bezpieczeństwo wschodniej granicy unii europejskiej w

Wiesław Czyżowicz, Stanisław Dubaj, Jerzy Gryz,
Anna Kosińska Ewa Kubas, Agnieszka Milczarczyk-Wożniak,
Agnieszka Parol, Stanisław Pieprzny, Ryszard Suduł,
Anna Szachoń-Pszenny, Izabella Tymińska, Piotr Witkowski
BEZPIECZEŃSTWO WSCHODNIEJ
GRANICY UNII EUROPEJSKIEJ
W TRANSGRANICZNYM
PRZEPŁYWIE OSÓB I TOWARÓW
Redakcja naukowa
Anna Kosińska i Piotr Witkowski
Wyższa Szkoła Zarządzania i Administracji
Zamość 2016
Wydawca:
Wyższa Szkoła Zarządzania i Administracji w Zamościu
22-400 Zamość, ul. Akademicka 4
Punkt Informacji Europejskiej „Europe Direct” w Zamościu
22-400 Zamość, ul. Akademicka 4
Wydawnictwo współfinansowane ze środków Unii Europejskiej
w ramach dotacji dla punktów informacji publicznej
„Sieć Punktów Informacji Europejskiej Europe Direct”w latach 2013–2017
© Copyright by
Wyższa Szkoła Zarządzania i Administracji w Zamościu
Zamość 2016
ISBN: 978-83-60790-49-6
Druk i oprawa:
Drukarnia „Attyla” s.j.
22–400 Zamość, ul. Partyzantów 61
tel./faks 84 639 12 13, 84 627 19 16
e–mail: [email protected], www.attyla.eu
SPIS TREŚCI
Wprowadzenie (Anna Kosińska, Piotr Witkowski) ..........................
9
CZĘŚĆ PIERWSZA
BEZPIECZEŃSTWO WSCHODNIEJ
GRANICY UNII EUROPEJSKIEJ
W ASPEKCIE POLITYCZNO-STRATEGICZNYM
Rozdział 1
Wschodni wymiar polityki bezpieczeństwa Unii Europejskiej
– dr Jerzy Gryz .....................................................................................15
1.1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii
Europejskiej .............................................................................15
1.2. Wymiar wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa UE –
Partnerstwo Wschodnie .........................................................24
1.3. Stosunki między Unią Europejską a Ukrainą i Rosją w aspekcie
wydarzeń na Ukrainie w roku 2014 .....................................28
Rozdział 2
Bezpieczeństwo transgraniczne w strategiach i koncepcjach ochrony
zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na przykładzie
wschodniej granicy Polski – dr Ryszard Suduł .............................35
2.1. Uwarunkowania strategii ochrony granic RP przed
przystąpieniem do Unii Europejskiej ...................................35
2.2. Ramy administracyjne i uregulowania prawne dotyczące
zagospodarowania i ochrony granicy państwowej przed
przystąpieniem Polski do Strefy Schengen ..........................45
2.3. Zintegrowane zarządzanie granicami Polski
po roku 2007 ............................................................................54
2.3.1. Zarządzanie granicami – uwarunkowania ...............55
2.3.2. Główne zmiany systemu ochrony granic
po roku 2007 ................................................................60
3
CZĘŚĆ DRUGA
INSTYTUCJONALNY SYSTEM OCHRONY
ZEWNĘTRZNEJ GRANICY UNII EUROPEJSKIEJ
Rozdział 1
Instytucje Unii Europejskiej w procesie ochrony zewnętrznej granicy
Unii Europejskiej – dr Piotr Witkowski .........................................65
1.1. Rada Europejska .....................................................................65
1.2. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej ..................69
1.3. Komisja Unii Europejskiej .....................................................77
1.4. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ......................84
Rozdział 2
Zadania Agencji Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa
transgranicznego – dr Anna Kosińska, dr Agnieszka Parol .......87
2.1. Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną
na Granicach Zewnętrznych Państw Członkowskich Unii
Europejskiej (FRONTEX) – dr Anna Kosińska ..................87
2.1.1. Geneza powstania i charakter prawny Agencji ........87
2.1.2. Działania prowadzone przez Agencję na rzecz
zapewnienia bezpieczeństwa migracyjnego .............89
2.2. Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu,
jako agencja zdecentralizowana
do spraw polityki azylowej – dr Agnieszka Parol ...............98
2.2.1. Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu
jako organ do spraw bezpieczeństwa ........................100
2.3. Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego
Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi
w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości
– dr Agnieszka Parol ...............................................................105
2.3.1. Geneza powstania i charakter prawny Europejskiego
Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu .......................105
2.3.2. Funkcja i zadania Europejskiej Agencji ds. Zarządzania
Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami
Informatycznymi w Przestrzeni Wolności,Bezpieczeństwa
i Sprawiedliwości .........................................................000
2.3.3. Wielkoskalowe systemy informatyczne
w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa
i Sprawiedliwości .........................................................109
4
Rozdział 3
Krajowe formacje ochrony granicy
w państwach członkowskich Unii Europejskiej
– prof. zw. dr hab. Stanisław Pieprzny, mgr Ewa Kubas .............114
3.1. Pojęcie granicy państwowej i jej ochrona ............................114
3.2. Formacje graniczne koordynujące funkcjonowanie
przejść granicznych i przepływ osób ....................................116
3.3. Formacje graniczne nadzorujące przepływ towarów .........121
3.4. Inne podmioty odpowiedzialne za ochronę
bezpieczeństwa i porządku publicznego
na granicy i w strefie nadgranicznej .....................................125
CZĘŚĆ TRZECIA
INSTRUMENTY BEZPIECZEŃSTWA W PRZEPŁYWIE
OSÓB I TOWARÓW PRZEZ ZEWNĘTRZNĄ
GRANICE UNII EUROPEJSKIEJ
Rozdział 1
Bezpieczeństwo w polityce migracyjnej i azylowej
Unii Europejskiej
– dr Anna Szachoń-Pszenny, dr Anna Kosińska ...........................141
1.1. Idea Schengen w aspekcie standardów bezpieczeństwa
w zakresie transgranicznego przepływu osób
– dr Anna Szachoń-Pszenny .................................................141
1.1.1. Geneza i podstawy idei Schengen .............................141
1.1.2. Unia paszportowa jako prototyp idei Schengen
w zakresie swobodnego przepływu osób ..................144
1.1.3. Wielowymiarowość idei Schengen ............................147
1.1.4. Tymczasowe przywrócenie kontroli na granicach
wewnętrznych, jako aktualnie najczęściej stosowany
wyjątek od idei Schengen ...........................................149
1.1.5. Projekt reform strefy Schengen w 2016 r.
– uaktualnienie idei Schengen w warunkach
kryzysu migracyjnego .................................................151
1.2. Polityka migracyjna Unii Europejskiej
– dr Anna Kosińska ................................................................155
1.2.1. Kształtowanie się polityki migracyjnej UE ..............155
5
1.2.2. Aktualna strategia UE
w zakresie zarządzania migracjami ...........................159
1.2.3. Migracja legalna i bezpieczeństwo migracyjne .......162
1.2.4. Migracja nieregularna
i bezpieczeństwo migracyjne .....................................166
1.3. Polityka azylowa Unii Europejskiej.......................................168
1.3.1. Podstawy prawne polityki azylowej ..........................168
1.3.2. Problematyka bezpieczeństwa migracyjnego
w orzeczeniach Trybunału
dotyczących prawa azylowego ...................................169
Rozdział 2
Zarządzanie zewnętrzną granica Unii Europejskiej w zakresie
przemieszczania się osób – dr Stanisław Dubaj ............................172
2.1. Zasady i tryb przekraczania granicy przez obywateli państw
członkowskich oraz obywateli państw trzecich ..................172
2.2. Granice wewnętrzne – pomiędzy państwami członkowskimi
– zasady kontroli ruchu osobowego .....................................179
2.3. Ułatwienia w przekraczaniu zewnętrznej granicy
Unii Europejskiej – zasady małego ruchu granicznego .....186
2.4. Readmisja – przesłanki i tryb jej stosowania
w Unii Europejskiej ................................................................193
Rozdział 3
Bezpieczeństwo w polityce celnej i prawie celnym Unii Europejskiej –
prof. zw. dr hab. Wiesław Czyżowicz ..............................................200
3.1. Bezpieczeństwo obrotu towarowego w pracach
organizacji międzynarodowych – Światowa Organizacja
Celnictwa (WCO) ...................................................................200
3.1.1. Inicjatywy Światowej Organizacji Celnictwa
(WCO) na rzecz bezpieczeństwa międzynarodowego
łańcucha dostaw ...........................................................208
3.2. Bezpieczeństwo w polityce celnej Unii Europejskiej ..........212
3.2.1. Podstawy polityczno-prawne współpracy celnej
w Unii Europejskiej – wspólna polityka handlowa ...212
3.2.2. Unia celna Unii Europejskiej .....................................213
3.2.3. Współpraca celna ........................................................214
3.2.4. Upoważniony przedsiębiorca (AEO)
w Unii Europejskiej .....................................................215
6
3.3. Preorientacja unijnego prawa celnego
w zakresie standardów bezpieczeństwa obrotu towarowego
z państwami trzecimi .............................................................228
3.3.1. Współpraca w zakresie bezpieczeństwa i zwalczaniu
przemytu służb celnych w programie
Customs 2020 ...............................................................228
3.3.2. Bezpieczeństwo granicy Wschodniej w Zintegrowanym
Systemie Ochrony Granicy .........................................232
Rozdział 4
Instrumenty kontroli celnej w zakresie bezpieczeństwa w obrocie
towarowym z państwami trzecimi – dr Izabella Tymińska ........236
4.1. System kontroli obrotu towarowego z państwami trzecimi
w aspekcie bezpieczeństwa i porządku publicznego ..........236
4.2. Instrumenty kontroli celnej w stosunku do towarów
wprowadzanych na wspólny obszar celny i wyprowadzanych
ze wspólnego obszaru celnego ..............................................239
4.3. Zasady i tryb kontroli celnej po zwolnieniu towaru ..........245
Rozdział 5
Bezpieczeństwo finansowo-ekonomiczne Unii Europejskiej
w obrocie towarowym z państwami trzecimi
– dr Agnieszka Milczarczyk-Wożniak ............................................251
5.1. Instrumenty zapobiegania manipulacjom
w zakresie elementów kalkulacyjnych ..................................251
5.2. Instrumenty retorsji ekonomicznej w okolicznościach
naruszenia zasad konkurencji w obrocie towarowym
z państwami trzecimi .............................................................259
Rozdział 6
Transgraniczne zagrożenia bezpieczeństwa
w kontekście praktycznym na przykładzie
wschodniej granicy Polski – dr Ryszard Suduł .............................266
6.1. Identyfikacja zagrożeń transgranicznych w zakresie
bezpieczeństwa w przepływie osób i towarów ....................266
6.2. Nielegalna/nieregularna migracja ........................................273
6.3. Handel ludźmi .........................................................................280
6.4. Przemyt i nielegalny handel bronią,
amunicją i materiałami wybuchowym .................................288
7
6.4.1. Główne inicjatywy podejmowane
w celu przeciwdziałania i zwalczania przemytu
i nielegalnego handlu bronią i amunicją ..................290
6.5. Zwalczanie transgranicznego
terroryzmu międzynarodowego ...........................................291
Wybrana literatura .............................................................................299
O autorach ............................................................................................306
8
Wprowadzenie
Unia Europejska jest specyficzną organizacją międzynarodową
opartą na politycznej i ekonomicznej integracji dwudziestu ośmiu państw,
uznających m.in. kanony demokracji i gospodarki rynkowej. Podstawą
integracji europejskiej był proces konsolidacji politycznej i społeczno-ekonomicznej państw członkowskich w oparciu o zasady wspólnego rynku, który w realiach Unii Europejskiej ukształtował się w szerszej formule
rynku wewnętrznego. Zasadniczym jego założeniem jest stworzenie warunków gwarantujących swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej.
W zakresie zainteresowania Autorów publikacji są dwie z czterech
swobód rynku wewnętrznego Unii Europejskiej: swoboda przepływu
osób i towarów. Warto zauważyć, że proces ich wprowadzania do systemu
prawnego i dalszej implementacji praktycznej miał zróżnicowany charakter polegający na odmienności przyjętych rozwiązań integracyjnych.
Problematyka związana z zasadą swobodnego przepływu osób pomiędzy państwami członkowskimi przez długie lata nieobjęta była procesem wspólnej integracji europejskiej. Wspólne inicjatywy w zakresie
złagodzenia kontroli przepływu osób przez granice wewnętrzne miały
miejsce w latach siedemdziesiątych XX wieku1. Inicjatywę w zakresie
praktycznego wdrożenia zasady swobodnego przepływu osób przejęły
państwa członkowskie2. Z pewnością przyczyniło się to do przełomu w tej
materii, który nastąpił w połowie lat osiemdziesiątych – mając już pewne doświadczenie praktyczne, państwa Beneluksu oraz Francja i Niem1
2
Przedstawiciele dziewięciu państw należących wówczas do WE, na konferencji w Paryżu w 1974
r., prowadzili ożywione dyskusje nad możliwością stworzenia unii paszportowej, w ramach planowanego szerszego programu działań na rzecz “Europy obywateli”. Dążenia te nie przyniosły
jednak początkowo większego efektu. Szerzej S. Dubaj, Przepływ osób w Unii Europejskiej, [w:]
Zasady i ograniczenia w przepływie osób i towarów w Unii Europejskiej, S. Dubaj, A. Kuś, P. Witkowski, Zamość 208, s. 15-17.
Swobodny przepływ osób pomiędzy państwami tworzącymi Wspólnoty Europejskie miał
miejsce w państwach Beneluxu w ramach powołanej w 1960 r. unii gospodarczej tych państw.
W roku 1952 utworzona została Unia Nordycka zakładająca swobodny przepływ osób, w skład
której weszły państwa Wspólnoty, jak również państwa wstępujące do niej w przyszłości (z tego
wynika m.in. zróżnicowanie pomiędzy państwami członkowskimi UE i obszaru Schengen). Najważniejszym wydarzeniem w zakresie dwustronnego zbliżenia było podpisane 13 lipca 1984 r.
francusko-niemieckiego porozumienia rządowego z Saarbrücken. W preambule oświadczono,
że coraz dalej idące zjednoczenie narodów europejskich musi znaleźć swój wyraz w tym, że
wszyscy obywatele państw członkowskich WE będą mogli bez przeszkód przekraczać granice
wewnętrzne. Należy zaznaczyć, że była to dwustronna umowa zawartą poza strukturami WE,
ułatwiającą wyłącznie własnym obywatelom przekraczanie wspólnych granic (Francji i Niemiec). Szerzej K. Rokicka, Włączenie acquis Schengen w ramy prawne Unii Europejskiej, „Studia
Europejskie” nr 2, 2000, s. 77-78.
9
cy w dniu 14 czerwca 1985 r. w miejscowości Schengen podpisały porozumienie o stopniowym znoszeniu kontroli na wspólnych granicach.
Integracja w zakresie swobodnego przepływu osób została wprowadzano
do ogólnej integracji europejskiej postanowieniami Traktatu Amsterdamskiego3 przejmującego acquis Schengen do porządku prawnego Unii Europejskiej.
Zasada swobodnego przepływu towarów kształtowana była w oparciu systematyczne rozszerzenia instrumentów unii celnej miedzy państwami członkowskimi. Unia celna oznacza, że terytoria państw członkowskich tworzą unijny obszar celny, w którym wyeliminowano wszelkie
bariery w wewnętrznym przepływie towarów. W stosunkach z państwami
trzecimi obowiązują jednolite regulacje prawne, w szczególności w zakresie przepisów prawa celnego, taryfy celnej oraz systemu preferencji celnych i instrumentów ochrony rynku wewnętrznego.
Można przyjąć, że proces powoływania Unii Celnej w państwach
członkowskich ówczesnych Wspólnot Europejskich został zapoczątkowany w roku 1968 przyjęciem jednolitej taryfy celnej, zaś zakończył
się wprowadzeniem w życie Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht4.
Zbiegło się to z wprowadzeniem jednolitych przepisów celnych w formie
Wspólnotowego Kodeksu Celnego5 oraz przepisów wykonawczych6.
Państwa członkowskie Unii Europejskiej nie przeprowadzają kontroli granicznych na swoich granicach wewnętrznych w stosunku do przekraczających ją osób7 i przewożonych towarów. Sytuacja ta spowodowała
nieodzowność przeniesienia instrumentów kontrolnych w zaostrzonej
formie na granice zewnętrzne. Zagadnienia zapewnienia odpowiedniego
poziomu kontroli ruchu granicznego wymagało przyjęcia określonych,
wspólnych regulacji prawnych, jednolitych zasad i trybu kontroli granicznej oraz funkcjonalnych rozwiązań dotyczących infrastruktury przejść
granicznych. Współpraca organów państw członkowskich jest jednym
3
4
5
6
7
10
Dz. Urz. UE 1997, C 340, str. 1.
Dz. Urz. UE z 1992, C 191 str. 1, ze zm.
Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny, Dz. Urz. UE 1992, L 302, str. 1 ze zm.
Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy
w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, Dz. Urz. UE. 1993, L 253, str. 1, ze zm.
Dotyczy to państw będących jednocześnie państwami należącymi do Układu Schengen.
Członkami układu są Austria, Belgia, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Litwa, Luksemburg, Łotwa, Malta, Niemcy, Polska, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Szwecja, Węgry, Włochy, oraz państwa poza unijne Norwegia, Islandia, Liechtenstein
i Szwajcaria. Z państw UE do Schengen nie należą Cypr, Bułgaria, Irlandia, Rumunia, Wielka
Brytania oraz Chorwacja.
z priorytetów bez transgranicznego bezpieczeństwa na granicznych zewnętrznych Unii Europejskiej. W szczególności dotyczy to zacieśnienia
współpracy policyjnej, jednostek ochrony granicy w zakresie pościgów
i stałego nadzoru podejrzanych osób i przewozów towarowych w relacjach z państwami trzecimi. Ważnym instrumentem transgranicznego
bezpieczeństwa jest podlegający stałej modernizacji system informacyjny
Schengen, który umożliwia policji, organom celnym oraz krajowym służbom granicznym przekazywanie komunikatów o poszukiwanych i zaginionych osobach lub skradzionych pojazdach i dokumentach.
Pryncypia związane ze swobodnym przepływem osób i towarów
złożyły się na utworzenie swoistego organizmu opartego na wspólnych
ustaleniach projektów politycznych i ich praktycznej realizacji. Działania
te przyczyniły się do ukształtowania fenomenu współczesności, jakim
jest jednolita ponadnarodowa organizacja, która była podstawą stabilizacji i systematycznego rozwoju jej państw członkowskich oraz gwarancją
pokoju w Europie. Przeobrażenia sytuacji międzynarodowej, światowy
kryzys finansowo-ekonomiczny, stanowiąca jego skutek recesja gospodarcza oraz zauważalna transformacja polityczna i społeczna w niektórych
państwach członkowskich oraz wydarzenia mające miejsce w państwach
trzecich spowodowały wzrost zagrożenia bezpieczeństwa na kontynencie
europejskim. W szczególności dotyczy to rozwoju sytuacji w państwach
Afryki Północnej oraz relacji Rosji z Ukrainą, które mają miejsce od początku drugiej dekady XXI, a także pogłębiającego dramaturgię wydarzeń
na scenie europejskiej kryzysu imigracyjnego, którego przebieg trudno
obecnie przewidzieć.
Obecnie optykę bezpieczeństwa europejskiego zakłócają m.in. zasygnalizowane problemy występujące w niespotykanej dotąd skali w całej historii Unii Europejskiej. Dlatego też celem Autorów publikacji jest
przedstawienie i przeanalizowanie bezpieczeństwa wschodniej granicy
Unii Europejskiej w transgranicznym przepływie osób i towarów na tle
porównawczym. Zagadnienie to wydaje się szczególnie istotne, ponieważ
przez wielu ekspertów granica wschodnia UE jest wskazywana jako punkt
strategiczny alternatywnego szlaku nielegalnej imigracji, który aktualnie
przebiega przez państwa Morza Śródziemnego i Bałkany do państw Europy Zachodniej
Publikacja składa się z trzech odrębnych części stanowiących kompletną całość. Cześć pierwsza prezentuje i analizuje problematykę wschodniego wymiaru polityki bezpieczeństwa Unii Europejskiej. W pierwszym
rozdziale scharakteryzowana została Wspólna Polityka Zagraniczna i Bez11
pieczeństwa Unii Europejskiej, Europejska Polityka Sąsiedztwa w kontekście Partnerstwa Wschodniego oraz zanalizowano stosunki między Unią
Europejską a Ukrainą i Rosją ze szczególnym uwzględnieniem ukraińskich
wydarzeń roku 2014. Rozdział drugi poświęcony został kwestii bezpieczeństwa transgranicznego w strategiach i koncepcjach ochrony zewnętrznej
granicy Unii Europejskiej na przykładzie wschodniej granicy Polski. W rozdziale tym przeanalizowano zmiany strategii ochrony granicy polskiej przed
przystąpieniem do Unii Europejskiej, ramy administracyjne i uregulowania
prawne dotyczące zagospodarowania i ochrony granicy państwowej przed
przystąpieniem Polski do Strefy Schengen oraz problematykę zintegrowanego zarządzania granicami Polski po 2007 roku.
W części drugiej przedstawiono system instytucjonalnej ochrony
zewnętrznej granicy Unii Europejskiej. Składa się ona z trzech rozdziałów. W pierwszym z nich scharakteryzowano działalność instytucji Unii
Europejskiej odpowiedzialnych za problematykę bezpieczeństwa transgranicznego, tj. Rady Europejskiej, Parlamentu i Rady i Komisji oraz
Trybunału Sprawiedliwości. W rozdziale drugim przedstawiono zadania
Agencji Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa transgranicznego
na przykładzie Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach Zewnętrznych Państw Członkowskich Unii Europejskiej (FRONTEX) oraz Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie
Azylu (EASO). Rozdział trzeci poświęcony został krajowym formacjom
ochrony granicy w państw członkowskich Unii Europejskiej. W jego treści zaprezentowane są formacje graniczne koordynujące funkcjonowanie
przejść granicznych i przepływ osób oraz nadzorujące przepływ towarów,
a także inne organy i formacje państw członkowskich odpowiedzialne za
bezpieczeństwo i porządek publiczny.
Część trzecia dotyczy bezpieczeństwa w transgranicznym przepływie osób i towarów na graniczy zewnętrznej Unii Europejskiej. Zagadnienia te obejmują przedstawioną w rozdziale pierwszym problematykę
bezpieczeństwa w polityce migracyjnej i azylowej Unii Europejskiej, ze
szczególnym uwzględnieniem orzecznictwa TSUE. W rozdziale drugim
przybliżono zarządzanie zewnętrzną granicą Unii Europejskiej w zakresie przemieszczania się osób ze zwróceniem szczególnej uwagi na zasady
i tryb przekraczania granic zewnętrznych i wewnętrznych przez obywateli państw członkowskich oraz obywateli państw trzecich oraz ułatwienia
w przekraczaniu zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, w ramach małego ruchu granicznego W rozdziale scharakteryzowano również przesłanki
i tryb stosowania readmisji w Unii Europejskiej.
12
Konsekutywnym obszarem rozważań i analiz w części trzeciej jest
problematyka kolejnego, trzeciego rozdziału dotyczącego bezpieczeństwa w polityce celnej i prawie celnym Unii Europejskiej. W profesjonalny sposób przedstawiono bezpieczeństwo obrotu towarowego w pracach
organizacji międzynarodowych, polityce celnej Unii Europejskiej oraz
preorientację unijnego prawa celnego w zakresie standardów bezpieczeństwa obrotu towarowego z państwami trzecimi. Instrumentem bezpieczeństwa w przepływie towarów przez zewnętrzną granice Unii Europejskiej jest kontrola celna. Został jej poświęcony czwarty rozdział tej
części dotyczący: systemu kontroli obrotu towarowego z państwami trzecimi w aspekcie bezpieczeństwa i porządku publicznego, instrumentów
kontroli celnej w stosunku do towarów wprowadzanych na unijny obszar
celny i wyprowadzanych z unijnego obszaru celnego oraz zasad i trybu
kontroli celnej po zwolnieniu towaru. Piąty rozdział tej części został zatytułowany „Bezpieczeństwo finansowo-ekonomiczne Unii Europejskiej
w obrocie towarowym z państwami trzecimi”. W jego treści przedstawiono i przeanalizowano instrumenty retorsji ekonomicznej w okolicznościach naruszenia zasad konkurencji w obrocie towarowym z państwami trzecimi oraz instrumenty zapobiegania manipulacjom w zakresie
elementów kalkulacyjnych cła, w szczególności pochodzeniem towarów
w obrocie z państwami trzecimi. Ostatni, szósty rozdział wskazuje praktyczne zagrożenia dotyczące bezpieczeństwa występujące w relacjach
wschodniej granicy Unii Europejskiej. Zostały w nim zidentyfikowane
podstawowe formy przestępstw transgranicznych w tym zakresie, wskazana została ich skala oraz podejmowane form przeciwdziałania ze strony organów państwowych.
Intencją Autorów jest zainteresowanie publikacją praktyków transgranicznego przepływu osób i towarów, którzy w swoich działania zobowiązani są do przestrzegania zasad bezpieczeństwa w relacjach pomiędzy
Unią Europejska a państwami trzecimi. Należą do nich osoby prowadzące
operacje importowo-eksportowe w przestrzeni międzynarodowej oraz
pracownicy i funkcjonariusze służb państwowych nadzorujący prawidłowość tych działań np. Straż Graniczna, Służba Celna, a także osoby
zatrudnione w przedsiębiorstwach uczestniczących w obrocie towarowym z państwami trzecimi, np. w agencjach celnych, spedycjach międzynarodowych, przedsiębiorstwach przewozowych. Publikacja powinna
stanowić również cenne źródło danych i informacji dla studentów szkół
wyższych na kierunkach i specjalizacjach związanych z bezpieczeństwem
międzynarodowym i wewnętrznym, integracją europejską, administracją
13
i handlem zagranicznym oraz stosunkami międzynarodowymi, obsługą
logistyki i transportu międzynarodowego.
Publikacja stanowi dorobek naukowy jej Autorów, natomiast nie powstałaby bez przyjaznego wsparcia wielu osób. Szczególne podziękowania
Autorzy pragną złożyć Profesorowi Arturowi Kusiowi za cenne i twórcze uwagi, które nadały jej końcowy wymiar kompletnego i całościowego ujęcia przedmiotowego zagadnienia. Osobą, której należą się również
szczególne podziękowania jest p. Władysław Molas – Dyrektor Centrum
Informacji Europejskiej Europe Direct Wyższej Szkoły Zarządzania i Administracji w Zamościu, na co dzień wspierający proces tworzenia publikacji.
Publikacja uwzględnia stan prawny na dzień 1 stycznia 2016 r.
14
W imieniu Autorów
Anna Kosińska
Piotr Witkowski
Zamość 30 maja 2016 r.
CZĘŚĆ PIERWSZA
Bezpieczeństwo wschodniej granicy Unii europejskiej
w aspekcie polityczno-strategicznym
Rozdział 1
Wschodni wymiar polityki bezpieczeństwa Unii Europejskiej
– dr Jerzy Gryz
1.1. Wspólna Polityka Zagraniczna
i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej
Stosunki miedzy państwami europejskimi oparte są na zasadzie suwerenności, obowiązującej od zawarcia pokoju w roku 1648 w Műnster
i Osnabrűck. Dwie wojny światowe w XX wieku, zwłaszcza II wojna światowa, spowodowały wzrost dążeń integracyjnych w Europie, zwłaszcza
między Francją i Niemcami. Warunkował je także powojenny konflikt
ideologiczny, polityczny i gospodarczy między Wschodem i Zachodem.
Procesy integracyjne w latach 1949-1990 objęły zachodnią część kontynentu8. Po likwidacji blokowego podziału Europy do integracji zachodnioeuropejskiej przyłączyły się państwa Europy północnej, środkowej,
północno-wschodniej i południowo-wschodniej. Integracja gospodarcza
w postaci Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) przekształciła
się w integrację również polityczną w postaci Unii Europejskiej. Funkcjonowanie Unii oparto na trzech filarach9. Wspólna Polityka Zagraniczna
i Bezpieczeństwa (WPZ i B) stanowiła drugi filar10.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZ i B, ang.
Common Foreign and Security Policy, CFSP) została ustanowiona w Traktacie z Maastricht podpisanym 7 lutego 1992 r., a następnie rozwinięta
w Traktatach z Amsterdamu (1997 r.), z Nicei (2001 r.) i z Lizbony (2007
r.). Traktat z Maastricht otwierał proces stanowienia i realizacji Wspól8
9
10
Integracja wojskowa w ramach NATO (1949) i Unii Zachodnioeuropejskiej (1954),a integracja gospodarcza w ramach Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (1951), Europejskiej Agencji
Energii Atomowej (1957) i Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (1957).
Zgodnie z Traktatem z Maastricht Unia Europejska opierała się na trzech filarach: I – Wspólnota Europejska (unia gospodarcza), II – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa i III
– współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych. Po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego podział ten został zniesiony, aczkolwiek WPZ i B pozostała nadal w obszarze współpracy
międzyrządowej.
Zob. szerzej: J. Gryz, Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach II filaru, [w:] System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Struktura-charakter-obszary, red. J. Gryz, Toruń 2009.
15
nej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB), który ciągle trwa
i prawdopodobnie nie zakończy się w przewidywalnej przyszłości.
Traktat z Maastricht zawierał fundamentalne zasady funkcjonowania Unii Europejskiej. Co kilka lat był adaptowany do nowych potrzeb
społecznych, politycznych i gospodarczych. Zgodnie z Traktatem z Maastricht Unia Europejska wypracowuje i realizuje Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB), która obejmuje wszelkie dziedziny
polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Celem tej polityki jest:
1) ochrona wspólnych wartości, zasadniczych interesów, suwerenności,
integralności Unii;
2) umacnianie bezpieczeństwa Unii we wszelkich formach;
3) zachowanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgonie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, Aktu Końcowego z Helsinek i celami Karty Paryskiej;
4) popieranie współpracy międzynarodowej;
5) rozwijanie i wzmacnianie demokracji i praworządności, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności11.
Zasadniczym celem politycznym Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB) było tworzenie tożsamości europejskiej
i osiągnięcie przez Unię Europejską pozycji równorzędnego partnera
w stosunkach międzynarodowych. W art. B Traktatu o Unii Europejskiej
z Maastricht stwierdzono, że jednym z celów Unii jest potwierdzenie
swej tożsamości na arenie międzynarodowej, zwłaszcza poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, obejmującej docelowo określanie wspólnej polityki obronnej, która mogłaby prowadzić do
wspólnej obrony.
Decyzje w sprawach polityki zagranicznej są podejmowane przez
Radę Europejską12, a następnie wprowadzane w życie przez Radę Unii
Europejskiej13. Traktat z Maastricht określił sposoby realizacji Wspólną
Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB) poprzez:
a) określanie zasad i wspólnych wytycznych WPZiB;
b) postanowienia dotyczące wspólnych strategii;
c) podejmowanie wspólnych działań;
d) zajmowanie wspólnych stanowisk;
e) rozbudowywanie regularnej współpracy państw członkowskich14.
11
12
13
14
16
Traktat z 7 lutego 1992 r. o Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE 1992, C 191 str. 1, ze zm.
K. Cholawo-Sosnowska, K. Karbowska , A. Wnukowska, Instytucje Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s.23.
Ibidem. s. 62.
Traktat z 7 lutego 1992 r. o Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE 1992, C 191 str. 1, ze zm.
Traktat Amsterdamski (1997) modyfikował Traktat z Maastricht
i w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB)
wprowadził kilka istotnych zmian15:
1) nadał UE możliwości zlecania Unii Zachodnioeuropejskiej misji petersberskich16;
2) wprowadził wspólne strategie, jako instrument WPZiB;
3) nadał Radzie Europejskiej kompetencje decydowania o zasadach
i ogólnych wytycznych w sprawach wspólnej obronności;
4) ustanowił funkcję Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB i połączył
ją ze stanowiskiem Sekretarza Generalnego Rady UE;
5) zadecydował o utworzeniu Komórki Planowania i Wczesnego
Ostrzegania Kolejny Traktat z Nicei (2001) w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa wprowadził niewielkie zmiany.
Dotyczyły one m.in. pominięcia przepisu o tym, że Unia Zachodnioeuropejska stanowi integralną część rozwojową UE i służy wykonywaniu decyzji UE dotyczących działań wojskowych oraz wysoki
przedstawiciel uzyskał dodatkowe kompetencje w ramach wzmocnionej współpracy w zakresie WPZiB, a także przyznano Radzie
Europejskiej możliwość upoważniania Komitetu Politycznego i Polityki Bezpieczeństwa do podejmowania decyzji w spraw kontroli politycznej i kierownictwa w operacjach antykryzysowych podjętych
przez Radę UE.17
Aktualnie obowiązujący Traktat Lizboński (2007) r. likwidował podział na trzy filary. Pozostawił w dalszym ciągu Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB) w sferze współpracy międzyrządowej
i wprowadził w tej dziedzinie istotne zmiany m.in.18:
1) ustanowił zbiorową samoobronę: w przypadku zbrojnej napaści na
którekolwiek z państw UE, pozostałe mają obowiązek udzielenia
pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im
środków. Na wzór art.5 Traktatu Waszyngtońskiego w Traktacie Lizbońskim wprowadzono art. 42.7: „W przypadku, gdy jakiekolwiek
15
16
17
18
Traktat Amsterdamski z 2 października 1997 r. Dz. Urz. UE 1997, C 340, str. 1. https:/polskawue.gov.pl/liles/polska_w_ue/traktay?Traktat_amsterdamski.pdf (odczyt 20.09.2015)
Deklaracja Petersberska przyjęta na spotkaniu Rady Ministrów UZE w Bonn 19.06.1992 r.
stanowiła, że UZE siły wojskowe UZE mogą wykonywać: zadania humanitarne i ratownicze;
przeprowadzać operacje pokojowe; być użyte do opanowania sytuacji kryzysowych, w tym
przywracania pokoju.
Jarosław Gryz, Unia Zachodnioeuropejska, s.164.
Traktat z Nicei z 26 lutego 2001, Dz. Urz. UE 2001, C 80, str. 1.
Traktat o Unii Europejskiej podpisany 13 grudnia 2007 r. w Brukseli, wersja skonsolidowana
Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej opublikowanego
w Dz. Urz. UE 2012 C 326, str. 1
17
Państwo Członkowskie stanie się ofiarą zbrojnej agresji na jego terytorium, pozostałe Państwa Członkowskie mają w stosunku do niego
obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im środków (...)„19;
2) wprowadził klauzulę solidarności;
3) umocnił pozycję Wysokiego Przedstawiciela UE ds. WPZ i B; jego
funkcja została połączona z funkcją Komisarza UE ds. zagranicznych, tym samych stał się szefem unijnej dyplomacji.
W zakresie kreowania i prowadzenia Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa (WPZiB) uprawnione są Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska oraz Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw Polityki Zagranicznej i Polityki Bezpieczeństwa20.
Unia Europejska jest mocarstwem cywilnym (soft power) i na swoje środowisko bezpieczeństwa oddziałuje tzw. miękkimi środkami. Najważniejszym z nich jest Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa
(WPZiB). Posiada wystarczające podstawy traktatowe i kształt dyplomatyczny w postaci Wysokiego Przedstawiciela UE ds. WPZiB (szefa unijnej
dyplomacji) oraz Służby Działań Zewnętrznych. W roku 2015 Unia Europejska posiadała przedstawicielstwa dyplomatyczne w 155 państwach.
Powstaje jednak pytanie o skuteczność realizacji celów zawartych w Traktacie z Maastricht. Brakuje jednoznacznej odpowiedzi, gdyż w realizacji
WPZiB występują zarówno sukcesy, jak i porażki.
Fundamentalnym powodem takiego stanu rzeczy jest to, iż integracja w ramach Unii Europejskiej jest procesem, który obejmuje również
Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB). W procesie
tym uczestniczą państwa o silnym poczuciu tożsamości narodowej i przywiązaniu do tradycyjnie rozumianej suwerenności. Ponadto diametralnej
zmianie uległy warunki geostrategiczne integracji w ramach UE. Następuje ewolucja ładu światowego od systemu jednobiegunowego zdominowanego przez USA do systemu wielobiegunowego. Rola Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych również ulega zmianie. Być może
w świecie multilateralnym UE jako autonomiczny aktor międzynarodowy
nie będzie potrzebna, a największe państwa UE najlepiej osiągną swoje
cele i ambicje działając jak państwa narodowe 21.
19
20
21
18
Art. 42. ust. 2 Traktat o Unii Europejskiej podpisany 13 grudnia 2007 r. w Brukseli, wersja
skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
opublikowanego w Dz. Urz. UE 2012, C 326, str. 1
Szerzej zob.: K. Cholawa-Sosnowska, K. Karbowska, A. Wnukowska, op.cit.
Tak można interpretować decyzję W. Brytanii o przeprowadzeniu w 2017r. referendum w sprawie przynależności do UE i przedstawienie przez premiera Dawida Camerona w listopadzie
Zauważalną słabość Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej powoduje szereg przyczyn22. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w zakresie polityki zagranicznej Unia Europejska
stanowi dość słabą konfederacje państw, brak poczucia tożsamości europejskiej23. „Czy Europa istnieje ?” pytał w 2007 r. Pierre Nora. Podkreślał potrzebę takich miejsc i symboli, które łączą świadomość historyczną
różnych narodów i kultur Europy24. Wydaje się, że aktualnie następują
poważne zmiany w traktowaniu wspólnoty europejskiej. Spowodowane
jest to poczuciem wspólnego zagrożenia w wyniku napływu wielotysięcznej rzeszy uchodźców z Syrii i Iraku oraz ofensywnych działań tzw.
Państwa Islamskiego (katastrofa rosyjskiego samolotu pasażerskiego nad
Półwyspem Synaj w maju 2015 r. w wyniku wybuchu podłożonej bomby
przez terrorystów z tzw. Państwa Islamskiego oraz zamachy terrorystyczne w Paryżu listopadowej nocy 2015 r.). Z przedstawionych przesłanek
wynika regionalizacja Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
(WPZiB) – wymiar wschodni, północny, śródziemnomorski i południowoamerykański. Poszczególne państwa UE koncentrują swoją aktywność
zagraniczną na tych kierunkach
Drugą ważną grupą przesłanek związanych ze słabością Wspólnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB) są rozbieżne interesy geopolityczne zwłaszcza w kwestii relacji transatlantyckich, stosunku
do USA i NATO. Doktryna uderzeń uprzedzających Georga Busha jr.
i jednostronne działania USA wywołały rozłam wśród państw unijnych
(i NATO) w 2003 r.25. Kolejna przesłanka rozbieżność wynika z koncepcji tzw. mocarstwa niewojskowego związanego z unijną przynależnością
zachowującego status neutralności w stosunkach międzynarodowych np.
Irlandia, Szwecja i Finlandia26. Rozdźwięk państw Unii Europejskiej ma
22
23
24
25
26
2015 r. warunków dalszego udziału tego kraju w UE.
Uwarunkowania polityki zagranicznej UE szczegółowo analizuje T. Grosse. w , Systemowe
uwarunkowania polityki zagranicznej UE, ,,Studia Europejskie”, 2010, nr 1, s.23-25.
Rozszerzenie Unii Europejskiej przy zachowaniu zasady jednomyślności w sprawach polityki
zagranicznej i mechanizmu współpracy międzyrządowej.
P. Nora, Czy Europa istnieje? „Gazeta Wyborcza”,11-12 sierpnia 2007;J. Pawlicki, Po co nam
baronessa Ashton i jej dyplomacja, „Gazeta Wyborcza”, 29 września 2010.
Francja i Niemcy wystąpiły przeciwko agresji USA w Iraku, podczas gdy W. Brytania i nowi
członkowie NATO poparły USA. Pojawił się podział na „nową” i „starą” Europę tzn. na dawną
„15” i nowych kandydatów do UE.
Zob. więcej: Meandry stosunków transatlantyckich, „Rocznik strategiczny 2003/04”, Warszawa
2004, a także: J. Pehe, Francja zagroziła europejskiej jedności, „Rzeczpospolita”,21.02.2003.
Więcej o zmianach w postrzeganiu neutralności w Szwecji i Finlandii zob.: J. Gryz, Europejskie
państwa neutralne a NATO, [w:] NATO w pozimnowojennym środowisku (nie)bezpieczeństwa,
red. M. Pietraś, J. Olchowski, Lublin 2013.
19
miejsce również na gruncie walki o przywództwo w niej między Niemcami, Francją i W. Brytanią27.
Trzecia grupa jest wynikiem ograniczenia Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony do realizacji zadań petersberskich i zarządzania kryzysowego środkami wojskowymi oraz pozostawienie NATO obrony terytorium Europy (w zakresie art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego).
Faktem niekwestionowanym są pozytywne efekty realizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Ustanowienie jej
spowodowało, że Unia Europejska otrzymała możliwość prowadzenia
dyplomacji prewencyjnej, która stała się ważną częścią wspólnej polityki28. W dyplomacji prewencyjnej UE korzystała z różnorodnych środków,
jakie określały kolejne traktaty, a przede wszystkim z instrumentów pozawojskowyh (głównie ekonomicznych) i w minimalnym stopniu militarnych. Ponadto wiązało się to z utworzeniem wspólnego obszaru wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości w ramach strefy Schengen.29
Implikacją Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
(WPZiB) jest Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Stanowi ona jej integralną część, obejmując stopniowe określanie wspólnej
polityki obronnej Unii. Może ona doprowadzić do stworzenia wspólnej
obrony, jeżeli Rada Europejska tak zadecyduje. Zobowiązania państw UE
w Wspólnej Polityce Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO) nie mają wpływu
na ich przynależność do NATO i status neutralności. Decyzje odnośnie
w ramach tej polityki są podejmowane przez Radę Europejską stanowiącą
jednomyślnie na wniosek Wysokiego Przedstawiciela UE ds. WPZ i PB
lub z inicjatywy państwa członkowskiego.
W okresie powojennym były podejmowane działania w zakresie
wspólnej obrony Europy (w rozumieniu Europy zachodniej). Ich wyrazem
był francusko-brytyjski układ o wspólnej obronie z 1947 r., plany Europejskiej Wspólnoty Obronnej, utworzenie Unii Zachodniej (przekształconej
w Unię Zachodnioeuropejską – UZE)30. Dopiero w Traktacie z Maastricht
znalazło się wskazanie na wspólną obronę, jako możliwy perspektywicz27
28
29
30
20
Zob.: J. Bielecki, Czyja Unia?, „Rzeczpospolita” ,21 lutego 2003, a także T. Bielecki, Europa
nadal nie mówi jednym głosem, Gazeta Wyborcza”, 04 lutego.2010.
Zob. szerzej: M. Macioszek, Dyplomacja prewencyjna Unii Europejskiej w pozimnowojennej Europie, „ANALES UMCS”, vol. X, section K, Lublin 2003. Prowadzenie dyplomacji prewencyjnej
stało się możliwe po upadku systemu dwubiegunowego.
Zob. szerzej: J. Gryz, Wpływ migracji na politykę bezpieczeństwa Unii Europejskiej, [w:] Wspólny obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej a problem migracji, red.
E. Olszewski, M. Kuczerepa, Chełm 2006.
Szerzej na temat funkcjonowania Unii Zachodnioeuropejskiej zob.: Jarosław Gryz, Unia Zachodnioeuropejska. Op. cit.
ny cel. Jednakże nadal podstawą funkcjonowania systemów obronnych
państw Unii Europejskiej jest tradycyjna zasada suwerenności narodowej
w kwestiach obronnych.
Konflikty na Bałkanach w latach 90. XX wieku ukazały całkowite
nieprzygotowanie i brak realnych zdolności Unii Europejskiej reagowania i zarządzania kryzysowego w najbliższym sąsiedztwie31. One, wraz
z redukowaniem amerykańskiej obecności wojskowej w Europie, spowodowały przełom polityczny w postrzeganiu Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Była nim „wspólna deklaracja o obronie
europejskiej” przyjęta przez prezydenta Francji J. Chiraca i premiera W.
Brytanii T. Blaira w Saint Malo w dniach 3-4 grudnia 1998 r. W deklaracji
obaj przywódcy oświadczali, że dla odgrywania przez Unię znaczącej roli
międzynarodowej musi ona dysponować „autonomiczną zdolnością do
działań w sytuacjach kryzysów międzynarodowych, w tym dysponować
siłą militarną i możliwością jej użycia”32. Konflikt w Kosowie w 1999 r.
spowodował podjęcie przez UE realnych działań w kierunku utworzenia
własnych zdolności wojskowych zarządzania kryzysowego wraz z odpowiednią strukturą kierowania i dowodzenia33. Na spotkaniu Rady Europejskiej w Kolonii, w czerwcu 1999 r., pojawił się termin Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO).
W dniach 10-11 grudnia 1999 r. w Helsinkach odbył się szczyt Rady
Europejskiej, na którym oficjalnie ogłoszono ustanowienie Europejskiej
Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Jej celami stały się przede wszystkim
zwiększenie zdolności UE do prowadzenia samodzielnych działań operacyjnych i podejmowania decyzji w razie zaistnienia kryzysu. Zadeklarowano zwiększenie współpracy z NATO, lepsze wykorzystanie potencjału,
jakim UE dysponuje i zwiększenie szybkości reakcji na kryzysy. By móc
lepiej realizować misje petersberskie, proklamowano tzw. Europejski Cel
Operacyjny – 2003. Zakładał on, że do końca 2003 r. zostanie utworzony
korpus liczący 50-60 tysięcy żołnierzy, który będzie zdolny w ciągu 60 dni
przeprowadzić dowolną misję petersberską, trwającą przynajmniej rok.
W składzie korpusu miały działać siły lądowe, morskie i powietrzne. Zamiar ten nie został zrealizowany i trzeba było wydłużyć docelowy termin,
zastępując stary cel, nowym terminem Celem Operacyjnym 2010.
31
32
33
R. Kuźniar, Wzlot i upadek Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, „Bezpieczeństwo
Narodowe”, 2014 nr 4, s. 33.
Ibidem. s. 34.
Stwierdził to mocno prezydent Francji J. Chirac. Zob.: Le discours politique et la sécurité en Europe: Blair, Chirac et Schröder et la politique européenne se sécurité et de la défense
(1998-2003),”Relations internationals”, 2006 no 125, p. 86.
21
Na spotkaniu Rady Europejskiej w Feira 19-20 czerwca 2000 r. określono zasady, na jakich pozaunijne państwa NATO i kandydaci do UE będą
mogli współdziałać w misjach UE. Powołanie Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO) spotkało się ze zdecydowanym sprzeciwem
USA. Sekretarz Stanu USA M. Albright wyraziła to w formule „3 x nie”:
1) nie dla oddzielania obrony europejskiej od NATO;
2) nie dla dublowania zasobów ESPD i NATO;
3) nie dla dyskryminacji członków NATO niebędących jeszcze członkami UE34.
Dla powodzenia (EPBiO) kluczową sprawą była możliwość korzystania z zasobów NATO. W 2003 r. zostało zawarte odpowiednie porozumienie. Zarówno NATO, jak i Unia Europejska mają być wzajemnie
komplementarne pod względem wojskowym35.
Strategiczne ramy dla Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony
(EPBiO), tak jak dla całej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB), określiła Europejska Strategia Bezpieczeństwa, przyjęta
12 grudnia 2003 r. przez Radę Europejską. Dokument o nazwie Bezpieczna Europa w lepszym świecie: europejska strategia bezpieczeństwa, stał się
podstawą strategiczną dla obu polityk. Przyjęcie tego dokumentu strategicznego (a raczej koncepcji) potwierdzało gotowość UE do osiągnięcia
pozycji „globalnego aktora”. Unia Europejska wraz z Chinami i USA miała
stanowić tzw. „Triadę” – osnowę porządku międzynarodowego36. Aktualnie (w roku 2015) niezbędny jest strategiczny przegląd bezpieczeństwa
i opracowanie nowej strategii37.
Tworzenie militarnych zdolności UE do reagowania kryzysowego
spowodowało konieczność utworzenia organów kierowania i dowodzenia. Rada do Spraw Ogólnych podjęła więc 14-15 lutego 2000 r. decyzję
o ustanowieniu tymczasowych organów: Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa oraz struktur wojskowych. 22 maja tego samego roku utworzono również stały Komitet do spraw Cywilnych Aspektów Zarządzania
Kryzysowego. Na szczycie w Nicei w grudniu 2000 r. Rada Europejska
ustaliła wytyczne, na podstawie których 22 stycznia 2001 r. tymczasowe
34
35
36
37
22
R. Kuźniar, op. cit. s. 35.
Rozmowa z gen. Gustawem Högglundem, przewodniczącym Komitetu Wojskowego Unii Europejskiej, ‘Polska Zbrojna”, 2003 nr 17, s. 11 – 15.
R. Kuźniar, Wzlot i upadek Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, „Bezpieczeństwo
Narodowe”, 2014 nr 4, s.37.
Na problemy związane z brakiem strategii dostosowanej do współczesnych wyzwań i zagrożeń
przed którymi znajduje się Unia Europejska zwraca uwagę R. Kupiecki w artykule Unia Europejska i problemy strategii bezpieczeństwa podmiotów zbiorowych, „Sprawy Międzynarodowe”,
2014 nr 4.
organy przekształcono w Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet
Wojskowy Unii Europejskiej (EUMC), Sztab Wojskowy Unii Europejskiej
i Komórkę Policyjną38.
Agencja do spraw Rozwoju Zdolności Obronnych, Badań, Zakupów
i Uzbrojenia jest otwarta dla wszystkich państw członkowskich pragnących uczestniczyć w jej pracach. W ramach Agencji tworzy się specjalne
grupy skupiające państwa członkowskie uczestniczące we wspólnych projektach. Wykonuje ona swoje działania, w miarę potrzeby, w powiązaniu
z Komisją Europejską.
W ramach realizacji Europejskiego Celu Operacyjnego Unia Europejska rozpoczęła tworzenie europejskich sił szybkiego reagowania.
W ich skład miały wejść kontyngenty wojskowe wydzielone przez państwa
członkowskie. Realizując wspólną politykę obronną napotykano na liczne problemy oraz niechętną postawę niektórych państw członkowskich.
Z uwagi na powolne tempo realizacji Cel Operacyjny 2003 został zmieniony na Cel Operacyjny 2010 i przyjęty przez Radę UE 17 maja 2004 r.
Podjęto intensywne prace ukierunkowane na utworzenie Sił Szybkiej
Odpowiedzi Unii Europejskiej. W maju 2003 r. Rada UE przyjęła Koncepcję Szybkiej Odpowiedzi Militarnej UE. Zgodnie z nią siły szybkiego reagowania powinny rozpocząć operację w ciągu najwyżej 5 dni. Nie powinny
one dublować kompetencji Sił Odpowiedzi NATO. W lutym 2004 r. Francja, Niemcy i Wielka Brytania zgłosiły ideę utworzenia Grup Bojowych
UE. Ich celem byłoby prowadzenie misji petersberskich. Grupa Bojowa
UE miała liczyć maksymalnie 1500 żołnierzy i być zdolna do dyslokacji
w rejonie operacji w ciągu 5-10 dni od podjęcia polityczno-wojskowej decyzji. Dotychczas Grupy Bojowe UE nigdy nie był użyte.
Cywilne zdolności Unii Europejskiej do podejmowania działań operacyjnych są tworzone w oparciu o decyzje Rady Europejskiej, ustanowiono je na spotkaniu w Feira w czerwcu 2000 r. Dotyczą one do czterech
dziedzin: policji, umacniania rządów prawa, umacniania administracji
cywilnej i ochrony ludności. Największe znaczenie mają siły policyjne.
W grudniu 2004 r. Rada Europejska ustaliła Cywilny Cel Operacyjny 2008,
który określił, jakimi środkami Unia będzie dążyć do realizacji misji zarządzania kryzysowego. Inną formą realizacji cywilnego aspektu misji
operacyjnych UE są Siły Żandarmerii Europejskiej, powołane na spotkaniu
ministrów obrony w Noordwijk 17 września 2004 r. Zostały one założone
38
Szerzej zob.: J. Gryz, Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach II filaru,[w:] System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Struktura – charakter –
obszary, red. J. Gryz, Toruń 2009.
23
przez Francję, Włochy, Hiszpanię, Portugalię i Holandię, a ich celem ma
być stabilizowanie sytuacji po zakończeniu konfliktów. Mają one strzec
porządku po zakończeniu operacji działając pomiędzy kompetencjami
wojska i policji.
Zgodnie z Traktatem z Maastricht polityka obronna Unii Europejskiej miała być wykonywana przez Unię Zachodnioeuropejską. Po ratyfikacji Traktatu rozpoczęto prace mające na celu ustanowienie wspólnej
polityki w dziedzinie obrony. W 1996 r. Niemcy zaproponowały włączenie Unii Zachodnioeuropejskiej do Unii Europejskiej, Francja popierała
wtedy niemieckie propozycje, jednak przeciwko temu pomysłowi opowiedziała się Wielka Brytania. Zgodnie z jej koncepcją Unia Zachodnioeuropejska miałaby stanowić w ramach NATO specjalny europejski filar,
będący do dyspozycji Unii Europejskiej.
W wyniku długotrwałych konsultacji na spotkaniu Rady Europejskiej w Kolonii w dniach 3-4 czerwca 1999 r. przywódcy państw UE przyjęli deklarację o umacnianiu wspólnej europejskiej polityki w dziedzinie
bezpieczeństwa i obrony. UE miała przejąć od UZE funkcje operacyjne,
m.in. misje petersberskie, jednak potwierdzono jednocześnie rolę NATO,
jako najważniejszego gwaranta bezpieczeństwa państw członkowskich
UE w ramach art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego. Artykuł 42 ust 7 Traktatu o Unii Europejskiej39 wprowadził w Unii Europejskiej zasadę analogiczną do tej, zawartej w art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego, o solidarności
wszystkich państw w przypadku zbrojnej napaści na którekolwiek z nich.
Stwierdzić można, że Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony
(WPBiO) Unii Europejskiej w kontekście wydarzeń na Ukrainie w latach
2014-2015 nie znalazła ani politycznego, ani tym bardziej praktycznego
zastosowania. Wydarzenia ukraińskiego majdanu uwidoczniły słabość tej
polityki, jak również całej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB) Unii Europejskiej.
1.2. Wymiar wschodni Europejskiej
Polityki Sąsiedztwa UE – Partnerstwo Wschodnie
W obliczu rozszerzenia Unii Europejskiej o państwa Europy Wschodniej i Północno-wschodniej, co nastąpiło w latach 2004 i 2007, granica
zewnętrzna UE miała się przesunąć daleko na wschód i to spowodowało
konieczność opracowania i przyjęcia określonej polityki wobec państw
39
24
Traktat o Unii Europejskiej podpisany 13 grudnia 2007 r. w Brukseli, wersja skonsolidowana
Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej opublikowanego
w Dz. Urz. UE 2012 C 326, str. 1.
sąsiadujących z poszerzoną Unią. Komisja Europejska przedstawiła koncepcję takiej polityki w komunikacie z 11 marca 2003 r. zatytułowanym
„Szersza Europa – sąsiedztwo: nowe ramy stosunków”. Naczelnym celem
Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS) jest współpraca z sąsiadami UE
w dziedzinach: ekonomicznej, politycznej i w zakresie bezpieczeństwa.
Współpraca powinna opierać się o wspólnie dzielone wartości (demokracji, zasady przestrzegania prawa, przestrzegania praw człowieka), zasady
gospodarki wolnorynkowej, a także obejmować działania w zwalczaniu
wspólnych zagrożeń np. terrorystycznych.
Od lat dziewięćdziesiątych XX wieku następował proces regionalizacji
Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Po rozszerzeniu UE w latach 2004 i 2008 pojawił się wschodni wymiar polityki bezpieczeństwa UE, który objął także Europejską Politykę Sąsiedztwa, aczkolwiek
trudno jest precyzyjnie określić, co jest wschodnim wymiarem polityki UE”.
Państwami, których ona dotyczy, są: Białoruś, Ukraina, Mołdawia, Gruzja,
Armenia i Azerbejdżan. W ramach EPS stosowane jest indywidualne podejście do każdego z państw Europy Wschodniej – oparte na planach działania. Zostały one opracowane w pierwszej kolejności dla państw, w których
weszły w życie umowy o partnerstwie z UE lub umowy stowarzyszeniowe.
Dotychczas (do roku 2015) weszły w życie Plany Działania dla państw Europy Wschodniej, dla: Mołdawii, Ukrainy, Gruzji, Armenii i Azerbejdżanu.
W odróżnieniu od polityk UE wobec innych obszarów, polityka wschodnia
dotyczy także bezpieczeństwa militarnego. Ma to wynikać z poczucia zagrożenia ze strony neoimperializmu rosyjskiego40. Problemy państw Europy Wschodniej mają przede wszystkim charakter zewnętrzny41. Wszystkie
one przechodzą proces transformacji od systemu autorytarnego do liberalnej demokracji. Stabilizująca rola UE polega na pomocy gospodarczej,
wspieraniu orientacji proeuropejskich, wsparciu dyplomatycznym. Unia
Europejska wykorzystuje swoje atuty jak soft power.
W stosunku do państw Europy Wschodniej Unia Europejska wykorzystuje instrumenty Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
(WPZiB) oraz narzędzia należące wcześniej do pierwszego filaru – wspólną politykę handlową, politykę współpracy na rzecz rozwoju, a także pomoc humanitarną42. Po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego ponownie
wróciła sprawa rozszerzenia Unii Europejskiej o nowe państwa, odkładanego po rozszerzeniu o państwa Europy Środkowej. W pierwszej dekadzie
40
41
42
B. Piskorska, Wschodni wymiar Unii Europejskiej, „Studia Politologiczne”, 2009 nr 1-2, s. 216.
Ibidem. s. 218.
Ibidem. s. 230.
25
XXI wieku w zasadzie nie rozważano rozszerzenia Unii Europejskiej, obawiając się reakcji Federacji Rosyjskiej. Zgodnie z doktryną swojej polityki
zagranicznej traktowała ona byłe republiki ZSRR, które uzyskały niepodległość – Ukrainę, Białoruś, Mołdawię, Azerbejdżan, Gruzję i Armenię,
jako swoją bliska zagranicę lub strefę wpływów. W latach 90-tych XX w.
także Stany Zjednoczone faktycznie traktowały Moskwę, jako metropolię imperialną w odniesieniu do obszaru dawnego ZSRR 43. H. Kissinger
podkreślał szczególne interesy bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej w tzw.
„bliskiej zagranicy”44.
Dyplomacja polska i szwedzka uznała, że współpraca Unii Europejskiej z wschodnimi sąsiadami w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa jest równie ważna dla jej interesów gospodarczych i bezpieczeństwa
jak współpraca w wymiarze południowym45. Przygotowały one koncepcję ustanowienia wzmocnionej współpracy UE z państwami Europy
Wschodniej46. Rada Unii Europejskiej zaakceptowała tę inicjatywę w dniu
22 czerwca 2008 r. w postaci programu Partnerstwa Wschodniego (PW),
a w dniu 3 grudnia 2008 r został on formalnie przyjęty. Program jest
wzmocnioną ofertą w kierunku wschodnim bazując na Europejskiej Polityce Sąsiedztwa. Na posiedzeniu Rady Europejskiej 19 i 20 marca 2009
r. podkreślono strategiczne znaczenie Partnerstwa Wschodniego dla UE
i określono jego zadanie, jako promowanie stabilności i dobrobytu partnerów wschodnich objętych EPS w celu przyspieszenia reform i zbliżenia
ustawodawstwa oraz integracji gospodarczej.
W deklaracji o ustanowieniu Partnerstwa Wschodniego stwierdzono,
że „głównym celem Partnerstwa Wschodniego jest stworzenie niezbędnych warunków dla przyśpieszenia integracji politycznej i ekonomicznej
między Unią Europejska a zainteresowanymi państwami partnerskimi„47.
Osiągniecie tego celu planowano poprzez realizacje reform społecznych
i ekonomicznych w państwach Partnerstwa Wschodniego; zbliżenie ich
ustawodawstwa do norm UE. W deklaracji sformułowano cztery podstawowe priorytety przemian w państwach partnerskich i jednocześnie ich
43
44
45
46
47
26
H. Kissinger, Dyplomacja, Warszawa 1996, s. 896.
Ibidem. s.897.
Rocznik strategiczny 2009/10, op. cit., a także P. Kowal, Sztuka przekonywania. Polska a polityka
wschodnia Unii Europejskiej w latach 2004-2014, „Bezpieczeństwo Narodowe”, 2014, nr 4, s.
88-91.
Zob. szerzej: A. Adamczyk, Ewolucja oddziaływania Polski na politykę wschodnią Unii Europejskiej, ,,Studia Europejskie”, 2014 nr 3, s. 38-39, a także: P. Kowal, Sztuka przekonywania. Polska
a polityka wschodnia Unii Europejskiej w latach 2004-2014, ,, Bezpieczeństwo Narodowe”, 2014,
nr 4, s. 48-50.
Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, 7 May 2009 , http://www.concilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/eu/er/107589.pdf (dostęp: 15.09.2015)
współpracy z UE48. Podjęto także wówczas decyzje o finansowaniu projektu
z budżetu Unii do końca 2013 r. w wysokości 600 mln euro49. Decyzję Rady
Europejskiej świadczyły, że Partnerstwo Wschodnie stało się stałym elementem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. W istocie ma ono przygotować
uczestniczące w nim państwa Europy Wschodniej do przystąpienia do Unii
Europejskiej, lecz nie zawiera gwarancji członkostwa.
Program Partnerstwa Wschodniego został przyjęty w Moskwie
z dużą ostrożnością, a jego wdrażaniu towarzyszyła obawa, że ostatecznym
celem programu jest „wyrwanie” byłych republik radzieckich z rosyjskiej
strefy wpływów50. Minister SZ Federacji Rosyjskiej S. Ławrow oświadczył
jednakże w listopadzie 2009 r., że Rosja nie wyklucza przyłączenia się do
niektórych projektów realizowanych w ramach Partnerstwa Wschodniego. Dotyczyć by to mogło w przyszłości m.in. utworzenia strefy wolnego
handlu, podpisania układów o stowarzyszeniu, ułatwień wizowych.
Program Partnerstwa wschodniego (PW) zaproponował wzmocnioną współpracę dwustronną oraz stworzenie stałej formuły współpracy
wielostronnej, komplementarnej do już istniejących form współpracy51.
Współpraca wielostronna ma odbywać się na bazie czterech platform tematycznych:
1) demokracja i państwo prawa oraz spójny system zarządzania i stabilizacji (reformy administracyjne, działania antykorupcyjne ,
przeszkolenie kadry zarządzającej, rozwój instytucji społeczeństwa
obywatelskiego ,doskonalenie wymiaru sprawiedliwości , rozwój
niezależnych środków masowego przekazu itp.);
2) integracja gospodarcza i konwergencja z branżowymi politykami
ekonomicznymi UE i tworzenie stref wolnego handlu (w miarę pomyślnego rozwoju stosunków ekonomicznych z Unią i dostosowania
prawa wewnętrznego do dorobku prawnego UE);
3) bezpieczeństwo energetyczne (skuteczne zabezpieczenie własnych
i unijnych potrzeb energetycznych i rozwój odnawialnych źródeł
energii);
4) relacje międzyludzkie (liberalizacja przepisów wizowych z jednoczesnym zaostrzeniem kontroli nielegalnej imigracji)52.
48Ibidem.
49Ibidem.
50
O. W. Arytjujan, A.A. Sergunin, Armiano-jewropejskije otnoszenija w kontekste „wostocznogo
parterstwa” EC, „Wiestnik CPbGU”, ser.6. 2012.wyp. 2 , s. 116.
51
T. Kapuśniak, Wymiar Wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Inkluzja bez członków, Zeszyt 42, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2010, s. 8.
52
Joint Declaration, op. cit.
27
Współpraca wielostronna obejmuje także tzw. inicjatywy flagowe,
dotyczące:
a) programu zintegrowanego zarządzania granicami;
b) promocji dobrego zarządzania w zakresie ochrony środowiska;
c) wsparcia dla rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw;
d) regionalnych rynków energii, odnawialnych źródeł energii, efektywności energetycznej;
e) gazociągu południowego;
f) dywersyfikacji źródeł energii;
g) zapobiegania i likwidacji klęsk żywiołowych.
W trakcie pierwszych lat działania w ramach Partnerstwa Wschodniego były mało efektywne53. Paweł Kowal uważa, że Partnerstwo Wschodnie w takiej formie jak funkcjonuje dzisiaj, straciło sens istnienia, bowiem
każdej ze stron uczestniczącej w projekcie brakuje motywacji54. W stosunku do państw uczestniczących w Partnerstwie Wschodnim Unia Europejska stosuje politykę „more for more” (więcej za więcej): im większy postęp
we wdrażaniu zmian oczekiwanych prze UE tym większa pomoc unijna.
1.3. Stosunki między Unią Europejską a Ukrainą
i Rosją w aspekcie wydarzeń na Ukrainie w roku 2014
Wydarzenia na Ukrainie mają swoje uwarunkowania wewnętrzne
oraz międzynarodowe55. Z uwagi na swoje położenie Ukraina stanowi –
jak to określił Zb. Brzeziński – klucz do bezpieczeństwa europejskiego56.
Stąd działania zarówno NATO i Unii Europejskiej, jak i Federacji Rosyjskiej do utrzymania Ukrainy w strefie swoich wpływów.
W Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa (2003) zapisano, że agresja
na dużą skalę na państwa członkowskie UE nie jest aktualnie prawdopodobna57. Wydarzenia roku 2008 i 2014 pokazały, iż użycie siły militarnej
53
54
55
56
57
28
Zob.: A. Łada, Partnerstwo Wschodnie to nie tylko polityka, „Gazeta Wyborcza”, 2011, nr 74,
s. 13.
T. Kolesnyczenko, KRAJE Europa bez Wschodu „Wprost”,2015, nr 21 s. 62.
Interesującą analizę sytuacji na Ukrainie, w kontekście teorii S. Hungtingtona o „zderzeniu
cywilizacji”, przedstawił W. Osadczy w referacie „Kryzys ukraiński” jako czynnik destabilizacji
sił w regionie” na zorganizowanej przez KUL konferencji „System bezpieczeństwa zbiorowego
w XXI wieku” w dniu 26 listopada 2015 r. Przedstawił tezę, że przez środek Ukrainy przebiega
linia dzieląca cywilizację prawosławną i zachodnią i polityka ukraińska powinna zachować
równowagę miedzy tymi dwoma obszarami.
O wewnętrznych uwarunkowaniach ukraińskich i stosunkach z Rosją zob. więcej: J. Gryz, The
way of Poland and Ukraine (?) to NATO. Differances and similarities,[w:] Poland and Ukraine in
the Euopean Security Processes, ed., W. Gizicki, A. Podraza, Lublin 2008, s.53.
Zob. Zb. Brzeziński, Wielka szachownica, Warszawa 1998, s. 65
R. Zięba, Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, Warszawa 2005, s.53.
w stosunkach miedzy państwami europejskimi jest realne58. Stosunki Unii
Europejskiej z Federacją Rosyjską i Ukrainą w roku 2014 należy rozpatrywać w kontekście:
1) wewnętrznych zmian politycznych na Ukrainie;
2) zmian w polityce zagranicznej Rosji;
3) ideologizacji demokratyzmu w polityce zagranicznej USA;
4) kryzysu Unii Europejskiej.
Głównym problemem niepodległej Ukrainy był wybór orientacji w polityce zagranicznej między współpracą i przyjaznymi relacjami
z Rosją i udziałem w inicjowanych przez nią formach integracji obszaru
dawnego ZSRR a zbliżeniem do Unii Europejskiej i NATO z ostatecznym
celem uzyskania członkostwa w obu organizacjach. Do 2014 r. Ukraina
prowadziła politykę wielu wektorów rozwijając stosunki zarówno z Federacją Rosyjską, jak i państwami UE i NATO. Odpowiadało to tak obywatelom pochodzenia rosyjskiego i identyfikującym się z Rosją, zamieszkałym
głównie na wschodzie i południowym wschodzie Ukrainy, jak i Ukraińcom zamieszkałym głownie na zachodzie Ukrainy, identyfikującym się
z Europą zachodnią.
Pierwsze poważne zakłócenie polityki tej swoistej równowagi nastąpiło w listopadzie i grudniu 2004 r. podczas tak zwanej „pomarańczowej
rewolucji”. Państwa UE i NATO opowiedziały się wówczas za Wiktorem
Juszczenko, reprezentującym orientację prozachodnią a politycy z tych
państw uczestniczyli aktywnie w wydarzeniach w Kijowie wspierając opozycję. Ostatecznie wybory prezydenckie wygrał W. Juszczenko. Przejęcie
przez niego władzy rozpoczęło proces przygotowania umów stowarzyszeniowych z UE, które były już gotowe w 2009 r. Jednak w 2010 r. wybory
prezydenckie wygrał Wiktor Janukowycz, zwolennik zbliżenia z Rosją
i tempo przygotowania umów z UE osłabło.
Zmiana ukraińskiego Prezydenta spowodowała przyjęcie orientacji
na uczestnictwo Ukrainy w unii celnej z Federacją Rosyjską. W obliczu
wzmacniania wpływów Unii Europejskiej wśród nowych państw powstałych na obszarze dawnego ZSRR, Federacja Rosyjska przedstawiła alternatywny projekt integracji ekonomicznej, adresowany do poradzieckich
sąsiadów Rosji. Otrzymała ona formę Unii Celnej (od 2010 r.) przekształconej z dniem 01.01.2015 r. w Euroazjatycką Unię Celną. Jednolity obszar celny został przekształcony w unię gospodarczą. Jej funkcjonowanie
oparto, na wzór Traktatów Rzymskich, o zasadę swobodnego przepływu
58
W 2008 r. miał miejsce konflikt zbrojny miedzy Rosją i Gruzją, a w 2014. włączenie Krymu
w skład Federacji Rosyjskiej i walki na wschodzie Ukrainy.
29
kapitału, osób i usług. Alternatywne plany Rosji doprowadziły do kryzysu
w stosunkach z Unia Europejską, które przerodziły się w otwarty konflikt
w wyniku wydarzeń na Ukrainie59.
W okresie prezydentury W. Janukowycza treść umowy z UE była
już uzgodniona w roku 2011. Jednakże Prezydent balansował miedzy Rosja a Unią Europejską, co wpłynęło na opóźnienie ostatecznej akceptacji
umowy stowarzyszeniowej. Było to również wynikiem sytuacji politycznej
na Ukrainie po aresztowaniu i osądzeniu byłej premier Julii Tymoszenko.
Unijna misja na Ukrainie Pata Coxa i Aleksandra Kwaśniewskiego nie doprowadziła do polepszeniu stosunków z UE.
Ostatecznie podpisanie umowy stowarzyszeniowej miało nastąpić
w Winie podczas szczytu Partnerstwa Wschodniego. W. Janukowycz jej
nie podpisał, motywując to kosztami realizacji porozumień z UE. W dniu
24 listopada 2013 r. rozpoczęły się masowe, proeuropejskie akcje protestu na Majdanie w Kijowie i w innych miastach Ukrainy. Niezadowolenie
protestujących wykorzystały organizacje nacjonalistyczne tworząc ruch,
nazywany, od zajmowanego miejsca na Majdanie, Prawym Sektorem.
Następowała eskalacja napięcia. Na Majdanie znów, jak w czasie „pomarańczowej rewolucji”, występowali politycy z państw UE, wspierając protestujących. W. Janukowycz wstrzymywał się z użyciem siły wobec protestujących. W obliczu zbliżających się w 2015 r. wyborów prezydenckich
i w celu ustabilizowania sytuacji gospodarczej kraju zdecydował się on na
zawarcie w grudniu 2013 r. porozumień gospodarczych z Federacja Rosyjską. Zgodnie z nimi:
1) obniżce uległy ceny kupowanego w Rosji gazu z 400 do 268,5 dol.
USA za 1000 m³;
2) strona rosyjska zainwestowała w ukraińskie obligacje rządowe
15 mld dol. USA;
3) zniesiono ograniczenia w handlu między Ukraina a Federacja Rosyjską60.
W zamian za ustępstwa gospodarcze Rosja nie chciała dopuścić do
przejęcia przez koncerny zachodnie ukraińskiego przemysłu zbrojeniowego61. Prawdopodobnie perspektywicznym, strategicznym celem politycznym było przystąpienie Ukrainy do unii celnej. Po zawarciu tych
59
Analizę stosunków miedzy Federacja Rosyjska a UE do czasu kryzysu na Ukrainie w 2014 r.
przeprowadziła O. Barburska. Zob. tej autorki: Relacje Unia Europejska-Federacja Rosyjska:
kryzys partnerstwa strategicznego, „Studia Europejskie”, 2014 nr 4, s. 12.
60www.polskieradio.pl/5/3/Artykul/1005929.Pytanie-o-umowe-PutinJanukowycz-C--Kreml-dostaje-w-zamian (dostęp 15.09.2015)
61Ibidem.
30
porozumień stosunki miedzy UE a Federacją Rosyjską uległy dalszemu
pogorszeniu. Zaostrzeniu uległa sytuacja polityczna na samej Ukrainie.
Politykę Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy określają dwa dokumenty strategiczne: Strategia bezpieczeństwa narodowego (2009) i Doktryna
wojenna (2014). W obu podkreśla się znaczenie czynnika siły militarnej
w realizacji celów rosyjskiej polityki zagranicznej62. Wśród specjalistów
od spraw międzynarodowych występują różne oceny kryzysu na Ukrainie. Profesor Uniwersytetu Chicagowskiego John Mearsheimer, twórca
realizmu ofensywnego w teorii stosunków międzynarodowych, uważa, że
to Zachód odpowiada za kryzys na Ukrainie, ponieważ po zakończeniu
zimnej wojny nieustanie prowokował Federację Rosyjską i naruszał jej interesy przez rozszerzenie NATO i Unii Europejskiej. Działania Rosji były
odpowiedzią na plany rozszerzenia UE (i ewentualnie NATO) na Ukrainę63. Z tymi ocenami polemizuje prof. Roman Kuźniar64.
Ponieważ rozwój sytuacji w Kijowie groził użyciem siły przez władze
wobec protestujących, do stolicy Ukrainy przybyli przedstawiciele Unii
Europejskiej, aby pośredniczyć w rozmowach miedzy opozycją a władzą.
Ministrowie Spraw Zagranicznych Francji, Niemiec i Polski dążyli do
osiągnięcia porozumienia. W nocy 21 lutego 2014 r., w obecności i pod
wpływem ministrów SZ Niemiec i Polski, porozumienie miedzy opozycją
a rządem zostało zawarte. Przewidywało ono:
a) skrócenie kadencji prezydenta i przeprowadzenie nowych wyborów
w 2015 r.;
b) przywrócenie Konstytucji Ukrainy z roku 2014;
c) powołanie rządu koalicyjnego w ciągu 10 dni;
d) wcześniejsze wybory prezydenckie.
Kolejnym krokiem miało być opracowanie nowej konstytucji, równoważącej podział władzy między prezydentem, rządem i parlamentem65.
Dla ukraińskiej strony rządowej obecność ministrów spraw zagranicznych
Polski i Niemiec stanowiła swego rodzaju gwarancję, że opozycja dotrzyma warunków. Jej zamiarem było odsunięcie prezydenta W. Janukowycza
od władzy i zmiana rządu 66. Jednakże tej samej nocy oddziały Prawego
62
63
64
65
66
Zob. szerzej na temat zmian w rosyjskiej polityce bezpieczeństwa po roku 2008: A. Dyner,
Dyplomacja siły – rosyjska polityka bezpieczeństwa po 2008 r., „Sprawy Międzynarodowe”, 2015
nr 1, s. 145.
J. Mearsheimer. Why the Ukraine crisis isthe West’s fault. The liberal decusins that provoked
Putin, „Fereign Affairs”, September – October 2014, s 98.
Zob., R. Kuźniar, Mearrsheimer i nędza (jego) realizmu, „Sprawy międzynarodowe”, 2014, nr 4,
s. 92, a także Rocznik Strategiczny 2014/15, Warszawa 2015, s. 22.
newsweek-pl,artykuły,281042,1.html (dostęp 15.11.2015)
www.polskieradio.pl......, op. cit.
31
Sektora zaatakowały obiekty rządowe oraz parlament. Pod nieobecność
większości przedstawicieli Partii Regionów parlament uchwalił odsunięcie W. Janukowycza od władzy, motywując to jego nieobecnością w Kijowie. Istotnie W. Janukowycz opuścił Kijów udając się na wschód Ukrainy,
a następnie do Rosji. Biorąc pod uwagę ówczesną sytuacje w stolicy Ukrainy, można z dużym prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością,
stwierdzić, iż pozostając w Kijowie prezydent W. Janukowycz już by nie
żył. Niekonstytucyjne przejęcie władzy stało się faktem. Po zmianie władzy w Kijowie USA (i kontrolowany przez nie Międzynarodowy Fundusz
Walutowy – MFW) oraz Unia Europejska zaoferowały Ukrainie wielomiliardowe kredyty w celu ustabilizowania gospodarki i wdrożenia zmian
gospodarczych. W lutym 2014 r. Rada UE przyjęła specjalne konkluzje
w sprawie Ukrainy. Podkreślono w nich wolę UE podpisania umowy stowarzyszeniowej, gdy tylko Ukraina będzie gotowa. W konkluzji wskazuje
się w sposób zakamuflowany perspektywiczny cel współpracy67. W kwietniu 2014 r. MFW przyznał Ukrainie kredyt w wysokości 17 mld dol. USA
do 2016 r68. W roku 2015 został on zastąpiony pakietem pomocowym dla
Ukrainy w wysokości 40 mld dol. USA69. Unia Europejska przyznała z kolei w roku 2014 kredyt w wysokości 1,36 mld euro w ramach dwóch programów pomocy70. Pomoc unijna jest uwarunkowana przeprowadzeniem
przez władze ukraińskie reform gospodarczych i walką z korupcją71.
Nowe władze w Kijowie przyjęły antyrosyjski kurs. W sytuacji zagrożenia rozpoczęły się protesty na Krymie, w Sewastopolu i na wschodzie
Ukrainy, w Obwodzie Donieckim i Ługańskim. Na Krymie i w Sewastopolu
ogłoszono utworzenie niezależnej Republiki Krymskiej. Po przeprowadzonym referendum w sprawie przynależności do Ukrainy lub Rosji większość
mieszkańców, według danych oficjalnych, opowiedziała się za Rosją. Władze
Sewastopola i Krymu zwróciły się do władz Rosji o włączenie w skład Federacji Rosyjskiej. Duma Państwowa Rosji podjęła taką decyzję. Jednostki sił
zbrojnych Ukrainy stacjonujące na Krymie praktycznie bez walki opuściły
półwysep. Odmiennie sytuacja rozwinęła się na wschodzie Ukrainy. Proklamowano tam niezależne: Doniecką Republikę Ludową (DRL) i Ługańską
67
W ostatnim zdaniu konkluzji stwierdzono, że: „Porozumienie to nie realizuje ostatecznego
celu współpracy UE-Ukraina”. Council coclusions on Ukraine, Foreign Affairs Council, Brussels, 10 February 2014.
68 www.polskieradio.pl/42/273/Artykul/1398058. Ukraina-dostała-pierwsza-transza-pieniedzy-z-MFW-To-5-mld-dolo (dostęp15.09.2015)
69
www.polskieradio...Ukraina....., op. cit.
70biznes.newsweek.pl/pomoc-dla-Ukrainy-z-Unii-Europejskiej-miliardy-euro-artykulu.354756,1.html (dostęp 15.09.2015)
71
biznes.newsweek.pl, op. cit.
32
Republikę Ludową (ŁRL). Władze w Kijowie protest na wschodzie Ukrainy
chciały stłumić siłą. Ogłosiły tzw. operację antyterrorystyczną i rozpoczęły
przeciwko tym republikom działania wojenne z użyciem lotnictwa, artylerii
rakietowej i klasycznej, moździerzy. Walki trwały przez cały rok 2014.
Wydarzenia na Ukrainie w roku 2014 ukazały zmianę przez Federację Rosyjską sposobu prowadzenia polityki zagranicznej. Już w czasie
konfliktu rosyjsko-gruzińskiego w 2008 r. uwidocznił się powrót do realizacji polityki zagranicznej środkami militarnymi. T. Stępniewski uważa, że konflikt ten był testem Rosji na ustępliwość Zachodu72. Podpisane,
z udziałem prezydenta Francji Nikolasa Sarkozego, porozumienie nigdy
nie zostało przez stronę rosyjską do końca wykonane, przy milczącej akceptacji Unii Europejskiej73.
Po zmianie władz w Kijowie prezydent Wladimir Putin wydał polecenie opracowania sposobów zabezpieczenia rosyjskiej obecności
na Krymie i w Sewastopolu. Przemawiały za tym względy strategiczne
(utrzymanie bazy Floty Czarnomorskiej w Sewastopolu), a także względy
historyczne i prestiżowe. W celu odzyskania Krymu i Sewastopola Federacja Rosyjska rozpoczęła tzw. wojnę hybrydową wykorzystując wszelkie
środki militarne i niemilitarne, konwencjonalne i niekonwencjonalne,
prowadząc działania podprogowe tzn. pod progiem klasycznej agresji
militarnej. W uzasadnieniu swoich działań wobec Krymu i Sewastopola
Rosja powołuje się na wolę większości zamieszkałego tam społeczeństwa.
Działania Rosji zarówno na Krymie, jak i na wschodniej Ukrainie zostały
ocenione przez Unię Europejską i NATO jako akty agresji. W odpowiedzi na zarzuty łamania prawa międzynarodowego Rosja przytacza działania USA i ich sojuszników w Kosowie (1999), Iraku (2003), Libii (2011),
i wspieranie zbrojnej opozycji w Syrii, jako niezgodne według niej z zasadami prawa międzynarodowego.
Wskutek działań rosyjskich na Krymie i na wschodniej Ukrainie
państwa NATO podjęły decyzje o nałożeniu na Rosję sankcji administracyjnych i gospodarczych. Podobne decyzje przyjęła Unia Europejska
oddzielnie dla działań Rosji na Krymie i na wschodniej Ukrainie74. Jednak początkowa reakcja UE miała charakter raczej symboliczny. Sytuacja
72
73
74
Referat T. Stępniewskiego nt. Unia Europejska, Europa Wschodnia i Rosja: kryzysy i bezpieczeństwo na konferencji zorganizowanej przez KUL „System bezpieczeństwa zbiorowego
w XXI wieku, w dniu 26 października 2015 r. w Lublinie.
Zob. szerzej: J. Gryz, Udział Francji w rozwiązaniu konfliktu gruzińsko-rosyjskiego w 2008 roku,
„Politologia i stosunki międzynarodowe”, 2011 nr 3, s. 45.
T. Bielecki, Unia wprowadza sankcje, „Gazeta Wyborcza”, 12 wrzesień 2014. http://wyborcza.
pl/1,76842,16608771,Unia_Europejska_zatwierdzila_nowe_sankcje_gospodarcze.html, (dostęp 20 grudzień 2015)
33
zmieniła się po zestrzeleniu nad obszarem kontrolowanym przez wojska
NRL samolotu holenderskich linii lotniczych, w rezultacie czego zginęło
300 pasażerów. Szczególną aktywność na rzecz rządu w Kijowie przejawiła w latach 2014 i 2015 kanclerz rządu RFN Angela Merkel.
Wydarzenia roku 2014 spowodowały gwałtowne pogorszenie stosunków miedzy Unią Europejską a Federacją Rosyjską. Do tego czasu wzajemne relacje były oparte na dialogu i zasadzie strategicznego partnerstwa. Podczas trwania konfliktu na Ukrainie uwidacznia się słabość unijnej polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa. UE nie uczestniczy instytucjonalnie w procesie pokojowego uregulowania konfliktu na Ukrainie. Podczas obchodów
70. rocznicy lądowania w Normandii doszło do spotkania prezydenta W.
Putina, prezydenta Francji F. Hollanda, kanclerz Niemiec A. Merkel i prezydenta Ukrainy P. Poroszenko, tzw. „normandzkiej czwórki” (bez UE).
Ustalono wówczas rozpoczęcie rozmów z udziałem przedstawicieli DRL
i ŁRL. Kolejne spotkania „normandzkiej czwórki” odbyły się w Mediolanie
(17.10.2014), Mińsku (11.02.2015), Paryżu (24.02.2015).
W Mińsku zawarto porozumienie przewidujące:
1) zaprzestanie walk i rozejm od 15 lutego;
2) wycofanie z Ukrainy wszystkich obcych wojsk;
3) zwolnienie wszystkich jeńców;
4) wycofanie ciężkiej broni;
5) odzyskanie kontroli przez ukraińską straż graniczną nad granicą
z Rosją do końca 2015 roku.
Prezydent P. Poroszenko stwierdził, że nie przyjęto żadnych ustaleń w sprawie autonomii lub federacji75. Na podstawie podjętych ustaleń
w Mińsku na Białorusi rozpoczęła się seria rozmów z udziałem przedstawicieli Donieckiej Republiki Ludowej i Ługańskiej Republiki Ludowej
o konkretyzacji ustaleń „normandzkiej czwórki”, również bez udziału
przedstawiciela Unii Europejskiej.
Wpływ na wydarzenia na Ukrainie miały działania USA podjęte dla
usunięcia prezydenta W. Janukowycza od władzy. Świadczyły o tym obecność polityków amerykańskich na Majdanie oraz ujawnione zapisy rozmów
amerykańskiej Podsekretarz Stanu Victorii Nuland z amerykańskim ambasadorem w Kijowie76. Działania USA na Ukrainie wpisują się z jednej strony w ideologizację demokratyzmu (misja krzewienia demokracji), z drugiej
w rywalizację z Federacją Rosyjską o wpływy na obszarze dawnego ZSRR.
75www.wiadomości.wp.pl/kat.1356.title.Konec-rozmow-w-Minsku-Jest-porozumienia-ws.-Ukrainy.wid.17252651.wiadomoc (dostęp 18 wrzesień 2015)
76
www.prisonplanet.pl/polityka/quotpiprz_ue_czyli.p1438719997 (dostęp 15.09.2015)
34
Rozdział 2
Bezpieczeństwo transgraniczne w strategiach i koncepcjach
ochrony zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na
przykładzie wschodniej granicy Polski – dr Ryszard Suduł
2.1. Uwarunkowania strategii ochrony granic RP
przed przystąpieniem do Unii Europejskiej
Podstawowym celem polityki bezpieczeństwa narodowego jest należyte utrzymywanie nienaruszalności granic i integralności terytorialnej państwa. Obecna forma ochrony granic Rzeczypospolitej Polskiej to
rezultat wielu procesów bardzo ściśle powiązanych ze zmianami ustrojowymi naszego państwa po 1989 roku, skutkujących trychotomiczną
transformacją funkcji granic, od funkcji dezintegracyjnej przez pośrednią
– fragmegracyjną77 do integracyjnej78. Zmiana strategii i koncepcji ochrony granicy państwowej RP uwidacznia się szczególnie w momencie przystąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej i Strefy Schengen. Proces
wdrożenia przedsięwzięć prawno-organizacyjnych w zakresie dostosowania polskiego systemu ochrony granic do standardów i wymogów Unii
Europejskiej to poszukiwanie optymalnego modelu zgodnego z przepisami acquis Schengen, ale jednocześnie obrona interesów politycznych
i ekonomicznych naszego kraju. Realizacja zadań w interesie Schengen,
umożliwianie bezkonfliktowego przepływu osób, finansów i usług musiała także uwzględniać eliminowanie przesłanek do tworzenia nowej „żelaznej kurtyny” z naszymi wschodnimi sąsiadami.
Początek transformacji funkcji granic w Rzeczypospolitej Polskiej,
w tym systemu ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu osobowego i towarowego, stały się jednym z kluczowych elementów procesów
integracyjnych Polski z UE79. Spełnienie wymogów unijnych określiło konieczność dokonania zmiany nie tylko dotychczasowej organizacji
ochrony granicy państwowej, lecz także stałego jej doskonalenia. Zmianę organizacyjno-instytucjonalną systemu ochrony granicy państwowej
w zakresie fizycznej ochrony granicy i kontroli ruchu granicznego po-
77
78
79
Pojęcie to zostało stworzone przez J. Rossenau dla zobrazowania nakładania się procesów regionalizacji i globalizacji na granicach, co powoduje równoczesne zwiększanie przenikalności
granicy i zamykanie jej na przypływ różnych czynników ze środowiska zewnętrznego. Porównaj: J Rossenau, Along the Domestic – Foreign Frontier, Cambridge 1997, s. 3-11.
A. Moraczewska, Transformacja funkcji granic Polski, Lublin 2008, s. 8.
J. Paśnik, Straż Graniczna. Prawne podstawy działania i uprawnień, Warszawa 2003, s.7.
35
wierzono ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych80, jako naczelnemu organowi administracji rządowej. Znowelizowane w tym zakresie
prawo określiło konieczność przebudowy instytucji odpowiedzialnych
za bezpieczeństwo granicy państwowej RP zarówno w zakresie organizacyjnym, jak i funkcjonalnym. Rozpoczęto stopniowe wdrażanie zmian
w infrastrukturze granicznej, przeprowadzano uzawodowienie formacji
granicznej, jak również pełną integrację służb ochrony granicy i kontroli
ruchu granicznego. Równolegle towarzyszyło tym procesom rozwijanie
transgranicznej współpracy międzynarodowej z państwami sąsiadującymi z naszym krajem81. Merytoryczne wykonawstwo zadań w zakresie
ochrony granicy państwowej powierzono również innym naczelnym organom administracji rządowej, w tym zwłaszcza ministrom właściwym
w sprawach obrony oraz gospodarki82.
Wdrażanie nowej koncepcji ochrony granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej prowadzone praktycznie od 1990 roku, mimo początkowych niedoskonałości proponowanych zmian, musiało cały czas uwzględniać perspektywę przystąpienia do Unii Europejskiej i Układu Schengen83.
Początkowy kierunek zmian określony został w podpisanym 16 grudnia
1991 roku dokumencie Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie
między Rzeczypospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi
i ich państwami członkowskimi z drugiej strony84. Podpisanie dokumentu
80
81
82
83
84
36
Według ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej, od 1 stycznia 1997 r. do kompetencji Ministra
Spraw Wewnętrznych i Administracji należy m.in. koordynacja spraw związanych z ochroną
granicy Państwa, kontrolą ruchu granicznego i cudzoziemców. Poprzednio, przed reformą centrum administracyjnego zagadnieniami tymi zajmowała się Międzyresortowa Komisja do Spraw
Zagospodarowania Granicy Państwowej, obsługiwana przez Zespół ds. Zagospodarowania Granicy Państwowej Departamentu Współpracy Transgranicznej Urzędu Rady Ministrów.
S. Dubaj, Zmiany w strukturach organizacyjnych Straży Granicznej w związku z wejściem Polski
do strefy Schengen, [w:] Polska w strefie Schengen, red. W. Bednaruk, M. Bielecki, G. Kowalski,
Lublin 2010, s. 251.
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, Dz.U. 1990 r. Nr 78, poz. 462 ze zm.
oraz Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, Dz.U. 1990 r. Nr
78, poz. 461 ze zm.
C. Mojsiewicza, Leksykon współczesnych międzynarodowych stosunków politycznych, Wrocław
1998, s. 312.
Podstawowym aktem prawnym inicjującym integrację Polski z Unią Europejską, w tym dostosowanie system ochrony granic do standardów Unii Europejskiej był Układ Europejski
zawarty w Brukseli 16 grudnia 1991 roku (Układ Europejski ustanawiający Stowarzyszenie
między Rzeczypospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami
Członkowskimi z drugiej strony, zawarty w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. – Dz. U. 1994 r. nr
11, poz. 38, ze zm. Układ Europejski został ratyfikowany przez Prezydenta RP i wszedł w życie
z dniem 1 lutego 1994 r. W 1995 roku Komisja Europejska opublikowała Białą Księgę w sprawie integracji krajów stowarzyszonych z Jednolitym Rynkiem UE (Cannes 1995 r.), identyfikując najpilniejsze zadania adaptacyjne (priorytety) oraz sekwencje działań dostosowawczych
prawa państw kandydujących do członkostwa w UE do prawa wspólnotowego w poszczegól-
wynikało między innymi z art. 68. Układu Europejskiego z 1991 roku85,
zgodnie z którym Polska zobowiązała się do podjęcia wszelkich starań
w celu zapewnienia zgodności jej przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnoty86.
Bardzo istotne były regulacje prawne wchodzące w zakres wymiaru
sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, m.in. kwestie ruchu osobowego. Prace w tym zakresie określone zostały przez Radę Europejską 9-10
grudniu 1994 roku na szczycie w Essen w ramach strategii preakcesyjnej
w zakresie III filaru. Przede wszystkim zdecydowano o stworzeniu uwarunkowań prowadzenia otwartego dialogu strukturalnego obejmującego
dziedziny należące do wspólnej polityki Unii Europejskiej, w szczególności te o transeuropejskim wymiarze, wspólną politykę zagraniczną
i bezpieczeństwa, jak również sądownictwo i sprawy wewnętrzne. Skutkiem dialogu miał być rozwój praktycznej współpracy między rządami
państw członkowskich i rządami krajów stowarzyszonych. Współpracę
realizowano na szczeblu parlamentów krajów stowarzyszonych i Parlamentu Europejskiego, włączając w to ministrów odpowiedzialnych za
sprawy wewnętrzne państw stowarzyszonych do odbywających się dwa
razy w roku spotkań Rady Ministrów Spraw Wewnętrznych. Wskazano
tam na możliwość finansowania pewnych działań (zwłaszcza mających
na celu uszczelnienie granic) oraz konieczność szkolenia funkcjonariuszy służb granicznych.
W Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 28 stycznia 1997 roku, Rada Ministrów przyjęła Narodową Strategię Integracji87. Dokument opracowany
przez Komitet Integracji Europejskiej określił zadania wynikające z procesu dostosowawczego w okresie poprzedzającym negocjacje, w trakcie
negocjacji, a także w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii Eu-
85
86
87
nych segmentach rynku wewnętrznego. W ślad za przyjętą przez Radę Europejską Białą Księgą
w sprawie integracji krajów stowarzyszonych z rynkiem wewnętrznym Unii Europejskiej Rada
Ministrów podjęła uchwałę nr 133 z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie realizacji zobowiązań
wynikających z Układu Europejskiego. Powołana uchwała nr 133 RM stanowiła o tym, że podejmowanie działań dostosowujących polski system prawa, a w nim system ochrony granicy
państwowej do prawa Europejskiego w poszczególnych dziedzinach należy do obowiązków
właściwych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej.
Art. 68, Strony uznają, że istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej Polski ze
Wspólnotą jest zbliżanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa Polski do ustawodawstwa istniejącego we Wspólnocie. Polska podejmie wszelkie starania w celu zapewnienia zgodności jej
przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnoty
Polityka Migracyjna Polski – Stan obecny i postulowane działania, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Departament Polityki Migracyjnej, Warszawa 2012, s.6.
Dokument opublikowany w Monitorze Integracji Europejskiej KIE, wyd. specjalne – styczeń
1997 r.
37
ropejskiej88. Ważność i znaczenie Narodowej Strategii Integracji została
potwierdzone w dniu 22 maja 1997 r. przyjęciem przez Sejm RP89, a na
jego podstawie 3 czerwca 1997 r. Rada Ministrów określiła Harmonogram
działań implementacyjnych Narodowej Strategii Integracji90. Omawiany
harmonogram zawierał zadania wyselekcjonowane z tekstu Narodowej
Strategii Integracji wraz ze wskazaniem instytucji wiodących oraz terminów realizacji zadań – wśród których wskazano m.in. zadania w zakresie
dostosowania systemu ochrony granicy państwowej. W punkcie 3.1.3.
Harmonogramu..., powołując się na ustawę o ochronie granicy państwowej, określono, że odpowiedzialność za ochronę granicy państwowej na
lądzie i na morzu spoczywa na Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji91. Dla MSWiA zadania związane z integracją europejską w zakresie dostosowania systemów granicznych zostały zapisane w pkt. 3.1.2.
w sposób ogólny i pośrednio wynikający z wymogu dostosowania innych
obszarów gospodarczych do standardów Unii Europejskiej, a mianowicie
jako: zadanie 26. c, tj.
Przygotowanie do uczestnictwa w unii celnej i rynku wewnętrznym
UE powoduje konieczność identyfikacji i stopniowego znoszenia przez Polskę przeszkód fizycznych w handlu (kontrolę i procedury graniczne), w tym
rozbudowa infrastruktury na granicach, które staną się po przystąpieniu
Polski zewnętrznymi granicami UE. Termin realizacji – do czasu uzyskania
członkostwa;
zadanie 98., tj.
Rozbudowa infrastruktury i wyposażenie służb granicznych (wdrożenie systemu informatycznego), a także wzmocnienie kadrowe (szkolenia
merytoryczne i językowe) m.in. w celu lepszej współpracy pomiędzy polskimi służbami granicznymi, a służbami granicznymi państw członkowskich
88
89
90
91
38
Za: S. Dubaj, Zarządzanie granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej, [w:] Wspólny obszar wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości UE a problem migracji, red. E. Olszewski, M. Kuczerpa,
Chełm 2006, s. 57. Autor wymienia najważniejsze krajowe dokumenty w zakresie dostosowania systemu zarządzania polskiej granicy państwowej do standardów wspólnotowych tj.:
Narodowa Strategia Integracji, Narodowy Plan Przygotowania do Członkostwa, Stanowisko
Negocjacyjne Rządu RP, Strategia Zintegrowanego Zarządzania Granicą wraz z Założeniami
Strategii zagospodarowania granicy państwowej. Na ich podstawie opracowano szereg dokumentów szczegółowych, z których najbardziej istotne w dziedzinie zarządzania granicami ma
Program zagospodarowania granicy państwowej oraz Plany działania w zakresie wdrażania dorobku prawnego Schengen. Przyp. autora. Oprócz wymienionych dokumentów w Polsce wdrożono jeszcze Program zintegrowanego zarządzania granica w latach 2007-2013. oraz Założenia
wieloletniej koncepcji funkcjonowania Straży Granicznej na lata 2009-2015.
M. P. 1997, Nr 34 poz. 322.
Protokół ustaleń Nr 22/97 z posiedzenia Rady Ministrów w dniu 3 czerwca 1997 r.
Art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie granicy państwowej z dnia 12 października 1990 r.
UE (podjęcie starań na rzecz podpisania kolejnych umów o współpracy celnej). Termin realizacji – do końca 2002 r.
W celu koordynacji wymienionych zadań, Prezes Rady Ministrów
Zarządzeniem nr 75 z dnia 30 października 1998 r.92 powołał Międzyresortowy Zespół do Spraw Zagospodarowania Granicy Państwowej,
jako organ opiniodawczo-doradczy Prezesa Rady Ministrów93. Zgodnie
z tym zarządzeniem, przewodniczącym Zespołu został Minister Spraw
Wewnętrznych i Administracji, a jego zastępcą został podsekretarz stanu w tym ministerstwie. Mieli oni zapewniać sprawne i skoordynowane
wykonywanie powyższych zadań. W skład Zespołu weszło jedenastu podsekretarzy stanu z jedenastu ministerstw oraz m.in.: Komendant Główny Straży Granicznej, Komendant Główny Policji. Do udziału w pracach
zespołu zapraszani byli również przedstawiciele innych organów rządowych, w tym wojewodowie.
Trzeba wyraźnie podkreślić, że w Departamencie Integracji Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej MSWiA w latach 2000-2003
opracowano bardzo istotne dokumenty, których zasadniczym celem
było wskazanie zadań, których wykonanie było niezbędne w związku ze
przybliżającym się terminem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.
W tym celu opracowano dokumenty: Strategia zintegrowanego zarządzania granicą – oddzielnie dwa dokumenty na lata 2000-2002 i 2003-2005,
Programy zagospodarowania granicy państwowej – dwa programy na lata
2000-2002 i 2003-2005 oraz Plany zagospodarowania granicy państwowej
– pięć oddzielnych planów na lata 2000-2004. Wszystkie dokumenty zostały zaakceptowane przez Zespół do Spraw Zagospodarowania Granicy
Państwowej oraz przyjęte przez Radę Ministrów RP. Zadania w tym zakresie realizowały różne organy państwowe. Jedno z najważniejszych – budowa nowych, modernizacja i rozbudowa istniejących drogowych przejść
granicznych – leżało w kompetencji wojewodów.
Przedstawiona Komisji Europejskiej Strategia zintegrowanego zarządzania granicą na lata 2000-2002 została uznana za dokument bardzo
dobrze przygotowany i wzorcowy dla innych państw ubiegających się
o przyjęcie do Unii Europejskiej. Dzięki tej pozytywnej ocenie udało się
pozyskać dodatkowe środki z funduszy Phare, z przeznaczeniem w szcze92
93
Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów Nr 75 z dnia 30 października 1998 r. w sprawie powołania
Międzyresortowego Zespołu ds. Zagospodarowania Granicy Państwowej (niepublikowane).
Zarządzeniem nr 32 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2002 r. w sprawie Zespołu do
Spraw Zagospodarowania Granicy Państwowej został uaktualniony skład Zespołu (w związku z przeprowadzonymi jesienią 2001 roku zmianami i scaleniami ministerstw) oraz została
zmieniona jego nazwa (zrezygnowano z wyrazu „Międzyresortowy”).
39
gólności na poprawę infrastruktury przejść granicznych na wschodniej
granicy Polski.
Obsługę działalności Zespołu do Spraw Zagospodarowania Granicy
Państwowej powierzono Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji. Komórką organizacyjną MSWiA do zakresu działania, której przypisano
obsługę merytoryczną i organizacyjno-techniczną Zespołu stał się Departament Integracji Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej94, a w nim Zespół ds. Infrastruktury Granicy Państwowej. Do zakresu działania Departamentu Integracji Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej przypisano
ponadto prowadzenie spraw związanych z integracją europejską, w tym koordynację działań podejmowanych przez komórki organizacyjne podległe
i nadzorowane przez Ministra. Do zakresu działania Departamentu należało również prowadzenie spraw związanych z przygotowaniem programów
i wykorzystaniem środków w ramach funduszy pomocowych Unii Europejskiej oraz innych funduszy pomocowych, a także zapewnienie wykonywania zadań wynikających z podległości Ministrowi Władzy Wdrażającej
Program Współpracy Przygranicznej Phare95. „Czynności kierownictwa”
wobec Departamentu Integracji Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej powierzono jednemu z Podsekretarzy Stanu w MSWiA.
Koncepcje ochrony granic znalazły swoje miejsce również w rozpoczętych formalnie przez Polskę negocjacjach akcesyjnych 31 marca 1998 r.96
Pierwszą ich fazą był tzw. screening, czyli przegląd prawa97, który odbył się
94
95
96
97
40
Zarządzenie nr 25 MSWiA z dnia 2 października 2002 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego MSWiA, Dz. Urz. MSWiA 2002, Nr 7, poz. 28 ze zm.
Władza Wdrażająca Program Współpracy Przygranicznej Phare: jednostka odpowiedzialną za
wdrażanie programów Phare – została powołana w Urzędzie Rady Ministrów pod koniec 1994 r. Po
zmianach związanych z reformą centrum administracyjnego w 1997 roku, Władza Wdrażająca stała
się jednostką podległą MSWiA, która zarządzała programami powierzonymi jej do realizacji zgodnie z zapisami umów międzynarodowych dotyczących poszczególnych programów Phare, Decyzja
Nr 103 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 kwietnia 2001 r. w sprawie określenia
szczegółowego zakresu i form działania Władzy Wdrażającej Program Współpracy Przygranicznej
Phare – Dz. Urz. MSWiA 1997, Nr 7, poz. 15. W ramach wykonywanych zadań Władza Wdrażająca
w szczególności: planowała, rozliczała i kontrolowała płatności i gospodarkę środkami finansowymi; odpowiadała za przygotowanie i ogłaszanie przetargów, ocenę ofert, zawieranie umów, nadzór
nad pracami i ich odbiór; administrowała rachunkami bankowymi. W dniu 7 marca 2007 roku decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nastąpiła zmiana nazwy jednostki na Władza
Wdrażająca Programy Europejskie (WWPE). Następnie z dniem 3 kwietnia 2015 roku ponownie
uległa nazwa Władzy Wdrażającej Programy Europejskie na Centrum Projektów Polska Cyfrowa,
Zarządzenie nr 7 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 marca 2015r. w sprawie zmiany nazwy Władzy Wdrażającej Programy Europejskie na Centrum Projektów Polska Cyfrowa oraz nadania
statutu Centrum Projektów Polska Cyfrowa, Dz. Urz. Min. Adm. i Cyf. 2015 poz.10.
Powołano Zespół Negocjacyjny wraz z 33 podzespołami oraz Pełnomocnika Rządu ds. Obsługi Negocjacji Polski o Członkostwo w UE, Por M. Sikorska, Negocjatorzy członkostwa Polski
w UE, ,,Wspólnoty Europejskie”, Biuletyn informacyjny nr 3 (79) Warszawa 1998, s. 8.
Por. T. Nowakowski, Screening jako pierwsza faza negocjacji członkowskich, ,,Wspólnoty Europejskie”. Biuletyn Informacyjny, nr 4(80), 1998.
w lutym i marcu 1999 roku98. Po wejściu w życie Traktatu Amsterdamskiego
1 maja 1999 roku99 acquis Schengen, wraz z całym bagażem doświadczeń
praktycznych związanych z jego funkcjonowaniem, włączono w ramy prawne i instytucjonalne Unii Europejskiej100. Główna część założeń Schengen
związanych z procedurami przekraczania granicy zewnętrznej i kontroli osób
na tych granicach – obok polityki wizowej i azylowej – znalazła się w nowym
Tytule IV Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (TWE)101. Warte podkreślenia jest to, że aż do wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego problematyka graniczna traktowana była dwutorowo: w ramach prawa
wspólnotowego i w ramach umów międzynarodowych wybranych państw
członkowskich102. Stworzenie uwarunkowań w zakresie wdrażania unijnego
systemu ochrony granic wymagało w Polsce w pierwszej kolejności przekształcenia Straży Granicznej w nowoczesną służbę graniczno-imigracyjną
o charakterze policyjnym, odpowiadającą za dokonywanie odpraw granicznych i ochraniającą granicę zewnętrzną UE/Schengen, realizującą zadania
w zakresie przeciwdziałania i zwalczania nielegalnej migracji, zwalczającą
przestępczość transgraniczną oraz przestępczość uwzględniającą udział
cudzoziemców. Kierunki przekształceń musiały być zgodne z modelem
czterostopniowego systemu ochrony granicy zewnętrznej UE103, określonym w Komunikacie KE w sprawie zintegrowanego zarządzania granicami
zewnętrznymi Państw Członkowskich Unii Europejskiej104 oraz Planie zarządzania granicami zewnętrznymi Państw Członkowskich Unii Europejskiej105.
Był to także okres dynamicznie zmieniającego się prawodawstwa UE
w zakresie unijnego systemu ochrony granic, co obligowało nasz kraj do
przedstawienia swojego stanowiska. Polska jednoznacznie określała, że
98Tzw. screening wielostronny – 17 lutego 1999 r. i screening dwustronny – 15-17 marca 1999r.
99
Traktat Amsterdamski 1 maja 1999 roku. Por. L. Jesień, Po Amsterdamie, przed rozszerzeniem.
Panorama polityczna Unii Europejskiej, Warszawa 1998, s. 132.
100 Na mocy tzw. Protokołu Schengen dołączonego do Traktatu Amsterdamskiego oraz Deklaracji 44-47 i 58 dołączonych do Aktu Końcowego. Por. dok. SEC (1999) 1213 z 16 lipca 1999 r.
Więcej: Polska droga do Schengen. Opinie ekspertów, red. P. Jaworski, Warszawa 2001.
101 R. Rybicki, Ochrona granic zewnętrznych w kontekście współpracy Schengen, [w:] Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju,
red. F. Jasiński, K. Smoter, Warszawa 2005, s. 165.
102 A. Dudzic, Polska w strefie Schengen, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2009, s. 6.
103 Model przygotowany w 2002 r. na potrzeby systemu zarządzania granicami zewnętrznymi UE
określa cztery strefy ochrony granicy: 1) współpraca z krajami trzecimi w zakresie przeciwdziałania nielegalnej migracji oraz zagrożeniom granicy, w tym sieć oficerów łącznikowych, 2)
system udzielania wiz, w tym wykonywanie sprawdzeń i konsultacje wizowe (krajowe i między
Państwami Członkowskimi UE), 3) ochrona granicy państwowej i kontrola ruchu granicznego, wykonywana przez służby graniczno-imigracyjne, 4) kontrole migracyjne typu policyjnego, realizowane wewnątrz kraju przez służby graniczno-imigracyjne.
104 Dok. COM/2002/233 final.
105 Dok.10019/02 FRONT 58 COMIX 398.
41
akceptuje całość acquis UE w rozdziale „wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne” włącznie z acquis Schengen i nie zamierza występować
o okresy przejściowe106. Nasze stanowisko negocjacyjne w rozdziale 24
przedstawiono w październiku 1999 roku Komisji Europejskiej107, która
prowadziła rozmowy po stronie UE. Rząd RP przyjął w nim datę 31 grudnia 2002 roku jako termin gotowości do członkowstwa w Unii i tym samym zakończenia procesu harmonizacji i wdrożenia prawa108. W zakresie
regulacji dotyczących funkcjonowanie granic Polska zobowiązała się do
zapewnienia do dnia akcesji pełnej zgodności polskiego prawa z dorobkiem unijnym w następujących dziedzinach: granice zewnętrzne (wraz
z przepisami Schengen), migracja, admisja, readmisja, walka z przestępczością zorganizowaną, walka z terroryzmem, współpraca policyjna, celna oraz sądowa w sprawach cywilnych i karnych. Określiliśmy, że również
akceptujemy i wdrożymy całość acquis odnoszącego się do azylu109. Negocjacje w tym rozdziale rozpoczęły się 6 maja 2000 roku.110
Równolegle z trwającymi rozmowami akcesyjnymi realizowany
był w Polsce proces dostosowawczy w obszarze Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, w oparciu o przyjęte na szczeblu rządowym
dokumenty koordynacyjne, mające na celu zapewnienie odpowiedniego
wdrożenia acquis i dostosowania krajowych instytucji odpowiedzialnych
za przystosowanie polskich granic do zadań wynikających z członkostwa w UE. Jednym z podstawowych narzędzi wdrażania Partnerstwa dla
Członkostwa był zgodnie z sugestią Komisji – Narodowy Program Przygotowania Polski do Członkostwa w UE (NPPC), przyjęty przez Radę Ministrów 29 kwietnia 1998 r. i następnie co roku aktualizowany aż do 2001
roku, kompleksowo wyznaczający kierunek dostosowań, priorytetów
działań oraz określający harmonogram i ramy finansowe realizacji w latach 1998-2002111. Program w swoich celach i zakresie również uwzględniał wzmocnienie systemu zarządzania i kontroli granicznej (rozbudowa
Por. E. Synowiec, Stanowisko negocjacyjne: swoboda przepływu osób, sprawy wewnętrzne, i wymiar sprawiedliwości, kontrola finansowa, ,,Wspólnoty Europejskie”, Biuletyn informacyjny
nr 1 (101) Warszawa 2000.
107 Rada Ministrów RP przyjęła stanowisko 5 października 1999 r. Dok. CONF PL 40/99.
108 A. Dudzic, Polska w obszarze wolności, bezpieczeństwa, i sprawiedliwości UE [w:] Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, red. F. Jasiński, K. Smoter, Warszawa 2005, s. 460.
109 Za wyjątkiem Konwencji Dublińskiej, do której przystąpienie zamknięte było dla państw kandydujących, a możliwe było dopiero po akcesji do UE
110 Por. Raport nt. rezultatów negocjacji o członkostwo RP w UE przyjęty przez Rade Ministrów
w grudniu 2002 roku http://www.cvce.eu/content/publication/2005/publishable pl.pdf [Dostęp 01.10.2015].
111Dudzic, Polska w obszarze wolności...,. s. 462.
106
42
infrastruktury i szkolenie kadr). Jak stwierdzono w syntezie I wersji NPPC
podejmowane przez Rząd działania zarówno w krótkim, jak i średnim okresie będą koncentrowały się przede wszystkim na uszczelnianiu i usprawnianiu zarządzania na granicach, które w przyszłości staną się zewnętrznymi
granicami Unii Europejskiej, na skutecznej kontroli przebywających do Polski cudzoziemców, walki z zorganizowaną przestępczością...
W odniesieniu do WSiSW Program zawierał priorytety wdrożenia
przepisów migracyjnych, azylowych, wizowych do rozwiązań wspólnotowych, dostosowania ochrony granicy państwowej do wymogów UE112. Od
2002 roku zastąpił go nowy dokument – Program Przygotowań do Członkostwa Polski w UE113.
Przyjmowanie dorobku prawnego Schengen znalazło również swoje odzwierciedlenie w bardzo ważnym strategicznym dokumencie Plan
Działania w zakresie wdrażania dorobku prawnego Schengen w Polsce (Poland – Schengen Action Plan), który został przyjęty w dniu 15 sierpnia
2001 roku przez Komitet Integracji Europejskiej. Dokument był corocznie
aktualizowany, określał zarówno priorytety, jak i instrumenty wdrażania
dorobku (acquis) Schengen w Polsce, wyznaczając również terminy wykonania poszczególnych działań. Szczegółowa prezentacja projektu budowy
polskiego komponentu Systemu Informacyjnego Schengen została zawarta
w dokumencie: Program dla uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w realizacji tytułu IV Konwencji Wykonawczej Schengen (MASTERPLAN SIS II
PL). Master Plan... zdefiniował zadania dla Polski, których wykonanie jest
niezbędne dla pełnego stosowania przez nasz kraj części dorobku prawnego Schengen uregulowanego Tytułem IV Konwencji Wykonawczej.
Bardzo istotnym dokumentem w zakresie wdrożenia nowej koncepcji ochrony granicy państwowej, a mającym na celu szczególnie poprawę warunków jej przekraczania stał się opracowany przez pracowników
Departamentu Integracji Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej
MSWiA dokument Strategia zintegrowanego zarządzania granicą na lata
2000-2002. Dokument ten Rada Ministrów przyjęła 6 czerwca 2000 roku.114 Strategia odnosiła się do zadań dla poszczególnych instytucji za112
113
114
W Programie wyraźnie wskazano konieczność priorytetowego traktowania granic z Republiką
Białorusi i Ukrainą.
W celu monitorowania procesu dostosowawczego i implementacji acquis Komisja począwszy
od 1998 roku przedstawiała Raporty Okresowe. W ich ramach monitorowano również postępy
w obszarze WSiSW. Raporty opierały się m.in. na informacjach przekazywanych przez polską
administrację, odegrały ponadto ogromną rolę zarówno podczas negocjacji akcesyjnych, jak
i w procesie dostosowawczym.
Rada Ministrów dokument Strategia zintegrowanego zarządzania granicą na lata 2000-2002
przyjęła 6 czerwca 2000 roku.
43
angażowanych w proces zarządzania granicą, jak również stosunków
międzynarodowych, w tym współpracy regionalnej i trans – granicznej.
Dokument dotyczył również zasady planowania i przydziału zasobów finansowych przeznaczonych na tworzenie infrastruktury granicznej.
Dokument zawierał cztery części: ramy administracyjne i uregulowania prawne, umowy dwustronne z sąsiadami, infrastruktura, środki kontroli
i bezpieczeństwa. Zasadniczym celem dokumentu Polska – Strategia Zintegrowanego Zarządzania Granicą stało się wskazanie zadań, których realizacja jest niezbędna, aby polska granica wschodnia mogła stać się granicą
zewnętrzną Unii Europejskiej i które muszą zostać wykonane do 31 grudnia
2002 roku. Trzyletnia perspektywa integracji Polski z UE wymagała strategicznego, systemowego podejścia do problemu zagospodarowania przyszłej
wewnętrznej i zewnętrznej granicy oraz realizacji zadań związanych z przenoszeniem odpraw na przyszłą zewnętrzną granicę Unii.
Realizację zadań wynikających ze Strategii zintegrowanego zarządzania granicą115 zgodnie z przepisami prawa wewnętrznego oraz umowami dwu i wielostronnymi, a także konwencjami międzynarodowymi
powierzono naczelnym, centralnym i terenowym organom administracji państwowej. Koordynację prac w tym zakresie prowadził Zespół do
Spraw Zagospodarowania Granicy Państwowej, który dla potrzeb nowych
przedsięwzięć zmienił swój skład116. Zmianie uległa również strategia –
nową jej wersję na lata 2003-2005 Rada Ministrów przyjęła 27 listopada
2003 roku. W Strategii skupiono się na zadaniach związanych z przystąpieniem do strefy Schengen oraz dalszym zagospodarowaniem przyszłej
wewnętrznej i zewnętrznej granicy117. W obu wersjach Strategii realizowano czynności w kierunku systemowego i usystematyzowanego podejścia
do problemu zarządzania granicą. Zasadniczą różnicę między obydwoma
dokumentami stanowi określenie zadań, jakie Polska musiała podjąć do
akcesji oraz działań, jakie są i będą podejmowane przez Polskę – członka
UE. Głównym założeniem było zagwarantowanie przez Polskę właściwej
ochrony państw UE przed niepożądanymi osobami i towarami. System
ochrony granicy musiał uwzględniać tzw. standaryzację przejść, czyli dostosowanie warunków kontroli granicznej oraz warunków przekraczania
granicy do standardów wspólnotowych, wynikających głównie z najlep115
116
117
44
Wdrażanie postanowień Strategii monitorowane było w przyjmowanych przez Radę Ministrów w kolejnych latach dokumencie Realizacja Strategii Zintegrowanego zarządzania Granicą
Zarządzeniem nr 32 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2002 roku w sprawie zmiany
Zespołu do Zmian Zagospodarowania Granicy Państwowej.
Ponadto od 2000 roku w ramach Strategii Zintegrowanego Zarządzania granicą przyjmuje się
roczne Plany i trzyletnie Programy Zagospodarowania Granicy Państwowej, patrz. podrozdział 2.2.
szych doświadczeń państw członkowskich w zakresie konstrukcji i wyposażenia przejść granicznych oraz organizacji ruchu granicznego. Wszystkie projektowane zadania związane z rozbudową, modernizacją i budową
przejść granicznych musiały być realizowane zgodnie z obowiązującymi
przepisami i wymogami stawianymi przez UE. Celowość projektowanych
zadań wynikała wprost z różnorodnych ustaleń Unii Europejskiej dotyczących poszczególnych służb i rodzajów odpraw granicznych w zakresie: przepływu osób (Straż Graniczna, Konwencja z Schengen), towarów
(służby celne, wspólna polityka celna), przepływu szczególnych rodzajów
towarów (inspekcja weterynaryjna, fitosanitarna, sanitarna).
Realizowane przedsięwzięcia uzyskały swój finał w dniu 1 maja
2004 r., gdy Polska została członkiem Unii Europejskiej. Trzeba wyraźnie podkreślić, że sprecyzowane cele postawione przed Polską, zarówno
przyjęcia dorobku prawnego jak i realizacji zadań związanych z rozwojem i uszczelnieniem granicy, musiały także uwzględniać założenia, że
większość przekraczających tę granicę osób i towarów przemieszcza się
w sposób legalny, zgodny z deklarowanym celem podróży, pamiętając jednocześnie, że bardzo ważne pozostaje utrzymywanie dobrych kontaktów
z państwami pozostającymi poza UE.
2.2 Ramy administracyjne i uregulowania prawne
dotyczące zagospodarowania i ochrony granicy
państwowej przed przystąpieniem Polski
do Strefy Schengen
Konstrukcja systemu ochrony granicy zapewniająca zewnętrzne
i wewnętrzne bezpieczeństwo państwa w dużym stopniu uzależniona jest
od relacji, jakie występują pomiędzy państwami sąsiadującymi, określając jednocześnie pozycję i rolę tych państw w środowisku międzynarodowym118. Ochrona granic uwzględnia także potrzebę przekraczania granic
przez osoby i towary, które są pochodną relacji między państwami. Trzeba także zauważyć, że współczesne granice, mimo swojego reżimu, pełnią
w wielu przypadkach funkcję integracyjną, nabierając charakteru niezauważalnego, co należy potraktować jako pewien pożądany stan docelowy.
Jego osiągnięcie staje się możliwe w warunkach wzajemnej współpracy
państw, integracji gospodarczej, znajdującej się na etapie unii ekonomicznej, unii celnej czy wspólnego rynku119.
118
119
Moraczewska , Transformacja funkcji granic... s. 277.
O etapach integracji pisze szerzej: F. Machlup, Integracja gospodarcza – narodziny i rozwój idei,
Warszawa 1986, s. 136.
45
Rozwiązania dotyczące systemu ochrony granicy państwowej przyjęte w Polsce są pochodną doświadczeń, tradycji, warunków zewnętrznych
i wewnętrznych, jak również zobowiązań międzynarodowych. W ochronie granicy i monitoringu jej zagrożeń uczestniczy wiele podmiotów wypełniających różne komplementarne zadania. Kontrolują one dwie podstawowe dziedziny – ruch graniczny oraz przepływ towarów stosownie
do przypisanych im w ustawach właściwości. Trzeba zaznaczyć, że realizowany model zarządzania granicą to przede wszystkim skutek realizacji
wielu przedsięwzięć prawno-organizacyjnych wynikających z integracji
Rzeczypospolitej Polskiej z Unią Europejską, a szczególnie strefą Schengen. Polska, tak jak wszystkie państwa aspirujące do członkostwa w UE,
została zobligowana do przyjęcia dorobku prawnego UE w rozdziale wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne włącznie z acquis Schengen120.
W praktyce oznaczało to między innymi realizację przedsięwzięć w zakresie skutecznej ochrony granic zewnętrznych oraz implementację surowej polityki migracyjnej przy równoczesnej likwidacji wszelkich fizycznych przeszkód do swobody przemieszczania się obywatelom wszystkich
państw członkowskich UE po terytorium strefy Schengen121, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków traktatowych122. Polska, której granice stawały się jednocześnie jednymi z najdłuższych odcinków lądowych granic
zewnętrznych Unii Europejskiej, uzyskała szczególną rolę w tym procesie123. Zgodnie z Traktatem Akcesyjnym (normującym warunki przystąpienia Polski do UE), od dnia przystąpienia, Polska zobowiązana była do
stosowania przepisów dorobku prawnego Schengen I kategorii w obszarach dotyczących:
1) Sposobu i trybu przekraczania granicy zewnętrznej.
2) Utrzymywania ruchu na przejściach granicznych.
3) Dokumentów, w których umieszczana jest wiza.
4) Odpowiedzialności przewoźnika za osoby, którym odmówiono prawa wjazdu.
5) Udzielania azylu, współpracy policyjnej i wzajemnej pomocy w sprawach karnych.
120
121
122
123
46
Por. R. Rybicki, Schengen and Poland [w:] Polands Way to the European Union, red. W. Czapliński, Warszawa 2002.
A. Szachoń-Pszenny, Istota swobodnego przepływu osób w Unii Europejskiej i Strefie Schengen,
[w:] Transgraniczny przepływ towarów i osób w Unii Europejskiej, red. A. Kuś, M. Kowerski
Lublin-Zamość 2012, s.51.
Art. 21 ust. 1 TFUE.
D. Magierek, Rola Straży granicznej w zapewnieniu bezpieczeństwa Polski (1990-2004), Toruń
2012, s. 213.
6) Stosowania zasady ne bis in idem124.
7) Niektórych uregulowań w kwestii ekstradycji oraz handlu środkami
odurzającymi.
8) Broni i amunicji oraz ochrony danych osobowych.
Realizacja tych przedsięwzięć, warunkująca przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do strefy Schengen wymagała w pierwszej kolejności przyjęcia w naszym kraju kluczowych dokumentów strategicznych w zakresie
zmiany prawa, jak i systemu organizacyjnego ochrony granicy państwowej RP. Najważniejszym dokumentem poświęconym kwestiom wdrażania
dorobku prawnego Schengen w Polsce stał się Plan Działania w zakresie
wdrażania dorobku prawnego Schengen w Polsce (Poland – Schengen Action
Plan), który został przyjęty w dniu 15 sierpnia 2001 roku przez Komitet
Integracji Europejskiej, a następnie zatwierdzony przez Radę Ministrów.
Ten corocznie aktualizowany dokument, określał zarówno priorytety, jak
i instrumenty wdrażania dorobku (acquis) Schengen w Polsce, wyznaczając również terminy wykonania poszczególnych działań125.
Działania dostosowawcze systemu ochrony granicy państwowej
w Rzeczypospolitej Polskiej zaplanowano w trzech etapach:
1) Etap pierwszy – od momentu akcesji (do 1 maja 2004 roku);
2) Etap drugi – od momentu przystąpienia do UE do chwili wejścia do
Strefy Schengen;
124
125
ne bis in idem – zasada prawna, która oznacza, że prawo nie pozwala, aby wszczynano proces
po raz drugi przeciw temu samemu oskarżonemu w tej samej sprawie.
Harmonogram realizacji dorobku prawnego Schengen zawierany w dokumencie pn. Plan Działania
w zakresie wdrażania dorobku prawnego Schengen w Polsce został sporządzony w oparciu o Konwencję Wykonawczą do Układu z Schengen oraz o inne akty prawne tworzące tzw. acquis Schengen
w lipcu 2001 r., a następnie przyjęty przez Komitet Integracji Europejskiej w dniu 15 sierpnia 2001
r. Kolejne raporty z realizacji ww. Planu Działania, wraz z jego aktualizacją, zostały przyjęte w lipcu 2002 r. przez Zespół Przygotowawczy Komitetu Integracji Europejskiej. Kolejnych aktualizacji
Planu Działania dokonano w lipcu 2003 r., w sierpniu 2004 r. oraz we wrześniu 2005 r. Wdrażanie
dorobku Schengen w RP zawarte było w: wersji: 3.1 (MasterPlan SIS II i VIS PL wer. 3.1) j, a jego
ostatnia aktualizacja miała miejsce w sierpniu 2005 r. MasterPlan SIS II i VIS PL wersja 3.1 stanowiąc zaktualizowaną wersję dokumentu MasterPlan SIS II i VIS PL wer. 3.0 zaakceptowaną przez
Komitet Europejski Rady Ministrów 13 września 2005 r. Wdrażanie dorobku oparte było również
na dokumentach „Program dla uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w realizacji Tytułu IV Konwencji Wykonawczej Schengen (MasterPlan SIS II PL) wersja 2.4”, zatwierdzonego 2 listopada 2004
r. przez Radę Ministrów. Podstawą do działań w zakresie VIS był także dokument roboczy „Proces
wizowy w Polsce – Współpraca z VIS i SIS II” wer. 4.14 z dnia 25 kwietnia 2005 (opracowany przez
URiC i MSZ) oraz MASTERPLAN VISION z dnia 22 stycznia 2004 (zatwierdzony przez Radę Ministrów jako załącznik do MasterPlanu SIS II PL wer.2.4). Dokument zawierał bardzo istotne zmiany zachodzące w realizacji projektu SIS na poziomie unijnym, uwzględniające konieczność udziału
Polski w budowie Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) i funkcjonował pod nazwą Program
dostosowania Organów Administracji Państwowej do Współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen II (SISII) i Systemem Informacji Wizowej (VIS) (MasterPlan SIS II i VIS PL). Dotychczas obowiązywały następujące wersje dokumentu: 3.1 z 2006 r., 4.0 z 2007 r., 5.0 z 2008
47
3) Etap trzeci – od rozpoczęcia stosowania pełnego dorobku Schengen
(zniesienie kontroli granicznych na granicach wewnętrznych)126.
Perspektywa przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Strefy
Schengen określona jako „Etap drugi” została poprzedzona przedsięwzięciami prawno-organizacyjnymi w zakresie dostosowania polskiego systemu ochrony granic do standardów i wymogów Unii Europejskiej. W tym
celu przyjęte zostały m.in. dokumenty: Strategia zintegrowanego zarządzania granicą na lata 2000-2003127, Program zagospodarowania granicy
państwowej na lata 2003-2005, i najważniejszy dokument z perspektywy
przystąpienia do strefy Schengen, Koncepcja przystosowania Straży Granicznej do pełnej realizacji Układu z Schengen.
Przyszły system ochrony granicy państwowej, zgodny z wymogami
Schengen, w czasie trzyletniej perspektywy integracji Polski z UE określony w Strategii zintegrowanego zarządzania granicą na lata 2000-2003,
wymagał m.in. systemowego podejścia do problemu zagospodarowania
przyszłej wewnętrznej i zewnętrznej granicy. Najważniejsze zadania związane były z przenoszeniem odpraw na przyszłą zewnętrzną granicę Unii.
Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej polsko-niemiecka, polsko-czeska i polsko-słowacka granica stawała się granicą wewnętrzną. Polska ochraniając zewnętrzną granicę Unii musiała gwarantować właściwą ochronę państw UE przed niepożądanymi osobami i towarami, przy
jednoczesnym utrzymywaniu dobrosąsiedzkich kontaktów z państwami
pozostającymi poza UE. Dodatkową przesłanką wpływająca na zadania
związane z rozwojem, jak i uszczelnieniem granicy zewnętrznej stało się
założenie, że większość przekraczających tę granicę osób i towarów przemieszcza się w sposób legalny, zgodny z deklarowanym celem.
Szczególnego znaczenia nabrały działania w kontekście ochrony granicy państwowej w warunkach członkostwa Polski w Unii Europejskiej
w roku 2005. Nastąpiły kolejne istotne zmiany w funkcjonowaniu Straży
Granicznej. W wyniku zmiany ustawy o Straży Granicznej oraz innych
ustaw w dniu 24 sierpnia 2005 roku128 dotychczas funkcjonujące Strażnice i Graniczne Placówki Kontrolne przemianowano na Placówki Straży
Granicznej. Oprócz samej zmiany nazwy granicznych jednostek organizacyjnych znacznie rozszerzyły się uprawnienia komendantów Placówek,
126Dubaj, Zmiany w strukturach organizacyjnych Straży Granicznej w związku z wejściem Polski
do strefy Schengen, [w:] ,Transgraniczny przepływ op. cit. s. 251.
127 Szczegółowy opis Strategii...zob. Rozdział II podrozdział 2.1. przypis 29.
128 Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2005, Nr 90 poz. 757.
48
m.in. w zakresie działań podejmowanych wobec cudzoziemców przebywających na terytorium RP.
Wszystkie opisywane procesy modernizacyjne, które realizowano
w zakresie ochrony granicy państwowej RP miały za zadanie systematyczne wdrażanie standardów unijnych, a ich celem finalnym miało być
pełne wdrożenie dorobku prawnego Schengen. Polska już na początku
2005 roku129 poinformowała Unijną Radę ds. Wymiaru Sprawiedliwości
i Spraw Wewnętrznych, że jest gotowa z początkiem 2006 roku do przeprowadzenia misji ewaluacyjnej we wszystkich obszarach z wyjątkiem
SIS/SIRENE130.
Realizowane przez Polskę przedsięwzięcia w procesie wdrożenia
przepisów Schengen, w dniach 2-8 października 2006 roku zostały poddane ocenie przez misje ewaluacyjną Scheval131. Unijni eksperci sprawdzając
kompleksowo cały odcinek granicy wschodniej, wystawili bardzo wysoką
oceną realizacji zadań w ochronie granicy państwowej.
Pozytywna ocena misji otworzyła następny etap realizowanych
przedsięwzięć przybliżających Polskę do Strefy Schengen. W dniu 20 lutego 2007 roku Komendant Główny SG gen. Mirosław Kuśmierczak, zatwierdził Koncepcję funkcjonowania Straży Granicznej do pełnej realizacji
Układu z Schengen opracowaną przez Zespół przedstawicieli Komendy
Głównej SG. Dokument ten był kilkakrotnie modyfikowany, ostateczną
wersję przyjęto w dniu 2 lipca 2007 roku. Potrzeba opracowania takiego
dokumentu uwzględniała pełną realizację postanowień Układu Schengen, wiązała się nie tylko z zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych, ale również ze zmianą koncepcji funkcjonowania instytucji, której
jednym z kluczowych zadań była ochrona granic, w tym z Państwami
członkowskimi UE. Zniesienie kontroli na granicach musiało wiązać
się przede wszystkim ze zwiększeniem działań SG na całym terytorium
kraju w ramach działań składających się na tzw. środki kompensacyjne,
których zastosowanie miało zminimalizować negatywne skutki zniesienia kontroli granicznych, w tym przede wszystkim związane z nielegalną migracją obywateli państw trzecich. Nowa sytuacja wymagała zmian,
zarówno w sposobie realizacji dotychczasowych zadań, nabycia nowych
129
130
131
Dok. 5374/05 SCHEWAL 2 COMIX 30 z 13 stycznia 2005 roku.
Wdrażanie w Polsce SIS II miało być początkowo zrealizowane z końcem 2006 roku, jednakże
w wyniku ograniczeń technologicznych SIS, które umożliwiało sprawne przyłączenie maksymalnie 18 użytkowników tj. 18 państw powstała koncepcja tzw. SISone4ALL (Sis-jeden-dla-wszystkich), przedsięwzięcia tymczasowego z perspektywą wdrożenia SIS II.
W oparciu o Program Haski, w dniu 2 grudnia 2004 r. Rada ds. WSiSW przyjęła konkluzje
w sprawie wdrażania przez Grupę Robocza SCHEVAL nowego programu oceny Schengen
(Dok. 15275/04 SCHEWAL 70 COMIX 718 z 29 listopada 2004 r.
49
uprawnień, jak również przystosowania struktur etatowych na terytorium
kraju i na granicy wewnętrznej132. Przygotowując się do działania w warunkach zniesienia kontroli granicznej na odcinkach granicy wewnętrznej
(po planowanym włączeniu Polski do Strefy Schengen), przeprowadzono
legislacyjne zmiany, polegające na wprowadzeniu nowych zadań dla Straży Granicznej, które miały rekompensować brak kontroli w przejściach
granicznych. Jednym z takich zadań było wprowadzenie ustawą z dnia 13
kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych
innych ustaw obowiązku ochrony szlaków komunikacyjnych o szczególnym
znaczeniu międzynarodowym przed przestępczością, której zwalczanie
należy do właściwości Straży Granicznej133. Zadanie to realizowane było
przez Straż Graniczną od czerwca 2007 r. W tym samym akcie prawnym
do ustawy o Straży Granicznej wprowadzono także zadanie polegające na
prowadzeniu przez formację czynności w celu rozpoznawania i przeciwdziałania zagrożeniom terroryzmem.
Proces przekształcania Straży Granicznej w formację o charakterze
służby migracyjnej znalazł swoje odzwierciedlenie w kolejnych zmianach.
W ustawie z dnia 24 października o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz
niektórych innych ustaw134, nałożono na SG kolejny obowiązek, przeprowadzanie kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców, powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom135. W związku z planowanym nałożeniem
na SG tego obowiązku rozpoczęto rozbudowę struktur SG i przeszkolenie
funkcjonariuszy do wykonywania nowych zadań.
Polsce pozostał do zrealizowania ostatni etap wdrażania dorobku
Schengen związanego z całokształtem przygotowań dostępu i gotowości naszego kraju do wdrażania i korzystania z Systemu Informacyjnego
132
133
134
135
50
A. Jakubaszek, Koncepcja przystosowania Straży Granicznej do pełnej realizacji układu z Schengen, [w:] Polska w Schengen, red. M. Zdanowicz, Białystok, 2009, s.145.
Dz. U. 2007, Nr 82, poz. 558.
Dz. U. 2007, Nr 216, poz. 1367.
Tamże, Art. 11c. 1 określa, że w toku postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy
funkcjonariusze Straży Granicznej mogą wykonywać czynności polegające na: 1) przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego; 2) ustalaniu miejsca pobytu małżonka lub innego członka
rodziny cudzoziemca, a także osoby, z którą cudzoziemca łączą więzi o charakterze rodzinnym.
2. Jeżeli w wyniku czynności, o których mowa w ust. 1, nie potwierdzono informacji podanych
przez cudzoziemca lub zgromadzone informacje okazały się sprzeczne albo nasuwają wątpliwości odnośnie ich prawdziwości funkcjonariusze Straży Granicznej mogą dokonać sprawdzenia
lokalu we wskazanym przez cudzoziemca miejscu jego pobytu. 3. Funkcjonariusze Straży Granicznej dokonujący sprawdzenia lokalu, o którym mowa w ust. 2, mają prawo: 1) wejścia do lokalu, 2) żądania okazania rzeczy i przedmiotów należących do cudzoziemca, 3) żądania udzielenia
wyjaśnień – w celu potwierdzenia pobytu cudzoziemca w sprawdzanym lokalu.
Schengen136 Wstępna ocena przygotowań do pełnienia służby na przyszłej
granicy wewnętrznej Schengen oraz przygotowań do ostatniej misji ewaluacyjnych odbyła się w dniach 19-20 maja w Nadbużańskim Oddziale Straży
Granicznej w Chełmie. Wizyta ekspertów Unii Europejskiej uzupełniająca Misję ewaluacyjną Schengen – „Granice Lądowe odbyła się w drogowym
przejście granicznym Zosin-Ustiług (Ukraina), a raport z powyższej misji
wykazał dobre przygotowanie funkcjonariuszy do realizacji zadań związanych z ochroną przyszłego, powiększonego obszaru Schengen. Pozytywna
ocena otworzyła drogę do wdrożenia unormowań prawnych umożliwiających udział Polski w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wizowej. Z dniem 14 września 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia
24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wizowej137. Ustawa określiła zasady
i tryb udziału Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen i Systemie Informacji Wizowej, w tym obowiązki organów dokonujących wpisów oraz organów uprawnionych do dostępu do danych w zakresie wykorzystywania informacji zawartych w SIS oraz VIS poprzez Krajowy
System Informatyczny (KSI). Ustawa ta w zakresie systemu ochrony granicy
państwowej RP zmieniła także zapisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji, ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, ustawę
136
137
Podstawę utworzenia Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) stanowią
dwa dokumenty wydane na podstawie tytułu VI Traktatu UE, tj. Rozporządzenie (WE) nr
1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 roku w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS
II) (zwane dalej Rozporządzeniem) oraz Decyzja Rady 2007/533/WSiSW z dnia 12 czerwca
2007 roku w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego
Schengen Drugiej generacji (SISII) (zwana dalej Decyzją). Rozporządzenie i Decyzja zastąpiły art. 92-119 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen oraz decyzje i deklaracje
Komitetu Wykonawczego Schengen dot. SIS. W Polsce Pełnomocnik Rządu do Spraw Przygotowania Organów Administracji Państwowej do Współpracy z Systemem Informacyjnym
Schengen i Systemem Informacji Wizowej został ustanowiony już rozporządzeniem Rady
Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 (Dz. U. 2004 r. Nr 281, poz. 2788. Rządowy projekt ustawy o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Systemie
Informacji Wizowej wpłynął do Sejmu 5 lipca 2007 jako druk sejmowy nr 1934. Projekt dotyczył uporządkowania i uzupełnienia w niezbędnym zakresie podstaw prawnych dotyczących
uczestnictwa Polski w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS) i Systemie Informacji Wizowej (VIS), ustalenia w odpowiedni sposób kompetencji poszczególnych organów w zakresie
wprowadzania i udostępniania danych SIS i VIS. Nad projektem pracowała Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych. Przepisy dorobku prawnego Schengen i prawa wspólnotowego
dotyczące SIS zostały wdrożone do polskiego porządku prawnego w drodze ustawy z dnia z 24
sierpnia 2007 roku o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen
oraz Wizowym Systemie Informacyjnym Dz. U. 2007, Nr 165, poz.1170 ze zm. (zwanej dalej
Ustawą). 7 września 2007 Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podpisał ustawę. Ustawa realizuje decyzję Rady 2004/512/WE z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie ustanowienia Wizowego
Systemu Informacyjnego (VIS), Dz. Urz. UE 2004, L 213, str. 5-7.
Dz. U. 2007, Nr 165, poz.1170 ze zm.
51
z dnia 6 lipca 2001 roku o gromadzeniu, przetwarzaniu i przekazywaniu
informacji kryminalnych.
Zbliżający się termin przystąpienia Polski do Układu z Schengen
stawiał szereg wyzwań związanych ze zmianą funkcji granicy. Zadaniem
priorytetowym, stanowiącym jeden z warunków przystąpienia Polski do
Układu z Schengen było umożliwienie właściwym użytkownikom korzystania z Systemu Informacyjnego Schengen. Sprawdzian tych przygotowań został poddany ocenie w czasie kolejnej misji ewaluacyjnej SIS/
SIRENE pod przewodnictwem eksperta wiodącego Marii Eduardy Peixerio. W dniach 17-20 września 2007 roku w Biurze SIRENE w Warszawie,
w Komendzie Miejskiej Policji w Lublinie, Placówce Straży Granicznej
w Hrubieszowie – przejściu granicznym w Zosinie, Komendzie Powiatowej Policji w Hrubieszowie, Placówce Straży Granicznej w Kuźnicy,
Komendzie Wojewódzkiej Policji w Białymstoku odbyła się unijna ewaluacja, której zadaniem była ocena stanu przygotowania Polski do wejścia
do obszaru Schengen138. Przedstawiciele komisji bardzo dobrze ocenili
stan przygotowań Policji oraz Straży Granicznej do obsługi Systemu Informacyjnego Schengen. Połączenie obu służb w biurze SIRENE uzyskało
pozytywną opinię. Określono w sposób jednoznaczny, że Polska pozytywnie zrealizowała wszystkie zalecenia określone przez Radę i jest gotowa do
przystąpienia do strefy Schengen.
Ostatnim krokiem w zakresie akceptacji przystąpienia Polski do
strefy Schengen było wypełnienie przez Radę procedury konsultacyjnej
i uzyskanie opinii Parlamentu Europejskiego. Pozytywna decyzja Rady139
skutkowała zniesieniem kontroli granicznej na granicach wewnętrznych
Polski140. Była to data równie ważna, jak data wstąpienia RP do Unii Europejskiej, ponieważ diametralnie zmieniła się wówczas sytuacja prawna
na granicy państwowej. Na granicy lądowej zniesiono kontrolę z dniem 21
138
139
140
52
Przyp. autora. Misji przewodniczyła Maria Eduard Peixero (Portugalia), Członkowie: Wolfgang Ebner (Austria), Sofie Mortner (Belgia), Christos Drakos (Cypr), Thomas Meyer (Niemcy), Seija Havukainen (Finlandia), Rafaelle Longo (Włochy), Anna Fidorowa (Litwa), Harald
Fjeldstad (Norwegia), Juliana Boariu (Rumunia), Tommy Peterson (Szwecja). Skład ekspertów
podany na podstawie wiedzy autora, jako osoby kierującej przygotowaniami i organizacją misji w Nadbużańskim Oddziale Straży Granicznej w Chełmie.
Zgodnie z przepisami Tytułu III rozporządzenia (WE) 562/2006 Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen).
W dniu 21 grudnia 2007 r. Rzeczpospolita Polska rozpoczęła zgodnie z Decyzją Rady nr
2007/801/WE z dnia 6 grudnia 2007 r.1 pełne stosowanie dorobku Schengen na granicy z Republiką Federalną Niemiec, Republiką Czeską, Republiką Słowacką oraz Republiką Litewską,
a także na granicy morskiej. Należy mieć także na uwadze, iż implementacja Schengen acquis
w lotniczych przejściach granicznych miała miejsce 30 marca 2008 r Dz. Urz. UE 2008, L 323,
str. 1 ze zm.
grudnia 2007 r., a kontrolę na lotniskach z dniem 30 marca 2008 r. Granice polsko-litewska, polsko-słowacka, polsko-czeska i polsko-niemiecka
stały się granicami wewnętrznymi Strefy Schengen, a ich przekraczanie
stało się możliwe w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób, niezależnie od ich obywatelstwa. Natomiast granice polsko-rosyjska, polsko-białoruska, polsko-ukraińska oraz pas wód terytorialnych,
zyskały charakter zewnętrznej granicy Unii Europejskiej.
Pełna realizacja dorobku Schengen wymagała jeszcze wdrożenia do
polskiego porządku prawnego aktów wykonawczych do ustawy z dnia 24
sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wizowej:
1) Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia 15 listopada 2007 roku w sprawie szczegółowego sposobu rejestrowania przypadków, w których uzyskano dostęp do danych lub
wykorzystano dane w inny sposób przez Krajowy System Informatyczny141, Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 roku w sprawie trybu dostępu do
Krajowego Systemu Informatycznego142,
2) Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia 7 grudnia 2007 roku w sprawie trybu przekazywania policji
osób lub przedmiotów odnalezionych na skutek wglądu do danych
SIS, a także związanych z tym obowiązków policji143,
3) Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia
13 grudnia 2007 roku w sprawie dokonywania wpisów danych SIS
oraz aktualizowania, usuwania, i wyszukiwania danych SIS poprzez
Krajowy System Informatyczny144, trybu przekazywania policji osób
lub przedmiotów odnalezionych na skutek wglądu do danych SIS
Przystąpienie Polski do Układu Schengen145 stanowiło diametralną
zmianę systemu ochrony granicy państwowej. Wdrażanie założeń Układu
z Schengen i Konwencji Wykonawczej skodyfikowanych w Kodeksie Granicznym Schengen zmieniło sposób pełnienia służby granicznej. Z jednej
strony pojawiła się potrzeba znacznego zwiększenia zasobów kadrowych,
ich wyposażenia i stworzenia nowoczesnej infrastruktury, szczególnie tele141
142
143
144
145
Dz. U. 2007, Nr 221, poz. 1643.
Dz. U. 2007, Nr 235, poz. 1730.
Dz. U. 2007, Nr 235, poz. 1731.
Dz. U. 2007, Nr 236, poz. 1743.
Zob. A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Ochrona granic i obsługa ruchu granicznego, Warszawa
2007 s.45.
53
informatycznej (SIS), umożliwiających sprostanie wymogom Kodeksu Granicznego Schengen146. Z drugiej strony otwarte zostały granice wewnętrzne i zmienił się charakter działań służb granicznych. Tradycyjny model
zastąpiły czynne działania kontrolne poza obszarem granicznym, wsparte
kompleksową analizą ryzyka147. Procesom tym towarzyszyła także cały czas
międzynarodowa wymiana informacji oraz współpraca w oparciu o punkty kontaktowe, oficerów łącznikowych, wspólne działania oraz powoływanie międzynarodowych grup zadaniowych, które w konsekwencji stały się
czynnikami wzmacniającymi system ochrony granicy zewnętrznej UE.
2.3. Zintegrowane zarządzanie
granicami Polski po roku 2007
Droga Polski do Schengen rozpoczęła się wraz akcesją naszego kraju
do Unii Europejskiej, kiedy zadeklarowaliśmy, że jesteśmy gotowi wdrożyć
całość acquis communautaire w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw
wewnętrznych włączając w to przepisy Schengen148. Wieloletni proces wypełniania zobowiązań Polski wobec Unii Europejskiej oraz równoległe
wdrażanie postanowień Układu z Schengen uzyskało swój finał 21 grudnia 2007 roku. Polska wpisała się w historyczny proces jednoczenia Europy, tworzący obszar bez granic wewnętrznych. Proces ten został rozpoczęty
postanowieniami Traktatu o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG)149. Uzyskaliśmy, na równi z innymi krajami strefy Schengen,
146
147
148
149
54
Przyp. autora. W okresie ubiegania się do UE i Strefy Schengen podstawowym dokumentem
regulującym współpracę w zakresie problematyki granicznej, oprócz mającej oczywiście znaczenie strategiczne Konwencji Wykonawczej, był Wspólny Podręcznik Schengen (Ang. Common Manual), przyjęty na mocy decyzji Komitetu Wykonawczego Schengen z dnia 28 kwietnia 1999 r. (dok. SCH/Com-ex (99) 13). Dz. Urz. WE 2004, C 313, str. 1, ze zm. Jego wartość
polegała na tym, że zebrano w nim podstawowe przepisy w zakresie Schengen, bezpośrednio lub pośrednio związane z zasadami przekraczania granic zewnętrznych. Zawierał on też
niektóre elementy najlepszych praktyk (ang. best practices) i zaleceń zawartych w Katalogu
Schengen, dotyczącym ochrony granic zewnętrznych, nielegalnej migracji i readmisji. Wspólny Podręcznik Schengen z dniem 13 października 2006 roku został zastąpiony Kodeksem granicznym Schengen (Rozporządzenie nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady UE z dnia
15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez
granice Kodeks graniczny Schengen). Reguluje on zasady kontroli osób i środków transportu
na granicach zewnętrznych Unii Europejskiej. Stosują go wszystkie państwa członkowskie UE
(poza Zjednoczonym Królestwem i Republiką Irlandii), Islandia, Norwegia oraz Szwajcaria.
L. Grochowski, Straż Graniczna w aspekcie Układu Schengen, „Zeszyty Naukowe Nr 3”, Wyższa
Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych, 2011, s. 45-60.
P. Wiśniewski, Dorobek (acquis) Schengen – charakterystyka podstawowych dokumentów i jego
stosowania w Polsce. [w:], Polska w strefie Schengen, red. W . Bednaruk, M. Bielecki, G. Kowalski, Lublin 2010, s. 95.
Obecny tytuł tego dokumentu: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejska (TWE) z dnia 25
marca 1957 r. Tekst jednolity z 24 grudnia 2002 r. Dz. Urz. WE 2002 C 325, s 33. Opublikowany
również w Dz.U. 2004 r., Nr 90, poz. 864/2, załącznik 2.
przywilej swobodnego podróżowania bez konieczności poddawania się
kontroli granicznej podczas przekraczania granic wewnętrznych.
Niewątpliwy sukces Polski – przystąpienie do strefy Schengen – to
przede wszystkim wynik wprowadzanych zmian w zakresie dostosowania
polskiego prawa w zakresie ochrony granicy państwowej do standardów
Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen. Polska zmieniła system
zarządzania granicą państwową, sposób funkcjonowania poszczególnych
służb granicznych, wzmocniliśmy infrastrukturę graniczną oraz prowadziliśmy ciągłe doskonalenie systemu współpracy instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo granicy. Przystąpienie do strefy Schengen
to przede wszystkim diametralna zmiana strategii zarządzania granicami.
Realizowane przedsięwzięcia określał cel nadrzędny – skuteczne zabezpieczenie wschodniej granicy Polski, jednocześnie zewnętrznej granicą Unii Europejskiej. Właściwe funkcjonowanie takiego modelu zarządzania granicą, zgodnego ze standardami Schengen wymagało dalszego
systematycznego realizowania zadań w bliższej i dalszej perspektywie.
Odpowiedzialność Polski, za jeden z najdłuższych lądowych odcinków
granicy zewnętrznej, determinowana była ciągłym wyznaczaniem celów
strategicznych i obszarów działań priorytetowych, w zakresie właściwego
zarządzania granicami w korelacji z doskonaleniem systemu współpracy
instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo granicy.
2.3.1.Zarządzanie granicami – uwarunkowania
Przystąpienie Polski do Układu z Schengen spowodowało diametralne zmiany w metodach pełnienia służby granicznej, szczególnie
w systemie odpraw ruchu granicznego. Niepodzielny dotychczas system
ochrony granicy podzielił się na dwa zupełnie różne i nieporównywalne
sposoby działania. Pierwszy tradycyjny, oparty na kontroli ruchu granicznego w przejściu granicznym i patrolowaniu linii granicy, oraz drugi,
polegający na pracy operacyjnej i prewencyjnej skierowanej na rozpoznanie i zwalczanie zagrożeń transgranicznych na obszarze całego kraju.
Powyższe uwarunkowania określiły katalog przedsięwzięć, które Polska
powinna cały czas wdrażać, aby w pełnym zakresie stosować przepisy dorobku Schengen. Podstawowym zadaniem wynikającym z Kodeksu Granicznego Schengen było zapewnienie swobody przepływu osób150. Sposób
i uwarunkowania przekraczania granic zewnętrznych strefy Schengen należały w pełni do kompetencji Unii Europejskiej, zatem wpływ pojedynczych państw członkowskich, również i Polski, na samodzielną zmianę
150
Art. 26 TFUE.
55
tych zasad stał się znikomy. Zostały one skodyfikowane Rozporządzeniem
nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r.
ustanawiającym wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób
przez granice – Kodeks Graniczny Schengen (KGS)151. Zgodnie z zapisami wspólnotowymi zawartymi w KGS oraz Konwencji Wykonawczej
do Układu z Schengen (KWS)152, obywatele państw trzecich podlegają
szczegółowej odprawie zarówno przy wjeździe, jak i przy wyjeździe z terytorium państwa członkowskiego153. Kontrola taka obejmuje weryfikację
dokumentów podróży i dokumentów uprawniających do przekroczenia
granicy i wizy, jeśli jest ona wymagana (zgodnie z rozporządzeniem WE
nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001r.)154. Nadto kontrola obejmuje celowość
wjazdu na terytorium państwa członkowskiego oraz sprawdzenie czy osoba zamierzająca przekroczyć granicę nie jest objęta zakazem wjazdu na
terytorium Unii Europejskiej.
Wymienionym uwarunkowaniom towarzyszyły równolegle realizowane środki kompensacyjne określone przez UE:
1) zintegrowany system zarządzania granicami zewnętrznymi,
2) normy i procedury kontroli osób na granicach zewnętrznych,
3) wspólna polityka w zakresie wiz oraz warunki przemieszczania się
obywateli państw trzecich.
Wprowadzane w Polsce zasady, określone we wspólnotowym kodeksie regulujących przepływ osób przez granice, spowodowały zauważalne
151
152
153
154
56
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 562/2006 z dnia 15 marca 2006 r.
ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (Kodeks
Graniczny Schengen)
Na mocy artykułu 2 Protokołu włączającego acquis Schengen w ramy Unii Europejskiej załączonego do Traktatu Amsterdamskiego (1999 r.), Konwencja Wykonawcza Schengen została
włączona do dorobku prawnego Unii Europejskiej. Zgodnie z artykułem 8 Protokołu Państwa
ubiegające się o przyjęcie do Unii Europejskiej muszą sprzyjać w pełni Acquis Schengen; Na
podstawie artykułu 3 ust. 1 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej,
Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach Stanowiących Podstawę Unii Europejskiej, RP
jest związana i stosuje przepisy Acquis Schengen, w tym Konwencji Wykonawczej Schengen,
w postaci w jakiej zostały włączone w ramy UE (ww. Protokół). Warto jednak pamiętać, że
stosowanie przedmiotowych przepisów objętych acqius Schengen zostało podzielone na dwie
kategorie – część postanowień stosuje się od momentu wejścia Polski do UE, pozostałe po
wydaniu stosownej decyzji Rady UE. W obu przypadkach stan przygotowania do stosowania
ww. przepisów jest oceniany na podstawie wizyt misji ewaluacyjnej. Ponadto należy zaznaczyć,
że każde państwo należące do obszaru Schengen poddawane jest sprawdzaniu możliwości prowadzenia efektywnej współpracy transgranicznej.
Art. 7 ust. 3 KGS w zw. z art. 6 KWS.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001z dnia 15 marca 2001 r. wymieniające państwa trzecie,
których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te,
których obywatele są zwolnieni z tego wymogu, Dz. Urz. UE 2001, L 081, str. 45, ze zm.
utrudnienia w uzyskaniu możliwości wjazdu obywateli państw trzecich
do naszego kraju. Utrudnienia te wynikały również z braku zawartych
umów międzypaństwowych między RP a wschodnimi sąsiadami o małym ruchu granicznym. Zaistniała sytuacja była postrzegana przez naszych wschodnich sąsiadów jako utworzenie „bariery” w przekraczaniu
wspólnych granic. Spowodowało to spadek ruchu granicznego cudzoziemców na polskich odcinkach zewnętrznej granicy UE na wjazd do
RP155. Zjawisko to uwarunkowane zostało także zaostrzeniem wymogów
dotyczących wydawania wiz oraz wzrostem opłat wizowych, będących
wynikiem dostosowania polskiej polityki wizowej do wymogów Układu
z Schengen. Ponadto wpływ na spadek ruchu granicznego miały organizowane w I i IV kwartale 2008 r. przez obywateli Polski i Ukrainy blokady
na polsko-ukraińskim odcinku zewnętrznej granicy Schengen156, jak również protesty polskiej Służby Celnej (I kwartał 2008 roku)157. Zaistniała sytuacja miała negatywny wpływ na strategiczne kierunki wschodniej polityki RP, jednocześnie wpływając na pojawianie się niekorzystnych zjawisk
i tendencji w ruchach migracyjnych o charakterze nielegalnym. Wystąpiły
też czynniki sprawcze pojawiania się nielegalnych cudzoziemców. Jednym
z jego elementów było też postrzeganie Polski, jako kraju bezpiecznego
i atrakcyjnego ekonomicznie. Polska często stanowiła cel podróży, głównie zarobkowej, zwłaszcza dla obywateli Ukrainy i Białorusi. Sytuacja taka
sprzyjała, oprócz tworzenia możliwości legalnego pobytu, także nielegalnemu przedłużaniu pobytu na terenie RP oraz nielegalnemu przedostawaniu się przez granice.
Zaistniałe uwarunkowania geopolityczne, a przede wszystkim zobowiązania Polski związane z przystąpieniem do strefy Schengen, jak i stabilność oraz ciągłość współpracy transgranicznej wymagały dostosowania
do standardów Schengen umów międzynarodowych z naszymi wschodnimi sąsiadami zawartych w 2003 roku z Białorusią i Ukrainą. Umowy
rozstrzygały o całokształcie ruchu osobowego z krajami znajdującymi
się za zewnętrzną granicą UE. Dopiero 30 listopada 2007 roku podpisany został Protokół między Rządem RP a Gabinetem Ministrów Ukrainy
o zmianie Umowy o zasadach ruchu osobowego, podpisanej w Kijowie
155
156
157
Ewidencjonowany ruch graniczny na polskich granicach zewnętrznych przedstawiał się następująco: rok 2008 – 35 819 937, rok 2009 – 27 647 428 (rok 2007 – 223 782 223 – wszystkie
granice przed zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych).
Szerzej na ten temat zob. Blokada granicy może kosztować miliony – przewoźnicy zamierzają
domagać się odszkodowań od skarbu państwa. Rzeczpospolita 26.01.2008 r., s. C1 – 5.
Szerzej na ten temat zob. Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich Janusza Kochanowskiego do
Premiera RP RPO-579877-X/08/MS/TG z dnia 30.01.2008 r. Chaos na wschodniej granicy –
protest celników trwa, ,,Rzeczpospolita” 26.01.2008 r., s. 3.
57
dnia 30 lipca 2003 roku. Nowa umowa o ruchu osobowym z Białorusią
została zawarta 20 grudnia 2007 roku.
Rozwiązanie kwestii generalnych ruchu osobowego z tymi państwami
otworzyło drogę stronie polskiej do rozmów z UE o ułatwieniu przepływu
przez granice zewnętrzne Polski obywateli tych krajów. Należy mieć również
na uwadze, że zarówno strona ukraińska, jak i białoruska celowo odwlekały
terminy zawarcia porozumień zmieniających dotychczasowe zasady ruchu
osobowego, niezwykle dla nich korzystne, co spowodowało, iż umowy te
zostały podpisywane w przededniu naszego przystąpienia do Schengen158.
Wdrażany system ochrony granicy, szczególnie kontrole graniczne
zgodnie z zasadami Schengen, nie mogły jednocześnie stanowić barier
dla handlu, wymiany społecznej, kulturalnej czy współpracy regionalnej
z naszymi wschodnimi sąsiadami. Służby graniczne Polski włączono we
wspólnotowy system stworzony dla potrzeb małego ruchu granicznego
(MRG) 159. Zasady MRG stanowią odstępstwo od ogólnych przepisów regulujących kontrole graniczne osób przekraczających zewnętrzne granice
państw członkowskich UE, określonych w kodeksie Schengen. Kodeks ten
nie zawiera szczegółowych regulacji w zakresie małego ruchu granicznego, a wprowadza jedynie ogólną informację, że jego przepisy pozostają bez
uszczerbku dla unijnych przepisów dotyczących MRG oraz obowiązujących umów dwustronnych o MRG160. Zasady małego ruchu granicznego
158
Informacja Podsekretarza Stanu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Piotra
Stachańczyka z 4 marca 2008. Warszawa MSWiA, http://www.sejm.gov.pl/prace/uzup/in7.pdf,
(Dostęp: 14.03.2010 ).
159 Umowa o zasadach małego ruchu granicznego między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Gabinetem Ministrów Ukrainy podpisana w dniu 28 marca 2008 r. w Kijowie. Podpisano
również w dniu 22 grudnia 2008 r. w Warszawie protokół między Rządem Rzeczypospolitej
Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy między Rządem Rzeczypospolitej
Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego. Dz. U. 2009,
Nr 103 poz. 858. Umowa zaczęła obowiązywać od 1 lipca 2009 r. Zob. także: Ustawa z dnia 25
czerwca 2015 r. o ratyfikacji Drugiego Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Gabinetem Ministrów Ukrainy zmieniającego Umowę między Rządem Rzeczypospolitej
Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisaną
w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, podpisanego w Warszawie dnia 17 grudnia 2014 roku, Dz.
U. 2015, Nr 3, poz. 1178.
Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o zasadach
małego ruchu granicznego podpisana w Warszawie dnia 12 lutego 2010 r. Ratyfikacja ze strony
polskiej Ustawa z dnia 20 maja 2010 r. o ratyfikacji Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białorusi o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej
w Warszawie dnia 12 lutego 2010 r. Dz.U. 2010, Nr 122 poz. 823.
Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach
małego ruchu granicznego, podpisana w Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r., Dz. U. 2012, Nr 4,
poz. 814. Ustawa z dnia 16 marca 2012 r. o ratyfikacji Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej
w Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r. Dz. U. 2012, Nr 10, poz. 498.
160 Art. 35 KGS.
58
na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich określono
w Rozporządzeniu (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 20 grudnia 2006 r., które weszło w życie w styczniu 2007 roku161.
Realizacja przedsięwzięć w zakresie wdrażania prawa Schengen
w Polsce wymagała wdrożenia w życie krajowych zmian administracyjno
– prawnych, szczególnie dokumentów normatywnych i organizacyjnych,
które wyznaczały główne cele strategiczne i obszary działań priorytetowych. Najważniejsze przedsięwzięcia zawarto w Programie zintegrowanego zarządzania granicą w latach 2007-2013162, który stał się kontynuacją Strategii zintegrowanego zarządzania granicą w latach 2003 – 2005.
W Programie... wskazano podstawowe zadania, które należało realizować,
aby system zarządzania granicą państwową oraz funkcjonowanie poszczególnych służb granicznych były zgodne ze standardami Konwencji
Wykonawczej do Układu z Schengen. Założenia określone w niniejszym
Programie... to pochodna wynikająca z podstawowych dokumentów programowych i planistycznych rozwoju dla Rzeczpospolitej Polskiej a także
strategii i programów realizowanymi na forum Unii Europejskiej.
Założenie główne Programu... zakładało osiągnięcia celów naczelnego polskiego dokumentu strategicznego – Strategii Rozwoju Kraju 20072015 (przyjętej przez Radę Ministrów 29 listopada 2006 r.), a w szczególności priorytetu 4. – Budowa zintegrowanej wspólnoty społecznej i jej
bezpieczeństwa. W tym zakresie niniejszy Program stał się również komplementarny wobec rządowego programu ograniczenia przestępczości
i aspołecznych zachowań Razem Bezpieczniej (przyjęty przez Radę Ministrów 18 listopada 2006 r.), Krajowego Programu Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi oraz Strategii działania Służby Celnej 2007+ zaakceptowanej przez Szefa Służby Celnej w styczniu 2007 r.
161
162
Za. S. Dubaj. Uproszczenia w przekraczaniu granic – mały ruch graniczny, [w:] Transgraniczny przepływ towarów i osób w Unii Europejskiej, red. A. Kuś, M. Kowerski,, Lublin – Zamość 2012, s. 281.
Potrzeba ustanowienia przepisów dotyczących MRG w celu skonsolidowania ram prawnych
Wspólnoty w zakresie granic zewnętrznych została podkreślona w komunikacie Komisji
W kierunku zintegrowanego zarządzania zewnętrznymi granicami Państw Członkowskich Unii
Europejskiej. Została ona następnie potwierdzona przez Radę w dniu 13 czerwca 2002 roku,
w formie przyjęcia Planu zarządzania zewnętrznymi granicami Państw Członkowskich Unii
Europejskiej, który został z kolei zatwierdzony przez Radę Europejską w Sewilli w dniach 21-22
czerwca 2002 roku i w Salonikach w dniach 19020 czerwca 2003 roku. Obecnie obowiązujące
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1931/2006 z dnia 20 grudnia 2006 roku
ustanawiające przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen, weszło
w życie 19 stycznia 2007 roku – Dz. U. L 405 z 30 grudnia 2006 roku wraz z sprostowaniem
opublikowanym w Dz. Urz. UE z 2007, L 29, str. 1.
Program zintegrowanego zarządzania granicą w latach 2007-2013 został przyjęty przez Radę
Ministrów 10 września 2007 roku
59
Finansowanie zadań przewidzianych w niniejszym Programie, w zakresie wzmocnienia zdolności operacyjnych oraz modernizacji wyposażenia i infrastruktury Straży Granicznej realizowano w ramach środków
Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2007-2009 ustanowionego ustawą z dnia 12 stycznia 2007 r163. Natomiast realizacja projektów w zakresie zwiększania efektywności i bezpieczeństwa granic zewnętrznych UE
w latach 2007-2013 to przede wszystkim Fundusz Granic Zewnętrznych,
ustanowiony decyzją nr 574/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 23 maja 2007 roku164. Został on stworzony specjalnie w celu skutecznej organizacji systemu kontroli i nadzoru granic zewnętrznych oraz
skutecznego zarządzania przepływami osób na granicach zewnętrznych
Państw Członkowskich tak, by z jednej strony zapewnić wysoki poziom
ochrony granic, a z drugiej umożliwić sprawne przekraczanie granic
zgodnie z dorobkiem prawnym Schengen. Fundusz Granic Zewnętrznych
realizowano w ramach Programu ramowego Solidarność i zarządzanie
przepływami migracyjnymi na lata 2007-2013. Budżet Funduszu wynosił
ogółem ok. 1,820 mld euro. Priorytety Programu oraz poszczególne zadania wpisały się w priorytety Funduszu wyznaczone przez Komisję Europejską w Wytycznych Strategicznych.
Ponadto infrastruktura przejść granicznych położonych na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej stała się przedmiotem projektów realizowanych ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego, w ramach
priorytetu Wdrażanie przepisów z Schengen, Narodowych Planów Działania z Schengen, jak również wzmacnianie sądownictwa. Współfinansowanie działań związanych z rozwojem infrastruktury granicznej realizowano
również w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa.
Wsparcie w ramach tego mechanizmu finansowego UE realizowała poprzez programy współpracy transgranicznej między Państwem Członkowskim a krajami partnerskimi. Zgodnie z Narodowymi Strategicznymi
Ramami Odniesienia w Polsce wdrożono programy współpracy transgranicznej z Obwodem Kaliningradzkim Federacji Rosyjskiej, Ukrainą i Republiką Białorusi.
2.3.2.Główne zmiany systemu ochrony granic po roku 2007
Rozpoczęcie praktycznego stosowania w całości acquis Schengen wymagało dalszej przebudowy służb granicznych w zakresie organizacyjnym
163
164
60
Dz. U. 2007, Nr 35, poz. 213.
Dz. Urz. UE 2007, L 144, str. 1.
i funkcjonalnym165. Realizowany Program zintegrowanego zarządzania
granicą w latach 2007-2013 determinowany był podstawowym obowiązkiem chronienia granicy Rzeczypospolitej Polskiej na całej jej długości, ze
szczególnym uwzględnieniem granicy morskiej oraz lądowych odcinków
granicy z Federacją Rosyjską, Republiką Białoruską i Ukrainą, stanowiących granicę zewnętrzną Unii Europejskiej i Strefy Schengen.
W celu zapewnienia wysokiej skuteczności ochrony granicy państwowej RP zgodnie z dorobkiem prawnym Schengen, wszystkie podmioty odpowiedzialne za ochronę granicy państwowej na bieżąco wykonywały wszystkie zadania ustawowe, kładąc szczególny nacisk na działania
wynikające z włączenia Polski do Strefy Schengen. Na odcinkach granicy
wewnętrznej UE/Schengen oraz na terytorium kraju działania poszczególnych instytucji miały na celu przeciwdziałanie wszystkim potencjalnym zagrożeniom, związanym z rozszerzeniem Strefy Schengen (tzw.
środki kompensacyjne), które zidentyfikowano w Prognozie rozwoju sytuacji po przystąpieniu przez Polskę do pełnej realizacji Układu z Schengen
(październik 2007 r.).
System ochrony granicy państwowej RP oparty na współdziałaniu
wszystkich polskich służb granicznych, ze szczególnym uwzględnieniem
roli Straży Granicznej, realizowany był cały czas w ramach czteropoziomowego systemu zarządzania bezpieczeństwem granicy zewnętrznej Unii
Europejskiej166.
Dostosowanie polskich służb do funkcjonowania w ramach tego systemu dotyczył nie tylko regulacji prawnych i organizacyjnych, lecz także
odpowiedniej jakości współdziałania oraz zdolności operacyjnych wszystkich polskich służb granicznych, przede wszystkim Straży Granicznej. Zna165Dubaj, Zmiany w strukturach organizacyjnych Staży Granicznej w związku z wejściem do Polski
do strefy Schengen, s. 251.
166 W latach 2009-2015 Straż Graniczna wdrażała cały czas trwający od lat 90-tych XX w. proces
stopniowego, konsekwentnego przekształcania się w wiodącą polską służbę migracyjną, skutecznie wykonującą swoje zadania w warunkach Strefy Schengen w ramach czteropoziomowego systemu zarządzania bezpieczeństwem granicy zewnętrznej Unii Europejskiej, stosowanym również w pozostałych Państwach Członkowskich. Model ten, opracowany w 2002 r. na
potrzeby systemu zarządzania granicami zewnętrznymi UE wyodrębniał 4 komplementarne
strefy ochrony granicy:
1) system udzielania wiz (konsultacje krajowe i między Państwami Członkowskimi UE) oraz
wykorzystanie sieci oficerów łącznikowych (policyjnych i imigracyjnych),
2) współpraca z krajami trzecimi (zwłaszcza sąsiednimi) w zakresie przeciwdziałania nielegalnej migracji oraz zagrożeniom granicy,
3) ochrona granicy państwowej i kontrola ruchu granicznego, wykonywana przez służby graniczno-imigracyjne, celne i inne,
4) kontrole imigracyjne (legalność pobytu, pracy i zatrudnienia cudzoziemców), prowadzone
na terytorium Państwa Członkowskiego przez służby graniczno-imigracyjne lub/oraz inne
uprawnione do tego służby i instytucje (policję, służby kontroli legalności zatrudnienia).
61
czącą rolę w czterostopniowym systemie ochrony granicy, oprócz Straży
Granicznej, odgrywa również Policja i polskie służby konsularne (MSZ).
Realizując Program zintegrowanego zarządzania granicą w latach
2007-2013, a przy tym wykorzystując wcześniejsze doświadczenia Straży Granicznej związanej z funkcjonowaniem w warunkach strefy Schengen, przystąpiono do opracowania Założeń wieloletniej koncepcji funkcjonowania Straży Granicznej (2009-2015)167, które w dniu 16 lutego 2009
roku zatwierdził Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jako ich
uszczegółowienie powstała Koncepcja funkcjonowania Straży Granicznej
w latach 2009-2015, którą w dniu 24 września 2009 roku zatwierdził Komendant Główny Straży Granicznej (po wcześniejszej akceptacji Ministra
SWiA). Wytyczne do realizacji Koncepcji... zostały określone przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w piśmie niejawnym Zalecenia do
realizacji zadań przez jednostki organizacyjne Straży Granicznej168.
Przyjęte dokumenty określiły bardzo ważne przedsięwzięcia organizacyjne w zakresie dalszego wdrażania technicznych środków ochrony
granicy państwowej. Przede wszystkim wykorzystanie środków elektronicznych: Przenośne Systemy Ochrony Perymetrycznej, Systemy Lokalizacji i Monitoringu Obiektów Własnych, zakup pojazdów obserwacyjnych, budowa systemu wież obserwacyjnych oraz zakup przenośnych
kamer termowizyjnych, dokończenie budowy Zintegrowanego Systemu
Radarowego Nadzoru (ZSRN) do ochrony morskiego odcinka granicy
państwowej169.
167
168
169
62
W latach 2009-2015 Straż Graniczna wdrażała cały czas trwający od lat 90-tych XX w. proces
stopniowego, konsekwentnego przekształcania się w wiodącą polską służbę migracyjną, skutecznie wykonującą swoje zadania w warunkach Strefy Schengen.
Pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej (pismo dystrybuowane przez SG z zachowaniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych (niejawne) z 12 lutego 2008 r. kierowane do wszystkich jednostek organizacyjnych Straży Granicznej uszczegółowiające zadania
realizowane przez Straż Graniczną
Zintegrowanego Systemu Radarowego Nadzoru (ZSRN) do ochrony morskiego odcinka granicy państwowej. Ochrona granicy morskiej stała się jednym z priorytetów, w której ZSRN
miał za zadanie wypracować i dystrybuować kompleksowy obrazu sytuacji nawodnej (KOSN)
obejmujący co najmniej morze terytorialne i morskie wody wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej. Gromadzone i przetwarzane w systemie informacje przyczyniały się do wypracowania
procesu decyzyjnego i kierowania działaniami morskimi na różnych szczeblach odpowiedzialności służbowej różnych instytucji. W skład systemu weszło 18 radarów (plus jedna ruchoma
stacja radarowa), kamery termowizyjne i światła szczątkowego (po 19 sztuk), środki łączności radiowej oraz systemu perymetrycznego na Mierzei Wiślanej. System podzielony został
na: Centralny Ośrodek Dowodzenia w Gdańsku, Zapasowy Centralny Ośrodek Dowodzenia
w Koszalinie, Dywizjonowe i Lokalne Ośrodki Nadzoru zlokalizowane w Placówkach SG, bezobsługowe Posterunki Obserwacyjne wyposażone w systemy obserwacyjne. ZSRN został zintegrowany z Systemem Wymiany Informacji Bezpieczeństwa Żeglugi (SWIBŻ) z systemami
kontroli ruchu statków (VTS). System objął swym zasięgiem rejon Zatoki Gdańskiej i Zalewu
Wiślanego. Pozostała część systemu rozlokowana wzdłuż całego polskiego wybrzeża
Wdrażanym zmianom towarzyszyło bardzo istotne przedsięwzięcie
związane z włączeniem Polski do SIS II (9 kwietnia 2013) jako Użytkownik Instytucjonalny UI (organ administracji państwowej uprawniony do
współpracy z SIS za pośrednictwem Krajowego Systemu Informatycznego) z wykorzystaniem własnego systemu informatycznego – via ODPRAWA SG – z wykorzystaniem interfejsu KSI SIS oraz jako Użytkownik Indywidualny UIn (osoba fizyczna uprawniona w ramach organu administracji
państwowej do wykorzystywania danych SIS i bezpośredniej komunikacji
z KSI za pomocą aplikacji WWW SIS).
Warto podkreślić, że wdrażane zmiany w zakresie zarządzania granicami stały się również zbieżne z zapisami Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej przyjętej przez Radę Ministrów 5 listopada 2007 r. i zatwierdzonej przez Prezydenta RP 13 listopada 2007
r. Kontynuacja współbieżnych celów zawarta została także w najnowszej
Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 4 listopada 2014 roku, gdzie określono bardzo istotna rolę służb granicznych
w systemie bezpieczeństwa państwa, szczególnie w ochronie terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej przed nielegalnym przepływem towarów i osób,
zwalczaniem przestępczości transgranicznej oraz przestępczości z udziałem cudzoziemców170.
Realizacja zaleceń zawartych w niniejszych dokumentach pozwoliła
na skuteczną ochronę zewnętrznych granic strefy Schengen, jak i również
realizację zadań w zakresie przeciwdziałania i zwalczania przestępczości
transgranicznej, przyczyniając się jednocześnie do podniesienia stanu
bezpieczeństwa narodowego oraz poczucia bezpieczeństwa obywateli.
170
Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 4 listopada 2014, pkt. 89.
Ochrona granicy państwowej określa Zasadnicze działania w zakresie zapewnienia nienaruszalności i bezpieczeństwa granic wykonują Straż Graniczna, Służba Celna, Urząd do Spraw
Cudzoziemców oraz Siły Zbrojne RP. Do zadań realizowanych przez te służby i organy należy:
ochrona terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed nielegalnym przepływem towarów i osób oraz
wprowadzaniem substancji i materiałów niebezpiecznych; organizowanie i prowadzenie kontroli
ruchu granicznego w sposób zapewniający płynność ruchu na granicach, zwalczanie przestępczości transgranicznej oraz przestępczości z udziałem cudzoziemców; ochrona obszaru celnego
UE, w tym zgodność z prawem przywozu i wywozu towarów; utrzymanie przejść granicznych;
regulacja i kontrola legalności pobytu cudzoziemców na terytorium kraju oraz ich zatrudnienia;
ochrona polskiej przestrzeni powietrznej; prowadzenie akcji ratunkowych na morskim odcinku
granicy państwowej.
63
CZĘŚĆ DRUGA
Instytucjonalny System Ochrony Zewnętrznej
Granicy Unii Europejskiej
Rozdział 1
Instytucje Unii Europejskiej w procesie ochrony zewnętrznej
granicy Unii Europejskiej – dr Piotr Witkowski
1.1. Rada Europejska
Rada Europejska171, zgodnie z Traktatem Lizbońskim, jest instytucją Unii Europejskiej określającą priorytety polityczne i wyznaczającą
kierunki rozwoju polityk europejskich oraz impulsy niezbędne do jej
rozwoju172. W kanonie tym mieści się wyznaczanie kierunków rozwoju Unii Europejskiej dotyczące m.in. rynku wewnętrznego, w tym polityki migracyjnej oraz wspólnej polityki handlowej. W ramach swoich
uprawnień wskazuje ona polityczne priorytety polityki zagranicznej,
np. odnośnie do podjęcia działań w zakresie zażegnania nadzwyczajnych problemów stojących przed Unią173. Rada Europejska posiada także
uprawnienia dotyczące określenia kompetencji pomiędzy unijnymi instytucjami, ewentualnie powołania nowych instytucji. Decyzje i postanowienia Rady Europejskiej mają charakter polityczny, inspirujący do
konkretnego działania instytucje i organy Unii Europejskiej oraz państwa członkowskie. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z postanowieniami Traktatu Lizbońskiego Rada Europejska nie posiada kompetencji
171
172
173
„W początkowym okresie integracji europejskiej nie przewidziano instytucji posiadającej kompetencje o charakterze politycznym, pozwalającym na wskazywanie celów i strategii konsolidacyjnych. Wzajemnej dyskusji, wymianie poglądów i uzgadnianiu wspólnego stanowiska szefów
państw członkowskich służyły spotkania o charakterze nieformalnym. (...) Formalną podstawą
dla funkcjonowania Rady Europejskiej stały się postanowienia Jednolitego Aktu Europejskiego
z 1986 r.”, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Pojęcie, etapy i skutki integracji
międzynarodowej. Geneza i rozwój integracji w Europie, [w:] , Integracja europejska, red. J. Barcz,
E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Warszawa 2007, s. 18-20.
Szerzej: A. Szczerba-Zawadzka, Pozycja ustrojowa Rady Europejskiej w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej, Warszawa 2013, s. 143-145. W skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw lub rządów państw członkowskich oraz Przewodniczący, który jest wybierany
przez Radę Europejską większością kwalifikowaną na 2,5 roku, jego mandat może być jednokrotnie odnawialny. Osoba uczestniczą w pracach Rady, nie będąc jej formalnym członkiem,
jest Wysokim Przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Por. P.
Wojtasik, System instytucjonalny, [w:], Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu
z Lizbony, red. A. Kuś, Lubli 2010, s. 122.
Por. A. Wlaź, Instytucje Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 7.
65
z zakresu stanowienia prawa174. Mimo stricte politycznego charakteru podejmowanych przez Radę Europejską działań i decyzji posiada ona konkretne
uprawnienia odnoszące się do podstawowych obszarów funkcjonowania Unii
Europejskiej. W przedmiocie poszanowania wartości cywilizacyjnych współczesnego społeczeństwa, takich jak: wolność, przestrzeganie zasad demokracji, godność człowieka i jego prawa, może ona zgodnie z przyjętą procedurą
stwierdzić poważne i trwałe ich naruszenie przez państwo członkowskie175.
W zakresie stosunków zewnętrznych, wspólnej polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa Rada Europejska wskazuje podstawowe obszary i zagadnienia unijnej aktywności oraz polityczne priorytety w tej materii. Dotyczy to również problemów natury polityczno-obronnej, m.in. decyzji
o stworzeniu systemu wspólnej obrony, zalecając państwom członkowskim podjęcie działań w kwestiach krajowych176.
W działaniach Rady Europejskiej ważną rolę pełni Przewodniczący,
jako organizator zapewniający prawidłowe funkcjonowanie oraz współpracę z innymi instytucjami Unii Europejskiej. Ponadto w zakres jego
uprawnień wchodzi udział w kształtowaniu relacji międzynarodowych
w kwestiach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, z uwzględnieniem roli Wysokiego Przedstawiciela Unii177. Do Przewodniczącego
Rady Europejskiej należy zwoływanie konwentu złożonego z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów państw członkowskich Parlamentu Europejskiego i Komisji, gdy Rada Europejska opowie się za przeprowadzeniem zmian traktatów178.
Posiedzenia Rady Europejskiej, określane mianem szczytów Unii Europejskiej, mają miejsce dwukrotnie w ciągu sześciu miesięcy, miejscem
posiedzeń jest Bruksela. Może ona też, tak samo na wniosek jej Przewodniczącego, obradować na posiedzeniach nadzwyczajnych179.
174
175
176
177
178
179
66
Wśród podmiotów podejmujących wiążące decyzje traktatowe znaczenie uzyskała Rada Europejska, która uczestniczy w podejmowaniu części decyzji (m.in. art. 7 ust. 2, art. 48 TUE),
aczkolwiek nie mają one charakteru prawodawczego. G. Janusz, Procedury legislacyjne w Unii
Europejskiej po Traktacie Lizbońskim, „Polityka i Społeczeństwo” 2011, nr 8, s. 133.
Rada Europejska. Strategiczna instytucja UE, www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/pl/
FTU_1.3.6.pdf, [dostęp: 30.11. 2015]
W przypadku rozbieżności pomiędzy Radą UE a państwem członkowskim dotyczących polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa może pełnić rolę mediacyjno-decyzyjną. L. Powirska, Granice potencjału mediacyjnego Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2015, nr 35, s. 98-99.
Szerzej: B. Przybylska-Maszner, Przewodniczący Rady Europejskiej – między strategią polityczną a rutyną pracy urzędnika, „Rocznik integracji europejskiej” 2012, nr 6, s. 127-129.
M. Górka, Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy, [w:] ,
Instytucje i prawo Unii Europejskiej, red. J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska , Warszawa 2011, s. 123.
K. Michałowska-Gorywoda, System instytucjonalny Unii Europejskiej, [w:] , Integracja europejska w świetle Traktatu z Lizbony. Aspekty ekonomiczne, red. J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Warszawa 2012, s. 104.
Rada Europejska swoje podstawowe zadanie politycznego i strategicznego kierowania Unią Europejską realizuje przez konsensualne przyjęcie
w trakcie posiedzeń wytycznych w formie konkluzji. Propozycje ich są
wcześniej przygotowywane i konsultowane z jej członkami. W zależności
od sytuacji wewnątrzunijnej oraz międzynarodowej wytyczne te są wskazaniem problemów, zalecanym sposobem ich rozwiązania, ewentualnie
przedstawieniem celów perspektywicznego działania Unii Europejskiej180.
Można przyjąć, uwzględniając aktualną sytuację międzynarodową
z jej implikacjami dla Unii Europejskiej, że w zasadzie każde posiedzenie Rady Europejskiej jest poświęcone problematyce związanej z transgranicznym przepływem osób i towarów. W przyjmowanych konkluzjach
omawiane są i prognozowane rozwiązania dotyczące szeroko rozumianej
imigracji oraz obrotu towarowego z państwami trzecimi oraz wynikających z niego implikacji dla zewnętrznej i wewnętrznej sytuacji Unii Europejskiej. Potwierdzeniem tego są przykładowo konkluzje przyjęte przez
Radę Europejską w trakcie posiedzeń w pierwszym półroczu 2016 r.
W trakcie posiedzenia w dniach 18-19 lutego 2016 r. omawiane były
zagadnienia dotyczące relacji Zjednoczonego Królestwa z Unią Europejską, migracji oraz stosunków zewnętrznych.
Problematyka stosunków Zjednoczonego Królestwa z Unią Europejską ma swoje odniesienie do całości zagadnień o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym. Przeprowadzone uzgodnienia miały
na celu zrealizowanie oczekiwań Brytyjczyków w związku z referendum
dotyczącym pozostania ich państwa w Unii Europejskiej181.
Niekontrolowany od ponad roku napływ imigrantów do Unii Europejskie jest złożonym zagadnieniem. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez państwa członkowskie powinien być zahamowany dzięki
m.in. zwiększonej ochronie granic zewnętrznych oraz zagwarantowanie
i zacieśnienie integralności strefy Schengen. Cel ten powinien być osiągnięty za pomocą m.in. współdziałania z Paktem Północnoatlantyckim
(NATO) w zakresie pomocy Sojuszu w prowadzeniu rozpoznania, monitorowania i kontrolowania nielegalnego przekraczania granicy na Morzu
Egejskim oraz pełnej i szybkiej realizacji planu działania UE–Turcja mo-
180 Czasami szefowie państw i rządów zbierają się na nieformalnym lub nadzwyczajnym posiedzeniu Rady Europejskiej. W następstwie tych spotkań przywódcy zazwyczaj przyjmują
oświadczenie lub deklarację zamiast oficjalnych konkluzji, http://www.consilium.europa.eu/
pl/european-council/conclusions/, [dostęp: 15.12.2015]
181 23 czerwca 2016 roku Brytyjczycy zagłosowali w referendum za opuszczeniem UE. (http://
www.tvn24.pl [dostęp 24.06. 2016]
67
gącego pozwolić na powstrzymanie przepływów migracyjnych i zwalczanie siatek handlarzy i przemytników.
W przypadku stosunków zewnętrznych, przedmiotem omawianym
na posiedzeniu były kwestie bezpośrednio związane z transgranicznym
bezpieczeństwem Unii Europejskiej. Dotyczyły one problematyki wzajemnych kontaktów, jak również sytuacji wewnętrznych w Syrii i Libii,
a więc państw z terenów, na których ma miejsce wzmożony napływ imigrantów oraz w których sytuacja wewnętrzna jest wykorzystywana przez
ugrupowania terrorystyczne dla destabilizacji bezpieczeństwa regionalnego u granic Unii Europejskiej182.
Posiedzeniem kolejnym poświęconym w znacznej mierze zagadnieniom migracyjnym były obrady Rady Europejskiej w dniach 17 i 18 marca
2016 r. Przywódcy państw Unii Europejskiej dyskutowali o dalszym przeciwdziałaniu kryzysowi migracyjnemu i o współpracy UE–Turcja. Przedmiotem obrad były również kwestie dotyczące sytuacji gospodarczej oraz
o klimacie i energii. W drugim dniu obrad miało miejsce spotkanie z premierem Turcji Ahmetem Davutoğlu. Zostało osiągnięte porozumienie,
które ma pomóc zatrzymać napływ nieuregulowanej migracji przez Turcję do Europy, przerwać działalność przemytników oraz zaoferować imigrantom alternatywne rozwiązania, tak by nie musieli oni narażać swego
życia nielegalnie przedostając się do Unii Europejskiej.
Podstawowe ustalenia będące przedmiotem wzajemnego konsensusu dotyczyły m.in. odsyłania wszystkich imigrantów o nieuregulowanym
statusie, którzy przybyli z Turcji do UE, z pełnym poszanowaniem prawa
unijnego i międzynarodowego. Turcja podejmie wszelkie niezbędne środki, by zapobiegać powstawaniu nowych morskich lub lądowych szlaków
migracji nieuregulowanej oraz w sytuacji zmniejszenia zjawiska nielegalnego przekraczanie granicy zacznie zanikać. Uruchomiony zostanie program dobrowolnego przyjmowania uchodźców ze względów humanitarnych. UE przyspieszy ponadto wydatkowanie początkowo przyznanych 3
mld EUR i uruchomi dodatkowe 3 mld EUR, gdy zasoby te się wyczerpią
i o ile dotrzymane zostaną zobowiązania. UE i Turcja będą także działać
na rzecz poprawy warunków humanitarnych w Syrii183.
Rada Europejska w swoich pracach potwierdza rolę wynikającą
z Traktatu o Unii Europejskiej. Jej podstawowym zadaniem jest przeka182
Opracowano na podstawie http://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2016/02/
19-euco-conclusions/, [dostęp 28. 02. 2016]
183 Opracowano na podstawie http://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/european-council/2016/03/17-18/, [dostęp 20.04. 2016]
68
zywanie bodźców niezbędnych do rozwoju i określania kierunków oraz
priorytetów politycznych w działaniach Unii Europejskiej184. Kontrowersje może budzić aktualność tych impulsów, np. w zakresie migracji oraz
możliwości związane z faktycznym egzekwowaniem konkluzji przekazanych unijnym instytucjom.
1.2. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej
Proces tworzenia prawa w Unii Europejskiej oparty jest na zasadzie
współdecydowania, współpracy, konsultacji i procedury jednomyślności
Parlamentu i Rady. Zasada współdziałania obliguje te instytucje do wspólnego działania, nadając im jednakowe uprawnienia w stanowieniu prawa
Unii Europejskiej. Procedurą współdecydowania objęta jest podstawowa
przestrzeń publicznej aktywności Unii Europejskiej, w tym stosunki gospodarcze i handlowe z państwami trzecimi185. Objęte są nią zagadnienia
związane z polityką handlową, polityką energetyczną, imigracją oraz rolnictwem i polityką spójności. W zakresie stanowienia prawa w Unii
Europejskiej realizowanego przez Parlament i Radę zgodnie z Traktatem
Lizbońskim, określone są procedury jego uchwalania, wyodrębnione
w trzech formach głosowań większością zwykłą186, większością kwalifikowaną187 lub jednogłośnie188.
184
185
186
187
188
Art. 15 ust. 1 TUE.
Traktat Lizboński w zakresie tworzenia prawa przyznał kompetencje Parlamentowi i Radzie,
zakładając ich współdziałanie w ramach procedury zwykłej i procedury współdecydowania.
Szerzej: R. Grzeszczak, Prawo Unii Europejskiej, [w:], Oddziaływanie na procesy decyzyjne Unii
Europejskiej, red. J. Majchrowski, Warszawa 2013, s. 128.
Większość zwykła ma miejsce przy decyzjach Rady w sprawach proceduralnych, np. udzielenie odpowiedzi na wystąpienie unijnej instytucji, przykładowo Parlamentu, lub o zwróceniu się do Komisji, by ta przeprowadziła analizę lub przedstawiła wniosek ustawodawczy.
Por. http://www.consilium.europa.eu/pl/council-eu/voting-system/simple-majority/, [dostęp:
14.12.2015]
Większość kwalifikowana to procedura posiadająca w zasadzie dominujące znaczenie przy podejmowaniu decyzji przez Radę. Obecnie obowiązująca procedura wiąże się w koniecznością
uzyskania pozytywnego stanowiska 55% państw członkowskich na terytorium, które zamieszkuje co najmniej 65% obywateli UE. Rada może postępować zgodnie z procedurą podwójnej
większości. Określa ona, że decyzja może być podjęta, gdy uzyska aprobatę co najmniej 55%
członków Rady, w sytuacji, gdy w 15 z nich mieszka co najmniej 65% obywateli Unii. Okolicznością wymagającą zwiększenia poparcia dla podjęcia aprobującej decyzji wymagającej,
co najmniej 72% państw członkowskich są obszary polityki zagranicznej i bezpieczeństwa lub
dotyczące unii gospodarczej i walutowej. A. Doliwa-Klepacka, Z. M. Doliwa-Klepacki, Struktura organizacyjna Unii Europejskiej, Białystok 2009, s. 131.
Jednomyślność Rady jest niezbędna przy decydowaniu w priorytetowych sprawach dla Unii,
np. przyjęcie nowego państwa w poczet państw członkowskich, rewizja traktatów wymaga, by
każdy głosował „za” lub wstrzymał się od głosu, np. wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, unifikacja podatków. Szerzej: B. Łuba-Królik, Instytucje Unii Europejskiej, Warszawa
2012, s. 7-8.
69
W ramach kompetencji prawodawczych Parlamentu i Rady wydane
są wiążące akty unijnego prawa: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje189.
W tych przypadkach stosowana jest zasada procedury zwykłej, jest ona
stosowana w sprawach dotyczących kompetencji własnych lub dzielonych
z państwami członkowskimi. Proces tworzenia prawa Unii Europejskiej
opiera się na inicjatywie ustawodawczej Komisji, podejmującej m.in. decyzje w sprawie umów międzynarodowych oraz w kwestii rozszerzenia
Unii, współtworzenia wspólnej polityki zagranicznej190.
Podstawowym zadaniem legislacyjnym w zakresie przepływu osób
i towarów było przyjęcie niezbędnych regulacji prawnych dotyczących zagadnień migracyjnych oraz dotyczących obrotu towarowego z państwami
trzecimi. W szczególności dotyczy to Kodeksu Granicznego Schengen,
Wspólnotowego Kodeksu Wizowego, a także reformy prawa celnego Unii
Europejskiej.
Instytucją Unii Europejskiej wyłanianą w wyborach bezpośrednich
i reprezentującą obywateli państw członkowskich jest Parlament Europejski191, liczba eurodeputowanych jest proporcjonalna do liczby mieszkańców w danym państwie członkowskim. Wprowadzona została tzw. zasada
degresywnej proporcjonalności, zgodnie z którą ustalono, że jedno państwo członkowskie nie może mieć mniej niż 6 i nie więcej niż 96 przedstawicieli. Ogólna liczba eurodeputowanych nie może przekroczyć 751192.
Prace Parlamentu odbywają się w oparciu o comiesięczne sesje plenarne
oraz posiedzenia komisji i frakcji politycznych. Siedzibą jego jest Strasburg, natomiast miejscami prac Bruksela i Luksemburg.
Strukturę organizacyjną Parlamentu Europejskiego tworzy: Prezydium, konferencje Przewodniczących, grupy polityczne, komisje parlamentarne i sekretariat generalny. Prezydium stanowi Przewodniczący
Por. G. Janusz, Procedury legislacyjne w Unii Europejskiej po Traktacie Lizbońskim, „Polityka
i Społeczeństwo” 2011, nr 8, s. 132.
190 Rada nie ma przy tym możliwości bezpośredniego inicjowania nowego prawodawstwa, choć
dysponuje wieloma nieformalnymi narzędziami wpływu na posiadającą monopol w tym zakresie Komisję Europejską. K. Ławniczak, Rada Unii Europejskiej. Organizacja i sposób działania op. cit., s. 47.
191 W następstwie ustanowienia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) i Europejskiej
Wspólnoty Energii Atomowej (EUROATOM) w roku 1958 został on przekształcony we
wspólne Zgromadzenie Parlamentarne. Na mocy postanowień Jednolitego Aktu Europejskiego w 1986 r. otrzymał nazwę Parlamentu Europejskiego. Szerzej: P. Wojtasik, Instytucje, [w:],
Zarys prawa instytucyjnego Unii Europejskiej, red. A. Kuś, Wydawnictwo Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, Lublin 2009, s.108.
192 Reprezentacja obywateli ma charakter degresywnie proporcjonalny, z minimalnym progiem 6
członków na państwo członkowskie. Żadnemu państwu członkowskiemu nie można przyznać
więcej niż 96 miejsc. M. Górka, Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy, [w: ], Instytucje i prawo op. cit, s. 129.
189
70
i czternastu Wiceprzewodniczących. Pięciu Kwestorów ma w Prezydium
głos doradczy. Konferencje Przewodniczących tworzą Przewodniczący
Parlamentu i Przewodniczący grup politycznych. Grupy polityczne (frakcje) tworzą eurodeputowani dobrowolnie deklarujący przynależność polityczną193.
Kompetencją polityczną Parlamentu jest współdecydowanie
o kształcie wspólnej polityki zagranicznej. W ramach tej polityki określone zostały priorytety dotyczące unijnego bezpieczeństwa związane z przepływem osób i towarów przez granice zewnętrzne Unii Europejskiej.
Parlament sprawuje funkcję kontrolną w stosunku do instytucji Unii
Europejskiej, głównie nad działalnością Komisji Europejskiej i – w bardzo
ograniczonym zakresie – nad Radą194. Materializuje wybór Przewodniczącego i składu Komisji, udziela jej budżetowego absolutorium oraz zgłasza
wszczęcie procedury odwoławczej w stosunku do Komisji i jej członków,
posiada prawo powołania komisji śledczych. Monitoruje politykę finansową wspólnie z Europejskim Bankiem Centralnym. Ma uprawnienie kierowania interpelacji do Komisji i Rady.
Parlament jest, wspólnie z Radą, instytucją władzy budżetowej wyrażającej się uczestnictwem w procedurze budżetowej przez udział na
wszystkich etapach przygotowania budżetu, jego przyjęcia i monitoringu.
Udziela absolutorium z wykonania budżetu oraz aprobuje długookresowy
budżet Unii Europejskiej określany dwuletnimi ramami finansowymi.
W strukturze Parlamentu funkcjonuje 20 komisji, powołanych
w oparciu o zakres kompetencyjny, związanych z kształtowaniem zasad,
prawa i możliwości praktycznej realizacji obrotu towarowego z państwami trzecimi. Istotne znaczenie mają gremia spraw zagranicznych i bezpieczeństwa, budżetowe, gospodarki, stosunków gospodarczych z zagranicą,
polityki regionalnej, transportu i ruchu turystycznego, problemów ekologicznych, ochrony zdrowia ludności i ochrony konsumentów, rozwoju
i współpracy.
Rada Unii Europejskiej, zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej195,
stanowi jedną z instytucji Unii Europejskiej, w której skład wchodzą niestali przedstawiciele na poziomie ministerialnym rządów państw człon193
194
195
Grupę polityczną może utworzyć co najmniej 25 posłów wybranych z 25% państw członkowskich. A. Lada, Znaczenie eurosceptyków w Parlamencie Europejskim nowej kadencji – wnioski
z pierwszych miesięcy po wyborach, Warszawa 2014, s. 5-6.
K. Michałowska-Gorywoda, System instytucjonalny Unii Europejskiej, [w:], Integracja europejska w świetle Traktatu z Lizbony. Aspekty Ekonomiczne, red. J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Warszawa 2012, s. 101.
Art. 13, ust. 1 TUE.
71
kowskich196. Decyzje w niej podejmowane kształtują polityki Unii, mają
więc wpływ zarówno na życie obywateli Unii, jak i politykę w państwach
członkowskich, a także na pozycję UE na arenie światowej197. Członkowie Rady, będący pełnomocnikami rządów, działają w interesie państwa
członkowskiego zgodnie z udzieloną instrukcją, posiadając uprawnienia
do występowania w jego imieniu, w szczególności w kwestii zaciągania
zobowiązań198. Siedzibą jej jest Bruksela, swoje biura posiada także w Luksemburgu.
Rada posiada traktatowe uprawnienie do współtworzenia i realizacji
polityk wspólnych, m.in. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz polityki gospodarczej i finansowej w zakresie zintensyfikowania procesu zarządzania, kontroli prawidłowości polityki budżetowej i fiskalnej, podejmując zagadnienia wspólnej waluty, przepływów finansowych i działania
rynków kapitałowych. W zakresie polityki gospodarczej, korzystając ze
swoich uprawnień, Rada może w sytuacji stwierdzenia zwiększonego deficytu budżetowego wezwać określone państwo członkowskie do złożenia
depozytu lub nałożyć grzywnę w proporcjonalnej wielkości, ewentualnie
zobowiązać Europejski Bank Inwestycyjny do przeanalizowania pożyczek
udzielanych danemu państwu członkowskiemu. Rada przyjmuje roczny
budżet Unii Europejskiej wraz z Parlamentem Europejskim.
Rada wskazuje zadania i cele w ramach polityki edukacyjnej, kulturowej, rozwoju młodzieży i sportu przez przyjęcie wspólnych zadań
i celów do realizacji. W przypadku polityki zatrudnienia corocznie, na
podstawie analiz i propozycji Rady Europejskiej, przygotowuje wskazówki i instrukcje dla rządów państw członkowskich uwzględniające potrzeby
rynku pracy i przyczyniające się do efektywnego podniesienia zatrudnienia. Zgodnie z wytycznymi Rady Europejskiej kształtuje i wprowadza
w życie unijną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, m.in. w kontekście
polityki obronnej, Wspólnej Polityki Handlowej (WPH). Rada, współpracując z wysokim przedstawicielem ds. spraw zagranicznych i polityki
bezpieczeństwa, zapewnia homogeniczność i koherentność międzynarodowej aktywności Unii Europejskiej.
196
197
198
72
Rada Unii Europejskiej swoją genezę wywodzi od Rady Ministrów Wspólnot Europejskich.
W 1993 r. Rada na mocy własnej decyzji przyjęła nazwę „Rada Europejska”. Jest to nazwa zwyczajowa, bowiem przepisy traktatowe posługują się określeniem „Rada”. Por. M. Górka, Rada
Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy, [w:], Instytucje
i prawo op. cit., s. 141.
K. Ławniczak, Rada Unii Europejskiej. Organizacja i sposób działania, Warszawa 2014, s. 47.
L. Jesień, Prezydencja Unii Europejskiej, zinstytucjonalizowana procedura przywództwa politycznego, Warszawa 2011, s. 21.
Do kompetencji Rady należy uprawnienie do podpisywania umów
międzynarodowych z państwami trzecimi oraz organizacjami międzynarodowymi199. Upoważnia ono Komisję do prowadzenia rokowań oraz formułowania wniosku dotyczącego podpisania umowy. Praktyka wskazuje
na szeroki zakres umów będących przedmiotem negocjacji prowadzonych
w imieniu Unii Europejskiej, co wynika z aktualnej sytuacji międzynarodowej i potrzeb związanych np. ze współpracą gospodarczą i handlową
w zakresie tworzenia stref wolnego handlu i inwestycji lub odnośnie do
kwestii mających wpływ na międzynarodowy transport w jego określonych gałęziach. W tym przypadku podjęcie decyzji uzależnione jest od
stanowiska wyrażonego przez Parlament i państwa członkowskie200.
W zakresie uprawnień Rady oraz zgodnie z przewidzianą procedurą
Rada może dokonywać pewnych zmian w statutach Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Systemu Banków Centralnych
oraz Europejskiego Banku Centralnego. Rada jest uprawniona do powoływania i zmian w zakresie liczby członków w określonych organach
i urzędach Unii Europejskiej. Uprawnienie powołania agencji i urzędów
jest wynikiem wsparcia instytucji unijnych, głównie Komisji, w realizacji
ich specjalistycznych zadań – Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa
Żywności, Europejskiej Agencji ds. Leków. W odniesieniu do wpływu na
liczbę członków w wybranych organach lub urzędach dotyczy to m.in.
liczby komisarzy w Komisji, rzeczników generalnych w Trybunale Sprawiedliwości.
Pracami Rady kieruje Przewodniczący, będący Przedstawicielem
państwa członkowskiego sprawującego prezydencję w Unii Europejskiej. Prezydencję sprawuje każde państwo członkowskie w sześciomiesięcznym systemie rotacyjnym. W tym okresie kieruje pracami wszystkich organów Rady, w sposób mający na celu zapewnienie jej ciągłości
i stabilności. Realizując ten cel, państwa sprawujące prezydencję blisko
współdziałają w terminie osiemnastu miesięcy w tzw. trójpaństwowych
grupach. Zapewnia to spójność przyjmowanych programów i celów poszczególnych prezydencji przy uwzględnieniu jednocześnie półtorarocznej pespektywy czasowej. Koncepcja ta została przyjęta postanowieniami
Traktatu Lizbońskiego. System sześciomiesięczny prezydencji zapoczątkowały Niemcy, które współpracowały z Portugalią i Słowenią, aktualnie
199
200
W. Wlaź, Instytucje Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 17.
M. Górka, System instytucjonalny Unii Europejskiej op. cit., s. 40.
73
prezydencja sprawowana jest przez Luksemburg, kończąc okres współpracy z Włochami i Łotwą201.
Rada opracowuje swoje decyzje, stanowiska i wytyczne w uzgodnieniu z organami pomocniczymi. Jej strukturę wewnętrzną tworzą m.in.
Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER – Comité de représantants
permanents)202 oraz komitety i grupy robocze. Uogólniając podstawowym
zadaniem COREPER-u jest uzgodnienie wspólnego stanowiska wszystkich przedstawicieli przed wprowadzeniem go do porządku obrad Rady203.
W przypadku braku takiego uzgodnienia projekt danego aktu prawnego
lub stanowiska jest przedmiotem dyskusji i głosowania w trakcie posiedzenia Rady. Prace związane z przygotowaniem decyzji Rady należą do
komitetów i grup roboczych204.
Wskazując na istotę problematyki celnej w pracach Rady, można
przywołać zakres prac mających miejsce w wybranych grupach roboczych związanych z szeroko rozumianą tematyką polityki celnej. Należy
do nich Grupa Robocza ds. Handlowych, opracowująca projekty regulacji prawnych w zakresie handlu, zajmuje się ona projektami przepisów
w dziedzinie handlu podlegających zwykłej procedurze. W swoich pracach analizuje i diagnozuje sytuację międzynarodową w perspektywie polityki handlowej i interesów gospodarczych Unii Europejskiej. Dotyczy to
201
202
203
204
74
W okresie pierwszego półrocza 2015 r. pracami Rady kierowała Łotwa. Przyjętymi przez nią
priorytetami było zwiększenie europejskiego bezpieczeństwa, zapewnienie warunków wzrostu
gospodarczego i zatrudnienia oraz stworzenie podstaw dla wspólnego rynku cyfrowego, stanowiącego instrument podniesienia unijnej innowacyjności i konkurencyjności w przestrzeni
międzynarodowej. W ramach swoich głównych zadań Łotwa wprowadzała realizację szacowanego na 315 mln euro planu inwestycyjnego opracowanego przez Komisję. Otwierało to przed
państwami członkowskimi możliwości inwestycyjne w kluczowe sektory gospodarki, stwarzając trwałe podstawy wzrostu gospodarczego i podniesienia poziomu zatrudnienia. Program
inwestycyjny to newralgiczny instrument polityki spójności, umożliwiający zmniejszenie
różnic pomiędzy państwami i ich regionami. Tworzy on całość perspektywicznego działania
zgodnie ze strategią Europa 2020 i strategiami makroregionalnymi dla rozwoju społeczno-gospodarczego Unii Europejskiej. Szerzej: P. Churski, Zróżnicowanie przestrzenne obszarów
wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej w Polsce – wyzwania dla polskiej polityki spójności po
2013, „Rozprawy Naukowe Instytutu Geografii i Rozwoju Regionalnego Uniwersytetu Wrocławskiego”, z. 33, nr 1, Wrocław 2014, s. 29-31
Komitet składa się ze stałych przedstawicieli (ambasadorów) państw członkowskich przy Unii
Europejskiej lub ich zastępców. Istnieją 2 Komitety Stałych Przedstawicieli rządów: COREPER II (w którego skład wchodzą stali przedstawiciele państw członkowskich przy UE) oraz
COREPER I (w którego skład wchodzą zastępcy stałych przedstawicieli). Por. Z Śmiałowska-Uberman, Tworzenie i obowiązywanie prawa Unii Europejskiej, „Geomatics and evironmental
engineering” 2007, nr 1, s. 103.
Szerzej: Z. Czachór, Proces rozwoju i zmian w systemie integracyjnym Unii i Wspólnot Europejskich. Podstawy do rozważania na temat polskiego przewodnictwa w Radzie UE, [w:] , Przewodnictwo państwa w Radzie Unii Europejskiej – doświadczenia partnerów, propozycje dla Polski,
red. Z Czachór, M. J. Tomaszyk, Poznań 2009, s. 19-21.
Szerzej: K. Michałowska-Gorywoda, System instytucjonalny Unii Europejskiej, [w:] , Integracja
europejska w świetle Traktatu z Lizbony op. cit. s. 110.
monitorowania procesów w państwach korzystających z preferencyjnego,
jednostronnego dostępu do rynku wewnętrznego, analizy wprowadzanych
przez państwa trzecie instrumentów ochronnych w stosunku do towarów
pochodzenia wspólnotowego, monitorowania działalności urzędnika
prowadzącego spotkania wyjaśniające, który odpowiada za sprawiedliwy
charakter postępowania w sprawach handlowych oraz zapewnia ochronę
unijnych interesów w ramach prac Światowej Organizacji Handlu (WTO).
Grupa Robocza ds. Ogólnego Systemu Preferencji Taryfowych odpowiada
za istotne dla prawidłowej realizacji transakcji handlowych zagadnienia
ogólnego systemu preferencji taryfowych. Został on zreformowany w kierunku rozszerzenia możliwości dostępu do rynku wewnętrznego towarów
z państw rozwijających się. Do zadań grupy należy monitorowanie i uaktualnianie listy państw korzystających z preferencji celnych.
W ramach komitetów i grup część z nich odpowiedzialna jest za
przygotowanie regulacji prawnych i monitorowanie kontaktów z wybranymi państwami lub grupami państw. Istotę prac tych grup podkreśla
proces szerokiego otwarcia Unii Europejskiej na współpracę gospodarczą
i handlową, która wymaga negocjacji i konsultacji w zakresie właściwych
porozumień. Tytułem przykładu można wskazać grupę ds. Ameryki Łacińskiej i Karaibów, odpowiedzialną za relacje z państwami i organizacjami Ameryki Łacińskiej. Podejmuje ona m.in. kwestie dotyczące bieżących
relacji, jak również przygotowuje perspektywiczne koncepcje współdziałania, monitoruje proces wprowadzania umów o współpracy i partnerstwie strategicznym.
Mając na uwadze realizację bezpieczeństwa w zakresie transgranicznego przepływu osób i towarów warto zwrócić uwagę kompetencje poszczególnych organów Rady. W kwestiach gospodarczych istotne znaczenie
mają podejmowane w obszarze podatki pośrednie, które są kompetencją
wydzielonej dla tych spraw podgrupy roboczej. W jej pracach przygotowywane są i monitorowane regulacje prawne dotyczące systemów podatku od
towarów i usług (VAT), m.in. usługi finansowe, zwolnienie od podatku, system deklaracji podatkowych oraz sfera podatku akcyzowego w stosunku do
wyrobów zharmonizowanych, np. alkohol i wyroby tytoniowe.
Ważną rolę w procesie kształtowania bezpieczeństwa gospodarczego
w relacjach z państwami trzecimi pełni Komitet ds. Polityki Handlowej. Jest
powoływany przez Radę w celu pomocy o charakterze konsultacyjno-doradczym, realizowanej na rzecz Komisji w trakcie negocjacji z państwami
trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi. Obszar kompetencyjny
Komitetu stanowią sprawy dotyczące relacji ze Światową Organizacją Han75
dlu (WTO) oraz z państwami trzecimi w zakresie problematyki handlowej
i inwestycyjnej, a także w razie potrzeby analiza i opiniowanie projektów
nowych regulacji prawnych w przedmiocie polityki handlowej.
Komitet został wprowadzony postanowieniami Traktatu Amsterdamskiego205, który określał możliwość jego powołania przez Radę w celu
wzmocnienia Komisji. W skład Komitetu wchodzą członkowie zwykli desygnowani przez Radę oraz Przewodniczący i jego zastępcy pochodzący
z wyboru206. Komitet pracuje na comiesięcznych posiedzeniach, natomiast
co pół roku ma miejsce nieformalne posiedzenie w państwie kierującym –
sprawującym prezydencję – pracami Rady.
Komitet przedstawia opinie dotyczące określonych kwestii wynikających z aktualnej i przyszłej sytuacji w dziedzinie polityki handlowej
Unii Europejskiej207. Opinie jego nie mają charakteru wiążącego w stosunku do Komisji, która może konsultować i porozumiewać się z innymi organami208, aczkolwiek Komisja ma obowiązek informować Komitet
o podejmowanych działaniach, np. w zakresie negocjacji umów międzynarodowych. Można przyjąć, że w praktyce Komitet jest swoistym ogniwem między Radą a Komisją w trakcie działań przez nią prowadzonych
w zakresie polityki handlowej.
W realizacji swoich zadań współpracuje z grupami roboczymi Rady,
monitoruje przebieg pertraktacji handlowych, informuje o nich Radę,
może wymagać od niej uzasadnienia zajmowanego stanowiska oraz informuje o tym Komisję. Komitet stale współpracuje z wyspecjalizowanymi
grupami roboczymi, analizując poszczególne postanowienia umowy i informując na bieżąco Radę o przebiegu negocjacji209. Może również domagać się wyjaśnień w sprawie stanowiska, które zajmuje Rada w konkretnej
sprawie, a następnie informuje o tym Komisję.
205
206
207
208
209
76
Aktualnie art. 207 TFUE.
Działania Komitetu odbywają się na dwóch szczeblach. Pierwszy z nich to szczebel polityczny
– odpowiedzialny za politykę ogólną. W jego skład wchodzą urzędnicy szczebla kierowniczego
z ministerstw odpowiedzialnych za gospodarkę i finanse, wspierani przez zespół ekspertów.
Drugi szczebel to specjaliści (eksperci) w szczegółowych dziedzinach z zakresu szeroko pojętej
polityki handlowej. Są to delegowani urzędnicy państw członkowskich Unii Europejskiej oraz
przedstawiciel Komisji Europejskiej. Komitet Polityki Handlowej ustanowił znaczną liczbę
wyspecjalizowanych podkomitetów funkcjonujących w ramach Rady. Por. M. Górski, Wspólna polityka handlowa op. cit, s. XXV-33.
Opinie jego członków odzwierciedlają stanowiska ministrów z poszczególnych państw członkowskich, zatem wszelkie dyskusje i ustalenia końcowe na posiedzeniach Komitetu są prowadzone na zasadzie kompromisu. Por. R. Kołatek, Instytucjonalne aspekty zewnętrznych stosunków gospodarczych Unii Europejskiej, [w;], Zewnętrzne stosunki gospodarcze Unii Europejskiej,
red. C. Mik, Ł. Kaluga, Toruń 2010, s. 71.
W szczególności dotyczy COREPER, DG Trade.
A. Kuś, Wyłączne kompetencje Unii Europejskiej op. cit, s. 243.
1.3. Komisja Unii Europejskiej
Komisja Unii Europejskiej jest instytucją Unii Europejskiej realizującą
wspólne zadania w swoim imieniu na rzecz państw członkowskich i wspólnej organizacji, jaką jest Unia Europejska210. Kompetencje, skład i forma
działania oddaje ponadnarodowy wspólny charakter Unii Europejskiej211.
Komisja Europejska posiada kompetencję w zakresie inicjatywy legislacyjnej. Może wykonywać ją samodzielnie, ewentualnie przedkładać
projekty zgodnie z wcześniejszymi propozycjami zgłoszonymi przez Radę
lub Parlament Europejski212. Posiada uprawnienia do stanowienia aktów
wykonawczych, zgodnie z delegacją, zapewniając jednolitość realizacyjną
obowiązujących aktów prawnych. Wykonując te uprawnienia powinna
współpracować z komitetami, złożonymi z przedstawicieli państw członkowskich w ramach tzw. procedur komitologicznych213.
W swoich uprawnieniach Komisja posiada obowiązek kontroli w zakresie prawidłowości stosowania prawa w stosunku do państw członkowskich i instytucji Unii Europejskiej. Pełniąc funkcję strażnika traktatów,
Komisja dysponuje wieloma instrumentami prawnymi214. Obejmują one
210
Komisja Unii Europejskiej stanowi kontynuację działań prowadzonych pierwotnie przez komisje poszczególnych Wspólnot Europejskich, które po Traktacie o Fuzji z 1965 r. połączone
zostały w jeden organ. Por. A. Konarzewska, Przyszłość Traktatu Konstytucyjnego Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2007, nr 3-4, s. 37-38.
211 Komisja składa się ze stałych członków wybieranych spośród osób reprezentujących odpowiedni poziom fachowości i doświadczenia, dających gwarancję profesjonalnego wykonywania powierzonych obowiązków. Jest organem kadencyjnym, wybieranym co 5 lat, w jej składa
wchodzi 28 członków, określanych mianem komisarzy – po jednym z państwa członkowskiego. Wybór na przewodniczącego Komisji odbywa się przez wskazanie Parlamentowi propozycji przez Radę Europejską i przyjęcie kandydatury w głosowaniu kwalifikowaną większością.
Powołanie przewodniczącego jest konsekwencją wyników wyborów krajowych do Parlamentu
i stworzonego w ich wyniku układu politycznego. Przewodniczący z personalnych propozycji
zgłoszonych przez państwa członkowskie dokonuje wyboru 28 osób, którym zamierza powierzyć stanowiska unijnych komisarzy. Po konsultacji z Radą i zatwierdzeniu przez Parlament są
oni powoływani przez Radę Europejską. W skład Komisji wchodzi, jako wiceprzewodniczący,
Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Komisarze
są całkowicie niezależni i nie mogą przyjmować jakichkolwiek instrukcji od rządów państw
członkowskich. Wykonując swoje funkcje, muszą kierować się wyłącznie ogólnym interesem
Unii Europejskiej. Opracowano na podstawie http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/
european-commission/index_pl.htm, [dostęp: 14.12.2015]
212 W nielicznych dziedzinach (np. w zakresie obowiązywania reguł konkurencji w odniesieniu
do przedsiębiorstw publicznych, przedsiębiorstw świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym lub mających charakter monopolu skarbowego) Komisja ma również samodzielne kompetencje prawodawcze. Szerzej: A. Wlaź, Instytucje Unii Europejskiej op. cit, s. 11-13.
213 Procedura kosmitologiczna przewiduje trzy procedury, w ramach których Komisja może
przyjmować akty prawne: procedurę doradczą, procedurę zarządzania i procedurę regulacyjną (decyzja ustanawia też procedurę w sprawie stosowania środków ochronnych). M. Górski,
Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy, [w:], Instytucje i prawo op. cit., s. 155.
214 K. Michałowska-Gorywoda, System instytucjonalny Unii Europejskiej, [w:], Integracja europejska w świetle Traktatu z Lizbony op. cit, s. 120.
77
poziom przestrzegania prawa, prawidłowość i terminowość implementacji prawa, działań legislacyjnych oraz funkcjonowania administracji
państwowej. W przypadku stwierdzenia uchybień przepisów Traktatu
o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Komisja ma prawo wszcząć procedurę przed Trybunałem Sprawiedliwości215. W ramach sprawowanej
kontroli posiada również uprawnienia w stosunku do podmiotów indywidualnych, dotyczy to przestrzegania regulacji prawnych w zakresie
konkurencji. Wykonując swój mandat, Komisja, prowadząc postępowanie, kontroluje określone przedsiębiorstwo oraz w razie potrzeby może
nałożyć grzywnę lub karę finansową.
Realizując kompetencje wykonawcze poza aktami prawnymi Komisja jest uprawniona do wydania aktów administracyjnych, decyzji, regulacji o charakterze indywidualnym. Mogą się one odnosić bezpośrednio do
przedsiębiorstw, zwłaszcza w zakresie korzystania z pomocy publicznej.
Przygotowuje i wykonuje budżet Unii Europejskiej oraz zarządza funduszami europejskimi. Nadzoruje rozdysponowanie i wykorzystanie środków budżetowych, podlegając kontroli ze strony Europejskiego Trybunału Obrachunkowego216.
215 W celu wypełnienia funkcji kontrolnej KE posiada kompetencje wnioskowania do Rady
o stwierdzenie istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie zasad, na których opiera się Unia. Patrz: P. Wojtasik, Instytucje, [w:], Zarys prawa instytucjonalnego op. cit., s. 133.
216 Trybunał Obrachunkowy jest instytucją Unii Europejskiej monitorującą wszystkie unijne dochody i wydatki, kontroluje również rachunki dochodów i wydatków wszystkich organów lub
jednostek organizacyjnych. Koncepcja niezależnego audytora finansowego była konsekwencją
sukcesu finansowo-ekonomicznego osiągniętego w następstwie procesu integracyjnego, stała się nader aktualna wraz ze zwiększającym się budżetem. Do 1975 r. zadania te należały
do dwóch odrębnych instytucji – The Audit Board of the EEC and Euratom oraz The ESCC
Auditor. Określany mianem Trybunału Rewidentów Księgowych, nazywany też Trybunałem
Audytorów i Trybunałem Rewizyjnym aktualną nazwę i status instytucji Unii Europejskiej
uzyskał w świetle Traktatu z Maastricht. Siedzibą jego jest Luksemburg. W skład członkowski
Trybunału są powoływane osoby rekomendowane przez Radę, po zasięgnięciu opinii Komisji. Kadencja Trybunału wynosi 6 lat i może być odnawialna. Przewodniczący wybierany jest
z grona jego członków na okres 3 lat, z możliwością ponownego wyboru. W strukturze organizacyjnej Trybunału wydzielonych jest 5 izb kontroli. W każdej z nich prace wykonują określeni członkowie, kontrolerzy. Spośród nich wybierany jest przewodniczący izby na dwuletnią,
odnawialną kadencję. Realizuje postępowania kontrolne oraz sporządza z nich odpowiednie
dokumenty podlegające akceptacji przez Trybunał.
Trybunał jest niezależny od unijnych instytucji i organów Unii, umożliwia obiektywną realizację głównej kompetencji, którą jest właśnie kontrola w zakresie realizacji budżetu Unii Europejskiej. Mając to na uwadze, Trybunał samodzielnie sporządza plan kontroli i określa zakres
działań kontrolnych, aczkolwiek głównie dotyczą one Komisji, jako instytucji odpowiedzialnej
za wykonanie unijnego budżetu. Ze względu na prawidłowość przeprowadzanych czynności
nieodzowna jest współpraca z organami państw członkowskich, w których dyspozycji znajduje
się praktycznie zdecydowana większość środków budżetowych Unii Europejskiej zarządzanych wspólnie z Komisją. Przeprowadzane przez Trybunał kontrole mają wymiar trójpłaszczyznowy. Są to kontrole finansowe, kontrole zgodności oraz kontrola wykonalności. Trybunał
78
Komisja reprezentuje Unię Europejską w stosunkach zewnętrznych.
Jednym z wiceprzewodniczących Komisji jest Wysoki Przedstawiciel Unii
do spraw Zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, któremu podlegają
przedstawicielstwa w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych217. Stanowisko Wysokiego Przedstawiciela jest ściśle powiązane
z trzema instytucjami Unii – Radą Europejską, Radą Unii Europejskiej
oraz Komisją Europejską218. Jest on uczestnikiem prac Rady Europejskiej,
kieruje Radą do spraw Zagranicznych oraz jest jednym wiceprzewodniczących Komisji219.
Uprawnienia Wysokiego Przedstawiciela są sprowadzane przede
wszystkim do prowadzenia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE, a zatem sztandarowej kompetencji władzy wykonawczej, jeśli
odnieść się do rozwiązań znanych z systemów państwowych220. Posiada
on w tym zakresie szerokie kompetencje, m.in. koordynuje instrumen-
217
218
219
220
może wykonywać je na miejscu, w instytucjach Unii, w siedzibie każdego organu zarządzającego dochodami lub wydatkami oraz w państwach członkowskich, w tym w siedzibie każdej osoby prawnej i fizycznej, będącej beneficjatem środków pochodzących z budżetu UE. W sprawozdaniach pokontrolnych formułowane są faktograficzne ustalenia oraz zalecenia, są one
przekazywane Komisji, a także rządom państw członkowskich. W przypadku uzasadnionego
przekonania, że dokonane ustalenia wskazują na oszustwa, korupcję lub nadużycia finansowe
są one przekazywane również do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych
(OLAF). Z działalności Trybunału są corocznie przedkładane raporty Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w celu ich zatwierdzenia. Ponadto wyniki kontroli ogłaszane są w „Dzienniku
Urzędowym UE” w formie rocznego sprawozdania po zamknięciu roku budżetowego.
W ramach prac Trybunału sporządzane są dla instytucji Unii specjalistyczne opinie dotyczące zarządzania finansami, zasad rachunkowości i kontrolingu. Trybunał uprawniony jest do
opiniowania projektów regulacji prawnych w zakresie swoich kompetencji, publikuje również
opinie w sprawie projektów aktów prawnych, mających wpływ na zarządzanie unijnymi finansami, jak również stanowiska, przeglądy i publikacje ad hoc w sprawach związanych z finansami publicznymi. Trybunał Obrachunkowy może ponadto w każdej chwili przedstawić swoje
uwagi, zwłaszcza w formie sprawozdań specjalistycznych oraz wydać opinię na żądanie jednej
z pozostałych instytucji Unii. Opracowano na podstawie: http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-auditors/index_pl.htm, [dostęp: 14.12.2015]
Komisja składa także Radzie zalecenia odnośnie do rozpoczęcia negocjacji w przedmiocie
umów międzynarodowych dotyczących handlu oraz negocjuje takie umowy, zaś jej zakres
dyskrecji w prowadzeniu takich negocjacji może być znaczny. M. Górski, Wspólna Polityka
Handlowa Unii Europejskiej op. cit, s. 25.
P. Wojtasik, System instytucjonalny, [w:] , Prawo Unii Europejskiej op. cit., s 142.
Stanowisko Wysokiego Przedstawiciela do spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa zostało powołane do życia postanowieniami Traktatu Amsterdamskiego. J. J. Węc,
Reforma systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej przewidywana w Traktacie Lizbońskim,
„Rocznik Integracji Europejskiej” 2009, nr 3, s. 51.
Było to niezbędne dla koordynacji i konsultacji polityki zagranicznej i bezpieczeństwa prowadzonej w ramach swoich kompetencji przez poszczególne państwa członkowskie. Traktat
z Lizbony znacznie rozszerzył znaczenie i kompetencję, zgodnie z nową nomenklaturą, Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Powoływany
jest on przez Radę Europejską za zgodą przewodniczącego Komisji. Art. 18 TUE.
R. Grzeszczak, Globalna rola Europy oraz Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa – od
słów do rzeczywistości, Warszawa 2013, s. 30.
79
ty polityki zagranicznej, np. przez działania na rzecz rozwoju, wszechstronnej współpracy gospodarczej i handlowej z państwami trzecimi.
Reprezentuje Unię w relacjach z organizacjami międzynarodowymi, np.
z Organizacją Narodów Zjednoczonych (ONZ). Przedstawia, konsultuje i negocjuje wspólne zewnętrzne stanowisko Unii Europejskiej w sferze
priorytetów w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa na regularnych –
raz w miesiącu – spotkaniach w gronie ministrów spraw zagranicznych
państw członkowskich. Uczestniczy w posiedzeniach Rady Europejskiej,
przedstawiając propozycje określonych działań z zakresu polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej.
Realizując swoje kompetencje, Wysoki Przedstawiciel korzysta
z pomocy Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, która współdziała
z aparatem dyplomatycznym państw członkowskich. Zasady jej funkcjonowania określa Rada.
Komisja Europejska określa priorytety swego działania w zakresie
polityki zagranicznej i wewnętrznej. Inaugurując w 15 lipca 2014 roku
obecną kadencję Komisji nowo wybrany przewodniczący Jean-Claude
Juncker zaprezentował podstawowe cele do zrealizowania w okresie pięciu lat221. W pierwszej kolejności powinny wpłynąć na zwiększenie wzrostu gospodarczego i inwestycji, czego konsekwencją jest podniesienie
poziomu zatrudnienia. Filarami tego programu ma być ożywienie inwestycyjne, reformy strukturalne oraz racjonalność budżetowa. Celem uniwersalnym stawianym przez instytucje Unii Europejskiej jest tworzenie
jednolitego rynku cyfrowego traktowanego jako jeden z instrumentów
pobudzenia innowacyjnej gospodarki, który powoduje potrzebę nowych
miejsc pracy oraz przyczynia się do rozwoju społeczno-ekonomicznego.
Perspektywa wzrostu gospodarczego wymusza potrzebę zapewnienia stabilnych dostaw energii. Sprzyjać temu powinno wprowadzenie zasad unii
energetycznej, wyrażające się m.in. bezpieczeństwem energetycznym, racjonalizowaniem importu z państw trzecich, koordynacją rynków energetycznych państw członkowskich oraz wspieraniem badań naukowych
i innowacyjnością energetyczną222.
Priorytetem w działaniach Komisji jest zapewnienie zwiększenia poczucia sprawiedliwości, praworządności, uczciwości oraz przestrzegania
221
222
80
Szerzej: J.-C. Juncker, Nowy początek dla Europy: Mój program na rzecz zatrudnienia, wzrostu, sprawiedliwości oraz zmian demokratycznych. Wytyczne polityczne na następną kadencję
Komisji Europejskiej, https://ec.europa.eu/priorities/publications/president-junckers-political-guidelines_pl, [dostęp 12. 12. 2015]
Por. J. Trubalska, Solidarność energetyczna Unii Europejskiej – próba definicji, „Studia i Analizy
Europejskie” 2011, nr 2, s. 112-114.
praw podstawowych. Wymaga to zdecydowanych działań zmierzających do
wyeliminowania wszelkich patologii, a także form dyskryminacji. Kwestie
te są zbieżne z zagrożeniami w zakresie imigracji i sytuacji na granicach zewnętrznych, zwłaszcza na Morzu Śródziemnym. Stała się ona impulsem do
opracowania programu działań w tej dziedzinie, zmierzającego do zapewnienia większej otwartości dla legalnej imigracji potencjalnie przyczyniającej się do przyjazdu osób z pożądanym wykształceniem i kwalifikacjami.
Z drugiej strony płaszczyzną wymagającą szerokiego konsensusu unijnych
instytucji i organów oraz państw członkowskich są projekty przeciwdziałania imigracji niezgodnie z obowiązującym prawem. Wymaga to zacieśnionej współpracy organów i służb granicznych odpowiedzialnych za zarządzanie i ochronę zewnętrznej granicy Unii Europejskiej.
Zadaniem wynikającym ze zmieniającej się sytuacji geopolitycznej
w sąsiedztwie zewnętrznych granic wschodnich i południowych Unii Europejskiej jest aktualność wzmocnienia jej pozycji międzynarodowej. Związane jest to z efektywną, wspólną polityką zagraniczną opartą na
analizie i diagnozie aktualnych uwarunkowań kształtujących wydarzenia
w przestrzeni międzynarodowej. Zapewnieniu bezpieczeństwa i politycznej stabilizacji powinny być podporządkowane dostępne instrumenty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) oraz bliska
współpraca w ramach strategicznych sojuszy politycznych i militarnych.
Komisja jest, zgodnie z postanowieniami Traktatu Lizbońskiego, instytucją kolegialną, realizującą swoje uprawnienia na zasadzie odpowiedzialności zbiorowej223, komisarze, po ustaleniach z przewodniczącym,
kierują powierzoną im sferę działań komisji i są za nią odpowiedzialni.
Wypełniając swoje zadania są oni wspierani przez określone, przedmiotowe dyrekcje generalne Komisji Europejskiej224. Dyrekcje generalne, obok
223
224
M. Herdegen, Prawo europejskie, Warszawa 2006, s. 99.
Organami doradczymi Parlamentu, Rady i Komisji, istotnymi ze względu na kształtowanie
stosunków z państwami trzecimi oraz rozwiązania w zakresie współpracy i handlu transgranicznego, Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów. Komitet Społeczno-Ekonomiczny (Europen Economic and Social Comittee – KES) powołany został na mocy traktatów
ustanawiających EWG i EWEA. Komitet Ekonomiczno-Społeczny jest organem doradczym
instytucji Unii Europejskiej – Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Reprezentuje organizacje pracodawców, pracowników oraz inne podmioty obywatelskie, w szczególności z dziedziny społeczno-ekonomicznej, obywatelskiej, zawodowej i kultury. Członkowie Komitetu są
reprezentantami całej Unii Europejskiej, nie kierują się w swoich pracach interesem państw
członkowskich. Siedzibą Komitetu jest Bruksela. Zadania Komitetu można podzielić na trzy
podstawowe grupy: po pierwsze, starania o spójność regulacji prawnych Unii z realiami społeczno-ekonomicznymi, która ma na celu harmonijne rozwiazywanie interesów wszystkich
grup społecznych; po drugie, rozwijanie społeczeństwa obywatelskiego przez realizację dialogu z grupami społecznymi związanymi z szeroko rozumianym interesem gospodarczym
i handlowym; po trzecie, propagowanie wartości ogólnounijnych związanych z integracją eu-
81
służb pomocniczych, są integralną częścią struktury zorganizowanego
aparatu administracyjnego Komisji Europejskiej i stanowią jej służby225.
W zakresie zagadnień dotyczących polityki celnej najistotniejsze znaczenie mają prace Dyrekcji ds. Podatków i Unii Celnej (TAXUD), Dyrekcji
Generalnej ds. Handlu (DG) oraz Dyrekcji Generalnej ds. Rynku Wewnętrznego i Usług (DG MARKT).
Dyrekcja ds. Podatków i Unii Celnej (TAXUD)226 odpowiada za właściwą, zgodną z przyjętymi postanowieniami traktów, organizację i działanie unii celnej, a także prawidłowe, jednolite stosowanie i interpretację
scalonej nomenklatury taryfy celnej oraz reguł pochodzenia towarów.
Mając to na uwadze, de facto nadzoruje realizację unijnego prawa celnego,
będącego fundamentem w zakresie obrotu towarowego z państwami trzecimi. Kierując się prawidłowym rozwojem zasad unii celnej, która w praktyce jest wykonywana przez administracje celne państw członkowskich,
kształtuje priorytetowe, merytoryczne obszary wspólnych kompetencji.
Wyrazem ich są unijne strategie rozwoju cła. Przedstawiciele TAXUD-u uczestniczą w rokowaniach międzynarodowych, negocjują rozwiązania
stanowiące zapisy m.in. umów o wolnym handlu, porozumień z zakresu
reguł pochodzenia towarów, interpretacji scalonej nomenklatury taryfowej oraz układów preferencyjnych. Dyrekcja posiada, uwzględniając aktualną sytuację w obsłudze obrotu towarowego z państwami, uprawnienia
225
226
82
ropejską i jej pryncypiami. Opracowano na podstawie http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.
pl.hom, [dostęp: 14.12.2015]. Komitet Regionów jest organem doradczym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Unii Europejskiej. Został powołany w 1993 r. na mocy Traktatu
z Maastricht. W jego skład wchodzą wybierani na poziomie lokalnym i regionalnym reprezentanci państw członkowskich. Kadencja członków Komitetu jest pięcioletnia, mianowania
dokonuje Rada. Udział w składzie członkowskim przedstawicieli poszczególnych państw jest
uzależniony od liczby jego mieszkańców. Przewodniczący Komitetu wybierany jest z grona
jego członków na dwuipółletnie kadencje. Obraduje w systemie plenarnym, jego posiedzenia
moją miejsce w czasookresach sześciu miesięcy. Siedzibą Komitetu jest Bruksela. Płaszczyzna
doradczo-konsultacyjna stwarza możliwość opiniowania aktów prawnych, mogących wpływać na kwestie lokalne, w tym również związane z transgranicznym obrotem towarowym.
Za pośrednictwem tego organu w Brukseli jest słyszalny i brany pod uwagę głos społeczności
regionalnych w zakresie problemów społeczno-ekonomicznych, ale również potencjalnych
szans i oczekiwań prorozwojowych. Zapewnia to konsultacyjny obowiązek unijnych instytucji Komisji, Rady oraz Parlamentu w sprawach związanych z procesem konstruowania aktów
prawych mogących oddziaływać na zagadnienia mające wpływ na społeczność regionalną i lokalną, m.in. w dziedzinie polityki gospodarczej i handlowej, bezpieczeństwa gospodarczego
i społecznego oraz edukacji i rynku pracy. Prowadzi to do skoordynowania działania Unii
Europejskiej, państw członkowskich oraz regionalnych i lokalnych opartego na partnerstwie
i służącego tworzeniu oraz realizowaniu polityki Unii Europejskiej. Dostęp http://europa.eu/
about-eu/institutions-bodies/cor/index_pl.htm, [dostęp: 14. 12. 2015]
M.M. Kenig-Witkowska, A. Łazowski, Źródła prawa Unii Europejskiej, [w:] , Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, red. M.M. Kenig-Witkowskiej , Warszawa 2006, s. 105.
Opracowano na podstawie http://ec.europa.eu/taxation_customs/index_en.htm, [dostęp: 14.
11. 2015]
w sferze kreowania i praktycznego wykorzystania systemów informatycznych, jak również koordynuje ich harmonizację na poziomie unijnym
oraz w państwach członkowskich. Monitoruje standardy unii celnej i rynku wewnętrznego w zakresie regulacji celnych i podatkowych oraz ich
interpretację i praktyczne stosowanie w państwach członkowskich.
Dyrekcja Generalna ds. Handlu (DG TRADE)227 odpowiada za realizację wspólnej polityki handlowej, w tym polityki celnej Unii Europejskiej.
W materii tej współpracuje z innymi unijnymi agendami posiadającymi
w swoich kompetencjach kwestie współpracy gospodarczej i handlowej
z państwami trzecimi, w sposób zrozumiały jest to przykładowo Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej (DG) oraz Komisja Polityki
Handlowej. Posiadają one zbliżoną właściwość związaną z opracowaniem
podstaw prawnych mających zapewnić dostęp i konkurencyjność unijnych towarów na rynkach innych państw zgodnie z zasadami przyjętymi
przez społeczność międzynarodową i Unię Europejską.
Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego i Usług (DG MARKT)228 ma za zadanie rozwijać i utrzymać rynek wewnętrzny Unii Europejskiej. Przedmiotowy obszar działań tej Dyrekcji jest ścisłe powiązany
z powyżej przedstawianymi. DG MARKT ma za zadanie rozwijać rynek
wewnętrzny Unii oraz odpowiada za konstruowanie jurydycznej przestrzeni rozwijającej konkurencyjność i innowacyjność.
Priorytetowym obszarem prac Dyrekcji jest synergia polityki Komisji zmierzająca do zachowania zgodnego ze stawianymi celami funkcjonowania rynku wewnętrznego w wymiarze międzynarodowym i wewnątrzunijnym. Zadania jej koncentrują się głównie na takich dziedzinach
jak usługi finansowe, telekomunikacyjne, pocztowe, handlu w Internecie,
prawne regulacje handlowe, prawo spółek, rachunkowość i audyt, własność intelektualna.
Konsekutywnym priorytetem w działaniach Dyrekcji jest zachowanie zasad rynku wewnętrznego, umożliwiających swobodną cyrkulację
towarów, osób, kapitału i usług, równej konkurencji. Prawidłowe wykonanie powierzonych kompetencji, mając na uwadze szeroki, nakładający
się z innymi Dyrekcjami, zwłaszcza z TAXUD-em i DG, powoduje konieczność stałej współpracy i koordynacji działań, aby uniknąć powielania kompetencji.
227
228
Opracowano na podstawie http://ec.europa.eu/trade/, [dostęp: 15.11. 2015]
A. Drozd, ABC prezydencji, „Wiadomości Celne” 2011, nr 5, s. 5.
83
1.4. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej składa się z Trybunału Sprawiedliwości, Sądu oraz Sądów Wyspecjalizowanych229. W składzie
Trybunału jest 28 sędziów – jeden z państwa członkowskiego – ośmiu
rzeczników generalnych230. Sędziowie ze swego grona dokonują wyboru
Prezesa, który pełni pięcioletnią kadencję, z możliwością jej odnowienia.
Prezes organizuje prace Trybunału Sprawiedliwości przy pomocy Rzeczników Generalnych. Zadaniami ich jest wydanie opinii w przydzielonych
im sprawach w sposób w pełni niezawisły i suwerenny. Posiedzenia Trybunału mogą mieć miejsce w składach trzynastu sędziów, tzw. izba wielka,
lub w składach pięcio – bądź trzyosobowych231. Trybunał Sprawiedliwości
jest instytucją Unii Europejskiej, jego siedzibą jest Luksemburg.
Stronami przed Trybunałem mogą być: państwa członkowskie, instytucje Unii Europejskiej oraz – pod pewnymi warunkami – osoby fizyczne lub prawne232. Prerogatywą o istotnym znaczeniu dla jednolitego
stosowania prawa w państwach członkowskich Unii Europejskiej jest wydawanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym, w kwestii wykładni prawa lub
stwierdzenia ważności aktów prawnych233. Kompetencją tą wspierane są
unijne instytucje i sądy krajowe w zakresie interpretacji obowiązujących
regulacji prawa Unii Europejskiej oraz zgodności z nim prawa krajowego234. Trybunał posiada uprawnienia kontrolne w zakresie realizacji przez
państwa członkowskie nałożonych na nie przepisami prawa zobowiązań. W przypadku stwierdzonego uchybienia państwo jest wzywane do
ich bezzwłocznego usunięcia, w razie braku pozytywnego działania oraz
w konsekwencji kolejnej skargi możliwe jest nałożenie kary finansowej –
w formie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej.
E. Krzysztofik, Instytucje sądowe Unii Europejskiej, [w:] Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, red. A. Kuś, Lublin 2010, s. 144 –145.
230 Zgodnie z planowana reforma Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej m.in. Trybunał proponuje utworzenie 21 stanowisk sędziowskich w celu wzmocnienia struktury Sądu
w trzech etapach trzech etapach w roku 2015 r.: powiększenie składu o 12 sędziów, w roku
2016 r. o 6 sędziów oraz w roku 2019 powiększenie o kolejnych 9, czyli w sumie byłoby 56
sędziów. http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2015-04/cp150044pl.pdf
[dostęp 29 grudzień 2015 r.]
231 Szerzej: M. Górski, System sądowniczy Unii Europejskiej, [w:] ,System ochrony prawnej w Unii
Europejskiej, red. A. Wyrozumska, Warszawa 2010, s. V-11– V-13.
232 K. Michałowska-Gorywoda, System instytucjonalny Unii Europejskiej, [w:] , Integracja europejska w świetle Traktatu z Lizbony op. cit. , s. 122.
233 Szerzej: M. Koszowski, Granice związania orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, [w:] , Granice państwa jako granice jurysdykcji w Unii Europejskiej, red. S.M. Grochalski, Dąbrowa Górnicza 2012, s. 40-42.
234 Art. 263 TFUE.
229
84
Kontroli jednolitości unijnego prawa służy kompetencja Trybunału
do stwierdzenia nieważności aktu prawnego wydanego przez uprawnioną
jednostkę Unii Europejskiej. Dotyczy to skargi żądającej uchylenia, przez
stwierdzenie nieważności regulacji prawnej wydanej przez instytucję lub
organ oraz agendę organizacyjną Unii, ma to odniesienie zwłaszcza do
rozporządzenia, dyrektywy, decyzji.
Do prerogatyw Trybunału należą postępowania będące konsekwencją skarg państw przeciwko Parlamentowi i Radzie235, ewentualnie spraw
pomiędzy unijnymi instytucjami. Inne podmioty, w tym osoby fizyczne,
są uprawnione do wnioskowania w trybie przepisów prawnych, które ich
dotyczą w sposób bezpośredni. Do kompetencji Trybunału należy orzekanie w sprawach o bezczynność instytucji organów Unii oraz państw
członkowskich. Uprawnieniem Trybunału jest rozpatrzenie ich jedynie
w zakresie zagadnień prawnych236. Stwierdzając uchybienia instytucji
Unii Europejskiej ze względu na jej działanie lub zaniechanie, umożliwia
wniesienie przez osobę fizyczną lub przedsiębiorstwo pozwu o ustalenie
roszczenia odszkodowawczego. Trybunał Sprawiedliwości jest sądem odwoławczym od orzeczeń Sądu wydanych w pierwszej instancji237.
Sąd, podobnie jak Trybunał, składa się z jednego sędziego z państwa
członkowskiego, natomiast odmiennym rozwiązaniem jest brak rzeczników generalnych. Sąd osądza w zakresie spraw związanych ze stwierdzeniem nieważności wnoszonych przez osoby fizyczne i przedsiębiorstwa,
a także przez państwa członkowskie Unii Europejskiej. Najczęściej tematem wniosków stron są kanony konkurencji, subwencje państwowe i unijne oraz zagadnienia handlu wewnątrzwspólnotowego i z państwami trzecimi, funkcjonowania instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej (WPR).
Sądy Wyspecjalizowane są organami jurydycznymi tworzonymi
przy Sądzie. Konstytuuje je zwykłą większością Parlament i Rada w formie rozporządzenia, zgodnie z wnioskiem w tym zakresie wnoszonym
przez Komisję po konsultacji z Trybunałem Sprawiedliwości238. Sądy Wyspecjalizowane rozpatrują w pierwszej instancji skargi określone w decyzji Rady239. Od jego orzeczenia przysługuje prawo wniesienia odwołania
do Sądu, zawężone formalnie jedynie do zagadnień prawnych.
235
236
237
238
239
Z wyjątkiem aktów prawnych Rady z zakresu pomocy państwa, dumpingu i uprawnień wykonawczych.
W sytuacji gdy odwołanie jest zgodne z procedurą i uzasadnione, Trybunał uchyla orzeczenie Sądu.
W konkretnych okolicznościach, zgodnych ze stanem postępowania, Trybunał może uznać za zasadne wydanie rozstrzygnięcia. Może ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.
M. Górski, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, [w:] , Instytucje i prawo op. cit., s. 165.
Możliwy jest w tej materii wniosek do Trybunału Sprawiedliwości po konsultacji z Komisją.
P. Wojtasik, System instytucjonalny, [w:] Prawo Unii Europejskiej op. cit, s. 150.
85
Sąd do spraw Służby Publicznej feruje wyroki w sprawach pomiędzy
Unią Europejską a urzędnikami jej służby publicznej. W jego skład wchodzi siedmiu sędziów, powołanych przez Radę. Pracuje na posiedzeniach
izb w zespole trzech sędziów, w zawiłych i skomplikowanych przypadkach
gremium to jest rozszerzone do pełnego składu siedmiu sędziów. Kompetencją Sądu nie jest jurysdykcja spraw wewnętrznych państw członkowskich Unii Europejskiej, dotyczących kolizji pomiędzy organami krajowymi a ich pracownikami.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pełni rolą szczególną
w unijnym systemie instytucjonalnym i prawnym polegającą m.in. na
kompetencji związanej z zapewnieniem prawnej zgodności obowiązującego porządku z zasadami wynikającymi z traktatów240. Trybunał zapewnia jednolitość stosowania prawa w Unii Europejskiej241 i prawa państw
członkowskich, pełniąc rolę sądu konstytucyjnego242. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości przyczyniło się do przejrzystej interpretacji zasad
swobodnego przepływu towarów pomiędzy państwami członkowskimi243,
wnosząc również wykładnię podstawowych pojęć związanych z relacjami
z państwami trzecimi. 240
241
242
243
86
Art. 263 TFUE.
Zapewnia również zgodność prawa wtórnego Unii Europejskiej z postanowieniami traktatów.
Por. M. Witkowska, Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 202-203.
314/82 Komisja p. Belgii, 94/7 Industria Gomma Articoli Vari, 133/82, Komisja p. Belgi, Komisja p. Luksemburgowi.
Rozdział 2
Zadania Agencji Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa
transgranicznego – dr Anna Kosińska, dr Agnieszka Parol
2.1. Europejska Agencja Zarządzania Współpracą
Operacyjną na Granicach Zewnętrznych Państw
Członkowskich Unii Europejskiej (FRONTEX)
– dr Anna Kosińska
2.1.1.Geneza powstania i charakter prawny Agencji.
Geneza powstania Agencji Frontex tj. Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach Zewnętrznych Państw Członkowskich
Unii Europejskiej wiąże się z włączeniem acquis Schengen do dorobku
prawnego Unii Europejskiej i stworzenia na mocy Traktatu amsterdamskiego Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości244.
Zapowiedź utworzenia Agencji Frontex miała miejsce na szczycie
Rady Europejskiej w Laaken w 2001 r.245 Następnie, na podstawie „Planu zarządzania granicami zewnętrznymi państw członkowskich Unii Europejskiej” z 2002 r. powstał Strategiczny Komitet ds. Imigracji, Granic
i Azylu (SCIFA)246, a następnie Jednostka Praktyków ds. Granic Zewnętrznych (SCIFA+)247. Dalsze prace nad powołaniem Agencji kontynuowane
były na szczycie Rady Europejskiej w Salonikach w 2003 r.248. Ostatecznie
Agencja została powołana do życia 1 maja 2005 r., zaś pełną zdolność operacyjną uzyskała w październiku tego samego roku.
Podstawą prawną dla działań Agencji jest Rozporządzenie Rady
2007/2004 z 26 października 2004 r. ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach
A. Szachoń – Pszenny, Acquis Schengen a granice wewnętrzne i zewnętrzne w Unii Europejskiej,
Poznań 2011, s. 87 i nn.
245 Presidency Conclusions. European Coucil meeting in Laeken, 14-15 December 2001, Pkt
42, dokument dostępny na stronie: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/
pressdata/en/ec/68827.pdf [Dostęp: 2.10.2015].
246 A. Parol, Status prawno – ustrojowy Frontexu w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej
[w:] Agencja Frontex w Strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kosińska, A. Kuś, A.
Szachoń – Pszenny, Lublin 2015, s. 42. Na temat działań SCIFA zob. dokument „Przyszłość
Strategicznego Komitetu ds. Imigracji, Granic i Azylu”, http://data.consilium.europa.eu/doc/
document/ST-17182-2011-INIT/pl/pdf [dostęp: 2.10.2015].
247Parol, Status prawno – ustrojowy Frontexu, s. 42.
248 Thessaloniki European Council 19-20 June 2003 Conclusions, Pkt 12 i nn. , dokument dostępny na stronie: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/
ec/76279.pdf [Dostęp: 2.10.2015].
244
87
Państw Członkowskich Unii Europejskiej249, zmienione następnie w 2011
r. przez rozporządzenie 1168/2011250. Zmiany z 2011 r. umożliwiły wprowadzenie skuteczniejszej ochrony praw podstawowych podczas działań
prowadzonych przez Agencję, uregulowały funkcjonowanie europejskich
zespołów straży granicznej oraz wzmocniły działania powrotowe prowadzone przez Agencję. Zmienione zostały również przepisy dotyczące tzw.
szybkich interwencji, wprowadzonych do kompetencji Frontexu rozporządzeniem 863/2007251.
Agencja Frontex jest zaliczana do tzw. Agencji zdecentralizowanych
Unii, które tworzone były, jako wsparcie Komisji Europejskiej lub Rady
UE, w celu wykonywania wyspecjalizowanych zadań252. Frontex, jako jedna z 8 Agencji PWBiS, został powołany właśnie z inicjatywy Rady UE253.
Wśród wyspecjalizowanych Agencji UE w obszarze spraw wewnętrznych
i wymiaru sprawiedliwości Frontex należy, obok EASO254 i Eu – Lisy255 do
grupy Agencji ds. ochrony granic zewnętrznych i kwestii migracyjno-azylowych256.
Mandat Agencji został określony w art. 1 rozporządzenia 2007/2004.
Zgodnie z nim Agencja została utworzona dla poprawy zintegrowanego
zarządzania granicami zewnętrznymi UE. Agencja ma również za zadanie
ułatwiać stosowanie istniejących i przyszłych środków dotyczących zarzą249
250
251
252
253
254
255
256
88
Rozporządzenie Rady 2007/2004 z 26 października 2004 r. ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich
Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE 2004, L 349, str. 1.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1168/2011 z dnia 25 października
2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich
Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE 2011, L 304, str. 1.
Rozporządzenie (WE) nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lipca 2007 r.
ustanawiające mechanizm tworzenia zespołów szybkiej interwencji na granicy oraz zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 w odniesieniu do tego mechanizmu i określające
uprawnienia i zadania zaproszonych funkcjonariuszy, Dz. Urz. UE 2007, L 199, str. 30.
Parol, s. 37. Zob. również M. Groenleer, The autonomy of European Union Agencies. A comparative study of institutional development, Delft 2009, s. 115 i nn. Książka w otwartym dostępie: https://books.google.pl/books?id=UF0vUWOqTvAC&printsec=frontcover&dq=european+agencies&hl=pl&sa=X&ved=0CC0Q6AEwAmoVChMIn6DI_vWHyAIVoo1yCh2l0AGX#v=onepage&q=european%20agencies&f=false [Dostęp: 2.10.2015].
Inne z agencji PWBiS to Cepol (Europejskie Kolegium Policyjne), EASO (Europejski Urząd
Wsparcia w dziedzinie Azylu), eu-LISA (Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa
i Sprawiedliwości), Eurojust (Zespół ds. Współpracy Sądowej w Unii Europejskiej), Europol
(Europejski Urząd Policji), FRA (Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej) oraz EMCDDA (Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii).
Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu, www.easo.europa.eu.
Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, www.eulisa.europa.eu.
Klasyfikacja za J. Szymańska, Rola wyspecjalizowanych agencji Unii Europejskiej w obszarze
spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, Warszawa 2013, s. 239.
dzania granicami zewnętrznymi i czynić je bardziej skutecznym poprzez
zapewnienie koordynacji działań Państw Członkowskich we wprowadzaniu w życie tych środków. Działania Agencji mają przyczyniać się do skuteczności oraz wysokiego poziomu kontroli osób, jak też ochrony granic
zewnętrznych. W mandat Agencji wpisane zostało również zadanie udostępniania państwom członkowskim wiedzy fachowej oraz pomocy technicznej na temat zarządzania granicami, jak również wspieranie solidarności państw członkowskich.
Agencja jest wyposażona w osobowość prawną i jest reprezentowana
przez dyrektora wykonawczego257. Agencja posiada również zarząd, który koordynuje działania Agencji m.in. poprzez mianowanie dyrektora,
przyjmowanie rocznego planu prac Agencji, przyjmowanie sprawozdania rocznego działań Agencji oraz wykonywanie funkcji budżetowych258.
Skład zarządu jest jednak odmienny w Agencji Frontex w stosunku do
innych agencji zdecentralizowanych ze względu na jej mandat – ochrona
granic zewnętrznych w przypadku Frontexu dotyczy państw strefy Schengen, których lista nie jest tożsama z państwami członkowskimi UE259.
Stąd, zgodnie z rozporządzeniem powołującym Agencję, w skład zarządu
wchodzą przedstawiciele wszystkich państw członkowskich (po 1, dodatkowo 2 przedstawicieli Komisji) oraz po 1 przedstawicielu państw strefy
Schengen niebędących państwami członkowskimi UE – Islandii, Norwegii, Szwajcarii i Lichtensteinu. Ze względu na fakt, że członkostwo Irlandii
i Zjednoczonego Królestwa w strefie Schengen jest ograniczone260, ograniczone są również prace przedstawicieli tych państw w zarządzie Frontexu261. Agencja Frontex ma swoją siedzibę w Warszawie i jest jedyną wyspecjalizowaną Agencją UE z siedzibą w Polsce262.
2.1.2.Działania prowadzone przez Agencję
na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa migracyjnego
Zakres działań, jakie powinna wykonywać Agencja Frontex w celu
zapewnienia spójnego zarządzania granicami zewnętrznymi Unii, został
257
258
259
260
261
262
Art. 15 rozporządzenia 2007/2004.
Art. 20 rozporządzenia 2007/2004.
Na ten temat zob. A. Parol, op. cit. s. 45.
Zob. A. Szachoń – Pszenny, Polska jako państwo członkowskie strefy Schengen na tle innych typów uczestnictwa w acquis Schengen [w:] Wpływ acquis communautaire i acquis Schengen na
prawo polskie – doświadczenia i perspektywy. Tom II – 15 lat acquis Schengen w prawie Unii
Europejskiej, red. A. Kuś, A. Szachoń-Pszenny, Lublin 2014, s. 304.
Zob. art. 12 rozporządzenia 2007/2004.
Aktualna struktura administracyjna Agencji dostępna jest na stronie: http://frontex.europa.
eu/about-frontex/organisation/structure/ [Dostęp: 2.10.2015]. Siedziba Agencji została przeniesiona w 2015 r. i znajduje się obecnie pod adresem Plac Europejski 6 w Warszawie.
89
wyliczony w art. 2 rozporządzenia 2004/2007. Zgodnie z nim do zadań
Agencji należy koordynacja współpracy operacyjnej państw członkowskich w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi, wspomaganie
państw członkowskich w szkoleniach funkcjonariuszy straży granicznej, przeprowadzanie analizy ryzyka, śledzenie rozwoju badań istotnych
z punktu widzenia ochrony granic, udzielanie państwom członkowskim
wsparcia technicznego i operacyjnego, a także udzielanie państwom
członkowskim wsparcia w realizacji wspólnych operacji powrotowych.
Jednym z głównych działań, które wykonuje Agencja Frontex w celu
zapewnienia bezpieczeństwa migracyjnego, jest koordynacja i realizacja
wspólnych operacji na granicach zewnętrznych. Co do zasady Frontex jest
Agencją odpowiedzialną za koordynację operacji, w których uczestniczą
funkcjonariusze państw członkowskich. Każda wspólna operacja oraz
projekt pilotażowy podlega obowiązkowi raportowemu zgodnie z art. 3
ust. 3 rozporządzenia.
Dla celów realizacji tych operacji powoływane są również europejskie zespoły straży granicznej, o których mowa będzie poniżej.
Plan wspólnych operacji sporządzany jest przez dyrektora wykonawczego. Zgodnie z art. 3a ust. 3 (wersja po zmianach w 2011 r.) W ramach
swoich zadań koordynacyjnych Agencja zapewnia operacyjne wdrażanie
wszystkich aspektów organizacyjnych, w tym również obecność członków
personelu Agencji podczas wspólnych operacji i projektów pilotażowych,
o których mowa w niniejszym artykule. Wszystkie operacje prowadzone
przez Agencję poprzedzone są analizą ryzyka. Zgodnie z art. 2a rozporządzenia 1168/2011, Agencja przyjęła kodeks postępowania w odniesieniu
do działań prowadzonych w ramach wspólnych operacji263
Operacje prowadzone przez Agencję dzielone są na operacje morskie, lądowe i powietrzne, w zależności od tego, na jakiej granicy zewnętrznej są prowadzone.
Z całą pewnością najbardziej rozpoznawalną aktywnością Frontexu
są wspólne operacje morskie. Pozwalają one z jednej strony na zabezpieczenie granicy morskiej, zwłaszcza w obrębie Morza Śródziemnego,
a z drugiej strony przyczyniają się do ratowania tysięcy migrantów przepływających w kierunku Europy. W związku z tym, że w działaniach na
Morzu Śródziemnym uczestniczyły instytucje i organy z 8 państw członkowskich, uznano, że aby unikać dublowania kompetencji tychże, należy
263
90
Code of Conduct For All Persons Participating in Frontex Activities, dostępny na stronie internetowej http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Frontex_Code_of_Conduct.
pdf [Dostęp: 2.10.2015].
powołać Europejską Sieć Patroli (European Patrols Network)264, których
celem jest przede wszystkim zwalczanie sieci przestępczych na wodach
morskich.
Uściślenie zasad prowadzonych przez Frontex operacji morskich
znalazło się w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
nr 656/2014 z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającym zasady ochrony zewnętrznych granic morskich w kontekście współpracy operacyjnej
koordynowanej przez Europejską Agencję Zarządzania Współpracą
Operacyjną na Granicach Zewnętrznych państw członkowskich Unii Europejskiej265. Wśród najgłośniejszych operacji prowadzonych przez Agencję znalazły się operacje Tryton i Posejdon prowadzone na Morzu Śródziemnym. Operacja Posejdon rozpoczęła się w maju 2014 r. i trwała do
końca stycznia 2015 r. – jej celem było zabezpieczenie wschodnich granic
Morza Śródziemnego266. Operacja Posejdon zastąpiła realizowaną przez
Republikę Włoską akcję Mare Nostrum – krajem goszczącym są Włochy,
zaś działania rozpoczęły się w listopadzie 2014 r.267. W związku z narastającym kryzysem migracyjnym podjęto decyzję o przedłużeniu działań
operacyjnych w ramach operacji Posejdon do końca 2015 r.
Działaniami na Morzu Śródziemnym prowadzonymi przez Frontex
zajmowała się również Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej,
przygotowując raport dotyczący stosowania w ramach wspólnych operacji standardów ochrony praw podstawowych – „EU solidarity and Frontex: fundamental rights challenges”268. Frontex prowadzi również operacje na granicach lądowych, zwłaszcza na wschodniej granicy lądowej UE,
która ma ponad 3500 km. Do najbardziej problematycznych odcinków
należy tutaj granica grecko-turecka. Działania Agencji obejmują również,
jak zostało wyżej wspomniane, granicę powietrzną.
264
European Commission Press Release “European Border Patrols Network to combat illegal
immigration along the southern maritime borders of the European Union” 24.05.2007. Dokument dostępny na stronie:
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-07-203_en.htm?locale=en [Dostęp: 1.10.2015].
265 Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 656/2014 z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiające zasady ochrony zewnętrznych granic morskich w kontekście współpracy operacyjnej
koordynowanej przez Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach
Zewnętrznych państw członkowskich Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE 2014, L 189, str. 93.
266 Więcej informacji na stronie: http://frontex.europa.eu/operations/arhive-of-operations/
Lq8P8c [Dostęp: 1.10.2015].
267 Więcej informacji na stronie: http://frontex.europa.eu/operations/archive-of-operations/NkKUdU [Dostęp: 1.10.2015].
268 EU solidarity and Frontex: fundamental rights challenges, FRA 2013. Raport do pobrania na
stronie http://fra.europa.eu/en/publication/2013/eu-solidarity-and-frontex-fundamental-rights-challenges [Dostęp: 2.10.2015].
91
Szczególnym typem operacji realizowanych przez Agencję są operacje powrotowe. Zgodnie z art. 9 Rozporządzenia 2004/2007, znowelizowanego rozporządzeniem 1168/2011:
Agencja, z zastrzeżeniem polityki Unii w zakresie powrotów (...) oraz
bez kontroli merytorycznej decyzji dotyczących powrotów, zapewnia niezbędną pomoc oraz na wniosek uczestniczących państw członkowskich
zapewnia koordynację lub organizację wspólnych operacji powrotowych
państw członkowskich, w tym również w zakresie lotów czarterowych na
potrzeby takich operacji. Finansowanie takich operacji spoczywa na Frontexie bądź pochodzi z funduszy UE. Państwa członkowskie mają obowiązek informowania Agencji o potrzebach w zakresie przeprowadzanych
powrotów269. W celu zapewnienia przestrzegania standardów praw podstawowych w operacjach powrotowych przyjęty został Kodeks postępowania dla wspólnych operacji powrotowych koordynowanych przez
Frontex270. Część I Kodeksu zawiera informacje ogólne i definicje, część
II gwarancje poszanowania praw podstawowych, zaś w części III znalazły
się regulacje dotyczące organizacji powrotów (również te odnoszące się
do zapewnienia opieki medycznej oraz tłumaczy podczas operacji powrotowej). Część IV Kodeksu reguluje proces monitorowania lotów powrotowych. Z danych przytoczonych w raporcie Komisji na temat polityki
powrotowej z maja 2014 r. wynika, że w okresie od 2006 r. do końca 2013
r. Frontex koordynował 209 tego typu operacji, podczas których doszło do
powrotu prawie 11 000 osób271. Ponad połowa tych operacji była monitorowana pod względem przestrzegania praw podstawowych272
Na mocy rozporządzenia 1168/2011 powołane zostały, uczestniczące
w działaniach Frontex, europejskie zespoły straży granicznej, czyli zespoWięcej na temat realizacji lotów powrotowych zob. K. Strąk, Wspólne operacje powrotowe –
rola Frontex’u [w:] Agencja Frontex w Strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kosińska,
A. Kuś, A. Szachoń – Pszenny, Lublin 2015, s. 169 i nn. Na temat monitoringu lotów powrotowych przez przedstawicieli organizacji pozarządowych zob. J. Demianiuk, R. Kochanowicz,
Monitoring powrotów przymusowych cudzoziemców [w:] Acquis return. Doświadczenia implementacji i rozwój polityki powrotowej Unii Europejskiej, red. A. Kosińska, P. Wojtasik, Lublin
2015, s. 13 i nn.
270Zob.: Code of Conduct For Joint Return Operations Coordinated by Frontex, dostępny na stronie
internetowej:http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Code_of_Conduct_for_
Joint_Return_Operations.pdf [dostęp: 1.10.2015 r.]. Podstawą dla przyjęcia kodeksu był art. 9
ust. 1 a rozporządzenia w wersji znowelizowanej w 2011 r.
271 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on EU Return Policy, Brussels, 28.03.2014, COM (2014) 199 final, s. 5. Raport do pobrania na stronie:
www.ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/news/2014/20140328_01_en.htm
[Dostęp: 1.10.2015 r.].
272 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on EU Return Policy, s. 6.
269
92
ły, które mogą być oddelegowywane do wspólnych operacji i projektów
pilotażowych bądź do udziału w szybkich interwencjach na granicy273.
O profilu zespołów i łącznej liczbie funkcjonariuszy decyduje Zarząd na
wniosek Dyrektora Agencji274. Zgodnie z art. 3b zd. 2 Państwa członkowskie uczestniczą w europejskich zespołach straży granicznej za pośrednictwem rezerwy krajowej w oparciu o różne określone profile, poprzez mianowanie funkcjonariuszy straży granicznych odpowiadających wymaganym
profilom. Państwa członkowskie oddelegowują swoich funkcjonariuszy do
operacji prowadzonych przez Agencję, zaś maksymalny czas oddelegowania nie może przekraczać 6 miesięcy w okresie 12 miesięcy275. Co istotne,
zgodnie z art. 3b ust. 6, Agencja pokrywa państwom członkowskim koszty związane z oddelegowaniem funkcjonariuszy.
Tzw. zespoły szybkiej interwencji zostały utworzone na podstawie rozporządzenia 863/2007, zaś zmiany w zakresie ich funkcjonowania wprowadziło rozporządzenie z 2011 r. Zgodnie z art. 8a Na wniosek
państwa członkowskiego stojącego w obliczu nagłej i wyjątkowej presji,
w szczególności w przypadku napływu znacznej liczby obywateli państw
trzecich usiłujących nielegalnie przedostać się na terytorium tego państwa
członkowskiego na odcinkach granic zewnętrznych, Agencja może oddelegować na ograniczony okres czasu na terytorium wnioskującego państwa
członkowskiego jeden lub kilka europejskich zespołów straży granicznej
(...). Celem działań zespołów jest zapewnienie bezpieczeństwa migracyjnego w przypadku nasilonych ruchów migracyjnych na granicach zewnętrznych UE.
Zgodnie z art. 4 rozporządzenia 2007/2004 Agencja Frontex ma za
zadanie opracowanie i stosowanie wspólnego zintegrowanego modelu
analizy ryzyka. W związku z prowadzeniem analizy ryzyka migracyjnego
na granicach zewnętrznych, państwa członkowskie zostały zobowiązane
przez Agencję do dostarczania wszelkich niezbędnych informacji na temat potencjalnych zagrożeń i aktualnej sytuacji na ich granicach276.
W ramach działań nazwanych wspólnie jako „intelligence” (działania wywiadowcze) Agencja prowadzi analizę ryzyka, analizę strategiczną, analizę operacyjną oraz zarządza informacjami. Analiza ryzyka to
pierwsze i najważniejsze zadanie Frontexu – Agencja bazuje tutaj na informacjach dostarczonych przez państwa członkowskie, ale również przez
273
274
275
276
Art. 1 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia 1168/2011.
Art. 3 b rozporządzenia 1168/2011
Art. 3 b ust. 3 zd. 3 rozporządzenia 1168/2011. Zarządzanie europejskim zespołem straży granicznej podczas wspólnej operacji uregulowało zostało w art. 3 c.
Art. 4 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem 1168/2011 r.
93
instytucje i organy Unii oraz inne podmioty277. Celem tych działań jest
zwiększenie efektywności w zapobieganiu przestępstwom transgranicznym, nielegalnemu przerzutowi osób i handlowi ludźmi oraz, oczywiście,
zapewnienie bezpieczeństwa na granicach zewnętrznych Unii. Frontex
w opracowaniu analizy ryzyka bazuje na utworzonym w 2003 r. przez
fińską SG systemie CIRAM (Common Integrated Risk Analysis Model –
Wspólny zintegrowany model analizy ryzyka)278, który został zmodyfikowany i unowocześniony w 2006 i 2011 r.
Analiza strategiczna ma na celu stworzenie, w oparciu o pozyskane dane z różnorodnych źródeł, obrazu sytuacyjnego dotyczącego trendów migracyjnych, zwłaszcza jeśli chodzi o migrację nieregularną. Dla
celu tychże działań stworzona została sieć FRAN (Frontex Risk Analysis
Network), w skład której wchodzą jednostki badawcze państw członkowskich i państw strefy Schengen279.
Od 2007 r. Frontex uczestniczy również w pracach ICONETu –
utworzonej w 2005 r. bezpiecznej internetowej sieci informowania i koordynacji dla służb migracyjnych państw członkowskich280.
Wśród przygotowywanych przez Agencję raportów i materiałów
dotyczących analizy ryzyka i analizy strategicznej wymienić należy przede
wszystkim Frontex Risk Analysis Network Quarterly Reports czyli raporty
kwartalne dotyczące sytuacji migracyjnej na granicach zewnętrznych UE
i Annual Risk Analysis (ARA), czyli roczne analizy ryzyka. Dodatkowo
Frontex przygotowuje tzw. Eastern European Borders Annual Risk Analysis
dotyczące rocznej analizy ryzyka na granicy wschodniej i Western Balkans Annual Risk Analysis dotyczące również rocznej analizy ryzyka na
Bałkanach Zachodnich. Wszystkie opracowane przez Agencję materiały
dostępne są na jej stronie internetowej i stanowią cenne źródło informacji
na temat trendów migracyjnych w UE281.
Szczególnie istotnym instrumentem, wzmacniającym możliwości
działań Agencji w obszarze „intelligence” było powołanie Eurosuru, czyli europejskiego systemu nadzoru granic. Eurosur został utworzony na
277
278
279
280
281
94
Na temat źródeł informacji Frontex zob. A. Gruszczak Zadania wywiadowcze agencji Frontex:
prawo – procedury – efekty [w:] Agencja Frontex w Strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red.
A. Kosińska, A. Kuś, A. Szachoń – Pszenny, Lublin 2015, s. 22.
A. Gruszczak, Zadania wywiadowcze agencji Frontex: prawo – procedury – efekty, Lublin 2015,
s. 24.
Ibidem. s. 25.
Decyzja Rady z dnia 16 marca 2005 r. ustanawiająca bezpieczną internetową sieć informowania i koordynacji dla służb imigracyjnych Państw Członkowskich (2005/267/WE), Dz. Urz.
UE L 83 z 1.04.2005 r. Zob. również: A. Gruszczak op. cit. s. 27.
Publikacje dostępne są na stronie: http://frontex.europa.eu/publications/?c=risk-analysis [Dostęp: 2.10.2015].
mocy rozporządzenia 1052/2013 z dnia 22 października 2013 r.282 i zgodnie z art. 1 jego celem jest (...) ustanowienie wspólnych ram wymiany informacji i współpracy między państwami członkowskimi a agencją, służące
poprawie znajomości sytuacji i zwiększeniu zdolności reagowania na granicach zewnętrznych państw członkowskich Unii („granice zewnętrzne”) do
celów wykrywania i zwalczania nielegalnej imigracji i przestępczości transgranicznej oraz zapobiegania im, a także przyczyniania się do zapewnienia
ochrony i ratowania życia migrantów.
Eurosur jest operacyjny od grudnia 2014 r. w państwach członkowskich strefy Schengen, Norwegii, Szwajcarii, Islandii i Lichtensteinie oraz
państwach kandydujących do strefy Schengen283. Jego funkcjonowanie
dotyczy granic morskich i lądowych. Dane na temat sytuacji na granicach
zewnętrznych przekazywane są z tzw. krajowych ośrodków koordynacji
(pracujących w trybie ciągłym) usytuowanych w państwach członkowskich do Agencji, która zgodnie z art. 6 Rozporządzenia tworzy i utrzymuje sieć komunikacyjną w ramach EUROSUR-u, tworzy i utrzymuje
europejski obraz sytuacji, wspólny przedgraniczny obraz sytuacji oraz
koordynuje wspólne stosowanie narzędzi nadzoru284.
Jednym z celów działań agencji jest zapewnienie systemu szkoleń dla
funkcjonariuszy państw członkowskich. Zgodnie z pkt 18 Preambuły rozporządzenia 1168/2011: Agencja powinna zapewnić szkolenie, na poziomie
europejskim, przeznaczone dla instruktorów funkcjonariuszy krajowych
straży granicznych państw członkowskich, w tym również szkolenie dotyczące praw podstawowych, dostępu do ochrony międzynarodowej i procedur
azylowych, a także dodatkowe szkolenia i seminaria związane z kontrolą
i ochroną granic zewnętrznych oraz wydaleniami obywateli państw trzecich
przebywających nielegalnie w państwach członkowskich, przeznaczone dla
funkcjonariuszy właściwych służb krajowych.
Art. 5 rozporządzenia 1168/2011 określa zasady prowadzenia szkoleń dla funkcjonariuszy będących członkami europejskich zespołów straży granicznej. Ponadto Frontex we współpracy z państwami członkowskimi realizuje minimalne programy szkolenia – program tychże szkoleń
jest przygotowywany po konsultacjach z Forum Konsultacyjnym285. Lista
282
283
284
285
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1052/2013 z dnia 22 października 2013 r. ustanawiające europejski system nadzorowania granic (EUROSUR), Dz. Urz. UE 2013 L 295, str. 11.
Więcej na ten temat zob. A. Szachoń-Pszenny, N. Wantuch, Celowość budowy i charakter prawny EUROSUR’u [w:] Agencja Frontex w Strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kosińska,
A. Kuś, A. Szachoń-Pszenny, Lublin 2015, s. 70.
Zadania te zostały scharakteryzowane w art. 10,11 i 12 Rozporządzenia 1052/2013.
Art. 5 ak. 1 rozporządzenia 1168/2011.
95
specjalistycznych szkoleń realizowanych przez Agencję dostępna jest na
stronach internetowych Frontexu i obejmuje np. tematykę praw podstawowych czy też zapobieganie handlowi ludźmi286.
Agencja stworzyła również sieć uczelni partnerskich, w których realizowane są szkolenia – obecnie jest to 19 uczelni, z których jedna znajduje się w Polsce: jest to Ośrodek Szkoleń Specjalistycznych Straży Granicznej w Lubaniu287.
Agencja zaangażowana w operacje na granicach zewnętrznych, które
dotyczyły niejednokrotnie również migrantów nieregularnych, była krytykowana za brak regulacji, które umożliwiłyby Frontexowi poszanowanie praw podstawowych288. W 2011 r., gdy rozszerzono mandat Frontexu,
dodano również do rozporządzenia podstawę prawną, umożliwiającą
oparcie działań agencji na zasadzie poszanowania praw podstawowych:
„Agencja powinna wykonywać swoje zadania w pełnej zgodności ze stosownymi przepisami prawa Unii, w tym z Kartą praw podstawowych Unii
Europejskiej („karta praw podstawowych”); stosownymi postanowieniami prawa międzynarodowego, w tym z Konwencją dotyczącą statusu
uchodźców sporządzoną w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. („konwencja
genewska”); zobowiązaniami dotyczącymi dostępu do ochrony międzynarodowej, w szczególności zasadą non-refoulement; oraz prawami podstawowymi, a także uwzględniając sprawozdania Forum Konsultacyjnego, o którym mowa w art. 26a niniejszego rozporządzenia”289.
286
Informacje o szkoleniach prowadzonych przez Agencję dostępne sa tutaj: http://frontex.europa.eu/training/specialised-training/ [Dostęp: 2.10.2015].
287 Więcej na ten temat: zob. T. Różański, M. Woszczatyński, Akademia partnerska Frontexu
w Lubaniu [w:] Agencja Frontex w Strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kosińska, A.
Kuś, A. Szachoń – Pszenny, Lublin 2015, s. 247 i nn.
288 Zob. np. Resolution 1821 (2011) The interception and rescue at sea of asylum seekers, refugees
and irregular migrants. Text adopted by the Assembly on 21 June 2011 (22nd sitting). Tekst rezolucji dostępny na stronie: http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/
ta11/ERES1821.htm. [odczyt: 1.10.2015]. Co więcej, Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
również prowadził, z inicjatywy własnej, dwa dochodzenia w związku z przestrzeganiem przez
Frontex praw podstawowych. Zob. Decision of the European Ombudsman closing own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ concerning the European Agency for the Management
of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European
Union (Frontex), http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/52477/html.bookmark; Decision of the European Ombudsman closing her own-initiative inquiry OI/9/2014/
MHZ concerning the European Agency for the Management of Operational Cooperation at
the External Borders of the Member States of the European Union (Frontex) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/59740/html.bookmark [odczyt: 1.10.2015]. Zob.
również: A. Gajda, Przestrzeganie praw podstawowych w działalności FRONTEX-u Agencja
Frontex w Strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kosińska, A. Kuś, A. Szachoń – Pszenny, Lublin 2015, s. 104.
289 Art. 1 ust. 2 w brzmieniu nadanym Rozporządzeniem 1168/ 2011.
96
Instrumentami, które umożliwiły Agencji wdrażanie strategii w obszarze praw podstawowych było powołanie urzędnika ds. praw podstawowych290 oraz Forum Konsultacyjnego. Forum Konsultacyjne, to zgodnie z art. 26 a, ciało opiniodawcze w zakresie stosowania gwarancji praw
podstawowych przez Agencje, składające się z organizacji pozarządowych
i międzyrządowych zajmujących się tematyką praw człowieka291 jak np.
IOM czy też Amnesty International. Ponadto na mocy rozporządzenia
w skład Forum wchodzą FRA, EASO i UNHCR. W marcu 2011 r. Zarząd
Agencji przyjął również tzw. Strategię działania w obszarze Praw Podstawowych – dokument podkreśla, że dla efektywnego zarządzani granicami
zewnętrznymi konieczne jest poszanowanie tychże praw292.
Jak wynika z pokrótce scharakteryzowanego mandatu i aktywności
Agencji Frontex, pełni ona rolę kluczową dla zapewnienia bezpieczeństwa migracyjnego w procesie zarządzania granicami zewnętrznymi Unii.
Agencja zapewnia nie tylko bazę merytoryczną (poprzez działalność
w obszarze „intelligence” i publikowane raporty), ale również koordynuje
od 2014 r. działalność Eurosuru, co z pewnością wzmocniło jej pozycję
w PWBiS. Dużą rolę odgrywają również wspólne operacje państw członkowskich, jak np. ostatnia z głośnych operacji Frontexu – Tryton, która ma
za zadanie ograniczenie nielegalnego przepływu migrantów przez Morze
Śródziemne. Agencja utrzymuje również aktywne relacje z innymi Agencjami PWBiS jak Europol, Cepol, FRA, Eurojust czy EASO293. Wszystkie
te aktywności przyczyniają się do większej transparentności przepływów
informacji, a tym samym do zwiększenia bezpieczeństwa w zarządzaniu
granicami UE.
290
Zgodnie z art. 26 a pkt 2: „Zarząd mianuje urzędnika ds. praw podstawowych posiadającego
odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie w dziedzinie praw podstawowych. Jest on niezależny w pełnieniu swoich obowiązków urzędnika ds. praw podstawowych i składa sprawozdania
bezpośrednio Zarządowi i Forum Konsultacyjnemu. Składa regularne sprawozdania stanowiące jego wkład w mechanizm monitorowania praw podstawowych” Na temat działalności
FRO zob. A. Kosińska, Działalność FRONTEX’u w kontekście problematyki ochrony praw migrantów nieregularnych w Unii Europejskiej Agencja Frontex w Strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kosińska, A. Kuś, A. Szachoń – Pszenny, Lublin 2015, s. 127.
291 Skład Consultative Forum dostępny jest tutaj: http://frontex.europa.eu/partners/consultative-forum/members/ [Dostęp: 2.10.2015].
292 Frontex Fundamental Rights Strategy, Endorsed by the Frontex Management Board on 31 March
2011, dokument do pobrania na stronie: www.frontex.europa.eu/assets/Publications/General/
Frontex_Fundamental_Rights_Strategy.pdf [Dostęp: 2.10.2015].
293 Pełna lista partnerów – http://frontex.europa.eu/partners/national-authorities/ [Dostęp:
2.10.2015].
97
2.2. Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu
jako agencja zdecentralizowana do spraw
polityki azylowej – dr Agnieszka Parol
Europejski Urząd wsparcia w dziedzinie Azylu294 jest agencją zdecentralizowaną Unii Europejskiej, z budżetem rzędu ok. 15 mln euro
rocznie295. Klasyfikacja Urzędu do grona agencji zdecentralizowanych
oznacza, że spełnia on określone w systemie prawa unijnego desygnaty. Jest więc zdecentralizowaną i autonomiczną jednostką organizacyjną
Unii Europejskiej ustanowioną w drodze rozporządzenia. Jego struktura wewnętrzna wpisuje się w schemat organizacyjny pozostałych agencji
zdecentralizowanych. Decentralizacja Urzędu oznacza, że wykonuje on
zadania pierwotnie powierzone instytucjom Unii Europejskiej. Oznacza
także lokalizację siedziby w Vallettcie na Malcie, tj. poza miastami, które
skupiają siedziby głównych instytucji i organów Unii, takimi jak Bruksela,
czy Luksemburg. Autonomia Urzędu oznacza wyodrębnienie organizacyjne względem instytucji UE oparte o posiadanie osobowości prawnej,
własnych organów i samodzielności finansowej. Zadania Urzędu obejmują realizację acquis communautaire, który w tym konkretnym przypadku obejmuje realizację polityki azylowej. Urząd, podobnie jak większość agencji zdecentralizowanych, jest organem pozatraktatowym, tj. nie
jest wymieniony wprost w postanowieniach prawa pierwotnego. Urząd
został ustanowiony w oparciu o postanowienia TFUE dotyczące wspólnej polityki w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej296
oraz postanowienia dotyczące stanowienia środków w celu zapewnienia
współpracy administracyjnej między właściwymi służbami państw członkowskich w PWBiS297. Rozporządzenie o EASO stanowi o pozycji prawno-ustrojowej, strukturze wewnętrznej i zakresie zadań delegowanych
agencji. Postanowienia TFUE stanowią jednocześnie podstawę prawną
jego ustanowienia.
Powstanie Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu jest
nieodzownie związane z realizacją Wspólnego Europejskiego Systemu
Azylowego (WESA). Prace nad systemem rozpoczęły się bezpośrednio po
294Ang. European Asylum Support Office (EASO), utworzony na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 439/2010 z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu, (Dz.Urz UE. L 132 z 29.5.2010, s. 11), dalej
jako rozporządzenie o EASO.
295 Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu, Program prac EASO na rok 2015, Luksemburg 2014, s. 40.
296 Art. 78 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE 2012, C 326, str. 13,
wersja skonsolidowana.
297 Art. 74 TFUE.
98
wejściu w życie TA, w maju 1999 r. i ogłoszeniu programu z Tampere, który był pierwszym programem działań Rady Europejskiej przyjętym w celu
realizacji Przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Drugi
z programów działań mający realizować budowę Przestrzeni wolności
bezpieczeństwa i sprawiedliwości, tj. program haski z 2004 r., wskazywał
m.in. na konieczność stworzenia wspólnego obszaru azylowego za pomocą skutecznej, ujednoliconej procedury, zgodnie z wartościami i tradycją
humanitarną Unii. Program haski, który był realizowany w latach 20052009, zakładał utworzenie europejskiego urzędu wspierającego wszelkie
formy współpracy między państwami członkowskimi, dotyczącej wspólnego europejskiego systemu azylowego. W 2008 r. Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych wezwała Komisję do przedstawienia
wniosków zmierzających w kierunku realizacji postanowień dotyczących
utworzenia przedmiotowej agencji zdecentralizowanej. W odpowiedzi
KE, w czerwcu 2008 r., przedstawiła plan polityki azylowej298. Dwa miesiące później Rada Europejska przyjęła Europejski pakt o imigracji i azylu,
w którym postanowiła „utworzyć w 2009 roku europejskie biuro wsparcia, które będzie miało za zadanie ułatwiać wymianę informacji, analiz
i doświadczeń między państwami członkowskimi i rozwijać współpracę
w konkretnych dziedzinach między administracjami odpowiedzialnymi
za rozpatrywanie wniosków o azyl”. Ostatecznie KE przedstawiła wniosek
prawodawczy w lutym 2009 r. Prace nad wnioskiem zbiegły się natomiast
z chwilą wejścia w życie postanowień Traktatu z Lizbony, co miało miejsce
1 grudnia 2009 r. Zdolność operacyjną EASO osiągnęła w 2011 r., w około
rok od ustanowienia na mocy rozporządzenia prawodawczego.
Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu był pierwszą agencją PWBiS utworzoną po wejściu w życie postanowień Traktatu Lizbońskiego. Moment historyczny przyjęcia rozporządzenia w dwojaki sposób
wpłynął na agencję. Po pierwsze, TL połączył cały obszar przedmiotowy
Przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w obszar jednej
kompetencji dzielonej. O ile ta zmiana nie wpłynęła na zwiększanie możliwych prerogatyw agencji, to generalnie pozwoliła spojrzeć na PWBiS
jako jednolitą konstrukcję i cel działań Unii Europejskiej299. Po drugie,
298 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Plan polityki azylowej: zintegrowana strategia
ochrony na całym obszarze UE {SEC(2008) 2029} {SEC(2008) 2030}, (KOM/2008/0360, wersja ostateczna z dnia 17.06.2008 r.).
299 „Techniczną” konsekwencją zmian traktatowych było także wykorzystanie zwykłej procedury
prawodawczej przez Radę i Parlament Europejski, w miejsce wcześniejszej procedury współdecyzji.
99
Traktat Lizboński wzmocnił pozycję agencji zdecentralizowanych jako takich300. W szczególności rozszerzył kontrolę sprawowaną przez Trybunał
Sprawiedliwości UE nad agencjami zdecentralizowanymi, która objęła np.
kontrolę wydawanych przez agencje aktów zmierzających do wywarcia
skutków prawnych wobec osób trzecich301. Trybunał Sprawiedliwości UE
może także dokonywać wykładni aktów wydawanych przez agencje na
drodze orzeczeń prejudycjalnych302. Traktat również rozszerzył na agencje zdecentralizowane zastosowanie zasady otwartości303. W tym zakresie
podlegają kontroli sprawowanej przez społeczeństwo obywatelskie. Po
trzecie, TL wymienił wprost agencje zdecentralizowane jako podmioty,
wobec których ma zastosowanie zasada ochrony danych osobowych304.
Ponadto ich działalność podlega właściwości Europejskiego Rzecznika
Praw Obywatelskich305. Wśród wprowadzonych zmian najistotniejsza wydaje się natomiast kwestia możności powierzania agencjom kompetencji
wykonawczych, w tym stanowienia aktów wykonawczych306. Pośrednio
wzmocnienie pozycji agencji zdecentralizowanych jako takich w prawie
pierwotnym wpłynęło także na pozycję Urzędu.
2.2.1.Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu
jako organ do spraw bezpieczeństwa
Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu jest agencją prowadzącą działania operacyjne w Przestrzeni wolności, bezpieczeństwa
i sprawiedliwości. Na określenia takich agencji w literaturze anglojęzycznej stosuje się pojęcie law-enforcement agencies. W rodzimej doktrynie
przyjęło się stosowanie pojęcia „europejskich organów ścigania”307. Z per300
Wątpliwości interpretacyjne budzą różnice w wersjach językowych TFUE. Przykładowo w języku polskim i niemieckim TFUE nie wymienia wprost agencji, a stanowi o organach i jednostkach organizacyjnych. W języku francuskim i angielskim enumeratywnie TFUE stanowi
o instytucjach, organach, agencjach i urzędach (ang. institutions, bodies, agencies and offices).
Traktaty natomiast mają taką samą moc wiążącą niezależnie od użytego języka urzędowego.
Konieczne wydaje się więc zastosowanie wykładni systemowej do interpretacji pozycji traktatowej agencji zdecentralizowanych. Zgodnie z przedmiotową wykładnią agencje zdecentralizowane będą podmiotami wymienionymi w prawie pierwotnym, pomimo tego, że w niektórych językach nie dokonano takiego rozróżnienia.
301Art. 263, 265 i 277 TFUE.
302Art. 267 TFUE.
303Art. 15 TFUE.
304Art. 16 TFUE.
305Art. 228 TFUE.
306Art. 291 TFUE.
307 H. Kuczyńska, Wspólny obszar postępowania karnego w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 87; J. Długosz, S. Małyszek, Unijne instytucje ścigania i wymiaru sprawiedliwości
w sprawach karnych [w:] Unijna polityka karna, red. A. Szwarca, Poznań 2009, s. 292; P. Wiliński, Unijne organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych z polskiej perspekty-
100
spektywy historycznej należy pamiętać, że to pojęcie ukształtowało się
wtedy, gdy do przedmiotowego grona zaliczano dwie agencje zdecentralizowane: Europol i Eurojust. Obecnie obok agencji odpowiedzialnych za
realizację współpracy organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i współpracy policyjnej zalicza się także EASO i Frontex. Dwa najmłodsze europejskie organy ścigania odpowiadają natomiast za realizację
polityk dotyczących kontroli granicznej, azylu i imigracji. Wspólną cechą
europejskich organów ścigania jest prowadzenie działań operacyjnych,
których celem jest zapewnienie warunków bezpieczeństwa w Przestrzeni
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
W obszarze działań operacyjnych, wydaje się, że można wyróżnić
działania operacyjne sensu largo i sensu stricto. W ramach działań operacyjnych sensu largo agencje realizują funkcję prewencji i antycypacji w procesie zwalczania zagrożeń308. Pierwszy etap obejmuje gromadzenie, przechowywanie, przetwarzanie i wymianę danych operacyjnych. Drugi dotyczy
obowiązku przygotowywania analiz strategicznych i ogólnych sprawozdań
sytuacyjnych w oparciu o uprzednio zgromadzone dane. Trzeci etap to partycypacja w działaniach operacyjnych sensu stricto. Działania operacyjne
sensu stricto obejmują natomiast funkcję reagowania i zwalczania zagrożeń. Polegają na wykonywaniu prawa w obszarze zwalczania przestępczości
i ochrony granic zewnętrznych państw członkowskich. Europejski Urząd
Wsparcia w dziedzinie Azylu realizuje działania operacyjne sensu stricto
poprzez zespoły wsparcia w dziedzinie azylu309.
Działalność agencji skupia się na realizacji trzech kategorii zadań310.
Pierwszy obszar obejmuje wsparcie praktyczne i techniczne na rzecz
państw członkowskich. Drugim jest wsparcie operacyjne państw członkowskich posiadających określone potrzeby oraz państw członkowskich,
których systemy azylowe i przyjmowania uchodźców znajdują się pod
szczególną presją. W szczególności EASO wspiera państwa członkowskie
koordynując działania zespołów wsparcia w dziedzinie azylu złożonych
z ekspertów ds. azylu. Trzeci obszar to pomoc naukowa i techniczna przy
kształtowaniu polityki i tworzeniu przepisów UE we wszystkich obszarach
wy [w:] Unijna polityka karna w świetle prawa polskiego, red. A. J. Szwarca, J. Piskorski Poznań
2010, s. 230.
308 Por. A. Gruszczak, Zadania wywiadowcze agencji FRONTEX: prawo – procedury – efekty [w:]
Agencja FRONTEX w Stefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kuś, A. M. Kosińska, A. Szachoń-Pszenny, Lublin 2015, s. 18.
309Ang. asylum support teams.
310 Program prac EASO na rok 2015, źródło: https://easo.europa.eu, [Dostęp: 2.06.2015].; Program
prac EASO na rok 2014, źródło: https://easo.europa.eu, data dostępu 2.06.2015 r.; art. 2 rozporządzenia o EASO.
101
mających bezpośredni lub pośredni wpływ na azyl. De lege, podobnie jak
pozostałe agencje zdecentralizowane w Przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, Urząd ma pozycję subsydiarną względem organów krajowych. Zgodnie z treścią rozporządzenia o EASO agencja została
ustanowiona, aby „pomóc sprawniej wdrażać”311 WESA oraz „wzmocnić
praktyczną współpracę między państwami członkowskimi w dziedzinie
azylu i zapewnić wsparcie operacyjne państwom członkowskim, których
systemy azylowe i systemy przyjmowania znajdują się pod szczególną presją, lub koordynować udzielanie takiego wsparcia”312.
Działania operacyjne EASO można podzielić na313: stałe, specjalne, w sytuacjach nadzwyczajnych, informatyczne i analityczne oraz dla
państw trzecich. Wsparcie stałe jest formą realizowaną na rzecz wszystkich
państw członkowskich i w sposób permanentny. Obejmuje: wspomaganie
i stymulowanie budowania jednolitej jakości procedur azylowych poprzez
zapewnienie wspólnych szkoleń, wspólnych materiałów szkoleniowych
dotyczących azylu, wspólnych kryteriów jakości i wspólnych informacji o państwach pochodzenia. Wsparcie specjalne to szczególny rodzaj
zindywidualizowanej pomocy dostosowanej do potrzeb poszczególnych
państw, budowanie zdolności, relokacja, wsparcie szczególne i szczególne
procesy kontroli jakości. Wsparcie w sytuacjach nadzwyczajnych jest natomiast formą realizacji zasady solidarności z państwami członkowskimi
narażonymi na szczególną presję poprzez zapewnienie tymczasowej pomocy w celu naprawy lub przebudowy systemu azylowego lub systemu
przyjmowania. Wsparcie informacyjne i analityczne obejmuje wymianę
i gromadzenie informacji oraz danych, analizę i ocenę na szczeblu UE,
w tym analizę powszechnych tendencji i wspólne oceny. Realizując wymiar zewnętrzny PWBiS Urząd zapewnia wsparcie na rzecz państw trzecich (państw nieczłonkowskich). Obejmuje ono: wspomaganie wymiaru
zewnętrznego WESA, wspieranie partnerstw z państwami trzecimi w celu
wypracowania wspólnych rozwiązań, w tym poprzez budowanie zdolności i regionalne programy ochrony oraz koordynację działań państw
członkowskich w zakresie przesiedleń.
Realizacja działań operacyjnych sensu stricto odbywa się na wniosek
zainteresowanego państwa członkowskiego. Koordynacja działań służą311
312
313
102
Art. 1 rozporządzenia o EASO.
Art. 1 rozporządzenia o EASO.
Program prac EASO na rok 2015, źródło: https://easo.europa.eu, [Dostęp: 2.06.2015]..; Program prac EASO na rok 2014, źródło: https://easo.europa.eu, [Dostęp: 2.06.2015].; art. 2 rozporządzenia o EASO.
cych wsparciu państw członkowskich, których systemy azylowe i systemy
przyjmowania znajdują się pod szczególną presją obejmuje314:
a) działania mające pomóc państwom członkowskim usprawnić wstępną analizę wniosków o azyl rozpatrywanych przez właściwe władze
krajowe;
b) działania mające zapewnić udostępnienie przez państwa członkowskie odpowiedniej infrastruktury do przyjmowania osób, w szczególności zakwaterowania, środków transportu i pomocy medycznej
w sytuacjach nadzwyczajnych;
c) pracę zespołów wsparcia w dziedzinie azylu315.
Podstawowy wymiar działań operacyjnych sensu stricto polega
w głównej mierze na oddelegowaniu do państw członkowskich, które o to
wnioskują, zespołów wsparcia w dziedzinie azylu. Celem zespołów jest
świadczenie niezbędnej pomocy technicznej i operacyjnej wnioskodawcy316. Jednocześnie rozporządzenie o EASO definiuje pomoc techniczną
jako służenie wiedzą fachową, w szczególności w zakresie usług tłumaczenia ustnego, informacji o państwach pochodzenia oraz wiedzy w zakresie rozpatrywania spraw azylowych i zarządzania nimi317. Wydaje się,
że pomoc techniczna zawiera się w przedmiotowym przypadku w pojęciu
pomocy operacyjnej. Jednocześnie zakres „pomocy operacyjnej” może
być rozszerzony o te czynności, które są zgodne z wnioskiem państwa
lub państw członkowskich. Wnioskodawca bowiem przedstawia opis sytuacji, wskazuje cele wniosku o oddelegowanie i określa przewidywane
wymogi dotyczące planu operacyjnego318. Same zespoły są tworzone spośród członków rezerwy interwencyjnej w dziedzinie azylu tworzonej przy
EASO przez zarząd319. Udział państw członkowskich w rezerwie interwencyjnej odbywa się za pośrednictwem rezerwy krajowych ekspertów na
podstawie określonych profili, w drodze proponowania ekspertów o profilu odpowiadającym podanym wymogom. Członkowie rezerwy krajowej
są oddelegowywani do rezerwy przy EASO na czas określony, a państwo
oddelegowujące zachowuje autonomię w wyborze liczby i profilów i określaniu czasu oddelegowania320. Samo oddelegowanie z poziomu krajowego
na poziom unijny odbywa się na wniosek Urzędu, a państwo wobec które314
315
316
317
318
319
320
Art. 10 rozporządzenia o EASO.
Dotychczas o wsparcie operacyjne wnioskowało pięć państw. Wszystkie państwa, tj. Grecja,
Włochy Bułgarii, Luksemburgowi oraz Szwecji, wnioskowaną pomoc otrzymały.
Art. 13 ust. 2 rozporządzenia o EASO.
Art. 14 rozporządzenia o EASO.
Art. 13 ust. 1 rozporządzenia o EASO.
Art. 15 rozporządzenia o EASO.
Art. 16 rozporządzenia o EASO.
103
go wniosek jest kierowany, może odmówić oddelegowania, gdy samo jest
w trudnej sytuacji. Istotne jest, że rozporządzenie o EASO stosuje wobec
osób oddelegowywanych do poszczególnych rezerw pojęcie „ekspertów”.
Dla porównania w skład europejskich zespołów granicznych przy Frontexie321 i wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych przy Europolu
i Eurojuście322, wchodzą funkcjonariusze organów siłowych. Wnioskując w oparciu o wykładnię językową i cel stanowienia zespołów wsparcia
w dziedzinie azylu, wydaje się zasadnym wniosek, że zespoły przy EASO
mogą być tworzone z osób spoza kręgu funkcjonariuszy krajowych organów siłowych. Należy jednak pamiętać o autonomii państw członkowskich co do składu rezerwy krajowej.
Zespoły wsparcia w dziedzinie azylu działają na podstawie wcześniej ustalonego pomiędzy dyrektor wykonawczym EASO i wnioskującym państwem członkowskim planu operacyjnego323. W planie w sposób
szczegółowy określone są warunki oddelegowania zespołów wsparcia
w dziedzinie azylu. Elementami koniecznymi takiego planu są: a) opis
sytuacji wraz ze sposobem postępowania, a także cele oddelegowania,
w tym cel operacyjny; b) przewidywany okres oddelegowania zespołów;
c) geograficzny obszar odpowiedzialności we wnioskującym państwie
członkowskim, do którego zespoły zostaną oddelegowane; d) opis zadań
i specjalne instrukcje dla członków zespołów, w tym instrukcje dotyczące baz danych, z których mają prawo korzystać, i sprzętu, jaki mogą posiadać w przyjmującym państwie członkowskim; oraz e) skład zespołów.
Z informacji przedstawionych przez EASO, wynika, że do końca 2015 r.
o wsparcie operacyjne wnioskowało sześć państw324. Wszystkie państwa,
tj. Cypr, Grecja, Włochy, Bułgaria, Luksemburg oraz Szwecja, wnioskowaną pomoc otrzymały.
321 Europejskie zespoły straży granicznej (ang. European Border Guard Team, EBGT) tworzą
funkcjonariusze straży granicznej, art. 3 ust. 1b rozporządzenia o Frontexie.
322 W skład wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych wchodzą przedstawiciele krajowi Eurojustu, tj. prokuratorzy, sędziowie lub funkcjonariusze o równoważnych kompetencjach (art.
2 ust. 2 decyzji o Eurojuście) oraz pracownicy Europolu, będący jednocześnie przedstawicielami krajowych organów siłowych. (W Europolu na stanowiskach, których zakres obowiązków
obejmuje działania operacyjne, są zatrudniani wyłącznie funkcjonariusze państw członkowskich, zob.: https://www.europol.europa.eu/vacancies, [Dostęp: 2.06.2015].
323 Art. 18 rozporządzenia o EASO.
324 Źródło: https://easo.europa.eu/about-us/tasks-of-easo/operational-support/ [Dostęp: 2.06.2015].
104
2.3. Europejska Agencja ds. Zarządzania
Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami
Informatycznymi w Przestrzeni Wolności,
Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości
– dr Agnieszka Parol
2.3.1.Geneza powstania i charakter prawny
Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu
Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa
i Sprawiedliwości, nazywana eu-LISA jest obecnie najmłodszą agencją
zdecentralizowaną funkcjonującą w Przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości325. Swoją działalność agencja rozpoczęła w grudniu
2012 r.326 Jest średniej wielkości agencją z budżetem rzędu 60 mln Euro
i ok. 130 pracownikami327. Podobnie jak Frontex i EASO jest klasyfikowana do grona agencji zdecentralizowanych. Jest więc wyodrębnionym
organizacyjnie w strukturze instytucjonalnej organem Unii Europejskiej,
którego funkcjonowanie jest oparte na prawie wtórnym. Rozporządzenie
o eu-LISA zapewnia jej autonomię organizacyjną, wyrażającą się posiadaniem osobowości prawnej328 oraz autonomię finansową, polegającą
na wyodrębnieniu własnego budżetu. Delegowane zadania wykonawcze
dotyczą natomiast zarządzania operacyjnego wielkoskalowymi systema325
326
327
328
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1077/2011 z dnia 25 października
2011 r. ustanawiające Europejską Agencję ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi
Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, (Dz.
Urz. UE L 286 z 1.11.2011, s. 1); dalej jako rozporządzenie o eu-LISA. Rozporządzenie o eu-LISA zostało przyjęte wspólnie przez Parlament Europejski i Radę w drodze zwykłej procedury prawodawczej w oparciu o postanowienia TFUE obejmujące Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W umocowaniu wymieniono osiem odrębnych postanowień
traktatu, tj. art. 74, art. 77 ust. 2 lit. a) i b), art. 78 ust. 2 lit. e), art. 79 ust. 2 lit. c), art. 82 ust. 1
lit. d), art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 2 lit. a) oraz art. 88 ust. 2 TFUE.).
Same systemy informatyczne, którymi zarządza eu-LISA rozpoczęły działanie wcześniej. Pierwotny system informacyjny Schengen, opracowany i działający w ramach współpracy międzyrządowej, funkcjonował od 1995 r. do momentu uruchomienia SIS II w kwietniu 2013 r.
System Eurodac działa od 2003 r. VIS zaczął funkcjonować w dniu 11 października 2011 r.
w Afryce Północnej, kiedy wszystkie placówki konsularne państw Schengen zostały połączone
z systemem w Algierii, Egipcie, Libii, Mauretanii, Maroku i Tunezji. Od dnia 31 października
2011 r. wszystkie państwa strefy Schengen zaczęły również korzystać z systemu na przejściach
położonych na granicach zewnętrznych. VIS jest stopniowo wdrażany w kolejnych regionach.
Dane z roku 2014 r. na podstawie eu-LISA, Annual Activity Report 2014, źródło: http://www.
eulisa.europa.eu, [Dostęp: 13.05.2015].
Art. 10 ust. 1 rozporządzenia o eu-LISA. Eu-LISA posiada także w każdym z państw członkowskich zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez prawo krajowe osobom prawnym. Agencja może, w szczególności, nabywać lub
zbywać mienie ruchome i nieruchome oraz stawać przed sądem. Agencja może również zawierać umowy w sprawie siedziby agencji i jej obiektów, art. 10 ust 2 rozporządzenia o eu-LISA.
105
mi informatycznymi329. Na zarządzanie operacyjne składają się wszystkie
zadania niezbędne do tego, aby wielkoskalowe systemy informatyczne
mogły funkcjonować zgodnie ze szczegółowymi postanowieniami mającymi zastosowanie do każdego z nich, włącznie z odpowiedzialnością za
wykorzystywaną przez nie infrastrukturę łączności330. Prawodawca unijny
wobec eu-LISA stosuje natomiast pojęcie agencji regulacyjnej331. Wydaje
się, że pojęcia agencji regulacyjnych i zdecentralizowanych można stosować zamiennie. W komunikacie Komisji Europejskiej z 2008 r.332, obok
pojęcia agencji regulacyjnych, pojawiło się zamiennie pojęcie agencji zdecentralizowanych, które jest już stosowane jako pojęcie podstawowe we
wspólnym podejściu z 2012 r.333
Kompetencje eu-LISA skupiają się wokół stosowania technologii
informatycznych służących wzmocnieniu bezpieczeństwa w Przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości334. Zachowaniu warunku
bezpieczeństwa mają dlatego służyć m.in. wielkoskalowe systemy informatyczne służące przetwarzaniu danych dotyczących przede wszystkim jednostek korzystających ze swobodnego przepływu osób335. Ścisła
współpraca między organami państw członkowskich w zakresie wymiany informacji jest niezbędnym warunkiem dla zapewnienia swobodnego przepływu osób336. Obecnie agencja odpowiada za zarządzanie operacyjne trzema systemami wielkoskalowymi. Są to: System Informacyjny
Schengen drugiej (II) generacji337, Wizowy Systemem Informacyjnym338
oraz Eurodac339. Jednocześnie właściwość przedmiotowa agencji może
329Eu-LISA, Annual Activity Report 2014, s. 3.
330 Art. 1 ust. 4 rozporządzenia o eu-LISA.
331 Motyw 7 rozporządzenia o eu-LISA.
332 Komunikat KE z 2008 r. włączył także w ramy prawne agencji regulacyjnych agencje III-filarowe, chociaż nie objął nimi Europolu.
333 Zob. wspólne podejście stanowiące załącznik do „Wspólnego oświadczenia Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej w sprawie zdecentralizowanych agencji”, źródło: http://europa.eu/agencies/documents/joint_statement_and_common_approach_2012_
pl.pdf, [Dostęp: 13.05.2015].
334 Zob. A. Szachoń-Pszenny, Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości jako
unijny organ zarządzający Systemem Informacyjnym Schengen, [w:] E-administracja. Szanse
i zagrożenia, red. T. Stanisławski, B. Przywora, Ł. Jurek, Lublin 2013, s. 49.
335 Zob. A. G. Zarza, Exchange of Information and Data Protection in Cross-Border Criminal Proceedings in Europe, Springer 2014, s. 117 i nast. O ile VIS i Euroduc gromadzi dane osobowe,
to SIS II posiada dane dotyczące zarówno osób jak i (w ograniczonej mierze) towarów.
336 P. Fajgielski, Przetwarzanie i ochrona danych osobowych w Systemie Informatycznym Schengen,
[w:] Układ z Schengen. Szanse i zagrożenia dla transgranicznej współpracy Polski i Ukrainy, red.
A. Kuś, T. Sieniow, Lublin 2007, s. 71.
337 Ang. Second generation Schengen Information System (SIS II).
338Ang. Visa Information System (VIS).
339Ang. European Dactyloscopy.
106
zostać rozszerzona na inne systemy wielkoskalowe340. W kolejnych latach
zadania agencji mają objąć dwa nowe systemy tworzące pakiet inteligentnych granic, mianowicie systemu wjazdu/wyjazdu341 oraz programu rejestrowania podróżnych342. Zakres zadań agencji rozszerza także stopniowy
proces przystosowywania systemów wielkoskalowych do potrzeb przetwarzania danych biometrycznych343.
Z treści rozporządzenia o eu-LISA wynika, że agencja specjalizuje się
w zarządzaniu wielkoskalowymi systemami informatycznymi. Brakuje natomiast definicji legalnej pojęcia systemu „wielkoskalowego”. Definicja jest
o tyle istotna, że określa zakres przedmiotowy właściwości agencji. Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości jest natomiast bogata
w funkcjonujące tam systemy informatyczne344. Istotna wydaje się więc
różnica pomiędzy „zwykłymi” systemami informatycznymi a tymi, którymi zarządza eu-LISA. Europejski Inspektor Ochrony Danych (EIOD)345
w swojej opinii wykazuje, że wspólną cechą SIS II, VIS i Eurodac jest przechowywanie danych w centralnej bazie danych, za którą pierwotnie odpowiadała Komisja. Wydaje się więc, że EIOD stawia znak równości między
systemami „wielkoskalowymi” i centralizacją przedmiotowych systemów
340
341
Art. 6 rozporządzenia o eu-LISA.
Wniosek rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie utworzenia systemu
wjazdu/wyjazdu (EES) w celu rejestrowania danych dotyczących wjazdu i wyjazdu obywateli
państw trzecich przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich Unii Europejskiej, ((COM(2013)95 ostateczna wersja z dnia 28.02.2013 r.). Obecnie eu-LISA realizuje program pilotażowy w przedmiotowym zakresie.
342 Wniosek rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie utworzenia programu
rejestrowania podróżnych, ((COM/(013)97 wersja ostateczna z dnia 28.02.2013 r.).
343 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Sprawniejsze i bardziej inteligentne systemy informacyjne do celów zarządzania granicami i zapewnienia bezpieczeństwa,
(COM(2016)205, wersja ostateczna z dnia 6.04.2016 r.)
344 Przykładowo w PWBiS funkcjonują: system z Prüm ustanowiony na mocy decyzji Rady
2008/615/WSiSW i 2008/616/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie intensyfikacji
współpracy transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej (Dz.Urz.UE 2008, L 210, str. 1 oraz Dz. Urz. UE 2008, L 210, s. 12); system informacyjny Europolu ustanowiony na mocy decyzji Rady z dnia 6 kwietnia 2009 r. ustanawiającej Europejski Urząd Policji (Europol), (Dz.Urz.UE 2009, L 121, str. 37; europejski system
przekazywania informacji z rejestrów karnych (ECRIS), ustanowiony na mocy decyzji Rady
2009/316/WSiSW z dnia 6 kwietnia 2009 r. w sprawie ustanowienia europejskiego systemu
przekazywania informacji z rejestrów karnych (ECRIS) (Dz.Urz.UE 2009L 93, str. 33), czy
system Eurosur ustanowiony na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
nr 1052/2013 z dnia 22 października 2013 r. ustanawiające europejski system nadzorowania
granic (EUROSUR), (Dz.Urz.UE 2013, L 295, str. 11.
345 Zob. Opinia Europejskiego Inspektora Ochrony Danych na temat wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego agencję do spraw zarządzania
operacyjnego wielkoskalowymi systemami informatycznymi w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz na temat wniosku w sprawie decyzji Rady powierzającej agencji ustanowionej na mocy rozporządzenia XX zadania dotyczące zarządzania operacyjnego
systemami SIS II i VIS w zastosowaniu tytułu VI Traktatu UE, Dz. Urz. UE 2010, C 70, str. 13.
107
na poziomie organów unijnych. Tym samym odróżnia je od pozostałych
„zdecentralizowanych” systemów zarządzanych przez inne podmioty niż
Komisja Europejska. Jednocześnie EIOD uznaje użycie pojęcia „wielkoskalowego systemu informatycznego” za „dość wątpliwe”. Jednocześnie samo
pojęcie „centralizacji” i „decentralizacji” może być mylące. Niezależnie
bowiem, czy jest to SIS II, VIS, Eurodac, czy inne systemy PWBiS, dane
gromadzone są na poziomie krajowym przez właściwe organy państw
członkowskich. Przedmiotowe organy są także podstawowymi podmiotami uprawnionymi do przetwarzania danych i korzystania z nich346.
Pierwotnie systemami wielkoskalowymi zarządzała Komisja Europejska347. Przyjęte rozwiązanie okazało się niewystarczające. Utworzenie
eu-LISA zostało poprzedzone analizą możliwych rozwiązań, przeprowadzoną przez Komisję Europejską348. Za najkorzystniejsze rozwiązane
KE uznała ustanowienie nowej unijnej agencji. Takie rozwiązanie z jednej strony tworzyło efekt synergii, wynikający z połączenia wymienionych systemów w ramach jednej agencji oraz umożliwiało korzystanie ze
wspólnych urządzeń i personelu. Z drugiej strony korzystanie z agencji
zdecentralizowanej miało umożliwić dostosowanie formuły zarządzania
do zjawiska tzw. zmiennej geometrii349.
346
Obok Europolu, który ma dostęp do SIS II (art. 441 rozporządzenia o SIS II), VIS (art 3 rozporządzenia o VIS) oraz Eurodac (art. 1 ust 2 rozporządzenia o Eurodac).
347 W przypadku Eurodac pozycja KE jako organu odpowiedzialnego za zarządzanie systemem
była pełna. Właściwość przedmiotowa KE co do SIS II i VIS kształtowana była jako rozwiązanie przejściowe.
348 Zob. Wniosek rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające agencję do
spraw zarządzania operacyjnego wielkoskalowymi systemami informatycznymi w przestrzeni
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, KOM(2009)292. Pierwszy z zaproponowanych
wariantów, tzw. „wariant wyjściowy”, zakładał podtrzymanie rozwiązań przejściowych. Komisja nadal pozostałaby odpowiedzialna za zarządzanie operacyjne systemem Eurodac, VIS
i SIS II. Natomiast państwa członkowskie odpowiadałyby za przekazane im przez KE zadania
związane z bieżącym zarządzaniem operacyjnym VIS i SIS II. Drugi „wariant wyjściowy+”
był podobny do pierwszego z rozwiązań, z tą różnicą, że także bieżące zarządzanie Eurodac
powierzone zostałoby organom krajowym. Trzecim z wariantów była propozycja ustanowienia nowej agencji regulacyjnej. Czwarty wariant zakładał, że wszystkimi trzema systemami
zarządzałby Frontex. Ostatni z zaproponowanych wariantów przewidywał, że to Europol zarządzałby systemem SIS II, natomiast Komisja systemami VIS oraz Eurodac. Ostatni z wariantów rozważany był jeszcze w czasie trwania negocjacji w sprawie przekształcenia konwencji
o Europolu w decyzję Rady.
349 Inaczej „rozciągniętej” integracji europejskiej, „niekompatybilnych map terytorialnych” lub
zróżnicowanej integracji, która wynika ze zróżnicowania stopnia głębokości integracji poszczególnych państw członkowskich w instrumentach PWBiS oraz partycypacji w stosowaniu tych
instrumentów państw nieczłonkowskich. Spowodowana jest formułą realizacji strefy Schengen
oraz klauzul opt-out Zjednoczonego Królewska, Irlandii i Danii w PWBiS. Zob.: A. Gruszczak,
Schengen– kłopotliwy sukces, Nowa Europa. Przegląd Natoliński 2/2012, s. 25; H.G. Nilsson, J.
Siegl, The Council in the Area of Freedom, Security and Justice [w:] The Institutional Dimension of
the European Union’s Area of Freedom, Security and Justice, red. J. Monar, Brussels 2010, s. 74.
108
Eu-LISA dzieli delegowane jej zadania na podstawowe i dodatkowe350. W odniesieniu do systemów wielkoskalowych stosuje pojęcie zadań
podstawowych351. W ramach zadań dodatkowych, na wniosek Komisji,
eu-LISA może realizować projekty pilotażowe o charakterze eksperymentalnym mające na celu zbadanie wykonalności działania i jego użyteczności, wielkoskalowych systemów informatycznych lub zarządzania
operacyjnego tymi systemami352. Komisja Europejska i agencja korzystają
z tych uprawnień. W 2015 r. zakończono realizację projektu pilotażowego dotyczącego pakietu inteligentnych granic353. Zadaniem dodatkowym
jest także działalność szkoleniowa i publikacja przygotowywanych danych
statystycznych i raportów.
2.3.2.Wielkoskalowe systemy informatyczne
w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości
Za najważniejszy z wielkoskalowych systemów354 informatycznych
obsługiwanych przez eu-LISA uznaje się SIS II355. Jest on określany jako
największy system informatyczny ds. bezpieczeństwa i współpracy organów ścigania w Europie356. Jego poprzednik SIS jest opisywany jako matka wszystkich istniejących i przyszłych ogólnoeuropejskich systemów IT,
które wspierają ponadnarodową wymianę informacji między organami
ścigania357. Jest on także określany jako największa w Europie wspólna
baza danych służąca utrzymywaniu i ochronie bezpieczeństwa publicznego, wspieraniu współpracy policyjnej i sądowej oraz zabezpieczeniu kontroli na granicach zewnętrznych358.
350Eu-LISA, Annual Activity Report 2014, s. 4.
351 Ibidem.
352 Art. 9 ust 1 rozporządzenia o eu-LISA.
353Eu-LISA, Smart Borders Pilot Project Report on the technical conclusions of the Pilot, 2015,
źródło: http://www.eulisa.europa.eu/Publications/Reports/Smart Borders – Technical Report.
pdf, [dostępu: 5.05.2016]
354 A. Szachoń-Pszenny, Europejska Agencja..., s. 50.
355 Ustanowiony na mocy rozporządzenia (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania systemu informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) (Dz.Urz.UE 2006, L 381, str. 4) i decyzji Rady
2007/533/WSiSW z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania systemu informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II), (Dz.Urz. UE 2006, L 381, str. 4).
356Eu-LISA, Annual Activity Report 2014, Luksemburg 2015, s. 4.
357 L. Hempel, M. Carius, C. Ilten, Exchange of information and data between law enforcement
agencies within the European Union, Zentrum Technik und Gesellschaft Discussion paper
29/2009, s. 12.
358 Ministerstwo spraw wewnętrznych, Podręcznik użytkownika Systemu Informacyjnego Schengen
drugiej generacji (SIS II) oraz Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) – aspekty prawne, źródło: bip.msw.gov.pl, [dostęp: 25.05.2014].
109
System Informacyjny Schengen drugiej generacji359 zawiera wpisy dotyczące osób i przedmiotów360. Stanowi on środek uzupełniający w realizacji polityki zintegrowanego zarządzania granicami. Jego celem jest przyczynianie się utrzymania wysokiego poziomu bezpieczeństwa w Przestrzeni
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej361. Podmiotami uprawnionymi do dostępu do wpisów są organy odpowiedzialne za
kontrolę graniczną362, a także inne kontrole policyjne i celne prowadzone
na terytorium danego państwa członkowskiego363. Obok służb granicznych dostęp jest możliwy także wobec krajowych organów sądowniczych
oraz organów odpowiedzialnych za wydawanie wiz, organów centralnych
odpowiedzialnych za rozpatrywanie wniosków wizowych oraz jednostek
odpowiedzialnych za wydawanie dokumentów pobytowych i za wykonywanie przepisów dotyczących obywateli państw trzecich w ramach stosowania acquis communautaire w zakresie przemieszczania się osób. Państwa
członkowskie określają zakres uprawnień organów krajowych. Zasadą jest,
że znacznie szerszy jest katalog uprawnionych do wglądu do danych SIS
niż uprawnionych do dokonywania wpisu do systemu. Z danym umieszczonych w systemie może korzystać także Europol.
Centralizacja systemu polega na ukształtowaniu pewnego, wspólnego dla systemów wielkoskalowych, wzorca organizacji wewnętrznej. System Informacyjny Schengen II składa się z systemu centralnego, którym
zarządza eu-LISA, systemu krajowego („N.SIS II”) w każdym państwie
członkowskim oraz infrastruktury łączności pomiędzy systemem centralnym i systemami krajowymi. Infrastrukturę organizacyjną rozszerzają
biura SIRENE364. Za pośrednictwem biur państwa członkowskie wymieniają wszystkie niezbędne informacje związane z dokonywaniem wpisów
359
360
361
362
363
364
110
Pierwotnie w strefie Schengen funkcjonował system SIS. Ze względu na rozrost strefy Schengen okazał się on niewystarczający. W 2001 podjęto decyzję o rozpoczęciu prac nad SIS II.
Rozwiązaniem tymczasowym był natomiast SIS-I-4-ALL, zob. M. Boguszewski, F. Jasiński,
K. Naumczuk, Projekt SIS-I-4-ALL: rozszerzenie strefy Schengen o nowe kraje UE, ,,Wspólnoty
Europejskie” 6/2007, s. 8 i nast.
Dane dot. przedmiotów mogą być przetwarzane w ramach informacji uzupełniających i dodatkowych. Są to wpisy dokonywane w celu przeprowadzania kontroli niejawnych lub kontroli
szczególnych oraz przedmiotów przeznaczonych do zajęcia lub wykorzystania jako dowód
w postępowaniu karnym.
Zob. art 1 ust. 2 rozporządzenia o SIS II.
W przypadku Polski, Łotwy i Litwy będzie to wyłącznie krajowa straż graniczna, w przypadku
pozostałych państw członkowskich strefy Schengen za odprawę i ochronę granicy zewnętrznej odpowiadają przykładowo policja, służba celna, straż przybrzeżna, wojsko. W większości
państw kompetencje dotyczące kontroli granicznych są współ-wykonywane przez kilka służb.
Art. 27 rozporządzenia 1987/2006.
Akronim SIRENE pochodzi od angielskiego terminu: Supplementary Information REquest at
the National Entries, który jest tłumaczony jako – wniosek o informacje uzupełniające na wejściu krajowym.
i umożliwiające podjęcie stosownych działań w przypadkach, gdy w wyniku wyszukiwania w systemie zostały odnalezione osoby lub przedmioty,
których dane wprowadzono do SIS II.
Drugi z systemów to VIS365 – system wymiany informacji wizowej
pomiędzy państwami członkowskimi. Celem VIS jest usprawnienie wdrażania wspólnej polityki wizowej, współpracy konsularnej i konsultacji pomiędzy centralnymi organami wizowymi. Umożliwia on wymianę danych
pomiędzy organami wizowymi państw Unii Europejskiej oraz państwami
nieczłonkowskimi stosującymi wspólną politykę wizową. Wizowy System Informacyjny ma przyczyniać się do366: 1) lepszej realizacji wspólnej
polityki wizowej, 2) poprawy współpracy konsularnej i procesu konsultacji pomiędzy centralnymi organami konsularnymi poprzez ułatwienie
wymiany informacji pomiędzy państwami członkowskimi o wnioskach
wizowych i podjętych w ich przedmiocie decyzjach, 3) zapobiegania handlowi wizami, 4) uproszczenia procedur składania wniosków wizowych
i ułatwienia rozpatrywania wniosków wizowych, 5) ułatwienia odprawy
na przejściach przez granice zewnętrzne i na terytorium państw członkowskich, 6) ułatwienia identyfikacji osób, które nie spełniają warunków
wjazdu, pobytu lub zamieszkania na terytorium państw członkowskich
lub też przestały spełniać te warunki, 7) zapobiegania zagrożeniom bezpieczeństwa wewnętrznego państw członkowskich. Podmiotami uprawnionymi367 do wprowadzania, korygowania lub usuwania danych są organy wizowe368. Podobnie jak SIS II, VIS jest oparty na scentralizowanym
systemie służącym wymianie danych wizowych między państwami członkowskimi. Infrastrukturę organizacyjną tworzą: Centralny Wizowy System Informacyjny (CS-VIS), interfejsy krajowe (NI-VIS) znajdujące się
w każdym państwie członkowskim oraz infrastruktura komunikacyjna
między Centralnym Wizowym Systemem Informacyjnym i interfejsami
365
366
367
368
Ustanowiony na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2008
z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) oraz wymiany danych pomiędzy państwami członkowskimi na temat wiz krótkoterminowych (rozporządzenie
w sprawie VIS), (Dz.Urz. UE 2008, L 218, str. 60) oraz decyzji Rady z dnia 8 czerwca 2004 r.
w sprawie ustanowienia Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS), Dz. Urz. UE 2004, L 213,
str. 5.
Ministerstwo spraw wewnętrznych, Podręcznik użytkownika Systemu Informacyjnego Schengen
drugiej generacji (SIS II) oraz Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) – aspekty prawne, źródło: bip.msw.gov.pl, s. 32, [dostęp: 26.05.2014].
Art. 6 rozporządzenia VIS.
Natomiast to prawo krajowe definiuje zakres pojęcia „organ wizowy”. Znacznie szerszy jest
natomiast katalog podmiotów uprawnionych do przeglądania danych. Są to organy wizowe,
centralne organy wizowe, straż graniczna, właściwe organy odpowiedzialne za udzielenia azylu i organy właściwe do przeprowadzenia kontroli na terytorium państw członkowskich.
111
krajowymi369. Wobec VIS eu-LISA pełni kompetencje organu zarządczego370 oraz realizuje zadania związane ze szkoleniami w zakresie technicznego użytkowania systemu371. Równolegle z VIS agencja zajmuje się zarządzaniem systemem BMS372 i VIS Mail373.
Trzecim z systemów jest Eurodac374. Jest on pierwszym z systemów
wielkoskalowych, na którym testowano klauzule opt-in i opt-out375. Ma on
dwojakie zastosowanie. Pierwotnym celem systemu była realizacja założeń Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego w zakresie realizacji
prerogatyw dotyczących wskazania państwa właściwego do rozpatrzenia
wniosku o azyl376. System umożliwia właściwym organom państw członkowskich zidentyfikować osoby występujące o azyl oraz osoby zatrzymane przy próbie nielegalnego przekroczenia zewnętrznej granicy Unii.
Korzystając z systemu państwa członkowskie mogą sprawdzić, czy ubiegający się o azyl lub cudzoziemiec, którego pobyt w państwie członkowskim okazał się nielegalny, nie ubiegał się poprzednio o azyl w innym państwie członkowskim, oraz czy ubiegający się o azyl nie przedostał się na
terytorium Unii łamiąc prawo. Ogólnie więc pierwotnym celem systemu
369
Infrastruktura łączności tworzy odpowiednio zmodyfikowaną sieć na potrzeby bezpiecznych
ogólnoeuropejskich usług między administracjami (tzw. TESTA), zapewniającą zaszyfrowaną
prywatną sieć wirtualną (vis.stesta.eu) przeznaczoną dla danych VIS i umożliwiającą łączność
między państwami członkowskimi zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym dotyczącym
VIS oraz między państwami członkowskimi i organem odpowiedzialnym za zarządzanie operacyjne CS-VIS.
370 Art. 4 lit. a rozporządzenia o eu-LISA.
371 Art. 4 lit. b rozporządzenia o eu-LISA.
372Ang. Biometric Matching System.
373 System porównywania danych biometrycznych (BMS) został uruchomiony w tym samy czasie
co VIS, a jego zadaniem jest porównywanie odcisków palców na potrzeby VIS. Mechanizm
komunikacji VIS Mail pozwala natomiast na przesyłanie komunikatów między państwami
członkowskimi przy użyciu infrastruktury VIS. Wydaje się, że zażądanie przedmiotami systemami można uznać za zadnie de facto.
374 Pierwotnie ustanowiony na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 2725/2000 z dnia 11 grudnia
2000 r. dotyczącego ustanowienia systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu
skutecznego stosowania konwencji dublińskiej. Obecną podstawę prawną stanowi Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 603/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie
ustanowienia systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania rozporządzenia (UE) nr 604/2013 w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów
ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie
ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela
państwa trzeciego lub bezpaństwowca oraz w sprawie występowania o porównanie z danymi
Eurodac przez organy ścigania państw członkowskich i Europol na potrzeby ochrony porządku publicznego, oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1077/2011 ustanawiające Europejską Agencję ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi
w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Dz.Urz. UE 2013, L 180, str. 1.
375 P. Aus, Supranational Governance in an “Area of Freedom, Security and Justice”: Eurodac and the
Politics of Biometric Control, Sussex European Institute Working Paper No 72, s. 10.
376 Szerzej A. Gruszczak, Unia Europejska wobec przestępczości. Współpraca w ramach III filara,
Kraków 2002, s. 121 i nast.
112
było wsparcie realizacji polityki azylowej. Drugim celem funkcjonowania
Eurodac, który został zdefiniowany już na etapie realizacji Eurodac, jest
zwalczanie terroryzmu i innych poważnych przestępstw. Konsekwencją
jest umożliwienie dostępu do systemu służbom państw członkowskich
odpowiedzialne za walkę z przestępczością oraz Europol.
Podobnie jak pozostałe systemy wielkoskalowe, Eurodac składa się
z jednostki centralnej, wyposażonej w skomputeryzowaną centralną bazę
danych do porównywania odcisków palców oraz systemu elektronicznego
przesyłania danych pomiędzy państwami członkowskimi UE a bazą danych. Agencja korzysta także z infrastruktury łączności Komisji, obecnie
sieci s-TESTA377. W zakresie Eurodac agencja wykonuje zadania organu
zarządczego oraz zadania związane ze szkoleniami w zakresie technicznego użytkowania Eurodac378.
377Ang. Secure Trans European Services for Telematics between Administrations.
378 Zob. art. 5 rozporządzenia o eu-LISA.
113
Rozdział 3
Krajowe formacje ochrony granicy
państw członkowskich Unii Europejskiej
– prof. zw. dr hab. Stanisław Pieprzny, mgr Ewa Kubas,
3.1. Pojęcie granicy państwowej i jej ochrona
Zgodnie z art. 5 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r.379, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium,
zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo
obywateli. Strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Wobec tego należy stwierdzić, że jednym z podstawowych zadań państwa jest ochrona
jego terytorium, a w związku z tym również granic. Do 1 maja 2004 r.
Rzeczypospolita Polska zobowiązana była do ochrony granic w ramach
własnego terytorium, natomiast wspomniana data zmieniła tę sytuację,
ponieważ Polska stała się członkiem Unii Europejskiej, a wschodnia granica Polski stała się również linią graniczną zamykającą terytorium UE.
Dlatego też krajowe formacje ochrony granicy odgrywają tak istotną rolę
w zapewnieniu bezpieczeństwa nie tylko Polski, ale i Unii Europejskiej.
Kluczowe znaczenie dla dalszych rozważań na temat krajowych formacji chroniących granicę ma zdefiniowanie pojęcia granicy państwowej,
które znalazło się w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o ochronie
granicy państwowej380 (dalej UOGP). Zgodnie z art. 1 tejże ustawy, granicą państwową jest powierzchnia pionowa przechodząca przez linię graniczną, oddzielającą terytorium państwa polskiego od terytoriów innych
państw i od morza pełnego. Granica państwowa rozgranicza również
przestrzeń powietrzną, wody i wnętrze ziemi. Łączna długość granicy RP
wynosi 3.511 kilometrów.
Przebieg granicy państwowej na lądzie oraz rozgraniczenia morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego z państwami sąsiednimi
są określone w umowach międzynarodowych zawartych przez Rzeczpospolitą Polską (art.2 UOGP). Natomiast granica na morzu przebiega
w odległości 12 mil morskich od linii podstawowej, określonej w odrębnych przepisach, lub po zewnętrznej granicy red włączonych do morza
terytorialnego (art. 3 UOGP). Przebieg granicy tak na lądzie jak i na morskich wodach wewnętrznych oznacza się znakami granicznymi z tym, że
379
380
114
Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.
Tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 930 ze zm.
umowy międzynarodowe zawarte przez Rzeczpospolitą Polską z sąsiednimi państwami określają położenie, kształt, wymiary i kolor znaków granicznych oraz zasady ich utrzymywania (art.4 UOGP).
Zgodnie z art. 5 UOGP, granicę państwa, jeżeli tego inaczej nie regulują umowy międzynarodowe zawarte z sąsiednimi państwami, ustala się:
a) na odcinkach lądowych oraz w miejscach, w których granica państwowa przecina wody stojące lub wody płynące, przechodząc na
drugi brzeg – według linii prostej, biegnącej od jednego znaku granicznego do drugiego;
b) na rzekach, potokach, strumieniach, kanałach nieżeglownych – według linii środkowej koryta;
c) na rzekach żeglownych – według linii środkowej głównego toru
wodnego lub linii środkowej głównego nurtu.
Ponadto, przez „wody graniczne” należy rozumieć rzeki, kanały oraz
śródlądowe wody stojące, przez które przebiega granica państwowa.
Granicę stanowi powierzchnia pionowa przechodząca przez linię
graniczną, która oddziela prawnie i fizycznie terytorium Państwa Polskiego od terytorium innych państw. Nie można zatem absolutnie utożsamiać pojęcia granicy państwowej z terenem przejścia granicznego. Obszar
przejścia granicznego stanowi terytorium danego państwa do miejsca,
w którym przebiega linia graniczna. Teren przejścia granicznego zalicza
się do kategorii drogi krajowej, na której istnieje obowiązek uiszczania
opłaty drogowej381.
Ponadto, Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny
Schengen)382 również wprowadziło pojęcie granicy, wyróżniając granice
wewnętrzne i zewnętrzne. Zgodnie z kodeksem „granice wewnętrzne”
oznaczają:
a) wspólne granice lądowe Państw Członkowskich, w tym granice na
rzekach i jeziorach;
b) porty lotnicze Państw Członkowskich przeznaczone do lotów wewnętrznych;
c) porty morskie, rzeczne i porty na jeziorach państw członkowskich
służące do regularnych wewnętrznych połączeń promowych.
381
382
Wyrok WSA w Lublinie z 2 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 367/10, LEX nr 757129.
Rozporządzenia (WE) Nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r., ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), Dz. Urz. UE 2006, L 105, str. 1, ze zm.
115
Natomiast „granice zewnętrzne” oznaczają granice lądowe, w tym
granice na rzekach i jeziorach, oraz granice morskie Państw Członkowskich, a także ich porty lotnicze, porty rzeczne, porty morskie i porty na
jeziorach, pod warunkiem, że nie stanowią one granic wewnętrznych.
Wobec powyższego niewątpliwe jest, że zewnętrzna granica Unii
Europejskiej znajduje się na wschodniej granicy Polski, która jest krajem
unijnym wysuniętym najdalej na wschód.
Ochrona granicy jest więc funkcją porządkową administracji, a jej
zadaniem jest zapewnienie nienaruszalności granicy. Ochrona obejmuje
zespół administracyjno-politycznych, celnych i sanitarnych oraz militarnych przedsięwzięć podejmowanych przez państwo w celu niedopuszczenia do nielegalnego przekroczenia granicy państwowej i przewożenia lub
przenoszenia przez nią bez zezwolenia określonych towarów383. Należy
przy tym zaznaczyć, że ochrona granicy państwowej jest zadaniem wielopłaszczyznowym i obejmuje ochronę polityczną, gospodarczą (celną),
ekologiczną, sanitarną, weterynaryjną, fitosanitarną oraz zapobieganie
zjawiskom kryminogennym i naruszającym porządek prawny384.
W węższym znaczeniu ochrona granicy państwowej polega na realizacji ustawowych zadań przez Straż Graniczną. Realizując je samodzielnie lub wspólnie z innymi instytucjami, funkcjonariusze tej formacji
ochraniają Rzeczpospolitą Polską (również państwa Unii Europejskiej)
i jej mieszkańców przed niebezpieczeństwami, jakie mogą im zagrażać
lub uszczuplać ich zasobność. Stojąc na straży polskiej granicy państwowej Straż Graniczna współtworzy system bezpieczeństwa Polski, a od 21
grudnia 2007 r. także państw tworzących obszar Schengen385. Ochrona
ta związana jest w szczególności z koordynowaniem przejść granicznych
i przepływem osób oraz nadzorem nad przepływem towarów.
3.2. Formacje graniczne koordynujące
funkcjonowanie przejść granicznych i przepływ osób
Ochrona granicy państwowej, a w szczególności ochrona granic będących także granicą zewnętrzną Unii Europejskiej wymaga skoordynowanej
działalności wielu służb, inspekcji i straży. Jak wspomniano wcześniej, jest
to zadanie wielopłaszczyznowe, którego realizacja wymaga często stosowa383
384
385
116
E. Ura, Pozycja prawna i zakres kompetencji organów ochrony granicy państwowej [w:] Problemy regionalnej współpracy transgranicznej, red. J. Kitowski, Rzeszów 1996, s. 87.
Współczesny wymiar funkcjonowania Staraży Granicznej, red. B. Wiśniewski, Z. Piątek, Warszawa 2006, s.7.
G. Goryński, Organizacja wybranych podsystemów bezpieczeństwa wewnętrznego, „Acta Pomerania. Problemy bezpieczeństwa. Zeszyty Naukowe”, Chojnice 2013 r. Nr 3, s. 64.
nia bardzo różnorodnych form, metod i środków organizacyjno-technicznych określonych nie tylko w przepisach prawa krajowego, ale też prawa
unijnego i międzynarodowego. Zakres zadań związanych z ochroną granic
Unii Europejskiej determinuje w dużym stopniu Układ z Schengen znoszący kontrolę przepływu osób na granicach wewnętrznych państw tego
Układu. W ostatnim czasie wzmożone masowe migracje ludności wywołane konfliktami na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej wywołały
dyskusję na temat zmian w systemie ochrony granic, w tym ograniczenia
swobód wynikających z postanowień schengeńskich. Konieczność zmian
prawa migracyjnego i systemu ochrony granic implikują też zagrożenia
terrorystyczne i ich nasilenie związane z działalnością ISIS.
W Polsce ochrona granic będąca elementem bezpieczeństwa zewnętrznego, ale też bezpieczeństwa wewnętrznego należy zgodnie z art.
146 ust. 4 pkt 8 Konstytucji RP do Rady Ministrów, a w szczególności do
Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych i ministra właściwego do spraw finansów publicznych. W mniejszym stopniu odpowiedzialność za ochronę granic ponoszą też inni ministrowie nadzorujący centralne organy administracji rządowej mające
w swoim zakresie działania zadania ochronne granicy państwowej. Bardzo ważne funkcje bezpośrednio lub pośrednio związane z ochroną granic wykonują wojewodowie. Konstatując można powiedzieć, że administracja graniczna zarówno w sensie podmiotowym jak i przedmiotowym
jest bardzo różnorodna.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 UOGP, minister właściwy do spraw wewnętrznych odpowiada za ochronę granicy państwowej na lądzie i na morzu
oraz kontrolę ruchu granicznego, w zakresie określonym w odrębnych
przepisach, z tym, że jego zadania wykonuje Komendant Główny Straży Granicznej (art. 7 ust. 3 UOGP). Z kolei Minister Obrony Narodowej
odpowiada za ochronę granicy państwowej w przestrzeni powietrznej
Rzeczpospolitej Polskiej (art. 7 ust. 2 UOGP), a jego zadania w zakresie
ochrony granicy państwowej w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej
Polskiej wykonuje Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych przy
pomocy organu dowodzenia obroną powietrzną (art. 7 ust. 3 UOGP).
Podstawową formacją – jednolitą, umundurowaną i uzbrojoną –
przeznaczoną do ochrony granicy państwowej na lądzie i na morzu, do
kontroli ruchu granicznego oraz do zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji jest Straż Graniczna. Jej pozycję prawną reguluje ustawa
z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej386. Obowiązki i uprawnienia
386
Tekst jedn. Dz. U. 2014 r., poz. 1402 ze zm.
117
Straży Granicznej w związku z ciągle poszerzającą się sferą zagrożeń ulegają rozszerzeniu, aby mogła ona w sposób bardziej efektywny realizować
powierzone jej przez ustawodawcę zadania.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o SG do ważniejszych zadań tej formacji należą:
a) ochrona granicy państwowej na lądzie i morzu;
b) organizowanie i dokonywanie kontroli ruchu granicznego;
c) zapobieganie i przeciwdziałanie nielegalnej migracji ;
d) wydawanie zezwoleń na przekraczanie granicy państwowej, w tym
wiz;
e) rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, w zakresie właściwości Straży Granicznej;
f) zapewnienie bezpieczeństwa w komunikacji międzynarodowej i porządku publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego,
a w zakresie właściwości Straży Granicznej – także w strefie nadgranicznej;
g) przeprowadzanie kontroli bezpieczeństwa;
h) zapewnienie bezpieczeństwa na pokładzie statków powietrznych
wykonujących przewóz lotniczy pasażerów;
i) współdziałanie z innymi organami i służbami w zakresie rozpoznawania zagrożeń terroryzmem i przeciwdziałania tym zagrożeniom;
j) osadzanie i utrzymywanie znaków granicznych na lądzie oraz sporządzanie, aktualizacja i przechowywanie granicznej dokumentacji
geodezyjnej i kartograficznej;
k) ochrona nienaruszalności znaków i urządzeń służących do ochrony
granicy państwowej;
l) gromadzenie i przetwarzanie informacji z zakresu ochrony granicy
państwowej, kontroli ruchu granicznego, zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji oraz udostępnianie ich właściwym organom państwowym;
m) nadzór nad eksploatacją polskich obszarów morskich oraz przestrzeganiem przez statki przepisów obowiązujących na tych obszarach;
n) ochrona granicy państwowej w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej przez prowadzenie obserwacji statków powietrznych i obiektów latających, przelatujących przez granicę państwową
na małych wysokościach, oraz informowanie o tych przelotach właściwych jednostek Sił Powietrznych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej
Polskiej;
118
o) zapobieganie transportowaniu, bez zezwolenia wymaganego w myśl
odrębnych przepisów, przez granicę państwową odpadów, szkodliwych substancji chemicznych oraz materiałów jądrowych i promieniotwórczych, a także zanieczyszczaniu wód granicznych;
p) zapobieganie przemieszczaniu, bez zezwolenia wymaganego w myśl
odrębnych przepisów przez granicę państwową środków odurzających i substancji psychotropowych oraz broni, amunicji i materiałów wybuchowych;
q) przeprowadzanie kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców, powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom;
r) wykonywanie zadań określonych w innych ustawach.
Katalog zadań Straży Granicznej jest bardzo szeroki. Z jednej strony ma to pozytywne znaczenie, gdyż pozwala na wszechstronną ochronę
granicy państwowej oraz kontrolę ruchu granicznego. Z drugiej jednak
strony powoduje nakładanie się zadań właściwych dla innych formacji np.
Policji387. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 9 ustawy o SG w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wykroczeń funkcjonariusze
Straży Granicznej pełnią służbę graniczną, prowadzą działania graniczne,
wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze i administracyjno-porządkowe oraz prowadzą postępowania przygotowawcze według przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeksu postępowania karnego388,
a także wykonują czynności na polecenie sądu i prokuratury oraz innych
właściwych organów państwowych w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych przepisach. Podobne zadania wykonuje Policja. Szczególnie jest to widoczne w strefie nadgranicznej. Zgodnie z art. 4 ustawy o SG, na czele tej formacji stoi Komendant Główny SG, który jest centralnym organem administracji rządowej,
przełożonym wszystkich funkcjonariuszy SG i podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Komendanta powołuje i odwołuje Prezes
Rady Ministrów na wniosek wspomnianego ministra. Na podstawie art.
5 ust. 1 ustawy o SG, terenowymi organami Straży Granicznej są komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej. Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia
23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie389 zaliczani są oni do organów administracji rządowej niezespolonej.
387
388
389
Zob. Art. 1 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 355 ze zm.)
Dz. U. 1997 r. Nr 89, poz. 555 ze zm.
Tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 525.
119
W skład Straży Granicznej wchodzi 8 oddziałów terenowych (Warmińsko-Mazurski, Podlaski, Nadbużański, Bieszczadzki, Śląsko-Małopolski,
Nadodrzański, Morski, Nadwiślański). Ponadto w skład Straży Granicznej wchodzą wyspecjalizowane jednostki wykonujące zadania na rzecz
całej formacji (Centralny Ośrodek Szkolenia Straży Granicznej, Ośrodek
Szkoleń Specjalistycznych Straży Granicznej, Karpacki Ośrodek Wsparcia
Straży Granicznej). W Straży Granicznej pełni służbę 14.340 funkcjonariuszy oraz 4292 urzędników i pracowników390.
Funkcjonariusze Straży Granicznej, na podstawie art. 11 ustawy
o SG, zostali wyposażeni w szereg uprawnień umożliwiających im realizację zadań wskazanych przez ustawodawcę. Mają oni prawo między innymi do:
a) dokonywania kontroli granicznej;
b) dokonywania kontroli osobistej;
c) kontroli bezpieczeństwa w przejściach granicznych;
d) wydawania wiz i innych zezwoleń na przekroczenie granicy państwowej na podstawie odrębnych przepisów;
e) legitymowania lub ustalania w inny sposób tożsamości osoby;
f) zatrzymywania osób;
g) przeszukiwania osób, rzeczy, pomieszczeń i środków transportu;
h) nakładania grzywien w drodze mandatu karnego za wykroczenia;
i) zatrzymywania pojazdów a także żądania niezbędnej pomocy od instytucji państwowych, organów administracji rządowej i samorządu
terytorialnego oraz jednostek gospodarczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej.
Wymienione instytucje, organy i jednostki obowiązane są, w zakresie swojego działania, do udzielenia tej pomocy, w zakresie obowiązujących przepisów prawa. Czynności związane z realizacją wymienionych
w art. 11 ust 1 uprawnień powinny być wykonywane w sposób możliwie
najmniej naruszający dobra osobiste osoby, wobec której zostały podjęte.
Funkcjonariusze Straży Granicznej na podstawie art. 23 ustawy o Straży
Granicznej i art. 11 ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej391 mogą użyć lub wykorzystać te środki
w prawem określonych przypadkach. Mogą również użyć tych środków
w stosunku do statków morskich i powietrznych. Funkcjonariusze Straży Granicznej wiele zadań i uprawnień realizują na podstawie przepisów
prawa migracyjnego. Organy Straży Granicznej prowadzą poprzez podle390
391
120
Dane ze sprawozdania rocznego za 2014 r.
Dz. U. 2013 r., poz. 628 ze zm.
głych funkcjonariuszy kontrolę legalności pobytu cudzoziemców na terytorium RP.
Na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach392 mogą:
a) przeprowadzać wywiad środowiskowy o cudzoziemcu;
b) sprawdzać lokal, który cudzoziemiec wskazał jako miejsce pobytu;
c) wydawać decyzje o odmowie wjazdu cudzoziemca;
d) unieważniać zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego
ruchu granicznego;
e) wydawać wizy krajowe i wizy Schengen oraz odmówić ich wydania
oraz wiele innych czynności.
Organy Straży Granicznej w sytuacjach określonych prawem mogą
zobowiązać cudzoziemca do powrotu i opuszczenia terytorium RP.
W systemie ochrony granic również wojewoda wykonuje określone zadania jako terenowy organ administracji rządowej. Na wojewodzie
ciąży obowiązek stałego utrzymywania drogowych, kolejowych, morskich
i rzecznych przejść granicznych, przejść granicznych przeznaczonych wyłącznie dla małego ruchu granicznego, przejść turystycznych, przejść granicznych na szlakach turystycznych przecinających granicę państwową,
miejsc przekraczania granicy na szlakach turystycznych oraz punktów
nocnego postoju na rzekach granicznych znajdujących się na obszarze
województwa w stanie umożliwiającym przeprowadzenie sprawnej i skutecznej kontroli bezpieczeństwa, granicznej, celnej, sanitarnej, weterynaryjnej, fitosanitarnej, chemicznej i radiometrycznej oraz jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Wojewoda jest zobowiązany także do
stałego utrzymywania lotniczych przejść granicznych w stanie umożliwiającym przeprowadzenie sprawnej i skutecznej kontroli pirotechnicznej z wyjątkiem kontroli bezpieczeństwa wykonywanej przez zarządzającego lotniskiem lub inny uprawniony podmiot, na zasadach określonych
w przepisach dotyczących ochrony lotnictwa cywilnego (art. 17 ust. 1 i 1a
UOGP).
3.3. Formacje graniczne nadzorujące przepływ towarów
Jednolitą umundurowaną formacją, utworzoną w celu zapewnienia
ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów
z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz po392
Dz. U. 2013 r., poz. 1650 ze zm.
121
datku od gier jest Służba Celna funkcjonująca na podstawie ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej393.
Wskazać należy, że administracja celna w Polsce z dniem akcesji do
UE przejęła zadania określone wtedy przez Wspólnotę Europejską, a później na mocy Traktatu Lizbońskiego394 Unię Europejską. Administracja
celna stanowi najbardziej zintegrowaną z funkcjonowaniem UE służbę
publiczną w Polsce w obliczu konieczności bezpośredniego stosowania
unijnego prawa celnego oraz zacieśniania współpracy z pozostałymi państwami członkowskimi395.
Zgodnie z art. 2 ustawy o SC, do zadań tej formacji należy realizacja
polityki celnej w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności:
a) wykonywanie czynności związanych z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego;
b) wymiar i pobór należności celnych i innych opłat związanych z przywozem i wywozem towarów, podatku od towarów i usług z tytułu
importu towarów, podatku akcyzowego, podatku od gier oraz dopłat, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach
hazardowych396, opłaty paliwowej i podatku od wydobycia niektórych kopalin;
c) wykonywanie zadań wynikających z przepisów wspólnotowych regulujących statystykę dotyczącą obrotu towarowego pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej (INTRASTAT) oraz obrotu
towarowego państw członkowskich Unii Europejskiej z pozostałymi
państwami (EXTRASTAT);
d) rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw
i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących
wprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyprowadzania z jej terytorium towarów objętych ograniczeniami lub zakazami obrotu ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny
lub bezpieczeństwo międzynarodowe, w szczególności takich jak
odpady, substancje chemiczne i ich mieszaniny, materiały jądrowe
393
394
395
396
122
Tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 990 ze zm.
Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską, sporządzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dz. Urz. UE 2007, L 306, str. 1.
M. Czermińska, Wspólnotowy system celny i miejsce Polski w jego strukturach po akcesji do Unii
Europejskiej. Bezpieczeństwo granicznego ruchu towarowego w UE, “Bezpieczeństwo. Teoria
i Praktyka”, Kraków 2012, nr 4 (IX), s. 71.
Tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 612 ze zm.
i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe,
broń, amunicja, materiały wybuchowe oraz towary i technologie
o znaczeniu strategicznym;
e) rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw
skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ściganie ich sprawców,
w zakresie określonym w ustawie z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy397;
f) wykonywanie kontroli;
g) wykonywanie zadań wynikających z ustawy z dnia 19 listopada 2009
r. o grach hazardowych, związanych w szczególności z udzielaniem
koncesji oraz zezwoleń, zatwierdzaniem regulaminów oraz rejestracją urządzeń;
h) wykonywanie zadań wynikających z rozporządzenia Rady (WE) nr
2173/2005 z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia systemu
zezwoleń na przywóz drewna do Wspólnoty Europejskiej FLEGT398;
i) wykonywanie zadań wynikających z zakazu obejmowania procedurą
celną dopuszczenia do obrotu paliw stałych nie spełniających wymagań określonych w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie
monitorowania i kontrolowania jakości paliw399;
j) wykonywanie zadań, o których mowa w art. 9 ust. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 737/2010 z dnia 10 sierpnia 2010 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1007/2009 w sprawie handlu
produktami z fok400;
k) współdziałanie przy realizacji Wspólnej Polityki Rolnej;
l) współpraca z Krajowym Centrum Informacji Kryminalnej;
m) współpraca z właściwymi organami innych państw oraz organizacjami międzynarodowymi.
Administracja celna jest częścią administracji rządowej niezespolonej. Usytuowano ją w strukturze administracji specjalnej, ze względu na
szczególny charakter wykonywanych zadań401. System celny, a w szczególności administracja celna, której częścią jest Służba Celna, odgrywa
istotną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu towarowego. Każdy towar, który przekroczył granicę celną Unii i został dopuszczony do
obrotu może swobodnie cyrkulować na wspólnym rynku. Dlatego tak
397
398
399
400
401
Tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 186 ze zm.
Dz. Urz. UE 2005, L 347, str. 1.
Tekst jedn. Dz. U. 2014, poz. 1728 ze zm.
Dz. Urz. UE 2010, L 216, str. 1.
H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 100.
123
istotna jest nie tylko kontrola na granicach, ale również wdrażanie systemów informatycznych, które stanowią nieodzowny element właściwego
wykonywania przez administracje celne państw członkowskich zadań na
rzecz realizacji interesów państwa i całej Unii Europejskiej. Aktualnie 100
procent zgłoszeń eksportowych i prawie tyle samo zgłoszeń importowych
składanych jest w formie elektronicznej. Na szczególną uwagę zasługują
działania Służby Celnej w zakresie zwalczania handlu narkotykami czy
przeciwdziałające wprowadzaniu na rynek towarów naruszających prawa
własności intelektualnej (towary podrabiane i pirackie). Obrót towarami
podrabianymi i pirackimi jest szkodliwy dla producentów, podmiotów
gospodarczych i nabywców, a także może stanowić zagrożenie dla konsumentów402. W 2014 r. Służba Celna przyjęła w całym kraju ponad 6,8 mln
zgłoszeń celnych i deklaracji akcyzowych, 3,5 tys. funkcjonariuszy celnych obsłużyło 12,1 mln samochodów osobowych, 1,9 mln samochodów
ciężarowych oraz 44 mln osób przekraczających granice. Na wschodniej
granicy zewnętrznej UE z Ukrainą, Białorusią i Rosją odprawiono 12,3
mln samochodów osobowych i prawie 1,9 samochodów ciężarowych.
Ruch graniczny wzrasta co roku o około 10-15 procent403. W 2014 r. Służba Celna dysponowała 15.627 etatami z tego 334 w jednostkach centralnych, 5.289 w izbach celnych i 5.370 w oddziałach celnych.
Organizacja Służby Celnej określona jest w ustawie o Służbie Celnej.
Zgodnie z art. 9 wymienionej ustawy, organami Służby Celnej są:
a) minister właściwy do spraw finansów publicznych;
b) Szef Służby Celnej;
c) dyrektorzy izb celnych;
d) naczelnicy urzędów celnych.
Minister właściwy do spraw finansów publicznych koordynuje
i współdziała w kształtowaniu polityki państwa w zakresie zadań Służby
Celnej, natomiast Szef Służby Celnej podlega ministrowi właściwemu do
spraw finansów publicznych i kieruje Służbą Celną oraz zapewnia sprawne i efektywne wykonywanie jej zadań (art. 10 ust. 1-3 ustawy o SC).
W ramach Ministerstwa Finansów funkcjonuje Departament Ceł, Departament Kontroli Celnej, Podatkowej i Kontroli Gier.
W Polsce jest 16 izb celnych, 45 urzędów celnych oraz 148 oddziałów
celnych, w tym 51 obsługujących ruch kolejowy, drogowy, morski i lotniczy łącznie na 51 przejściach (9 kolejowych, 16 drogowych, 2 drogowo-kolejowych, 14 lotniczych, 10 morskich). Ponadto jako organ opinio402Czermińska, Wspólnotowy system celny..., s. 54.
403 Dane ze sprawozdania rocznego Służby Celnej za 2014 r.
124
dawczo-doradczy działa Rada Konsultacyjna Służby Celnej oraz Centrum
Analityczne Administracji Celnej, Ośrodek Szkoleniowy w Kamionie
i Centralne Laboratorium Celne.
Ponadto ustawodawca wyposażył funkcjonariuszy Służby Celnej
w szereg uprawnień, mających ułatwić przeprowadzenie kontroli celnej.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o SC, funkcjonariusze są uprawnieni do:
a) żądania udostępniania akt, ksiąg i wszelkiego rodzaju ewidencji i dokumentów związanych z przedmiotem kontroli;
b) legitymowania lub ustalania w inny sposób tożsamości osób;
c) przeszukiwania osób i pomieszczeń, w tym z użyciem urządzeń
technicznych i psów służbowych;
d) przesłuchiwania świadków;
e) zasięgania opinii biegłych;
f) dokonywania oględzin;
g) badania towarów, surowców, półproduktów i wyrobów;
h) przeprowadzania rewizji towarów, wyrobów i środków transportu;
i) żądania powtórzenia, jeżeli to możliwe, każdej czynności, w wyniku
której uzyskuje się dane o przyjmowanych, wydawanych lub wprowadzanych do procesu produkcyjnego surowcach, materiałach, produkcji w toku i półproduktach oraz uzyskanych produktach, wyrobach gotowych i wysokości strat produkcyjnych;
j) zabezpieczania zebranych dowodów;
k) sporządzania szkiców, filmowania i fotografowania oraz dokonywania nagrań dźwiękowych;
l) zatrzymywania i kontrolowania środków transportu oraz statków
a także zbierania niezbędnych materiałów w zakresie kontroli.
W planach rozwojowych Służba Celna stawia na dalsze uproszczenie
formalności celnych z równoczesną poprawą skuteczności kontroli i dozoru celnego. Służyć temu będzie dalsza informatyzacja i rozwój usług
elektronicznych.
3.4. Inne podmioty odpowiedzialne
za ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego
na granicy i w strefie nadgranicznej
Straż Graniczna i Służba Celna to podstawowe formacje administracji granicznej. Te dwie służby mają najszerszy zakres zadań związany
z ochroną bezpieczeństwa i porządku na granicy i w strefie nadgranicznej.
Poza tymi formacjami ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego
na wskazanym obszarze zajmują się również:
125
1)
2)
3)
4)
5)
Policja;
Inspekcja Weterynaryjna;
Państwowa Inspekcja Sanitarna;
Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa;
Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.
Podstawą funkcjonowania Policji jest ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r.,
która definiuje Policję, jako umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz
do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W art. 2 tejże
ustawy wskazano na podstawowe zadania Policji, do których zalicza się:
a) ochronę życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra;
b) ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego
transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania;
c) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie
popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi;
d) wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców;
e) nadzór nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi
w zakresie określonym w odrębnych przepisach;
f) kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących
w miejscach publicznych;
g) współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami
międzynarodowymi, a także z organami i instytucjami Unii Europejskiej na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz
odrębnych przepisów;
h) gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych;
i) prowadzenie zbiorów danych zawierających informacje gromadzone
przez uprawnione organy o odciskach linii papilarnych osób, niezidentyfikowanych śladach linii papilarnych z miejsc przestępstw oraz
o wynikach analizy kwasu deoksyrybonukleinowego (DNA).
Policja składa się z następujących rodzajów służb: kryminalnej, śledczej, prewencyjnej oraz wspomagającej działalność Policji w zakresie organizacyjnym, logistycznym i technicznym. Centralnym organem admi126
nistracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi
oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant
Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Komendant ten jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji a powołuje i odwołuje go Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra
właściwego do spraw wewnętrznych.
Zgodnie z definicją legalną, Policją jest formacją przeznaczoną do
ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa
i porządku publicznego w szerokim znaczeniu. Pozostałe wymienione
formacje również zajmują się tym, jednakże w ściśle określonym zakresie,
biorąc pod uwagę ich specyfikę a także przeznaczenie. Dlatego też Policja jest zobowiązana do współdziałania z innymi formacjami po to, aby
wspomóc je w ich działaniu.
Pojęcie współdziałania w administracji znane jest od dawna. Wiąże
się ono przede wszystkim ze specjalizacją determinowaną rozwojem cywilizacyjnym i różnorodnością życia publicznego. Z socjologicznego punktu
widzenia współdziałanie oznacza stosunek społeczny polegający na wspólnym działaniu i wzajemnej pomocy w osiągnięciu określonego celu. Jak
podkreśla J. Zieleniewski: „Współdziałanie, to w istocie rzeczy nic innego
jak działanie zmierzające do realizacji celów tożsamych lub zgodnych, zamiast przeto mówić o współdziałaniu, można by, jako warunek konieczny
organizacji wymienić cel wspólny lub cele zgodne”404. Od dawna również
termin ten występuje w aktach normatywnych określających zadania dla
organów administracji. W doktrynie prawa administracyjnego „współdziałanie” uznane jest za niewładczą prawną formę działania administracji i stanowi główny element zawieranych porozumień administracyjnych405.
Doskonałym przykładem ukazującym współdziałanie pomiędzy
tymi formacjami jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie sposobu wykonywania niektórych czynności przez
funkcjonariuszy celnych oraz trybu i zakresu współpracy Służby Celnej
z Policją i Strażą Graniczną406. Zgodnie z §22 Rozporządzenia, współdziałanie Służby Celnej z Policją i Strażą Graniczną jest prowadzone w związku z wykonywanymi przez funkcjonariuszy czynnościami w zakresie:
a) ustalania danych osobowych osoby zatrzymanej;
b) ustalania danych dotyczących zatrzymanych rzeczy;
404
405
406
J. Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich, wstęp do teorii organizacji i kierowania, Warszawa 1978, s. 118.
Por. np. J. Starościak, Prawne formy i metody działania administracji [w:] System prawa administracyjnego, t.III, Wrocław – Warszawa – Kraków – Gdańsk 1978, s. 36 i n.
Dz. U. 2010, Nr 212, poz. 1386.
127
c) przekazywania informacji niezbędnych do wykonywania czynności
zatrzymywania i przeszukiwania osób, zatrzymywania rzeczy oraz
przeszukiwania pomieszczeń, bagażu, ładunku, środków transportu
i statków w trybie i przypadkach określonych w przepisach ustawy
z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, a także
czynności związanych z doprowadzeniem osób zatrzymanych do
jednostek Policji lub Straży Granicznej;
d) zapewnienia wzajemnego bezpieczeństwa oraz skuteczności podczas
wykonywanych zadań;
e) pościgu za osobą zatrzymaną;
f) organizowania wspólnych przedsięwzięć szkoleniowych;
g) wzajemnego udostępniania – podczas współdziałania, szkoleń i ćwiczeń – sprzętu i urządzeń wraz z obsługą.
Ponadto, współdziałanie to jest podejmowane na pisemny wniosek
Służby Celnej albo odpowiednio Policji lub Straży Granicznej. W przypadkach nie cierpiących zwłoki kooperacja może być podjęta na wniosek ustny
potwierdzony w formie pisemnej (§23 Rozporządzenia). W przypadku dokonania zatrzymania w znacznej odległości od siedziby jednostki organizacyjnej Służby Celnej, Policja lub Straż Graniczna udostępnia Służbie Celnej,
w miarę posiadanych możliwości, pomieszczenia i tereny służbowe, środki łączności, środki transportu oraz sprzęt biurowy i informatyczny (§24
Rozporządzenia). W przypadku, gdy wobec osób zatrzymanych zachodzi
podejrzenie, że mogą one dokonać zamachu na życie lub zdrowie własne,
funkcjonariusza lub innych osób, podjąć próbę ucieczki, albo w przypadku
doprowadzenia osób zachowujących się agresywnie Policja oraz Straż Graniczna, w miarę posiadanych możliwości, na wniosek organu Służby Celnej,
udziela pomocy przy wykonywaniu doprowadzenia, a w szczególności zapewnia przewóz osoby zatrzymanej samochodem specjalnym (więźniarką)
(§25 Rozporządzenia). W przypadkach uzasadnionych koniecznością dostosowania zakresu i trybu współpracy do szczególnych, indywidualnych
uwarunkowań, właściwe organy Służby Celnej, Policji i Straży Granicznej
mogą zawierać porozumienia określające zakres niezbędnych dostosowań
(§26 Rozporządzenia). Przykładem takiego Porozumienia jest Porozumienie między Komendantem Głównym Policji, Komendantem Głównym
Straży Granicznej oraz Szefem Służby Celnej zawarte w dniu 11 października 2007 r. w sprawie współpracy oraz wspólnego wykorzystywania oficerów łącznikowych Policji i Straży Granicznej przez Policję, Straż Graniczną
oraz Służbę Celną407. Celem Porozumienia jest osiągnięcie wysokiego po407
128
Dz. Urz. KGP z 2007, Nr 20, poz.153.
ziomu współpracy w wykonywaniu zadań przez Policję, Straż Graniczną
oraz Służbę Celną z wykorzystaniem oficerów łącznikowych Policji oraz
Straży Granicznej (§ 1 Porozumienia). Komendant Główny Policji, Komendant Główny Straży Granicznej oraz Szef Służby Celnej zobowiązują się do
udzielania wzajemnej pomocy przy wypełnianiu ustawowych zadań podległych im służb w celu realizacji zobowiązań, wynikających z umów międzynarodowych zawartych z państwami, do których kierowani są oficerowie
łącznikowi (§ 2 Porozumienia).
Kolejny aktem wskazującym na szeroki zakres współpracy jest Porozumienie Ministra Finansów i Komendanta Głównego Policji z dnia
6 listopada 2003 r. w sprawie współdziałania Służby Celnej i Policji408.
Współdziałanie tych formacji, zgodnie z § 1 Porozumienia, obejmuje:
a) zadania Policji mające na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw
i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, których wspomaganie jest możliwe w zakresie działania Służby Celnej,
b) zadania Służby Celnej mające na celu zapobieganie popełnieniu
przestępstw i wykroczeń związanych z przywozem i wywozem towarów lub przeciwko obrotowi dewizowemu, a także wykonywanie
obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności
w zakresie podatku akcyzowego, których wspomaganie jest możliwe
w zakresie działania Policji.
Kooperacja między tymi formacjami odbywa się poprzez wymianę
informacji, koordynacji działań w przypadkach uzasadnionych tożsamością osób lub innych obiektów objętych jednoczesnymi działaniami Policji i Służby Celnej albo w formie czasowej lub metodycznej harmonizacji
podejmowanych czynności służbowych, w przypadkach uzasadnionych
względami skuteczności działania oraz poprzez doskonalenie metodyki
wykonywania zadań i czynności służbowych (§ 2 Porozumienia).
Jak widać współdziałanie to ma bardzo szeroki zakres i jest związane
z realizacją ustawowych zadań poszczególnych formacji. Ponadto kooperacja ta jest niezbędna i konieczna ze względu na zbieżne cele działania
Policji, Straży Granicznej i Służby Celnej.
Kolejnym podmiotem zaangażowanym w zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego na granicy jest Inspekcja Weterynaryjna
działająca na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej409.
408
409
Dz. Urz. KGP 2003, Nr 21, poz. 123 ze zm.
Tekst jedn. Dz. U. 2015, poz. 1482.
129
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o IW, Inspekcja realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego.
Natomiast ustęp 2 pkt 4a tegoż artykułu wskazuje, że Inspekcja jest odpowiedzialna za przeprowadzanie weterynaryjnej kontroli granicznej.
Zgodne z art. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej jej organami są:
1) Główny Lekarz Weterynarii, który podlega ministrowi właściwemu
do spraw rolnictwa; jest on powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek tegoż ministra. Kieruje on Inspekcją
i jest centralnym organem administracji rządowej;
2) wojewódzki lekarz weterynarii, jako kierownik wojewódzkiej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji
rządowej w województwie;
3) powiatowy lekarz weterynarii, jako kierownik powiatowej inspekcji
weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej410;
4) graniczny lekarz weterynarii.
Zasady przeprowadzania weterynaryjnej kontroli granicznej zwierząt
i produktów wprowadzanych z państw trzecich na terytorium Unii Europejskiej określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli
granicznej411. Zgodnie z art. 4 tejże ustawy, każdą przesyłkę produktów lub
przesyłkę zwierząt wprowadzaną z państw trzecich poddaje się weterynaryjnej kontroli granicznej. Przesyłki te wprowadza się z państw trzecich
przez graniczny posterunek kontroli, z uwzględnieniem przepisów prawa
celnego oraz przepisów odrębnych. Osoba odpowiedzialna za przesyłkę,
z wyprzedzeniem co najmniej jednego dnia roboczego, informuje, w formie pisemnej lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, urzędującego lekarza weterynarii w granicznym posterunku kontroli przejścia
granicznego, przez które przesyłka zwierząt lub przesyłka produktów ma
zostać wprowadzona, o przewidywanym czasie przywozu, rodzaju i ilości
przywożonej przesyłki produktów lub przesyłki zwierząt. Natomiast w art. 5
ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej wskazano, że graniczny lekarz
weterynarii jest uprawniony do wglądu do dokumentów towarzyszących
przesyłce zwierząt lub przesyłce produktów, w tym do manifestów pokładowych na statkach i w samolotach. Z kolei właściwe organy celne nadają
410
411
130
Zob. Art. 56 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Tekst jedn. Dz. U. 2014, poz. 424 ze zm.
przeznaczenie celne przesyłce zgodnie z warunkami ustalonymi w weterynaryjnym świadectwie przekroczenia granicy. Osoba odpowiedzialna za
przesyłkę zwierząt lub przesyłkę produktów dokonuje jej przywozu albo
przewozu zgodnie z nadanym jej przeznaczeniem celnym.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że współdziałanie Inspekcji
Weterynaryjnej i Służby Celnej ma charakter bardzo ścisły i nierozerwalny, a ponadto działania Inspekcji i Służby mają charakter uzupełniający
i prowadzą do zwalczania chorób zakaźnych zwierząt i ochrony zdrowia
publicznego.
Kolejnym podmiotem przyczyniającym się do zapewnienia bezpieczeństwa na granicy, ale tym razem w aspekcie sanitarnym, jest Państwowa Inspekcja Sanitarna działająca na podstawie ustawy z dnia 14 marca
1985 r412. Państwowa Inspekcja Sanitarna, podobnie jak inne inspekcje,
w sensie organizacyjnym jest instytucją, która sprawuje funkcje kontrolne
o wyspecjalizowanym zakresie413.
Zgodnie z art. 1 ustawy o PIS, Inspekcja ta jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami:
a) higieny środowiska;
b) higieny pracy w zakładach pracy;
c) higieny radiacyjnej;
d) higieny procesów nauczania i wychowania;
e) higieny wypoczynku i rekreacji;
f) zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku;
g) higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia
zdrowotne w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym
wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.
Wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych
chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu
działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 ustawy o PIS).
Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie
zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności:
412
413
Tekst jedn. Dz. U. 2015, poz. 1412.
J. Jagielski, Inspekcje specjalne w systemie kontroli administracji, „Kontrola Państwowa”, 1994,
Nr 4, s. 3.
131
a) opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego
województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
b) uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod
względem wymagań higienicznych i zdrowotnych a także uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich,
żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub
budownictwie,
c) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych,
statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków
komunikacji lądowej a także inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie
ludzi (art. 3 ustawy o PIS).
Nadzór zapobiegawczy nie jest wykonywany poprzez kontrolę stanów istniejących, lecz ocenę planów i zamierzeń, a wynikiem tej oceny
może być jedynie opinia czy stanowisko, a nie nakaz lub zakaz (względnie
inna sankcja). W istocie więc kompetencje realizowane w ramach tego
nadzoru nie są kompetencjami nadzorczymi w ścisłym tego słowa znaczeniu. Nie zmienia tego fakt, że zarówno dla kontroli, jak i dla oceny ustawodawca przyjmuje to samo kryterium „wymagań higienicznych i zdrowotnych”414. Natomiast nadzór bieżący polega na kontroli przestrzegania
przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące między innymi: higieny środowiska, a zwłaszcza wody
przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach
przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach, utrzymania należytego
stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów
i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego, warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz
warunków żywienia zbiorowego, nadzoru nad jakością zdrowotną żywności czy też warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami
414
132
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt
II SA/Kr 64/09, LEX nr 533314.
użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością,
kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie
ludzi (art. 4 ustawy o PIS). Do zakresu działania Państwowej Inspekcji
Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób należy m.in.
planowanie i organizowanie sanitarnego zabezpieczenia granic państwa
(art. 5 pkt 5 ustawy o PIS).
Państwowa Inspekcja Sanitarna podlega ministrowi właściwemu do
spraw zdrowia, kieruje nią Główny Inspektor Sanitarny jako centralny
organ administracji rządowej. Wykonuje on swoje zadania przy pomocy
Głównego Inspektoratu Sanitarnego (art. 7 ust. 1 – 3 ustawy o PIS).
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o PIS, zadania Państwowej Inspekcji
Sanitarnej wykonują następujące organy:
1) Główny Inspektor Sanitarny;
2) państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, jako organ rządowej
administracji zespolonej w województwie;
3) państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie;
4) państwowy graniczny inspektor sanitarny dla obszarów przejść granicznych drogowych, kolejowych, lotniczych, rzecznych i morskich,
portów lotniczych i morskich oraz jednostek pływających na obszarze wód terytorialnych.
Państwowego granicznego inspektora sanitarnego i jego zastępcę
powołuje i odwołuje Główny Inspektor Sanitarny za zgodą wojewody
właściwego ze względu na siedzibę państwowego granicznego inspektora
sanitarnego (art. 11 ust 2 ustawy o PIS). Ponadto jest on zaliczany do organów administracji rządowej niezespolonej415.
W grupie inspekcji odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa
i porządku publicznego w zakresie ruchu granicznego należy także wymienić
Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Podstawowym aktem
prawnym regulującym funkcjonowanie tej Inspekcji jest ustawa z dnia 18
grudnia 2003 r. o ochronie roślin,416 jednakże Inspekcja ta realizuje również
zadania wskazane w ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie417 oraz
w ustawie z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym418.
Zgodnie z art. 1 ustawy o ochronie roślin, ustawa reguluje sprawy
ochrony roślin przed organizmami szkodliwymi a także organizację Pań415
416
417
418
Zob. Art. 56 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Tekst jedn. Dz. U. 2014, poz. 621 ze zm.
Dz. U. 2012, poz. 1512 ze zm.
Tekst jedn. Dz. U. 2015, poz. 497.
133
stwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa. W art. 3 przedmiotowej ustawy wskazano, że Inspekcja przeprowadza obserwacje i kontrole
roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów w celu ustalenia występowania organizmów szkodliwych szczególnie groźnych, dotychczas niewystępujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub których występowanie nie jest szeroko rozpowszechnione lub organizmów szkodliwych
szeroko rozpowszechnionych. W przypadku stwierdzenia wystąpienia
organizmów szkodliwych lub podejrzenia ich wystąpienia wojewódzki
inspektor ochrony roślin i nasiennictwa identyfikuje organizm szkodliwy
i źródło jego pochodzenia oraz ocenia możliwości dalszego rozprzestrzeniania się organizmu szkodliwego i możliwości jego zwalczania. Ponadto
Inspekcja realizuje zadania związane z nadzorem nad zdrowiem roślin,
zapobieganiem zagrożeniom związanym z obrotem i stosowaniem środków ochrony roślin oraz nadzorem nad wytwarzaniem, oceną, obrotem
i stosowaniem materiału siewnego (art. 78 ustawy o ochronie roślin).
Zgodnie z art. 79 ustawy o ochronie roślin, do zakresu działania Inspekcji w ramach nadzoru nad zdrowiem roślin należą w szczególności
następujące urzędowe działania:
a) kontrola fitosanitarna roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, podłoży i gleby oraz środków transportu, w miejscach wwozu
i na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
b) ocena stanu zagrożenia roślin przez organizmy szkodliwe oraz prowadzenie ewidencji tych organizmów;
c) wydawanie decyzji w sprawie zwalczania organizmów szkodliwych;
d) ustalanie i doskonalenie metod oraz terminów zwalczania organizmów szkodliwych, a także zapobieganie ich rozprzestrzenianiu się;
c) wydawanie świadectw fitosanitarnych, paszportów roślin i zaświadczeń oraz nadzór nad podmiotami upoważnionymi do wydawania
paszportów roślin, w tym w zakresie prawidłowości ich wydawania;
d) kontrola zabiegów oczyszczania, odkażania i przerobu roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów;
e) zawiadamianie organizacji ochrony roślin państwa, z którego pochodzą rośliny, produkty roślinne lub przedmioty, o ich zatrzymaniu
lub zniszczeniu;
f) nadzór nad wprowadzaniem, rozprzestrzenianiem oraz nad pracami z wykorzystaniem organizmów kwarantannowych, roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów porażonych przez organizmy
kwarantannowe lub niespełniających wymagań specjalnych oraz
roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, których wprowa134
dzanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przemieszczanie
jest zakazane;
g) prowadzenie rejestru przedsiębiorców;
h) badania laboratoryjne roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów;
i) wydawanie decyzji w sprawie postępowania z roślinami, produktami roślinnymi lub przedmiotami podlegającymi granicznej kontroli
fitosanitarnej.
Nadzór nad wykonywaniem zadań Inspekcji sprawuje minister właściwy do spraw rolnictwa. Natomiast zadania Inspekcji wykonuje Główny
Inspektor oraz wojewoda, przy pomocy wojewódzkiego inspektora, jako
kierownika wojewódzkiej inspekcji ochrony roślin i nasiennictwa wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej (art. 82 ustawy
o ochronie roślin). Przy czym Główny Inspektor jest centralnym organem
administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa i jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób
wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw rolnictwa. Prezes Rady Ministrów odwołuje Głównego Inspektora (art. 83 ust. 1-2 ustawy o ochronie roślin).
Natomiast Wojewódzkiego inspektora powołuje i odwołuje wojewoda, za
zgodą Głównego Inspektora (art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie roślin).
Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie roślin, wprowadzane
z państw trzecich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rośliny, produkty roślinne lub przedmioty są poddawane każdorazowo granicznej
kontroli fitosanitarnej, jeżeli:
a) istnieje obowiązek zaopatrzenia ich w świadectwo fitosanitarne419
lub inne wymagane dokumenty lub oznakowania, lub
b) nie można ustalić ich tożsamości, lub
c) istnieje podejrzenie, że są porażone przez organizmy kwarantannowe lub organizmy szkodliwe lub przez organizmy niekwarantannowe, i istnieje zagrożenie spowodowania strat gospodarczych wskutek
wprowadzenia lub rozprzestrzenienia się tych organizmów.
W związku z tym graniczna kontrola fitosanitarna obejmuje kolejno:
kontrolę dokumentów, w tym sprawdzenie, czy do roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów zostały dołączone wymagane dokumenty lub
czy są one prawidłowo oznakowane, kontrolę tożsamości, kontrolę zdro419
Świadectwo fitosanitarne stanowi zaświadczenie w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 KPA (Tekst
jedn. Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm.). Stąd odmowa wydania zaświadczenia powinna nastąpić w formie postanowienia (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn.akt IV SA/Wa 353/06, LEX nr 219319).
135
wotności roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów. Kontrolę tę przeprowadza się w punkcie wwozu w miejscu wprowadzania na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów,
niebędącym punktem wwozu (art. 24 ust. 1 – 2 ustawy o ochronie roślin).
Biorąc pod uwagę specyfikę zadań wykonywanych przez Państwową
Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa należy podkreślić konieczność
współdziałania zwłaszcza ze Służbą Celną, o czym świadczy art. 23 ust. 3
ustawy o ochronie roślin, zgodnie z którym organy celne współpracują
z organami przeprowadzającymi graniczną kontrolę fitosanitarną w zakresie tej kontroli, w szczególności informują wojewódzkiego inspektora
właściwego dla punktu wwozu albo ze względu na miejsce wprowadzania
roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów podlegających granicznej
kontroli fitosanitarnej o ich wprowadzeniu lub zamiarze ich wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ma to niezwykle istotne
znaczenie biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotem wwozu na terytorium
RP mogą być środki ochrony roślin, które są szkodliwe, a źródło ich pochodzenia jest nieznane. W związku z tym mogą stanowić zagrożenie dla
zdrowia i życia ludzkiego.
Służba Celna dostrzegając rosnące zagrożenie związane z przywozem nielegalnych środków ochrony roślin podjęła działania zmierzające do ograniczenia takiego przywozu. Przykładowo, we właściwości Izby
Celnej w Przemyślu w latach 2009-2013 dokonano 71 ujawnień środków
ochrony roślin przewożonych nielegalnie przez podróżnych. Skala zjawiska nielegalnego przywozu środków ochrony roślin w 2014 roku znacznie
się powiększyła, gdyż w okresie od początku 2014 r. do końca lipca 2014
r. dokonano 94 ujawnień. Środki ochrony roślin ujawniane są zasadniczo
podczas kontroli w ruchu osobowym. Towary te ukrywane są najczęściej
w bagażach. Towar przemycany, w postaci płynu lub proszku, jest w oryginalnych opakowaniach jednostkowych: plastikowych butelkach albo
w workach z tworzywa sztucznego. Przemycane środki ochrony roślin nie
są jednak dopuszczone do obrotu w Polsce, a co za tym idzie, ich stosowanie w naszym kraju jest zabronione420.
Kolejną inspekcją odpowiedzialną za zapewnienie bezpieczeństwa
i porządku publicznego w ramach ruchu granicznego jest Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Podstawą jej działania jest ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów
420http://www.mf.gov.pl/c/document_library/get_file?uuid=4f5e5324-2668-4dae-a013-b85b7a7e933b&groupId =764034, [Dostęp 4.12.2015].
136
rolno-spożywczych421. Inspekcja ta (IJHARS) funkcjonuje od 1 stycznia
2003 r. i powstała w wyniku połączenia Centralnego Inspektoratu Standaryzacji (CIS) oraz Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych
(ISiPAR)422. CIS działał na podstawie ustawy z dnia 12 września 1996 r.
o państwowym nadzorze standaryzacyjnym towarów rolno-spożywczych
w obrocie z zagranicą423. Zgodnie z art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy, jego
zadaniem było sprawowanie nadzoru standaryzacyjnego towarów w obrocie z zagranicą w szczególności poprzez:
a) dokonywanie oceny towarów i wydawanie orzeczeń o jakości handlowej towarów;
b) wykonywanie badań laboratoryjnych;
c) prowadzenie doradztwa i udzielanie informacji dotyczących przepisów, norm i wymagań w zakresie jakości handlowej;
d) organizowanie szkoleń i doskonalenie kadr na potrzeby standaryzacji;
e) przygotowywanie propozycji zmian przepisów i norm, wynikających z potrzeb obrotu towarami z zagranicą;
f) współpraca z organami, jednostkami i organizacjami krajowymi
oraz międzynarodowymi w zakresie przepisów, norm oraz oceny jakości handlowej towarów.
Z kolei Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych 424 utworzona na mocy ustawy z 30 czerwca 1970 r. o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych425 została powołana do kontroli:
a) gospodarki zbożami i ich przetworami, nasionami jadalnych roślin
strączkowych i ich przetworami, nasionami przemysłowych roślin
oleistych, paszami, mięsem i jego przetworami oraz drobiem;
b) działalności gospodarczej dotyczącej przemysłowego tuczu, opasu
oraz uboju zwierząt rzeźnych;
c) skupu, zbytu, składowania, transportu i przetwórstwa w dziedzinach
jak wyżej;
d) przestrzegania obowiązujących przepisów i norm w dziedzinach
określonych ustawą, a także do zapobiegania oraz zwalczania niegospodarności i nadużyć;
421
422
423
424
425
Tekst jedn. Dz. U. 2015, poz. 678 ze zm.
A. Jedynak, Rys historyczny, http://www.ijhar-s.gov.pl/index.php/rys-historyczny.html, [Dostęp: 10.01.2016].
Dz. U. 1996, Nr 124, poz. 584.
Poprzednia nazwa – Państwowa Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych została
zmieniona ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998
r. Nr 106, poz. 668 ze zm.).
Dz. U. 1970, Nr 16, poz. 137 ze zm.
137
e) kontroli i orzekania o jakości towarów określonych w ustawie.
Powstanie jednej instytucji – Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów
Rolno-Spożywczych, zajmującej się kontrolą jakości handlowej artykułów
rolno-spożywczych, miało na celu konsolidację jednostek działających
w obszarze kontroli żywności na rynku krajowym i w obrocie z zagranicą
oraz uproszczenie i ujednolicenie procedur kontroli. Ważnym czynnikiem
decyzji o połączeniu obu Inspekcji była także konieczność dostosowania
urzędowych służb kontroli żywności do prawodawstwa wspólnotowego, jak
również potrzeba racjonalizacji wydatków budżetu państwa426.
Zgodnie z art. 17 ustawy, o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych do zadań Inspekcji należy w szczególności:
1)nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych,
a w szczególności:
a) kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie, w tym wywożonych za granicę,
b) kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przywożonych spoza państw członkowskich Unii Europejskiej oraz
spoza państw członkowskich Europejskiego Porozumienia
o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w tym kontrola graniczna tych artykułów,
c) dokonywanie oceny i wydawanie świadectw w zakresie jakości
handlowej artykułów rolno-spożywczych,
d)powiadamianie podpunktu krajowego punktu kontaktowego
w ramach sieci systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej
żywności i paszach (systemu RASFF) o podjętych decyzjach dotyczących niebezpiecznych artykułów rolno-spożywczych,
e) kontrola artykułów rolno-spożywczych oznakowanych chronionymi nazwami pochodzenia, chronionymi oznaczeniami geograficznymi albo nazwami gwarantowanych tradycyjnych specjalności, zarejestrowanymi na podstawie przepisów o rejestracji
i ochronie nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz o produktach tradycyjnych, lub nazwami odwołującymi się do zarejestrowanych chronionych nazw pochodzenia,
chronionych oznaczeń geograficznych albo gwarantowanych tradycyjnych specjalności oraz współpraca z jednostkami sprawującymi taką kontrolę w innych państwach,
f) kontrola wyrobów winiarskich oznakowanych chronionymi nazwami pochodzenia lub chronionymi oznaczeniami geograficz426
138
R. Jedynak, Rys historyczny...
nymi, zarejestrowanymi na podstawie przepisów o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji
rynku wina, lub nazwami odwołującymi się do zarejestrowanych
chronionych nazw pochodzenia lub chronionych oznaczeń geograficznych oraz współpraca z jednostkami sprawującymi taką
kontrolę w innych państwach,
g)kontrola napojów spirytusowych oznakowanych chronionymi
oznaczeniami geograficznymi, zarejestrowanymi na podstawie
przepisów o wyrobie napojów spirytusowych oraz o rejestracji
i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych, lub
nazwami odwołującymi się do zarejestrowanych chronionych
oznaczeń geograficznych oraz współpraca z jednostkami sprawującymi taką kontrolę w innych państwach;
2) kontrola warunków składowania i transportu artykułów rolno-spożywczych;
3) współpraca z właściwymi organami administracji rządowej w województwie, organami innych inspekcji, urzędami celnymi, Policją,
jednostkami samorządu terytorialnego oraz państwowymi jednostkami organizacyjnymi realizującymi politykę rolną państwa;
4) współpraca z jednostkami organizacyjnymi pełniącymi funkcje
agencji płatniczych w zakresie realizacji Wspólnej Polityki Rolnej
oraz jednostkami organizacyjnymi uczestniczącymi w realizacji operacji finansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Pomocy
Najbardziej Potrzebującym;
5) współpraca z organizacjami międzynarodowymi zajmującymi się
jakością handlową artykułów rolno-spożywczych oraz ich obrotem
międzynarodowym lub uczestnictwo w pracach tych organizacji;
6) udzielanie informacji i szkolenie w zakresie przepisów i wymagań
dotyczących jakości handlowej lub ustalania klas jakości handlowej
oraz metod i badań artykułów rolno-spożywczych;
7) współpraca z urzędowymi jednostkami kontrolnymi w innych państwach w zakresie kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w tym wymienianie informacji lub próbek artykułów rolno-spożywczych;
8) wykonywanie innych zadań określonych w przepisach odrębnych.
Zadania Inspekcji wykonuje Główny Inspektor Jakości Handlowej
Artykułów Rolno-Spożywczych oraz wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych jako
kierownika wojewódzkiej inspekcji jakości handlowej artykułów rolno139
-spożywczych, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej (art. 18 UOIJHARS). Poza tym, Inspekcja podlega ministrowi właściwemu do spraw rynków rolnych (art. 16 ust. 1 UOJHARS).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zajmuje się kontrolą jakości artykułów o charakterze rolno-spożywczych, w tym wywożonych za granicę oraz
przywożonych spoza państw członkowskich Unii Europejskiej oraz spoza
państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu
(EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Ma to
niezwykle istotne znaczenie, ponieważ tego typu artykuły są spożywane
przez ludność. Dlatego też można stwierdzić, że Inspekcja ta kontrolując jakość importowanych i eksportowanych artykułów rolno-spożywczych jest
również odpowiedzialna za ochronę zdrowia i interesów konsumentów.
W związku z tym, że wymienione formacje odgrywają niezwykle
istotną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego Polski, a także jej granic, działalność Straży Granicznej, Służby Celnej, Policji,
Inspekcji Weterynaryjnej, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej
Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa i Inspekcji Jakości Handlowej
Artykułów Rolno-Spożywczych koncentruje się nie tylko na zabezpieczeniu granicy krajowej, ale (w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest
członkiem Unii Europejskiej) również granicy zewnętrznej. Ponadto podkreślenia wymaga również to, że żadna z wymienionych formacji nie jest
w stanie wywiązać się z przedmiotowego zadania samodzielnie, dlatego
kluczową kwestią jest współdziałanie pomiędzy nimi oraz wzajemne uzupełnianie się w realizacji ustawowych zadań. Duża mobilność migracyjna
ludności państw o niższym poziomie rozwoju, konflikty zbrojne, globalizacja i zwiększona wymiana towarowa między państwami Unii a resztą świata wymagać będzie ciągłej weryfikacji wykonywanych zadań oraz
form i metod działania przez administrację graniczną.
140
CZĘŚĆ TRZECIA
Instrumenty bezpieczeństwa w przepływie osób i towarów
przez zewnętrzną granicę Unii Europejskiej
Rozdział 1
Bezpieczeństwo w polityce migracyjnej i azylowej
Unii Europejskiej – dr Anna Szachoń, dr Anna Kosińska
1.1. Idea Schengen w aspekcie standardów bezpieczeństwa
w zakresie transgranicznego przepływu osób
– dr Szachoń-Pszenny.
1.1.1.Geneza i podstawy idei Schengen
W celu określenia znaczenia idei Schengen w aspekcie standardów
bezpieczeństwa w zakresie transgranicznego przepływu osób należy
podjąć próbę definicji tej idei. W pierwszej kolejności należy to zrobić
w oparciu o działania państw europejskich w kierunku utworzenia unii
paszportowej, akty prawne stanowiące podstawę funkcjonowania strefy
Schengen oraz cele jej państw założycielskich. Państwa te (Francja, Niemcy oraz państwa Beneluxu) początkowo na forum traktatowym próbowały
wprowadzić unię paszportową na obszarze ówczesnych Wspólnot Europejskich. Jednakże brak zgody wśród państw WE spowodował przeniesienie idei tworzenia unii paszportowej na forum pozatraktatowe i w efekcie
utworzenie strefy Schengen w 1985 r427.
U podstaw idei Schengen leżą zatem założenia unii paszportowej,
której celem jest swobodny przepływ osób bez kontroli granicznej pomiędzy państwami ją tworzącymi. Unie paszportowe funkcjonowały
w Europie już przed powstaniem strefy Schengen, a były nimi powstała
w 1958 r. Nordycka Unia Paszportowa428 i od 1960 r. Unia Paszportowa
Beneluxu429. Z ich doświadczeń skorzystały także Francja i Niemcy pod427
428
429
Układ podpisany w Schengen 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia
kontroli wspólnych granic, Dz. Urz. UE. 2000, L 239, str. 13, dalej jako Układ z Schengen.
Nordycka Unia Paszportowa została utworzona przez Radę Nordycką zwaną Radą Północną, stanowiącą forum konsultacyjne państw Europy Północnej. Utworzyły ją w 1952 r. delegacje parlamentów Danii, Islandii, Norwegii, Szwecji i od 1955 r. Finlandii oraz parlamentów terytoriów autonomicznych: Wysp Alandzkich, Wysp Owczych i Grenlandii, a także ich rządów.
Państwa Beneluxu rozpoczęły współpracę w 1921 r., po zawarciu Belgijsko-Luksemburskiej Unii Ekonomicznej (Belux), która zawierała elementy unii gospodarczej i walutowej, którą w 1944 r. rozszerzy-
141
pisując w 1984 r. Umowę z Saarbrücken o stopniowym zniesieniu kontroli na granicach Francji i Republiki Federalnej Niemiec430. Podkreślono
w niej, że coraz dalej idące zjednoczenie narodów europejskich musi znaleźć swój wyraz w tym, że wszyscy obywatele państw członkowskich ówczesnej EWG będą mogli bez przeszkód przekraczać granice wewnętrzne. Umowa z Saarbrücken była dwustronną umową w sprawie ułatwiania
obywatelom obu państw przekraczania wspólnej granicy, którą błyskawicznie zainteresowały się państwa Unii Paszportowej Beneluxu, a następnie zwróciły się do Francji i Niemiec o nawiązanie współpracy w ramach unii paszportowej bazując na rozwiązaniach zawartych w Umowie
z Saarbrücken. Najkrócej ujmując, w ten sposób doszło do podpisania
rok później Układu z Schengen, który zapoczątkował istniejącą od ponad
30 lat strefę Schengen. W 1995 r. weszła w życie Konwencja Wykonawcza431, która konkretyzowała i rozszerzała Układ z Schengen, a w 1999
r. inkorporowano dorobek Schengen w prawne i instytucjonalne ramy
UE432. Warto przy tym zauważyć, że idea Schengen jest, obok polityki
wizowej, azylowej i imigracyjnej, częścią składową Przestrzeni wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Traktat o funkcjonowaniu UE dokonując podziału PWBiS wymienia polityki dotyczące kontroli granicznej,
azylu i imigracji433. Podstawowym zadaniem Unii gwarantującym bezpieczeństwo granic jest zapewnienie braku kontroli osób na granicach
wewnętrznych i rozwój wspólnej polityki w dziedzinie azylu, imigracji
i kontroli granic zewnętrznych, przy czym UE dokłada starań, aby zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa434.
430
431
432
433
434
142
ły na Holandię. Dnia 1 stycznia 1948 r. ustanowiono Unię Celną Beneluxu, dzięki czemu Benelux ze
swobodą przepływu towarów, usług, kapitału i pracy stanowił modelowe rozwiązanie dla Europejskiej
Wspólnoty Gospodarczej. Zniesiono tam także obowiązek kontroli paszportowej na granicach, natomiast w latach 1948-1958 współpraca między państwami Beneluxu była ukierunkowana na osiągnięcie unii gospodarczej. Równolegle trwały prace nad powołaniem do życia Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej, których aktywnymi promotorami stały się kraje Beneluxu. Większość z rozwiązań
przyjętych i realizowanych na obszarze Beneluxu stało się inspiracją i modelem dla podobnych działań w skali Unii Europejskiej, podaję za: E. Dynia, Integracja europejska, Warszawa 2006,s. 21-22
Umowa z Saarbrücken została zawarta 13 lipca 1984 r. i nie była aktem prawnym WE, a jedynie umową międzynarodową dwóch jej państw, dlatego nie została opublikowana w Dz. U.
WE.
Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen, podpisana w Schengen 19 czerwca 1990 r.
między Królestwem Belgii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Francuską, Wielkim
Księstwem Luksemburga a Królestwem Niderlandów, Dz. Urz. UE 2000, L 239, str. 19.
Dokonano tego na mocy Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej,
traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty, Dz. U. WE
1997, C 340.
Cześć III, Tytuł V TFUE.
Art. 67 ust. 2-3 TFUE.
Należy przy tym doprecyzować, że idea Schengen dotyczy w równym stopniu granic państw Unii Europejskiej jak i strefy Schengen435. Już
w Układzie Schengen podkreślono, że coraz ściślejszy związek narodów
państw członkowskich ówczesnych Wspólnot Europejskich powinien
znaleźć odzwierciedlenie w swobodzie przekraczania granic wewnętrznych dla wszystkich obywateli państw członkowskich oraz w swobodnym
przepływie towarów i usług. Ideą Schengen stało się usuwanie przeszkód
w swobodnym ruchu na wspólnych granicach, przy czym zaznaczono, że
dokonuje się tego uwzględniając postęp osiągnięty w ramach WE436. Cele
strefy Schengen od początku spełniały założenia jednej z najważniejszych
swobód europejskich, tj. swobody przepływu osób, zatem strefa Schengen stała się praktyczną realizacją pełnej swobody przepływu osób w UE.
Ostatecznym celem idei Schengen była całkowita likwidacja kontroli na
granicach wewnętrznych z jednoczesnym jej wzmacnianiem na granicach zewnętrznych. Zatem w Układzie z Schengen znalazły się szczegółowe podstawy prawne do budowania zasad polityki bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej. Układ z Schengen rozwinięty o Konwencję
Wykonawczą i akty na nich oparte zostały włączone jako acquis Schengen
do prawa przez reformy Traktatu Amsterdamskiego437. Najkrócej ujmując
w ten sposób doszło w sensie funkcjonalnym do ukształtowania się tzw.
obszaru bez granic.
„Obszar bez granic” jest nie tylko ideą Schengen, ale również stworzonego w ramach UE rynku wewnętrznego. Obydwie formy dotyczą
zwiększenia swobody przepływu osób, która jest jednym z najważniejszych
osiągnięć procesu integracji europejskiej. Im głębsza się ona stawała, tym
„luźniejsze” były granice pomiędzy państwami integrującej się Europy.
Stopniowo upraszczano kontrolę na granicach wewnętrznych, aż do jej całkowitego zniesienia w państwach strefy Schengen. Samoczynnym skutkiem
braku kontroli na granicach wewnętrznych jest jej wzmocnienie – jako
swego rodzaju rekompensata – na granicach zewnętrznych. Ta problematyka ma priorytetowe znaczenie w dobie dynamicznego rozwoju integracji
europejskiej. Rozszerzenie acquis Schengen na prawie wszystkie państwa
UE i państwa ściśle współpracujące z Unią, spowodowało zmiany w jej gra435
436
437
Różnice są jedynie geopolityczne, w wymiarze prawnym można mówić o jednolitości granic
UE i strefy Schengen. Szerzej na ten temat zob. A. Szachoń-Pszenny, Acquis Schengen a granice
wewnętrzne i zewnętrzne w Unii Europejskiej, Poznań 2011, s. 50-58.
Preambuła Układu z Schengen.
Protocol integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union – Protokół
włączający acquis Schengen w ramy prawne Unii Europejskiej załączony do TA, Dz. Urz. UE
1997, C 340 z 10. Zastępuje go Protokół nr 19 w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy
Unii Europejskiej załączony do Traktatu Lizbońskiego, Dz. Urz. UE 2010, C. 83.
143
nicach wewnętrznych i zewnętrznych. Celem Unii Europejskiej jest przede
wszystkim wzmocnienie „obszaru bez granic” jednocześnie zapewniając
pełną swobodę przepływu osób. Bezpieczeństwo jego funkcjonowania gwarantują jednolite standardy kontroli i ochrony granic zewnętrznych oraz
skuteczne przeciwdziałanie przemytowi i nielegalnej imigracji438.
Podkreślić przy tym należy, że rozwijana już ponad 30 lat idea Schengen (z czego ponad połowę tego okresu w prawie unijnym), koncentruje
się w głównej mierze na bezpieczeństwie UE. Szczególnego znaczenia taki
wymiar idei Schengen nabiera, gdy bezpieczeństwo Unii jest zagrożone poprzez nadmierną imigrację w wyniku konfliktów zbrojnych i przemian politycznych na kontynencie afrykańskim i azjatyckim. Przełomowym w tym
zakresie wydawał się być rok 2011, gdy w wyniku tzw. arabskiej wiosny
doszło do masowego napływu nieregularnych imigrantów, ale już 2015 r.
pokazał, że napływ cudzoziemców może być o wiele większy. Szacuje się,
że to największy ruch ludności od czasów II wojny światowej, trudno też
szczegółowo określić, ile osób wjechało na obszar UE, bo jest to zjawisko,
które ciągle się nasila (do samych tylko Niemiec w 2015 r. wjechało ponad
1,1 mln imigrantów). Komisja Europejska podaje, że w 2015 r. niespotykana
dotąd liczba osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w Europie
okazała się istotnym sprawdzianem dla systemu Schengen.
W tym celu KE podjęła środki w reakcji na kryzys i nadal współpracuje w państwami członkowskimi i partnerami z państw trzecich, aby
zarządzać przepływami osób, chronić granice zewnętrzne i zaradzić przyczynom leżącym u źródła tej presji migracyjnej439. Zatem obecnie Unia
Europejska, chcąc utrzymać zasady acquis Schengen i związane z tym
przywileje w ruchu osobowym, musi przede wszystkim podjąć działania
gwarantujące zachowanie bezpieczeństwa wewnętrznego.
1.1.2.Unia paszportowa jako prototyp idei Schengen
w zakresie swobodnego przepływu osób
Unia paszportowa stała się uzupełniającą formą integracji politycznej i gospodarczej obok m.in. unii celnej i rynku wewnętrznego440, gdyż
wywarła znaczący wpływ na kształtowanie się zjednoczonej Europy. Jednocześnie stanowi ona podstawę strefy Schengen. Współdziałanie w ramach unii paszportowych zainicjowane przez grupy państw nordyckich
438Szachoń-Pszenny, Acquis..., s. 14-17.
439 Komunikat prasowy KE z 13 stycznia 2016 r., http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-65_
pl.htm z 15 stycznia 2016 r. [Dostęp: 15.01.2016].
440 Szerzej na temat form integracji europejskiej zob.: A. Czarczyńska, K. Śledziewska, Teoria integracji europejskiej, Warszawa 2003, s. 4 i nn.
144
i założycielskich strefy Schengen stało się początkiem integracji na skalę ogólnoeuropejską. Powstała jako pierwsza w Europie Nordycka Unia
Paszportowa zapewniła, że obywatele państw nordyckich przemieszczali
się bez ograniczeń po obszarze Skandynawii. Swoboda przepływu osób
uzyskała tam niemal symboliczny status, podkreślający jedność i równość
wszystkich państw skandynawskich. Niniejsze znaczące elementy budujące tożsamość nordycką uległy pewnemu zatarciu wskutek kształtowania
się idei tworzenia przestrzeni unijnej bez granic wewnętrznych441.
Nordycka Unia Paszportowa została utworzona przez Radę Nordycką, która odegrała bardzo ważną rolę w znoszeniu kontroli paszportowej
na granicach wewnętrznych, stając się wzorem dla pozostałych państw
jednoczącej się wtedy Europy. Nowatorskie rozwiązania w zakresie znoszenia ograniczeń w swobodnym przepływie osób, a także w dziedzinie
współpracy policyjnej i sądowej, pojawiły się w „laboratoriach”, czyli skupiskach niewielkich państw połączonych więzami historycznymi, geograficznymi, politycznymi i gospodarczymi. Klasycznym przykładem takiego
„laboratorium” była Rada Nordycka442. Określenie to pojawiło się w doktrynie443 w odniesieniu do początków obecnej Przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, której integralną częścią jest strefa Schengen444. Idea znoszenia kontroli na granicach państw europejskich wzięła
swój początek od współpracy państw skandynawskich. Wiele elementów
współpracy w ramach strefy Schengen było egzekwowanych tam znacznie
wcześniej, zwłaszcza koncepcja granicy wewnętrznej i zewnętrznej, które
to pojęcia pojawiły się po raz pierwszy właśnie w ramach Nordyckiej Unii
Paszportowej. Programowe założenia unii paszportowych odniosły daleko idące skutki, kształtując zasady przekraczania granic nie tylko państw
nordyckich, ale i całego obszaru Schengen445.
Nieodłącznym elementem zagwarantowania swobodnego przepływu osób w ramach unii paszportowych były środki bezpieczeństwa.
K. Dośpiał-Borysiak, Państwa Nordyckie a Unia Europejska, Warszawa 2007, s.157.
Ibidem, s.142.
Określenie spopularyzowane przez J. Monara. Zob. J. Monar, The Dynamic of Justice and Home
Affairs: Laboratories, Driving Factors and Costs, Journal of Common Market Studies, tom 39,
4/2001, s. 747. Termin ten do literatury dotyczącej integracji europejskiej wprowadził E. B. Haas.
Zob. E. B. Haas, The Uniting of Europe. Political, social and Economic Forces, 1950-1957, Stanford
1958. Podaję za: A. Gruszczak, Historia współpracy w dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw
Wewnętrznych: od Trevi do Tampare, [w:]., Obszar wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii
Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, red. F. Jasiński, K. Smoter, Warszawa 2005, s. 8.
444Szachoń-Pszenny, Acquis Schengen..., s. 151-154.
445 R. Rybicki, Ochrona granic zewnętrznych w kontekście współpracy Schengen, Obszar wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, [w:]
red. F. Jasiński, K. Smoter, Warszawa 2005, s. 167.
441
442
443
145
Działania, które wpłynęły na uwarunkowania prawne bezpieczeństwa wewnętrznego UE początkowo koncentrowały się wokół idei unii paszportowej, wzorując się na dokonaniach Nordyckiej Unii Paszportowej i Unii
Paszportowej Beneluxu. Taka sama idea pojawiła się także w ówczesnych
Wspólnotach, gdzie utworzenie unii paszportowej miałoby ułatwić swobodne przemieszczanie się osób w ramach ,,Europy obywateli”446. Automatycznie wiązało się to z tworzeniem zasad polityki bezpieczeństwa
wewnętrznego i państwa członkowskie podejmowały wysiłki w kierunku
nadania ich współpracy rangi prawa pierwotnego Unii. Takie działania
podejmowały także same instytucje WE, a następnie UE – Komisja zaproponowała złagodzenie, a następnie całkowite zniesienie kontroli dla
osób przekraczających granice wewnętrzne. Dotyczyć to miało obywateli
Unii, ale również państw trzecich, co dało początek istniejącym do dziś
kontrowersjom pomiędzy państwami UE447 i ostatecznie uniemożliwiło
utworzenie unii paszportowej w Unii Europejskiej448.
W rzeczywistości jednak udało się wprowadzić ideę unii paszportowej na poziom traktatowy w postaci acquis Schengen. Doprowadzono
tym samym do całkowitego zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych pomiędzy prawie wszystkimi państwami członkowskimi UE. Jednocześnie zachowano tu możliwość derogacji pełnego uczestnictwa w strefie
Schengen, z której skorzystały Zjednoczone Królestwo i Irlandia. W praktyce jednak uczestniczą one w większości instrumentów Schengen. Inne
państwa UE nie skorzystały z tej możliwości, co wynika z faktu, że od
wejścia w życie Traktatu amsterdamskiego449, każde państwo musi przyjąć w całości dorobek Schengen jako część prawa UE. W praktyce stosuje
się derogację czasową, dopóki nowe państwa unijne nie przygotują w pełni swoich granic do pełnienia nowych zadań w „obszarze bez granic”450.
W ten sposób unia paszportowa stała się prototypem idei Schengen i podstawą w zakresie swobodnego przepływu osób w Unii Europejskiej.
446
447
448
449
450
146
Koncepcja ta pojawiła się podczas spotkania Rady Europejskiej w Paryżu w 1974 r. Szerzej na
ten temat zob.: K. Rokicka, Wzmocniona współpraca w wymiarze sprawiedliwości i sprawach
wewnętrznych UE, [w:] Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Geneza, stan i perspektywy rozwoju, red. F. Jasiński, K. Smoter, Warszawa 2005, s. 83.
Wyraża się to m.in. w stanowisku brytyjskim i irlandzkim wobec acquis Schengen
A. Szachoń-Pszenny, Uwarunkowania polityki Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Uwarunkowania prawne [w:] Polityka Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa
wewnętrznego: Uwarunkowania – realizacja – wyzwania w drugiej dekadzie XXI w., red. W.
Fehler, K.P. Marczuk, Warszawa 2015, s. 65.
Traktat amsterdamski wszedł w życie w 1999 r.
W takiej sytuacji znajdują się obecnie: Cypr, Bułgaria, Rumunia i Chorwacja.
1.1.3.Wielowymiarowość idei Schengen
Bazując na doświadczeniach europejskich unii paszportowych istotą
idei Schengen stała się swoboda przemieszczania osób bez kontroli na granicach wewnętrznych. Jednocześnie dla bezpiecznej realizacji tej swobody
oraz ogólnego bezpieczeństwa całego obszaru Schengen niezbędne jest ustanowienie wzmocnionych kontroli na granicach zewnętrznych oraz odpowiednich środków bezpieczeństwa zwanych środkami kompensacyjnymi.
Zostały one wprowadzone Konwencją Wykonawczą i stanowią integralną
część idei Schengen. Są doprecyzowaniem zasad i zabezpieczeniem swobód,
które wprowadził Układ z Schengen (Schengen I), dlatego Konwencję nazywa się Schengen II. Środki kompensacyjne zawarte w Schengen II gwarantują uzupełnienie deficytów bezpieczeństwa po zniesieniu kontroli na
granicach wewnętrznych wprowadzonych przez Schengen I. Wraz z rozwojem dorobku Schengen, a zwłaszcza po włączeniu do prawa UE, w obrębie
idei Schengen można wyróżnić kilka jej wymiarów. Jej podstawą pozostaje
Układ powołujący strefę Schengen i Konwencja Wykonawcza zabezpieczająca ją za pomocą środków kompensacyjnych. Dlatego w ujęciu wąskim idea
Schengen oznacza zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych i wzmocnienie jej na granicach zewnętrznych, natomiast w ujęciu szerokim to także
wprowadzenie środków kompensacyjnych zarówno na granicach zewnętrznych, jak również na obszarze strefy Schengen i jej państw członkowskich.
Konwencja Wykonawcza dostosowała zasady strefy Schengen do
prawa UE i wprowadziła środki kompensacyjne w postaci konkretnych
form prawnych służących wyrównaniu poziomu bezpieczeństwa. Należą do nich przede wszystkim: jednolite reguły przekraczania i nadzoru
granic zewnętrznych, ścisła współpraca i wzajemna pomoc między państwami, ujednolicenie polityki wizowej, azylowej i imigracyjnej. Środki
kompensacyjne gwarantują bezpieczeństwo wewnętrzne UE, a najważniejszym z nich jest System Informacyjny Schengen (SIS), zabezpieczający
swobodny przepływ, nie tylko osób, ale też towarów. Przepisy Schengen
II dotyczące SIS zostały zastąpione rozporządzeniem w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen
drugiej generacji (SIS II)451, który powstał 9 kwietnia 2013 r. i stanowi
gwarancję bezpieczeństwa obszaru bez granic452. Idea Schengen w sensie
451
452
Rozporządzenie 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie
utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II), Dz. Urz. UE 2006, L. 381, str. 20.
Szerzej na ten temat zob.: A. Szachoń-Pszenny, Uruchomienie Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji w 2013 r. jako wzmocnienie bezpieczeństwa swobodnego przepływu osób
i towarów, „Monitor Prawa Celnego i Podatkowego” 2013 nr 5, s. 191-199.
147
szerokim została zatem rozwinięta w postaci środków kompensacyjnych
w prawie unijnym, gwarantując bezpieczeństwo „obszaru bez granic”,
a jednocześnie przyczyniła się do powstania w ramach UE Przestrzeni
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Taki wymiar idei Schengen
stał się podstawą polityki granicznej Unii, która ma na celu: zapewnienie braku jakiejkolwiek kontroli osób, niezależnie od ich obywatelstwa,
przy przekraczaniu przez nie granic wewnętrznych; zapewnienie kontroli osób i skutecznego nadzoru przy przekraczaniu granic zewnętrznych;
stopniowe wprowadzanie zintegrowanego systemu zarządzania granicami
zewnętrznymi453.
W samej idei Schengen zawarte są podstawy standardów bezpieczeństwa, które odnoszą się do transgranicznego przepływu osób. Można
określić przy tym wymiar podmiotowy i przedmiotowy idei Schengen.
W aspekcie podmiotowym są to obywatele UE/państw strefy Schengen
oraz obywatele państw trzecich legalnie przebywający na obszarze Schengen. Natomiast aspekt przedmiotowy idei Schengen stanowią granice wewnętrzne bez kontroli i zewnętrzne ze wzmocnioną kontrolą. Swobodny
przepływ osób wiąże się przy tym z integralną częścią idei Schengen, jaką
jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wewnętrznego UE. Odnosząc się
do tego można wyróżnić ideę Schengen w wymiarze pozytywnym, którą
jest zapewnienie swobodnego przepływu osób na „obszarze bez granic”.
Natomiast poręczeniem bezpieczeństwa jest idea Schengen w wymiarze
negatywnym, czyli zastosowanie ograniczeń w celu zapobiegania zagrożeniom bezpieczeństwa poprzez zastosowanie środków kompensacyjnych,
rozwijanych w kolejnych postaciach w prawie UE w reakcji na nowe zagrożenia, jak np. agencja FRONTEX i funkcjonujący w jej ramach system
EUROSUR, w tym szczególnie działania na granicach morskich454. Nowe
środki kompensacyjne wchodzą w zakres polityki zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi (PZZGZ). Jednym z jej ważniejszych elementów jest współpraca pomiędzy organami granicznymi i celnymi, w ramach której osoby i przedmioty kontroluje się, korzystając z podobnych
metod i podobnej koncepcji zarządzania ryzykiem. Warto tutaj rozważyć
i zastosować koncepcję punktu kompleksowej obsługi, przewidującej pełną integrację działań służb granicznych i celnych z uwzględnieniem trwającej obecnie oceny przyszłości systemu granic UE455.
453
454
455
148
Art. 77 ust. 1 TFUE.
Więcej na ten temat w dalszej części tekstu.
Zob. więcej o powiązaniach celnych i granicznych: A. Szachoń-Pszenny, Acquis Schengen a polityka celna Unii Europejskiej, [w:] Polityka celna. Ekonomia-Prawo-Praktyka, red. E. Gwardzińska, A. Warner, J. Wierzbicki, Warszawa 2014, s. 217-233.
Prawidłową realizację idei Schengen można zmierzyć za pomocą
wyznacznika, którym jest model Schengen. Zgodnie z tym modelem zakłada się, że większość przekraczających granicę zewnętrzną osób i towarów przemieszcza się w sposób legalny, zgodny z deklarowanym celem.
Uznając za wyznacznik taką sytuację modelową można określić wymiar
wewnętrzny idei Schengen, jaką jest swobodny przepływ osób wewnątrz
strefy Schengen oraz wymiar zewnętrzny idei Schengen, który stanowi
zapobieganie napływowi osób, nieposiadających uprawnień do wjazdu
na obszar Schengen, szczególnie gdy zagrażają bezpieczeństwu osób legalnie przemieszczających się w strefie Schengen. W wymiarze zewnętrznym aktualnie podejmuje działania Komisja i Parlament Europejski.
W planach na 2016 r. KE podkreśliła, że należy skupiać się na współpracy
z państwami trzecimi, zlikwidowaniu podstawowych przyczyn kryzysu
i w szczególności na zahamowaniu przypływu nielegalnych migrantów.
Partnerstwo i współpraca z kluczowymi państwami pochodzenia, tranzytu i docelowymi mają być przedmiotem szczególnej uwagi456. W wymiarze zewnętrznym idei Schengen PE chce dokonać rozróżnienia między
tymi, którzy mają prawo do ochrony międzynarodowej a tymi, którzy jej
nie potrzebują. Obecnie pracuje nad wspólną listą bezpiecznych państw
pochodzenia. Osobom z tych państw będzie trudniej uzyskać azyl457.
1.1.4.Tymczasowe przywrócenie kontroli
na granicach wewnętrznych jako aktualnie najczęściej
stosowany wyjątek od idei Schengen
Idei Schengen towarzyszyła od lat dyskusja na temat skuteczności
stosowanych środków kompensacyjnych, odnoszących się do kontroli
granic zewnętrznych. Zwracano przy tym uwagę nie tylko na rolę kontroli
granicznej w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej, ale także na jej
znaczenie w wykrywaniu i zapobieganiu nielegalnej imigracji. Jeśli zawodziły mechanizmy kontrolne – niewystarczająco lub wadliwie stosowane
– na granicach zewnętrznych, część państw (zwłaszcza państwa docelowej imigracji) domagała się możliwości wprowadzenia kontroli na granicach wewnętrznych458. Chociaż taka możliwość została wprowadzona
456
Komunikat prasowy KE z 13 stycznia 2016 r.: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-65_
pl.htm z 15 stycznia 2016 r.. [Dostęp: 15.01.2016].
457http://www.europarl.europa.eu/news/pl/news-room/20160114STO09818/Upadek-strefy-Schengen-b%C4%99dzie-pocz%C4%85tkiem-ko%C5%84ca-projektu-europejskiego z 2
stycznia 2016 r.. [Dostęp: 15.01.2016].
458 M. Trojanowska-Strzęboszewska, Przywracanie kontroli na granicach wewnętrznych strefy
Schengen, [w:] System Schengen a imigracja z perspektywy Polski i Niemiec, M. red. Trojanowska-Strzęboszewska, Warszawa 2014, s. 69.
149
już przez Schengen II, dopiero w wyniku masowego napływu imigrantów
w 2011 r. rozbudowano ją, dokonano zmian Kodeksu Granicznego Schengen459 i zaczęto częściej stosować, szczególnie w reakcji na jeszcze większą
presję migracyjną w 2015 r. W odpowiedzi na te wydarzenia doszło do
zastosowania przez część państw UE i strefy Schengen wyjątków od idei
Schengen w postaci tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach
wewnętrznych zgodnie z przepisami KGS460. Następujące państwa zgłosiły Komisji przywrócenie kontroli: od listopada 2015 r. Niemcy, Francja,
Szwecja, Norwegia i Austria, a od stycznia 2016 r. także Dania461. Szczególnie istotne wydaje się to być w świetle faktu, że połowa z tych państw
to założyciele pierwszej unii paszportowej w Europie. Taki zabieg wskazuje, że aktualnie idea „obszaru bez granic” uległa radykalnym zmianom
w świadomości państw, które powołały unię paszportową, a następnie
opartą na niej strefę Schengen.
Tymczasowe przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych,
chociaż ma podstawę legalną w przepisach acquis Schengen, jednakże stanowi wyjątek, a nie regułę, co oznacza, że powinno się ją stosować jedynie
ostatecznie. Kodeks Graniczny Schengen dokładnie określa kryteria dotyczące tymczasowego przywracania kontroli na granicach wewnętrznych,
nakazując najpierw wykorzystanie wszystkich innych środków. Nawet
jeśli poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w państwie członkowskim wymaga podjęcia natychmiastowego działania, dane państwo członkowskie może wyjątkowo i w trybie
natychmiastowym przywrócić kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych na ograniczony okres462. W obliczu obecnego kryzysu migracyjnego
poszczególne państwa członkowskie różnie interpretują „powagę zagrożenia” i „wyjątkowość” oraz „natychmiastowość” przywrócenia kontroli.
Podstawowym kryterium, które ma charakter zmienny i dynamiczny, jest
odniesienie poszczególnych państw do kryzysu migracyjnego w strefie
Schengen, gdyż stanowiska państw różnicują się wraz z pogłębianiem się
kryzysu migracyjnego. Ciekawa może być pozycja Polski, jeśli dojdzie do
459
Art. 23-31 rozporządzenia (WE) Nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca
2006 r., ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice
(kodeks graniczny Schengen), Dz. Urz. UE 2006, L 105, str. 1, dalej, jako KGS. Nowe zasady
tymczasowego przywracania kontroli wprowadzono do KGS rozporządzeniem PE i Rady Nr
105/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 562/2006 w celu
ustanowienia wspólnych zasad tymczasowego przywracania w wyjątkowych okolicznościach
kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, Dz. Urz. UE 2013, L 295, str. 1.
460 Art. 23-31 KGS.
461http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control/index_en.htm z 31 grudnia 2015 r. [Dostęp: 31.12.2015.].
462 Art. 25 KGS.
150
zmiany szlaku migracyjnego w związku z zabezpieczaniem przez Węgry
granicy zewnętrznej poprzez budowę muru.
Państwa UE i strefy Schengen położone w Europie Północnej krytykują państwa śródziemnomorskie za brak efektywnej kontroli na granicach zewnętrznych Unii, natomiast te drugie krytykują pierwsze za brak
solidarności. Z kolei państwa Europy Środkowo-Wschodniej, które uważają, że imigranci powinni być rozmieszczani na zasadzie dobrowolności,
krytykują ideę kwot imigracyjnych. Jeśli kryzys nadal będzie się nasilał, to
państwa członkowskie będą naciskały na uzyskanie większej władzy, jeśli
chodzi o wprowadzenie kontroli na granicach, a nawet zawieszenie lub
wykluczenie z systemu tych państw, które są postrzegane jako państwa nie
radzące sobie z efektywną kontrolą granic463.
1.1.5.Projekt reform strefy Schengen w 2016 r. – uaktualnienie
idei Schengen w warunkach kryzysu migracyjnego
Kolejne reformy strefy Schengen uwarunkowane są względami bezpieczeństwa, a bezpośrednią przyczyną ich podejmowania stało się już po
raz drugi poważne zagrożenie ze strony masowego napływu nielegalnych
imigrantów. Reformy rozpoczęte z tego powodu w 2011 r. najpierw dokonały rozszerzenia mandatu agencji FRONTEX464. Zostały zakończone
w 2013 r., kiedy w ramach tzw. pakietu Schengen wprowadzono nowe zasady tymczasowego przywracania kontroli465 i wprowadzono mechanizm
oceny i weryfikacji stosowania dorobku Schengen466. Wydawało się, że te
zmiany powinny być wystarczające na kilka, kilkanaście najbliższych lat,
tymczasem już w 2015 r. okazało się, że niezbędne jest wprowadzenie kolejnych reform i to przede wszystkim w działalności FRONTEX-u467 oraz
w kwestii bezpieczeństwa morskiego, z którym działalność Agencji jest
nierozerwalnie związana. Stało się tak przede wszystkim ze względu na
fakt, że w 2015 r. napływ imigrantów odbywał się głównie drogą morską, która niestety wiązała się z ich dużą śmiertelnością. W dniu 15 grud463http://forsal.pl/artykuly/892881,stratfor-reforma-strefy-schengen-moze-oznaczac-koniec-unii-europejskiej-w-jej-obecnym-ksztalcie.html [Dostęp: 31.12.2015.].
464 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1168/2011 z dnia 25 października
2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich
Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE. 2011, L. 304, s. 1.
465 Wprowadzając zmiany do KGS omówione powyżej.
466 Rozporządzenie Rady 1053/2013 z dnia 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz uchylenia
decyzji komitetu wykonawczego z dnia 16 września 1998 r. dotyczącej utworzenia Stałego Komitetu ds. Oceny i Wprowadzania w Życie Dorobku Schengen, Dz. Urz. UE 2013, L 295, str. 43.
467
151
nia 2015 r. Komisja przedstawiła pakiet dotyczący granic składający się
z istotnego zestawu środków w celu zabezpieczenia granic zewnętrznych
UE, bardziej skutecznego zarządzania migracjami oraz ochrony swobody
przemieszczania się wewnątrz strefy Schengen. Na 2016 r. Komisja zaproponowała utworzenie europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej.
Miałaby ona powstać w wyniku przekształcenia FRONTEX-u w Agencję
ds. Straży Granicznej i Przybrzeżnej, która posiadałaby większe uprawnienia468. Z działalnością projektowanej Agencji ds. Straży Granicznej
i Przybrzeżnej mają być związane zmiany w Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Morskiego (EMSA)469. Ich celem jest wzmocnienie europejskiej współpracy w zakresie pełnienia funkcji straży przybrzeżnej oraz
poprawa koordynacji między odpowiednimi agencjami UE, np. poprzez
umocnienie stałego przesyłania przez EMSA do utworzonego w ramach
FRONTEX-u europejskiego systemu nadzorowania granic (EUROSUR)470
danych dotyczących zagrożeń na granicach morskich. Zmiany EMSA należą do zestawu środków zaproponowanych przez Komisję w celu lepszej
ochrony granic zewnętrznych Europy, który to zestaw obejmuje również
wniosek dotyczący rozporządzenia ustanawiającego Europejską Agencję
Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz wniosek dotyczący rozporządzenia
zmieniającego rozporządzenie ustanawiające Europejską Agencję Kontroli Rybołówstwa (EFCA)471. Przewidziano także możliwość przyjęcia przez
KE, w formie zalecenia, praktycznego podręcznika dotyczącego europejskiej współpracy w zakresie funkcji straży przybrzeżnej, zawierającego
wytyczne, zalecenia i najlepsze praktyki odnośnie do wymiany informacji
oraz współpracy na poziomie krajowym, unijnym i międzynarodowym472.
Gdyby Komisja skorzystała z tego uprawnienia, być może w przyszłości
powstałoby coś na kształt kodeksu współpracy granicznej na morzu, tak
jak Kodeks Graniczny Schengen był poprzedzony Podręcznikiem Schengen. Pokazuje to, że niewiążące inicjatywy lub umowy międzyrządowe
w ramach idei Schengen stają się prawem wiążącym dla państw członkowskich UE, tak przecież stało się z Układem z Schengen.
468
469
470
471
472
152
Komunikat prasowy KE z 13 stycznia 2016 r., http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-65_
pl.htm [Dostęp: 15.01.2016].
Wniosek: Rozporządzenie PE i Rady zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1406/2002
ustanawiające Europejską Agencję Bezpieczeństwa Morskiego, Strasburg, dnia 15 grudnia
2015 r., 2015/0313 (COD), dalej jako rozporządzenie EMSA.
Rozporządzenie PE i Rady Nr 1052/2013 z dnia 22 października 2013 r. ustanawiające europejski system nadzorowania granic (EUROSUR), Dz. Urz. UE 2013, L 295, s. 1.
Kontekst wniosku rozporządzenia EMSA.
Art. 2b ust. 3 rozporządzenia EMSA.
Najważniejszą reformą w strefie Schengen na 2016 r. są zmiany w zakresie działalności agencji FRONTEX, które jednocześnie wzbudzają najwięcej kontrowersji wśród państw członkowskich. Co ciekawe, chociaż
przewiduje się wprowadzenie tych zmian w życie do czerwca 2016 r. projekt KE nie został jeszcze przetłumaczony na języki narodowe473. Zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej w sprawie migracji ze szczytu z 17
grudnia 2015 r. Rada UE powinna szybko przeanalizować przedstawione
przez Komisję wnioski w sprawie europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej474. Europejska straż graniczna i przybrzeżna połączy Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej, utworzoną z FRONTEX-u, z organami państw członkowskich odpowiedzialnymi za zarządzanie
granicami, które nadal będą prowadzić bieżące zarządzanie granicami
zewnętrznymi. Przewiduje się, że nowa europejska straż graniczna i przybrzeżna będzie miała do dyspozycji interwencyjną rezerwę funkcjonariuszy straży granicznej i sprzętu technicznego, co najmniej 1 500 ekspertów,
których będzie można rozmieścić w ciągu trzech dni. Państwa członkowskie będą mogły wnioskować o wspólne operacje i szybkie interwencje na
granicach. Największe kontrowersje budzi stwierdzenie, że w przypadku
utrzymujących się niedociągnięć lub gdy państwo członkowskie znajduje
się pod znaczną presją migracyjną zagrażającą strefie Schengen, a działania krajowe nie są podejmowane lub są niewystarczające, Komisja będzie
mogła przyjąć decyzję wykonawczą, która umożliwia Agencji włączenie
się i rozmieszczenie europejskich zespołów straży granicznej i przybrzeżnej w celu zapewnienia działań na miejscu, nawet jeśli państwo członkowskie nie wyrazi na to zgody. Krajowa straż przybrzeżna będzie częścią europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej w zakresie, w jakim wykonuje
zadania kontroli granicznej, natomiast mandaty EMSA i EFCA zostaną
dostosowane do zadań nowej europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej. Szczególnie istotne z punktu widzenia zagrożeń wypływających z masowej imigracji jest uprawnienie Europejskiej Agencji Straży Granicznej
i Przybrzeżnej do działań w państwach trzecich475.
473
Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on the European
Border and Coast Guard and repealing Regulation (EC) No 2007/2004, Regulation (EC) No
863/2007 and Council Decision 2005/267/EC, (COM(2015) 671 wersja ostateczna z dnia 15
grudnia 2015 r.).
474http://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2015/12/17-euco-conclusions-migration/ [Dostęp: 17.12. 2015].
475 Komunikat prasowy KE z 15 grudnia 2015 r. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-156327_pl.htm [Dostęp: 15.12.2015].
153
W ramach pakietu dotyczącego granic KE przedstawiła wniosek
zmian KGS476 w 2016 r., który ma zobowiązać państwa członkowskie do
przeprowadzania systematycznych kontroli osób korzystających z prawa
do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii, gdy osoby te
przekraczają granice zewnętrzne, w oparciu o bazy danych skradzionych
lub utraconych dokumentów podróży i w celu sprawdzenia, czy osoby te
nie stanowią zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Taka kontrola ma być stosowana na wszystkich granicach
zewnętrznych, tj. granicach powietrznych, morskich i lądowych, zarówno
przy wjeździe, jak i wyjeździe477. Wniosek jest bezpośrednią odpowiedzią
na wezwanie Rady do zmiany kodeksu granicznego Schengen w związku
z atakami terrorystycznymi w Paryżu w dniu 13 listopada 2015 r. Zjawisko
zagranicznych bojowników terrorystycznych, z których wielu jest obywatelami Unii, dowodzi konieczności wzmocnienia kontroli na granicach
zewnętrznych w odniesieniu do obywateli Unii478.
Przedstawione propozycje zmian dotyczą tylko najważniejszych
z nich, gdyż jest ich o wiele więcej. Należy się spodziewać, że jeśli uda się
wprowadzić powyższe, kolejne będą ich następstwem. Z drugiej strony należy pamiętać, że wprowadzenie reform strefy Schengen w przedstawionym
kształcie może być trudne co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, są
to zmiany samej idei Schengen, która jest częścią prawa UE, więc potrzeba
je przeprowadzić w oparciu o traktatowe procedury tworzenia prawa pochodnego UE. Po drugie, brak jest jednolitego stanowiska państw członkowskich strefy Schengen, co znacznie utrudnia wprowadzenie proponowanych zmian. Nie znaczy to, że czyni je niemożliwymi, jednak w obliczu
nasilającego się kryzysu migracyjnego należy podjąć je szybko.
Wskazówką do rozwiązywania kryzysu migracyjnego jest wypowiedź jednego z komisarzy zamieszczona na oficjalnej stronie KE z okazji
30-lecia strefy Schengen, będąca w zasadzie jedynym oficjalnym stanowiskiem UE wobec tej rocznicy w odniesieniu do obecnej sytuacji. Układ
z Schengen fundamentalnie zmienił przestrzeń europejską. Usunięcie
kontroli z granic wewnętrznych jest jednym z największych osiągnięć
integracji europejskiej. Nie byłoby to możliwe bez wzajemnego zaufania
między państwami członkowskimi. Wzajemne zaufanie i bliska współpraca to coś, czego potrzeba aktualnie, a 30-lecie strefy Schengen powinno
476
477
478
154
Wniosek: Rozporządzenie PE i Rady zmieniające rozporządzenie nr 562/2006 (WE) w odniesieniu do wzmocnienia kontroli z użyciem odpowiednich baz danych na granicach zewnętrznych, 2015/0307 (COD), dalej jako wniosek zmian KGS.
Kontekst wniosku zmian KGS.
Preambuła wniosku zmian KGS.
zmobilizować do połączenia wysiłków w celu zmian nie tylko we współpracy Schengen, ale w całej przestrzeni migracyjnej479.
Wobec aktualnego kryzysu migracyjnego należałoby zadać pytanie,
czy ważniejsza jest realizacja idei Schengen, czy przestrzeganie standardów bezpieczeństwa? Najtrudniejsze wydaje się wprowadzenie zmian dotyczących utworzenia europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej. Idea
unijnej straży granicznej pojawiła się już wiele lat temu, ale została uznana
za utopijną. W obliczu największego kryzysu migracyjnego w dziejach UE
ta wizja stała się realna i na szczeblu instytucji unijnych, a także państw
członkowskich dyskutuje się o europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej. Nawet jeżeli nie powstanie ona w takim kształcie, jak proponuje KE,
to kolejne reformy strefy Schengen są nieuniknione. Nie da się uniknąć
podjęcia konkretnych działań prawnych w obliczu tak ogromnej presji
migracyjnej. Zachowanie standardów bezpieczeństwa jest aktualnie kluczowe, jednak nie należy wiązać tego z upadkiem strefy Schengen, jak to
określają politycy europejscy. Z prawnego punktu widzenia taka wizja jest
niezmiernie trudna w realizacji, natomiast możliwe jest podjęcie działań
gwarantujących bezpieczeństwo „obszaru bez granic”. Jednym z nich jest,
zgodnie z zaleceniami Komisji na 2016 r., podjęcie działań w państwach
trzecich, skąd pochodzą nielegalni imigranci. Dopiero kiedy działania te
będą wystarczająco skuteczne, to reformy prawne strefy Schengen przyniosą pożądane efekty.
1.2. Polityka migracyjna Unii Europejskiej
– dr Anna Kosińska
1.2.1.Kształtowanie się polityki migracyjnej UE
O początkach kształtowania się polityki migracyjnej Unii Europejskiej możemy mówić po wejściu w życie Traktatu Amsterdamskiego
(1999) i stworzeniu Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (dalej jako PWBS)480.
Obecnie podstawy traktatowe dla realizacji polityk migracyjnych
znaleźć możemy w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej:
479
480
Z wypowiedzi Dimitrisa Avramopoulosa, Komisarza ds. migracji, spraw wewnętrznych i obywatelstwa (tłumaczenie własne), http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/
news/2015/20150612_01_en.htm [Dostęp: 15.12.2016].
J. Balicki, Imigranci i uchodźcy w Unii Europejskiej. Humanizacja polityki imigracyjnej i azylowej, Warszawa 2012, s. 39; A.Szachoń – Pszenny, Istota swobodnego przepływu osób w Unii Europejskiej i strefie Schengen [w:] Transgraniczny przepływ towarów i osób w Unii Europejskiej,
red. A. Kuś, M. Kowerski, Zamość 2012, s. 68 i nn. Zob. też: Traktat z Amsterdamu, Dz. Urz.
UE 1997, C 340.
155
TFUE)481. Szczególne znaczenie dla przyjmowania aktów prawa wtórnego
ma art. 67 TFUE, zgodnie z którym Unia rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, imigracji i kontroli granic zewnętrznych, opartą na solidarności
między Państwami Członkowskimi i sprawiedliwą wobec obywateli państw
trzecich. Uszczegółowienie celów polityki migracyjnej znalazło się w art. 79
TFUE, zgodnie z którym Unia rozwija wspólną politykę imigracyjną mającą
na celu zapewnienie, na każdym etapie, skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi, sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich
przebywających legalnie w Państwach Członkowskich, a także zapobieganie
nielegalnej imigracji i handlowi ludźmi oraz wzmocnione ich zwalczanie.
Art. 79 TFUE precyzuje również środki prawne, jakie mają być przyjmowane przez instytucje UE, celem implementacji ww. polityk i wymienia wśród nich konieczność uregulowania zasad wjazdu i pobytu, określenie praw cudzoziemców przebywających legalnie na terytorium UE,
ujęcie w ramy prawne zarządzania nieregularną migracją oraz powrotami
obywateli państw trzecich oraz zwalczanie handlu ludźmi.
Gwarancje ochrony praw podstawowych migrantów, zwłaszcza
w kontekście realizacji procesu powrotowego, znalazły się w art. 19 Karty
Praw Podstawowych, zgodnie z którym zakazane są wydalenia zbiorowe
oraz zagwarantowane jest przestrzeganie zasady non – refoulement482.
Krokami milowymi dla budowania europejskiej polityki migracyjnej
były spotkania Rady Europejskiej (RE) i przyjmowane na nich programy
wieloletnie dla PWBS483. Pierwszym takim kluczowym spotkaniem był
szczyt RE w Tampere w dniach 15-16 października 1999 roku484. Ustalono
wówczas priorytety działań w obrębie polityki migracyjnej i azylowej. Zostały one określone jako:
a) współpraca z krajami pochodzenia. W punkcie tym podkreślono, że
Unii zależy na wszechstronnym podejściu do migracji poprzez wpływanie na sytuację w krajach pochodzenia migrantów poprzez m.in.
walkę z ubóstwem i działania na rzecz ochrony praw człowieka;
b) stworzenie Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego, opartego
na Konwencji Genewskiej;
481
482
483
484
156
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE 2012, C 326.
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE 2012, C 326. Na temat działań UE
na rzecz ochrony praw podstawowych zob. Raport Roczny Agencji Praw Podstawowych UE
oraz raporty tematyczne dostępne na stronie: www.fra.europa.eu.
R. Balicki, Imigranci i uchodźcy, s. 40 i nn.
Konkluzje RE dostępne są na stronie: http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm#
[Dostęp: 2.10.2015].
c) niedyskryminacyjne traktowanie obywateli państw trzecich – a poprzez takie podejście stworzenie skutecznych mechanizmów integracyjnych oraz rozszerzanie katalogu praw migrantów regularnych,
a także zwalczanie rasizmu i ksenofobii;
d) kontrola masowych ruchów migracyjnych – podkreślono zwłaszcza
fakt, że dla skutecznego zarządzania migracjami konieczne jest rozwiązanie problemu nielegalnej migracji u jej przyczyn.
Program z Tampere był wdrażany w latach 1999-2004, zaś jego następcą był tzw. Program Haski przyjęty przez Radę Europejską na szczycie
5 listopada 2004 r.485. W programie podkreślono konieczność wieloaspektowej analizy ruchów migracyjnych oraz rozpoczęcia II fazy budowania
polityki migracyjnej. W dokumencie zwrócono szczególną uwagę na
konieczność ustanowienia wspólnej procedury azylowej oraz jednolitych kryteriów przyznawania ochrony międzynarodowej486. Preferowaną
formą migracji pozostała oczywiście migracja regularna, przede wszystkim ekonomiczna. Szczegółowo określono również priorytet integracji
cudzoziemców, w tym konieczność dialogu międzykulturowego i działań
antydyskryminacyjnych. Kluczową kwestią pozostało także uregulowanie
procedury powrotowej cudzoziemców oraz współpraca z krajami pochodzenia i tranzytu.
Ostatnim z przyjętych programów był Program Sztokholmski na lata
2010-2014487. Część dokumentu dotycząca polityki migracyjnej została
zatytułowana „Europa odpowiedzialności, solidarności i partnerstwa
w dziedzinie migracji i azylu”.
Jeden z priorytetów politycznych programu został określony jako
„Europa, która chroni”. Charakteryzując ten priorytet w dokumencie
podkreślono, że: Należy opracować strategię bezpieczeństwa wewnętrznego
w celu dalszej poprawy bezpieczeństwa na terenie Unii, a tym samym ochrony życia i bezpieczeństwa obywateli Unii, oraz zwalczania przestępczości
zorganizowanej, terroryzmu i innych zagrożeń.
Obszerna część programu została poświęcona kwestiom migracyjnym i azylowym, zaś w priorytetach polityki migracyjnej skupiono się
przede wszystkim na związku migracji z rozwojem globalnym i konieczności ochrony praw migrantów i promowania migracji legalnej. W kontekście bezpieczeństwa Unii należy wspomnieć o części programu zaty485
486
487
Program Haski przyjęty 13 grudnia 2004 r., dokument dostępny na stronie: http://ec.europa.
eu/home-affairs/doc_centre/docs/hague_programme_en.pdf [Dostęp: 2.10.2015].
Ibidem, punkt 1.3.
Program sztokholmski – Otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli, Dz. Urz.
UE 2010, C 115.
157
tułowanej „Dostęp do Europy w zglobalizowanym świecie”, którego część
poświęcono problematyce zarządzania granicami zewnętrznymi, w tym
przeciwdziałaniu nielegalnej imigracji i przeciwdziałaniu przestępstwom
granicznym. Szczególną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa na granicach
zewnętrznych odgrywać miała Agencja FRONTEX oraz nowe i interoperacyjne technologie. Kwestie bezpieczeństwa poruszone zostały również
w kontekście polityki wizowej – państwa zostały zobowiązane do regularnego sprawdzania wykazu państw objętych obowiązkiem wizowym. Formułując priorytety działań UE, podkreślono, że działalność Unii koncentrować powinna się na: bezpieczeństwie, przez współdziałanie z państwami
trzecimi w dziedzinie zwalczania poważnej i zorganizowanej przestępczości, narkotyków, handlu ludźmi i przemytu ludzi, między innymi dzięki
ukierunkowaniu działalności Unii w dziedzinie zwalczania terroryzmu
głównie na zapobieganie oraz dzięki ochronie infrastruktury krytycznej.
Bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne są ze sobą nierozerwalnie związane. Zajmowanie się zagrożeniami występującymi nawet daleko od naszego kontynentu ma kluczowe znaczenie dla ochrony Europy i jej obywateli.
Szczególnym działaniem Unii na rzecz wzmocnienia realizowanej
polityki migracyjnej było także działanie funduszy, w ramach których
państwa członkowskie współfinansowały działania integracyjne (Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich), powrotowe
(Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów, Fundusz Granic Zewnętrznych) i azylowe (Europejski Fundusz Uchodźczy) w ramach programu SOLID488. Obecnie, w nowym okresie finansowania, dotychczasowe
działania zostały połączone w jeden Fundusz Azylu, Migracji i Integracji
(2014-2020)489.
488 Na temat programu SOLID: http://fundusze.msw.gov.pl/ue/fundusze/wdrazane/solid-program-ogolny-so [Dostęp: 2.10.2015]. Zob. również S. Dubaj, Transgraniczy przepływ osób
w Unii Europejskiej [w:] Zasady i ograniczenia w przepływie osób i towarów w Unii Europejskiej, red. St. Dubaj, A. Kuś, P. Witkowski, Zamość 2008, s. 27 i nn.
489 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 516/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r.
ustanawiające Fundusz Azylu, Migracji i Integracji, zmieniające decyzję Rady 2008/381/WE
oraz uchylające decyzje Parlamentu Europejskiego i Rady nr 573/2007/WE i nr 575/2007/WE
oraz decyzję Rady 2007/435/WE, Dz.Urz.UE 2014, L 150, str. 20.
Na temat FAMI: http://fundusze.msw.gov.pl/ue/aktualnosci/11888,Projekt-Programu-Krajowego-Funduszu-Azylu-Migracji-i-Integracji-ostateczna-wersj.html. [Dostęp: 2.10.2015]. Zob.
Również P. Wojtasik, EFPI oraz FAMI w rozwoju polityki powrotowej w Polsce [w:] Acquis
return. Doświadczenia implementacji i rozwój polityki powrotowej Unii Europejskiej, red. A.
Kosińska, P. Wojtasik, Lublin 2015, s. 153 i nn.
158
1.2.2.Aktualna strategia UE w zakresie zarządzania migracjami
Analizując problem rozwoju polityki migracyjnej UE, wydaje się, że
obecnie kraje członkowskie stoją przed trudnym wyzwaniem solidarnego zarządzania zintensyfikowanymi napływami migrantów. Jak wynika
z raportu na temat funkcjonowania strefy Schengen, w 2014 r. ujawniono nielegalne przekroczenie granicy przez 284 000 cudzoziemców na
granicy Włoch, Węgier i Grecji490. Wysoki Komisarz ONZ poinformował z końcem sierpnia 2015 r., że szlakiem przez Morze Śródziemne do
Europy przepłynęło już 300 000 migrantów, co stanowi ogromny wzrost
w porównaniu z poprzednimi latami491. Krokiem do zrewidowania dotychczasowych działań w obrębie polityki migracyjnej stała się tragedia
w okolicach wyspy Lampedusa w kwietniu 2015 r., gdzie życie straciło
ponad 700 cudzoziemców. Wówczas Komisja Europejska opracowała tzw.
„Ten point action plan on migration”492, który stał się wyjściem do prac
nad opublikowanym w maju 2015 r. dokumentem – European Agenda on
Migration. Zgodnie z „Ten action plan...” priorytetami w związku z kryzysem migracyjnym na Morzu Śródziemnym miałyby być: wzmocnienie
wspólnych operacji Tryton i Posejdon, systematyczne działania na rzecz
wykrywania i niszczenia łodzi przemytników, regularne spotkania przedstawicieli EOROPOLU, EASO, FRONTEXU i EUROJUSTu w celu skuteczniejszej współpracy pomiędzy Agencjami, działania EASO polegające
na ustanowieniu grup wsparcia w Grecji i we Włoszech, zagwarantowanie
przez państwa członkowskie wykonywania daktyloskopii cudzoziemców,
rozważenie możliwości relokacji migrantów, europejski program przesiedleń pozwalający na przyjęcie osób poszukujących ochrony międzynarodowej, ustanowienie nowego programu szybkich powrotów migrantów nieregularnych, współpraca w państwami graniczącymi z Libią oraz
dialog z Nigerem, a także ustanowienie oficerów łącznikowych tzw. ILO
(Immigration Liaison Officer) w kluczowych państwach trzecich.
Opublikowana 13 maja 2015 r. European Agenda on Migration jako
komunikat Komisji prezentuje krótko – i średnioterminowe środki, jakie
490
491
492
Report from the Commission to the European Parliament and the Council. Seventh bi-annual
report on the functioning of the Schengen area 1 November 2014 – 30 April 2015, Brussels,
29.5.2015 COM(2015) 236 final, raport dostępny na stronie: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/schengen/docs/seventh_biannual_report_on_the_functioning_of_the_schengen_area_en.pdf [Dostęp: 2.10.2015].
Komunikat UNHCR z 28 sierpnia 2015 r., http://www.unhcr.org/55e033816.html [Dostęp:
2.10.2015].
Ten point action plan on migration, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/
news/2015/20150420_01_en.htm [Dostęp: 2.10.2015].
159
powinny być przyjęte, aby złagodzić kryzys migracyjny493. Pierwsza część
dokumentu poświęcona została pilnym działaniom w obszarze Morza
Śródziemnego w związku z nadzwyczajnym napływem migrantów. Druga
część prezentuje wizję wdrażania europejskiej polityki migracyjnej opartej na 4 filarach.
Pierwszy z filarów to zmniejszanie zachęt do nieregularnej migracji.
Jak zauważono w Agendzie, wiele z przyczyn światowej migracji wynika z problemów globalnych, które Unia próbuje rozwiązywać od wielu
lat. Stąd konieczne jest wzmocnienie partnerstwa z krajami pochodzenia
migrantów, m.in. poprzez działania oficerów łącznikowych (European
migration liason officer)494. Tzw. oficerowie łącznikowi ds. imigracji zostali powołani na podstawie rozporządzenia 377/2004495. Zgodnie z jego
art. 1 „oficer łącznikowy ds. imigracji” oznacza przedstawiciela jednego
z Państw Członkowskich oddelegowanego za granicę przez służby imigracyjne lub inne właściwe organy w celu nawiązania i utrzymywania
kontaktów z władzami państwa przyjmującego celem przyczynienia się
do zapobiegania i zwalczania nielegalnej imigracji oraz zarządzania legalną migracją. Celem analizy migracyjnej powinny być również zbierane
informacje o krajach pochodzenia i kontynuowana współpraca z organizacjami pozarządowymi.
Kolejne działanie w ramach I filaru to zwalczanie grup odpowiedzialnych za przemyt osób – Komisja zapowiedziała wzmocnienie dotychczas funkcjonujących w tej materii instrumentów prawnych496 oraz
wzmocnienie współpracy pomiędzy Agencjami UE w PWBS. Konkretne
działania w ww. obszarze scharakteryzowane zostały również w Europej-
493
494
495
496
160
Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A European Agenda
on Migration. Brussels, 13.05.2015, COM (2015) 240 final, the document may be downloaded
from the website: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/communication_on_the_european_agenda_
on_migration_en.pdf [Dostęp: 2.10.2015].
Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A European Agenda
on Migration, s. 8.
Rozporządzenie Rady (WE) Nr 377/2004 z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie utworzenia sieci
oficerów łącznikowych ds. imigracji, Dz. Urz. UE 2004, L 64, s. 1 ze zm.
Chodzi przede wszystkim o Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 czerwca
2009 r. przewidującą minimalne normy w odniesieniu do kar i środków stosowanych wobec
pracodawców zatrudniających nielegalnie przebywających obywateli krajów trzecich Dz. Urz.
UE 2009, L 168, str. 24. i Dyrektywę Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającą
postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r.,
Dz. Urz. UE 2001, L 187, str. 10 ze zm.
skiej Agendzie ds. Bezpieczeństwa (European Agenda on Security), opisanej pokrótce poniżej.
W kontekście problematyki bezpieczeństwa migracyjnego zwrócono
uwagę również na niezwykle istotną kwestię zapewnienia skuteczności decyzjom zobowiązaniowym do powrotu – z danych przedstawionych w Agendzie wynikało, że zaledwie 39,2% wydanych w 2013 r. decyzji powrotowych
w UE zostało wykonanych. Komisja podkreśliła konieczność monitorowania implementacji dyrektywy powrotowej oraz zapowiedziała zmiany prawne wzmacniające rolę Agencji Frontex w operacjach powrotowych.
Drugi z filarów polityki migracyjnej zapowiedzianej w Agendzie to
zapewnienie bezpieczeństwa granic zewnętrznych Unii. Szczególną rolę
w zapewnieniu takiego bezpieczeństwa odgrywa analiza ryzyka, wykonywana przede wszystkim przez system Eurosur, a także działanie systemów
wielkoskalowych takich jak SIS, VIS i Eurodac.
Trzeci z filarów zakłada wzmocnienie Wspólnej Europejskiej Polityki Azylowej. Szczególna rola przypada w tej dziedzinie EASO (Europejski
Urząd ds. Wsparcia w dziedzinie Azylu), zwłaszcza w zapewnieniu informacji o krajach pochodzenia migrantów. W komunikacie zwrócono również uwagę, że system ustalania państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o ochronę nie działa w pełni sprawnie i procedura dublińska
będzie przedmiotem ewaluacji w 2016 r.
Czwarty z filarów to nowa polityka w zakresie migracji regularnej.
W Agendzie podkreślono, że w związku z kryzysem demograficznym, bez
napływu migrantów ilość osób w wieku produkcyjnym w Europie zmniejszy się w ciągu dekady o ponad 17 mln497. Stąd istnieje potrzeba wsparcia
migracji legalnej poprzez programy takie jak Erasmus plus czy Horyzont
2020. Zapowiedziano również zmiany w polityce wizowej oraz konieczność wsparcia w rozwoju krajów pochodzenia migrantów.
28 kwietnia 2015 r. Komisja przedstawiła w formie komunikatu Europejską Agendę ds. Bezpieczeństwa498. Dokument prezentuje strategię
działania Unii w ciągu najbliższych 5 lat w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego. W związku z koniecznością zacieśnienia działań międzysektorowych oraz współpracy pomiędzy agencjami unijnymi,
497
498
Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A European Agenda
on Migration, s. 14.
Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. The European Agenda
on Security. Strasbourg 28.04.2015, COM (2015) 185 final. Dokument dostępny na stronie:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/basic-documents/docs/eu_agenda_on_security_en.pdf [Dostęp: 2.10.2015].
161
dokument uzupełnia strategię migracyjną UE. Jako jeden z wielu problemów bezpieczeństwa wymieniono nielegalny przerzut migrantów przez
granice oraz przestępstwo handlu ludźmi499, jako zagrożenia o charakterze transgranicznym wymagające współpracy na poziomie Unii.
Kolejnym dokumentem uzupełniającym Agendę ds. Migracji jest
European Union Maritime Security Strategy, czyli Strategia bezpieczeństwa morskiego Unii Europejskiej500. Wśród zdiagnozowanych na poziomie unijnym zagrożeń dla terenów morskich znalazły się przestępstwa
transgraniczne, handel ludźmi oraz nielegalny przerzut migrantów na
tereny Unii501.
Scharakteryzowane powyżej przepisy traktatowe oraz dokumenty
stanowią podstawy dla realizacji polityki migracyjnej Unii Europejskiej.
Uściślenie celów traktatowych znalazło się w przyjmowanych w kolejnych
latach instrumentach prawnych dotyczących migracji regularnej, nieregularnej oraz osób poszukujących ochrony międzynarodowej.
1.2.3.Migracja legalna i bezpieczeństwo migracyjne
Jak wynika z dokumentów charakteryzujących politykę migracyjną
Unii Europejskiej, imigracja legalna pozostaje priorytetem, zaś skuteczna integracja narzędziem umożliwiającym zminimalizowanie problemów
wynikających z konieczności współżycia przedstawicieli różnych kultur na
terenie państw członkowskich. Zgodnie z danymi opublikowanymi przez
Komisję Europejską, ilość cudzoziemców zamieszkujących legalnie na terytorium Unii powyżej 12 miesięcy wynosiła ponad 1 mln 370 tys.502, natomiast cudzoziemcy przebywający w Unii w 2014 r. stanowili 5 % populacji
EU (liczba takich cudzoziemców wynosiła ponad 19, 5 mln osób)503.
Podstawowymi aktami prawa wtórnego regulującymi zasady pobytu
cudzoziemców na terytorium Unii są:
499
Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. The European Agenda
on Security. s. 18
500 European Union Maritime Security Strategy. Council of the European Union, Brussels
24.06.2014. Dokument dostępny jest na stronie: http://register.consilium.europa.eu/doc/
srv?l=EN&f=ST%2011205%202014%20INIT [Dostęp: 2.10.2015].
501 European Union Maritime Security Strategy, s. 7. Zob. również Protokół przeciwko przemytowi migrantów drogą lądową, morską i powietrzną, uzupełniający Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, Dz. U. 2005 Nr 18
poz. 162.
502http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/multimedia/infographics/index_en.htm#0801262489e0e61e/c_
503 Zob. również Indicators of Immigrant Integration 2015 Settling In, OECD, 2nd June 2015,
publikacja dostępna na stronie http://www.oecd.org/publications/indicators-of-immigrant-integration-2015-settling-in-9789264234024-en.htm [Dostęp: 2.10.2015].
162
1) Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich
rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium
Państw Członkowskich504 – tzw. dyrektywa obywatelska;
2) Dyrektywa Rady 2003/86/EC z dnia 22 września 2003 r. w sprawie
prawa do łączenia rodzin505;
3) Dyrektywa Rady 2003/109/EC z 25 listopada 2003 dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowym506;
4) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 lutego 2014 r.
2014/36/EU w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw
trzecich w celu zatrudnienia w charakterze pracownika sezonowego507;
5) Dyrektywa Rady 2009/50/WE z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu podjęcia
pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji508.
Problematyka bezpieczeństwa w związku z pobytem i przemieszczaniem się tychże osób, jak również samych obywateli Unii po terytorium
państw członkowskich została uregulowana przede wszystkich w dyrektywie 2004/38 czyli tzw. dyrektywie obywatelskiej. Zgodnie z art. 27 dyrektywy Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału, Państwa Członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli
Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub
zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych509. Ponadto warto pamiętać, że w dyrektywie dotyczącej rezydentów długoterminowych, zgodnie z jej art. 6, zatytułowanym „Porządek
publiczny i bezpieczeństwo publiczne”: 1. Państwa Członkowskie mogą
odmówić przyznania statusu rezydenta długoterminowego ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego510.
Zagadnienia bezpieczeństwa publicznego stały się przedmiotem orzeczeń Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej poprzez kierowane doń
504
505
506
507
508
509
510
Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68
i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG,
75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, Dz. Urz. UE 2004, L 158, str. 77 ze zm.
Dz. Urz. UE 2003, L 251, str. 12 ze zm.
Dz. Urz. UE 2004, L 16, str. 20 ze zm.
Dz. Urz. UE 2014, L 94, str. 375.
Dz. Urz. UE 2009, L 155, str. 17.
Dz. Urz. UE 2004, L 158, str. 77 ze zm.
Dz. Urz. UE 2004, L 16, str. 80 ze zm.
163
pytania prejudycjalne sądów krajowych. W postępowaniu w sprawie Ministerul Administraţiei şi Internelor – Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti przeciwko Gheorghe Jipie511 TSUE dokonał wykładni art. 27 dyrektywy
2004/38 w związku z pytaniem skierowanym przez sąd rumuński. Sprawa
dotyczyła Pana Jipy, obywatela Rumunii, który został wydalony z Belgii za
spowodowanie sytuacji sprzecznej z prawem. W takiej sytuacji przepisy
krajowe przewidywały nałożenie środka ograniczającego swobodne przemieszczanie się poza granicami Rumunii na okres do 3 lat. Sąd krajowy
zwrócił się z wnioskiem o zbadanie, czy regulacja krajowa stoi w sprzeczności z prawem obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się oraz czy
„»sytuacja sprzeczna z prawem« stanowi wzgląd »porządku publicznego«
lub »bezpieczeństwa publicznego«, o których mowa w art. 27 dyrektywy
2004/38/WE, tak iż można wprowadzić ograniczenie swobodnego przemieszczania się takiej osoby?”512. Trybunał badając sprawę uznał, że okoliczność iż „wobec obywatela Unii zastosowano środek w postaci wydalenia
z terytorium innego państwa członkowskiego, gdzie przebywał w sposób
sprzeczny z prawem, może być uwzględniona przez państwo członkowskie
pochodzenia w celu ograniczenia prawa tego obywatela do swobodnego
przemieszczania się jedynie wtedy, gdy indywidualne zachowanie tej osoby
stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające
jeden z podstawowych interesów społecznych”513.
Wykładni art. 27 dyrektywy 2004/38 i zdefiniowania zagrożenia dla
porządku publicznego dokonał Trybunał w postępowaniu w sprawie Christo
Gajdarow v Direktor na Gławna direkcija „Ochranitełna policija” pri Ministerstwo na wytresznite rabowi514 w trybie prejudycjalnym na wniosek sądu
bułgarskiego. Sprawa dotyczyła Pana Gajdarowa, skazanego w Serbii na karę
9 miesięcy pozbawienia wolności za nielegalny przewóz środków odurzających515. Władze bułgarskie zostały o tym fakcie powiadomione notą dyplomatyczną, zaś na podstawie prawa krajowego wobec Ch. Gajdarowa zarządzono środek w postaci zakazu opuszczania kraju i zakazu wydania mu
511
512
513
514
515
164
Wyrok TSUE z dnia 10.07.2008 w sprawie Ministerul Administraţiei şi Internelor – Direcţia
Generală de Paşapoarte Bucureşti przeciwko Gheorghe Jipie C‑33/07.
Pkt 12 wyroku C‑33/07.
Pkt 26 wyroku C‑33/07. Ponadto Trybunał zauważył, że „aby środki podjęte ze względów
porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego były uzasadnione, muszą opierać się
wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby, natomiast nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają
się na względach ogólnej prewencji” (Pkt 24 wyroku).
Wyrok TSUE z dnia 17.11. 2011 w sprawie Christo Gajdarow v Direktor na Gławna direkcija
„Ochranitełna policija” pri Ministerstwo na wytresznite rabowi, C‑430/10.
Pkt 15 wyroku C‑430/10.
dokumentu podróży516. Trybunał badał zgodność prawa bułgarskiego z prawem UE do swobodnego przemieszczania się, zauważając, że „wcześniejsze
skazanie zainteresowanego nie wystarcza samo w sobie, by automatycznie
stwierdzić, że stanowi on rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa, a jedynie
takie stwierdzenie może uzasadniać ograniczenie praw przyznanych mu
prawem Unii”. Ostatecznie skład orzekający uznał, że prawo bułgarskie nie
stoi w sprzeczności z prawem Unii o ile „indywidualne zachowanie (...) obywatela stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla
jednego z podstawowych interesów społecznych, po drugie, że rozpatrywany środek w postaci ograniczenia prawa jest odpowiedni dla zapewnienia
realizacji założonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego
osiągnięcia, oraz po trzecie, że środek ten może podlegać skutecznej kontroli
sądowej pozwalającej na sprawdzenie jego legalności, w aspekcie okoliczności faktycznych i prawnych, w świetle wymogów prawa Unii”517.
Również problematyki bezpieczeństwa migracyjnego dotyczyła sprawa ZZ przeciwko Secretary of State for the Home Department518. Pytanie prejudycjalne do Trybunału skierował sąd ze Zjednoczonego Królestwa, zaś
postępowanie krajowe dotyczyło obywatela Algierii i Francji, który został
wydalony z terytorium Zjednoczonego Królestwa. Pan Z.Z. był mężem
obywatelki Zjednoczonego Królestwa, z którą miał ośmioro dzieci i w latach 1990-2005 zamieszkiwał legalnie w UK, od 2004 r. posiadając prawo
stałego pobytu. W 2005 r. Pan ZZ wyjechał do Algierii i wówczas organ
krajowy uchylił jego prawo pobytu i wydał mu decyzję zakazującą wjazdu do Zjednoczonego Królestwa, ponieważ jego obecność była szkodliwa
dla interesu publicznego519. Pan ZZ odwołał się od tej decyzji, jednak część
postępowania odwoławczego prowadzona była za drzwiami zamkniętymi
z wyłączeniem obecności skarżącego. Skarżący uznał, że taki rodzaj postępowania niejawnego narusza jego prawo do ochrony sądowej. Sąd apelacyjny zdecydował się skierować pytanie do Trybunału w następującej treści:
„Czy zasada skutecznej ochrony sądowej (...) wymaga, aby organ sądowy
rozpoznający odwołanie od decyzji o wydaleniu obywatela Unii Europejskiej z państwa członkowskiego ze względów porządku publicznego i bez516
517
518
519
Pkt 17 wyroku C‑430/10.
Pkt 42. Ponadto w pkt 33 Trybunał zdefiniował pojęcie zagrożenia dla porządku publicznego:
„pojęcie porządku publicznego wymaga w każdym wypadku istnienia – oprócz zakłócenia
porządku społecznego, jakim jest każde naruszenie prawa – rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa”
Wyrok TSUE z 4.06.2013 r. ZZ przeciwko Secretary of State for the Home Department C 300/11.
Pkt 23 wyroku C 300/11.
165
pieczeństwa publicznego (...) zapewnił przekazanie temu obywatelowi Unii
Europejskiej informacji o zasadniczych względach przemawiających przeciwko niemu pomimo faktu, że organy państwa członkowskiego, a także
właściwy krajowy sąd, po przeprowadzeniu analizy całości materiału dowodowego przedstawionego przez organy państwa członkowskiego w odniesieniu do obywatela Unii Europejskiej, uznały, że ujawnienie zasadniczych względów przemawiających przeciwko niemu byłoby sprzeczne
z interesami bezpieczeństwa państwa?”520. Tym samym sąd krajowy powziął
wątpliwość czy utajnienie powodów wydalenia obywatela Unii, które stanowią o stwarzaniu przez niego zagrożenia dla porządku publicznego, jest
zgodne z prawem Unii. Trybunał rozpatrując sprawę doszedł do wniosku,
że „art. 30 ust. 2 i art. 31 dyrektywy 2004/38 należy w świetle art. 47 karty
interpretować w ten sposób, że wymagają one od sądu krajowego zapewnienia, by nieujawnienie zainteresowanemu przez właściwy organ krajowy,
w sposób pełny i dokładny, względów leżących u podstaw decyzji wydanej
na podstawie art. 27 tej dyrektywy, jak również odnośnych dowodów było
ograniczone do ścisłej konieczności, oraz zapewnienia, by w każdym razie
zainteresowany został powiadomiony o zasadniczej treści tych względów
w sposób uwzględniający należycie konieczną niejawność dowodów”521.
1.2.4.Migracja nieregularna i bezpieczeństwo migracyjne
Migracja nieudokumentowana w Unii Europejskiej jest obecnie,
w związku z nasilonymi ruchami migracyjnymi, przede wszystkim przez
Morze Śródziemne i granice południowo-wschodnie, problemem intensywnie dyskutowanym przez państwa członkowskie. Głównym aktem
prawnym regulującym kwestie polityki powrotowej, tj. wydawania zobowiązań do powrotu, realizacji powrotu i detencji obywateli państw trzecich jest tzw. dyrektywa powrotowa, tj. dyrektywa w sprawie wspólnych
norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu
do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich522.
Dyrektywa poprzez implementowanie przepisów do prawa krajowego
państw członkowskich ma za zadanie zapewniać bezpieczeństwo migracyjne na poziomie realizacji polityki powrotowej.
Na temat kwestii bezpieczeństwa państwa w związku z nielegalną
migracją wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości w postępowaniu
520
521
522
166
Pkt 34 wyroku C 300/11.
Pkt 69 wyroku C 300/11.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie
wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, Dz. Urz. UE 2008, L 348, str. 1.
prejudycjalnym w sprawie Z.Zh. v Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie oraz Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie v I.O523. Pytanie do
Trybunału skierował sąd holenderski. Postępowanie krajowe dotyczyło
dwóch cudzoziemców, wobec których wydano decyzje zobowiązaniowe
bez wyznaczania terminu dobrowolnego powrotu na podstawie przepisu
prawa krajowego, w związku ze stwierdzeniem, że cudzoziemiec był uważany za osobę stanowiącą zagrożenie dla porządku publicznego. Zgodnie
z prawem holenderskim: „za osobę stanowiącą zagrożenie dla porządku
publicznego uważa się każdą osobę podejrzewaną o popełnienie czynu podlegającego na gruncie prawa krajowego karze jako zbrodnia lub
występek albo skazaną za popełnienie takiego czynu (...)”524. W wyroku
Trybunał uznał, ze przepis krajowego „stoi (...) na przeszkodzie praktyce
krajowej, zgodnie z którą przyjmuje się, że obywatel państwa trzeciego,
który nielegalnie przebywa na terytorium państwa członkowskiego, stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu tego przepisu,
jedynie na tej podstawie, że obywatel ten jest podejrzewany o popełnienie
czynu podlegającego w prawie krajowym karze jako występek lub zbrodnia lub został skazany za popełnienie takiego czynu”525. Skład orzekający
stanął na stanowisku, że stwarzanie zagrożenia dla porządku publicznego
nie może być orzekane automatycznie, ale musi być poprzedzone wnikliwym badaniem sytuacji prawnej i faktycznej cudzoziemca. W niniejszym
orzeczeniu Trybunał przytoczył również definicję zagrożenia dla porządku publicznego i określił je jako „istnienie (w każdym przypadku – przyp.
autorki), oprócz zakłócenia porządku społecznego, z jakim wiąże się każde naruszenie prawa, rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia
godzącego w jeden z podstawowych interesów społeczeństwa”526.
Z zagrożeniem migracyjnym wiążą się również kwestie nielegalnego przerzutu migrantów przez granice Unii Europejskiej oraz zjawisko
handlu ludźmi. Priorytety polityki Unii w zakresie zapobiegania nielegalnemu przerzutowi migrantów zostały określone w Komunikacie Komisji
Europejskiej „EU action plan against Migrant smuggling (2015-2020)”527.
523
524
525
526
527
Wyrok TSUE z 11.06.2015 w sprawie, Z.Zh. v Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie oraz
Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie v I.O., C‑554/13.
Pkt 17 wyroku C‑554/13.
Zd 1 sentencji wyroku C‑554/13.
Pkt 60 wyroku C 554/13.
Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, EU action plan
against Migrant smuggling (2015-2020), Brussels 27.05.2015 COM (2015) 285 final, http://
ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/asylum/general/docs/eu_action_plan_against_migrant_smuggling_en.pdf [Dostęp: 2.10.2015].
167
1.3. Polityka azylowa Unii Europejskiej
1.3.1.Podstawy prawne polityki azylowej
Podstawą dla tworzenia Wspólnej Europejskiej Polityki Azylowej
(WESA, Common European Asylum Policy) były, podobnie jak w przypadku polityki migracyjnej, przepisy Traktatu amsterdamskiego. Obecnie,
zgodnie z art. 78 TFUE Unia rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu,
ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, mającą na celu przyznanie
odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego wymagającemu międzynarodowej ochrony oraz mającą na celu zapewnienie przestrzegania zasady non-refoulement. Podstawą dla budowy prawnej WESA
stała się Konwencja genewska dotycząca statusu uchodźców528, zaś sam
traktat zapowiedział utworzenie jednolitych standardów ochrony i procedur ich przyznawania.
Polityka azylowa Unii tworzona jest zgodnie ze standardami ochrony praw podstawowych – art. 18 Karty Praw Podstawowych gwarantuje
prawo do azylu z poszanowaniem zasad Konwencji genewskiej oraz zasad
traktatowych529.
Działania w ramach WESA były planowane i implementowane na
postawie omówionych powyżej programów wieloletnich – programu
z Tampere, Programu Haskiego oraz Programu Sztokholmskiego. Duże
znaczenie dla wsparcia działań państw członkowskich w dziedzinie azylu
odegrał również Europejski Fundusz Uchodźczy, obecnie funkcjonujący
w okresie finansowania 2014-2020 jako FAMI.
Podstawy prawne dla funkcjonowania Wspólnej Europejskiej Polityki Azylowej to tzw. pakiet azylowy, czyli:
1) dyrektywa w sprawie procedur azylowych, czyli dyrektywa 2013/32530
2) dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania, czyli dyrektywa
2013/33531
3) dyrektywa w sprawie kwalifikowania, czyli dyrektywa 2011/95532
528 Konwencja dotycząca statusu uchodźców sporządzona w Genewie dnia 28 lipca 1951 r.,
Dz.U.1991.119.515.
Protokół dotyczący statusu uchodźców sporządzony w Nowym Jorku dnia 31.01.1967 r., Dz.
U. 1991. 119.517 i 518).
529 Art. 18 Karty Praw Podstawowych.
530 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie
wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzyna­rodowej, Dz. Urz. UE 2013, L 180,
str. 60.
531 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową, Dz. Urz. UE 2013 L 180, str. 96.
532 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grud­nia 2011 r. w sprawie
168
4) tzw. rozporządzenie Dublin III533
5) tzw. rozporządzenie EURODAC534
6) dyrektywa 2001/55/WE w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu
wysiedleńców535.
Ponadto działania państw członkowskich wspierane są przez Europejski Urząd ds. Wsparcia Azylu (European Asylum Support Office) z siedzibą na Malcie536.
1.3.2.Problematyka bezpieczeństwa migracyjnego
w orzeczeniach Trybunału dotyczących prawa azylowego
Problematyka zapewnienia bezpieczeństwa migracyjnego na poziomie realizacji polityki azylowej przez państwa członkowskie była również
przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 14 dyrektywy 2004/83537 Państwa członkowskie mogą cofnąć, uchylić lub odmówić
przyznania statusu uchodźcy w sytuacji, gdy uchodźca może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa członkowskiego lub gdy został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo i stanowi zagrożenie dla
społeczności w państwie członkowskim.
533
534
535
536
537
norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących
się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (wersja przekształ­
cona), Dz. Urz. UE 2013, L 337, str. 9, (mająca zastosowanie od dnia 21 grudnia 2013 r.).
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013
r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów usta­lania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego
w jednym z państw człon­kowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca
(wersja prze­kształcona) Dz. Urz. UE 2013, L 180, str. 31.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 603/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r.
w sprawie ustanowienia systemu Eurodac do porównywa­nia odcisków palców w celu skutecznego stosowania rozporządzenia (UE) nr 604/2013 w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku
o udzie­lenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkow­skich przez
obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca oraz w sprawie występowania o porównanie z danymi Eurodac przez organy ścigania państw członkowskich i Europol na potrzeby
ochrony porządku publicznego, oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1077/2011 ustanawiające Europejską Agencję ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami
Infor­matycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (wer­sja przekształcona) Dz. Urz. UE 2013, L 180, str. 1.
Dyrektywa Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców Dz. Urz. UE 2001,
L 212, str. 12 ze zm.
EASO zostało powołane na mocy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
nr 439/2010 z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Wsparcia
w dziedzinie Azylu, Dz. Urz. UE 2010, L 132, str. 15.
Obecnie art. 14 dyrektywy 2011/95.
169
W sprawie Bundesrepublik Deutschland przeciwko B (C‑57/09), i D
(C‑101/09)538 Trybunał dokonał wykładni pojęcia „poważnego przestępstwa
o charakterze innym niż polityczne lub naruszenie celów i zasad ONZ” z art.
12 dyrektywy 2004/83/WE.539. Postępowanie krajowe dotyczyło Pana B, obywatela Turcji, skazanego najpierw za przestępstwo polityczne na dożywocie,
następnie zaś, podczas pobytu w więzieniu, kolejny raz na dożywocie za zabicie więźnia podejrzewanego o donosicielstwo540. Pan D przebywał początkowo
w Turcji jako członek grupy PPK, następnie zaś wyjechał do Iraku. Z powodu
różnic politycznych opuścił tę grupę i udał się do Niemiec, wnosząc w przyznanie statusu uchodźcy. W obydwu sprawach organy krajowe powzięły wątpliwość, czy Panowie B i D mogą mieć przyznaną ochronę międzynarodową,
jeśli należeli do grup bojowych stosujących metody terrorystyczne. Rozpatrując sprawy połączone Trybunał uznał, że okoliczność, iż osoba ubiegająca się
o ochronę należała do organizacji uznanej za terrorystyczną i aktywnie popierała jej działalność: „nie przesądza automatycznie o istnieniu poważnych
powodów, aby uważać, że dopuściła się ona „poważne[go] przestępstw[a]
o charakterze innym niż polityczne” lub „działań sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych”. Dla stwierdzenia dopuszczenia
się przez osobę ubiegającą się o ochronę takich czynów konieczna jest indywidualna ocena okoliczności oraz zbadanie czy istnieje możliwość przypisania
tejże osobie indywidualnej odpowiedzialności za te czyny”541.
W kolejnym wyroku w sprawie H. T. przeciwko Land Baden-Württemberg542 Trybunał zajął się wykładnią pojęcia ważnych względów porządku
publicznego. Postępowanie krajowe dotyczyło Pana H.T., obywatela Turcji,
zamieszkującego z rodziną na terenie Niemiec na podstawie przyznanego w 1993 r. statusu uchodźcy. W związku z ustabilizowaniem się sytuacji
w Turcji organy krajowe cofnęły Panu H. T. status uchodźcy, jednak w wyniku zaskarżenia niniejszej decyzji, ochrona została utrzymana. W związku ze swoim kurdyjskim pochodzeniem Pan H.T. w latach 90. prowadził
działalność na rzecz Partii Pracujących Kurdystanu, mimo że władze niemieckie zabroniły takiej działalności w 1993 r. W wyniku postępowaniu
karnego udowodniono Panu H.T. działalność na rzecz PPK i skazano go
na karę grzywny, następnie zaś wydano mu decyzję wydaleniową, unieważniając tym samym zezwolenie pobytowe. Decyzję uzasadniono faktem, że
do 2011 r. popierał PPK, a tym samym stanowił „realne zagrożenie” w ro538
539
540
541
542
170
Wyrok TSUE z 9.11.2010 r. Bundesrepublik Deutschland przeciwko B (C-57/09) i D (C-101/09).
Zgodnie z art. 12 ust. 2. Obecnie art. 12 dyrektywy dyrektywy 2011/95.
Pkt 47 wyroku C-57/09
Pkt 1 sentencji wyroku C-57/09., zd. 1 i 2.
Wyrok TSUE 24.06.2015 r. H. T. przeciwko Land Baden-Württemberg, C‑373/13.
zumieniu prawa krajowego. Cudzoziemiec odwołał się od tej decyzji. Sąd
krajowy zwracając się z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału poprosił
m.in. o dokonanie wykładni art.. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/83, który nakłada na państwo członkowskie obowiązek wydania uchodźcy dokumentu pobytowego, o ile nie sprzeciwiają się temu ważne względy bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego543. Trybunał, odpowiadając na
pytanie prejudycjalne, zauważył, że niniejszy przepis nie zawiera definicji
bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego, ponadto „zgodnie
z motywem 28 pojęcie bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego dotyczy także przypadków, w których obywatel państwa trzeciego należy do ugrupowania wspierającego międzynarodowy terroryzm lub sam
takie ugrupowanie wspiera”544. Odpowiadając ostatecznie na pytanie sądu
niemieckiego, skład orzekający uznał, że „Wsparcie udzielane organizacji
terrorystycznej wpisanej do wykazu załączonego do wspólnego stanowiska Rady z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zastosowania szczególnych
środków w celu zwalczania terroryzmu (2001/931/WPZiB) może stanowić
„[ważne względy bezpieczeństwa narodowego] lub porządku publicznego”
w rozumieniu art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/83, nawet gdy przesłanki z art.
21 ust. 2 tej dyrektywy art. 21 ust. 2 nie zostały spełnione. Aby przyznane
uchodźcy zezwolenie na pobyt mogło zostać cofnięte na podstawie art. 24
ust. 1 tej dyrektywy z tego względu, że uchodźca ten wspiera taką organizację terrorystyczną, właściwe organy są jednak zobowiązane przeprowadzić,
pod kontrolą sądów krajowych, indywidualną ocenę konkretnych okoliczności faktycznych dotyczących działań zarówno organizacji, jak i uchodźcy. W sytuacji, gdy państwo członkowskie postanawia wydalić uchodźcę,
któremu cofnięto zezwolenie na pobyt, lecz zawiesza wykonanie tej decyzji, niezgodne ze wspomnianą dyrektywą jest pozbawienie go dostępu do
świadczeń gwarantowanych na mocy jej rozdziału VII, chyba że znajdzie
zastosowanie wyjątek wyraźnie przewidziany w tej samej dyrektywie”545.
543
544
545
Reformacja pytania przez Trybunał brzmiała następująco: „Poprzez swoje pytanie drugie sąd
odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wsparcie udzielane przez uchodźcę organizacji terrorystycznej może stanowić „[ważne względy bezpieczeństwa narodowego] lub porządku publicznego” w rozumieniu art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/83, i to nawet gdy uchodźca ten
nie podlega zakresowi stosowania art. 21 ust. 2 tej dyrektywy”. Pkt 56 wyroku C‑373/13.
Pkt 80 wyroku C‑373/13. W nawiązaniu do wcześniejszego orzecznictwa Trybunał przypomniał,
że „pojęcie „porządku publicznego” występujące w dyrektywie 2004/38, w szczególności w art. 27
i 28 zostało zinterpretowane w orzecznictwie Trybunału w ten sposób, że odwołanie się do tego
pojęcia wymaga w każdym wypadku istnienia – oprócz zakłócenia porządku społecznego, jakim
jest każde naruszenie prawa – rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia
dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa (zob. w szczególności wyrok Byankov,
C-249/11, EU:C:2012:608, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo)”, pkt 79 wyroku C‑373/13.
Zd. II sentencji wyroku C‑373/13.
171
Rozdział 2
Zarządzanie zewnętrzną granica Unii Europejskiej
w zakresie przemieszczania się osób – dr Stanisław Dubaj
2.1. Zasady i tryb przekraczania granicy przez obywateli
państw członkowskich oraz obywateli państw trzecich
W dniu 15 marca 2006 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły rozporządzenie (WE) nr 562/2006 ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad
regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen),
który wszedł w życie 13 października 2006 r546. Niniejszy akt prawny przewiduje brak kontroli granicznej osób przekraczających granice wewnętrzne pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej (PC UE)
i jednocześnie ustanawia zasady regulujące kontrolę graniczną osób przekraczających granice zewnętrzne PC UE. W otwartym świecie, w którym
mobilność osób wzrasta, skuteczne zarządzanie granicami zewnętrznymi
bezpiecznej przestrzeni jest jednym z najważniejszych wyzwań. Przekraczanie granic zewnętrznych dozwolone jest jedynie na ustanowionych
w tym celu przejściach granicznych. Kodeks graniczny Schengen (KGS)
precyzuje także wyjątki, kiedy można legalnie dopuścić do przekroczenia
granic zewnętrznych poza przejściami granicznymi lub poza ustalonymi
godzinami ich otwarcia. Prawo takie przysługuje np. osobom w związku
z żeglugą rekreacyjną lub rybołówstwem przybrzeżnym, marynarzom
schodzących na ląd w celu przebywania w porcie lub jego pobliżu, osobom lub grupom osób w przypadku istnienia szczególnego wymogu (pod
warunkiem, że posiadają zezwolenia wymagane w danym kraju członkowskim i nie zachodzi sprzeczność z interesem porządku publicznego
i bezpieczeństwa wewnętrznego tego kraju) oraz osobom lub grupom
osób w przypadku nieprzewidzianej sytuacji wyjątkowej. Wszystkie państwa członkowskie zobowiązane są wprowadzić sankcje, zgodnie z ich
prawem krajowym, za niedozwolone przekraczanie granic zewnętrznych poza przejściami lub w godzinach innych, niż ustalone godziny ich
otwarcia. Sankcje te mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
W praktyce najczęściej są to kary pieniężne (kary grzywny)547.
546
547
172
Dz. Urz. 2006, UE L 105, str. 1 ze zm.
Sankcje wprowadzone przez państwa członkowskie UE zob. Dz. Urz. UE 2008, C 18. W związku z niekontrolowanym napływem migrantów do Węgier latem 2015 r., parlament węgierski
uchwalił bardzo restrykcyjne przepisy w tym względzie obowiązujące przez pół roku licząc od
15 września 2015r. – nawet kary pozbawienia wolności od trzech do pięciu lat, a organizatorom
przerzutu ludzi – kary do lat 20 pozbawienia wolności. Z kolei sankcje w polskim prawie krajo-
Mając na względzie procedury kontroli przy przekraczania granic
PC UE, każda osoba przekraczająca granice zewnętrzne, winna spełniać
określone warunki na to zezwalające – w szczególności winna posiadać
przy sobie stosowny dokument podróży548 i poddać się procedurze odprawy granicznej. Procedury te są zróżnicowane, w zależności czy dotyczą
osób korzystających z unijnego prawa do swobodnego przemieszczania
się, czy też obywateli państw trzecich, jednakże wszystkie winny być realizowane z pełnym poszanowaniem dla godności osoby ludzkiej. Zasadą
jest, że wszystkie osoby podlegają minimalnej odprawie, której zasadniczym celem jest ustalenie (potwierdzenie) ich tożsamości na podstawie
okazanych przez nich dokumentów podróży. Taka minimalna odprawa
obejmuje szybką i bezpośrednią weryfikację dokumentu uprawniającego
posiadacza do przekroczenia granicy (bez jego stemplowania) w zakresie jego ważności oraz weryfikację obecności śladów jego sfałszowania
lub podrobienia, przy użyciu, w stosownych przypadkach, urządzeń technicznych oraz poprzez sprawdzenie informacji o skradzionych, przywłaszczonych, utraconych w inny sposób i unieważnionych dokumentach
w odpowiednich bazach danych549. Ponadto, w celu ograniczenia czasu
oczekiwania osób korzystających z unijnego prawa do swobodnego przemieszczania się, w przejściach granicznych winny być wydzielone dla nich
i stosownie oznakowane odrębne pasy ruchu550.
Innym z kolei zasadom i procedurom zobligowani są poddać się
obywatele państw trzecich. Podlegają oni bowiem szczegółowej odprawie i to zarówno przy wjeździe na terytorium państw członkowskich, jak
i przy wyjeździe z tego obszaru (oczywiście priorytetowo traktowana jest
odprawa na wjazd). Kodeks graniczny Schengen wyszczególnia następujące warunki wjazdu obywateli państw trzecich (w przypadku pobytu do
3 miesięcy)551: posiadanie ważnego dokumentu podróży lub dokumentu
uprawniającego do przekroczenia granicy; posiadanie wizy (z wyjątkiem
przypadku, kiedy posiadają oni ważny dokument pobytowy); uzasadnienie celu podróży i warunków planowanego pobytu oraz posiadanie
548
549
550
551
wym zob. art. 49a kodeksu wykroczeń – Dz.U. 1971r. Nr 12 poz. 114 ze zm.; art. 264 § 2 i 3 oraz
art. 264a kodeksu karnego – Dz.U. 1997r. Nr 88 poz.553 ze zm.; art. 212 ustawy z dnia 3 lipca
2002 r. – prawo lotnicze – Dz.U. 2002r. Nr 130 poz.1112 ze zm.
Wykaz takich dokumentów zawiera Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1105/2011/
UE z dnia 25 października 2011 r. w sprawie wykazu dokumentów podróży, które uprawniają
posiadacza do przekraczania granic zewnętrznych i mogą być wizowane oraz w sprawie ustanowienia mechanizmu sporządzania takiego wykazu – Dz. Urz. UE 2011, L 287, str. 11 ze zm.
Art. 7 ust.2 KGS; Dyrektywa 38.
Wzory takich oznakowań zawiera załącznik nr 3 KGS.
Art. 5 KGS.
173
środków utrzymania; nie są osobami, wobec których dokonano wpisu do
celów odmowy wjazdu w SIS; nie są uważani za stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia
publicznego lub stosunków międzynarodowych żadnego z państw członkowskich, a w szczególności nie dokonano wobec nich wpisu do celów
odmowy wjazdu w krajowych bazach danych państw członkowskich.
Obywatelowi państwa trzeciego, który nie spełnia wszystkich warunków
wjazdu, odmawia się wjazdu na unijne terytorium. Decyzja o odmowie
wjazdu podejmowana jest przez komendanta placówki straży granicznej
na mocy prawa krajowego i wywiera natychmiastowy skutek552. Mimo niespełniania niektórych warunków (jednego lub więcej), obywatele państw
trzecich mogą wyjątkowo uzyskać zgodę danego państwa członkowskiego na wjazd na jego terytorium, kiedy przemawiają za tym względy humanitarne, ważny interes narodowy lub zobowiązania międzynarodowe.
Można zezwolić na wjazd nawet wówczas, kiedy osoba taka figuruje w SIS
do celów odmowy wjazdu553. Państwo członkowskie wydając wyjątkowo
zgodę na wjazd jest wówczas zobligowane niezwłocznie o fakcie tym powiadomić inne państwa członkowskie.
Co do samej procedury odprawy przy wjeździe obywateli państw
trzecich, standardowo obejmuje ona następujące elementy:
a) weryfikację warunków regulujących wjazd (opisanych wyżej),
b) szczegółowe sprawdzenie dokumentu podróży pod kątem śladów
sfałszowania lub podrobienia,
c) sprawdzenie stempli wjazdu i wyjazdu w dokumencie podróży (ma
na celu ustalenie, czy podróżny nie przekroczył już maksymalnego
czasu dozwolonego pobytu w państwach członkowskich),
d) weryfikację miejsca wjazdu i celu planowanego pobytu, poprzez
sprawdzenie, jeśli jest to konieczne, odpowiednich dokumentów
uzupełniających554,
e) potwierdzenie posiadania środków utrzymania555,
552 Szczegółowe zasady dotyczące odmowy wjazdu zawiera załącznik nr 5 KGS.
553 Wyrok Trybunału (Wielka Izba) z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie C-503/03 Komisja
Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii – Dz. Urz. UE 2006, C 086 oraz dodatkowe informacje w tej sprawie na eur-lex.europa.eu pod nr CELEX 62003J0503 i 62003C0503.
554 Wykaz „dokumentów uzupełniających”, których może żądać staż graniczna do celów weryfikacji
spełnienia warunków wjazdu, zawiera załącznik nr 3 KGS. Mogą to być m.in. zaproszenia, bilety,
dowód wpisania się na listę uczestników np. w odniesieniu do podróży podejmowanych z powodów politycznych, naukowych, wydarzeń kulturalnych, sportowych, religijnych i innych.
555 Zgodnie z art.5 ust.3 i art.34 ust.1 lit. c) KGS organa krajowe każdego państwa członkowskiego
ustalają co roku tzw. kwoty referencyjne wymagane do przekroczenia granic zewnętrznych. Są
one różne dla każdego państwa członkowskiego, a ocenia się je stosownie do długości i celu
pobytu oraz w stosunku do średnich kosztów taniego wyżywienia i zakwaterowania w danym
174
f) sprawdzenie w SIS i stosownych bazach krajowych, czy osoba taka,
jego środek transportu i przewożone przedmioty nie stanowią prawdopodobnego niebezpieczeństwa dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich.
Szczegółowa odprawa obejmuje obligatoryjnie weryfikację posiadania
dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy np. paszportu lub zezwolenia w ramach małego ruchu granicznego – także pod kątem śladów
ich ewentualnego sfałszowania lub podrobienia oraz sprawdzenie, czy dana
osoba nie stanowi zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa
wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych
któregokolwiek z państw członkowskich. Odprawa taka polega także na
sprawdzeniu wizy, weryfikacji czy dana osoba nie przekroczyła maksymalnego dozwolonego czasu pobytu na terytorium UE oraz sprawdzenie wpisów w SIS i bazach krajowych (co do osoby i przedmiotów). Zarówno przy
odprawach na wjazd, jak i na wyjazd, dokumenty podróży obywateli państw
trzecich podlegają stemplowaniu556, co w każdej chwili umożliwia ustalenie
daty i miejsca przekroczenia granicy przez obywatela państwa trzeciego.
Kodeks graniczny Schengen zawiera także listę dokumentów, w których należy umieszczać stempel wjazdowy lub wyjazdowy oraz tych dokumentów,
których się nie stempluje. Ponadto, jeżeli w dokumencie podróży obywatela
państwa trzeciego nie umieszczono stempla wjazdu, to wprowadzona została możliwość domniemania przez organy krajowe, że osoba nie spełnia
obowiązujących w danym państwie członkowskim warunków dotyczących
czasu trwania pobytu; przewidziano jednocześnie możliwość obalenia takiego domniemania przez obywatela państwa trzeciego557.
Ponadto, zgodnie z przepisami KGS, w uzasadnionych przypadkach
podróżni – bez względu na to czy podlegają kontroli minimalnej czy też
szczegółowej – mogą być poddani dodatkowej bardzo szczegółowej kontroli drugiej linii, która jest przeprowadzana w innym miejscu, niż miejsce
odpraw wszystkich osób (tzw. pierwszej linii). Dzieje się to w przypadku zatrzymania osoby, co do której zachodzi uzasadnione podejrzenie,
że popełniła przestępstwo lub wykroczenie; doprowadzenia do pomieszpaństwie członkowskim (lub danych państwach członkowskich) pomnożonych przez liczbę
dni pobytu. Szczegóły zob. Dz. Urz. UE 2006, C 247; C 153 2007r.;.
556 Wyjątki od tej zasady wymienia art.10 KGS.
557 Praktyczne aspekty zob. Sprawozdanie KE dla Parlamentu Europejskiego Rady w sprawie
funkcjonowania przepisów dotyczących stemplowania dokumentów podróży obywateli
państw trzecich zgodnie z art. 10 i 11 kodeksu granicznego Schengen – COM(2009) 489 wersja
ostateczna z 21 września 2009r.
175
czeń służbowych osoby ujętej w związku z uzasadnionym podejrzeniem
popełnienia przestępstwa lub wykroczenia; ujawnienia przedmiotów przy
osobie, które mogą stanowić zagrożenie bezpieczeństwa w komunikacji
międzynarodowej. Kontroli takiej dokonują osoby tej samej płci i może
być ona przeprowadzana w obecności trzeciej osoby (świadka) – na żądanie osoby poddanej kontroli.
W szczególnych sytuacjach, w następstwie wyjątkowych i nieprzewidzianych okoliczności, odprawa graniczna na granicach zewnętrznych
może zostać chwilowo uproszczona, a decyzje w tej sprawie podejmuje
komendant placówki straży granicznej. Uważa się, że takie wyjątkowe
i nieprzewidziane okoliczności występują w przypadku, gdy niemożliwe do przewidzenia zdarzenia prowadzą do ruchu o takim natężeniu, że
powoduje ono nadmierne wydłużenie czasu oczekiwania na przejściach
granicznych, a wszystkie zasoby w zakresie personelu, wyposażenia i organizacji zostały wyczerpane. Priorytetem realizowanych szczegółowych
kontroli jest wówczas kierunek odpraw na wjazd do Unii. Uproszczona
procedura kontrolna dotyczy osób znanych osobiście funkcjonariuszowi
straży granicznej oraz w przypadku, kiedy funkcjonariusz wie, że nie są
one ujęte w danych SIS lub bazach krajowych i mają ważne dokumenty
uprawniające do przekroczenia granicy. W praktyce ma to zastosowanie
do osób, które często przekraczają granicę w tym samym przejściu558.
Należy podkreślić, że kodeks graniczny Schengen uwzględnia również szczególne zasady odpraw granicznych określonych kategorii osób
jak np. głów państw i członków ich delegacji (delegacje oficjalnie uprzednio zgłoszone drogą dyplomatyczną nie podlegają kontroli), pilotów samolotów i innych członków załogi, marynarzy, posiadaczy paszportów
dyplomatycznych, urzędowych lub służbowych oraz członków organizacji międzynarodowych, pracowników transgranicznych i małoletnich559.
Jak uprzednio wyeksponowano, obecnie ustalenie okresu pobytu cudzoziemców z państw trzecich na terytorium PC UE następuje na
podstawie stempli kontroli granicznej, zamieszczanych w paszporcie
podczas przekraczania granicy, poprzez liczenie odcisków stempli kon558
559
176
Dla przykładu w 2009r. na polsko-ukraińskim drogowym przejściu granicznym w Zosinie
taka uproszczona procedura wprowadzona była czterokrotnie, a w drogowym przejściu granicznym w Hrebennem – trzykrotnie. Przyczyną w każdym przypadku były awarie urządzeń
technicznych uniemożliwiające sprawdzanie osób w SIS. Najwyższa Izba Kontroli potwierdziła, że decyzje podejmowane w tej sprawie przez komendantów placówek SG w Hrubieszowie
i w Hrebennem, były zgodne z postanowieniami art.8 ust.1 KGS. Szczegóły zob. wystąpienie
pokontrolne NIK Delegatura w Lublinie nr LLU-410-33-03/09, P/09/149 z 17 listopada 2009r.
oraz LLU-410-33-04/09, P/09/149 z 11 stycznia 2010r.
Zob. art. 19 oraz załącznik nr VII KGS
troli granicznej na wjazd i wyjazd. Stosowanie stempli nastręcza jednak
wiele trudności, bowiem może się to wiązać z niedostateczną czytelnością stempli, fałszowaniem, podrabianiem oraz czasochłonną czynnością
obliczania dni pobytu. Problem ten został dostrzeżony przez Komisję
Europejską, która zwróciła również uwagę na brak elektronicznych ogólnounijnych instrumentów monitorujących ewidencję wjazdów i wyjazdów. Komisja zauważyła też kwestię związaną z wydłużaniem odprawy
granicznej wynikającą z konieczności ustalania celu wjazdu i sprawdzania
wysokości środków finansowych. Wychodząc naprzeciw powyższym problemom w dniu 28 lutego 2013 r. Komisja Europejska przedstawiła projekty – w ramach pakietu „Kontrole graniczne nowej generacji” – dwóch
rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie:
1) utworzenia systemu wjazdu/wyjazdu (Entry Exit System – EES)
w celu rejestrowania danych dotyczących wjazdu i wyjazdu obywateli państw trzecich przekraczających granice zewnętrzne państw
członkowskich Unii Europejskiej560;
2) utworzenia programu rejestrowania podróżnych (Registered Traveller Programme – RTP)561.
Celem utworzenia systemu EES jest umożliwienie szybkiego i dokładnego obliczania liczby dni pobytu cudzoziemców z państw trzecich zarówno objętych obowiązkiem wizowym, jak i zwolnionych z tego
obowiązku. Podczas wjazdu cudzoziemca możliwe będzie sprawdzanie
w systemie liczby dni pozostałych do wykorzystania, a podczas wyjazdu i kontroli wewnątrz strefy Schengen – czy podróżny nie przekroczył
dozwolonego okresu pobytu. Dodatkowo system ma pomagać w identyfikowaniu tożsamości osób i ułatwić analizę wjazdów i wyjazdów obywateli państw trzecich. Pozwoli to na uzyskanie precyzyjnego obrazu
przepływów podróżnych przez granice zewnętrzne oraz skali nadmiernego przedłużania pobytu (np. według obywatelstwa osób). Nadto system pozwoli funkcjonariuszom straży granicznych na szybsze i bardziej
precyzyjne kontrolowanie okresu dozwolonego pobytu, odstąpienie od
stemplowania paszportów, możliwość udzielania dokładnych informacji podróżnym odnośnie ich okresu pobytu. System pozwoli również na
wprowadzenie zautomatyzowanych kontroli granicznych dla obywateli
niektórych państw trzecich. W systemie RTP będą rejestrowani podróżni z państw trzecich systematycznie przekraczający granicę zewnętrzną
UE (np. udający się do pracy), którym zależy na sprawnym i szybkim
560
561
COM (2013) 95 final z 28 lutego 2013 r.
COM (2013) 97 final z 18 lutego 2013 r.
177
przekroczeniu granicy. Podróżni będą składali wnioski o zarejestrowanie w systemie RTP i będą poddani szczegółowej kontroli w placówkach
konsularnych lub w przejściach granicznych pod kątem spełniania przez
nich warunków wjazdu. Taka kontrola pozwoli na wyeliminowanie szczegółowej kontroli na granicy – straż graniczna nie będzie musiała ustalać
celu wjazdu i sprawdzać dokumentów uzupełniających i środków finansowych. Spowoduje to uproszczenie odprawy granicznej tych podróżnych
do odprawy minimalnej, poszerzonej o sprawdzenie danych w Systemie
Informacji Schengen (SIS), Wizowym Systemie Informacyjnym (VIS)
i bazach krajowych. Program RTP ma funkcjonować w praktyce w następujący sposób: zarejestrowany podróżny otrzyma token w postaci karty
służącej do odczytu elektronicznego, zawierającej niepowtarzalny numer
identyfikacyjny. Karta będzie odczytywana w automatycznych bramkach
na granicy w chwili wjazdu i wyjazdu. W bramce odczytany zostanie też
dokument podróży (i w stosownych przypadkach numer naklejki wizowej) oraz odciski linii papilarnych podróżnego. Zgodnie z założeniami,
potem nastąpi porównanie z danymi przechowywanymi w centralnym
repozytorium i innych bazach danych, w tym w VIS dla posiadaczy wizy.
Jeżeli w toku wszystkich kontroli nie wynikną żadne problemy, podróżny
będzie mógł przejść przez automatyczną bramkę.
Oba opisane powyżej systemy uzupełniające systemy VIS i SIS
w znacznym stopniu przyczynią się do lepszego zarządzania przepływami podróżnych i większej kontroli tych przepływów na granicy, umożliwiając sprawniejsze przekraczanie granicy podróżnym spoza UE, którzy
przeszli wstępne kontrole i którzy odbywają częste podróże. Prace nad
wprowadzeniem systemów mają zostać zakończone w 2017 r. Celem tych
działań ma być stworzenie „inteligentnych granic”, które będą mogły być
przekraczane przez niektórych podróżnych automatycznie, bez ingerencji
funkcjonariuszy straży granicznej. Ma to w znacznym stopniu zwiększyć
przepustowość przejść granicznych oraz ułatwić monitorowanie liczby
migrantów, którzy w nieuprawniony sposób przedłużają swój pobyt na
terytorium państw UE. Wspomniane rozwiązania mają być też odpowiedzią na stale zwiększający się przepływ cudzoziemców z państw trzecich
przez granice zewnętrzne UE.
Polska już dziś stosuje szereg rozwiązań służących usprawnieniu
ruchu granicznego w przejściach, polegających na współdziałaniu Straży Granicznej i Służby Celnej przy wykorzystaniu obecnej infrastruktury
granicznej i posiadanych sił i środków. Przyjęte rozwiązania pozwalają na
wyeliminowanie dublowania czynności w ramach odprawy granicznej
178
przez służby, zwiększenie przepustowości przejść granicznych oraz skrócenie czasu odprawy granicznej. Dla przykładu na granicy polsko-ukraińskiej są to, m.in.:
1) ONE STOP – wspólna kontrola graniczna SG i SC (stosowana od
2010 r. z różnymi modyfikacjami), pozwalająca na skrócenie czasu
odprawy granicznej i celnej, stosowana do odprawy samochodów
osobowych w drogowym przejściu w Hrebennem, Medyce i Krościenku oraz do odprawy osób przekraczających granicę w autobusach w drogowych przejściach w Zosinie, Hrebennem i Korczowej;
2) ZIELONE KORYTARZE – aktualnie funkcjonujące w drogowym
przejściu Hrebenne-Rawa Ruska i Korczowa-Krakowiec (korzystają
podróżni nie posiadający żadnych towarów do oclenia);
3) ZIELONE PASY – utworzone na kierunku wjazdowym do Polski
we wszystkich drogowych przejściach na polsko-ukraińskiej granicy
państwowej z wyjątkiem przejścia w Zosinie oraz na kierunku wyjazdowym z Polski w Hrebennem, Korczowej i Krościenku (korzystają podróżni nie posiadający żadnych towarów do oclenia);
4) SWO – System Wczesnego Ostrzegania o zaistnieniu sytuacji nadzwyczajnej na granicy polsko-ukraińskiej w celu utrzymania płynności jej przekraczania (wprowadzony w dniu 1 grudnia 2013 r.)562.
2.2. Granice wewnętrzne
– pomiędzy państwami członkowskimi
– zasady kontroli ruchu osobowego
Kodeks graniczny Schengen przewiduje brak kontroli granicznej
osób przekraczających granice wewnętrzne pomiędzy państwami członkowskimi. Oznacza to, że granice te mogą być przekraczane bez dokonywania kontroli granicznej w każdym miejscu przez wszystkie osoby
562
Ponadto czasowo, od 15 do 21 września 2015r. na polsko-ukraińskiej granicy w pieszym przejściu granicznym w Medyce, w ramach testów, prowadzona była automatyczna odprawa graniczna z wykorzystaniem dokumentów biometrycznych. Był to pierwszy tego rodzaju system
testowany na lądowej granicy zewnętrznej UE. Automatycznej odprawie granicznej podlegali
podróżni legitymujący się paszportem z danymi biometrycznymi oraz zezwoleniami małego
ruchu granicznego. System porównuje dwie cechy biometryczne: twarz i odcisk palca pobrane od podróżnego ze zdjęciem i odciskiem zapisanymi w dokumencie i stwierdza czy osoba
legitymująca się danym dokumentem jest rzeczywiście jego właścicielem. Dodatkowo system
umożliwia sprawdzenie kontrolowanych osób w bazach SIS, VIS i innych. Dzięki biometrii
system wyklucza możliwość legitymowania się podrobionym, przerobionym czy nie swoim
dokumentem. System został opracowany w ramach projektu na rzecz bezpieczeństwa i obronności państwa, którego liderem jest Instytut Optoelektroniki Wojskowej Akademii Technicznej. Projekt jest finansowany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBiR).
179
– niezależnie od ich obywatelstwa, które znajdą się na terytorium któregokolwiek z państw członkowskich563.
Fakt zniesienia kontroli granicznej, nie może jednakże wpływać
negatywnie na obniżenie standardów bezpieczeństwa państw członkowskich. W dalszym ciągu bowiem wykonywane są uprawnienia policyjne
na terytorium państw członkowskich na podstawie ich prawa krajowego,
mające za zadanie walkę z przestępczością transgraniczną. Czynności te
nie mogą być równoważne z prowadzeniem kontroli granicznej, jednakże na podstawie prowadzonych analiz (w szczególności analizy ryzyka),
także KGS dopuszcza możliwość prowadzenia kontroli wyrywkowej.
W świetle przepisów KGS, zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych nie ma wpływu na kontrolę bezpieczeństwa osób w portach i na lotniskach państw członkowskich. Obwarowane jest to jedynie warunkiem,
że kontrola tego typu przeprowadzana jest również w stosunku do osób
podróżujących po terytorium danego państwa członkowskiego. Ponadto
państwa członkowskie mogą wprowadzić na mocy prawa krajowego obowiązki posiadania przez obcokrajowców przy sobie dokumentów, a nawet
nakazy zgłaszania przez obywateli państw trzecich swojej obecności na
terytorium państwa członkowskiego (obowiązek meldunkowy).
Kwestia zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych jest faktem
politycznym i społecznym, pozostaje natomiast zagadnienie samej infrastruktury technicznej budowanej przez całe lata na tych granicach. Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w kodeksie, państwa członkowskie winny
utrzymywać obiekty i urządzenia niezbędne do prowadzenia odpraw granicznych, a to na wypadek przywrócenia tymczasowej kontroli na granicach wewnętrznych. Państwa członkowskie równocześnie winny zadbać
o usunięcie z drogowych przejść granicznych wszelkich przeszkód, które
miałyby negatywny wpływ na płynność ruchu, w szczególności ograniczenie prędkości. Mogą być jedynie pozostawione te elementy wyposaże563
180
Oczywiście istnieją ograniczenia związane ze swobodnym przemieszczaniem się po unijnym obszarze niektórych grup cudzoziemców z państw trzecich, którzy posiadają prawo do
legalnego pobytu jedynie w jednym z państw członkowskich. Klasycznym wręcz przykładem
może być tutaj sytuacja, która miała miejsce bezpośrednio po zniesieniu kontroli przez Polskę
na granicach wewnętrznych. Zgodnie z przewidywaniami ekspertów w tej dziedzinie – na co
strona Polska była przygotowana, już w pierwszych dniach po 21 grudnia 2007 r. widocznie
nasiliły się próby przekraczania polskiej granicy z Niemcami i Czechami przez cudzoziemców
aplikujących w Polsce o ochronę, którzy przebywali w Polsce w otwartych tj. niestrzeżonych
ośrodkach i posiadali jedynie dokumenty uprawniające do pobytu w RP. Tylko do końca grudnia 2007 r. zatrzymano 119 osób (narodowości czeczeńskiej), które podróżując pociągami
usiłowały w zorganizowanych grupach przedostać się z Polski do państw Europy Zachodniej –
szczegóły zob. wiadomości www.strazgraniczna.pl. Ostatnio nagłośnione przykłady z sierpnia
2015 r. dotyczą prób wyjazdu z Polski do Niemiec uchodźców z Syrii, którzy zostali zaproszeni
do naszego kraju przez Fundację Estera.
nia przejść drogowych, które mają bezpośredni wpływ na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Kodeks graniczny Schengen przewiduje możliwość, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego państwo członkowskie UE
może wyjątkowo przywrócić kontrolę graniczną na swoich granicach wewnętrznych. Zazwyczaj kontrola taka może trwać do 30 dni lub może być
wprowadzona na przewidywany okres trwania poważnego zagrożenia.
Zakres i czas trwania tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na
granicach wewnętrznych, nie może przekraczać tego, co jest niezbędne
dla reakcji na poważne zagrożenie, jednakże kontrole takie, z natury jednostronne, są generalnie sprzeczne ze zbiorowym unijnym interesem564.
W dotychczasowej praktyce, niektóre państwa strefy Schengen przywracały taką kontrolę na swoich granicach, traktując to jako narzędzie
kontroli wjazdu osób na swoje terytorium przed wydarzeniami mającymi
wpływ na funkcjonowanie społeczeństwa lub organizmu państwowego
lub już w trakcie takich wydarzeń. Miało to miejsce zarówno jeszcze przed
wejściem w życie KGS, jak i po, np. podczas uroczystości ślubnych hiszpańskiego następcy tronu (24 maja 2004 r.), Mundialu 2006 w Niemczech
(9 czerwca – 9 lipca 2006 r.), czy też szczytu przywódców państw Grupy
G8 w RFN (18-20 czerwca 2006 r.). Szczególnie nagłośniony w mediach
przykład to Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej Euro 2008, kiedy to Austria przywróciła kontrolę na swych granicach lądowych, jednakże wyłącznie dla osób przybywających do tego kraju. Charakter ochranianego
wydarzenia determinował kategorie podróżnych, których wjazd na terytorium organizatora był niepożądany. Byli to przede wszystkim pseudokibice – chuligani stadionowi, ale także osoby zaopatrzone w niebezpieczne
narzędzia, narkotyki lub inne akcesoria, mogące wskazywać na to, że ich
posiadacz stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. Przywracając
kontrolę graniczną, dodatkowo brano pod uwagę możliwość nasilenia się
nielegalnej migracji. Bardzo duży przepływ podróżnych związany z rozgrywkami, mógł stanowić okoliczność sprzyjającą różnego rodzaju niepożądanej działalności, definiowanej jako przestępczość transgraniczna.
Na uwagę zasługuje elastyczne podejście Austrii do organizacji kontroli
granicznych. Kontrole miały charakter regularny, ale odbywały się tylko
564 Jeżeli poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego trawa
dłużej niż 30 dni, państwo członkowskie może przedłużyć kontrolę graniczną przez odnawialne okresy do 30 dni, uwzględniając wszelkie nowe okoliczności. Szczegółowe procedury dot.
tymczasowego przywrócenia takiej kontroli zawierają przepisy art.23-31 KGS.
181
w ściśle określonych dniach i godzinach, powiązanych z terminami poszczególnych meczów. W austriackich portach lotniczych kontrolę wprowadzono tylko wobec połączeń w ruchu Schengen wyczarterowanych
dla kibiców. Z myślą o takich połączeniach zainstalowano prowizoryczne
terminale odprawowe, które w pełni spełniły pokładane w nich nadzieje.
Inne połączenia lotnicze wewnątrz strefy Schengen nie podlegały kontroli.
Dzięki przemyślanej koncepcji przywrócenia kontroli granicznej, władze
Austrii uzyskały satysfakcjonujący poziom ochrony imprezy565. W 2009
r. tymczasowe kontrole graniczne wprowadzane były dziewięciokrotnie
przez państwa członkowskie UE. Najdłużej trwającą taką czasową kontrolę w dniach 20 marca-5 kwietnia 2009 r. przywróciła Republika Federalna
Niemiec na swoich granicach lądowych, powietrznych i morskich w związku ze szczytem NATO (3-4 kwietnia 2009r.), który odbył się Niemczech
i Francji, w miastach Strasburgu, Baden-Baden i Kolonii oraz w dniach
28 czerwca-15 lipca 2009 r. W związku z odbywającym się szczytem G-8
w Włoszech, granice mogły być przekraczane w każdym miejscu, jednak
osoby przekraczające granice Niemiec i Włoch z państwami sąsiadującymi były poddane kontroli. Z kolei w 2010 r. kontrole wprowadzały cztery
państwa: Malta (w dniach 5-18 kwietnia na międzynarodowym lotnisku
na Malcie i morskim terminalu pasażerskim Valletta, w związku z wizytą
papieża Benedykta XVI), Estonia (17-23 kwietnia na granicach lądowych,
morskich i powietrznych w związku z posiedzeniem ministrów spraw zagranicznych NATO w Tallinie), Francja (28 maja-2 czerwca na lądowej
granicy z Włochami w związku ze szczytem Francja-Afryka w Nicei) oraz
Łotwa (24 maja-1 czerwca na granicach lądowych z Estonią i Litwą oraz
w porcie i międzynarodowym lotnisku w Rydze w związku ze Zgromadzeniem Parlamentarnym NATO w Rydze)566. Ostatnio – od 26 maja do
15 czerwca 2015 r. kontrole na części swoich granic lądowych przywróciły
Niemcy. Powodem obowiązującego reżimu były obawy przed napływem
565
566
182
Ze względu na międzynarodowy charakter tej imprezy, w przedsięwzięcia kontroli oprócz
służb austriackich, byli zaangażowani eksperci z 23 państw, głównie z UE, ale także z Turcji
i Rosji. Z Polski uczestniczyło 24 funkcjonariuszy Straży Granicznej. Warto także odnotować,
że w trakcie mistrzostw zadbano również o wsparcie granicy zewnętrznej UE, umieszczając
w wybranych przejściach granicznych Polski, Węgier, Słowacji i Słowenii funkcjonariuszy
z innych państw, w szczególności których piłkarze byli uczestnikami Euro 2008. Interesujący
obszerny opis zob. – S.Markowski, Przywracanie kontroli na granicach wewnętrznych Schengen – perspektywy i doświadczenia na tle Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej, w: Polska w strefie
Schengen. Refleksje po pierwszym roku członkostwa red. B.Radzikowska-Kryśczak, A.Sadownik, Warszawa 2008, s.114-119.
Sprawozdanie Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie stosowania tytułu III
(granice wewnętrzne) rozporządzenia (WE) nr 562/2006 ustanawiającego KGS – COM (2010)
554 z 13 października 2010r.
osób (przeciwników kapitalizmu i antyglobalistów), które mogą wywołać
zamieszki podczas szczytu przywódców siedmiu najbardziej uprzemysłowionych krajów świata G7 odbywającego się w dniach 7-8 czerwca w Bawarii. Kontrolowane były wówczas jedynie osoby wjeżdżające do Niemiec
jedynie z Austrii i Czech, jako państw bezpośrednio graniczących z Bawarią, a nie wprowadzono takich kontroli na granicy Niemiec z innymi
państwami członkowskimi UE567. Po raz kolejny Niemcy przywróciły
kontrole graniczne 13 września 2015 r. na granicy z Austrią w związku
z największym kryzysem uchodźczym („klęską humanitarną”) po drugiej
wojnie światowej i niekontrolowanym tj. bez wymaganych dotychczas
procedur, napływem migrantów z Syrii przez Węgry i Austrię do Niemiec. W ostatnim czasie do Niemiec przybywało po kilkanaście tysięcy
uciekinierów dziennie. Władze niemieckie uzasadniając decyzję o przywróceniu kontroli, podkreślały, że zdecydowano się na takie rozwiązanie,
ponieważ Unia Europejska w tej kwestii „kompletnie zawiodła”, a ochrona
zewnętrznych granic UE „nie funkcjonuje”, oraz że Niemcy angażują się
znacznie bardziej w rozwiązanie problemu imigrantów, niż inne kraje UE.
Do ochrony granicy zostało skierowanych 21 kompanii niemieckiej policji. Policja wzmocniła także kontrole funkcjonariuszy cywilnych w pasie
przygranicznym z Polską i Czechami, aby uniemożliwić imigrantom ominięcie kontroli na granicy niemiecko-austriackiej568. Problem imigrantów
w połowie września 2015r. narastał z dnia na dzień i swoje granice wewnętrzne zamykały kolejne państwa UE569. Narastający problem migracyjny w UE był na tyle poważny, że w dniu 23 września zwołane zostało
567
568
569
Uprzednio także Belgia planowała wprowadzić kontrole na swoich granicach w czerwcu
2014r. także w związku ze Szysztem G7, jednakże odstąpiła od tego zamiaru, ponieważ ostatecznie nie otrzymano informacji na temat zdecydowanych zagrożeń dla bezpieczeństwa –
Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady. Siódme sprawozdanie półroczne
z funkcjonowania strefy Schengen 1 listopada 2014 – 30 kwietnia 2015, s.8
„Szef MSW: Niemcy przywracają czasowo kontrole na granicach”, http://wiadomosci.onet.
pl/swiat/szef-msw-niemcy-przywracaja-czasowo-kontrole-na-granicach/dgsfp8,
[dostęp
13.09.2015]
Media na bieżąco informowały wówczas: Po Berlinie na podobny krok zdecydował się Wiedeń
(przywrócono kontrolę na granicy z Węgrami), obawiając się, że z kraju tranzytowego stanie cię
docelowym dla uchodźców. Także władze Belgii zastanawiają się nad podobnym krokiem. Na
kryzys reagują też władze Czech i Słowacji. Te pierwsze ogłosiły wzmocnienie patroli policyjnych
przy granicy z Austrią, choć nie planują przywrócenia kontroli na przejściach. Również Bratysława pilniej przygląda się sytuacji na przejściach z Węgrami i Austrią. To wszystko sprawia, że rodzą się pytania o przyszłość strefy Schengen. Czy przez kryzys imigrantów nastąpi koniec Europy
bez granic?[w:] „Koniec Europy bez granic? Niemcy i Austria przywracają tymczasowe kontrole
na granicach, http://wiadomosci.wp.pl/kat,1329,title,Koniec-Europy-bez-granic-Niemcy-i-Austria-przywracaja-tymczasowe-kontrole-na-granicach,wid,17845711,wiadomosc.html,
[dostęp 14.09.2015] Chorwacja też może zamknąć granicę, http://www.euractiv.pl/instytucje/
artykul/w-rod-szczyt-ue-ws-uchodcow-007343, [dostęp 21.09.2015]
183
dodatkowe, temu szczególnemu zagadnieniu poświęcone, nadzwyczajne
posiedzenie Rady Europejskiej. Spotkanie przywódców odbyło się dzień
po posiedzeniu ministrów spraw wewnętrznych państw UE, którzy podjęli kolejną próbę porozumienia w sprawie podziału 120 tysięcy uchodźców,
docierających do państw na zewnętrznych granicach Unii.
Analizując przedmiotową problematykę z perspektywy krajowej należy
zaznaczyć, że w Polsce delegację ustawową do wprowadzenia takiej kontroli
w rozumieniu przepisów kodeksu granicznego Schengen posiada minister
spraw wewnętrznych, który zobligowany jest wydać stosowne rozporządzenie570. Minister spraw wewnętrznych, w drodze rozporządzenia, nie tylko
przywraca tymczasowo, ale także przedłuża lub znosi kontrolę graniczną
osób przekraczających granicę państwową stanowiącą granicę wewnętrzną
w rozumieniu kodeksu granicznego Schengen, określając wówczas:
1) odcinki granicy państwowej, na której kontrola graniczna osób zostaje przywrócona tymczasowo, przedłużona lub zniesiona;
2) przejścia graniczne, rodzaj ruchu dozwolonego przez te przejścia
i czas ich otwarcia oraz zasięg terytorialny przejść granicznych;
3) okres, na który kontrola graniczna osób zostaje przywrócona tymczasowo lub przedłużona.
Wydane rozporządzenie powinno uwzględniać dostosowanie zakresu kontroli do przyczyn uzasadniających jej wprowadzenie oraz możliwość stosowania kontroli na niektórych odcinkach drogowych lub kolejowych przecinających granicę państwową, a także w niektórych portach
i przystaniach oraz portach lotniczych i lotniskach. W przypadku likwidacji infrastruktury stałej w dawnych przejściach granicznych na lądowych
granicach wewnętrznych (co było realizowane od roku 2008 zwłaszcza
w dawnych przejściach małego ruchu granicznego na granicy z Czechami
i Słowacją), z chwilą tymczasowego przywrócenia kontroli, do realizacji
odpraw granicznych mogą być wykorzystane urządzenia mobilne.
W praktyce jak dotychczas, mechanizm tymczasowego przywrócenia
kontroli granicznej na granicach wewnętrznych Polski miał miejsce dwukrotnie. Po raz pierwszy przywrócono taką kontrolę w okresie od 4 czerwca
do 1 lipca 2012 r. w związku z przeprowadzeniem na terytorium naszego
kraju finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO
2012571. Dostosowując odpowiednio zakres kontroli do stopnia zagrożenia
570
571
184
Art.17a ustawy z dnia 12 października 1990r. o ochronie granicy państwowej (tj. Dz.U. z 2015r.
Nr 0 poz.930).
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie przywrócenia tymczasowo kontroli granicznej osób przekraczających granicę państwową stanowiącą
granicę wewnętrzną – Dz.U. 2012, poz.566.
porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa, łącznie wytypowano 254
punkty kontrolne, w tym na granicy z Czechami – 120 punktów kontrolnych, ze Słowacją – 58, z RFN – 43, z Litwą – 5 oraz w 19 portach lotniczych
i 9 morskich. Skontrolowano wówczas 28.890 osób, które podróżowały
7.954 pojazdami, 221 samolotami, 19 pociągami i 5 promami morskimi.
W tym czasie zatrzymano 14 cudzoziemców (w tym 8 za usiłowanie przekroczenia granicy wbrew przepisom i 2 za posiadanie narkotyków). Wśród
zatrzymanych było 4 obywateli Rosji, 4 obywateli Ukrainy, po 1 obywatelu
Pakistanu, Hiszpanii, Holandii, Litwy oraz Australii i 1 bezpaństwowiec.
Ponadto odmówiono wjazdu 22 cudzoziemcom (4 ob. Ukrainy, 4 ob. Turcji,
3 ob. Rosji, 3 ob. Indii, 2 ob. Bangladeszu, 2 ob. Kazachstanu, 1 ob. Chin, 1
ob. Argentyny, 1 ob. Dominikany i 1 bezpaństwowcowi – prawie wszystkim
za brak wymaganych dokumentów podróży). Drugi raz kontrolę przywrócono w dniach 8-23 listopada 2013r. w związku z przeprowadzeniem na
terytorium Polski 19. Sesji Konferencji Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC COP 19), 9. Sesji
Konferencji Stron służącej jako spotkanie Stron Protokołu z Kioto (CMP
9) oraz 39. Sesji Organów Pomocniczych572. Funkcjonariusze Straży Granicznej poprzez kontrole czuwali wówczas nad bezpieczeństwem około 12
tysięcy osób, które wzięły udział w najważniejszym globalnym forum poświęconym światowej polityce klimatycznej. Kontrole zostały przywrócone
na 126 trasach lądowych z Czechami, 58 – ze Słowacją, 43 – z Niemcami,
11 – z Litwą, a także 9 przejściach morskich oraz 18 lotniczych. Wzmożone
działania graniczne oraz uzyskane efekty były podobne do tych, prowadzonych podczas EURO 2012.
Znowelizowana w połowie 2015 r. ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, nałożyła nowe obowiązki na
kilka podmiotów, w przypadku tymczasowego przywracania kontroli na
granicach wewnętrznych573. Komendanta Głównego Straży Granicznej
zobligowano do prowadzenia i bieżącego aktualizowania wykazu przejść
granicznych planowanych do tymczasowego przywrócenia kontroli.
Ponadto, Komendant Główny SG jest zobowiązany do powiadamiania
podmiotów zarządzających drogą publiczną, infrastrukturą kolejową,
lotniskiem, portem, obiektem portowym lub przystanią o ujęciu w wykazie przejść granicznych planowanych do tymczasowego przywrócenia
572
573
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 października 2013 r. w sprawie przywrócenia tymczasowo kontroli granicznej osób przekraczających granicę państwową stanowiącą granicę wewnętrzną – Dz.U. 2013, poz.1246.
Art.17 aa, 17 ab, 17 ac ustawy z dnia 12 października 1990r. o ochronie granicy państwowej.
185
kontroli granicznej zarządzanej przez nich drogi, linii kolejowej, lotniska,
portu, obiektu portowego lub przystani. Zarządca drogi publicznej ujętej
w wykazie przejść granicznych do tymczasowego przywrócenia kontroli
granicznej zobowiązany jest do przygotowania projektów zmiany organizacji ruchu oraz przygotowania odpowiedniego oznakowania drogi zapewniającego bezpieczeństwo ruchu drogowego; uwzględnienia przy budowie lub przebudowie drogi przecinającej granicę państwową warunków
umożliwiających prowadzenie kontroli granicznej w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej; wprowadzenia na przejściach
granicznych, z dniem tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej,
organizacji ruchu zgodnej z powyższymi projektami, zatwierdzonymi
przez właściwy organ zarządzający ruchem na drodze, na wniosek komendanta oddziału Straży Granicznej. Z kolei zarządzający infrastrukturą kolejową, lotniskiem, portem, obiektem portowym lub przystanią oraz
przewoźnicy kolejowi, w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej, udzielają Straży Granicznej pomocy w zakresie organizacji
kontroli granicznej niezbędnej do sprawnego jej przeprowadzania oraz
są zobowiązani do uzgodnienia z właściwym komendantem placówki SG
miejsca przeprowadzania kontroli granicznej osób przekraczających granicę wewnętrzną w rozumieniu kodeksu granicznego Schengen.
2.3. Ułatwienia w przekraczaniu zewnętrznej granicy
Unii Europejskiej – zasady małego ruchu granicznego
Zasady małego ruchu granicznego (MRG) stanowią odstępstwo od
ogólnych przepisów regulujących kontrolę graniczną osób przekraczających zewnętrzne granice państw członkowskich UE, określonych w kodeksie granicznym Schengen. Kodeks ten nie zawiera szczegółowych
regulacji w zakresie małego ruchu granicznego, a wprowadza jedynie
ogólną informację, że jego przepisy pozostają bez uszczerbku dla unijnych
przepisów dotyczących MRG oraz obowiązujących umów dwustronnych o MRG574. Przedmiotową problematykę sankcjonuje więc zupełnie
inny akt prawny – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady
nr 1931/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r., którego regulacje weszły w życie
w styczniu 2007r575. Na mocy tego aktu prawnego, UE zachęca państwa
574 Art.35 KGS.
575 Potrzeba ustanowienia przepisów dotyczących MRG w celu skonsolidowania ram prawnych
Wspólnoty w zakresie granic zewnętrznych została podkreślona w komunikacie Komisji W kierunku zintegrowanego zarządzania zewnętrznymi granicami Państw Członkowskich Unii Europejskiej. Została ona następnie potwierdzona przez Radę w dniu 13 czerwca 2002 r. w formie przyjęcia
Planu zarządzania zewnętrznymi granicami Państw Członkowskich Unii Europejskiej, który z kolei
186
członkowskie do zawierania z sąsiadującymi krajami trzecimi szczegółowych bilateralnych umów w zakresie MRG. Państwa członkowskie mogą
również utrzymać w mocy obowiązujące już w tym zakresie umowy dwustronne z sąsiadującymi państwami trzecimi. Jeśli funkcjonujące już porozumienia są niezgodne z niniejszym rozporządzeniem, zainteresowane
państwa członkowskie winny dokonać zmian tych umów w sposób pozwalający na wyeliminowanie ujawnionych niezgodności576.
Mały ruch graniczny generalnie oznacza regularne przekraczanie
zewnętrznej granicy lądowej przez osoby legalnie zamieszkujące – z reguły przez minimum jeden rok – strefę przygraniczną577 w celu pobytu
w strefie przygranicznej, na przykład ze względów społecznych, kulturalnych lub uzasadnionych powodów ekonomicznych lub ze względów
rodzinnych. Zgodnie z artykułem 5 Rozporządzenia WE 1931/2006, to
zawierane przez państwa umowy dwustronne określają maksymalny dozwolony czas trwania każdego nieprzerwanego pobytu w ramach zasad
MRG. Osoby posiadające zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach
MRG są uprawnione do przebywania na terytorium właściwego kraju sąsiadującego bez żadnych ograniczeń czasowych, jednak jakikolwiek nieprzerwany pobyt nie może przekraczać 90 dni. Stanowi to odstępstwo od
standardowej zasady, określonej w kodeksie granicznym Schengen, według której pobyt krótkoterminowy jest ograniczony do maksymalnie 90
dni na przestrzeni 180 dni.
Mieszkańcy strefy przygranicznej mogą przekraczać zewnętrzną
granicę lądową sąsiadującego państwa członkowskiego w ramach zasad
małego ruchu bez wiz, pod warunkiem, że posiadają stosowne „zezwolenie”578. Zezwolenie na przekroczenie granicy w ramach MRG jest odrębnym dokumentem (nie można go wklejać do dokumentu podróży), z terminem ważności od jednego roku do pięciu lat. Zezwolenia takie wydają
(nieodpłatnie lub w cenie nie wyższej niż cena wizy jednolitej) władze
576
577
578
został zatwierdzony przez Radę Europejską w Sewilli w dniach 21-22 czerwca 2002 r. i w Salonikach w dniach 19-20 czerwca 2003r. Obecnie obowiązujące „Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1931/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające przepisy dotyczące małego
ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen” (weszło w życie 19 stycznia 2007r.) – Dz. Urz. UE 2006, L 405,
str. 80 ze zm. wraz ze sprostowaniem opublikowanym w Dz. Urz. UE 2007, L 029, str. 32 ze zm.
Art.13 Rozporządzenia 1931/2006.
„Strefa przygraniczna” oznacza obszar, który nie sięga dalej niż 30 km od linii granicy. Jednostki podziału administracyjnego, które mają być uznane za strefę przygraniczną, są określane
przez zainteresowane państwa w umowach dwustronnych. Jeżeli część którejkolwiek takiej
jednostki jest położona między 30 a 50 kilometrem od linii granicy, uznaje się ją mimo to za
część strefy przygranicznej (art.3 rozporządzenia 1931/2006). Szczegółową wykładnię Komisji
w przedmiocie „strefy przygranicznej” zob. KOM(2009) 383 wersja ostateczna z 24 lipca 2009r.
Rozdział III Rozporządzenia 1931/2006.
187
konsularne bądź administracyjne danego państwa. Odpowiednio zabezpieczone przed wprowadzeniem nieuprawnionych zmian (sfałszowanie,
podrobienie) zezwolenie, zawiera fotografię posiadacza, jego dane personalne i miejsce zamieszkania, organ wydający zezwolenie, datę wydania
i okres ważności; strefę przygraniczną, w ramach której jego posiadacz
jest uprawniony do przemieszczania się; numery ważnego dokumentu lub
dokumentów podróży, uprawniających ich posiadacza do przekraczania
granic zewnętrznych579. Osoby posiadające zezwolenie na przekraczanie
granicy w ramach MRG, podczas przekraczania granicy są zwolnione
z wymogu posiadania dostatecznych środków utrzymania, zarówno na
czas zamierzonego pobytu, jak i na powrót oraz nie można wymagać od
nich przedstawiania dokumentów uzupełniających potwierdzających cel
pobytu (cel ten osoba musi uzasadnić, składając wniosek o wydanie zezwolenia). Pozostałe kryteria jakie musi spełnić cudzoziemiec, aby przekroczyć granicę, w zasadzie nie różnią się od tych stawianych podróżnym
przez KGS, to znaczy: jeżeli jest wymagany – to także ważny dokument
lub dokumenty podróży; nie są osobami, wobec których dokonano wpisu
do celów odmowy wjazdu w SIS; nie są uważani za stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia
publicznego lub stosunków międzynarodowych żadnego z państw członkowskich, a w szczególności nie dokonano wobec nich wpisu do celów
odmowy wjazdu w krajowych bazach danych państw członkowskich.
W celu ułatwienia przekraczania granicy w ramach MRG, zainteresowane państwa mogą tworzyć specjalne przejścia graniczne otwarte tylko dla mieszkańców strefy przygranicznej, mogą wydzielać specjalne pasy
ruchu dla mieszkańców strefy przygranicznej na zwykłych przejściach
granicznych lub biorąc pod uwagę warunki lokalne mogą nawet zezwalać mieszkańcom strefy przygranicznej na przekraczanie ich zewnętrznej
granicy lądowej w określonych miejscach, innych niż wyznaczone przejścia graniczne oraz poza ustalonymi godzinami580.
Osoby regularnie przekraczające zewnętrzną granicę lądową w ramach MRG i dobrze znane funkcjonariuszom straży granicznej z uwagi na
579
580
188
Zabezpieczenia i specyfikacje techniczne zezwolenia muszą być zgodne z odpowiednimi przepisami Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002r. ustanawiającego
jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich – Dz. Urz. UE 2002,
L 157, str. 15 ze zm. Państwa członkowskie prowadzą centralny rejestr wniosków o wydanie
zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego, wydanych, przedłużonych oraz unieważnionych lub cofniętych zezwoleń, a także wyznaczają krajowy punkt
kontaktowy odpowiedzialny za niezwłoczne udzielanie informacji, na żądanie innych państw
członkowskich, dotyczących zezwoleń wprowadzonych do tego rejestru.
Art.15 Rozporządzenia 1931/2006.
fakt częstego przekraczania granicy podlegają zazwyczaj jedynie wyrywkowej kontroli, a od czasu do czasu – kontroli szczegółowej, przeprowadzanej
bez ostrzeżenia i w nieregularnych odstępach czasu (jednakże w zezwoleniu
nie zamieszcza się żadnych stempli wjazdu i wyjazdu)581. Jednocześnie dane
państwo członkowskie prowadzi stałą ochronę granicy, w celu zapobiegania nieuprawnionemu jej przekraczaniu. Wszelkie nadużycia zasad MRG
podlegają sankcjom przewidzianym w prawie krajowym. Sankcje te muszą
być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające oraz uwzględniać możliwość
unieważnienia i cofnięcia zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach
małego ruchu granicznego582. Państwa członkowskie zobligowane są do
prowadzenia rejestru wszystkich przypadków nadużycia zasad MRG oraz
nałożonych sankcji. Informacje te za pośrednictwem Komisji Europejskiej
są przekazywane co sześć miesięcy pozostałym państwom członkowskim.
Od chwili przyjęcia Rozporządzenia 1931/2006, dotychczas podpisano
następujące umowy regulujące ruch przygraniczny na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej: między Węgrami a Ukrainą (grudzień 2007 r.), między Słowacją a Ukrainą (maj 2008 r.), między Polską a Ukrainą (marzec 2008
r.), między Rumunią a Mołdawią (listopad 2009 r.), między Polską a Białorusią (luty 2010 r.), między Łotwą a Białorusią (sierpień 2010 r.), między Litwą
a Białorusią (październik 2010 r.), między Polską a Rosją (grudzień 2011 r.),
między Łotwą a Rosją (grudzień 2010 r.), a także między Rosją a pozostającą
poza UE – Norwegią (listopad 2010 r.). Spośród tychże umów bilateralnych
w życie wdrożono zasady MRG pomiędzy Węgrami a Ukrainą, Słowacją
a Ukrainą, Polską a Ukrainą, Rumunią a Mołdawią oraz Polską a Rosją583.
W prawie krajowym RP przekraczanie granicy w ramach MRG ogólnie regulują przepisy Rozdziału 2 Działu III (art.37-48) ustawy z dnia 12
grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, która weszła w życie z dniem 1 maja
2014 r584. Wymieniona ustawa dopuszcza przekraczanie granicy w wa581
Praktyczne aspekty funkcjonowania przepisów dotyczących stemplowania dokumentów podróży obywateli państw trzecich zob. KOM(2009) 489 wersja ostateczna z 21 września 2009r.
582 Na blankiecie zezwolenia obowiązkowo winien być w wyraźny sposób wprowadzony zapis,
że jego posiadacz nie jest uprawniony do opuszczania strefy przygranicznej, oraz że każde
nadużycie podlega sankcjom.
583 W fazie konsultacji pomiędzy Komisją Europejską a zainteresowanymi krajami chcącymi
wprowadzić zasady MRG są projekty umów pomiędzy Bułgarią i Serbią oraz Bułgarią i byłą
Jugosłowiańską Republiką Macedonii
584 Dz.U. 2013, poz.1650 ze zm. Z kolei akty wykonawcze do cyt. ustawy: Rozporządzenie Ministra
Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie wzoru zezwolenia na przekraczanie
granicy w ramach małego ruchu granicznego oraz wzoru formularza wniosku o udzielenie
cudzoziemcowi tego zezwolenia – Dz.U. 2014, poz.554 oraz Rozporządzenie Ministra Spraw
Wewnętrznych z dnia 24 października 2014 r. w sprawie trybu postępowania po zatrzymaniu
zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego podczas kontroli
granicznej – Dz.U. 2014, poz.1528.
189
runkach MRG na zasadach określonych w umowach międzynarodowych
zawartych przez Polskę z krajem sąsiednim. Pierwszą taką bilateralną
umowę, jako wyraz wzajemnych relacji strategicznych, Polska podpisała
w dniu 28 marca 2008 r. z Ukrainą. Po konsultacjach z Komisją Europejską i pewnych korektach, umowa ta weszła w życie z dniem 1 lipca
2009 r585. Na podstawie wdrożonej umowy, z zasad MRG korzystać mogą
po polskiej stronie mieszkańcy strefy przygranicznej województwa lubelskiego i podkarpackiego (około 800 tys. osób) oraz w przypadku Ukrainy mieszkańcy strefy przygranicznej obwodów wołyńskiego, lwowskiego
i zakarpackiego – bez Lwowa i Drohobycza (ok. 1,5 mln mieszkańców).
Beneficjenci mogą przekraczać granicę przez 14 funkcjonujących całodobowo przejść granicznych na mierzącej blisko 550 km wspólnej granicy
państwowej. Dla mieszkańców strefy przygranicznej organem właściwym
do przyjmowania wniosków o wydanie zezwolenia i wydawanie zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach MRG, na terytorium Polski jest
ukraiński konsulat w Lublinie, natomiast na Ukrainie – polskie konsulaty
we Lwowie i w Łucku. Aktualnie umowa o MRG z Ukrainą funkcjonuje bardzo pomyślne, obejmując swoim działaniem blisko 50 % ogólnego
ruchu osobowego (w 2013r. na 17,7 mln przekroczeń polsko-ukraińskiej
granicy, 7,5 mln odbyło się w ramach MRG; w 2014 r. na 16,7 mln przekroczeń – 8,4 mln to MRG; I połowa 2015 r. na 9,1 mln przekroczeń – 4,6
mln to MRG)586. Ze względu na fakt, że Polacy mogą przekraczać granicę
z Ukrainą w ruchu bezwizowym, nie są zainteresowani ubieganiem się
o zezwolenia. Wszystkie zezwolenia jak dotychczas w praktyce dotyczą
więc Ukraińców. Opłata za przyjęcie i rozpatrzenie wniosku o wydanie
zezwolenia wynosi 20 euro, a zwolnione z niej są osoby niepełnosprawne,
emeryci, renciści i dzieci do lat 18.
W dniu 12 lutego 2010 r. podpisano umowę o MRG z Białorusią587.
Zgodnie z jej postanowieniami, ten lokalny ruch graniczny obejmować
będzie 93 gminy i miasta województw lubelskiego, mazowieckiego i pod585
Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku oraz Protokół,
podpisany w Warszawie dnia 22 grudnia 2008 roku, między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie
dnia 28 marca 2008 roku (Dz. U. 2009 Nr 103 poz. 858). Ponadto zob.: Dz.U. 2009, Nr 66 poz.
555 i Nr 103 poz.859 oraz Dz.U. 2015, poz.1178.
586 Dane statystyczne Straży Granicznej.
587 Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białorusi o zasadach małego ruchu granicznego podpisana w Warszawie dnia 12 lutego 2010 r. (tekst umowy dostępny w Internetowej Bazie Aktów Prawnych Ministerstwa Spraw Zagranicznych –
www.msz.gov.pl).
190
laskiego, zamieszkałe przez około 600 tys. osób, w tym m.in. Augustów,
Białą Podlaskę, Bielsk Podlaski, Hajnówkę, Siemiatycze i Sokółkę. Z kolei po stronie białoruskiej 89 rad wiejskich oraz miejscowości z około 1
mln 100 tys. mieszkańców, w tym tak duże miasta jak Brześć i Grodno.
Przekraczanie granicy będzie się odbywało na podstawie zezwolenia ważnego przez dwa lata (w przypadku wydania zezwolenia po raz pierwszy)
oraz przez pięć lat (w przypadku wydania kolejnego). Wydawać je będą
po stronie białoruskiej – polskie konsulaty w Brześciu i Grodnie, a po
stronie polskiej – konsulaty białoruskie w Białymstoku i Białej Podlaskiej.
Zezwolenie będą mogły otrzymać osoby, które udokumentują nie krótszy
niż 3-letni okres zamieszkiwania w strefie przygranicznej. Zezwolenie będzie uprawniało do wielokrotnego przekraczania granicy i przebywania
w strefie przygranicznej przez maksymalny okres pobytu 90 dni w okresie
pół roku, licząc od daty pierwszego wjazdu. Analogicznie jak w przypadku umowy z Ukrainą, tutaj także opłata za przyjęcie i rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia wyniesie 20 euro, a zwolnione z niej będą takie
same kategorie osób. Opóźnienie we wprowadzeniu w życie tak oczekiwanych przez lokalną społeczność przepisów MRG, wynika z braku wymiany not ratyfikacyjnych w tej sprawie pomiędzy państwami-stronami,
aczkolwiek strona polska jej ratyfikacji dokonała jeszcze w 2010 roku588
i aktualnie oczekuje na podobny gest ze strony białoruskiej.
Negocjacje projektu umowy z Rosją rozpoczęto w Moskwie 21 lipca 2008 r. Od początku rozmów strona rosyjska stała na stanowisku, aby
umowa o MRG objęła swym zasięgiem cały obwód kaliningradzki, którego szerokość przekracza 100 km589. Pozostawało to w sprzeczności z definicją strefy przygranicznej zawartą w wymienionym Rozporządzeniu
1931/2006. Polska wspólnie z Rosją podjęła się żmudnej drogi, wzywając Komisję Europejską do podjęcia starań celem wprowadzenia zmian
w tym unijnym akcie prawnym, dostosowanych do szczególnej sytuacji
obwodu kaliningradzkiego. W świetle tej szczególnej sytuacji, w drodze
wyjątku od art. 3 ust. 2 Rozporządzenia 1931/2006, umożliwiono uznanie
całego obwodu kaliningradzkiego za strefę przygraniczną. Z kolei po stronie polskiej, mając na względzie ułatwienie i zintensyfikowanie współpra588
589
Dz.U. z 2010r. nr 122 poz. 823.
W konsekwencji rozszerzenia Unii w 2004 r. obwód kaliningradzki Federacji Rosyjskiej stał
się enklawą na terytorium UE. Liczba ludności w tym okręgu wynosi niemal milion, z czego
430 000 osób zamieszkuje w stolicy – Kaliningradzie. Polska wskazując, że ścisłe przestrzeganie rozporządzenia podzieliłoby okręg kaliningradzki na trzy strefy – jedną objętą umową
o MRG z Polską, drugą objętą umową o MRG z Litwą i trzecią nie objętą żadną umową, jako
że leży ona poza strefą przygraniczną, wzywała Komisję Europejską zmiany Rozporządzenia
1931/2006, zezwalającej na uwzględnienie całego obwodu kaliningradzkiego.
191
cy między obwodem kaliningradzkim a głównymi ośrodkami północnej
Polski, przepisami MRG objęto następujący obszar:
1) powiaty województwa pomorskiego w Polsce: pucki, miasto Gdynia,
miasto Sopot, miasto Gdańsk, gdański, nowodworski, malborski;
2) powiaty województwa warmińsko-mazurskiego w Polsce: miasto
Elbląg, elbląski, braniewski, lidzbarski, bartoszycki, miasto Olsztyn,
olsztyński, kętrzyński, mrągowski, węgorzewski, giżycki, gołdapski,
olecki590.
Uwzględniając wynegocjowane tak przychylne przepisy unijne, bilateralną umowę o małym ruchu granicznym pomiędzy Polską a Rosją
podpisano 14 grudnia 2011r. i umowa ta weszła w życie z dniem 27 lipca
2012 r591. Obie strony skutecznie stosują outsourcing jako dominującą formę obsługi wniosków o zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach
małego ruchu granicznego. Wyłoniony w przetargu podmiot zewnętrzny
uruchomił punkty przyjęcia wniosków w Kaliningradzie, Czerniachowsku i Sowiecku. Za ich pośrednictwem przyjmuje się ok. 90% wniosków,
pozostały odsetek przyjmowany jest bezpośrednio w konsulacie w Kaliningradzie. Strona rosyjska otworzyła punkty w Olsztynie i Gdańsku,
które są obsługiwane przed podmioty zewnętrzne i które przyjmują 2/3
wszystkich wniosków o zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach
MRG w Polsce. Okres oczekiwania na złożenie wniosku wynosi około
dwóch tygodni (od 1 maja 2014 r. pobierane są dane biometryczne do
zezwoleń MRG). Osobowy ruch graniczny w ramach MRG funkcjonuje bardzo intensywnie, obejmując 1/3 wszystkich przekroczeń granicy
(w 2013 r. na 6,5 mln przekroczeń granicy w ramach MRG było 1,2 mln;
w 2014 r. na 6,2 mln przekroczeń – 1,7 mln to MRG; w I połowie 2015r.
na 2,9 mln przekroczeń – 660 tys. to MRG)592.
Nie odnotowano żadnych poważnych naruszeń zasad MRG593. Przyjęto szereg środków mających zapewnić właściwe korzystanie z praw
przysługujących na mocy umowy o małym ruchu granicznym. Jako przykład może posłużyć specjalny moduł „Mały ruch graniczny”, bezpośred590 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1342/2011 z dnia 13 grudnia
2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 w odniesieniu do włączenia
obwodu kaliningradzkiego i niektórych powiatów polskich do obszaru uznawanego za strefę
przygraniczną – Dz. Urz. UE 2011, L 347, str. 60.
591 Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach
małego ruchu granicznego, podpisana w Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r. – Dz.U. 2012r.
poz.814. Zob. także Dz.U. 2012, poz.498 i poz.815.
592 Dane statystyczne Straży Granicznej.
593 W 7 przypadkach odnotowano brak lub sfałszowanie zezwolenia na przekraczanie granicy
w ramach małego ruchu granicznego; w 8 przypadkach dokonano wpisu w SIS o odmowie
wjazdu; w 10 przypadkach odnotowano przekroczenie maksymalnego czasu pobytu.
192
nio połączony z bazą danych Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który jest
centralnym organem odpowiedzialnym za te kwestie w Polsce. System ten
umożliwia funkcjonariuszom Straży Granicznej kontrolę przejść granicznych oraz czasu pobytu posiadaczy zezwoleń na przekraczanie granicy
w ramach MRG, a także odnotowywanie przypadków nieprzestrzegania
wymogów umowy oraz wszelkich decyzji lub środków podjętych w związku z tymi decyzjami.
Wprowadzenie w życie tej umowy, Polska ocenia bardzo pozytywnie.
Według władz regionalnych i lokalnych wprowadzenie w życie umowy
doprowadziło do wzrostu liczby osób przybywających do Polski w celach
zakupowych, turystycznych oraz korzystania z usług medycznych i opiekuńczych, co jednocześnie miało pozytywny wpływ na gospodarkę w tych
strefach594.
2.4.Readmisja
– przesłanki i tryb jej stosowania w Unii Europejskiej
Ograniczenie nieregularnej imigracji do Unii Europejskiej jest konieczne ze względu na jej liczne negatywne konsekwencje, zwłaszcza jej
powiązania z grupami przestępczymi i przemytem ludzi. Jednym z decydujących elementów polityki migracyjnej UE w tym zakresie winna być
skuteczna i humanitarna polityka powrotowa prowadzona z pełnym poszanowaniem praw podstawowych. Jak wskazują A.M. Kosińska i P. Wojtasik, dorobek unijny w zakresie polityki i prawa powrotowego jest już
tak znaczny, że możemy wręcz mówić o powstaniu swoistego „Acquis Return”595. Podstawowym aktem prawnym regulującym problematykę powrotową w Unii Europejskiej jest Dyrektywa Parlamentu Europejskiego
i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm
i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do
powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich596. Dyrektywa 115 znana potocznie jako „dyrektywa powrotowa” wprowadziła
przyjętą przez wszystkie państwa członkowskie UE wspólną definicję powrotu, zgodnie z którą termin ten oznacza „powrót obywatela państwa
594
595
596
Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady. Sprawozdanie dotyczące wdrożenia i funkcjonowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1342/2011
zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 w sprawie włączenia obwodu kaliningradzkiego i niektórych polskich okręgów administracyjnych do obszaru uznawanego za strefę
przygraniczną oraz dotyczące dwustronnej umowy zawartej w związku z tą zmianą między
Polską a Federacją Rosyjską – COM/2014/074 final
A. M. Kosińska, P. Wojtasik (red.), Acquis Return. Doświadczenia implementacji i rozwój polityki powrotowej Unii Europejskiej, Lublin 2015 s.7.
Dz. Urz. UE 2008, L 348, str. 46 ze zm.
193
trzeciego wynikający z dobrowolnego lub przymusowego wykonania zobowiązania do powrotu, do kraju pochodzenia, kraju tranzytu lub innego
kraju, który zgodził się przyjąć cudzoziemca”597.
Priorytetem są powroty dobrowolne, umożliwiające migrantom godny
powrót bez użycia siły i przymusu, jednakże pomimo ich szerokiego promowania598, jak wskazują i potwierdzają dostępne statystyki, większość wykonywanych w praktyce powrotów stanowią powroty przymusowe599, czyli
readmisja cudzoziemców. Readmisja (synonim: deportacja, wydalenie, usunięcie) oznacza przeprowadzony pod eskortą służb państwowych powrót
osób do kraju pochodzenia lub do kraju ostatniego pobytu skąd wjechali
na terytorium UE, z powodu nielegalnego wjazdu, pobytu bądź nielegalnego zamieszkiwania na terytorium państwa wydalającego – w analizowanych
przypadkach z państwa członkowskiego UE. Wykonując readmisję, każde
państwo zobligowane jest do przestrzegania fundamentalnej zasady non-refoulement oznaczającej, że nie można wydalić lub zawrócić w żaden sposób
osoby do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne600.
Celem skutecznej realizacji wydalenia osób z obszaru UE zawierane są
umowy o readmisji, zarówno na szczeblu Unii i zainteresowanych państw
trzecich, jak i bilateralne pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi UE a państwami trzecimi601. W zakresie podpisywania umów o re597
598
Art.3 pkt 3 Dyrektywy 115.
Szeroko zakrojona kampania informacyjna Międzynarodowej Organizacji do Spraw Migracji,
Europejskiej Sieci Migracyjnej, Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a w wymiarze regionalnym
aspekty praktyczne – programy Instytutu na rzecz Państwa Prawa w Lublinie. A. M. Kosińska,
P. Wojtasik op. cit. s. 15.
599 W 2014r. wolę dobrowolnego powrotu do kraju pochodzenia wyraziło 910 cudzoziemców
ubiegających się o status uchodźcy w Polsce, a jednocześnie w 2014r. decyzję o zobowiązaniu
do powrotu wykonało 9002 cudzoziemców – K. Przybysławska (red.), Raport lipiec 2014 –
czerwiec 2015. Monitoring powrotów przymusowych obywateli państw trzecich do krajów pochodzenia, Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć, Kraków 2015 r.5.
600 Zasada ta, będąca niegdyś częścią zwyczajowego prawa międzynarodowego, jest obecnie
zawarta w wielu międzynarodowych konwencjach i jako taka ma status „twardego” prawa
międzynarodowego – por. art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 19 Karty praw
podstawowych Unii Europejskiej, art. 33 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie 28 lipca 1951, której stroną Polska jest od 26 listopada 1991 r. Od zasady
non-refoulement dopuszczalne są dwa wyjątki – można ją uchylić w stosunku do osoby, która
(1) stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, lub też, która (2) będąc skazaną wyrokiem
prawomocnym za szczególnie poważną zbrodnię stanowi zagrożenie dla społeczeństwa państwa, w którym się znajduje.
601 Wszystkie państwa członkowskie UE zobligowane są do wzajemnego uznawania decyzji o deportacji zgodnie z Dyrektywą Rady nr 2001/40/WE z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydalaniu obywateli państw trzecich – Dz. Urz. UE 2001, L 149, str
1 ze zm.
194
admisji Unia uzyskała kompetencje w 1999 r., co znalazło wyraz w Traktacie Amsterdamskim. Prerogatywy w tym obszarze określa obecnie Traktat
o funkcjonowaniu UE (TFUE). W art. 79 ust. 3 TFUE stwierdza się, iż „Unia
może zawrzeć z państwami trzecimi umowy o readmisji obywateli państw
trzecich, którzy nie spełniają warunków wjazdu, obecności lub pobytu na
terytorium jednego z państw członkowskich lub przestali je spełniać, do
państw pochodzenia lub państw, z których oni przybywają”. Unijne umowy o readmisji nakładają na umawiające się strony wspólne zobowiązanie
do readmisji własnych obywateli oraz, pod pewnymi warunkami, obywateli
państw trzecich i bezpaństwowców. Zawierają one także szczegółowy opis
operacyjnych i technicznych kryteriów tego procesu602.
Umowy o readmisji przynoszą korzyści UE i jej państwo członkowskim. Z punktu widzenia państw trzecich korzyści już nie są tak oczywiste, stąd podpisywanie kolejnych umów oraz realizacja umów już zawartych napotyka niekiedy znaczne trudności. Państwa trzecie często
postrzegają odsyłanie nielegalnych imigrantów jako stratę dla swojego
kraju, np. stratę ekonomiczną, gdyż nielegalni imigranci przebywający
w UE przesyłają pieniądze swoim rodzinom w kraju. Dlatego też państwa
trzecie często oczekują od Unii dodatkowych „korzyści” w zamian za podpisywanie i sprawną realizację umów o readmisji. „Korzyści” te mogą np.
obejmować ułatwienia wizowe dla obywateli państw trzecich starających
się o wjazd do strefy Schengen, wsparcie polityki rozwojowej kraju trzeciego lub inne. Na przykład negocjacje prowadzone z Federacją Rosyjską
i Ukrainą w praktyce przyspieszyły dopiero wtedy, gdy UE zobowiązała się, na wniosek tych państw, do jednoczesnego negocjowania umów
o ułatwieniach wizowych. Innym rodzajem zachęty, który niesie ze sobą
duży potencjał, jest pomoc finansowa na wykonanie umowy. Readmisja
własnych obywateli i obywateli państw trzecich wiąże się ze znacznym
obciążeniem finansowym dla krajów przyjmujących. Jeśli chodzi o własnych obywateli, należy stworzyć warunki umożliwiające ich lepszą integrację ze społeczeństwem, co zapobiegałoby także nielegalnym powrotom tych osób do UE. Jeśli chodzi zaś o obywateli państw trzecich, którzy
muszą czekać na dalszą readmisję do kraju pochodzenia, Unia powinna
być gotowa do udzielenia pomocy krajowi partnerskiemu w tworzeniu
odpowiednich ośrodków przeznaczonych do przyjmowania migrantów,
które spełniają unijne normy. Ponadto, Unia powinna włączyć obowiązek
602
Szczegóły związane z wydaleniami cudzoziemców w prawie krajowym reguluje Ustawa z dnia
12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, która weszła w życie z dniem 1 maja 2014r. – Dz.U. 2013,
poz.1650.
195
readmisji do swoich umów ramowych z państwami trzecimi: readmisji
z urzędu dla własnych obywateli oraz readmisji powiązanej z dalszymi zachętami dla obywateli państw trzecich. W praktyce, standardowa klauzula
migracyjna stosowana w unijnych umowach ramowych (układach o stowarzyszeniu lub umowach o współpracy) mogłaby zostać przekształcona
w większą liczbę klauzul readmisyjnych, które byłyby bardziej szczegółowe i bezpośrednio stosowane603.
Jak dotychczas Unia Europejska zawarła umowy o readmisji z następującymi państwami trzecimi (w porządku chronologicznym): Hongkong (data podpisania umowy: 27.11.2002.; wejście w życie: 01.03.2004.),
Makau (13.10.2003.;01.06.2004.), Sri Lanka (04.06.2004.;01.05.2005.),
Albania (14.04.2005.;01.05.2006.), Rosja (25.06.2006.;01.06.2007.), Ukraina (18.06.2007.;01.01.2008.), Była Jugosłowiańska Republika Macedonii
(18.09.2007.; 01.01.2008.), Bośnia i Hercegowina (18.09.2007.;01.01.2008.),
Czarnogóra (18.09.2007.; 01.01.2008.), Serbia (18.09.2007.;01.01.2008.),
Mołdawia (10.10.2007.;01.01.2008.), Pakistan (26.10.2009.; 01.12.2010.),
Gruzja (22.11.2010.;01.03.2011.), Republika Zielonego Przylądka
(18.04.2013.;01.12..2014.), Armenia (19.04.2013.;01.01.2014.), Turcja
(16.12.2013.; 01.10.2014.), Azerbejdżan (28.02.2014.; 01.09.2014.)604. Szczególną uwagę należy zwrócić także na fakt, iż Polska jeszcze w 2004 r. przed
formalnym wstąpieniem do UE, zawarła bilateralną umowę o reamisji
z Wietnamem, ze względu na szczególną presję migracyjną z tego kraju605.
Obecnie Polska jest stroną 42 porozumień, zawartych zarówno z innymi
państwami członkowskimi UE, jak i państwami trzecimi, które regulują
kwestie readmisji osób przebywajacych nielegalnie na terytorum RP. Umowy te obejmują łącznie grupę 132 państw. Polska zawarła 37 umów o re603 Obszerną analizę tej problematyki zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego
i Rady. Ocena unijnych umów o readmisji – KOM (2011) 76 wersja ostateczna z dnia 23 lutego
2011 r.
604 Ponadto UE w dniu 23 czerwca 2000 w Kotonu (Benin; Afryka) zawarła na 20 lat tzw. Układ
z Cotonou obejmujący 79 państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (wszedł w życie 01.04.2003 r.).
Umowa łączy w sobie aspekt polityczny, handlowy i rozwojowy, a istotną rolę odgrywa w nim
kwestia migracyjna (art.13) – Dz. Urz. UE 2000, L 317, str. 20 ze zm. W 2014r. w okresie
włoskiej prezydencji w UE uzgodniono tekst umowy readmisyjnej z Tunezją oraz przeprowadzono kolejne rundy negocjacji w przedmiotowym zakresie z Białorusią i Marokiem. Generalnie, na liście siedmiu najczęściej wskazywanych przez państwa członkowskie UE trudnych do
współpracy w zakresie organizacji powrotów państw trzecich, z którymi należy podjąć rozmowy o readmisji znalazły się: Afganistan, Indie, Nigeria, Bangladesz, Tunezja, Irak, Egipt.
605 Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Socjalistycznej Republiki Wietnamu
przekazywaniu i przyjmowaniu obywateli obu Państw, podpisana w Hanoi dnia 22 kwietnia
2004 r. – Dz.U.2005, Nr 156 poz.1306 i 1307. Unia Europejska jak dotychczas nie była w stanie podpisać tożsamej umowy z tym krajem, natomiast bilateralne umowy readmisyjne spośród
państw UE/Schengen podpisała Republika Federalna Nieniec, Słowacja i Wielka Brytania.
196
admisji (zarówno jedno jak i wielostronnych), które obejmują łącznie 42
państwa. RP jest również stroną 5 międzynarodowych prozumień o partnerstwie, które regulują kwestie powrotowe. Techniczne warunki określające zasady wykonywania umów o readmisji zawarte są w protokołach wykonawczych do umów o readmisji. W większości przypadków protokoły
wykonawcze określają właściwe organy krajowe odpowiedzialne za realizację umów o readmisji, wyznaczają przejścia graniczne i punkty kontaktowe,
warunki tranzytu i powrotu osób pod eskortą, przeprowadzenia wywiadów
konsularnych, metody oraz język komunikacji, jak również reguły pokrywania kosztów związanych z wykonywaniem umów o readmisji. Polska posiada protokoły wykonawcze do wszystkich obowiązujących bilateralnych
umów readmisyjnych zawartych przez nasz kraj oraz dwustronny protokół
z Republiką Federalną Niemiec, zawarty do umowy wielostronnej podpisanej 29 marca 1991 r. przez RP z grupą państw Schengen. W przypadku wymienionych 17 umów zawartych przez UE z państwami trzecimi, których
Polska jest oczywiście stroną, zostały podpisane zaledwie dwa protokoły
wykonawacze do umowy z Rosją oraz do umowy z Mołdawią606.
Analizując problematykę readmisji z punktu widzenia prawa krajowego, należy podkreślić, że podstawę prawną opuszczenia przez obywatela
państwa trzeciego terytorium Polski stanowi, co do zasady, decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Decyzję taką wydaje, zgodnie z art.310
ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, komendant oddziału
Straży Granicznej lub komendant placówki SG z urzędu – o ile stwierdzi
istnienie przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu – lub na wniosek m.in. wojewody, Mnistra Obrony Narodowej, Szefa ABW, Szefa Agencji Wywiadu, organu Służby Celnej,
komendanta wojewódzkiego lub powiatowego (miejskiego) Policji (wówczas decyzję wydaje komendant właściwy ze względu na siedzibę organu
występującego z wnioskiem albo miejsce pobytu cudzoziemca). Organem
wyższego szczebla w stosunku do komendanta oddziału bądź komendanta
placówki SG w tym zakresie jest Szef Urządu do Spraw Cudzoziemców.
W decyzji o zobowiązaniu do powrotu może zostać określony termin dobrowolnego powrotu, który wynosi od 15 do 30 dni i liczony jest
od dnia doręczenia decyzji. W przypadku wydania tego rodzaju decyzji
cudzoziemiec ma obowiązek opuszczenia terytorium Polski w terminie
w niej wskazanym (przy czym wyjazd do innego państwa członkowskiego
606
I. Walczak, Wzmocnienie działań powrotowych poprzez inicjowanie i rozwój współpracy z państwami trzecimi w zakresie wykonywania umów o readmisji [w:] Acquis Return. Doświadczenia...op.cit. s.27-49.
197
UE/państwa obszaru Schengen nie jest wykonaniem tej decyzji). Decyzja,
w której nie określono terminu dobrowolnego powrotu jest wykonywana przymusowo. Przymusowe wykonanie decyzji będzie mogło nastąpić
także wtedy, gdy po wydaniu decyzji, w której został określony termin
dobrowolnego powrotu:
1) zaistnieje prawdopodobieństwo ucieczki cudzoziemca,
2) dalszy pobyt cudzoziemca zostanie uznany za zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa,
3) cudzoziemiec nie dopełnieni obowiązku opuszczenia terytorium
Polski w terminie wskazanym w decyzji.
Siłowe (przymusowe) wykonanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu polega na doprowadzeniu tej osoby do granicy albo
portu lotniczego lub morskiego państwa, do którego zostaje doprowadzony. Odpowiedzialni za to są funkcjonariusze Straży Granicznej. W uzasadnionych przypadkach cudzoziemiec przed deportacją może być umieszczony postanowieniem sądu w ośrodku strzeżonym.
W praktyce najczęściej stosowane są przekazania osób w trybie
uproszczonym, realizowane w wyznaczonych miejscach na granicy państwowej z państwami sąsiednimi tj. Republiką Federalną Niemiec, Republika Czeską, Słowacją i Ukrainą w ciągu 48 godz. po przekroczeniu
granicy. Wyjątek stanowi umowa o przekazywaniu i przyjmowaniu osób
podpisana z Litwą, zgodnie z którą readmisja uproszczona jest możliwa do
zastosowania, w sytuacji gdy od chwili nielegalnego przekroczenia granicy
państwowej nie upłynęło więcej niż 24 godz. Przekazania osób odbywają
się bez zbędnych formalności, na podstawie protokołu przekazania. Realizacja umów o readmisji w trybie pełnym odbywa się za pośrednictwem
wyznaczonej do tego komórki w Zarządzie do Spraw Cudzoziemców Komendy Głównej Straży Granicznej, która przesyła wnioski readmisyjne do
wyznaczonych jednostek odpowiedzialnych za realizację tego typu zadań
w państwach, z którymi Polska ma podpisane umowy o readmisji.
Obecnie do najliczniejszych grup migrantów przebywających na
terytorium Polski nielegalnie należą między innymi obywatele Ukrainy,
Federacji Rosyjskiej i Wietnamu. Mając na uwadze fakt, że Polska posiada
umowy o readmisji z ww. państwami, przekazania cudzoziemców należących do ww. grupy państw realizowane są najczęściej. W przypadku realizacji umów dwustronnych podpisanych przez Polskę z innymi państwami
w ostatnim czasie najczęściej stosowane są wnioski o przekazania w trybie
readmisji pełnej do Czech, Hiszpanii, Włoch, Szwajcarii, Austrii, Holandii i Francji.
198
Przymusowe wykonanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu co do
zasady skutkuje wpisem danych cudzoziemca do SIS dla celów odmowy
wjazdu. Tym samym zakaz wjazdu, którym jest objęty cudzoziemiec, dotyczy wówczas nie tylko terytorium Polski, ale także pozostałych państw
UE/obszaru Schengen. W wydanej cudzoziemcowi decyzji o zobowiązaniu do powrotu zostanie orzeczony zakaz ponownego wjazdu na terytorium Polski lub na terytorium Polski i innych państw UE/obszaru
Schengen. Okres ten wynosi od 6 miesięcy do 5 lat, w zależności od okoliczności, które były podstawą wydania decyzji.
Przymusowe powroty cudzoziemców nie są organizowane cyklicznie, lecz ad hoc w zależności od zapotrzebowania. Ze względu na fakt, iż
sama organizacja oraz przebieg readmisji mogą niekiedy budzić wątpliwości co do poszanowania praw osób wydalanych, dyrektywa powrotowa
i wdrożone na jej podstawie przepisy krajowe. Umożliwiają one obserwowanie – monitorowanie realizacji tych przedsięwzięć przez podmioty niezależne, w większości przypadków organizacje pozarządowe607. Ponieważ
prawne uregulowanie monitorowania czynności readmisyjnych stanowi
novum w polskim systemie prawnym, a zakres regulacji nie przedstawia
się szczegółowo, niezbędnym staje się podjęcie intensywnej współpracy
pomiędzy Strażą Graniczną a organizacjami pozarządowymi zajmującymi się pomocą cudzoziemcom608.
607
608
Art.333 ustawy o cudzoziemcach. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18
kwietnia 2014 r. w sprawie obecności przedstawicieli organizacji pozarządowych w toku działań związanych z doprowadzeniem cudzoziemca do granicy albo do portu lotniczego, albo do
portu morskiego, do którego zostaje doprowadzony – Dz.U. z 2014r. poz.534.
Interesującą analizę tych zagadnień zob. J.Demianiuk, R.Kochanowicz, Monitoring powrotów
przymusowych cudzoziemców [w:], Acquis Return. Doświadczenia... op.cit. s.14-26.
199
Rozdział 3
Bezpieczeństwo w polityce celnej i prawie celnym
Unii Europejskiej – prof. zw. dr hab. Wiesław Czyżowicz
3.1. Bezpieczeństwo obrotu towarowego
w pracach organizacji międzynarodowych
– Światowa Organizacja Celnictwa (WCO)
Problematyka bezpieczeństwa w działalności służb celnych zawsze
była powiązana ze zwalczaniem przestępczości celnej. Jest to oczywiste,
ponieważ legalna działalność przedsiębiorców i ich firm w międzynarodowych obrotach towarowych podlega zawsze określonym regulacjom
prawnym będących mechanizmem przełożenia podstawowych celów
polityki celnej do praktyki. Całe tysiąclecia dotyczyło to przede wszystkim bezpieczeństwa budżetowego, fiskalnego państw. Od końca XX i początków XXI wieku, zwłaszcza po terrorystycznych atakach jakie miały
miejsce w USA, Rosji, Wielkiej Brytanii, Norwegii czy Hiszpanii, a pod
koniec 2015 r. także we Francji – na plan pierwszy w działalności służb
celnych całego świata wysunął się i umocnił nowy paradygmat polityki
celnej i prawa celnego – bezpieczeństwo. Nastąpiło bardzo ścisłe powiązanie bezpieczeństwa militarnego, ekonomicznego, finansowego , socjalnego czy ekologicznego ze zwalczaniem zjawiska kryminalnej przestępczości celnej. Paradygmat ten znalazł odzwierciedlenie zarówno na poziomie
globowym w pracach międzynarodowych organizacji związanych z celnictwem, przede wszystkim w Radzie Współpracy Celnej – Światowej
Organizacji Celnictwa (Customs Cooperation Council – World Customs
Organization – CCC-WCO),609 jak i regionalnym oraz w międzynarodowych organizacjach biznesowych.
609
200
Terminologia określająca tę organizację i stosowane skróty są coraz częściej stosowane nieprecyzyjnie z punktu widzenia prawa międzynarodowego publicznego. Podmiotem prawnym
stosunków międzynarodowych jest utworzona na mocy Konwencji Międzynarodowej z 1952
r., podpisanej wówczas przez 17 państw europejskich tworzących tzw. Komitet Celny Grupy
Studyjnej, została utworzona międzyrządowa, wyspecjalizowana w sprawach celnictwa i koordynacji prac służb celnych państw sygnatariuszy – Rada Współpracy Celnej – Customs
Cooperation Council – CCC. W 1994 r. wraz z powstaniem Światowej Organizacji Handlu
(World Trade Organization WTO) Rada – najwyższy organ – CCC przyjęła dla tej organizacji
nieformalną, polityczną nazwę „Światowa Organizacja Celnictwa” (World Customs Organization – WCO) mającą odzwierciedlać jej globowy charakter. Inauguracyjna sesja najwyższego
organu tej Rady Współpracy Celnej – Rady (mimo że faktycznie działała pod tą nazwą już od
1950 r.) odbyła się w Brukseli (w tym mieście znajduje się siedziba organizacji) 26 stycznia
1953 r. Dzień ten jest obchodzony jako Międzynarodowy Dzień Celnictwa. Przez kolejne lata,
w tym dniu Sekretarz Generalny WCO ogłasza bieżący rok rokiem, w którym służby celne
państw i organizacji członkowskich (obecnie 180) skupiają uwagę na określonych, prefero-
W międzynarodowych organizacjach biznesowych związanych z międzynarodowym obrotem towarowym, zwłaszcza w poszczególnych uniach
celnych oraz strefach wolnego handlu, zagadnienia te znalazły także odzwierciedlenie, zwłaszcza w zakresie współpracy celnictwa z biznesem.610
Zjawiska kryminalne w międzynarodowym obrocie towarowym
w ogromnej większości związane są z procedurami celnymi. Obejmują one wiele form – od przemytu i korupcji w służbach celnych, co jest
w kontekście bezpieczeństwa najgroźniejszym zjawiskiem kryminalnym
zorganizowanej przestępczości celnej – poprzez fałszerstwa dokumentów
dotyczących pochodzenia towarów czy też ich wartości, po usunięcie ich
spod dozoru celnego, zamianę samych towarów, podmianę ich klasyfikacji taryfowej czy wartości deklarowanej celnej.
Najgroźniejszym jednakże dla bezpieczeństwa najszerzej rozumianego i najbardziej powszechnym zjawiskiem kryminalnym w tej sferze był,
jest – i zapewne długo jeszcze będzie – przemyt towarów i ich nielegalny
obrót na rynkach wewnętrznych, nie tylko naruszający zasady uczciwej
konkurencji dla legalnie działających przedsiębiorców, ale i umożliwiający pranie pieniędzy pochodzących z nieznanych źródeł i mogących służyć
finansowaniu grup terrorystycznych czy szerzej terroryzmu.
Przemyt jako zjawisko przestępcze istnieje tak długo jak istnieje
danina publiczna określana cłem i jak długo istnieją granice celne oraz
służby zobowiązane do kontroli przestrzegania prawa celnego i egzekucji
należności celnych.611 W tym zakresie nie zmieniła się od tysiącleci istota zjawiska – omijanie przestrzegania prawa celnego i unikanie płacenia
należności celnych. Zmieniały się jednak przemycane towary, metody,
formy, mechanizmy, struktury i środki przemytu oraz sposoby, metody
i prawno-instytucjonalne środki zwalczania tego zjawiska kryminalnego.
Zmieniały się również, w zależności od społeczeństw, zarówno polityka celna jak i kultura prawna, w tym związana także z przestrzeganiem bądź
nieakceptacją tego prawa. Czasami przemytnicy – osoby biorące, niekiedy
z przymusu społeczno-ekonomicznego a czasami z chęci zysku, zwłaszcza
610
611
wanych w pracach celnictwa, problemach. Przykładowo w 2010 roku było to „Partnerstwo
Celnictwa i Biznesu”, w 2013 r. „Innowacje na rzecz postępu w celnictwie”, w 2015 “Skoordynowane zarządzanie granicą – doskonalenie współpracy interesariuszy”, czyli celnictwa, biznesu
innych agend rządowych (np. straży granicznej, fito – i weterynajnych służb, etc.). Rok 2016
został ogłoszony rokiem z hasłem „Cyfrowe celnictwo – postępujące zaangażowanie”. W dalszej części tego opracowania w odniesieniu do CCC/WCO będę posługiwać się skrótem WCO.
Szerzej o współpracy celnictwa z biznesem i jego organizacjami na poziomie globowym, regionalnym (w Unii Europejskiej) i krajowym pisałem w: W.Czyżowicz, M.Woźniczko, Cło i celnicy w historii. Struktury i mechanizmy działania, Warszawa 2012, s.184-227
Szerzej na temat historii ceł i celnictwa pisałem w pracy: W. Czyżowicz, M. Woźniczko: Cło
i celnicy w historii. Struktury i mechanizmy działania, op.cit.
201
w zorganizowanych grupach przemytniczych, udział w przestępstwach celnych – stawali się bohaterami swoistej subkultury społecznej612.
Niezależnie jednak od miejsca i czasu, kultury i atmosfery panującej
wokół przemytu i przemytników, państwa starały się zjawisko to nie tyle
wyeliminować, bo doświadczenie pokazywało, że jest to w praktyce niemożliwe, ile zwiększyć bezpieczeństwo poprzez ograniczenie jego skali,
w rezultacie skutecznego ograniczania przesłanek, prewencję i penalizację
tego zjawiska, lepsze wyposażenie służb celnych i ich współdziałanie z innymi agencjami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo i zwalczającymi
zjawiska kryminalne.613
Współczesna międzynarodowa współpraca celna w zapewnianiu
bezpieczeństwa międzynarodowego łańcucha dostaw towarowych i zwalczaniu przemytu zaczęła się wraz z powstaniem CCC/WCO.
Znacznie bardziej współpraca ta rozwinęła się w Unii Europejskiej
dzięki temu, że od początku procesu integracji gospodarczej w tym regionie świata zarówno polityka celna jak i prawo celne, będąc częścią składową polityki handlu zagranicznego, stały się zalążkiem ścisłej współpracy
w umacnianiu bezpieczeństwa i w zwalczaniu przestępczości celnej, w tym
i przemytu, przez służby (administracje) celne państw członkowskich.
612
613
202
Jako przykład takiej subkultury i stworzenia z przemytnika bohatera społeczności przygranicznej może służyć wspaniała powieść „Kochanek Wielkiej Niedźwiedzicy” autorstwa polskiego pisarza, pochodzenia białoruskiego, Sergiusza Piaseckiego. Napisał ją po polsku w więzieniu, do którego trafił za rozboje i został skazany na karę śmierci zamienioną na 15 lat. Opisał
w niej życie przemytników na pograniczu polsko-radzieckim lat dwudziestych XX w. Por.: S.
Piasecki: Kochanek Wielkiej Niedźwiedzicy, Warszawa 1997.
Niniejszy rozdział jest w istocie pewnego rodzaju podsumowaniem wielu moich wcześniejszych wystąpień konferencyjnych i publikacji w specjalistycznych czasopismach. Dla przykładu, w pewnej części wykorzystuje wersję mego referatu zatytułowanego Bezpieczeństwo
łańcucha logistycznego w międzynarodowym obrocie towarowym – trendy i tendencje rozwoju
w XXI wieku, wygłoszonego już w 2009 r. na konferencji WSAiB w Gdyni i opublikowanego w „Logistyka-Komunikacja-Bezpieczeństwo. Wybrane problemy”. red. M. Grzybowski, J.
Tomaszewski, Gdynia 2009, s. 11-57, czy Polityczno-prawne podstawy oraz struktury instytucjonalno-organizacyjne i mechanizmy zwalczania przemytu w Unii Europejskiej, wygłoszonego
podczas międzynarodowej konferencji na Uniwersytecie w Białymstoku w 2014 r., a następnie
opublikowanego w formie artykułu w monografii pod red. E.W. Pływaczewskiego i E. Kowalewskiej–Borys zatytułowanej „Nielegalne wprowadzenie towarów akcyzowych na obszar
Unii Europejskiej”, Warszawa 2012, s.23-41 oraz podobnego referatu wygłoszonego w języku
angielskim na konferencji „Bratislavské Právnické Fórum 2015” na Uniwersytecie Komenskiego w Bratysławie na temat, EU Legal and Institutional Measures for Combating Customs
Crime, oddanego do druku w materiałach konferencyjnych, a także artykułu zatytułowanego
„Polityczno-prawne mechanizmy i organizacyjne formy zwalczania przestępstw celnych w ramach WCO” opublikowanego w : „Monitor Prawa Celnego i Podatkowego”, Szczecin, wyd.BW,
2015, nr 2, s. 52-60 czy Celna ochrona dóbr kultury jako element polityki bezpieczeństwa Unii
Europejskiej, wspólnie z T. Nowakiem i C. Sowińskim wygłoszonego w języku angielskim podczas konferencji PICARD w Baku we wrześniu 2015 r. (por.: http://incu.org/Conference_PICARD2015.html) i opublikowanym w „Monitorze prawa celnego i podatkowego” w numerach
11 i 12 z 2015 r.
Jednak efektywność, skuteczność działań europejskich służb celnych
na rzecz bezpieczeństwa międzynarodowych obrotów towarowych nie
może być rozpatrywana bez odniesienia ich, wpisania w całokształt działań podejmowanych na szczeblu globowym i koordynowanych w ramach
programów Światowej Organizacji Celnictwa (WCO).
Rada Współpracy Celnej (CCC), a potem Światowa Organizacja
Celnictwa (WCO) tworzą ramy instytucjonalno-prawne dla wszystkich
służb celnych państw członkowskich mające na celu zapewnienie z jednej
strony efektywnej kontroli celnej międzynarodowego obrotu towarowego z istniejącym ustawodawstwem, jego bezpieczeństwa i równocześnie,
z drugiej strony – stworzenia ułatwień i uproszczeń dla biznesu w odprawach celnych.
To ostatnie zadanie, choć założone już w momencie powoływania do
życia CCC, w istocie wysunęło się na plan pierwszy dopiero w drugiej połowie lat siedemdziesiątych XX wieku i w pełni znalazło odzwierciedlenie
w podejmowanych działaniach zarówno na arenie międzynarodowej jak
i w Unii Europejskiej.
W skali międzynarodowej wysiłki w tym kierunku, przynajmniej
częściowo, podejmowane były faktycznie od wieków poprzez tworzenie
stowarzyszeń wolnego handlu czy dla odpraw towarów w portach (instytucja porto franca, Związek Hanzeatycki czy Zollverein). Faktycznie,
w trakcie tworzenia nowego, po II wojnie światowej, międzynarodowego
ładu gospodarczego w ramach tzw. procesu z Breton Woods, na aspekt ułatwień i uproszczeń w procedurach celnych zwracano coraz większą uwagę. Tym nie mniej już znacznie wcześniej cel ten legł u podstaw współczesnych, działających do dzisiaj, pierwszych międzynarodowych konwencji
przygotowywanych i przyjmowanych przez społeczność międzynarodową. Najstarszą konwencją celną z tym związaną była konwencja z 1890 r.
powołująca do życia pierwszą powszechną organizację międzynarodową,
międzyrządową (istniejąca do dzisiaj), czyli Międzynarodową Unię ds. Publikacji Taryf Celnych i jej Biuro ds. Publikacji Taryf Celnych.614 Kolejnymi
etapami na drodze ułatwień i uproszczeń w międzynarodowych obrotach
towarowych było szereg kolejnych konwencji, także dotyczących bezpieczeństwa, w tym i militarnego. Tak się też stało w 1921 r. w przypadku
barcelońskiej Konwencji i Statutu o wolności tranzytu, w którym a art.3
jednoznacznie wskazuje się na to, że tranzyt przez terytorium państwa
614
Por. informację na ten temat na stronie tej organizacji http://www.bitd.org/Convention/Convention_English.pdf
203
tranzytowego ma odbywać się bez jakichkolwiek opłat.615 Dwa lata później pojawiła się kolejna Konwencja o uproszczeniu formalności celnych,
podpisana w Genewie 3 listopada 1923 r., a zwłaszcza jej załącznik do
art. 14 Szybkie clenie towarów616. Na marginesie, Konwencja ta obowiązuje
w Polsce do dzisiaj, niezależnie od innych, które zostały uchwalone i podpisane oraz opublikowane już po wojnie.
W latach pięćdziesiątych pojawiają się nowe konwencje ułatwiające
międzynarodowy obrót towarowy i upraszczające dokumentacje w procedurach celnych. Znalazły się wśród nich takie jak Konwencja w Sprawie
Formalności Celnych Dotyczących Czasowego Przywozu Prywatnych Motorowych Pojazdów Drogowych i Turystyki z 1954 r.617, Konwencja o umowie
międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) z 1956 r.618; Konwencja międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych
(ADR) z 1957 r619.
Lata sześćdziesiąte to dalszy rozwój międzynarodowych konwencji
w sprawach dotyczących ułatwień celnych dla obrotu towarowego. Wśród
nich najistotniejszą okazała się Konwencja celna w sprawie karnetu A.T.A.
dla odprawy warunkowej towarów (Konwencja A.T.A.), sporządzona
w Brukseli dnia 6 grudnia 1961 r.620
Wreszcie w latach siedemdziesiątych przyjmowane są kolejne niezwykle ważne konwencje odnoszące się do uproszczeń w odprawach
615
Por.: Konwencja i Statut o wolności tranzytu, podpisane w Barcelonie dnia 20 kwietnia 1921
roku. (Zatwierdzone przez Sejm ustawą z dnia 4 sierpnia 1922 r. – Dz. U. R. P. Nr 71, poz. 640),:
http://prawo.legeo.pl/prawo/konwencja-i-statut-o-wolnosci-tranzytu-podpisane-w-barcelonie-dnia-20-kwietnia-1921-roku-zatwierdzone-przez-sejm-ustawa-z-dnia-4-sierpnia-1922-r/
art-9/?on=07.04.1925
616 Konwencja o uproszczeniu formalności celnych, podpisana w Genewie dnia 3 listopada
1923 r., w : Dz.U. 1931 Nr 106 poz. 819, na: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19311060819
617 Np. tzw. konwencje nowojorskie: Akt Końcowy Konferencji Narodów Zjednoczonych w Sprawie
Formalności Celnych Dotyczących Czasowego Przywozu Prywatnych Motorowych Pojazdów
Drogowych i Turystyki, Konwencja Dotycząca Ułatwień Celnych dla Turystyki, Protokół Dodatkowy do tej Konwencji odnoszący się do Przywozu Dokumentów i Materiałów Propagandy
Turystycznej oraz Konwencja Celna w Sprawie Czasowego Przywozu Prywatnych Pojazdów
Drogowych, podpisane w Nowym Jorku dnia 4 czerwca 1954 r. w: Dz.U. 1961, Nr 42, poz. 216 –
na: http://www.prawo.pl/dz-u-akt/-/dokument/Dz.U.1961.42.216/16785107/16632
618 Konwencja o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) i Protokół
podpisania, sporządzone w Genewie 19 maja 1956 r z dnia 19 maja 1956 r. Dz.U. 1962 Nr 49,
poz. 238, na: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19620490238
619 Umowa europejska dotycząca międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzona w Genewie dnia 30 września 1957 r., w: Dz.U. 1975 Nr 35 poz.
189, ze zm, na: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20111100641
620 Konwencja celna w sprawie karnetu A.T.A. dla odprawy warunkowej towarów (Konwencja
A.T.A.), sporządzona w Brukseli dnia 6 grudnia 1961 r. , w: Dz.U. 1969, Nr 30, poz. 242, na:
http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19690300242
204
celnych takie jak np. Konwencja TIR z 1975 r.621 czy Konwencja CITES
– Konwencja o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem z 1973 r.622 Kolejne, ostatnie ćwierćwiecze XX w. to nowe rozwiązania prawno-międzynarodowe związane
z rozwojem instytucji ułatwień i uproszczeń celnych, ale i zachowaniem
bezpieczeństwa międzynarodowych obrotów. Można tu wymienić przyjęcie takich konwencji jak Konwencja dotycząca odprawy czasowej sporządzona w Stambule dnia 26 czerwca (z 1990 r.) uzupełniającą konwencję
ATA. W związku z tym, że w latach osiemdziesiątych funkcjonowało 15
konwencji, które dotyczyły odprawy czasowej ściśle określonych kategorii
towarowych stosujących czy też wykorzystujących karnety ATA, a zawarte
w nich uproszczenia i procedury stosowania były różne, uznano, że w celu
wyeliminowania trudności w stosowaniu tak rozproszonych przepisów,
właściwym wyjściem będzie ich ujednolicenie poprzez opracowanie nowej konwencji traktującej kompleksowo odprawę czasową.623
Jedną z najważniejszych z punktu widzenia uniwersalizmu procedur celnych i stosowanych w nich wymogów przez poszczególne służby
celne okazała się Międzynarodowa konwencja dotycząca uproszczenia
i harmonizacji postępowania celnego sporządzona w Kyoto 18 maja 1973
r. (Konwencja Kyoto), czasami określana mianem uniwersalnego kodeksu
celnego.624 Dziesięć lat później zgodnie z tendencją do ułatwień i uproszczeń, ale i ze względów na bezpieczeństwo gospodarcze została przyjęta
Międzynarodowa konwencja w sprawie zharmonizowanego systemu oznaczania i kodowania towarów, sporządzona w Brukseli dnia 14 czerwca
1983 r.625 Choć konwencja ta weszła w życie 1 stycznia 1988 r. to już w tym
czasie w Unii Europejskiej, w rezultacie przyjęcia w lipcu 1988 r. pakietu
621
622
623
624
625
Konwencja Celna Dotycząca Międzynarodowego Przewozu Towarów Z Zastosowaniem Karnetów TIR sporządzona w Genewie dnia 14 listopada 1975 R., w: Dz. U. 1984, Nr 17, poz. 76,
zał.) Stan Prawny Na Dzień 12 Maja 2002 (Tekst Jednolity) z uzup., na: http://isap.sejm.gov.pl/
DetailsServlet?id=WDU19840170076
Konwencja o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem, sporządzona w Waszyngtonie dnia 3 marca 1973 r., w: Dz.U. 1991, Nr 27
poz. 112, na: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19910270112
Konwencja dotycząca odprawy czasowej sporządzona w Stambule dnia 26 czerwca 1990 r., w:
Dz. U. Nr 14 z 1998 r. Nr 14, poz. 61 i Dz. U. z 2002, Nr 198, poz. 1668. Cyt. za: https://www.
bing.com/search?q=stambulska+konwencja+celna&form=EDGEAR&qs=PF&cvid=488b0f641a6c4a01a3be3044be6e0085&pq=stambulska%20konwencja%20celna
Międzynarodowa konwencja dotycząca uproszczenia i harmonizacji postępowania celnego
sporządzona w Kyoto 18 maja 1973 r. (Konwencja Kyoto), w: Dz. U. z 1980, Nr 12, poz. 38, na:
http://dokumenty.rcl.gov.pl/DU/rok/1980/wydanie/12/pozycja/38
Międzynarodowa konwencja w sprawie zharmonizowanego systemu oznaczania i kodowania
towarów sporządzona w Brukseli dnia 14 czerwca 1983 r., w: Dz. U. 1997, Nr 11, poz. 62, na:
http://dokumenty.rcl.gov.pl/DU/rok/1997/wydanie/11/pozycja/62
205
porozumień na rzecz ułatwień i uproszczeń w międzynarodowych obrotach towarowych z równoczesnym zapewnieniem bezpieczeństwa tych
obrotów, również z tą datą weszła w życie unijna nomenklatura towarowa,
a także taryfowa znana jako Konwencja o nomenklaturze scalonej (CN).626
Dodatkowymi aktami wówczas przyjętymi, które weszły w życie 1 stycznia 1988 r., były konwencje o unijnej użytkowej taryfie celnej TARICu627,
a także o wspólnej i wspólnotowej procedurze tranzytowej (WPT-NCTS)628
i o uproszczeniu dokumentacji celnej w odprawach celnych, popularna konwencja o jednolitym dokumencie administracyjnym – SAD629.
Mimo że wskazane konwencje celne, podobnie jak i wiele innych,
które zostały zawarte, później poświęcone są, w większości, ułatwieniom
i uproszczeniom w procedurach celnych, to zawsze jednak zawierają
sformułowania odnoszące się do bezpieczeństwa ekonomicznego, bezpieczeństwa związanego z ochroną życia i zdrowia ludzi, flory czy fauny
czy ochrony środowiska naturalnego. Wśród wielu porozumień międzynarodowych dotyczących międzynarodowego obrotu towarowego znalazły się również i takie, które wprost dotyczyły obrotu towarami militarnymi lub towarami tzw. dualnego przeznaczenia, tj. towarami, które
mogą być wykorzystywane zarówno w procesach produkcji cywilnej jak
i zbrojeniowej. Od 1949 r dotyczyło to politycznej organizacji współpracy wysokorozwiniętych technologicznie państw Zachodu takich jak
np. Komitet Koordynacyjny Wielostronnej Kontroli Eksportu (CoCom)630
czy jego kontynuatora tzw. Porozumienie Wassenaar w sprawie Kontroli
626
Scalona Nomenklatura Towarowa Handlu Zagranicznego – Rozporządzenie Rady (EWG) nr
2658/87 z dnia 23 lipca 1987 r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej, na: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:31987R2658
627 TARIC – Zintegrowany System Taryfy Celnej – rozporządzenie Rady (EWG) nr 2658/87
z dnia 23 lipca 1987 r., na: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=URISERV:l11003&from=PL
628 Konwencja o Wspólnej Procedurze Tranzytowej, na: https://www.google.pl/webhp?sourceid=chrome-instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=konwencja+o+wsp%C3%B3lnej+procedurze+tranzytowej
629 Konwencja o uproszczeniu formalności w obrocie towarowym (SAD), sporządzona w Interlaken dnia 20 maja 1987 r., w: Dz.U. 1998, Nr 46, poz. 238., na: http://dokumenty.rcl.gov.pl/DU/
rok/1998/wydanie/46/pozycja/288
630 CoCom, czasem pisany jako COCOM, to angielski skrót oznaczający “The Coordinating
Committee for Multilateral Export Controls (CoCom)” rozpoczął, z inicjatywy USA, działalność w 1950 r. i kontynuował ją do 31 marca 1994 r., kiedy został zastąpiony szerszym porozumieniem Wassenaar. Miał na celu niedopuszczenie do eksportu zaawansowanych technologicznie towarów i technologii militarnych lub towarów tzw. podwójnego przeznaczenia do
państw socjalistycznych. Jego członkami były USA, Australia, Belgia, Kanada, Dania, Francja,
RFN, Grecja, Włochy, Japonia, Luksemburg, Holandia, Norwegia, Portugalia, Hiszpania,Turcja i Wielka Brytania. Por.: http://itlaw.wikia.com/wiki/Coordinating_Committee_for_Multilateral_Export_Controls?action=edit&section=1&veaction=edit
206
Eksportu Broni Konwencjonalnej oraz Dóbr i Technologii Podwójnego Zastosowania z 1994 r.631
Jednak całkowicie nowa filozofia i nowy paradygmat w polityce celnej i prawie celnym pojawiły się po zamachach na centrum handlu światowego w Nowym Jorku w 2001 r. Od tego momentu pod naciskiem USA
nastąpiło przewartościowanie poprzedniego paradygmatu – ułatwienia
i uproszczenia w procedurach celnych – na rzecz bezpieczeństwa międzynarodowych obrotów towarowych. Co ciekawe, państwo amerykańskie na
służbę celną USA nałożyło obowiązek realizacji tej decyzji i nacisku na
partnerów zagranicznych, mimo że w istocie tamten terrorystyczny atak
nie miał żadnych związków z realizacją zadań służby celnej. Samoloty
i ich piloci – terroryści nie podlegali kontroli celnej – przebywali legalnie w tym kraju, wystartowali legalnie z lotnisk USA. Tym nie mniej to
właśnie ta służba US Customs Service stała się kośćcem nowej struktury
odpowiedzialnej za ochronę granic USA i została przekształcona w Służbę
Celną i Ochrony Granic (Customs and Border Protection – CBP) oraz
zaczęła koordynować pracę kilkudziesięciu agend rządowych odpowiedzialnych za międzynarodową wymianę towarową i sprawy graniczne.
Ona też zainicjowała szereg nowych programów celnych mających na celu
realizację zwalczania – w ramach ogłoszonej przez USA wojny z terroryzmem – terroryzmu międzynarodowego oraz zapewnienia bezpieczeństwa międzynarodowego łańcucha dostaw.632 Pod ich wpływem zarówno
Unia Europejska jak i Światowa Organizacja Celnictwa podjęły szereg
inicjatyw zmierzających do wprowadzenia w życie rozwiązań mających
na celu zwiększenia działań na rzecz bezpieczeństwa międzynarodowych
obrotów towarowych.
W rezultacie, zarówno wydarzeń związanych ze wspomnianymi na
wstępie jak i pod naciskiem służby celnej USA w międzynarodowej spo631
632
To międzynarodowe porozumienie, którego oryginalna nazwa brzmi: The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies
jest organizacją , chociaż określaną “międzynarodowym reżymem kontroli eksportu” jednoczącą 41 państw, w tym także państwa byłego Układu warszawskiego, łacznie z Rosją i Polską.
Cyt.za: http://www.wassenaar.org/
Szeroko o inicjatywach amerykańskiej służby celnej – CBP – pisałem m.in. w: Bezpieczeństwo łańcucha logistycznego w międzynarodowym obrocie towarowym – trendy i tendencje
w rozwoju w XXI w., w: „Logistyka – Komunikacja – Bezpieczeństwo. Wybrane problemy”.
Red. nauk. M. Grzybowski, J. Tomaszewski, Gdynia 2009 r., s. 11-57 czy w : Przedsiębiorstwo
w warunkach globalnego zagrożenia terrorystycznego, w: Przedsiębiorstwo wobec wyzwań
globalnych, red. A. Hermana i K. Poznańskiej, Warszawa 2008, s. 63-99. Wśród najbardziej
znanych podjętych wówczas przez CBP projektów znalazły się przynajmniej dwa z nich: tzw.
Inicjatywa Bezpieczeństwa Kontenerowego (Container Security Iniciative – CSI) oraz Partnerstwo Celnictwa i Biznesu Przeciwko Terroryzmowi (Customs – Trade Partnership Against
Terrorism – C-TPAT) Por. także: http://www.cbp.gov/border-security/international-initiatives
207
łeczności celnej, zdecydowano się wprowadzić nowe rozwiązania prawne
i proceduralne zbliżone do rozwiązań amerykańskich. Najbardziej szerokie ramy dla takich rozwiązań zostały przyjęte w Światowej Organizacji
Celnictwa.
3.1.1.Inicjatywy Światowej Organizacji Celnictwa (WCO)
na rzecz bezpieczeństwa międzynarodowego łańcucha dostaw
Na plenarnym posiedzeniu Rady Polityki Światowej Organizacji
Celnictwa (WCO) w lipcu 2005 r. przyjęto niezwykle ważną dla bezpieczeństwa międzynarodowych obrotów towarowych rezolucję zatytułowaną „Ramowe Standardy Bezpieczeństwa i Ułatwień dla Handlu Globowego (WCO SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global
Trade – dalej określanych jako „WCO Safe Framework”).633
Cele i zasady jakie zostały sformułowane w programie WCO Safe
Framework to:
1) ustanowienie standardów, które zapewnią ułatwienia w zakresie bezpieczeństwa międzynarodowego łańcucha dostaw na poziomie globowym,
2) umożliwienie zintegrowania zarządzania łańcuchem dostaw dla
wszystkich rodzajów transportu;
3) podwyższenie roli celnictwa, jego funkcji i zdolności sprostania wyzwaniom i możliwościom XXI wieku;
4) umocnienie współpracy pomiędzy administracjami celnymi w doskonaleniu wykrywania dostaw wysokiego ryzyka;
5) wzmocnienie współpracy celnictwa ze środowiskiem biznesu;
6) promowanie płynności obrotu towarowego w ramach bezpiecznego
międzynarodowego łańcucha dostaw.
Powyższe cele znalazły szczegółowe opisanie w czterech zasadniczych (core) elementach WCO Safe Framework. Pierwszy z nich odno633
208
Por. tekst tego dokumentu na: http://www.wcoomd.org/files/1.%20Public%20files/PDFandDocuments/SAFE%20Framework_EN_2007_for_publication.pdf Dokument ten jest dostępny także w wielu innych językach w postaci broszury, także w j. rosyjskim. W języku polskim
dokument ten jest czasami tytułowany jako Ramowe Standardy Bezpieczeństwa i Ułatwień dla
Międzynarodowego Łańcucha Dostaw. Por. też szereg analiz i informacji w specjalistycznej prasie poświęconej celnictwu i procedurom celnym, takich jak, np.: The international Customs
Community Wants to be Safe, w: Customs Today.Strategic Perspectives on Trade, Security
and Canadian Business, Ottawa, May 2007, s.5 czy art. M. Giffoni:Programma SAFE, w: Il
Doganalista, Roma, 2008, no 4 Luglio-Agosto 2008, s.15 i nast. czy R.Mc Donagh: Customs
in the 21st Century, w:Rechtsfragen des Zolls in globalen Markten, Schriften zum Aussenwirtschaftsrecht, Heraugegeben von Dirk Ehlers Und Hans-Michael Wolffgang, Frankfurt AM
Main, 2005,s.7-11czy D. Tweddle: Logistics, Security and Compliance:,The Part To Be Played
by Authorised Economic Operators (AEOs) and Data Management, w: World Customs Journal,
Canberra, INCU, 2008, s.101-105
si się do harmonizacji wymogów związanych z wykorzystywaniem zaawansowanej informacji elektronicznej o odprawianej, wyładowywanej
i transportowanej dostawie towarowej. Drugi wiąże się z koniecznością
stosowania przez państwa sygnatariuszy WCO Safe Framework metody
analizy ryzyka uwzględniającej zagrożenia dla wymogów bezpieczeństwa.
Trzeci to wymóg powiadamiania kraju odbiorcy, na bazie porównywalnej
metodologii profilowania ryzyka przez administrację celną kraju wysyłki
i kraju przeznaczenia, a opartej na dokonywaniu kontroli towarów i kontenerów wysokiego ryzyka związanej z wykorzystaniem, przede wszystkim, nieinwazyjnych detektorów takich jak duże skanery rentgenowskie
czy podobne aparaty. Czwarty element to zdefiniowanie korzyści jakie
służby celne mają przedłożyć tym przedsiębiorcom, którzy spełnią minimalne wymogi dla standardów bezpieczeństwa łańcucha dostaw oraz
najlepszych praktyk (best practices).634
Przedstawiony powyżej zestaw czterech elementów standardów bezpieczeństwa wiąże się faktycznie z dwoma wzajemnie połączonymi między sobą funkcjonalną współpracą filarami – filarem celniczym i biznesowym (celnictwo jednego kraju z celnictwem innego kraju„C2C”, a raczej
zgodnie z tradycją akronimów „G2G” lub „A2A” oraz partnerstwo przedsiębiorcy (biznesu) z celnictwem (business – customs partnership „B2C”
lub tradycyjnie „B2G”).
Strategia międzynarodowego łańcucha dostaw bazująca na tych filarach miała, zgodnie z założeniami omawianego dokumentu, wiele zalet
dla obydwu stron (służb celnych i biznesu) tego procesu. Przede wszystkim tworzyła podstawę formalno-prawno-polityczną dla partnerstwa
i wzajemnego zaufania między biznesem i celnictwem już choćby przez
sam fakt jawnego, jasnego, precyzyjnego i zrozumiałego sformułowania
wymogów kontrolnych związanych z realizacją zasad bezpieczeństwa
w międzynarodowym łańcuchu dostaw towarowych. Co więcej, w przekonaniu twórców dokumentu, ten zestaw jednolitych na arenie międzynarodowej wymogów był stosunkowo łatwym do wprowadzenia w życie przez
wszystkich zainteresowanych, mimo że w istocie bezpośrednie środki
i programy komputerowe są narodowo (narodowe programy komputerowe, softwares) dostępnymi w państwach sygnatariuszach tego dokumentu.
W Światowej Organizacji Celnictwa (WCO) Safe Framework, podobnie jak i w innych tego typu dokumentach, znaczną część zajmuje
ideologiczno-polityczne ich podbudowanie poprzez wskazanie interesu przedsiębiorstw, które przyjmą te projekty. Kładzie się w nim nacisk
634Ibidem.
209
właśnie nie tylko na bezpieczeństwo, ale i na korzyści. Wymienia się tu,
przede wszystkim to, że wreszcie na arenie międzynarodowej powstała
nowa, skonsolidowana platforma, która pozwala na to, że można udoskonalić międzynarodowy obrót towarowy, lepiej zapewnić bezpieczeństwo
przed terroryzmem, zwiększyć wkład celnictwa i partnerów handlowych
do gospodarczego i społecznego dobrobytu narodów. Równocześnie zrealizowanie założeń WCO Safe Framework sprzyjać ma udoskonaleniu
zdolności celnictwa do wykrywania i zarządzania dostawami o wysokim
ryzyku dla bezpieczeństwa, powiększeniu efektywności i przyspieszeniu
odpraw towarów. Tak więc realizacja przewidzianych reguł miała przynieść korzyści wszystkim zainteresowanym – biznesowi, celnictwu, rządom i narodom.635
Zgodnie z intencją WCO omawiany dokument miał stworzyć i formalnie stworzył, m.in., przesłanki – kryteria i wymogi nie tylko dla bezpieczeństwa międzynarodowego łańcucha dostaw towarowych, ale i dla
ułatwień dla tego obrotu oraz promocji międzynarodowego handlu towarami. Tym samym miał wesprzeć i ułatwić kupującym i sprzedającym
obrót towarowy między państwami. To także odnosić się ma do sfery
produkcji i dystrybucji. Dzięki przyjęciu instytucji tzw. upoważnionego
przedsiębiorcy (Authorized Economic Operator-AEO)636 certyfikowane firmy miały osiągać dodatkowe korzyści, takie jak np. szybsze postępowanie
kontrolne czy zmniejszenie ilości kontroli, co miało się przełożyć na ich
czas a tym samym i koszty funkcjonowania przedsiębiorstwa.
Do podstawowych założeń WCO Safe Framework było stworzenie
pakietu międzynarodowych jednolitych i przewidywalnych standardowych wymogów minimalnych dla wypełnienia potrzeb bezpieczeństwa,
a także ograniczenie informacji sprawozdawczych łańcucha dostaw towarowych. Powinno to było zapewnić AEO korzyści z dokonanych inwestycji wynikających z wymogów techniczno-organizacyjnych i kadrowych.
WCO Safe Framework został w lutym 2007 r. zaprezentowany przez Sekretarza Generalnego WCO w ONZ.637 Okazał się kompatybilnym i w pełni wpisał się w międzynarodowe wysiłki odpowiednich instytucji związanych z Rezolucjami Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1540 z 28 kwietnia
2004 r oraz nr 1673 z 27 kwietnia 2006 r.
635Ibidem.
636 Instytucja AEO szerzej zostanie omówiona w dalszej części niniejszego opracowania związanej
z działalnością UE w sferze bezpieczeństwa międzynarodowych obrotów towarowych.
637 Por.: WCO Safe Framework of Standards and the implementation of UN Security Council Resolution 1540, na: http://www.wcoomd.org/fr/media/newsroom/2007/february/wco-safe-framework-of-standards-and-the-implementation-of-un-security-council-resolution-1540.aspx
210
Od tego historycznego momentu w samej WCO wypracowano wiele
dodatkowych rozwiązań i uzupełnień do tego dokumentu. Z okazji X rocznicy jego przyjęcia, w 2015 r. Rada przyjęła nową wersję WCO Safe Standards, w której zawarto wszystkie poprzednie uzupełnienia i rozwiązania.
Wprawdzie już od 2002 r. w WCO funkcjonowała Grupa Zadaniowa
(Task Force) Celniczo-Biznesowa, która dążyła do zaprojektowania zestawu wytycznych sprzyjających wdrożeniu do praktyki Zmodernizowanej
Konwencji z Kioto w sprawie uproszczenia procedur celnych, ale po przyjęciu Save Framework uzupełniono jej działalność o wypracowanie dodatkowych instrumentów. Do kilku pierwotnie przygotowanych, takich jak
rekomendacje i wytyczne w sprawie Zintegrowanego Zarządzania Granicą,
Zintegrowanego Zarzadzania Łańcuchem Dostaw oraz Modelu minimalnych
danych podstawowych do odprawy towarowej i Polityki unikalnego numeru referencyjnego (35-znakowego Unique Reference Number UCR) dodano
wiele innych, takich jak wymagania dla AEO oraz kilka innych takich jak:
wyprzedzająca elektroniczna informacja (zgłoszenie) o danych dotyczących
dostawy, stosowanie analizy ryzyka, wprowadzenie kontroli celnej eksportowej już w miejscu załadunku i zastosowaniu nieinwazyjnej techniki kontrolnej, wprowadzenia ułatwień dla legalnego handlu spełniającego wymogi
bezpieczeństwa. Te zaś zostały oparte na dwóch, a ostatecznie od 2015 roku
już nie na dwóch, jak poprzednio, lecz trzech filarach:
a) sieci zorganizowanej współpracy służb celnych (Customs to Customs);
b) partnerstwie biznesu i celnictwa;
c) współpracy celnictwa z innymi rządowymi i międzynarodowymi
agendami.638
W początkach 2016 r. już ponad 144 (z ok.180) służb celnych w świecie kieruje się rekomendacjami wynikającymi z WCO Save Framework.639
W celu dalszego wsparcia, lepszego zrozumienia i doskonalenia stosowania w praktyce tego dokumentu zarówno organy WCO, takie jak Grupa
Robocza ds. Ramowych Standardów oraz Konsultacyjna Grupa Sektora
Prywatnych Przedsiębiorców, wypracowały wiele dodatkowych instrumentów i wytycznych. Zebrano je w jednym Pakiecie Bezpieczeństwa
Ramowych Standardów WCO.640 To wszystko jest także wykorzystywane
w służbach celnych Unii Europejskiej oraz kierownictwie tej organizacji
638Ibidem.
639Ibidem.
640 WCO Safe Standards – WCO tools to secure and facilitate global trade – To obszerny zestaw
wielojęzycznych dokumentów dostępnych na stronie WCO pod adresem http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/tools/safe_package.aspx
211
integracyjnej reprezentowanej w sprawach celnych przez Dyrekcję Generalną ds. Unii Celnej i Podatków Pośrednich – TAXUD.
3.2. Bezpieczeństwo w polityce celnej Unii Europejskiej
3.2.1.Podstawy polityczno-prawne współpracy celnej
w Unii Europejskiej – wspólna polityka handlowa
Punktem wyjścia dla współpracy celnej w zakresie bezpieczeństwa
międzynarodowych obrotów towarowych oraz ich legalności a także zapobiegania i zwalczania przestępczości celnej w Unii Europejskiej jest
wspólna polityka handlowa. Odgrywała ona, i nadal odgrywa, bardzo
ważną rolę w procesie integracji europejskiej. Została, przynajmniej częściowo, zawarta już w Traktacie Paryskim z 1951 r. powołującym do życia
Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS)641, zwłaszcza w artykułach
4 i 5 tego ważnego aktu.
Znacznie szerzej i bardziej precyzyjnie wspólna polityka handlowa,
a w jej ramach wspólna polityka celna, została przedstawiona w Traktacie
Rzymskim (artykuły 110-116) z 1957 r. powołującym do życia Europejską
Wspólnotę Gospodarczą.642 Jej bazę instytucjonalno-organizacyjną miała
stanowić unia celna, która ostatecznie weszła w życie dopiero 1 stycznia
1994 r (w zakresie artykułów przemysłowych już w połowie 1968 r). Istota
przyjętych w latach pięćdziesiątych ustaleń w sprawach celnych nie uległa
zmianie, jednak poszerzył się zakres współpracy w tej sferze643.
Ostatecznie, po kilkudziesięciu latach funkcjonowania i wielu zmianach oraz uzupełnieniach i wreszcie przekształceniu Traktatu Rzymskiego, zakres przedmiotowy wspólnej polityki handlowej został zawarty
w tytule II Traktatu o Funkcjonowaniu UE, zatytułowanego Wspólna Polityka Handlowa, obejmującym artykuły 206 ((dawny artykuł 131 TWE)
i 207 (dawny artykuł 133 TWE).644.
641
Traktat Paryski, na: http://www.europarlament.pap.pl/palio/html.run?_Instance=cms_ep.pap.
pl&_PageID=1&_menuId=38&_nrDep=963&_CheckSum=667984763. Tekst Traktatu Paryskiego na: https://polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/prawo/traktaty/Traktat_EWWiS.pdf
642 Por.: Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, traktat EWG, na: http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_eec_pl.htm Tekst traktatu
EWG: http://www.eures.praca.gov.pl/zal/podstawy_prawne/Traktat_rzymski.pdf
643 Ewolucję prawa celnego w UE obszernie omówiłem w referacie zatytułowanym Przyczyny i mechanizmy ewolucji wspólnotowego prawa celnego – od Europejskiej Wspólnoty Węgla
i Stali do Unijnego Kodeksu Celnego, na Ogólnopolskiej VII Opolskiej Konferencji Podatkowej
„Prawo celne i podatek akcyzowy – blaski i cienie 10-ciu lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej” zorganizowanej przez WPiA Uniwersytetu Opolskiego oraz Izbę Celną w Opolu
w dniach 22 – 24 kwietnia 2014 r., w Izbicku k/Opola.
644 Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej tekst: http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/pdf/consolidated_versions_
212
Główne cele przyjętych regulacji, dotyczących handlu z krajami trzecimi, są następujące:
1) stosowanie jednolitych zasad i procedur celnych (przede wszystkim
jednolitej taryfy celnej),
2) zawieranie układów handlowych, ze szczególnym uwzględnieniem
problemów celnych (reguł pochodzenia towarów, dokumentacji celnej, taryfikacji, etc.),
3) ujednolicenie środków polityk: eksportowych oraz antydumpingowych i subwencyjnych.
Uwzględniając wstąpienie Unii Europejskiej do Światowej Organizacji Handlu (WTO) w 1994 roku oraz decyzję Trybunału Sprawiedliwości,
do art. 133 (obecnie art. 207 ust.1 TFUE) został wprowadzony na mocy
Traktatu Nicejskiego dodatkowy zapis. Zawiera on to, że wspólna polityka
handlowa reguluje nie tylko obrót towarami, lecz obejmuje także umowy
z zakresu handlu usługami (GATS) oraz handlowe aspekty własności intelektualnej (TRIPS). Jednakże podstawą jest polityka handlowa, z którą
łączy się wprost unia celna Unii Europejskiej. Ta dotyczy głównie, choć
nie wyłącznie, obrotów towarowych z krajami trzecimi. Polityka handlowa, a w jej ramach polityka celna bezpośrednio odnosząca się do handlu
towarami stanowią wyłączną kompetencję Unii Europejskiej.645
Zgodnie z TF UE (art.3) to właśnie Unia ma wyłączne kompetencje,
m.in., w dziedzinie unii celnej i wspólnej polityki handlowej. W ramach
trzeciej części TF UE zatytułowanej „Polityki i działania wewnętrzne
Unii” w tytule II „Swobodny przepływ towarów” jednoznacznie wskazuje
się na rolę polityki celnej.
3.2.2.Unia celna Unii Europejskiej
W Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Rozdział 1 tytułu
III) Unia obejmuje unię celną, która rozciąga się na całą wymianę towarową i obejmuje zakaz ceł przywozowych i wywozowych między Państwami
Członkowskimi oraz wszelkich opłat o skutku równoważnym, jak również przyjęcie wspólnej taryfy celnej w stosunkach z państwami trzecimi
(Artykuł 28, dawny artykuł 23 TWE).
Produkty pochodzące z państw trzecich są uważane za będące w swobodnym obrocie w jednym z Państw Członkowskich, jeżeli dopełniono
645
of_the_treaty_on_european_union_2012/consolidated_versions_of_the_treaty_on_european_union_2012_pl.pdf . Dalej jako TFUE
Szerzej na ten temat: A. Kuś ,Kompetencje wyłączne Unii Europejskiej w zakresie Wspólnej
Polityki Handlowej i unii celnej, Lublin, KUL 2012.
213
wobec nich formalności przywozowych oraz pobrano wszystkie wymagane cła i opłaty o skutku równoważnym w tym Państwie Członkowskim
i jeżeli nie skorzystały z całkowitego lub częściowego zwrotu tych ceł lub
opłat. Artykuł 29 (dawny artykuł 24 TWE).
Cła przywozowe i wywozowe lub opłaty o skutku równoważnym są
zakazane między Państwami Członkowskimi. Zakaz ten stosuje się również do ceł o charakterze fiskalnym. (Artykuł 30, dawny artykuł 25 TWE).
Rada określa cła wspólnej taryfy celnej, stanowiąc je na wniosek Komisji.
(Artykuł 31, dawny artykuł 26 TWE).
3.2.3.Współpraca celna
Skuteczną realizację zarówno polityki handlowej jak i polityki celnej
UE w ramach unii celnej ma zapewnić współpraca służb celnych państw
członkowskich oraz ich współpraca z administracjami celnymi państw
trzecich oraz międzynarodowymi organizacjami celnymi. Zagadnieniu
temu poświęcony został rozdział 2 trzeciego tytułu TFUE tak właśnie
zatytułowany „Współpraca celna”. Jest to jednoartykułowy rozdział, odnoszący się w zasadzie tylko do wewnętrznej współpracy służb celnych
państw członkowskich i ich współdziałania z Komisją UE, to przecież nie
ogranicza on tych działań tylko do samej UE. Ze względu na znaczenie
takiej kooperacji służb celnych w realizacji celów Unii Europejskiej zagadnienie to właśnie w postaci rozdziału zostało wyróżnione w treści TFUE.
Zgodnie z treścią artykułu tworzącego ten rozdział W zakresie stosowania Traktatów Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą
procedurą prawodawczą, podejmują środki w celu wzmocnienia współpracy
celnej między Państwami Członkowskimi i między nimi a Komisją. (Artykuł 33 dawny artykuł 135 TWE). Przytoczona wytyczna wskazuje na konieczność wzmocnienia, istniejącej przecież od pierwszego dnia wejścia
w życie Traktatu Paryskiego, współpracy administracji celnych państw
członkowskich między sobą oraz między nimi a Komisją, w ramach której działa Dyrektoriat Generalny Do Spraw Unii Celnej i Podatków Pośrednich (TAXUD).646 Współpraca ta obejmuje również bezpieczeństwo
Por.: P. Wawrzyk, Współpraca celna w Unii Europejskiej,, Warszawa 2008 oraz European Cooperation Between Tax, Customs and Judicial Authorities: The Netherlands, England and Wales,
France and Germany, edited by John A. E. Vervaele, André Klip, The Hague, the Nederlands,
ed. Kluwer Law International, 2002. Porównaj także (niepełny) tekst tej pozycji na:
https://books.google.pl/books?id=1ncCdwKix_8C&pg=PA272&lpg=PA272&dq=European+Cooperation+Between+Tax,+Customs+and+Judicial+Authorities&source=bl&ots=enn_
byxvWs&sig=F2PV5y2nuKrlhtd_ZMavJSel_nE&hl=en&sa=X&ei=COmeVM_zPMGNaN6_
gOgF&ved=0CCUQ6AEwAQ#v=onepage&q=European%20Cooperation%20Between%20
Tax%2C%20Customs%20and%20Judicial%20Authorities&f=false
646
214
międzynarodowych obrotów towarowych oraz zwalczanie przestępczości
celnej. Jednym z najistotniejszych elementów polityki celnej UE związanej
z bezpieczeństwem międzynarodowych obrotów towarowych jest instytucja upoważnionego przedsiębiorcy – AEO.
3.2.4.Upoważniony przedsiębiorca (AEO) w Unii Europejskiej
Zagadnienie Upoważnionego Przedsiębiorcy (AEO) zawarte w Ramowych Standardach Bezpieczeństwa WCO (WCO Safe Standards) pozostawione jednak zostało gestii narodowej i to narodowa administracja
celna, zgodnie z prawem celnym, określa – zgodnie z nim – warunki uzyskania odpowiedniego certyfikatu. W samej Unii Europejskiej sprawy zapobiegania groźbie i zwalczania terroryzmowi wywołały szereg działań
opartych na różnych przedsięwzięciach.647 Wśród nich państwa członkowskie UE i UE jako organizacja międzynarodowa podjęły działania na
rzecz wprowadzenia w możliwie najszerszym zakresie instytucji AEO.648
W przypadku Polski zagadnienie to nie jest jednak wyłączną kompetencją naszej Służby celnej, lecz jest związane z wyłączną kompetencją organów UE – Parlamentu i Rady oraz Komisji. To, co w dokumencie WCO
zostało podkreślone – poza ideologicznymi wartościami (bezpieczeństwo,
ułatwienia, dobrobyt, przyspieszenie obrotu, etc.) – to wskazanie na fakt,
że status AEO może uzyskać każdy przedsiębiorca, który wypełni odpowiednie kryteria. Może nim być zarówno producent, jak i dystrybutor towaru czy pośrednik, przewoźnik, spedytor, agent celny, port, skład, w tym
i skład celny, etc.
W tym miejscu dochodzimy do tego, o czym mówi stare przysłowie,
że „diabeł tkwi w szczegółach”. A te zostały określone w UE w Rozporządzeniu 648 z 13 kwietnia 2005r.649, a więc akcie powszechnie obowiązującym, bezpośrednio skutecznym i egzekwowalnym. Jego podstawowe
elementy znalazły się zarówno w poprzednim Wspólnotowym Kodeksie
Celnym z 1992 roku po uzupełnieniu go o art.5a (Upoważnione Podmioty
Gospodarcze) jak we Wspólnotowym Kodeksie Celnym (zmodernizowa647
Por. ciekawy art.: K.Jałoszyńsk i – Unia wobec zagrożenia terroryzmem, „Monitor Unii Europejskiej”, Warszawa, 2008, nr 7/8(49/50) , s.104 i nast.
648 Cyt. za: http://www.wcoomd.org/files/1.%20Public%20files/PDFandDocuments/Enforcement/WCO%20TABLE%20Intention%20to%20implement%20the%20FOS-%20EN-FR_June08V2.pdf [dostęp 20 11. 2015]
649 Rozporządzenie (WE) nr 648/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005
r. zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiające Wspólnotowy Kodeks
Celny (Dz. Urz. UE 2005, L 117, str. 13 – na:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32005R0648:PL:HTML
;081017,godz.11:21
215
nym) z 2008 r (ar.13-15) 650 i wreszcie w Unijnym Kodeksie Celnym z 2013 r.
oraz Rozporządzeniu Delegowanym i Wykonawczym do niego.651
Niezależnie od faktu, że zarówno UE, jak i WCO przyjęły odpowiednie akty już w 2005 r., to w UE dopiero z dniem 1 stycznia 2008 r. weszły
w życie przepisy wykonawcze umożliwiające funkcjonowanie instytucji
upoważnionego przedsiębiorcy (AEO). Z tą datą przedsiębiorcy zainteresowani uzyskaniem statusu AEO mogli zacząć składać do organów
celnych wnioski o wydanie świadectwa AEO, a po jego uzyskaniu korzystać z ułatwień odnoszących się do kontroli celnej dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony i/lub z uproszczeń przewidzianych w ramach przepisów
celnych.652 Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że zarówno wg WCO
SAFE Framework jak i aktów prawnych UE dotyczących AEO status ten
może być uzyskiwany (podobnie jak ma to miejsce w przypadku C-TPAT
w USA) na DOBROWOLNEJ ZASADZIE, czyli nie jest to obowiązek a prawo i możliwość uzyskania takiego statusu.
Instytucja upoważnionego przedsiębiorcy (AEO) została wprowadzona do porządku prawnego Unii Europejskiej rozporządzeniem (WE)
nr 648/2005 (dalej jako Rozp.648) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
13 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92
ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. UE L117 z 4.05.2005.,
s. 13), z tym, że jej zastosowanie uzależnione było od opracowania i przyjęcia przepisów wykonawczych. Stało się to możliwe z dniem 1 stycznia
2008 r., kiedy to weszły w życie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr
1875/2006 z dnia 18 grudnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG)
nr 2454/93 ustanawiające przepisy w celu wykonania Wspólnotowego Kodeksu Celnego (Dz. Urz. WE L 360 z 19 grudnia 2006 s. 64)653.
Rozporządzenie Wykonawcze reguluje procedurę przyznawania statusu AEO oraz określa wymogi i kryteria, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie tego statusu, wskazuje na korzyści
wynikające z posiadania świadectwa AEO oraz obowiązki przedsiębiorcy
i organów celnych. Przyjęte rozwiązania w Rozporządzeniu 648 o AEO
650
651
652
653
216
Tekst Zmodernizowanego Wspólnotowego Kodeksu Celnego, Rozp.450/2008: http://www.mf.
gov.pl/_files_/sluzba_celna/akty_prawne/przepisy_celne/wspolnotowe/pc_lexuriserv-pl.pdf
Szczegółowo zagadnienie AEO w tych dokumentach zostanie zanalizowane w dalszej części
opracowania.
Szerzej na temat AEO piszą: M. Laszuk, M. Masłowska: Wady i zalety instytucji upoważnionego
przedsiębiorcy, w: Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Administracji Publicznej „Administracja
Publiczna. Studia Krajowe”, Białystok, Nr 2/2008.
Por. tekst: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1875/2006 z dnia 18 grudnia 2006r. zmieniającego
rozporządzenie (EWG) nr 2454/93 ustanawiające przepisy w celu wykonania Wspólnotowego
Kodeksu Celnego (Dz. Urz. WE 2006, L 360, str. 64), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:360:0064:01:PL:HTML
częściowo zostały włączone do Zmodernizowanego Wspólnotowego Kodeksu Celnego (ZWKC) i w całości zaakceptowane w Unijnym Kodeksie
Celnym (UKC) z 2013 r., jaki wszedł w życie 1 maja 2016 r.654 Instytucji tej
w UKC poświęcono specjalną (4) Sekcję tak właśnie zatytułowaną Upoważniony przedsiębiorca w art.38-41.
Punktem wyjścia dla zrozumienia formalnoprawnego statusu AEO
jest enumeratywne wymienienie instytucjonalnych dowodów takiego statusu, czyli posiadanie odpowiedniego świadectwa (certyfikatu)655. Zgodnie ze art.38, ust.1 UKC o status AEO może ubiegać się każdy przedsiębiorca z UE:
1. Przedsiębiorca mający siedzibę na obszarze celnym Wspólnoty i spełniający warunki określone w art. 39 może złożyć wniosek o przyznanie
statusu upoważnionego przedsiębiorcy.
Status ten przyznawany jest przez organy celne — w stosownych przypadkach po przeprowadzeniu konsultacji z innymi właściwymi organami — i podlega nadzorowi.
2. Status upoważnionego przedsiębiorcy obejmuje następujące upoważnienia:
a) upoważniony przedsiębiorca w zakresie uproszczeń celnych, które
umożliwia mu korzystanie z niektórych uproszczeń zgodnie z przepisami prawa celnego; lub
b) upoważniony przedsiębiorca w zakresie bezpieczeństwa i ochrony,
które uprawnia do korzystania z ułatwień dotyczących bezpieczeństwa i ochrony.
3. Można jednocześnie posiadać oba rodzaje upoważnienia, o których
mowa w ust. 2.
4. Z zastrzeżeniem art. 39, 40i 41 status upoważnionego przedsiębiorcy jest
uznawany przez organy celne we wszystkich państwach członkowskich.
654
655
Por.: tekst UKC: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia
9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny, Dz. Urz. UE 2013, L 269, str. 1, na:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:32013R0952&from=PL
oraz: Przepisy Delegowane i Przepisy Wykonawcze do UKC: Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/2446 z dnia 28 lipca 2015 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych
przepisów unijnego kodeksu celnego; str. 1-557; oraz Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE)
2015/2447 z dnia 24 listopada 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania niektórych
przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 ustanawiającego
unijny kodeks celny, Dz. Urz. UE 2015, L 343, str. 1. na: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/
PL/TXT/?uri=OJ:L:2015:343:TOC Akty te będą określane skrótami angielskimi DA (Delegated Act – Rozporządzenie Delegowane do UKC) i IA (Implementing Act-Rozporządzenie Wykonawcze do UKC)
Por. także: Informacja o AEO na stronie domowej polskiej Służby Celnej: http://www.finanse.
mf.gov.pl/clo/informacje-dla-przedsiebiorcow/aeo-i-uproszczenia-celne/aeo
217
5. Po uznaniu statusu upoważnionego przedsiębiorcy w zakresie uproszczeń celnych i pod warunkiem spełnienia wymogów związanych
z określonym rodzajem uproszczenia przewidzianych w przepisach
prawa celnego organy celne zezwalają przedsiębiorcy na korzystanie
z tego uproszczenia. Organy celne nie sprawdzają ponownie tych kryteriów, które zostały już sprawdzone przy przyznawaniu statusu upoważnionego przedsiębiorcy.
6. Upoważniony przedsiębiorca, o którym nowa w ust. 2, jest uprzywilejowany w stosunku do innych przedsiębiorców pod względem kontroli
celnych zgodnie z rodzajem przyznanego upoważnienia, w tym podlega mniejszej liczbie kontroli fizycznych i kontroli dokumentów.
7. Organy celne przyznają korzyści wynikające ze statusu upoważnionego przedsiębiorcy osobom mającym siedzibę w krajach lub na terytoriach poza obszarem celnym Unii, spełniającym warunki i obowiązki
określone w ustawodawstwie tych krajów lub terytoriów, w zakresie,
w jakim te warunki i obowiązki są uznawane przez Unię za równoważne z tymi, które nakłada się na upoważnionych przedsiębiorców
mających siedzibę na obszarze celnym Unii. Takie przyznanie korzyści
opiera się na zasadzie wzajemności, jeżeli Unia nie postanowiła inaczej, a jego podstawą są umowa międzynarodowa lub przepisy Unii
w dziedzinie wspólnej polityki handlowej.1
W istocie wszystkie poprzednie ustalenia wynikające z Rozporządzenia 648 zostały nie tylko w pełni wprowadzone do DA i IA, ale zostały znacznie rozbudowane pod względem preferencji dla przedsiębiorców
posiadających status AEO, przynajmniej z jednym z trzech świadectw
(certyfikatów) AEO, czyli:
1) świadectwo AEO – uproszczenia celne,
2) świadectwo AEO – bezpieczeństwo i ochrona,
3) świadectwo AEO – uproszczenia celne/bezpieczeństwo i ochrona.
Świadectwo AEO – uproszczenia celne przeznaczone dla przedsiębiorców wnioskujących o korzystanie z uproszczeń celnych przewidzianych w przepisach prawa celnego,
Świadectwo AEO – bezpieczeństwo i ochrona przeznaczone dla
przedsiębiorców chcących korzystać z ułatwień w kontroli celnej w zakresie bezpieczeństwa i ochrony towarów przy przywozie na obszar celny
Wspólnoty Europejskiej lub przy wywozie z obszaru celnego Wspólnoty
Europejskiej,
Świadectwo AEO – uproszczenia celne/bezpieczeństwo i ochrona przeznaczone dla przedsiębiorców chcących korzystać z uproszczeń przewi218
dzianych przepisami celnymi oraz udogodnień w zakresie bezpieczeństwa
i ochrony towarów.
Status AEO uprawnia do korzystania z ułatwień odnoszących się do
kontroli celnej dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony i/lub z uproszczeń
przewidzianych w ramach przepisów celnych.
Z punktu widzenia przedsiębiorcy te właśnie udogodnienia są najistotniejszymi w ich działalności na międzynarodowym rynku towarowym.
Jednym z najbardziej istotnych elementów zarządzania przedsiębiorstwem
jest zarządzanie czasem. Stąd też i w wielu firmach realizowana jest metoda zarządzania znana jako Just In Time („Na czas”). Najprościej mówiąc
polega ona na dostarczaniu do odbiorcy towarów niezbędnych do prowadzenia działalności w tym momencie, kiedy dany towar jest potrzebny.
Dzięki takiej organizacji pracy zmniejsza się koszty działalności o koszty
utrzymywania magazynów czy składów. W przypadku międzynarodowych
obrotów towarowych, które wiążą się z koniecznością dokonywania zgłoszeń i odpraw celnych, to dodatkowy czas wydłużający okres oczekiwania
na dostawę. A w tym przypadku to wręcz namacalny przykład przysłowia,
że czas to pieniądz. Stąd też takie ułatwienia, jakie są propagowane w idei
AEO i wspomnianych regulacjach, są, przynajmniej na pierwszy rzut oka,
najbardziej atrakcyjnymi i pożądanymi przez przedsiębiorców.
W konsekwencji posiadanie świadectwa AEO – uproszczenia celne
daje przedsiębiorcy możliwość łatwiejszego dostępu do uproszczeń celnych wyszczególnionych w artykule 14b ust. 1 Rozporządzenia 648, czyli
mniejszej liczby kontroli fizycznych i kontroli dokumentów, priorytetowego traktowania w przypadku wytypowania do kontroli oraz możliwość
składania wniosku o określone miejsce przeprowadzenia takiej kontroli.
W przypadku posiadania certyfikatu AEO bezpieczeństwo i ochrona
przedsiębiorca może korzystać z następujących ułatwień:
a) podlega mniejszej niż inni przedsiębiorcy liczbie kontroli fizycznej
i kontroli dokumentów,
b) w przypadku wytypowania go do kontroli przeprowadzana jest ona
w sposób priorytetowy,
c) uprawnienia do wcześniejszego powiadomienia o wytypowaniu
przesyłki do kontroli,
d) uprawnienia do składania przywozowej deklaracji skróconej z ograniczonym zakresem danych bezpieczeństwa,
e) możliwości wnioskowania o przeprowadzenie kontroli w innym
miejscu niż urząd celny.
219
Na dodatek w przypadku złożenia przez AEO wniosku o stosowanie
uproszczeń enumeratywnie wymienionych w art. 14b ust. 1 Rozporządzenia.648 organy celne nie badają ponownie tych warunków, które już były
badane przy przyznawaniu świadectwa AEO.
Trzeci rodzaj świadectwa AEO – uproszczenia celne/bezpieczeństwo
i ochron daje uprawnienie do wszelkich korzyści wymienionych powyżej.
Jednak musimy mieć na uwadze to, że certyfikat upoważnionego
przedsiębiorcy nie ma wpływu na korzystanie z uproszczonej procedury.656
To wszystko wygląda niezwykle atrakcyjnie, ale by uzyskać którykolwiek z wymienionych certyfikatów niezbędne jest spełnienie wymogów
przewidzianych zarówno w unijnych aktach prawnych (ZWKC, Rozporządzenia 648, UKC, inne przepisy wykonawcze) jak i w polskich dokumentach przygotowanych przez Ministerstwo Finansów i Służbę Celną
w postaci Wytycznych w sprawie sposobów badania i oceny spełniania wymogów i kryteriów w postępowaniu w sprawie przyznania statusu upoważnionego przedsiębiorcy – AEO wersja10 z dnia 21.04.2008 r. oraz w Kwestionariuszu samooceny AEO i w „Deklaracji Bezpieczeństwa”.657
Na ile jest to skomplikowana, a w sumie trudna do praktycznej realizacji przez ogromną większość przedsiębiorców związanych z odpowiedzialnym zarządzaniem firmą, procedura, wystarczy popatrzeć na ten
ostatni dokument Deklarację Bezpieczeństwa. W pozostałych nakłada się
dodatkowo jeszcze czasochłonność i kosztowność przygotowania aplikacji. Dokument ten, „Deklaracja Bezpieczeństwa”, wynika z Rozporządzenia 648 (art. 14k ust.1e). Nakłada on na wnioskodawcę ubiegającego
się o status AEO obowiązek wdrożenia środków umożliwiających jednoznaczną identyfikację jego zagranicznych partnerów handlowych w celu
zabezpieczenia międzynarodowego łańcucha dostaw. Powyższe stanowi
element realizacji kryterium posiadania odpowiednich standardów bezpieczeństwa i ochrony koniecznych do uzyskania Świadectwa AEO „bezpieczeństwo i ochrona” lub Świadectwa mieszanego tj. AEO – „uproszczenia celne bezpieczeństwo i ochrona”.
656
W związku z tym, że pojawiło się szereg wątpliwości, jakie odnosiły się do stosowania tzw.
uproszczonych procedur zgłoszenia celnego MF wyjaśniło, że posiadanie certyfikatu AEO nie
likwiduje dotychczasowych pozwoleń na stosowanie tych form uproszczonego zgłoszenia, jakie są stosowane. Jednak zgodnie z propozycją TAXUD, czyli Dyrekcja Generalna ds. Unii
Celnej i Podatków Pośrednich w Komisji UE zmierza do stworzenia niemal identycznych jak
dla AEO kryteriów dla wydawania pozwoleń dla stosowania uproszczeń, w tym i dla tzw. procedury w miejscu („wpis do rejestru”). Por.: http://www.mf.gov.pl/_files_/sluzba_celna/aeo/
aeo_wyjasn.pdf Por. także: http://www.finanse.mf.gov.pl/clo/informacje-dla-przedsiebiorcow/
aeo-i-uproszczenia-celne/aeo
657Ibidem.
220
Zgodnie z dokumentem opracowanym przez Komisję Europejską
i państwa członkowskie nr TAXUD/2006/1450 z dnia 29 czerwca 2007 r.
Upoważnieni Przedsiębiorcy – Wytyczne” „...upoważnieni przedsiębiorcy
mogą odpowiadać wyłącznie za swoją część łańcucha dostaw, towary znajdujące się pod ich pieczą oraz ułatwienia, które stosują. Jednakże są także
uzależnieni od standardów bezpieczeństwa stosowanych przez partnerów
handlowych w celu zapewnienia bezpieczeństwa towarów znajdujących się
pod ich pieczą. W celu spełnienia tego wymogu przy wchodzeniu w nowe
stosunki umowne z partnerem handlowym upoważnieni przedsiębiorcy powinni zachęcać drugą stronę umowy do oceny i poprawy bezpieczeństwa ich
łańcucha dostaw oraz, w zakresie odpowiednim dla ich modelu biznesowego, do uwzględnienia takich sformułowań w ustaleniach umownych.658
Proponowane przez Komisję Europejską rozwiązanie polegające na
stosowaniu „Deklaracji Bezpieczeństwa dla Upoważnionego Przedsiębiorcy AEO” może być wykorzystywane przez przedsiębiorców w celu
realizacji i udowodnienia spełnienia wymagań do uzyskania statusu AEO.
Jest to jedna z możliwości, jakie powinni spełnić aplikanci. Jednak przedsiębiorcy z certyfikatami AEO nie są zobowiązani do wymagania od swoich partnerów handlowych, by również posiadali status AEO.
Należy podkreślić, że to jeden z najprostszych i w sumie jeden z najłatwiej weryfikowalnych kryteriów dla dużych przedsiębiorstw. Znacznie
bardziej skomplikowane i trudniejsze, bardziej czasochłonne i tym samym
znacznie kosztowniejsze jest zrealizowanie pozostałych kryteriów. I odnosi się to w istocie do wszystkich trzech rodzajów certyfikatów AEO.659
W istocie, to przerzucenie na posiadaczy świadectw AEO, zwłaszcza certyfikatów „S” i „F”, odpowiedzialności za kontrolę zamawianych towarów
od swoich wiarygodnych partnerów zagranicznych, od których nie ma
obowiązku posiadania certyfikatu AEO, choć w takim przypadku byłoby
najlepszym rozwiązaniem i dlatego też UE podpisuje coraz nowsze porozumienia z partnerami z krajów trzecich o wzajemnej uznawalności świadectw AEO. Do końca 2015 r. UE zawarła kilka takich porozumień, ale
ograniczonych do wzajemnej uznawalności tylko certyfikatów typu „S”
658
659
Por. informacja ze str. domowej polskiej Służby Celnej: http://www.mf.gov.pl/index.php?const=2&dzial=771&wysw=4&sub=sub13
Por.: „Wytyczne w sprawie sposobów badania i oceny spełniania wymogów i kryteriów w postępowaniu w sprawie przyznania statusu upoważnionego przedsiębiorcy – AEO (Wytyczne
AEO)”, na: http://www.mf.gov.pl/index.php?const=2&dzial=771&wysw=4&sub=sub13. Choć
jest to materiał dobrze przygotowany, także w oparciu o konsultację z biznesem, to jednak
zawiera ogromną ilość wymogów, z których część została przedstawiona jako egzemplifikacja
tezy o niezwykle wysokich wymogach dla przedsiębiorstw aplikujących o status AEO. Dodatkowe wyjaśnienia zawiera obszerny (29stron) „Kwestionariusz samooceny AEO”, tamże.
221
i „F”. Państwa, z którymi zawarto takie porozumienie to: Chiny, Japonia,
Norwegia, Szwajcaria i USA.660
Pozornie proste jest (dla wszystkich rodzajów świadectw AEO) spełnienie takiego wymogu-kryterium jak przestrzeganie wymogów celnych.
Warunek ten uznany będzie za spełniony, jeżeli w ciągu ostatnich trzech
lat poprzedzających złożenie wniosku nie doszło do poważnego naruszenia przepisów lub do powtarzających się naruszeń przepisów prawa
celnego przez osoby kierujące przedsiębiorstwem wnioskodawcy lub nadzorujące takie przedsiębiorstwo, przez przedstawiciela prawnego reprezentującego wnioskodawcę w sprawach celnych albo przez osobę odpowiedzialną w przedsiębiorstwie wnioskodawcy za sprawy celne. Pojawia
się, trudne do jednoznacznego sprecyzowania na gruncie poszczególnych
państw, pytanie o to, czym jest poważne naruszenie przepisów celnych lub
powtarzających się naruszeń? Życie pokazuje, że w praktyce dla służby
celnej w istocie KAŻDE naruszenie, nawet najdrobniejsze, prawa celnego
skutkuje zaliczeniem go do „poważnego” naruszenia i odmową uzyskania
jakichkolwiek ułatwień i uproszczeń w procedurach zgłoszenia celnego.
To kwestia, która w trakcie wspomnianych warsztatów wzbudzała ogromne, rozbieżne interpretacje z jednej strony przez celników z drugiej przez
przedstawicieli biznesu.
Kolejnym, wydawałoby się jasnym i oczywistym wymogiem jest to,
że przedsiębiorca aplikujący o status AEO dowolnego typu powinien również posiadać odpowiedni system zarządzania ewidencjami handlowymi
oraz w przypadku, gdy jest to potrzebne, ewidencjami transportowymi, który umożliwia właściwą kontrolę celną. Wymóg ten znów tylko pozornie
oznacza to, że system ten powinien być zgodny z ogólnymi zasadami rachunkowości prowadzonymi przez państwo członkowskie. Jednak sytuacja znacznie się komplikuje wówczas (a tak dzieje się coraz częściej), kiedy działy finansowo-księgowe aplikujących firm funkcjonują na zasadach
out-sourcingu, na dodatek nie tylko w kraju dokonywania odpraw celnych, ale i w ogóle nie w którymkolwiek państwie członkowskim UE, lecz
np. w Indiach. Wówczas kolejny element odnoszący się do tego wymogu,
jakim jest możliwość kontroli standingu finansowego firmy opartej na
audycie, stwarza jedną z trudniejszych barier uzyskania certyfikatu AEO.
Podmiot ubiegający się o status AEO powinien umożliwić organowi celnemu fizyczny (sic!) i elektroniczny dostęp do swoich ewidencji celnych
oraz transportowych. Co więcej, powinien również posiadać system logi660
222
Por.: Mutual Recognition of AEOs ,na: http://ec.europa.eu/taxation_customs/customs/policy_issues/customs_security/aeo/mutual_recognition_agreement/index_en.htm
styczny rozróżniający towary wspólnotowe i niewspólnotowe. Na dodatek
powinien mieć strukturę administracyjną, która jest zgodna z rodzajem
prowadzonej działalności i odpowiednia do zarządzania przepływem towarów. W ramach tej struktury przedsiębiorstwo winno posiadać system
kontroli wewnętrznej, zdolny do wykrywania transakcji nielegalnych lub
nieprawidłowych. A takie rozwiązanie strukturalne nie tylko nie obniża
kosztów funkcjonowania i nie upraszcza zarządzania przedsiębiorstwem,
lecz je komplikuje i podraża. Wprowadza odwrotne do zamierzonych
skutki danej regulacji.
Dobry standing finansowy, czyli płynność i wypłacalność finansowa przedsiębiorstwa jest kolejnym warunkiem uzyskania statusu AEO.
Oznacza to wymóg posiadania dobrej sytuacji finansowej, która umożliwia przedsiębiorcy regulowanie jego zobowiązań stosownie do rodzaju prowadzonej przez niego działalności gospodarczej związanej z międzynarodowym obrotem towarowym. Sytuacja taka odnosi się do trzech
ostatnich lat661. Oto pytania na jakie aplikujący przedsiębiorca musi dać
odpowiedź pozytywną (odpowiednio udokumentowaną): niezaleganie
z daninami publicznymi (podatki, cła, ZUS); pozytywna opinia banku
o ostatnich trzech latach obrotów finansowych; podobna opinia biegłego
rewidenta; odpis z rejestru dłużników; informacja o tytule prawnym do
użytkowanego majątku; informacja o zawarciu umów na użyczenie własnego majątku; inne dokumenty jakie wnioskodawca uważa za istotne.
Nie jest to wbrew pozorom mało, a przecież to zaledwie jeden z bloków
informacji, jaka musi być dostarczona do organów celnych przez wnioskujące przedsiębiorstwo.
Jeszcze bardziej rozbudowane są wymogi w przypadku występowania o certyfikat dla potrzeb bezpieczeństwa i ochrony albo o uproszczenia
celne oraz bezpieczeństwa i ochrony. W tym przypadku, zgodnie z „Kwestionariuszem samooceny” przedsiębiorstwo winno wykazać się posiadaniem odpowiednich standardów bezpieczeństwa i ochrony662. Przedsiębiorca powinien więc wykazać się wysokim stopniem wiedzy o środkach
bezpieczeństwa i ochrony zarówno wewnątrz przedsiębiorstwa, jak
i w kontaktach z klientami, dostawcami i usługodawcami zewnętrznymi.
Powinien mieć udokumentowane procedury dotyczące kontroli bezpieczeństwa dostępu do budynków, towarów na terenie przedsiębiorstwa,
jak i transportu, rekrutacji pracowników oraz doboru partnerów bizne661 Por. Kwestionariusz samooceny, sekcja 4., na http://www.mf.gov.pl/index.php?const=2&dzial=771&wysw=4&sub=sub13
662 Ibidem. sekcja 5.
223
sowych. W sumie ok.40 (sic!) wymogów jakie winny być spełnione, a bez
których takiego certyfikatu nie można otrzymać.
Co więcej dla uzyskania obojętnie któregokolwiek z certyfikatów
AEO konieczne jest, jako conditio sine qua non, spełnienie wszystkich
łącznie, przewidzianych dla danego rodzaju świadectwa kryteriów, przewidzianych we wspomnianym „Kwestionariuszu samooceny”. Musimy
pamiętać o tym, że status AEO uzyskiwany jest na podstawie dobrowolnej
aplikacji przedsiębiorcy i nie jest to obowiązek, lecz – powtórzmy to –
prawo do takiego statusu. Jest to kwestia wyboru samych przedsiębiorców,
w zależności od ich konkretnej sytuacji, możliwości organizacyjnych, finansowych, kadrowych, etc., etc.
Zasadą jest, że status upoważnionego przedsiębiorcy może być przyznany każdemu przedsiębiorcy posiadającemu siedzibę na obszarze celnym Unii Europejskiej. Jednakże i w tym przypadku możliwe są określone
wyjątki, takie jak np. wówczas, kiedy istnieje odpowiednia umowa między
UE a krajem trzecim o wzajemnym uznawaniu takich certyfikatów663, czy
wówczas, kiedy aplikuje o status AEO linia lotnicza lub żeglugowa posiadająca swoje oddziały w UE i posiadająca uproszczenia w zgłoszeniach do
odpraw celnych.
Pojęcie przedsiębiorcy oznacza w tym kontekście osobę, która w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jest włączona w czynności
określone przepisami prawa celnego. Statusu AEO nie mogą uzyskać więc
przedsiębiorcy, którzy nie prowadzą działalności związanej z cłami.664 Zaznaczyć należy, że pojęcie przedsiębiorcy nie ogranicza pojęcia „włączenie
w czynności określone przepisami prawa celnego” jedynie do bezpośredniego włączenia. Producent wytwarzający towary przeznaczone do wywozu może złożyć wniosek o status AEO, nawet jeżeli formalności wywozowe są realizowane przez inną osobę.665 Jednakże w tym przypadku
może to być stosowane pod warunkiem, że posiadacz statusu AEO albo
jest uwzględniony, jako partner biznesowy przedsiębiorcy poddanego weryfikacji przy wydawaniu certyfikatu, albo sam jest posiadaczem takiego certyfikatu. W istocie może nim być, w praktyce, jedynie agent celny
(w Polsce agencja celna).
663
664
665
224
Odnosi się to do możliwości wynikającej z sytuacji przewidzianej w WCO SAFE Framework
jako jednego z możliwych wariantów upowszechnienia AEO i tym samym zrealizowania założeń dotyczących bezpieczeństwa i ułatwień dla łańcucha międzynarodowego łańcucha dostaw
towarowych.
P. Molik, Na czym polega status upoważnionego podmiotu gospodarczego, ,,Gazeta Prawna”, nr
24, 2008, s. 16
Upoważnieni przedsiębiorcy. Wytyczne, Komisja Europejska Dyrekcja Generalna ds. Podatków
i Unii Celnej (TAXUD/2006/1450)
Biorąc pod uwagę zarówno wymogi bezpieczeństwa jak i ułatwienia
w międzynarodowych obrotach towarowych należy zwrócić uwagę na ten
fakt, że idealizacja założeń związanych ze wzrostem bezpieczeństwa międzynarodowego łańcucha dostaw towarowych w rezultacie upowszechnienia w świecie instytucji AEO nie do końca się powiodła. Świadectwem
tego faktu są dane statystyczne666.
Tabela nr. 1
Liczba wydanych świadectw AEO na rynku unijnym w latach 2009-2015
AEO F
Data
AEO C
AEO S
Ogółem
Liczba
%
Liczba
%
Liczba
%
25.08.2009 r.
1 027
80
233
18
31
2
1 291
19.02.2011 r.
2 918
64
1 470
32
161
4
4 549
23.08.2012 r.
5 271
51
4 819
46
300
3
10 390
15.03.2014 r.
6 327
52
5 430
45
425
3
12 182
19.06.2014 r.
6 466
52
5 516
44
436
4
12 418
08.02.2015 r.
6 745
52
5 675
44
456
4
12 896
W poszczególnych krajach sytuacja ta przedstawiała się następująco:
Tabela nr 2.
Liczba wydanych świadectw AEO na rynku unijnym w latach 2009-2015
Lp.
Państwo
Ogółem
AEOC
AEOF
AEOS
1.
Austria
258
82
174
2
2.
Belgia
390
33
326
31
3.
Bułgaria
21
1
20
0
4.
Chorwacja
19
18
1
0
5.
Cypr
17
3
14
0
6.
Czechy
166
59
101
6
7.
Dania
90
4
86
0
666
Dane z referatu E. Gwardzińskiej, Znaczenie upoważnionego przedsiębiorcy (AEO) dla bezpieczeństwa łańcucha dostaw w międzynarodowym obrocie towarowym polskich przedsiębiorstw
przedstawionego na konferencji naukowej: Prawno-logistyczne aspekty międzynarodowej wymiany przedsiębiorstworganizowanej przez Wydział Zarządzania Politechniki Białostockiej,
Białysto-Kleoncin, 7 grudnia 2015 r.
225
8.
Estonia
25
5
16
4
9.
Finlandia
79
7
62
10
10. Francja
1 160
331
643
2
11. Grecja
95
50
43
2
12. Hiszpania
656
214
408
34
13. Holandia
1 470
362
1 006
102
14. Irlandia
122
15
106
1
15. Litwa
30
8
21
1
16. Luksemburg
31
8
20
3
17. Łotwa
21
3
17
1
18. Malta
12
1
10
1
19. Niemcy
5 674
3 278
2 354
42
20. Polska
765
486
249
30
21. Portugalia
103
72
24
7
22. Rumunia
78
6
68
4
23. Słowacja
70
29
35
6
24. Słowenia
90
30
52
8
25. Szwecja
312
134
173
5
26. Węgry
307
172
114
21
27. Wielka Brytania
383
67
306
10
28. Włochy
956
393
545
18
13 400
5 871
6 994
535
Ogółem świadectw:
Można zauważyć z powyższych danych problem przeniesienia na
barki przedsiębiorców nie do końca powiódł się UE. Założone w 2005 r.
cele ilościowe nie zostały osiągnięte.667 Podobnie zresztą jak i Amerykanom nie udało się w oznaczonym czasie osiągnąć podobnej ilości swoich
przedsiębiorców, którzy posiadaliby odpowiedniki europejskich świadectw AEO, to jest świadectwa (certyfikaty) C-TPAT.
W tych warunkach UE i USA podjęły wysiłki, by w oparciu o Ramowe Standardy WCO dotyczące bezpieczeństwa międzynarodowego
łańcucha dostaw towarowych rozwinąć wzajemną współpracą mającą na
667
226
Por.: E. Gwardzińska Pozycja konkurencyjna przedsiębiorców AEO na rynku unijnym i międzynarodowym, ,,International Business and Global Economy” 2014, nr 3, s. 506-518, na: http://
yadda.icm.edu.pl/yadda/element/bwmeta1.element.ekon-element-000171320977
celu wzajemną uznawalność tych dokumentów nie tylko między sobą,
ale i na arenie międzynarodowej. Podjęte działania w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w podpisanych już porozumieniach pomiędzy UE
a Chinami (ChRL), Japonią, Norwegią, Szwajcarią i USA.668 Co prawda,
porozumienia dotyczą ułatwień wyłącznie dla przedsiębiorców posiadających certyfikaty AEOF i AEOS, to tym nie mniej politycy maja nadzieję
na to, że porozumienia te stworzą impuls dla upowszechnienia tej formy
zwiększenia bezpieczeństwa międzynarodowych obrotów towarowych,
a tym samym przyczynią się do wzmocnienia zaufania do tej instytucji.
Co więcej, to właśnie w tym kierunku, wzmocnienia atrakcyjności instytucji AEO wśród przedsiębiorców związanych z międzynarodowym
obrotem towarowym, rozwiązania nie tylko w ZWKC, ale i – co znacznie
ważniejsze dla przyszłości instytucji AEO – w Unijnym Kodeksie Celnym.
To w tym dokumencie bardzo obszernie i jednoznacznie w trybie obowiązkowym wprowadzono szereg przywilejów, ułatwień i uproszczeń w postępowaniu celnym dla posiadaczy certyfikatów AEO.669
Znacznie szerzej instytucja Upoważnionego Przedsiębiorcy (AEO)
została opisana i wprowadziła wiele wyjaśnień do tego statusu w Rozporządzeniu Delegowanym do UKC, w którym w ramach Sekcji trzeciej zatytułowanej Upoważniony przedsiębiorca w podsekcji pierwszej wprost wskazuje
się na korzyści wynikające z posiadania statusu upoważnionego przedsiębiorcy.670 Podobnie, ale z większym naciskiem na sprawy bezpieczeństwa,
instytucja AEO znalazła się w Rozporządzeniu Wykonawczym Komisji (UE)
2015/2447 z dnia 24 listopada 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady
wykonania niektórych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) nr 952/2013 ustanawiającego unijny kodeks celny671.
Pytaniem aktualnym jest czy, i na ile, uda się ożywić tę instytucję
po wejściu w życie tych aktów? Trudno jednoznacznie na pytanie to od-
668
669
670
671
Mutual Recognition of AEOs, na: http://ec.europa.eu/taxation_customs/customs/policy_issues/customs_security/aeo/mutual_recognition_agreement/index_en.htm
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października
2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny (wersja przekształcona), Dz. Urz. UE 2013, L 269,
str. 1. na: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2013:269:FULL&
from=PL
Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/2446 z dnia 28 lipca 2015 r. uzupełniające
rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych przepisów unijnego kodeksu celnego, Dz.Urz.UE2015, L
343, str. 1, na: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=OJ:L:2015:3
Rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) 2015/2447 z dnia 24 listopada 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania niektórych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 ustanawiającego unijny kodeks celny.
227
powiedzieć. Jednak przywileje dla posiadaczy świadectw AEOF i AEOS
mogą pobudzić przedsiębiorców do podjęcia wysiłków dla ich uzyskania.
3.3. Preorientacja unijnego prawa celnego
w zakresie standardów bezpieczeństwa
obrotu towarowego z państwami trzecimi
3.3.1.Współpraca w zakresie bezpieczeństwa i zwalczaniu
przemytu służb celnych w programie Customs 2020
Unia Europejska – będąca kontynuatorką Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej (EWG) od momentu powstania Europejskiej Wspólnoty
Węgla i Stali aż po Unijny Kodeks Celny (UKC) wraz z przepisami delegowanymi, wykonawczymi i ewentualnie przejściowymi, jakie od 01 maja
2016 r. obowiązują w tej organizacji – zawsze przywiązywała ogromne
znaczenie dla bezpieczeństwa ekonomicznego i zwalczania przestępstw
celnych w międzynarodowych obrotach towarowych.672 Znalazło to odzwierciedlenie zarówno w Traktatach jak i innych dokumentach (konwencjach, np. Neapolitańskiej II, czy w formach instytucjonalno-organizacyjno-prawnych, takich jak np. OLAF, EUROJUST, EUROPOL,
FRONTEX, we współpracy celnej zawartej w ramach umów handlowych
UE oraz w unijnych celnych misjach zagranicznych takich jak EUBAM
Ukraina-Mołdawia oraz EUBAM Libia i EULEX Kosovo, a także w Programie Customs 2020)673.
Dokonując przeglądu najważniejszych podstaw prawno-politycznych i instytucjonalno-organizacyjnych nie można pominąć zagadnień
dotyczących dalszych działań unijnych służb celnych związanych ze
zwiększeniem efektywności zapewnienia bezpieczeństwa celnego UE.
Syntetycznie zagadnienia te zostały przedstawione w najnowszym, kolejnym już, unijnym wieloletnim programie działalności służb celnych
w okresie do końca 2020 roku, popularnie zwanym „Cła 2020” 674.
672
Bardzo szeroko zagadnienia te przedstawiłem w wielu wcześniejszych artykułach, a zwłaszcza
w referacie zatytułowanym EU Legal and Institutional Measures for Combating Customs Crime
i wygłoszonym na międzynarodowej konferencji na Uniwersytecie Bratysławskim, op.cit. Por.
przypis 5 niniejszego opracowania.
673Tamże
674 Na marginesie, powszechne jest błędne tłumaczenie na język polski dokumentów unijnym (ale
i innych międzynarodowych) z języka angielskiego kategorii „Customs” w odniesieniu nie tylko do daniny publicznej, jaką jest „cło”, lecz i do instytucji nadzorującej jego egzekucję i całość
relacji tej instytucji z innymi organami publicznymi, narodowymi oraz międzynarodowymi.
W takim przypadku poprawne powinno być używanie kategorii „celnictwo”. Celnictwo – to
nie tylko powyższe znaczenie, czyli ogół czynności związanych z poborem tej daniny publicznej, czyli “cła”, lecz także instytucja (administracja celna, służba celna, inspekcja celna, itp.)
228
Formalnie jest to „Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) NR 1294/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające program działania dla ceł w Unii Europejskiej na okres 2014–2020 (Cła 2020)
i uchylające decyzję nr 624/2007/WE675”.
W Preambule do tego aktu, abstrahując od żargonu prawa unijnego w polskim tłumaczeniu, podkreśla się, że Wieloletni program działania
dotyczący ceł obowiązujący przed 2014 r. w znacznym stopniu przyczynił
się do ułatwienia i rozwoju współpracy między organami celnymi w Unii.
Wiele działań w dziedzinie ceł ma charakter transgraniczny; są one prowadzone z udziałem wszystkich państw członkowskich, które odczuwają ich
skutki, i dlatego działania te nie mogą być skutecznie i sprawnie realizowane
przez poszczególne państwa członkowskie. Dzięki programowi dotyczącemu
ceł na poziomie Unii, wdrażanemu przez Komisję, państwa członkowskie
mogą rozwijać tę współpracę w ramach Unii, co jest oszczędniejsze niż tworzenie własnych sieci współpracy dwustronnej lub wielostronnej przez każde
państwo członkowskie. W związku z tym właściwe jest zapewnienie kontynuacji poprzedniego wieloletniego programu działania dotyczącego ceł poprzez ustanowienie nowego programu w tej samej dziedzinie, program Cła
2020 (program).676
Uzasadnieniem dla przyjęcia i wdrożenia tego programu jest ułatwienie współpracy służb celnych państw członkowskich oraz oszczędności dzięki wspieraniu takiej współpracy na poziomie Komisji UE. Uzasadnienie to jednak nie jest ograniczone li tylko do spraw finansowych,
lecz obejmuje szerszy zakres problemów, w tym bezpieczeństwa nie tylko
ekonomicznego oraz zwalczanie przestępczości celnej. I tak, działania podejmowane w ramach programu obejmują wykorzystywanie, w większym
niż dotychczas zakresie, europejskich systemów informacyjnych (a funkcjonuje ich już kilkanaście), wspólne działania skierowane do urzędników i funkcjonariuszy celnych oraz wspólne inicjatywy szkoleniowe. Mają
one stworzyć ramy dla działalności, której celem jest dążenie do uzyskania większej efektywności organów celnych i podatkowych. Działania te
związana dzisiaj nie tylko z poborem ceł, lecz także z szeroko rozumianym nadzorem nad
zgodnym z polityką celną i prawem celnym , bezpiecznym międzynarodowym obrotem towarami oraz system wzajemnych relacji tej instytucji z innym agendami rządowymi i międzynarodowymi, takimi jak np. Rada Współpracy Celnej (Customs Cooperation Council) czy tak
jak brzmi dzisiejsza polityczna nazwa tej międzynarodowej, wyspecjalizowanej w sprawach
celnych organizacji – Światowa Organizacja Celnictwa (World Customs Organization).
675 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1294/2013 z dnia 11 grudnia 2013
r. ustanawiające program działania dla ceł w Unii Europejskiej na okres 2014–2020 (Cła 2020)
i uchylające decyzję nr 624/2007/WE, w Dz. Urz. UE 2009, L 347str. 209., na: http://eur-lex.
europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:32013R1294&from=PL
676Ibidem.
229
maja sprzyjać realizacji polityki celnej UE realizowanej w ramach unii
celnej UE i podniesieniu konkurencyjności przedsiębiorstw, wspieraniu
zatrudnienia oraz zracjonalizowania i skoordynowania działań państw
członkowskich w celu zwiększenia bezpieczeństwa oraz ochrony interesów finansowych i gospodarczych państw Unii. Program ma w sposób
aktywny doprowadzić do wzmocnienia funkcjonowania unii celnej, tak
aby przedsiębiorstwa i obywatele mogli w pełni korzystać w bezpieczny
sposób z potencjału rynku wewnętrznego i globalnego handlu.
Zgodnie z założeniami program „Cła 2020” powinien odgrywać
istotną rolę w kluczowych dziedzinach celnictwa, takich jak spójne wdrażanie unijnego prawa w dziedzinie ceł sprawach z nią związanych. Ponadto
powinien on skupiać się na ochronie interesów finansowych i gospodarczych
Unii oraz na zapewnianiu ochrony i bezpieczeństwa. Powinno to obejmować między innymi współpracę i gromadzenie informacji między krajowymi
i unijnymi organami nadzorowania rynku oraz organami celnymi. Program
powinien służyć także ułatwianiu handlu, między innymi poprzez wspólne
starania na rzecz zwalczania oszustw i zwiększania zdolności administracyjnej organów celnych...677(podkr. CW)
Program zwraca uwagę na potrzebę bardziej zorganizowanej współpracy operacyjnej służb celnych państw członkowskich. W tym celu zakłada wprowadzenie dodatkowych, poza już wcześniej funkcjonującymi
mechanizmami (wymiana informacji, szerokie korzystanie z CIS, przeprowadzanie wspólnych operacji celnych, itp.), instrumentami współpracy, nowych form organizacyjnych. Wskazuje się na możliwość, a niekiedy wręcz konieczność, tworzenia zespołów ekspertów składających
się z ekspertów unijnych i krajowych, powoływanych w celu wspólnego
wykonywania zadań w określonych dziedzinach oraz tworzenia zdolności
administracji publicznej, aby zapewnić specjalistyczną pomoc tym krajom uczestniczącym, które potrzebują zwiększenia zdolności administracyjnych (capacity building).
Wśród szczegółowych celów operacyjnych wymienia się, m.in., i taki
jak poprawa współpracy między organami celnymi a organizacjami międzynarodowymi, państwami trzecimi, innymi organami rządowymi, w tym
unijnymi i krajowymi organami nadzoru rynku, przedsiębiorcami i organizacjami reprezentującymi przedsiębiorców.678 Ważne jest w tym projekcie
skupienie się nie tylko na agencjach publicznych, rządowych i między677Ibidem.
678Ibidem.
230
rządowych, ale i na współpracy z samorządami reprezentującymi interesy
biznesu związanego z międzynarodowym obrotem towarowym.
Ogromną wagę program poświęca systemom informatycznym jako
bazie technologicznej wspomagania efektywności działań służb celnych.
Na ten cel przeznacza się co najmniej 75% z budżetu przeznaczonego program „Cła 2020” wynoszącego na okres 2014-2020 kwotę 522 943 000 EUR
według obecnych cen z końca 2013 r.679 Natomiast na współpracę służb
celnych w programie tym przewidziano maksymalnie kwotę 20%, co
oznacza, że finansowanie tych przedsięwzięć znalazło się na drugim, po
systemach informatycznych, miejscu. Tym samym UE udzieliła priorytetu zagadnieniu współpracy celnej związanemu także z bezpieczeństwem
i zwalczaniem przemytu na ogromną wagę.
Natomiast w praktyce nie rozwinięto, ze względów politycznych,
innych, bardziej szczegółowych zagadnień, wśród których coraz częściej
i coraz wyraźniej pojawiają się głosy nie tylko o bardzo ścisłym współdziałaniu administracji celnych państw członkowskich, ale wręcz o powołaniu do życia jednolitej, unijnej służby celnej680. Na marginesie tej propozycji warto wspomnieć o podobnej propozycji, jednak zaproponowanej
przez Komisję UE w grudniu 2015 r. rozwiązania kryzysu emigracyjnego.
Zalew Europy przez nielegalnych emigrantów z Bliskiego Wschodu wywołał propozycję utworzenia Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (ESGP) – European Border and Cost Guard681. Instytucja ta podlegałaby nowej agencji UE-ESGP, która mogłaby wysyłać jednostki, bez zgody
679Ibidem.
680 Takie postulaty pojawiły się już w poprzednich latach i wysunięte zostały przez niektórych
ekspertów celnych. Najbardziej otwarcie sprawa ta została przedstawiona 20 listopada 2014 r.
przez doktora G. Mosieja w jego referacie na międzynarodowej konferencji Polityka celna-ekonomia-prawo–praktyka-Customs Policy – Economics, Law and Practice poświęconej 65-leciu
oraz 45-leciu pracy twórczej i 25-leciu praktycznej działalności i badań problematyki celnej,
a także 15-leciu zatrudnienia w SGH prof. W. Czyżowicza zatytułowanym Europejska jednolita
wspólna administracja celna-rewolucja (utopia) czy ewolucja (konieczność). Referat ten, w j. angielskim, został opublikowany w monografii bazującej na materiałach z tej konferencji Polityka
celna-ekonomia-prawo-praktyka-Customs Policy-Economics, Law and Practice [w:] Common
uniform european customs administration, red. E. Gwardzińskiej, A. Wernera i J. Wierzbickiego, Szczecin 2014, s.483-495
681 „Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the European Border and Coast Guard and repealing Regulation (EC) No
2007/2004, Regulation (EC) No 863/2007 and Council Decision 2005/267/EC of 15.12.2015,
na: https://www.google.pl/webhp?sourceid=chrome-instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=Draft+of+the+European+Border+and+maritime+Guard. Instytucja ta podlegałaby nowej
agencji UE-ESGP, która mogłaby wysyłać jednostki , bez zgody państwa członkowskiego , na
granice zagrożone kryzysem emigracyjnym. Napotkało sprzeciw wielu państw. Tym nie mniej
uzgodniono, że stanowisko w tej sprawie przyjmie Rada Unii Europejskiej do lipca 2016r. Por.:
Z. Jóźwik „Pułapka europejskiej straży granicznej”, ,,Dziennik-Gazeta Prawna” z 13 stycznia
2016r, s.A15
231
państwa członkowskiego, na granice zagrożone kryzysem emigracyjnym.
To jednak napotkało sprzeciw wielu państw. W takiej sytuacji zapewne
idea jednolitej, umundurowanej służby celnej Unii Europejskiej nie ma
na razie żadnych szans na realizację. Ale czy w przyszłości nie okaże się
jednak koniecznością, to trudno w jednoznaczny sposób ustalić. Nikt natomiast nie podważa konieczności doskonalenia bezpieczeństwa granic
UE, w tym także jej lądowej granicy celnej, której część stanowi polska
granica wschodnia, w ramach Zintegrowanego Systemu Bezpieczeństwa
i Ochrony Granicy.
3.3.2.Bezpieczeństwo granicy Wschodniej
w Zintegrowanym Systemie Ochrony Granicy
Mimo trudności we wdrażaniu do praktyki programu „Cło 2020”,
to w stosunkowo dobrym zakresie realizowany jest Zintegrowany System
Obsługi Granicy CAIFS II682, wyodrębniony w 2013 r. ze Zintegrowanego
Systemu Bezpieczeństwa dla Obiektów Granicznych Administracji Celnej
CAIFS II.
Głównym założeniem funkcjonowania Systemu jest wspomaganie bezpieczeństwa i kontroli na granicy zewnętrznej Unii Europejskiej,
a także zapobieganie nadużyciom, przestępstwomi wykroczeniom skarbowym (finansowym) poprzez:
1) prowadzenie ciągłej, zautomatyzowanej identyfikacji i monitoringu
osób, pojazdów, środków transportu i pociągów w ruchu towarowym i osobowym w międzynarodowym transporcie drogowym oraz
w ruchu towarowym w międzynarodowym towarowym transporcie
kolejowym oraz identyfikacja potencjalnie podejrzanych obiektów
w czasie rzeczywistym,
2) zapewnienie ścieżki postępowania z podejrzanym obiektem,
3) utworzenie i ciągłe uzupełnianie bazy danych dla celów analizy ryzyka, powtórnej kontroli celnej oraz statystycznych,
4) zapewnienie wymiany informacji z zewnętrznymi bazami danych
w celu uzyskania informacji analitycznych,
Dostarczenie mechanizmów i narzędzi do celów analizy ryzyka
i modułu selektywnej kontroli celnej.
System funkcjonuje w wybranych jednostkach Ministerstwa Finansów obejmując swoim zasięgiem całą hierarchię organizacji Służby Celnej, tj. Ministerstwo Finansów, Izby Celne, Urzędy Celne i Oddziały Celne
graniczne i umożliwia:
682
232
Por.: https://puesc.gov.pl/web/puesc/zsog-caifs-ii
a) wspomaganie odpraw celnych i kontrolę ruchu na przejściach granicznychi wspomaganie kontroli wewnątrz kraju,
b) rejestrację osób, pojazdów, środków transportu i pociągów, a także
innych zdarzeń na przejściach granicznych i wewnątrz kraju,
c) pozyskiwanie i wymianę informacji na temat obiektów rejestrowanych w Systemie,
d) wspomaganie tworzenia i zarządzania zastrzeżeniami dla obiektów
rejestrowanych w Systemie.
W skład ZSOG CAIFS II wchodzą następujące podsystemy:
1) SKR – główny podsystemem ZSOG CAIFS II. Stanowi on warstwę
centralną i regionalną dla pozostałych podsystemów. W ramach
podsystemu SKR funkcjonują: centralna baza danych, do której
przekazywane są dane z podsystemów warstwy lokalnej, regionalne
bazy danych stanowiące kopię centralnej bazy danych oraz aplikacja
SKR udostępniająca moduły: administracji, analizy ryzyka, raportowania oraz zapewnia dostęp do dokumentacji użytkownika,
2) SOC-O, SOC-T, SOC-P, SOC-K, SOC-M – podsystemy warstwy lokalnej. Pomiędzy nimi i warstwą centralną zachodzi wymiana danych o zdarzeniach, konfiguracji, hasłach i alarmach,
3) SKR-Flota – podsystem warstwy centralnej i służący do zarządzania
flotą pojazdów WZP,
4) ARTR – jest podsystemem warstwy lokalnej przystosowanym do
specyfiki przejść terminalowych,
5) eBooking TRUCK (eBT) – pilotażowa wersja podsystemu, udostępniająca klientom biznesowym funkcjonalność umożliwiającą dokonywanie elektronicznych rezerwacji terminu granicznej obsługi wywozowej
na przejściu granicznym w Grzechotkach oraz na przejściu granicznym w Kukurykach (Terminal Samochodowy w Koroszczynie).
Z powyższej prezentacji widać, że podstawą bezpieczeństwa granicy
wschodniej UE staje się baza elektronicznych systemów zbierania i wymiany danych. Dotyczy to nie tylko służby celnej, ale Straży Granicznej.683
Obydwie służby graniczne uzgodniły współpracę w zakresie wymiany
danych i rozpoczęcie projektu pilotażowego od początku 2016 r. Podstawowym założeniem tego projektu jest nie tylko zwiększenie efektywności
bezpieczeństwa wschodniej granicy UE na polskim odcinku, ale i Integracja systemów Straży Granicznej (ZSE6) i Służby Celnej (ZSOG CAIFSII)
to przede wszystkim korzyści dla osób przekraczających granicę – skrócenie
683
Integracja systemów informatycznych SG i S.C., na: http://www.strazgraniczna.pl/pl/aktualnosci/401,Integracja-systemow-informatycznych-SG-i-SC.html
233
czasu oczekiwania na przekroczenie granicy i okazywanie dokumentów tylko w jednym okienku. To również sprawdzenie możliwości realizacji przez
Straż Graniczną niektórych zadań związanych z przyjmowaniem dobrowolnych deklaracji celnych na tzw. pasach zielonych.684
Oby tak właśnie się stało. Jednak pewne wątpliwości może jednak
budzić projekt radykalnej zmiany Służby Celnej w ramach innego, wznowionego przez nowy rząd w 2016 r. projektu przekształceń tej służby oraz
służb podatkowych w ramach planowanej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.685
Podsumowując należy stwierdzić, że międzynarodowa współpraca
administracji celnych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa międzynarodowych obrotów towarowych i zwalczania przestępczości celnej na arenie światowej jest realizowana w ramach systemu instytucjonalno-prawnego WCO, zarówno na poziomie globowym jak i regionalnym Unii
Europejskiej oraz narodowym.
Podstawowym celem tej współpracy jest zwiększenie efektywności
działania narodowych służb celnych w realizacji funkcji polityki i prawa
celnego związanych z szeroko rozumianym bezpieczeństwem i ochroną
społeczeństw UE. Wśród podstawowych zadań tych służb znajduje się
zwalczanie przestępczości celnej, która ma, ze swej natury, charakter międzynarodowej zorganizowanej przestępczości transgranicznej.
Skuteczne zwalczanie przestępczości celnej w UE jest uzależnione
nie tylko od sprawnej koordynacji wspólnych działań narodowych służb
celnych czy innych unijnych służb o charakterze policyjnym (OLAF,
FRONTEX), lecz i z partnerami zagranicznymi oraz stosowania w praktyce poszczególnych administracji celnych Memorandów o Porozumieniu
(MoU) oraz coraz lepszego wykorzystania attaché celnych, Regionalnych
Biur Łącznikowych Wywiadu Celnego (RILO) i międzynarodowej Sieci
Zwalczania Przestępczości Celnej (CEN) dla realizacji podstawowych celów społeczno-gospodarczych UE a także wzajemnych relacji z biznesem,
zwłaszcza z posiadaczami świadectw AEO.
To co pozwala skutecznie współpracować służbom celnym państw
członkowskich UE, to m.in. akceptacja przez wszystkie zainteresowane
unijne służby celne tego samego celu – bezpieczeństwa i zwalczania przestępczości celnej, współpraca a nie konkurencja, czyli przełamanie róż684Ibidem.
685 Projekt tej ustawy ma być opublikowany dla konsultacji społecznych w najbliższym czasie,
tym nie mniej pewne jej rozwiązania są już omawiane w środkach masowego przekazu. Por.
np.; Ustawa o administracji podatkowej od 2016 roku, na: http://ksiegowosc.infor.pl/wiadomosci/705010,Ustawa-o-administracji-podatkowej-od-2016-roku.html
234
nych barier prawnych, organizacyjnych i psychologicznych oraz konieczność udziału we współpracy wszystkich kontrolnych służb granicznych
nie tylko celnych, paszportowych, policyjnych, ale i pozostałych (sanitarnych, fitosanitarnych, weterynaryjnych i innych) z wykorzystaniem systemu analizy ryzyka oraz metody „One stop shop”, czyli wspólnych kontroli
granicznych, a także prowadzenie wspólnych operacji kontrolnych, nie
tylko w poszczególnych państwach (MoUs między służbami granicznymi,
MoUs z biznesem), ale i transgranicznych (wymiana informacji z użyciem
CEN i RILOs, attachés celnych, współpraca operacyjna z partnerami po
drugiej stronie granicy i innych), bo zorganizowana przestępczość ma
charakter ponadgraniczny. Przesłanką skutecznego działania służb celnych jest również uzgadnianie, maksymalne – na tyle, na ile jest to możliwe z prawno-organizacyjnego i finansowego punktu widzenia – strategii
i planów operacyjnych. Temu właśnie ma, między innymi, służyć unijny
program „Cła 2020”. W umacnianiu bezpieczeństwa międzynarodowych
obrotów towarowych może odegrać instytucja AEO, zwłaszcza w sytuacji
rozwijającej się tendencji do wzajemnego uznawania świadectwa AEO
i ich odpowiedników takich jak np. certyfikat C-TPAT.
235
Rozdział 4
Instrumenty kontroli celnej w zakresie bezpieczeństwa
w obrocie towarowym z państwami trzecimi
– dr Izabella Tymińska
4.1. System kontroli obrotu towarowego
z państwami trzecimi w aspekcie bezpieczeństwa
i porządku publicznego
Bezpieczeństwo państwa można określić w różnoraki sposób. Jednym z takich określeń jest brak zewnętrznych i wewnętrznych zagrożeń
lub zdolność państwa do ich neutralizacji. Jest to więc stan rzadki do uzyskania. Najczęściej zagrożenia powodują brak stanu bezpieczeństwa państwa, co wpływać może na porządek publiczny. Określenie tych zagrożeń
nie jest proste do osiągnięcia. Nie dają się one kwantyfikować i trudne jest
określenie ich wpływu na poziom bezpieczeństwa danego kraju.
Stanisław Koziej mówiąc o dynamicznym zjawisku (procesie) bezpieczeństwa danego podmiotu w sensie praktycznym, ma na myśli tę
dziedzinę jego aktywności, która zmierza do zapewnienia możliwości
przetrwania, rozwoju i swobody realizacji własnych interesów w konkretnych warunkach, poprzez wykorzystywanie okoliczności sprzyjających
(szans), podejmowanie wyzwań, redukowanie ryzyka oraz przeciwdziałanie (zapobieganie i przeciwstawianie się) wszelkiego rodzaju zagrożeniom
dla podmiotu i jego interesów686.
Własne interesy oraz ich realizacja przez jednostki mogą być przedmiotem bezpieczeństwa. Zaliczyć do nich można pojedynczych ludzi,
grupy społeczne, całe narody, społeczności międzynarodowe, a nawet
całą ludzkość. Pozwala to na rozpoznanie i podzielenie różnych rodzajów
bezpieczeństwa:
1) indywidualne (osobowe, personalne),
2) grupowe (rodowe, plemienne),
3) narodowe (państwowe)687,
686
687
236
S. Koziej; Wstęp do teorii i historii bezpieczeństwa (skrypt internetowy), www.koziej.pl/files/Teoria_i_historia_bezpieczenstwa.doc, s. 2.
Szerzej: S. Koziej; Wstęp do teorii i historii bezpieczeństwa (skrypt internetowy), www.koziej.pl/files/
Teoria_i_historia_bezpieczenstwa.doc, s. 2. Bezpieczeństwo narodowe (narodu) i bezpieczeństwo
państwowe (państwa) – to ściśle biorąc różne kategorie pojęciowe. Ale z punktu widzenia praktycznego, na obecnym etapie rozwoju historycznego (epoka państw narodowych), można umownie traktować je jako tożsame. Taka praktyka występuje w polskim systemie prawnym, gdzie np. Konstytucja
mówiąc o bezpieczeństwie mówi raz o bezpieczeństwie państwa (Rzeczypospolitej Polskiej) a innym
razem o bezpieczeństwie narodowym (ustanawiając np. Radę Bezpieczeństwa Narodowego).
4) międzynarodowe (regionalne, globalne).
Bezpieczeństwo występuje we wszystkich dziedzinach pracy każdego podmiotu.
Już w artykule 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mowa jest
o bezpieczeństwie obywateli. W ramach bezpieczeństwa interesującego
nas na potrzeby tej publikacji możemy zatem wyróżnić takie dziedziny
bezpieczeństwa jak np.: bezpieczeństwo ekonomiczne, społeczne, militarne, publiczne, ekologiczne, informacyjne itp.688
Na straży bezpieczeństwa w naszym państwie stoi między innymi służba celna, która w ustawie nakładającej prawa i obowiązki do funkcjonowania
ma określone zadania, np. zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten
obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku
akcyzowego oraz podatku od gier 689. Służba ta znajduje się pod zwierzchnictwem ministra do spraw finansów publicznych ze względu na wielkość
pobranych należności celnych lub podatkowych, które to zasilają budżet
państwa. Wartość ta waha się pomiędzy 30-40% przychodów budżetowych.
Do zadań Służby Celnej, które należy w tym miejscu wymienić, należą między innymi: rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów
dotyczących wprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
oraz wyprowadzania z jej terytorium towarów objętych ograniczeniami lub zakazami obrotu ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny lub bezpieczeństwo międzynarodowe, w szczególności takich
jak odpady, substancje chemiczne i ich mieszaniny, materiały jądrowe
i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe, broń,
amunicja, materiały wybuchowe oraz towary i technologie o znaczeniu
strategicznym, rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ściganie ich
sprawców (...), rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie
przestępstw i wykroczeń przeciwko: zdrowiu, dobrom kultury, prawom
własności intelektualnej, przyrodzie, środowisku, ograniczeniom obrotu
towarami i technologiami o znaczeniu strategicznym, wykonywanie kontroli polegającej na sprawdzeniu prawidłowości przestrzegania przepisów
688
689
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym
w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca
1997 r., Dz.U. 1997, Nr 78 poz. 483 ze zm.
Art. 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Dz.U. 2009, Nr 168 poz. 1323 ze zm.
237
prawa przez zobowiązane do tego osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej690.
System691 kontroli, zdefiniowany został w aktach prawnych, które regulują obrót towarowy z zagranicą przez Rozporządzenie Rady (EWG)
2913/92 ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny (zwany dalej WKC)
oraz ustawę regulującą zadania i organizację Służby Celnej. Kontrola celna jest definiowana jako wykonywanie specjalnych czynności takich jak:
weryfikacja towarów, kontrola posiadania i autentyczności dokumentów,
kontrola księgowości i innych dokumentów przedsiębiorstw, kontrola środków transportu, kontrola bagaży i innych towarów przewożonych przez
osoby, prowadzenie dochodzeń w postępowaniu administracyjnym i innych
podobnych czynności w celu zapewnienia przestrzegania przepisów prawa
celnego i w razie potrzeby, innych przepisów mających zastosowanie w odniesieniu do towarów znajdujących się pod dozorem celnym692.
Bardzo ważnym elementem wspomagającym pracę służby celnej jest
analiza ryzyka693. Organy celne zobowiązane są do zarządzania ryzykiem
w celu rozróżnienia jego poziomów uwzględniając towar i rynek, z którego
pochodzą lub zostały przywiezione, które podlegają kontroli celnej lub dozorowi celnemu w celu określenia czy – a jeżeli tak to gdzie – towary będą podlegały szczególnej kontroli celnej. Podstawa wyboru przesyłek lub zgłoszeń będących przedmiotem kontroli celnych uwzględnia również element losowy694.
System kontroli, który oparty jest na przepisach prawa wspólnotowego i krajowego dopełnia jeszcze tzw. praktyka zawodowa (zwana
potocznie nosem celnika) funkcjonariuszy celnych. Pozwala ona na wytypowanie do kontroli przesyłek i transportów zdając się na znajomość
podmiotu gospodarczego z UE włączając w to agentów celnych z zagranicy oraz załączonych dokumentów do zgłoszenia celnego.
Zgodnie ze strategią Służby Celnej odchodzi się od kontroli celnych
na granicy, które to mają spaść do 3% przesyłek wprowadzanych i wyprowadzanych granicą zewnętrzną UE na terytorium naszego kraju.
690
691
692
693
694
238
Na podstawie art. 2, 30 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Dz.U. 2009, Nr 168
poz. 1323 ze zm.
Układ elementów mający określoną strukturę i stanowiący logicznie uporządkowaną całość,
[dostep] http://sjp.pwn.pl/sjp/system;2576909.html, [dostęp 17.08.2015]
Art. 4 pkt 14 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny, Dz. Urz. UE 1992, L 302, s. 1 ze zm. (zwany dalej WKC)
Prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia obciążonego ryzykiem oraz jego skutków w razie faktycznego wystąpienia danego zdarzenia, na podstawie Art. 4f pkt. 2 Rozporządzenie
Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania
rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, Dz. Urz.
UE. 1993, L 253, s. 1, ze zm.
Na podstawie: art. 4f pkt. 1 RWKC.
4.2. Instrumenty kontroli celnej w stosunku
do towarów wprowadzanych na wspólny obszar celny
i wyprowadzanych ze wspólnego obszaru celnego
Podstawowym instrumentem kontroli celnej w stosunku do towarów
wprowadzanych i wyprowadzanych z terytorium UE są przepisy prawa
wymienione w podrozdziale 2.1. To one określają zasady, metody i zakres
kontroli celnej. Ponadto należy również zwrócić uwagę na ustawę z dnia
10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy, który to określa sankcję za
popełnienie wykroczeń i przestępstw w tym zakresie. Do nich zaliczają
się między innymi wszelkiego rodzaju błędy prowadzące do uszczuplenia
budżetu państwa. Wymienić w wachlarzu tych błędów można nieprawidłowości w zakresie: wartości celnej towaru, ustalenia kodu taryfy celnej
czy pochodzenia towaru w szczególności preferencyjnego oraz wyjęcia
towaru spod dozoru celnego.
Poza przepisami dotyczącymi przekraczania towaru przez granicę
mamy szereg przepisów, które stają się instrumentem w celu przeprowadzenia kontroli celnej. Zaliczamy do nich między innymi:
1) art. 55, 57, 61 i 66 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu
narkomanii (Dz. U. 2012, Nr. 45, poz. 124, ze zm.),
2) art. 109 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece
nad zabytkami (Dz. U. 2003, Nr 162, poz. 1568, ze zm.) i w art. 53
ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. 2011, Nr 123, poz. 698 i Nr 171, poz. 1016 ze zm.),
3) art. 116–118 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. 2006, Nr 90, poz. 631, ze zm.) i w art. 305
ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. prawo własności przemysłowej (Dz.
U. 2003, Nr 119, poz. 1117, ze zm.),
4) art. 128 i art. 131 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie
przyrody (Dz. U. 2013, Nr 28, poz. 627, ze zm.),
5) art. 183 § 2, 4, 5 i 6, w przypadku czynów, o których mowa w art.
183 § 2, 4 i 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U.
1997, Nr 88, poz. 553, ze zm.) oraz przeciwko wymiarowi sprawiedliwości, określonych w art. 244 Kodeksu karnego, w zakresie niestosowania się do zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach
hazardowych,
6) art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym
dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. 2013, poz. 194),
239
7) pkt 2 lit. d, podatku akcyzowego, podatku od wydobycia niektórych
kopalin oraz
8) opłaty paliwowej, (ustawa z dnia 2 marca 2012 r. o podatku od wydobycia niektórych kopalin, Dz.U. 2012, Nr 45, poz. 362 ze zm.),
9) ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, związanych
w szczególności z udzielaniem koncesji oraz zezwoleń, zatwierdzaniem regulaminów oraz rejestracją urządzeń (ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, tj Dz. U. 2009, Nr 201, poz. 1540,
ze zm.),
10) rozporządzenia Rady (WE) nr 2173/2005 z dnia 20 grudnia 2005
r. w sprawie ustanowienia systemu zezwoleń na przywóz drewna do
Wspólnoty Europejskiej FLEGT (Dz. Urz. UE 2005, L 347, s. 1),
11) ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. 2006, Nr 169, poz. 1200, ze zm.),
12) art. 9 ust. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 737/2010 z dnia
10 sierpnia 2010 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1007/2009
w sprawie handlu produktami z fok (Dz. Urz. UE 2010, L 216, s. 1),
13) Wspólnej Polityki Rolnej695.
Zadania z powyższych przepisów Służba Celna wykonuje prowadząc
czynności kontrolne oraz postępowania przygotowawcze zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.
U. 1997, Nr 89, poz. 555, z późn. zm.), Kodeksu karnego skarbowego lub
ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. 2013, poz. 395, 765 i 1247) lub prowadząc postępowania
celne, audytowe, podatkowe lub administracyjne696. Postępowanie administracyjne i podatkowe odbywa się na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. – Ordynacja podatkowa, Dz.U. 1997 Nr 137 poz. 926 ze zm.
Zgłoszenie celne oznacza czynność, poprzez którą osoba wyraża, w wymaganej formie i w określony sposób, zamiar objęcia towaru określoną procedurą celną697, co określa zadeklarowanie sposobu postępowania przez
podmiot gospodarczy bądź osobę fizyczną względem towaru. Czynność
można podzielić na zgłoszenie ustne, pisemne, za pomocą elektroniczne-
695
696
697
240
Szerzej: art. 2 pkt. 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Dz.U. 2009, Nr 168 poz.
1323.
Na podstawie: art. 2 pkt. 2 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Dz.U. 2009 Nr
168 poz. 1323.
Art. 4 pkt. 17 WKC.
go przetwarzania danych bądź innej czynności. Zgłoszenie ustne można
zastosować do dopuszczenia do swobodnego obrotu towarów698:
1. towary pozbawione charakteru handlowego:
a) znajdujące się w bagażu osobistym podróżnych, lub
b) przesyłane do osób fizycznych, lub
c) w innych przypadkach o niewielkim znaczeniu, o ile zezwolą na
to organy celne;
2. towary o charakterze handlowym, pod warunkiem że:
a) ich całkowita wartość za przesyłkę i na zgłaszającego nie przekracza progu statystycznego ustanowionego obowiązującymi przepisami wspólnotowymi (1000 euro), oraz
b) przesyłka nie jest częścią serii podobnych przesyłek, oraz
c) towary nie są przewożone przez niezależnego przewoźnika, jako
część większego transportu.
Zgłaszający jest zobowiązany przedstawić dokumenty wymagane na
podstawie przepisów odrębnych. W momencie kiedy towary podlegają
należnościom celnym, funkcjonariusz wystawia dokument potwierdzający dokonanie zgłoszenia celnego.
Źródło: Załącznik 6 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r.
w sprawie szczegółowych wymogów, jakie powinno spełniać zgłoszenie celne,
Dz.U. 2014, Nr 94 poz. 902 ze zm.
698
Art. 225 RWKC
241
Forma pisemna zgłoszenia celnego musi spełniać warunki określone
przepisami prawa, a w tym konwencji o uproszczeniu formalności w obrocie towarowym (SAD699), która została ogłoszona w Dz. U. 1998 r. Nr 46
poz. 288 ze zm.
Złożenie w urzędzie celnym zgłoszenia podpisanego przez zgłaszającego lub jego przedstawiciela czyni go odpowiedzialnym, zgodnie z obowiązującymi przepisami, za:
1) prawdziwość informacji podanych w zgłoszeniu,
2) autentyczność załączonych dokumentów,
3) przestrzeganie wszelkich obowiązków odnoszących się do objęcia
danych towarów odpowiednią procedurą700.
Warunki jakie powinno spełniać zgłoszenie celne:
a) odpowiedni formularz,
b) odpowiednie dane niezbędne do zastosowania wnioskowanej procedury,
c) podpis,
d) załączone wymagane dokumenty.
699
700
242
Jednolity Dokument Administracyjny (ang. Single Administrative Document – SAD).
Art. 199 RWKC
Źródło: § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie
szczegółowych wymogów, jakie powinno spełniać zgłoszenie celne, Dz.U. 2014,
Nr 94 poz. 902 ze zm.
243
Natomiast zgłoszenie za pomocą elektronicznego przetwarzania danych polega na przesyłaniu komunikatów językiem xml używając podpisu elektronicznego z taką samą mocą prawną jak podpisane zgłoszenie
celne w wersji pisemnej.
Zgłoszenie celne w innej formie polega na zadeklarowaniu swoim
postępowaniem chęci postąpienia z towarem, czyli przejściu przez podróżnego zielonym bądź czerwonym pasem lub „nic do oclenia” w urzędzie o dwóch pasach kontrolnych, przejściu w urzędzie posiadającym
jeden pas bez dokonania innych czynności albo przekroczeniu granicy
w ruchu turystycznym i przygranicznym.
Sposób postępowania organów w zakresie weryfikacji regulują odpowiednio art. 68 i następne WKC oraz art. 239 i następne RWKC. W celu
weryfikacji zgłoszeń przyjętych przez organy celne, mogą one przeprowadzić kontrolę zgłoszenia i załączonych do niego dokumentów. W celu
sprawdzenia prawidłowości danych zawartych w zgłoszeniu organy celne
mogą zażądać od zgłaszającego przedstawienia innych dokumentów oraz
zrobić rewizję towarów z jednoczesnym ewentualnym pobraniem próbek
w celu dokonania ich dalszej analizy lub dokładniejszej kontroli701. Podstawę stosowania przepisów regulujących procedurę celną, którą objęte są
towary, stanowią wyniki dokonanej weryfikacji zgłoszenia. W przypadku
701
244
Art. 68 WKC
niedokonania weryfikacji zgłoszenia, przepisy stosuje się na podstawie
danych zawartych w zgłoszeniu702.
Jeżeli organy celne przystępują do weryfikacji zgłoszeń i załączonych
do nich dokumentów lub do badania towarów, wskazują, przynajmniej na
kopii zgłoszenia przeznaczonej dla organów celnych lub na załączonym
do niej dokumencie, podstawę i wyniki każdej takiej weryfikacji lub badania703. Weryfikacja zgłoszenia celnego (w tym rewizja) jest fakultatywna.
Stwierdzone nieprawidłowości podczas weryfikacji najczęściej mogą dotyczyć nieprawidłowo naliczonego długu celnego lub nieprawidłowo zastosowanej procedury celnej. Podjęcie decyzji o przeprowadzeniu weryfikacji zgłoszenia celnego następuje po dokonaniu wspomnianej wcześniej
analizy ryzyka lub ze względu na wysoką wartość celną.
Towar podlega kontroli zawsze w przypadkach, kiedy ciąży na nim
dochowanie dozoru704 celnego. Są to określone przypadki w prawie celnym UE i określają szczegółowy sposób postępowania z towarem. Do
najważniejszych sytuacji należą: towar do momentu zmiany statusu celnego z nie wspólnotowego na wspólnotowy, do momentu wyprowadzenia
towaru z obszaru celnego UE, do momentu powrotnego wywozu towaru z terytorium UE, do momentu zniszczenia towaru czy wprowadzenia
jego na wolny obszar celny. Ponadto kontroli podlegają również towary
dopuszczone do wolnego obrotu z zastosowaniem zerowej lub obniżonej
stawki należności, ze względu na przeznaczenie przestaje ciążyć na nich
obowiązek kontroli, jeżeli warunki, pod którymi zastosowano te stawki
nie muszą być dalej spełnione, np. upłynął termin pozwolenia warunków
szczegółowych, towar zniszczono lub wywieziono705. Pod kontrolą celną
pozostają również towary przywiezione w ramach mienia przesiedleńczego, kiedy na okres 12 miesięcy stosuje się zwolnienie z cła pod warunkiem
nieużyczania, wynajmowania czy dalszej odsprzedaży towaru. Przepisy te
określa wspólnotowy system zwolnień celnych.
4.3. Zasady i tryb kontroli celnej po zwolnieniu towaru
Wspólnotowy Kodeks Celny w Art. 78 reguluje kwestię kontroli towarów po zwolnieniu do procedury. To organ celny z urzędu lub na wniosek strony może dokonać sprostowania zgłoszenia celnego, a co za tym
702
703
704
705
Art.71 WKC
Art. 247 RWKC
Wszelkie działania podejmowane przez organ celny w celu zapewnienia przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów mających zastosowanie do towarów przywożonych
na wspólnotowy obszar celny lub z niego wywożonych
Art. 82 ust. 1 WKC
245
idzie, przystąpić również do kontroli dokumentów i danych handlowych,
które dotyczą danej operacji handlowej. Oznacza to również, że można
w celu prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie podnieść zgłoszenia celne
na przestrzeni do 3 lat wstecz, które dotyczą takiego samego towaru, np.
w celu porównania cen zakupu.
Kontroli celnej podlegają towary umieszczone w miejscu uznanym
i wyznaczonym, ponieważ towary tam pozostające najczęściej mają status
celny towarów nie wspólnotowy. Tworzy się takie magazyny w celu korzystania z procedury uproszczonej, składu celnego lub czasowego składowania. Warto również podkreślić, iż towary w procedurach gospodarczych
również podlegają kontroli celnej ze względu na termin wykonania procedury, jak i prawidłowość wykonywanego procesu, który musi być zgodny
z uzyskaniem pozwolenia.
Poddając analizie dane przedstawione przez Ministerstwo Finansów
z kontroli zgłoszeń celnych w 16-stu Izbach Celnych w Polsce w latach
2010-2014 można zauważyć, iż wielość kontroli utrzymuje się na tym samym poziomie.
246
247
1 567
4 612
Katowice
Kielce
Kraków
5 760
10 052
Gdynia
Łódź
4 079
11 949
Białystok
10 199
Liczba zgłoszeń poddanych weryfikacji
Biała Podlaska
Izba celna
Liczba zgłoszeń zweryfikowanych
w wyniku kontroli
4 267
3 262
784
8 336
10 750
3 618
9 515
% udział zgłoszeń zakwestionowanych
74%
71%
50%
83%
90%
89%
93%
Liczba zgłoszeń poddanych weryfikacji
3 590
3 797
1 209
11 638
14 399
4 266
14 321
3 630
3 071
631
9 472
11 725
4 023
11 623
Liczba zgłoszeń zweryfikowanych
w wyniku kontroli
% udział zgłoszeń zakwestionowanych
92%
81%
52%
81%
81%
94%
81%
Liczba zgłoszeń poddanych weryfikacji
4 721
6 257
813
13 477
12 728
3 830
11 564
2012
4 328
5 466
577
10 390
11 967
3 850
10 046
Liczba zgłoszeń zweryfikowanych
w wyniku kontroli
2011
% udział zgłoszeń zakwestionowanych
92%
87%
71%
77%
94%
101%
87%
4 721
6 257
813
13 477
12 712
3 830
11 564
2013
4 328
5 466
577
10 390
11 967
3 850
10 046
Liczba zgłoszeń zweryfikowanych
w wyniku kontroli
2010
Liczba zgłoszeń poddanych weryfikacji
87%
% udział zgłoszeń zakwestionowanych
92%
87%
71%
77%
94%
101%
Liczba zgłoszeń celnych poddanych kontroli po zwolnieniu towarów
4 695
5 761
624
20 133
12 811
2 651
7 790
Liczba zgłoszeń poddanych weryfikacji
Liczba zgłoszeń celnych poddanych kontroli po zwolnieniu towarów w latach 2010-2014
2014
4 313
5 152
490
12 200
12 316
2 698
6 147
Liczba zgłoszeń zweryfikowanych
w wyniku kontroli
Tabela 1
92%
89%
79%
61%
96%
102%
79%
% udział zgłoszeń zakwestionowanych
248
768
10 152
6 947
7 152
5 059
2 776
22 553
9 405
114 844
Opole
Poznań
Przemyśl
Rzepin
Szczecin
Toruń
Warszawa
Wrocław
Razem
85 982
5 933
12 905
2 491
3 894
5 409
4 662
8 141
524
1 491
75%
63%
57%
90%
77%
76%
67%
80%
68%
82%
109 104
6 610
15 389
2 342
5 558
5 433
8 205
8 457
891
2 629
89 481
4 611
13 523
2 245
4 076
4 469
6 629
6 869
722
2 162
82%
70%
88%
96%
73%
82%
81%
81%
81%
82%
115 423
4 918
15 348
2 094
4 843
3 710
18 190
9 345
1 084
2 501
98 716
3 905
12 986
1977
3 229
3 501
14 644
8934
860
2 060
86%
79%
85%
94%
67%
94%
81%
96%
79%
82%
115 407
4 918
15 348
2 094
4 843
3 710
18 190
9 345
1 084
2 501
98 716
3 905
12 982
1 977
3 229
3 501
14 644
8 934
860
2 060
86%
79%
85%
94%
67%
94%
81%
96%
79%
82%
122 938
7 015
14 284
2 602
4 779
4 342
14 197
17 228
1 138
2 924
87 237
5 338
13 197
2 443
3 014
4 214
6 480
6 144
1 006
2 085
71%
76%
93%
94%
63%
97%
46%
36%
88%
71%
Źródło: http://www.mf.gov.pl/documents/764034/2223602/Kompendium+statystyczne+S%C5%82u%C5%BCby+Celnej+2010_2014.pdf, s. 62.
1 814
Olsztyn
Średnio rocznie wykrywanych nieprawidłowości jest 80% w stosunku do badanych zgłoszeń celnych po zwolnieniu towaru. Oznacza to, że
tylko 20 zgłoszeń celnych na 100 kontrolowanych jest prawidłowa. To
niewielki odsetek spraw, w których zachodzi prawdopodobieństwo braku
nieprawidłowości. Największą ilość nieprawidłowości wykryto średnio
przez 5 lat w Izbie celnej w Białymstoku (97%), w Torunia (94%) oraz
w Gdyni (91%).
Wykres 1
% udział zgłoszeń zakwestionowanych do weryfikowanych w latach 2010-2014
Źródło: Opracowanie własne na podstawie tabeli 2.1.
Należy też poddać analizie wielkość zakwestionowanych zgłoszeń
celnych do liczby weryfikowanych. Szacunkowa wartość w 16 Izbach Celnych mieści się pomiędzy 71% a 86%, co zgodnie z linią trendu daje wartość constans na przestrzeni podanych 5 lat.
Podsumowując, kontrola celna towarów to narzędzie funkcjonariuszy celnych do zweryfikowania prawidłowości wywozu/przywozu towarów na terytorium UE. Polega ona nie tylko na sprawdzaniu prawidłowości obliczeń budżetowych, ale przede wszystkim na dochowaniu
bezpieczeństwa w związku z towarami, które mają być wprowadzone na
teren Unii. Bezpieczeństwo towarów w szerokim ujęciu kontrolowane jest
przez Służbę Celną, gdyż to ta służba styka się z towarem jako pierwsza
albo ostatnia w zależności od kierunku ruchu towarów. Podkreślić trzeba,
249
że importerom dano również narzędzie – rewizja wstępna – pozwalające
na weryfikację sprowadzanego towaru, która to może ustrzec podmioty
gospodarcze przed wejściem na rynek towarów, które nigdy nie powinny
zostać wpuszczone ze względu na bezpieczeństwo.
250
Rozdział 5
Bezpieczeństwo finansowo-ekonomiczne Unii Europejskiej
w obrocie towarowym z państwami trzecimi
– dr Agnieszka Milczarczyk-Wożniak
5.1. Instrumenty zapobiegania manipulacjom
w zakresie elementów kalkulacyjnych
Na efektywną politykę państw składa się szereg elementów, których
wspólnym mianownikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa na własnym
terytorium. Terytorium zaś wyznaczają granice, które od wieków pełnią
podstawową funkcję ochronną, a skutkiem tego, i kontrolną, dla przemieszczających się przez nią towarów. Jednak we współczesnym świecie,
od lat obserwujemy mechanizmy, które powodują, że granica nie jest jedynym wyznacznikiem bezpieczeństwa obrotu towarowego – zarówno
w dosłownym tego słowa rozumieniu, jak również z punktu widzenia
aspektów ekonomicznych. Z tego względu tak istotne znaczenie odgrywa polityka celna, a dokładnie mechanizmy kształtujące ją w określonym
miejscu i czasie706. W dużym uogólnieniu oznacza to, że na obecne bezpieczeństwo ekonomiczne obrotu towarowego wpływ mają różnego rodzaju instrumenty o charakterze ekonomicznym. Instrumenty te bardzo
często stanowią również element retorsji, w przypadku naruszenia zasad
konkurencji w obrocie towarowym z krajami trzecimi.
Istotnymi elementami, warunkującymi efektywność przepływu towarów w skali świata, są czynniki wpływające na faktyczny ich koszt na
moment sprowadzenia z zagranicy. Służą temu tzw. elementy kalkulacyjne, na które składają się: taryfa celna, wartość celna towaru oraz reguły
pochodzenia towaru.
Szereg teoretyków i praktyków przez lata sprowadzało bezpieczeństwo obrotu towarowego do funkcji związanych z kontrolą przepływu
towarów przez granice państw bądź regionów. Najważniejszym jej elementem jest taryfa celna, która stanowi usystematyzowany wykaz towarów oznaczonych kodami (tzw. nomenklatura taryfowa). Wspomnianym
kodom przyporządkowane są określone rodzaje stawek celnych. Wysoki poziom umiędzynarodowienia współczesnej wymiany towarowej jest
pochodną efektu ujednolicenia klasyfikacji towarów w skali świata707.
706
707
P. Witkowski, Instytucje wspólnotowego prawa celnego w międzynarodowym obrocie towarowym, Chełm 2008, s. 35.
Ibidem, s.259.
251
Ujednolicenie to znajduje swoje bezpośrednie przełożenie w taryfie celnej
Unii Europejskiej (UE). Składa się na to kilka elementów. Kluczowy to
Nomenklatura Scalona (ang. Combined Nomenclature, CN). Na jej podstawie obowiązek klasyfikacji taryfowej w przypadku przywozu towarów
na obszar ugrupowania wynosi 8 cyfr. Nomenklatura Scalona podzielona jest na 21 sekcji, 98 działów, ponad tysiąc pozycji oraz kilka tysięcy
podpozycji. W prawidłowej klasyfikacji towarów pomóc mają tzw. Ogólne
Reguły Interpretacji Nomenklatury Scalonej, wraz z uwagami do sekcji,
działów i poddziałów oraz oficjalnie publikowane wyjaśnienia do taryfy
celnej708. W praktyce podmioty unijne stosujące taryfę celną korzystają
z jej wersji elektronicznej, tzw. użytkowej. Użytkowa wersja taryfy celnej
określana jest mianem Zintegrowanej Taryfy Celnej Wspólnot Europejskich – TARIC. TARIC jest zinformatyzowaną bazą danych zarządzaną
przez Komisję Europejską, której zadaniem jest pełna informacja o warunkach eksportu i importu danego towaru. Dotyczy to takich zagadnień
jak: preferencyjne środki taryfowe wynikające z umów międzynarodowych zawartych przez ugrupowanie z krajami trzecimi; jednostronnie
wprowadzone przez Unię, środki taryfowe w obrocie towarowym z krajami trzecimi; autonomiczne zawieszenie stawek celnych, umożliwiające
obniżenie należności celnych na określone towary lub zwolnienie z tych
należności; oraz inne środki taryfowe, przewidziane przepisami odrębnymi709. Tak szczegółowa informacja na temat wspomnianych środków
jest bardzo wygodnym instrumentem kontrolnym dla napływających
na terytorium ugrupowania towarów. Uszczelnieniem tego rozwiązania
jest dodanie do kodu podstawowego (ośmiocyfrowego kodu CN) jeszcze
dwóch cyfr – tzw. kody TARIC. Dzięki nim opis konkretnego towaru oraz
ograniczenia jakie na nim ciążą, są jeszcze bardziej szczegółowe710.
Wprowadzenie bazowej podstawy prawnej dotyczącej klasyfikacji
towarów dla potrzeb odprawy celnej, niewątpliwie przyniosło efekt zwiększenia przejrzystości tych odpraw w skali świata, ale tylko do pewnego
stopnia. Za sprawą pojawienia się możliwości indywidualnego rozbudowywania tego systemu przez państwa oraz – takie jak Unia Europejska
– ugrupowania integracyjne, nastąpiło znaczące zaburzenie zakładanego
przez Konwencję poziomu harmonizacji taryf celnych w skali globalnej.
708
709
710
252
A. Milczarczyk-Woźniak, Elementy kalkulacyjne, [w:], Procesy obsługi celnej w międzynarodowym łańcuchu dostaw, red. I. Tymińska, Warszawa 2014, s. 88.
Art. 20 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913 z 12.10.1992R., ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny, Dz. Urz. UE 1992, L302, s.1 ze zm.
W Polsce wspomnianej weryfikacji można dokonywać za pomocą krajowego Systemu Zintegrowanej Taryfy Celnej ISZTAR.
W konsekwencji, taryfa celna stała się przedmiotem częstych nadużyć ze
strony państw/ugrupowań integracyjnych i nieformalnie stanowi współcześnie jeden z podstawowych i najprostszych w zastosowaniu ekonomiczny instrument ochrony własnego rynku. Różnice w taryfikacji towarów na poziomie tworzenia tzw. cyfr krajowych są często przedmiotem
licznych interpretacji co do klasyfikacji takiego samego towaru w różnych
częściach świata. Oczywiście, interpretacje te wynikają z dysproporcji
związanych z wysokością stawek celnych na dany towar.
Wspomniane dysproporcje przez szereg lat próbował zniwelować Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu (GATT) oraz jego
kontynuatorka – Światowa Organizacja Handlu (WTO). W ramach poszczególnych tzw. rund negocjacyjnych udało się doprowadzić do redukcji stawek celnych w skali świata. Ponadto, państwa zobowiązały się do
stosowania stawek maksymalnych, czyli do nie podwyższania stawek już
stosowanych. Po ponad pół wieku wprowadzania wspomnianych rozwiązań, osiągnięto efekt zwiększenia międzynarodowej wymiany towarowej.
Bliższe przyjrzenie się temu procesowi pokazuje, iż wymiana ta nastąpiła
w sposób nierównomierny, zarówno pod względem rodzaju produktów
(zwłaszcza patrząc na stopień ich przetworzenia), jak i kierunków. Potwierdza to polityka Unii Europejskiej, która pomimo stosowania różnego rodzaju preferencji wobec państw trzecich, wciąż traktuje taryfę celną,
jako podstawowy instrument kontroli dla przybywających na jej terytorium towarów. Stopniowe poszerzanie ugrupowania o kolejne państwa
spowodowało, iż wpływy z ceł nie są już tak znaczące, jak miało to miejsce
jeszcze pod koniec ubiegłego wieku. Jednak stawki celne pozostają nadal
sprawdzonym sposobem budowania bezpieczeństwa ekonomicznego UE.
Kolejnym elementem, mającym istotny wpływ na bezpieczeństwo
ekonomiczne obrotu towarowego Unii Europejskiej, jest wartość celna
towarów. Świadczą o tym liczne weryfikacje odpraw celnych, związane
ze sztucznym zaniżaniem kosztów sprowadzenia towaru na teren ugrupowania. Wartość celna stanowi bowiem podstawę do wyliczenia należności celnych, jakie należy zapłacić w związku ze sprowadzeniem towaru
z zagranicy (z uwzględnieniem nałożonych na dany towar środków polityki handlowej). Potrzeba stworzenia wspólnych, międzynarodowych
reguł dotyczących ustalania wartości celnej, jest na tyle istotna, że jednym z pierwszych kroków było włączenie tego zagadnienia do tematów
negocjacyjnych w ramach GATT. Konwencja w tej sprawie została podpisana w Brukseli, pod nazwą Customs Cooperation Council Valuation
Convention (Konwencja o wartości Rady Współpracy Celnej, znana tak253
że jako Brukselska konwencja w sprawie wartości celnej). Jednak dopiero
następne lata przyniosły szereg porozumień zawartych w ramach wielostronnych rokowań handlowych. Efektem wspomnianych ustaleń było
przyjęcie Kodeksu Wartości Celnej, który wprowadził nową, wspólną dla
członków GATT/WTO metodologię określania wartości celnej towarów.
Uregulowania te stały się na tyle powszechne, że w całości zostały przyjęte
przez wiele państw świata, w tym Unię Europejską. Przyjęcie wspólnych,
międzynarodowych reguł dotyczących wartości celnej ma znaczenie uniwersalne, ponieważ służy zarówno obliczeniu podstawy cła, jak i innych
podatków tzw. obrotowych – od towarów i usług oraz akcyzowego.
W Unii Europejskiej (i nie tylko), wartość celna jest oceniana przez
organy celne przede wszystkim na podstawie faktury. Może temu służyć
zarówno faktura handlowa, jak i pro-forma. Dokument ten zawiera bowiem kluczowe informacje na temat sprowadzanego z zagranicy towaru,
a mianowicie o jego ilości oraz cenie. Z uwagi na pojawiające się w praktyce nadużycia, organy celne każdego z państw członkowskich mogą zakwestionować deklarowaną wartość towaru i, na podstawie wszelkich dostępnych danych, samodzielnie oszacować wartość realną. Czynności te
określa się jako weryfikację wartości celnej. Odbywa się ona na podstawie
kilku określonych prawem metod oraz z zastosowanie dodatkowych dokumentów i wszelkich możliwych informacji o samym towarze, jak również okolicznościach jego wyprodukowania oraz nabycia711. Tego rodzaju
procedura jest efektem retorsji ekonomicznej ugrupowania na wypadek
naruszenia zasad konkurencji w przypadku napływu na teren ugrupowania towarów o zaniżonej wartości.
O wartości celnej stanowi bowiem nie tylko wartość samego towaru,
ale dolicza się do niej również koszty faktycznie poniesione przez kupującego, wymienione w art. 32 Wspólnotowego Kodeksu Celnego (WKC). Są
to koszty poniesione do granicy celnej ugrupowania, związane z produkcją i sprowadzeniem towarów, a nieuwzględnione w cenie tych towarów na
moment ich sprowadzenia. Oznacza to, że żadne inne koszty, poza enumeratywnie wymienionymi w przepisach, nie powinny powiększać wartości
celnej towaru. Należy je doliczyć do ceny towaru (tzw. ceny ex works) tyl711
254
Dla potrzeb rzetelnej i obiektywnej weryfikacji wartości celnej, przepisy przewidują możliwość
zastosowania sześciu metod: wartości transakcyjnej, wartości transakcyjnej towarów identycznych, wartości transakcyjnej towarów podobnych, ceny jednostkowej, wartości kalkulowanej
oraz tzw. ostatniej szansy. Metoda wartości transakcyjnej jest podstawową metodą ustalania
wartości celnej. Pozostałe to metody zastępcze. Wszystkie metody powinny być stosowane
w kolejności, tzn. następną w kolejności metodę można zastosować dopiero w przypadku braku możliwości zastosowania metody poprzedniej.
ko na podstawie obiektywnych i wymiernych danych. Natomiast, zgodnie
z art. 33 WKC, do wartości celnej nie wlicza się kosztów związanych z importem towarów, ale poniesionych po przekroczeniu granicy. Wymienione
koszty nie są wliczane do wartości celnej wówczas, gdy istnieje możliwość
wyodrębnienia ich z ceny za towar. Dla potrzeb sprawnej i właściwej weryfikacji zadeklarowanej przez podmiot wartości, do zgłoszenia celnego należy
dołączyć deklarację wartości celnej (DWC). Dokument ten, ze swej istoty,
stanowi kompendium wiedzy na temat poszczególnych kosztów związanych ze sprowadzanymi na obszar UE towarami.
Konwencja w sprawie wartości celnej towarów, podobnie jak Konwencja w sprawie systemu zharmonizowanego, w bardzo istotnym stopniu
przyczyniła się do standaryzacji przepisów celnych i znacznie wykluczyła
nadużycia w tym zakresie, zarówno ze strony podmiotów, jak i wybranych
administracji celnych państw-stron Konwencji. Jednak w przypadku wartości celnej powstaje jeszcze jedna, nie mniej istotna kwestia – większa
przejrzystość rodzaju i kosztów transakcji, która doprowadziła do podniesienia bezpieczeństwa ekonomicznego ich zawierania. Jest to szczególnie
istotne z punktu widzenia Unii Europejskiej, z uwagi na występujące na jej
obszarze stosunkowo wysokie koszty produkcji i usług. Informacje dotyczące np. kosztów pracy czy prac projektowych pozwalają nie tylko ocenić
wysokość tego rodzaju usług na innych rynkach. To również sygnał dla
państw członkowskich co do przyszłych ich poczynań. Znaczący poziom
dysproporcji kosztowych pomiędzy ugrupowaniem a liczną grupą państw
(w szczególności słabo rozwiniętych), wpływa na zachwianie konkurencyjności cenowej naszego obszaru. Przepisy dotyczące wartości celnej pełnią z tego punktu widzenia funkcję:
1) kontrolną – wiąże się ona z weryfikacją bezpieczeństwa napływających na teren UE produktów; oraz
2) ochronną – pozwalają nadzorować poszczególne koszty transakcji,
tak aby udaremnić deklarowanie zbyt niskich kwot.
Przyjęcie Konwencji nie zniwelowało oczywiście wszystkich problemów, związanych z nadużyciami w zakresie kalkulacji kosztów sprowadzenia towaru na obszar ugrupowania. Jednak pojawiające się po dziś
dzień różne podejścia interpretacyjne tych przepisów, dotyczą przypadków szczególnych i wynikają zazwyczaj z błędnych założeń.
Na bezpieczeństwo ekonomiczne Unii Europejskiej niebagatelny
wpływ mają reguły pochodzenia towarów. Reguły pochodzenia służą
określaniu szczegółowych zasad ekonomicznej przynależności towarów
do konkretnego kraju lub regionu. W większości uregulowań za kraj/
255
region pochodzenia towaru uważa się miejsce, gdzie towar został wyprodukowany lub poddany ostatniej istotnej obróbce (przetworzeniu).
Specyfika stosowania reguł pochodzenia towarów wynika z jednej strony
– z wysokiego stopnia ich standaryzacji na poziomie międzynarodowym
(tzw. niepreferencyjne reguły pochodzenia towarów), a z drugiej – z zasad kształtowania tego rodzaju uregulowań na poziomie krajowym/regionalnym (tzw. preferencyjne reguły pochodzenia towarów). W przypadku
UE mamy w przypadku tego elementu do czynienia z dostosowywaniem
przepisów wewnętrznych do wymogów międzynarodowych, z jednoczesną silną presją na ochronę gospodarki ugrupowania. Dla wielu podmiotów umiejętne wykorzystywanie przepisów dotyczących pochodzenia
towarów może być elementem warunkujących opłacalność transakcji.
Dla organów celnych państw członkowskich to – z uwagi na nadużycia
ze strony państw trzecich – wymagający szczególnej kontroli instrument
zapobiegania manipulacjom w obrocie towarowym z państwami trzecimi.
Podstawę do wspomnianej weryfikacji reguł pochodzenia towarów
stanowią umowy międzynarodowe, których Unia Europejska jest stroną.
Należą do nich przede wszystkim Załącznik 1A Porozumienia ustanawiającego WTO, w sprawie reguł pochodzenia towarów712 oraz Załącznik D3
do Konwencja z Kyoto, dotyczący kontroli dokumentów stwierdzających
pochodzenie towarów713. W szczególności pierwszy z nich, to jest Porozumienie w sprawie reguł pochodzenia towarów, ma na celu zapewnić jasne,
możliwie przejrzyste, bezstronne, przewidywalne, spójne i neutralne reguły dotyczące ustalania pochodzenia towarów oraz ich stosowania. Taki
stopień harmonizacji ma się przyczynić do zniwelowania zbędnych barier
w handlu międzynarodowym, a w konsekwencji do usprawnienia przepływu strumieni tego handlu. Przepisy objęte Porozumieniem obejmują
wszystkie reguły pochodzenia stosowane w niepreferencyjnych instrumentach polityki handlowej, takie jak: klauzula najwyższego uprzywilejowania, cła antydumpingowe i wyrównawcze, środki ochronne, wymogi dotyczące dokumentowania pochodzenia, ograniczenia ilościowe lub
kontyngenty taryfowe oraz zakupy rządowe i statystykę handlową. Przyjęte na bazie porozumienia reguły, stanowią podstawę do uzgodnień w ramach preferencyjnych umów handlowych, które Unia Europejska zawiera
z państwami trzecimi.
712
713
256
Porozumienie ustanawiające Światową Organizację Handlu (WTO), sporządzone w Marakeszu dnia 15 kwietnia 1994r. Dz. U. 1995, Nr 98, poz. 483 ze zm.
Międzynarodowa Konwencja dotycząca uproszczenia i harmonizacji postępowania celnego
z 18 maja 1973r. Dz. U. 1982, Nr 43, poz. 278 ze zm.
W celu ustalenia zarówno preferencyjnych, jak i niepreferencyjnych
reguł pochodzenia towarów, za towary pochodzące z danego kraju/regionu uznaje się produkty tzw. całkowicie uzyskane w tym kraju/regionie lub
towary, do wytworzenia których użyto innych produktów lub półproduktów pod warunkiem, że zostały one poddane w tym kraju wystarczającemu przetworzeniu. Generalnie, za wystarczające przetworzenie uznaje
się takie czynności dokonywane na towarze, które powodują, że produkt
jest klasyfikowany do innej pozycji Systemu Zharmonizowanego, niż pozycje obejmujące każdy z użytych materiałów. W konsekwencji następuje
zmiana 4-cyfrowego kodu taryfy celnej na poziomie pozycji. W praktyce
oznacza to, iż w sytuacji, kiedy w produkcję towaru zaangażowany jest
więcej niż jeden kraj/region, towar jest uznawany za pochodzący z tego
kraju/regionu, w którym został poddany ostatniej, istotnej i ekonomicznie
uzasadnionej obróbce lub przetworzeniu, w wyniku czego powstał nowy
produkt, ewentualnie dokonane czynności stanowiły istotny etap wytwarzania tego produktu. Oznacza to, że żadne z organów celnych państw
członkowskich nie uznają za pochodzący towaru, który w danym kraju/
regionie został poddany takiej obróbce lub przetworzeniu, których jedynym celem było obejście przepisów dotyczących pochodzenia towarów714.
Potwierdzenie pochodzenia towarów dokonywane jest na podstawie
dokumentu nazywanego świadectwem pochodzenia. Zgodnie z przepisami świadectwo pochodzenia musi zostać przedłożone organom celnym
UE wraz z pozostałymi dokumentami w dniu zgłoszenia towaru do wywozu. Podstawowym warunkiem jego uznania jest prawidłowe wystawienie przez organy upoważnione w kraju wywozu. W przypadku pojawienia
się wątpliwości, organ celny może zażądać przedstawienia szczegółowego
opisu procesu wytwarzania, z którego jasno będzie wynikać, że spełnione
zostały warunki określone w przepisach dotyczących pochodzenia towarów. Opis ten musi jednocześnie zostać potwierdzony przez organ upoważniony w danym kraju do wystawiania świadectw pochodzenia. Szczegółowość procedur w tym względzie wynika z konieczności zapobiegania
manipulacjom w zakresie deklarowanego przez podmiot pochodzenia towarów, zwłaszcza na poziomie warunków, jakie muszą zostać spełnione,
aby pochodzenie to mogło być przez organy celne uznane.
Rolę reguł pochodzenia, jako istotnego instrumentu bezpieczeństwa
ekonomicznego Unii Europejskiej, najlepiej można zauważyć na przykładzie preferencyjnych reguł pochodzenia towarów. Wykazy towarów, jak
i szczegółowe wymogi zawarte w protokołach w sprawie reguł pochodze714
A. Milczarczyk-Woźniak, Elementy kalkulacyjne, [w:], Procesy obsługi celnej...op. cit., s. 95.
257
nia nie są jednakowe. Świadczy to o nierównym traktowaniu takich samych lub podobnych towarów, ale wyprodukowanych w różnych krajach.
Troszcząc się o własny rynek, ugrupowanie nie dopuszcza przyjmowania w tego rodzaju umowach rozwiązań, które byłyby niekorzystne dla
podmiotów unijnych. Dlatego w celu ustalenia pochodzenia towaru, konieczne jest stosowanie odpowiednich umów UE z krajami trzecimi, tak
aby właściwie zinterpretować pojęcie tzw. wystarczającego przetworzenia.
Określa ono minimalny stopień przetworzenia danego produktu, co oznacza, że dokonanie dalej idącego przetworzenia również wpływa na zmianę
pochodzenia. Natomiast przeprowadzenie przetworzenia w mniejszym
stopniu, niż wymaga tego reguła, nie nadaje produktowi statusu towaru
pochodzącego. W przypadku ustalania preferencyjnych reguł pochodzenia towarów, obowiązują również terytorialne wymogi ustalania pochodzenia. Polegają one na spełnieniu warunków bezpośredniego przywozu
z kraju pochodzenia towaru. O tym, że powyższe warunki zostały spełnione stanowi dokument transportowy lub zaświadczenie, które wydaje
i poświadcza organ celny kraju tranzytu. Ten dosyć skomplikowany mechanizm pokazuje, jak poważnie UE podchodzi nie tylko do tego, skąd
pochodzą przywożone na jej obszar produkty, ale również kładzie duży
nacisk na to, jakiego pochodzenia są półprodukty użyte do wytworzenia
produktu finalnego.
W dobie tanich rynków produkcji najbardziej restrykcyjne przepisy celne nie zawsze gwarantują bezpieczeństwo produkcji na obszarze
ugrupowania. Potwierdza to masowy napływ towarów z innych rynków,
głównie azjatyckich. Jak wykazała dotychczasowa analiza, barierą dla taniej produkcji nie jest ani stawka celna, ani koszty sprowadzenia towaru
doliczane do wartości celnej, ani reguły pochodzenia towarów. Warto jednak zwrócić uwagę, że tendencja ta nie dotyczy wszystkich towarów (np.
rynku rolnego), a eliminacja zagrożeń z tego tytułu, może przewyższać
koszty. Nie przez przypadek twierdzi się, że Unia Europejska jest jednym
z bezpieczniejszych rynków. Również dla unijnych konsumentów, którzy
ponoszą największy ciężar tego procesu – płacą czasami wyższe ceny za
niektóre produkty – nie pozostaje to bez znaczenia. Nie przez przypadek
umieszczona na etykiecie informacja na temat pochodzenia produktu,
potrafi stanowić argument przy ewentualnej decyzji co do jego zakupu.
258
5.2. Instrumenty retorsji ekonomicznej
w okolicznościach naruszenia zasad konkurencji
w obrocie towarowym z państwami trzecimi
Niezaprzeczalny jest fakt, iż elementy kalkulacyjne nadal pozostają podstawowymi instrumentami kontroli obrotu towarowego Unii Europejskiej. Jednak na przestrzeni ostatnich dekad, ugrupowanie zaczęło
wprowadzać coraz to bardziej wyszukane instrumenty ekonomicznej
ochrony własnego obszaru celnego. Ochrona ta, to wypadkowa zmiany
zasad konkurencji w obrocie międzynarodowym. Specyficzne formy retorsji, wprowadzane przez UE wobec jednych, w sytuacji stosowania form
uprzywilejowanych wobec innych państw, nie są zjawiskiem odosobnionym. Również ugrupowanie doświadcza tego ze strony państw trzecich.
Na współczesną ich formę złożyło się szereg czynników wynikających
z globalizacji gospodarki światowej. Sytuacja ta wiąże się z rozwojem
przedsiębiorstw międzynarodowych, zwiększonej konkurencyjności na
poziomie produkcji (np. płace, wydajność) oraz nieograniczonych możliwości zawierania transakcji. Stąd już niedaleka droga do tworzenia neoprotekcjonistycznych form ochrony rynku.
Liberalizacja polityki i ekonomii światowej zachęciła do tworzenia się firm określanych mianem przedsiębiorstw międzynarodowych.
Przedsiębiorstwa te wykreowały zwiększony zakres wymiany towarowej
w skali świata, przyczyniając się nieodwracalnie do zmian w definiowaniu
bezpieczeństwa ekonomicznego państw sensu stricto. W konsekwencji,
współczesna polityka wielu rządów opiera się na praktycznej realizacji
określonych zadań i wynikających z nich celów strategicznych w zakresie
pożądanego kształtowania obrotów towarowych z krajami trzecimi. Działania te są rezultatem przyjętych decyzji politycznych, zmierzających do
ochrony rynku wewnętrznego oraz promocji własnej produkcji, zgodnie
z przepisami prawa międzynarodowego715. Modelowym tego przykładem
jest Unia Europejska, która za swój kluczowy cel w tym zakresie stawia
sobie ochronę podstawowych interesów własnej gospodarki. Trudność
w tym przypadku polega jednak na tym, że w minionych latach przyjętych zostało szereg uregulowań, stanowiących o tworzeniu korzystniejszych warunków dla realizacji międzynarodowych inwestycji kapitałowych. Łatwo zauważyć, iż tego rodzaju umowy – z uwagi na zakres ich
oddziaływania – mogą stanowić poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa
ekonomicznego UE. Obawy te stają się uzasadnione w sytuacji, gdy coraz
715
P. Witkowski ,Instytucje wspólnotowego prawa celnego..., s. 40.
259
więcej unijnych przedsiębiorstw jest przejmowanych przez inwestorów
spoza ugrupowania.
Jednym ze skutecznych sposób kontrolowania przez Unię Europejską tego, co dzieje się na jej obszarze w kontekście analizowanego tematu,
są wspomniane już reguły pochodzenia towarów, a dokładnie rozwiązania
prawne wypracowane w umowach preferencyjnych UE z krajami trzecimi. Biorąc pod uwagę stosunkowo wysokie koszty produkcji, celem podniesienia konkurencyjności własnych produktów, Unia zaproponowała
swoim partnerom we wspomnianych umowach tzw. kumulację pochodzenia. Pozwala ona traktować półprodukty pochodzące z państwa-strony umowy, tak jakby były to półprodukty pochodzące z państwa umawiającego się i na odwrót716. Stwarza to sytuację, w której ważne są nie tylko
warunki handlowe związane z nabyciem odpowiedniego produktu (typu:
cena towaru, jego jakość, warunki dostawy, itp.), ale również – a często
przede wszystkim – kraj jego pochodzenia (wytworzenia). Preferencyjne
traktowanie półproduktów z określonych krajów lub regionów, stanowi
w konsekwencji istotny instrumenty retorsji ekonomicznej ugrupowania
w sytuacji, kiedy nastąpi naruszenie zasad konkurencji w jej obrocie towarowym z państwami trzecimi.
W kontekście unifikacji rynków światowych, szczególnym sposobem dbałości o bezpieczeństwo ekonomiczne UE jest stosowanie różnego
rodzaju norm sanitarno-weterynaryjnych, technicznych oraz ekologicznych. Z jednej strony stanowią one normalizację przepisów wewnątrzunijnych, a z drugiej – warunek dopuszczenia produktu na rynek ugrupowania. W tym celu Unia stosuje własne normy w stosunku do importu
artykułów rolno-spożywczych, farmaceutycznych, kosmetycznych czy
chemicznych. Oficjalnie, związane są one z polityką handlową, mającą za
zadanie ochronę zdrowia i życia ludzi i zwierząt. Jednak analizując działanie norm sanitarnych nietrudno zauważyć, iż w znacznej mierze ich
stosowanie wiąże się z ochroną pozycji producentów unijnych oraz służy
jako wygodny instrument kontroli rynku. W najbardziej charakterystyczny sposób przejawia się to w przypadku importu artykułów spożywczych.
Idąc dalej, szczególnie ostre normy sanitarne stosowane są względem
importu artykułów farmaceutycznych, a także wielu wyrobów kosme716
260
Por. Protokół 4 do Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie pomiędzy Polską
a Wspólnotami Europejskimi, Dz. U. z 1994, nr 11 poz. 38, ze zm. Rozporządzenie Rady
(EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny, Dz. Urz. UE z 1992, L 302, s. 1 ze zm. oraz Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 2454/93
z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG)
nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, Dz. Urz. UE. 1993, L 253, s. 1, ze zm.
tycznych. W przypadku tych ostatnich ograniczenia mogą wynikać nawet z wymogów dotyczących opakowań717. Podobna sytuacja ma miejsce
w przypadku tworzenia standardów przemysłowych. W przypadku Unii
Europejskiej wiąże się to z warunkiem posiadania na moment importu
towaru europejskiego certyfikatu standaryzacyjnego. Przykładów można
by wymieniać więcej. Konieczność tworzenia standardów wynika niejednokrotnie z wymogów konkurencji globalnej. Jednak w przypadku ugrupowania standaryzacja uwzględnia rozwiązania typowe dla niej samej lub
rynków z nią powiązanych, automatycznie utrudniając, lub wręcz wykluczając, dostęp dla krajów trzecich. Z punktu widzenia dostępności rynku unijnego jest to niewątpliwie rozwiązanie zaburzające warunki wolnej
konkurencji. Jednak patrząc na to rozwiązanie w kategoriach dbałości
o bezpieczeństwo ekonomiczne UE, nie wydaje się to już tak bezzasadne.
Podobny motyw przyświeca Unii Europejskiej w przypadku tworzenia barier protekcjonistycznych, związanych z ustawodawstwem dotyczącym ochrony środowiska. Wiążą się one z wprowadzaniem zakazów lub
ograniczeń importu towarów i materiałów powodujących zanieczyszczanie środowiska naturalnego. Spełnianie wymogów dotyczących ochrony środowiska wiąże się ze wzrostem kosztów produkcji. To między innymi z tego względu UE jawi się jako najdroższy region pod względem
wymogów związanych z ochroną środowiska. Tymczasem, zdecydowana większość krajów (zwłaszcza regionu Azji i Afryki) nie promuje tego
typu rozwiązań jako zbyt kosztownych dla całego procesu produkcyjnego.
W konsekwencji mamy do czynienia z bardzo niekorzystnym zjawiskiem,
polegającym na tworzeniu zbyt wysokich dysproporcji jeżeli chodzi o jakość towarów. Efekty tego łatwo zaobserwować we wszystkich państwach
członkowskich, których organy celne niemalże codziennie zatrzymują
towary niespełniające różnego rodzaju norm (toksyczne, wadliwe, niebezpieczne, nielegalnie wyprodukowane itp.). Restrykcyjna polityka UE
w tym zakresie stanowi więc próbę niwelowania dewastacji środowiska
naturalnego, a jednocześnie kontrolowania alokacji na własnym obszarze
produkcji mogącej to środowisko zanieczyszczać. Postawa taka nie powinna być więc postrzegana negatywnie, ale niestety często bywa, jako
efekt kapitałochłonny. To m.in. dlatego tak wiele przedsiębiorstw przeniosło swoją działalność do państw azjatyckich. W konsekwencji, normy
związane z ochroną środowiska budzą skrajne emocje, ale niewątpliwie
717
Z. Puślecki, System środków kontroli handlowej Unii Europejskiej w warunkach globalizacji, Poznań 2001, s. 166-169.
261
stanowią instrument retorsji ekonomicznej ugrupowania w stosunku do
państw trzecich.
Wniosek, iż nadmierny import przynosi szereg niekorzystnych efektów dla państwa przyjmującego, stanowi podstawowy argument przy podejmowaniu decyzji o stosowaniu czasowej ochrony handlowej, w przypadku najbardziej narażonych na konkurencję zewnętrzną sektorów
gospodarki. Wprowadzenie odpowiednio wysokiej protekcji handlowej
gwarantuje nie tylko utrzymanie się mniej konkurencyjnych branż, ale
nawet ich rozwój. Pozwala również na utrzymanie cen produktów krajowych na niezmienionym poziomie, a tym samym na zachowanie miejsc
pracy i odpowiednie dochody. Potwierdza to przykład stosowanego przez
Unię Europejską zakresu ochrony handlowej różnych gałęzi przemysłu
i rolnictwa. Najczęstszą formą ochrony własnego rynku jest pomoc sektorowa, zwłaszcza dla przemysłu tekstylnego, stoczniowego, hutniczego
i wydobywczego. Zwykle stanowi ona wsparcie rozwoju określonych dziedzin gospodarki lub wybranych regionów. Tzw. pomoc publiczna, czyli
pomoc udzielana indywidualnie przez państwa na rzecz podmiotów gospodarczych, znalazła szerokie zastosowanie w dobie ostatniego kryzysu ekonomicznego. Do wspomnianych działań posunęła się wówczas nie
tylko Unia Europejska, ale również takie kraje jak Stany Zjednoczone czy
Rosja. Do najczęstszych form pomocy publicznej należą: dotacje inwestycyjne, subsydia na pokrycie strat bieżących, preferencyjne oprocentowanie kredytów na transakcje eksportowe, preferencyjne obniżki ciężarów
publicznych (np. podatków), nadzwyczajne wpłaty w celu przyciągnięcia
pracowników do pewnych gałęzi przemysłu, ułatwienia w nabywaniu nieruchomości, specjalne ceny na dostawy surowców lub energii, itp.718.
W tym kontekście, argument o konieczności prowadzenia przez
Unię Europejską działań, które stoją na straży bezpieczeństwa jej obrotu
towarowego z zagranicą, nabiera nowego znaczenia. W dużej mierze wiąże się to z decyzjami inwestycyjnymi przedsiębiorstw międzynarodowych.
Istotny wpływ mają na to wysokie koszty pracy w UE, zmuszające wiele
z nich do poszukiwania nowych, tańszych rynków dla produkcji swoich
towarów. Doprowadza to do sytuacji, w której najbardziej kapitałochłonne i pracochłonne branże coraz częściej umiejscawiane są poza granicami
Unii Europejskiej. Dlatego władze ugrupowania czują się odpowiedzialne
za odpowiednie równoważenie swojej polityki tak, aby nie zaburzać równowagi pomiędzy wymaganiami współczesnego rynku a potrzebami wy718
262
W. Karpińska-Mizielińska,Wiosenny przegląd pomocy publicznej w Unii Europejskiej, Wspólnoty Europejskie, 2003, nr 6, s. 54-55.
nikającymi z ochrony rynku wewnątrzunijnego. Niezaprzeczalnie, istotną
rolę w tym procesie odgrywa granica celna, jako miejsce fizycznego nadzoru przepływu towarów.
W ramach kontrolowania własnego rynku, Unia Europejska dosyć szeroko stosuje również różnego rodzaju środki polityki handlowej. W literaturze przedmiotu można spotkać różne metody klasyfikacji szerokiej gamy
wspomnianych środków. Bardzo przejrzystą i szeroko akceptowaną jest klasyfikacja przyjęta przez UNCTAD, według której środki te dzielą się na:
1) bezpośrednio oddziałujące na handel – stosowane są w celu ochrony
krajowych dostawców przed konkurencją zagraniczną;
2) te, które chociaż nie są związane bezpośrednio z realizacją celów polityki handlowej, mogą służyć do ograniczania importu lub stymulowania eksportu;
3) środki ogólnogospodarcze, które stosowane w ograniczonym zakresie w celu ochrony gospodarek narodowych mogą wpływać na wymianę zagraniczną nawet wówczas, gdy ich użycie nie przewiduje
takiego efektu719.
Powszechnie praktykowane, w ramach dozwolonych prawem międzynarodowym norm, środki polityki handlowej niewątpliwie stanowią
o wciąż dużej sile oddziaływania UE na napływ towarów na jej terytorium.
Już we wstępie do Traktatu Rzymskiego jego sygnatariusze zadeklarowali, iż poprzez wspólną politykę handlową pragną się przyczynić do
stopniowego usuwania ograniczeń w wymianie międzynarodowej, a państwa członkowskie zobowiązały się do koordynowania swoich stosunków
handlowych z krajami trzecimi. Realizacja wspólnej polityki handlowej
UE przyczynia się do rozwoju korzystnej dla ugrupowania wymiany zewnętrznej, a przez to do jej wzmocnienia na rynku światowym, stanowiąc
najlepszy przykład tworzenia przewag konkurencyjnych. Nie warunkuje
jednak liberalizacji współpracy handlowej w stosunku do otoczenia Unii.
W ramach wspomnianej polityki ugrupowanie stworzyło bowiem najbardziej rozbudowaną i sformalizowaną strukturę środków kontroli handlowej. Należą do nich: subsydia, kontyngenty, środki antydumpingowe,
klauzule ochronne, subwencje, itp.720 Szeroki zakres tych środków ma niekwestionowany wpływ na suwerenność celną państw, wyraźnie zakreślając
granice możliwości ich wewnętrznego oddziaływania na międzynarodową wymianę towarową. Najlepiej świadczy o tym polityka nakierowana na
719
720
UNCTAD: Liberalization of Tariffs and Non-Tariffs; Dokumenty: TD/B/C9 83 1989; TD/B/C2/
R2 1970; TD/B/C2/B3 1970.
Por. Z. Puślecki , System środków kontroli handlowej Unii Europejskiej..., s. 114 i nast.
263
nadmierną ochronę produktów rolnych przed konkurencją zewnętrzną.
Nie tylko przeczy ona idei wolnego handlu, lecz również (a może przede
wszystkim) świadczy o protekcjonistycznym charakterze ugrupowania.
Jednak, aby w pełni ocenić stopień otwartości polityki handlowej UE, należy wziąć pod uwagę zawarte przez nią porozumienia z krajami trzecimi,
a dokładnie (oparty na zasadzie wzajemności bądź jednostronny) przyjęty
w ich ramach system preferencji handlowych721.
Przykład Unii Europejskiej jednoznacznie wskazuje, iż świadome
zrzeczenie się suwerenności celnej przez państwa członkowskie ugrupowania, stwarza szereg korzystnych efektów dla gospodarek narodowych.
Podstawowym tego efektem jest ciągły wzrost wymiany handlowej wewnątrzunijnej, kosztem wymiany zewnętrznej ugrupowania. Dzieje się
tak za sprawą zniesienia ceł i innych ograniczeń w wymianie handlowej Unii. Efektem tego jest realokacja inwestycji, która doprowadziła do
zmiany dotychczasowych kierunków handlu państw członkowskich. Zjawisko to stanowi jeden z podstawowych skutków utworzenia unii celnej,
określany mianem efektu kreacji handlu (ang. trade creation effect). Jego
konsekwencją jest efekt przesunięcia handlu (trade diversion effect), który
oznacza zmianę dotychczasowych kierunków handlu przez integrujące
się państwa. W jego wyniku następuje więc zwiększenie udziału krajów
członkowskich w wymianie wzajemnej, kosztem relatywnego zmniejszenia tej wymiany z krajami trzecimi, nie należącymi do UE. Przyjmuje się,
iż jest to najbardziej typowy efekt unii celnej, ponieważ o jego przyczynie
stanowi zniesienie ceł w handlu wewnątrz integrującego się ugrupowania oraz dalsze utrzymywanie barier celnych handlu z krajami trzecimi.
W konsekwencji, polityka Unii Europejskiej to balansowanie pomiędzy
bezpieczeństwem a otwartością ekonomiczną. Polega ona na ochronie
rynku ugrupowania, z jednoczesnym stosowaniem niedyskryminacji
i swobodnej konkurencji w stosunkach z krajami trzecimi.
Podsumowując warto zwrócić uwagę, że wiele państw świata również podejmuje działania, których ogólną tendencją jest skierowany
przeciwko Unii Europejskiej, stopniowy wzrost działań państw trzecich
w zakresie środków ochrony handlu. Do najczęściej stosowanych instrumentów przeciwko ugrupowaniu należą: środki antydumpingowe,
środki wyrównawcze i środki ochronne. Jak wynika z danych Komisji
Europejskiej w samym 2013 r. łącznie zastosowanych został 152 środki
przeciwko UE. Niewiele lepiej przedstawiała się sytuacja w latach po721 Por. R. Zięba, Unia Europejska jako aktor stosunków międzynarodowych, Warszawa 203,
s. 249-250.
264
przednich. W rankingach państw pod względem liczby wprowadzanych
wobec ugrupowania środków dominują: Stany Zjednoczone, Chiny, Indie, Turcja, Brazylia i Argentyna. Najważniejszym problemem związanym
ze stosowaniem tych środków przez państwa trzecie jest ich niewłaściwe
stosowanie. Następuje ono poprzez stosowanie niskich standardów w zakresie wszczynanych postępowań, popełnianie licznych błędów w analizie
szkody oraz wszczynania postępowań na słabej podstawie i bez niewystarczającego uzasadnienia. Często kraje trzecie wszczynają dochodzenia
w sprawie środków ochronnych w reakcji na działania w zakresie ochrony handlu, podjęte przez UE. W wielu przypadkach udawało się uniknąć
wprowadzenia środków lub ograniczyć ich negatywny wpływ722.
Analizując wybrane aspekty bezpieczeństwa obrotu towarowego
Unii Europejskiej, nie sposób nie zauważyć, iż od lat sukcesywnie i konsekwentnie kładzie ona duży nacisk na kontrolę tego, co przyjeżdża na
jej terytorium. System ten ma tyle samo zalet i wad, zwolenników i przeciwników. Jednak z uwagi na swoją skuteczność, niezaprzeczalnie stanowi on o wysokim poziomie rozwoju ugrupowania. Wpływ na to ma nie
tylko struktura prawna, zwłaszcza z zakresu przepisów prawa celnego, co
i sprawny system administracyjny, w szczególności na poziomie administracji celnej. Jak pokazuje bowiem praktyka, to efektywna realizacja przepisów celnych, będąca w gestii organów celnych poszczególnych państw
członkowskich, jest najlepszym gwarantem realizacji idei bezpiecznej
i mogącej sprostać konkurencji zewnętrznej Unii Europejskiej.
722
Por. B. Śledź, Wzrost środków ochrony handlu przeciwko UE, Monitor Prawa Celnego i Podatkowego 2015, nr 1, s. 21-24.
265
Rozdział 6
Transgraniczne zagrożenia bezpieczeństwa w przepływie osób
i towarów w wymiarze praktycznym na przykładzie
wschodniej granicy Polski – dr Ryszard Suduł
6.1. Identyfikacja zagrożeń transgranicznych w zakresie
bezpieczeństwa w przepływie osób i towarów
Współczesny świat cechuje dynamika transgranicznych, wręcz transnarodowych powiązań państw i grup społecznych. Procesy integracji
międzynarodowej w swoim pozytywnym przekazie przyczyniły się także
do zintensyfikowania bardzo negatywnego zjawiska, czyli transnarodowej
przestępczości zorganizowanej. Zaistniałe zjawisko stało się zauważalną
bolączką całej społeczności międzynarodowej, szczególnie uwidaczniając
się w Europie, gdzie procesy politycznego i ekonomicznego jednoczenia723,
a przy nich możliwość swobodnego przepływu osób i wymiany handlowej
pomiędzy państwami obszaru Schengen, tworzyły mimowolnie warunki
sprzyjające rozwojowi tego niepożądanego zjawiska.
Europa, uwzględniając utrzymywanie właściwego poziomu bezpieczeństwa, w zderzeniu z dynamicznie rozwijająca się i ewoluującą zorganizowaną przestępczością transgraniczną, zmuszona została do poszukiwania skutecznych rozwiązań, jak i zbudowania skutecznego systemu
instytucjonalnego zwalczającego wszelkie przejawy tego problemu. Zagrożenia transgraniczne stały się szczególnym wyzwaniem dla całej UE,
jak i z osobna dla jej poszczególnych państw. Bezpieczeństwo, tworzenie
warunków do zrównoważonego rozwoju oraz podstawowe funkcje UE
w wielu przypadkach podlegały zagrożeniu724. Zwalczanie istotnego dla
bezpieczeństwa problemu wymagało w pierwszej kolejności skutecznej
ochrony zewnętrznej granicy UE, przedsięwzięcia wieloaspektowego,
polegającego na organizacji „zespołu czynności administracyjno-politycznych, sanitarnych o różnym zakresie rygorów”725. Nienaruszalność
granicy stawała się coraz wyraźniej ważnym elementem zapewnienia
bezpieczeństwa wewnętrznego całego obszaru Schengen. Obywatele UE
723
724
725
266
T. Bąk, Bezpieczeństwo transgraniczne Polski, „Zeszyty Naukowe WSOWL” nr 3(161), Wrocław
2011, s. 53-55.
M. Ilnicki, Służby graniczne w walce z terroryzmem. Polskie warunki ustrojowo-prawne, Toruń
2011, s. 7.
B. Wiśniewski, Z Piątek , Współczesny wymiar funkcjonowania Straż Granicznej, Warszawa
2006, s. 5.
wyraźnie wskazali, że dobrze i skutecznie strzeżona granica jest świadectwem siły i sprawności UE, wyrazem bezpieczeństwa jego obywateli.
W system bezpieczeństwa granic zewnętrznych strefy Schengen od
21 grudnia 2007 wpisuje się także Polska. Wzorem innych państw, przyjęty został dorobek prawny UE w rozdziale wymiar sprawiedliwości i sprawy
wewnętrzne włącznie z acquis Schengen726. Polska ewoluując w kierunku integracji z UE, dostosowała polski systemu ochrony granic do standardów i wymogów Unii Europejskiej. Niewątpliwy pozytywny proces
przyczynia się równocześnie do zmiany uwarunkowań bezpieczeństwa
naszego państwa. Przedszengeński system kontroli przepływu osób między państwami tworzył bariery na granicach państw, umożliwiając zatrzymywanie niepożądanych i stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa
osób. Zniesienie kontroli granicznych wewnątrz strefy Schengen, a także liberalizacja procesów migracyjnych otworzyła równolegle możliwość
napływu potencjalnych negatywnych zjawisk wpływających na bezpieczeństwo również naszego kraju. Polska przystępując do strefy Schengen
w swojej strategii bezpieczeństwa musiała uwzględnić nowe, dotychczas
bardzo mało zauważalne zjawisko – przestępczość transgraniczną. Przestępczość ta, wykraczająca poza ustanowione w normach prawa karnego
nakazy i zakazy dodatkowo ulega ciągłej intensyfikacji i obejmuje swoim
działaniem coraz większy obszar
Rozpoznawanie i eliminowanie przestępczości transgranicznej
w Polsce oparte zostało na przyjętych europejskich regulacjach prawnych
i jednolitych mechanizmach, pozwalających właściwie zarządzać bezpieczeństwem zewnętrznych granic i terytorium całego obszaru Schengen.
Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (PWBiS) gwarantowana dorobkiem prawnym Schengen mającym, zgodnie z traktatami,
charakter prawa bezpośrednio stosowanego w systemie krajowym, określiła jednolite gwarancje bezpieczeństwa wszystkim członkom Strefy
Schengen, w tym również naszemu krajowi. Skuteczna kontrola granic zewnętrznych zgodnie z dorobkiem prawnym Schengen stała się pierwszym
gwarantem bezpieczeństwa wszystkich państw członkowskich. Zasady
przekraczania granic zewnętrznych obszaru Schengen odbywały się zgodnie Konwencją Wykonawczą do Układu z Schengen727, która gwarantowała bezpieczne zniesienie kontroli na wspólnych granicach wewnętrznych
726
727
Por. R. Rybicki, Schengen and Poland [w:] Poland’s Way to the European Union, red. W. Czapliński, Warszawa 2002. s. 134 – 136.
Konwencja Wykonawcza Schengen podpisana 19 czerwca 1990 r., weszła w życie 26 marca
1995 r.
267
państw. Uwarunkowania polityczne i zmiany związane z rozszerzeniem
strefy Schengen ulegały ciągłej modyfikacji przepisów granicznych728729.
Zwalczanie zagrożeń granicznych i wszystkich negatywnych zjawisk
z nimi związanych znalazło swoje miejsce także w innych dokumentach
i procedurach postępowania przyjmowanych i realizowanych przez państwa
strefy Schengen. Członkowie obszaru Schengen, uwzględniając okoliczność
łatwiejszego przemieszczania się osób popełniających przestępstwa poza własnym krajem i jego systemem sprawiedliwości, wprowadzili w ramach środków kompensacyjnych rozwiązania ułatwiające ściganie i osądzanie takich
osób. Państwa wypracowały trzy podstawowe sposoby kooperacji w zakresie zwalczania przestępstw transgranicznych. Pierwszy wiąże się z powoływaniem sądów (trybunałów) międzynarodowych, co odnosi się do pociągania do odpowiedzialności karnej za najpoważniejsze przestępstwa mające
charakter międzynarodowy, tj. takie, w których ściganiu zainteresowane są
wszystkie państwa (tzw. delicta iuris gentium)730. Drugi sposób to instytucje
przekazywania – przejęcia ścigania oraz przekazywania wyroku do wykonania w państwie, którego ścigany czy odpowiednio skazany jest obywatelem. Trzeci to ekstradycja, czyli wydawanie sprawcy przestępstwa przez kraj,
w którym przebywa, temu państwu, w którym sprawca odpowiada karnie731.
Zwalczanie i rozpoznawanie przestępczości transgranicznej to także wymiana informacji pomiędzy poszczególnymi państwami obszaru Schengen.
Jednym z kluczowych systemów tworzonych w celu utrzymywania bezpieczeństwa publicznego, w tym bezpieczeństwa narodowego w strefie Schengen,
728
729
730
731
268
Skuteczna realizacja przepisów granicznych oparta została na przyjętym 28 kwietnia 1999 r.
przez Komitet wykonawczy Schengen dokumencie „Wspólny Podręcznik Schengen. Do 12
października 2006 roku podręcznik stał się podstawowym dokumentem regulującym współpracę w zakresie odpraw granicznych, zastąpiony został następnie Kodeksem Granicznym
Schengen. W zakresie bezpieczeństwa w przyjętym Kodeksie zawarto regulacje określające
sposoby reagowania w sytuacjach zagrożenia transgranicznego, porządku publicznego lub
bezpieczeństwa wewnętrznego. Kodeks w sposób jednoznaczny określił zasady odpraw, kontroli granicznych jak i również wskazał procedury związane z zagrożeniami granicznymi. Państwa strefy Schengen w przypadku poważnego zagrożenia uzyskały także dodatkowe prawo
do przywracania na swoich granicach kontroli granicznych na czas ograniczony, nie dłuższy
niż 30 dni lub na przewidywany okres trwania poważnego zagrożenia. Kodeks nałożył także
na wszystkie państwa obowiązek zgłaszania KE: wykazu dokumentów pobytowych; wykazu
przejść granicznych; kwot referencyjnych wymaganych do przekroczenia ich granic zewnętrznych; wykazu służb krajowych odpowiedzialnych za kontrole graniczną.
P. Wiśniewski, Dorobek (Acqis) Schengen – charakterystyka podstawowych dokumentów i jego
stosowania w Polsce, [w:] Polska w Strefie Schengen, red. W. Bednaruk, M. Bielecki, G. Kowalski, Lublin 2010 s. 93.
Delicta iuris gentium z łaciny: przestępstwo przeciw prawu narodów, np. zbrodnie wojenne,
ludobójstwo, terroryzm, handel ludźmi
Por. A. Górski, A Sakowicz, Geneza i istota europejskiego nakazu aresztowania, [w:] Europejski
nakaz aresztowania w teorii i praktyce państw członkowskich Unii Europejskiej, red. P. Hofmański, Warszawa 2008, s. 30-31.
stał się System Informacyjny Schengen732 (ang. Schengen Information System),
określany również jako SIS. Mając na uwadze ilość danych przetwarzanych
w SIS w zakresie zwalczania zagrożeń transgranicznych, powszechności jego
stosowania oraz liczbę wykrytych przestępstw dzięki wykorzystaniu zasobów
tego systemu, można stwierdzić, że to właśnie System Informacyjny Schengen
jest fundamentem (rdzeniem, jądrem), na którym opiera się bezpieczeństwo
obszaru Schengen. System ten określa się mianem najważniejszego środka
kompensacyjnego ustanowionego postanowieniami dorobku Schengen733.
Poszukiwanie alternatywnych rozwiązań mających wpływ na ograniczanie i eliminowanie przestępczości transgranicznej w strefie Schengen rodziło coraz to nowe potrzeby przyjmowania regulacji prawnych.
Bardzo ważnym instrumentem pogłębiania współpracy transgranicznej,
w szczególności w dziedzinie walki z przestępczością trans – graniczną, w tym szczególnie terroryzmem i nielegalną migracją, stał się Układ
z Prüm zawarty 27 maja 2005 roku. Układ utrwalający proces Europy bez
granic, zainicjowany powstaniem strefy Schengen, stał się wyznacznikiem
nowych standardów współpracy, służących zapewnieniu bezpieczeństwa
obywatelom i zwalczaniu głównych zagrożeń734.
Realizowane działania Unii Europejskiej uwzględniają również zaangażowanie organów ochrony porządku prawnego państw członkowskich,
właściwych instytucji i agencji unijnych, tj. Europejskiego Urzędu Policji
(EUROPOL), Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną
na Granicach Zewnętrznych Państw Członkowskich Unii Europejskiej
(FRONTEX), Europejskiej Jednostki Współpracy Sądowej (EUROJUST),
Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF),
Europejskiego Kolegium Policyjnego (CEPOL) oraz Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA).
Istotą zarządzania bezpośredniego, eliminującego negatywne skutki
przestępczości transgranicznej na granicach stały się trzy obszary: działalność Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach UE (FRONTEX)735, systemy informacyjne, w tym
732
Podstawa powołania Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) był Tytuł IV Konwencji Wykonawczej – Dz. Urz. UE 2000, L 239, str. 19 ze zm.; ang. Schengen Information System. Stukture
techniczną systemu zob. Dz. Urz. UE 2006, L 381, str. 4, ze zm.
733 S. Dubaj, System Informacyjny Schengen – wdrożenie i perspektywy rozwoju [w:] Transgraniczny
przepływ towarów i usług w Unii Europejskiej, red. A. Kuś, M. Kowerski, Lublin –Zamość 2012,
s. 241.
734Wiśniewski, Dorobek..., s. 95.
735 Skrót „FRONTEX” pochodzi z języka francuskiego – Frontières extèrieures, czyli „granice
zewnętrzne” ; ang. European Agency for the Management of Operational Cooperation AT the
External Borders of the Member States of the European Union.
269
przede wszystkim utworzenie SIS II736, biometria (EURODAC737) i jako
trzeci obszar polityka wizowa738.
Rozpoznawanie i zwalczanie zagrożeń transgranicznych bardzo wyraźnie zostało podkreślone w Programie sztokholmskim739, który wytyczył
ramy działalności UE na lata 2010-2014 m.in. w obszarze migracji, azylu i polityki wizowej oraz w dziedzinach współpracy policyjnej i celnej,
a także współpracy prawnej. Podstawowym zadaniem Programu Sztokholmskiego stało się dążenie do stworzenia Europy obywatelskiej w PWBiS740. Program sztokholmski stał się wezwaniem do dalszego rozwoju
zintegrowanego zarządzania granicami, w tym wzmocnienia roli FRONTEX-u tak, aby zwiększyć jego zdolność do skuteczniejszego reagowania
na zagrożenia na granicach zewnętrznych UE. Trzeba podkreślić, że Program sztokholmski został ukierunkowany na ciągłe umacnianie PWBiS,
działając dwuaspektowo, z jednej strony gwarantując i rozszerzając prawa
obywateli UE, z drugiej podkreślając potrzebę zabezpieczenia PWBiS,
przez skuteczne działania na granicach zewnętrznych Unii.
Od 2011 r. rozpoczęto realizowanie Polityki Bezpieczeństwa Unii
Europejskiej w zakresie poważnej i zorganizowanej przestępczości międzynarodowej (EU Policy Cycle)741. Mechanizm ten objął identyfikację
736
SIS od 9 kwietnia 2013 roku działa jako SIS II, system informatyczny nowej generacji, na który
składają się trzy główne elementy: system centralny, systemy krajowe państw należących do
strefy Schengen oraz infrastruktura łącząca system centralny z krajowymi. Zob. szerzej, Rozdz.
II. Ramy administracyjne i uregulowania prawne dotyczące zagospodarowania i ochrony granicy
państwowej przed przystąpieniem Polski do Strefy Schengen.
737 EURODAC – Europejski Zautomatyzowany System Identyfikacji Odcisków Palców. Wprowadzony na mocy Rozporządzenia Rady (WE) 2725/2000 z 11.12.2000 r.(aktualne 603/2013
z 26 czerwca 2013 r.) w sprawie ustanowienia systemu Eurodac na potrzeby porównywania
odcisków palców w celu skutecznego stosowania Konwencji Dublińskiej, Dz. Urz. WE 2000,
L 316, str. 12. – aktualnie od 1stycznia 2014 roku obowiązuje Dublin III, Rozp. 604/2013) Do
rozporządzenia przyjęto przepisy wykonawcze, czyli Rozporządzenie Rady (WE) 407/2002
ustanawiające niektóre zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) 2725/2000, Dz. Urz.
WE 2002, L 62, str. 1. Por. I. van der Ploeg, „The Illegal Body: Eurodac and the Politics of Biometric Identification, Ethics and Information Technology, 1999, t. 1, s. 295; E. R. Brouwer, Eurodac:
Its Limitations and Temptations”, “European Journal of Migration and Law”, 2002, t. 4, nr 2, s.
231 oraz C. Schmid, Eurodac-Verordnung. Europaisches System zur Identifizierung von Fingerabdrucken, Wiedeń 2003.
738 Zob. S. Dubaj, Unijna polityka wizowa, [w:], Transgraniczny przepływ towarów i osób w Unii
Europejskiej, red. A. Kuś, M. Kowerski, Lublin-Zamość 2012, s. 257.
739Założenia Programu sztokholmskiego zob. Dz. Urz. UE 2010 C 285, str. 1.
740 Ibidem pkt. 1.
741 W 2010 roku Unia Europejska ustanowiła wieloletni Cykl polityki bezpieczeństwa UE. Przedsięwzięcie ma na celu: ocenę zwalczania zorganizowanej przestępczości międzynarodowej
efektów współpracy między państwami członkowskimi, organami ścigania, instytucjami UE,
agencjami UE. Pełen cykl polityczny trwający od 2013 do 2017 roku, składa się z czterech głównych etapów,
którymi są: Krok 1. Kompleksowa ocena zagrożeń przestępczością zorganizowaną stojącą przed
UE opracowaną przez Europol, na podstawie której wydano zbiór zaleceń. Rada ministrów spra-
270
priorytetów w zakresie walki z zagrożeniami dla bezpieczeństwa wewnętrznego w wymiarze wieloletnim oraz szczegółowych działań realizowanych w okresach rocznych. Aktualnie od 2014 roku realizowany
jest proces implementacji czteroletniego Cyklu Polityki Bezpieczeństwa
UE obejmującego priorytety w zakresie walki z poważną i zorganizowaną przestępczością na lata 2014-2017. Wśród realizowanych na forum
Unii Europejskiej dziewięciu priorytetów cyklu znalazły się: nielegalna
imigracja, handel ludźmi, produkcja i handel narkotykami syntetycznymi, handel kokainą i heroiną, terroryzm, cyberprzestępczość, oszustwa
podatkowe i przestępstwa akcyzowe, podrabianie towarów, przestępstwa
przeciwko mieniu, nielegalny handel bronią, jak również przekrojowe
obszary poważnej i zorganizowanej przestępczości, takie jak odzyskiwanie mienia pochodzącego z przestępstw, pranie brudnych pieniędzy oraz
zwalczanie korupcji.
Problem przestępczości transgranicznej stanowił również bardzo
istotną kwestię w polityce UE, w której prowadzono działania takie jak
partnerstwo z krajami trzecimi, krajami i regionami pochodzenia, bądź
tranzytu, a także politykę powrotów i readmisji742. Istotnym elementem
do chwili obecnej pozostaje m.in. wzmocnienie zarządzania legalnymi
ruchami migracyjnymi, na co składają się sprawy kontroli granic, a także
dalszy rozwój polityki wizowej.
Wszystkim wymienionym uwarunkowaniom podlega Polska jako
jedno z państw strefy Schengen, w którym dynamicznie zmieniający się
poziom wyzwań oraz zagrożeń godzących w bezpieczeństwo granic wymagał ciągłego podejmowania odpowiednich do sytuacji działań. Skuteczność uzależniona była wprost od poziomu obowiązujących procedur
działania wszystkich struktur państwowych oraz wiedzy dotyczącej potencjalnych zagrożeń i metod ich zwalczania743. W polskim systemie zwalczania przestępczości istnieje wiele niezależnych od siebie służb, organów
i instytucji, które zgodnie z ustawowymi kompetencjami powołane zostały do zapewnienia bezpieczeństwa. Zwalczanie zagrożeń transgranicznych
742
743
wiedliwości i spraw wewnętrznych na podstawie tych zaleceń definiuje i opracowuje priorytety na najbliższe cztery lata (2014-2017). Krok 2. Plany Strategiczne. Opracowanie wieloletnich
planów strategicznych, planów działań operacyjnych do zwalczania każdego z zagrożeń. Krok 3
Działania operacyjne. określenie i realizacja planów działań operacyjnych zwalczania zagrożeń
priorytetowych. Krok 4 Ocena skuteczności zrealizowanych działań i ich wpływu na eliminację
zagrożeń oceniane przez COSI (Stały Komitet Bezpieczeństwa Wewnętrznego UE).
Por. Komunikat Komisji do Rady. Wkład w wypracowanie stanowiska UE wobec dialogu
wysokiego szczebla Narodów Zjednoczonych w sprawie migracji i rozwoju, KOM(2006) 409
wersja ostateczna, s.7.
B. Wiśniewski, Z Piątek, op. cit, s. 5.
271
w pierwszej kolejności realizowane jest przez służby graniczne, spośród
których Straż Graniczna, formacja o charakterze policyjno-migracyjnym,
wypełnia najważniejsze zadania w czasie pokoju związane z fizyczną nienaruszalnością granic RP, w tym zwalczania zagrożeń transgranicznych.
Do najważniejszych zadań w tym zakresie należy zaliczyć:
a) kontrolę ruchu granicznego oraz ochronę odcinków granicy państwowej RP, stanowiących granice zewnętrzne UE/Schengen,
b) przeciwdziałanie i zwalczanie nielegalnej migracji (nielegalnego pobytu, nielegalnej pracy oraz nielegalnego zatrudnienia) na całym terytorium Polski,
c) rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie wybranych form przestępczości, uwzględniającej udział cudzoziemców lub mającej charakter transgraniczny,
d) realizacja zobowiązań wynikających z członkostwa Polski w UE/
Schengen (przyjmowanie i przekazywanie osób, wymiana informacji)
oraz umów bilateralnych (wspólne patrole, współpraca graniczna).
Wymienione zadania Straży Granicznej realizowane są, tak jak
w całym obszarze Schengen, w oparciu o przepisy Kodeksu Granicznego
Schengen, Wspólnego Kodeksu Wizowego, a także obowiązujące w tym
zakresie przepisy prawa krajowego.
Równie ważną rolę jak Straż Graniczna w zakresie zwalczania zagrożeń transgranicznych, szczególnie w zakresie obrotu towarowego, pełni Służba Celna. Instytucja ta wykonuje swoje zadania zgodnie z ustawą
z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej744, postanowieniami polskiego
prawa celnego z 19 marca 2004 roku745 jak i również w oparciu o Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 roku
ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny746. Zadania Służby Celnej,
jako jednolitej umundurowanej formacji w zakresie rozpoznawania
i zwalczania przestępczości transgranicznej, obejmują w szczególności
kontrolę obrotu towarowego z krajami trzecimi oraz obrotu wyrobami
akcyzowymi, ochronę prawa własności intelektualnej, jak również zwalczanie przestępczości celnej związanej z zagrożeniami dla bezpieczeństwa
i porządku publicznego Polski jak i międzynarodowego, w tym ochronę
przed zagrożeniem terrorystycznym.
744
745
746
272
Dz. U. 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm. Kompetencje organów celnych w Polsce, jak ich struktura zostały rozszerzone na gruncie Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o Służbie Celnej,
Ustawa z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne, Dz. U. 2004 r. Nr 68, poz. 622 ze zm.
Dz. Urz. UE z 1992, L 302, str. 1 ze zm.
Rozpoznawanie i eliminowanie w Polsce zagrożeń transgranicznych
nie należy wyłącznie do kompetencji służb granicznych – jest to niezbywalna troska i obowiązek konstytucyjny wszystkich organów państwa,
jak również całego społeczeństwa. Jednym z decydujących czynników
determinujących skuteczność podejmowanych starań są zagrożenia, których rodzajowa identyfikacja i umiejscowienie w czasie stwarza szanse ich
uniknięcia. W przypadku nieuchronności wystąpienia konkretnych zagrożeń, takich jak masowe migracje, ataki terrorystyczne, przestępczość
zorganizowana, wczesna i skuteczna ich eliminacja, umiejętność przeciwstawienia się, gwarantuje zachowanie bezpieczeństwa naszego państwa.
Niewątpliwie służy temu racjonalna i wyważona polityka zewnętrzna
i wewnętrzna państwa, jak również instytucjonalne działania mające na
celu eliminację potencjalnych zagrożeń. Jednocześnie funkcjonuje cały
czas przeświadczenie, że zagrożenia są nieuniknione, jednakże zintensyfikowane wysiłki Polski, jak i wszystkich państw Schengen mogą w konsekwencji przyczynić się do znacznego ograniczenia tego jakże negatywnego zjawiska.
Trzeba wyraźnie podkreślić, że przyjmowane rozwiązania w zakresie zwalczania zagrożeń transgranicznych cały czas uwzględniają istotę
problemu bezpieczeństwa obszaru Schengen, są nieustannie modyfikowane, szczególnie w obszarze wzrastającej liczby nieudokumentowanych
migrantów.
6.2. Nielegalna/nieregularna migracja747
System ochrony granicy państwowej dostosowany do standardów
Unii Europejskiej nie tylko w zakresie regulacji prawnych, ale także zdolności operacyjnych służb granicznych, zderza się z wieloma zagrożeniami
wynikającymi z istnienia granic państwowych. Analizując skalę i dynamikę zagrożeń występujących na granicach Schengen, na pierwszy plan
wysuwa się nielegalna/nieregularna migracja. Zdefiniowanie tego negatywnego zjawiska wymaga odwołania się do szerszego aspektu migracji,
w której jako synonim polityki migracyjnej występuje termin „polityka
imigracyjna”, zawierający dwa komponenty. Pierwszy to polityka kontroli migracji, czyli przepisy i procedury regulujące proces napływu cudzoziemców (zasady selekcji i wjazdu). Drugi zaś – to polityka wobec
cudzoziemców będących już na terytorium danego państwa. W ramach
747Określenia nielegalna migracja oraz nieregularna migracja są tutaj stosowane zamiennie. Jednakże pierwsze powinno odnosić się do nielegalnego przekraczania granicy, podczas gdy drugie zawiera w sobie szerszy zakres aspektów dotyczących procesu imigracji.
273
tych dwóch komponentów mamy do czynienia z nielegalnymi/nieregularnymi migrantami, czyli cudzoziemcami, którzy wbrew obowiązującym
w danym państwie przepisom i procedurom (w sposób nielegalny) usiłują
przekroczyć granicę lub zdołali dostać się na dane terytorium i już w jego
obrębie przebywają.
Procesy nielegalnej/nieregularnej migracji charakteryzują się zmiennymi cechami, zależnymi od wielu czynników. Czynniki wpływające na
strukturę przestrzenną i dynamikę wspomnianego zjawiska, to między innymi zagrożenie życia, zdrowia, bezpieczeństwa, mające podłoże w konfliktach zbrojnych, klęskach żywiołowych, prześladowaniach, wynikają
one również z procesów globalizacji.
Terminu nielegalna/nieregularna imigracja, jako pojęcie bardzo szerokie, używa się także do opisania różnych zjawisk748 towarzyszących tym
procesom. Głównymi aktorami nielegalnej migracji określa się cudzoziemców, którzy nielegalnie wjeżdżają na terytorium państwa (w tym jego
lotnicze strefy tranzytowe) drogą lądową, morską i powietrzną, co odbywa
się często z wykorzystaniem fałszywych lub podrobionych dokumentów
albo za pośrednictwem sieci przestępczości zorganizowanej, skupiających
przemytników i handlarzy ludźmi. W definicję nieregularnej imigracji
w pierwszej kolejności wpisuje się znaczna część cudzoziemców wjeżdżających do państwa docelowego w sposób legalny, za okazaniem ważnej
wizy lub korzystając z systemu bezwizowego, by następnie bezprawnie
przedłużyć swój pobyt lub zmienić jego cel bez zgody właściwych władz.
Nieregularnymi imigrantami są wreszcie osoby ubiegające się o azyl, które
pozostają w danym państwie, mimo że podjęto w ich sprawie ostateczną
decyzję odmowną749. Bez względu jednak na „drogę do nielegalności/nieregularności” dla wszystkich wymienionych grup wspólny pozostaje minimalny poziom ochrony prawnej, wynikający przede wszystkim z aktów
prawa międzynarodowego publicznego.
Terminologia określenia cudzoziemców przebywających w różnych
państwach nielegalnie, nielegalni imigranci (ang. illegal immigrants), tak
jak ich zmienność cech i czynników wywołujących te procesy wyodrębniła
różne nazewnictwo tego zjawiska: imigranci nieuregulowani (ang. irregular
immigrants), imigranci nieudokumentowani (ang. undocumented immigrants), osoby bez papierów (franc. sans papiers), ukryci (hiszp. clandesti748
749
274
Na ten temat zob. także A. Sakowicz, Nielegalna imigracja na obszarze Unii Europejskiej a prawo karne [w:] Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej. Współpraca sądowa i policyjna
w sprawach karnych, red. A. Górski,A. Sakowicz, Warszawa 2006, s. 185 i nn
Komunikat Komisji w sprawie priorytetów politycznych w walce z nielegalną imigracją obywateli państw trzecich, KOM(2006) 402 wersja ostateczna, s. 2 i nn
nos). Terminy „nielegalni imigranci”, „nielegalni rezydenci” lub „nielegalni”
są jednak postrzegane jako problematyczne, gdyż przymiotnik „nielegalny” ma negatywne konotacje i sugeruje związek z przestępczością, co nie
zawsze odpowiada prawdzie. Problemem tym zajęła się w 1994 roku zwołana w Kairze Międzynarodowa Konferencja Organizacji Narodów Zjednoczonych na temat ludności i rozwoju, która zaleciła używanie terminu
nieudokumentowani imigranci. Termin ten należy uznać za właściwy, gdy
mowa jest o imigrantach ujętych przy przekraczaniu granicy bez wymaganych dokumentów. Nie uwzględnia on jednak innych kwestii związanych
z nielegalnością cudzoziemców pozostających poza krajem pochodzenia.
Również często używane określenie nieuregulowani imigranci zdaje się nie
w pełni odpowiednie, gdyż częściowo stosuje się je w odniesieniu do osób,
które nieświadomie naruszyły przepisy o pobycie cudzoziemców; mając
prawo do legalnego pobytu. Innym używanym terminem, rozpowszechnionym przede wszystkim w krajach francuskiego obszaru językowego
i nawiązującym do określenia używanego przez samych imigrantów niemających uregulowanego statusu pobytowego, używanym szczególnie we
Francji, stał się sans papiers. W krajach hiszpańskojęzycznych stosowany
jest chętnie termin clandestinos, odwołujący się do problemów, przed jakimi
stają „ukryci” imigranci w życiu codziennym – przy poszukiwaniu pracy,
mieszkania, opieki medycznej, szkoły dla dzieci.
Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że w języku prawnym przymiotnik „nielegalny” bez odstępstw stosuje się w odniesieniu do statusu
imigranta naruszającego migracyjne procedury graniczne, względnie nieposiadającego uregulowanego statusu pobytowego poza krajem pochodzenia, nawet, jeśli przedstawiciele innych dyscyplin naukowych używają
tego określenia niechętnie750. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na fakt,
że w większości państw członkowskich Unii Europejskiej pojęcie nielegalna imigracja nie zostało zdefiniowane przez prawo, z wyjątkiem Holandii
i Irlandii751, gdzie istnieje oficjalna definicja nielegalnego pobytu.
750
751
Por. A. Erdemir, E. Vasta, Differentiating irregularity and solidarity: Turkish immigrants at work
in London, Centre on Migration, Policy and Society, Working Paper no. 42, Oxford 2007, s. 8.
Irlandia – ustawa imigracyjna z 2004 r. wyjaśnia, że wszystkie osoby, które nie są obywatelami danego państwa, znajdujące się na terytorium tego państwa bez właściwych zezwoleń, przebywają
w nim wbrew prawu, za wyjątkiem osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy, uchodźców oraz członków ich rodzin a także osób mających pobyt tolerowany. Holandia – nielegalne
zamieszkanie jest określone jak pobyt na terytorium Holandii obcokrajowców, którzy nie posiadają ważnych zezwoleń na zamieszkanie i z tego powodu są zobligowani do opuszczenia kraju.
Obie te definicje wskazują na okoliczności wjazdu oraz pobyt po terminie wygaśnięcia ważności
dokumentów pobytowych. Za: Synthesis report for the European Commission. Illegally Resident
Third Country Nationals in EU Member States: state approaches towards them, their profile and
social situation. European Migration Network, January 2007, Brussels, s.32.
275
Definiowanie zjawiska nielegalnego przekraczania granic przez cudzoziemców wymaga odwołania się w pierwszej kolejności do jej dwóch
form: nielegalny przerzut (trafficking) i przemyt osób (smuggling of persons). Cechą charakterystyczną dla obydwu tych pojęć jest nielegalne
przekroczenie granicy przez cudzoziemców lub też nielegalny pobyt na
terytorium danego państwa, pośrednictwo osób trzecich lub zorganizowanych grup w nielegalnym przekraczaniu granicy, a także czerpanie
przez te osoby lub grupy korzyści materialnych za świadczone usługi.
Zjawisko nielegalnej/nieregularnej migracji obywateli państw trzecich podlegające ograniczeniom proceduralnym Schengen, szczególnie
wizowym, ciągle dynamicznie ujawnia pojawianie się ich nowych form
szczególnie w aspekcie migracji quasi-legalnej, polegającej na nadużywaniu oficjalnych metod wjazdu na teren Schengen. Nielegalna/nieregularna migracja towarzysząc legalnej migracji sprzyja zagrożeniom wynikającym m.in. ze zmiany form i metod organizowania oraz źródeł strumieni
migracyjnych uzależnionych przede wszystkim od sytuacji geopolitycznej
oraz pojawiających się w świecie konfliktów zbrojnych.
Atrakcyjność Schengen, w tym również Polski, szczególnie w ostatnim okresie spowodowało niespotykane dotychczas zainteresowanie
naszym obszarem obywateli państw trzecich, jak również międzynarodowych grup przestępczych. W Rzeczypospolitej Polskiej tak jak w pozostałych krajach strefy Schengen nielegalna/nieregularna migracja
pozostaje problemem bardzo absorbującym służby graniczne, ale jest
także ważnym problemem społecznym. Znaczenie problemu zauważamy
w polskim prawie, gdzie przestępczość dotycząca nielegalnej/nieregularnej752 migracji została spenalizowana w szczególności w następujących
przepisach:
a) Ustawie z 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach Dz.U. 2013, Nr
128 poz.1650 ze. zm., art. 464. Kto zabiera w celu przywłaszczenia
752
276
Przestępstwo nielegalnego przekroczenia granicy zostało po raz pierwszy w Polsce wprowadzone do kodeksu karnego z 1969 r. – art. 288 k.k., Dz. U. 1969 r., Nr 13, poz. 94, ze zm., który
zamieszczony został w rozdziale XXXVI, zatytułowanym Przestęp­stwa przeciwko porządkowi
publicznemu. Następnie w Art. 264 kodeksu karnego z 1997 roku, Dz. U. 1997 r., Nr 88, poz.
553 ze zm. określono sankcjonujące zacho­wanie polegające na przekroczeniu wbrew przepisom ustawy granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Była to rozbudowana wersja przestępstwa
opisa­nego w art. 288 k.k. z 1969 r. Zakres penalizacji tego przepisu dostoso­wany został przez
ustawodawcę do aktualnych potrzeb związanych z tym, że Polska stała się krajem tranzytowym
dla cudzoziemców próbu­jących w nielegalny sposób przekroczyć jej granice, jak również coraz
częściej pojawiającym się zjawiskiem tzw. siłowego przekroczenia granicy, oraz nielegalnym jej
przekraczaniem przez osoby poszukiwane przez organy ścigania. Zob. proszę o podanie nazwy hasła Z. Ćwiąkalski [w:] G. Bogdan, K. Buchała, Z. Ćwiąkalski, M. Dąbrowska-Kardas, P.
Kardas, J. Majewski, M. Rodzynkiewicz, M. Szewczyk, W. Wróbel, A. Zoll, Kodeks karny, Część
szczególna, Komentarz do art. 117-277 Kodeksu karnego, Kraków 1999, s. 961.
lub przywłaszcza sobie dokument podróży, kartę pobytu, polski dokument podróży dla cudzoziemca, tymczasowy polski dokument
podróży dla cudzoziemca, polski dokument tożsamości cudzoziemca, dokument „zgoda na pobyt tolerowany” lub takiego dokumentu
używa, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2;
b) Ustawie z 13 czerwca 2003 roku o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 2012 poz. 680 j.t.:
art. 125. Kto zabiera w celu przywłaszczenia lub przywłaszcza sobie zaświadczenie tożsamości albo dokument podróży przewidziany
w Konwencji Genewskiej lub takiego dokumentu używa, podlega
grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności
do lat 2;
c) Ustawie z 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny, Dz. U. 1997, Nr 88 poz.
553 ze. zm.
Art. 264 § 2. Kto wbrew przepisom przekracza granicę Rzeczypospolitej Polskiej, używając przemocy, groźby, podstępu lub we współdziałaniu z innymi osobami, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.
§ 3. Kto organizuje innym osobom przekraczanie wbrew przepisom
granicy Rzeczy-pospolitej Polskiej, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8;
Art. 264a § 1. Kto, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, umożliwia lub ułatwia innej osobie pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisom, podlega karze pozbawienia
wolności od 3 miesięcy do lat 5;
Art. 275 § 1. Kto posługuje się dokumentem stwierdzającym tożsamość innej osoby albo jej prawa majątkowe lub dokument taki kradnie lub go przywłaszcza, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2;
§ 2. Tej samej karze podlega, kto bezprawnie przewozi, przenosi lub
przesyła za granicę dokument stwierdzający tożsamość innej osoby
albo jej prawa majątkowe.
Mimo usankcjonowanej odpowiedzialności karnej migranci wciąż
nadużywają procedur granicznych, poszukują możliwości uzyskania azylu lub poprawy sytuacji ekonomicznej przez znalezienie pracy (legalnej
lub nielegalnej). Obserwujemy cały czas zauważalny napływ nielegalnej/
nieregularnej migracji na polskich granicach – wykres 1.
277
Wykres 1
Zatrzymania osób za usiłowanie lub przekroczenie
granicy RP w latach 1989-2015)753
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komendy Głównej Straży Granicznej
Intensyfikacja napływu w latach 90-tych do Polski nielegalnych imigrantów zachowująca w następnej dekadzie podobne tendencje ulega
widocznemu przewartościowaniu pod wpływem przystąpienie Polski do
Układu Schengen. Procesy nielegalnej migracji w tym okresie były także bezpośrednio zależne od legalnych procesów migracyjnych, które pod
wpływem swojej restrykcyjności wpływały na zwiększenie liczby cudzoziemców próbujących w sposób nielegalny przekroczyć granice. Taką zależność ukształtowała zmiana systemowa zarządzania wschodnią granicą
oraz zunifikowane podejście wobec obywateli państw trzecich wjeżdżających do naszego kraju. Efekty tych zmian wpłynęły już w 2007 roku na
zmniejszenie liczebnego udział obywateli państw naszego wschodniego
sąsiedztwa w migracji do Polski, co potwierdza liczba zarówno przekroczeń granicy jak i liczba osób próbujących nielegalnie przekroczyć nasze
granice.
753
278
Przyp. autora: analizując skalę nielegalnej migracji do RP należy także brać pod uwagę cudzoziemców nielegalnie przebywających na terenie naszego kraju. Skala tego procederu jest
również bardzo duża. W roku 2014 na terenie naszego kraju zatrzymano 9117 cudzoziemców,
których status pobytowy był niezgodny z przepisami (w roku 2013 o 19 % mniej – 7664). Na
ograniczenie skali nielegalnej migracji ma także wpływ odmowa wjazdu cudzoziemców na
polskich granicach (nie zezwolono na wjazd do Polski w 2014 roku 27 687 cudzoziemcom
(o 35% mniej niż w roku 2013, kiedy to podjęto 42 451 takich decyzji).
Obecnie Polska traktowana jest zarówno jako kraj tranzytowy do innych państw Europy Zachodniej oraz Ameryki Północnej, jak i kraj docelowej migracji. Sprzyjają temu m.in. ustabilizowane diaspory oraz różnice w rozwoju gospodarczym występujące między krajami UE/Schengen,
a pozostającymi poza nimi, w szczególności krajami trzeciego świata. Sytuacja ta powoduje, że nielegalna migracja jest zjawiskiem stale rosnącym,
przy ewentualnych zmianach form i metod organizowania oraz źródeł
strumieni migracyjnych uzależnionych od zmian geopolitycznych oraz
pojawiających się na świecie, jak również bezpośrednim sąsiedztwie konfliktów zbrojnych.
Nielegalne przekraczanie granic odbywa się w głównej mierze przy
udziale zorganizowanych grup przestępczych. Organizują one transport
na wszystkich etapach podróży, tymczasowe schronienie w państwach
tranzytowych, a także niejednokrotnie podrobione lub przerobione dokumenty. Jedynie nieliczni migranci podejmują próbę indywidualnego
i samodzielnego dotarcia do kraju docelowego.
Nielegalna migracja stała się jednym ze znaczących źródeł dochodu
zorganizowanych grup przestępczych. Jednocześnie grupy przestępcze są
bardzo kreatywne w zakresie sposobów organizowania przekraczania granicy oraz szybko dostosowują się do nowych warunków. Tym samym nie
ma możliwości określenia jednego, typowego sposobu działania sprawców. Dodatkową trudność stanowi nadużywanie procedur umożliwiających pobyt na terytorium Polski
Nielegalna/nieregularna migracja postrzegana jest przez społeczeństwa państw UE w sposób negatywny, do czego w części przyczyniają się
sami imigranci. Społeczności imigranckie pochodzące z odmiennych
kręgów kulturowych bardzo często nie integrują się ze społeczeństwami
państw przyjmujących. Zauważano to bardzo często w debatach publicznych, gdzie zaznaczano problem niechęci imigrantów do przystosowania
się do norm prawnych i kulturowych kraju goszczącego, wykorzystywanie
w możliwie największym stopniu systemów pomocy społecznej, a w wielu przypadkach wręcz odcinanie się od społeczności poprzez tworzenie
etnicznych „gett”.
279
6.3. Handel ludźmi754
Przestępstwo handlu ludźmi w aspekcie przestępczości transgranicznej należy do najbardziej skomplikowanych i trudnych do udowodnienia
czynów zabronionych. Jest ono również w większości przypadków popełniane w zbiegu z innymi przestępstwami, szczególnie nielegalną migracją,
najczęściej o charakterze kryminalnym i ekonomicznym, praktycznie zawsze związanym ze zorganizowanymi strukturami przestępczymi. Z tego
też względu niejednokrotnie początkowa kwalifikacja czynów przestępczych nie obejmuje przestępstwa handlu ludźmi, a dopiero uzyskanie
szerszych informacji, czy to w postaci zeznań osób pokrzywdzonych, pozwala na postawienie wobec podejrzanych zarzutu popełnienia omawianego przestępstwa755.
Handel ludźmi, jako jedna z form przestępczości transgranicznej,
praktycznie niezauważalny w Polsce przed rokiem 1989, pojawił się w naszym kraju w momencie intensyfikacji procesów migracyjnych wynikających z liberalizacji przepisów granicznych. Polska w początkowej fazie
przemian ustrojowych stanowiła głównie kraj pochodzenia ofiar handlu
ludźmi, kobiet wykorzystywanych do eksploatacji seksualnej w krajach
Europy Zachodniej, z czasem stając się krajem tranzytowym dla ofiar
z krajów Wspólnoty Niepodległych Państw Bułgarii, a następnie także
krajem docelowym. Z upływem czasu w Polsce obserwuje się zauważalny
wzrost liczby ofiar handlu ludźmi, jaki i rozszerzenia form tego negatywnego zjawiska.
Handel ludźmi bardzo ściśle powiązany z przemytem i przerzutem
migrantów przez granicę, służy wykorzystywaniu osób do pracy przymusowej czy zmuszaniu do żebrania, jak również wyłudzanie kredytów
i świadczeń socjalnych, niekiedy przez zawieranie fikcyjnych małżeństw
z obcokrajowcami. Jednakże cały czas dominującą formą tego przestępstwa pozostaje eksploatacja seksualna kobiet, w związku z którą obserwu754
755
280
Po raz pierwszy termin handel białymi niewolnikami został użyty na międzynarodowej konferencji poświęconej problematyce handlu ludźmi w Paryżu w 1902 r., a następnie w dokumencie Porozumienie międzynarodowe z 18 maja 1904 r. w sprawie zwalczania handlu białymi
niewolnikami. Dotyczył on handlu sprzedaży ludzi w celach wyzysku seksualnego. Handel kobietami i dziećmi to z kolei termin użyty w 1921 r. na kolejnej kon­ferencji tego typu; był on odtąd używany w dokumentach Ligi Narodów (pierwszy dokument to Konwencja o zwalczaniu
handlu kobietami i dziećmi z 30 września 1921 r.) oraz Organizacji Narodów Zjednoczonych
(Konwencja w sprawie zwalczania handlu ludźmi i eksploatacji prostytucji z 21 marca 1950
r.). Oba dokumenty zostały ratyfikowane przez Polskę, Zwalczanie handlu ludźmi: prewencja
poprzez rozwiązania prawne. Raport, P. Rudnicka (red.), Stowarzyszenie Praw Człowieka im.
Haliny Nieć, Kraków 2003, s. 10-14.
Raport o stanie bezpieczeństwa w Polsce w roku 2014, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych,
Warszawa listopad 2015, s. 117.
je się najwięcej trwałych mechanizmów, niezmiennych od wielu lat. Przestępstwa te dokonywane są na szkodę zarówno cudzoziemek w Polsce, jak
i Polek, w tym również za granicą kraju.
Rozpoznawanie i zwalczanie procederu handlu ludźmi, jako zjawiska
upowszechniające się dynamicznie w całej Europie, pozostaje w gestii instytucji państwowych, ale również organizacji pozarządowych. W Polsce
w 1995 r., w Warszawie powołano do życia Fundację La Strada (Fundacja
Przeciwko Handlowi Ludźmi i Niewolnictwu La Strada)756. Ten moment
można uznać za początek historii zorganizowanych, planowych działań
przeciwko handlowi ludźmi w Polsce. Nie znaczy to, że takie działania
w wykonaniu służb odpowiedzialnych za ściganie tego przestępstwa nie
miały miejsca. Jednak pojawienie się La Strady wiązało się z nowym podejściem do zjawiska i jego ofiar. Aktywność Fundacji, oprócz wspierania
ofiar przymuszonej prostytucji i handlu ludźmi, obejmowała także akcje
informacyjne i lobbingowe, mające na celu informowanie społeczeństwa
o problemie i zachęcanie władz do skutecznej reakcji na to przestępstwo.
Drugim momentem kluczowym było podpisanie przez Polskę Konwencji NZ przeciw­ko przestępczości zorganizowanej757.Wśród protokołów
dodatkowych do niej był Protokół o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu
za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi758. Z podpisaniem
i ratyfikacją Konwencji i protokołów związana była konieczność przyjrzenia się polskiemu prawu i praktyce, co w rezultacie podniosło świadomość administracji, co do istoty zjawiska i sposobów radzenia sobie z jego
prewencją i zwalczaniem759.
Nowy etap w podejściu do handlu ludźmi w Polsce otworzyło podpisanie, w sierpniu 2001 r., w ramach Globalnego Programu Narodów Zjednoczonych przeciwko Handlowi Ludźmi, Programu współpracy pomiędzy
Rządami Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Cze­skiej a Biurem ds. Wal756
757
758
759
http://www.strada.org.pl/ [ Dostęp12.03.2016r.]
Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko przestępczości zorganizowanej przyjęta 15
listopada 2000 roku, Dz.U. 2001, Nr 18. poz. 158, Uzupełniona Protokołem o zapobieganiu,
zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi, Dz.U. 2005,
Nr 18. poz.160.
Zob. także: Decyzja ramowa Rady z dnia 19 lipca 2002 r. o zwalczaniu handlu ludźmi; Decyzja
ramowa Rady z dnia 22 grudnia 2003 r. o zwalczaniu wykorzystywania seksualnego dzieci
i pornografii dziecięcej; Dyrektywa Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. o zezwoleniach na pobyt
wydawanych obywatelom państw trzecich będących ofiarami handlu ludźmi, lub którzy byli
podmiotem działań ułatwiających nielegalną imigrację, a którzy współpracują z kompetentnymi organami.
P. Mierecki, Zwalczanie i zapobieganie handlowi ludźmi w Polsce – próba bilansu [w:] Handel
ludźmi w Polsce – materiały do raportu, Warszawa 2007, s. 7. Raport opracował Zespół do
Spraw Handlu Ludźmi Departamentu Polityki Migracyjnej MSWiA, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji,
281
ki z Narkotykami i Zapobiegania Przestępczości/Centrum Zapobiega­nia
Przestępczości Międzynarodowej ONZ: Reakcja prawno-karna na handel
ludźmi w Cze­chach i Polsce. Wkrótce potem, w styczniu 2002 r., celem
realizacji ww. Programu..., powołana została Grupa Robocza skupiająca
przedstawicieli instytucji administracji rządowej i Fundacji La Strada Jednym z zadań Programu nałożonych na administrację rządową było przygotowanie krajowej strategii zwalczania i zapobiegania handlowi ludźmi.
Trzeba zauważyć, że już jesienią 2001 r. podczas zorganizowanych
z inicjatywy Fundacji La Strada obrad „okrągłego stołu” poświęconych
problematyce handlu ludźmi, pojawił się postulat przygotowania krajowej
strategii zwalczania i zapobiegania handlowi ludźmi. Powstał korzystny
zbieg okoliczności sprzyjający realizacji tego zamierzenia. Prace toczyły
się głównie w ramach Grupy Roboczej, a ich owocem był projekt dokumentu, który powstał jesienią 2002 r., zatwierdzony w roku 2003 przez
Radę Ministrów jako Krajowy Program Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi760
Program był pierwszym tego typu dokumentem na gruncie polskim. Zawierał opis zjawiska w oparciu o wiedzę zgromadzoną w Biurze
ds. Przestępczości Zorganizowanej Pro­kuratury Krajowej oraz opis stanu
prawnego. Odwoływał się, wobec braku definicji handlu ludźmi w polskim prawodawstwie, do definicji zawartej w Protokole ONZ. Protokół
był też, w znacznej mierze, punktem odniesienia, jeśli chodzi o zadania,
jakie zostały w Programie... zapisane. Zgodnie z zapisami tego dokumentu, w marcu 2004 r., Prezes Rady Ministrów Zarządzeniem nr 23 powołał
międzyresortowy Zespół do Spraw Zapobiegania i Zwalczania Handlu
Ludźmi – ciało doradcze, któremu z urzędu przewodniczy podsekretarz
stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do udziału
w pracach Zespołu, od chwili jego powstania, zostały zaproszone organizacje pozarządowe. Istniejąca de facto Grupa Robocza została w nowym
kształcie ustanowiona jako Grupa Robocza Zespołu z zadaniem bieżącej
wymiany informacji i monitorowania realizacji Programu. W ten sposób
760
282
Krajowy Plan Działań Przeciwko Handlowi Ludźmi jest podstawowym dokumentem dotyczącym funkcjonowania systemu zwalczania i zapobiegania handlowi ludźmi w Polsce (KPD).
Krajowy Plan jest rządowym dokumentem, przyjmowanym przez Radę Ministrów, zobowiązującym jego adresatów do wykonania określonych zadań w zakresie zwalczania handlu ludźmi. Adresatami KPD są poszczególne jednostki administracji centralnej oraz inne instytucje
i organizacje pozarządowe dobrowolnie zaangażowane w działania przeciwko handlowi ludźmi w Polsce. Zadania przewidziane w KPD finansowane są z budżetu państwa. Pierwszy tego
typu dokument (Krajowy Program Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi na lata 20032004) został przyjęty przez Radę Ministrów 16 września 2003 r. był autorstwa prokuratora K.
Karsznickiego. W 2013 roku wydłużono okres obowiązywania KPD z dwóch do trzech lat, do
końca 2016 roku.
powstały narzędzia instytucjonalne pozwalające na „zagospodarowanie”
problematyki handlu ludźmi w Polsce. Co więcej, oba ww. wydarzenia
były demonstracją nowego, wielodyscyplinarnego podejścia do zjawiska,
podejścia skoncentrowanego na ofierze handlu ludźmi761.
W roku 2006 rozpoczęto realizowanie Programu wsparcia i ochrony
ofiary/świadka handlu ludźmi przeznaczony dla cudzoziemskich ofiar handlu ludźmi. Program ten stanowi element działań Krajowego Centrum Interwencyjno-Konsultacyjnego dla polskich i cudzoziemskich ofiar handlu
ludźmi (KCIK) powołany w 2009 roku jako zadanie publiczne. Począwszy
od 2013 roku, centrum prowadzone jest przez dwie organizacje: Fundację
przeciwko Handlowi Ludźmi i Niewolnictwu La Strada i Stowarzyszenie
„Po-MOC” dla Kobiet i Dzieci im. Marii Niepokalanej.
Mając na względzie zwalczanie wielu negatywnych następstw handlu ludźmi w Polsce przeprowadzono istotne zmiany w prawie. Kilka inicjatyw objęcia handlu ludźmi sankcjami karnymi zostało spenalizowane
w kodeksie karnym Art. 115 § 22762. Do handlu ludźmi odnosi się także art. 10 ustawy z 15 czerwca 2012 roku o skutkach powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom przebywającym wbrew przepisom na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2012 poz. 769)763. Również
761
762
763
Ibidem, s.9.
Handlem ludźmi jest werbowanie, transport, dostarczanie, przekazywanie, przechowywanie
lub przyjmowanie osoby z zastosowaniem: 1) przemocy lub groźby bezprawnej, 2) uprowadzenia, 3) podstępu, 4) wprowadzenia w błąd albo wyzyskania błędu lub niezdolności do
należytego pojmowania przedsiębranego działania, 5) nadużycia stosunku zależności, wykorzystania krytycznego położenia lub stanu bezradności, 6) udzielenia albo przyjęcia korzyści
majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy osobie sprawującej opiekę lub nadzór nad inną
osobą w celu jej wykorzystania, nawet za jej zgodą, w szczególności w prostytucji, pornografii lub innych formach seksualnego wykorzystania, w pracy lub usługach o charakterze przymusowym, w żebractwie, w niewolnictwie lub innych formach wykorzystania poniżających
godność człowieka albo w celu pozyskania komórek, tkanek lub narządów wbrew przepisom
ustawy. Jeżeli zachowanie sprawcy dotyczy małoletniego, stanowi ono handel ludźmi, nawet
gdy nie zostały użyte metody lub środki wymienione w pkt. 1–6. Art. 115 § 23. Niewolnictwo
jest stanem zależności, w którym człowiek jest traktowany jak przedmiot własności. Art. 189a
§ 1. Kto dopuszcza się handlu ludźmi, podlega karze pozbawienia wolności na czas nie krótszy
od lat 3. Art. 189a § 2. Kto czyni przygotowania do popełnienia przestępstwa określonego w §
1, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Warto zwrócić uwagę także na
zmianę (z 2010 roku) ustawy z 6 czerwca 1997 roku – przepisy wprowadzające Kodeks karny,
która w rozdziale II – Przepisy karne, wprowadza regulację dotyczącą niewolnictwa: Art. 8.
Kto powoduje oddanie osoby w stan niewolnictwa lub utrzymuje ją w tym stanie albo uprawia
handel niewolnikami, podlega karze pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3.
Art. 10. 1. Kto powierza wykonywanie pracy cudzoziemcowi przebywającemu bez ważnego
dokumentu uprawniającego do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w warunkach
szczególnego wykorzystania, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Tej samej karze
podlega, kto powierza wykonywanie pracy cudzoziemcowi przebywającemu bez ważnego
dokumentu uprawniającego do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będącemu
pokrzywdzonym przestępstwem określonym w art. 189a § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 roku –
Kodeks karny Dz. U. 1999, Nr 88, poz. 553, ze zm. Przez warunki szczególnego wykorzystania,
283
ustawa z 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach, która weszła w życie 1
maja 2014 roku764 wprowadza istotne zmiany w odniesieniu do kwestii
legalizacji pobytu cudzoziemców – ofiar handlu ludźmi (Rozdział 9. Pobyt
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemców będących ofiarami
handlu ludźmi)765. Ponadto, w ramach ustawy z 12 października 1990 roku
o Straży Granicznej (Dz.U. z 2013 poz. 1402 ze zm., w art. 1.1 rozszerzono kompetencje Straży Granicznej o (...) 4) rozpoznawanie, zapobieganie
i wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, w zakresie właściwości Straży Granicznej, a w szczególności: (...) j) przestępstw
określonych w art. 189 a kodeksu karnego i w art. 8 ustawy z 6 czerwca
1997 roku – Przepisy wprowadzające kodeks karny.
W działaniach praktycznych podejmowanych przez polskie organy
ścigania w latach 2014-2015 z danych statystycznych za ten okres można
zaobserwować pewne powtarzalne zjawiska występujące w przestępczości
transgranicznej związanej z handlem ludźmi. W działaniach podejmowanych przez Policję w tym w roku 2014 w związku z przestępstwami handlu
ludźmi (art. 189a § 1 k.k.) Policja wszczęła 25 postępowań przygotowawczych (w roku 2013: 26). Stwierdzono 76 (w roku 2013: 185) przestępstw.
Ustalono 11 podejrzanych (23) 5.2.2. Status osoby pokrzywdzonej przyznany został 50 (98) osobom.
W roku 2014 w ramach służbowej działalności Policja utworzyła
w strukturze Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji Wydział do walki z Handlem Ludźmi. Ponadto, w komendach wojewódzkich
Policji oraz w Komendzie Stołecznej Policji istnieją etatowe zespoły do
walki z Handlem Ludźmi. Liczba funkcjonariuszy w nich zatrudnionych
to 61 osób. Dodatkowo we wszystkich Zarządach CBŚP funkcjonują nie-
764
765
284
o których mowa w ust. 1, rozumie się warunki pracy osoby lub osób, którym powierzono
wykonywanie pracy z naruszeniem prawa, uchybiające godności człowieka i rażąco odmienne,
w szczególności ze względu na płeć, w porównaniu z warunkami pracy osób, którym powierzono wykonywanie pracy zgodnie z prawem, wpływające zwłaszcza na zdrowie lub bezpieczeństwo osób wykonujących pracę.
Dz.U. 2013 poz. 1650 ze zm., Druga inicjatywa, tym razem udana, dotyczyła zmian w ustawie
o cudzoziemcach. Zmiany te wprowadzono Ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy
o cudzoziemcach i ustawy o udzielaniu ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz
niektórych innych ustaw. Weszły one w życie 1 października 2005 r. i są zgodne z przepisami
Dyrektywy Rady 2004/81/WE z 29 kwietnia 2004 r. Dotyczą one wydania wizy pobytowej
ofierze handlu ludźmi, obywatelowi państwa trzeciego, na okres 2 miesięcy na czas na zastanowienie się nad decyzją o współpracy z właściwymi władzami oraz wydania zezwolenia na
zamieszkanie na czas oznaczony ofierze, która podjęła taką współpracę
Zob. Art. 170. Cudzoziemcowi, w stosunku, do którego istnieje domniemanie, że jest ofiarą
handlu ludźmi w rozumieniu art. 115 § 22 Kodeksu karnego, wydaje się zaświadczenie potwierdzające istnienie tego domniemania. Przestępstwa, o którym mowa w art. 189a § 1 Kodeksu karnego. W tej kwestii wypowiadają się także Art. 171-180.
etatowi koordynatorzy ds. zwalczania handlu ludźmi (łącznie 24 funkcjonariuszy). W ramach obchodów Europejskiego Dnia Walki z Handlem
Ludźmi 17 października 2014 roku podano do publicznej wiadomości
adres poczty elektronicznej: [email protected]. Za jej pośrednictwem można przesyłać informacje o wszelkich podejrzeniach popełnienia handlu ludźmi.
Podkreślić należy, że działania Policji bardzo często koncentrują się
również na inicjowaniu i wspieraniu spraw o charakterze międzynarodowym. Zadaniem funkcjonariuszy Wydziału do walki z Handlem Ludźmi
Biura Służby Kryminalnej KGP jest m.in. realizacja licznych wniosków
przekazywanych w ramach systemu SIENA766 przez m.in. Belgię, Bułgarię,
Wielką Brytanie, Francję, Holandię, Niemcy, Szwecję, Szwajcarię. Równocześnie zintensyfikowana została wymiana informacji z Europolem.
Policja wraz ze Strażą Graniczną i Służbą Celną uczestniczyła również w operacji koordynowanej przez Europol pod kryptonimem „Archimedes”767. W ramach działań dotyczących tego obszaru dokonano zatrzymania 60 podejrzanych o popełnienie przestępstw związanych m.in.
z handlem ludźmi, sutenerstwem i posiadaniem narkotyków.
Oprócz aktywnego udziału w realizacji spraw dotyczących handlu
ludźmi Policja uczestniczyła także w szkoleniach i konferencjach o charakterze międzynarodowym. W tym kontekście podkreślić należy koordynowanie projektu pn. Partnerstwo Wschodnie skierowanego do państw
kandydujących do Unii Europejskiej organizowanego przez TAIEX768 oraz
766
767
768
Siena – Systemu Informacyjny Europolu utworzony w 2005 roku w celu wspierania państw
członkowskich w zakresie wymiany danych pomiędzy Europolem i jego partnerami w zakresie
zwalczania przestępczości zorganizowanej, terroryzmu i innych form przestępczości kryminalnej.
W dniach 17-18 września 2014 r. przeprowadzono koordynowaną przez Europol operację pod
kryptonimem „Archimedes”. Działania koncentrowały się na ujawnianiu i zwalczaniu handlu
ludźmi. W czasie akcji funkcjonariusze sprawdzili trasy i miejsca przebywania kobiet zajmujących się prostytucją przydrożną, a także skontrolowali agencje towarzyskie. Zatrzymano też
osoby trudniące się sutenerstwem. Przeprowadzono działania skierowane przeciwko osobom
zmuszającym innych do żebractwa. W akcję zaangażowanych było ponad 8 tys. policjantów
z komend wojewódzkich i komendy stołecznej. Wylegitymowano ponad 7 tys. osób, sprawdzono 4100 pojazdów, 114 agencji towarzyskich i 624 mieszkania wynajmowane do świadczenia
usług seksualnych. W wyniku działań zatrzymano 60 osób podejrzewanych o handel ludźmi,
sutenerstwo, a także o inne przestępstwa, m.in. posiadanie i uprawę narkotyków, kradzieże,
niszczenie mienia, paserstwo i korupcję. Wśród zatrzymanych były też osoby poszukiwane listami gończymi.www.policja.pl/pol/aktualnosci/103622, Operacja-quotArchimedesquot.html
TAIEX – Biuro Pomocy Technicznej i Wymiany Informacji (ang. Technical Assistance and Information Exchange Office) – instytucja doradczo-informacyjna udzielająca krótkoterminowej
pomocy technicznej przy wprowadzaniu zmian przystosowujących przepisy prawne do prawa
wspólnotowego. Poza krajami kandydującymi do Unii Europejskiej pomaga takim państwom
jak: Maroko, Algieria, Tunezja, Syria, Liban, Egipt, Jordania, Izrael, Autonomia Palestyńska,
Mołdawia, Ukraina, Białoruś, Armenia, Azerbejdżan, Gruzja i Rosja. Biuro zostało utworzone
285
działania prowadzone w ramach Unii Europejskiej dotyczące przeciwdziałania handlowi ludźmi oraz pornografii i pedofilii dziecięcej.
W 2014 roku Straż Graniczna wszczęła 12 postępowań przygotowawczych w związku z handlem ludźmi, wobec 5 podejrzanych (2 obywateli Bułgarii i 3 obywateli Polski). Zakończonych zostało 5 postępowań
przygotowawczych, w tym m.in. skierowaniem 2 wniosków do prokuratora o sporządzenie aktu oskarżenia. W omawianym okresie Straż Graniczna zidentyfikowała, jako potencjalne ofiary handlu ludźmi – 48 osób (21
obywateli Filipin, 6 obywateli Sri Lanki, 5 obywateli Ukrainy, 4 obywateli
Wietnamu, 4 obywateli Bułgarii, 4 obywateli Polski, 3 obywateli Rumunii,
1 obywatel Kenii).
Straż Graniczna zaangażowana była w przedsięwzięcia wynikające
z Krajowego Planu Działań przeciwko Handlowi Ludźmi. Współdziałała
w szczególności z Policją, MSW i organizacjami pozarządowymi realizującymi zadania zlecone, tj. Fundacją przeciwko Handlowi Ludźmi i Niewolnictwu La Strada oraz Stowarzyszeniem „Po MOC” dla Kobiet i Dzieci
im. Marii Niepokalanej. Współpracę realizowano także m.in. z Fundacją
Dzieci Niczyje i Fundacją ITAKA w szczególności w kontekście wspólnych szkoleń funkcjonariuszy, ukierunkowanych na identyfikację ofiar
handlu ludźmi.
Ponadto Straż Graniczna włączyła się w projekt Ministerstwa
Sprawiedliwości pt. Tydzień pomocy osobom pokrzywdzonym przestępstwem769, w szczególności z uwagi na możliwość ujawniania potencjalnych pokrzywdzonych w sprawach o przestępstwa związane z handlem
ludźmi. Straż Graniczna uczestniczyła także w projekcie realizowanym
przez Ośrodek Badań Handlu Ludźmi Uniwersytetu Warszawskiego pt.
Wypełnianie luk w systemie zwalczania handlu ludźmi w Polsce. Celem
projektu jest uzupełnienie brakujących elementów w systemie przeciwdziałania i zwalczania handlu ludźmi w Polsce, m.in. przez wypracowanie
metodologii długofalowej strategii zwalczania tego zjawiska. W ramach
769
286
w 1996, działa w ramach DG Enlargement, w skład TAIEX wchodzi 24-osobowa grupa przedstawicieli Komisji Europejskiej oraz ekspertów rządowych państw członkowskich. TAIEX-em
aktualnie (2006) kieruje Morten Jung-Olsen.
Tydzień Pomocy Ofiarom Przestępstw zrodził się w 2000 roku w Ministerstwie Sprawiedliwości,
ideą było zwrócenie szczególnej uwagi na potrzeby i prawa osób pokrzywdzonych przestępstwem. Idea ta związana jest z obchodzonym w dniu 22 lutego Międzynarodowym Dniem
Ofiar Przestępstw. W Polsce dzień ten został ustanowiony Dniem Ofiar Przestępstw na mocy
ustawy z dnia 12 lutego 2003 r. o ustanowieniu 22 lutego Dniem Ofiar Przestępstw, Dz. U.
2003, Nr 59 poz. 517 ze zm. W 2015 roku „Tydzień Pomocy Osobom Pokrzywdzonym Przestępstwem” odbywał się w dniach od 23 lutego do 28 lutego.
współpracy międzynarodowej Straż Graniczna uczestniczy w projektach
realizowanych przez Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich UE (FRONTEX), takich jak m.in.:
a) opracowanie podręcznika o profilach ryzyka handlu ludźmi;
b) opracowanie podręcznika dotyczącego wykrywania i rozbijania
grup przestępczych zajmujących się handlem ludźmi z uwzględnieniem istniejącego procederu na granicach powietrznych;
c) opracowanie podręcznika szkoleniowego dla trenerów i materiałów
szkoleniowych z zakresu zapobiegania, zwalczania handlu ludźmi
oraz postępowania z jego ofiarami.
W roku 2014 w SG realizowano także przedsięwzięcia w ramach zawartego rok wcześniej porozumienia ze stroną rumuńską o utworzeniu
Wspólnego Zespołu Śledczego – Joint Investigation Team. Zadaniem Zespołu jest zebranie materiałów dowodowych przeciwko sprawcom handlu
ludźmi do żebractwa.
W Straży Granicznej realizowane są również cały czas także szkolenia, zgodne z obowiązującym 4-stopniowym „Systemem szkolenia funkcjonariuszy SG z zakresu handlu ludźmi”, zatwierdzonym w 2010 roku
przez Komendanta Głównego SG.
W ramach przeciwdziałania transgranicznej przestępczości związanej z handlem ludźmi 2014 roku w Prokuraturze Generalnej: zarejestrowano 65 postępowań przygotowawczych; 28 osób zostało oskarżonych;
skierowano 15 aktów oskarżenia; 19 postępowań umorzono; liczba osób
pokrzywdzonych wyniosła 103. W tym samym roku w jednostkach podległych Ministerstwu Sprawiedliwości odnotowano: w sądach okręgowych za przestępstwo handlu ludźmi z art. 189a § 1 k.k. (poprzednio 253
§ 1 k.k.) osądzono łącznie 20 osób, z czego 16 skazano. Kary pozbawienia
wolności orzeczono w przypadku 16 osób (w tym w zawieszeniu 3 przypadki). Uniewinniono 4 osoby. Przed wyrokiem 3 osoby były tymczasowo
aresztowane.
287
6.4. Przemyt i nielegalny handel bronią,
amunicją i materiałami wybuchowymi770
Przemyt broni, amunicji i materiałów wybuchowych stanowi największe zagrożenie dla porządku publicznego oraz bezpieczeństwa całego
obszaru UE. Problemem jest też zwalczanie tego procederu, dlatego że jest
to zjawisko wieloaspektowe o charakterze ekonomicznym, politycznym
i społecznym. W wielu przypadkach nielegalne transakcje prowadzone są
nie tylko przez przestępców, ale także nieoficjalnie przez służby specjalne reprezentujące także interes państwowy. Ponadto rynek handlu bronią
kształtowany jest nie tylko ceną, lecz również pozycją państwa w układzie
międzynarodowym, jego sojuszami, interesem w regionie.
Polska tak jak pozostałe kraje strefy Schengen podlega takim samym
uwarunkowaniom wynikającym z zagrożeń handlu bronią. W Polsce
broń, amunicja oraz materiały wybuchowe są niezmiennie wykorzystywane przez zorganizowane grupy przestępcze do prowadzenia działalności
kryminalnej, jak również traktowane jako towar w nielegalnym obrocie
krajowym i międzynarodowym. Broń i amunicja pozyskiwane są najczęściej od zagranicznych grup przestępczych, rzadziej natomiast pochodzą
z kradzieży na szkodę legalnych posiadaczy.
Problem handlu bronią w kontekście przestępczości transgranicznej
w naszym kraju szczególnie uwidocznił się w momencie wybuchu konfliktu zbrojnego na Ukrainie. Sytuacja ta spowodowała zauważalny wzrost
popytu na towary, technologie i usługi o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, tj.: broń i materiały wybuchowe, umundurowanie
(w tym specjalistyczne: kamizelki kuloodporne), środki ochrony (hełmy),
ciężki sprzęt (ciężarówki, sprzęt budowlany – mogący być wykorzystany w celach militarnych). Proceder ten równocześnie uaktywnił działalność grup przestępczych, które zaangażowały się w proceder nielegalnego
pozyskiwania broni w celach odsprzedaży i przemytu broni na Ukrainę,
w tym również do celów przestępczych na terenie Polski. Łatwość przemieszczania się wewnątrz Unii Europejskiej pociągnęła za sobą również
uaktywnienie szlaków przemytu przez nasz kraj środków wykorzystywa770
288
Podstawą odpowiedzialności karnej za czyn związany z jest Art. 263 kodeksu karnego § 1 Kto
bez wymaganego zezwolenia wyrabia broń palną albo amunicję lub nią handluje, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10. § 2 Kto bez wymaganego zezwolenia posiada broń
palną lub amunicję, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. § 3 Kto, mając
zezwolenie na posiadanie broni palnej lub amunicji, udostępnia lub przekazuje ją osobie nieuprawnionej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do
lat 2. § 4 Kto nieumyślnie powoduje utratę broni palnej lub amunicji, która zgodnie z prawem
pozostaje w jego dyspozycji, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia
wolności do roku.
nych do działań bojowych. Organizacją i procederem tego przemytu zajęły się zarówno grupy przestępcze, jaki i indywidualnie obywatele Ukrainy,
którzy w trosce o bezpieczeństwo żołnierzy uczestniczących w działaniach
militarnych kupowali w wielu krajach europejskich, również i w Polsce,
środki indywidualnej ochrony żołnierzy, by następnie próbować je przemycić przez granicę polsko-ukraińską.
W odniesieniu do Polski warto wskazać, że krajowe przepisy regulujące
problematykę posiadania broni palnej należą do najbardziej restrykcyjnych
w Europie771. Dlatego Polska w wielu przypadkach nie stała się głównym
szlakiem przemytu czy dostarczycielem broni, amunicji czy materiałów wybuchowych. Za wyraźnie bardziej liberalne w tym względzie uznać należy
prawo naszych sąsiadów Czech i Słowacji, szczególnie w odniesieniu do
broni palnej ujętej w kategorii „D”, jako broń sygnałowa i rekonstrukcyjna.
W tych krajach broń taką może nabyć każda osoba, która ukończyła osiemnasty rok życia. W związku z tym czeskie i słowackie sklepy z bronią prowadzą sprzedaż szerokiego asortymentu broni palnej, zarówno wzorowanej na
nowoczesnych egzemplarzach pistoletów, karabinów czy rewolwerów, jak
i modelach z czasów II wojny światowej. Łatwość modyfikacji tego typu jednostek broni spowodowała, że wzrosło zainteresowanie jej zakupem wśród
rodzimych grup przestępczych oraz osób zajmujących się jej przemytem do
krajów Europy Wschodniej. Kolejnymi źródłami nielegalnej broni palnej
trafiającej na rynek przestępczy w Polsce są targi broni palnej organizowane
na terytorium Belgii. Pojedyncze egzemplarze trafiają do naszego kraju także z Niemiec. Ponadto znaczną liczbę nielegalnie posiadanej i sprzedawanej
broni palnej wciąż stanowią jednostki broni pochodzące z czasów II wojny światowej oraz egzemplarze broni samodziałowej. Równocześnie nadal
ujawniane są próby przemytu przez granicę broni palnej wytworzonej na
bazie broni gazowej.
W 2014 roku Straż Graniczna wszczęła 95 dochodzeń, śledztw oraz
czynności w trybie art. 308 k.p.k. w związku z przemytem broni, amunicji
i materiałów wybuchowych wobec 23 podejrzanych, w tym 10 cudzoziemców. Zakończone zostały 93 postępowania, w tym m.in. skierowaniem 11
wniosków do prokuratury o sporządzenie aktu oskarżenia (w roku 2013
771
Legalność posiadania broni palnej i amunicji została określona w przepisach ustawy Kodeksu karnego i w ustawie o broni i amunicji. Zgodnie z art. 263 kk § 1 „Kto bez wymaganego
zezwolenia wyrabia broń palną albo amunicję lub nią handluje, podlega karze pozbawienia
wolności od roku do 10 „ § 2 ,,Kto bez wymaganego zezwolenia posiada broń palną lub amunicję, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat,” § 3 ,,Kto, mając zezwolenie
na posiadanie broni palnej lub amunicji, udostępnia lub przekazuje ją osobie nieuprawnionej,
podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat2”.
289
skierowanych zostało również 11 wniosków do prokuratury o sporządzenie aktu oskarżenia). Straż Graniczna w 2014 roku zabezpieczyła łącznie 52 sztuki broni, co stanowi wzrost o 4% w stosunku do 2013 roku,
kiedy zajęto 50 sztuk. Ponadto zajęto 617 sztuk amunicji, o 1097 mniej
niż w 2013 roku. W stosunku do roku 2013 nastąpił spadek ujawnionego
przemytu broni i amunicji o 62%.772
W roku 2014 Policja stwierdziła popełnienie 1919 przestępstw
(w roku 2013 – 1951) w związku z nielegalnym posiadaniem, wyrabianiem
lub handlem bronią palną i amunicją (art. 263 § 1–2 k.k.). Ponadto Policja
stwierdziła 20 przestępstw udostępniania lub przekazywania broni palnej
lub amunicji osobom nieuprawnionym (w roku 2013: 23). Według danych
Policji w 2014 roku liczba podejrzanych wyniosła: 939 osób (w roku 2013:
974) – w związku z nielegalnym wyrobem, handlem i posiadaniem broni
i amunicji (art. 263 § 1–2 k.k.). 8 osób (w roku 2013: 13) – w związku
z udostępnianiem lub przekazywaniem broni palnej lub amunicji osobom
nieuprawnionym. W roku 2014 Policja zabezpieczyła łącznie 1256 sztuk
nielegalnie posiadanej broni palnej (o 17% mniej w porównaniu z danymi
z roku poprzedniego). Ogółem w 2014 roku Policja zabezpieczyła 62 682
sztuk amunicji773.
6.4.1.Główne inicjatywy podejmowane
w celu przeciwdziałania i zwalczania przemytu
i nielegalnego handlu bronią i amunicją
Straż Graniczna i Policja, jaki Służba Celna realizuje przedsięwzięcia
wynikające zarówno z ustawowych obowiązków, jaki i zagrożeń powodowanych zmieniającym się procederem handlu i przemytem bronią. Funkcjonariusze tych służb oprócz zwalczania tego procederu na terenie naszego kraju, brali udział w pracach grupy europejskich ekspertów ds. broni
palnej, w której uczestniczą w niej przedstawiciele Komisji Europejskiej,
Europolu oraz europejskich instytucji porządku publicznego. Aktywnie
włączyliśmy się we współpracę prowadzoną z państwami regionu, w których określane są trasy przerzutu broni i potencjalnych jej odbiorców, jak
i również handlu za pośrednictwem sieci Internet, w tym także tematykę
tworzenia jednostek broni za pomocą drukarek trójwymiarowych oraz
sprzedaży i udostępniania plików wsadowych, umożliwiających wydrukowanie broni palnej.
772
773
290
Raport o stanie bezpieczeństwa w Polsce w roku 2014, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych,
Warszawa s. 127.
Ibidem, s. 126
Straż Graniczna w 2014 roku brała udział w licznych inicjatywach
międzynarodowych mających na celu przeciwdziałanie i zwalczanie nielegalnego przemytu i handlu bronią i amunicją. Przedstawiciele formacji
uczestniczyli m.in.:
w obradach grupy roboczej Komisji Europejskiej ds. szkoleń psów
wykrywających materiały wybuchowe;
w międzynarodowych warsztatach dla przewodników z psami do
wyszukiwania materiałów wybuchowych z krajów Unii Europejskiej;
w szkoleniu pn. 2nd Course on Home Made Explosives organizowanym przez Europol. Tematem spotkania były zagadnienia związane z materiałami wybuchowymi, w tym prekursorami chemicznymi używanymi
do ich produkcji.
6.5. Zwalczanie transgranicznego
terroryzmu międzynarodowego
Polska jest aktywnym uczestnikiem stosunków międzynarodowych
w wymiarze nie tylko regionalnym, ale także globalnym, aktywnie uczestniczy w międzynarodowym systemie zapobiegania terroryzmowi, ochrony przed jego zamachami i ich skutkami oraz ścigania i karania sprawców
przestępstw o charakterze terrorystycznym. W naszym kraju wewnętrznymi regulacjami prawnymi mającymi znaczenie w antyterrorystycznej
polityce państwa są powszechnie obowiązujące źródła prawa: to jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej774, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia775.
Konstytucja nie zawiera postanowień wprost odnoszących się do zjawiska terroryzmu, jednak art. 5 stwierdza, że: Rzeczypospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności
i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli (...). Wiodącą
rolę wśród ustaw dotyczących ścigania i karania sprawców dokonań terrorystycznych wypełnia Kodeks Karny776. Istotny wpływ na antyterrory774
775
776
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz.U. 1997, Nr 78, poz. 483.
Ratyfikowanie przez Polskę konwencji Rady Europy o zwalczaniu terroryzmu z 27 stycznia
1977 r. oraz decyzji ramowej Rady UE z 13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu
Podstawowe przepisy związane z penalizacją przestępstwa o charakterze terrorystycznym zostały
zawarte w ustawie z 6 czerwca 1997 roku – Kodeks karny, Dz.U. 1997, Nr 88, poz. 553, ze zm.:
Art. 115 § 20. Przestępstwem o charakterze terrorystycznym jest czyn zabroniony zagrożony
karą pozbawienia wolności, której górna granica wynosi co najmniej 5 lat, popełniony w celu:
1) poważnego zastraszenia wielu osób,
2) zmuszenia organu władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej lub innego państwa albo
organu organizacji międzynarodowej do podjęcia lub zaniechania określonych czynności,
3) wywołania poważnych zakłóceń w ustroju lub gospodarce Rzeczypospolitej Polskiej, innego
państwa lub organizacji międzynarodowej a także groźba popełnienia takiego czynu.
291
styczną działalność państwa mają także ustawy o zarządzaniu kryzysowym
i stanach nadzwyczajnych oraz ustawy kompetencyjne poszczególnych
służb specjalnych i porządku publicznego. Sprawy dotyczące zwalczania
wewnętrznych zagrożeń terrorystycznych naszego państwa mieszczą się
w dziale administracji rządowej sprawy wewnętrzne, co zostało ukonstytuowane w Ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej777. Dział sprawy wewnętrzne w najszerszym stopniu oprócz innych
działów administracji rządowej związany jest z realizacją zadań wynikających z antyterrorystycznych powinności państwa wobec swoich obywateli.
Odpowiedzialność za właściwe funkcjonowanie bezpieczeństwa państwa
w tym zakresie przyporządkowano ministrowi do spraw wewnętrznych,
który określa i nadzoruje wykonywanie tych zadań następującym insty
777
292
Art. 165a. Kto gromadzi, przekazuje lub oferuje środki płatnicze, instrumenty finansowe, papiery wartościowe, wartości dewizowe, prawa majątkowe lub inne mienie ruchome lub nieruchomości w celu sfinansowania przestępstwa o charakterze terrorystycznym, podlega karze
pozbawienia wolności od lat 2 do 12.
Art. 255a. Kto rozpowszechnia lub publicznie prezentuje treści mogące ułatwić popełnienie
przestępstwa o charakterze terrorystycznym w zamiarze, aby przestępstwo takie zostało popełnione, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.
Art. 258 § 1. Kto bierze udział w zorganizowanej grupie albo związku mających na celu popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, podlega karze pozbawienia wolności od 3
miesięcy do lat 5.
§ 2. Jeżeli grupa albo związek określone w § 1 mają charakter zbrojny albo mają na celu popełnienie przestępstwa o charakterze terrorystycznym, sprawca podlega karze pozbawienia
wolności od 6 miesięcy do lat 8. § 3. Kto grupę albo związek określone w § 1, w tym mające
charakter zbrojny, zakłada lub taką grupą albo związkiem kieruje, podlega karze pozbawienia
wolności od roku do lat 10.
§ 4. Kto grupę albo związek mające na celu popełnienie przestępstwa o charakterze terrorystycznym zakłada lub taką grupą lub związkiem kieruje, podlega karze pozbawienia wolności
na czas nie krótszy od lat 3.
Inne wybrane przestępstwa, które także mogą mieć charakter terrorystyczny:
Patrz art. Art. 163. § 1. § 2 , Art. 166. § 1. § 2, Art. 1171. § 1. § 2, § 3 Art. 189. § 1, Art. 224a
Kwestia nielegalnego obrotu towarami o charakterze strategicznym została zaś uregulowana
w ustawie z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami
o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, Dz. U 2013 r. poz. 194.
Art. 33. 1. Kto dokonuje obrotu bez zezwolenia lub, chociażby nieumyślnie, wbrew warunkom
określonym w zezwoleniu, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10.
2. Jeżeli sprawca, dokonujący obrotu wbrew warunkom określonym w zezwoleniu, działa nieumyślnie i przywrócił stan, o którym mowa w art. 31 ust. 1, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
2a. Kto zamieszcza nieprawdziwe lub niepełne informacje we wniosku o wydanie zezwolenia
na obrót podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
3. Karze określonej w ust. 1 podlega, kto dopuszcza do popełnienia czynu określonego w ust. 1
lub 2.
4. W razie skazania za przestępstwo określone w ust. 1, 2 lub 3 sąd może orzec przepadek towarów o znaczeniu strategicznym lub innych przedmiotów służących lub przeznaczonych do
popełnienia albo pochodzących bezpośrednio lub pośrednio z przestępstwa, w tym środków
płatniczych i papierów wartościowych, chociażby nie stanowiły one własności sprawcy.
Dz.U. 1997, Nr 141, poz. 943.
tucjom: Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Obronie
Cywilnej Kraju, Urzędowi do spraw Cudzoziemców, Krajowemu Centrum
Informacji Kryminalnej oraz Biura Ochrony Rządu. W warunkach polskich obok wymienionych instytucji za przeciwdziałanie terroryzmowi
odpowiadają również: Minister Obrony Narodowej (nadzór nad Siłami
Zbrojnymi RP), Minister Finansów (nadzór nad Służbą Celną, Inspektorem Kontroli Skarbowej, Generalnym Inspektorem Informacji Finansowej) jak i również szefowie służb specjalnych (ABW, AW, i CBA)778.
Ważną rolę w systemie antyterrorystycznym pełnią ciała kolegialne
utworzone w celu koordynowania działalności służb i instytucji, wymiany
informacji i właściwego nimi zarządzania ora formułowania ocen i wyrażania opinii. Są nimi:
1) Kolegium do Spraw Służb Specjalnych powołane przy Radzie Ministrów;
2) Międzyresortowy Zespół do spraw Zagrożeń Terrorystycznych;779
3) Centrum Antyterrorystyczne.780
Wśród głównych efektów działań o charakterze systemowym podjętych w naszym kraju w ostatnim okresie należy przedstawić działalność
Międzyresortowego Zespołu ds. Zagrożeń Terrorystycznych, stanowiącego strategiczny poziom polskiego systemu antyterrorystycznego. Działalność Zespołu zaowocowała przyjęciem przez Radę Ministrów Narodowego
programu antyterrorystycznego RP na lata 2015-2019. Program... określił
niezbędne działania państwa mające na celu wzmocnić system antyterrorystyczny RP i podnieść stan przygotowania na wystąpienie ewentualnych
zagrożeń o charakterze terrorystycznym. W Programie przybliżono zasady, formy i środki dotychczasowego zaangażowania w przeciwdziałanie
i zwalczanie zagrożeń o charakterze terrorystycznym oraz przedstawiono
priorytety i plany działań, które będą podejmowane w najbliższych latach.
Jednym z zasadniczych powodów opracowania Programu jest dążenie do
podnoszenia świadomości społecznej w zakresie charakteru zagrożeń terrorystycznych, zasad zachowania w przypadku wystąpienia takiego zdarzenia oraz form i środków zaangażowania państwa w przeciwdziałanie
i zwalczanie terroryzmu. Cele szczegółowe Programu zakładają uspraw778
779
780
M. Ilnicki, Służby Graniczne w walce z terroryzmem. Polskie warunki ustrojowo-prawne , Toruń
2011, s. 252.
Międzyresortowy Zespół do Spraw Zagrożeń Terrorystycznych powstał na mocy Zarządzenia
nr 162 z dnia 25 października 2006 roku Prezesa Rady Ministrów.
Centrum Antyterrorystyczne powołano Zarządzeniem nr 102 Prezesa Rady Ministrów z 17
września 2008 roku zmieniające zarządzenie w sprawie nadania statusu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, M. P. 2008, poz. 622.
293
nienie realizacji przez podmioty polskiego systemu antyterrorystycznego
zadań przewidzianych do wykonania podczas poszczególnych faz zarządzania kryzysowego, to jest faz: zapobiegania, przygotowania, reagowania oraz odbudowy. Kluczowy element Programu... stanowi Plan działań,
w którym zawarto wykaz priorytetów służących podniesieniu skuteczności przygotowania państwa na zagrożenia o charakterze terrorystycznym.
Wśród pozostałych działań zrealizowanych w ostatnim okresie w naszym kraju w zakresie działań antyterrorystycznych na uwagę zasługuje
przyjęcie przez Radę Ministrów Planu wzmocnienia bezpieczeństwa państwa – niejawnego dokumentu stanowiącego kompleksowe ujęcie kwestii
reagowania na zagrożenia bezpieczeństwa.
Istotne znaczenie dla wzmacniania systemu antyterrorystycznego
i weryfikowania jego skuteczności ma organizowanie ćwiczeń. W 2014
roku na szczeblu wojewódzkim i resortowym odbyło się 14 ćwiczeń
uwzględniających aspekt terrorystyczny. Wśród nich wymienić należy
ćwiczenia pod kryptonimem PIONEX 2014, których celem było zweryfikowanie skuteczności współdziałania jednostek organizacyjnych MSW
z innymi podmiotami systemu zarządzania kryzysowego i Siłami Zbrojnymi RP, w tym w zakresie reagowania na zagrożenia terrorystyczne.
Przeprowadzono także ćwiczenia mające na celu zweryfikowanie procedur reagowania na przypadek naruszenia granicy państwowej przez uprowadzony samolot pasażerski lub obiekt pływający (ćwiczenia RENEGADE-KAPER)781.
W kontekście rosnącego zagrożenia dokonaniem aktu terroru przy
użyciu prekursorów materiałów wybuchowych wskazać należy, że w 2014 r.
weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr
98/2013 z 15 stycznia 2013 r. w sprawie wprowadzania do obrotu i używania
prekursorów materiałów wybuchowych, Dz. Urz. z 2013, UE L 39, str. 1.
W ramach przeciwdziałania i zwalczania zagrożeń terrorystycznych
Polska prowadzi regularną współpracę z partnerami zagranicznymi zarówno na płaszczyźnie multilateralnej – m.in. w ramach Unii Europejskiej, NATO , jak i na płaszczyźnie bilateralnej, gdzie głównymi partnerami zagranicznymi Polski są kraje europejskie i Stany Zjednoczone
Ameryki. Polska pozostawała aktywna na najważniejszych forach międzynarodowych skupiających służby i instytucje zajmujące się zapobieganiem i zwalczaniem terroryzmu, do których należą m.in.: Unia Europejska, Rada Europ, NATO, ONZ. Spośród nich wymienić możemy m.in.
uczestnictwo w pracach:
781
294
Raport o stanie bezpieczeństwa, op. cit, , s. 305.
a) Grupy Roboczej ds. Terroryzmu (Working Party on Terrorism –
WPT), która zajmuje się problematyką przeciwdziałania i zwalczania
terroryzmu w aspekcie wewnętrznym, tj. zagrożeń występujących na
terytorium państw członkowskich UE, w tym jako organ przygotowawczy Rady UE o charakterze eksperckim rozpoczyna unijny proces legislacyjny w zakresie prawodawstwa w obszarze przeciwdziałania terroryzmowi;
b) Grupy Roboczej ds. Zastosowania Szczególnych Środków w celu
Zwalczania Terroryzmu (CP 931);
c) Europolu (Europejski Urząd Policji) – zrzesza krajowych przedstawicieli organów ścigania; celem działania organizacji jest doprowadzenie do ściślejszej współpracy w zakresie zapobiegania i zwalczania przestępczości zorganizowanej oraz terroryzmu;
d) Policyjnej Grupie Roboczej do spraw Terroryzmu (PWGT) – grupa
zrzeszająca przedstawicieli policji z państw członkowskich Unii Europejskiej oraz przedstawicieli Europolu; głównym zadaniem PWGT
jest bieżąca i całodobowa wymiana informacji o zagrożeniach terrorystycznych na terenie Europy;
e) Centrum Analiz Wywiadowczych UE (The EU Intelligence Analysis
Centre – IntCen) prowadzących wymianę i analizę danych dotyczących zagadnień bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego,
w tym terroryzmu.
Współpraca polskich służb specjalnych prowadzona jest także w ramach:
a) NATO – współpraca odbywa się m.in. w ramach Cywilnego Komitetu Wywiadowczego (CIC – Civilian Intelligence Committee), przygotowującego raporty dotyczące zagrożeń bezpieczeństwa;
b) ONZ – współpraca m.in. z Komitetem Antyterrorystycznym ONZ
(Counterterrorism Com-mittee – CTC), który powstał w 2001 r. na
mocy rezolucji 1373, zalecającej członkom ONZ wdrażanie międzynarodowych instrumentów prawnych oraz stosowanie środków
służących wzmocnieniu zdolności prawnych i instytucjonalnych
w zwalczaniu terroryzmu na poziomie krajowym, regionalnym
i płaszczyźnie globalnej.
Ponadto Policja prowadzi międzynarodową wymianę informacji,
współdziałając w tym celu z Europejskim Urzędem Policji – Europolem,
Międzynarodową Organizacją Policji Kryminalnej Interpol oraz akredytowanymi w Polsce oficerami łącznikowymi Policji za granicą. Z kolei
Centrum Antyterrorystyczne ABW współpracuje z centrami antyterro295
rystycznymi zarówno z państw członkowskich UE, jak i z innych państw
w zakresie wymiany najlepszych praktyk dotyczących wypełniania ustawowych zadań na szczeblu krajowym. Poszczególne instytucje angażują
się również w realizację międzynarodowych projektów ukierunkowanych
na wzmocnienie przeciwdziałania i zwalczania zagrożeń terrorystycznych
oraz reagowania na skutki ewentualnych zamachów.
Międzynarodowy charakter współczesnego terroryzmu wymaga
w szczególności dużego zaangażowania i skuteczności służb granicznych
poszczególnych państw zaangażowanych w zwalczanie tego problemu.
W Polsce obowiązek ten nałożono przede wszystkim na Straż Graniczą
i Służbę Celną, przyznając tym formacjom granicznym kompetencje do
zwalczania przestępczości transgranicznej również zagrożeń terrorystycznych, szczególnie na odcinku wschodniej granicy RP.
Straż Graniczna i Służba Celna w zakresie zwalczania terroryzmu wykonują zadania wynikające z ustawowych obowiązków w zakresie zachowania bezpieczeństwa powszechnego kraju wynikającego z zagrożeń ruchu
granicznego, jak i przestrzegania prawa przez cudzoziemców przebywających na terenie naszego kraju. Służby te mają również za zadania neutralizowanie zagrożeń w międzynarodowej komunikacji lotniczej, morskiej czy
ochrony międzynarodowych szlaków komunikacyjnych (SG). Zbieżność
wykonywanych zadań przez wymienione instytucje graniczne, różnicuje
szczegółowy zakres ich kompetencji. Służba Celna realizuje zadania związane z problematyką fiskalną, natomiast Straż Graniczna w pierwszej kolejności odpowiada na zagrożenia związane z ruchem granicznym i fizycznym zabezpieczeniem granicy państwowej. Szczególnie ta ostatnia zdolność
Straży Granicznej do wykonywanych zadań w zakresie skutecznej ochrony
granicy państwowej jest niezbędna do eliminowania potencjalnych zagrożeń terrorystycznych przenikających do naszego kraju. Potencjalne zagrożenia rozpatrywać należy w kontekście geopolitycznego położenia Polski oraz uwarunkowań wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej,
w tym przynależności do strefy Schengen. Polska może pełnić dla obywateli
państw podwyższonego ryzyka rolę kraju tranzytowego na drodze do zachodniej i północnej Europy lub w drodze powrotnej do kraju pochodzenia.
Nasze służby zobowiązane są do eliminowania potencjalnych terrorystów
w procederze przedostawania się przez terytorium naszego kraju w rejony
walk w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie lub powrotu z nich także
foreign fighters782 będących obywatelami Unii Europejskiej783.
782
783
296
Tłum. bojownicy zagraniczni
Ibidem. s. 298.
Zagrożenie dla krajów Unii Europejskiej, w tym potencjalnie dla
Polski, szczególnie na wschodnim odcinku granicy RP, stanowi stały napływ nieregularnych imigrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej,
między innymi z Syrii i Libii, pośród których mogą znajdować się bojownicy próbujący przeniknąć do Europy w celu przeprowadzenia zamachu terrorystycznego. Zdarzają się również przypadki legalnego wjazdu
na terytorium Polski osób, których rzeczywisty cel przyjazdu pozostaje
niezgodny z deklarowanym (m.in. pod pretekstem udziału w szkoleniach,
podjęcia nauki na polskich uczelniach, poddania się leczeniu czy też nawiązania współpracy biznesowej), a Polska jest w tym wypadku wykorzystywana jedynie do wjazdu na obszar Unii Europejskiej. Ponadto pozostające w Polsce osoby objęte procedurą uchodźczą, w tym pochodzące
z Kaukazu Północnego, w większości korzystają z całkowitej swobody
przemieszczania się, co mogą wykorzystywać w celu przedostania się do
innych krajów obszaru Schengen.
Należy jednak zaznaczyć, że w poprzednich latach, jak i w 2015 roku
na terytorium Polski nie odnotowano działalności zorganizowanych komórek lub siatek terrorystycznych fundamentalistów islamskich. Wśród
nielicznej w Polsce, w porównaniu z niektórymi krajami Europy Zachodniej, społeczności muzułmańskiej również nie zaobserwowano wzrostu
poparcia dla radykalnego islamu i stosowania przemocy.
W Polsce na bieżąco monitorowana jest także sytuacja na Ukrainie
związana z prowadzonymi w tym kraju działaniami określanymi jako
Operacja Antyterrorystyczna. Należy zaznaczyć, że sytuacja na Ukrainie nie przyczyniła się w 2015 r. do wzrostu zagrożenia terrorystycznego w Polsce. Jednakże, wskutek niekontrolowanego obrotu bronią na
wschodniej Ukrainie, istnieje także zagrożenie przemytem uzbrojenia do
Polski. Ponadto dalsza eskalacja konfliktu może doprowadzić do zwiększonego napływu do naszego kraju uchodźców i migrantów. W takiej sytuacji może dojść do wzrostu liczby prób nielegalnego przedostania się
do Polski, w tym także osób niebędących ofiarami trwającego konfliktu,
które mogą mieć powiązania ze strukturami przestępczymi.
Podobnie jak zagrożenie zamachami terrorystycznymi, również
przenikanie się działalności organizacji terrorystycznych i zorganizowanych grup przestępczych ma w Polsce wyłącznie charakter potencjalny.
Jednak tego rodzaju współpraca, w szczególności w zakresie przemytu
osób i zalegalizowania ich pobytu, pozyskiwania dokumentów podróży,
nielegalnej broni, amunicji oraz materiałów wybuchowych i prekursorów
do ich produkcji, a także zdobywania środków finansowych i ich transfe297
ru, może znaleźć się w przyszłości w zainteresowaniu organizacji terrorystycznych.
Reasumując należy podkreślić, że w Polsce odnotowuje się stosunkowo niski poziom zagrożenia terrorystycznego. Podobnie jak w latach
ubiegłych, Polska pozostawała jedynie celem rezerwowym dla ewentualnych zamachów terrorystycznych. Mimo to rozwój struktur organizacji
terrorystycznych oraz akcentowana przez terrorystów determinacja do
atakowania celów w państwach Unii Europejskiej wpływa na utrzymujący
się znaczny poziom zagrożenia dla Europy, co może wpłynąć także na stan
bezpieczeństwa w Polsce. W tym kontekście bardzo istotna jest skuteczna
ochrona granicy wschodniej RP, która potencjalnie najbardziej jest narażona na zagrożenia transgranicznego napływu terroryzmu.
298
Wybrana literatura:
Acquis return. Doświadczenia implementacji i rozwój polityki powrotowej Unii Europejskiej, red. A. Kosińska, P. Wojtasik, Lublin 2015
Adamczyk A., Ewolucja oddziaływania Polski na politykę wschodnią Unii
Europejskiej, ,,Studia Europejskie”, 2014 nr 3.
Arytjujan O. W., Sergunin A. A., Armiano-jewropejskije otnoszenija w kontekste „wostocznogo parterstwa” EC, „Wiestnik CPbGU”, ser.6. 2012
Balicki J., Imigranci i uchodźcy w Unii Europejskiej. Humanizacja polityki
imigracyjnej i azylowej, Warszawa 2012
Bąk T., Bezpieczeństwo transgraniczne Polski, „Zeszyty Naukowe WSOWL”
nr 3(161), Wrocław 2011
Boguszewski M., Jasiński F., Naumczuk K., Projekt SIS-I-4-ALL: rozszerzenie strefy Schengen o nowe kraje UE, Wspólnoty Europejskie 6/2007
Brzeziński Zb., Wielka szachownica, Warszawa 1998.
Czarczyńska A., Śledziewska K., Teoria integracji europejskiej, Warszawa
2003
Czermińska M., Wspólnotowy system celny i miejsce Polski w jego strukturach po akcesji do Unii Europejskiej. Bezpieczeństwo granicznego ruchu
towarowego w UE, „Bezpieczeństwo. Teoria i Praktyka”, Kraków 2012, nr
4 (IX)
Czyżowicz W., Polityka celna i prawo celne we współczesnym handlu
Światowym. Aspekty metodologiczne, [w:] ,Polityka celna. Ekonomia-Prawo-Praktyka, red. E. Gwardzińska, A. Werner, J. Wierzbicki, Warszawa 2014.
Czyżowicz W., Wyzwania dla prawa celnego w XXI w, [w:] ,Daniny publiczne. Prawo finansowe wobec wyzwań XXI wieku, red. A. Dobaczewskiej, E. Juchniewicza, T. Sowińskiego, Warszawa 2010
299
Czyżowicz W., Publicznoprawne uwarunkowania współpracy celnej RP ze
wschodnimi sąsiadami w ramach Partnerstwa Wschodniego UE (na przykładzie Białorusi), [w:] ,Partnerstwo Wschodnie. Wymiary realnej integracji, red. M. Zdanowicz, T. Dubowski, A. Piekutowska, Białystok 2010
Czyżowicz W., Swoboda międzynarodowego obrotu towarowego i jej ograniczenia ze względu na zagrożenia terrorystyczne (w inicjatywach i regulacjach celnych USA), [w:] ,Otwarcie granic rynku a perspektywa Być i Mieć
człowieka oraz narodu, red. A Kus, P. Witkowski, Lublin 2006.
Czyżowicz W., Woźniczko M. ,Cło i celnicy w historii. Struktury i mechanizmy działania, Warszawa 2012
Długosz J., Małyszek S., Unijne instytucje ścigania i wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych [w:] Unijna polityka karna, red. A. Szwarca,
Poznań 2009
Dośpiał-Borysiak K., Państwa Nordyckie a Unia Europejska, Warszawa 2007
Dubaj S., Uproszczenia w przekraczaniu granic – mały ruch graniczny, [w:]
Transgraniczny przepływ towarów i osób w Unii Europejskiej red. A. Kuś,
M. Kowerski,, Lublin – Zamość 2012
Dubaj S., Zarządzanie granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej, [w:]
Wspólny obszar wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości UE a problem
migracji, red. E. Olszewski, M. Kuczerpa, Chełm 2006
Dubaj S., Zmiany w strukturach organizacyjnych Straży Granicznej
w związku z wejściem Polski do strefy Schengen, [w:] Polska w strefie Schengen, red. W. Bednaruk, M. Bielecki, G. Kowalski, Lublin 2010
Dudzic A., Polska w strefie Schengen, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2009
Fajgielski P., Przetwarzanie i ochrona danych osobowych w Systemie Informatycznym Schengen, [w:] Układ z Schengen. Szanse i zagrożenia dla transgranicznej współpracy Polski i Ukrainy, red. A. Kuś, T. Sieniow, Lublin 2007
300
Grochowski L., Straż Graniczna w aspekcie Układu Schengen, „Zeszyty Naukowe Nr 3”, Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych, 2011
Gruszczak A., Zadania wywiadowcze agencji FRONTEX: prawo – procedury – efekty [w:] Agencja FRONTEX w Stefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kuś, A. M. Kosińska, A. Szachoń-Pszenny, Lublin 2015,
Gruszczak A., Zadania wywiadowcze agencji Frontex: prawo – procedury
– efekty [w:] Agencja Frontex w Strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red.
A. Kosińska, A. Kuś, A. Szachoń – Pszenny, Lublin 2015
Gryz J., Europejskie państwa neutralne a NATO, [w:] NATO w pozimnowojennym środowisku (nie)bezpieczeństwa, red. M. Pietraś, J. Olchowski,
Lublin 2013.
Gryz J., Udział Francji w rozwiązaniu konfliktu gruzińsko-rosyjskiego
w 2008 roku, „Politologia i stosunki międzynarodowe”, 2011 nr 3.
Gryz J. , Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego Unii Europejskiej
w ramach II filaru,[w:] System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej.
Struktura-charakter-obszary, red. J. Gryz, Toruń 2009.
Gryz J., Wpływ migracji na politykę bezpieczeństwa Unii Europejskiej, [w:]
,Wspólny obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej a problem migracji, (red.) E. Olszewski, M. Kuczerepa, Chełm 2006.
Gwardzińska E., Pośrednictwo biznesowe a polityka celna, [w:] ,Polityka celna. Ekonomia-Prawo-Praktyka, red. E. Gwardzińska, A. Werner, J.
Wierzbicki, Warszawa 2014
Gwardzińska E. ,Pozycja konkurencyjna przedsiębiorców AEO na rynku
unijnym i międzynarodowym, ,,International Business and Global Economy”, nr 33, 2014
Ilnicki M., Służby graniczne w walce z terroryzmem. Polskie warunki ustrojowo-prawne, Toruń 2011
301
Jakubaszek A., Koncepcja przystosowania Straży Granicznej do pełnej realizacji układu z Schengen, [w:] ,Polska w Schengen, red. M. Zdanowicz,
Białystok, 2009
Kowal P., Sztuka przekonywania. Polska a polityka wschodnia Unii Europejskiej w latach 2004-2014,” Bezpieczeństwo Narodowe”, 2014 nr 4.
Kuczyńska H., Wspólny obszar postępowania karnego w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2008
Kuś A., Wspólna polityka handlowa a polityka celna Unii Europejskiej, [w:]
,Polityka celna. Ekonomia-Prawo-Praktyka, red. E. Gwardzińska, A. Werner, J. Wierzbicki, Warszawa 2014.
Kuś A., Kompetencje wyłączne Unii Europejskiej w zakresie Wspólnej Polityki Handlowej i unii celnej, Lublin 2012
Kuś A. ,Polityki i działania wewnętrzne oraz działania zewnętrzne Unii
Europejskiej, [w:] ,Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem, Traktatu
z Lizbony, red. A. Kuś, Lublin 2010
Kuźniar R., Wzlot i upadek Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony,
„ Bezpieczeństwo Narodowe”, 2014 nr 4
Kuźniar R., Mearrsheimer i nędza (jego) realizmu, „Sprawy międzynarodowe”, 2014 nr 4
Maksimczuk A., Sidorowicz L., Ochrona granic i obsługa ruchu granicznego, Warszawa 2007
Milczarczyk – Wożniak A., Wpływ polityki celnej na decyzje inwestycyjne
przedsiębiorstw międzynarodowych, [w:] ,Polityka celna. Ekonomia-Prawo-Praktyka, red. E. Gwardzińska, A. Werner, J. Wierzbicki, Warszawa
2014.
Milczarczyk-Woźniak A., Ograniczenia w obrocie towarowym z zagranica,
[w:] ,Procesy obsługi celnej w międzynarodowym łańcuchu dostaw, red. I.
Tymińska, Warszawa 2014
302
Milczarczyk-Woźniak A., Elementy kalkulacyjne, [w:] ,Procesy obsługi celnej w międzynarodowym łańcuchu dostaw, red. I. Tymińska, Warszawa
2014
Moraczewska A., Transformacja funkcji granic Polski, Lublin 2008
Mosiej G., Europejska jednolita wspólna administracja celna – rewolucja
(utopia) czy ewolucja (konieczność), [w:] ,Polityka celna. Ekonomia-Prawo-Praktyka, red. E. Gwardzińska, A. Werner, J. Wierzbicki, Warszawa
2014
Nilsson H.G., Siegl J., The Council in the Area of Freedom, Security and
Justice [w:] The Institutional Dimension of the European Union’s Area of
Freedom, Security and Justice, red. J. Monar, Brussels 2010
Parol A., Status prawno – ustrojowy Frontexu w systemie instytucjonalnym
Unii Europejskiej [w:] Agencja Frontex w Strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kosińska, A. Kuś, A. Szachoń – Pszenny, Lublin 2015
Paśnik J., Straż Graniczna. Prawne podstawy działania i uprawnień, Warszawa 2003
Pieprzny S., Administracja bezpieczeństwa i porządku publicznego, Rzeszów 2008
Pieprzny S., Policja Organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007
Piskorska B., Wschodni wymiar Unii Europejskiej, „Studia Politologiczne”,
2009 nr 1-2.
Puślecki Z., System środków kontroli handlowej Unii Europejskiej w warunkach globalizacji, Poznań 2001
Rokicka K., Wzmocniona współpraca w wymiarze sprawiedliwości i sprawach wewnętrznych UE, [w:] Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, red. F. Jasiński, K. Smoter, Warszawa 2005
303
Rybicki R., Ochrona granic zewnętrznych w kontekście współpracy Schengen, Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Geneza, stan i perspektywy rozwoju, [w:] red. F. Jasiński, K. Smoter, Warszawa 2005
Sakowicz A., Nielegalna imigracja na obszarze Unii Europejskiej a prawo
karne [w:] Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej. Współpraca
sądowa i policyjna w sprawach karnych, red. A. Górski, A. Sakowicz, Warszawa 2006
Synowiec E., Stanowisko negocjacyjne: swoboda przepływu osób,
sprawy wewnętrzne, i wymiar sprawiedliwości, kontrola finansowa, [w:] Wspólnoty Europejskie, Biuletyn informacyjny nr 1 (101)
Warszawa 2000
Suduł R., Próba definicji i teoretyczne aspekty nieregularnej migracji na obszarze Unii Europejskiej, [w:] ,Agencja Frontex w strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kuś, Lublin 2015
Suduł R., Geneza i uwarunkowania współpracy transgranicznej,
[w:] ,Współpraca transgraniczna w realiach układu Schengen.
Aspekt praktyczny pogranicza polsko – ukraińskiego, red. P. Witkowski, Chełm 2014.
Szachoń-Pszenny A., Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego
Wielkoskalowymi systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności,
Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości jako unijny organ zarządzający Systemem Informacyjnym Schengen, [w:] E-administracja. Szanse i zagrożenia,
red. T. Stanisławski, B. Przywora, Ł. Jurek, Lublin 2013
Szachoń – Pszenny A., Uwarunkowania polityki Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Uwarunkowania prawne [w:] Polityka
Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego: Uwarunkowania – realizacja – wyzwania w drugiej dekadzie XXI w., red. W. Fehler, K.P.
Marczuk, Warszawa 2015
Szymańska J., Rola wyspecjalizowanych agencji Unii Europejskiej w obszarze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, Warszawa 2013
304
Transgraniczny przepływ towarów i osób w Unii Europejskiej, red. A. Kuś,
M. Kowerski, Zamość 2012
Trojanowska-Strzęboszewska M., Przywracanie kontroli na granicach wewnętrznych strefy Schengen, [w:] System Schengen a imigracja z perspektywy Polski i Niemiec, red. M. Trojanowska-Strzęboszewska, Warszawa 2014
Tymińska I., Polityka celna w warunkach globalnego terroryzmu, [w:] ,Polityka celna. Ekonomia-Prawo-Praktyka, red. E. Gwardzińska, A. Werner,
J. Wierzbicki, Warszawa 2014
Tymińska I., Podstawy prawne obrotu towarami na terytorium, [w:] ,Procesy obsługi celnej w międzynarodowym łańcuchu dostaw, red. I. Tyminska, Warszawa 2014.
Ura E., Pozycja prawna i zakres kompetencji organów ochrony granicy państwowej [w:] Problemy regionalnej współpracy transgranicznej, red. J. Kitowski Rzeszów 1996
Wawrzyk P. ,Współpraca celna w Unii Europejskiej, Warszawa 2008
Wiliński P., Unijne organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości w sprawach
karnych z polskiej perspektywy [w:] Unijna polityka karna w świetle prawa
polskiego, red. A. J. Szwarca, J. Piskorski Poznań 2010,
Wiśniewski P., Dorobek (acquis) Schengen – charakterystyka podstawowych dokumentów i jego stosowania w Polsce. [w:], Polska w strefie Schengen, red. W. Bednaruk, M. Bielecki, G. Kowalski, Lublin 2010
Witkowski P. , Instrumenty polityki celnej Unii Europejskiej, Lublin 2016.
Witkowski P., Instytucje wspólnotowego prawa celnego w międzynarodowym obrocie towarowym, Chełm 2008
Wpływ acquis communautaire i acquis Schengen na prawo polskie – doświadczenia i perspektywy. Tom II – 15 lat acquis Schengen w prawie Unii
Europejskiej, red. A. Kuś, A. Szachoń – Pszenny, Lublin 2014
Zięba R., Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, Warszawa 2005
305
O autorach:
Dr Piotr Witkowski – Dziekan Wydziału Nauk Społecznych i Humanistycznych Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Administracji w Lublinie;
kierownik studiów podyplomowych Logistyka i cło w międzynarodowym
obrocie towarowym; pełnomocnik Zarządu Polskiej Izby Cła, Logistyki
i Spedycji; w latach 1991 – 2006 funkcjonariusz celny, w tym wieloletni
dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej; autor kilkudziesięciu publikacji
z zakresu polityki celnej, prawa celnego i podatkowego oraz współpracy
międzynarodowej.
Dr Anna Magdalena Kosińska – adiunkt w Katedrze Prawa Unii Europejskiej KUL; prowadzi zajęcia dydaktyczne z prawa europejskiego,
wykłada również po angielsku na kierunku European Studies; jej zainteresowania naukowe obejmują system ochrony praw człowieka, prawo
migracyjne oraz prawo i polityki kulturalne; od 2015 r. kieruje Centrum
Badań nad Europejskim Prawem i Polityką Migracyjną; jest współtwórczynią serii wydawniczej PRAWO I POLITYKA MIGRACYJNA i redaktorem wybranych tomów; od lutego 2016 r. jest liderem merytorycznym
projektu OPEN INTEGRATION i współtwórczynią oraz koordynatorem
szkoły letniej Migrants’ Rights na WPPKiA KUL.
Prof. zw. dr hab. Wiesław Czyżowicz – twórca polskiej szkoły polityki
celnej, przedstawiciel Polski w Światowej Organizacji Ceł (WCO), b. szef
polskiej Służby Celnej i b. wiceminister finansów; w latach 1995-1999 Kierownik Wydziału Handlowego w Konsulacie Generalnym RP w Los Angeles (USA); wykładowca prawa gospodarczego Polski oraz Unii Europejskiej w wielu uczelniach i szkołach biznesu w Zachodnich Stanach USA;
współtwórca Polskiej Izby Celnej i Handlu Zagranicznego, Przewodniczący jej Rady Programowej (1991-1995); członek Polskiego Narodowego
Komitetu Międzynarodowej Izby Handlowej (od 1999r.), przewodniczący
Rady Programowej Monitora Prawa Celnego i Podatkowego (od 2000r.),
doradca Prezesa Ogólnopolskiego Zrzeszenia Agencji Celnych, przedstawiciel tego stowarzyszenia w CLECAT – Europejskiej Organizacji Logistyki i Spedycji (od 2001r.); autor ok. 200 publikacji poświęconych m.in.
problematyce prawa celnego i stosunków międzynarodowych.
306
Dr Stanisław R. Dubaj – dr nauk humanistycznych(politolog) prodziekan Wyższej Szkoły Stosunków Międzynarodowych i Komunikacji Społecznej w Chełmie; do 2008 roku funkcjonariusz-oficer Straży Granicznej
na kierowniczym stanowisku; jako praktyk prowadził wykłady dotyczące
zarządzania granicami, obsługi ruchu granicznego, migracji, bezpieczeństwa międzynarodowego oraz współpracy trans granicznej; pasjonuje się
także historią polskiego pogranicza wschodniego; autor wielu publikacji
z tych dziedzin.
Dr Jerzy Grzyz – doktor nauk humanistycznych; wieloletni dyplomata
wojskowy m. in. Attache Obrony RP we Francji, Hiszpanii i Maroko; wykładowca Katolickiego Uniwersytetu Katolickiego Jana Pałwła II i Uniwersytetu Marii Curie – Skłodowskiej w Lublinie oraz Wyższej Szkoły
Stosunków Międzynarodowych i Komunikacji Społecznej w Chełmie;
przewodniczący Rady Programowej Radia Lublin; członek Kolegium
Urzędu Dozoru Technicznego w Warszawie.
Mgr Ewa Kubas – w 2010 r. ukończyła prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Rzeszowskiego; od 2011 r. zatrudniona na stanowisku asystenta w Katedrze Prawa Publicznego WPiA UR; zajmuje się
problematyką prawa administracyjnego; jest aplikantką adwokacką.
Dr Agnieszka Milczarczyk-Woźniak – doktor nauk humanistycznych;
były pracownik Głównego Urzędu Ceł, a następnie firmy doradczej
KPMG Polska Audyt Sp. z o.o.; wykładowca w Uczelni Techniczno-Handlowej w Warszawie (dawna Wyższa Szkoła Cła i Logistyki) oraz Akademii Obrony Narodowej w Warszawie; specjalistka w zakresie prawa
celnego i międzynarodowych stosunków gospodarczych; autorka szeregu
publikacji z zakresu cła, handlu zagranicznego oraz międzynarodowego
obrotu towarowego.
Dr Agnieszka Parol – asystent naukowo-dydaktyczny w Katedrze Prawa
Unii Europejskiej; Wydział Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Jana Pawła II; stypendystka Prezesa Rady
Ministrów oraz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, wieloletni działacz samorządu studentów KUL, doktorantka stypendystka Rektora KUL;
prowadzi badania dotyczące prawa Unii Europejskiej, w szczególności
Przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz europejskiego prawa administracyjnego.
307
Prof. dr hab. Stanisław Pieprzny – profesor zwyczajny w Katedrze Bezpieczeństwa Wewnętrznego Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania
w Rzeszowie;. zajmuje się problematyką prawa administracyjnego ze
szczególnym uwzględnieniem prawa policyjnego i bezpieczeństwa wewnętrznego państwa; w latach 1997 – 1999 pełnił funkcję Komendanta
Wojewódzkiego Podkarpackiej Policji; jest radcą prawnym.
Dr Ryszard Suduł – pracownik naukowy Wyższej Szkoły Stosunków
Międzynarodowych i Komunikacji Społecznej w Chełmie; emerytowany oficer Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie; doktor nauk humanistycznych na podstawie rozprawy „Nielegalna imigracja
cudzoziemców do Polski po 1989 roku” po kierunkiem prof. zw. dr hab.
Marka Żmigrodzkiego; zainteresowania naukowo – badawcze obejmują
dwa podstawowe nurty, pierwszy dotyczy uwarunkowań procesów migracyjnych wynikających z systemu granicznego obszaru Schengen, drugi
funkcjonowanie instytucji bezpieczeństwa państwa w Rzeczypospolitej
Polskiej; autor wielu publikacji z zakresu migracji jak i teorii bezpieczeństwa państwa.
Dr Anna Szachoń-Pszenny – dr nauk prawnych; adiunkt w Katedrze Prawa Unii Europejskiej KUL; specjalizuje się w acquis Schengen; w pracy
naukowej zajmuje się także granicami UE, swobodami rynku wewnętrznego i prawem celnym UE, autorka wielu publikacji naukowych z tego
zakresu; prowadziła wykłady dla posłów, senatorów oraz pracowników
Kancelarii Sejmu i Senatu, funkcjonariuszy Służby Celnej i Straży Granicznej, aplikantów radcowskich, pracowników samorządów terytorialnych i przedsiębiorców.
Dr Izabella Tymińska – właściciel firmy EKSPERT CELNY – doradztwo
celne; Adiunkt na Akademii Obrony Narodowej na Wydziale Zarządzenia i Dowodzenia w Instytucie Logistyki; wykładowca UTH im Heleny
Chodkowskiej oraz ALMAMER; członek zarządu – koordynator ds. zarządzania w firmie EBS Sp. z o.o. oraz agent celny; prelegent wielu szkoleń z zakresu prawa celnego, organizacji transportu międzynarodowego
oraz spedycji; były spedytor i funkcjonariusz celny; autor wielu publikacji
z dziedziny obrotu towarowego z zagranicą.
308