Pokaż PDF

Nr 10
PRZEGLĄD GÓRNICZY
7
UKD 622.33: 622.33(094.5.072): 622.333.(094)
Wybrane problemy prawne w praktyce
przedsiębiorców górniczych
Selected legal problems in mining entrepreneurs’ practice
mgr Hubert Schwarz*)
prof. dr hab. inż. Zbigniew Kasztelewicz**)
Treść: Działalność górnicza jest jednym z najbardziej skomplikowanych rodzajów aktywności gospodarczej – i to w wielu wymiarach. Wymusza to na ustawodawcy unormowanie zasad wykonywania takiej działalności. Łatwo jednak przekroczyć granice
potrzeb regulacji, tworząc niepotrzebne przepisy, których funkcjonowanie może wywoływać skutki odwrotne od zamierzonych.
W artykule poruszono wybrane problemy prawne z zakresu prawa geologiczno-górniczego, ukazując zarówno ich wpływ na
bieżącą działalność przedsiębiorców górniczych, jak również podano propozycje de lege ferenda. Obejmują one zagadnienia
z zakresu kwalifikacji górniczych, postępowania w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego oraz dodatków do
planu, procedur planistycznych szczebla gminnego, praw do informacji geologicznej, projektów zagospodarowania złóż, danin
publicznych związanych z wykonywaniem działalności górniczej, zabezpieczenia złóż, a także synchronizacji przepisów tzw.
ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko z ustawą – Prawo geologiczne i górnicze.
Abstract: Mining business is one of the most complicated economic activity – in many dimensions. It enforces the legislature to normalize the rules for conducting this kind of business. It is easy to exceed the limits of regulations and create unnecessary
counterproductive law. This paper presents selected legal problems focusing on geological and mining law, showing their
influence on the current activity of mining entities, but also gives proposals de lege ferenda. These include the following
issues: mining qualification, proceedings on mining plant operation plan approval and additions to the plan, municipal planning, rights to geological information, deposit development plan, public levies connected with mining activity, but also the
synchronization of the so called EIA Act with the Geological and Mining Act.
Słowa kluczowe:
górnictwo odkrywkowe, prawo, działalność przedsiębiorców górniczych
Key words:
surface mining, law, activity of mining entrepreneurs
1. Nadregulacja
Już w I wieku n.e. Tacyt przestrzegał: „im większy nieład w państwie, tym liczniejsze ustawy”. Od kilku lat coraz
wyraźniejsze są w Polsce głosy o nadregulacji w prawie.
Nadregulacja, nazywana także inflacją prawa, dotyka wielu
dziedzin życia. Wydaje się, że z tym zjawiskiem mamy także
do czynienia w przypadku działalności geologiczno-górniczej.
2. Zawody regulowane
Jednym z efektów nadregulacji jest mnożenie liczby
zawodów regulowanych, a więc zawodów, których wyko-
nywanie jest możliwe po spełnieniu określonych wymogów
prawa, najczęściej – potwierdzonych pozytywnym wynikiem
z egzaminu. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze również zawiera listę takich zawodów
i czynności, których wykonywanie wymaga posiadania określonych kwalifikacji. Wymienić tutaj należy kierownictwo
i dozór ruchu, osoby kierujące, dozorujące i wykonujące prace
geologiczne, geologów górniczych, mierniczych górniczych,
geofizyków oraz osoby kierownictwa i specjalistów w podmiotach zawodowo trudniących się ratownictwem górniczym.
Listę zamykają osoby wykonujące czynności specjalistyczne
w ruchu zakładu górniczego. Kolejna transza przepisów deregulacyjnych1 przynosi zmiany dotyczące branży geologicznej
1
*) Kancelaria Prawnicza Amadeus. **) AGH w Krakowie
Projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów, druk sejmowy nr 2331
8
PRZEGLĄD GÓRNICZY
i górniczej. Rada Ministrów zaproponowała skrócenie „drabinki” hierarchii dozoru ruchu zakładów górniczych z trzech
szczebli obecnie (wyższy, średni, niższy) do dwóch (wyższy
dozór górniczy, dozór ruchu zakładu górniczego). Warto odnotować, że zmiana ta obejmie wszystkie rodzaje górnictwa
(podziemne, otworowe, odkrywkowe). Dotychczasowe kwalifikacje osób kierujących, dozorujących lub wykonujących
prace geologiczne zostaną ujęte w ramy zawodu geologa.
Dotychczasowa lista zostanie skrócona, dojdzie bowiem do
połączenia kilku kategorii. Wreszcie, gdy chodzi o osoby
wykonujące czynności specjalistyczne w ruchu zakładu górniczego, to lista ta obejmie tylko dwa stanowiska: strzałowego
oraz wydawcy środków strzałowych. Planowane zmiany są
jednak szersze, a ich dogłębnej analizie zostanie poświęcone
odrębne opracowanie.
3. Opiniowanie planów ruchu zakładów górniczych
Plan ruchu zakładu górniczego to podstawowy dokument określający zasady prowadzenia ruchu. Jego treść
unormowana jest zarówno w ustawie (art. 108 PGG), jak
i w rozporządzeniu2. Obecnie procedura zatwierdzenia planu
obejmuje obowiązek pozyskania przez właściwego dyrektora
OUG opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, którego
obszar jest objęty planem. Jakkolwiek opinia nie jest wiążąca
– i nawet w przypadku negatywnej dla przedsiębiorcy opinii
wójta możliwym jest zatwierdzenie planu ruchu – to jednak
w praktyce nierzadko zdanie organu gminy ma znaczny
wpływ na to zatwierdzenie. Planowane przez ustawodawcę
nowe regulacje obejmują zmianę sposobu procedowania,
przywracając zasady sprzed lat. Chodzi o to, by opinię wójta,
burmistrza lub prezydenta miasta pozyskiwał przedsiębiorca
samodzielnie, jeszcze przed złożeniem planu do zatwierdzenia
przez dyrektora OUG. Opiniowanie przez wójta miałoby nastąpić w ciągu 14 dni od daty wpłynięcia wniosku, a jedynym
kryterium opinii byłaby niesprzeczność planu ruchu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a braku mpzp
– ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy. Bezskuteczny upływ 14 dniowego
terminu oznaczałby, że wójt (burmistrz, prezydent miasta)
uwag do planu nie zgłosił. Składając wniosek o zatwierdzenie
planu do właściwego dyrektora OUG, przedsiębiorca winien
dołączyć opinię wójta, a w przypadku jej braku – stosowną
informację w tym przedmiocie. Takie reguły postępowania
mogą jednak doprowadzić do wydłużenia czasu potrzebnego
do zatwierdzenia planu ruchu, który obecnie często przekracza
ustawowe 30 dni. Nikłe zainteresowanie gmin opiniowaniem
planów ruchu odkrywkowych zakładów górniczych może
doprowadzić do tego, że gros planów nie zostanie zaopiniowanych, a przedsiębiorcy będą przedkładać dyrektorom OUG
informację o braku opinii wójta. Praktyka w poprzednim stanie
prawnym zmierzała ku temu, by badać prawdziwość informacji złożonej przez przedsiębiorcę, co oznaczało wystąpienie
przez dyrektora OUG do właściwego wójta z zapytaniem, czy
aby na pewno w terminie nie wyraził opinii do przedłożonego
planu ruchu. Nawet, jeśli taka praktyka nie miała umocowania prawnego, to jednak ustawodawca winien ją odnotować
i przyjąć regulacje, które będą przeciwdziałać niepotrzebnemu
wydłużaniu postępowań administracyjnych.
Idąc dalej można zastanawiać się nad potrzebą opiniowania planów ruchu zakładów górniczych. Ankiety wypełnione
przez kilkanaście gmin wskazują, że wykazują one zainteresowanie jedynie postępowaniami w zakresie zatwierdzania pla
2
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie
planów ruchu zakładów górniczych (Dz.U. poz. 372)
2014
nów ruchu podziemnych zakładów górniczych. W przypadku
górnictwa odkrywkowego, aktywność gmin w tym zakresie
znacząco spada. Zarówno przedsiębiorcy, jak i same gminy
wskazują na fakt, iż z punktu widzenia społeczności lokalnych
kluczowymi dokumentami dotyczącymi zakładów górniczych
będą przede wszystkim akty planistyczne (studia uwarunkowań, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego
uchwalane przez rady gmin) oraz uzgadnianie koncesji na
wydobycie. Jeśli gmina wyrazi zgodę na zlokalizowanie na
jej obszarze kopalni – a czyni to w decyzji środowiskowej,
aktach planistycznych oraz uzgadniając koncesję – to ewentualne warunki takiej działalności określa w mpzp czy też we
wspomnianej decyzji środowiskowej. Wszak opinia wyrażona
do przedłożonego planu jest niewiążąca i nie stanowi dla
gmin istotnego instrumentu kształtowania środowiska czy
też planowania przestrzennego w gminie. Z tych względów
należałoby postulować ograniczenie opiniowania planów
ruchu do przypadków, gdy udział gmin wnosi faktycznie
istotny wkład do postępowania w sprawie zatwierdzenia
planu. Obejmie to – jak wspomniano – wyłącznie plany ruchu podziemnych zakładów górniczych i dlatego należałoby
postulować wprowadzenie stosownych zmian do art. 108 PGG
prowadzących do wyłączenia z opiniowania planów innych
kopalń niż podziemne.
Należy pamiętać, że ewentualne zmiany przepisów regulujących zatwierdzanie planu ruchu zakładów górniczych
obejmie również plany ruchu likwidowanych zakładów
górniczych lub ich oznaczonych części, a to na mocy art.
129 ust. 3 PGG. Zgodnie z tą normą, „do likwidacji zakładu
górniczego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu
górniczego”. Wartym odnotowania jest nakaz „odpowiedniego” stosowania przepisów, co mogłoby sugerować, że na
etapie likwidacji zakład górniczy – według ustawodawcy – nie
znajduje się w ruchu3.
4. Zmiana planów ruchu zakładów górniczych
Jednym z ułatwień proceduralnych, jakie przynieść miała
nowa ustawa z 2011 r., miało być umożliwienie szerokiego
stosowania uproszczonego trybu zatwierdzania dodatków do
planów ruchu zg w sprawach, w których zmieniane dodatkiem
treści planu nie dotyczyły kwestii bezpieczeństwa, ochrony
środowiska, spraw budowlanych czy też szkód górniczych.
Wskazuje na to wprost art. 109 ust. 1 PGG, ustanawiający
dwa tryby zatwierdzania dodatków:
1) podstawowy, tj. przebiegający analogicznie, jak zatwierdzanie planu ruchu zg przez właściwego dyrektora OUG,
2) uproszczony.
W trybie uproszczonym zatwierdzenia dokonuje sam
przedsiębiorca, bez udziału organów nadzoru górniczego.
Stosowny dodatek podpisuje kierownik ruchu tego zakładu
górniczego, którego dodatek dotyczy. Wzmiankę o tak zatwierdzonym dodatku do planu zamieszcza się w tzw. karcie
zmian, którą przechowuje przedsiębiorca. Jest to lista wszystkich dodatków zatwierdzonych w tym trybie. Obowiązkiem
przedsiębiorcy jest przekazać właściwemu dyrektorowi OUG
aktualną kartę zmian oraz zatwierdzone dodatki, przy czym
winno to nastąpić nie rzadziej niż raz na kwartał.
Wprowadzenie omawianego przepisu (art. 109 ust. 1
PGG) było oceniane jako milowy krok w stronę przyspieszenia zatwierdzania dodatków do podstawowego dokumentu
regulującego zasady prowadzenia ruchu – tj. do planu ruchu
zg. Zarówno strona rządowa, jak i przedsiębiorcy pokładali
3
Szerzej H. Schwarz – Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Tom
II, Wrocław 2014, komentarz do art. 129, teza 7 i nast.
Nr 10
PRZEGLĄD GÓRNICZY
nadzieje, że planowane regulacje przyniosą znaczące ułatwienia podmiotom prowadzącym działalność górniczą. Tak
się jednak nie stało, a to za sprawą rozporządzenia Ministra
Środowiska z dn. 16 lutego 2012 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych. Otóż rozporządzenie to ustala
szczegółowo treść poszczególnych rodzajów planów ruchu
zg, odrębnie dla każdego rodzaju górnictwa. Jednocześnie
przepisy tego aktu wskazują, które z informacji zawartych
w planach ruchu mogą być zmieniane w trybie uproszczonym
(tj. poprzez zatwierdzenie dodatku do planu przez przedsiębiorcę, bez udziału dyrektora OUG). Informacje, których
zmiana może nastąpić w tym trybie, oznaczone są w rozporządzeniu gwiazdkami („*”). Niestety, Minister Środowiska
wybrał niewielki obszar zagadnień dopuszczonych do zmiany
w trybie uproszczonym, przez co szumnie zapowiadane ułatwienia proceduralne okazały się być jedynie symbolicznymi.
W większości przypadków obejmują one wyłącznie (lub
głównie) dane teleadresowe przedsiębiorcy, co wydaje się być
o tyle oczywistym, że trudno sobie wyobrazić, by dyrektor OUG odmówił zatwierdzenia dodatku do planu ruchu
dotyczącego zmiany np. numeru telefonu danego zakładu
górniczego. Inną rzeczą jest wątpliwość, czy tego typu dane
winny być w ogóle wymagane jako składniki planów ruchu.
Uwaga ta dotyczy również innych informacji, przepisywanych z dokumentacji geologicznych złoża kopaliny oraz
projektów zagospodarowania złoża, raportów oddziaływania
na środowisko itp.
5. Dostosowywanie gminnych aktów planistycznych
Stosownie do przepisów art. 7 PGG, działalność górnicza
nie może naruszać przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu
– postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oznacza to, że w wielu przypadkach przed pozyskaniem koncesji koniecznym jest zmiana
planu i studium tak, by umożliwić prowadzenie na danym
terenie wydobycia. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz. 647 – ze zm.) pozwalają
jedynie na sekwencyjną zmianę, tj. najpierw na uchwalenie
stosownej nowelizacji studium, a dopiero w dalszej kolejności
– na dostosowanie treści mpzp. Nawet, jeśli zmiana dotyczy
niewielkiego obszaru gminy, to nie ma prawnych możliwości
jednoczesnej zmiany obu aktów planistycznych. Stanowi to
dla przedsiębiorców dość duże utrudnienie w podjęciu działalności, spowalnia bowiem tempo procesu inwestycyjnego.
A przecież dopiero zmiana planu (jeśli taki został w ogóle
uchwalony) otwiera drogę do oceny oddziaływania na środowisko, a dalej – do postępowania koncesyjnego! Próbowano
problem ten rozwiązać podejmując jednocześnie uchwały
o zmianie studium oraz o zmianie mpzp, prowadząc równolegle obydwa postępowania planistyczne, jednakże nie
spotkało się to z aprobatą sądów administracyjnych. Uznano
w orzecznictwie, że jednoczesne prowadzenie postępowań
w przedmiocie zmiany studium oraz zmiany mpzp jest obarczone wadą i winno skutkować uchylaniem miejscowych
planów. Abstrahując od uwarunkowań prawnych, należy
stwierdzić, że dla praktyki sekwencyjne prowadzenie obu
postępowań planistycznych (w sprawie zmiany studium,
dopiero później – w sprawie zmiany mpzp) jest kłopotliwe.
Warto przy tym zaznaczyć, iż problem dotyczy nie tylko
branży górniczej, lecz również inwestorów z innych gałęzi
gospodarki (np. farm wiatrowych). Należałoby postulować
zmianę przepisów wspomnianej wyżej ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym w taki sposób, by umoż-
9
liwić jednoczesną zmianę studium i mpzp. Zmiana powinna
objąć co najmniej następujące przepisy: art. 9 ust. 4, art. 15
ust. 1, art. 27 ustawy.
6. Art. 80 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko
Jedną ze zmian, jakie wprowadziło nowe PGG, było
poszerzenie granic możliwości podejmowania działalności
geologicznej lub górniczej poprzez zmianę kryterium oceny
planowanej działalności. Dotychczasowy wymóg zgodności
planowanej działalności z ustaleniami mpzp (a w przypadku
jego braku – ze studium) zastąpiono kryterium nienaruszania
ustaleń planu (a w przypadku jego braku – studium). Stanowi
o tym art. 7 PGG. W ślad za tą zmianą nie nastąpiło dostosowanie brzmienia art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania
na środowisko4. Jest to o tyle istotne, że w wielu przypadkach
postępowanie koncesyjne, prowadzone w oparciu o przepisy
PGG, będzie wymagało poprzedzenia oceną oddziaływania
na środowisko, uregulowaną w przywołanej ustawie OOŚ.
W takich przypadkach niemożliwym będzie skorzystanie
z dobrodziejstw zmiany, jaką wprowadza art. 7 PGG, bowiem
art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko
wciąż wymaga zgodności zamierzonej działalności z ustaleniami miejscowego planu, a nie – jedynie nienaruszania
tych ustaleń, jak stanowi art. 7 ust. 1 PGG (jedyny wyjątek
stanowi przedsięwzięcie polegające na koncesjonowanym
poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin, do którego nie
stosuje się art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach). W związku z tym
należałoby postulować o zmianę, polegająca na dodaniu do art.
80 ustawy o ocenach przepisu pozwalającego na przeprowadzanie ocen oddziaływania na środowisko także tych przedsięwzięć górniczych, które są nie tyle zgodne z mpzp, lecz są
także z planem niesprzeczne. Dzięki temu zsynchronizowane
zostałyby przepisy PGG z ustawą o ocenach oddziaływania
na środowisko, w kierunku określonym przez ustawodawcę
w art. 7 nowego PGG.
7. Okres wyłączności na korzystanie z informacji geologicznej
Podmiotowi, który sfinansował wytworzenie informacji
geologicznej, przysługuje prawo wyłączności do korzystania
z tej informacji w terminie 5 lat od dnia, w którym utraciła
moc koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża
kopaliny (w przypadku kopalin objętych własnością górniczą) lub decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych
(w przypadku pozostałych kopalin). Jest to okres, w którym
żadna inna osoba nie może np. zakupić od Skarbu Państwa
wytworzonej informacji. Czas ten ma służyć m.in. dostosowaniu gminnych aktów planistycznych (studium uwarunkowań
i mpzp) do planowanego przedsięwzięcia, przeprowadzeniu
oceny oddziaływania na środowisko (jeśli jest to konieczne) oraz pozyskaniu koncesji na wydobycie kopaliny ze
złoża. Tzw. nowela węglowodorowa, a więc projektowana
nowelizacja PGG, wniesie skrócenie okresu wyłączności na
korzystanie z informacji geologicznej z 5 lat (obecnie) do 3
lat. Rada Ministrów uzasadnia postulowane skrócenie terminu
koniecznością mobilizowania przedsiębiorców węglowodorowych do działania – w taki sposób, by unikać „blokowania”
złóż. Wiele koncesji zostało bowiem wydanych podmiotom,
4
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227
– ze zm.)
10
PRZEGLĄD GÓRNICZY
które nie prowadzą prac geologicznych lub wydobycia,
a jedynie blokują w ten sposób możliwość pozyskania koncesji
przez innych zainteresowanych przedsiębiorców. Wydaje się
jednak, że należy odróżnić sytuację prawną przedsiębiorców
węglowodorowych od sytuacji innych przedsiębiorców górniczych. Różnica dotyczy przede wszystkim postępowania
w sprawie oceny oddziaływania na środowisko – w przypadku węglowodorów taką ocenę przeprowadza Minister
Środowiska z urzędu, jeszcze przed wszczęciem postępowania
koncesyjnego. W przypadku złóż innych kopalin niż węglowodory – ocenę tę przeprowadza przedsiębiorca samodzielnie,
co oznacza, że czas potrzebny na przeprowadzenie tej oceny
winien być uwzględniony przez ustawodawcę w przepisie art.
99 ust. 3 PGG, ustanawiającym wspomniany wyżej okres na
wyłączne korzystanie z informacji geologicznej. Biorąc pod
uwagę powyższe różnice należałoby postulować, by „okres
wyłączności” skrócić wyłącznie względem przedsiębiorców
węglowodorowych, pozostawiając 5-letni okres dla pozostałych branż. Warto pamiętać o tym, że przedsiębiorca ponosi
koszt prac geologicznych, które mogą sięgać milionów złotych. Dopiero po udokumentowaniu złoża możliwym jest
w praktyce wprowadzenie złoża do studium uwarunkowań
i mpzp. Z kolei dopiero po zmianie mpzp możliwym jest
przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ).
Wnioskowanie o koncesję wydobywczą może nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania OOŚ – a to z tej przyczyny,
że decyzja środowiskowa stanowi obligatoryjny załącznik
do wniosku koncesyjnego. Łączny czas trwania opisanych
wyżej postępowań może zająć nawet kilka lat, szczególnie
w przypadkach, gdy poszczególne decyzje są zaskarżane (np.
przez organizacje ekologiczne). Skrócenie okresu wyłączności
może spowodować, że przedsiębiorca, który wydał miliony na
udokumentowanie złoża, nie pozyska koncesji wydobywczej,
bowiem w tym czasie konkurencyjny przedsiębiorca zakupi
informację geologiczną od Skarbu Państwa i zawnioskuje
o udzielenie koncesji wydobywczej.
8. Projekty zagospodarowania złóż
W obecnym stanie prawnym załącznikiem do wniosku
o koncesję na wydobycie jest projekt zagospodarowania
złoża, przy czym warunek ten nie dotyczy jedynie wniosków składanych do starosty (art. 26 ust. 3 PGG). Treść
PZZ regulowana jest odrębnym rozporządzeniem Ministra
Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania
złóż. Pierwotny projekt ustawy z 2011 r. nie zawierał w ogóle
przepisów normujących PZZ – takie dokumenty nie były
przez ustawodawcę wymagane. Projekty zostały przywrócone
dopiero w toku prac sejmowych, na wniosek przedstawicieli
górnictwa węgla kamiennego. O tym, że PZZ przywrócono
w „awaryjnym” trybie, świadczyć może mocno niedoskonała
konstrukcja przepisów PGG z 2011 r., regulujących materię
projektów zagospodarowania złóż. Przepisy te nie dają odpowiedzi na podstawowe pytanie, jakim jest: moc prawna
PZZ, w tym obowiązek prowadzenia wydobycia zgodnie
z warunkami określonymi w PZZ. Przy braku stosownych
regulacji powstały poglądy, wedle których PZZ nie podlega
zatwierdzeniu w formie decyzji przez organ koncesyjny5,
a nawet – iż PZZ nie jest wiążący przy prowadzeniu eksploatacji. Nie podejmując polemiki w tym zakresie należałoby
jednak stwierdzić, że enigmatyczne przepisy PGG czynią
5
A. Lipiński, R. Mikosz – Ustawa Prawo geologiczne i górnicze.
Komentarz, Warszawa 2003; H. Schwarz – Prawo geologiczne i górnicze.
Komentarz. Tom I, Wrocław 2013
2014
z PZZ dokument o niewielkiej przydatności w górnictwie odkrywkowym. Wszak podstawowym dokumentem, w oparciu
o który ustalane są zasady prowadzenia ruchu zakładu górniczego, jest plan ruchu. Istotna część informacji zawartych
w PZZ jest powielana następnie w planie ruchu. Przewagą
planu ruchu nad PZZ jest niewątpliwie aktualność treści planu.
PZZ jest opracowywany raz – w chwili składania wniosku
o koncesję wydobywczą – a więc powinien przewidywać
zasady i skutki prowadzenia eksploatacji w całym okresie obowiązywania koncesji. Nietrudno zauważyć, iż choćby z uwagi
na zmienność warunków geologicznych (o innych nawet nie
wspominamy), treść PZZ może się szybko zdezaktualizować.
Uwaga ta nie dotyczy planów ruchu zakładów górniczych, te
bowiem są przyjmowane na okres od 2 do 6 lat, a z treści art.
105 ust. 1 PGG należy wyprowadzić obowiązek aktualizacji
planu ruchu zawsze, gdy tylko zasady prowadzenia ruchu
określone w tym planie ulegną dezaktualizacji.
Biorąc powyższe pod uwagę należałoby postulować zniesienie obowiązku opracowywania PZZ dla wszystkich innych
kopalin niż kopaliny objęte własnością górniczą. Wydaje
się, że celowość tego poglądu została podzielona przez Radę
Ministrów w odniesieniu do węglowodorów, bowiem nowela
węglowodorowa uchyla obowiązek sporządzania PZZ dla złóż
węglowodorów6. Skoro zatem najmniej rozpoznana część
górnictwa (przynajmniej jeśli chodzi o wpływ eksploatacji
na środowisko) oraz najtrudniejsza technologicznie w ocenie
Rządu nie wymaga obciążania dodatkowymi warunkami
w postaci opracowywania PZZ, to wydaje się, że te same
argumenty winny być uwzględnione dla najprostszej technologicznie gałęzi górnictwa, jaką jest górnictwo odkrywkowe.
9. Opłaty i daniny
Górnictwo spośród innych działów gospodarki wyróżnia
się większą liczbą opłat i danin publicznych. Poza podatkami
dochodowymi i VAT, istotną rolę odgrywają również inne
opłaty: eksploatacyjne, opłaty za korzystanie ze środowiska
(np. za korzystanie z wód) czy wreszcie podatki od nieruchomości. W przypadku górnictwa miedzi oraz węglowodorów,
dochodzą jeszcze specjalne podatki od wydobycia. Listę zamykają jeszcze opłaty i należności za przeznaczenie gruntów
rolnych lub leśnych na inne cele. Wszystkie te opłaty i daniny
mają decydujący wpływ na konkurencyjność górnictwa, co
już dziś widać, np. w udziale w rynku surowców pochodzących z importu. Jest to niezwykle dotkliwe, np. dla polskich
producentów węgla kamiennego, choć nie tylko.
Jak wspomniano wyżej, ogromnym obciążeniem dla
odkrywkowych zakładów górniczych są podatki od nieruchomości. Z uwagi na duży areał terenów zajęty pod eksploatację,
podatki te stanowią znaczną pozycję w budżetach gmin, na
obszarze których prowadzona jest eksploatacja. Podatki te –
wedle najwyższej stawki naliczanej od gruntów zajętych pod
działalność gospodarczą – są naliczane aż do momentu zakończenia rekultywacji, a ściślej – do chwili, w której gruntom
tym zostanie nadane w ewidencji gruntów i budynków inne
oznaczenie, np. „użytki rolne”, „wody stojące” (wg odpowiednich symboli) itp. Często postępowania takie toczą się
dość długo, co służy budżetom lokalnych gmin – są one cały
czas zasilane wyższymi podatkami od nieruchomości. Brak
precyzyjnych przepisów regulujących zagadnienia rekultywacji powinien skłonić ustawodawcę do opracowania nowych
norm, wedle których na etapie rekultywacji możliwym byłoby
płacenie niższych danin od nieruchomości. Wszak są to grunty
6
Wg stanu prac legislacyjnych na czerwiec 2014 r.
Nr 10
PRZEGLĄD GÓRNICZY
– z punktu widzenia przedsiębiorcy górniczego – zbyteczne;
rekultywacja kończy żywot inwestycji górniczej. Prowadząc
rekultywację przedsiębiorcy nie osiągają z tego tytułu przychodów, płacąc jednak wysokie podatki od nieruchomości
liczone – co wskazano powyżej – wg stawki dla gruntów
zajętych pod działalność gospodarczą.
10. Zabezpieczenie (ochrona) złóż
Stan zasobów kopalin w Polsce ulega ciągłemu zmniejszaniu tak pod względem ilości złóż, jak i zasobów tych kopalin,
co wpływa bezpośrednio na bezpieczeństwo surowcowe kraju.
Wystarczalność niektórych kopalin jest przewidywana na
kilkanaście lat, co może zagrozić dalszemu istnieniu w poszczególnych branżach górniczych. Obecnie złoża surowców
skalnych i surowców energetycznych, mimo nowego Prawa
geologicznego i górniczego nie są skutecznie zabezpieczane,
co powoduje, że mogą być stracone dla gospodarczego wykorzystania. Dla zabezpieczenia złóż konieczne jest opracowanie
i wdrożenie skutecznych zasad zabezpieczania wybranych
kopalin, a w tym złóż surowców skalnych i węgla brunatnego
przed nieodwracalnym zablokowaniem. Pamiętajmy, że zabezpieczając niezagospodarowane złoża dziś, gwarantujemy
rozwój jutro. Wieloletnie starania o ustawowe zabezpieczenie
złóż udokumentowanych i perspektywicznych jest dalej na
etapie początkowym. Brak nawet rankingu złóż, które winny
być zabezpieczone! Podejmowane dotychczas próby normalizacji zasad waloryzacji i ochrony złóż nie zakończyły się
przyjęciem odpowiednich przepisów. Stan obecnego prawodawstwa nie pozwala jednoznacznie ustalić, na czym ochrona złóż miałaby polegać. Poza szczątkowymi regulacjami,
które w dodatku posługują się niezdefiniowanymi, ogólnymi
pojęciami (tzw. klauzulami generalnymi) w postaci zasady
„racjonalnej gospodarki złożem kopaliny” oraz zasady „kompleksowego wykorzystania kopalin” nie ma norm w polskim
systemie prawa, które w wystarczającym stopniu chroniłyby
nieodnawialne ze swej natury złoża kopalin, z akcentem na
kopaliny strategiczne (energetyczne)7.
11. Podsumowanie
Konstytucyjna zasada proporcjonalności oznacza – w
uproszczeniu – obowiązek miarkowania działań organów
administracyjnych, których adresatem są podmioty prywatne,
a także działań władzy ustawodawczej. Treścią zasady proporcjonalności „jest generalny wymóg dopasowania środków
działania, podejmowanych przez władzę publiczną, do założonych przez nią celów, a także konieczność dokonania wyważenia pomiędzy interesem publicznym a interesem podmiotów
prywatnych”8. Ustawodawca wprowadzając ograniczenia
wolności i praw obywatelskich winien rozważyć, czy działania te są konieczne dla osiągnięcia uzasadnionego publicznie
celu, a także – czy przepisy nakładane na obowiązanych nie
są zbyt daleko idące. Pamiętajmy, iż nadmierne obciążenia
podmiotów gospodarczych mogą znacznie przyczyniać się
do ograniczenia przedsiębiorczości, a w przypadku przedsiębiorców górniczych – do odstępowania od eksploatacji
7
8
H. Schwarz – Racjonalna gospodarka złożem w Prawie geologicznym
i górniczym, Kroczyce 2014
J. Zakolska – Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 9, która definicję zasady proporcjonalności przynosi m.in. za K. Wojtyczkiem – Zasada proporcjonalności
[w:] B. Banaszak, A. Preisner (red.) – Prawa i wolności obywatelskie
w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 669
11
zasobów mniej opłacalnych, co będzie sprzeczne z nakazem
racjonalnej gospodarki złożami. Wydaje się, że taki nakaz
kierowany jest również do ustawodawcy, co nakłada nań
obowiązek każdorazowego badania skutków projektowanych
regulacji prawnych.
W tym duchu podążają zmiany w obowiązujących przepisach prawnych proponowane w niniejszym opracowaniu.
W przypadku zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego
lub dodatku do planu, propozycje obejmują usprawnienie postępowań, bez uszczerbku dla bezpieczeństwa dóbr chronionych,
w tym: życia i zdrowia osób czy bezpieczeństwa powszechnego.
Również skrócenie czasu trwania procedur planistycznych,
nienaruszające innych tych postępowań, czy też zniesienie
obowiązku sporządzania projektów zagospodarowania złóż
(dla wybranych kopalin) służyć ma realizacji konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Nie chodzi przy tym jedynie
o efekt natury teoretycznoprawnej. Połowa przedsiębiorców
wskazuje jako barierę rozwoju złe prawo oraz rozrośniętą
biurokrację. Według badań przeprowadzonych w 2013 r.,
likwidacja obciążeń biurokratycznych zwiększyłaby przychody polskich firm o – bagatela – 200 000 000 000 złotych9.
Literatura
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
9
Agopszowicz A.: Zarys systemu prawnego górnictwa, Katowice 1991.
Baradziej M.: Gospodarka złożem w planie ruchu, Surowce i Maszyny
Budowlane 2012, nr 6.
Czarnik Z.: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako
podstawa wykonywania własności nieruchomości, Zeszyty Naukowe
Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 2.
Draniewicz B.: Problem konstytucyjności opłat za korzystanie ze
środowiska, PiP 2007, nr 7
Honysz J.: Górnictwo 1, Katowice 2011.
Kasztelewicz Z., Ptak M.: Najważniejsze problemy górnictwa odkrywkowego na początku XXI wieku. Prace Naukowe Instytutu Górnictwa
Politechniki Wrocławskiej 132.Seria 39. Wrocław 2011.
Kasztelewicz Z., Ptak M..: Procedury koncesyjne w świetle nowego
prawa geologicznego i górniczego. Prace Naukowe Instytutu Górnictwa
Politechniki Wrocławskiej. Seria: Studia i Materiały. Górnictwo i geologia XVII. Wrocław 2012.
Kasztelewicz Z., Ptak M.: Zabezpieczenie niezagospodarowanych złóż
jako najważniejszy gwarant istnienia i rozwoju polskiego górnictwa
odkrywkowego. Przegląd Górniczy 8/2012. ZG SITG Katowice 2012.
Kwaśniak P.: Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011.
Macek D.: Przepisy prawne i zagrożenia w górnictwie, Katowice 2011.
Radecki W.: Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, Warszawa
2009.
Schwarz H.: Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Tom I, Wrocław
2013.
Schwarz H.: Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Tom II, Wrocław
2014.
Schwarz H.: Racjonalna gospodarka złożem w Prawie geologicznym i
górniczym, Kroczyce 2014.
Szafrański A.: Zagadnienie blokowania inwestycji przez wymóg otrzymania koncesji wydawanych przez Prezesa URE [w:] M. Cherka, F.M.
Elżanowski, M. Swora, K.A. Wąsowski (red.) – Energetyka i ochrona
środowiska w procesie inwestycyjnym, Warszawa 2010.
Wojtyczek K.: Zasada proporcjonalności [w:] B. Banaszak, A. Preisner
(red.) – Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa
2002.
Zakolska J.: Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego, Warszawa 2008.
http://www.forbes.pl/biurokracja-kosztuje-firmy-200-mld-zl,artykuly,167812,1,1.html, dostęp: 24 VI 2014 r.