rozwj regionalny ew w warunkach integracji europejskiej

rozwj regionalny ew w warunkach integracji europejskiej

Dorota Murzyn
Instytut Politologii
Uniwersytet Pedagogiczny w Krakowie
E-mail: [email protected]
ROZWÓJ REGIONALNY KRAJÓW EUROPY ŚRODKOWO-WSCHODNIEJ W WARUNKACH INTEGRACJI
EUROPEJSKIEJ1
Wprowadzenie
Proces rozwoju regionalnego jest uzależniony od zróżnicowanych
warunków i czynników. Ukształtowały się one w historycznym procesie
rozwoju gospodarczego a w przypadku krajów Europy ŚrodkowoWschodniej uległy także poszerzeniu o składniki będące bezpośrednio
konsekwencjami transformacji gospodarczej oraz integracji europejskiej2.
Proces integracji europejskiej jest istotnym zjawiskiem wpływającym na
przemiany uwarunkowań rozwoju regionalnego w państwach Europy
Środkowo-Wschodniej. Akcesja do Unii Europejskiej i objęcie tych krajów systemem unijnej polityki regionalnej stanowi nowy, bardzo istotny
czynnik dla procesu rozwoju regionalnego. Polityka regionalna Unii Europejskiej, której celem jest osiągnięcie spójności ekonomicznej i społecznej dysponuje drugim po wspólnej polityce rolnej budżetem wśród
polityk wspólnotowych. Działania podejmowane w ramach tej polityki
koncentrują się na wsparciu obszarów najsłabiej rozwiniętych oraz wyka1
Artykuł został opublikowany w: T.Sporek, S.Talar (red.), „Zjawiska i procesy w gospodarce
światowej i jej podsystemach”, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach,
Katowice 2014, s. 118-132.
2
P. Churski: Rozwój regionalny w warunkach transformacji gospodarczej i integracji europejskiej,
w: (red.) S.Ciok, D.Ilnicki: Przekształcenia regionalnych struktur funkcjonalno-przestrzennych.
Regionalny wymiar integracji europejskiej. t. VIII/1. Instytut Geografii i Rozwoju Regionalnego.
Uniwersytet Wrocławski 2004, s. 31- 45.
1
zujących nierówności strukturalne. Dla większości nowych państw członkowskich instrumenty polityki regionalnej stanowią istotny zastrzyk finansowy niezbędny do przeprowadzenia koniecznych reform i adaptacji
umożliwiających sprawne funkcjonowanie zarówno w strukturach administracyjnych UE, jak i Jednolitym Rynku Europejskim, a w konsekwencji unii gospodarczo-walutowej.
Celem artykułu jest zbadanie finansowych konsekwencji członkostwa
krajów Europy Środkowo-Wschodniej w Unii Europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem unijnych funduszy przeznaczonych na rozwój regionalny. Badaniem objęto 10 krajów, które przystąpiły do Unii Europejskiej w wyniku piątego rozszerzenia, w 2004 i 2007 roku3. Analizie poddane zostały raporty finansowe publikowane przez Komisję Europejską w
latach 2000-20114. W latach 2004-2006 do krajów Europy ŚrodkowoWschodniej trafiło nieco ponad 7,3 mld euro w ramach polityki spójności,
w perspektywie finansowej 2007-2013 kraje te są największym beneficjentem tej polityki, alokacja dla nich przewidziana wynosi już ponad
177,5 mld euro, co stanowi ponad połowę wszystkich środków tej polityki. Także w perspektywie 2014-2020 kraje Europy ŚrodkowoWschodniej pozostaną największym odbiorcą unijnych funduszy. Jak te
środki wpływają na rozwój regionalny tych krajów?
U progu Unii Europejskiej
Procesu transformacji krajów EŚW nie można zrozumieć bez odniesienia do socjalistycznego dziedzictwa. Występowała istotna interakcja
3
W 2013 roku członkiem Unii Europejskiej została Chorwacja, przez wielu badaczy zaliczana do
Europy Środkowo-Wschodniej. Z uwagi na odmienną sytuację związaną z finansowaniem z budżetu unijnego, kraj ten nie został objęty niniejszym badaniem. Nie zostały nim objęte także kraje
kandydujące.
4
W chwili pisania tego artykułu 2011 rok jest ostatnim, za który dostępne są raporty finansowe z
wykonania budżetu UE.
2
między sowiecką polityką i wynikami technologicznymi5. Większość
krajów Europy Środkowo-Wschodniej w roku 1945 startowała z pozycji
technologicznej niższości, stąd poziom produkcji we wszystkich tych
krajach były początkowo niski6. To dziedzictwo było istotne w wielu
aspektach procesu transformacji, ale prawdopodobnie najistotniejsze w
transformacji infrastruktury instytucjonalnej do instytucji gospodarki rynkowej i społeczeństwa demokratycznego7.
W latach 1950-1989 kraje EŚW realizowały eksperyment rozwojowy gospodarki centralnie planowanej, podczas gdy kraje Europy Zachodniej odnotowały sukces związany z integracją gospodarczą. Straty potencjalnego PKB, wywołane przez kilkadziesiąt lat komunizmu oraz nieuniknione starty pierwszych lat transformacji spowodowały, że różnica
poziomów rozwoju wschodniej i zachodniej części Europy wzrosła do
skali niespotykanej w dotychczasowej historii8.
Z końcem komunizmu i przejściem do systemu rynkowego, wcześniej planowane gospodarki EŚW doświadczyły szybkiego powstawania
różnic regionalnych. Wprowadzenie gospodarki rynkowej ujawniło silne
cechy gospodarek regionalnych, wyeksponowało najsłabsze regiony oraz
zwiększyło dysproporcje regionalne9. Zmiany gospodarcze postawiły
tradycyjne przemysłowe bastiony w niekorzystnej sytuacji, zmieniły stosunki między instytucjami publicznymi i prywatnymi na rzecz tych ostat5
B. Parrott: Politics and technology in the Soviet Union, The MIT Press Cambridge, Massachusetts, London, England 1983.
6
S. Gomulka: The theory of technological change and economic growth, Routledge, London and
New York 1990.
7
M. Keren, G. Ofer: Are transition economies normal developing countries? The burden of the
socialist past, in: S. Estrin, G.W. Kolodko, M. Uvalic, Transition and Beyond, Studies In Economic Transition, Palgrave Macmillan 2007, s. 58-85.
8
W.M. Orłowski: W pogoni za straconym czasem. Wzrost gospodarczy w Europie ŚrodkowoWschodniej 1950-2030, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2010.
9
M. Hampl i in.: Geography of societal transformation in the Czech Republic, Department of
Social Geography and Regional Development, Charles University of Prague, Faculty of Science,
Prague, 1999, s. 159.
3
nich, a miasta i regiony stały się obszarami dla lokalizacji inwestycji
prywatnych, a nie celami centralnego planowania państwowego10. Choć
wielu miało nadzieję, że mechanizmy rynkowe zmniejszą nierówności
przestrzenne, szybko okazało się, że to się nie dzieje i że kompleksowa
polityka regionalna jest konieczna w celu przeciwdziałania powstawaniu
nowych różnic regionalnych.
Procesy regionalnej konwergencji w krajach Europy ŚrodkowoWschodniej niewątpliwie silnie zależą od kontekstu krajowego, czyli podobieństw i różnic między poszczególnymi państwami regionu. Ścieżki
rozwojowe regionów trudno jest porównywać w oderwaniu od kontekstu
krajowego. Różnice w poziomie rozwoju gospodarczego wiązały się z
odmiennością struktur gospodarczych poszczególnych państw przy równie wyraźnych różnicach w wydajności pracy. W latach 1998-2005 można było stwierdzić polaryzację poziomu rozwoju w wymiarze krajowym,
co wynikało przede wszystkim z szybszego rozwoju regionów stołecznych oraz wybranych dużych miast, a także ze stagnacji słabo rozwiniętych regionów rolniczych położonych na obszarach peryferyjnych. Kluczowym wymiarem zróżnicowań regionów krajów EŚW okazały się różnice w strukturze gospodarki. Do najważniejszych zjawisk związanych z
restrukturyzacją gospodarczą krajów Europy Środkowo-Wschodniej należy zaliczyć: dynamiczny rozwój sektora usług, wzrost znaczenia sektora
małych i średnich przedsiębiorstw oraz przemiany własnościowe wspomagane przez napływ kapitału zagranicznego11.
10
A. Lorentzen, B. Widmaier, M.Laki (red.): Institutional change and industrial development in
Central and Eastern Europe, Ashgate, Aldershot, England 1999 za … M. Hampl, op.cit.
11
M. Smętkowski, P. Wójcik: Regiony w Europie Środkowo-Wschodniej: tendencje i czynniki
rozwojowe, Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych, Uniwersytet Warszawski,
Warszawa, grudzień 2008.
4
Ogólną tendencję rozwoju regionalnego w krajach postkomunistycznych po upadku systemu można opisać jako "zróżnicowanie" - zróżnicowane regiony metropolitalne mają się lepiej niż regiony niemetropolitalne, wiejskie i przemysłowe12. Szybki proces metropolizacji rozwoju regionalnego, który ma miejsce w nowych krajach członkowskich, jest wynikiem kilku czynników:
- obszary metropolitalne były lepiej przygotowane do rozwoju gałęzi gospodarki opartych na wiedzy i do rozwoju wymiany międzynarodowej,
wcześniej ograniczonej do bloku sowieckiego;
- transformacja gospodarcza spowodowała przyspieszoną dezindustrializację i szybki rozwój usług, a nowoczesny sektor usług znajdował najlepsze warunki w regionach metropolitalnych;
- niemetropolitalne regiony przemysłowe, w których upadła baza przemysłowa, nie były w stanie szybko rozwinąć nowoczesnego sektora usług,
co opóźniło rozwój tych regionów;
- obszary opóźnione, wiejskie i peryferyjne okazały się nieatrakcyjne dla
kapitału zagranicznego i nie wykazały wystarczającego potencjału do
szybkiego wzrostu13.
Duże i narastające w wyniku procesów rozwojowych ostatniej dekady przed akcesją dysproporcje między regionem stołecznym a resztą
kraju, stanowią szczególne wyzwanie dla polityki regionalnej wszystkich
państw Europy Środkowej i Wschodniej. W większości krajów najszybciej rosły w latach 1995 - 2000 regiony wyżej rozwinięte, a wolniej najsłabsze. Oznacza to, że dysproporcje międzyregionalne uległy zwiększeniu. U podłoża obserwowanych różnic w dynamice wzrostu gospodarcze12
M.Hampl, op.cit.
J. Bachtler, G. Gorzelak: Reforming EU cohesion Policy. A reappraisal of the performance of
the Structural Funds, “Policy Studies”, Vol. 28, No 4, 2007, s. 311-312.
13
5
go u progu wejścia do UE leżały przede wszystkim odmienna struktura
gospodarcza regionów, związane z tym kwalifikacje kadry, poziom infrastruktury oraz wielkość regionalnych rynków zbytu. Wolniejszy rozwój
lub nawet stagnacja cechują wiele regionów słabiej zurbanizowanych,
znaczne bezrobocie jest z kolei cechą obszarów tradycyjnego, wyspecjalizowanego przemysłu lub upadku państwowego rolnictwa14.
W 1990 r. polityka regionalna ogólnie miała złą sławę w Europie
Wschodniej. To wiązało się ze sztywnym stylem socjalistycznego planowania regionalnego, który pozostawił, co najmniej trzy niechciane spuścizny. Pierwsza to małe wioski, które zostały celowo pozbawione nowego rozwoju i infrastruktury, po drugie, mono-przemysłowe miasta, całkowicie zależne od jednego producenta, który nie miał przewagi konkurencyjnej, takich jak dostęp do surowców lub dobra komunikacja, po
trzecie była to nadmierna sieć instytucji usługowych, które były nieadekwatne/nie dawały wsparcia w nowym klimacie fiskalnym15. Polityki
regionalne ponownie pojawiły się pod koniec lat 1990, choć na różne
sposoby. Były co najmniej trzy tego powody. Po pierwsze świadomość
różnic i naciski polityczne, aby je zminimalizować. Drugim powodem był
wpływ UE i rosnąca presja aby zakwalifikować się do członkostwa i dostępu do przedakcesyjnych i, ostatecznie, funduszy strukturalnych. Trzeci
powód - edukacyjna rola obecnych polityk regionalnych krajów UE usunęła dominujący ideologiczny punkt widzenia, że wszelkie rządowe in-
14
B. Domański, R. Guzik, G. Micek: Zróżnicowanie regionalne krajów Europy Środkowo –
Wschodniej i jego zmiany w latach 1995-2000, Biuletyn Komisji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, nr 204/2003, s.125-142.
15
K. Davey (red.): Investing in regional development: Policies and practisies in EU candidate
countries, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest, 2003, s. 153.
6
terwencje psują rynkowe mechanizmy16. Rezultatem było stworzenie instytucjonalnych ram dla planowania i wdrażania rozwoju regionalnego.
Członkostwo i udział w polityce spójności UE
We wszystkich nowych państwach członkowskich, przystąpienie do
UE było katalizatorem dla ustalenia pełnoprawnej polityki regionalnej.
Przed przystąpieniem do UE krajowe polityki regionalne w większości
EŚW były raczej marginalne zarówno pod względem wielkości i zakresu
jak i brakowało wielu z kluczowych elementów polityki spójności UE.
Kraje Europy Środkowo-Wschodniej korzystały ze wsparcia unijnego
budżetu już w fazie przedczłonkowskiej. Najważniejszym instrumentem
wsparcia i bezzwrotną pomocą Unii Europejskiej dla krajów Europy
Środkowo-Wschodniej kandydujących do niej był Program Phare. Utworzony został w 1989 r. w celu wsparcia przemian gospodarczych i ustrojowych w Polsce i na Węgrzech. W następnych latach program rozszerzono na kolejne kraje EŚW oraz przekształcono w 1997 r. w instrument
pomocy przedakcesyjnej. W lipcu 1997 roku Komisja Europejska w dokumencie Agenda 2000 otworzyła krajom EŚW drogę do członkostwa i
zaproponowała, aby mogły się one ubiegać o pomoc finansową z trzech
wzajemnie skoordynowanych programów: PHARE, ISPA, SAPARD.
Od 2004 roku, kiedy państwa regionu stały się pełnoprawnymi
członkami Unii Europejskiej, są one beneficjentami licznych funduszy i
programów z budżetu UE, w tym przede wszystkim funduszy strukturalnych i funduszy tzw. rolnych. W latach 2000-2011 do wszystkich dziesięciu krajów trafiło ponad 157 mld euro z unijnego budżetu. Najwięcej,
41% tej sumy, otrzymała Polska (wykres 1).
16
Ibid., s. 153-154.
7
Wykres 1.
Przepływy z UE do krajów Europy Środkowo-Wschodniej (mln EUR) w l. 2000-2011
70 000,00
60 000,00
50 000,00
40 000,00
30 000,00
20 000,00
10 000,00
0,00
l
Po
a
sk
ia
ry
hy
un
ęg
ec
z
m
W
C
Ru
wkład UE - do akcesji
Li
a
tw
ow
Sł
ja
ac
B
r
ga
uł
ia
a
a
ia
ni
tw
en
to
w
s
Ło
o
E
Sł
wkład UE - faza członkostwa, do 2011 r.
Źródło: Raporty finansowe Komisji Europejskiej.
Członkostwo w Unii Europejskiej pociąga oczywiście za sobą konieczność wnoszenia wkładu do wspólnego budżetu. Wykres 2 przedstawia wielkość wkładu poszczególnych państw Europy ŚrodkowoWschodniej. Polska jako największy kraj regionu ponosi także największe
koszty, łącznie do unijnego budżetu w latach 2004-2011 wpłaciła 22 mld
736 mln euro.
Wykres 2.
Wpłaty krajów Europy Środkowo-Wschodniej do budżetu UE w l. 2004-2011* (mln
euro)
8
25 000,00
20 000,00
15 000,00
10 000,00
5 000,00
0,00
a
a
y
ia
ia
ia twa
ja
ia
ry
lsk zech ęg
un wac wen Litw łgar
on
o
t
o
s
m
Ł
P
W
o
o
C
E
Bu
Ru
Sł
Sł
*w przypadku Rumunii i Bułgarii 2007-2011
Źródło: Raporty finansowe Komisji Europejskiej.
Saldo rozliczeń w przypadku wszystkich krajów jest dodatnie, co
oznacza, ze są one beneficjentami netto (wykres 3). Saldo to jest przy tym
zdeterminowane wielkością przepływu środków z Unii Europejskiej do
danego kraju – im więcej funduszy trafiło do danego kraju tym większe
dodatnie saldo.
Wykres 3.
Saldo przepływów UE - kraj członkowski w l. 2004-2011 (mln euro)
*w przypadku Rumunii i Bułgarii 2007-2011
Źródło: Raporty finansowe Komisji Europejskiej.
9
45 000,00
40 000,00
35 000,00
30 000,00
25 000,00
20 000,00
15 000,00
10 000,00
5 000,00
0,00
a
a
a
ia
ja
ia twa nia
ry
hy
ni
lsk ęg
e
un zec Litw wac łgar
o
o
t
o
m C
Ł
P
W
o
Es Słow
Bu
Ru
Sł
*w przypadku Rumunii i Bułgarii 2007-2011
Źródło: Raporty finansowe Komisji Europejskiej.
Największym źródłem przepływów z Unii Europejskiej do krajów
Europy Środkowo-Wschodniej są fundusze związane z polityką spójności
UE, czyli fundusze strukturalne i Fundusz Spójności. Rosnące dysproporcje regionalne są wspólne dla wszystkich krajów EŚW. Pozycja regionów
stołecznych jest znacznie dominująca we wszystkich przypadkach. Ze
względu na słabą pozycję regionów, kraje EŚW są głównymi beneficjentami polityki regionalnej UE17. Prawie cały obszar to regiony najsłabiej
rozwinięte (PKB na mieszkańca poniżej 75% średniej UE), tylko regiony
położone wokół stolic niektórych państw członkowskich (Bratysława,
17
Polityka regionalna UE ukierunkowana jest na wspieranie rozwoju regionów krajów
członkowskich i zmniejszanie dysproporcji między nimi. Celem tych działań jest osiąganie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej między krajami i regionami państw członkowskich.
Z tego względu w literaturze przedmiotu często używa się zamiennie pojęć: „polityka regionalna”
i „polityka spójności” (oczywiście pamiętając o różnym ukierunkowaniu działań). Także w niniejszym artykule pojęcia te używane są zamiennie.
10
Budapeszt, Praga, a w okresie programowania 2014-2020 także Warszawa, Bukareszt i Lublana) są regionami lepiej rozwiniętymi.
Kraje Europy Środkowo-Wschodniej przystąpiły do Unii Europejskiej w trakcie trwania perspektywy finansowej 2000-2006, stąd wielkość
środków polityki spójności dla tych państw była jeszcze nieznaczna - nieco ponad 7,3 mld euro. W tym czasie największymi beneficjentami tej
polityki pozostawały: Hiszpania, Niemcy (wschodnie landy), Włochy
(południe kraju), Grecja i Portugalia.
W perspektywie finansowej 2007-2013 kraje EŚW stały się największym beneficjentem polityki spójności, alokacja dla nich przewidziana
wyniosła ponad 177,5 mld euro, co stanowiło ponad połowę wszystkich
środków tej polityki. Także w perspektywie 2014-2020 kraje Europy
Środkowo-Wschodniej pozostaną największym odbiorcą unijnych funduszy, trafić ma do nich 172,3 mld euro, tj. ponad 55% środków tej polityki.
Łącznie, od momentu akcesji do 2020 r. do krajów regionu trafić może aż
357,1 mld euro (wykres 4).
Wykres 4.
Przepływy finansowe w ramach polityki spójności dla krajów Europy ŚrodkowoWschodniej (mln euro) w latach 2004-2020
11
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
Po
lsk
a
Cz
ec
hy
W
ęg
r
Ru y
m
un
ia
Sł
ow
ac
ja
Li
tw
a
Bu
łg
ar
ia
Ło
tw
a
Sł
ow
en
ia
Es
to
ni
a
0
polityka spójności UE - wkład 2014-2020**
polityka spójności UE - wkład 2007-2013*
polityka spójności UE - wkład 2004-2006
*alokacja
**alokacja, stan na lipiec 2013 r. Wartości mogą ulec zmianie w wyniku ostatecznego
porozumienia pomiędzy Radą i Parlamentem Europejskim.
Źródło: Komisja Europejska
Fundusze strukturalne alokowane są regionalnie. Podstawowym
wskaźnikiem poziomu rozwoju gospodarczego regionów, stosowanym
także jako kryterium dostępu do funduszy strukturalnych Celu 1 w UE,
jest produkt krajowy brutto (PKB) na mieszkańca. Rozpiętości regionalne
w krajach Europy Środkowo-Wschodniej są znaczne, choć na tle innych
krajów Unii Europejskiej, nie aż tak silne (tabela 1). Jednakże w UE poziom zróżnicowań w ostatnich latach systematycznie sie zmniejszał, podczas gdy w większości krajów EŚW nieznacznie rósł. Było to przede
wszystkim wynikiem postępującego procesu metropolizacji (wykres 5).
12
Wykres 5.
PKB na mieszkańca (2010, PPS, EU27=100) i stopa wzrostu PKB (2005-2010, ceny
rynkowe) w regionach krajów Europy Środkowo-Wschodniej (NUTS 2)
Stopa wzrostu PKB, 2005-2010, w
cenach rynkowych
14
12
10
8
6
4
2
0
-2 0
50
100
150
200
-4
PKB per capita 2010, PPS, EU27=100
regiony stołeczne (nie uwzględniono Estonii, Litwy i Łotwy, które stanowią regiony
NUTS 2 w całości)
Źródło: Eurostat.
Tabela 1
Rozpiętości regionalne w krajach Europy Środkowo-Wschodniej na poziomie NUTS2 w 2000 i 2010 r. (regiony najbogatsze i najbiedniejsze w
poszczególnych krajach)
Kraj
Bułgaria
Czechy
Region
PKB per capita (PPS)
2000-2002
2010
Yugozapaden
Bd.
18 400
Severozapaden
Bd.
6 500
Praha
30 142
42 200
Severozápad
10 909
15 400
13
Estonia
-
9 200
15 500
Łotwa
-
7 633
13 200
Litwa
-
8 304
14 900
Węgry
Közép Magyarország
18 257
26 100
Észak Magyaroszág
7 417
9 700
Mazowieckie
14 204
24 900
Lubelskie
6 569
10 300
Bucureşti - Ilfov
Bd.
27 100
Nord – Est
Bd.
7 000
Zahodna Slovenija
15 232
24 500
Polska
Rumunia
Słowenia
Vzhodna Slovenija
Słowacja
17 000
Bratislavský kraj
22 969
43 100
Východné Slovensko
7 619
12 100
Źródło: Eurostat
W okresie 2000-2010 w regionach miały miejsce intensywne procesy rozwojowe, stymulowane w dużej mierze możliwościami oferowanymi
przez politykę spójności. Następuje konwergencja regionalna z regionami
unijnymi, wszystkie regiony nowych krajów członkowskich w ostatnich
latach rozwijały się intensywnie i w większości zmniejszyły dystans do
średniej UE. Mechanizmy konwergencji prowadzą do wyrównywania
poziomu rozwoju między krajami regionu EŚW, ale zachodzą procesy
regionalnej dywergencji wewnątrzkrajowej18.
Wpływ polityki spójności na rozwój krajów EŚW
18
M. Smętkowski, Rozwój regionów i polityka regionalna w krajach Europy ŚrodkowoWschodniej w okresie transformacji i globalizacji, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa
2013.
14
Pod względem tempa konwergencji do średniej unijnej regiony krajów EŚW znajdują się w czołówce regionów europejskich. Wśród regionów pokonujących najszybciej dystans do średniej unijnej w zakresie
PKB per capita w PPS w latach 2007-2009, na pierwszych 20 miejsc 16
należy do regionów EŚW, a najszybciej dystans zmniejszają Bratislavsky
kraj (SK) i Bucuresti – Ilfov (RO)19. Szacowany wpływ wydatków realizowanych w ramach polityki spójności na PKB w l. 2007-2016 (model
HERMIN i QUEST20) we wszystkich krajach EŚW jest dodatni i waha się
od 1,5% odchylenia względem linii bazowej na Słowacji do 4,5 % na
Węgrzech21. Stosunkowo wysoki wzrost PKB, a w szczególności uniknięcie recesji w 2009 roku, było w Polsce w znacznej mierze efektem
wykorzystania funduszy unijnych. Szacuje się, że ok. 15-20% wzrostu w
analizowanym okresie było rezultatem realizacji inwestycji współfinansowanych przez UE22.
Oceniając wpływ polityki spójności, należy rozróżnić wpływ krótkoterminowy (w większości po stronie popytowej) oraz wpływ długoterminowy (w większości po stronie podażowej). Skutki krótkoterminowe
pojawiają się w okresie wdrażania programów. Wydatki przeznaczane na
przykład na budowę dróg lub programy szkoleniowe zazwyczaj podnoszą
poziom wartości wytworzonej i zatrudnienia, co tworzy dodatkowy popyt. Ludzie i przedsiębiorstwa zarabiają więcej, a także więcej konsumują
i inwestują, co jeszcze bardziej przyczynia się do zwiększenia wartości
wytworzonej (tzw. keynesowski efekt mnożnikowy).
19
Dane Eurostatu.
Narasta jednak krytyka tych modeli i zarzuca się im „tautologiczność” i błędne założenia metodologiczne.
21
Komisja Europejska: Inwestowanie w przyszłość Europy. Piaty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, Luksemburg 2010, s.251
22
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego: Raport strategiczny 2012, Warszawa 2012.
20
15
Wpływ polityki spójności Unii Europejskiej jest w szczególności
widoczny w takich sferach jak:23
- rozwój gospodarczy, w tym połączenia transportowe i powiązania transgraniczne;
- integracja społeczna, w tym szkolenia i rozwój na poziomie lokalnym;
- ochrona środowiska i gospodarka przyjazna dla środowiska;
- zarządzanie (poprawa wydajności administracyjnej), w tym porozumienia o partnerstwie.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.
ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu
Spójności24, art. 29 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że do końca 2009 r. i
2012 r. państwa członkowskie składają sprawozdania zawierające informacje na temat wkładu programów współfinansowanych przez fundusze
w realizację celów traktatowych polityki spójności. Wszystkie kraje EŚW
przygotowały takie raporty wykazując pozytywny wpływ polityki spójności na ich rozwój. Szczególnie w ostatnich raportach, omawiających
zmiany jakie zaszły w czasach, kiedy skala środków jest już znacząca,
podkreśla się, że fundusze europejskie oddziaływały w istotnym stopniu
na wzrost gospodarczy, aktywność inwestycyjną i rynek pracy. Równie
ważne ma być oddziaływanie polityki spójności na rozwój krajów regionu
w przyszłości. Zakłada się nadal silny wpływ funduszy unijnych na
wzrost PKB, w efekcie czego nadal zmniejszać się powinien dystans dzielący kraje ESW od wysoko rozwiniętych gospodarek UE.
23
24
Komisja Europejska, op.cit.
Dz.U. L 210 z 31.7.2006, str. 25-78.
16
Przyglądając się strukturze wydatków polityki spójności w krajach
Europy Środkowo-Wschodniej w latach 2007-2013 (wykres 6), wyraźnie
widać przewagę wydatków na rozwój infrastruktury.
Wykres 6.
Struktura wydatków polityki spójności w latach 2007-2013 w krajach Europy Środkowo-Wschodniej
100%
80%
60%
40%
20%
`
Transport
Źródło:
Raporty
wa
cja
W
ęg
ry
Sł
ow
en
ia
Li
tw
a
Ło
tw
a
Es
to
ni
a
Bu
łg
ar
i
Ru a
m
un
ia
y
Sł
o
Cz
ec
h
Po
l
sk
a
0%
Środowisko
państw
Innowacje i B+R
Zasoby ludzkie
członkowskich,
za:
Komisja
http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/strategic_report_en.cfm
Inne
Europejska,
(dostęp:
15.09.2013)
Kraje EŚW zdecydowały alokować przyznane środki polityki spójności głównie w infrastrukturę transportu, we wszystkich państwach stanowią one największą wartość, poza Słowenią, gdzie nieznacznie przeważają wydatki na innowacje i B+R oraz Estonią, gdzie niewielka przewaga
jest na korzyść środowiska. Najwięcej na transport przeznaczyła Polska,
zarówno w wartościach bezwzględnych (ponad 25 mld euro), jak i procentowo (38% całości alokacji). Problemy dotyczące transportu w pań-
17
stwach EŚW były szczególnie uporczywe w momencie ich akcesji.
Główny deficyt stanowiły nie tyle luki w sieci transportowej, ile ogólne
braki. Czasy podróży były zazwyczaj długie, zarówno z uwagi na słaby
stan techniczny dróg oraz autostrad, jak również z powodu nieodpowiedniego dostosowania infrastruktury do aktualnego natężenia ruchu. Problem stanowiła przede wszystkim zbyt mała liczba dróg szybkiego ruchu
i jeszcze mniejsza ilość autostrad. Zgodnie z modelem RHOMOLO badającym oddziaływanie inwestycji w sieć TEN-T, inwestycje te prowadzą
do znacznego obniżenia kosztów transportu na obszarach ich realizowania, ale także na innych terenach, biorąc pod uwagę ogólną poprawę sieci
transportowej. Największe korzyści z tych inwestycji odniosły regiony
polskie i węgierskie25.
Znaczące są także wydatki na środowisko. Polska przeznaczyła na
ten cel najwięcej środków (blisko 7 mld euro), ale z uwagi na fakt, że kraj
ten jest największym beneficjentem polityki spójności w ogóle, procentowy udział tych środków w całości alokacji stanowi ok. 10%, podczas
gdy w Rumunii 25%, a w Estonii i Bułgarii 22 %. Warto także zwrócić
uwagę na istotne wydatki na innowacje i B+R w Słowenii (25% alokacji)
i Estonii (20%). Co ciekawe, są to też kraje, które w rankingach innowacyjności zajmują najwyższe pozycje spośród krajów EŚW.
Podsumowanie
Kraje Europy Środkowo-Wschodniej intensywnie korzystają z
szansy, jaką jest dla nich polityka spójności Unii Europejskiej. Fundusze
unijne pozwalają im nie tylko na nadrobienie długoletnich zapóźnień
25
Komisja Europejska, op.cit., s.254.
18
rozwojowych, ale i na tworzenie warunków dla nowoczesnego wzrostu
gospodarczego. Pojawia się pytanie, czy struktura wydatkowania środków
w krajach postkomunistycznych nie okaże się w dłuższej perspektywie
szkodliwa. Wiele badań zwraca uwagę na fakt, że wydatki polityki spójności na infrastrukturę są za duże. Przykładowo, Rodriguez-Pose i Fratesi26 stwierdzają, że tylko środki skierowane na edukację i kapitał ludzki
mają pozytywny średniookresowy wpływ na przyspieszenie wzrostu gospodarczego i że w dłuższej perspektywie tradycyjne podejście może nawet okazać się zgubne dla regionów opóźnionych. Inwestycje w infrastrukturę powinny być podejmowane w bardziej strategiczny, zintegrowany i ukierunkowany sposób, aby uniknąć choćby problemów z kosztami utrzymania wybudowanych obiektów. Istnieje także niebezpieczeństwo wyparcia inwestycji prywatnych przez inwestycje publiczne, wzrasta
ryzyko tworzenia tradycji uzależnienia od pomocy zewnętrznej.
Bibliografia
1.
J. Bachtler, G. Gorzelak: Reforming EU cohesion Policy. A reappraisal of the performance of the Structural Funds, “Policy Studies”,
Vol. 28, No 4, 2007.
2.
Churski P., Rozwój regionalny w warunkach transformacji gospodarczej i integracji europejskiej, w: (red.) S.Ciok, D.Ilnicki. Przekształcenia regionalnych struktur funkcjonalno-przestrzennych. Regionalny
wymiar integracji europejskiej. t. VIII/1. Instytut Geografii i
Rozwoju Regionalnego. Uniwersytet Wrocławski 2004.
26
A. Rodriguez-Pose, U. Fratesi: Between development and social policies; the impact of European Structural Funds in Objective 1 regions, “Regional Studies”, Vol. 38, No 1, 2004, s. 97-113.
19
3.
Davey K. (red.), Investing in regional development: Policies and
practisies in EU candidate countries, Local Government and Public
Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest 2003.
4.
Domański B., R. Guzik, G. Micek, Zróżnicowanie regionalne krajów
Europy Środkowo – Wschodniej i jego zmiany w latach 1995-2000,
Biuletyn Komisji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, nr
204/2003.
5.
Gomułka S., The theory of technological change and economic
growth, Routledge, London and New York, 1990.
6.
Hampl M. i in., Geography of societal transformation in the Czech
Republic, Department of Social Geography and Regional Development, Charles University of Prague, Faculty of Science, Prague 1999.
7.
Keren M., G. Ofer, Are transition economies normal developing
countries? The burden of the socialist past, w: S. Estrin, G.W.
Kolodko, M. Uvalic, Transition and Beyond, Studies In Economic
Transition, Palgrave Macmillan, 2007.
8.
Komisja Europejska, „Inwestowanie w przyszłość Europy. Piaty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej”,
Luksemburg 2010.
9.
Lorentzen A., B. Widmaier, M.Laki (red.), Institutional change and
industrial development in Central and Eastern Europe, Ashgate, Aldershot, England, 1999.
10. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Raport strategiczny 2012,
Warszawa 2012.
11. Orłowski W.M., W pogoni za straconym czasem. Wzrost gospodarczy w Europie Środkowo-Wschodniej 1950-2030, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2010.
20
12. Parrott B., Politics and technology in the Soviet Union, The MIT
Press Cambridge, Massachusetts, London, England, 1983.
13. Rodriguez-Pose A., U. Fratesi: Between development and social policies; the impact of European Structural Funds in Objective 1 regions,
“Regional Studies”, Vol. 38, No 1, 2004.
14. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.
ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz
Funduszu Spójności, Dz.U. L 210 z 31.7.2006.
15. Smętkowski M., Rozwój regionów i polityka regionalna w krajach
Europy Środkowo-Wschodniej w okresie transformacji i globalizacji,
Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2013.
16. Smętkowski M., P. Wójcik, Regiony w Europie ŚrodkowoWschodniej: tendencje i czynniki rozwojowe, Centrum Europejskich
Studiów Regionalnych i Lokalnych, Uniwersytet Warszawski, Warszawa, grudzień 2008.
17. Witryna
internetowa
Komisji
Europejskiej
http://ec.europa.eu/regional_policy
18. Witryna
internetowa
Europejskiego
Urzędu
Statystycznego
http://epp.eurostat.ec.europa.eu
Streszczenie
Proces integracji europejskiej jest istotnym zjawiskiem wpływającym na przemiany uwarunkowań rozwoju regionalnego w państwach Europy Środkowo-Wschodniej. Akcesja do Unii Europejskiej i objęcie tych
krajów systemem unijnej polityki regionalnej stanowi nowy, bardzo istot-
21
ny czynnik dla procesu rozwoju regionalnego. Kraje EŚW są obecnie
największym beneficjentem polityki spójności UE. Fundusze unijne pozwalają im nie tylko na nadrobienie długoletnich zapóźnień rozwojowych, ale i na tworzenie warunków dla nowoczesnego wzrostu gospodarczego. Kraje EŚW inwestują przede wszystkim w rozwój infrastruktury, co niewątpliwie przyczynia się od usunięcia barier rozwojowych, ale
może w długiej perspektywie nie przynieść oczekiwanych impulsów dla
rozwoju regionalnego. Aby temu zapobiec, inwestycje w infrastrukturę
powinny być podejmowane w bardziej strategiczny, zintegrowany i ukierunkowany sposób.
Regional development in Central and Eastern Europe in the context
of European integration
Abstract
The process of European integration is an important factor influencing determinants of regional development in the countries of Central and
Eastern Europe. Accession to the European Union and the inclusion of
these countries into the system of EU regional policy is a new, very important factor in the process of regional development. The CEE countries
are the biggest beneficiary of EU cohesion policy. EU funds allow them
not only to make up for many years of underdevelopment, but also to create the conditions for modern economic growth. The CEE countries invest
mainly in infrastructure, which undoubtedly contributes to the removal of
barriers to development, but it may in the long run does not produce the
desired impetus for regional development. To prevent this, investment in
22
infrastructure should be undertaken in a more strategic, integrated and
targeted way.
23