docAdministracja publiczna w wybranych państwach Europy Zachodniej
download 
Reklamacja Transkrypt
Administracja publiczna w wybranych państwach Europy Zachodniej
714 2006 Akademii Ekonomicznej w Krakowie Stanisław Mazur Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej Administracja publiczna w wybranych państwach Europy Zachodniej 1. Wprowadzenie Celem artykułu jest prezentacja podstaw ustrojowych oraz zasad zorganizowania i działania administracji publicznych w wybranych państwach europejskich. Przedmiotem opisu są systemy administracji publicznej w Wielkiej Brytanii, Francji i Niemczech. Wybór systemów administracyjnych, stanowiących przedmiot opisu, podyktowany był dążeniem do przybliżenia czytelnikowi rozwiązań charakterystycznych dla anglosaskiej tradycji administracyjnej (Wielka Brytania) oraz kultury administracyjnej cechującej kraje Europy kontynentalnej. 2. Administracja publiczna w Wielkiej Brytanii W zakresie struktury i funkcji władzy wykonawczej oraz aparatu administracji publicznej ustrój Wielkiej Brytanii jest w dużym stopniu zbliżony do systemów istniejących w pozostałych państwach demokracji zachodniej. Charakteryzuje go przede wszystkim tradycja rządów ograniczonych, funkcjonowanie samorządu lokalnego oraz instytucja rządu parlamentarnego. Władza sądownicza jest niezależna od wykonawczej, przy czym istnieją szczególne procedury związane z postępowaniem administracyjnym. Wiele cech przesądza jednak o specyfice ustroju brytyjskiego. Spośród najważniejszych należy wymienić brak konstytucji w formalnym, kontynentalnym znaczeniu tego terminu. W Wielkiej Brytanii istnieje niepisana konstytucja, oparta na konwenansach i precedensach. Zgodnie z nią najważniejszym organem władzy państwowej jest parlament, w swojej działalności suwerenny, nie ograniczony w żaden sposób przez władzę wykonawczą lub sądowniczą. Parlament, a ściślej rzecz 24 Stanisław Mazur ujmując Izba Lordów, pełni rolę sądu konstytucyjnego, a ponadto sprawuje całkowity nadzór i kontrolę nad egzekutywą – premierem i poszczególnymi ministrami, będącymi zawsze reprezentantami jednej z jego izb. Parlament Wielkiej Brytanii jest dwuizbowy. O jego specyfice przesądza fakt, że izba wyższa – Izba Lordów – nie jest wybieralna. Izba Lordów składa się z parów dziedzicznych oraz parów dożywotnich (mianowanych przez królową na wniosek premiera). System wyborczy do izby niższej parlamentu – Izby Gmin – oparty jest na ordynacji większościowej, podczas gdy większość państw demokracji parlamentarnej stosuje rozmaite warianty ordynacji proporcjonalnej bądź mieszanej. Wielka Brytania to państwo unitarne, jednak wśród jej części składowych – Anglii, Walii, Szkocji oraz Irlandii Północnej – istnieją często istotne różnice w systemach administracyjnych i prawnych. Za najważniejszą przyczynę tego stanu rzeczy uważa się fakt, że Wielka Brytania jest państwem wielonarodowym. Brytyjski system prawny nie zna kontynentalnego rozróżnienia prawa na publiczne i prywatne, jednak w jego ramach wykształciły się szczególne procedury dotyczące postępowania publicznego, w tym administracyjnego. Wskazane powyżej przesłanki w znaczącym stopniu ukształtowały instytucje władzy wykonawczej i publicznej na Wyspach Brytyjskich. W początkowym okresie rozwoju angielskich instytucji władzy wykonawczej – od XIII do XVII w. – monarcha zasięgał opinii tzw. Privy Council (Tajnej Rady), która wykształciła się z istniejącej wcześniej instytucji Curia Regis (rady królewskiej). Opinie Tajnej Rady dotyczyły większości kwestii związanych z administrowaniem sprawami państwa oraz realizacją polityki władcy. Niektórzy wyżsi dostojnicy królewscy stawali się członkami rady z urzędu, m.in. kanclerz, skarbnik, sekretarz, lord strażnik tajnej pieczęci oraz szambelan. W skład Tajnej Rady wchodzili również inni dostojnicy duchowni i świeccy. Do końca XVI w. liczyła ona nie więcej niż dwudziestu członków. W późniejszym okresie ich liczba znacznie wzrosła, co umniejszyło znaczenie tej instytucji. Celem efektywniejszego i sprawniejszego funkcjonowania Tajnej Rady wprowadzono w niej system komitetowy. Poszczególne komitety zajmowały się odpowiednimi obszarami życia społeczno-politycznego państwa. Reformy te nie przywróciły jednak utraconego znaczenia Tajnej Rady – monarcha konsultował swoje posunięcia z poszczególnymi jej członkami, których darzył szczególnym zaufaniem, a nie z komitetami. Grupę osób regularnie uczestniczących w spotkaniach z władcą nazywano Radą Gabinetową lub Gabinetem (nazwa pochodzi od miejsca spotkań – prywatnego pokoju króla). W XVIII w., od początku panowania dynastii hanowerskiej, powszechny był pogląd, że funkcje i obowiązki Tajnej Rady zostały całkowicie przejęte przez Gabinet. Podobnie jak większość instytucji brytyjskich Tajna Rada przetrwała do dzisiaj, a wszyscy jej członkowie nadal w niej zasiadają (rola Tajnej Rady jest jednak całkowicie ceremonialna i wyraża jedynie ciągłość instytucji brytyjskiej władzy państwowej). Poza Tajną Radą zróżnicowanie nastąpiło również wśród członków gabinetu. Gabinet spotykał się w pełnym składzie, uwzględniając m.in. takich dygnitarzy, jak arcybiskup Canterbury i wielki koniuszy, lecz realny wpływ na decyzje Administracja publiczna w wybranych państwach... 25 monarchy miał tzw. Gabinet Wewnętrzny (Inner Cabinet). W jego skład wchodzili ministrowie cieszący się szczególnym zaufaniem władcy, będący w stanie pozyskać dla jego poczynań akceptację parlamentu. W XVIII w. wykształciła się struktura, która – ogólnie rzecz ujmując – odpowiada w swym kształcie i funkcjach współczesnemu rządowi parlamentarnemu [Finer 1997]. Największe zasługi dla formowania się nowoczesnego gabinetu położyli Robert Walpole (uznawany za pierwszego premiera) oraz William Pitt Młodszy, za czasów którego ostatecznie ukształtował się podział na ministrów resortowych oraz ministrów bez teki. Od początku XVIII w. władcy z dynastii hanowerskiej zaprzestali uczestnictwa w spotkaniach Gabinetu Wewnętrznego, ograniczając się do przewodniczenia coraz rzadszym posiedzeniom pełnego składu, dotyczącym głównie treści mowy królewskiej wygłaszanej na otwarcie sesji parlamentu. W ramach Gabinetu Wewnętrznego coraz bardziej istotna pozycja przypadała premierowi. Początkowo z urzędu pełnił tę funkcję Lord Skarbu. Jego pozycja była niezwykle silna, gdyż jako strażnik finansów państwa nadzorował system patronatu – synekur państwowych. Do czasu powstania nowoczesnych, zdyscyplinowanych partii politycznych patronat był najważniejszym elementem utrzymującym rządową większość parlamentarną. Reforma prawa wyborczego zapoczątkowana w 1832 r. prowadziła do stopniowej zmiany funkcjonowania gabinetu i pozycji premiera. O sprawującym ten urząd w latach 1841–1846 Robercie Peelu można mówić jako o pierwszym premierze (we współczesnym tego słowa znaczeniu). Reformy, rozszerzające prawo do głosowania, przyczyniły się do utrwalenia suwerenności politycznej narodu, kontrolującego izbę niższą parlamentu. Na przełomie XIX i XX w. premier stał się politykiem, będącym liderem partii posiadającej większość parlamentarną. Rola monarchy – formalnie nadal najwyższego organu władzy wykonawczej – ograniczona została do działań podejmowanych za radą premiera lub ministrów odpowiedzialnych za realizację ich polityki przed narodem – wyborcami reprezentowanymi w Izbie Gmin (monarcha panuje, ale nie rządzi). Obecnie premiera mianuje królowa. Na mocy konwenansu utrwalonego w XX w. jest nim przewodniczący zwycięskiej frakcji parlamentarnej, który powinien pochodzić z Izby Gmin. Premier przewodniczy posiedzeniom rządu, powołuje ministrów (może ich także indywidualnie odwoływać). Do jego kompetencji należy również możliwość interwencji we wszystkie resortowe obszary działań rządu. W relacjach z parlamentem premierowi – jako reprezentantowi władzy wykonawczej – przysługuje prawo ustosunkowania się do zapytań poselskich (dwa razy w tygodniu) oraz reprezentowania stanowiska rządu w debatach ogólnych [Szczaniecki 1997]. Pozycja premiera, jako szefa egzekutywy, w relacjach z władzą ustawodawczą jest bardzo silna. Jako przewodniczący frakcji parlamentarnej, posiadającej z reguły bezwzględną większość w Izbie Gmin, wywiera on decydujący wpływ na porządek obrad oraz na decyzje podejmowane przez legislatywę. Stopień aktywności politycznej i związana z nim pozycja premiera uzależniona jest jednak od jego charyzmy – stąd duże różnice w postrzeganiu premiera jako osoby wywierającej największy wpływ na sprawy państwa. 26 Stanisław Mazur Współcześnie gabinet stanowi sformalizowane ciało, składające się z ministrów seniorów. Liczba członków zależna jest od woli premiera, jednak tylko dwudziestu dwóm z nich przysługuje ustawowa pensja. Gabinet decyduje o ostatecznym kształcie polityki rządu, nadzoruje działania rządu, koordynuje poszczególne ministerstwa. Zachowane zostały niejawne procedury podejmowania decyzji oraz prywatność posiedzeń gabinetu. Ministrowie nie będący członkami gabinetu mogą być zaproszeni na jego posiedzenia tylko w sprawach dotyczących podlegającego im resortu. O spójności gabinetu decyduje odwołanie się do doktryny kolektywnej odpowiedzialności rządu. Podczas prywatnych, utajnionych obrad członkowie gabinetu mogą swobodnie wyrażać opinie, jednakże w momencie podjęcia decyzji ministrowie zobowiązani są do publicznego popierania polityki rządu (w przeciwnym razie powinni zostać zdymisjonowani). Wiele prac gabinetu ma miejsce w komisjach (mowa tu o specjalnym systemie komitetowym, mającym za zadanie usprawnienie funkcjonowania gabinetu). Decyzje podejmowane na forum tych komisji mają taką samą rangę jak te, które podejmuje cały gabinet. Komisje gabinetu zajmują się m.in. kwestiami ustawodawstwa, polityki gospodarczej, polityki zagranicznej i obronnej, sprawami wewnętrznymi oraz socjalnymi. O składzie członkowskim komisji decyduje premier. Resortowe ministerstwa należą do głównych instrumentów realizujących politykę rządu. Zatrudniają one przede wszystkim urzędników służby cywilnej. Na czele najważniejszych resortów stoją ministrowie gabinetu. Młodsi ministrowie odpowiadają z kolei za część zadań leżących w kompetencji danego resortu. Tworzenie ministerstw odbywa się zgodnie z zasadą prerogatyw królewskich (innymi słowy – na wniosek premiera) [Sarnecki 2003]. W bezpośrednim otoczeniu premiera najważniejszą rolę odgrywa Urząd Szefa Rządu. Jego podstawowym zadaniem jest utrzymywanie bieżących kontaktów z poszczególnymi ministerstwami, zapewnienie doradztwa w kwestiach będących w danym momencie przedmiotem szczególnego zainteresowania premiera, komunikowanie się z mediami oraz wypełnianie funkcji sekretariatu. Premier jest równocześnie ministrem służby cywilnej. W związku z tym w strukturze Urzędu Szefa Rządu wyodrębniono Urząd Usług Publicznych i Nauki. Odpowiada on m.in. za całą organizację i pozafinansowe aspekty zarządzania służbą cywilną. W latach 90. w Urzędzie Szefa Rządu zatrudnionych było ok. 80 osób. Większość z nich stanowili urzędnicy służby cywilnej, chociaż niektóre ważniejsze stanowiska zarezerwowane zostały dla urzędników partyjnych (najczęściej z bezpośredniego otoczenia premiera). Współczesna struktura brytyjskiej służby cywilnej, podobnie jak wiele innych instytucji władzy wykonawczej, ukształtowała się w wyniku przynajmniej dwustuletniego rozwoju. W XVIII w. oraz przez większą część XIX w. organizacja służby cywilnej była bardzo chaotyczna. Rekrutacja dokonywała się zwykle na zasadach patronatu lub była zwyczajnym kupowaniem synekur urzędniczych. Szefowie różnych agend państwowych mieli nieograniczoną swobodę w kwestiach zatrudnienia. Nie istniał system egzaminowania kandydatów na urzędników państwowych, Administracja publiczna w wybranych państwach... 27 nie kierowano się też ich zdolnościami czy kompetencjami. Kontrola finansowania urzędników była bardzo ogólna i ograniczona. Pierwszą gruntowną i całościową reformę służby cywilnej przeprowadzono w 1854 r. W swym raporcie S.H. Northcote i C.E. Trevelyan ostro skrytykowali istniejący system patronatu, domagając się wprowadzenia otwartych egzaminów (podobnie jak uczyniono to wcześniej w brytyjskiej kolonii w Indiach). Autorzy raportu postulowali także utworzenie Komisji Służby Cywilnej jako niezależnej instytucji, organizującej rekrutację urzędników. W raporcie wspominano ponadto o możliwościach uzyskiwania awansu, który stanowił dodatkowy element motywujący pracowników. Pomimo działań stosunkowo silnej grupy kontestującej publikację Northcote’a-Trevelyana, rozpoczęto jednak organizację służby cywilnej na nowych zasadach. Jej ostateczny kształt utrwalił się w 1870 r. Wszyscy urzędnicy służby cywilnej, z wyjątkiem pracowników Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, utworzyli jedną instytucję. Do dziś służba cywilna stanowi zintegrowaną strukturę, charakteryzującą się jednakowymi warunkami zatrudnienia, standardami, tradycją oraz świadczeniami finansowymi. Obecna struktura służby cywilnej ukształtowana została na podstawie rekomendacji przygotowanego w 1968 r. raportu Komisji Fultona. Postulowano w nim wypracowanie bardziej elastycznych zasad rekrutacji oraz awansowania urzędników państwowych. Na początku lat 70. wszystkich urzędników służby cywilnej podzielono na trzy grupy. W pierwszej znalazły się osoby podlegające bezpośrednio odpowiednim resortom. Do drugiej, tzw. grupy administracji (Administration Group), zakwalifikowano urzędników, którzy nie podlegali żadnemu ministerstwu, lecz warunki ich pracy określało Ministerstwo Skarbu. W trzeciej grupie służby cywilnej znaleźli się specjaliści – prawnicy, naukowcy, doradcy medyczni – również nie podlegający określonemu resortowi. Najwyżsi urzędnicy w danym ministerstwie pochodzą z grupy administracji. Do ich zadań należy formułowanie oraz wdrażanie założeń programowych odpowiedniego ministra. Wśród nich należy wyróżnić stałego sekretarza, zastępcę sekretarza, podsekretarza, asystenta sekretarza, dyrektora generalnego oraz dyrektora. Pierwsze trzy kategorie pozostają w stałym, bezpośrednim kontakcie z ministrem. Nieco odmienna struktura oraz rekrutacja dotyczy wciąż Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Specyficzną cechą brytyjskiego systemu administracji publicznej jest istnienie od 1988 r. agencji wykonawczych (Executive Agencies). Czuwają one nad poprawą zarządzania administracyjnego oraz podniesieniem poziomu świadczonych przez administrację państwową usług publicznych. Inicjatywa ta miała na celu podział struktury rządowej na niezależne, stałe jednostki, którymi kieruje osoba bezpośrednio podległa odpowiedniemu ministrowi. Szefowie agencji wykonawczych określają jasno zdefiniowane cele organizacyjne i jakościowe oraz są w znacznym stopniu niezależni pod względem finansowym i organizacyjnym [Hughes 1994]. Oprócz administracji państwowej w Wielkiej Brytanii istnieje rozbudowany system administracji samorządowej. Silna i niezależna władza lokalna w społeczeń- 28 Stanisław Mazur stwie brytyjskim ma długą tradycję. Mimo że Wielka Brytania jest państwem unitarnym, samorząd lokalny odpowiada za wiele spraw, które w innych państwach należą do kompetencji rządu centralnego. Z wyjątkiem Irlandii Północnej, gdzie niezależność samorządu jest znacznie ograniczona, władze lokalne odpowiadają za mieszkalnictwo, usługi socjalne, policję i szkolnictwo. Przewodniczący samorządu lokalnego wybierani są przez rady lokalne w wyborach pośrednich. Przewodniczącym zwykle zostaje lider zwycięskiego ugrupowania, chociaż w odróżnieniu od szczebla centralnego często zdarzają się sytuacje, w których zachodzi konieczność formowania koalicji. Podobnie jak na szczeblu centralnym wybory do władz lokalnych odbywają się na podstawie ordynacji większościowej (w Irlandii Północnej stosowana jest ordynacja proporcjonalna). Wybory lokalne cechuje stosunkowo wysoki stopień upartyjnienia – zdecydowana większość kandydatów jest rekomendowana przez ogólnokrajowe partie polityczne. Tak więc organizacja terytorialna Wielkiej Brytanii nie jest w pełni zunifikowana. Ogólnie należy stwierdzić, że w większości kraju istnieje dwuszczeblowy samorząd lokalny. Polega on na funkcjonowaniu hrabstw i dystryktów. Hrabstwa odpowiedzialne są za planowanie strategiczne, szkolnictwo, policję i straż pożarną oraz świadczenia społeczne, dystrykty zaś spełniają funkcje o charakterze typowo lokalnym, takie jak: ochrona środowiska, opieka zdrowotna, mieszkalnictwo, planowanie i gospodarka odpadami. W latach 80. i 90. znacznie ograniczono finansową niezależność samorządu lokalnego. Władze centralne zostały uprawnione do kontroli budżetów poszczególnych rad oraz do ograniczenia stawki podatku lokalnego. Między innymi takie posunięcia przyczyniły się do ograniczenia wpływów z podatków lokalnych oraz do ograniczenia wydatków publicznych. Ważną tendencją w rozwoju samorządowej władzy lokalnej jest kontraktowanie usług wykonywanych do tej pory bezpośrednio przez samorząd dla sektora prywatnego za pomocą procedur przetargowych. Część zadań zlecono zarządcom szkół, stowarzyszeniom mieszkaniowym i innym organizacjom obywatelskim. Brytyjski samorząd lokalny w coraz większym stopniu koncentruje się na zapewnieniu świadczenia usług niż na ich bezpośrednim dostarczaniu. Podsumowując, należy zauważyć, że chociaż jednostki samorządu lokalnego mają ustawowo zagwarantowane funkcje i kompetencje, to jednak działają w dość ścisłym związku z administracją centralną, która znacząco wpływa na ich bieżącą sytuację [Izdebski 2001]. 3. Administracja publiczna we Francji Tradycja scentralizowanej władzy państwowej sięga we Francji czasów Ludwika XIV. Wówczas to kształtowały się zasadnicze zręby administracji, tworzące podstawę silnego, scentralizowanego państwa. U podstaw legło dążenie do przezwyciężenia istniejących w ówczesnej Francji głębokich podziałów społecznych oraz Administracja publiczna w wybranych państwach... 29 silnych tendencji separatystycznych. Zapoczątkowana przez Ludwika XIV tradycja centralistycznego państwa zdominowała administrację kraju niemal na następne czterysta lat. Tradycje scentralizowanego państwa czasów Ludwika XIV stały się naczelną zasadą organizacji państwa francuskiego w erze napoleońskiej. Zadecydowały o tym trzy istotne elementy: równość wszystkich jednostek administracyjnych wobec prawa; racjonalizacja podziału terytorialnego oraz utworzenie departamentów (wewnętrznie podzielonych na mniejsze jednostki) i przekształcenie parafii oraz miast z czasów przedrewolucyjnych w jednolite gminy; wreszcie powołanie korpusu prefektów, który w niemal niezmienionym kształcie funkcjonował do 1982 r. [Jeżewski 1999]. Szczególnie ważną rolę w kształtowaniu administracji francuskiej odegrał Napoleon Bonaparte1. Modyfikując instytucje przedrewolucyjne, wprowadził takie podstawowe dla Francji organy centralne i urzędy, jak: rada ministrów, rada stanu, izba obrachunkowa, urząd prefekta i tzw. wielkie korpusy. Zaczęły również obowiązywać zasady podziału terytorialnego, powstała administracja wieloszczeblowa (departament, okręg oraz gmina). Niemal wszystkie organy i instytucje wprowadzone przez Napoleona przetrwały do chwili obecnej i stanowią ważny element wzmacniający państwo francuskie w okresach niestabilności politycznej2. Późniejsze reformy, z wyjątkiem stopniowego wprowadzania samorządu terytorialnego oraz ustabilizowania statusu urzędników, dotyczyły na ogół rozwiązań szczegółowych. Francja, oprócz Stanów Zjednoczonych i Polski, była pierwszym państwem posiadającym konstytucję rozumianą w sposób nowożytny. Dopiero konstytucja Piątej Republiki, obowiązująca od 1958 r., przyniosła Francji polityczną stabilność. W kategoriach prawa konstytucyjnego istnieje we Francji system parlamentarny, jednak nie w klasycznej postaci. Powodem jest pozycja głowy państwa, czyli prezydenta. Jego umocowanie konstytucyjne czyni go również najwyższym organem władzy wykonawczej. Odwołując się do stanowiska znawcy przedmiotu, M. Duvergera, jest to przykład semiprezydenckiej formy rządów. O zaliczeniu danego państwa do tej grupy decyduje [Duverger 1980]: – wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym, – wyposażenie go w stosunkowo szeroki zestaw prerogatyw, czyli kompetencji, nie wymagających kontrasygnaty premiera lub odpowiedniego ministra, – funkcjonowanie rządu, z premierem cieszącym się poparciem większości parlamentarnej. Władzę wykonawczą stanowią prezydent republiki (le président de la république) oraz rząd, na czele którego stoi premier. W rezultacie uchwalenia konstytucji w 1958 r. (z poprawkami z 1962 r.) powstała dwuwładza w obrębie egzekuty1 Trudno rozstrzygnąć, w jakich obszarach wpływ ery napoleońskiej był największy. Bez wątpienia jednak zmiany w rządzie i administracji należały do najistotniejszych. 2 W okresie Trzeciej i Czwartej Republiki, tj. od 1870 r. do 1958 r., gabinety zmieniały się średnio co pół roku. 30 Stanisław Mazur wy. Prezydent republiki ma szczególne uprawnienia w zakresie polityki obronnej i zagranicznej, natomiast rada ministrów, której przewodniczy premier mianowany przez prezydenta, kieruje pozostałymi działami administracji i realizuje politykę państwa (odpowiadając przed Zgromadzeniem Narodowym). Pozycja prezydenta we francuskim systemie ustrojowym jest bardzo silna. Decyduje o tym zarówno sposób jego wyboru (wybory bezpośrednie), jak i zakres prerogatyw. Silna pozycja prezydenta nie oznacza jednak drugoplanowej roli premiera (le premier ministre). W modelu francuskim mamy bowiem do czynienia z dualizmem egzekutywy: prezydent jest głową państwa, premier – szefem gabinetu. Prezydent dysponuje instrumentami prawnymi gwarantującymi mu szczególną pozycję w procesie decyzyjnym, może on jednak utracić zdolność do ich efektywnego wykorzystywania. Roli prezydenta nie determinują wyłącznie normy konstytucyjne – istnieje także wiele składników pozakonstytucyjnych (np. osobowość prezydenta czy też układ sił politycznych w parlamencie). Ukształtowanie się większości parlamentarnej kierowanej przez lidera partii opozycyjnej wobec prezydenta również znacznie zawęża jego możliwości działania [Ridley 1969]. Specyfika francuskich rozwiązań ustrojowych polega m.in. na tym, że w sytuacji kiedy większość parlamentarna popiera prezydenta, jest on rzeczywistym szefem rządu. W wypadku braku takiego poparcia rola ta przypada premierowi. Sytuację, w której prezydent reprezentuje inną opcję polityczną niż tę, którą popiera większość w parlamencie i wyłoniony przez nią rząd, określa się mianem kohabitacji [Sarnecki 2003]. Rząd składa się z ministrów i sekretarzy stanu (ich liczba uwarunkowana jest wolą premiera). Ministerialna hierarchia kształtuje się w następujący sposób: premier – ministrowie – seniorzy (ministres d’état), ministrowie bez teki (ministres sans portefeuille), młodsi ministrowie (ministres délégués auprès du premier ministre) i sekretarze stanu (secrétaires d’état), którzy mogą bezpośrednio podlegać premierowi. Obecnie rząd francuski składa się z piętnastu ministrów, pięciu młodszych ministrów i dwunastu sekretarzy stanu. W praktyce rząd nie podejmuje decyzji bez opinii prezydenta, który ma duży wpływ na jego bieżącą działalność. Do lat 30. XX w. prezes rady ministrów we Francji nie posiadał zaplecza instytucjonalnego (w praktyce był szefem któregoś z resortów). Dopiero później stopniowo rozbudowywano struktury jego gabinetu poprzez utworzenie sekretariatu generalnego rządu oraz powołanie gabinetu premiera. Sekretarz generalny odgrywa obecnie podstawową rolę w systemie centralnej administracji francuskiej, pełniąc funkcję głównego doradcy prawnego premiera. Osoba na tym stanowisku jest gwarantem ciągłości działania administracji publicznej. Na poziomie regionów i departamentów główną rolę w administracji rządowej odgrywa prefekt3, będący symbolem trwałości mechanizmów ustrojowych epoki napoleońskiej (kształtujących do dziś potoczne wyobrażenia o francuskim państwie). Urząd ten istnieje od 1800 r. Prefekt jest przedstawicielem państwa i rządu 3 Prefekci są mianowani (odwoływani) przez prezydenta na wniosek premiera i MSW. Administracja publiczna w wybranych państwach... 31 w terenie (region, departament), kieruje działalnością większości funkcjonariuszy państwowych w tych jednostkach, stoi na straży legalności działań władz samorządowych, jest organem administracji ogólnej. Ponadto realizuje politykę państwa w regionie i departamencie oraz dba o zgodność działań administracji samorządowej z kierunkami polityki państwowej. Za jedną z charakterystycznych cech systemu administracji publicznej we Francji niewątpliwie należy uznać postrzeganie samorządu lokalnego. Poza krótkim okresem Wielkiej Rewolucji określa się go mianem administracji zdecentralizowanej (widać tu silne przywiązanie do tradycji państwa centralistycznego). Jak zauważa H. Izdebski kiedy we Francji zaczęto wprowadzać samorząd terytorialny, znany nie tylko w Anglii, ale również w Niemczech, nie nadano mu takiej nazwy, lecz użyto terminu „administracja zdecentralizowana” [Izdebski 2001]. Począwszy od XIX w. we Francji dało się zaobserwować działania mające na celu zdecentralizowanie władzy państwowej i zwiększenie roli władz lokalnych. Chodziło przede wszystkim o zmianę sposobu wyłaniania lokalnych ciał przedstawicielskich, rozszerzenie zakresu ich uprawnień oraz ograniczenie kontroli państwa nad samorządem. Narastające tendencje decentralizacyjne i regionalistyczne tworzyły korzystny klimat do wzmocnienia pozycji władz lokalnych. Podstawowe znaczenie dla tego procesu miała przyjęta w 1982 r. Ustawa o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów. Od chwili jej wprowadzenia istnieją we Francji trzy szczeble samorządu terytorialnego: gminy (w liczbie 36,5 tys.), departamenty (100) i regiony (26). Regiony stały się pełnoprawnymi jednostkami samorządowymi w 1986 r., lecz – w odróżnieniu od gmin i departamentów – nie uzyskały gwarancji konstytucyjnych. Decentralizacja dotyczyła przede wszystkim przekształcenia regionów w podmioty samorządu terytorialnego, powołania do życia rad regionalnych w wyborach powszechnych i bezpośrednich oraz wyposażenia ich w prawo prowadzenia własnej działalności administracyjnej i tworzenia prawa lokalnego. Pozostałe założenia ustawy to m.in. przekazanie władzy wykonawczej w regionach i departamentach w ręce przewodniczących rad, rozszerzenie kompetencji lokalnych (podzielonych między gminy, departamenty i regiony), częściowe osłabienie nadzoru administracyjnego oraz zastąpienie go kontrolą sądową, a także utworzenie regionalnych izb obrachunkowych. Ustawa o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów zastąpiła wcześniejszy system podwójnej kontroli administracyjnej, sprawowanej przez prefekta (nie może on już anulować aktów administracji samorządowej ani zawiesić ich wykonania – może jedynie odwołać się do sądu administracyjnego, aby ten orzekł ich anulowanie), oraz budżetowej z interwencją Regionalnej Izby Obrachunkowej, czyli jurysdykcji finansowej. W ustawie zawarto zasady podziału zadań urzędu prefekta między dwa organy – przewodniczącego rad generalnych (w zakresie działania departamentu) oraz reprezentantów państwa – tzw. komisarzy republiki (w zakresie działania władzy centralnej). Reforma wprowadzająca liczne ograniczenia przedmiotowe i zmiany w strukturze funkcji nie zmieniała istoty urzędu 32 Stanisław Mazur prefekta. Pozbawiała go jednak atrybutów organu wykonawczego społeczności lokalnej4. Podstawową jednostką władzy lokalnej w systemie francuskiej administracji samorządowej jest gmina. Gminy mają jednolity status prawny, ale są bardzo zróżnicowane pod względem demograficznym, urbanistycznym i obszarowym. Z reguły bardzo małe gminy często nie mogą faktycznie korzystać z zagwarantowanej im prawem samodzielności. Rada gminy, tworzona przez radnych wybieranych w wyborach powszechnych, jest organem uchwałodawczym i kontrolnym. Organem wykonawczym jest natomiast burmistrz wybierany przez radę. Po wielkiej reformie decentralizacyjnej, zapoczątkowanej w 1982 r., zakres uprawnień nadzorczych państwa w stosunku do gminy ogranicza się do kontroli legalności jej działań. Przekształcenie departamentu w jednostkę samorządu terytorialnego dokonało się przez powierzenie władzy wykonawczej – uprzednio sprawowanej przez przedstawiciela rządu, tj. prefekta – przewodniczącemu rady departamentu (rada to organ stanowiący departamentu). Region posiada status jednostki samorządu regionalnego od 1982 r. Zarządza nim rada regionu w składzie: przewodniczący (organ wykonawczy), komitet zarządzający i kilka jednostek konsultacyjnych. Francuskie regiony i departamenty posiadają podwójny status – są jednostkami administracji samorządowej i równocześnie szczeblami zdekoncentrowanej administracji państwowej, reprezentowanej przez prefektów, stojących na czele cywilnych agend działających na ich terenie. We francuskim systemie administracji terytorialnej zadania gmin dotyczą przede wszystkim zaspokajania potrzeb społeczności lokalnych poprzez świadczenie podstawowych usług publicznych (m.in. funkcjonowanie przedszkoli i szkół podstawowych, nadzór nad drogami gminnymi, zapewnienie komunikacji miejskiej itp.) oraz gospodarkę gruntami. Departamenty są odpowiedzialne za tworzenie infrastruktury technicznej na obszarach wiejskich oraz świadczenie pomocy społecznej. Planowanie rozwoju społeczno-gospodarczego oraz zarządzanie przestrzenne to obszar zadań i kompetencji przypisanych regionom. W wyniku decentralizacji nastąpił istotny wzrost udziału budżetów samorządowych w ogólnych wydatkach publicznych, zbliżający się obecnie do połowy wielkości budżetu państwa. Redystrybucja środków publicznych między poszczególne szczeble samorządu terytorialnego w 1996 r. osiągnęła następujące relacje: budżety gmin i ich związków 59,4%, departamentów 30,7% i regionów 9,9%. Status urzędnika we Francji w zasadzie nie zmienił się od 1946 r., kiedy to uchwalono Ustawę o służbie publicznej (jest w niej mowa o stabilizacji stosunku służbowego oraz stopniach w hierarchii korpusu). Dopiero w 1983 i 1984 r. wprowadzono status urzędnika służby cywilnej i status służby samorządowej. Istnieje podział na korpusy, których jest ponad 1500. Najważniejsze z nich to korpus dyplomatyczny, korpus rady stanu i korpus inspekcji finansów. Rekrutacja odbywa się na zasadzie konkursów otwartych. 4 Dawną nazwę urzędu przywrócono w 1988 r. Administracja publiczna w wybranych państwach... 33 Charakterystyczną cechą francuskiego systemu administracyjnego jest wyłączenie spraw, w których administracja występowała jako strona, z jurysdykcji sądów powszechnych i podniesienie rangi sądów administracyjnych [Peters 1999]. Francję uważa się za kolebkę sądownictwa administracyjnego, gdyż jako pierwsza stworzyła organy rozpatrujące skargi na nielegalne decyzje administracyjne. Od 1954 r. działają trybunały administracyjne, kontrolujące legalność decyzji i rozstrzygające cywilne spory z administracją, oraz od 1989 r. – administracyjne sądy apelacyjne. Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez jego funkcjonariuszy stanowi materię prawa administracyjnego i przedmiot rozpoznania sądów. Stopniowo kontrolą sądową objęto nie tylko decyzje indywidualne, ale także akty o charakterze generalnym. Spod kontroli sądowo-administracyjnej wyłączone są jedynie akty z mocą ustawy. 4. Administracja publiczna w Niemczech Niemcy są republiką federalną, w skład której wchodzi 16 landów. Jedenaście z nich utworzyło w 1949 r. Republikę Federalną Niemiec. Pozostałych pięć, znajdujących się do 1990 r. w Niemieckiej Republice Demokratycznej, zostało przyłączonych do Republiki Federalnej Niemiec w październiku 1990 r. Landy różnią się między sobą rozmiarem oraz znaczeniem politycznym. Każdy z nich posiada własną konstytucję, parlament, rząd i administrację. Administracja niemiecka kształtowała się od XVIII w. w poszczególnych państwach niemieckich, a punkt wyjścia stanowiła monarchia absolutna, w której wprowadzone odgórnie reformy poddały administrację publiczną prawu stanowionemu przez króla, a nie przez parlament. Reformy te miały na celu zracjonalizowanie systemu administracji centralnej i terenowej, wprowadzenie zawodowych korpusów urzędniczych oraz samorządu terytorialnego. Działania tego typu najlepiej ilustruje pruska reforma administracyjna realizowana w latach 1807–1811. Organizacja niemieckiej administracji publicznej oparta jest na legalistycznej koncepcji, wyrażającej się w idei państwa prawa (Rechstaat). Jej funkcjonowanie powiązano ze stworzeniem podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi za szkody spowodowane przez jego funkcjonariuszy. Administrowanie sprawami publicznymi traktowano jako stosowanie regulacji prawnych, a nie racjonalne zarządzanie. Taka mechanistyczna wizja zarządzania państwem związana jest z weberowskim modelem sprawowania władzy. Na przełomie XVIII i XIX w. stworzono zawodowy i stały aparat urzędniczy. Urzędnicy uzyskali bardzo wysoki status społeczny. W selekcji urzędników brano pod uwagę przede wszystkim fachowość i wykształcenie. Decydowała także bardzo dobra znajomość prawa. Taki typ kariery administracyjnej został dość wyraźnie oddzielony od kariery politycznej. Utworzone w 1871 r. Cesarstwo Niemieckie było państwem federalnym. Władza wykonawcza w państwie sprawowana była przez cesarza, który formalnie po- 34 Stanisław Mazur siadał stosunkowo niewielkie prerogatywy. O jego sile stanowił fakt, że był on równocześnie królem Prus, które posiadały dominującą pozycję w Cesarstwie. Jedynym ministrem federalnym był kanclerz, któremu podporządkowani byli pozostali wyżsi urzędnicy. Parlament Cesarstwa nie mógł usunąć kanclerza z zajmowanego stanowiska. Kanclerz kierował jego działaniami oraz przedstawiał na jego forum projekty ustaw. Władza wykonawcza w Niemczech była praktycznie w niewielkim stopniu kontrolowana przez parlament. O specyfice ustroju niemieckiego stanowił również fakt, że stosunkowo duży wpływ na funkcjonowanie państwa miała armia [Szczaniecki 1997]. Powojenne Niemcy są republiką przedstawicielską. Suwerenną władzę sprawuje naród, który wykonuje ją za pośrednictwem parlamentu (Bundestag). Naród dokonuje wyboru swoich przedstawicieli do parlamentu. Na szczeblu federalnym nie istnieją żadne formy demokracji bezpośredniej (czyli przede wszystkim referenda). Tego typu instrumenty demokracji bezpośredniej można spotkać w ustroju niektórych landów. Zgodnie z konstytucjami wszystkich landów muszą być przestrzegane zasady państwa republikańskiego, demokratycznego oraz socjalnego, opartego na rządach prawa. Poza tym każdy land może dowolnie określać sposób sprawowania władzy na swoim terytorium. Konstytucyjną podstawę ustroju Niemiec stanowi Ustawa zasadnicza z 1949 r. Nazwa podkreślała przejściowy charakter najwyższego prawa państwowego, obowiązującego do chwili zjednoczenia wolnych i samostanowiących Niemiec. Wraz z układem zjednoczeniowym z lipca 1990 r. Niemiecka Republika Demokratyczna zadeklarowała całkowite przyjęcie zapisów Ustawy zasadniczej – cały system prawny i administracyjny Niemiec zachodnich został wprowadzony na terytorium pięciu landów wschodnich. Wśród obowiązujących 4000 aktów prawnych, ok. 75% ma charakter federalny. Kodeksy: cywilny, postępowania cywilnego oraz postępowania karnego obowiązują od końca XIX w. Administracyjny aparat państwowy podlega ustawom, rozporządzeniom i regulacjom administracyjnym, uzupełnionym o precedensowe rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego lub sądów administracyjnych. Głową państwa w Republice Federalnej Niemiec jest prezydent. Nie jest wybierany bezpośrednio, lecz w wyniku głosowania Konwencji Federalnej – ciała konstytucyjnego składającego się z członków Bundestagu oraz tej samej liczby przedstawicieli wybieranych przez parlamenty landów. Funkcje prezydenta są ściśle reprezentacyjne, szczególnie w stosunkach międzynarodowych. Posiada on formalne uprawnienia związane z powoływaniem i odwoływaniem szefa rządu – kanclerza oraz przedterminowym rozwiązaniem parlamentu [Schmidt 2003]. Ogólnie podstawową funkcją rządu federalnego jest podejmowanie decyzji politycznych oraz proponowanie projektów ustaw, podczas gdy kompetencje landów mają – w przeważającej mierze – charakter administracyjny. Władza wykonawcza w Niemczech oparta jest na trzech zasadach: kanclerskiej – szef rządu-kanclerz decyduje o najważniejszych sprawach politycznych, gabinetowej – członkowie rządu podejmują decyzje kolegialnie, oraz ministerialnej – ministerstwa odpowiadają za działalność departamentów. Administracja publiczna w wybranych państwach... 35 Niemiecki system organów władzy wykonawczej określany jest mianem demokracji kanclerskiej, odzwierciedlającej silną pozycję kanclerza federalnego jako jego szefa. Kanclerz federalny jest jedynym członkiem rządu wybieranym przez Bundestag i tylko on odpowiada za jego działania. Odwołanie kanclerza może nastąpić jedynie w wyniku przegłosowania tzw. konstruktywnego wotum nieufności. Na wniosek kanclerza prezydent powołuje wszystkich pozostałych członków rządu. Do zadań szefa rządu należy koordynowanie działań rządu oraz określanie jego celów politycznych, które są wiążące dla ministrów. Kanclerz określa również zakres odpowiedzialności każdego członka rządu. W odróżnieniu od ustroju francuskiego i brytyjskiego, kanclerz nie posiada konstytucyjnie umocowanej zwierzchności nad bieżącą działalnością poszczególnych ministrów. Z chwilą powołania na urząd oraz określenia zakresu obowiązków, minister posiada stosunkowo wysoki stopień niezależności. Ustrojowo ograniczają go jedynie ogólne zalecenia polityczne oraz kolektywne decyzje gabinetu (w skrajnych przypadkach może dojść do odwołania ministra). Oznacza to, że niemiecki system administracji publicznej jest zdecentralizowany. Należy jednak zwrócić uwagę na dwa ministerstwa, które odgrywają szczególną rolę w funkcjonowaniu rządu. Są to ministerstwo spraw wewnętrznych – odpowiedzialne za kwestie związane z administracją publiczną na szczeblu centralnym oraz ministerstwo finansów – regulujące sprawy budżetu państwa zarówno w sferze przychodów, jak i wydatków. W strukturach rządowych ciałem wspierającym działalność szefa rządu jest urząd kanclerski. Urząd kanclerski zorganizowany jest w sposób, który odzwierciedla strukturę ministerstw resortowych. Szef urzędu kanclerskiego odpowiada za wewnętrzne prace prowadzone w tej instytucji. Przy urzędzie kanclerskim funkcjonuje biuro prasowe i informacyjne. Ministerstwa są najwyższymi instytucjami federalnymi, których kompetencje dotyczą formułowania oraz koordynowania polityki państwa. Do zadań ministerstw należy określenie problemów, ich analiza, poszukiwanie najlepszych rozwiązań oraz przygotowanie aktów legislacyjnych i projektów ustaw. Na czele ministerstwa stoi minister, wspomagany przez urząd złożony z urzędników służby cywilnej. Urząd ten zwykle składa się z osobistego asystenta, asystentów ds. prasowych, parlamentarnych i gabinetowych oraz sekretarzy. Ministrowi podlega bezpośrednio jeden lub dwóch parlamentarnych sekretarzy stanu, którzy są deputowanymi do Bundestagu oraz dwóch sekretarzy stanu. Sekretarzom stanu podlegają dyrektorzy generalni. Stanowiska te mają ustawowo charakter polityczny – urzędnicy muszą cieszyć się zaufaniem rządu. Rząd federalny tworzy również komitety gabinetu, których zadaniem jest dyskusja nad kwestiami wymagającymi szczególnego zainteresowania. Przykładem takiej instytucji jest komitet ds. nowych landów, którego zadania dotyczą problemów wynikających z procesu zjednoczeniowego oraz odbudowy landów wschodnich. Na czele tego komitetu stoi szef urzędu kanclerskiego. Dla celów koordynacji polityki międzyministerialnej powoływane są rady wyższe. Najważniejszą z nich jest rada planowania finansowego, która formułuje re- 36 Stanisław Mazur komendacje dla polityki budżetowej i fiskalnej rządu centralnego, władz landów oraz samorządu lokalnego. Radzie przewodniczy minister finansów. Na czele rady polityki gospodarczej stoi minister gospodarki. Ciałom tym nie przysługuje prawo podejmowania decyzji, jednak formułowane zalecenia i rekomendacje są brane pod uwagę podczas przygotowania decyzji rządu. Ministerstwa nie są zbyt liczne. Za wdrażanie polityki rządu odpowiadają władze administracyjne wyższego szczebla, bezpośrednio podporządkowane ministerstwom. Do ciał o charakterze ściśle doradczym należą komisje niestałe, działające na każdym szczeblu administracji. Ich działalność podlega kontroli jednego lub kilku ministerstw. Na szczeblu federalnym istnieją z kolei komisje stałe, podlegające władzy federalnej. Niemiecka służba cywilna składa się z personelu administracji federalnej, landów oraz samorządowej, której status określony jest prawem publicznym. Służbę cywilną w Republice Federalnej Niemiec charakteryzuje struktura zunifikowana oparta na jednolitym systemie kariery zawodowej, na który składają się cztery kategorie urzędników: wyższa, średnia wyższa, średnia oraz niższa. Kategorie urzędników służby cywilnej, zasady naboru, awansu oraz wynagradzania są zunifikowane na wszystkich szczeblach administracji. Publicznoprawny status urzędnika służby cywilnej jest regulowany przez ustawodawstwo federalne [Peters 1999]. W odniesieniu do szczebla regionalnego, niemiecka Ustawa zasadnicza stanowi, że do kompetencji każdego landu należy określenie własnej organizacji administracyjnej. Jej zróżnicowanie wynika ze specyficznych potrzeb każdego landu oraz odmiennej tradycji historycznej. Podobieństwa występują szczególnie w wypadku rozmiaru terytorialnego każdego landu. Większość landów posiada trójszczeblową organizację administracyjną – wyższego, średniego raz niższego stopnia. Instytucje wyższego szczebla sprawują władztwo administracyjne nad całym landem i podporządkowane są bezpośrednio ministerstwom. Podobnie jak w wypadku władz federalnych, politykę każdego landu określa szef rządu landu – premier. Władze średniego szczebla spełniają funkcje administracyjne w ramach dystryktu – jednostki administracyjnej w ramach landu. Za działania te odpowiedzialny jest komisarz dystryktu oraz jego urząd. Komisarza dystryktu mianuje rząd landu i odpowiada on przed ministerstwem spraw wewnętrznych landu. Władze średniego szczebla nie istnieją w mniejszych landach. Władze landowe szczebla niższego to zazwyczaj organizacje wyspecjalizowane (przykładowo urzędy drogowe, zdrowia, weterynaryjne itp.). Władze landu wykonują również tzw. działania wspólne, które są instrumentem współpracy pomiędzy nimi i rządem federalnym. Za koordynację działań tego typu odpowiadają komitety planujące, w których zasiadają przedstawiciele władz centralnych i landowych. Niespodziewane zjednoczenie Niemiec oraz tempo procesów unifikacyjnych były przyczyną wielu problemów związanych z organizacją administracji szczebla landowego w byłej Niemieckiej Republice Demokratycznej. Lokalny samorząd terytorialny w Niemczech szczyci się bardzo długą tradycją. Wraz z sądownictwem administracyjnym stanowił on uzupełnienie centralistycz- Administracja publiczna w wybranych państwach... 37 nego modelu administracji terytorialnej, uformowanego w okresie absolutyzmu. Od początku istnienia był on konstrukcją dualistyczną, która zakładała funkcjonowanie w terenie organów reprezentujących władzę centralną oraz tych, które działają w imieniu obywateli danej jednostki terytorialno-administracyjnej. Prawo każdej społeczności lokalnej do zarządzania własnymi sprawami zagwarantowane jest w Ustawie zasadniczej oraz w konstytucjach landów. W Niemczech istnieją dwa szczeble samorządu lokalnego – gminny (Gemeinde) oraz powiatowy (Kreise). Samorząd działa na zasadach subsydiarności. Większe miasta posiadają z reguły status gminy oraz powiatu. Wszystkie władze samorządowe są wybierane bezpośrednio, jednak ich struktura organizacyjna nie jest jednolita. Wynika to z rodzimej tradycji, wzorców pochodzących z innych państw, a także z autonomii landów. Zwykle organem, który reprezentuje ogół mieszkańców jest rada. Administracja gmin ma przeważnie charakter jednoosobowy – monokratyczny. Stosunkowo szerokie i wyłączne kompetencje burmistrza wynikają często z łączenia przez niego funkcji kierownika administracji oraz przewodniczącego rady. W większości gmin burmistrz wybierany jest przez radę, w części – bezpośrednio przez mieszkańców w głosowaniu powszechnym. W powiatach starosta łączy funkcje organu samorządowego i rządowego (w ostatnich latach ulegają one coraz ściślejszej integracji). Władze samorządowe odpowiedzialne są za kwestie ściśle lokalne, takie jak świadczenie usług lokalnych, obiekty sportowe i kulturalne oraz zaopatrzenie w gaz i wodę. Do ich zadań należy również utrzymanie szpitali i przedszkoli oraz zabezpieczenie transportu lokalnego. Samorząd lokalny ponosi także odpowiedzialność za wdrażanie ustawodawstwa landowego oraz federalnego. System sądowniczy Republiki Federalnej Niemiec jest strukturą bardzo rozbudowaną. Dotyczy to także sądów administracyjnych. Na sądownictwo administracyjne składają się lokalne sądy administracyjne (Vervaltungsgericht), apelacyjne sądy administracyjne (Vervaltungsgerichtshof lub Obervervaltungsgericht) oraz Federalny Sąd Administracyjny (Bundesvervaltungsgericht). Rozpatrują one wszystkie sprawy administracyjne, z wyjątkiem tych, które znajdują się pod jurysdykcją sądów socjalnych i fiskalnych oraz kwestii rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny. Niezależnie od wymienionych rodzajów sądów istnieje Federalny Trybunał Konstytucyjny (Bundesverfassungsgericht). Jest to nie tylko najwyższy sąd Niemiec, lecz również naczelny organ konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny strzeże zasad zawartych w Ustawie zasadniczej. Jego decyzje są wiążące dla pozostałych naczelnych organów państwa na szczeblu federalnym i regionalnym, jak również dla sądów i administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny bada zgodność z konstytucją aktów prawnych wydanych przez władze federalne i landy. Jeśli orzeczenie Trybunału uzna ustawę za niekonstytucyjną, musi ona zostać uchylona. Do prerogatyw Trybunału Konstytucyjnego należy możliwość rozwiązania partii politycznej poprzez uznanie jej działalności za naruszającą konstytucję oraz rozstrzyganie sporów pomiędzy władzami federalnymi i władzami landów. Ze skargą na procedurę lub wynik postępowania sądowego może zwrócić się do Trybunału każ- 38 Stanisław Mazur dy obywatel. Członków Trybunału Konstytucyjnego wybierają w równej liczbie (8 osób) obie izby niemieckiego parlamentu na 12-letnią kadencję [Sarnecki 2003]. Sądy konstytucyjne istnieją także na szczeblu landów – badają zgodność ustawodawstwa ich władz z konstytucją landu. Zewnętrzną kontrolę nad administracją sprawują także niezależne izby kontroli, nadzorujące wykonanie budżetu danej jednostki administracyjnej. Na ten system kontroli składa się Federalna Izba Kontroli oraz landowe izby kontroli. Są to instytucje w pełni niezależne, których nie cechuje stosunek podległości. Obie instytucje wspierane są przez „urzędy kontroli wstępnej”, bezpośrednio zintegrowane z jednostkami administracyjnymi. Izby kontroli składają parlamentowi federalnemu oraz landowym roczne sprawozdanie ze swojej działalności. Jest ono podstawą wykonania finansowej kontroli finansów publicznych oraz udzielenia absolutorium z wykonania budżetu. W Niemczech nie istnieje urząd rzecznika praw obywatelskich na szczeblu federalnym. Niektóre landy utworzyły stanowisko reprezentanta obywateli, który rozpatruje ich skargi na działania urzędów. Rzecznik mianowany jest przez zgromadzenie parlamentarne landu. 5. Wnioski Przedstawione systemy administracyjne cechują się relatywnie wysokim poziomem homogeniczności w zakresie wartości fundamentalnych determinujących zasady ich działania. Tradycja trójpodziału władzy, zasady obywatelskiego państwa prawa i rządów ograniczonych to wartości konstytuujące ich podstawy etyczne i ustrojowe. Ich dopełnienie stanowią zasady pomocniczości i subsydiarności. Podstawowe ramy ustrojowe działania władzy wykonawczej, w tym administracji, określono w ustawach – z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, która nie posiada ustawy zasadniczej w jej formalnym rozumieniu – rangi konstytucyjnej. W wypadku funkcjonowania francuskiego i niemieckiego systemu administracyjnego istotną rolę odgrywa prawo publiczne. Jego instytucja nie jest znana w systemie brytyjskim, jakkolwiek warto zauważyć, że i w tym systemie w ramach prawa prywatnego wykształciły się procedury dotyczące postępowania publicznego, w tym administracyjnego. Pomimo istotnych zróżnicowań zarówno w sferze rozwiązań konstytucyjnych, jak i praktyki politycznej w wypadku każdego z analizowanych państw pozycja szefa rządu jest silna5. Szczególne miejsce w systemie władzy wykonawczej zajmuje rada ministrów (gabinet) jako miejsce uzgadniania i podejmowania decyzji strategicznych dotyczących spraw publicznych [Political Institution..., 1997]. 5 Uwaga ta odnosi się również do pozycji premiera rządu francuskiego, jednakże jego rzeczywista pozycja w systemie rządzenie jest „dynamiczna”, co wynika z semiprezydenckiej formy rządów przyjętej w tym kraju. Administracja publiczna w wybranych państwach... 39 Podstawowymi instrumentami realizacji polityki rządu w każdym z prezentowanych systemów są ministerstwa, których pracami kierują ministrowie. Rozwiązania specyficzne – w stosunku do rozwiązań francuskich i niemieckich – przyjęto w Wielkiej Brytanii. Mowa tutaj o wprowadzeniu pod koniec lat 80. niezależnych agencji wykonawczych. Znaczące zróżnicowania występują w sferze zorganizowania administracji centralnej. Niemieckie, podobnie, jak i brytyjskie, ministerstwa i urzędy centralne to relatywnie niewielkie struktury organizacyjne pełniące funkcję jednostek planistycznych, koordynacyjnych i oceniających. Z kolei francuskie ministerstwa i urzędy centralne stanowią wielką, rozbudowaną strukturę organizacyjno-funkcjonalną. W każdym z analizowanych systemów administracyjnych działa służba cywilna. Stopień zróżnicowania występujący w zakresie zasad jej zorganizowania i mechanizmów działania jest znaczący. Wartością wspólną dla każdego z modeli służby cywilnej jest przekonanie o jej służebnej roli wobec państwa i obywateli oraz przeświadczenie o konieczności istnienia profesjonalnej i apolitycznej kadry urzędników publicznych. Opisywane systemy administracyjne cechują się relatywnie wysokim poziomem decentralizacji i dekoncentracji. Uwaga ta w szczególności odnosi się do Niemiec i Wielkiej Brytanii. W mniejszym stopniu ma zastosowanie do Francji, w której pomimo postępujących procesów transferowania kompetencji do niższych, zwłaszcza samorządowych struktur terytorialnych tradycja państwa scentralizowanego jest wciąż bardzo żywa. W każdym z omawianych państw terytorialny podział oparty jest na instytucjach samorządu terytorialnego. Jego rzeczywista pozycja w systemie sprawowania władzy publicznej jest znacznie zróżnicowana. Najszerszy zakres kompetencji i potencjał finansowo-organizacyjny mają samorządy niemieckie i francuskie. Pozycja samorządów brytyjskich, po reformach, które miały miejsce w tym kraju w latach 80., uległa znacznemu osłabieniu (zarówno w wymiarze kompetencyjnym, jak i finansowym). Literatura Duverger M. [1980], A New Political System. Semi Presidential Government, „European Journal of Political Research”, June. Finer S.F. [1997], The History of Government, Oxford University Press, Oxford. Hughesa O.E. [1994], Public Management and Administration, The Macmillan Press, Great Britain. Izdebski H. [2001], Historia administracji, Liber, Warszawa. Jeżewski J. [1999], Samorząd terytorialny i administracja w wybranych państwach. Gmina w państwach Europy Zachodniej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław. Peters G. [1999], Administracja publiczna w systemie politycznym, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. Political Institution and Public Policy. Perspective on European Decision Making [1997], B. Steunenberg (ed.), F. van Vught, Kluwer, Dordrecht. 40 Stanisław Mazur Ridley F. [1969], Public Administration in France, 2nd ed., Routledge & K. Paul. Sarnecki P. [2003], Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Zakamycze, Kraków. Schmidt G. [2003], Political Institutions in the Federal Republic of Germany, Oxford University Press, Oxford. Szczaniecki M. [1997], Powszechna historia państwa i prawa, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa. Public Administration in Selected Western European Countries The aim of this article is to present the systemic foundations and the principles of organising and operating public administration in selected European countries. The author presents both systemic and legal issues relating to the operations of public administration in Great Britain, France, Germany and Sweden, and describes the most important principles of their organisation as well as their mechanisms of operation. A key element of the description of the aforementioned administrative systems is the historical-cultural context, which has a significant impact on their shape and functioning.
