Obrona Cywilna w Rzeczypospolitej Polskiej - Analiza

Obrona Cywilna
w Rzeczypospolitej Polskiej
- Analiza -
Autorzy:
Dariusz Palczewski
Maciej Wołk
Warszawa, luty 2016 roku
TEZY ANALIZY
1)
Uświadomienie ryzyk i skutków jakie niesie dla Państwa Polskiego źle działający system
Obrony Cywilnej.
2) Wdrożenie do polskiego systemu prawnego przemyślanej i kompleksowej regulacji
prawnej (ustawy wraz z aktami wykonawczymi) zapewniającej sprawne działanie Obrony
Cywilnej w sytuacji zagrożenia, odpowiednio skorelowanej z Obroną Terytorialną i innymi
służbami mundurowymi (w tym Siłami Zbrojnymi RP).
3) Zwiększenie nakładów na obronę cywilną, zapewnienie odpowiedniego wyposażenia
i infrastruktury.
4) Wprowadzenie ogólnopolskiego programu edukacyjnego dla ludności pokazującego
metody działania i postępowania w sytuacjach zagrożenia.
WSTĘP
Celem systemu obrony cywilnej jest zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom państwa w sytuacjach
zagrażających ich życiu (np. konflikty zbrojne, klęski żywiołowe). Jest to przy tym jedno
z podstawowych narzędzi ochrony obywateli jakimi dysponuje państwo.
Jeśli zatem system obrony cywilnej działa prawidłowo umożliwia on - w przypadku wystąpienia sytuacji
ekstremalnych zminimalizowanie ofiar w ludziach i strat materialnych dzięki zapewnieniu
odpowiedniego schronienia lub innego rodzaju pomocy. Jednakże brak albo też nieprawidłowe
działanie systemu obrony cywilnej powoduje, że obywatele w sytuacjach zagrażających ich życiu zdani
są wyłącznie „na samych siebie”. Dzieje się tak ponieważ organy państwa nie dysponują wówczas
środkami umożliwiającymi zapewnienie im efektywnej pomocy. Tym samym zwiększa się
prawdopodobieństwo utraty zdrowia, a nawet życia przez obywateli.
Widać zatem, że w interesie każdego z nas jest to, aby system obrony cywilnej funkcjonował w naszym
kraju sprawnie i efektywnie. Dlatego też oddajemy w Państwa ręce raport zawierający analizę obecnego
stanu obrony cywilnej w Rzeczypospolitej Polskiej.
Miłej lektury!
________________________________________________________________________
www.iz.org.pl
2
OBECNA SYTUACJA OBRONY CYWILNEJ W POLSCE
Niniejsze opracowanie zawiera analizę obecnego stanu Obrony Cywilnej w Rzeczypospolitej Polskiej.
Za punkt wyjścia przyjęto precyzyjne określenie terminu „obrona cywilna”. W polskim ustawodawstwie
poprzez obronę cywilną rozumie się: „ochronę ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr
kultury, ratowanie i udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny oraz współdziałanie w zwalczaniu klęsk
żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków” (art. 137 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r.
o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej1).
Definicję obrony cywilnej znajdziemy ponadto w Protokole Dodatkowym I z dnia 8 czerwca 1977 r. do
Konwencji Genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. 2, który stanowi, że określenie „obrona cywilna oznacza
wypełnianie wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych wymienionych niżej, mających na celu ochronę ludności
cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych, i przezwyciężanie ich
bezpośrednich następstw, jak też zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania. Są to następujące zadania:
1) służba ostrzegawcza;
2) ewakuacja;
3) przygotowanie i organizowanie schronów;
4) obsługa środków zaciemnienia;
5) ratownictwo;
6) służby medyczne, włączając w to pierwszą pomoc oraz opiekę religijną;
7) walka z pożarami;
8) wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych;
9) odkażanie i inne podobne działania ochronne;
10) dostarczanie doraźnych pomieszczeń i zaopatrzenia;
11) doraźna pomoc dla przywrócenia i utrzymania porządku w strefach dotkniętych klęskami;
12) doraźne przywrócenie działania niezbędnych służb użyteczności publicznej;
13) doraźne grzebanie zmarłych;
14) pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych dla przetrwania;
1
Dz. U. z 2015 r. poz. 827 z późn. Zm.
2
Dz. U. z 1992 r. Nr 41 poz. 175
________________________________________________________________________
www.iz.org.pl
3
15) dodatkowe rodzaje działalności, niezbędne dla wypełnienia któregoś z zadań wyżej wymienionych, w tym planowanie
i prace organizacyjne.”.
Reasumując celem obrony cywilnej jest ochrona ludności w przypadku zewnętrznego zagrożenia
bezpieczeństwa, a także w przypadku różnego rodzaju klęsk wywołanych siłami przyrody lub
działalnością człowieka w czasie wojny (czas „W”)3. Cechą charakterystyczną dla obrony cywilnej
będzie używanie międzynarodowego znaku obrony cywilnej przez podmioty ochrony ludności oraz
respektowanie międzynarodowego prawa humanitarnego przez agresora.
W sytuacji powodzi lub innej klęski żywiołowej w czasie wojny, to na obronie cywilnej powinien
spoczywać obowiązek ostrzeżenia ludności o sytuacji zagrożenia przed wystąpieniem niepożądanych
zjawisk, a w czasie trwania zagrożenia służby obrony cywilnej powinny przeprowadzić sprawnie
ewakuację ludności, świadczyć pierwszą pomoc medyczną, zapewnić osobom poszkodowanym
schronienie i żywność, a także - gdy wystąpi taka konieczność – przeprowadzi doraźne grzebanie
zmarłych w celu uniknięcia np. wybuchu epidemii.
Jak więc widać brak lub źle funkcjonujący system obrony cywilnej może spowodować, że ludności –
w sytuacji zagrożenia – nie zostanie zapewniona należyta ochrona, tym samym prowadzić to może do
znacznego zwiększenia cierpienia ludności cywilnej, a w dalszej konsekwencji do wzrostu strat
osobowych społeczeństwa.
Powyższe zatem wskazuje jak wielką rolę odgrywa w funkcjonowaniu kraju dobrze
zorganizowana obrona cywilna.
Jak jednak wynika z raportu Najwyższej Izby Kontroli z dnia 9 marca 2012 r. pt.: Przygotowanie
struktur obrony cywilnej do realizacji zadań w okresie wojny i pokoju4 – dalej jako „Raport NIK” –
„obecnie funkcjonujący model systemu obrony cywilnej kraju nie jest w pełni dostosowany do aktualnych potrzeb, w tym
wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, obecnej organizacji państwa i stanu infrastruktur kraju.”.
Dodatkowo Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła przygotowanie struktur obrony cywilnej kraju
do realizacji jej zadań ustawowych (część 2.1 ww. Raportu NIK ).
Podobne wnioski wynikają z oceny obecnego stanu prawnego w zakresie ochrony ludności zawartego
w projekcie założeń do projektu ustawy o ochronie ludności (wersja z dnia 13 lutego 2015 r.
zamieszczonego na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) zgodnie z którym „obecne
regulacje w zakresie ochrony ludności nie są adekwatną odpowiedzią państwa na współczesne wyzwania i zagrożenia,
zarówno w czasie pokoju, jak i wojny” (str. 3 ww. projektu założeń).
Czas Wojny (czas „W”) – Bezpieczeństwo Narodowe, Kwartalnik wydawany przez Biuro Bezpieczeństwa Narodowego
str. 97, a także Konstytucja RP, a w szczególności jej art. 134 ust. 4,
4
Nr KPB-4101-02/2011 Nr ewid. 5/2012/P/11/083/KPB
3
II – 2014 / 30,
________________________________________________________________________
www.iz.org.pl
4
Powyższe znajduje również potwierdzenie w dokumencie przygotowanym przez Szefa Obrony
Cywilnej Kraju pt.: „Ocena przygotowań w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej w Polsce za
2014 r.” - dalej „Ocena”-, gdzie wyraźnie wskazano, że istnieje konieczność „prowadzenia prac nad nowymi
uregulowaniami prawnymi dotyczącymi realizowania zadań obrony cywilnej o których mowa w Protokole Dodatkowym
do Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r., dotyczącym ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych
(Protokół I).”.
Analiza ww. opracowań pozwala określić główne niedostatki występujące w systemie obrony cywilnej
kraju. Zaliczyć do nich możemy w szczególności:
1. Brak kompleksowych uregulowań prawnych w zakresie obrony cywilnej wynikający
z przewlekłego procesu legislacyjnego
Prace mające na celu stworzenie spójnych i precyzyjnych regulacji prawnych dotyczących obrony
cywilnej zostały podjęte w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz w Komedzie
Głównej Państwowej Straży Pożarnej w roku 2006. Projekt ustawy o ochronie ludności datowany jest
na 31 sierpnia 2009 r. W wyniku uwag zgłoszonych przez Ministerstwo Obrony Narodowej i Biuro
Bezpieczeństwa Narodowego, problematyka obronny cywilnej została w całości usunięta z tego
projektu. W styczniu 2010 r. Szef Obrony Cywilnej Kraju opracował i przedłożył Ministrowi Spraw
Wewnętrznych i Administracji dokument pt: „Założenia do projektu ustawy o ochronie ludności”.
W dwa lata po odpracowaniu ww. założeń Najwyższa Izby Kontroli stwierdziła w Raporcie, że
„Przewlekły i nieskuteczny proces legislacyjny, w ocenie NIK, był przyczyną braku kompleksowej i aktualnej regulacji
prawnej w postaci ustawy, która określałaby zadania obrony cywilnej oraz zasady organizacji i funkcjonowania tego
systemu. Po 6-ciu latach prac, cel jakim było stworzenie aktualnej systemowej regulacji prawnej w tym zakresie, nie
został zrealizowany, a zaangażowanie dwóch instytucji (Minister SWiA i Szef OCK) nie zostało należycie
wykorzystane.” (str. 13 ww. Raportu NIK).
W roku 2014 rozpoczęły się konsultacje dotyczące projektu założeń do projektu ustawy o ochronie
ludności. Dnia 14 maja 2015 r. Stały Komitet Rady Ministrów zdjął projekt założeń do projektu ustawy
o ochronie ludności z porządku obrad w celu dokonania dalszych analiz skutków finansowych
projektowanych rozwiązań5.
Powyższe pokazuje, że przez prawie 10 lat nie było możliwe zakończenie procesu
legislacyjnego i uchwalenie potrzebnej regulacji w zakresie obrony cywilnej – pomimo
powszechnej świadomości potrzeby wprowadzenia tejże regulacji.
5
Wyciąg z protokół ustaleń nr 18/2015 posiedzenia stałego Komitetu Rady Ministrów -
https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//1/214023/214054/214058/dokument178169.pdf - data dostępu 4 stycznia 2016 r.
________________________________________________________________________
www.iz.org.pl
5
2. Niewystarczające finansowanie zadań z zakresu obronny cywilnej
Środki finansowe wydane na zadania obrony cywilnej w całym kraju w roku 2013 r. wynosiły 24,517 48
mln zł. (str. 39 Oceny). W tym okresie na zakup sprzętu obrony cywilnej przeznaczono ponad 6 mln zł.
Środki te pochodziły głównie z budżetów: wojewodów, samorządów i dotacji celowych. Przeznaczono
je przede wszystkim na zakup sprzętów: przeciwpowodziowego (ok. 1,06 mln zł); do ostrzegania
i alarmowania (ok. 1,6 mln zł); przeciwpożarowego (ok. 1,04 mln zł); kwatermistrzowskiego (ok. 0,42
mln zł); saperskiego (ok. 0,2 mln zł)6. Dodatkowo wskazać należy, że budżet Szefa Obronny Cywilnej
Kraju w 2013 r. wynosił 119 854,65 zł.
Jak wskazuje się w Ocenie (str. 41) „Sposób i poziom finansowania obrony cywilnej nie zapewnia sprawnego
funkcjonowania obrony cywilnej i uniemożliwia wyposażenie formacji obrony cywilnej w niezbędny sprzęt i jego wymianę.
Ponadto środki jakimi dysponuje Szef Obrony Cywilnej Kraju praktycznie uniemożliwiają realizację jego zadań.”.
Informację tę potwierdza również Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych Pan
Stanisław Rakoczy w odpowiedzi na interpelacje nr 32155 Posła na Sejm RP Pana Maksa
Kraczkowskiego w sprawie bezpieczeństwa niemilitarnego - obrony cywilnej stwierdzając, iż: „Wydatki
na obronę cywilną są niewystarczające, gdyż środki budżetowe przeznaczane na ten cel na przestrzeni co najmniej
kilkunastu lat są nieadekwatne do potrzeb odpowiadających powierzonym zadaniom.” 7.
Powyższe wskazuje, że pomimo powszechnej wiedzy o przeznaczeniu na obronę cywilną
niewystarczających środków finansowych przez wiele lat nie poczyniono żadnych kroków
zmierzających do zmiany tego stanu.
3. Niewystarczająca pozycja ustrojowa Szefa Obrony Cywilnej Kraju
Szef Obrony Cywilnej Kraju jest centralnym organem właściwym w sprawach obrony kraju, który
w obecnym stanie prawnym nie ma kompetencji do udziału w podziale środków finansowych na
realizację zadań obrony cywilnej w województwach, powiatach i gminach, a także kompetencji
umożliwiającej nadzór nad ich wydatkowaniem. Dodatkowo Szef Obrony Cywilnej Kraju sprawuje
jedynie kontrolę nad szefami obrony cywilnej w województwach, przy czy nie jest wyposażony
w innego rodzaju kompetencje o charakterze władczym. Jak wskazuje wspomniany Raport NIK
„niekompletność regulacji powoduje spory kompetencyjne na płaszczyźnie obrona cywilna - ratownictwo - zarządzanie
kryzysowe” (str. 23).
6
https://www.premier.gov.pl/wydarzenia/aktualnosci/ocena-przygotowan-w-zakresie-ochrony-ludnosci-i-obrony-cywilnej-w-polsce-
za.html - data dostępu 6 stycznia 2016 r.
7
Interpelacja nr 32155 posła na Sejm RP VII kadencji Pana Maksa Kraczkowskiego
________________________________________________________________________
www.iz.org.pl
6
Ponadto, zgodnie z ustawą z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej
Polskiej obrona ojczyzny jest sprawą i obowiązkiem wszystkich obywateli. Ustawodawca dodatkowo
zobowiązał obywateli do odbywania edukacji dla bezpieczeństwa.
W stosunku do uczniów gimnazjów, zasadniczych szkół zawodowych, liceów ogólnokształcących,
liceów profilowanych i techników, z wyjątkiem uczniów szkół dla dorosłych, wprowadzony został
obowiązek w zakresie odbywania edukacji dla bezpieczeństwa.
Określenie sposobu realizacji edukacji dla bezpieczeństwa zgodnie z delegacją ustawową wynikającą
z art. 166 ust. 3 ww. ustawy zostało powierzone Ministrowi właściwemu do spraw oświaty
i wychowania w wyniku czego zostało wydane stosowne rozporządzenie.
Niemniej wskazać należy, że zakres programowy edukacji dla bezpieczeństwa nie jest konsultowany
z centralnym organem właściwym w sprawach obrony tj. Szefem Obrony Cywilnej Kraju, a w dodatku
organ ten nie posiada uprawnień kontrolnych w zakresie nadzoru nad realizacją zajęć z edukacji dla
bezpieczeństwa (ww. odpowiedź na interpelacje nr 32155).
Powyższe prowadzi do konstatacji, że centralny organ właściwy w sprawach obrony kraju nie
jest obecnie wyposażony w odpowiednie narzędzia umożliwiające mu efektywne wykonywanie
powierzonych zadań8.
4. Przestarzałe wyposażenie obrony cywilnej
W przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej czasu „W” jednym z najważniejszych elementów, który de
facto determinuje powzięcie dalszych kroków jest uzyskanie przez ludność informacji o zagrożeniu.
W systemie obrony cywilnej zadanie to spełnia system alarmowy, niemniej jak wskazuje się w Ocenie
„Stosowany w kraju system sieci syren w zdecydowanej większości jest przestarzały. Podstawowym problemem jest to, że
większość syren w systemie to syreny mechaniczne, które mogą ostrzegać jedynie sygnałem dźwiękowym i nie są w stanie
nadawać komunikatów głosowych. Przy użyciu obecnie stosowanych syren nie jest również możliwe tzw. kierunkowe
nagłośnienie terenu, co w niektórych przypadkach jest konieczne aby uniknąć niepotrzebnego alarmowania ludności
znajdującej się poza strefą zagrożenia.” (Ocena str. 11).
Po uzyskaniu informacji o zagrożeniu należy podjąć działania mające ochronić ludność przed jego
negatywnymi następstwami – jednak aby móc efektywnie zapewnić ochronę należy dysponować
odpowiednim zapleczem w postaci niezbędnego wyposażenia.
8
Paragraf 2 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony
Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin (Dz. U. z 2002 r., Nr 96 poz. 850)
________________________________________________________________________
www.iz.org.pl
7
Tymczasem zgodnie z danymi stale postępuje degradacja sprzętu, który znajduje się na wyposażeniu
Formacji Obrony Cywilnej. Jak wskazuje się w Opracowaniu dotyczy to w szczególności:
a)
indywidualnych środków ochrony górnych dróg oddechowych (maski p/gaz), będących
w większości sprzętem przestarzałym, który utracił w znacznym stopniu swoją wartość użytkową.
Mając to na uwadze wskazać należy również na liczbę masek przeciwgazowych będących obecnie
na wyposażeniu tj. 692 925 sztuk (Opracowanie str. 19). Przyjmując do obliczeń, że obecnie
w Polsce jest 38 mln obywateli to liczba osób, które w sytuacji zagrożenia będą dysponowały
ochroną w postaci masek p/gaz wynosi około 1,82% tym samym ponad 98% społeczeństwa
pozbawiona jest jakiejkolwiek ochrony przeciwgazowej. Dla porównania w 2010 r. rząd Izraela
postanowił wyposażyć w maski p/gaz wszystkich obywateli9;
b) indywidualnych środków ochrony skóry będących odzieżą wojskową częściowo pozbawiona
wartości użytkowej – w dużej części wyprodukowaną przed 1985 r.;
c)
sprzętu rozpoznania skażeń chemicznych, który to jest co prawda sprawny technicznie, ale ze
względu na lata produkcji 1970 - 1980 cechuje się wysoką awaryjnością.
Jak wskazują powyższe dane w przypadku wystąpienia określonej sytuacji kryzysowej czasu
wojny skutkującej potrzebą zapewnienia ochrony przeciwgazowej ludności znacząca
większość populacji Polski będzie pozbawiona jakiejkolwiek ochrony.
5. Niewystarczające budownictwo obronne i dewastacja istniejącej infrastruktury obronnej
Zgodnie z danymi z 2014 r. w przypadku zagrożenia na miejsce schronienia w budowlach ochronnych10
może liczyć ogółem 1 134 411 osób z tym, że na miejsce w schronie może liczyć wyłącznie 544 054
osób, a 590 357 osób znajdzie schronienie w ukryciu (Ocena str. 11). Przy tym należy mieć na
względzie, że: „Ogólny stan techniczny istniejących budowli nie jest zadawalający, tym bardziej, że w większości nie
spełniają one walorów ochronnych zwłaszcza w zakresie układów i urządzeń filtrowentylacyjnych” dodatkowo „stan
techniczny schronów przekreśla podstawowe wymogi ochronne i nie rokuje ich uzyskania w drodze modernizacji z uwagi
na zbyt wysokie koszty takiego przedsięwzięcia” (Ocena str. 11-12).
Przyjmując zatem do obliczeń, że obecnie w Polsce jest 38 mln obywateli powyższe dane wskazują, że
w sytuacji zagrożenia jedynie niespełna 3% populacji Polski może liczyć na schronienie w obiektach
specjalnych. Oznacza to, że w obecnych warunkach ponad 97 % społeczeństwa pozbawiona jest
zabezpieczenia w postaci miejsca umożliwiającego w miarę bezpieczne ukrycie się.
9
http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/maski-przeciwgazowe-dla-wszystkich-obywateli,120803.html - data dostępu 26 grudnia
2015 r.
10
Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Akademia Obrony Narodowej, Wydział Strategiczno – Obronny, AON
wewn. 4822/96, Warszawa 2000 str. 12.
________________________________________________________________________
www.iz.org.pl
8
WNIOSKI
Jak wynika z niniejszej analizy obecny stan obrony cywilnej kraju nie pozwala na sprawne wypełnianie
większości zadań jakie są stawiane przed Obroną Cywilną w myśl Pierwszego Protokołu Dodatkowego
z dnia 8 czerwca 1977 r. do Konwencji Genewskich.
W sytuacji wystąpienia sytuacji kryzysowej obejmującej obszar całego kraju pomoc będzie mogła być
udzielona jedynie nieznacznej części populacji Polski. W takiej sytuacji większość obywateli będzie
zdana wyłącznie na samego siebie, gdyż państwo nie posiada wystarczających zasobów, aby móc
skutecznie pomóc wszystkim obywatelom.
Powyższe prowadzi zatem do konstatacji, że w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowej straty
poniesione przez ludność cywilną mogą być znacząco wyższe aniżeli w sytuacji, gdyby obronna cywilna
funkcjonowała poprawnie.
BIOGRAMY AUTORÓW
mjr rez. Dariusz Palczewski - ekspert Instytutu Zmian z zakresu bezpieczeństwa i obrony narodowej.
Były funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu i żołnierz Wojska Polskiego. Przez ostatnie lata służby w
Biurze Ochrony Rządu kierował strukturą organizacyjną, która odpowiadała m.in. za rozpoznanie,
ujawnianie, zapobieganie oraz analizowanie zagrożeń wobec osób, obiektów i urządzeń ochranianych w
kraju i za granicą. W ramach zadań współdziałał m.in. z Państwową Agencją Atomistyki, Centrum
Badań Kosmicznych PAN, Państwowym Instytutem Geologicznym – Państwowy Instytut Badawczy,
Instytutem Meteorologii i Gospodarki Wodnej oraz z Państwową Inspekcją Sanitarną. Pełnił też m.in.
rolę eksperta w Stałej Grupie Ekspertów ds. Zagrożeń Terrorystycznych przy Międzyresortowym
Zespole ds. Zagrożeń Terrorystycznych utworzonej przez Prezesa Rady Ministrów. Realizował zadania
w Centrum Antyterrorystycznym Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Maciej Wołk – ekspert Instytutu Zmian z zakresu bezpieczeństwa, turystyki oraz obrony narodowej.
Prawnik, ukończył Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.
________________________________________________________________________
www.iz.org.pl
9