Wyrok Nr IV SA/Po 1280/11 z dnia 9 lutego 2012 r.

Wyrok Nr IV SA/Po 1280/11 z dnia 9 lutego 2012 r.

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA WIELKOPOLSKIEGO
Poznań, dnia 16 kwietnia 2012 r.
Elektronicznie podpisany przez:
2012.04.16 13:43:27
Lidia Przewoźna
Poz. 1794
WYROK NR IV SA/PO 1280/11
Public key:
WOJEWÓDZKIEMU SĄDOWI ADMINISTRACYJNEMU W POZNANIU
Data: 2012-04-16
z dnia 9 lutego 2012 r.
w sprawie Powidzki Park Krajobrazowy
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
w składzie następującym:
Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.)
Sędziowie WSA Bożena Popowska
WSA Donata Starosta
Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2012 r.
sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu
na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego
z dnia 29 grudnia 2006 r. nr 231/06
w przedmiocie – Powidzki Park Krajobrazowy
stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 grudnia 2006
r. nr 231/06 w sprawie Powidzkiego Parku Krajobrazowego
Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego
–2–
Poz. 1794
Sygn. akt IV SA/Po 1280/11
Uzasadnienie
W dniu 26 grudnia 2006 r. Wojewoda Wielkopolski wydał rozporządzenie nr 231/06 w sprawie
Powidzkiego Parku Krajobrazowego. W rozporządzeniu wskazano, że Powidzki Park Krajobrazowy
obejmuje obszar o pow. 25.785,3 ha na terenie gmin: Kleczew, Orchowo, Ostrowite, Powidz, Słupca,
Wilczyn i Witkowo (§1).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Prokurator Apelacyjny w Poznaniu,
wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższego Rozporządzenia. Rozporządzeniu zarzucono rażące
naruszenie przepisu art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 151, poz.1220
j.t- dalej jako ustawa) polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone Rozporządzenie w sprawie
Powidzkiego Parku Krajobrazowego nie dotyczy utworzenia, czy zmiany granic parku krajobrazowego, co
uzasadnia zwolnienie wojewody z obowiązku uzgodnienia projektu nowego rozporządzenia z właściwymi
radami gmin. Ponadto Prokurator zarzucił Organowi przyjęcie nieznanej prawu instytucji „dostosowania"
aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla
nowelizacji tego aktu.
W ocenie Prokuratora w § 2 Rozporządzenia na nowo określono przebieg granicy parku, zaś w §
4 określono nowe regulacje dotyczące szczególnych celów ochrony i zakazy wynikające z art. 17 ust. 1 cyt.
ustawy o ochronie przyrody. Przedmiotowe Rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego w sposób istotny
narusza przepisy art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Utworzenie parku krajobrazowego lub
powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar,
przebieg granicy i otulinę, (jeżeli została wyznaczona), szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla
danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust.
1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony (ust. 3). Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany
granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy
(ust.4).
Zdaniem Skarżącego wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu Rozporządzenia, wprowadza ono
zmiany granic Powidzkiego Parku Krajobrazowego. Rozporządzenie Nr 18 Wojewody Konińskiego z dnia
16.12.1998 r. w sprawie utworzenia Powidzkiego Parku Krajobrazowego wskazywało, że powierzchnia
parku wynosi 24.600 ha. Zaskarżone rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego określa natomiast
powierzchnię parku na 25.785,3 ha. Odmiennie też opisano przebieg granic parku (§ 2). Skarżacy uznał za
nieprzekonującą argumentację zawartą w uzasadnieniu, iż „zwiększenie powierzchni parku nie jest
wynikiem powiększania parku, ale zastosowania nowoczesnych metod obliczania powierzchni".
Nadto Prokurator podkreślił, iż z treści art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że utworzenie
parku krajobrazowego następuje rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w treści
tego przepisu. Pod ustawowym pojęciem „utworzenia parku krajobrazowego" nie kryje się więc jedynie
wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic czyli wyznaczenie parku
poprzez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy też rozumieć inne wymogi wymienione
w ustawie dotyczące parków krajobrazowych. W zakresie tego ustawowego pojęcia mieszczą się więc także
ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego,
wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż
przedmiotowe Rozporządzenie nie jest rozporządzeniem wyznaczającym nowy park krajobrazowy, a jest
rozporządzeniem „w sprawie parku krajobrazowego". Zadaniem tego rozporządzenia jest jednoznaczne
uporządkowanie zakazów oraz celów dotyczących czynnej ochrony ekosystemów dla obszaru parku
krajobrazowego. Natomiast nie wprowadza ono żadnych nowych zakazów dotyczących nowego terenu, nie
wyznacza nowej formy ochrony przyrody, nie dotyczy likwidacji, zmiany granic lub powiększenia parku.
W ocenie Organu Rozporządzenie to dokonuje wyłącznie regulacji spraw dla istniejącego parku
Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego
–3–
Poz. 1794
krajobrazowego, których należało dokonać w związku z przepisami wynikającymi ze zmiany ustawy
o ochronie przyrody.
W ocenie Organu uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy, wymaga jedynie projekt
rozporządzenia w sprawie wyznaczenia, powiększenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego.
Projekt rozporządzenia będącego przedmiotem niniejszego sporu, nie dotycząc żadnej z wymienionych
czynności, nie podlegał więc obowiązkowi uzgodnienia. Tym samym nie zachodzą okoliczności, o których
mowa w art. 16 ust. 3 i 4. ustawy, nakładające obowiązek opiniowania przez właściwe rady gmin, co
w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż zaskarżone rozporządzenie nie narusza prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.
1270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów
administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy
administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym
na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu
wydania zaskarżonego aktu.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Powidzki Park Krajobrazowy utworzony został na
mocy Rozporządzenia Nr 18 Wojewody Konińskiego z dnia 16 grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Konińskiego
Nr 52, poz. 305).
Przedmiotem skargi jest natomiast Rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr 231/06 z dnia 29
grudnia 2006 r. w sprawie Powidzkiego Parku Krajobrazowego.
Zdaniem Organu powyższe Rozporządzenie dokonuje wyłącznie regulacji spraw dla istniejącego parku
krajobrazowego, której należało dokonać w związku z przepisami wynikającymi ze zmiany ustawy
o ochronier przyrody.
Parki krajobrazowe zgodnie z regułami określonymi w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004
r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) są jedną z form ochrony przyrody. Stosownie do art. 16 ust. 1 park
krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe
oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego
rozwoju (ust. 1). Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze
rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę (jeżeli została
wyznaczona), szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego
części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego
ochrony (ust. 3). Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku
krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (ust. 4). Formą prawną
uzgodnienia jest uchwała rady gminy.
Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu wydającego rozporządzenie z powyższej
procedury przyjęcia rozporządzenia. Szczególna procedura nie została także wprowadzona w przepisach
przejściowych nowej ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie art. 153 ustawy o ochronie przyrody stanowi,
że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (w tym także parku
krajobrazowego), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami
ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, jednakże należy pamiętać, że formy ochrony przyrody
utworzone na podstawie rozporządzeń wydanych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody z 16
października 1991 r. obowiązują w takim kształcie, w jakim istniały przed dniem wejścia w życie ustawy
z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego
–4–
Poz. 1794
Natomiast z chwilą wydania przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody
utraciły moc, co oznacza także, iż z tą chwilą poprzednie formy ochrony przyrody przestały istnieć, gdyż
zostały zastąpione nowymi formami ochrony przyrody, zgodnymi z nowo wydaną ustawą. Brak jest
dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż w przypadku, gdy Wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie
parku krajobrazowego na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio
obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie (wydane na podstawie przepisów dotychczas
obowiązujących), zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień. Taki przepis zwalniający z obowiązku
dokonania uzgodnień w przepisach przejściowych ustawy się nie znalazł.
Pominięcia uzgodnienia nie uzasadnia także cel, dla którego zastąpiono dotychczasowe przepisy
wykonawcze nowymi, jakim jest potrzeba "dostosowania" ich do nowego stanu prawnego (por. wyrok
z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06).
Kwestionowane rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego w sprawie Powidzkiego Parku
Krajobrazowego już na wstępie różni się redakcyjnie od Rozporządzenia Wojewody Konińskiego z 16
grudnia 1998 r. Zaskarżonym Rozporządzeniem dokonano zmiany przebiegu granic parku krajobrazowego
oraz zmiany powierzchni parku (zwiększono bowiem jego obszar z 24.600 ha do 25.785,3 ha). Nie jest przy
tym przekonująca argumentacja Wojewody o zastosowaniu nowoczesnych metod obliczania powierzchni
Parku. Organ nie dostrzega bowiem, że rozporządzenie tworzące formy ochrony przyrody jest aktem prawa
(miejscowego), który - ze swej istoty - oparty jest na założeniu najlepszej i obiektywnej wiedzy
prawodawcy. Z punktu widzenia wymogów procedury określonej w art. 16 ust. 4 ustawy, nie ma znaczenia
jakimi metodami kierował się Wojewoda ustalając w 2006 r. obszar Powidzkiego Parku Krajobrazowego.
Istotne jest jedynie to, że obszar ten został zwiększony, co jest równoznaczne ze zmianą granic Parku. Nadto
przedmiotowe rozporządzenie wprowadza na terenie parku nowe zakazy, a dotychczasowe znacząco
zmienia.
Nie sposób zgodzić się z Organem, iż jedynie projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia parku
krajobrazowego wymaga stosownych uzgodnień z radami gmin. Przyjmując taką praktykę Organ mógłby
dowolnie, bez konieczności uzgodnień wprowadzać kolejne ustalenia dotyczące szczególnych celów
ochrony, czy kolejnych zakazów. Za koniecznością zapewnienia także w takich sytuacjach właściwym
radom gmin możliwości weryfikacji ustaleń Wojewody przemawiają dodatkowo nie tylko względy czysto
pragmatyczne (zapobieżenie ewentualnym błędom lub nieścisłościom), ale przede wszystkim wymóg
respektowania w możliwie najpełniejszym zakresie konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gmin,
których obszary objęte zostały daną formą ochrony przyrody. Uzgodnienie jest bowiem najdalej idącą formą
współdziałania organów w procesie tworzenia prawa.
Sama modyfikacja zakazów obowiązujących na tym obszarze, zmiana opisu jego granic oraz wyliczenia
jego powierzchni nakazywałaby przyjąć, że mamy w tym przypadku do czynienia jeśli nie z nowym
wyznaczeniem obszaru parku krajobrazowego, to przynajmniej ze zmianą wcześniejszego rozporządzenia
w sprawie jego utworzenia.
Projekt rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 231/06 z dnia 29 grudnia 2006 r. nie został
uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin. Stanowiło to istotne naruszenie procedury uzgodnień
określonej w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody uzasadniające stwierdzenie jego nieważności.
Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że zaskarżone Rozporządzenie "dostosowuje" akt normatywny
do zmian w porządku prawnym. W polskim systemie prawnym nie istnieje bowiem taka praktyka
legislacyjna. W ocenie Sądu owo "dostosowanie" polegało na wyznaczeniu nowych granic i wprowadzeniu
nowych zakazów w Powidzkim Parku Krajobrazowym.
W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom Wojewody Wielkoplskiego doszło do daleko idącej zmiany
treści przedmiotowego rozporządzenia w stosunku do rozporządzenia Wojewody Konińskiego tworzącego
Powidzki Park Krajobrazowy. Ponadto Sąd badając akta sprawy, zwrócił uwagę, iż istnieje istotna różnica
pomiędzy rozporządzeniem Wojewody Konińskiego z dnia 16 grudnia 1998 r. podpisanym przez
ówczesnego Wojewodę Stanisława Tamma, a tym samym rozporządzeniem, które opublikowano
w Dzienniku Urzędowym Województwa Konińskiego nr 52. Otóż w pierwszym rozporządzeniu park
obejmuje tereny znajdujące się na obszarze gmin : Kleczew, Orchowo, Ostrowite, Powidz, Strzałkowo,
Wilczyn i Witkowo, natomiast w rozporządzeniu znajdującym się w Dzienniku Urzędowym park obejmuje
tereny znajdujące się na obszarze gmin : Kleczew, Orchowo, Ostrowite, Powidz, Słupca, Wilczyn
Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego
–5–
Poz. 1794
i Witkowo. Przy czym w pierwszym rozporządzeniu np. gmina Orchowo stanowi 6,400 ha powierzchni
Parku, a w rozporządzeniu obublikowanym w Dzienniku Urzędowym ma już tylko 6,200 ha. Z powyzszego
wynika, iż w Dzienniku Urzędowym znajduje się rozporządzenie o zdecydowanie innej treści od tego, ktore
podpisał Wojewoda Stanisław Tamm, a to stanowi istotne naruszenie prawa.
Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone rozporządzenie rażąco narusza porządek prawny. Stwierdzenie
nieważności zaskarżonego rozporządzenia oznacza jego usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty
jego podjęcia.
W tym stanie rzeczy, Sąd - działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Przewodniczący Sędzia NSA
(-) Grażyna Radzicka (spr.)
Sędzia WSA
(-) Bożena Popowska
Sędzia WSA
(-) Donata Starosta