K 13/90 - 28 stycznia 1991 r.

Transkrypt

K 13/90 - 28 stycznia 1991 r.
3
Orzeczenie
z dnia 28 stycznia 1991 r.
(K. 13/90)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący:
wiceprezes TK Leonard Łukaszuk
Sędziowie TK:
Czesław Bakalarski
Tomasz Dybowski
Kazimierz Działocha
Antoni Filcek
Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka
Wojciech Łączkowski
Remigiusz Orzechowski
Janina Zakrzewska (sprawozdawca)
Andrzej Zoll (sprawozdawca)
Protokolant:
Jerzy Porowski
po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 1991 r. na rozprawie sprawy z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego, z udziałem uczestników postępowania: Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora
Generalnego, o stwierdzenie zgodności art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach
posłów na Sejm (Dz.U. Nr 37, poz. 173 ze zm. w: Dz.U. z 1989 r. Nr 42, poz. 230 i z 1990 r. Nr 10, poz. 58) z
art. 21 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
orzeka:
przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów na Sejm
(Dz.U. Nr 37 poz. 173 ze zm. w: Dz.U. z 1989 r. Nr 42, poz. 230 i z 1990 r. Nr 10, poz. 58) jest zgodny z art.
21 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił w dniu 10 października 1990 r. o stwierdzenie zgodności
“art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów na Sejm Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 37, poz. 173) w brzmieniu: “Zakaz aresztowania bez zgody Sejmu lub
Rady Państwa oznacza także zakaz zatrzymania lub ograniczenia w jakikolwiek inny sposób prawa
nietykalności poselskiej”, z art. 21 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z dnia 22 lipca 1952 r. z
późniejszymi zmianami) w brzmieniu: “Poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karno-sądowej
ani aresztowany bez zgody Sejmu... “
W uzasadnieniu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podnosi, iż z immunitetu poselskiego określonego w
ust. 3 art. 21 Konstytucji RP wynika zakaz pociągnięcia posła do odpowiedzialności karnosądowej oraz jego
aresztowania - bez zgody Sejmu.
Tymczasem ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów, powtarzając w ust. 1 art. 22
treść zawartą w ust. 3 art. 21 Konstytucji, następnie w ust. 2 art. 22 podając zakres zakazu aresztowania,
stwierdza, że zakaz ten oznacza także zakaz zatrzymania posła lub ograniczenia w jakikolwiek inny sposób
prawa nietykalności poselskiej.
Z przepisu tego wynika, że ustawodawca przez aresztowanie nie rozumie samego tylko tymczasowego
aresztowania, a więc środka zapobiegawczego ściśle określonego w kodeksie postępowania karnego, ale także również dobrze znane i ściśle określone w ustawodawstwie - zatrzymanie. Zdaniem wnioskodawcy,
postanowienia ustawy z 31 lipca 1985 r. idą jeszcze dalej, ponieważ zakaz aresztowania pojmowany jest w
ustawie jako zakaz ograniczenia w jakikolwiek sposób nietykalności poselskiej. Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego stwierdza, iż jego zdaniem nie jest jasne “czy pojęcie nietykalności poselskiej ma się rozumieć
dosłownie jako wyłączenie zastosowania wobec posła jakiegokolwiek środka przymusu fizycznego
ograniczającego jego wolność, czy też jest ono nazwą immunitetu poselskiego, niemniej w obu wypadkach z
(...) przepisu ustawy wynika zakaz stosowania wobec posła przymusu fizycznego”. Pierwszy Prezes SN uważa,
iż zawarta w postanowieniach ustawy interpretacja zakazu aresztowania jest interpretacją rozszerzającą i
“wydaje się być sprzeczna z wyraźnym brzmieniem przepisu konstytucyjnego”.
Prokurator Generalny RP w piśmie z dnia 29 października 1990 r. zajął stanowisko, iż przepis art. 22 ust.
2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów na Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej
(z późniejszymi zmianami) jest zgodny z art. 21 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W
przeciwieństwie bowiem do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny jest zdania, iż
wprawdzie “Konstytucja w art. 21 ust. 3 nie określa pojęcia “aresztowania”, tym niemniej w doktrynie
przyjmuje się, że zakres zakazu aresztowania posła bez zgody Sejmu jest szerszy i obejmuje nie tylko
tymczasowe aresztowanie - jak to sugeruje wnioskodawca, lecz wszelkie formy pozbawienia wolności, jak np.
aresztowanie stosowane wobec świadków uporczywie uchylających się od złożenia zeznania - art. 244 § 2 kpk,
pozbawienie wolności za cięższe naruszenia powagi, spokoju lub porządku czynności sądowych - art. 43 § 1
ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, areszt zastępczy stosowany jako
środek przymusu w postępowaniu egzekucyjnym - art. 1053 kpc.
Do form pozbawienia wolności zaliczyć również należy zatrzymanie. Zgodnie bowiem z dyspozycją art.
244 kpk - okres tymczasowego aresztowania liczy się od dnia zatrzymania. Konsekwencją takiego unormowania
jest przyjęcie, iż zatrzymanie, jako forma faktycznego pozbawienia wolności, mieści się w pojęciu
“aresztowania”, o którym mowa w art. 21 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym zatrzymanie posła nie może
nastąpić bez zgody Sejmu”. Prokurator Generalny dodaje również, iż - jego zdaniem - przepisy o immunitetach
nie mogą być poddane wykładni ścieśniającej.
II
Na rozprawie Trybunał Konstytucyjny wysłuchał wnioskodawcy - Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego, posłów - przedstawicieli Sejmu oraz przedstawiciela Prokuratora Generalnego.
Wnioskodawca podtrzymał swój wniosek i przedstawił trudną sytuację sądów, gdyby w sprawach
związanych z poselskim immunitetem trzeba było nadużywać pojęć stanu wyższej konieczności lub obrony
koniecznej.
Umocowani przedstawiciele Sejmu RP, którzy nie złożyli swego stanowiska na piśmie, zajęli - każdy z
nich - nieco odmienne stanowisko. Poseł Janusz Szymański stanął na stanowisku, iż zawarty w Konstytucji RP
immunitet formalny obejmuje nie tylko odpowiedzialność karnosądową, co zawarte jest w tekście art. 21 ust. 3
Konstytucji, ale również odpowiedzialność karnoadministracyjną, dyscyplinarną i zawodową. Poseł powołał się
na wykładnię doktrynalną i poglądy, według których immunitet obejmuje również odpowiedzialność przed
kolegium do spraw wykroczeń. Zdaniem posła, zakres zakazu aresztowania posła i senatora bez zgody Sejmu
obejmuje nie tylko tymczasowe aresztowanie, lecz także wszelkie formy pozbawienia lub ograniczenia
wolności. Przepis art. 21 ust. 3 Konstytucji ustanawia dwa różne przywileje poselskie: poseł nie może być
pociągnięty do odpowiedzialności karnosądowej bez zgody Sejmu oraz poseł nie może być aresztowany bez
zgody Sejmu. W konkluzji poseł J. Szymański wniósł o uznanie przez TK, iż przepis art. 22 ust. 2 ustawy o
obowiązkach i prawach posłów jest zgodny z Konstytucją.
Zdaniem posła Macieja Bednarkiewicza, należy porównać unormowanie
unormowaniami ustawy, posługując się pojęciami z dziedziny prawa karnego.
konstytucyjne
z
Dlatego też można mieć wątpliwości, czy immunitet karnosądowy oznacza również zakaz wszczęcia
postępowania przygotowawczego. Według opinii posła Bednarkiewicza wątpliwości I Prezesa SN są
zrozumiałe. Sejm stoi w obliczu konieczności ustalenia nowego prawa dotyczącego obowiązków i praw posła,
stąd oczekiwanie na orzeczenie Trybunału.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego, podtrzymując na rozprawie stanowisko złożone na piśmie do
akt sprawy, podniósł jednak, “że czuje się rozdarty między stanowiskiem Prokuratora Generalnego a
stanowiskiem Pierwszego Prezesa SN” i zaapelował do Trybunału, aby rozważył argumenty przemawiające za
jednym i drugim poglądem. Zdaniem Prokuratora, pojęcie konstytucyjne należy rozpatrywać - zwłaszcza w
zakresie odpowiedzialności karnej - zwężająco, jednakże uważa, iż pojęcia konstytucyjne są pojęciami
pojemniejszymi od pojęć używanych przez ustawę zwykłą.
III
Trybunał Konstytucyjny na podstawie analizy tekstów prawnych i po przeprowadzeniu rozprawy ustalił,
co następuje.
Przystępując do rozważenia problemu podniesionego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył przede wszystkim istotę immunitetu poselskiego i nietykalności poselskiej,
tak jak instytucje te kształtowały się w rozwoju historycznym, ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań
konstytucyjnych i praktyki poselskiej. Było to celowe, ponieważ rozważając dzisiaj instytucję immunitetu
parlamentarnego należy sięgnąć do jego genezy. Zjawiska historyczne, które zrodziły immunitet, należą do
przeszłości, jednakże istota tej instytucji pozostaje mało zmieniona. Powstanie immunitetu związane jest z
powstaniem systemu przedstawicielskiego jako wyrazu suwerenności narodu. ów związek immunitetu z
instytucją reprezentacji pozwala umiejscowić immunitet parlamentarny jako przywilej posła i
przedstawicielstwa jako całości. Interpretacja immunitetu, będącego przywilejem, może wywoływać konflikty,
bowiem z jednej strony mamy tutaj do czynienia z demokracją (równość), z drugiej zaś z zasadą suwerenności
narodu. ów konflikt był od dawna postrzegany przez najwybitniejszych przedstawicieli nauki (Carré de
Malberg, Duguit), jako powodujący możliwość rozbieżności interpretacyjnych, jednakże przeważała opinia, iż
decydujący dla oceny istoty immunitetu parlamentarnego jest jego związek nie tylko z osobą, ale i z funkcją
przedstawiciela (Barthelemy, Pierre, Erskine, May, Jellinek, Esmaine, z nowszych prac: Souliers L'imiolabilité
Parlementaire, tamże cyt. obszerna literatura przedmiotu; Kelsen, który uważał, że instytucja immunitetu jest
przestarzała i nieskuteczna, należał do wyjątków). Dla oceny przepisów dot. immunitetu ważne więc będzie
zawsze spojrzenie na nie przez pryzmat dwóch zasad: zasady równości wobec prawa i zasady stanowiska organu
przedstawicielskiego. Zasadę immunitetu, jako zasadę wyjątkową, należałoby traktować ścieśniająco, pod
warunkiem wszakże, iż nie chodziłoby o immunitet parlamentarny, różniący się od innego rodzaju immunitetów
w sposób istotny. Jest on bowiem czymś więcej niż immunitetem jednostkowym, jest przywilejem, to prawda,
ale zarówno osoby, jak i instytucji.
Immunitet poselski, tak jak kształtował się w rozwoju historycznym i istnieje współcześnie, może mieć
charakter materialny i formalny. Immunitet materialny przewidywała konstytucja polska z 17 marca 1921 roku,
a obecnie ustanawiają go z reguły konstytucje państw demokratycznych, np. Konstytucja Republiki Włoskiej z
1947 r., Ustawa Zasadnicza RFN z 1949 r., Konstytucja V Republiki Francuskiej z 1958 r. i inne. W Polsce tzw.
“mała Konstytucja” z 1947 roku przyjęła w swym tekście rozwiązania Konstytucji z roku 1921, natomiast
Konstytucja ż 1952 r. odeszła od sformułowania z lat 1921 i 1947 i przyjęła tekst art. 21 ust. 3 dotyczący
immunitetu w brzmieniu do dziś obowiązującym: “... Poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności
karno-sądowej ani aresztowany bez zgody Sejmu, a w okresie kiedy Sejm nie obraduje - bez zgody Rady
Państwa”. Było to więc odejście od pojęcia immunitetu materialnego i przyjęcie konstrukcji immunitetu
formalnego. Zawarta w Konstytucji zasada immunitetu ustanawia jedynie utrudnienia proceduralne, przeszkodę
wszczęcia ścigania, obwarowując je szczególnym warunkiem, jakim jest wyjednanie zgody parlamentu.
Immunitet poselski określony przepisami Konstytucji z 1952 r. ma ponadto charakter immunitetu
karnosądowego. Nie wyklucza on odpowiedzialności cywilnej, dyscyplinarnej i zawodowej.
Do momentu zmiany Konstytucji dokonanej w roku 1989 można było wobec tego stać na stanowisku, iż
odejście od dotyczących immunitetu postanowień z lat 1921 i 1947 było w roku 1952 zmianą świadomą.
Jednakże wola ustawodawcy z roku 1952 nie jest wolą współczesnego ustawodawcy i miejsce immunitetu
poselskiego należy rozpatrywać na tle filozofii leżącej u podstaw dokonanych zmian w Konstytucji, a zwłaszcza
jej art. 1. Nie można również - interpretując dzisiaj Konstytucję - odrywać się od doświadczeń praktyki w
zakresie pozbawiania posłów immunitetu w Polsce Ludowej. Istnienie immunitetu nie stanowiło w praktyce
żadnej przeszkody w jego pozbawianiu i naruszaniu konstytucyjnych zasad jego uchylania. Takie doświadczenia
nie mogły nie wpływać na chęć zmiany istniejącego stanu, nie tylko w praktyce, ale i w sformułowaniach
prawnych. Znalazło to swój wyraz już w ustawie o obowiązkach i prawach posłów z 1985 r., jak również w jej
nowelizacji z 26 października 1990 r. W dyskusji nad odpowiednim artykułem projektu ustawy dot. immunitetu,
na posiedzeniu plenarnym Sejmu, określono owo ustawowe sformułowanie jako “odpowiednie rozwinięcie”
Konstytucji, oraz stwierdzono, iż “utrzymując się w ramach zakreślonych przepisem art. 21 ust. 3 Konstytucji,
obejmującym tzw. immunitet formalny, projekt ustawy dokonuje jego celowościowej wykładni”.
Istotne znaczenie dla odpowiedzi na pytanie postawione przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
ma również stanowisko Sejmu RP i Senatu RP.
Ważnym elementem tego stanowiska jest tekst przyjętej przez Sejm RP noweli do ustawy: “ustawa o
zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów na Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej”, przesłanej 30
października 1990 r. do wiadomości Marszałkowi Senatu (druk sejmowy nr 350). W ustawie tej znajduje się art.
22 w brzmieniu:
“Art. 22. 1. Poseł lub senator nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnosądowej i
karnoadministracyjnej, ani aresztowany bez zgody odpowiednio Sejmu i Senatu.
2. Zakaz aresztowania, o którym mowa w ust. 1, bez zgody Sejmu lub Senatu oznacza także zakaz
zatrzymywania lub ograniczenia w jakikolwiek inny sposób nietykalności poselskiej lub senatorskiej.
3. Wniosek uprawnionego organu w sprawie wyrażenia zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności
karnosądowej i karnoadministracyjnej lub aresztowanie posła albo senatora rozpatruje Sejm lub Senat na
posiedzeniu plenarnym. Tryb postępowania w tych sprawach określają regulaminy Sejmu i Senatu”.
Senat nie zgłosił uwag do przytoczonego wyżej artykułu (pismo Marszałka Senatu z dnia 4 grudnia 1990
r., druk nr 610A). Przyjęcie ustawy w znowelizowanym brzmieniu wskazuje wyraźnie na stanowisko
parlamentu uznające implicite zgodność postanowień ustawy o obowiązkach i prawach posłów z Konstytucją.
Gdy chodzi o stanowisko nauki, to nie tylko przedstawiciele prawa konstytucyjnego (m. in. A. Gwiżdż, J.
Repel), ale również i innych dziedzin prawa (A. Murzynowski, W. Michalski) stali na stanowisku zgodności
kwestionowanego przepisu ustawy z Konstytucją (inaczej St. Ehrlich, zdający się w ogóle nie dostrzegać
istnienia ustawy o obowiązkach i prawach posła).
Częścią ustanowionego w Konstytucji immunitetu jest również instytucja nietykalności poselskiej.
Konstytucja stanowi bowiem, iż “Poseł nie może być (...) aresztowany bez zgody Sejmu” (art. 21 ust. 3). Ów
konstytucyjny zakaz aresztowania należy interpretować zgodnie z przyjętym powszechnie stanowiskiem
doktryny, nie dopuszczającym sprowadzania konstytucyjnego pojęcia “aresztowania” do jego pojęcia z
procedury karnej. Pojęcia konstytucyjne są bardziej pojemne, i konstytucyjne pojęcie “aresztowania” należy
rozumieć szerzej, obejmując nim zatrzymanie, przetrzymanie i w ogóle wszelkie pozbawienie wolności, choćby
tylko czasowe, przez jakiekolwiek organy państwowe stosujące przymus. Decyzję w takim przypadku,
dopuszczającą możliwość uchylenia nietykalności, może podjąć tylko Sejm.
Takie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie pozostaje w sprzeczności ze sformułowaniami art. 87
ust. 1 Konstytucji, które odnoszą się do gwarancji procesowych wolności osobistej każdego obywatela. Pojęcie
“aresztowania” w art. 87 ust. 1 Konstytucji zostało użyte w innym niż w art. 21 ust. 3 kontekście. W art. 87 ust.
1 pojęcie to ma znaczenie procesowe, węższe od użytego w art. 21 ust. 3.
Postanowienia Konstytucji w interesującym Trybunał Konstytucyjny przedmiocie są dość wąskie.
Przekonywający jest jednak pogląd, iż w przypadku schwytania posła lub senatora in flagrante delicto, gdy waga
czynu lub inne okoliczności sprawy wskazują na uzasadnioną obawę ucieczki schwytanego, poseł lub senator
może być zatrzymany, a organ dokonujący zatrzymania winien niezwłocznie zawiadomić o tym fakcie Sejm lub
Senat. Mamy wówczas do czynienia ze stanem wyższej konieczności, który powinien być - na równi z obroną
konieczną - traktowany tak, jak o tym mówią przepisy kodeksu karnego (art. 22 kk i art. 23 kk). Szersza
bowiem, zgodne z literą ustawy, rozumienie nietykalności parlamentarnej nie wyklucza skutecznej ochrony
porządku prawnego przed ewentualnymi bezprawnymi zachowaniami osób z nietykalności takiej
korzystających. W przypadku kolizji dóbr prawnie chronionych decydujące znaczenie ma ocena wartości tych
dóbr. W przypadku ich znacznej wartości, dla ich ochrony i konieczności poświęcenia prawa wynikającego z
nietykalności parlamentarnej, prawo to musi ustąpić.
Nietykalność parlamentarna, podobnie jak i immunitet, nie ma służyć zapewnieniu bezkarności
parlamentarzysty w przypadku zachowania naruszającego porządek prawny, a ma jedynie służyć zapewnieniu
możliwości wykonywania przez parlamentarzystę jego mandatu.
Nietykalność poselska lub senatorska oznacza kwalifikowaną nietykalność w stosunku do tej, która jest
prawem każdego człowieka. Legalność ograniczenia nietykalności parlamentarnej nie może być uzasadniona
tylko formalnymi kompetencjami osób nietykalność tę ograniczających. Dlatego też niezbędne jest każdorazowe
uzasadnienie takiego ograniczenia kolizją dóbr, usprawiedliwiającą działanie w ramach stanu wyższej
konieczności lub obrony koniecznej.
Trybunał Konstytucyjny zapoznał się również z materiałami zespołu prawa konstytucyjnego Rady
Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, poświęconymi problemom immunitetu i nietykalności poselskiej,
oraz z materiałami Komisji Nadzwyczajnej Sejmu RP do zbadania działalności policji wobec rolników
protestujących w Mławie oraz w gmachu Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a także w
stosunku do obecnych w gmachu ministerstwa posłów.
Analiza przytoczonych wyżej tekstów, opinii parlamentu i poglądów nauki oraz złożone na rozprawie
wyjaśnienia, m. in. co do stanu prac parlamentarnych, pozwoliły Trybunałowi Konstytucyjnemu na zajęcie
stanowiska w sprawie.
Trybunał Konstytucyjny ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności z Konstytucją art. 22 ust. 2
ustawy o obowiązkach i prawach posłów, tzn. rozpatrywał sprawę w granicach wniosku. W szczególności
Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się w sprawie przyszłego uregulowania materii immunitetu
parlamentarnego w ustawodawstwie zwykłym i w ewentualnej nowelizacji Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny
uznał również, iż nie może wyjść naprzeciw wyrażonym na rozprawie oczekiwaniom przedstawiciela Sejmu i
wypowiedzieć swojej opinii w sprawie zakresu parlamentarnego immunitetu. Stanowisko takie Trybunał
Konstytucyjny zajął dlatego, że przepisy ustawy z 1985 r. (z późn. zm.) dotyczące immunitetu parlamentarnego
zostały zmienione przez Sejm i Senat ustawą z dnia 5 stycznia 1991 r., dotąd nie publikowaną. Zajmując takie
stanowisko Trybunał Konstytucyjny potwierdza tym samym swój wcześniej wyrażony pogląd co do potrzeby
wstrzemięźliwości sędziowskiej w sprawach będących w toku prac parlamentarnych. “Wszczęcie prac
legislacyjnych zmierzających do zmiany aktu normatywnego, stanowiącego przedmiot bądź podstawę kontroli,
czyni kwestię prawną również materią polityczną, wymagającą rozstrzygnięcia przez polityczne organy
państwa. W czasie trwania prac legislacyjnych celowe jest, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przyjęcie
niepisanej zasady powściągliwości sędziowskiej, jeżeli ważne względy prawne nie nakazują mu wcześniej
rozstrzygnąć sprawy” (P. 1/90). Takim ważnym względem jest dla Trybunału ochrona praw obywateli. W
przedmiotowej sprawie jednakże sytuacja taka nie zachodziła, co pozwoliło Trybunałowi na orzekanie w
granicach wniosku.
W świetle powyższego Trybunał Konstytucyjny w kwestii relacji postanowień zawartych w Konstytucji i
sformułowań ustawy dotyczących obowiązków i praw posła ustalił, co następuje.
Przyjmując, iż pojęcia konstytucyjne należy traktować jako bardziej “pojemne” niźli pojęcia kodeksowe,
oraz biorąc pod uwagę charakter instytucji nietykalności poselskiej oraz cel, któremu ta instytucja ma służyć,
Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 22 ust. 2 ustawy o obowiązkach i prawach posłów z 1985 r. jest zgodny z
art. 21 ust. 3 Konstytucji.