru obowiązujących norm prawnych, ale przyjmowane są dobrowolnie
przez społeczność międzynarodową jako pożądane standardy”. Z. Zawadzka, Zmiany w bankowości światowej [w:] Bankowość. Podręcznik akademicki, red. W.L. Jaworski, Z. Zawadzka, Poltext,
Warszawa 2001, s. 78.
„Regulacje jakościowe koncentrują się na wskazywaniu obowiązującego trybu, zasad, czy
też procedur postępowania, pozostawiając określenie skali aktywności banku samym zainteresowanym. Natomiast normy ilościowe limitują działalność banków poprzez wyrażone liczbowo
parametry lub proporcje pomiędzy poszczególnymi pozycjami bilansu.” A. Kawulski, B. Smyka,
Nadzorcze normy ostrożnościowe według znowelizowanej ustawy Prawo bankowe na tle regulacji
Unii Europejskiej, „Materiały i Studia”, nr 156, NBP, Warszawa 2003, s. 6.
26
Ustalaniem i implementacją standardów w dziedzinie rachunkowości i sprawozdawczości
zajmują się: powołany w 1973 r. Komitet Międzynarodowych Standardów Rachunkowości (International Accounting Standards Committee - IASC) oraz powołana w 2001 r. Rada Międzynarodowych Standardów Rachunkowości (International Accounting Standards Board – IASB). S. Heffernan, Modern Banking, John Wiley & Sons, Chichester 2005, s. 214.
27
Liberalizacja jako jeden z głównych przejawów ewolucji…
205
6. Zasięg terytorialny liberalizacji finansowej
Jeśli jako kryterium przyjąć zasięg terytorialny zmian liberalizujących, to
deregulacja finansowa dokonywała się na trzech płaszczyznach28.
Płaszczyzna krajowa. Zmiany liberalizujące wewnętrzny rynek finansowy oraz
krajowy system bankowy. Na przykład w USA do aktów prawnych, które miały
przełomowe znaczenie należą: ustawa Depository Institutions Deregulation and
Monetary Control Act (DIDMCA) z 1980 r., która wprowadziła zasadę jednolitych
rezerw obowiązkowych dla instytucji depozytowych, zniosła pułapy oprocentowania depozytów i kredytów oraz pozostawiła większą swobodę dla działalności kas
oszczędnościowych (S&Ls); ustawa Garn-St.Germain Depository Institutions Act
z 1982 r., która zezwoliła instytucjom depozytowym na prowadzenie rachunków
wkładów na rynku pieniężnym i zagwarantowała kasom oszczędnościowym większą swobodę udzielania kredytów handlowych i konsumpcyjnych; ustawa RiegleNeal Interstate Banking and Branching Efficiency Act z 1994 r., która znosiła
zakaz bankowości międzynarodowej i zezwoliła na zakładanie oddziałów bankowych poza terytorium jednego stanu oraz ustawa Gramm-Leach-Bliley Financial
Modernisation Act z 1999 r., która znosiła bariery między tradycyjną bankowością
komercyjną a bankowością inwestycyjną29.
Płaszczyzna wynikająca z członkostwa w lokalnych organizacjach międzynarodowych (np.: NAFTA, OECD, ASEAN, MERCOSUR, Unia Europejska)30. I tak
na przykład liberalizacja usług finansowych w ramach Unii Europejskiej mieściła
się pierwotnie w ramach ustanawiającego Unię Europejską traktatu rzymskiego
(1957 r.), którego celem było stworzenie strefy wolnego handlu dobrami i usługami.
Jednak pierwsze kroki w kierunku liberalizacji usług finansowych miały miejsce
dopiero w latach 70. XX w., kiedy niektóre kraje usunęły ograniczenia w przepływie kapitału31. Od lat 70. XX w. stopniowo wprowadzano zmiany prawne odnoszące się do liberalizacji finansowej. Wśród wielu aktów unijnych liberalizujących
usługi finansowe znalazły się dwie dyrektywy bankowe oraz The Single European
28
Celem niniejszej prezentacji nie jest szczegółowe omówienie zmian dokonujących się
w każdym kraju i na każdej z płaszczyzn, a jedynie przytoczenie przykładów uzasadniających
sensowność dokonanego podziału.
29
F.S. Mishkin, Ekonomika pieniądza, bankowości i rynków finansowych, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 392–393; S. Greenbaum, A.V. Thakor, op. cit., s. 552–555; S.
Heffernan, op. cit., s. 248–249.
30
Financial Services. Background Note by the Secretariat, WTO Council for Trade in Services, S/C/W/72, Geneva 2 December 1998, s. 12.
M. Kono i in., Opening Markets in Financial Services and the Role of the GATS, „Special
Studies”, nr 1, WTO, Geneva 1997, box 3 na s. 19.
31
Piotr Karaś
206
Act (SEA)32. Pierwsza dyrektywa bankowa (pierwsza dyrektywa Rady 77/780/EWG
z 12 grudnia 1977 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych
i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności
przez instytucje kredytowe) podawała wspólną dla krajów członkowskich definicję
instytucji kredytowej (jako podmiotu, który udziela kredytów i przyjmuje depozyty) i precyzowała zasady wydawania licencji bankom33. W 1986 r. uchwalono
SEA, którego celem było utworzenie jednolitego rynku usług, w tym finansowych
(Single Market Programme) do końca 1992 r.34 W 1989 r. uchwalono drugą dyrektywę bankową (druga dyrektywa Rady 89/646/EWG z dnia 15 grudnia 1989 r.
w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych
odnoszących się do podejmowania oraz prowadzenia działalności przez instytucje
kredytowe, zmieniająca dyrektywę 77/780/EWG), która m.in. implementowała
rozwiązania SEA do bankowości. W szczególności wprowadzała zasadę jednego
paszportu (single passport) umożliwiającą instytucjom kredytowym podejmowanie
działalności we wszystkich krajach członkowskich bez konieczności uzyskiwania
zgody miejscowych organów nadzorczych. Dyrektywy dotyczące działalności
instytucji kredytowych (w tym pierwsza i druga dyrektywa bankowa) zostały skodyfikowane i połączone w jeden tekst, tj., dyrektywę Parlamentu Europejskiego
i Rady 2000/12/WE z dnia 20 marca 2000 r. odnoszącą się do podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe35.
Płaszczyzna globalna. Standardy wypracowane przez organizacje międzynarodowe (np.: Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego36, Międzynarodową Organiza32
Pełniejszy opis dyrektyw unijnych mających na celu stworzenie jednolitego rynku usług
finansowych znaleźć można np. w pracy: S. Heffernan, op. cit., s. 270–275, a w literaturze polskojęzycznej: A.M. Jurkowska, Prawo bankowe Unii Europejskiej. Licencjonowanie działalności
bankowej, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz–Gdańsk 2003, s. 7–65; J. Gliniecka, System
bankowy w regulacjach polskich i unijnych, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz–Gdańsk
2004, s. 55–65.
E. Miklaszewska, Podstawy finansów i bankowości, Wydawnictwo UJ, Kraków 2003, s. 79.
33
Idea ta jednak nie powiodła się do końca, czego dowodem jest przyjęcie w 2000 r. Financial
Services Action Plan, w którym ustalono 2005 r. jako ostateczny termin stworzenia wspólnego
rynku finansowego. S. Heffernan, op. cit., s. 276.
34
W preambule do tej dyrektywy podkreślono konieczność liberalizacji prawa bankowego oraz
rynków finansowych w Unii Europejskiej, i tak np. w punkcie (4) znajduje się zapis: „W sektorze
instytucji kredytowych […] niniejsza dyrektywa stanowi zasadniczy instrument dla urzeczywistnienia rynku wewnętrznego […]”, natomiast w punkcie (20) umieszczono deklarację: „Wspólnota
zamierza pozostawić swoje rynki finansowe otwarte dla reszty świata […]”.
35
36
Twierdzi się, że wprowadzenie w 1988 r. bazylejskich wymogów kapitałowych (tzw. Basel 1)
było pierwszym krokiem na drodze stworzenia globalnych regulacji bankowych. A. Crockett, The
Basel Capital Requirements. A First Steep Towards Global Regulation [w:] Financial Intermediation in the 21st century, red. Z. Mikdashi, Palgrave, Houndmills, Basingstoke 2001, s. 123–127.
Liberalizacja jako jeden z głównych przejawów ewolucji…
207
cję Komisji Papierów Wartościowych) oraz wielostronne porozumienia dotyczące
liberalizacji sektora finansowego, takie jak np. Układ Ogólny w Sprawie Usług.
Układ Ogólny w sprawie Usług (General Agreement on Trade in Services
– GATS) to wielostronne porozumienie negocjowane w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO). GATS był efektem tzw. rundy urugwajskiej wielostronnych negocjacji w sprawie handlu37. Wszedł w życie 1 stycznia 1995 r., jednak
wielostronne negocjacje w obszarze usług finansowych ( financial services)
toczyły się dalej w następnych latach. W połowie 1995 r. przyjęto tzw. tymczasowe porozumienie (Interim Agreement), które stało się załącznikiem do drugiego
protokołu (Second Protocol) Układu. W kwietniu 1997 r. rozpoczęto kolejną fazę
negocjacji, jej efektem był piąty protokół, który wszedł w życie 1 marca 1999
r. Aktualnie toczy się następny etap negocjacji będący wynikiem porozumienia
ministrów spraw zagranicznych krajów członkowskich WTO z listopada 2001 r.
tzw. deklaracji z Doha (Doha Declaration)38.
Układ zakłada wielowymiarową deregulację rynku usług39, a w jej ramach
liberalizację rynku finansowego i sektora bankowego. Tzw. liberalizacja
zewnętrzna (external liberalization) przejawia się w dwóch wymiarach: wymiar
(mode) 1: Instytucje zagraniczne mogą dostarczać swoje usługi klientom krajowym (cross-border supply), np. bank mający siedzibę za granicą może udzielić
kredytu podmiotowi krajowemu – tu przepływ pieniądza następuje z zagranicy
do kraju; wymiar (mode) 2: Podmioty krajowe mogą nabywać produkty finansowe za granicą (consumption supply), np. podmioty krajowe mogą składać lokaty
Obecnie Komitet prowadzi prace nad wdrożeniem Nowej Umowy Kapitałowej (tzw. Basel 2).
Szerzej temat działań Komitetu patrz: S. Heffernan, Modern…, s. 180–210; Działania Komitetu
są obszernie opisane, zob. np.: M. Iwanicz-Drozdowska, Zarządzanie finansowe bankiem, PWE,
Warszawa 2005, s. 131–144.
37
Runda Urugwajska rozpoczęła się w 1986 r. w Punta del Este w Urugwaju, a zakończyła
w Marakeszu 15 grudnia 1993 r. Jednym z jej efektów było utworzenie Światowej Organizacji
Handlu (WTO). J.E. Stiglitz, Globalizacja, przypis na s. 24. Więcej na temat GATS, w tym warunków przyjętych przez Polskę zob.: M. Kruszka, Regulacja międzynarodowego przepływu usług
bankowych w myśl zasad Światowej Organizacji Handlu, „Bank i Kredyt” 2001, nr 5, s. 51–61;
M. Kruszka, WTO i usługi finansowe. Zobowiązania europejskich państw okresu transformacji,
„Bank i Kredyt” 2003, nr 8, s. 13–24.
The Doha Declaration Explained, WTO, www.wto.org, dostęp dnia 23.11.2005 r.
38
Artykuł I.2. GATS definiuje handel usługami, jako dostarczenie (świadczenie) usług: (a)
z terytorium jednego kraju członkowskiego do innych krajów członkowskich; (b) na terytorium
kraju członkowskiego usługodawcy dla usługobiorcy (service consumer) z każdego innego kraju
członkowskiego; (c) przez komercyjną obecność (commercial presence) usługodawcy (service
supplier) z jednego kraju członkowskiego na terytorium innego kraju członkowskiego; (d) przez
fizyczną obecność pracowników (presence of natural persons) usługodawcy (service supplier)
z jednego kraju członkowskiego na terytorium innego kraju członkowskiego. General Agreement
on Trade in Services, WTO, www.wto.org, dostęp dnia 23.11.2005 r.
39
208
Piotr Karaś
w bankach za granicą – tu przepływ pieniądza następuje z kraju za granicę. Tzw.
liberalizacja wewnętrzna (internal liberalization) obejmuje: wymiar (mode) 3:
Instytucje zagraniczne mogą prowadzić działalność w kraju (otwierać placówki,
uczestniczyć w fuzjach i przejęciach, oferować usługi finansowe) (commercial
presence); wymiar (mode) 4. Swobodny przepływ pracowników z zagranicy
(movement of persons)40.
Z punktu widzenia postępów w globalnej liberalizacji Układ charakteryzuje się
dwoma cechami: po pierwsze, stanowi prawną gwarancję, zgodnie z zasadą pacta
sunt servanda, że kraj członkowski (o ile chce pozostać członkiem WTO) nie
będzie podejmował działań niezgodnych z podjętymi zobowiązaniami, w szczególności takich, które ograniczałyby liberalizację finansową. Po drugie, artykuł
XIX GATS zobowiązuje sygnatariuszy do kontynuowania negocjacji i czynienia
wysiłków w celu dalszego liberalizowania usług (with a view to achieving a progressively higher level of liberalization)41.
7. Podsumowanie
Liberalizacja jest jednym z głównych rysów przemian dokonujących się
w systemach bankowych w ostatnich dziesięcioleciach. Jest ona procesem wieloaspektowym. Uruchomienie deregulacji pociąga za sobą wiele dalszych zmian
(tzw. deregulatory snowball), których następstwem są albo akceptowanie coraz
większej swobody działalności instytucji finansowych w zakresie kształtowania
warunków oferowanych produktów i profilowania obszarów działalności, albo
powtórne regulacje w szczególności w zakresie norm ostrożnościowych i standardów informacyjnych. Początkiem liberalizacji są zawsze decyzje podejmowane
przez polityków poszczególnych krajów. Jednak zakres i tempo liberalizacji zależy
także od uzgodnień regionalnych i globalnych. W tym kontekście należy oczekiwać, że przemiany otoczenia prawnego w systemach bankowych nie są jeszcze
procesem zakończonym.
P. Sorsa, op. cit., s. 8. Więcej na temat liberalizacji usług finansowych można znaleźć w pracach: A. Mattoo, Financial Services and the WTO. Liberalization in the Developing and Transition Economies, „Staff Working Paper”, nr TISD-98-03, WTO, Geneva 1998; K.M. Fingerand,
L. Schuknecht, Trade, Finance and Financial Crises, „Special Studies”, nr 3, WTO, Geneva 1999;
M. Kono i in., op. cit.; J. Williamson, Z. Drabek, Whether and When to Liberalize Capital Account
and Financial Services, „Staff Working Paper”, nr ERAD-99-03, WTO, Geneva 1999.
40
Pierwotnie jedynie 5 krajów przystąpiło do porozumienia w obszarze usług finansowych,
obecnie liczba takich krajów przekracza 100. Ponadto, w trakcie kolejnych negocjacji wiele krajów
zwiększyło zakres liberalizacji swoich rynków. The Results of the Financial Services Negotiations
under the General Agreement on Trade in Services (GATS), WTO, www.wto.org, dostęp dnia
23.11.2005 r.
41
Liberalizacja jako jeden z głównych przejawów ewolucji…
209
Literatura
Aliber R.Z., Financial Innovation and the Boundaries of Banking, „Managerial and
Decision Economics” 1987, vol. 8, nr 1.
Auerbach P., Siddiki J.U., Financial Liberalisation and Economic Development.
An Assessment, „Journal of Economic Surveys” 2004, vol. 18, nr 3.
Banki w Polsce. Wyzwania i tendencje rozwojowe, red. W.L. Jaworski, Poltext, Warszawa
2001.
Bankowość. Podręcznik akademicki, red. W.L. Jaworski, Z. Zawadzka, Poltext, Warszawa
2001.
Bankowość. Zagadnienia podstawowe, red. W.L. Jaworski, Z. Zawadzka, Poltext, Warszawa 2003.
Blake D., Financial Market Analysis, John Wiley & Sons, Chichester 2000.
Borio C.E.V., Filosa R., The Changing Borders of Banking. Trends and Implications,
„Economic Paper”, nr 43, BIS, Basle 1994.
Financial Intermediation in the 21st Century, red. Z. Mikdashi, Palgrave, Houndmills,
Basingstoke 2001.
Financial Services. Background Note by the Secretariat, WTO Council for Trade in Services, S/C/W/72, Geneva 2 December 1998.
Fingerand K.M., Schuknecht L., Trade, Finance and Financial Crises, „Special Studies”,
nr 3, WTO, Geneva 1999.
Frei F.X., Harker P.T., Hunter L.W., Innovation in Retail Banking, „Working Paper”,
nr 97-48-B, Financial Institutions Center, The Wharton School, University of
Pennsylvania, Philadelphia (PA) 1997.
Fry M.J., In Favour of Financial Liberalisation, „The Economic Journal” 1997, vol. 107.
Gliniecka J., System bankowy w regulacjach polskich i unijnych, Oficyna Wydawnicza
Branta, Bydgoszcz–Gdańsk 2004.
Głuchowski J., Międzynarodowe stosunki finansowe, PWE, Warszawa 1997.
Greenbaum S., Thakor A.V., Contemporary Financial Intermediation, South-Western,
Mason 1995.
Groszek M., Banki komercyjne wobec procesu europejskiej integracji walutowej, „Bank
i Kredyt” 1997, nr 6.
Hammond T.H., Knott J.H., The Deregulatory Snowball. Explaining Deregulation in the
Financial Industry, „The Journal of Politics” 1988, vol. 50, nr 1.
Heffernan S., Modern Banking, John Wiley & Sons, Chichester 2005.
Jurkowska A.M., Prawo bankowe Unii Europejskiej. Licencjonowanie działalności bankowej, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz–Gdańsk 2003.
Kapopoulos P., Siokis F., Market Structure, Efficiency and Rising Consolidation of the
Banking Industry in the Euro Area, „Bulletin of Economic Research” 2005, vol. 57,
nr 1.
Kawulski A., Smyka B., Nadzorcze normy ostrożnościowe według znowelizowanej ustawy
Prawo bankowe na tle regulacji Unii Europejskiej, „Materiały i Studia”, nr 156, NBP,
Warszawa 2003.
Kono M. i in., Opening Markets in Financial Services and the Role of the GATS, „Special
Studies”, nr 1, WTO, Geneva 1997.
Kruszka M., Regulacja międzynarodowego przepływu usług bankowych w myśl zasad
Światowej Organizacji Handlu, „Bank i Kredyt” 2001, nr 5.
210
Piotr Karaś
Kruszka M., WTO i usługi finansowe. Zobowiązania europejskich państw okresu transformacji, „Bank i Kredyt” 2003, nr 8.
Levine R., International Financial Liberalization and Economic Growth, „Review of
International Economics” 2001, vol. 9.
Maarek G., Déreglamentation et cycle bancaire a l’étranger, „Banque” 1995, luty.
Mattoo A., Financial Services and the WTO. Liberalization in the Developing and Transition Economies, „Staff Working Paper”, nr TISD-98-03, WTO, Geneva 1998.
McKinnon R.I., Money and Capital in Economic Development, Brookings Institution,
Washington D.C. 1973.
Miklaszewska E., Podstawy finansów i bankowości, Wydawnictwo UJ, Kraków 2003.
Mishkin F.S., Ekonomika pieniądza, bankowości i rynków finansowych, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 2002.
Rivera-Batiz F.L., International Financial Liberalization, Corruption, and Economic
Growth, „Review of International Economics” 2001, vol. 9.
Shaw E.S., Financial Deepening in Economic Development, Oxford University Press,
New York 1973.
Sorsa P., The GATS Agreement on Financial Services – A Modest Start to Multilateral
Liberalization, „Working Paper”, nr 55, IMF, Geneva 1997.
Stiglitz J.E., Globalizacja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004.
Szpringer W., Europejskie regulacje bankowe, Twigger, Warszawa 1997.
The Recent Evolution of Financial Systems, red. J. Revell, MacMillan, London 1997.
White L.J., The Role of Financial Regulation in a World of Deregulation and Market
Forces, paper presented at the „IMF Conference on Second Generation Reforms”,
Washington (DC), November 8–9, 1999, www.imf.org, dostęp dnia 9.11.2005 r.
Williamson J., Drabek Z., Whether and When to Liberalize Capital Account and Financial Services, „Staff Working Paper”, nr ERAD-99-03, WTO, Geneva 1999.
WTO, The Doha Declaration explained, www.wto.org, dostęp dnia 23.11.2005 r.
WTO, The results of the financial services negotiations under the General Agreement on
Trade in Services (GATS), www.wto.org, dostęp dnia 23.11.2005 r.
Zawadzka Z., Zagrożenia i szanse dla banków na początku XXI wieku, „Bank i Kredyt”
2002, nr 10.
Financial Liberalisation as one of the Main Symptoms of the Evolution
of Banking Systems in Recent Decades
Legal transformations, termed liberalization or financial deregulation, are one of the
main features of the evolution that has been going on in the financial world in recent
decades. Liberalisation always starts with decisions taken by politicians in particular
countries. However, the range and speed of liberalization also depends on regional and
global agreements. Financial liberalization is a multi-aspect process. Deregulation entails
a series of further changes, the outcome of which is either acceptance of the increasing
freedom of financial institutions to set the terms of the products they offer and profile
areas of activity, or further regulation, especially in the area of precautionary norms
and information standards. Financial liberalization understood in this way is not yet
a completed process.