docKarta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu: pięć
download 
Reklamacja Transkrypt
Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu: pięć
Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu: pięć kluczowych wyzwań dla skutecznej walki z głodem na świecie W e wrześniu 2011 roku – podczas klęski głodu w Rogu Afryki – koalicja agencji pomocowych oraz grup społeczeństwa obywatelskiego zaapelowała do światowych przywódców o podjęcie zobowiązań w celu niedopuszczenia w przyszłości do klęsk głodowych na taką skalę. Jednocześnie wezwała, by pomoc doraźna dla Afryki Wschodniej była prawidłowo finansowana i miała właściwe rozmiary. Organizacje przygotowały kartę opisującą podstawowe problemy oraz obszary działań, jakie rządy krajów bogatych i ubogich powinny podjąć w celu powstrzymania klęsk głodu na wielką skalę. Podpisanie karty przez jak największą liczbę organizacji, agencji pomocowych, przedstawicieli rządów i parlamentów oraz innych podmiotów, którym nie jest obojętna walka ze zjawiskiem głodu, ma na celu zwrócenie uwagi na wieloaspektowość problemu oraz wielowymiarowość działań, które społeczność międzynarodowa musi solidarnie podejmować, by nie dopuszczać do sytuacji, w której – mimo że na świecie produkuje się więcej jedzenia, niż kiedykolwiek wcześniej – tysiące ludzi umiera z głodu. Wierzymy, że im więcej instytucji wyrazi poparcie dla postulatów zawartych w dokumencie, tym skuteczniej będziemy mogli wdrażać zawarte w nim postulaty i tym bliżej będziemy zmian na lepsze. Wychodzimy z założenia, że żadne z nas nie dokona zmian w pojedynkę, ale razem możemy pozytywnie wpływać na rzeczywistość. Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu została podpisana 24 września 2011 r. w Nowym Jorku na forum Narodów Zjednoczonych. Sygnatariuszami tego dokumentu jest łącznie ponad trzydzieści organizacji z całego świata, w tym Polska Akcja Humanitarna1. Pierwszym państwem, które przystąpiło do Karty, była Kenia (premier Raila Odinga). W Europie poparcie dla niej wyraziły już rządy Norwegii i Wielkiej Brytanii, to samo uczyniły niektóre osobistości światowej polityki, m. in. Desmond Tutu i Ed Miliband. W grudniu 2011 r. Kartę poparła Europejska Komisarz ds. pomocy humanitarnej Kristalina Georgieva. Swoje stanowisko Georgieva przedstawiła przy okazji Europejskich Dni Rozwoju (European Development Days, EDD) – najważniejszej europejskiej konferencji poświęconej sprawom rozwoju, której edycja w 2011 roku odbyła się w Warszawie2. Analiza | 2 W karcie wzywamy rządy, instytucje, organizacje i inne podmioty działające na rzecz walki z głodem na całym świecie do podejmowania działań w pięciu kluczowych obszarach mających wpływ na klęski głodowe: 1.Wczesne reagowanie: Obecny kryzys w Afryce Wschodniej przewidziano z wielomiesięcznym wyprzedzeniem, jednak ostrzeżenia były w dużej mierze ignorowane. Rządy muszą zadbać o to, by wczesne ostrzeżenia automatycznie oznaczały rozpoczęcie wczesnych działań, tak aby nie dopuścić do powtórzenia tragedii, jaka rozgrywa się obecnie w Afryce Wschodniej. 2.Wspieranie lokalnej produkcji żywności: Wspieranie lokalnych właścicieli małych gospodarstw rolnych i hodowców zwierząt gospodarskich jest jednym z najlepszych sposobów uniknięcia kryzysów głodu oraz łagodzenia skutków zmieniającego się klimatu i gwałtownie rosnących cen żywności. Rządy muszą zapewnić wsparcie dla lokalnych producentów żywności, chroniąc ich przed szokowymi zmianami cen i środowiska naturalnego. 3.Zapewnienie przystępnych cen żywności: Galopujące ceny żywności i ropy naftowej skomplikowały obecną sytuację kryzysową i spowodowały, że tysięcy ludzi nie stać na podstawowe artykuły spożywcze. Rządy, chcąc zapobiec skokowym zmianom cen żywności, muszą gromadzić rezerwy żywności na wypadek sytuacji awaryjnych oraz ograniczyć stosowanie zakazów eksportu żywności. Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu 4. Ochrona osób najuboższych i najbardziej narażonych: Miliony ludzi na całym świecie żyją w skrajnym ubóstwie. Rządy powinny tworzyć sieci bezpieczeństwa socjalnego oraz inwestować sprawiedliwie, tak by najuboższe warstwy społeczeństwa korzystały z takiej samej ochrony i świadczeń, jak warstwy najbogatsze. 5.Ograniczenie konfliktów zbrojnych: Przemoc jest jedną z głównych przyczyn masowego głodu. Rządy muszą zobowiązać się, że będą umożliwiały oraz zapewniały dostęp do pomocy humanitarnej w regionach, gdzie rozwój jest hamowany przez konflikty, oraz że będą podejmować energiczne działania dyplomatyczne, aby pomóc w ich zakończeniu. Podejmowanie przez różne podmioty działań w tych obszarach może w znaczącym stopniu zmniejszyć liczbę osób zagrożonych śmiercią głodową. Szacuje się, że inicjatywy realizowane w regionie Wschodniej Afryki po poprzedniej klęsce głodu, zapewniające dodatkową pomoc ludziom najbardziej narażonym – tak, aby mogli poradzić sobie w przypadku niedoboru żywności – uratowały tysiące istnień ludzkich w czasie obecnego kryzysu. Niniejszy dokument przedstawia główne punkty Karty na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu. Apelujemy o poparcie i szerokie rozpowszechnianie informacji na temat karty. Wszystkie osoby gotowe i chętne do wyrażenia poparcia i przyłączenia się do inicjatywy prosimy o kontakt z Polską Akcją Humanitarną: [email protected] W połowie 2011 r. doszło do najcięższego od wielu lat kryzysu żywnościowego w Rogu Afryki. Przeszło 10 milionów ludzi musiało walczyć o życie z powodu ostrej suszy, która dotknęła części Kenii, Etiopii i Somalii. Ceny żywności, ze względu na jej niedobór, radykalnie wzrosły. W niektórych regionach Somalii ONZ oficjalnie ogłosiła pierwszą klęskę głodu w XXI wieku. Ponad miliard ludzi na świecie cierpi z powodu głodu. Od 15 lat głód zabija nieprzerwanie 25 tysięcy osób dziennie. Nagły wzrost cen produktów żywnościowych, jaki miał miejsce na przełomie 2007 i 2008 roku, a następnie światowy kryzys gospodarczy jeszcze pogorszyły sytuację. Według raportu IPCC z 2007 roku, w 2080 roku bez wody pozostanie od 1.1 do 3.2 miliarda ludzi. W tym samym czasie ponad 600 milionów ludzi będzie cierpiało głód. Wyczerpywaniu zasobów wodnych, degradacji jakości wody i gleby towarzyszy rosnąca populacja i rosnące zapotrzebowanie na wodę, nie tylko bezpośrednio przez ludzi, ale także ze strony zapewniającego im żywność rolnictwa i zwierząt hodowlanych. Klęski głodu rzadko są bezpośrednio spowodowane pojedynczym tragicznym wydarzeniem, takim jak powódź, susza czy trzęsienie ziemi. Głód jest zazwyczaj wynikiem kombinacji katastrof naturalnych oraz innych czynników, na przykład konfliktu zbrojnego czy złego zarządzania ekonomią i zasobami państwa. Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu 3 | Analiza 1. Naprawienie wad międzynarodowego systemu pomocy natychmiastowej: zarządzać ryzykiem, nie kryzysami. Musimy wyprzedzać kryzysy, zamiast reagować na ich uderzenia. (Kristalina Georgieva w Warszawie, 2011) Standardy i mechanizmy zarządzania ryzykiem stosuje się w wielu dziedzinach życia. Ubezpieczenia czy ochrona zdrowia to przykłady pierwsze z brzegu. W odniesieniu do działań humanitarnych odpowiednie procedury istnieją od lat i są na bieżąco ulepszane. Nadszedł czas, by te prewencyjne mechanizmy przekładały się na działania państw-donatorów, państw-beneficjentów pomocy, agencji Narodów Zjednoczonych oraz organizacji pozarządowych zajmujących się pomocą natychmiastową. Społeczność międzynarodowa musi przede wszystkim zapobiegać kryzysom żywnościowym, a nie ograniczać aktywność do reakcji na ich skutki. Pośród aktorów systemu międzynarodowego szczególna odpowiedzialność ciąży na lokalnych rządach, które powinny wykazać się wizją i przywództwem oraz pełną gotowością do reakcji na pierwsze oznaki zbliżającej się katastrofy humanitarnej. Z kolei państwa-dawcy pomocy, agencje i organizacje wchodzące w skład systemu Narodów Zjednoczonych, NGOs, a także ponadnarodowi aktorzy regionalni, tacy jak Unia Europejska i Unia Afrykańska, powinni korzy- stać z istniejących instrumentów, a przede wszystkim bez zwłoki odpowiadać na alarmy systemów wczesnego ostrzegania3. W przypadku ostatniej klęski głodu w Afryce Wschodniej, to nie brak dostępu do danych po stronie rządów stanowił główny powód spóźnionej reakcji. Podstawowym problemem po raz kolejny okazał się deficyt woli do działania w oparciu o prognozy. Północ odpowiedziała na kryzys dopiero wtedy, gdy osiągnął on punkt krytyczny, a miliony osób cierpiały na skutek skrajnego niedożywienia. Fakty, w przeciwieństwie do prognoz, mają to do siebie, że zajmują opinię publiczną, co dopinguje rządy do wykazania, jak bardzo wspierają ubogich. Niestety, w przypadku nagłych kryzysów żywnościowych takie działania – reaktywne i post factum – kosztują wiele ludzkich istnień. W teorii pomocy humanitarnej istnieje tak zwane „okno możliwości” (window of opportunity) dla akcji prewencyjnej. Termin ten określa czas liczony od wystąpienia symptomów nadciągającego kryzysu do momentu, kiedy jego narastanie wyznacza ostatni właściwy moment do podjęcia działań. Grafika 1. ilustruje międzynarodową odpowiedź na suszę w Kenii 2005-2006 (gdyby nie inny układ miesięcy, ten schemat opisywałby także przypadek Afryki Wschodniej 2010-2011). Zaangażowanie donatorów na pełną skalę nastąpiło w lipcu, podczas gdy już w maju skrajne niedożywienie we wschodniej Kenii dotknęło 37 procent ludności4. GRAFIKA 1: Odpowiedź na suszę w Kenii w latach 2005/06 Październik Listopad Grudzień Styczeń Luty Marzec Kwiecień Maj Wczesne ostrzeżenie Okno możliwości dla działań prewencyjnych Rząd Kenii ogłasza sytuację nadzwyczajną Ocena sytuacji (Multi-agency assessments) Apele o uruchomienie środków Interwencje humanitarne agencji z programowaniem długoterminowym Źródło: Save the Children/Oxfam Reagowanie kryzysowe osiąga wydajność Analiza | 4 Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu W przypadku suszy, która w Rogu Afryki narastała od wiosny 2010 r. – dwa lata z rzędu pory deszczowe przyniosły za mało opadów w regionie – okno możliwości również nie zostało wykorzystane. Jesienią 2010 r. system wczesnego ostrzegania dla Wschodniej Afryki potwierdził sezonową zmianę warunków pogodowych na skutek działania prądu morskiego La Niña. Alarm z 15 marca 2011 r. wskazał na wysokie prawdopodobieństwo osiągnięcia krytycznego poziomu bezpieczeństwa żywnościowego między majem a czerwcem, nawet przy umiarkowanym poziomie opadów w okresie od marca do maja. Przewidywał również „wystąpienie lokalnej klęski głodu w południowej Somalii, w tym znacznego zwiększenia śmiertelności wśród dzieci (…) w przypadku zrealizowania się najgorszego scenariusza”5. Zarządzanie ryzykiem oznacza dokonywanie wyborów. Sekretariat ONZ podkreśla, że nie istnieją „naturalne” katastrofy, a jedynie naturalne zagrożenia zawierające w sobie ryzyko wystąpienia katastrof6. Systemy wczesnego ostrzegania (EWS), które wspomagają system pomocy natychmiastowej, uzupełniają narzędzia redukcji ryzyka (Disaster Risk Reduction, DRR) oraz narzędzia zarządzania ryzykiem (Disaster Risk Management, DRM)7. Techniki redukcji/zarządzania ryzykiem pozwalają przekształcać „niepewność” w ryzyko, które następnie można ograniczyć lub wyeliminować8. Jednym z nieskomplikowanych narzędzi pozwalających ocenić sytuacje związane z ryzykiem jest poniższy wykres. grafika 2: funkcja prawdopodobieństwa i skutków ryzyka Duże prawdopodobieństwo wystąpienia kierunek wzrostu ryzyka MAłe skutki oddziaływania Źródło: opracowanie własne Duże Gdyby powyższy schemat wykorzystać do opisania sytuacji kryzysowej w Rogu Afryki, wówczas – opierając się na wspomnianej wcześniej prognozie EWS, która wskazała na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia niewystarczających opadów w okresie marca-czerwca oraz właściwie szacując wpływ tego czynnika na bezpieczeństwo żywnościowe ludzi żyjących w tamtym regionie – ryzyko głodu w Rogu Afryki umieścilibyśmy w prawym górnym narożniku tabeli. Widać zatem, że na wiosnę 2011 roku ryzyko to było krytyczne i wymagało natychmiastowej odpowiedzi. Rola DRR w dziedzinie reagowania kryzysowego jest nieoceniona: nie sposób wyobrazić sobie skutecznej profilaktyki w odniesieniu do zagrożeń naturalnych bez wiedzy na temat zasad radzenia sobie z ryzykiem katastrof humanitarnych, takich jak klęski głodu. Tymczasem najnowszy raport Global Humanitarian Assistance pokazuje, że łączne światowe wydatki na DRR w ubiegłym roku nie przekroczyły pół procenta łącznej światowej pomocy rozwojowej (ODA)9. Działania prewencyjne – przede wszystkim budowanie i wzmacnianie odporności beneficjentów – są najlepszą formą ochrony przed klęskami głodu. Wymaga to, po pierwsze, przejęcia odpowiedzialności za profilaktykę kryzysową przez lokalny rząd i/lub organizacje działające na miejscu. Po drugie, potrzeba bardziej elastycznych źródeł finansowania i łatwiej dostępnych środków. Dotyczy to zwłaszcza funduszów Centralnego Funduszu Reagowania Kryzysowego ONZ (grafika 1). Wychodząc z założenia, że gotowość w obliczu katastrof (disaster preparedness) powinna być jednym z filarów systemowego podejścia do zapobiegania katastrofom humanitarnym, najwięksi donatorzy już teraz uelastyczniają finansowanie, gwarantując dodatkowe środki na wypadek wystąpienia katastrof i wprowadzając do długofalowych działań w ramach współpracy rozwojowej „osłonę” w postaci ograniczania ryzyka. W ramach tego podejścia – przykładowo – w sytuacji pogorszenia się warunków pogodowych i zagrożenia suszą, organizacja we współpracy z lokalną władzą może szybko reagować na zmiany dzięki dodatkowemu, bezpośredniemu finansowaniu kryzysowemu, jednocześnie nie przerywając normalnych działań prorozwojowych (w zakresie ochrony zdrowia, edukacji lub innych). To z kolei pozwala ograniczyć ryzyko i zwiększyć odporność lokalnej społeczności, a także lepiej chronić efekty dotychczasowej pracy przed skutkami katastrof naturalnych. Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu Takie równoległe finansowanie w postaci małych grantów pozwala łączyć długofalowe programowanie ze wzmacnianiem gotowości na wypadek katastrof, co w długim okresie okazuje się zarówno skuteczne, jak i efektywne finansowo10. Według brytyjskich ekspertów, łączenie obszarów pomocy humanitarnej i współpracy rozwojowej w niektórych regionach Afryki Subsaharyjskiej jest wręcz konieczne z uwagi na fakt, że rozdzielność mandatów, personelu i źródeł finansowania paraliżuje pracę w otoczeniu, które można określić jako permanentny stan przejściowy pomiędzy sytuacją kryzysową a rozwojową (emergency and development)11. Chroniczny, strukturalny brak odporności definiuje dziś sytuację społeczno-gospodarczą wielu najuboższych państw świata, takich jak Somalia, Sudan Południowy i część państw Sahelu. W 2005 roku Koordynator Pomocy Humanitarnej ONZ Jan Egeland oszacował, że w Nigrze dzienny koszt ochrony jednego dziecka przed skrajnym niedożywieniem wynosił 1 USD zanim wybuchł kryzys żywnościowy i aż 80 USD w momencie, kiedy ten sam kryzys osiągnął punkt krytyczny. 5 | Analiza Centralny Fundusz Reagowania Kryzysowego ONZ Centralny Fundusz Reagowania Kryzysowego (Central Emergency Response Fund, CERF) jest funduszem humanitarnym powołanym do życia w grudniu 2005 roku przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych. Głównym zadaniem CERF jest poprawa szybkości i jakości udzielania pomocy natychmiastowej w rejonach dotkniętych katastrofami naturalnymi i konfliktami zbrojnymi. CERF prowadzi dwutorowy system finansowania: mechanizm kredytowy i mechanizm grantowy. W ramach mechanizmu grantowego istnieją: okno szybkiego reagowania (Rapid Response) oraz okno niedofinansowanych sytuacji kryzysowych (Underfunded Emergencies). Funduszem zarządza Koordynator Pomocy Humanitarnej w imieniu Sekretarza Generalnego ONZ, a system finansowania opiera się na dobrowolnych składkach rządowych i prywatnych. W ramach składki na 2012 rok Polska zobowiązała się wpłacić do CERF 265 tysięcy USD. Od początku istnienia Funduszu polskie wsparcie CERF wyniosło ponad 2,2 miliona USD (26. miejsce w rankingu donatorów). Przez ostatnie trzy lata członkiem Komitetu Doradczego CERF była szefowa PAH Janina Ochojska. Źródło: CERF Quarterly Update Analiza | 6 Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu 2. Żywność produkowana lokalnie Zbyt długo naszą główną reakcją było wysyłanie nagłej pomocy żywnościowej, kiedy kryzys znajdował się w najgorszym stadium. To ratuje ludzkie życia, ale nie dotyka podstawowych przyczyn głodu. (Hillary Clinton w L’Aquila, 2009) Około 925 milionów ludzi na świecie codziennie doświadcza głodu. To mniej więcej tyle, ile wynosi łączna populacja obu Ameryk. W liczbach bezwzględnych region Azji-Pacyfiku stanowi najbardziej dotkniętą przez skrajne niedożywienie część świata (głoduje 578 milionów ludzi). W odniesieniu do ogółu ludności najgorsza sytuacja panuje w Afryce Subsaharyjskiej, gdzie niedożywionych jest 30 procent populacji (239 milionów osób; 380 milionów żyje w warunkach skrajnego ubóstwa). Światowy kryzys finansowy i gospodarczy zapoczątkowany w 2008 roku pchnął w ubóstwo kolejne dziesiątki milionów osób w krajach rozwijających się. Ludzie żyjący w skrajnym ubóstwie, czyli za mniej niż 1,25 dolara dziennie, na zakup żywności przeznaczają 75% swojego dochodu. FAO szacuje, że taki los jest dziś udziałem 1,4 miliarda osób. Głodujące rodziny nie są w stanie inwestować we własną przyszłość: zjawisko głodu kosztuje gospodarki państw rozwijających się ponad 450 miliardów dolarów rocznie12. Główną cechą światowej geografii żywności pozostaje „permanentny nadmiar” występujący obok chronicznego ubóstwa�. Z jednej strony, nawet jedna czwarta żywności wyprodukowanej w krajach uprzemysłowionych jest marnowana; z drugiej – niedoinwestowane rolnictwo małoobszarowe musi dziś wyżywić nawet 2 miliardy mężczyzn, kobiet i dzieci. 80 procent pożywienia trafiającego na rynki Afryki Subsaharyjskiej jest wytwarzane codziennie przez około 80 milionów małych gospodarstw rolnych. Te statystyki pokazują, że głód na świecie ma podłoże strukturalne, a globalne bezpieczeństwo żywnościowe nie może istnieć bez globalnej sprawiedliwości. W konsekwencji, uderzenie w strukturalne przyczyny głodu i ubóstwa oraz postęp w wypełnianiu Celu Milenijnego nr 1 – zredukowanie o połowę, w skali świata, liczby ludzi żyjących w skrajnym ubóstwie w porównaniu ze stanem z 1990 r. – można rozwiązać tylko w sposób systemowy. Według danych misji PAH w Sudanie Południowym, aż 30 procent mieszkańców stanu Jonglei było chronicznie niedożywionych na początku 2010 roku. W ciągu dwóch lat liczba niedożywionych wzrosła o 3 procent. Występowanie skrajnych dysproporcji w dostępie ludzi do żywności (oraz w odniesieniu do jej jakości) wskazuje na krytyczną potrzebę reformy systemów produkcji oraz dystrybucji. Przy zachowaniu obecnego, niezrównoważonego sposobu produkcji, żywności zacznie brakować około roku 2050, kiedy siedem na dziesięć osób na świecie będzie żyć w krajach o niskim dochodzie i deficycie żywności (Low-Income Food-Deficit Countries), o ogromnych obciążeniach dla klimatu, bioróżnorodności i rezerw wodnych nie wspominając�. Dlatego już teraz, opierając produkcję żywności na sprawiedliwych i zrównoważonych podstawach, w przyszłości będzie można wytwarzać jej więcej, bez zagrażania możliwościom biologicznej regeneracji naszej planety. Bezpieczeństwo przyszłych pokoleń musi oprzeć się na rolnictwie małoobszarowym i lokalnej produkcji żywności, która dostarcza na rynek podstawowe artykuły żywnościowe, czyli dobra publiczne. Model produkcji „duże jest dobre”, oparty o potężne firmy transnarodowe, od około dwudziestu lat obowiązujący w większości krajów rozwijających się, nie pomógł zlikwidować podstawowych przyczyn głodu. Co więcej, w długim okresie jest nie do utrzymania, zarówno gospodarczo (potencjał wzrostu produktywności wielkich gospodarstw wyczerpuje się), jak i ze względów środowiskowych (zagraża zrównoważonemu korzystaniu z zasobów naturalnych, w tym wody) i społeczno-politycznych (udokumentowano przypadki celowego wzmacniania złych rządów i korupcji przez korporacje transnarodowe). Choć rolnicy bardziej od pomocy potrzebują handlu i inwestycji, wolny (w założeniu) obrót światową produkcją rolną faworyzuje dziś tylko bogatą Północ. Przykładowo, skoro mamy do czynienia z największym od półwiecza rocznym przyrostem globalnej produkcji rolnej per capita15, rosnące ceny żywności (coraz większa populacja napędza popyt na żywność) powinny przełożyć się również na poprawę sytuacji materialnej drobnych producentów. Tymczasem dzieje się odwrotnie. Rolnicy małoobszarowi i pasterze, wydając większość zgromadzonego dochodu na zakup żywności, stają się pierwszymi ofiarami zwyżek cen, przy czym dodatkowo cierpią z powodu wyższego kosztu dostępu do rynku (na przykład przez pośredników i detalistów, którzy pobierają od nich większe marże w związku z rosnącymi cenami paliwa i… żywności). To powoduje, że nie są wstanie utrzymać rodzin, inwestować w swoje gospodarstwa ani różnicować produkcji. Brak kapitału inwestycyjnego oraz ograniczony dostęp do rynków wstrzymuje rozwój zrównoważonego rolnictwa w krajach Południa i z roku na rok wypycha z rynku coraz więcej gospodarstw domowych. Dlatego w okresie wzrostu cen żywności w 2008 r. większość rolników na Południu nie była w stanie przemienić zagrożenia w szansę. Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu Wysyłka kontenerów z żywnością nie jest receptą na brak bezpieczeństwa żywnościowego w krajach Południa. Rzeczowa pomoc żywnościowa (food aid in-kind) pomaga złagodzić skutki klęsk głodu i w wielu sytuacjach – w momencie bezpośredniego zagrożenia życia – nie można z niego rezygnować. Jednak taka pomoc nie dotyka przyczyn kryzysów żywnościowych. Doraźna pomoc żywnościowa ma także dodatkowe, bardzo ważne skutki uboczne, mianowicie tłumi przedsiębiorczość na miejscu, zabierając i tak bardzo niskie zyski lokalnym producentom artykułów rolnych i społecznościom pasterskim, których w samej Afryce Subsaharyjskiej jest ponad 415 milionów. Wielu liderów i działaczy z krajów globalnego Południa apeluje do swoich rządów oraz międzynarodowych donatorów, „nowych” aktorów systemu współpracy rozwojowej, o zwiększenie długoterminowych inwestycji w zrównoważone rolnictwo oraz znalezienie funduszy na walkę ze zmianami klimatu i ochronę przed ich skutkami. Od lat Oficjalna pomoc rozwojowa (ODA) Unii Europejskiej i jej państw członkowskich zaniedbuje rolnictwo w krajach Południa, a zwłaszcza rolnictwo rodzinne. Mimo że notuje się ostatnio pewien wzrost zainteresowania tym sektorem ze strony programów pomocowych, nie przynosi to wystarczających efektów. OECD podaje, że część europejskiej ODA przeznaczana na rolnictwo spadła z 25 procent w 1980 roku do zaledwie 3 procent w latach 2005/6. Ostatnio, zwłaszcza po kryzysie cen żywności z 2008 r., europejska i światowa pomoc dla rolnictwa powoli rośnie: w 2009 r. zwiększyła się, nieznacznie, do 6 procent16. Dodatkowym problemem jest struktura tych wydatków. Obecnie ponad połowę ODA wydawanej na rolnictwo i bezpieczeństwo żywnościowe przez kraje członkowskie Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD wciąż stanowi pomoc żywnościowa17. Przez ostatnie dwadzieścia lat 90 procent pomocy żywnościowej USA miało formę dotowanych upraw amerykańskich rolników. Deklaracja z Maputo i Inicjatywa z L’Aquila W ciągu ostatniej dekady społeczność międzynarodowa podjęła dwa zobowiązania, kluczowe dla rozwoju zrównoważonego rolnictwa w krajach rozwijających się. Maputo (Mozambik), 2003, szefowie państw i rządów państw członkowskich Unii Afrykańskiej zobowiązali się do zwiększenia udziału inwestycji w rolnictwo do poziomu co najmniej 10 procent krajowych budżetów oraz podniesienia wzrostu w sektorze rolnym do poziomu co najmniej 6 procent, celem zagwarantowania, do roku 2015, bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce18. L’ Aquila (Włochy), 2009, szefowie 27 państw i rządów oraz przedstawiciele 15 organizacji międzynarodowych zobowiązali się do zgromadzenia 20 miliardów dolarów do 2012 roku na inwestycje w krajach rozwijających się19. 7 | Analiza Stan wywiązywania się rządów ze swoich obietnic nie jest zadowalający. Choć w tym roku upływa termin na znalezienie 20 miliardów dolarów finansowania w ramach Inicjatywy z L’Aquila, a w ubiegłym miliony ludzi cierpiały z powodu klęski głodu w Somalii, do dziś przekazano niewiele ponad połowę tej sumy20. Biorąc pod uwagę fakt, że bogata Północ przeznacza rocznie nawet ćwierć biliona dolarów na subsydia dla własnych rolników, niewywiązanie się państw G8 z tej obietnicy jest skandaliczne21. Dodatkowo, Inicjatywa z L’Aquila na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego powtarza postulaty zawarte w Paryskiej deklaracji skutecznej pomocy (2005), takie jak zapewnianie spójności polityk na rzecz rozwoju (Policy Coherence for Development, PCD). Tymczasem w świetle faktów trudno mówić o spójności polityk pro-rozwojowych czy budowaniu sprawiedliwości żywnościowej na świecie – na przykład z Europy do Afryki eksportuje się rocznie dziesiątki tysięcy ton podstawowych artykułów rolnych22. W konsekwencji nawet dobrze inwestowane pieniądze w miejscowe rolnictwo niewiele znaczą wobec ucieczki kapitału z krajów Południa. Trzeba podkreślić rolę „tradycyjnych” donatorów, zwłaszcza Unii Europejskiej, we wspieraniu Afryki celem wypełnienia założeń Deklaracji z Maputo, a także w poprawie sytuacji pozostałych krajów rozwijających się, przede wszystkim z uwagi na uprzywilejowane relacje handlowe z państwami AKP (Afryka, Karaiby, Region Pacyfiku). Komisja Europejska powinna przewidzieć odpowiednie środki na pomoc dla rolnictwa małoobszarowego w nowych Ramach Finansowych 2013-2020, a zrównoważony rozwój i bezpieczeństwo żywnościowe powinny zajmować centralne miejsce w agendzie corocznych szczytów G8 i G20. Organizacja ONE ocenia, że inwestycje w rolnictwo są dwa do czterech razy skuteczniejsze w eliminowaniu ubóstwa niż wzrost generowany przez inne sektory gospodarki. Analiza | 8 Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu 3. Usługi i ochrona dla najuboższych Dobra polityka – w zasadzie każda polityka godna swego miana – jest niczym więcej, jak sprawą służenia ludziom dookoła: służenia społeczności i tym, którzy przyjdą po nas. (Václav Havel, Letnie przemyślenia, 1991) Problem braku ochrony socjalnej w państwach globalnego Południa nie jest ani nowy, ani nie dotyczy wyłącznie Afryki. Jednak to Afryka Subsaharyjska przyciągnęła przynajmniej 300 miliardów dolarów pomocy rozwojowej (ODA) w ciągu ostatnich czterech dekad, a pomimo tego ten region z roku na rok doświadcza coraz poważniejszych kryzysów żywnościowych, zaś 380 milionów jej mieszkańców nie może wyzwolić się ze spirali ubóstwa i głodu. Z drugiej strony wyrasta „nowa” Afryka, która rozwija się szybciej, niż nam, Europejczykom, może się wydawać. Według tygodnika „The Economist”, w ubiegłym roku w Afryce Subsaharyjskiej znajdowało się sześć z dziesięciu najszybciej rosnących gospodarek świata23. Tymczasem jedna z nich – Republika Czadu – stoi na skraju klęski głodu, którą wywołała susza, odczuwalna także wśród sąsiadów tego państwa w regionie Sahelu. Rządom w krajach najmniej rozwiniętych nie udaje się połączyć szybko rosnącego PKB z trwałym rozwojem ekonomiczno-społecznym, za co w dużej mierze odpowiada rozpowszechniony w latach 80. i 90. ubiegłego wieku pogląd, że wzrost gospodarczy jest wartością samą w sobie, i że w długim terminie przełoży się na niwelowanie różnic w dochodzie i wyrównywaniu szans. Stąd w przeważającej większości krajów Południa można było zaobserwować wycofywanie się państwa z rynku, a rola dystrybucji i redystrybucji dochodu narodowego została scedowana niemal w całości na sektor prywatny. Tymczasem na długo przed wybuchem globalnego kryzysu w 2008 roku, wielu czołowych ekonomistów, między innymi Amartya Sen, wykazało słabość modelu, w którym długofalowy rozwój i społeczny dobrobyt mierzone są jedynie wzrostem PKB, a siły rynkowe – bez udziału państwa – mogą zmniejszać ubóstwo i rozwarstwienie społeczne w długim okresie24. W celu likwidacji ubóstwa konieczna jest bardziej aktywna rola państwa jako dostarczyciela dóbr publicznych, takich jak ochrona zdrowia i edukacja. Dziś ponad 80 procent światowej populacji nie ma dostępu do jakiejkolwiek formy pomocy socjalnej25. Dysproporcje w rozwoju wewnątrz państw i brak osłony socjalnej dla najuboższych rzutują bezpośrednio na globalny deficyt bezpieczeństwa żywnościowego i niedostateczną ochronę przed nasilającymi się niszczycielskimi zjawiskami pogodowymi. Dla rodzin żyjących w Afry- ce Subsaharyjskiej zabójcze są zwłaszcza długotrwałe susze, które niszczą plony i pozbawiają miliony ludzi dostępu do wody. Grafika 3. ilustruje dotychczasowe skutki najpoważniejszego kryzysu żywnościowego na świecie w 2012 roku. Grafika 3: Mieszkańcy Sahelu zagrożeni brakiem bezpieczeństwa żywnościowego, stan na marzec 2012 r. państwo Ludzie cierpiący z powodu braku bezpieczeństwa żywnościowego / żyjący na obszarach ryzyka Mauretania 700 tys., w tym 290 tys. poważnie zagrożonych Mali 3 mln 575 tys. na obszarach ryzyka Niger 6 mln 112 tys., w tym 1 mln 917 tys. poważnie zagrożonych Burkina Faso 2 mln 66 tys. Czad 3 mln 622 tys., w tym 1 mln 180 poważnie zagrożonych Senegal 850 tys. Gambia 713 tys. na obszarach ryzyka źródło: Oxfam Region Sahelu jest półpustynnym pasem ziemi rozciągającym się od Mauretanii po Dżibuti. Jego mieszkańcy mają problem z dostępem do pełnowartościowej żywności nawet w „dobrych” latach. Za brak odporności w obliczu zagrożeń naturalnych w dużym stopniu odpowiada bardzo słaba albo nieistniejąca osłona socjalna. Pozostawanie kolejnych pokoleń kobiet, mężczyzn i dzieci poza nawiasem gospodarek narodowych przyczynia się do zapaści ekonomicznej całych regionów. Kiedy rządy nie są w stanie wspomóc ludzi w realizacji ich bazowych potrzeb (żywnościowych oraz poza-żywnościowych), często muszą oni sprzedać większość dobytku, żeby kupić jedzenie. Dostęp do ziemi dla kobiet W państwach rozwijających się kobiety stanowią jedynie 10-20 procent właścicieli ziemskich. Choć niekiedy odpowiadają one za większość lokalnej produkcji rolnej, regularnie padają ofiarą dyskryminacji przy dzierżawie ziemi, czasem wręcz odmawia się kobietom prawa własności do ziemi czy zakazuje jej dziedziczenia. Dlatego kobiety mogą na ogół liczyć tylko na poletka, które nie zostały zarejestrowane jako obszar produkcji rolnej. Tych terenów nie można nabyć na własność. Te same przyczyny historyczno-kulturowe, które utrudniają kobietom dostęp do ziemi, są też podstawą dla łamania ich innych praw, takich jak dostęp do edukacji. Zwalczanie rażącej dyskryminacji kobiet jest istotnym zadaniem dla rządów i organizacji społeczeństwa obywatelskiego w krajach rozwijających się26. Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu Rządy powinny budować sieci zabezpieczeń społecznych, a także mądrze i sprawiedliwie inwestować, aby najuboższe warstwy społeczne cieszyły się taką samą ochroną i usługami, co najbogatsi. Zwłaszcza kobiety, dzieci i pasterze narażeni są na brak bezpieczeństwa żywnościowego w sytuacjach konfliktów czy katastrof naturalnych. Długofalowe programy ochrony małych hodowców bydła są dla rządów opłacalne. Według danych organizacji Oxfam, odbudowanie małej trzody kóz i owiec zabiera do trzech lat, a odtworzenie stada bydła – do dziesięciu. Wspieranie społeczności pasterskich, by mogły utrzymać swe stada przy życiu, jest znacznie mniej kosztowne niż wymiana zwierząt. Zapewnienie i rozwijanie systemów ochrony socjalnej nie jest niczym innym jak inwestycją w rozwój. Rządy w krajach rozwijających się mogą korzystać z wielu rodzajów strategii i pakietów, a dobrych praktyk nie brakuje: ubezpieczenie plonów w zależności od zmian pogody, transfery pieniężne, plany zagwarantowania zatrudnienia, renty socjalne. Wszystkie te narzędzia mogą pomóc najsłabszym populacjom nie tylko w przetrwaniu wstrząsów, ale przede wszystkim w awansie ekonomicznym i społecznym27. Skuteczność polityk publicznych zależy przy tym od stopnia, w jakim odpowiadają one na najpilniejsze potrzeby społeczne. W państwach, w których już od lat buduje się sieci zabezpieczeń socjalnych, problemem pozostają nieformalne bariery związane z płcią kulturową, etnicznością i miejscem zamieszkania (miasto-wieś)28. Klucz do sukcesu leży w działaniach konsekwentnych, długofalowych oraz inicjowanych lokalnie. Niwelowanie różnic pomaga rozwijać społeczeństwo obywatelskie i przekłada się pozytywnie niemal na wszystkie dziedziny życia. Ważne jest, by podejmowane działania były dostosowane do specyfiki kraju bądź regionu – dlatego lokalna własność koncepcji rozwojowych jest tak ważna. Niestety często zdarza się, że w krajach o niskim dochodzie pomoc socjalna polega na jednorazowych projektach pilotażowych finansowanych z pojedynczych dotacji. 9 | Analiza Edukacja przeciw ubóstwu: Bolsa Familia Swój boom gospodarczy Brazylia zawdzięcza wielu czynnikom, ale jedną z kluczowych podstaw tego sukcesu były rządowe programy aktywizacji najuboższych warstw społeczeństwa, zapoczątkowane w 2003 roku przez prezydenta Lulę. Najlepsze efekty przyniósł do dziś realizowany program Bolsa Familia, inaczej zwany mechanizmem warunkowego transferu środków (mecanismo condicional de transferência de recursos), wchodzący w skład horyzontalnego rządowego programu walki z głodem (Fome Zero). Bolsa Familia opiera się na prostej zasadzie transferów funduszy do ubogich i skrajnie ubogich rodzin, które w zamian za świadczenia regularnie posyłają swoje dzieci do szkoły i do punktów szczepień. W 2006 r. transfery w ramach programu objęły około 45 milionów osób i stanowiły 0,4 procent federalnego budżetu. Według danych brazylijskiego Trzeciego Sektora, szkolna frekwencja wśród dzieci-beneficjentów Bolsa Familia wyniosła aż 88 procent na początku 2012 roku29. Analiza | 10 Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu 4. Żywność po przystępnych cenach Myślę, że naszą rolą może być przekonanie rządzących, że nie chcemy, by nasze polityki ignorowały najpilniejsze potrzeby miliarda głodujących ludzi; że chcemy widzieć pomoc Europy, Stanów Zjednoczonych i innych rządów nakierowaną na wsparcie produkcji ubogich rolników tak, by ten kryzys mógł wreszcie się skończyć. (Jeffrey Sachs w Brukseli, 2008) Na długoterminowy wzrost cen żywności najbardziej wpływają czynniki strukturalne, takie jak wzrost globalnego zapotrzebowania na żywność. W krótkim okresie za wahania cen towarów rolnych odpowiadają zmiany cen dóbr, od których zależy produkcja rolna, a więc przede wszystkim paliw i nawozów; dotyczy to zwłaszcza coraz bardziej niestabilnych cen ropy naftowej. Nie mniej istotne dla krótkookresowego poziomu cen są szoki podażowe wywołane złą pogodą (susze i powodzie, fale ciepła, etc.). Również spekulacje surowcami żywnościowymi na giełdach, ograniczenia eksportowe i inwestycje w biopaliwa przyczyniają się do nieprzewidywalnych i gwałtownych wzrostów cen. Te ostatnie zależą wreszcie także od poziomu regio- nalnych i krajowych rezerw żywności oraz czynników finansowych (głównie deprecjacji dolara). Jeszcze innym powodem wysokich cen podstawowych produktów rolnych jest zwiększony popyt na mięso w niektórych krajach o średnim dochodzie, zwłaszcza nowych azjatyckich gigantach, takich jak Chiny, Indie czy Indonezja. Kiedy w 2008 roku ceny podstawowych zbóż poszły w górę, światowe zapasy ryżu i kukurydzy skurczyły się niemal natychmiast. Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) szacuje, że w tym samym roku rezerwy mierzone wskaźnikiem stock-to-use-ratio spadły do najniższego poziomu od lat 70. XX wieku30. Kilka państw zależnych od importu ogarnęła wówczas panika, a ich rządy zaczęły masowo kupować żywność celem uzupełnienia rezerw, co jeszcze bardziej zwiększyło popyt i doprowadziło ceny żywności do rekordowego poziomu. Co wydarzyło się później? Liczba niedożywionych na świecie wzrosła o 100 milionów w ciągu jednego roku, a w 2009 roku – po raz pierwszy w historii – na świecie głodowało ponad miliard ludzi, mimo że produkcja zbóż była wtedy tylko nieznacznie niższa w porównaniu z poprzednim rokiem31. Jedną z przyczyn głodu jest fakt, że choć żywności nie brakuje, to jej ceny są zbyt wysokie. Równocześnie, problem stanowi nie tylko poziom cen, ale także ich wahania: po dwuletnich spadkach, ceny żywności w lutym 2011 roku pobiły kolejny rekord. Zmienność (volatility) cen produktów rolnych w ostatnim ćwierćwieczu stale ro- Grafika 4: Poziom światowych cen żywności w latach 2008-2012 2008-2012 150 100 kryzys naftowy 1970 zwyżka z czerwca 2008 zwyżka z lutego 2011 próg kryzysowy 50 0 -50 1960M01 1961M01 1962M01 1963M01 1964M01 1965M01 1966M01 1967M01 1968M01 1969M01 1970M01 1971M01 1972M01 1973M01 1974M01 1975M01 1976M01 1977M01 1978M01 1979M01 1980M01 1981M01 1982M01 1983M01 1984M01 1985M01 1986M01 1987M01 1988M01 1989M01 1990M01 1991M01 1992M01 1993M01 1994M01 1995M01 1996M01 1997M01 1998M01 1999M01 2000M01 2001M01 2002M01 2003M01 2004M01 2005M01 2006M01 2007M01 2008M01 2009M01 2010M01 2011M01 2012M01 -100 odsezonowane międzynarodowe ceny żywności Źródło: Bank Światowy Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu sła, natomiast przez ostatnie sześć lat dochodziło do nadzwyczajnych wręcz wahań cen żywności, głównie podstawowych zbóż: ceny ryżu urosły o kilkaset procent w porównaniu z 2005 rokiem32. Grafika 4. pokazuje, jak kształtował się poziom światowych cen żywności w perspektywie historycznej. Ostatni skok cen z 2011 r. nie miał takich konsekwencji jak ten z 2008 r., ze względu na dobre albo bardzo dobre zbiory w większości ubogich krajów-importerów żywności (Low-Income Food-Deficit Countries), gdzie lokalna podaż zdołała złagodzić zewnętrzne turbulencje33. Tym niemniej dziś niepewna sytuacja na rynkach może niebawem zmienić się w krytyczną: w marcu 2012 r. indeks cen żywności FAO znajdował się ledwie parę punktów poniżej rekordowego poziomu z lutego 2011 r. Na podstawie najnowszych danych Banku Światowego i FAO widać wyraźnie, że wysokie, niestabilne i nieprzewidywalne ceny podstawowych produktów stały się ponurą rzeczywistością. Jeśli natychmiastowe działania nie zostaną podjęte, jest niemal pewne, że następny sezon gorszych zbiorów w krajach Południa znów wywoła kryzysy żywnościowe na szeroką skalę34. Naprawa systemu rezerw żywnościowych oznacza zbudowanie „pierwszej linii obrony” przed klęskami głodu35. Społeczność międzynarodowa musi wyciągnąć wnioski z wydarzeń 2008 roku, kiedy panika wywołana wzrostem cen zbóż skusiła rządy do niekontrolowanych zakupów, co wywołało dodatkową presję na ceny. Gdyby już wtedy istniał przejrzysty mechanizm monitorowania rezerw na szczeblu krajowym i międzynarodowym, szok cenowy byłby mniejszy, a jego skutki – nie tak rozległe. Warto dodać, że brak odpowiednich rezerw dotyka bezpośrednio zdolność reagowania całego systemu pomocy natychmiastowej, w tym reagowania na alarmy EWS. Kiedy podczas ostatniego kryzysu ceny niektórych artykułów podwoiły się w ciągu kilku miesięcy oraz brakowało informacji na temat poziomu rezerw, agencje w rodzaju WFP nie były w stanie nadążyć z zakupami żywności na lokalnych rynkach36. Większy poziom zapasów z jednej oraz wiarygodne i dokładne dane z drugiej strony są więc w stanie zdecydowanie ułatwić działania w sytuacji alarmowej, a także wzmocnić bezpieczeństwo żywnościowe Południa w długim okresie. Badania Banku Światowego pokazują, że nawet przelotne wahania cen żywności zmniejszają spożycie kalorii i negatywnie wpływają na różnorodność diety w krajach Południa, a także mogą mieć długofalowe skutki dla zdrowia dzieci. Najmniej odporne w obliczu szoków cenowych są osoby chronicznie niedożywione, dla których niedobór żywności nie kończy się wraz z powrotem normalnej pogody. 11 | Analiza Złe praktyki (I): produkcja biopaliw. W 2009 roku, w odpowiedzi na załamanie w systemie żywnościowym, rządy państw bogatych ogłosiły alarm, przy czym dalej wydawały ogromne sumy publicznych pieniędzy na wsparcie przedsiębiorców produkujących biopaliwa. To wsparcie było jedną z głównych przyczyn wzrostu poziomu cen żywności w omawianym okresie; do dziś niedotrzymana obietnica znalezienia 20 miliardów dolarów na finansowanie bezpieczeństwa żywnościowego, podjęta przez przywódców podczas szczytu G8 w L’Aquila, stanowi ledwie ułamek łącznej kwoty subsydiów przekazanych producentom biopaliw. Rywalizacja o ziemię windująca ceny oraz inflacyjny wpływ na zachowanie cen paliw – i pośrednio na elastyczność cenową żywności – stanowią więcej niż wystarczające argumenty, by skończyć z tą bezproduktywną polityką, na którą sama Unia Europejska od kilku lat wydaje po kilka miliardów euro rocznie z kieszeni podatników37. Złe praktyki (II): zakazy i ograniczenia eksportowe. WTO zezwala na stosowanie przepisów wstrzymujących lub ograniczających eksport (odpowiednio, embargo i kontyngenty), które określa się mianem narzędzi pozataryfowych. Stosowanie tych środków polityki handlowej przez czołowych producentów żywności na świecie niesie bardzo poważne konsekwencje dla wymiany międzynarodowej i zachowania rynków. Zakazy i ograniczenia w eksporcie żywności podbijają ceny dla państw-importerów, a przy okazji przyczyniają się do spadku wzajemnego zaufania aktorów handlu międzynarodowego – a w konsekwencji – do wzrostu nieprzewidywalności. Przykładem takiego nieodpowiedzialnego działania była polityka Rosji w 2008 i 2010 roku. Ten trzeci największy eksporter zboża wprowadził czasowe embargo na eksport pszenicy, co wywołało analogiczne posunięcia w innych państwach (między innymi w Argentynie i Brazylii). Rynek musiał się skurczyć, a ceny oszalały. W latach 20082009 droga żywność wywołała zamieszki w wielu krajach Południa, między innymi w Meksyku, na Haiti, w Etiopii i na Madagaskarze. Złe praktyki (III): spekulacja żywnością na rynkach finansowych. Wielkie inwestycje o charakterze spekulacyjnym w towary rolne, w tym gra nastawiona na zwyżki cen żywności, prowadzą do tworzenia sztucznego popytu na te towary i windują ich ceny. Nasilenie niekontrolowanego handlu instrumentami pochodnymi na towary rolne (pszenicę, cukier, kukurydzę, soję i wiele innych) był współodpowiedzialny za kryzys cen żywności w 2008 roku, kiedy portfele funduszy zawierających derywaty towarowe przekroczyły zawrotną sumę 450 miliardów dolarów38. Jak podkreśla Konferencja Narodów Zjednoczonych do spraw Handlu i Rozwoju (UNCTAD), „ilość instrumentów pochodnych znajdujących się w obrocie na rynkach towarowych jest obecnie od 20 do 30 razy większa niż produkcja fizyczna”39. Specjaliści wskazują na potrzebę regulacji i zwiększenia przejrzystości rynków finansowych, a także regularnego udostępniania przez rządy informacji o stanie posiadanych rezerw żywności. Analiza | 12 Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu 5. Ograniczenie przemocy zbrojnej i konfliktów: nowe-stare wyzwanie dla świata Tam, gdzie rządzi głód – nie ma nadziei, jest tylko rozpacz i ból. Przemoc karmi się głodem i fanatyzmem. Świat, w którym ludzie głodują, nigdy nie będzie bezpieczny. (Luiz Inácio da Silva „Lula” na forum ONZ w Nowym Jorku, 2006) Historia dowodzi, że przemoc, głód i ubóstwo są ze sobą powiązane. Kraje, które wpadają w objęcia spirali ubóstwa i powtarzających się konfliktów, tracą szansę na trwały rozwój i dobrobyt. Choć mijają dekady, wiele państw i regionów zdaje się stać w miejscu lub jeszcze bardziej pogrążać w ubóstwie i anarchii. Przykład Somalii pokazuje, że w wyniku oddziaływania zbrojnej przemocy dochodzi do dekompozycji więzi społecznych (jakkolwiek kruche by one nie były przedtem) oraz instytucji państwowych. Mimo że od zakończenia zimnej wojny ogólna liczba konfliktów na świecie stale spada, nie maleje udział konfliktów w krajach najmniej rozwiniętych (Least Developed Countries, LDCs). Badania wskazują, że do zbrojnych konfliktów – wewnętrznych i międzynarodowych – dochodzi najczęściej w państwach o najniższym dochodzie, co bezpośrednio wpływa na ich gospodarczy i polityczny paraliż. Warto zwrócić uwagę, że w typologii najnowszych konfliktów na pierwszym miejscu znajdują się wojny domowe o podłożu etnicznym, których liczba utrzymuje się na stałym poziomie przynajmniej od dziesięciu lat. Te konflikty znajdują się w wyraźnej przewadze wobec wojen rewolucyjnych (ideologicznych), czy „klasycznych” wojen między państwami. Bardzo ważną cechą konfliktów etnicznych jest ich długotrwałość oraz ogromne trudności w procesie dochodzenia do trwałego pokoju. Etnicznie motywowane wybuchy przemocy i wojny domowe niosą ze sobą większe prawdopodobieństwo nawrotu, niż walki o podłożu ekonomicznym (na przykład wojny o surowce, zasoby wodne czy centra przemysłowe)40. Afrykańskie wojny domowe potrafią być wyjątkowo bezwzględne dla ludności cywilnej: w latach 1998-2002 pochłonął cztery miliony ofiar konflikt w Demokratycznej Republice Konga. Konflikty wewnętrzne rujnują nie tylko własne gospodarki i sieci społeczne, ale także przyczyniają się do proliferacji przemocy, ubóstwa i niepewności. Tym samym taki „wewnętrzny” konflikt w krótkim czasie staje się także problemem sąsiadów. Na przykład, niedawna wojna w Libii oraz obecny konflikt w Mali pogorszyły stan bezpieczeństwa i sytuację ludności w całym regionie Sahelu41. Innym przykładem jest sytuacja w Rogu Afryki, gdzie trwająca od dwóch dekad wojna do- mowa nie tylko postawiła Somalię na skraju rozkładu, lecz doprowadziła również do wymuszonych migracji na wielką skalę – najczęściej do państw sąsiednich, Kenii i Etiopii. Obóz dla somalijskich uchodźców w Dadaab, który powstał na początku lat dziewięćdziesiątych, jest domem dla przeszło 400 tysięcy osób – gdyby leżał w Polsce, byłby ósmym największym miastem – a większa część dzisiejszych mieszkańców urodziła się w jego obrębie i nie zna innego życia42. Każda nowa fala przemocy niesie bardzo poważne konsekwencje rozwojowe dla społeczeństw w najmniej rozwiniętych krajach świata. Społeczność międzynarodowa musi wreszcie stanąć na wysokości zadania, a zwłaszcza miejscowe władze, które z jednej strony domagają się od organizacji pozarządowych oraz agencji ONZ interwencji humanitarnych i dostarczania pomocy ofiarom konfliktów, ale z drugiej – ignorują własne obowiązki w tym zakresie. W skrajnych, ale nieodosobnionych przypadkach ci, którzy na drodze przemocy weszli w posiadanie ziemi, funduszy, albo po prostu dużej liczby karabinów starają się upolityczniać i degenerować działania humanitarne, czują się bezkarni i mają ku temu podstawy43. Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Koordynacji Pomocy Humanitarnej ocenia, że ostatnia dekada była jednym z najcięższych okresów w historii sektora humanitarnego, głównie za sprawą powtarzających się ataków na pracowników oraz utrudnianie im dostępu do potrzebujących. Ludzie, którzy cierpią lub których życie jest zagrożone w wyniku działań albo zaniechań władzy – wojskowej lub cywilnej – pod której jurysdykcją się znajdują, mają uniwersalne prawo do skorzystania z pomocy międzynarodowej. Blokowanie dostępu ludności cywilnej do pomocy humanitarnej w sytuacji kryzysu humanitarnego jest złamaniem konwencji genewskich, których przestrzeganie musi być uniwersalnym standardem. Humanitarne organizacje pozarządowe powinny bardziej stanowczo wymagać od swoich rządów wszelkiego wsparcia dyplomatycznego, kiedy zagrożeni są ludzie niosący pomoc innym ludziom na obszarach ogarniętych przemocą. Ważne są także działania na rzecz uregulowania handlu bronią. Każdego roku ogromna liczba ludzi pada ofiarą globalnego handlu bronią konwencjonalną. Na całym świecie dochodzi do poważnych naruszeń praw człowieka popełnionych przy użyciu broni, amunicji i podobnych materiałów. Luki prawne w systemie kontroli handlu bronią powodują, że broń często trafia w ręce osób, które naruszają prawa człowieka i międzynarodowe prawo humanitarne. Słabość istniejącego systemu kontroli transferów broni ujawniła się niedawno podczas wydarzeń w krajach arabskich, kiedy na przestrzeni ostatnich lat dostarczono do tego regionu znaczną ilość broni i innego sprzętu policyjnego i wojskowego, mimo że istniało poważne ryzyko, iż zostanie ona wykorzystana do łamania praw człowieka. Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu 13 | Analiza Aneks I. Misja Polskiej Akcji Humanitarnej w Sudanie Południowym. Projekt rolniczy w Jonglei. Od 2006 roku PAH pracuje na rzecz budowania odporności mieszkańców Sudanu Południowego przed klęskami głodu. Pomoc rozwojowa PAH przyjmuje za cel zapewnienie naszym beneficjentom długofalowego bezpieczeństwa żywnościowego w oparciu o zrównoważoną i lokalną produkcję żywności. dostawach z agencji pomocowych, ale rozwijać sieci lokalnych klientów. Mimo, że w pierwszych latach pilotażowych PAH zainteresowana jest zakupem części nasion wyprodukowanych przez Centrum Nasiennictwa na potrzeby interwencji, w założeniach projektu co najmniej 25 procent nasion będzie dostępnych na rynku lokalnym. Sudan Południowy, wcześniej część Sudanu, a od lipca 2011 roku niepodległe państwo, jest jednym z miejsc o najgorszych wskaźnikach społecznych i ekonomicznych na Ziemi. Dwadzieścia jeden lat wojny wymusiło masowe przesiedlenia ludności i pochłonęło miliony ofiar, wywołując społeczną traumę oraz pozbawiając ludność potencjału społecznego i technicznego. Z powodu toczących się walk, szerzących się chorób oraz głodu ucierpiało wiele rodzin, które utraciły osoby im bliskie (rodziców, osoby będące głową rodziny, dzieci, które tradycyjnie troszczyłyby się o nich w starszym wieku) lub też których bliscy zostali fizycznie lub psychicznie upośledzeni. „Od wielu lat ludność otrzymuje za darmo importowane nasiona rozdawane przez agencje pomocy humanitarnej i rozwojowej, skutkiem czego obecny system nie jest w stanie sam się utrzymać.” Ponad 90 procent mieszkańców Południowego Sudanu żyje za mniej niż 1 dolara dziennie, a jedno dziecko na sześć umiera przed ukończeniem 6 roku życia. Miejscem działań PAH jest stan Jonglei, jeden z najbardziej dotkniętych brakiem bezpieczeństwa żywnościowego regionów w kraju. W okresie głodu w porze suchej w 2010 roku region ten w dużej mierze korzystał z pomocy żywnościowej w ramach Światowego Programu Żywnościowego ONZ (WFP). Rynek lokalny jest bardzo ubogi z uwagi na to, że w porze deszczowej obszar ten staje się zasadniczo odizolowany od reszty terytorium. Większość społeczeństwa jest niewykształcona i nie ma możliwości znalezienia pracy. Poza hodowlą bydła brakuje innych możliwości zapewnienia bytu. Nieliczni, którzy zdecydowali się na uprawę zboża lub warzyw, zmagają się z powodziami i suszami. Często zdarza się, że sezonowy brak żywności zmusza ludność do zjadania nasion przeznaczonych do uprawy. PAH podjął się stworzenia banku nasiennictwa na użytek mieszkańców Jonglei. Celem projektu jest utworzenie lokalnej, pilotażowej produkcji nasion w ramach Centrum Nasiennictwa. Aby produkcja nasion była wydajna, konieczne jest uwzględnienie i zapewnienie powiązań dostępu do uzupełniających zasobów (poprawa praktyk rolniczych) oraz doradztwa rolniczego i kanałów zbytu. Podobne projekty przeprowadzone zostały w Ekwatorii Zachodniej (Sudan Południowy) w połowie lat 90., ale nie odniosły sukcesu, ponieważ nadmiernie bazowały na zapotrzebowaniu na nasiona z sektora pomocowego. Zbyt nasion lokalnych nie był w tych projektach wystarczająco rozwinięty. Dlatego też Centrum Nasiennictwa PAH będzie kładło szczególny nacisk na to, aby nie polegać nadmiernie na Paulina Szczygieł, szefowa misji PAH w Sudanie Południowym. Projekt rolniczy PAH w Jonglei przewiduje promocję upraw sorgo i kukurydzy, ponieważ w warunkach panujących na miejscu mogą one rosnąć bez względu na porę roku. Po pierwszych zbiorach farmerzy zdecydują sami, czy zechcą rozszerzyć produkcję o nowe uprawy (np. sezam indyjski, okrę, dynię, orzeszki ziemne lub fasolę). Dostęp do wody jest kluczowym składnikiem bezpieczeństwa żywnościowego. Do tej pory PAH wybudowała 90 studni w Sudanie i Sudanie Południowym. Z powodu dużej odległości od źródła wody, rolnicy z Jonglei mają trudności z nawadnianiem pól, co powoduje, że muszą ograniczyć uprawy lub nie mogą uzyskać lepszych plonów. Dzięki dostępowi do studni ludzie mogą zakładać przydomowe ogródki i większe farmy. Korzystanie z niezabezpieczonych ujęć wodnych zagraża zdrowiu ludzi, zwłaszcza dzieci. Niektóre choroby związane z piciem zanieczyszczonej wody są przyczyną chronicznego niedożywienia kobiet, mężczyzn i dzieci oraz śmierci niemowląt. Analiza | 14 Kartę podpisały takie organizacje, jak PAH, Oxfam, ONE, SCUK, World Vision, Christian Aid, CAFOD, Tearfund, Action Aid, IMC, American Jewish World Service, Women’s Refugee Commission, West African Civil Society Forum (WACSOF) Regional Secretariat, Eastern & Southern Africa Farmers’ Forum (ESAFF), The Eastern Africa Civil Society Forum (EACSOF), The Legal Resources Foundation, Channel 16, Church World Service, Merlin, ADRA International, Plan, Islamic Aid, Concern, Muslim Aid, International Rescue Committee, Global Poverty Project, Islamic Relief. 1 2 3 Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu Europejskie Dni Rozwoju zbiegły się w czasie z zakończeniem półrocznego przewodnictwa Polski w Radzie UE i stanowiły zwieńczenie polskiej prezydencji w obszarach współpracy rozwojowej i pomocy humanitarnej. Gościem EDD oraz współorganizatorem panelu z udziałem Kristaliny Georgievy była Polska Akcja Humanitarna. Systemy wczesnego ostrzegania (Early Warning Systems, EWS) analizują spektrum wskaźników, między innymi pogodę, produkcję rolną, stan trzód, zmiany na rynkach, składniki diety u dzieci, etc. Systemy takie jak Integrated Food Security Phase Classification (IPC) stanowiły olbrzymi krok w stronę zwiększenia bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce Wschodniej. Innym narzędziem w ramach EWS jest Famine Early Warning System (FEWSNET) finansowany przez USAID. Zob. www.fews.net (dostęp: 10 czerwca 2012). A Dangerous Delay: the cost of late response to early warnings in the 2011 drought in the Horn of Africa, Oxfam-Save the Children, 2012, s. 12. Karta na rzecz wyeliminowania ekstremalnego głodu Rozvojovka, styczeń 2011. 22 „The Economist”, 3 grudnia 2011. 23 Przełomem dla ekonomii rozwoju było opracowanie w 1990 r. Wskaźnika rozwoju społecznego (Human Development Index, HDI), od tamtej pory stosowanego w rocznych raportach Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) i dziś najbardziej rozpowszechnionego miernika rozwoju ekonomiczno-społecznego państw. 24 Plon…, op. cit., s. 41. 25 Plon…, op. cit., s. 33. 26 Ibidem, s. 41. 27 Ana Rosa Alcalde, Alfonso Ortiz (red.), Democracia y buen gobierno en África Subsahariana, Fundación Carolina – Madryt, 2007, s. 254-255. 28 www.acaofomezero.org.br (dostęp: 27 maja 2012). 29 4 5 Chodzi o alarm systemu FEWSNET. Ibidem, s. 8 www.unisdr.org (dostęp: 10 czerwca 2012); zob. także: Glosariusz zawarty w opracowaniu Natural Hazards, Unnatural Disasters: The Economics of Effective Prevention, Bank Światowy, 2011. 6 Zarządzanie ryzykiem według definicji UN OCHA oznacza próbę ograniczenia narażenia na ryzyko (kontekstualne, związane z programowaniem, instytucjonalne) poprzez identyfikację, monitoring oraz stawienie czoła [tackling] kluczowym czynnikom ryzyka. Obejmuje także równoważenie ryzyka i szansy lub różnych grup ryzyka. Por. Stay and Deliver: Policy and Studies, UN OCHA 2011. 7 Więcej na temat DRM: Stephen Baas, Selvaraju Ramasamy, Jenny Dey DePryck, Federica Battista, Disaster Risk Management Systems Analysis: a Guide Book, FAO, 2008. Dane FAO za: Plon…, op. cit., s. 38. 30 D. Dawe, D. Drechsler, Hunger on the Rise, artykuł zamieszczony na stronach Międzynarodowego Funduszu Walutowego, www.imf.org (dostęp: 29 maja 2012). 31 Price Volatility in Food and Agricultural Markets: Policy Responses, Bank Światowy, 2011, s. 8. 32 Ibidem, s. 10. Wskazuje się także na drugą kluczową różnicę szoków 2008 i 2011, dotyczącą zachowania ceny ryżu, która w tym drugim przypadku utrzymała się na stabilnym poziomie. Z drugiej strony raport organizacji Agriculture for Impact podaje liczbę 44 milionów ludzi w skali świata, których kryzys cen 2011 wpędził w ubóstwo. The Montpellier Panel: 2012. Growth with Resilience: Opportunities in African Agriculture, Agriculture for Impact, 2012, s. 8. 33 8 Od czasu kryzysu w Afryce Wschodniej na świecie widać polityczną wolę działania: w listopadzie 2011 r. G20 przyjęła w Cannes wszechstronny instrument o nazwie Agricultural Market Information System (AMIS), a wyzwanie cen żywności należało do priorytetów francuskiej prezydencji G20. 34 Global Humanitarian Assistance Report 2011, www.globalhumanitarianassistance.org (dostęp: 10 czerwca 2012), s. 7. 9 Przykładem takiego podejścia jest program Pastoral Livelihoods Initiative II (PLI-II) finansowany ze środków USAID i realizowany w Etiopii przez brytyjską organizację Save the Children. Kluczowym komponentem tego programu jest mechanizm crisis modifier, który uruchamia dodatkowe środki na wypadek wystąpienia okoliczności wymagających działań z zakresu pomocy natychmiastowej. Dzięki elastycznemu finansowaniu Save the Children wykorzystuje w swoich działaniach w Etiopii czterofazowe narzędzie zarządzania ryzykiem o nazwie Drought Cycle Management (DCM). Por. A Dangerous Delay…, op. cit., s.18. 10 Słowa Dyrektor Wykonawczej World Food Programme, Josette Sheeran. French G20 Presidency Discusses Food Reserves at WFP, artykuł zamieszczony na stronach WFP, www.wfp.org (dostęp: 10 czerwca 2012). 35 Price Volatility…, op. cit., s. 10. Por. także: The State of Food Insecurity in the World, FAO, 2011. 36 Jak uniknąć kryzysu żywnościowego jutra. Rola Unii Europejskiej w niesieniu sprawiedliwości żywnościowej w świecie ograniczonych zasobów, PAH-Oxfam, 2011, s. 4. W skali świata subsydia biopaliwowe wynoszą około 20 miliardów dolarów rocznie; nawet 40 procent kukurydzy produkowanej w USA trafia do baków na paliwo. Plon…, op. cit., s. 60. 37 Ibidem, s. 22. 11 Action Aid tak oblicza obciążenia dla PKB związane z niewypełnieniem Milenijnego Celu 1. Who’s really fighting hunger? Hungerfree Scorecard 2010, Action Aid, 2010, s. 5. 12 Jak uniknąć…, op. cit., s. 3. 38 Price formation In financialised commodity markets. The role of information, UNCTAD, 2011, s. 17. Termin używany przez T. Weissa; zob. Tony Weiss, Globalna gospodarka żywnościowa, PAH – Warszawa, 2011, s. 68. 39 Plon: ziemia, żywność, życie. Sprawiedliwość żywnościowa w świecie ograniczonych zasobów, PAH-Oxfam, 2011, s. 14. 40 13 14 Food Price Volatility Consequences and impacts on the Right to Food, Coopération Internationale pour le Développement et la Solidarité (CIDSE), 2010, s. 6. www.systemicpeace.org/conflict.htm (dostęp: 30 maja 2012). Na temat tej problematyki por. R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, ISM-Warszawa (2008). 15 Według danych CRS OECD, http://stats.oecd.org/ (dostęp: 9 czerwca 2012). 16 Ibidem; zob. także: Food security more essential than food aid, African Monitor 2011, http://allafrica.com/stories/201111091472.html (dostęp: 9 czerwca 2012). Tegegnework Gettu, Breaking the Food Crisis Cycle in Africa’s Sahel, artykuł zamieszczony na stronach UNDP, www.undp.org (dostęp: 31 maja 2012). 41 www.unhcr.org (dostęp: 31 maja 2012). 42 17 Deklaracja Zgromadzenia UA z Maputo zobowiązuje państwa do wdrożenia Programu Rozwoju Afrykańskiego Rolnictwa (CAADP). W ramach Programu rządy afrykańskie powinny zapewniać dostęp do technologii dla całego sektora rolnego, wspierać rozwój marginalizowanych społeczności i zapewnić im dostęp do rynku, a także wykorzystać inwestycje w rolnictwo do wypełnienia Celu Milenijnego 1. Tylko siedem państw (na 45 udostępniających swoje dane) przeznacza dziś więcej niż 10 procent środków budżetowych na rolnictwo, są to: Burkina Faso, Etiopia, Gwinea, Mali, Malawi, Niger i Senegal; dziesięć kolejnych wydaje na ten cel 5-10 procent, a pozostałych 29 krajów rocznie wydaje mniej niż 5 procent. Food security more essential than food aid, 9 Nov 2011 media statement by African Monitor, African Monitor, www.africanmonitor.org (dostęp: 10 czerwca 2012). Treść Deklaracji z Maputo dostępna jest pod adresem: www.africa-union.org/official_documents/Decisions_Declarations/Assembly%20final/Decl%20on%20the%20Agriculture%20and%20Food%20Security%20Maputo%202003.pdf (dostęp: 27 maja 2012). 18 www.g8italia2009.it/static/G8_Allegato/LAquila_Joint_Statement_on_Global_Food_Security%5B1%5D,0.pdf (dostęp: 27 maja 2012). 19 Według najnowszych danych tylko cztery kraje z trzynastu „donatorów L’Aquila” – Kanada, Włochy, Holandia i Wielka Brytania – przekazały całość pieniędzy obiecanych przed trzema laty. Raport przeglądowy, przedstawiony na tegorocznym Szczycie G8 w Camp David, wskazuje na gotowość wszystkich donatorów do wypełnienia celu z L’Aquila do końca 2012 roku. Także na szczycie Camp David członkowie G8 ustanowili nowy cel w postaci wyciągnięcia z ubóstwa 50 milionów ludzi w ciągu najbliższej dekady. Zob. Camp David Accountability report, 2012, www.g20civil.com/upload/iblock/ce6/g8report.pdf (dostęp: 9 czerwca 2012). 20 Dane OECD Producer Support Estimates za: Plon…, op. cit., s. 60; szacunek za 2009 rok wyniósł 252,5 miliarda dolarów. 21 15 | Analiza Stay and Deliver…, op. cit., ze wstępu. 43 Opracowanie graficzne: Publikacja jest przygotowana w ramach projektu „Pomoc Rozwojowa Grupy Wyszehradzkiej - Zjednoczeni na rzecz Milenijnych Celów Rozwoju”. Przy realizacji tego projektu Polska Akcja Humanitarna korzysta ze wsparcia Unii Europejskiej. Za przekazywane treści odpowiedzialna jest wyłącznie Polska Akcja Humanitarna i jej Partnerzy, w żadnym wypadku nie mogą one być postrzegane jako odzwierciedlenie stanowiska Unii Europejskiej.
