Pobierz artykuł - Wrocławskie Studia Politologiczne
Transkrypt
Pobierz artykuł - Wrocławskie Studia Politologiczne
POLITYKA PUBLICZNA Andrzej Zybała Collegium Civitas Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce Słowa kluczowe: polityki publiczne, zarządzanie publiczne, implementacja, politologia Wprowadzenie Naturalne jest, że działania publiczne mają określoną charakterystykę (profil)1. Można je opisywać na różne sposoby, na przykład przedstawiając normy i reguły, którymi kierują się aktorzy działań publicznych, pokazując proces zapadania decyzji w sprawie ich podjęcia (bądź niepodejmowania), poprzez opisanie instrumentów działania publicznego, narzędzi analizy problemów będących ich przedmiotem. W Polsce działania publiczne nie są zazwyczaj dogłębnie analizowane ani po stronie instytucji państwa, ani zorganizowanego społeczeństwa (NGO) czy w dziedzinie nauk społecznych. Ten problem występuje na szerszą skalę zwłaszcza w przypadku chęci powiązania działania publicznego w pewne szersze konglomeraty, które można określić mianem polityk publicznych (public policy) i dokonać ich dogłębnej charakterystyki. Ich analiza, o ile ma miejsce, obejmuje głównie dość ograniczone wymiary, jak prawno-administracyjny (podstawy prawne określonych działań publicznych) czy politologiczny (rywalizacja partii politycznych w danej dziedzinie problemowej, np. stosunek do reformy emerytalnej). Jednocześnie w Polsce nie wytworzono jeszcze generalnych podejść teoretycznych (teorii), które mogą wyjaśniać procesy formułowania polityk, czy modeli przebiegu działań publicznych przez fazy, itp. W ogóle skala wygenerowanej wiedzy w zakresie polityk jest skromna, brakuje wypracowanych technik analizy i badań zjawisk, którymi zajmują się studia nad politykami. Te same problemy zdają się również mieć inne państwa naszego regionu, czyli te, które są na podobnym czy nieco wyższym poziomie roz1 Działania publiczne są tu rozumiane jako podejmowane z myślą o realizacji celu publicznego. Działania są zwykle reakcją na wyłanianie się problemów i wyzwań. Mogą być podejmowane zarówno w sektorze administracji, polityki, jak i społeczeństwa obywatelskiego. WROCŁAWSKIE STUDIA POLITOLOGICZNE 18/2015 Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 28 2015-09-15 09:15:45 Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce 29 POLITYKA PUBLICZNA woju. L. Pal pisał o braku tradycji w zakresie analizy polityki publicznej (policy tradition) w Europie Centralnej i Wschodniej2. M. Potucek i L.T. Leloup donosili kilka lat temu, że w tej części Europy trwa dopiero proces poszukiwania jasnej tożsamości dla tej dyscypliny3. Podobną ocenę zawarto w opracowaniu opublikowanym przez Open Society Institute, które służy wspieraniu rozwoju polityk publicznych w krajach Europy Środkowo-Wschodniej4. Niewątpliwie, zachodzi tu proces wzmacniania potencjału w zakresie formowania polityk publicznych. Z pewnością w każdym z tych krajów odbywają się procesy, które temu służą, jakkolwiek są także te w odwrotnym kierunku. Czynnikiem, który katalizuje, jest niewątpliwie członkowstwo w Unii Europejskiej, bliższe poznanie krajów zachodnich, ale także wyłanianie się wielu nowego typu problemów, które niejako wymuszają wypracowywanie lepszych technik działania publicznego. W Polsce istotną datą może okazać się decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego5 z 2011 roku, który zaliczył naukę o polityce publicznej do oficjalnych dyscyplin naukowych. Otworzyło to szansę na choćby stopniowe wzmacnianie potencjału analitycznego w środowiskach akademickich w zakresie polityk publicznych. Zaczyna się już kształcenie w zakresie analizy polityk z wykorzystaniem instrumentów znanych z anglosaskiej tradycji „policymaking”. Wobec teorii polityk publicznych W książce z 2013 roku6 autor niniejszej pracy zaprezentował ramy teoretyczne, które mają wyjaśniać kluczowe cechy procesu tworzenia polityk w Polsce, co oczywiście nie zaspokaja potrzeby dalszych teoretycznych ujęć. Argumentowano w niej, że proces ich tworzenia ograniczony jest zasadniczo do procesu stanowienia prawa7. Bazą do takiej tezy była konstatacja wskazująca na to, że w Polsce odgórne przepisy i regulacje prawne wydają się głównym tworzywem i narzędziem działania publicznego. Rządzący posługują się głównie nimi, gdy planują i realizują działania, których celem jest rozwiązywanie określonych problemów publicznych. „Głównie” dlatego, że w wielu wypadkach podejmowane są również działania spoza kręgu tradycyjnej legislacji, jakkolwiek ich ranga jest zazwyczaj niższa i nie zmienia generalnego profilu podjętego działania. 2 L.A. Pal, Beyond Policy Analysis. Public Issue Management in Turbulent Times, Nelson 2011. M. Potucek, L.T. LeLoup, Approaches to public policy in Central and Eastern Europe, [w:] Public Policy in Central and Eastern Europe: Theories, Methods, Practices, red. M. Potucek et al., NISPACEE 2003, s. 11. 4 E. Young, L. Quinn, Writing effective public policy papers. A guide for policy advisers in Central and Eastern Europe, Open Society Institute 2002. 5 Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych. 6 A. Zybała, Państwo i społeczeństwo w działaniu. Polityki publiczne wobec potrzeb modernizacji państwa i społeczeństwa, Warszawa 2013. 7 Proces tworzenia polityk jest tu rozumiany zarówno jako proces formułowania polityk, jak i ich realizacji oraz ewaluacji. 3 Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 29 2015-09-15 09:15:45 POLITYKA PUBLICZNA 30 Andrzej Zybała Ponadto, autor niniejszej pracy uznał, że proces tworzenia polityki publicznej ma zwykle przebieg etapowy, co także jest argumentem na rzecz silnego skojarzenia procesu tworzenia polityki i tworzenia prawa. Proces tworzenia prawa bywa zwykle przedstawiany właśnie jako proces fazowy — zaczyna się od zdefiniowania przedmiotu regulacji prawnej, konsultacji, wdrożenia, zbadania oddziaływania i skuteczności. Fazowe teorie polityk publicznych (stagist approach) zostały sformułowane u samego zarania polityki publicznej jako wyodrębnionej dyscypliny wiedzy. Przedstawiają one proces funkcjonowania polityk jako sekwencję etapów, na których podejmuje się kluczowe działania mające na celu poradzenie sobie z problemem publicznym. Głównym proponentem tego kierunku był H. Lasswell, uznawany za ojca założyciela polityki publicznych jako nowej interdyscyplinarnej dziedziny wiedzy społecznej. Zaproponował właśnie podejście etapowe. Wyróżnia się ono kilkoma cechami. Polityka publiczna jest tu zobrazowana tak zwanym klasycznym kołem polityk publicznych (policy cycle). Innymi słowy proces funkcjonowania polityki publicznej opiera się na określonej sekwencji działań zaczynajacej się od etapu analizy problemu publicznego, poprzez wybór optymalnego rozwiązania, aż po jego rozwiązywanie i ewaluowanie. Procesy w politykach są zatem przedstawione jako linearne, uporządkowane (ryc. 1). Sam Lassell wyodrębniał 7 etapów8: 1) gromadzenie informacji o problemie, przetwarzanie, upowszechnianie jej, 2) promowanie (rekomendowanie) generalnej linii polityki publicznej, 3) tworzenie recepty na działanie, krystalizowanie generalnej linii polityki, stałe wytwarzanie określonych oczekiwań w danej społeczności, 4) „zaklinanie rzeczywistości” (invocation), charakteryzowanie konkretnych warunków podejmowania działania, 5) zastosowanie danej recepty na działanie zgodnie z istniejącymi warunkami, 6) zakończenie działań zgodnie z wytworzoną wcześniej receptą (dysponowanie uprawnionymi oczekiwaniami pod adresem recepty), 7) ewaluacja podjętego działania (w tym jego sposoby realizacji), poprzez które polityka publiczna została wprowadzona w życie i powierzonej odpowiedzialności. Ponadto, powyższy model uznawany był także za racjonalistyczny, oparty na zobiektywizowanych przesłankach i wiedzy. Zakładano w nim bowiem, że aktorzy działania są w stanie poznawczo opanować problem, który chcą rozwiązać, ponieważ są w stanie: a) zebrać zobiektywizowane informacje i dane o problemie, b) wypracować zobiektywizowaną procedurę zbierania danych, c) dokonać zobiektywizowanego wyboru między różnymi alternatywnymi rozwiązaniami opartymi na danych, d) racjonalnie ocenić podjętą decyzję. 8 H. Lasswell, Preview of policy sciences, American Elsevier Publishing 1971. Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 30 2015-09-15 09:15:45 Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce 31 Faza decydowania co robić Faza realizacji (implementacji) Treść problemów, która jest dyskutowana Decyzja na rzecz podjęcia działania (reform) Realizacja — sukces przeprowadzona z powodzeniem Zagadnienia, których nie ma na agendzie Decyzja przeciwko reformom POLITYKA PUBLICZNA Problem do rozwiązania (reform) Faza (dyskusji), czyli tworzenie agendy Porażka w realizacji (konieczność wzmocnienia instytucji, albo umocnienie politycznej woli) Rycina 1. Linearny model powstawania polityk publicznych Źródło: R. Sutton, The policy process: an overview, „Working Paper” 118, 1999, s. 9. Źródła podejścia do polityk w Polsce Warto zapytać o to, czy powyższa teoria może wyjaśnić procesy funkcjonowania „realnej” polityki publicznej w Polsce. Warto o to zapytać tym bardziej, że w zachodniej nauce o politykach od dość dawna ma miejsce wyraźny odwrót od tej teorii9. W Polsce wciąż ma ona jednak wysoki walor wyjaśniający (oczywiście nie tłumaczy wszystkich typów zjawisk). Otóż w Polsce wciąż istnieją określone warunki społeczne, które sprawiają, że polityka publiczna uprawiana jest w powyższy sposób i do jej wyjaśniania dobrze nadają się tradycyjne ramy pojęciowe. W Polsce nie do końca zaszły kompleksy określonych zjawisk społecznych, które widoczne są w krajach zachodnich, zwłaszcza anglosaskich. Przede wszystkim dotyczy to spluralizowania działań publicznych, czyli arena działań publicznych nie została tak silnie, jak na Zachodzie, wzbogacona o nowe podmioty angażujące się w sposób dojrzały w działania publiczne w różnych fazach ich formułowania. R.A.W. Rhodes pisał o powstawaniu społeczeństwa pozbawionego centrum (centerless society)10, co zaskutkowało tym, że społeczeństwa Zachodu zaczęły żyć w stanie wielocentryczności. Rząd stał się jednym z wielu aktorów działania publicznego. „Zadaniem rządu jest uaktywnianie interakcji społeczno-politycznych, aby zachęcać wiele zróżnicowanych porozumień/ukła9 10 Theories of the Policy Process, red. P.A. Sabatier, Westview Press 2007. R.A.W. Rhodes, The new governance: governing without government, „Political Studies” XLIV, 1996, nr 4. Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 31 2015-09-15 09:15:45 POLITYKA PUBLICZNA 32 Andrzej Zybała dów do radzenia sobie z problemami, aby upowszechniać usługi między wieloma aktorami. Powstało mnóstwo takich nowych modeli interakcji: na przykład samoregulacje, współregulacje, partnerstwo publiczno-prywatne, kooperatywne zarządzanie i wspólne przedsięwzięcia”. Innymi słowy, na Zachodzie bardziej zaawansowany jest proces przechodzenia „od rządu do zarządzania” (kierowania) (public governance). Rządy tracą dawną kontrolę nad aktorami pozarządowymi, ale wypracowują inne metody pozwalające im wpływać na procesy działań publicznych. Rządzący rozwiązują problemy w systemie partnerstwa z nimi, jakkolwiek nie musi to oznaczać pożegnania się z dawnego typu polityką interesów grupowych. Wytwarza się większa niż kiedyś płaszczyzna interesu zbiorowego, co skłania do partnerstwa, ale pozostaje także obszar rywalizacji o możliwość realizacji interesów. Można zatem uznać, że w Polsce polityki publiczne są formułowane i wykonywane w bardziej tradycyjny sposób niż w krajach ogólnie rozumianego Zachodu. Na Zachodzie został on zmodernizowany, co znajdowało odzwierciedlenie w powstających modelach i teoriach tworzenia polityki publicznej11. Następowała tam bowiem fragmentacja po stronie administracji, a także coraz silniej wyłaniali się — wspomniani powyżej — nowi aktorzy polityk publicznych, związani ze środowiskami pozarządowymi, akademickimi, a także komercyjnymi (fundacje, izby handlowe, organizacje lobbystyczne, organizacje pracodawców, pracujących itp.). W Polsce powyższy proces pluralizacji nie został tak silnie rozwinięty. Działania publiczne wciąż są postrzegane jako obszar zarezerwowany dla podmiotów demokracji przedstawicielskich i podporządkowanej jej administracji publicznej. Innymi słowy, działania publiczne są silniej osadzone w tradycji etatyzmu, czyli państwa, które rezerwuje dla siebie prymat w działaniach publicznych i ma skłonność do jednostronnego działania, bez odwoływania się do procesów deliberacji i partycypacji. Linerność polityk w Polsce wynika z silnie zakorzenionego etatystycznego modelu zarządzania publicznego (rozumianego tu jako relacje między aktorami działania publicznego). Oznacza to właśnie dominację państwa, które przechowuje wciąż skłonność do posługiwania się twardymi narzędziami rządzenia (legislacja) nie dostrzegając ich ograniczeń (często niska efektywność). Ma ono także wyraźną skłonność do jednostronnego działania, bez odwoływania się do otwartych przetargów interesów, moderowania interesów poprzez partnerstwo, deliberacje, itp. Jest to także efekt niskiego udziału aktorów pozarządowych w procesach formowania polityk. Klasa polityczna, po czasach PRL, zachowała wiele instrumentów kontroli nad zorganizowanym społeczeństwem. Odzwierciedleniem tego jest jej dominacja w procesach decyzyjnych w obrębie polityk, a wynikiem — także niewielki udział ekspertów w procesach decyzyjnych, co skutkuje niskim poziomem wykorzystania zobiektywizowanej wiedzy o problemach, które 11 Theories of the Policy Process... Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 32 2015-09-15 09:15:45 Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce 33 POLITYKA PUBLICZNA mają być rozwiązywane12. Co więcej, znaczna część klasy politycznej z różnych szczebli rządzenia nie wykazuje dużego zainteresowania rozwojem infrastruktury wytwarzania wiedzy analitycznej, która byłaby potencjalnie użyteczna w działaniu publicznym. Jej powstanie jest odbierane jako ograniczenie dla woluntaryzmu rządzących. Ponadto, wydaje się, że działania publiczne są traktowane jako wyraz władztwa podmiotów wyżej pozycjonowanych w hierarchii znaczenia. Tym samym stanowią wyraz ich zdolności do podporządkowania innych podmiotów. Z punktu widzenia klasy politycznej ograniczenie instrumentarium tworzenia polityk jest korzystne. Narzędzia prawne dają jej najwięcej instrumentów kontroli. Z perspektywy rozwoju kraju wyłania się jednak poważny problem. Otóż narzędzia prawne w wielu działaniach publicznych stają się coraz bardziej nieefektywne, zwłaszcza gdy są nadmiernie stosowane w tak zwanych politykach miękkich: edukacji, zdrowia, społecznej (w nich szczególnie potrzebne są instrumenty katalizujące odwołujące się do sfery motywacji aktorów działań). Ich nieproporcjonalne stosowanie sprawia, że rosną koszty działań publicznych bez uzyskania lepszych usług publicznych dla społeczeństwa (ryc. 2). 1. Debata często w wąskich gronach politycznych reakcja zagrożeniem np. dla stabilności finansów publicznych 7. Sprawozdania z realizacji zapisów ustawy 2. Działania polityczne, konsolidacja zaplecza politycznego w parlamencie 6. Wymuszanie dostosowania autonomicznych nominalnie aktorów do przepisów 3. Projekt ustawy, działania administracji rządowej 5. Powstanie ustawy i rozporządzeń 4. Konsultacje społeczne, o małym zasięgu Rycina 2. Cykl funkcjonowania polityki publicznej w Polsce Źródło: Opracowanie własne. 12 Managing decentralisation. A new role for labour market policy, Paryż 2003, [w:] Tackling the Challenge of Policy Integration, red. J. Gagnon, D. Khoudour-Castéras, OECD 2011. Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 33 2015-09-15 09:15:45 34 Andrzej Zybała POLITYKA PUBLICZNA Polityka publiczna jako pole bitwy Zaprezentowane ramy teoretyczne — jak stwierdzono wcześniej — mają kluczowe walory eksplanacyjne dla charakteryzowania polityk w Polsce. Warto jednak także spojrzeć na nasze polityki w świetle innych teorii, które można znaleźć w literaturze przedmiotu. Warto przytoczyć kilka wybranych teorii, które można uznać za alternatywne wobec teorii zainicjowanych przez H. Lasswella. Traktują one polityki i działania publiczne jako zjawiska nielinearne, wewnętrznie złożone, ze znaczną domieszką nieprzewidywalności, a nawet chaosu. Ich zwolennicy wskazują zazwyczaj, że nielinearność polityk ma wiele źródeł. Jednym z nich jest to, że funkcjonuje w nich wiele podmiotów o zróżnicowanych interesach i preferencjach. Wskazują także na zmieniającą się strukturę problemów, które są przedmiotem działań publicznych (wzrost ich złożoności oraz natura nie dają wielkich szans na przewidywalność rezultatów, podnoszą ryzyko porażek). Warte wymienienia są tu teorie strumieniowe. Wskazują na procesy, które muszą zajść, aby powstała i była kontynuowana polityka publiczna. Dużym uznaniem od lat cieszy się podejście teoretyczne J.W. Kingdona. Wskazuje on, że do sformułowania polityki publicznej dochodzi, gdy w jeden nurt łączą się trzy strumienie: a) strumień problemów (powstaje sytuacja gdy dany problem uzyskuje uwagę decydentów, a inne — tracą na znaczeniu), b) strumień rozwiązań/opcji (sytuacja gdy dana propozycja rozwiązania zostaje dopracowana i przebija się na agendę), c)strumień rywalizacji politycznej (sytuacja powstawania sprzyjających okoliczności dla podjęcia danej decyzji, gdy wyłania się tak zwana wola polityczna). Kluczowe znaczenie ma tu pojęcie agendy rozumianej jako obszar zmagań o to, jaki problem zyska najwięcej społecznej uwagi. Ma to znaczenie, ponieważ politycy dają priorytet tym problemom, które wzbudzają największe zainteresowanie społeczeństwa. Kingdon wskazuje na cztery czynniki: 1) ważni uczestnicy polityk, 2) uwaga decydentów, 3) alternatywne rozwiązania, 4) czynniki polityczne. Powyższa teoria mówi nie tyle o tym, jak wygląda cały cykl działania (uważa się generalnie, że jest tu sporo przypadkowości, a nawet chaosu), ale jak dochodzi do sformułowania polityki i jej wdrażania. Powyższe ramy teoretyczne inspirują do postawienia pytania o to, kiedy dochodzi do sformułowania polityki publicznej w Polsce. Autor niniejszej pracy byłby skłonny postawić tu odmienną hipotezę od tej, którą przedstawił Kingdon, który swoje podejście wypracował na podstawie analizy realiów Stanów Zjednoczonych. W Polsce jest inna sytuacja. Przede wszystkich nie dochodzi często do wyklarowania podejścia do zdefiniowania problemu, nie wyłania się często jasno określona wola polityczna. W Polsce dochodzi do sformułowania i realizacji polityki/programu publicznego w sytuacji gdy: a) dochodzi do znaczącego zagrożenia dla stabilności, głównie dla finansów publicznych (albo zagrożenie widocznymi społecznie kryzysami w danym sektorze), Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 34 2015-09-15 09:15:45 Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce 35 POLITYKA PUBLICZNA b) gdy decydenci uważają, że legislacyjne narzędzia działania wystarczą do uzyskania zamierzonego rezultatu, bez odwoływania się do zaawansowanych procedur partycypacji, c) gdy wyłania się dominujący interesariusz, który uzyskuje decydujący wpływ na proces decyzyjny13. Powyższą hipotezę testowałem w ramach badań prowadzonych w Collegium Civitas w 2014 roku14. Obejmowały one kilkanaście polityk i działań publicznych. Opierały się na badaniach fokusowych oraz wywiadach pogłębionych z dwudziestoma osobami, które miały status insiderów w danej polityce (urzędnicy, politycy albo eksperci). Analizowano polityki o skali makro, jak polityka emerytalna, odpadowa, farmaceutyczna, a także działania w skali bardziej mikro, jak reforma nadzoru pedagogicznego, wprowadzenie bezpłatnego podręcznika, program lokalnych dróg, itp. W nurcie strumieniowym można odnaleźć także tak zwaną teorię czy model kosza na śmieci (garbage can model). Tu również uznaje się, że polityka publiczna nie funkcjonuje zasadniczo na podstawie racjonalistycznych przesłanek. Jest bowiem dziedziną rywalizacji nieuporządkowanych często działań aktorów, którzy mają zróżnicowane interesy i preferencje. Kontynuacja i zmiana w polityce publicznej W pewnej kontrze do teorii strumieniowych swoje podejście sformułował P. Sabatier (teoria koalicji rzeczniczych). Uznał, że aby zrozumieć politykę, trzeba przyswoić opinie elit i te czynniki, które powodują zmianę w ich przekonaniach. Są one zwykle dość stałe, ale czasami dochodzi jednak do zmiany, w tym na skutek oddziaływania czynników spoza niej samej (np. pogorszenie sytuacji makroekonomicznej). Na polityki mają wpływ także akademiccy analitycy, think tanki, badacze, dziennikarze i wielu aktorów z różnych szczebli rządzenia. Oni tworzą koalicje (advocacy coalitions), które w różnym czasie w odmiennym stopniu wpływają na obraz polityk. Koalicje formułują przekonania i kształtują zasoby. Kluczowe wydaje się to, co kształtuje ich postawy. Zwolennicy tego nurtu wskazują, że jest to uwarunkowane sposobem filtrowania informacji ze świata zewnętrznego oraz poprzez system przekonań aktorów. W tym drugim wymiarze istotna jest sfera ich głębokich przekonań (normatywne, fundamentalne) oraz przekonania dotyczące polityki publicznej (percepcja przyczyn i natury problemów). To wszystko warunkuje zdolność tworzenia koalicji. Sporę rolę mają także swoiści brokerzy polityki publicznej (policy brokers). W sumie, największe znaczenie ma to, w jakim zakresie dana koalicja rzecznicza posiada: 1) formalną, legalną władzę do podejmowania decyzji, 2) wpływ na opinię publiczną, 3) zdolność do genero13 W tym zestawieniu pominięto sytuację, gdy dana polityka publiczna powstaje na skutek dyrektyw unijnych albo innych wymogów związanych z dostosowaniem się do międzynarodowych polityk. 14 A. Zybała, Prawidłowości w procesie formułowania polityk publicznych w Polsce, Raport z badań, Collegium Civitas, Warszawa 2014. Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 35 2015-09-15 09:15:45 POLITYKA PUBLICZNA 36 Andrzej Zybała wania informacji, 4) zdolność do mobilizowana grup, 5) zasoby finansowe, 6) sprawne przywództwo15. Dynamika w politykach wynika z tego, że wszyscy się uczą, odbywa się ciągły dopływ nowych informacji, jakkolwiek ma miejsce także opór wobec nowych składników. Te koalicje wpływu osiągają sukcesy, które najszybciej uczą się. Polityka jest stabilna tak długo, jak niezmienna pozostaje struktura koalicji. Podejście Sabatiera wydaje się mieć wiele uniwersalnych cech, ale jednocześnie jest silnie osadzone w realiach Stanów Zjednoczonych. Tam widać znaczne rozproszenie władzy publicznej oraz funkcjonowanie zróżnicowanych sieci czy koalicji wpływu na różne elementy władzy i jej instytucji. Sieciowość po polsku Ramy teoretyczne stworzone przez P. Sabatiera oraz znaczna część innych współczesnych teorii wskazują, że polityki kształtują różne sieci aktorów (koalicje) czy podsystemy polityk składające się z koalicji aktorów. Zagadnienie sieciowości w politykach należy do kluczowych i często spotykanych założeń, często przyjmowanych nie wprost jako coś z gruntu oczywistego. Wynika to ze wspomnianej powyżej pluralizacji w procesie decyzyjnym i w sferze implementacji polityk, a także na poziomie przeprowadzania ich oceny. Podejście Sabatiera ma znaczny potencjał eksplanacyjny w odniesieniu do polskich realiów funkcjonowania polityk. Pozwala bowiem na podkreślenie dynamiki relacji między aktorami, zwłaszcza w sytuacjach, gdy ich pozycja i statusy są względnie wyrównane i mogą tworzyć wiele różnych koalicji i kompozycji zarówno na etapie formułowania polityk, jak i ich wykonywania. Warto wskazać na wybijające się i kształtujące swoisty kontekst dla tworzenia i funkcjonowania sieci cechy interakcji między aktorami polityki publicznej w Polsce: a) konfrontacyjność relacji między aktorami, b) silne nastawienie na obronę interesów grupowych (korporacji zawodowych), c) nikłe nastawienie na wytwarzanie kodeksów etycznych, dobrych praktyk, których celem jest wytworzenie lepszych usług publicznych, d) brak dialogu z innymi aktorami o odmiennych interesach, e) poleganie na wpływie na otoczenie poprzez media niż poprzez dialog i deliberację, f) koncentracja aktorów na tych fragmentach w systemie polityk, w których chodzi o bezpośrednie korzyści, a nie o jakość i rezultaty działania publicznego (zwłaszcza o jakość usług publicznych). Wobec powyższej charakterystyki interakcji między aktorami, warto zapytać o sieci, które mogą one wytwarzać (ryc. 3). J. Sroka wymienił 6 typów sieci (tab. 1) mogących 15 C.M. Weible, P.A. Sabatier, A guide to the advocacy coalition framework, [w:] Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods, red. F. Fischer, G.J. Miller, M.S. Sidney, CRC Press 2007, s. 127. Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 36 2015-09-15 09:15:45 Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce 37 występować, bez wskazywania na dominujące w Polsce16: etatystyczne, karteli partyjnych, korporatystyczne, subrządów (subgovernments), pluralistyczne. Kontekst narodowy Dystrybucja władzy Potencjał do zmiany polityki Typ interakcji Typ zmiany polityki Struktura sieci polityki publicznej POLITYKA PUBLICZNA Kontekst transnarodowy Kontekst specyficzny dla danej dziedziny polityki publicznej Rycina 3. Elementy sieci, w których powstają polityki publiczne Źródło: A. Silke, K. Hanspeter, The network approach, [w:] Theories of the policy process, red. P.A. Sabatier, Westview Press 2007, s. 148. Tabela 1. Typy sieci polityk publicznych w Polsce Rodzaj sieci Dominacja: Sieć etatystyczna Etatyzmu — agencje państwowe kontrolują kluczowe sektory gospodarki, dialog ściśle podporządkowany reprezentacji rządu centralnego Sieć karteli partyjnych Parantelizmu — kliki partyjno-polityczne pełnią dominującą rolę w procesach gospodarczych, zachodzą zjawiska ich cyklicznej wymiany powodowane mechanizmami wyborczymi (nowe elity władzy) Sieć karteli administracyjnospołecznych Klientelizmu — procesy gospodarcze podporządkowane są interesom uprzywilejowanych grup społecznych, wyraźna dominacja sektorów, w których przeważają różne formy kontroli administracyjnej podmiotów gospodarczych, Sieć o profilu korporatystycznym Najsilniejszych grup interesu, ale z zachowaniem parytetu wpływy najsilniejszych (tzw. reprezentatywność organizacji). Nie tylko bieżące konflikty, ale i projekty poszczególnych polityk sektorowych są, w sposób zinstytucjonalizowany, konsultowane z najsilniejszymi związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców Sieć subrządów (subgovernments) Pluralizmu sponsorowanego przez grupy interesu, na poszczególne polityki sektorowe mają wpływ elity najkorzystniej usytuowanych (choć niekoniecznie najsilniejszych w sensie zaplecza organizacyjnego, uzwiązkowienia itp.) grup interesu, które wspomagając władze określonymi zasobami zyskują na poły formalny wpływ na decyzje Sieć pluralistyczna Sieć „otwartego rynku”, oddziaływań grup interesów. Na decyzje ośrodków władzy potencjalnie może oddziaływać nieograniczona liczba aktorów Źródło: J. Sroka, Analiza funkcjonowania instytucji dialogu społecznego na poziomie województw. Raport z badań wojewódzkich komisji dialogu społecznego, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2009, s. 32−33. 16 J. Sroka, Analiza funkcjonowania instytucji dialogu społecznego na poziomie województw. Raport z badań wojewódzkich komisji dialogu społecznego, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2009. Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 37 2015-09-15 09:15:46 38 Andrzej Zybała POLITYKA PUBLICZNA Przerywana równowaga, argumentacja Powstał także model procesu powstawania polityk, który opiera się na koncepcji przerywanej równowagi (punctuated equilibrium model). Jest to metafora zaczerpnięta z biologii i nauk informatycznych. Jego zwolennicy zakładają, że różnorodne polityki są względnie stabilne przez znacznie długie okresy, trwała jest ich agenda, postrzeganie problemów. Tylko w krótkich odcinkach czasu są one przecinane przez momenty zmiany. Czynniki, które w danym momencie wywołują zmianę, jednocześnie stają się podstawą dla kolejnego długiego okresu stabilności. Wynika to z tego, że człowiek, jako taki ma ograniczone możliwości przetwarzania informacji, co jest konieczne dla przeprowadzenia zmiany. Przetwarzanie odbywa się tylko w okresach niestabilności. Poza tym system polityczny jest konserwatywny z natury. Media stanowią główne źródłem niestabilności. Istnieje jednak wpływ innych czynników z różnorodnych subsystemów społecznych i ekonomicznych. Agenda polityk jest nastawiona na interesy grup najsilniejszych ekonomicznie. Wydaje się, że w Polsce istnieje silnie zakorzeniona percepcja, która podpowiada, że w politykach dochodzi do ciągłych zmian, w szczególności, gdy dochodzi do zmiany politycznej. Nie zawsze jest to jednak uzasadnione. Wrażenie zmiany pochodzi czasami z tych wprowadzanych w ustawodawstwie, co jest uznawane w polityce za zmianę. Tymczasem w wielu wypadkach zmiany w prawie są „papierowe”. Jest wiele przykładów inicjatyw legislacyjnych, które nie wywołują realnej zmiany (np. regulacje dotyczące kontroli dostępu do świadczeń medycznych czy regulacje dotyczące zmian funkcjonowania urzędów pracy). Natomiast wiele realnych zmian wynikało z procesu dopasowywania się kraju do funkcjonowania w nowych warunkach rynkowych i geopolitycznych. Teorie argumentacyjne Warto także wspomnieć o teoriach argumentacyjnych (innymi słowy — nurcie argumentacyjnym w politykach). Podkreślają one znaczenie dynamiki deliberacji dla kształtowania polityk. W debacie, wymianie argumentów kształtują się znaczenia pojęć, które są jakby tworzywem polityk (społeczne kształtowanie rzeczywistości). Język nie jest tylko środkiem komunikacji, ale tworzy politykę publiczną. Aby przebadać daną politykę, trzeba przeanalizować skalę i charakter deliberacji, organizacji dyskursu. Ten zwłaszcza nurt w studiach nad politykami jest reakcją na racjonalistyczne podejście do polityki17. To swoista reakcja na „epistemologiczne ograniczenia »neopozytywistycznych« czy empirycystycznych analiz polityki publicznej oraz technokratycznych praktyk w procesie decyzyjnym, które one zrodziły”. Wskazuje, że teorie polityk nie powinny ograniczać się do analizy samej technokratycznie wyrażonej treści, czyli do poznania wskaźników, danych, wykresów itp. Polityki mają charakter bardziej organiczny 17 F. Fisher, Deliberative policy analysis as practical reason: integrating empirical and normative arguments, [w:] Handbook of Public Policy Analysis…, s. 223. Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 38 2015-09-15 09:15:46 Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce 39 POLITYKA PUBLICZNA niż mechaniczny. Są bowiem rezultatem wielości interakcji między podmiotami polityk i pól znaczeń, które oni tworzą. Hubert Gottweis, oceniał: „termin »argumentacyjne analizy polityk« jako zespół różnych podejść do analiz polityk, których łączy nacisk na język jako główną cechę jakiegokolwiek procesu programowania i działania publicznego [policy process — A.Z.] i zatem jako niezbędny kluczowy komponent analizy polityki. Argumentacyjna analiza łączy post-pozytywistyczną epistemologię z teorią społeczną i metodologią oraz obejmuje teoretyczne podejścia, jakie jak analiza dyskursu, analiza ram i interpretacyjne analizy polityk”18. W rozwoju powyższego podejścia duże znaczenie przypisywane jest także pracom G. Majone, a zwłaszcza Evidence, arguments, and persuasion in the policy process19. Duże znaczenie miała także praca D. Stone policy paradox z 1988 roku20. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że powyższe podejście do polityk nie stwarza dobrych ram teoretycznych do tego, aby na ich podstawie tworzyć modele funkcjonowania polityk w Polsce. Przede wszystkim z jednej strony odbywa się proces deliberacji wokół polityk, który jest względnie słaby. Ale z drugiej — pozostaje wyzwanie, aby analizować przyczyny tego stanu rzeczy, co wymagałoby prawdopodobnie odwoływania się się do szerokich kategorii kultury (np. organizacji) i relacji społecznych (z wykorzystaniem być może pojęcia „próżni socjologicznej”, kapitału społecznego, zaufania itp.). Przedmiotem analizy powinny być także pojęcia, którymi posługują się aktorzy polityk. Prawdopodobnie w sferze znaczeń tych pojęć leży przynajmniej część przyczyn słabej deliberacji. Teoria instytucjonalnych ram racjonalnego wyboru Warta zwrócenia uwagi jest także teoria instytucjonalnych ram racjonalnego wyboru (Institutional Rational Choice). Jej autorzy (głównie E. Ostrom) wskazują na to, że polityki publiczne są niezwykle złożonym zjawiskiem społecznym. Zapadają tu bowiem decyzje zbiorowego wyboru (collective choice decision) — silnie uzależnione od kontekstu, w tym od rodzaju interakcji między aktorami działań publicznych21. Nie ma zatem uniwersalnych wskazań dla prowadzenia polityk, ponieważ ich charakter to wypadkowa zaistniałej sytuacji działania i dopasowania norm i reguł, którymi kierują się aktorzy w działaniu. 18 H. Gottweis, Argumentative policy analysis, [w:] Handbook of public policy, red. B. Guy Peters, J. Pierre, Thousand Oaks 2006, s. 461. 19 G. Majone, Evidence, arguments, and persuasion in the policy process, Yale 1989. Praca ukazała się w języku polskim pt. Dowody, argumenty i perswazja w procesie politycznym, tłum. D. Sielski, Warszawa 2004. 20 D. Stone, Policy paradox: the art of political decision making, agendas, alternatives, and public policies, W.W. Norton & Company 1988. 21 E. Ostrom, Institutional rational choice. an assessment of the institutional analysis and development framework, [w:] Theories of the policy process... Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 39 2015-09-15 09:15:46 POLITYKA PUBLICZNA 40 Andrzej Zybała E. Ostrom wprowadziła pojęcie areny działania w politykach publicznych (sytuacja działania, przestrzeń interakcji między aktorami działania i podejmowania decyzji). Wskazuje na trzy czynniki, które wpływają na strukturę areny działania (trzy grupy zmiennych): 1) reguły, którymi kierują się aktorzy w układaniu swoich relacji z innymi, 2) cechy tego, na co aktorzy chcą oddziaływać poprzez swoje działanie, 3) struktura generalna społeczności aktorów, wśród których umiejscowiona jest arena działania. E. Ostrom wskazuje, że dla zrozumienia polityki kluczowe jest poznanie mechanizmów kształtujących zachowania i postawy aktorów. Dlatego należy analizować ich normy (będące w użyciu, a nie deklarowane), reguły (w użyciu), strategie (plany działania). Istnieje znaczna złożoność reguł, które kształtują postawy i zachowania. One wyjaśniają typ interakcji między aktorami i rezultaty działań. Ostrom wymienia trzy typy reguł: 1) reguł operacyjne (jako baza codziennych zachowań), 2) reguły zbiorowego wyboru (określają kto może wpływać na kształt reguł operacyjnych), 3) reguły wyboru konstytucyjnego (określają kto może uczestniczyć w tworzeniu reguł zbiorowego wyboru i jak mogą być one zmieniane). Reguły dotyczą wielu wymiarów i definiują pozycje społeczne, które mogą zdobyć aktorzy. Kolejna grupa reguł określa możliwości wejścia w sytuację działania publicznego i sposoby wyjścia z niej. Wymieniane są także reguły: a) określające zakres władzy, którą mogą zdobyć aktorzy działania w określonych sytuacjach nad innymi aktorami, b) podejmowania decyzji, c) określające jaki typu informacji jest dostępny dla określonych aktorów w określonych okolicznościach, d) określające koszty, które ponoszą aktorzy gdy łamią reguły, e) określające korzyści, które odnoszą aktorzy gdy je respektują. Innymi słowy, zrozumienie polityki publicznej wymaga analizy pozycji oraz ról aktorów, które pełnią w danej sytuacji działania. Analityk ma dostrzec, jak są one powiązane z rezultatami działania, uświadomić sobie poziom kontroli, który aktorzy posiadają nad działaniem w danej sytuacji, rozpoznać, jakie rezultaty są w ogóle możliwe do osiągnięcia w danej sytuacji. Analityk ma zobrazować, jakie informacje o sytuacji działania są dostępne dla aktorów, jakie koszty i korzyści aktorzy mogą uzyskiwać, gdy podejmują decyzję o wejściu w sytuację działania22 (ryc. 4). E. Ostrom wyróżniła cztery zmienne, które wpływają na zachowania aktorów działających publicznie (jednostka albo zbiorowy aktor): 1) zasoby, które aktorzy wnoszą do areny działania publicznego, 2) wartości, które aktorzy przypisują do sytuacji działania, 3) sposób, w jaki aktorzy nabywają, przetrzymują i używają różne aspekty wiedzy i informacji, 4) proces, w wyniku którego aktorzy wybierają określone koncepcje działań. 22 E. Ostrom, M. Polski, An institutional framework for policy analysis and design, Workshop in Political Theory and Policy Analysis Center for the Study of Institutions, Population, and Environmental Change Department of Political Science Indiana University 1999, s. 20. Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 40 2015-09-15 09:15:46 Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce 41 Warunki materialne/ fizyczne Reguły praktykowane Działania podejmowane POLITYKA PUBLICZNA Cechy społeczności Strefa działania Wzory interakcji Kryteria ewolucji Aktorzy Rezultaty działania (outcome) Rycina 4. Czynniki kształtujące politykę publiczną według teorii instytucjonalnych ram racjonalnego wyboru (institutional rational choice) Źródło: E. Ostrom, Institutional rational choice. An assessment of the institutional analysis and development framework, [w:] Theories of the policy process, red. P.A. Sabatier, Westview Press 2007. Podejście E. Ostrom ma olbrzymie walory eksplanacyjne. Jego słabością jest wielość czynników, które trzeba analizować, aby uzyskać charakterystykę danej polityki publicznej. Teoria nie pozwala na udzielanie prostych odpowiedzi. Może być jednak użyteczna do analizy polityk w Polsce oraz tych mających miejsce w wielu innych krajach. Wskazuje na te czynniki określające publiczne działania, które mają dość uniwersalne znaczenie — odwołujące się w zasadzie do czynników kulturowych i socjologicznych. W Polsce z pewnością trzeba tego typu analiz. Byłyby one niezwykle pożyteczne z uwagi na to, że społeczeństwo jest tu niezwykle podzielone pod wieloma względami, a dodatkowo panują w nim dość konfrontacyjne relacje społeczne. Istnieje rozbieżność między aktorami działań publicznych w sposobach formułowania oraz zakresie respektowania norm i reguł. Z pewnością nie może to nie mieć wpływu na politykę publiczną. Przeciwnie, musi powodować wiele konsekwencji. To co jest najbardziej widoczne, to fakt, że aktorzy z trudem formułują trwałe zasady i reguły działań czytelne dla nich samych oraz dla otoczenia, w którym funkcjonują. Aktorzy współtworzą zatem areny działań zbiorowych, które cechuje wysoki poziom ryzyka i niepewności dla nich samych co do rezultatów, mogące uzyskać w danej sytuacji działania. Prawdopodobnie ma to znaczny wpływ na to, że aktorzy wykazują skłonność do formułowania strategii swojego działania, które zakładają ich koncentrację na uzyskiwaniu głównie doraźnych korzyści z relacji z innymi aktorami w poszczególnych arenach działania. Długoterminowe strategie nastawione na respektowanie norm i reguł są postrzegane jako nazbyt ryzykowne dla przetrwania w trudnym otoczeniu. Powyższe strategie postępowania aktorów niewątpliwie utrudniają realizowanie długoterminowych celów zbiorowych w wielu politykach publicznych, zwłaszcza tych, które wymagają od nich daleko posuniętej współpracy, stabilnego partnerstwa, dzielenia się wiedzą itp. Niniejsza próba wykorzystania pojęć teorii racjonalnego instytucjonalnego wyboru być może okaże się użyteczna do analizy charakteru polityk publicznych w Polsce. Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 41 2015-09-15 09:15:46 42 Andrzej Zybała POLITYKA PUBLICZNA Podsumowanie Można wyróżnić więcej podejść teoretycznych, które wyjaśniają fenomen i charakter formułowania i realizowania polityk publicznych. Nie sposób ich jednak opisać w jednym tekście, tym bardziej że konieczne byłoby także nakreślenie kontekstu ich powstawania oraz głównych punktów odniesienia. Przynajmniej część teorii jest nie tyle sprzeczna, ile przyjmuje odmienne punkty wyjścia. Część z nich koncentruje się na wymiarze procesu decyzyjnego w politykach, inne chcą uchwycić zagadnienie kontynuacji i zmiany w politykach, jeszcze inne mają na celu wytworzenie narzędzi do analizy problemów publicznych. Z polskiego punktu widzenia refleksja nad ramami teoretycznymi polityk wydaje się potencjalnie niesłychanie płodnym gruntem. Może przynieść wiele inspiracji, które mogą się okazać pomocne w kolejnych próbach uchwycenia procesów i dynamiki polityk w Polsce, w tym też w próbach zrozumienia złożoności i wielości zjawisk mających miejsce w sferze działania publicznego. Bibliografia Fisher F., Deliberative policy analysis as practical reason: integrating empirical and normative arguments, [w:] Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods, red. F. Fischer, G.J. Miller, M.S. Sidney, CRC Press 2007. Gottweis H., Argumentative policy analysis [w:] Handbook of Public Policy, red. B. Guy Peters, J. Pierre, Thousand Oaks 2006. Lasswell H., Preview of policy sciences, American Elsevier Publishing 1971. Managing decentralisation. A new role for labour market policy, Paryż 2003 [w:] Tackling the Challenge of Policy Integration, red. J. Gagnon, D. Khoudour-Castéras, OECD 2011. Majone G., Evidence, arguments, and persuasion in the policy process, Yale 1989. Praca ukazała się w języku polskim pt. Dowody, argumenty i perswazja w procesie politycznym, tłum. D. Sielski, Warszawa 2004. Ostrom E., Institutional rational choice. An assessment of the institutional analysis and development framework, [w:] Theories of the Policy Process, red. P.A. Sabatier, Westview Press 2007. Ostrom E., Polski M., An Institutional Framework for Policy Analysis and Design, Workshop in Political Theory and Policy Analysis Center for the Study of Institutions, Population, and Environmental Change Department of Political Science Indiana University 1999. Pal L.A., Beyond Policy Analysis. Public Issue Management in Turbulent Times, Nelson 2011. Potucek M., LeLoup L.T., Approaches to public policy in Central and Eastern Europe, [w:] Public Policy in Central and Eastern Europe: Theories, Methods, Practices, red. M. Potucek et al., NISPACEE 2003. Rhodes R.A.W. The new governance: governing without government, „Political Studies” XLIV, 1996, nr 4. Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych. Silke A., Hanspeter K., The network approach, [w:] Theories of the Policy Process, red. P.A. Sabatier, Westview Press 2007. Sroka J., Analiza funkcjonowania instytucji dialogu społecznego na poziomie województw. Raport z badań wojewódzkich komisji dialogu społecznego, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2009. Stone D., Policy paradox: the art of political decision making, agendas, alternatives, and public policies, W.W. Norton & Company 1988. Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 42 2015-09-15 09:15:46 Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce 43 Theories of public policy in the face of a policy making practice in Poland POLITYKA PUBLICZNA Weible C.M., Sabatier P.A., A Guide to the advocacy coalition framework, [w:] Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods, red. F. Fischer, G.J. Miller, M.S. Sidney, CRC Press 2007. Young E., Quinn L., Writing Effective Public Policy Papers. A Guide for Policy Advisers in Central and Eastern Europe, Open Society Institute 2002 Zybała A., Państwo i społeczeństwo w działaniu. Polityki publiczne wobec potrzeb modernizacji państwa i społeczeństwa, Warszawa 2013. Zybała A., Źródła wiedzy w politykach publicznych, [w:] Współczesna teoria i praktyka badań społecznych i humanistycznych, red. J. Juchnowski, R. Wiszniowski, Toruń 2013. Keywords: public policy, public governance, policy implementation, political sciencies Summary The author presents the key characteristics of the policy making process in Poland including the process of policy formulation and implementation. He tries to capture this process using terms deriving from the leading policy theories and convinces the reader that the key characteristics of policy making in Poland can be explained through the framework of a stagist approach to the policy making process. H. Lasswell, the leading figure in American political science, introduced public policy as a separate scientific discipline. He presented the policy cycle as a classical approach to policy making, assuming that it reflects the complexities of the policy making process. That theory seems to be adequate to describe the characteristics of policy making in Poland — as a process limited to law making process. Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015 © for this edition by CNS WSP_18_Ksiega.indb 43 2015-09-15 09:15:46