docPolski lobbing w Unii Europejskiej
download 
Reklamacja Transkrypt
Polski lobbing w Unii Europejskiej
Zeszyty Naukowe nr 701 Akademii Ekonomicznej w Krakowie 2006 Agnieszka Kołodziejska Koło Naukowe Handlu Zagranicznego Wojciech Bąba Katedra Europejskiej Integracji Gospodarczej Polski lobbing w Unii Europejskiej 1. Geneza działalności lobbingowej we Wspólnotach Europejskich Zjawisko lobbingu było znane w Europie Zachodniej jeszcze przed pojawieniem się na tym terenie jakichkolwiek ugrupowań integracyjnych. Jednak utworzenie w 1951 r. Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali jest uznawane za jeden z czynników odpowiedzialnych za wzrost liczby grup nacisku istniejących na tym terenie, a także za wzbogacenie zakresu i form działania tych grup. Wraz z powstaniem w 1958 r. Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i EURATOM nastąpił na terenie państw członkowskich Wspólnot dalszy dynamiczny rozwój zjawiska lobbingu, odbywającego się od tego momentu coraz częściej według pewnych reguł i zasad oraz funkcjonującego w ramach określonych struktur. Na forum Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali działało w 1957 r. 8 grup, które określić można jako grupy nacisku, a w 1960 r. było ich już 160. Jeżeli chodzi o Wspólnoty jako całość, to w końcu lat sześćdziesiątych na ich forach aktywnych było około 350 grup nacisku, pod koniec lat siedemdziesiątych – około 400, natomiast w 1980 r. formalne przedstawicielstwo na szczeblu Wspólnot miało 439 grup. Działalność tych grup koncentrowała się przede wszystkim na reprezentacji interesów środowisk związanych z przemysłem i rolnictwem, a także interesów członków związków zawodowych. W połowie lat osiemdziesiątych liczba przedstawicielstw tego typu wzrosła do ponad 650. Ponadto w tym okresie na K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2002, s. 298. ZN_701.indb 115 1/30/08 1:15:48 PM Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba 116 szczeblu krajów członkowskich WE działało ponad 6000 lobbystów, organizacji lobbystycznych oraz stowarzyszeń narodowych grup nacisku. Prawdziwy przełom, jeżeli chodzi o aktywność lobbystów we Wspólnotach Europejskich, nastąpił z dniem 1 lipca 1987 r., kiedy to w życie wszedł Jednolity Akt Europejski (rys.1). Przewidywał on utworzenie jednolitego rynku wewnętrznego, opartego na swobodzie przepływu towarów, osób, usług i kapitału. Realizacja tego przedsięwzięcia wymagała przyjęcia i wdrożenia przez kraje członkowskie prawie 300 dyrektyw. Powodując znaczącą zmianę warunków prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Wspólnot, stanowiła doskonałą szansę dalszego rozwoju działalności lobbingowej. Według różnych szacunków w Brukseli znajdowało się w okresie negocjowania zasad rządzących funkcjonowaniem JRE od 3 do 10 tys. lobbystów. 3000 Liczba lobbystów 2500 2000 1500 1000 500 0 1957 1970 1980 1986 1990 Rys. 1. Lobbing we Wspólnotach Europejskich w latach 1957–1990 Źródło: S.S. Andersen, K.A. Eliassen, EU-Lobbying: between Representavity and Effectiveness, Sage, London 1996, s. 38. Kolejna ważna zmiana w warunkach prowadzenia lobbingu we Wspólnotach wynikała z podpisania i wejścia w życie z dniem 1 listopada 1993 r. Traktatu z Maastricht. Traktat ten przewidywał utworzenie na obszarze Wspólnot unii walutowej oraz wprowadzenie z dniem 1 stycznia 1999 r. wspólnej waluty – euro. Ibidem. K. Tarnawska, Istota i rozwój lobbingu w Unii Europejskiej, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 555, Kraków 2002. ZN_701.indb 116 1/30/08 1:15:48 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 117 Traktat ten zmieniał także kompetencje niektórych instytucji wspólnotowych (wzmacniał zwłaszcza pozycję Parlamentu Europejskiego) oraz tworzył nowe (Komitet Regionów). Rozszerzenie zakresu przedmiotowego wspólnotowego prawa zaowocowało wzrostem znaczenia instytucji wspólnotowych, naturalnie kosztem rządów państw członkowskich. Wszystkie te zmiany pobudziły aktywność już istniejących grup nacisku, a także spowodowały wykształcenie się nowych. Znaczna część powstałych do połowy lat 90. grup nacisku działa w sektorach nowych technologii, takich jak: telekomunikacja, informatyka, biotechnologia itp. Zważywszy na rangę, jaką Unia Europejska nadaje budowie społeczeństwa informacyjnego i rozwijaniu gospodarki opartej na wiedzy, należy założyć, że znaczenie lobbingu w tych sektorach będzie rosnąć w dalszym ciągu. Jednocześnie w latach 90. zaczęły funkcjonować na forum Wspólnot grupy nacisku wywodzące się ze sfer, dla których działalność gospodarcza nie stanowi podstawowej racji bytu (non-profit organizations). Najczęściej powstawały one na bazie silnych ruchów społecznych, działających na rzecz ochrony środowiska, ochrony praw konsumentów, poprawy statusu społecznego kobiet itp. Ilościowy wzrost grup nacisku wynikał także z poszerzania składu członkowskiego Wspólnot. Szczególnie było to widoczne po przystąpieniu do Wspólnot Austrii, Finlandii i Szwecji. O własną reprezentację na forum instytucji wspólnotowych starają się także coraz częściej grupy nacisku spoza Europy – przede wszystkim ze Stanów Zjednoczonych oraz Japonii. 2. Próby prawnego uregulowania działalności lobbingowej we Wspólnotach Europejskich Pierwszych przepisów służących regulacji kontaktów lobbystów z przedstawicielami instytucji wspólnotowych można się doszukiwać już w traktatach założycielskich Wspólnot. Traktat paryski ustanawiający EWWiS zawierał artykuł przewidujący utworzenie przy Wysokiej Władzy EWWiS Komitetu Doradczego. W skład tego organu wchodzili pracodawcy, pracownicy oraz konsumenci i agenci handlowi (każda z tych grup miała tyle samo miejsc), będący reprezentantami określonych organizacji zawodowo-społecznych. Nie byli oni jednak związani żadnymi zaleceniami ani instrukcjami tych organizacji. Wysoka Władza mogła zasięgnąć opinii Komitetu w każdej sytuacji, natomiast w pewnych, przewidzianych w Traktacie sytuacjach, była do tego zobowiązana. K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji…, s. 299. K. Michałowska-Gorywoda, Grupy nacisku a proces decyzyjny w UE, „Nowe Życie Gospodarcze” 2001, nr 5. ZN_701.indb 117 1/30/08 1:15:48 PM Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba 118 W Traktacie rzymskim ustanawiającym EWG znalazł się zapis o utworzeniu Komitetu Ekonomiczno-Społecznego. W skład tego organu (istniejącego także obecnie) wchodzą przedstawiciele różnych dziedzin życia gospodarczego i społecznego (producenci, rolnicy, przewoźnicy, kupcy, rzemieślnicy, przedstawiciele wolnych zawodów itd.). Nie są oni w swojej działalności związani żadnymi instrukcjami. Rada i Komisja są zobowiązane do konsultacji z KES w sytuacjach, które przewiduje Traktat, mogą także zasięgać opinii Komitetu we wszystkich sprawach, w których uznają to za stosowne. KES może również wyrażać swoją opinię z własnej inicjatywy, kiedy uzna to za konieczne. Bardziej konkretne próby usystematyzowania działalności lobbingowej rozpoczęto jednak dopiero w latach 90. Za przykład może służyć propozycja członka Parlamentu Europejskiego, belgijskiego socjalisty, M. Galle. W 1991 r. deputowany ten zaproponował wprowadzenie kodeksu postępowania i rejestru lobbystów akredytowanych przy Parlamencie Europejskim. Komisja Europejska odrzuciła wprawdzie tę propozycję w obawie przed uprzywilejowaniem pewnych grup interesu, ale już w 1992 r. przedstawiła własne stanowisko w tej sprawie. Wynikało z niego, że lobbing sam w sobie nie stanowi zagrożenia dla Wspólnot Europejskich. Może jednak owo zagrożenie stanowić, przykładowo w wypadku sprzedaży projektów dokumentów wspólnotowych bądź też wprowadzania w błąd opinii publicznej. Jako odpowiedź na te zarzuty można traktować opracowany w 1994 r. przez środowisko lobbystów „Kodeks postępowania z instytucjami Unii Europejskiej”. Kodeks ten został zaakceptowany przez kilkadziesiąt wpływowych podmiotów, prowadzących lobbing w instytucjach UE. Konkretne podstawy prawne współpracy grup nacisku z instytucjami Unii Europejskiej pojawiły się jednak dopiero w Traktacie z Maastricht. W art. 118 b TUE stwierdza się wyraźnie: „Komisja dołoży wszelkich starań, aby rozwijać dialog między pracodawcami a pracownikami na szczeblu europejskim, co może doprowadzić, jeżeli obie strony uznają to za pożądane, do nawiązania stosunków umownych”. Stworzone w ten sposób ramy prawne dialogu między Komisją Europejską a grupami nacisku były wprawdzie ograniczone tylko do kwestii związanych z szeroko rozumianą polityką społeczną, jednakże po raz pierwszy została wyraźnie określona partnerska pozycja tych grup w procesie decyzyjnym, zachodzącym w UE. K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji…, s. 300–301. J. Greenwood, Representing Interest in the European Union, St’ Martin’s Press, New York 1997, s. 90. K. Michałowska-Gorywoda, Warunki i formy skutecznego lobbingu, „Nowe Życie Gospodarcze” 2001, nr 7. ZN_701.indb 118 1/30/08 1:15:49 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 119 3. Lobbing w instytucjach Unii Europejskiej 3.1. Uwagi wstępne Każda instytucja wspólnotowa może być dla lobbystów źródłem wielu cennych informacji, dlatego też są one często polem działalności lobbystycznej ze strony tzw. europejskich grup nacisku oraz różnego rodzaju stowarzyszeń i firm lobbingowych, reprezentujących poszczególne sektory gospodarki (np. producenci win, przemysł cukrowniczy, budownictwo). Najważniejszymi instytucjami wspólnotowymi z punktu widzenia lobbystów są: Komisja Europejska, Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej, Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów. 3.2. Lobbing w Komisji Europejskiej W wypadku prowadzenia działalności lobbingowej na szczeblu krajowym, najważniejszym obiektem zainteresowania lobbystów są najczęściej organy ustawodawcze danego kraju, czyli parlamenty. Spośród organów Unii Europejskiej największym zainteresowaniem lobbystów cieszy się Komisja Europejska. Głównym powodem tego zainteresowania są jej uprawnienia wykonawcze i legislacyjne, a zwłaszcza, że10: – jest ona inicjatorem procesów legislacyjnych we Wspólnotach, – występuje w roli strażnika przestrzegania postanowień traktatowych i dorobku prawnego Wspólnot (acquis communautaire), a także jest odpowiedzialna za podejmowanie nowych inicjatyw i idei, nie uwzględnionych w traktatach, – podejmuje się często roli mediatora w przypadku sporów między państwami członkowskimi oraz instytucjami wspólnotowymi, – reprezentuje Unię Europejską w stosunkach z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. Od początku swego istnienia Komisja Europejska dostrzegała istnienie różnych grup nacisku, nie próbowała jednak, aż do początku lat 90., formalizować swoich kontaktów z tymi grupami. Oficjalne stanowisko Komisji wobec grup nacisku zostało przedstawione w komunikacie z 2 grudnia 1992 r., zatytułowanym „Otwarty i strukturalny dialog między Komisją a specjalnymi grupami interesu”11. M. Apostoł, Brukselskie łowiska lobbystów. Raport o lobbyingu, „Unia & Polska” 2001, nr 2. 10 U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing w Unii Eurropejskiej – zarys problematyki, „Studia Europejskie” 1999, nr 2. U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, op. cit. 11 ZN_701.indb 119 1/30/08 1:15:49 PM 120 Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba Dokument ten miał jednak znaczenie typowo deklaracyjne i nie regulował kwestii reprezentacji interesów od strony formalnoprawnej. W publikacji tej Komisja zawarła ogólne informacje na temat grup nacisku funkcjonujących na forum instytucji wspólnotowych oraz wytyczyła cele swojej polityki wobec tych grup. Komisja stwierdziła ponadto, że to sami lobbyści powinni opracować kodeks postępowania w kontaktach z pracownikami instytucji wspólnotowych, a zadaniem Komisji jest tylko określenie minimalnych wymogów, jakie powinny się znaleźć w takim kodeksie. Do takich wymogów Komisja zaliczyła m.in.12: – nieużywanie symboli lub tytułów, związanych z tymi, które przynależą instytucjom Wspólnoty, – unikanie sytuacji, w których może się pojawić konflikt interesów (chodziło tutaj o kwestię zatrudniania przez firmy lobbingowe byłych pracowników instytucji wspólnotowych bądź też o rodzinne powiązania między lobbystami a pracownikami takich instytucji), – kierowanie się przez lobbystów zasadami profesjonalizmu i uczciwości, – zakaz stosowania jakichkolwiek form przekupstwa, – zakaz sprzedaży dokumentów uzyskanych z instytucji wspólnotowych, – honorowanie poufnego charakteru informacji, – przestrzeganie przejrzystych zasad reprezentacji w kontaktach z funkcjonariuszami instytucji wspólnotowych, – zakaz celowego rozpowszechniania informacji nieprawdziwych. Reakcją na powyższą publikację był oparty na powyższych zasadach „Kodeks postępowania lobbystów z instytucjami Unii Europejskiej”, przedstawiony Komisji we wrześniu 1994 r.13 Kodeks ten został opracowany przez specjalistów związanych z dwoma organizacjami reprezentującymi środowisko lobbingowe – „Public Affairs Practicionners” (PAP) oraz „Society of European Affairs Practiotionners” (SEAP). W gronie sygnatariuszy tego dokumentu znalazło się kilkadziesiąt wpływowych grup nacisku, prowadzących profesjonalną działalność lobbingową w instytucjach wspólnotowych (różnego typu organizacje doradcze, konsultanci, firmy public relations). Kodeks ten, oprócz zasad wymienionych przez Komisję Europejską w swoim Komunikacie, zobowiązywał lobbystów do składania wyraźnych deklaracji co do ich działalności (nazwisko lobbysty, nazwa reprezentowanej przez niego firmy) oraz przewidywał coroczny przegląd Kodeksu przez jego sygnatariuszy. 12 K. Michałowska-Gorywoda, Lobbing na forum głównych organów UE, „Nowe Życie Gospodarcze” 2001, nr 12. 13 ZN_701.indb 120 K. Kukier, Lobbing w Unii Europejskiej, „Biuletyn Analiz UKIE” 2001, nr 1. 1/30/08 1:15:49 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 121 Wprowadzenie Kodeksu było jednym z czynników, które doprowadziły do konsolidacji środowiska i powstania w jego obrębie kilku organizacji lobbystycznych. Przykładowo w 1996 r. powstały dwie takie organizacje: „European Federation of Lobbyists” – EFL oraz „European Parlamentary Affairs Lobbyists“ (EPAL)14. 3.3. Lobbing w Parlamencie Europejskim Parlament Europejski jest jedynym wspólnotowym organem decyzyjnym, wybieranym w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Jego kompetencje różnią się znacznie od kompetencji parlamentu krajowego. Polegają przede wszystkim na opiniowaniu aktów prawnych, a nie ich uchwalaniu. Jedynie w kilku kwestiach, takich jak m.in. uchwalanie budżetu Wspólnot lub też przyjmowanie nowych członków, Parlament ma głos decydujący. Warto jednak zauważyć, że w miarę upływu czasu kompetencje decyzyjne Parlamentu Europejskiego ulegają poszerzeniu, stąd rosnące zainteresowanie nim lobbystów. Parlament Europejski jest także pierwszym organem wspólnotowym, który formalnie uregulował swoje kontakty z lobbystami. Propozycja stworzenia kodeksu postępowania lobbystów działających w Parlamencie Europejskim pojawiła się już w 1991 r. we wspomnianym wcześniej raporcie belgijskiego deputowanego M. Galle. Jednak dopiero 17 lipca 1996 r., po dwóch kolejnych raportach w tej sprawie oraz długiej debacie, deputowani PE podjęli decyzję o włączeniu do regulaminu wewnętrznego Parlamentu reguły nr 9 pod tytułem „Kodeks postępowania” oraz dwóch aneksów (I i IX)15. Zapisy w nich zawarte dotyczyły ogólnych zasad postępowania lobbystów oraz parlamentarzystów w ich wzajemnych kontaktach, a ponadto przewidywały utworzenie rejestru lobbystów działających przy Parlamencie oraz przyznanie im pewnych przywilejów (przepustki do budynków Parlamentu, prawo obserwacji otwartych posiedzeń komisji parlamentarnych, dostęp do biblioteki). W wersji regulaminu wewnętrznego Parlamentu Europejskiego, która weszła w życie 20 lipca 1999 r., zasady kontaktów parlamentarzystów z lobbystami zostały oparte na wyżej wspomnianej regule nr 9 oraz aneksach I i IX. W myśl przepisów regulaminu lobbysta jest zobowiązany do przestrzegania kodeksu postępowania oraz umieszczenia swych danych w rejestrze grup interesu działających przy Parlamencie. Po spełnieniu tych dwóch warunków otrzymuje on roczną K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, Lobbing, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2000, s. 78. 14 K. Michałowska-Gorywoda, Grupy nacisku a Parlament Europejski, „Nowe Życie Gospodarcze” 2001, nr 18. 15 ZN_701.indb 121 1/30/08 1:15:49 PM Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba 122 przepustkę, uprawniającą go do przebywania na terenie Parlamentu Europejskiego. Pozostałe zasady zawarte w regulaminie zobowiązują lobbystów do16: – składania corocznych szczegółowych deklaracji na temat instytucji lub osób, których interesy lobbysta reprezentuje, – honorowania informacji poufnych (zakaz odpłatnego rozprowadzania informacji tego typu, uzyskanych w trakcie kontaktów z Parlamentem), – przestrzegania zakazu zdobywania informacji w sposób nieuczciwy, – przestrzegania powyższych zasad w przypadku zatrudniania przez grupy nacisku byłych funkcjonariuszy instytucji wspólnotowych, – niereprezentowania interesów konfliktowych. Regulamin dotyczy również kwestii związanych z etyką postępowania deputowanych, przewidując m.in.17: – obowiązek składania przez parlamentarzystę szczegółowej deklaracji na temat swej zawodowej działalności, z wyszczególnieniem listy osób trzecich, od których otrzymuje on jakiekolwiek wsparcie (finansowe, kadrowe, techniczne). Deklaracja ta jest corocznie aktualizowana, a w przypadku jej nieprzedstawienia deputowany ponosi konsekwencje dyscyplinarne; – zakaz przyjmowania podarunków, honorariów czy innych korzyści, w zamian za głosowanie zgodnie z intencją darczyńcy; – obowiązek rejestrowania podarunków wartościowych (significant gifts), tzn. o wartości przekraczającej 600 euro. Aktywność lobbystów w Parlamencie Europejskim rozpoczyna się najczęściej w momencie, gdy Komisja Europejska kończy pracę nad projektem danego aktu prawnego i przedkłada ów projekt do konsultacji komisjom PE. Lobbyści starają się nawiązać kontakt z deputowanym-sprawozdawcą danej komisji parlamentarnej i przekonać go do swoich racji. Wynika to z faktu, że to właśnie deputowany-sprawozdawca sporządza raport na temat wniesionej przez Komisję propozycji aktu prawnego, dokonuje jej oceny oraz przygotowuje ewentualne poprawki. Na podstawie informacji przez niego dostarczonych, członkowie komisji parlamentarnej podejmują ostateczną decyzję w sprawie propozycji. Lobbyści wykorzystują często fakt, że deputowany-sprawozdawca może w trakcie trwania prac nad projektem korzystać z pomocy ekspertów zewnętrznych – w ich roli często występują przedstawiciele rozmaitych grup nacisku. 16 17 ZN_701.indb 122 K. Michałowska-Gorywoda, Grupy nacisku… Ibidem. 1/30/08 1:15:50 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 123 3.4. Lobbing w Radzie Unii Europejskiej W odróżnieniu od wcześniej opisywanych organów Unii Europejskiej, które mają charakter wspólnotowy (Komisja Europejska, Parlament Europejski), Rada Unii Europejskiej jest organem międzyrządowym. Zasiadają w niej przedstawiciele rządów wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej. Rada UE, jako główny organ legislacyjny w Unii, posiada największy wpływ na proces podejmowania decyzji w Unii Europejskiej. Nie jest więc niczym zaskakującym, że różnorakie grupy nacisku działające na forum instytucji wspólnotowych były i są żywotnie zainteresowane wypracowaniem różnorodnych form kontaktu z Radą. Jednakże ze względu na międzynarodowy charakter Rady oraz fakt, że obraduje ona za zamkniętymi drzwiami, możliwości bezpośredniego wpływu lobbystów na ten organ są w dużym stopniu ograniczone. Z dotychczasowej praktyki wynika, że wpływ na decyzje Rady UE mogą mieć jedynie najważniejsze europejskie grupy nacisku czy też europejskie organizacje związków zawodowych18. W obradach Rady uczestniczą ministrowie krajów członkowskich Unii (którzy zmieniają się w zależności od tematu obrad) oraz członkowie istniejącego od 1958 r. Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER), w skład którego wchodzą urzędnicy cywilni w randze ambasadorów państw członkowskich oraz specjaliści z różnych dziedzin (finanse, rolnictwo, ochrona środowiska, ochrona konsumenta). Specjaliści ci stanowią ogniwo pośredniczące w procesie wymiany informacji między Komisją Europejską a reprezentantami rządów krajów członkowskich, dlatego COREPER jako organ złożony ze specjalistów jest ważnym źródłem informacji i istotnym miejscem przedstawiania i obrony swoich interesów przez międzynarodowe grupy nacisku19. Lobbyści mogą także próbować oddziaływać na decyzje Rady kanałami nieoficjalnymi. Warto jednak od razu zaznaczyć, że zarówno możliwość, jak i efektywność działań tego typu, w przypadku zarówno samej Rady UE, jak i jej organów pomocniczych (np. COREPER), jest niewątpliwie znacznie mniejsza niż ma to miejsce w wypadku Komisji Europejskiej czy Parlamentu. Paradoksalnie, trudności te wpłynęły na rozwój działalności lobbingowej na szczeblu krajów członkowskich UE. Intensyfikacji uległy bowiem z biegiem czasu kontakty między grupami nacisku a pracownikami ministerstw poszczególnych państw członkowskich20. K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji…, s. 321–322. 18 19 J. Gardner, Effective Lobbying in the EC, Kluwer Academic Publishers, Boston 1991, s. 77. U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing w Unii Europejskiej… 20 ZN_701.indb 123 1/30/08 1:15:50 PM Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba 124 3.5. Lobbing w innych instytucjach wspólnotowych Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Europejski Trybunał Sprawiedliwości z siedzibą w Luksemburgu nie uczestniczy wprawdzie bezpośrednio w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej, jednakże jego wpływu na ten proces nie można lekceważyć. ETS rozstrzyga bowiem spory między państwami członkowskimi Wspólnot, spory między Wspólnotami z jednej strony a osobami fizycznymi lub prawnymi z drugiej strony, rozpatruje skargi personelu instytucji wspólnotowych, a także wydaje opinie na temat umów międzynarodowych podpisywanych przez Wspólnoty. Generalnie orzecznictwo Trybunału sprzyja tworzeniu prawa wspólnotowego obowiązującego wszystkie państwa członkowskie. Jedna z podstawowych zasad, na których oparte są Wspólnoty Europejskie, mianowicie prymat prawa wspólnotowego nad prawem narodowym powoduje, że żadnego z podmiotów mających wpływ na wspólnotową legislację lekceważyć nie należy. Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów. Kolejnymi instytucjami wspólnotowymi, ważnymi z punktu widzenia aktywności lobbingowej, są Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów. Mimo że opinie obu komitetów nie są wiążące dla Rady UE w procesie legislacyjnym, to musi ona opinii tych wysłuchać. Stwarza to lobbystom możliwość wpływu na decyzje Rady poprzez zaprezentowanie swojego stanowiska na forum odpowiedniego komitetu. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że wraz z postępami procesu integracji europejskiej nastąpi dalszy wzrost znaczenia obu tych komitetów21. 4. Lobbing w krajach członkowskich Unii Europejskiej Płaszczyzna prawna. W większości państw członkowskich Unii Europejskiej brakuje sformalizowanych przepisów prawnych, dotyczących lobbingu. Jeżeli przepisy te istnieją, to dotyczą praktycznie wyłącznie kwestii działania grup interesu w parlamencie. Takie przepisy istnieją przykładowo w Danii i Niemczech22. W Niemczech kontakty parlamentarzystów z grupami interesu reguluje ustawa z dnia 21 września 1972 r., zgodnie z którą lobbyści są zobowiązani do rejestracji swojej aktywności zawodowej w specjalnym rejestrze w Bundestagu. Działalność lobbingową mogą prowadzić także parlamentarzyści Bundestagu pod warunkiem poinformowania o tym przewodniczącego parlamentu. Są oni jednak zobowiązani 21 Ibidem. Zasady regulujące lobbying w parlamentach narodowych państw członkowskich, „Materiały i Dokumenty BSE”, nr 194, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 1997, s. 77–79. 22 ZN_701.indb 124 1/30/08 1:15:50 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 125 do ujawniania dochodów z działalności tej uzyskiwanych, a informacje te są częściowo publikowane w oficjalnym informatorze Bundestagu. System rejestracji grup interesów obowiązuje także w Danii. Tamtejszy parlament (Folketing) przyznał tym grupom specjalny status, zgodnie z którym lobbyści podlegają rejestracji i figurują w archiwach komisji, a ich rejestr jest publikowany co roku. Zarejestrowani lobbyści mają prawo wstępu do budynków parlamentu, przysługuje im także prawo przedstawiania swoich opinii w czasie posiedzeń komisji parlamentarnych. W pozostałych krajach członkowskich Wspólnot, mimo braku uregulowań szczegółowych związanych z lobbingiem, istnieją jednak pewne zwyczaje i nieformalne procedury dające różnym podmiotom możliwość uczestniczenia w procesie decyzyjnym, np. poprzez konsultację projektów (Wielka Brytania, Austria). We Francji, Finlandii i Luksemburgu przedstawiciele przedsiębiorstw mają prawo wstępu do parlamentu tylko i wyłącznie na zaproszenie deputowanych, natomiast pozostałe kraje Wspólnot wykorzystują system akredytacji , tzn. wydają jednorazowe lub okresowe karty wstępu do parlamentu23. Płaszczyzna etyczna. Jeżeli chodzi o etyczny wymiar działalności lobbingowej, to dotyczy on przede wszystkim problemu samoregulacji środowiskowych, celem zidentyfikowania uczestników procesu lobbingowego oraz zapewnienia jawności i przejrzystości prowadzonych przez nich działań. Od początku lat 90. regulacje z tej dziedziny przyjmują parlamenty państw członkowskich Wspólnot Europejskich, poprzez tworzenie kodeksów etyki parlamentarzystów, rejestrów korzyści majątkowych, specjalnych komisji nadzorczych itp. Regulacje te różnią się naturalnie w poszczególnych krajach, jeżeli chodzi o zakres działania czy rangę norm prawnych, na co wpływ mają np.: koncepcja ustrojowa kraju, tradycja, obyczaje polityczne. Jednakże wspólnym celem tych uregulowań we wszystkich krajach jest dążenie do zapewnienia jawności i przejrzystości działania na arenie publicznej. 5. Próby prawnego uregulowania problemu lobbingu na gruncie polskim Podobnie jak w większości innych krajów członkowskich Unii Europejskiej, w Polsce nie istnieją, jak dotąd, konkretne regulacje prawne, dotyczące bezpośrednio działalności lobbingowej. Polski system prawny koncentruje się w tej kwestii na przedmiocie działalności lobbingowej, tzn.: parlamentarzystach, urzędnikach, osobach zaufania publicznego. Specyficzną dla Polski kwestią jest kojarzenie przez społeczeństwo samego pojęcia „lobbing” z korupcją, przekupstwem, działaniami K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, op. cit., s. 70–75. 23 ZN_701.indb 125 1/30/08 1:15:51 PM Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba 126 na granicy prawa bądź jednoznacznie bezprawnymi. Stąd w naszym kraju często zamiast słowa „lobbing” używa się terminu „rzecznictwo interesów”. Problem z prawnym uregulowaniem działalności lobbingowej w Polsce wynika ponadto z trudności z wyborem wzorca. Najbardziej zaawansowane przykłady uregulowania tego problemu pochodzą z krajów anglosaskich, czyli krajów o odmiennej niż polska kulturze i tradycji prawnej, a także politycznej, stąd trudność ich ewentualnego przeniesienia na grunt polski. Regulacje zaś z bliższego nam kręgu, tzw. kontynentalnego (np. niemieckie), najczęściej sprowadzające się do rejestracji lobbystów, uznawane są za niewystarczające na potrzeby Polski24. Za pierwszą w Polsce próbę podniesienia kwestii prawnego uregulowania kwestii lobbingu uznać można konferencję zorganizowaną w Senacie RP 7 listopada 1995 r. pod tytułem „Sens, istota i granice lobbingu”. Konferencja ta zaowocowała powstaniem Zespołu ds. lobbingu przy Biurze Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, w skład którego weszli parlamentarzyści, urzędnicy i przedstawiciele grup lobbystycznych. Kolejnym ważnym wydarzeniem, wpływającym na kwestię rzecznictwa interesów było wprowadzenie w 1997 r. tzw. „rejestru korzyści majątkowych” urzędników państwowych. Pięć lat później, czyli w 2002 r. , poseł H. Wujec zgłosił projekt ustawy regulującej kwestie lobbingu, lecz projekt ten nie uzyskał poparcia sejmu. Dyskusje, związane z powyższym projektem, oraz analiza rozwiązań stosowanych w innych krajach doprowadziły po pewnym czasie do wykrystalizowania się trzech koncepcji normatywnego uregulowania kwestii lobbingu w Polsce25: – koncepcji koncentracji na osobach zaufania publicznego i regułach ich zachowań, – koncepcji ścisłego prawnego uregulowania zasad działalności lobbingowej oraz stosunków organów władzy z grupami interesów, – koncepcji środowiskowej samoregulacji lobbingu. Dyskusje te zaowocowały ostatecznie przedstawieniem przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w marcu 2003 r. projektu ustawy o lobbingu. Główne założenia tego projektu przedstawiają się następująco26: – zdefiniowanie lobbingu jako „wszelkiej legalnej działalności, która zmierza do uzyskania wpływu na kształt prawa, politykę państwa na poziomie centralnym i lokalnym, wydawanie decyzji administracyjnych czy umów, gdzie jedną ze stron jest organ władzy publicznej”, 24 25 Ibidem, s. 81–83. Ibidem, s. 82. www.mswia.gov.pl - strona internetowa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, dokument z marca 2003 r. 26 ZN_701.indb 126 1/30/08 1:15:51 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 127 – stworzenie jawnego rejestru lobbystów zawodowych (działających na zlecenie) i etatowych (zatrudnionych na stałe przez firmy lub organizacje), – ujawnianie przez lobbystów w rejestrze informacji o tym, na rzecz kogo działają, – kary w wysokości 3–25 tys. zł za uprawianie lobbingu bez rejestracji, – wyłączenie (poza kilkoma wyjątkami) spod działania ustawy organizacji pracodawców, związków zawodowych, dyplomatów oraz organizacji pozarządowych o statusie „organizacji pożytku publicznego”, – radni, urzędnicy państwowi i samorządowi obowiązani byliby zgłaszać kontakty z lobbystami swoim przełożonym, a parlamentarzyści marszałkom sejmu i senatu (niedopełnienie tego obowiązku groziłoby urzędnikom odwołaniem ze stanowiska, jeśli lobbing miał wpływ na podjętą przez nich decyzję), – uwzględnienie opinii lobbysty w sprawie musiałoby zostać ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej, – warunki kontaktów lobbystów z urzędnikami miałoby regulować osobne rozporządzenie MSWiA, natomiast zasady ich dostępu do Kancelarii Sejmu i Kancelarii Senatu – regulaminy tych organów. Projekt ten został przyjęty przez Radę Ministrów 8 października 2003 r. i mimo upływu roku wciąż znajduje się na etapie prac parlamentarnych. Wynika to m.in. z faktu licznych zastrzeżeń, podniesionych wobec tego projektu, z których najważniejsze to: przeregulowanie, niejasność, arbitralność, zbytnia restrykcyjność oraz szkodliwy wpływ na działalność organizacji pozarządowych. Inną swego rodzaju konkurencyjną propozycję ustawy regulującej kwestię lobbingu w Polsce przedstawił w czerwcu 2003 r. Instytut Spraw Publicznych przy współpracy z grupą organizacji pozarządowych, w skład której weszły m.in. Fundacja im. Stefana Batorego czy Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Podstawowe kwestie charakteryzujące ten projekt to27: – uznanie za lobbing tylko odpłatnego działania wyspecjalizowanych osób lub organizacji, mających na celu wpływ na kształt prawa tworzonego przez instytucje państwowe na szczeblu centralnym i samorządowym, – obowiązek rejestrowania swojej działalności przez organizacje, osoby, firmy, świadczące odpłatne usługi lobbingowe, – obowiązek jawnego działania lobbystów, tzn. publicznego oferowania swoich usług i informowania, w czyim imieniu działają. www.isp.org.pl – strona internetowa Instytutu Spraw Publicznych, dokument z marca 2003 r. 27 ZN_701.indb 127 1/30/08 1:15:51 PM Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba 128 6. Grupy nacisku funkcjonujące we Wspólnotach Europejskich Działalność lobbingowa na szczeblu wspólnotowym ma inny charakter i jest bardziej skomplikowana niż na szczeblu narodowym. Po pierwsze, wynika to z faktu pojawiania się na szczeblu wspólnotowym aktorów, z którymi lobbysta nie ma do czynienia, działając na szczeblu krajowym. Za przykład mogą tu służyć organy Wspólnoty, ale także europejskie grupy konsumentów czy producentów. Po drugie, skomplikowanie to wynika często z faktu jednoczesnego prowadzenia przez lobbystę kampanii lobbingowej na szczeblu regionalnym, krajowym i wspólnotowym. Po trzecie, cały system prowadzenia działalności lobbingowej we Wspólnotach Europejskich jest wciąż w fazie kształtowania się28. Zróżnicowanie działających we Wspólnotach grup nacisku pod względem wielkości, znaczenia, struktury, statusu prawnego, źródeł finansowania, metod oddziaływania itp. skutkuje tym, że szczegółowa klasyfikacja tych podmiotów jest niezwykle trudna (por. rys. 2). 35 1 30 25 20 15 10 2 3 4 5 5 0 1 – europejskie konfederacje zawodowe – 33% 2 – firmy i korporacje – 18% 3 – organizacje reprezentujace interesy publiczne – 11% 4 – profesjonalni lobbyści – 11% 5 – firmy prawnicze – 8% 6 7 8 9 6 – krajowe związki i stowarzyszenia – 7% 7 – organizacje regionalne – 6% 8 – organizacje międzynarodowe – 5% 9 – ugrupowania promocyjne – 1% Rys. 2. Struktura organizacji lobbingowych w UE w 1997 r. Źródło: O. Gray, The Structure of Interest Group Representation in the EU, PIE-EIP, Brussels 1998, s. 282. S.S. Andersen, K.A. Eliassen, op. cit., s. 53. 28 ZN_701.indb 128 1/30/08 1:15:52 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 129 Wydaje się, że jednym z najlepszych i najprostszych sposobów klasyfikacji grup nacisku działających we Wspólnotach jest ich podział na trzy kategorie29: – europejskie grupy nacisku (tzw. Eurogrupy) działające na szczeblu ponadnarodowym federacje lub stowarzyszenia krajowych grup nacisku, a także bezpośrednie stowarzyszenia firm na szczeblu Wspólnot, – krajowe grupy nacisku działające na szczeblu wspólnotowym przedstawicielstwa konkretnych regionów, społeczności lokalnych, organizacji gospodarczych danego kraju itp., – grupy nacisku sektora prywatnego, przedstawicielstwa dużych przedsiębiorstw prywatnych, indywidualni konsultanci, organizacje non-profit. W literaturze znaleźć można wiele innych przykładów klasyfikacji, są one jednak na ogół o wiele bardziej skomplikowane30. Europejskie grupy nacisku. Europejskie grupy nacisku powstały w wyniku procesu zachodzącego równocześnie w dwóch kierunkach. Pierwszy kierunek – niejako oddolny – polegał na łączeniu się krajowych grup nacisku z poszczególnych krajów członkowskich WE. Dotyczyło to zarówno grup ogólnogospodarczych, jak i branżowych. Z drugiej strony dochodziło do łączenia się grup, które powstały w krajach członkowskich Wspólnot Europejskich i były członkami organizacji o zasięgu regionalnym lub ogólnoświatowym, mających swoje przedstawicielstwa przy Wspólnotach. W obrębie takich organizacji o szerokim zasięgu dochodziło często do wydzielenia się swego rodzaju podgrup składających się z organizacji lobbystycznych pochodzących z państw członkowskich WE. Należy zaznaczyć, że wiele krajowych grup nacisku lub firm, zwłaszcza te o niejednorodnym profilu działania, dążąc do zwiększenia swego wpływu na działalność Wspólnot, należy do więcej niż jednej eurogrupy. Szacuje się, że spośród ogółu eurogrup, działających w latach 90. na forum Wspólnot, około 50% reprezentowało interesy członków organizacji przemysłowych i handlowych, 25% reprezentowało firmy z sektora rolnego i produkcji żywności, około 20% było związane z sektorem usług (w tym prawnych i bankowych), a tylko około 5% eurogrup występowało w obronie interesów członków związków zawodowych, konsumentów czy też ruchów ekologicznych31. Do najbardziej wpływowych i najliczniejszych pod względem liczby członków Europejskich grup nacisku należą32: Za: K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji…, s. 301. 29 F.M. Bindi, The Eurogroups, the EU and EU Legislative Process, London 1994; K. Tarnawska, Istota i rozwój lobbingu w Unii Europejskiej, Zeszyty Naukowe, nr 555, AE w Krakowie, Kraków 2002. 30 K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji…, s. 302. 31 Ibidem, s. 302. 32 ZN_701.indb 129 1/30/08 1:15:52 PM Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba 130 – Komitet Zawodowych Organizacji Rolnych Unii Europejskiej – COPA, – Związek Konfederacji Przemysłów Europy – UNICE, – Konfederacja Europejskich Związków Zawodowych – ETUC, – Europejski Okrągły Stół – ERT, – Zrzeszenie Europejskich Izb Handlowych i Przemysłowych – ����� EUROCHAMBERS�. Krajowe grupy nacisku. Grupy nacisku z krajów członkowskich Wspólnot, chociaż często mają swoich przedstawicieli w europejskich grupach nacisku, tworzą także przy Wspólnotach własne przedstawicielstwa. Wynika to często z niezadowolenia z efektywności działania wyłącznie w ramach eurogrupy. Za przykłady tego typu grup mogą służyć: włoskie Stowarzyszenie Pracodawców „Confindustria”, francuska Izba Przemysłowo-Handlowa APCCI, czy jej niemiecki odpowiednik „Deutsche Industrie und Handelstag” (DIHT). Organizacje te, mimo członkostwa w europejskich grupach nacisku, mają swoje niezależne przedstawicielstwa w Brukseli33. Do najbardziej typowych, a zarazem najważniejszych krajowych grup nacisku, działających na forum Wspólnot Europejskich, zaliczyć można organizacje producentów przemysłowych, producentów rolnych, handlowców oraz organizacje z sektora transportu i komunikacji. Liczne są także organizacje reprezentujące rzemieślników, pracowników wolnych zawodów, pracowników najemnych czy wreszcie konsumentów. W skład każdej takiej grupy nacisku, określanej jako grupa centralna, wchodzą liczne, wąsko wyspecjalizowane grupy branżowe. W wypadku pokrewnych branż łączą się one często horyzontalnie, tworząc specjalne instytucje branżowe34. Do krajowych grup nacisku należą również coraz bardziej liczne na forum Wspólnot przedstawicielstwa regionów i społeczności lokalnych. Są to przykładowo przedstawicielstwa i biura łącznikowe, reprezentujące interesy landów niemieckich (Berlin Region Brussels Office) czy austriackich (Land Salzburg), hiszpańskich comunidades (Comunidad de Madrit, Fundacion Galicia-Europa) oraz władz lokalnych i regionalnych innych państw członkowskich. Rola tej kategorii grup nacisku wzrosła m.in. w wyniku powołania przez Traktat z Maastricht nowego organu Wspólnot o charakterze doradczym – Komitetu Regionów, co z kolei było wyrazem rangi, jaką Wspólnoty nadają swojej polityce regionalnej i społecznej. Swoje biura w Brukseli ma także kilkanaście stanów USA oraz kanadyjska prowincja Quebec. W końcu lat 90. różnego rodzaju przedstawicielstwa regionalne w Brukseli reprezentowały interesy około 400 regionów35. K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, op. cit., s. 221. 33 34 K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji…, s. 305. Ibidem, s. 306. 35 ZN_701.indb 130 1/30/08 1:15:52 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 131 Warto jednak podkreślić, że zakres i sposób działania krajowych grup nacisku znacznie różni się od sposobu działania eurogrup. Głównym kanałem ich wpływu na europejskie procesy decyzyjne są bowiem krajowe reprezentacje działające w ramach Rady Unii Europejskiej. Ponieważ podczas prowadzenia konsultacji z partnerami społecznymi zarówno Komisja, jak i Parlament faworyzują stowarzyszenia europejskie (eurogrupy), dostęp krajowych stowarzyszeń do tych instytucji napotyka liczne przeszkody. Znacznie łatwiejsze i dużo prostsze jest monitorowanie prac i wywieranie nacisku na swoich krajowych ministrów zasiadających w Radzie UE36. Grupy nacisku sektora prywatnego. Grupy nacisku sektora prywatnego to najmniej jednorodna kategoria spośród wszystkich grup nacisku, funkcjonujących przy Wspólnotach Europejskich. Najczęściej zalicza się do nich37: – duże przedsiębiorstwa, mające swoje samodzielne przedstawicielstwa przy Wspólnotach, – konsultantów, firmy konsultingowe, kancelarie prawnicze, czyli podmioty świadczące profesjonalne usługi dla innych podmiotów, – organizacje non profit, czyli różnego typu organizacje, dla których działalność komercyjna nie jest podstawową racją bytu. Jeżeli chodzi o przedstawicielstwa dużych przedsiębiorstw, to reprezentują one najczęściej znane korporacje międzynarodowe, z siedzibą zarówno w krajach członkowskich (przykładowo: BASF, Bayer, British Airways, Citroen Autos, Fiat, Philips, Shell, Unilever), jak i w Stanach Zjednoczonych (American Airlines, Ford, Microsoft) czy Japonii (Mitsubishi, Nissan). W latach 90. indywidualne przedstawicielstwa w Brukseli (najczęściej w postaci biur public relations) otworzyło ponad 200 przedsiębiorstw (rys. 3). Ten typ działalności, polegający na bezpośredniej i samodzielnej reprezentacji przez firmy swoich interesów nie przeszkadza jednak przedstawicielstwom tych firm wchodzić w skład różnych grup transnarodowych. Największe zainteresowanie firm budzą polityka przemysłowa i handlowa. Można założyć, że bez wpływu przedstawicielstw korporacji prawdopodobnie nie doszłoby do realizacji wielu inicjatyw i programów z obszaru działania wspomnianych rodzajów polityki38. Rola dużych firm w kształtowaniu europejskiej polityki nie sprowadza się jednak wyłącznie do obecności w Brukseli i lobbowania w instytucjach WE. Korporacje często wpływają na to, co się dzieje w Europie poprzez swoje struktury krajowe. Ocenia się, że niechętna postawa Brytyjczyków wobec europejskiej polityki socjalnej jest w dużym stopniu efektem wpływu brytyjskich firm, dążących 36 K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, op. cit., s. 221. K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji…, s. 306. 37 K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, op. cit., s. 222. 38 ZN_701.indb 131 1/30/08 1:15:53 PM Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba 132 do zwiększenia konkurencyjności swoich towarów poprzez utrzymywanie niskich kosztów produkcji39. Jeżeli chodzi o takie podmioty jak konsultanci, firmy konsultingowe czy kancelarie prawnicze (do najważniejszych i najbardziej znanych można zaliczyć Coopers & Lybrand, McKenzie, GWJ, Putnam & Roberts, Winthrop czy Eurokey40), to tworzą one grupę zawodowych lobbystów, którzy podejmują się odpłatnego reprezentowania na forum wspólnotowym interesów innych podmiotów. Przykładowo w samej Brukseli funkcjonuje ponad 100 firm prawniczych, specjalizujących się w prawie wspólnotowym. Zawodowi lobbyści rekrutują się coraz częściej z grona byłych urzędników instytucji wspólnotowych, takich jak Komisja Europejska czy Parlament Europejski. Osoby te są wysoko notowane jako potencjalni lobbyści, przede wszystkim ze względu na przeważnie wysoki poziom specjalizacji zawodowej oraz ogromne doświadczenie. 100 90 94 80 70 60 50 40 45 30 20 10 0 9 3 1 2 14 18 3 4 Wielka Brytania – 9 Włochy – 13 Japonia – 14 19 23 24 5 6 7 8 Holandia – 24 Niemcy– 18 USA– 94 Belgia – 19 pozostałe– 45 Francja– 23 9 Rys. 3. Przedstawicielstwa firm i korporacji w UE w 1997 r. Źródło: O. Gray, op. cit., s. 286. Trzecia kategoria grup nacisku sektora prywatnego to organizacje non-profit. Są to najczęściej grupy zajmujące się promowaniem i propagowaniem określonych idei, poglądów politycznych czy światopoglądowych, przekonań religijnych itp. Przykładem takiej grupy nacisku może być Stowarzyszenie na rzecz Europejskiej Unii Walutowej (Association for the Monetary Union of Europe – AMUE), które 39 Ibidem, s. 222. 40 ZN_701.indb 132 Ibidem, s. 226. 1/30/08 1:15:53 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 133 propaguje ideę stabilności walutowej Europy i wspólnej waluty – euro. Stowarzyszenie to powstało w 1987 r. i jest organizacją typu think tank 41. Inicjatorami utworzenia AMUE byli: ówczesny kanclerz RFN H. Schmidt i były prezydent Francji V. Giscard d’Estaing, do których dołączyli przedstawiciele kół europejskiego biznesu, w sumie około 250 firm42. 7. Polska działalność lobbingowa we Wspólnotach Europejskich Początki polskiej działalności lobbingowej w Brukseli charakteryzowały najpełniej dwie kwestie: brak funduszy oraz brak osób przygotowanych do jej prowadzenia. Podstawą lobbingu były osobiste kontakty z przedstawicielami instytucji wspólnotowych. Nieocenioną rolę na początku lat 90. odegrały w tej kwestii prywatne kontakty J. Kułakowskiego – w latach 1990–1996 ambasadora RP przy Wspólnotach Europejskich, a późniejszym okresie polskiego głównego negocjatora w negocjacjach akcesyjnych. Wraz z intensyfikacją dążeń, mających na celu rozpoczęcie negocjacji członkowskich, polska dyplomacja rozwijała także działalność lobbingową. Były to jednak inicjatywy realizowane własnymi siłami, bez angażowania profesjonalnych brukselskich firm lobbingowych. Do najważniejszych metod działania należał stały kontakt z europejskimi grupami nacisku i informowanie ich o stanowisku Polski w konkretnych sprawach. Polskie Przedstawicielstwo w Brukseli oprócz obsługi procesu negocjacyjnego i utrzymywania stałych kontaktów z organami UE pośredniczyło również w kontaktach polskich lobbystów z unijnymi partnerami. Znaczenie aktywnego polskiego lobbingu wzrastało z uwagi na trwające negocjacje akcesyjne oraz perspektywę rychłego członkostwa Polski w UE. Z tego punktu widzenia do najważniejszych zadań realizowanych przez polskie grupy nacisku można było zaliczyć43: – nawiązywanie współpracy i tworzenie sieci kontaktów z partnerami europejskimi, – gromadzenie informacji dotyczących działań Unii Europejskiej oraz opracowywanie materiałów na temat sytuacji ekonomicznej i politycznej w UE, Organizacje tego typu specjalizują się w tworzeniu scenariuszy przyszłego rozwoju określonych zjawisk, prowadzą kompleksowy monitoring życia publicznego, raporty na badaniach naukowych, analizują zebrane informacje, przygotowują kompleksowe programy zmian, prowadzą debaty publiczne nad ich wprowadzeniem, edukują społeczeństwo i przedstawicieli władz w zakresie nowych idei. 41 42 43 ZN_701.indb 133 K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji…, s. 306. K. Kukier, op. cit. 1/30/08 1:15:54 PM Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba 134 – analizowanie ustawodawstwa unijnego oraz zmian w acquis pod kątem ich wpływu na polskie podmioty gospodarcze i grupy społeczne, – ułatwianie polskim podmiotom dostępu do unijnych środków pomocowych, dotacji na projekty naukowe i badawcze oraz kredytów z europejskich instytucji finansowych, – promowanie polskiej gospodarki i problematyki regionalnej. Polski lobbing w Unii Europejskiej, polegający głównie na monitorowaniu polityki europejskiej i prowadzeniu działań promocyjnych, odbywał się i odbywa nadal drogą oficjalną, tzn. poprzez działalność przedstawicielstwa RP przy UE, ambasady RP w Królestwie Belgii oraz Biura Radcy Handlowego RP w Brukseli. Poza tym polskie grupy nacisku są od pewnego czasu obecne w Brukseli poprzez przynależność do europejskich grup nacisku. Przykładowo NSZZ „Solidarność” jest członkiem Konfederacji Europejskich Związków Zawodowych – ETUC, Polska Izba Handlowa jest członkiem Zrzeszenia Europejskich Izb Handlowych i Przemysłowych – EUROCHAMBERS, a Konfederacja Pracodawców Polskich jest członkiem Związku Konfederacji Przemysłów Europy – UNICE. Członkostwo w tych organizacjach pozwala polskim grupom interesu nie tylko nawiązać współpracę z partnerami z UE, ale również zapoznać się z mechanizmami i specyfiką działań lobbingowych w Unii Europejskiej. Ponadto polskie organizacje dzięki pomocy europejskich grup lobbingowych mogły jeszcze przed wejściem Polski do UE korzystać z bezpośredniego dostępu do informacji w dziedzinach, które były przedmiotem ich zainteresowania. Jeżeli chodzi o bezpośredni lobbing w instytucjach wspólnotowych, to najdłuższą historię ma dialog strony polskiej z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym. Już jesienią 1997 r. dziewięć polskich organizacji (m.in. Business Centre Club, Polska Rada Biznesu, Krajowa Izba Gospodarcza, OPZZ, NSZZ „Solidarność”) utworzyło Tymczasowy Komitet Łącznikowy ds. Współpracy z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym. Działalność Komitetu polegała głównie na prowadzeniu konsultacji i wymiany poglądów z partnerami unijnymi. Przykładami działania Komitetu może być zorganizowana w marcu 1999 r. w Warszawie Europejska konferencja partnerów społecznych z krajów kandydackich i członkowskich, czy też spotkanie reprezentantów Komitetu z przedstawicielami Komisji Europejskiej, które odbyło się w kwietniu 1999 r.44 Również w ramach współpracy z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym powstał Polsko‑Unijny Komitet Konsultacyjny, skupiający przedstawicielstwa reprezentujące interesy poszczególnych sektorów gospodarki. Głównym celem istnienia tego Komitetu było wzajemne poznanie stanowisk oraz przygotowanie polskich organizacji lobbingowych do funkcjonowania na forum KES. Struktura K. Kukier, op. cit. 44 ZN_701.indb 134 1/30/08 1:15:54 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 135 organizacyjna Komitetu wzorowana była na strukturze KES, składając się z trzech grup: – organizacji pracodawców (BCC, Krajowa Izba Gospodarcza), – organizacji pracowników (NSZZ „Solidarność”, OPZZ), – organizacji branżowych (Krajowa Rada Izb Rolniczych, Związek Rzemiosła Polskiego). Z dniem 01.05.2004 Komitet Konsultacyjny zakończył działalność, a polscy przedstawiciele w Komitecie zostali członkami Komitetu Ekonomiczno-Społecznego45. Działalność lobbingowa na forum Parlamentu Europejskiego była do niedawna prowadzona przez jedną z intergrup parlamentarnych Amici Poloniae (Grupa Przyjaciół Polski). Grupa ta została założona w grudniu 1981 r., po wprowadzeniu w Polsce stanu wojennego, przez około trzydziestu deputowanych PE z różnych ugrupowań politycznych. Skupiała ona parlamentarzystów szczególnie zainteresowanych sprawami naszego kraju. Grupa ta przedkładała każdego roku Parlamentowi propozycje budżetowe na rzecz Polski. Szacuje się, że dzięki Amici Poloniae Wspólnota Europejska udzieliła Polsce pomocy w wysokości 150 mln euro46. Grupa ta działała w latach 1981–2000 i w tym okresie stanowiła nieformalne forum PE, na którym dyskutowano kwestie związane z Polską. Jej istnienie pomagało polskim lobbystom zidentyfikować parlamentarzystów szczególnie zainteresowanych sprawami Polski i wokół nich budować kampanie lobbingowe. Interesy polskich rolników były w latach 1997–1999 reprezentowane na forum organizacji wspólnotowych przez przedstawiciela Polskich Organizacji Rolniczych, w skład których wchodzą m.in. NSZZ „Solidarność” Rolników Indywidualnych, Federacja Związków Producentów Rolnych czy Krajowa Rada Spółdzielczości. Dzięki jego aktywności udało się POR nie tylko nawiązać kontakty z kilkoma najważniejszymi europejskimi federacjami rolnymi, takimi jak COPA czy COGECA, ale również z ugrupowaniami, reprezentującymi interesy poszczególnych sektorów rolnictwa47. Jeżeli chodzi o reprezentację na forum wspólnotowym interesów polskich regionów, to pierwszym tego typu podmiotem było utworzone w czerwcu 1999 r. w Brukseli Biuro Informacyjne Regionów Lubelskiego i Podlaskiego (Eastern Poland Euro Office), powstałe dzięki porozumieniu władz wojewódzkich obu tych 45 www.prywatni.pl – strona internetowa Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, maj 2004 r. 46 M. Apostoł, op. cit. M. Molęda-Zdziech, Co przeszkadza powstawaniu polskich przedstawicielstw w Brukseli. Artykuł zamieszczony na stronie internetowej Instytutu Studiów Międzynarodowych Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, www2.sgh.waw.pl/sgh/instytuty/ism/ism/publikacje/. 47 ZN_701.indb 135 1/30/08 1:15:54 PM Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba 136 regionów. Ze względu na położenie geograficzne obu województw, szczególną wagę przykładały one do kwestii rozdysponowywania przez Unię środków na wzmocnienie ochrony przyszłej wschodniej granicy UE. Podobne przedstawicielstwo, dzięki współpracy z przedstawicielstwem brytyjskiego hrabstwa Essex, otworzyło w czerwcu 2000 r. Pomorskie Stowarzyszenie Gmin Wiejskich (The Pomeranian Association of Rural Communities), które zainteresowane było zmianą zasad przyznawania pomocy z funduszu PHARE i SAPARD, na korzystniejsze z punktu widzenia regionów o wysokim poziomie bezrobocia. Wśród istniejących w Brukseli polskich biur lobbingowych można ze względu na dziedzinę prowadzonej aktywności wyróżnić trzy grupy48: 1) biura regionalne, 2) biura organizacji gospodarczych, 3) biura organizacji pozarządowych. Do pierwszej grupy zaliczyć można (według kolejności powstawania)49: – Biuro Informacyjne Regionów Lubelskiego i Podlaskiego – Eastern Poland Euro Office (1999), – Pomorskie Stowarzyszenie Gmin Wiejskich – The Pomeranian Association of Rural Communities (2000), – Biuro Stowarzyszenia „Dolny Śląsk w Unii Europejskiej” (2001), – Biuro Informacyjne Województwa Opolskiego w Brukseli (2002), – przedstawicielstwo województwa małopolskiego (2002), – przedstawicielstwo województwa mazowieckiego (2002), – przedstawicielstwo województwa śląskiego (2002). Do drugiej grupy można zaliczyć takie podmioty, jak: – Europejsko-Polska Reprezentacja Organizacji Gospodarczych i Regionalnych – REPOER (1999), – Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych (2001). Za przykład podmiotu z trzeciej grupy służyć może otwarte w 2001 r. Biuro Polskich Organizacji Pozarządowych w Brukseli (The Polish NGO Office in Brussels). 8. Podsumowanie Podejmując próbę oceny dotychczasowej działalności polskich lobbystów w instytucjach Unii Europejskiej, przyznać należy, że wymienione powyżej inicjatywy stanowią raczej wyjątek, niż regułę. Specjaliści, zarówno ze strony polskiej, 48 M. Molęda-Zdziech, op. cit. Ibidem. 49 ZN_701.indb 136 1/30/08 1:15:54 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 137 jak i unijnej przyznają, że Polska, zwłaszcza jeśli chodzi o jej potencjał ludnościowy i ambicje wpływu na politykę wspólnotową, nie wykorzystuje w pełni możliwości, jakie daje działalność lobbingowa50. Dystans w tej dziedzinie dzieli nas nie tylko od dotychczasowych krajów członkowskich UE, w tym nawet tych o niewielkim potencjale demograficznym i ludnościowym, ale także od krajów, które razem z Polską wchodziły do Unii Europejskiej. Obserwatorzy zwracają tutaj uwagę na różnice między dorywczymi, jednorazowymi i nieskoordynowanymi działaniami lobbystów polskich, a przemyślaną i dobrze skoordynowaną strategią działania lobbystów czeskich czy węgierskich51. Generalnie można wyróżnić trzy grupy przyczyn, odpowiedzialnych za niską skuteczność działalności polskich lobbystów w Brukseli52: 1) bariery finansowe: – koszty utrzymania przedstawicielstwa w Brukseli (koszt wynajęcia i utrzymania biura oraz mieszkań dla pracowników, pensje, wydatki reprezentacyjne), – opłata przy rejestracji działalności lobbingowej, – składka członkowska w europejskich grupach nacisku, organizacjach branżowych itp.; 2) biurokracja: – rejestracja własnego przedstawicielstwa w Brukseli trwa od kilku do nawet kilkunastu miesięcy, – skomplikowany, wielostopniowy system władzy w Belgii, trudności z ustaleniem kompetencji danych organów administracyjnych, – odmienność polskiego i belgijskiego stylu pracy administracji; 3) nieprzygotowanie strony polskiej: – brak ciągłości i długofalowości podejmowanych działań (przykładowo, biuro Polskich Organizacji Rolniczych po zakończeniu misji przez pierwszego przedstawiciela przestało istnieć z braku środków), – dominacja działalności doraźnej, jednorazowej, często w sytuacji bezpośredniego zagrożenia negatywną decyzją ze strony jakiejś instytucji wspólnotowej (np. wszczęcie przez Komisję Europejską postępowania antydumpingowego), – nieumiejętność przedstawienia przez różne polskie podmioty wspólnego zdania przed partnerami unijnymi, – brak współpracy i koordynacji działań między polskimi podmiotami, – zbyt duże rozdrobnienie polskich organizacji branżowych, dublowanie działań, M. Molęda-Zdziech, op. cit. 50 51 Ibidem. Ibidem. 52 ZN_701.indb 137 1/30/08 1:15:55 PM Agnieszka Kołodziejska, Wojciech Bąba 138 – brak strategii komunikacyjnej, niedostateczne zrozumienie roli mediów w działalności lobbingowej, – bariery świadomościowe, mające podłoże kulturowo-psychologiczne (przykładowo utożsamianie lobbingu z korupcją lub też skupianie się na kontaktach nieoficjalnych kosztem kontaktów z mediami), – ograniczanie się do lobbingu w Warszawie, przy jednoczesnym lekceważeniu wagi decyzji podejmowanych na szczeblu UE. Należy mieć jednak nadzieję, że natężenie wskazanych powyżej negatywnych zjawisk będzie w przyszłości maleć, skutkując poprawą efektywności działań lobbingowych, prowadzonych przez polskie podmioty w Unii Europejskiej. Za optymistyczny przykład może posłużyć działalność otwartego w 2001 r. Biura Polskich Organizacji Pozarządowych w Brukseli. Instytucję ową charakteryzuje szeroka i otwarta formuła, ścisłe robocze kontakty z organizacjami europejskimi (takimi jak ECAS czy CAF)53, a także strategia komunikacyjna stawiająca na otwartość i przejrzystość, znaczne wykorzystanie Internetu oraz dostarczanie maksymalnie aktualnych informacji54. Taka koncepcja przedstawicielstwa wpisuje się w wizję dialogu społecznego, nakreślonego przez Komisję Europejską i może być dla polskich grup nacisku wzorem działania na przyszłość. Literatura Andersen S.S., Eliassen K.A., EU-Lobbying: Between Representavity and Effectiveness, Sage, London 1996. Apostoł M., Brukselskie łowiska lobbystów. Raport o lobbyingu, „Unia & Polska” 2001, nr 2. Bindi F.M., The Eurogroups, the EU and EU Legislative Process, „NUPI-Report” 1994, nr 201. Gardner J., Effective Lobbying in the EC, Kluwer Academic Pub., Boston 1991. Gray O., The Structure of Interest Group Representation in the EU, PIE-EIP, Brussels 1998. Greenwood J., Representing Interest in the European Union, St’ Martin’s Press, New York 1997. Jasiecki K., Molęda-Zdziech M., Kurczewska U., Lobbing, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2000. Kukier K., Lobbing w Unii Europejskiej, „Biuletyn Analiz UKIE” 2001, nr 1. Kurczewska U., Molęda-Zdziech M., Lobbing w Unii Europejskiej – zarys problematyki, „Studia Europejskie” 1999, nr 2. European Citizen Action Service (ECAS) – organizacja mająca na celu rozwój społeczeństwa obywatelskiego w UE; Charities Aid Foundation (CAF) – organizacja, zajmująca się doradztwem i pomocą finansową dla różnego typu podmiotów, prowadzących działalność charytatywną. 53 ������������������� M. Molęda-Zdziech, op. cit. 54 ZN_701.indb 138 1/30/08 1:15:55 PM Polski lobbing w Unii Europejskiej 139 Michałowska-Gorywoda K., Grupy nacisku a Parlament Europejski, „Nowe Życie Gospodarcze” 2001, nr 18. Michałowska-Gorywoda K., Grupy nacisku a proces decyzyjny w UE, „Nowe Życie Gospodarcze” 2001, nr 5. Michałowska-Gorywoda K., Lobbing na forum głównych organów UE, „Nowe Życie Gospodarcze” 2001, nr 12. Michałowska-Gorywoda K., Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2002. Michałowska-Gorywoda K., Warunki i formy skutecznego lobbingu, „Nowe Życie Gospodarcze” 2001, nr 7. Molęda-Zdziech M., Co przeszkadza powstawaniu polskich przedstawicielstw w Brukseli. Artykuł zamieszczony na stronie internetowej Instytutu Studiów Międzynarodowych Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, www2.sgh.waw.pl/sgh/instytuty/ism/ism/ publikacje. Tarnawska K., Istota i rozwój lobbingu w Unii Europejskiej, „Zeszyty Naukowe AE w Krakowie” nr 555, Kraków 2002. Zasady regulujące lobbying w parlamentach narodowych państw członkowskich, „Materiały i Dokumenty BSE” nr 194, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 1997. Polish Lobbying in the European Union This article deals with issues related to Polish lobbying activities in the European Union. In the first part of the article, the authors present the origins of lobbying activities in the European Communities – since the creation of the European Coal and Steel Community in 1951 until the mid-1990s. Here, the authors present the most important events that had an impact on the dynamic growth of lobbying in the Communities at that time. The second part of the article describes the attempts to regulate lobbying activities that have been undertaken in the Communities since their inception. The third section of the article addresses lobbying in the most important Community institutions, including: the European Commission, the European Parliament, the Council of the European Union, and the European Court of Justice. The fourth part of the article contains a description of the method for regulating lobbying activities in Member States. This description covers both the legal arena (standards established by a state) and ethical issues (self-regulation by lobbyists). The fifth section of the article presents the attempts to regulate lobbying in Poland, with particular emphasis on the draft lobbying law presented in March 2003 by the Ministry of Internal Affairs and Administration. The sixth part of the article describes interest groups operating in the European Communities. These comprise European interest groups, domestic interest groups, and private sector interest groups. Here, the authors describe each group and provide examples of its lobbying entities. The seventh and final section of the article includes a description of Polish lobbying activities in the European Communities from the beginning of the 1990s until the present day, i.e., Poland’s membership in the EU. The Polish entities conducting lobbying activities ZN_701.indb 139 1/30/08 1:15:55 PM
