Geneza i istota samorządu terytorialnego. Przekształcenia instytucji

PROF. DR HAB. ZYGMUNT NIEWIADOMSKI
KIEROWNIK KATEDRY PRAWA GOSPODARCZEGO
KOLEGIUM ZARZĄDZANIA I FINANSÓW
SZKOŁA GŁÓWNA HANDLOWA W WARSZAWIE
WYŻSZA SZKOŁA PRAWA I ADMINISTRACJI
RZESZÓW–PRZEMYŚL
Geneza i istota samorządu terytorialnego.
Przekształcenia instytucji
1. Kształtowanie się idei samorządu terytorialnego
Początków samorządu terytorialnego dopatrywać się można
w starożytności i we wczesnym średniowieczu. Jednak tamten
samorząd nie może być uważany za poprzednika nowoczesnego
samorządu terytorialnego, u podstaw którego leży idea wykonywania administracji publicznej przez lokalne społeczności. Samorząd terytorialny starożytności utożsamiany był z określonym
stopniem samodzielności przyznawanej przez imperia krajom
podporządkowanym. Był zbliżony bardziej do autonomii terytorialnej niż instytucji samorządu terytorialnego w jego nowoczesnej postaci1. Również średniowieczne gildie kupieckie nie mogą
być uznane za bezpośredniego poprzednika nowoczesnego samorządu terytorialnego, jako że nastawione były na realizację prywatnoprawnych celów2.
Dopiero Wielka Rewolucja Francuska i przejście państwa policyjnego w państwo konstytucyjne tworzą podstawy powstania
nowoczesnego samorządu terytorialnego. Tak rozumiany samorząd powstaje nie po to, aby bronić własnych, partykularnych interesów określonych grup społecznych, nie po to, aby przeciwJ. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, wyd. II, Wilno1934,
s. 17.
2 E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1962, s. 97 i n.
1
142
Geneza i istota samorządu terytorialnego. Przekształcenia instytucji
stawiać własne interesy interesom państwowym, ale po to, aby
brać udział w wykonywaniu administracji. Jego podmiotem stają
się lokalne społeczności, i to one, korporacyjnie zorganizowane,
wykonują powierzoną im część zadań z zakresu administracji
państwowej.
Samorząd w tym znaczeniu upowszechnia się w Europie
w pierwszej połowie XIX wieku, a istotne znaczenie dla jego rozwoju, obok doświadczeń rewolucyjnej Francji, miały pruskie reformy samorządowe. Pruska ordynacja miejska z 19 listopada
1808 r., dzieło ówczesnego ministra Heinricha von Steina, tworzy
samorząd nowego typu. Mieszczanie uzyskują prawo samodzielnego zarządzania sprawami miasta poprzez organy pochodzące
z demokratycznych wyborów. Z upływem czasu mieszczanie tworzą korporacje, którym państwo powierza do realizacji część swoich zadań. Wraz z państwem prawnym powstaje tzw. państwowa
teoria samorządu terytorialnego, u której podstaw leży idea powołania lokalnego społeczeństwa do wykonywania administracji
państwowej w terenie. Samorząd terytorialny przestaje być organizacją zajmującą się własnymi sprawami. Staje się organizacją
powoływaną do udziału społeczeństwa w wykonywaniu administracji państwowej. Idea ta w drugiej połowie XIX w. powszechnie
przenika do ustawodawstwa poszczególnych państw, kładąc
podwaliny pod współczesną konstrukcję samorządu terytorialnego3.
2. Istota samorządu terytorialnego i jego prawna regulacja
Samorząd terytorialny, stanowiąc jedną z podstawowych instytucji ustrojowo-prawnych współczesnego państwa, normowany jest w aktach prawnych najwyższego rzędu, łącznie z konstytucją. Zakres regulacji konstytucyjnych jest różny w różnych pań-
Szerzej na ten temat zob. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla,
t. VI, Podmioty administrujące, Warszawa 2011, s. 104 i n.
3
143
Zygmunt Niewiadomski
stwach, od zakotwiczenia badanej instytucji począwszy4, aż po
normowanie poszczególnych aspektów jej organizacji i funkcjonowania5. Regulacja konstytucyjna wespół z ustawodawstwem
zwykłym tworzy ramy prawne działalności terytorialnych związków samorządowych.
Jednak żaden z ustawodawców europejskich nie określa
expressis verbis samorządu terytorialnego. Co prawda w niektórych konstytucjach znaleźć można przepisy odnoszące się do jego
istoty, ale są to z reguły tylko ustalenia o korporacyjnym i zdecentralizowanym charakterze gminy. Pozytywnej, pełnej definicji samorządu terytorialnego, nie zawierają też poszczególne ustawy,
choć polska ustawa o samorządzie gminnym zdaje się iść w tej
mierze najdalej6.
W rezultacie normatywne ustalenia nie dają podstaw do wyczerpującego określenia samorządu. Stanowią natomiast istotny
punkt wyjścia w poszukiwaniu wszystkich elementów składających się na treść rozpatrywanej instytucji prawnej. Sformułowanie, że samorząd jest wspólnotą (korporacją) każe poszukiwać jej
podmiotu i przedmiotu.
Podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialny
związek samorządowy. Związek ten jest tworem powoływanym
przez państwo w celu realizacji jego zadań. Współczesne związki
Por. art. 12 Konstytucji Francji z dnia 4 października 1958 r. („Journal Officiel” du 5 octobre 1958).
5 Chodzi szczególnie o Szwajcarię, gdzie stopień regulacji konstytucyjnej organizacji i funkcjonowania terytorialnych związków samorządowych jest na
tyle szczegółowy, że w rezultacie prawo gmin jest tam w większej mierze prawem konstytucyjnym niż administracyjnym. Regulacja sytuacji prawnej gmin
jest domeną poszczególnych konstytucji kantonalnych. Konstytucje te określają
organizację wewnętrzną i zakres działania gminy oraz środki nadzoru (R. Jagmotti, Die Stellang der bemeinden, „Zeitsrift für Schweizerisches Recht” 1972, nr 2,
s. 287 i n.).
6 Zob. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(pierwotnie terytorialnym), (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), definiujący samorząd jako wspólnotę zamieszkującą odpowiednie terytorium.
4
144
Geneza i istota samorządu terytorialnego. Przekształcenia instytucji
samorządu terytorialnego mają rację bytu tylko wówczas, gdy
państwo nakłada na nie obowiązek realizacji określonych zadań.
Istoty samorządności tych związków nie można upatrywać – jak
to czyniono jeszcze w ubiegłym stuleciu – w przeciwstawianiu
interesów państwa interesom lokalnego społeczeństwa. Samorząd
nie ma i nie może mieć własnych suwerennych praw (zadań). Suwerenem jest państwo. I ono może przekazać i przekazuje określone zadania tworzonym przez siebie związkom samorządowym.
Byt samorządu jest zatem uzależniony od woli ustawodawcy.
Samorząd nie powstaje w drodze swobodnego aktu członków
założycieli. Nie może być rozwiązany aktem woli członków. Uzależnienie bytu samorządu od woli ustawodawcy oznacza, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa,
w związku z zamieszkaniem na określonym terenie, i trwa tak
długo, jak długo dana osoba stale tam zamieszkuje. Zamieszkanie
jest jedynym wymogiem przynależności do samorządu terytorialnego. Członkiem jest się zatem niezależnie od aktywności w jego
działalności. Tak skonstruowane stosunki przynależności wywołują daleko idące konsekwencje zarówno po stronie osoby fizycznej, jak i po stronie organów samorządu. Osoba nie może odmówić przynależności do terytorialnego związku samorządowego,
a organy związku nie mogą jej wykluczyć. Przynależność do
związku, nosząca pozornie cechy przymusowej (powstaje z mocy
prawa, niezależnie od woli osoby), w istocie taką nie jest. Osoba
zamieszkała na danym terenie może być bowiem całkowicie bierna. Bierność zaś nie powoduje wykluczenia ze związku7.
Terytorialny związek samorządowy tworzy wyodrębnioną
w strukturze państwowej organizację. Organizacja ta nie jest
w stanie realizować zadań in pleno. Stąd też społeczność lokalna
powołuje w drodze wyborów organy związku i one, a nie cała społeczność lokalna, wykonują administrację państwową. Wykonując
administrację państwową, pozostają pod kontrolą społeczności
W. Góralczyk, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 105.
7
145
Zygmunt Niewiadomski
lokalnej. Wyrazem wyodrębnienia organizacyjnego terytorialnych
związków samorządowych jest ich osobowość prawna.
Samorząd terytorialny jest powoływany w celu realizowania
zadań państwa, a ściślej wykonywania administracji państwowej
(przedmiot samorządu terytorialnego). To, że samorząd terytorialny wykonuje administrację państwową nie budzi już żadnych
wątpliwości. Zadania z zakresu tej administracji podejmowane są
przez administrację rządową i samorząd terytorialny. Działalność
rządu i samorządu jest w swej materialnej treści jednorodzajowa
i nosi państwowy charakter.
Skoro samorząd terytorialny wykonuje zadania administracji
państwowej, to poza sporem pozostaje, że może on korzystać ze
środków prawnych właściwych władzy państwowej, a w tym ze
środków prawnych o charakterze władczym. Wykonywanie administracji państwowej z możliwością stosowania władztwa administracyjnego należy do istoty samorządu8.
Wykonywanie administracji następuje na zasadzie decentralizacji zakładającej samodzielne wykonywanie zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Samodzielne wykonywanie zadań nie oznacza oczywiście samodzielności nieograniczonej. Skoro jednostki samorządowe wykonują zadania państwa, ich działalność powinna pozostać pod jego nadzorem.
W rezultacie samodzielności samorządu upatrywać należy nie
w fakcie całkowitego jego uniezależnienia się od państwa, ale jasnego, precyzyjnego określenia przypadków, kiedy państwo może
wkraczać w sferę działalności samorządu (nadzór). Poza tymi
przypadkami państwo nie może wkraczać w sferę jego działalności.
8 Władztwo administracyjne od dawna stanowiło dla wielu autorów jeden
z elementów określających samorząd (zob. np. E. Ruck, Schweizerische sVerwalnungsrecht, t. I, Zürich 1951, s. 61). Również polscy autorzy okresu międzywojennego władztwo uznawali za konieczny element samorządu terytorialnego
(zob. m.in.: T. Bigo, Związki publicznoprawne…, s. 80 i n.; J. Panejko, op. cit., s. 131),
a możliwość posługiwania się środkami władczymi jest w dalszym ciągu uznawana za cechę samorządu (zob. m.in. T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji
administracji [w:] System prawa administracyjnego, t. 1, pod red. J. Starościaka,
Warszawa 1967, s. 349).
146
Geneza i istota samorządu terytorialnego. Przekształcenia instytucji
Nadzór staje się gwarantem samodzielności samorządu, a o zakresie
samorządności decydują przepisy o nadzorze. Taki też pogląd panuje w literaturze przedmiotu, w której nadzór państwa nad samorządem podnosi się do rangi podstawowego elementu określającego jego istotę9.
Obok omówionych elementów, które do niedawna były wystarczające do określenia istoty prawnej samorządu, coraz częściej podnosi się kolejne, niezbędne do określenia samorządu terytorialnego. Pomijając takie, które są w istocie modyfikacją elementów wcześniej ustalonych, jak np. podnoszona w literaturze
francuskiej samodzielność wyboru władz gminnych, na uwagę
zasługuje element związany z finansowymi podstawami działalności gminy. W literaturze francuskiej samodzielność finansową,
rozumianą jako prawo uchwalania własnego budżetu, traktuje się
często jako niezbędny warunek uznania danej zbiorowości za collectivité territoriale10. Jeszcze dalej idą w swych rozważaniach niektórzy przedstawiciele literatury zachodnioniemieckiej i szwajcarskiej. Elementem określającym istotę gminy jest, ich zdaniem,
nie tylko formalna samodzielność finansowa, ale jej materialne
zabezpieczenie. Bez majątku i stałych wpływów nie ma samorządu. Z poglądem tym nie sposób jest się nie zgodzić, bo jeżeli samorząd nie będzie miał materialnego zabezpieczenia, pozostanie instytucją martwą. Stąd też materialne zabezpieczenie realizacji zadań samorządu terytorialnego traktować należy jako jeden z podstawowych elementów określających jego istotę.
Niezależnie od finansowych zabezpieczeń realizacji zadań samorządu należy zwrócić uwagę na przekształcenia zakresu tych
zadań. Samorząd terytorialny współcześnie nie ogranicza się do
wskazywania administracji publicznej w wąskim tego słowa znaczeniu. Podejmuje wszystkie zadania, które bezpośrednio, a nawet
pośrednio, kształtują sytuację obywatela. Działa na rzecz dobra
Zob. Z. Niewiadomski [w:] Prawo administracyjne, pod jego redakcją, wyd.
5, Warszawa 2013, s. 144.
10 Zob. np. J. Rivero, Droit administratif, Paris 1977, s. 317 i n.
9
147
Zygmunt Niewiadomski
wspólnego, a działalność ta także urasta do roli elementu definiującego samorząd.
Samorząd terytorialny jawi się zatem, w świetle dotychczasowych ustaleń, jako korporacja lokalnego społeczeństwa, organizacyjnie i prawnie wyodrębniona w strukturze państwa, powoływana do samodzielnego wykonywania administracji państwowej
(działania na rzecz dobra wspólnego), wyposażona w materialne
i prawne środki realizacji nałożonych zadań, podlegająca nadzorowi państwa.
3. Przekształcenia tradycyjnej instytucji samorządu
terytorialnego
Przemiany samorządu terytorialnego są istotnie związane
z nowymi obszarami zadań. Jeszcze do niedawna powszechne było zjawisko ograniczania praw samorządu, a gmina francuska była
tego klasycznym przykładem. W rezultacie – ustalenia teorii zmierzały w kierunku konstruowania mechanizmów obrony samorządu przed wszechwładzą państwa, przed ograniczeniem jego praw.
Centralizacja była wrogiem numer jeden samorządu. Poszczególne ustawodawstwa nastawione zostały na konstruowanie rozwiązań gwarantujących ochronę dotychczasowego zakresu działania.
Tymczasem już w początkach XX wieku pojawiły się tendencje
do szerokiej decentralizacji wykonawczych funkcji państwa. Rozrost zadań publicznych i w ślad za nim postępująca tendencja do
ich przekazywania na rzecz samorządu terytorialnego (wobec
ograniczonej pojemności kompetencyjnej centralnych struktur
państwa) spowodowały, że od samorządu oczekiwać zaczęto aktywnego wpływu na całokształt życia lokalnych społeczności.
Tendencje te uległy wzmocnieniu po II wojnie światowej, powodując zapotrzebowanie na rozwój służb publicznych, których administracja rządowa nie była w stanie organizować, zaś sektor
prywatny nie był nimi – z powodu niskiej opłacalności – zainteresowany. Ponadto pojawiły się kolejne, nieznane dotąd obszary
zadań (w szczególności planowanie przestrzenne).
148
Geneza i istota samorządu terytorialnego. Przekształcenia instytucji
W rezultacie zmienia się formuła zadaniowa współczesnego
samorządu terytorialnego. Można postawić tezę, że samorząd podejmuje obecnie wszystkie zadania, które bezpośrednio, a nawet
pośrednio, kształtują sytuację obywatela, przy czym następuje
wyraźne przesunięcie akcentu z zadań o charakterze policyjnoporządkowym na zadania polegające na rozbudowie i utrzymaniu
infrastruktury technicznej i społecznej.
Ewolucja współczesnego samorządu terytorialnego dyktowana
jest także wymogami nowoczesnego procesu administrowania.
Wymogi te mają różnorodny charakter.
Po pierwsze, jest to potrzeba precyzyjnego, niebudzącego wątpliwości podziału zadań i kompetencji w systemie zarządu lokalnego. Dokonana w okresie kształtowania się instytucji samorządu
delimitacja zakresu działania administracji rządowej i samorządowej wobec nowych obszarów zadań samorządu, a także pojawienie się w terenie nowych szczebli administrowania (regiony),
przestaje przystawać do współczesnych potrzeb.
Po drugie, istotnym wymogiem w nowoczesnym procesie administrowania jest koncentracja potencjału społeczno-gospodarczego.
Wymogu tego nie spełnia znaczna część jednostek samorządowych. Chodzi w szczególności o małe gminy wiejskie. Podejmowane reformy terytorialne, zmierzając do tworzenia większych
jednostek samorządowych, o znaczącym potencjale społecznogospodarczym, zmieniają sytuację w tym zakresie, ale w szeregu
państwach zmiany te są oceniane jako niezadowalające. Powstaje
sprzeczność między obiektywną potrzebą wykonywania administracji na dużych obszarach, a dość często występującymi małymi
jednostkami samorządu terytorialnego (rozdrobnione gminy
wiejskie).
Po trzecie, związana z procesem urbanizacji, dezintegracja lokalnych społeczności oraz wymogi nowoczesnego procesu administrowania powodują potrzebę przewartościowania poglądu na
związek samorządu z demokracją. Leżąca u podstaw tradycyjnej
konstrukcji samorządu idea demokracji bezpośredniej doznaje
ograniczeń. Punkt ciężkości przesuwa się z bezpośredniego udzia149
Zygmunt Niewiadomski
łu lokalnych społeczeństw w wykonywaniu administracji państwowej na formy udziału pośredniego. Następuje daleko idąca
ewolucja sposobu wykonywania administracji państwowej: z systemu bezpośredniego uczestnictwa lokalnych społeczności, poprzez system parlamentarny, do systemu prezydenckiego i eksperckiego. Rozrost i profesjonalizacja zadań publicznych powodują, że już nie tylko zrzeszenie miejscowego społeczeństwa, ale nawet jego przedstawicielstwo nie jest w stanie podejmować i rozwiązywać wszystkich problemów. Z konieczności musi się ograniczyć do inspiracji i kontroli. Decydującą rolę odgrywać zaczynają
organy wykonawcze i zespoły eksperckie. Niezależnie od oceny
tego zjawiska, modyfikując konstrukcję samorządu, trzeba je mieć
na uwadze. Chodzi o poszukiwanie innych niż dotychczas form
wpływu lokalnych społeczności na działalność organów samorządu terytorialnego. Wpływ ten nie może ograniczyć się tylko do
wyboru członków organów samorządu terytorialnego. Stąd m.in.
rola i znaczenie konsultacji społecznych. Oczywiście istotny
wpływ na przekształcenia samorządu terytorialnego mają wyzwania ostatnich lat, w tym w szczególności globalizacja i kształtowanie się społeczeństwa informacyjnego.
Po czwarte, jeszcze do niedawna państwo mogło ingerować
w działalność samorządu tylko w przypadkach ustawowo określonych. W założeniach tradycyjnej instytucji samorządu miał to
być wpływ sprowadzający się do nadzoru prawnego. W miarę
upływu czasu nadzór stał się tylko jednym z elementów tzw. państwowego sterowania samorządem. Planowanie i oddziaływanie
za pośrednictwem środków finansowych (subwencje, pożyczki) to
formy oddziaływania skuteczniejsze niż tradycyjny nadzór prawny. Sprowadzanie zatem relacji samorząd – władze nadzorcze do
tradycyjnego nadzoru prawnego nie wyczerpuje zagadnienia, nie
daje właściwego obrazu pozycji prawnej samorządu. Powoduje, że
nawet najlepiej konstruowane prawne środki gwarancji samorządności stają się niewystarczające. Władze nadzorcze mają dzisiaj możliwości wkraczania w sferę działania samorządu poza tradycyjnym nadzorem prawnym. Mając na uwadze wyżej nakreślo150
Geneza i istota samorządu terytorialnego. Przekształcenia instytucji
ną sytuację, można postulować powrót do tradycyjnych rozwiązań, ograniczenia interwencji władz nadzorczych do klasycznego
nadzoru prawnego. Postulat ten ma jednak małe szanse realizacji.
Oddziaływanie na samorząd poza środkami tradycyjnego nadzoru
prawnego ma głębsze uwarunkowania. Jest wyrazem obiektywnych tendencji.
Niezależnie od wyżej nakreślonych uwarunkowań zmiany
ustroju samorządu terytorialnego wpływ na jego kształt wywierają czynniki związane z funkcjonowaniem samorządu w warunkach, które, uznane za przejściowe, utrwalają się i nic nie wskazuje na to, aby w najbliższym okresie przestały odgrywać znaczącą
rolę. Chodzi w szczególności o trudną sytuację finansową jednostek samorządowych. Od zarania swych dziejów nastawiony na
realizację zadań poprzez własne środki materialne, samorząd uzależniony jest obecnie od subwencji i pożyczek. W rezultacie, decydując o przyznaniu środków finansowych, władze nadzorcze mogą wiążąco wpływać na działalność samorządu. Zyskują wygodny
instrument nacisku. Sytuacja ta wpływa na pozycję samorządu,
powodując istotną różnicę między formalnymi a faktycznymi
możliwościami oddziaływania władz rządowych na jego działalność.
Zmiana warunków funkcjonowania samorządu terytorialnego
w warunkach współczesnego państwa i w ślad za tym idąca krytyka przyjętych rozwiązań normatywnych rodzi problem przydatności klasycznej instytucji samorządu w warunkach współczesności. Uprzedzając dalsze rozważania, trzeba expressis verbis
stwierdzić, że konstrukcja teoretyczna samorządu jest potrzebna.
W literaturze przedmiotu nie kwestionuje się jej przydatności.
Uważa się, że jest integralną częścią instytucjonalnego systemu
państwa demokratycznego. Nie znajdują uznania poglądy głoszone przez przedstawicieli koncepcji technokratycznych o nieuchronnym trendzie do centralizacji i przeżywania się idei samorządu.
Sporne są nie sama obecność samorządu terytorialnego w warunkach współczesnego państwa, lecz kwestie powstające w związku
z jego istnieniem.
151
Zygmunt Niewiadomski
To wszystko wywołuje niepokój o „rozmywanie się” idei samorządności terytorialnej. Konieczna staje się obrona klasycznej instytucji samorządu terytorialnego z jej demokratyzmem i podmiotowością lokalnych społeczności. Instytucja ta jest potrzebna,
również w warunkach współczesności. Jak dotąd nie wykreowano
żadnych innych rozwiązań, które mogłyby ją zastąpić. Alternatywą nie jest oczywiście i nie może być model jednolitej administracji publicznej w terenie11. Również model oparty o ideę daleko
idącego rozproszenia ośrodków realizujących zdecentralizowaną
administrację publiczną nie może stanowić takiej alternatywy.
Nieefektywność, a zwłaszcza niedemokratyczność tego pierwszego modelu dowiedziona została zarówno teoretycznie, jak i empirycznie. Z kolei wprowadzenie w życie drugiego modelu oznaczałoby rezygnację z idei współudziału integralnie traktowanego lokalnego społeczeństwa w wykonywaniu administracji publicznej,
grożąc ponadto chaosem w realizacji zadań. Jeżeli tak, to nie pozostaje nic innego jak dbałość o zachowanie konstrukcji samorządu
terytorialnego, tak aby nie dopuścić do jej erozji12.
11 Chodzi o system tzw. jednolitej władzy państwowej w terenie występujący w przeszłości w państwach tzw. bloku wschodniego, w tym i w Polsce, jednoznacznie odrzucony przez nie po przemianach ustrojowych lat 1989–1990
(zob. m.in. I. Lipowicz, Istota administracji [w:] Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne, Warszawa 2007, s. 26–27).
12 Z. Niewiadomski, Samorząd…, s. 226.
152