Pobierz - Prawda o SKOK
Transkrypt
Pobierz - Prawda o SKOK
PRAWNE I EKONOMICZNE DETERMINANTY ROZWOJU SPÓŁDZIELCZYCH KAS OSZCZĘDNOŚCIOWO-KREDYTOWYCH W POLSCE pod redakcją Janusza Ossowskiego XX LAT FUNDACJI NA RZECZ POLSKICH ZWIĄZKÓW KREDYTOWYCH (1990–2010) Seria Biblioteki kwartalnika naukowego „Pieniądze i Więź” pod redakcją Janusza Ossowskiego Tom XIII Projekt okładki: Bogusław Ptak Korekta: Maria Bezkowska Skład: Andrzej Kozakowski Druk: Artikom sp. z o.o., Gdańsk © Copyright by Fundacja na rzecz Polskich Związków Kredytowych – Instytut Stefczyka Wydanie I Sopot 2010 ISBN 978-83-928860-0-6 Wydawca: Fundacja na rzecz Polskich Związków Kredytowych – Instytut Stefczyka 81-743 Sopot, ul. Władysława IV 22 tel. (58) 550-97-50, fax 550-96-90 e-mail: [email protected] www.p-i-w.edu.pl SPIS TREŚCI Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej: prawne i organizacyjne aspekty rozwoju samopomocowych instytucji finansowych w Polsce. Kilka uwag zamiast wstępu Janusz Ossowski ...........................................................................................5 Jak tworzono nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych Karolina Firek ............................................................................................ 20 Charakterystyka nowych regulacji prawnych dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych Krzysztof Pietrzykowski ............................................................................ 32 Nowe regulacje dotyczące kas spółdzielczych w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawnego Andrzej Bałaban .........................................................................................43 Ustawa z dnia z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Dariusz Dudek ............................................................................................50 Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z prawem europejskim Zdzisław Brodecki ..................................................................................... 67 Nadzór nad spółdzielczymi kasami de lege lata i de lege ferenda Henryk Cioch ............................................................................................. 80 Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej Marian Żukowski, Helena Żukowska ........................................................ 93 System gwarancji dla depozytów w świetle obecnej i nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Opinia prawna Anna Jurkowska-Zeidler .......................................................................... 113 Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych Jerzy Żyżyński ..........................................................................................118 Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych – wybrane aspekty mikroekonomiczne i finansowe Jerzy Żyżyński ..........................................................................................138 Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle międzynarodowych zasad i wartości spółdzielczych Jerzy Jankowski ........................................................................................153 Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec wykluczenia finansowego Grażyna Ancyparowicz ............................................................................ 172 Aneks Załączniki do artykułu Dariusza Dudka, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych [fragmenty] .................................211 Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych [fragmenty] .................................213 Prezydencki projekt Ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych [fragmenty] .................................223 Autorzy publikacji ..................................................................................225 Ossowski, Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej: prawne i organizacyjne aspekty... Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej: prawne i organizacyjne aspekty rozwoju samopomocowych instytucji finansowych w Polsce. Kilka uwag zamiast wstępu Janusz Ossowski I Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych została przez Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego skierowana do Trybunału Konstytucyjnego. Według Prezydenta ustawa ta zbyt dalece ingeruje w samorządność i niezależność kas, stojąc przy tym w sprzeczności nie tylko z wypracowanymi w ciągu ostatnich stu pięćdziesięciu lat zasadami spółdzielczymi, ale także z treścią polskiej Konstytucji oraz prawodawstwem Unii Europejskiej. Zdaniem Prezydenta „przy uchwalaniu ustawy nie zostały zachowane zasady obowiązujące przy tworzeniu prawa oraz naruszone zostały fundamentalne zasady konstytucyjne, w tym przede wszystkim zasada wolności zrzeszania, zasada zaufania obywateli i ich organizacji do Państwa, zasada przyzwoitej legislacji, zasada wolności gospodarowania, zasada ochrony własności oraz zasada równości wobec prawa”. Prośbę o zawetowanie ustawy skierowały do Prezydenta, praktycznie pominięte w szeroko rozumianych konsultacjach społecznych, jakie zwykły poprzedzać prace nad każdą ustawą – zwłaszcza taką, której kształt interesuje dziś bezpośrednio przeszło dwa miliony gospodarstw domowych – między innymi: Forum Związków Zawodowych, Krajowa Rada Spółdzielcza, XXIII Krajowy Zjazd Delegatów NSZZ Solidarność, Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa oraz takie organizacje międzynarodowe, jak World Council of Credit Unions czy Cooperative Europe. Zdaniem wielu specjalistów wejście w życie przepisów nowej ustawy – zwłaszcza dziś, w momencie światowego kryzysu sektora bankowego, kosztującego podatników setki miliardy dolarów – jest działaniem co najmniej nieracjonalnym, wstecznym jeśli chodzi o wypracowany w Europie i na świecie model instytucji ekonomii społecznej, świadczącej usługi mikrokredytowe dla przeciętnych, często narażonych na zjawisko wykluczenia finansowego, obywateli. Nieuzasadnionym także – jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że polski system spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych –5– Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce (SKOK) doceniany i nagradzany jest w Polsce i poza nią1 jako system komplementarny, funkcjonujący bezpiecznie od osiemnastu już lat, zarazem samowystarczalny, opierający się na wzajemnej i solidarnej współpracy pomiędzy stanowiącymi go podmiotami. W prezentowanej publikacji Czytelnik znajdzie poglądy i opinie wybitnych polskich prawników i ekonomistów, którzy analizują fenomen kas spółdzielczych, wskazują na ich współczesną rolę gospodarczą i społeczną oraz – co najważniejsze – ustosunkowują się do kierunku i konsekwencji zmian legislacyjnych dotyczących bezpośrednio kas. II Na początku warto pokazać drogę – w aspekcie organizacyjnym, ideowym i prawnym – rozwoju pomocowych i samopomocowych instytucji finansowych w Polsce. Dzisiejsze credit unions (związki kredytowe), w tym również spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe2, nie są bowiem współczesnym wynalazkiem. Droga ta związana była przecież z wartościami, do których i dzisiaj odwołuje się idea mikrofinansowania: dobra wspólnego, solidarności grupowej, demokracji korporacyjnej, samopomocy członkowskiej, działań służących samoobronie zrzeszonych. Te pierwiastki bez trudu odnaleźć można w praktyce działania dawnych korporacji zawodowych, przy których powstawały brackie kasy pogrzebowe, kasy wdowie czy wreszcie kasy przezorności i pomocy; bankach pobożnych zakładanych od XVI w. (które były w istocie pierwszymi przedsiębiorstwami bankowymi na ziemiach polskich) lub spółdzielczych instytucjach kredytowych, powstających w XIX w. w formie towarzystw kredytowych, towarzystw zaliczkowych, towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, banków ludowych i kas oszczędności i pożyczek3. Początkowo zdecydowanie charytatywny charakter tych instytucji, zmieniał ________________________________________________________ 1 2 3 Przedstawiciele polskiego systemu SKOK zasiadają w europejskich organizacjach spółdzielczych i finansowych; prezes Kasy Krajowej jest wiceprzewodniczącym Rady Dyrektorów WOCCU; uzyskane nagrody to m.in.: „Teraz Polska”, „Finansowa Marka Roku” (2010), „Dobra Firma” (2009), „Great Place to Work” (2009), „Lider Rynku” (2009), wielokrotnie przyznawany „Laur Klienta” i in., ale także takie, jak „Przyjaciel Fundacji Hospicyjnej”, „Firma Przyjazna Matkom”, „Firma Równych Szans” (Program ONZ ds. Rozwoju). Na całym świecie ponad 54 tysiące unii kredytowych zrzeszonych w World Council of Credit Unions obsługuje przeszło 186 milionów ludzi (zob. www.woccu.org). Szerzej na ten temat zob. np.: S. Wojciechowski, Historia spółdzielczości polskiej do roku 1914, Warszawa 1939; S. Inglot, Zarys historii polskiego ruchu spółdzielczego do 1918 r., Warszawa 1971; W. Rusiński, Zarys polskiego ruchu spółdzielczego, Część II 1918 – 1939, Warszawa 1980; T. Orzeszko, Banki spółdzielcze w Polsce. Ekonomiczne i finansowe warunki rozwoju, Poznań 1998; W. Morawski, Słownik historyczny bankowości polskiej do 1939 roku, Warszawa 1998; J. Ossowski, Jałmużna i kredyt, Sopot 2005. –6– Ossowski, Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej: prawne i organizacyjne aspekty... się z czasem, uwzględniając aktualne realia gospodarcze, potrzeby społeczne a także otoczenie (konkurencję). Dla przykładu, oferowane pierwotnie jedynie bezprocentowe pożyczki, stawały się od XVII w. pożyczkami, od których pobierano niskie lub umiarkowane oprocentowanie, o zróżnicowanej – w zależności od osoby pożyczkobiorcy albo celu użycia kredytu – wysokości. Mniej kosztowała pożyczka na „przeżycie”, więcej kredyt „inwestycyjny” lub obrotowy. Poza działalnością stricte pożyczkową, poszerzał się również zakres usług finansowych tych organizacji, zwłaszcza o możliwość składania nawet małych, „groszowych” oszczędności na określony procent. Instytucja finansowa – zwłaszcza spółdzielcza – posiadała wyraźnie wzajemnościowy, samopomocowy charakter, miała zresztą łączyć zarówno poprzez serca, jak i kieszenie zrzeszonych w niej członków (Stefczyk). Warto podkreślić i to, że tak funkcjonujące instytucje drobnego kredytu (a także inne, organizowane przez państwo lub samorząd terytorialny) zdecydowanie przyczyniły się nie tylko do obniżenia ceny kredytu krótkoterminowego i w znacznej mierze ograniczenia praktyk lichwiarskich, co w ogóle wydatnie zwiększały dostęp do usług finansowych ludziom biednym lub niezamożnym4. Przypomnieć bowiem trzeba, że przed wybuchem I wojny światowej polska spółdzielczość finansowa (banki ludowe, kasy Stefczyka, towarzystwa kredytowe) rozwijająca się w trzech zaborach liczyła przeszło 2,5 tysiąca organizacji zrzeszających ponad 1,3 miliona członków5. Przed wybuchem II wojny światowej dorobek spółdzielczości kredytowej II RP zamykał się zaś liczbą prawie 5,6 tysiąca organizacji, do których należało przeszło 1,5 miliona osób. W tym samych tylko kas Stefczyka było ok. 3,7 tysiąca z ośmiuset tysiącami członków6. Do tej tradycji najchętniej też nawiązują współczesne spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe7. III Tradycja ta wiąże się niewątpliwie z samym rozumieniem spółdzielni – czy w ogóle instytucji finansowej o społecznym, wzajemnościowym charakterze – jako instytucji różnej od przedsiębiorstwa bankowego, ________________________________________________________ 4 5 6 7 Zob. C. Leszczyńska, Ł. Lisiecka, Od banku pobożnego do banków państwowych i prywatnych. Banki w Polsce i ich rola ekonomiczna, społeczna i kulturowa (referat wygłoszony na 17. Powszechnym Zjeździe Historyków Polskich w Krakowie w 2004 r. (http://jazon.hist.uj.edu.pl/zjazd/materialy/leszczynska_lisiecka.pdf). Zob. J. Ossowski, op.cit., s. 150. Ibidem., s. 167. Na temat SKOK zob. M. M. Golec, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe na rynku usług finansowych w Polsce, Poznań 2004; Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe: charakterystyka, rozwój, otoczenie. Praca zbiorowa pod red. J. Ossowskiego, Sopot 2007; Rynki finansowe. Mikrofinanse pod red. naukową E. Ostrowskiej i J. Ossowskiego, Sopot 2009. –7– Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce będącego w istocie instytucją kapitału (a nie ludzi – jak w przypadku spółdzielni), zainteresowanego maksymalizacją zysku, zgodnie z oczekiwaniami udziałowców. W ciągu wieków różnie usiłowano zdefiniować ten niekomercyjny charakter organizacji pomocowych lub samopomocowych. W zasadzie model instytucji non profit został określony w związku z ożywioną działalnością wspomnianych już banków pobożnych8 określanych jako instytucje publiczne (…), dla przyjścia z pomocą biednym w ich ubóstwie przez tego typu pożyczkę, by nie zostali pochłonięci przez gardziel lichwiarskich odsetek9. Mimo to, że wolno było (z czasem) pobierać pewną kwotę ponad wypożyczony kapitał, (bo „kto czerpie korzyści, winien też ponosić ciężar”)10, nadwyżka ta przeznaczona być musiała jedynie na pokrycie kosztów działalności banku, a zatem pensje dla urzędników, likwidację ewentualnych strat finansowych, koszty utrzymania itp. Wszystkie wymienione powody, dla których pobierano niewielką opłatę, jak czytamy w Dekrecie, nie przejawiają oznak zła (…), byleby opłata ponad kapitał nie przynosiła im zysku11. Ten paradygmat określał nielichwiarski charakter pożyczki, ale i niekomercyjny charakter samego banku. Instytucją tego rodzaju był m.in. Bank Pobożny księdza Skargi założony w 1584 w Krakowie12. Założony ponad dwa wieki później Bank zasiłkowy (Bank pożyczki) przez księdza Staszica w ramach Hrubieszowskiego Towarzystwa Rolniczego – miał być z kolei instytucją oferującą głównie kredyty inwestycyjne, pomagające rozwijać przedsiębiorczość, rzemiosło, postęp i poziom socjalny zrzeszonych członków. (Tylko członkowie Towarzystwa mieli prawo ubiegać się o przyznanie pożyczki). Staszic zorganizował rodzaj wzorowej gminy, wspólnoty, która miała ogarniać wszelkie dziedziny życia zrzeszonych w niej członków, posiadającej przy tym własny samorząd, ________________________________________________________ 8 9 10 11 12 Do Polski ideę banków pobożnych starał się przenieść prymas Jan Łaski (ok. 1456–1531), wysuwając projekt założenia takiego banku o charakterze ogólnonarodowym. Jego kapitał miały tworzyć podatki od kleru i szlachty. Niestety, nie doszło do realizacji tych planów. Zob. W. Śniecikowski, J. Włodarski, Nieznany wilkierz komory zastawnej z drugiej połowy XVIII wieku, w: Między Wileńszczyzną a Prusami. Polityka–Społeczeństwo– Kultura (XIII–XX w.) pod red. J. Włodarskiego, Gdańsk 1998, s. 155. Zob. Dekret Soboru Laterańskiego V „O reformie banku pobożnego”, [w:] Dekrety soborów powszechnych, układ i oprac. ks. A. Baron i ks. H. Pietras SJ, Wydawnictwo WAM – Księża Jezuici, Kraków 2003, t. IV, s. 109–113. Ibidem. Ibidem. I nie była to pierwsza tego typu instytucja w Polsce. Szerzej na ten temat J. Ossowski, Instytucje „mikrokredytowe” w dawnej Polsce, [w:] „Pieniądze i Więź” nr 3 (44) jesień 2009. –8– Ossowski, Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej: prawne i organizacyjne aspekty... samowystarczalność i niezależność finansową13. Kontrakt Towarzystwa określał, że (…) Dochody (…) na co innego w żadnym razie obroconemi być nie mogły, tylko jedynie mają być rozpożyczane na zapomogę mieszkańców niniejszego Towarzystwa (…), jednakże nie na cele konsumpcyjne. Wysokość pożyczki, jak i warunki jej spłaty były dostosowane do możliwości majątkowych i finansowych pożyczkobiorcy. Całkowity koszt kredytu zaciągniętego na 20 lat wynosił zaledwie 10%. W ciągu wielu dziesięcioleci usiłowano też określić istotę przedsiębiorstwa spółdzielczego. William King, na poglądach którego oparta jest spółdzielczość roczdelska, a zatem w dużej części także współczesna idea kooperacji, twierdził, że kooperatywy, (…) jak i inne stowarzyszenia wzajemnej pomocy, (…) i kasy oszczędności, mają na celu zapobieganie pewnym niedogodnościom, na które ludzie są narażeni, skoro działają oddzielnie, a także dostarczanie im pewnych korzyści, których by byli inaczej pozbawieni. Niedogodności, jakim kooperacja powołana jest zapobiegać, dotyczą wielkich i stale rosnących trudności w zdobywaniu środków do życia (…) oraz niebezpieczeństwa nędzy i wyzysku (…)14. Klasyk polskiej ekonomii społecznej, dr Daszyńska-Golińska pisała, że spółki kooperacyjne są to stowarzyszenia o dowolnej liczbie uczestników, które mają na celu dopomaganie członkom swoim w zarobku lub gospodarce, przy pomocy wspólnie prowadzonego przedsiębiorstwa15. Tuhan-Baranowski wskazywał na fakt, iż tak rozumiana spółdzielnia jest przedsiębiorstwem dobrowolnie zrzeszonych osób i jako taka nie ma na celu osiągnięcia największego zysku od wyłożonego kapitału, lecz powiększenie, dzięki wspólnemu prowadzeniu gospodarstwa dochodów z pracy członków, lub zmniejszenia ich wydatków16. Co więcej, wedle ks. Szamarzewskiego, wybitnego pioniera spółdzielczości bankowej w Wielkopolsce, spółki przynoszą pomoc tylko członkom przez prowadzenie interesu bankowego na wspólny kredyt (…), powinny natchnąć społeczeństwo wspólną oszczędnością i wspólną potrzebą gromadzenia grosza”, tak, „aby małymi kapitalikami (…) osiągnąć ten sam cel, który kapitaliści z łatwością wielkimi zasobami zdobywają – by ________________________________________________________ 13 14 15 16 Szerzej na ten temat zob. np. L. Marszałek, Hrubieszowskie Towarzystwo Rolnicze jako przedspółdzielcza organizacja chłopów w Polsce i w Europie, w: Hrubieszowskie Towarzystwo Rolnicze – dzieło Stanisława Staszica. Sesja naukowa w 150. Rocznicę założenia (1816–1966) w czerwcu 1966 roku w Hrubieszowie, Warszawa 1967. H. Müller, Doktor William King i jego rola w historii kooperacji, Warszawa 1914, s. 16. Cyt. za: S. Ochociński, Podstawy i zasady wielkopolskiej spółdzielczości kredytowej do roku 1918, Poznań 1965, s. 40. Z. Daszyńska-Golińska, Zarys ekonomii społecznej, Lwów 1898, s. 140. Cyt. za: S. Ochociński, ibidem. M. J. Tuhan-Baranowski, Społeczno-ekonomiczna istota kooperacji, Warszawa 1918, s. 7. Cyt. za: S. Ochociński, op.cit., s. 42. –9– Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce wszyscy (…) zgromadzili sobie nieprzepadły kapitał17. W statucie jednego z takich banków ludowych jest informacja o tym, że składa się z członków bez ścisłego oznaczenia ich liczby, zawiązuje się na czas nieokreślony (…) Przedmiotem przedsiębiorstwa są zaliczki, pożyczki i interesa bankowe za pomocą wspólnego kredytu celem krzewienia przemysłu, gospodarstwa i rzemiosł18. Bo – jak dodawał dr Franciszek Stefczyk – zdrowym i twórczym jest taki kredyt, który posiada trzy główne warunki: jeżeli się dostaje w dobre ręce, jeżeli jest na dobry cel użyty i jeżeli jest tanim i dogodnym19. Rdzeń istoty spółki współdzielczej – wg Kusztelana – cechuje nie rzecz kapitału, ale rzecz, w której wybija się na pierwsze miejsce osoba20. Były prezydent II RP, profesor Wojciechowski wskazywał na pewne cechy wspólne łączące przedsiębiorstwa spółdzielcze, mianowicie jednoczenie indywidualnych interesów we wspólnej działalności gospodarczej, opieranie się na samopomocy i równouprawnieniu członków (…)21. Jednocześnie, o czym nie zapominano, rozumiano spółdzielczość jako drogę do emancypacji szerokich rzesz społecznych, bo jak twierdził ks. Adamski 80 lat temu: spółdzielczość polska wysunęła się na czołową organizację emancypacji ekonomicznej społeczeństwa polskiego, na największą i najpotężniejszą organizację wyłącznie polskiego stanu posiadania gospodarczego22. Fundamentalna dla rozwoju polskiej spółdzielczości Ustawa z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach23 definiowała spółdzielnię jako zrzeszenie nieograniczonej liczby osób o zmiennym kapitale i składzie osobowym, mająca na celu podniesienie zarobku lub gospodarstwa członków przez prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa, [art. 1 (1)] – i dalej – służąc powyższym zadaniom gospodarczym, spółdzielnia może również mieć na celu podniesienie poziomu kulturalnego swoich członków [art.1 (2)]. Współczesne akty prawne określające cechy samych tylko kas oszczędnościowo-kredytowych wyraźnie nawiązują do poprzedzających je koncepcji. Zgodnie z obowiązującą ustawą o s.k.o.k. z 1995 r.24 celem kas jest gromadzenie środków pieniężnych wyłącznie swoich członków, udzielanie im pożyczek i kredytów, przeprowadzanie na ich zlecenie rozliczeń ________________________________________________________ 17 18 19 20 21 22 23 24 J. Kusztelan, Kilka uwag o organizacji i rozwoju spółek polskich pod panowaniem pruskim, Poznań 1901, s. 159. Cyt. za: S. Ochociński, op.cit., s. 46. Zob. Ustawy Kasy Oszczędności i Pożyczki w Miłosławiu, Toruń bdw, s. 3. Znamiona i zadania Kas Stefczyka, Warszawa 1927, s. 44. J. Kusztelan, Współdzielczość i akcyjność, „Poradnik dla Spółek” 1920, nr 6–7, s. 63. S. Wojciechowski, Ruch spółdzielczy, Warszawa 1930, s. 14. S. Adamski, Ruch spółdzielczy w Polsce oraz znaczenie i zadania Unii Związków Spółdzielczych, Poznań 1930, s. 13. Dz.U. 1921 r., nr 111, poz. 733. Dz.U. 1996 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm. – 10 – Ossowski, Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej: prawne i organizacyjne aspekty... finansowych oraz pośredniczenie przy zawieraniu umów ubezpieczeniowych (…). Kasy prowadzą działalność niezarobkową.[art. 3.1 i 2]. Z kolei Światowa Rada Związków Kredytowych (WOCCU) charakteryzuje unię kredytową m.in. jako spółdzielczą instytucję kredytową, która jest własnością swoich członków i przez nich też jest kontrolowana. Działa w celu promowania oszczędności, udzielania dogodnych kredytów oraz świadczenia usług finansowych wyłącznie zrzeszonym. Unia kredytowa jest instytucją spółdzielczą działającą nie dla zysku25. Instytucje finansowe o spółdzielczym charakterze współczesna myśl ekonomiczna włącza w obszar instytucji mikrofinansowych „działających nie w celu osiągnięcia zysku (not for profit), kierujących się misją społeczną zawierającą np. wspieranie mikroprzedsiębiorców, walkę z ubóstwem (…)”. Podkreśla się tu zarazem, fakt, że „głównym celem instytucji mikrofinansowej jest dostarczanie usług finansowych (…) dopasowanych do potrzeb mikroprzedsiębiorców oraz osób o niskich dochodach26. Niektórzy zresztą wywodzą tę ideę wprost z XIX-wiecznych organizacji spółdzielczych spod znaku Raiffeisena (na którym, co warto przypomnieć, wzorował się w Polsce Franciszek Stefczyk)27. IV Równolegle z procesem krystalizowania się koncepcji dotyczących odrębności i tożsamości spółdzielczych instytucji finansowych, rozwijała się aktywność legislacyjna związana z określeniem ram prawnych ich aktywności gospodarczej i społecznej. Ustawodawcy usiłowali niejako nadążać za zmianami organizacyjnymi, społecznymi i gospodarczymi, niekiedy próbowali je kształtować lub zmieniać. Warto pokrótce przypomnieć niektóre akty prawne, zwłaszcza te XIX. i XX-wieczne, ale i współczesne, by dostrzec, jakimi drogami i – niestety – bezdrożami podążało prawo „spółdzielcze”28. ________________________________________________________ 25 26 27 28 Zob. www.woccu.org. B. Bartkowiak, S. Flejterski, P. Pluskota, Fundusze i usługi pożyczkowe dla mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, Difin, Warszawa 2006, s. 23. Zob. np. Przedmowę do wydania polskiego książki: B. Armendariz de Aghion, J. Murdoch, Ekonomia mikrofinansów, tłum. M. Trzebiatowska, A. Saczek, J. West, Gdańsk 2009. Pomijam akty prawne wcześniejsze – dotyczące np. kas przy cechach, banków pobożnych czy nawet XIX-wiecznego Banku pożyczek Staszica, ponieważ stanowiły je każdorazowo specjalne nadania (statuty) władz kościelnych, państwowych lub samorządowych. Dla przykładu, statuty Arcybractwa Miłosierdzia i Banku Pobożnego Skargi zatwierdził papież Grzegorz XIV w 1591 r., Towarzystwo Rolnicze Staszica zostało zatwierdzone osobiście przez cara Aleksandra I w 1822 r. Ustawa Towarzystwa Kredytowego Miasta Warszawy zatwierdzona w 1870 r. była opatrzona wpisem: „ najwyżej zatwierdzona (…) ze zmianami i dopełnieniami, zatwierdzonemi w drodze prawodawczej w St. Petersburgu dn. 31 grudnia 1869 r. Na oryginale własną Jego Cesarskiej Mości ręką napisano: Tak ma – 11 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce W zaborze pruskim pierwsze instytucje kredytowe o wyraźnie niekomercyjnym charakterze zakładano na podstawie niemieckiego prawa stowarzyszeniowego z 1850 r.29. W 1868 r. – celem „podniesienia kredytu członków” wydano Zbiór praw związkowych, wreszcie – 1 maja 1889 r. ukazała się niemiecka Ustawa o stowarzyszeniach zarobkowych i gospodarczych, którą znowelizowano w 1898 r. W zaborze austriackim obowiązywała Ustawa z dn. 9 kwietnia 1873 o spółkach zarobkowych i gospodarczych, której przepisy miały być „stosowane do towarzystw o niezamkniętej liczbie członków, których celem jest podniesienie zarobku lub gospodarstwa członków swoich, a to albo przez spólne prowadzenie przemysłu, albo przez udzielanie kredytu (spółki zarobkowe i gospodarcze), jako też do: – towarzystw zaliczkowych i kredytowych (…)”30. Ustawa ta została znowelizowana w 1903 r., przy czym pojawiła się wówczas także odrębna ustawa i przepisy wykonawcze dotyczące rewizji stowarzyszeń zarobkowych i gospodarczych oraz ich związków. Jeśli chodzi o sytuację w zaborze rosyjskim, to – jak już wspominano – przez długi czas każdorazowo statut nowej spółdzielni musiał być odrębnie zatwierdzany przez ministra skarbu w Petersburgu. Zbiór praw rosyjskich zawierał jedynie tzw. ustawę kredytową. Prawo o instytucjach drobnego kredytu pojawiło się dopiero w roku 1895, zostało ono zmienione i uzupełnione o rozporządzenia wykonawcze rosyjskiego ministra skarbu dla różnych odmian towarzystw kredytowych w roku 1905. Prawo o stowarzyszeniach wprowadzono w roku następnym. Przełomowe znaczenie miała uchwalona już w początkowym okresie II RP – Ustawa z dn. 29 października 1920 o spółdzielniach31. Działalność spółdzielni regulowały także niektóre przepisy Prawa bankowego z 1924 r.32, a później z 1928 r.33 oraz prawo o stowarzyszeniach z 1932 r.34. 29 30 31 32 33 34 być.” Zob. Ustawa Towarzystwa Kredytowego Miasta Warszawy, Warszawa 1914. Instytucja ta udzielała pożyczek hipotecznych. Informacje dotyczące zmian legislacyjnych przytaczam głównie za: T. Orzeszko, op.cit., s. 33–59 oraz Radą Programową ds. Spółdzielczości Bankowej (www.portalbs.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=48&Itemid=37 ), chyba że przypis stanowi inaczej. Dziennik ustaw państwa dla królestw i krajów w radzie państwa reprezentowanych. Zeszyt XXV – wydany i rozesłany dnia 17 maja 1873 r., s. 274. Dz.U. 1920 r., nr 11, poz. 733 wraz ze zmianami: z 1922 r., nr 33, poz. 265; z 1923 r., nr 135, poz. 1119; z 1934 r., nr 38, poz. 342; tekst jednolity Dz.U. 1934 r., nr 55, poz. 495. Dz.U. 1924 r., nr 114, poz. 1018. Rozporządzenie Prezydenta RP z dn. 17 marca 1928 r. o prawie bankowym – Dz.U. 1928 r., nr 34, poz. 321. Dz.U. 1932 r., nr 94, poz. 808. – 12 – Ossowski, Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej: prawne i organizacyjne aspekty... Poza przytoczoną już wcześniej definicją spółdzielni jako przedsiębiorstwa, ustawa z 1920 r. charakteryzowała ją następująco35: spółdzielnia miała być przede wszystkim zrzeszeniem osób, nie kapitału; opierać się na zasadach spółdzielczych: dobrowolności, swobodnym dostępie, równym głosie wszystkich członków, niepodzielności funduszu zasobowego, ograniczonym oprocentowaniu udziałów członkowskich i podziale zysku proporcjonalnie do transakcji członków ze spółdzielnią; władza w spółdzielni znajdować się miała w rękach kolegialnych: zarządu, rady nadzorczej jako organów kadencyjnych; najwyższą władzę stanowiło walne zgromadzenie członków; założenie spółdzielni nie zależało od władz administracyjnych, wymagało jedynie decyzji sądu rejestrowego; można było zakładać spółdzielnie z odpowiedzialnością ograniczoną (przyjmowano do nich osoby, które ukończyły 18 lat) i nieograniczoną (przyjmowano do nich osoby, które ukończyły 21 lat); ustawa wprowadziła obowiązek odpisywania części zysku na fundusz zasobowy; ograniczeniu uległa wysokość dywidendy wypłacanej członkowi od udziałów: mogła być ona najwyżej 2% wyższa od obowiązującej w danym okresie stopy dyskontowej Polskiej Krajowej Kasy Pożyczkowej, od 1924 r. – Banku Polskiego; wszystkie spółdzielnie obligatoryjnie winny były poddawać się co najmniej raz na 2 lata rewizji dokonywanej przez swój związek rewizyjny, zaś spółdzielnie niezwiązkowe – przez rewidentów wskazanych przez Radę Spółdzielczą; sama Rada Spółdzielcza nabyła uprawnień do nadawania związkom spółdzielni uprawnień rewizyjnych, regulowała problemy związane z rozwiązaniem spółdzielni (bowiem majątek likwidowanej spółdzielni był przeznaczany na cele użyteczności publicznej). Spółdzielnie oszczędnościowo-pożyczkowe objęły przepisy wykonawcze do Ustawy, tj. Rozporządzenie Ministra Skarbu z 1923 r. zaliczające spółdzielnie do instytucji drobnego kredytu , co zwalniało spółdzielnię od podatku od kapitałów i rent. Czynności bankowe, jakie mogły wykonywać ________________________________________________________ 35 Art. 1 Ustawy – 13 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce kasy kredytowe zgodnie z Prawem bankowym bez potrzeby uzyskiwania dodatkowej zgody (koncesji) Ministra Skarbu polegały na36: udzielaniu kredytów w formie dyskonta weksli, pożyczek skryptowych oraz rachunków bieżących i pożyczek zabezpieczonych bądź hipotecznie, bądź poprzez poręczenie, bądź zabezpieczenie w postaci niektórych papierów wartościowych; przyjmowaniu wkładów pieniężnych z prawem wydawania imiennych dowodów wkładkowych; wydawaniu przekazów, czeków i akredytyw oraz dokonywaniu wypłat i wpłat (na obszarze Polski), jednak spółdzielnie nie należące do związków rewizyjnych mogą te czynności wykonywać jedynie dla swoich członków; kupowaniu na rachunek własny oraz na rachunek osób trzecich papiery wartościowe (państwowe i samorządowe), listy zastawne, akcje central gospodarczych i przedsiębiorstw organizowanych przez spółdzielnie lub ich związki. Poza tym wszystkie spółdzielnie kredytowe zostały zwolnione od obowiązku składania kaucji oraz posiadały przywilej pozasądowej sprzedaży zastawów ruchomych. Ten ostatni przywilej dotyczył tylko spółdzielni związkowych, bo jedynie one mogły udzielać pożyczek pod zastaw ruchomości i papierów wartościowych oraz przyjmować ruchomości w zastaw (nie mogły to być główne czynności spółdzielni kredytowej, bo byłaby ona wtedy lombardem). Wśród spółdzielni kredytowych ustawodawca wyróżnił instytucje drobnego kredytu, definiując je37 jako te spółdzielnie, które m.in.: przyjmują wkłady i udzielają pożyczek członkom (te operacje stanowią największy składnik portfela obrotów instytucji, stanowią jej podstawowy przedmiot działalności); które działają wyłącznie na rzecz swoich członków; które należą do związków rewizyjnych; udzielają członkom pożyczek nieprzekraczających kwoty 1200 zł dla osób fizycznych oraz 8000 zł dla osób prawnych (spółdzielni, związków samorządowych i innych zrzeszeń). ________________________________________________________ 36 37 Charakterystykę podaję za: Uzupełnienie ustawy o spółdzielniach, [w:] Ustawa o spółdzielniach z 29 października 1920 wraz z rozporządzeniami wykonawczemi, wydał i objaśnił S. Wróblewski, Kraków 1921 (!), s. 2, 4, 6. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Skarbu z 30 września 1927 r. (Dz.U. nr 92, poz. 827). – 14 – Ossowski, Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej: prawne i organizacyjne aspekty... Ponadto, chcąc wspierać rozwój instytucji mikrokredytowych, instytucje drobnego kredytu objęte były dodatkowymi ulgami (np. przychód z wkładów wolny był od podatku od kapitałów i rent, spółdzielnia taka zwolniona była również od podatku przemysłowego, ponosiła niższe koszty w opłatach stemplowych. Szczególne ulgi przysługiwały ponadto spółdzielniom związkowym)38. Można powiedzieć, że polityka państwa sprzyjająca rozwojowi instytucji obsługujących członków kas, wcielała w życie jedną z idei państwa obywatelskiego. W efekcie zmian legislacyjnych obejmujących spółdzielczość międzywojenną, wyodrębniły się jej zasadnicze rodzaje w postaci: powszechnych spółdzielni oszczędnościowo-pożyczkowych (powszechnych sop), łączących cechy instytucji Schulzego i Raiffeisena, przyjmujących na członków osoby ze wszystkich warstw społecznych; rolniczych sop, zwanych Kasami Stefczyka; urzędniczych sop; pracowniczych sop oraz innych. Sytuacja ta uległa radykalnej zmianie po II wojnie światowej, dokładnie w roku 1948, kiedy to wprowadzono dekrety o reformie bankowej39 i faktycznie przerwano proces powojennej odbudowy polskiej spółdzielczości. Powstały wówczas gminne kasy spółdzielcze (z dawnych rolniczych sop, a zatem Kas Stefczyka), miejskie spółdzielnie kredytowe (z dawnych powszechnych sop) oraz pracownicze kasy spółdzielcze (przekształcone z dawnych pracowniczych i urzędniczych sop). Miejskie spółdzielnie zostały niebawem przejęte przez Bank Rzemiosła i Handlu, a po jego likwidacji, ich majątek został wchłonięty przez banki państwowe. Pracownicze kasy zostały wkrótce przejęte przez Powszechną Kasę Oszczędnościową, a następnie przekształcone (w liczbie ponad 17 tysięcy!) w kasy zapomogowo-pożyczkowe i podporządkowane CRZZ. Do roku 1956 funkcjonowały jedynie gminne kasy spółdzielcze, choć zostały one w pełni podporządkowane gospodarce centralnie planowanej i pozbawione prawa wykonywania ________________________________________________________ 38 39 Również specjalne ulgi dotyczyły obliczania podatku dochodowego dla spółdzielni drobnego kredytu. Ustalając wysokość podatku należało od ogólnego dochodu odliczyć „sumy nadwyżek bilansowych (zyski bilansowe), pochodzące z obrotów z członkami” w związku z tym, że skoro fundusz zasobowy (czyli społeczny) spółdzielni zgodnie ze statutem nie może ulec podziałowi między członków, zatem i wszelkie kwoty przelane z zysku do tego funduszu winny być – bez względu na ich wysokość – bezwarunkowo wyłączone z podstawy opodatkowania. Zob. S. Wróblewski, op.cit., s. 10. Zob. także Regulaminy, instrukcje i przepisy dla Kas Stefczyka, Warszawa–Wilno–Łuck–Brześć n. Bugiem 1928 (wyd. III), s. 91, 111. Tj. Dekret o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych , Dz.U. 1948 r., nr 52, poz. 410; z 1949 r., nr 35, poz. 256; z 1951 r., nr 31, poz. 240; Dekret o zasadach i trybie likwidacji niektórych instytucji kredytu długoterminowego, Dz.U. 1948 r., nr 52, poz. 411; z 1951 r., nr 31, poz. 241; Dekret o reformie bankowej, Dz.U. 1948 r., nr 52, poz. 412; z 1951 r., nr 18, poz.143. Tekst jednolity Dz.U. 1951, nr 36, poz. 279; z 1957 r., nr 31, poz. 136. – 15 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce wielu czynności bankowych (np. przyjmowania wkładów oszczędnościowych na swój rachunek). Do założenia nowej kasy wymagana była też specjalna zgoda Ministra Finansów, który de facto przejął uprawnienia Centralnego Związku Spółdzielczego40. Sytuacja zmieniła się dopiero w 1956 r., kiedy to ukazało się Zarządzenie Ministra Finansów w sprawie ustalenia wzorcowego statutu dla kas spółdzielczych41. Ten i inne akty prawne, jakie ukazały się wówczas42 przywróciły na nowo nazwę „spółdzielnia oszczędnościowo-pożyczkowa”, względnie rozszerzyły zakres uprawnień organów samorządowych. Ustanowiono Naczelną Radę Spółdzielczą jako organ samorządowy kas, powstał też ogólnokrajowy Związek Spółdzielni Oszczędnościowo-Pożyczkowych (prowadzący działalność instrukcyjno-rewizyjną, przekształ-cony później w Centralny Związek SOP). Mogły funkcjonować rolnicze sop oraz miejskie sop z prawem do wydawania własnych książeczek oszczędnościowych i przyjmowania wkładów na własny rachunek. Nadal jednak centralą organizacyjną i finansową pozostawał NBP, później zaś Bank Rolny. Stan ten utrzymał się do 1975 r. Do roku 1975 zmieniano jeszcze podstawy prawne istnienia i działania spółdzielni43, zezwalając na dostosowywanie ich statutów do indywidualnych potrzeb oraz rozszerzając względnie kompetencje walnego zgromadzenia. Spółdzielnie mogły wybrać własną nazwę i być: albo „spółdzielnią oszczędnościowo-pożyczkową”, albo „kasą spółdzielczą”, albo „bankiem spółdzielczym”. Miejskie spółdzielnie miały w nazwie używać dodatkowo określeń „rzemiosła” lub „rzemieślnicza”. Wprowadzone nieco później nowe Prawo bankowe44 uprawniało sop do używania nazwy „bank” z określeniem „spółdzielczy” lub „ludowy”. Cezurą wyznaczającą kolejny zwrot w rozwoju polskiej spółdzielczości finansowej było uchwalenie w 1975 r. Prawa bankowego45, wprowadzającego daleko idące zmiany w organizacji sektora spółdzielczego PRL. W wyniku połączenia Banku Rolnego (będącego centralą finansową dla sop) z Centralnym Związkiem SOP (zrzeszającym wszystkie spółdzielnie tego rodzaju) – powstał państwowo-spółdzielczy Bank Gospodarki Żywnościowej (BGŻ), który stał się dla wszystkich sop centralą finansową, organizacyjną i rewizyjną. Spółdzielnie oszczędnościowo-pożyczkowe zmuszone były do używania nazwy „bank spółdzielczy” i zostały zdecydowanie ________________________________________________________ 40 41 42 43 44 45 Centralą finansową dla GKS był najpierw Bank Gospodarstwa Spółdzielczego, po jego likwidacji Bank Rolny, a od 1953 r. NBP. MP 1956, nr 31, poz. 401. MP 1956, nr 100, poz. 1159; MP 1957, nr 48, poz. 298; Dz.U. 1957, nr 31, poz. 136. Ustawa z dn. 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i związkach, Dz.U 1961, nr 12, poz. 61 ze zm. Ustawa z 13 kwietnia 1969 r. Prawo bankowe, Dz.U. 1960, nr 20, poz. 121 ze zm. Ustawa z dnia 12 czerwca 1975 r. Prawo bankowe, Dz.U. 1975, nr 20, poz. 108. – 16 – Ossowski, Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej: prawne i organizacyjne aspekty... włączone do systemu bankowego. Mimo że banki spółdzielcze posiadały osobowość prawną, pozbawiono je praktycznie autonomii w zakresie realizacji własnej polityki finansowej i rozwojowej. Cały zresztą system – od BGŻ poczynając – stał się bardzo ściśle uzależniony od władz rządowych, a zatem także partyjnych46. Pewne zwiększenie samorządności spółdzielczej i kompetencji kredytowych banków spółdzielczych przyniosły uchwalone w roku 1982: Prawo bankowe i Prawo spółdzielcze47. Wzrosła także rola tych banków w zakresie działalności oszczędnościowej, rozliczeniowej oraz kredytowej. Trzeba jednak pamiętać, że działo się tak dzięki wysokim dopłatom z budżetu państwa. Rok 1989 był początkiem radykalnych zmian ustrojowych i gospodarczych, jakich podjęła się III RP. Wprowadzenie gospodarki rynkowej stało się też poważnym wyzwaniem dla dalszego funkcjonowania wielu banków spółdzielczych48, które – jak się okazało – nie posiadały ani dobrze przygotowanej kadry, ani właściwych procedur oceny ryzyka, ani odpowiednio wysokich kapitałów. Aż połowa zmuszona była do przeprowadzenia programów naprawczych, aż 17% z nich groziła upadłość. Jednocześnie BGŻ utracił uprawnienia centralnego związku spółdzielczego. Od 1992 r. nadzór nad bankami spółdzielczymi przejął bezpośrednio NBP, nakazując im zrzeszanie się w wybranym banku. Aby przeciwdziałać zagrożeniom stojącym przed bankowością spółdzielczą w 1994 r. Sejm uchwalił ustawę o restrukturyzacji banków spółdzielczych i BGŻ49 (chodziło zwłaszcza o finanse i poprawę bezpieczeństwa). BGŻ przekształcono w spółkę akcyjną, utworzono przy tym 9 banków regionalnych, także w formie spółek akcyjnych, będących własnością banków spółdzielczych; doprowadzono wreszcie do konsolidacji finansowej tych banków oraz banków spółdzielczych w postaci Zrzeszenia Krajowego Banków Spółdzielczych50. Ponownie też ustawa ta umożliwiła uzyskanie przez system bankowości spółdzielczej pomocy ze strony państwa (zwłaszcza w formie obligacji na restrukturyzację ________________________________________________________ 46 47 48 49 50 W BGŻ nie funkcjonował kolegialny zarząd, prezesa Banku mianował Prezes Rady Ministrów, wiceprezesów zaś – Minister Finansów; mocno ograniczono kompetencje dyrektorów banków spółdzielczych; cała struktura była zresztą mocno podległa Ministrowi Finansów. Ustawa z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe, Dz.U. 1982, nr 7, poz. 56; Ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, Dz.U. 1982, nr 30, poz. 210. Zarząd BGŻ stał się organem kolegialnym, zwiększyły się też uprawnienia rad nadzorczych i zarządów samych banków spółdzielczych. W 1990 r. uchwalono Ustawę o zmianach w organizacji i działalności spółdzielni, Dz.U. 1990, nr 6, poz. 36. Ustawa z dn. 24 czerwca 1994 r. o restrukturyzacji banków spółdzielczych i BGŻ oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. 1994, nr 80, poz. 369. Powstała struktura trójstopniowa: BGŻ SA jako bank krajowy – banki regionalne SA – banki spółdzielcze. – 17 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce trudnych wierzytelności), chociaż – jak się okazało – generalnie nie przyniosła oczekiwanych skutków w kwestiach finansowych i organizacyjnych. Zmiany na rynku, konsolidacja banków komercyjnych, powstanie wielu nowych banków, także z obcym kapitałem (w latach 1989–2006 powstało ich 113) wpłynęło na procesy zachodzące w bankowości spółdzielczej. W latach 90. XX w. i początkach XXI w. ogłoszono upadłość ponad 130 banków, zlikwidowano prawie 50, aż 889 połączono z innymi bankami, 8 przejęły inne banki – i w rezultacie liczba banków spółdzielczych zmalała do 585 (wobec 1663 w r. 1990). Możliwość konsolidacji sektora bankowości spółdzielczej dała uchwalona w 2000 r. ustawa o funkcjonowaniu banków spółdzielczych i ich zrzeszeń51. Wprowadzała obowiązek zwiększenia funduszy własnych banków spółdzielczych do równowartości 1 mln euro do końca 2010 r., zwiększyła również wymogi kapitałowe dla banków zrzeszających (po konsolidacji były już tylko 3) do wysokości 20 mln euro. Sam BGŻ SA stał się w zasadzie bankiem komercyjnym, funkcjonującym poza spółdzielczym sektorem bankowym; w r. 2005 w ramach prywatyzacji został dokapitalizowany przez holenderski Rabobank i Europejski Bank Rozbudowy i Rozwoju. Obecnie liczba placówek banków spółdzielczych przekracza 4 tysiące, depozyty gospodarstw domowych sięgają ok. 40 mld zł., a liczba zatrudnionych zbliża się do 31 tys. osób (wg danych NBP). Wraz z początkiem transformacji politycznej i gospodarczej w Polsce pojawiły się nowe spółdzielcze instytucje finansowe – spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (SKOK) – które nie były kontynuatorem prawnym żadnej ze wspomnianych wcześniej form bankowości spółdzielczej, powstawać zaczęły od podstaw: w zakładach pracy, z inicjatywy związków zawodowych, zwłaszcza NSZZ Solidarność, przy parafiach, stowarzyszeniach – jako wyraz nowej formy samoorganizowania się ludzi52. W przypadku SKOK znaczącą rolę odegrały ustawy: o związkach zawodowych z 1991 r.53 i późniejsza – obowiązująca do dziś – ustawa o s.k.o.k.54 oraz kilka innych aktów prawnych55. W 1992 r. powstało 13 kas, ________________________________________________________ 51 52 53 54 55 Ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, Dz.U. 2000, nr 119, poz. 1252. Szerzej na temat SKOK, organizacji systemu SKOK, nadzoru i rozwoju kas zob. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe: charakterystyka, rozwój, otoczenie. Praca zbiorowa pod red. J. Ossowskiego, Sopot 2007. Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, Dz.U. 1991, nr 55, poz. 234 ze zm. Ustawa z dn. 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Dz.U. 1996, nr 1, poz. 2 ze zm. M.in. wspomnianej wcześniej ustawy – Prawo spółdzielcze z 1982 r.; Rozporządzenia Rady Ministrów z 19 grudnia 1992 w sprawie pracowniczych kas zapomogowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakładach pracy, Dz.U. 1992, nr 100, poz. 502; Ustawa z dn. 28 sierpnia 1997 – Prawo bankowe, – 18 – Ossowski, Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej: prawne i organizacyjne aspekty... zrzeszających 14 tys. członków. Kasy te przyjęły depozyty wysokości ponad 3,5 mln zł, udzieliły zaś pożyczek w kwocie niespełna 3 mln zł. W chwili obecnej, a więc po 18 latach działalności, funkcjonuje 1801 kas wraz z oddziałami (placówkami), które zrzeszają ponad 2 mln osób. W roku 2009 kwota zgromadzonych depozytów zamykała się liczbą prawie 11 mld zł, suma udzielonych pożyczek wyniosła zaś niecałe 8,5 mld zł.56 Kasy – obsługujące jedynie osoby fizyczne oraz osoby wykonujące działalność gospodarczą na własny rachunek – posiadają cechy spółdzielczej instytucji drobnego kredytu (jak określało to kiedyś ustawodawstwo II RP), czyli instytucji mikrokredytowej. Statystyczny członek SKOK zgromadził w kasie ok. 5,5 tys. zł, a zaciągnął pożyczkę w wysokości ok. 4 tys. zł. V Wydaje się, że zmiany prawne dotyczące organizacji i zakresu działalności instytucji mikrofinansowych o wzajemnościowym charakterze muszą być przygotowywane i wdrażane z zachowaniem szczególnej wrażliwości na społeczną rolę, jaką te organizacje spełniają. Literze prawa winna też w związku z tym towarzyszyć analiza ekonomiczna, ale i – może nade wszystko – refleksja społeczna. Jedno wydaje się wszakże pewne: nadmierna i nieuzasadniona ingerencja państwa, zwłaszcza kiedy ono nie przestrzega prawa i dobrych obyczajów oraz chce zastępować uprawnienia samorządów gospodarczych – zawsze prowadzi na manowce. Tego z pewnością uczy długa droga rozwoju, jaką na świecie i w Polsce przebyły te instytucje, aby „wybić się na niepodległość”. 56 Dz.U. 1997, nr 140, poz. 939; Ustawa z dn. 20 lipca 2001 r. o kredycie konsumenckim , Dz.U. 2001, nr 100, poz. 1081 ze zm.; Ustawa z dn. 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania, Dz.U. 2006, nr 183, poz. 1353 i 1354. Źródło: www.skok.pl. – 19 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Jak tworzono nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych Karolina Firek 1. Informacje ogólne o trybie prac nad poselskim projektem ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 650) i nad poselskim projektem ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (druk sejmowy nr 1876) Pierwsze legislacyjne próby posłów klubu parlamentarnego Platformy Obywatelskiej dążące do likwidacji systemu SKOK zostały podjęte w kwietniu 2008 r., kiedy do Sejmu wpłynęła inicjatywa zmierzająca do znowelizowania obowiązującej od 1996 r., a zatem po 14 latach obowiązywania ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Projekt ten był wysoce wadliwy „z punktu widzenia zgodności z normami konstytucji, zasadami prawa cywilnego i spółdzielczego”1 do tego stopnia, że nawet sami autorzy po kilku posiedzeniach Podkomisji zarzucili myśl o dalszym jego procedowaniu i nie wycofując go2, przystąpili do opracowania nowej inicjatywy. Zastanawiającym wydaje się fakt, że niektórzy wnioskodawcy będący członkami Podkomisji stałej ds. instytucji finansowych (Podkomisji do której skierowany został do dalszych prac projekt ustawy) będąc urlopowanymi pracownikami banków komercyjnych – co z kolei dostrzeżone zostało przez Marszałka Sejmu Bronisława Komorowskiego jako przydatne przy merytorycznym rozpatrywaniu projektu noweli ustawy o SKOK (o czym mowa w dalszej części opracowania) – przedłożyli temu samemu Marszałkowi projekt, który zdaniem niezależnych ekspertów prawa jest: „(…) przejawem ignorancji Autorów projektu w dziedzinie prawa obowiązującego na obszarze 27 państw Unii, w tym i w Polsce. O skali braku zrozumienia prawa obowiązującego na polskim obszarze rynku wewnętrznego, zdaniem prof. dra hab. Zdzisława Brodeckiego i dra Tomasza Koncewicza, świadczy: ________________________________________________________ 1 2 Opinia prof. zw. dr hab. Andrzeja Bałabana z dnia 27 maja 2008 r. Ekspertyza oceniająca konstytucyjne i legislacyjne aspekty projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (…) złożonego w Sejmie w dniu 14 IV 2008 r. w trybie inicjatywy poselskiej PO, s. 1. Możliwość wycofania projektu przewiduje art. 36 ust. 2 uchwały z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu RP. – 20 – Firek, Jak tworzono nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych 1. 2. 3. 4. błędne odczytanie dyrektyw regulujących problematykę spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, jako instytucji kredytowych działających w ramach jednolitego rynku finansowego UE, nieznajomość reguł określonych w Traktacie ustanawiających Wspólnotę Europejską, lekceważenie ogólnych zasad prawa wspólnotowego, które są „wydobywane” przez sędziów Trybunału Sprawiedliwości i traktatowych klauzul generalnych, prawa międzynarodowego i tradycji konstytucyjnych wspólnych państw członkowskich, niedocenianie znaczenia polityki prawa wspólnotowego (…)”. O przyjętej przez posłów wnioskodawców karygodnej metodzie prac nad przepisami dotyczącymi systemu SKOK świadczy choćby sam fakt podjęcia prac nad nowym projektem ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (druk sejmowy nr 1876) bez powiadomienia o tym bezpośrednio zainteresowanego środowiska (kas i Kasy Krajowej), czy choćby w dalszym ciągu pracujących nad drukiem numer 650 posłów innych klubów parlamentarnych, którzy nie wiedząc o nowej inicjatywie i w oczekiwaniu na wyznaczenie kolejnego terminu posiedzenia, w dalszym ciągu poświęcali swój czas pracując nad, jak się okazało, nieaktualnym już projektem. Pojawia się w tym miejscu pytanie, czy podatników stać na ponoszenie dodatkowych olbrzymich kosztów związanych z rozpoczęciem od samego początku procesu legislacyjnego w tej samej sprawie? Już w połowie marca 2009 r. do Laski Marszałkowskiej wpłynął bowiem kolejny projekt – tym razem nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, który ostatecznie został uchwalony 5 listopada 2009 r. Znamiennym jest fakt, że uchwalona ustawa, to wynik prac zaledwie jednego posiedzenia Podkomisji stałej (22 kwietnia 2009 r.) i w sumie 5 posiedzeń Komisji Finansów Publicznych, łącznie licząc te posiedzenia Komisji, na których przeprowadzono I czytanie (22 kwietnia 2009 r.), rozpatrzono poprawki: z II czytania (22 września 2009 r.) i poprawki Senatu (4 listopada 2009 r.) oraz posiedzenie, na którym w ogóle nie podjęto żadnych prac merytorycznych (5 maja 2009 r.). Obecnie, z uwagi na liczne zastrzeżenia natury merytorycznej i proceduralnej, ustawa oczekuje na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie oceny jej zgodności z ustawą zasadniczą. Wniosek w tej sprawie Prezydent RP złożył w TK w dniu 30 listopada 2009 r. Poniżej szczegółowo omówiono przebieg prac, które doprowadziły do uchwalenia nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. – 21 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 2. Prace nad drukiem 650 2.1. I czytanie Projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w dniu 24 czerwca 2008 r. został skierowany do I czytania do Komisji Finansów Publicznych. I czytanie odbyło się dnia 23 lipca 2008 r. Na posiedzeniu tym, ze strony posłów klubu parlamentarnego PO padło kilka skandalicznych wypowiedzi, jak np. wypowiedź posła Jakuba Szulca – autora projektu i reprezentanta posłów wnioskodawców, który w odpowiedzi na zadane pytanie: czy w pracach nad projektem ustawy uczestniczyli przedstawiciele SKOK odpowiedział: „(…) Celowo nie konsultowaliśmy tego projektu ustawy, żebyśmy mogli nad nią w spokoju pracować”. W podobnym tonie zabrzmiała wypowiedź przewodniczącego sejmowej Komisji Finansów Publicznych posła Zbigniewa Chlebowskiego, który z kolei na pytanie dlaczego członkowie Komisji Finansów otrzymali dokumenty dotyczące rozpatrywanego projektu ustawy (sprawa dotyczyła pisma Kasy Krajowej z dnia 19 czerwca 2008 r., które wpłynęło do Komisji Finansów w dniu 4 lipca 2008 r.) dopiero w dniu, w którym odbywa się I czytanie, odpowiedział: „już odpowiadam panu na to pytanie. Po prostu nie wiem”3. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z Regulaminem Sejmu do zadań Prezydium Komisji należy m.in. czuwanie nad przygotowaniem posiedzeń i zapewnienie członkom komisji otrzymywania w odpowiednim czasie należycie przygotowanych materiałów (art. 150 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu Sejmu). Niestety, z tego faktu nie zostały wyciągnięte żadne konsekwencje. 2.2. Prace w Podkomisji 2.2.1. Informacje ogólne Projekt ustawy został decyzją Komisji Finansów Publicznych skierowany do dalszych prac do Podkomisji stałej ds. instytucji finansowych, której Przewodniczącym był w tamtym okresie poseł Jakub Szulc, jak wcześniej wspomniano, autor samego projektu i jednocześnie reprezentant posłów wnioskodawców. 2.2.2. Odrzucenie wniosku o powołanie grupy roboczej w ramach Rady Rozwoju Rynku Finansowego We wrześniu 2008 r. z inicjatywy poselskiej została złożona na ręce Ministra Finansów prośba o powołanie w ramach Rady Rozwoju Rynku ________________________________________________________ 3 http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/wgskrnr6/FPB-65. Stenogram z posiedzenia Komisji Finansów Publicznych z dnia 23 lipca 2008 r, Biuletyn nr 1001/VI. – 22 – Firek, Jak tworzono nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych Finansowego, Grupy Roboczej w celu wypracowania projektu ustawy zmieniającej ustawę o SKOK. Jednak wniosek ten spotkał się z odmową. W piśmie z dnia 6 października 2008 r. Ministerstwo Finansów wskazało bowiem, że „(…) wydaje się, iż potrzeba tworzenia grupy roboczej ds. projektu ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w ramach Rady Rozwoju Rynku Finansowego nie znajduje uzasadnienia”. 2.2.3. Konflikt interesów niektórych członków Podkomisji i stanowisko Marszałka Sejmu w tej sprawie Na pierwszym posiedzeniu merytorycznym Podkomisji stałej ds. instytucji finansowych jeden z posłów poinformował, że do Marszałka Sejmu skierowany został wniosek „(…) o wykluczenie ze składu Podkomisji posłów mających ewidentny konflikt interesów przy opracowywaniu przepisów dotyczących działalności spółdzielczych kas”. We wniosku tym wyraźnie zostało wskazane, że część członków Podkomisji jest urlopowanymi pracownikami banków, bądź też pracowała w bankach przed objęciem mandatu poselskiego. I choć doświadczenie zawodowe zdobyte przez posłów w bankach komercyjnych jest ich wartością dodaną w pracach Parlamentu, to jednak nie w pracach dotyczących bezpośrednio podmiotów będących konkurencją dla banków, z którymi to instytucjami wiąże posłów stosunek zatrudnienia, bądź dotychczasowa kariera zawodowa. Marszałek Sejmu Bronisław Komorowski odnosząc się do uzasadnienia wniosku wskazał, że: „nie może zgodzić się z twierdzeniem, że doświadczenie zawodowe posła zatrudnionego w sektorze bankowym, w sytuacji gdy przedmiotem prac podkomisji jest projekt dotyczący działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, prowadzić musi do braku bezstronności (…)”. Marszałek Sejmu wyraźnie wskazał, że: „doświadczenie zawodowe takiego posła może być w praktyce przydatne przy merytorycznym rozpatrywaniu projektów ustaw w przedmiotowym zakresie”. 2.2.4. Naruszenia Regulaminu Sejmu, jego nowelizacja i postawa Biura Legislacyjnego W toku dalszych prac nad projektem noweli ustawy o SKOK kilkakrotnie doszło do zadziwiających naruszeń Regulaminu Sejmu, którego przestrzeganie powinno być zasadniczym obowiązkiem każdego posła, a także służb Kancelarii Sejmu, w tym zwłaszcza Biura Legislacyjnego. Jednym z takich przykładów jest niedopełnienie przez Przewodniczącego Podkomisji formalnych obowiązków wynikających z faktu złożenia przez niego autopoprawek do projektu ustawy. Autopoprawki posła Jakuba Szulca nie spełniały bowiem określonych Regulaminem Sejmu – 23 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce wymogów formalnych (art. 34 ust. 2 i 3). Zgodnie z art. 36 ust. 5 Regulaminu „do poprawek wnoszonych przez wnioskodawcę projektu stosuje się odpowiednio przepisy art. 34 ust. 2 i 3”. Przepisy te nakładają na wnioskodawcę obowiązek dołączenia do zgłoszonych autopoprawek uzasadnienia, czyniącego zadość wymogom w nim określonym. W trakcie posiedzenia Podkomisji został złożony wniosek o uzupełnienie braków w złożonych autopoprawkach poprzez dołączenie do nich stosownych uzasadnień, zwłaszcza, że złożone propozycje przewidywały diametralne zmiany w stosunku do pierwotnego przedłożenia, istotnie modyfikując jego założenia. Prośba ta spotkała się z odmową Przewodniczącego, a jego reakcją na zgłoszony wniosek było wycofanie wszystkich autopoprawek z jednoczesnym ironicznym oświadczeniem, że w takiej sytuacji zostaną one złożone w innym trybie, w związku z czym i tak znajdą się w sprawozdaniu Podkomisji. Wycofane przez Przewodniczącego autopoprawki od razu zostały przejęte przez posła Jarosława Urbaniaka, przez co doszło do obejścia wspomnianych powyżej wymogów formalnych. Na tym jednak nie koniec. Bulwersująca w tym czasie była także postawa prezentowana przez pracowników jednej z czołowych komórek Kancelarii Sejmu – Biura Legislacyjnego. Otóż na pytanie poselskie, czy rzeczywiście Regulamin Sejmu przewiduje dla autopoprawek wskazane przez posła wymogi formalne, padła odpowiedź, że dokładnie tak jest – przy czym jednocześnie wskazano, że wszyscy powinniśmy sobie zdawać sprawę z tego, że przy pracach legislacyjnych w Komisjach, Regulaminu Sejmu nie można przestrzegać. Wydarzenia te miały miejsce na posiedzeniu Podkomisji 13 października 2008 r. W tym kontekście należy przypomnieć, że 19 grudnia 2008 r. Sejm podjął uchwałę w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu, która m.in. przewiduje uchylenie w art. 36 wspomnianego powyżej ust. 5. O zaistniałych okolicznościach poinformowany został Marszałek Sejmu, który w odpowiedzi z dnia 21 stycznia 2009 r. oświadczył, że „(…) nie stwierdza naruszenia Regulaminu w trakcie rozpatrywania poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw na posiedzeniach podkomisji stałej do spraw instytucji finansowych Komisji Finansów Publicznych”. Należy mieć także na względzie, że prace nad projektem nie zostały wstrzymane nawet w sytuacji, gdy okazało się, że członkowie Podkomisji stałej nie znali, podobnie jak sam Przewodniczący, nowej, uzupełniającej opinii Biura Analiz Sejmowych o przedmiotowym projekcie. Konkluzja tej opinii była następująca: „projekt jest wadliwy (..) do tego stopnia, że trzeba gruntownie go przepracować, a dyskusji i decyzji merytorycznych wymagają jego podstawowe założenia”. Złożony w tej sprawie – 24 – Firek, Jak tworzono nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych wniosek formalny o odroczenie posiedzenia celem zapoznania się z treścią opinii BAS, nie został w ogóle poddany pod głosowanie. 2.2.5. Wypowiedź dyrektora Dariusza Twardowskiego w sprawie kosztów wprowadzenia nadzoru bezpośredniego W posiedzeniach Podkomisji stałej ds. instytucji finansowych Komisję Nadzoru Finansowego reprezentował dyrektor Departamentu Bankowości Spółdzielczej Dariusz Twardowski. Prezentowana przez niego konsekwentna postawa, nieuwzględniająca w żadnej mierze podnoszonych na posiedzeniu argumentów, wskazujących na przewagę modelu nadzoru pośredniego nad modelem nadzoru bezpośredniego, nie tylko zablokowała merytoryczną dyskusję na ten temat, lecz także wprowadziła posłów w błąd, co do tak zasadniczej kwestii, jak koszty modelu nadzoru bezpośredniego. Na posiedzeniu Podkomisji stałej, które odbyło się w styczniu 2009 r. dyrektor Dariusz Twardowski na pytanie o koszty przyjęcia tego właśnie modelu nadzoru stwierdził: „ (…) Co do możliwości przygotowania się to nie jest jakaś bardzo skomplikowana sprawa. To jest raptem 60 kilka, 63 według moich informacji, podmiotów działających właśnie w formie SKOK. Według naszych standardów jeśli chodzi o analitykę wystarczyłoby prawdopodobnie ok. 10 może etatów, które najprawdopodobniej, ale z podkreśleniem słowa najprawdopodobniej, byłyby wykorzystywane w budynku przy ul. Syreny 23, prawdopodobnie na 3 piętrze (śmiech na sali) (…)”. Pomijając ton tej wypowiedzi, wskazać należy, że według oficjalnego stanowiska Komisji Nadzoru Finansowanego przedstawionego w piśmie z dnia 16 października 2009 r.4 przyjęcie modelu bezpośredniego nadzoru państwowego nad SKOK stwarza „ (…) konieczność zwiększenia zatrudnienia w pierwszym roku sprawowania nadzoru o 40 etatów, co spowoduje zwiększenie środków na wynagrodzenia wraz z narzutami o 4.940.000 zł.”. A zatem przytaczana przez przedstawiciela KNF argumentacja, która niewątpliwie miała wpływ na decyzję Parlamentu, co do przyjętego ostatecznie modelu nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi, nie znajdowała żadnego merytorycznego oparcia. 2.2.6. Brak decyzji o wycofaniu projektu ustawy z druku 650 pomimo uchwalenia nowej ustawy o SKOK; podjęcie prac nad nowym projektem bez poinformowania o tym członków Podkomisji Ostatnie posiedzenie Podkomisji odbyło się 29 stycznia 2009 r. Do dnia dzisiejszego projekt z druku 650, pomimo uchwalenia nowej ustawy o SKOK, nie został wycofany przez posłów wnioskodawców, a zatem, do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 4 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, przynajmniej formalnie, cały czas ________________________________________________________ 4 Sygn. akt: POR/075/6/1/09. – 25 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce istnieje możliwość wznowienia prac nad przedłożeniem zawartym w druku sejmowym nr 650. W trakcie 7 posiedzeń merytorycznych Podkomisji stałej, które odbywały się w okresie od 10 października 2008 r. do 29 stycznia 2009 r., ani razu nie została upubliczniona informacja o trwających w klubie PO pracach nad projektem nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Pod rozwagę poddaję w tym kontekście fakt, iż 26 marca 2009 r. na blogu posła Janusza Palikota pojawił się wpis, w którym czytamy: „ (…) Wychodzi na to, że na kryzysie najbardziej zyskują SKOK, które dodatkowo chcą się odciąć wizerunkowo od banków. Oczywiście w SKOK siedzi kupę PiSu (…). Mój pomysł jest prosty. Wyjść z inicjatywą objęcia SKOK nadzorem bankowym – ustawa leży w Komisji, u posła Neumana. Wymaga tylko zaostrzenia – argumentując to koniecznością nadzoru nad wszystkimi instytucjami finansowymi w kraju – zwłaszcza w dobie kryzysu. Co na to PiS”5. 3. Prace nad nowym projektem ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (druk sejmowy nr 1876) 3.1. Informacje ogólne Projekt nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowokredytowych, zawarty w druku sejmowym nr 1876, którego wnioskodawcami byli, podobnie jak w przypadku druku 650, posłowie klubu parlamentarnego Platformy Obywatelskiej, wpłynął do Sejmu 19 marca 2009 r. Projekt ten stanowił dla środowiska spółdzielczego duże zaskoczenie, ponieważ od roku trwały prace nad projektem nowelizacji dotychczasowej ustawy o SKOK. Po dokonaniu przez zainteresowane podmioty i instytucje analizy projektu ustawy do Komisji Finansów wpłynęły liczne opinie, wśród nich opinia Krajowej Rady Spółdzielczej, która oceniła projekt bardzo krytycznie. W swoim piśmie z dnia 22 kwietnia 2009 r. Krajowa Rada Spółdzielcza wskazała, że: „(…) lektura projektu jednoznacznie wskazuje, iż zmierza on do zlikwidowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, a więc instytucji spółdzielczych, które rozwijają się stabilnie i nie są zagrożone skutkami kryzysu finansowego, ani też nie są instytucjami, które mogą spowodować zagrożenie stabilności finansowej naszego państwa (…)”. Wskazać należy, że w załączonym do projektu ustawy uzasadnieniu wskazano, że „ (…) nastąpić ma przesunięcie kompetencji nadzorczych, szczegółowych decyzji dotyczących limitów ryzyka oraz polityki inwestycyjnej, a także uprawnień kompetencyjnych do decydowania o kryteriach ________________________________________________________ 5 http://palikot.blog.onet.pl/b-SKOK-b-w-kryzys,2,ID370520418,n. – 26 – Firek, Jak tworzono nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych kwalifikacyjnych członków niektórych organów kas i Kasy Krajowej, z Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego”. Założenia te spotkały się z ostrą krytyką środowiska, które wskazywało w licznych opiniach, że: „ (…) trudno uzasadnić zastosowanie transpozycji rozwiązań nadzorczych dla różnych co do istoty instytucji. Co więcej, niepożądane byłoby przyjmowanie takiego kierunku regulacji, który nie uwzględnia różnorodności podmiotów, celu ich ustawowego powołania, rozmiaru, struktury instytucjonalnej, czy zasięgu działania (…)”6. Projekt przygotowany był w niebywałym pośpiechu i być może właśnie dlatego załączone do druku 1876 założenia podstawowych aktów wykonawczych sporządzone zostały, wbrew wskazanym w art. 34 Regulaminu Sejmu wymogom7, w sposób wysoce nieprecyzyjny, wręcz lakoniczny uniemożliwiając tym samym prognozowanie treści podstawowych dla ustawy rozporządzeń. W przypadku ustawy o SKOK było to tym bardziej kuriozalne, gdyż właśnie w aktach wykonawczych zawarte będą kwestie o fundamentalnym znaczeniu dla dalszego funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Pomimo tak negatywnych opinii projekt ustawy został, bez głębszej dyskusji merytorycznej, przekazany do dalszych prac legislacyjnych. 3.2. Przebieg I czytania 3.2.1. Informacje ogólne Pierwsze czytanie projektu ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (druk sejmowy nr 1876) odbyło się 22 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych. Przewodniczący poseł Zbigniew Chlebowski zaproponował, by Komisja przystąpiła do I czytania bez zachowania 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 Regulaminu Sejmu8. Wniosek ten większością głosów został przyjęty, pomimo że część posłów wyraźnie wskazywała na niezasadność takiej decyzji. W trakcie I czytania wielokrotnie zwracano uwagę na liczne zastrzeżenia do projektu ustawy, zarówno w warstwie merytorycznej, jak i proceduralnej. I tak podnoszono kolejno, że: ________________________________________________________ 6 7 8 Iwona Duda, Opinia w sprawie poselskiego projektu z dnia 19 marca 2009 r., druk nr 1876 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, s. 2. Art. 34. 1. Projekty ustaw i uchwał składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu; wnosząc projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem. 2. Do projektu ustawy dołącza się uzasadnienie, które powinno: (…) 6) przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych (…). Art. 37 ust. 4. Pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, chyba że Sejm lub komisja postanowią inaczej. – 27 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce projekt ustawy w istocie zmierza do likwidacji SKOK i Kasy Krajowej, pomimo że w założeniu miał być narzędziem wzmocnienia bezpieczeństwa oszczędności członków kas, projekt pozostaje w sprzeczności z Konstytucją i podstawowymi zasadami prawa spółdzielczego, projekt ustawy nie został poddany konsultacjom społecznym, celowo nie był konsultowany z kasami ani Kasą Krajową, która otrzymała projekt do zaopiniowania dopiero po jego wniesieniu do Laski Marszałkowskiej w terminie uniemożliwiającym zajęcie stanowiska przed I czytaniem. 3.2.2. Wniosek o skierowanie projektu ustawy do Komisji Ustawodawczej W trakcie I czytania złożony został wniosek o skierowanie, na podstawie art. 40 ust. 29 Regulaminu Sejmu, projektu ustawy do Komisji Ustawodawczej celem wydania opinii o zgodności projektu ustawy z Konstytucją i poprawnością legislacyjną. Wniosek ten nie uzyskał jednak większości i został odrzucony w głosowaniu pomimo, że w trakcie posiedzenia wyraźnie wskazana została taka możliwość. 3.3. Dalsze prace w Komisji Finansów Publicznych 3.3.1. Tempo prac nad projektem ustawy o SKOK i brak odpowiednich opinii w trakcie prac Podkomisji Niedochowanie siedmiodniowego terminu, o którym mowa powyżej, to nie jedyny przykład metody pracy nad projektem ustawy regulującym działalność SKOK. Tego samego dnia, kiedy odbyło się I czytanie i skierowanie projektu do dalszych prac do Podkomisji stałej ds. instytucji finansowych (tym razem jej przewodniczącym był poseł Sławomir Neumann), Podkomisja w ciągu zaledwie kilkugodzinnego posiedzenia zdążyła przyjąć sprawozdanie o liczącym ponad 80 artykułów projekcie. Na tym jednak nie koniec. Prace w Podkomisji odbyły się bez jakiejkolwiek opinii takich instytucji jak: Komisja Nadzoru Finansowego, Narodowy Bank Polski, czy Europejski Bank Centralny (dalej: ECB) i co wymaga wyraźnego podkreślenia – także bez stanowiska rządu, które przyjęte zostało dopiero po II czytaniu (dnia 22 września 2009 r.), w dniu w którym odbywało się posiedzenie Komisji Finansów Publicznych, na którym rozpatrywano już poprawki zgłoszone do projektu ustawy w II czytaniu. ________________________________________________________ 9 2. Komisje, do których skierowany został do rozpatrzenia projekt, obradują nad nim wspólnie; komisje te mogą zwrócić się do innych komisji sejmowych o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części. – 28 – Firek, Jak tworzono nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych Wniosek do ECB o opinię wpłynął dopiero 4 maja 2009 r. A zatem prośba o opinię Europejskiego Banku Centralnego została złożona już po przyjęciu sprawozdania przez Podkomisję, która ze swej istoty powoływana jest do szczegółowego rozpatrzenia danego projektu. Przewodniczący Podkomisji stałej, poseł Sławomir Neumann, nie zadbał jednak o to, by posłowie, członkowie Podkomisji, dysponowali informacjami niezbędnymi do należytego rozpatrzenia projektu. 3.3.2. Prace w Komisji Finansów nad sprawozdaniem Podkomisji Na posiedzeniu Komisji Finansów, które odbyło się 5 maja 2009 r., Przewodniczący Zbigniew Chlebowski wyznaczył bardzo krótki, bo zaledwie trzydniowy termin na złożenie poprawek do sprawozdania Podkomisji pomimo, że wiadomym było, iż do tego czasu nie wpłynie obligatoryjna opinia ECB. 25 sierpnia, już po otrzymaniu opinii ECB, przyjęto sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych10. 3.4. II czytanie i prace w Komisji Finansów Publicznych po II czytaniu: brak stanowiska rządu Dnia 9 września 2009 r. odbyło się drugie czytanie, w trakcie którego zgłoszono szereg poprawek. Na dzień ich składania nie było znane jeszcze, jak wspomniano powyżej, stanowisko rządu, które dostarczono posłom dopiero 22 września 2009 r. na tym samym posiedzeniu Komisji, na którym rozpatrywano poprawki z drugiego czytania. Stanowisko rządu wpłynęło zatem w momencie, w którym nie było już możliwości wnoszenia jakichkolwiek nowych poprawek; także w trakcie rozpatrywania poprawek z drugiego czytania, uwzględnienie treści stanowiska było praktycznie niemożliwie, gdyż zabrakło czasu, aby móc się z nim dogłębnie zapoznać. Pomimo to Komisja konsekwentnie tego samego dnia przyjęła dodatkowe sprawozdanie11. 3.5. III czytanie – brak obowiązkowej kolejnej konsultacji z Europejskim Bankiem Centralnym Podkreślić także należy, że we wnioskowanej przez przewodniczącego Komisji Finansów Publicznych opinii Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej z dnia 24 września 2009 r.12 do sprawozdania Komisji ________________________________________________________ 10 11 12 Druk sejmowy 2246. Druk sejmowy 2246-A. Sygn. akt: Min.MD/2192/2009/DP/AK. Opinia o zgodności z prawem Unii Europejskiej dodatkowego sprawozdania Komisji Finansów Publicznych o poselskim projekcie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych – 29 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce wskazano, że: „wprowadzane poprawkami zmiany do ustawy (wyjaśnienie: zastrzeżenie dotyczyło poprawek zgłoszonych w II czytaniu i następnie pozytywnie rekomendowanych przez Komisję) w sposób istotny zmieniają projekt konsultowany już z Europejskim Bankiem Centralnym, w związku z czym konieczna jest kolejna konsultacja projektu ustawy z tą instytucją”. III czytanie odbyło się 24 września 2009 r. pomimo braku takiej konsultacji. Niebywały pośpiech jaki przyświecał posłom Platformy Obywatelskiej przy okazji prac nad nową ustawą o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych spowodował, że posłowie nie mieli możliwości zapoznania się z w/w stanowiskiem Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej przy okazji podejmowania decyzji o poparciu bądź odrzuceniu zgłoszonych w II czytaniu poprawek, przede wszystkim zaś przy podejmowaniu generalnej decyzji o głosowaniu za bądź przeciw przyjęciu nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Opinia UKIE wydana została bowiem w dniu, w którym odbyło się III czytanie. 3.6. Prace w Senacie Uchwalona, bez wymaganej ponownej opinii ECB, ustawa przekazana została 28 września 2009 r. do Senatu, który uchwałą z dnia 23 października 2009 r. wprowadził do niej 28 poprawek. Warto zaznaczyć, iż część z nich, przyjęta przez Senat przy pełnej aprobacie rządu, zgłaszana była wcześniej wielokrotnie przez posłów na posiedzeniach sejmowej Komisji Finansów Publicznych, która przy negatywnym wówczas stanowisku rządu konsekwentnie każdorazowo odrzucała je w głosowaniu. Przykład ten, jak też wiele innych, świadczy o tym, że Komisja Finansów poza przyzwoleniem na przedstawianie kolejnych poprawek, nie pochylała się nad ich merytoryczną treścią, a jedynie bezwzględnie realizowała założone wytyczne. 3.7. Końcowe prace w Sejmie i podsumowanie Poprawki Senatu zostały przyjęte przez Sejm 5 listopada 2009 r. Podkreślić tu raz jeszcze należy, że na każdym etapie prac legislacyjnych zgłaszane były propozycje poprawek, które miały na celu wyeliminowanie niezgodności ustawy z Konstytucją lub oczywistych błędów legislacyjnych. Co do zasady jednak, poprawki te – o ile nie były zgłaszane przez samych ustaw (druk nr 1876 oraz druk nr 2246-A), wydana na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. nr 106, poz. 494) oraz na podstawie art. 42 ust. 4 Regulaminu Sejmu przez Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej Mikołaja Dowgielewicza, s. 2. – 30 – Firek, Jak tworzono nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych wnioskodawców – nie były uwzględniane (w toku prac odrzucono kilkadziesiąt takich poprawek). Zarzuty o niezgodności projektu ustawy z Konstytucją i zasadami Międzynarodowego Związku Spółdzielczego były wielokrotnie podnoszone nie tylko przez Kasę Krajową, jako instytucję ustawowo obowiązaną do wyrażania opinii o projektach aktów prawnych dotyczących kas, lecz także przez: Cooperatives Europe (pismo z dnia 4 maja 2009 r.), Forum Związków Zawodowych (pismo z dnia 4 maja 2009 r.), Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność” (pismo z dnia 4 maja 2009 r.), jak również przez wybitnych w dziedzinie prawa przedstawicieli doktryny. Z uwagi na fakt, iż zgodnie z przepisem art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał orzekając o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, bada nie tylko treść aktu, czy kompetencję do jego wydania, ale także dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu, należy mieć nadzieję, że Trybunał rozpatrując wniosek Prezydenta RP, weźmie pod uwagę, oprócz licznych, zasadniczych zarzutów merytorycznych, także wszystkie powyższe okoliczności świadczące o niezachowaniu norm obowiązujących przy uchwaleniu nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. – 31 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Charakterystyka nowych regulacji prawnych dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych prof. zw. dr hab. Krzysztof Pietrzykowski I. Dnia 5 listopada 2009 r. Sejm, po rozpatrzeniu poprawek Senatu, uchwalił ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych1, która ma zastąpić obecnie obowiązującą ustawę pod tym samym tytułem z dnia 14 grudnia 1995 r.2 Nowa ustawa jest niemal dwukrotnie dłuższa od obecnej. Składa się z siedmiu rozdziałów, które zawierają przepisy ogólne, przepisy dotyczące członków kas, ich praw i obowiązków, organów kas, gospodarki finansowej kas, Krajowej Spółdzielczej Kasy OszczędnościowoKredytowej, nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową oraz zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe. Dnia 30 listopada 2009 r. Prezydent RP profesor Lech Kaczyński, korzystając z uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji RP, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności tej ustawy z Konstytucją3. Wniosek został sformułowany ________________________________________________________ 1 2 3 Prace nad ustawą były prowadzone na podstawie projektu poselskiego, druk nr 1876 Sejmu VI kadencji. Dz.U. z 1996 r. nr 1, poz. 2 ze zm. Na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP czytamy: „30 listopada 2009 r. Prezydent RP złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego jest podyktowany przekonaniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, iż zaskarżona ustawa zbyt dalece ingeruje w samorządność i niezależność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, będących zrzeszeniami obywateli, korzystającymi z konstytucyjnej ochrony. Prezydent RP nie jest przeciwnikiem nadzoru nad kasami, służącego zagwarantowaniu ich prawidłowego działania, jednakże jego zakres musi uwzględniać specyfikę kas wynikającą z ich spółdzielczego charakteru oraz rodzaju prowadzonej działalności. Zdaniem Pana Prezydenta przy uchwalaniu ustawy nie zostały zachowane zasady obowiązujące przy tworzeniu prawa oraz naruszone zostały fundamentalne zasady konstytucyjne, w tym przede wszystkim zasada wolności zrzeszania, zasada zaufania obywateli i ich organizacji do Państwa, zasada przyzwoitej legislacji, zasada wolności gospodarowania, zasada ochrony własności oraz zasada równości wobec prawa. Mając na uwadze wskazane naruszenia, Prezydent RP wniósł o uznanie ustawy w całości za niezgodną z Konstytucją RP. Zastrzeżenia Prezydenta budzą przede wszystkim przepisy dotyczące tworzenia spółdzielczych kas, co ma następować w trybie zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego, przy czym w sposób nieostry ustawodawca wskazał przesłanki odmowy wydania – 32 – Pietrzykowski, Charakterystyka nowych regulacji prawnych dotyczących spółdzielczych kas... alternatywnie4. Po pierwsze, zawiera żądanie zbadania zgodności całej ustawy z art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji. Po drugie, gdyby Trybunał Konstytucyjny nie uznał zasadności tego żądania, wniosek zawiera wystąpienie w sprawie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisów zamieszczonych w 32 artykułach ustawy. W niniejszym opracowaniu nie zajmuję się problematyką nadzoru nad spółdzielczymi kasami, a ściślej szczególnymi kwestiami uregulowanymi w rozdziale szóstym ustawy5. Nadzór jest jednak centralnym zagadnieniem całej omawianej ustawy i pojawia się we wszystkich jej rozdziałach. Można w związku z tym stwierdzić, że zapewne bardziej adekwatna do treści ustawy byłaby inna jej nazwa: „ustawa o nadzorze nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi”. II. Kilka przepisów ogólnych ustawy (rozdział pierwszy) stanowi w zasadzie powtórzenie rozwiązań obecnie obowiązujących. Artykuł 1 (podobnie jak obecnie) określa zakres przedmiotowy ustawy. Nowym rozwiązaniem jest wskazanie, że ustawa reguluje również zasady sprawowania nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowokredytowymi (dalej: kasami) i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową (dalej: Kasą Krajową). Artykuł 2 (tak jak obecnie) podkreśla, że kasa jest spółdzielnią, zatem w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się wprost przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze6. Artykuł 3 (podobnie jak obecnie) określa cel kasy, którym jest gromadzenie środków pieniężnych wyłącznie swoich członków, udzielanie im pożyczek i kredytów, przeprowadzanie na ich zlecenie rozliczeń finansowych oraz pośredniczenie przy zawieraniu umów ubezpieczenia na zasadach określonych w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym7 oraz przewiduje stosowanie do wspomnianych rozliczeń 4 5 6 7 przedmiotowego zezwolenia. Zbyt daleko idąca jest również, zdaniem Wnioskodawcy, ingerencja ustawodawcy w samorządność i autonomię kas. Podkreślić należy, że tworzenie i działalność kas spółdzielczych ma wymiar konstytucyjny, albowiem wywodzić je należy ze wspomnianej wolności zrzeszeń. Wątpliwości Prezydenta budzi również nieadekwatne, w stosunku do formy działalności i ustanowionego nadzoru, ograniczenie swobody działalności gospodarczej prowadzonej przez kasy”. Tekst wniosku wraz z uzasadnieniem jest dostępny na stronie internetowej Prezydenta RP w formatach PDF i RTF. Ponieważ zagadnienia te są przedmiotem odrębnego opracowania autorstwa prof. Henryka Ciocha. Dz.U. z 2003 r. nr 188, poz. 1848 ze zm.; dalej: pr. spółdz. Dz.U. nr 124, poz. 1154 ze zm. – 33 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce odpowiednio przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe8 o bankowych rozliczeniach pieniężnych. Brak jest natomiast (inaczej niż obecnie) przepisu stwierdzającego, że kasy prowadzą działalność niezarobkową9, co stanowi oczywisty błąd legislacyjny. Artykuł 5, określający nazwę kasy, oraz art. 6, dotyczący kasy utworzonej w zakładzie pracy, stanowią dokładne powtórzenie obecnych przepisów art. 4 i 5. Nowe rozwiązanie zawiera art. 4, według którego do stosunków zobowiązaniowych pomiędzy kasami a ich członkami, o których mowa w art. 3 ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów10 w zakresie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Przepis ten budzi wątpliwości. Założenie, że kasa, a także każda inna spółdzielnia, może naruszać zbiorowe interesy swoich członków wydaje się absurdalne, zwłaszcza, że (stosownie do art. 3 pr. spółdz.) majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. O traktowaniu członków spółdzielni jako konsumentów można mówić jedynie w wielkich i anonimowych spółdzielniach mieszkaniowych, które stanowią spuściznę po PRL. Nie wchodzi to natomiast w rachubę w odniesieniu do kas spółdzielczych, których rodowód jest stosunkowo krótki i sięga czasów III RP. Przepisy art. 7 wprowadzają nieznaną dotychczas regulację wymagającą zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) na utworzenie kasy. Stanowią one (podobnie jak wiele innych przepisów ustawy) przejaw traktowania kasy spółdzielczej, tak jak banku spółdzielczego (zob. art. 30a pr. bank.), co polega na oczywistym nieporozumieniu. Przypomina to występującą w okresie PRL instytucję oświadczenia właściwej centrali spółdzielni lub Centralnego Związku Spółdzielczego (później właściwego centralnego związku spółdzielczego) stwierdzającego celowość założenia spółdzielni. Według art. 7 ust. 5 ustawy, KNF odmawia wydania zezwolenia (a więc jest obowiązana odmówić) w czterech wypadkach. Po pierwsze, chodzi tu o sytuację, gdy nie zostały spełnione wymagania obowiązujące przy tworzeniu kas. Taka regulacja polega na nieporozumieniu, bowiem sąd rejestrowy odmówi wtedy wpisania kasy do Krajowego Rejestru Sądowego. Czyżby więc ustawodawca nie miał zaufania do niezawisłego sądu? Drugi wypadek odmowy polega na tym, że zamierzona działalność naruszałaby przepisy prawa lub nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków. Jest to sformułowanie nieostre, a poza tym również prowadzi do wkroczenia w kompetencje sądu rejestrowego. Po trzecie ________________________________________________________ 8 9 10 Dz.U. z 2002 r. nr 72, poz. 665 ze zm.; dalej: pr. bank. Natomiast art. 57 ust. 1 stanowi, że Kasa Krajowa prowadzi działalność niezarobkową. Dz.U. nr 50, poz. 331 ze zm. – 34 – Pietrzykowski, Charakterystyka nowych regulacji prawnych dotyczących spółdzielczych kas... i czwarte, KNF odmawia wydania zezwolenia, gdy osoby przewidziane do objęcia stanowisk członków zarządu i rady nadzorczej kasy nie spełniają wymagań, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 4, oraz gdy wobec osoby przewidzianej do objęcia stanowiska prezesa zarządu kasy zachodzą przesłanki odmowy wyrażenia zgody, o której mowa w art. 21 ust. 2. Jest to rozwiązanie niebezpieczne, skoro może angażować KNF w rozgrywki czysto personalne. Artykuł 8 ust. 1 określa konieczną treść statutu kasy (jest to uzupełnienie regulacji zamieszczonej w art. 5 § 1 pr. spółdz.), ust. 2 wprowadza wymaganie zatwierdzenia zmiany statutu kasy, a ust. 3 stanowi, że KNF odmawia zatwierdzenia zmiany statutu kasy, jeżeli zmiana ta prowadzi do naruszenia przepisów prawa lub bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków. Przepisy ust. 2 i 3 naruszają zasadę samorządności spółdzielni oraz stanowią wkroczenie w kompetencje niezawisłego sądu. Artykuł 9 uprawnia KNF do żądania przedłożenia przez wnioskodawców stosownych informacji i dokumentów w zakresie niezbędnym do wydawania zgód i zezwoleń określonych w ustawie. III. Rozdział drugi ustawy zawiera szczególne w stosunku do prawa spółdzielczego regulacje dotyczące członkostwa w kasie. Artykuł 10 ust. 1, odpowiadający w zasadzie obecnemu 6, określa, kto może być członkiem kasy. Nowe rozwiązanie zawiera ust. 2, który dopuszcza członkostwo w kasie „działających wśród członków, o których mowa w ust. 1” (a więc osób fizycznych połączonych więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, a w szczególności pracowników zatrudnionych w jednym lub kilku zakładach pracy i osób należących do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej) organizacji pozarządowych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie11, jednostek organizacyjnych kościołów i związków wyznaniowych posiadających osobowość prawną, spółdzielni, związków zawodowych oraz wspólnot mieszkaniowych. Sformułowanie to jest dość niefortunne, bo nie wiadomo, jak wymienione jednostki organizacyjne miałaby „działać wśród członków” będących osobami fizycznymi. Według art. 11, ustanie wspomnianej więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym (art. 10 ust. 1), stanowi przyczynę wykreślenia członka kasy, chyba że statut stanowi inaczej. Jest to odwrócenie reguły zamieszczonej w obecnie obowiązującym art. 7, zgodnie z którym członkowie, których więź o charakterze zawodowym lub organizacyjnym ustała, mogą zachować członkostwo w kasie, jeżeli statut tak stanowi. Trzeba ________________________________________________________ 11 Dz.U. nr 96, poz. 873 ze zm. – 35 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce wyraźnie podkreślić, że wykreślenie członka ze spółdzielni jest zawsze jej prawem, nigdy zaś obowiązkiem. Artykuł 12 ust. 1, podobnie jak obecny art. 8, przewiduje obowiązek członka kasy wpłacenia wkładu członkowskiego. Wyraz „wpłacenia” oznacza, że chodzi tu o wkład pieniężny. Nowy przepis wyraźnie natomiast przesądza, że wspomniany wkład nie jest wnoszony na własność kasy, ale w celu korzystania przez nią. Ustęp 2, podobnie jak obecny art. 18, dopuszcza oprocentowanie wkładów. Zgodnie z ust. 3, oprocentowanie wkładu („kwoty wyliczone na podstawie ust. 2”) zalicza się na poczet wkładu członkowskiego, podczas gdy obecnie (art. 18) odsetki od wkładów członkowskich mogą być wypłacane przez kasę członkom. W ust. 4 wyraźnie wyłączono możliwość wypłaty wkładu członkowskiego przed ustaniem członkostwa. Artykuł 13, według którego każdy członek kasy obowiązany jest posiadać co najmniej jeden zadeklarowany i wpłacony udział, a minimalną wysokość udziału członkowskiego określa statut, jest zbędny, to samo bowiem wynika z art. 19 § 1 i art. 5 § 1 pkt 3 pr. spółdz. Artykuł 14, dotyczący dokonywania przez kasę po śmierci członka określonych wypłat z jego wkładu członkowskiego i oszczędności oraz będący w tym zakresie unormowaniem szczególnym do art. 922 k.c., stanowi powtórzenie rozwiązań przyjętych w obecnym art. 9. Artykuły 15 i 16, wzorowane na art. 106 i 106a prawa bankowego, nakładają na kasę i Kasę Krajową obowiązek przeciwdziałania wykorzystywaniu ich działalności do celów mających związek z przestępstwem, o którym mowa w art. 299 k.k., lub aktów terrorystycznych oraz zawiadamiania prokuratora, policji albo innego właściwego organu uprawnionego do prowadzenia postępowania przygotowawczego w razie uzasadnionego podejrzenia, że działalność kasy i Kasy Krajowej jest wykorzystywana w celu ukrycia działań przestępczych lub do celów mających związek z przestępstwem skarbowym lub innym przestępstwem niż przestępstwo, o którym mowa w art. 299 k.k., lub akt terrorystyczny, a także przewidują uprawnienie prokuratora, policji albo inny właściwy organ uprawniony do prowadzenia postępowania przygotowawczego, który otrzymał zawiadomienie, o którym mowa w art. 16 ust. 1, do żądania uzupełnienia informacji, także w toku czynności podejmowanych na podstawie art. 307 k.p.k. Są to dość niezwykłe regulacje, których zamieszczenie nie tylko w rozdziale o członkostwie w kasie, ale w ogóle w omawianej ustawie, narusza reguły przyzwoitej legislacji, trafnie wywodzone przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji RP. Jest to materia prawa karnego materialnego i procesowego, zaś obowiązki związane z zawiadomieniem o przestępstwie ściganym z urzędu wynikają w szcze-gólności z art. 304 k.p.k. – 36 – Pietrzykowski, Charakterystyka nowych regulacji prawnych dotyczących spółdzielczych kas... IV. Rozdział czwarty zawiera przepisy dotyczące organów kasy. Zgodnie z art. 17 ustawy, organami kasy są zebranie przedstawicieli, rada nadzorcza i zarząd. Jest to lex specialis w stosunku do art. 35 § 1 prawa spółdzielczego, według którego organami spółdzielni są walne zgromadzenie, rada nadzorcza i zarząd, a w spółdzielniach, w których walne zgromadzenie jest zastąpione przez zebranie przedstawicieli – zebrania grup członkowskich (art. 59). Stosownie zaś do art. 37 § 1 prawa spółdzielczego, statut może postanowić, że jeżeli ilość członków przekroczy liczbę w nim określoną, walne zgromadzenie członków zostaje zastąpione przez zebranie przedstawicieli. W takim wypadku statut powinien określać zasady ustalania liczby przedstawicieli i ich wyboru oraz czas trwania przedstawicielstwa. Artykuł 17 omawianej ustawy nie wymienia zebrań grup członkowskich wśród organów kasy, należy zatem przyjąć, że nie są one jej organami, co należy uznać za rozwiązanie kuriozalne. W kasach będą bowiem (jeżeli oczywiście ustawa w tym kształcie wejdzie w życie) wyłącznie organy demokracji pośredniej, nie będzie zaś żadnego organu demokracji bezpośredniej. Minimalna liczba założycieli i członków kasy wynosi 10 osób (art. 6 § 2 i art. 15 § 1 prawa spółdzielczego). Nawet więc w kasie, która liczy niewielu członków, walne zgromadzenie będzie ex lege zastąpione przez zebranie przedstawicieli. Nie wiadomo poza tym, kto i w jaki sposób będzie wybierać przedstawicieli. Artykuł 37 § 1 zd. 2 pr. spółdz. mógłby tu znaleźć zastosowanie tylko w drodze analogii, a nie wprost (jak co do zasady przewiduje art. 2 omawianej ustawy), ponieważ reguluje on inną sytuację. W sumie więc należy podkreślić, że art. 17 pkt 1 budzi oczywiste zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z Konstytucją RP, jak trafnie wskazał Prezydent RP we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Artykuł 18 ust. 1, według którego członkami rady nadzorczej i zarządu kasy mogą być wyłącznie osoby, które nie były prawomocnie skazane za przestępstwo umyślne przeciwko mieniu, dokumentom lub przestępstwo skarbowe, w zasadzie powtarza sformułowanie obecnego art. 10 ust. 1. W ust. 2 ograniczono udział pracowników kasy będących jej członkami, w radzie nadzorczej i w zebraniu przedstawicieli do najwyżej 1/3 składu tych organów. Ustęp 3 nakłada na kasę obowiązek informowania KNF o składzie rady nadzorczej oraz o zmianie jej składu niezwłocznie po jej powołaniu lub po dokonaniu zmiany jej składu, wraz z informacją o spełnianiu przez członków rady wymagań określonych w ust. 1. Według ust. 4, członkowie zarządu powinni posiadać kwalifikacje niezbędne do kierowania działalnością kasy oraz dawać rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą. Ustęp 5 zawiera zaś delegację dla ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia, w drodze rozporządzenia, po – 37 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce zasięgnięciu opinii KNF i Kasy Krajowej, minimalnych wymagań kwalifikacyjnych dla członków zarządu, w celu zapewnienia spełniania przez członków zarządu kasy określonego w ust. 4 wymagania dotyczącego posiadania kwalifikacji niezbędnych do kierowania działalnością kasy. Ostatnio przytoczone sformułowanie nie spełnia wymagania określonego w art. 92 ust. 1 in fine Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia, zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, które powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepisy art. 19, dotyczące nieodpłatnego wykonywania funkcji przez członków organów kas, zwrotu poczynionych wydatków oraz ewentualnego wynagradzania członków, merytorycznie nie różnią się od przepisów obecnego art. 11, chociaż zostały inaczej zredagowane. Artykuł 20 przewiduje, że w skład zarządu wchodzi od 3 do 5 członków kasy powoływanych i odwoływanych przez radę nadzorczą. Przepis ten niepotrzebnie ogranicza samorządność kasy, skoro wyłącza możliwość dokonywania wyboru (a nie powołania, jak w omawianym przepisie) przez najwyższy organ kasy (którym, jak wyżej zaznaczono, powinno być walne zgromadzenie, a zebranie przedstawicieli jedynie wtedy, gdy statut tak stanowi). Z przepisów art. 21, wzorowanego na art. 22b prawa bankowego, zdaje się wynikać, że rada nadzorcza jednak nie wybiera, ale tylko powołuje, przynajmniej prezesa zarządu, skoro musi na to uzyskać zgodę KNF. Oznacza to, że o spełnieniu przez prezesa wymagań kwalifikacyjnych nie decyduje kasa, ale wyłącznie KNF. Podobnego rozwiązania nie było nawet w tekście jednolitym z 1950 r. ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach12. Przepisy art. 22 i 23, dotyczące komisji kredytowej, niemal dosłownie powtarzają sformułowania obecnych przepisów art. 13 i 14. V. Przepisy rozdziału 4 regulują gospodarkę finansową kasy. Artykuł 24 określa fundusze własne kasy, do których zalicza – podobnie jak obecny art. 15 ust. 1 – fundusz udziałowy i fundusz zasobowy, a ponadto, za zgodą KNF, zobowiązania z tytułu przyjęcia przez kasę środków pieniężnych, otrzymanych z funduszu stabilizacyjnego i spełniających warunki określone w ust. 2 pkt 3, oraz inne pozycje bilansowe kasy określone przez KNF. Ponadto KNF może zaliczyć do funduszy własnych kasy określoną część dodatkowej odpowiedzialności członków, przy czym ________________________________________________________ 12 Dz.U. z 1950 r. nr 25, poz. 232 ze zm. – 38 – Pietrzykowski, Charakterystyka nowych regulacji prawnych dotyczących spółdzielczych kas... suma kwoty dodatkowej odpowiedzialności członków, o której mowa w art. 26 ust. 3, i kwoty, o której mowa w ust. 2 pkt 3, nie może przewyższać 50% sumy funduszy udziałowego i podstawowego (ust. 4). Przepis ten posługuje się jednak niewystępującym w ustawie pojęciem „funduszu podstawowego”. Ustęp 5 stanowi, że kasa jest obowiązana utrzymać współczynnik wypłacalności na poziomie co najmniej 5%13. W ust. 6 zamieszczono delegację dla ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia, w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii KNF i Kasy Krajowej, sposobu i szczegółowych zasad obliczania współczynnika wypłacalności kasy, mając na względzie w szczególności konieczność uwzględnienia rodzajów i poziomu ryzyka występującego w działalności kasy oraz wymaganego poziomu funduszy własnych przez kasę. Również ta delegacja budzi zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z art. 92 ust. 1 in fine Konstytucji RP. Artykuł 25, dotyczący funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego, odpowiada obecnemu art. 15 ust. 2. Artykuł 26 ust. 1 i 2, określające przeznaczenie nadwyżki bilansowej i sposób pokrywania strat bilansowych, odpowiadają z kolei obecnym przepisom art. 16. Nowe rozwiązanie zawiera ust. 3, stosownie do którego odpowiedzialność członków kasy za straty powstałe w kasie może zostać podwyższona w statucie do podwójnej wysokości wpłaconych udziałów. Przepis ten nawiązuje do regulacji przewidzianej w art. 14 ust. 2 pierwotnego tekstu ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach14, który dopuszczał ustanowienie w statucie spółdzielni dodatkowej odpowiedzialności członków za jej zobowiązania, nieograniczonej lub ograniczonej. ________________________________________________________ 13 14 We wniosku do Trybunału Konstytucyjnego Prezydent RP podkreślił, że „rozwiązanie to stanowi wprawdzie przeniesienie rozwiązań zawartych w ustawie Prawo bankowe, jednakże sytuacja banków i spółdzielczych kas jest w tym zakresie zasadniczo odmienna. W stosunku do banków obowiązują bowiem bardzo szczegółowe, krajowe i międzynarodowe standardy określające wymagania w zakresie kapitału, płynności, wypłacalności banków, określone w Dyrektywie Bankowej UE, Prawie bankowym i bardzo rozbudowanych aktach tzw. miękkiego prawa, opracowywanych przez banki centralne czy organy nadzoru bankowego, na tyle utrwalone, że pojęcia określone w prawie bankowym można łatwo sprecyzować w drodze wykładni. Brak takich precyzyjnych wytycznych w odniesieniu do kas, a jednocześnie przyzwyczajenie KNF do stosowania standardów dotyczących banków powoduje niebezpieczeństwo dokonania w stosunku do kas wykładni tych nieprecyzyjnych pojęć w taki sposób, jakby dotyczyły banku, podczas gdy kasa jest organizacją o zasadniczo odmiennej strukturze majątkowej i organizacyjnej. Zasada określoności przepisów prawa oznacza, że ustawodawca nie może przez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw”. Dz.U. nr 111, poz. 733 ze zm. – 39 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Artykuł 27, przewidujący możliwość potrącenia przez kasę z wkładu członkowskiego i oszczędności wymagalnej kwoty pożyczki, kredytu albo ich rat, dokładnie powtarza obecne sformułowanie art. 19. Z kolei art. 28, zwalniający oszczędności członka kasy złożone w kasie od zajęcia na podstawie tytułu wykonawczego sądowego i administracyjnego do wysokości równej trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu w gospodarce narodowej, ogłaszanemu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, odpowiada obecnemu art. 20. Artykuł 29 ust. 1 powtarza sformułowanie obecnego art. 23. Ustęp 2 wprowadza zaś nową regulację, stosownie do której podstawę wpisu w księdze wieczystej hipoteki zabezpieczającej kredyt lub pożyczkę udzielaną przez kasę stanowi oświadczenie właściciela nieruchomości o ustanowieniu hipoteki na rzecz kasy z zachowaniem formy pisemnej pod rygorem nieważności. Artykuł 30 ust. 1 ogranicza łączną kwotę pożyczek i kredytów udzielonych jednemu członkowi kasy oraz zobowiązań tego członka wynikających z udzielonych poręczeń do 10% funduszu oszczędnościowopożyczkowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 34, podczas gdy obecny art. 24 ust. 1 przewiduje analogiczne ograniczenie do wysokości 10% aktywów kasy. Ustęp 2 przewiduje zaś wyjątek polegający na tym, że w wypadku pożyczek i kredytów udzielanych jednemu członkowi na cele związane z działalnością gospodarczą łączna ich kwota oraz udzielonych mu zobowiązań pozabilansowych nie może przekraczać 15% funduszy własnych kasy. Obecnie obowiązujący w tym zakresie art. 24 ust. 2 nie wspomina o zobowiązania pozabilansowych i wprowadza ograniczenie do wysokości 15% zasadniczych funduszy własnych kasy. Przepisy art. 31–40 w zasadzie odpowiadają obecnym przepisom art. 25–32a, z tym jednak, że w nowej ustawie pomija się obecny art. 30 ust. 4, według którego kasa może zaciągać pożyczki i kredyty wyłącznie w Kasie Krajowej, a saldo wzajemnych zobowiązań kasy i Kasy Krajowej nie może przekraczać wartości 40% aktywów kasy, a przewidziane w art. 31 ust. 2 i w art. 32 obecnej ustawy uprawnienia Kasy Krajowej w art. 38 ust. 2 i art. 39 nowej ustawy przechodzą na KNF, która podejmuje decyzję na wniosek Kasy Krajowej. VI. Przepisy rozdziału piątego ustawy dotyczą Kasy Krajowej. Nowa ustawa utrzymuje dotychczasową regulację, że Kasa Krajowa jest spółdzielnią osób prawnych, do której odpowiednio stosuje się przepisy prawa spółdzielczego o związkach rewizyjnych, przeprowadza lustrację zrzeszonych kas, a jej członkami są wyłącznie kasy, które ex lege zrzeszają się w Kasie Krajowej, której celem jest zapewnienie stabilności finansowej – 40 – Pietrzykowski, Charakterystyka nowych regulacji prawnych dotyczących spółdzielczych kas... kas (art. 41, 42 i 44 ust. 3 nowej ustawy, art. 33 i 34 obecnej ustawy). Podobnie zostały określone działalność Kasy Krajowej prowadzonej na rzecz jej członków (art. 44 ust. 1 nowej ustawy, art. 35 obecnej ustawy) oraz utworzenie w Kasie Krajowej funduszu stabilizacyjnego (art. 55 nowej ustawy, art. 36 obecnej ustawy). Kasa Krajowa prowadzi działalność niezarobkową, a jej nadwyżka bilansowa powiększa fundusz stabilizacyjny (art. 57 nowej ustawy, art. 38 obecnej ustawy). Jej środki finansowe powinny być inwestowane z zachowaniem najwyższej staranności (art. 56 nowej ustawy, art. 37 obecnej ustawy). Nowe rozwiązanie zawiera art. 43, zgodnie z którym Kasa Krajowa nie może prowadzić działalności innej, niż określona w niniejszej ustawie lub ustawach odrębnych. Według zaś art. 44 ust. 2, Kasa Krajowa może prowadzić na rzecz kasy lub jej członków działalność inną niż określona w ust. 1 na podstawie umowy zawartej z tą kasą, o czym informuje KNF. Nowe rozwiązania dotyczą też obowiązku kas wniesienia wpisowego i udziałów do Kasy Krajowej (art. 45) oraz rocznej składki z funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego w wysokości ustalanej przez Prezesa Rady Ministrów (art. 46), co stanowi niedopuszczalną ingerencję organu administracji rządowej w działalność spółdzielni. Nowa ustawa, w odróżnieniu od ustawy obecnie obowiązującej, zawiera przepisy dotyczące organów Kasy Krajowej. Artykuł 47 wymienia organy Kasy Krajowej (walne zgromadzenie, radę nadzorczą i zarząd). Artykuł 48 dotyczy walnego zgromadzenia Kasy Krajowej, wprowadzając m. in., sprzecznie z art. 36 § 3 prawa spółdzielczego, bezwzględnie obowiązującą zasadę „jeden członek – jeden głos”, a art. 49 – rady nadzorczej. Artykuł 50, odnoszący się do zarządu, stanowi superfluum ustawowe, skoro powtarza sformułowanie art. 48 § 1 prawa spółdzielczego Dalsze przepisy dotyczące zarządu Kasy Krajowej zostały zamieszczone w art. 51. Wywołują one takie same zastrzeżenia jak podobne przepisy o zarządzie kasy. Jako organ opiniodawczy Kasy Krajowej w art. 52 wymienia się komisję funduszu stabilizacyjnego. Również w zakresie statutu Kasy Krajowej i jego zmiany (art. 53) aktualne są sformułowane wyżej zastrzeżenia dotyczące przepisów ustawy o statucie kasy i jego zmianie. W art. 54 wymienia się fundusze własne Kasy Krajowej, pomijając wszakże fundusz stabilizacyjny. Artykuł 58 reguluje skutki majątkowe ustania członkostwa w Kasie Krajowej. Powstaje jednak pytanie, czy ta regulacja nie jest bezprzedmiotowa, skoro, zgodnie z art. 41 ust. 2, kasy ex lege zrzeszają się w Kasie Krajowej. Artykuł 59 dotyczy zaś skutków połączenia kasy z inną kasą będącą członkiem Kasy Krajowej. A czy może być kasa niebędąca członkiem Kasy Krajowej? – 41 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Przepisy nowej ustawy pomijają regulacje zamieszczone w art. 39–43 obecnej ustawy, skoro przewidują nadzór KNF nad kasami. VII. Rozdział siódmy ustawy zawiera zmiany pięciu ustaw oraz przepisy przejściowe i końcowe. Wnioski Omawiana ustawa zawiera wiele rozwiązań kontrowersyjnych i budzących zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Istniejące w tym zakresie wątpliwości rozstrzygnie Trybunał Konstytucyjny. – 42 – Bałaban, Nowe regulacje dotyczące kas spółdzielczych w świetle konstytucyjnej zasady... Nowe regulacje dotyczące kas spółdzielczych w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawnego prof. zw. dr hab. Andrzej Bałaban Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (SKOK) są organizacją, która rozwinęła się, okrzepła, zyskała około 2 mln członków oraz stanowi silny element polskiego systemu ekonomicznego i finansowego. Działają one w oparciu o ustawowe podstawy prawne i realizują podstawowe cele prawa spółdzielczego. W tej roli idealnie wpisują się w system konstytucyjnych wartości zawartych w art. 20 Konstytucji traktujących o „społecznej gospodarce rynkowej, opartej na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych (…)”. Gwałtowna i nieprzemyślana interwencja państwa w ten system (nawet poprzez narzędzia ustawowe) oznacza zagrożenie tych wartości, a mówiąc językiem prawnym naruszenie norm konstytucyjnych, które są ich nośnikiem. Uchwalona przez Sejm ustawa o SKOK godzi w dobrze funkcjonującą i korzystną dla obywateli instytucję finansową, która urzeczywistnia w ramach sektora usług finansowych idee wolności gospodarczej i konkurencyjności. Idea ta nie jest polskim wynalazkiem, lecz standardem międzynarodowym demokratycznego świata, a zwłaszcza Wspólnot Europejskich. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu K 2/02 przyjmując zasadę przychylnej prawu wspólnotowemu wykładni prawa krajowego uznał, że pojęcie wolności gospodarczej winno być rozumiane w duchu prawa wspólnotowego. Ustawa o SKOK musi w swych intencjach i szczegółowych rozwiązaniach odpowiadać wymogom społecznej i ekonomicznej racjonalności. Będąc aktem normatywnym, musi wszakże przede wszystkim być zgodna z wartościami, zasadami i normami konstytucyjnymi, a ponadto musi być „wpasowana” w istniejący system regulacji ustawowej, zwłaszcza zawartej w prawie spółdzielczym. Zgodność z Konstytucją jest warunkiem wprowadzenia w życie każdej ustawy. Ryzyko sprzeczności z Konstytucją musi, na tym etapie, być w miarę możliwości wykluczone przy użyciu specjalnych środków prawnych jakimi są: poprawki Senatu, weto Prezydenta albo jego wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją na zasadzie jej art. 122. W tej ostatniej sytuacji Trybunał Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie o konstytucyjności ustawy, a jego orzeczenie ma charakter wiążący dla Prezydenta. Jeśli Trybunał nie orzeknie, że niekonstytucyjne przepisy są nierozerwalnie związane z całą – 43 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce ustawą, Prezydent ma do wyboru – podpisać ustawę z wyłączeniem niekonstytucyjnych przepisów lub zwrócić całą ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. W procedurze ustawodawczej Sejm i Senat nie uwzględniły propozycji poprawek, które usunęłyby podstawowe wady projektu. Interwencja Prezydenta była w tej sytuacji najbardziej wskazana, jako że SKOK nie dysponują tzw. „legitymacją” szczegółową w zakresie badania przez TK konstytucyjności ustawy1. Droga poprzez podmioty dysponujące „legitymacją ogólną” z art. 191 ust. 1 pkt. 1 Konstytucji wydaje się zbyt ryzykowna i czasochłonna w sprawie tak istotnej i jak sądzę oczywistej. Podkreślić tu należy z naciskiem, że „kontrola prewencyjna” na zasadzie wniosku Prezydenta do TK nie wyklucza, zgodnie z orzeczeniem TK z 9 listopada 2005 roku (Kp 2/05) ponownej kontroli „następczej”, związanej z praktyką stosowania ustawy. Przechodząc do oceny postaci i skali naruszeń Konstytucji w przedmiotowej ustawie, należy zwrócić uwagę, że pojęcie zgodności z Konstytucją oznacza nie tylko relację do jej literalnego brzmienia, ale przede wszystkim do wartości, zasad i norm w niej zawartych. W chwili obecnej dysponujemy obfitym i precyzyjnym, a także powszechnie wiążącym orzecznictwem TK, ustalającym takie właśnie, normatywne znaczenie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Szansa na korzystne rozstrzygnięcie Trybunału staje się bowiem znacznie większa, jeśli ten przekonany zostanie, że ustawa – niezależnie od naruszeń szczegółowych – narusza także „ducha” Konstytucji wyrażonego w jej zasadach, które wyprowadził z tekstu Konstytucji sam Trybunał. Najpoważniejszym defektem nowej ustawy jest wielokrotne i poważne naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, które składają się na tę zasadę. Zasady należące do sfery demokratycznego państwa prawnego mają charakter precyzyjny, progowy i nieprzekraczalny w sytuacji, gdy przedmiotem oceny jest jakość aktu normatywnego i jego zgodność z konstytucją. Zasady konstytucyjne dotyczące problematyki gospodarczej takie jak: społeczna gospodarka rynkowa (art. 20), wolność działalności gospodarczej (art. 20 i 22) czy ochrona własności (art. 21 i 64) należą do silnych argumentów prawnych, ale mają w znacznie większym stopniu charakter zrelatywizowany do różnych sposobów postrzegania modelu i interesu gospodarczego. Zasada demokratycznego państwa prawnego obowiązuje w Polsce od rewizji konstytucji PRL z 27 grudnia 1989 roku i od tego czasu wszystkie jej istotne aspekty rozwijane są w drodze orzecznictwa w stosunku do rozmaitych zdarzeń prawotwórczych. W pierwszej kolejności oznacza ona obowiązek przestrzegania prawa i działania w ramach kompetencji ________________________________________________________ 1 Art. 191 ust. 1 pkt.3, 4, 5 Konstytucji. – 44 – Bałaban, Nowe regulacje dotyczące kas spółdzielczych w świetle konstytucyjnej zasady... prawnych przez organy państwowe (art. 7 Konstytucji – tzw. zasada legalności). Tym samym chroni adresatów uregulowań prawnych (w naszym przypadku SKOK) przed nadużywaniem w stosunku do nich władzy organów państwowych, które działać muszą w granicach konstytucyjnych i na rzecz adresatów prawa. Ten ostatni aspekt zasady państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny formułuje w postaci zasady ochrony zaufania obywateli i ich organizacji do państwa. Oznacza to, że organ państwowy nie może w swej działalności zastawiać „pułapek” na adresatów aktów normatywnych, a przeciwnie: winien stwarzać stan bezpieczeństwa prawnego i możliwości decydowania o własnym postępowaniu opartym na możliwości przewidywania konsekwencji prawnych uregulowań2. Rozwinięcie zasady demokratycznego państwa prawnego stanowią też tak zwane zasady przyzwoitej legislacji, które stopniowo rozbudowywane w roku 2005 uznane zostały przez TK za samodzielną podstawę stwierdzania niekonstytucyjności aktu prawnego3. Wśród tych zasad ustawy o SKOK dotyczą w szczególności: zasada ochrony praw słusznie nabytych, zasada określoności przepisów prawa, zasady techniki prawodawczej, zasady tworzenia prawa. Zasada ochrony praw słusznie nabytych przysługuje jednostce lub innym podmiotom prawnym występującym w obrocie (K 5/99). Do SKOK ma ona zastosowanie na zasadzie rozciągnięcia ochrony praw podmiotowych na podmioty prawne typu spółdzielczego, a także poprzez konsekwencje uregulowań ustawowych dla udziałowców i klientów SKOK. Odstąpienie od zasady ochrony praw słusznie nabytych dopuszczalne jest w sytuacjach wyjątkowych w oparciu o inną zasadę konstytucyjną (K 5/99). Trybunał Konstytucyjny przyjmuje też, że omawiana zasada ma szczególne znaczenie w sferze działalności gospodarczej (K 10/97). Zasada określoności przepisów prawa oznacza, że ustawodawca nie może przez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z przepisami Konstytucji4. Zasady techniki prawodawczej mają kluczowe znaczenie dla formalnego kształtu aktu normatywnego i jego jednoznaczności oraz podatności na właściwą wykładnię. Zasady te są zarówno zapisem tradycyjnej ________________________________________________________ 2 3 4 Wyrok z 25 czerwca 2002 r. – K 45/01. Orzeczenie K 38/04, orzeczenie z 2005 roku 8 A/92. K 6/02, K 28/02, K 53/02, K 4/03, K 14/03, K 18/03. – 45 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce wiedzy legislatorów, jak i przedmiotem regulacji w prawie Wspólnot Europejskich i w prawie polskim5. Zasady działalności prawodawczej, będące częścią zasady demokratycznego państwa prawnego, zawarte są przede wszystkim w Rozdziale III Konstytucji. Rozdział ten w szczególności rozstrzyga o podziale właściwości pomiędzy ustawą a rozporządzeniem, sprowadzając ten drugi akt do trzeciorzędnej roli i ustanawiając zespół wymogów mających całkowicie podporządkować rozporządzenie ustawie. Zgodnie z Konstytucją zatem ustawodawca nie ma możliwości przeniesienia istotnych treści regulacji prawnych do rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny w sposób bardzo restrykcyjny nadzoruje przypadki przekroczenia reguł konstytucyjnych w tej mierze. Tymczasem w ocenianej ustawie naruszenie zasad odsyłania do rozporządzeń jest ewidentne i wielokrotne. Jeśli wady tej nie usunie się teraz, będzie ją można zaskarżać w przyszłości, ale w sytuacji szkód jakie z pewnością wywoła jej stosowanie. Naruszenie jednego z najważniejszych elementów zasady demokratycznego państwa prawnego w postaci zasady legalności działania organów państwowych znakomicie widać na przykładzie nakładania się kompetencji rejestracyjnych sądu i KNF w zakresie zmian statutów SKOK. Innym wyrazistym przykładem są odesłania do rozporządzeń zamieszczone w ustawie o SKOK, z których żadne nie realizuje konstytucyjnych wymogów przewidzianych dla delegacji ustawowych6. Na obecnym etapie starań o uchylenie ustawy istotne jest to, że narusza ona konstytucyjną koncepcję rozporządzenia. Z chwilą jej wejścia w życie zaskarżyć będzie można poszczególne odesłania ustawowe i rozporządzenia je realizujące i to zarówno wydane, jak i niewydane, a niezbędne do realizacji ustawy7. Wydanie wadliwych bądź nie wydanie rozporządzeń wiąże się też z odpowiedzialnością odszkodowawczą Państwa z art. 77 Konstytucji i art. 417 kc. O ile zasada państwa prawnego i zasady pochodne są w dużej mierze następstwem interpretacyjnym orzecznictwa TK, o tyle dwie następne zasady wyrażone są bardzo wyraźnie w tekście Konstytucji. Zasada proporcjonalności oznacza kierowany do ustawodawcy nakaz użycia środków prawnych adekwatnych do wytyczonych celów. TK uznał, że na gruncie Konstytucji z 1997 roku ma ona charakter samodzielny i całościowy, wyrażony przede wszystkim w art. 31 ust. 3. Nie ma jednak charakteru samoistnego kryterium oceny zgodności aktów normatywnych 8, chyba że ________________________________________________________ 5 6 7 8 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej, Dz.U. nr 100, poz. 908. Szczegółowość odesłania, określenie zakresu spraw odesłanych, wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, cel wykonawczy – art. 92 Konstytucji. Por. L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Lexis Nexis 2007, s. 228–278. Postanowienie TK, Ts 180/99. – 46 – Bałaban, Nowe regulacje dotyczące kas spółdzielczych w świetle konstytucyjnej zasady... mamy do czynienia z wyraźnym naruszeniem przepisów Konstytucji, które są jej elementami. Taka sytuacja występuje np. w przypadku art. 22 Konstytucji dopuszczającego ograniczenie wolności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, czy art. 64 ust. 3, który dopuszcza ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i bez naruszenia istoty tego prawa. W sprawie objętej wyrokiem (K 11/94) Trybunał analizując konstytucyjność regulacji ustawowej w kontekście zasady proporcjonalności, sformułował pod adresem ustawy trzy pytania wstępne: 1. czy regulacja ustawowa może doprowadzić do zamierzonych skutków? 2. czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego? 3. czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nałożonych na obywateli? Stosując tę kolejność rozumowania Trybunału do zgromadzonego materiału ocenianego, stwierdzamy, że Konstytucyjna zasada proporcjonalności została w stosunku do SKOK naruszona we wszystkich stosowanych przez TK aspektach: ad. 1) trudno przewidzieć skutki wprowadzenia ustawy w życie poza wyraźnie rysującym się paraliżem działania istniejącego systemu SKOK, ad. 2) nowa ustawa nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, mamy bowiem do czynienia z autonomiczną instytucją doskonale funkcjonującą, realizującą cele spółdzielczości i potrzeby społeczne, o czym świadczy rosnąca liczba klientów, rozwój systemu organizacyjnego SKOK oraz jego odporność na zjawiska kryzysu finansowego, ad. 3) negatywne efekty wadliwej ustawy zwiększają ciężary ponoszone przez SKOK, które w rezultacie przeniesione być muszą na udziałowców i klientów systemu, co oznacza spadek atrakcyjności tej formy usług finansowych i prowadzić może do wyeliminowania jej z rynku. Zasada równości stanowi jedną z najważniejszych reguł tworzenia i stosowania prawa. Zdaniem TK, mimo że usytuowana w rozdziale poświęconym wolnościom i prawom człowieka i obywatela, dotyczy zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych (SK 4/98). W interesującym nas zakresie najważniejszym jej przejawem jest art. 32 ust. 2 Konstytucji ustanawiający zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. – 47 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Naruszenia konstytucyjnej zasady równości są w nowej ustawie nader liczne i połączone z reguły z naruszeniami zasad stricte gospodarczych takich jak: społeczna gospodarka rynkowa, wolność działalności gospodarczej, ochrona własności prywatnej. Nie będzie więc trudne udokumentowanie wielu postaci naruszeń zasady równości w postaci dyskryminacji SKOK w nowej ustawie. Do najważniejszych przykładów takiej dyskryminacji należą: dyskryminacja w zakresie nowych obowiązków w relacji do uprawnień widoczna na tle upodobniania SKOK do wzorca bankowego, dyskryminacja w formule zamkniętego wyliczenia czynności bankowych należących do SKOK, a nie wyczerpujących ich zadań, podwójny wymóg rejestracyjny sądu rejestrowego i KNF co do trybu tworzenia kas i zmiany ich statutów, dyskryminacja SKOK w stosunku do innych spółdzielni polegająca na odebraniu im możliwości powoływania walnego zgromadzenia, zasada głosowania w Kasie Krajowej „jeden członek – jeden głos” dyskryminująca w stosunku do zasad głosowania przyjętych w prawie spółdzielczym i akcjonariacie bankowym, dyskryminacja w zakresie możliwości tworzenia funduszy własnych, dyskryminacja w zakresie zasad odpowiedzialności kontrolerów Kasy Krajowej w stosunku do kontrolerów KNF. Naruszenia wartości, zasad konstytucyjnych i szczegółowych postanowień Ustawy Zasadniczej, to poważne wady materialnych rozwiązań ustawy o SKOK. Kwestią odrębną, szczególnie istotną dla ocen stosowanych przez TK, jest jakość legislacyjna ustawy. Lista zarzutów w tej mierze jest także długa. W ustawie rażą proporcje rozwiązań – krótkie przepisy merytoryczne i rozbudowane przepisy o nadzorze, wymogi niemożliwe do spełnienia według standardów efektywnego działania instytucji finansowych, zbyt krótkie terminy wprowadzania nowych rozwiązań, brak jasnej wizji przepisów wykonawczych, z nieznanych powodów często formułowanych jako fakultatywne, etc. Ustawa odrzuca dorobek i dobre doświadczenia SKOK, dokonując „rewolucyjnego” ich przekształcenia „z opcją likwidacji”. Tego rodzaju działań ustawodawcy i takich precedensów prawotwórczych nie można pozostawić bez reakcji. Ocena TK będzie na tej drodze pierwszym i, mam nadzieję, ostatnim aktem ochrony zasad demokratycznego państwa prawnego i demokratycznych zasad działalności gospodarczej. Niezwykle ważne na gruncie konstytucyjnym jest objęcie SKOK ochroną wynikającą z art. 21 Ustawy Zasadniczej, jako że własność spółdzielcza należy do kategorii własności prywatnej w sensie konstytucyjnym. Ochrona ta obejmuje nie tylko ekstremalne sytuacje w rodzaju wywłaszczenia (art. 21 – 48 – Bałaban, Nowe regulacje dotyczące kas spółdzielczych w świetle konstytucyjnej zasady... ust. 2 Konstytucji), ale też zakaz ingerencji w efektywne gospodarowanie własnością czy też obejmowanie jej plagą państwowej reglamentacji, której niepokojące postępy wykazują w swych opracowaniach profesorowie Kosikowski, Zdyb czy Sowiński. Wykazane tu pola „materialnego” konfliktu treści planowanej nowelizacji z istniejącymi uregulowaniami najwyższej rangi prawnej uzupełnić trzeba nie mniej ważnym zagrożeniem, jakie nowela wywołuje w sferze reguł tworzenia prawa. Jest ona bowiem nader swoistym zbiorem wyjątków i naruszeń zasad prawa konstytucyjnego, cywilnego i spółdzielczego, które mogły się pojawić jedynie w sytuacji jej pośpiesznego, niekonsultowanego (zarówno ze środowiskami spółdzielczymi, jak i prawniczymi) przygotowania. Wypowiedzi władz SKOK i jej Kasy Krajowej dowodzą chęci akceptacji szeregu elementów planowanej reformy (w szczególności co do poszerzenia skali nadzoru ze strony NBP i Komisji Nadzoru Finansowego oraz dalszego rozwoju listy środków gwarantujących bezpieczeństwo partnerów i klientów SKOK). Ustawodawca wydaje się wszakże niewrażliwy na te głosy i argumenty. Niepokoi fakt, że planowana reforma zagraża zniszczeniem silnej i pożytecznej organizacji finansowej, lekceważąc jedną z podstawowych zasad rządzenia państwem „quieta non movere” (spokojne – nie ruszać), godząc w stabilność systemu gospodarczo-finansowego i pewność prawa. Czy polskie instytucje ochrony prawa będą miały jakiś wybór w ocenie zagrożeń, jakie niesie nowela dla ochrony praw nabytych i praw konsumenckich udziałowców i partnerów SKOK oraz formalnych stron dotychczasowego procesu legislacyjnego? Listę zarzutów wysuwanych jako uzasadnienie nowelizacji pod adresem SKOK, a zwłaszcza Kasy Krajowej, jak np.: wzrost ryzyka działalności kas, słabe narzędzia gwarancyjne depozytów, rozrost kompetencji centrali (Kasy Krajowej), jej obudowanie instytucjami wspomagającymi, inwestycje zagraniczne – bardzo łatwo oddalić w oparciu o niezbędne w ekonomii myślenie w kategoriach wielości i różnorodności narzędzi ekonomicznych i prawnych. SKOK nie mogą być budowane i rozwijane na wzór banków, lecz właśnie jako twór odrębny i konkurencyjny. Zarzuty, które formułuje się pod ich adresem, postawić zaś można także każdej rozwiniętej strukturze bankowej, która w tym zestawieniu okaże się być może bardziej biurokratyczna, trudna w nadzorze, rodząca ryzyko finansowe, o czym pouczają nas szokujące w ostatnich latach kryzysy najsilniejszych banków i systemów bankowych. – 49 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej prof. dr hab. Dariusz Dudek Uwagi wprowadzające Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw1 – wzbudziła poważne wątpliwości i zastrzeżenia natury prawnej, ekonomicznej i społecznej, zarówno ze strony Krajowej Spółdzielczej Kasy OszczędnościowoKredytowej, środowisk związanych ze spółdzielczością i bankowością, jak i parlamentarzystów czy polityków, a także prawników. Co jednak istotne, ustawa ta rodzi poważne zastrzeżenia w zakresie jej zgodności z Konstytucją RP, nie tylko ekspertów, ale – co najważniejsze – także Prezydenta Rzeczypospolitej, który odmówił podpisania przekazanej mu w dniu 9 listopada 2009 r. ustawy, zaskarżając ją do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej, zarzucając wieloaspektową niezgodność z obowiązującą ustawą zasadniczą. W wielu wypowiedziach, w tym w ocenie Krajowej SKOK, we wniosku Prezydenta RP, a także w przekonaniu autorów niniejszej książki, przepisy tej ustawy są kwestionowane, jako niezgodne Konstytucją RP, z punktu widzenia celowości przyjętych rozwiązań, ich spójności systemowej, wpływu na system SKOK i zagrożeń, jakie z nich wynikają, nie tylko dla bezpieczeństwa depozytów zgromadzonych przez członków w kasach, lecz także dla dalszego istnienia kas. Przedmiotem niniejszego artykułu nie jest omówienie wszystkich wątpliwości konstytucyjnych, a jedynie wskazanie niektórych, podstawowych zastrzeżeń tej natury w stosunku do ustawy z 5 listopada 2009. Przebieg postępowania legislacyjnego Podkreślić wypada, że o ile uprzednio dokonywane zmiany ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowokredytowych miały charakter fragmentaryczny2, o tyle po przyspieszonych ________________________________________________________ 1 2 Aneks niniejszej publikacji (strony od 211 do 224) zawiera w formie załączników fragmenty ustaw poświęconych SKOK: z 1995 r., z 2009 r., oraz Prezydencki projekt ustawy o SKOK. Wprowadzane były na mocy kilku ustaw: z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, z dnia 11 stycznia 2001 r. i z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, z dnia 20 lipca 2001 r. – 50 – Dudek, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r.o spółdzielczych kasach... wyborach parlamentarnych w 2007 r. w toku obecnej, VI kadencji Sejmu sytuacja uległa istotnej zmianie jakościowej. Najpierw w dniu 11 kwietnia 2008 r. wniesiony został poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw3. Po I czytaniu na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych, które odbyło się w dniu 23 lipca 2008 r., nastąpiło przekazanie projektu do Podkomisji Stałej ds. Instytucji Finansowych, która w okresie październik 2008 – styczeń 2009 odbyła łącznie 10 posiedzeń, a postępowanie legislacyjne w przedmiocie projektu nie zostało dotąd zakończone. Niezależnie od tego postępowania, w dniu 19 marca 2009 r. do Sejmu wpłynął zupełnie nowy poselski projekt ustawy o SKOK 4, którego I czytanie odbyło się na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych w dniu 22 kwietnia 2009 r., a III czytanie i uchwalenie ustawy w dniu 24 września 2009 r.; w dniu 5 listopada 2009 r. Sejm rozpatrzył poprawki Senatu i uchwalił ustawę w ostatecznym kształcie, w którym została przekazana Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu. Okoliczności powyższe, a zwłaszcza lektura obu dokumentów jednoznacznie wskazuje ich wspólne polityczne źródła inspiracji i założenia merytoryczne, przy czym koncepcja uchwalenia całościowej nowej regulacji w miejsce obszernej nowelizacji pierwotnej ustawy – jest niewątpliwie dalej idąca. Można nawet poczynić założenie, iż dostrzegane mankamenty projektu nowelizacji nie zostały przez parlamentarzystów wyeliminowane także z drugiej inicjatywy ustawodawczej. Ustawa z 5 listopada 2009 r., określająca na nowo zasady tworzenia, organizacji i działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej oraz zasady sprawowania nadzoru nad kasami i Kasą Krajową (art. 1) wprowadzana jest w miejsce derogowanej (przez art. 92) ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych5 i ma wejść w życie po upływie 3-miesięcznego vacatio legis, z wyjątkiem trzech przepisów, wchodzących w życie po upływie 9 lub 18 miesięcy od dnia ogłoszenia (art. 93). Zważywszy jednak zakres i głębokość merytorycznych zmian ustawy (poszerzenie kompetencji Komisji Nadzoru Finansowego i reorganizacja 3 4 5 o kredycie konsumenckim, z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych, z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania. Druk sejmowy nr 650 – dostępny na stronie Sejmu: http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/650.htm. Druk sejmowy nr 1876 http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/1876.htm. Dz.U. z 1996 r. nr 1, poz. 2 z późn. zm. – 51 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce systemu SKOK oraz konsekwencje dla indywidualnych kas, w tym Kasy Krajowej) – należy z góry stwierdzić, że przewidziane vacatio legis może zasadniczo utrudniać realizację postanowień ustawy i zagrozić stabilności finansowej całego systemu SKOK. Nowa ustawa niewątpliwie wprowadza szereg radykalnych zmian w porównaniu z dotychczasowym stanem prawnym, a w konsekwencji, dla rzeczywistego modelu funkcjonowania SKOK. Oceny tej regulacji dokonały w toku postępowania legislacyjnego różne podmioty, m.in. Rada Ministrów, Komisja Nadzoru Finansowego, Biuro Analiz Sejmowych, Europejski Bank Centralny, Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność”, Forum Związków Zawodowych, Krajowa Izba Gospodarcza, a najbardziej szczegółowo i krytycznie Krajowa SKOK pismem z dnia 4 maja 2009 r.6. Uzasadnienie i charakter nowej ustawy Uzasadnienie projektu ustawy7 zawiera lapidarną (pomieszczoną na 1 i 1/3 strony tekstu oraz pozbawioną bliższej argumentacji) diagnozę i określenie ratio legis nowej regulacji (stanowiące nieznaczną tylko modyfikację uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy o SKOK z 2008 r.). Najważniejsze tezy tego uzasadnienia, to stwierdzenia, że spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe stały się w Polsce istotnym elementem systemu finansowego, posiadają ok. 1 900 tys. członków oraz aktywa przewyższające 8 mld złotych, przy czym wzrostowi aktywów oraz zakresu działalności kas nie towarzyszyły zmiany w przepisach, zmierzające do systemowego uregulowania zagadnień związanych z nadzorem nad działalnością finansową kas, relacji pomiędzy kasami i Krajową SKOK, w rezultacie czego, nadzór nad bezpieczeństwem środków zgromadzonych w kasach pozostał nadzorem koleżeńskim, sprawowanym przez Kasę Krajową, przy oczywistym konflikcie interesów (spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe są udziałowcami instytucji nadzorującej), a szereg kwestii dotyczących zobowiązań cywilnoprawnych SKOK regulowany jest w uchwałach Zarządu KK. Natomiast zasadnicze cele nowej regulacji dotyczą: wprowadzenia publicznego nadzoru państwowego nad środkami zgromadzonymi w SKOK, poprzez przesunięcie kompetencji nadzorczych (a także szczegółowych decyzji dotyczących limitów ryzyka oraz polityki inwestycyjnej, oraz uprawnień kompetencyjnych do decydowania o kryteriach kwalifikacyjnych członków niektórych organów kas i Kasy Krajowej) z Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego i pozostawienia Kasy Krajowej w roli instytucji ________________________________________________________ 6 7 Wszystkie opinie dostępne na stronie Sejmu: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/1876. http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/67F56E27704DE2D0C125759B0028EECD/ $file/1876.pdf. – 52 – Dudek, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r.o spółdzielczych kasach... zrzeszającej kasy i kontrolującej działalność kas pod kątem zgodności z ustawą i zaleceniami nadzorczymi Komisji Nadzoru Finansowego; ponadto, rozszerzenia katalogu definiującego członków kas (m.in. o spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe); wprowadzenia możliwości przekształcenia się kasy w bank spółdzielczy w przypadku osiągnięcia odpowiedniej wysokości kapitałów; wprowadzenia przymusowego przekształcenia się w bank lub dokonania podziału kasy na mniejsze w przypadku osiągnięcia kapitałów własnych na poziomie przekraczającym 10 mln euro; pozostawienia Kasy Krajowej w roli instytucji zabezpieczającej płynność finansową kas; umożliwienia kasom posiadania faktycznego wpływu na decyzje Kasy Krajowej poprzez przyjęcie zasady głosowania na Walnym Zgromadzeniu Kasy Krajowej „jedna kasa – jeden głos”; uzależnienia wyboru osób kierujących kasami od spełnienia jednolitych kryteriów określonych przez nadzór finansowy oraz ograniczenie uczestnictwa w zebraniu przedstawicieli oraz radzie nadzorczej kas pracownikom kas, będących jednocześnie jej członkami do 1/3 składu tych gremiów, a także wzmocnienia roli nadzoru właścicielskiego poprzez ograniczenie możliwości wyboru przez kasę pełnomocnika na Walne Zgromadzenie Kasy Krajowej tylko do członków rady nadzorczej kasy. Przeważająca część uzasadnienia zawiera „szczegółowy opis proponowanych zapisów”, w rzeczywistości jedno- lub najwyżej parozdaniowy do kolejnych artykułów8 natomiast ocena skutków regulacji sprowadza się do dwóch stwierdzeń: „Wejście w życie ustawy nie spowoduje skutków dla budżetu państwa i budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowy zakres regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej”9. Przytoczona postać uzasadnienia projektu ustawy była i jest zdecydowanie niewystarczająca z punktu widzenia wymogów prawnych, przewidzianych pod adresem projektów ustaw w Regulaminie Sejmu RP (art. 34), co jednak ważniejsze, uchwalona ustawa zawiera istotne wady systemowe oraz natury techniczno-legislacyjnej i wewnętrzne sprzeczności, a także nasuwa poważne zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z obowiązującą Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997 r. Zasadnicze zamierzenie ustawodawcy dotyczące „wprowadzenia publicznego nadzoru nad środkami zgromadzonymi w SKOK” suponuje swoistą nacjonalizację, a raczej etatyzację (upaństwowienie) tego sektora i jego środków pieniężnych, co już prima facie koliduje z koncepcją społecznej gospodarki rynkowej, przyjętą w art. 20 Konstytucji z 1997 r. Tymczasem, samo dążenie do zaprowadzenia nadzoru państwowego ze strony KNF nad działalnością SKOK nie jest poparte rzetelną, a nawet żadną ________________________________________________________ 8 9 Strona 2–13 uzasadnienia. Strona 13 uzasadnienia. – 53 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce argumentacją, wskazującą na tego niezbędność w kontekście status quo – brakuje wskazania na jakikolwiek realny uszczerbek, bądź niebezpieczeństwo dla członków kas i ich środków pieniężnych, i optymalizacyjny efekt zmian – brakuje wykazania bezpośrednich korzyści dla zainteresowanych członków kas. Konieczna jest tu uwaga natury ogólniejszej: w każdym przypadku podejmowania decyzji legislacyjnej o zmianie obowiązującego unormowania prawnego tego przesłanką (podstawą) powinna być istotna i uzasadniona przyczyna, w szczególności ocena istniejącego unormowania za ewidentnie dysfunkcjonalne. Odnosząc tę uwagę do przedmiotu opinii, na pytanie, czy istnieją tego rodzaju przyczyny natury prawnej, społecznej, bądź ekonomicznej, aby zasadniczo rewidować istniejący model prawny i praktykę funkcjonowania SKOK – projektodawcy ustawy ani nie odpowiadają twierdząco w uzasadnieniu, ani poglądu takiego nie udowadniają. Zważywszy, że to właśnie uzasadnienie projektu ustawy (i inne wypowiedzi w toku postępowania legislacyjnego jego uczestników) jest miejscem, w którym możliwe jest poznanie i ocena motywów, jakimi kieruje się ustawodawca oraz jak rozwiązuje on zachodzące kolizje – wskazane wyżej braki pozwalają na zasadniczą dezaprobatę wobec ratio legis opiniowanej regulacji. A ponieważ zgodnie z art. 2 ustawy, każda SKOK jest spółdzielnią, do której w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze10, w tym art. 3 stanowiący, iż majątek spółdzielni stanowi prywatny majątek jej członków – unormowanie ustawowe, w szczególności: koncesjonujące tworzenie SKOK (art. 7) i ich organów (art. 21) oraz ograniczające uprawnienia tych organów, w tym KSKOK (art. 42 i nast.), jak i członków Kas, prowadzące do ograniczenia ich gospodarki finansowej i uprawnień majątkowych (art. 24 i nast.), a wreszcie poddające działalność SKOK skrupulatnemu nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego (art. 60–80) – musi podlegać ocenie z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Podkreślenia wymaga fakt, iż wprowadzany ustawą nadzór KNF dotyczy w istocie całokształtu działalności SKOK, poczynając od procesu ich tworzenia. Świadczy o tym wymóg uzyskania zezwolenia KNF na utworzenie kasy, z kompetencją do zatwierdzania statutu kasy (oraz jego zmian – art. 8 ust. 2 i 3) i abstrakcyjną przesłanką odmowy takiej zgody w przypadku, gdy „zamierzona działalność naruszałaby przepisy prawa lub nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków” oraz odesłaniem do określenia przez KNF wzoru (w bliżej nieznanej formie i trybie) wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia – art. 7 ust. 1, ust. 4, ust. 5 pkt 3 i ust. 6. ________________________________________________________ 10 Dz.U. z 2003 r., nr 188, poz. 1848 z późn. zm. – 54 – Dudek, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r.o spółdzielczych kasach... Przepisy ustawy rodzące zastrzeżenia pod względem konstytucyjności W opisanym kontekście, rodzi się podstawowe pytanie, czy nowa ustawowa regulacja nie stanowi nadmiernej i bezzasadnej ingerencji, sprzecznej z wymogami państwa prawa (art. 2) i zasadą ochrony praw majątkowych (art. 64), a także kryteriami dopuszczalnych ograniczeń w sferze wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), której skutki dotyczą nie ok. dwóch, ale grupą kilku milionów obywateli, licząc członków kas oraz ich rodziny, pośrednio związanych z działalnością SKOK. Charakterystyczną cechą nowej ustawy (co trafnie zauważyła Kasa Krajowa) jest inkorporowanie do unormowania SKOK pewnych rozwiązań, wynikających z prawa bankowego, co jednak nie obejmuje instrumentów korzystnych dla banków sensu stricte (jak bankowy tytuł egzekucyjny albo walor urzędowy dokumentów bankowych), ani też nie rozszerzono zakresu usług finansowych SKOK i nie wyeliminowano istniejących przejawów dyskryminacji kas w żadnym aspekcie, np. w zakresie sposobu ich opodatkowania. Zachowano natomiast w nowej ustawie surowe i nieadekwatne limity zaangażowań kredytowych oraz daleko idące ograniczenia możliwości inwestycyjnych kas. W efekcie ustanowiony nad kasami nadzór państwowy jest nadzorem nieadekwatnym i nadmiernie uciążliwym. Fundamentalny zarzut Kasy Krajowej dotyczy też naruszenia przez ustawę zasady autonomii spółdzielni, jej samorządności i niezależności wobec państwa (instytucja zezwolenia na utworzenie spółdzielni) i zasady swobody działalności gospodarczej oraz zlekceważenia toku prac legislacyjnych stanowiska Kasy Krajowej, opinii specjalistów i organizacji spółdzielczych. W tym miejscu należy wskazać, że pewien fragment unormowania pierwotnej ustawy o SKOK był przedmiotem niedawnej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2009 r.11. Wprawdzie przedmiotem kontroli Trybunału były przepisy art. 15 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania12, uznanej za niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jednakże przy tej okazji Trybunał dokonał pewnej charakterystyki istniejącego modelu SKOK. W szczególności, omawiając charakter prawny kas, stwierdził, iż z uwagi na to, że spółdzielcze kasy nie podlegają nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego i nie są objęte gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, „ustawa o spółdzielczych kasach przewiduje odrębne regulacje, mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa środków gromadzonych w kasach przez ich członków”. ________________________________________________________ 11 12 Sygn. akt K 53/07, OTK ZU 2009/3A/27. Dz.U. nr 183, poz. 1354 z późn. – 55 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce TK wskazał trzy grupy „norm ostrożnościowych”: 1) określone w art. 24–27 ustawy i wprowadzające ograniczenia maksymalnej kumulacji udzielanych kredytów dla jednego członka spółdzielczej kasy oraz łącznej kwoty pożyczek i kredytów udzielonych wszystkim członkom na cele związane z działalnością gospodarczą i (uchylone przez zakwestionowaną ustawę) limity czasowe udzielanych pożyczek i kredytów, również na cele mieszkaniowe, czy udzielanych członkom rady nadzorczej, zarządu i komisji kredytowej; 2) regulacje odnoszące się do zasad inwestowania wolnych środków finansowych w celu ograniczenia ryzyka i zapewnienia bezpiecznego inwestowania oraz wprowadzające obowiązek utrzymywania płynnych rezerw – art. 30–31; 3) przepisy dotyczące statusu i zadań Kasy Krajowej – art. 34–42; Trybunał podkreślił tu podstawowy cel Kasy Krajowej, tj. zapewnienie stabilności finansowej kas oraz sprawowanie za pomocą szczegółowo uregulowanych instrumentów prawnych nadzoru nad kasami, w celu zagwarantowania bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy (funkcje związku rewizyjnego, a zarazem związku gospodarczego i organu nadzoru quasi-bankowego). Powyższe uwagi mają istotne znaczenie w kontekście oceny konstytucyjności nowej ustawy, pozwalają bowiem na sformułowanie hipotezy, iż takie uregulowanie byłoby uzasadnione jedynie pod warunkiem wykazania, że zapewnia ono w stopniu wyższym bezpieczeństwo środków gromadzonych w kasach przez ich członków, niż pierwotna ustawa, i to właśnie w efekcie nowej koncepcji nadzoru. Tego jednak ani ustawa, ani uzasadnienie jej projektu nie dowodzi, zwłaszcza nie wykazuje, czy i ewentualnie dlaczego niewystarczające byłoby wprowadzenie mniejszego zakresu nadzoru KNF nad systemem SKOK, mianowicie odnoszącego się tylko do nadzoru spół-dzielczego, sprawowanego przez Kasę Krajową. Odrębne zagadnienie dotyczy prawidłowości delegacji do wydania aktów wykonawczych do ustawy o SKOK, przy czym ustawa odwołuje się do tych aktów, których nawet założenia (a cóż dopiero treść ich projektów) nie są jeszcze znane. Prawidłowość zawartych w ustawie delegacji ustawowe rodzi wątpliwość z punktu widzenia reguł, określonych w art. 92 Konstytucji RP. Stosownie do wskazanego przepisu Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Reguły stanowienia aktów wykonawczych do ustaw zostały wypracowane najpierw w orzecznictwie polskiego sądu konstytucyjnego, następnie precyzyjnie wyrażone w tekście Konstytucji z 1997 r. i podtrzymane konsekwentnie przez Trybunał Konstytucyjny w późniejszym – 56 – Dudek, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r.o spółdzielczych kasach... orzecznictwie. „Pogląd, że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego (a więc nie np. opartego na domniemaniu), precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej, uznał Trybunał Konstytucyjny za należący do kanonu polskiej myśli konstytucyjnej”13. Tymczasem, wskazując przykładowo, zgodnie z art. 18 ust. 5 opiniowanej ustawy, minister właściwy do spraw instytucji finansowych może określić w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego i Kasy Krajowej, minimalne wymogi kwalifikacyjne dla członków zarządów kas; według art. 62 ust. 1 tenże minister po zasięgnięciu opinii KNF i Kasy Krajowej, może określić w drodze rozporządzenia wiążące kasy normy dopuszczalnego ryzyka w ich działalności, uwzględniając konieczność zapewnienia bezpieczeństwa działalności kas i Kasy Krajowej oraz zgromadzonych w nich środków; zgodnie zaś z art. 64 ust. 3 ten sam minister po zasięgnięciu opinii ww. podmiotów określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kontrolnych (przez pracowników Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego) w kasach i w Kasie Krajowej, uwzględniając konieczność skutecznego sprawowania nadzoru oraz prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej; wreszcie, w świetle art. 80 ust. 3 minister właściwy do spraw instytucji finansowych, po zasięgnięciu opinii (wyłącznie) KNF w drodze rozporządzenia ustala zakres, terminy i tryb przekazywania informacji sprawozdawczych przez kasy i Kasę Krajową do KNF, mając na uwadze zapewnienie sprawnego i efektywnego nadzoru nad kasami i Kasą Krajową. Kwalifikacja delegacji, zawartych w przytoczonych przepisach ustawy, w świetle wymogów art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego musi być jednoznacznie negatywna: upoważnienia te albo wskazują jedynie podmiot (podmioty) upoważnione kompetencyjnie, pozostawiając wydanie rozporządzenia uznaniu organu, albo nie są dostatecznie szczegółowe i nie określają ściśle zakresu spraw przekazanych do uregulowania, albo wprost nie zawierają żadnych wytycznych, dotyczących treści rozporządzenia. A zatem, zważywszy iż dotyczą one nowo wprowadzanego nadzoru, stanowią one niezgodne z Konstytucją, blankietowe przekazanie kompetencji normodawczych, prowadzące do niedozwolonego kreowania samoistnych norm podstawowych w newralgicznym obszarze praw majątkowych SKOK i ich członków. ________________________________________________________ 13 Por. wyrok TK z 27.04.1999 r., sygn. P 7/98. – 57 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Wątpliwości legislacyjne i zastrzeżenia pod względem zgodności z regułami wynikającymi z zasady państwa prawnego, reguł ingerencji w sferę wolności i praw, a także zasady równości i niedyskryminacji wywołuje wiele szczegółowych przepisów ustawy, w tym zwłaszcza: 1. art. 4 – błędnie nakazujący do stosunków zobowiązaniowych pomiędzy kasami a ich członkami, stosować przepisy ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w zakresie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów – nieadekwatne w relacjach spółdzielnia-członek spółdzielni, 2. art. 7 – normujący swoisty nadzór prewencyjny, wkraczający w kompetencje sądu rejestrowego, a obejmujący nadmierne wymogi w postaci zezwolenia KNF na utworzenie kasy i zatwierdzania jej statutu, 3. art. 16 – odnoszący do działalności kasy i Kasy Krajowej (a nie konkretnych osób) ewentualną kwalifikację jej wykorzystywana w celu ukrycia działań przestępczych lub dla celów mających związek z przestępstwem skarbowym lub innym przestępstwem, 4. art. 17 – przewidujący krąg organów kasy inny, niż w prawie spółdzielczym, tj. zastępujący walne zgromadzenie członków zebraniem przedstawicieli, 5. art. 19 – przyjmujący regułę nieodpłatnego pełnienia funkcji w organach kasy, 6. art. 20 – pozbawiający ogół członków kasy (na rzecz jej rady nadzorczej) kompetencji do powoływania i odwoływanie członków zarządu, 7. art. 21 – normujący powoływanie prezesa zarządu kasy za zgodą KNF, przy niedookreślonych przesłankach decyzji negatywnej, 8. art. 24 – określający obowiązek kasy w zakresie utrzymania współczynnika wypłacalności na poziomie co najmniej 5%, z określeniem względnie krótkiego 18-miesięcznego vacatio legis tego przepisu (art. 93) oraz przekazaniem ministrowi nadmiernej swobody określenia sposobu i szczegółowych zasad jego obliczania, 9. art. 26 – określający pokrywanie strat bilansowych kas z funduszu zasobowego i funduszu udziałowego oraz dopuszczający zwiększenie odpowiedzialności członków kas za straty powstałe w kasie do podwójnej wysokości wpłaconych udziałów, 10. art. 30 i art. 31 – ograniczające wysokość pożyczek i kredytów udzielonych członkowi kasy na cele działalności gospodarczej do 15% oszczędnościowo-pożyczkowego funduszy własnych kasy, a członkom organów kasy 20% funduszu, – 58 – Dudek, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r.o spółdzielczych kasach... 11. art. 34 – zgodnie z którym, członek kasy nie może być jednocześnie poręczycielem więcej niż dwóch pożyczek lub kredytów łącznie, udzielonych przez kasę, której jest członkiem, bez względu na kryterium zdolności kredytowej, 12. art. 37 – ograniczający łączną wartość zakupionych przez kasę środków trwałych, zwłaszcza w pierwszych 3 latach działalności (do 5% wysokości aktywów), co może uniemożliwić podjęcie działalności przez nowo tworzoną kasę, 13. art. 42 – zmieniający dotychczasowe cele działalności Kasy Krajowej i redukujące je do zadań zapewnienia stabilności finansowej kas (w tym udzielanie kasom wsparcia finansowego ze środków funduszu stabilizacyjnego) oraz sprawowania kontroli (a nie nadzoru) nad kasami dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami prawa, z pozbawieniem kompetencji stanowienia tzw. norm ostrożnościowych, 14. art. 48 – stanowiący, iż każdemu członkowi Kasy Krajowej przysługuje jeden głos na walnym zgromadzeniu bez względu na ilość posiadanych udziałów, co narusza reguły Prawa spółdzielczego (i prawa handlowego), dotyczące proporcjonalnego transformowania ilości i wysokości udziałów (kapitału) na proces decyzyjny, 15. art. 48 i art. 49 – które stanowiąc, iż na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej każda kasa jest reprezentowana przez pełnomocnika wybranego przez jej radę nadzorczą spośród członków kasy z wyłączeniem członków zarządu kasy oraz, iż rada nadzorcza jest wybierana spośród pełnomocników reprezentujących kasy na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej – w sposób bezzasadny pozbawia prawa reprezentacji osoby najbardziej kompetentne, tj. należące do zarządów poszczególnych kas, 16. art. 51 – wymagający zgody Komisji Nadzoru Finansowego na powołanie trzech członków zarządu Kasy Krajowej (liczącego od 3 do 5 osób), w tym prezesa, 17. art. 53 – wymagający zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego zmian statutu Kasy Krajowej, z blankietowym upoważnieniem KNF do dyskwalifikacji zmiany, która mogłaby prowadzić do naruszenia przepisów prawa, bezpieczeństwa środków gromadzonych w kasach lub bezpieczeństwa lokat kas gromadzonych przez Kasę Krajową, 18. art. 54 – limitujący fundusze własne Kasy Krajowej, obejmujące jedynie fundusz udziałowy i fundusz zasobowy, w przeciwieństwie do wszystkich innych spółdzielni, mogących swobodnie tworzyć w statutach także inne fundusze własne, a przede wszystkim: – 59 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 19. art. 60–80, zawarte w rozdziale 6. Nadzór nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową – wprowadzające poddanie i podległość działalności kas i Kasy Krajowej nadzorowi, sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o SKOK oraz w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym14 – z rażącym naruszeniem zasad państwa prawa, w tym reguł przyzwoitej legislacji i reguł udzielania delegacji ustawowych, zasady autonomii spółdzielczej, zasad swobody działalności gospodarczej oraz ochrony własności i praw majątkowych oraz 20. całość unormowania i liczne przepisy ustawy nakładające na spółdzielcze kasy i Kasę Krajową dalej idące ograniczenia prawne, organizacyjne i finansowe, niż istniejące w przypadku innych spółdzielni, bądź innych osób prawnych typu korporacyjnego – z pogwałceniem zasady równości i niedyskryminacji. W kontekście wprowadzanego analizowaną ustawą nadzoru, na szczególnie podkreślenie zasługuje jeszcze jeden przepis, mianowicie art. 64 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym Komisja Nadzoru Finansowego oraz osoby wykonujące czynności nadzoru nie ponoszą odpowiedzialności za szkodę wynikłą ze zgodnego z przepisami ustaw działania lub zaniechania, które pozostaje w związku ze sprawowanym przez Komisję Nadzoru Finansowego nadzorem nad działalnością kas. Na pozór, przepis ten wyklucza jedynie odpowiedzialność Skarbu Państwa za tzw. szkody legalne wynikłe z funkcji indywidualnych działań i czynności nadzorczych państwa wobec SKOK. W rzeczywistości jednak – przepis ten i cała regulacja opiniowanej ustawy może być zasadnie postrzegana jako generalny mechanizm wprowadzenia poszkodowania i upośledzenia – bez możliwości rekompensaty z tego tytułu – systemu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych funkcjonujących dotychczas w Polsce. Funkcjonujących, podkreślmy: bez istotnych zjawisk negatywnych, w tym bez patologii systemu bankowego i bez większych skutków wywołanych światowym kryzysem ekonomicznym i finansowym. Konstytucyjny wzorzec normatywny dla oceny nowej ustawy Unormowanie ustawy z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw powinno być konfrontowane z kilkoma przepisami Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. o randze zasad ustrojowych (oprócz wcześniej rozwiniętego problemu ustawodawstwa delegowanego, tj. art.92), przede wszystkim: ________________________________________________________ 14 Dz.U. nr 157, poz. 1119, z późn. zm. – 60 – Dudek, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r.o spółdzielczych kasach... 1) z art. 2 Konstytucji RP, statuującym zasadę demokratycznego państwa prawa, obejmującą reguły przyzwoitej legislacji, w tym wymogi stanowienia jasnego i spójnego prawa, wolnego od sprzeczności z normami wyższej rangi i kolizji w danej płaszczyźnie normatywnej. Współczesne rozumienie zasady demokratycznego państwa prawnego, której jądro stanowi zasada legalizmu15 znajduje szczególne zastosowanie w ramach każdego procesu prawotwórczego. Wypracowane przez Trybunał Konstytucyjny implikacje tej zasady, zbiorczo ujmowane jako tzw. reguły przyzwoitej legislacji, wynikające z zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki16, obejmują obszerny katalog reguł prawodawstwa. Stanowią je m.in.: ochrona praw słusznie nabytych, ochrona interesów w toku i ekspektatyw, zakaz retroaktywnego działania prawa karnego oraz innych przepisów prawa pogarszających sytuację prawną adresatów, wykluczenie bezpośredniego wprowadzania przepisów w życie, bez odpowiedniego okresu dostosowawczego (vacatio legis), zakaz stanowienia ustaw epizodycznych, zasada określoności prawa, wymóg jasnego, spójnego i zrozumiałego prawa, zasada proporcjonalności, wykluczająca nadmierną ingerencję, czy zakaz ograniczania wolności i praw jednostki z innych względów, niż ważny interes społeczny lub indywidualny chroniony przez konstytucję. Na podkreślenie zasługuje walor pewności (określoności) prawa, czyli jego generalnego charakteru, jasności i jednoznaczności, w myśl klasycznej paremii ubi ius incertum ibi ius nullum (niepewna regulacja prawna nie jest żadnym prawem). Przepisy prawne niejasne i niejednoznaczne, formułowane w sposób uniemożliwiający adresatom określenie swojej sytuacji prawnej i konsekwencji swego postępowania, przepisy o charakterze epizodycznym, podlegające częstym zmianom – godzą w zasadę państwa prawa17. Znaczenie pewności i stabilności prawa wynika stąd, iż oznacza ona zarówno ochronę przed bezprawnymi działaniami innych podmiotów prawa, jak i zabezpieczenie przed arbitralnymi, samowolnymi działaniami organów państwa, rodzi zaufanie do prawa i stwarza możliwość przewidywania zachowania innych podmiotów prawa18. ________________________________________________________ 15 16 17 18 Organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie prawa i w określonych granicach prawa – art. 7. Poczynając od orzeczenia z 30 listopada 1988 r., sygn. K.1/88, OTK 1988 r., poz. 6, po dziesiątki późniejszych orzeczeń. Miedzy innymi wyroki TK: z 20 grudnia 1999 r. K 4/99, OTK ZU 1999 r., nr 7, poz. 165 i z 11 stycznia 2000 roku, K 7/99, OTK ZU z 2000 r., nr 1, poz. 2. Między innymi wyroki: z 28 stycznia 2003 r., SK 37/01, OTK ZU 2003 r. nr 1A, poz. 3; z 29 czerwca 2005 r., SK 34/04, OTK ZU nr 6A, poz. 69; z 17 maja 2006, K 33/05, OTK ZU 2006 r., nr 5A, poz. 57. – 61 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 2) z art. 22 Konstytucji RP, stanowiącym, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej – będącej filarem społecznej gospodarki rynkowej unormowanej w art. 20 Konstytucji – jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny oraz z art. 31 ust. 3, ustanawiającym generalne reguły ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Obowiązująca Konstytucja RP normuje istotne elementy ustroju społecznego, postanawiając w art. 20, iż podstawę ustroju gospodarczego RP stanowi społeczna gospodarka rynkowa oparta na trzech filarach: wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Unormowanie to, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zakłada koncepcję równowagi interesów uczestników rynku i zarazem poszanowania ich autonomii, tworząc konstytucyjną gwarancję negocjacyjnego sposobu rozstrzygania spraw spornych, umożliwiającą przezwyciężenie napięć i konfliktów w procesie gospodarowania. Partnerzy społeczni, uczestnicy procesu gospodarczego, pracodawcy, pracownicy, producenci i konsumenci powinni prowadzić ze sobą dialog, w celu wyeliminowania negatywnych efektów nieskrępowanego działania wolnego rynku. Państwo natomiast nie ma możliwości bezpośredniego wpływania na obrót gospodarczy, lecz może to jedynie czynić pośrednio, za pomocą szczególnych i dozwolonych narzędzi prawnych19. Przytoczone przepisy konstytucyjne, dopełniające art. 20 Konstytucji i łącznie ustanawiające wolność działalności gospodarczej20 w sposób pośredni, a unormowanie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej21 w sposób wyraźny – akcentują zasadę równości w obszarze działalności gospodarczej. Art. 6 tej ustawy stanowi, że „podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa”. Należy przyjąć, że wolność gospodarcza jest zjawiskiem złożonym i obejmuje szereg atrybutów, w tym zwłaszcza swobody: podejmowania oraz prowadzenia działalności gospodarczej, wyboru formy organizacyjno-prawnej, konkurowania z innymi podmiotami gospodarczymi, zbywania własnych towarów i usług oraz kształtowania cen, decydowania o sposobie zaangażowania kapitału, zatrudniania oraz decydowania o sposobie prowadzenia działalności gospodarczej, zmiany jej profilu, czasu trwania. Ujmując lapidarnie: „ustrojodawca uznał zasadę, że w działalności gospodarczej wszystko, co nie jest zakazane, jest ________________________________________________________ 19 20 21 Między innymi wyrok z 24 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK ZU 2001 r., nr 1, poz. 4. Por. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., SK 24/04, OTK ZU 2003 r. nr 4A, poz. 33. Dz.U. z 2004 r., nr 173, poz. 1807 z późn. zm. – 62 – Dudek, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r.o spółdzielczych kasach... dozwolone”22. Należy przy tym bez fetyszyzmu uznać, że chodzi tu o swobodę „podejmowania i prowadzenia działalności, której zasadniczym celem jest osiągnięcie zysku”23. W tym właśnie kontekście podkreślić należy konstytucyjnie dopuszczoną możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22). Rzecz jasna, jak każde prawo podmiotowe, w tym i podstawowe dla działalności gospodarczej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 64), również i wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru ius infinitum, toteż może podlegać ograniczeniom. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w szczególności, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej, np. poprzez obowiązki rejestracyjne, czy związane ze sprawozdawczością, prawem podatkowym i prawem pracy, bądź najdalej idące w sferze przedmiotowej i podmiotowej, tj. zakazy prowadzenia niektórych rodzajów działalności oraz wymogi koncesji i zezwoleń na działalność określonego rodzaju – nie mogą mieć charakteru generalnych wyłączeń podmiotowych i muszą mieć wyraźne podstawy merytoryczne i aksjologiczne24. Interpretacja klauzuli „ważnego interesu publicznego”, jako materialnej przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej, powinna być powiązana z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji, normującym generalne reguły limitowania konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z nim: 1) w grę wchodzić może jedynie ograniczenie zakresu korzystania, a nie odmowa uznania, czy całkowite pozbawienie kogoś wolności i praw; 2) zastrzeżono wyłącznie ustawową podstawę takiego ograniczenia, 3) którego nieodzownym warunkiem jest konflikt wolności i praw z konkurującymi wartościami, jakimi są: bezpieczeństwo i porządek publiczny w państwie demokratycznym, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo ochrona wolności i praw innych osób, a 4) zakres ograniczeń nie może naruszać istoty wolności i praw, tj. zupełnie ich wyłączać, czy znosić. Dopuszczalne ograniczenia muszą być obiektywnie uzasadnione w warunkach państwa demokratycznego oraz konieczne, tzn. proporcjonalne do rangi dóbr chronionych i adekwatne względem zamierzonego efektu. Konstytucja odrzuca możliwość nadmiernej ingerencji i zakłada, że ograniczenia dopuszczalne są w zakresie minimalnie koniecznym. Ustawodawca musi zatem uznać, iż konkretna ingerencja jest ________________________________________________________ 22 23 24 Por. Uchwała Sądu Najwyższego z 18 października 2001 r., sygn. I KZP 9/01, OSN KW 2001 r. nr 9–10, poz. 87. Por. wyrok TK z 14 czerwca 2004 r., SK 21/02, OTK ZU 2004 r. nr 6A, poz. 56. Między innymi wyroki: z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU 1998 r. nr 3 poz. 28, z 4 lipca 2002 r., P 12/01, OTK ZU 2002 r. nr 4A, poz. 50, z 28 stycznia 2003 r., K 2/02, OTK ZU 2003 r. nr 1A, poz. 4; z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02, OTK ZU 2003 r. nr 9A, poz. 103. – 63 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce jedynym sposobem rozwiązania kolizji wartości i efektywnej ochrony wartości traktowanej jako nadrzędna, co oznacza sytuację podobną do przyjętej na gruncie prawa karnego materialnego instytucji kontratypu stanu wyższej konieczności25. Tak więc, odwołanie do ważnego interesu publicznego w art.22 Konstytucji „nie oznacza pozostawienia ustawodawcy dowolności w określaniu rodzaju chronionego interesu”, zaś „przy ustalaniu jego zawartości muszą być brane pod uwagę inne regulacje konstytucyjne i hierarchia wartości, wynikająca z koncepcji demokratycznego państwa prawnego”26. 3) z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wyrażającym zasadę równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji, czyli nakaz jednakowego traktowania podmiotów równych i podobnego traktowania podobnych, z dopuszczalnością jedynie uzasadnionych zróżnicowań, niesprzecznych z wymogami sprawiedliwości, przy czym żadne kryterium nie może stanowić podstawy dla zróżnicowań niesprawiedliwych, dyskryminujących określone podmioty. W nader bogatym dorobku orzeczniczym Trybunał Konstytucyjny uznaje, iż art. 32 Konstytucji RP stanowi całość normatywną, ust. 1 statuuje zasadę równości jako normę konstytucyjną adresowaną do wszelkich organów władzy publicznej, a ust. 2 wyraża uniwersalny charakter zasady równości, nakazując jej przestrzeganie we wszystkich sferach życia, tj. w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym oraz określa bliżej granice dopuszczalnych zróżnicowań podmiotów prawa. W myśl tego przepisu żadne kryterium nie może stanowić podstawy dla zróżnicowań niesprawiedliwych, dyskryminujących określone podmioty27. Pomiędzy zasadą równości praw i zakazem dyskryminacji zachodzi tego rodzaju ścisły związek, iż zakaz dyskryminacji jest traktowany jako negatywna strona zasady równości28. Należy zatem wyróżnić co najmniej trzy aspekty pozytywne równości: 1) równość uprawnień przysługujących jednostce bądź innemu podmiotowi wolności i praw – równość szans, 2) równość udzielanej przez prawo ochrony oraz 3) równość odpowiedzialności prawnej. Zasada równości nie oznacza jednak ani jej absolutyzowania, ani prymitywnego egalitaryzmu, gdyż Konstytucja implicite dopuszcza zróżnicowanie sytuacji prawnej, jednak pod określonymi warunkami, gdyż zróżnicowanie sytuacji ________________________________________________________ 25 26 27 28 Por. m.in. wyroki TK: z 28 czerwca 2000 r., K. 34/99, OTK ZU 2000 r. nr 5, poz. 142, z 3 czerwca 2008 r., K 42/07, OTK ZU 2008 nr 5A, poz. 77 oraz z 30 września 2008 r. K 44/07, OTK ZU 2008 r. nr 7A, poz. 126. Wyrok TK z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02, OTK ZU 2003 r. nr 9A, poz. 103. Wyrok TK z 23 października 2001 r., K 22/01, OTK ZU 2001 r., nr 7, poz. 215. Wyrok TK z 13 maja 2002 r., SK 32/01, OTK ZU 2002 r., nr 3A, poz. 31. – 64 – Dudek, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r.o spółdzielczych kasach... prawnej podobnych podmiotów zawsze musi być uzasadnione i usprawiedliwione. Wypracowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego kryteria podkreślają, iż wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach, które muszą być relewantne, tj. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, służyć ich realizacji i mieć racjonalne uzasadnienie. Nadto, powinny być proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów musi pozostawać we właściwej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Wreszcie, odmienne potraktowanie podmiotów powinno być związane z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, zwłaszcza z zasadą sprawiedliwości społecznej29. Jednocześnie w art. 32 ust. Konstytucji akcent położono na aspekt negatywny, formułując zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym. Dyskryminacja to zróżnicowane traktowanie osób znajdujących się w obiektywnie takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej, obiektywnie usprawiedliwionej podstawy. Zdaniem Trybunału, dyskryminacja zachodzi w sytuacji, gdy wprowadzone zróżnicowanie ma charakter arbitralny, nieproporcjonalny i nieuzasadniony30. Ten aspekt równości ma charakter jest bezwzględny i nie doznaje ograniczeń, np. przez wskazanie konkretnych kryteriów, które nie mogą stanowić przesłanek dyskryminującego zróżnicowania. Konkluzje W świetle przeprowadzonych analiz, uregulowanie ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wprowadzanej pod hasłem zapewnienia korzyści wynikających z wprowadzenia nadzoru państwowego nad działalnością SKOK – nie gwarantuje jego praktycznej efektywności, ale prowadzi w konsekwencji do rewizyjnej zmiany istoty dotychczasowego systemu SKOK i jego bezzasadnego włączenia w obszar działalności banków sensu stricto, połączonego z nadmiernym rozbudowaniem uprawnień organów administracji specjalnej, tj. Komisji Nadzoru Finansowego oraz naruszeniem praw członków SKOK. ________________________________________________________ 29 30 Por. m.in. w wyroki: z 23 czerwca 1999 r. sygn. K.30/98 oraz z 6 lipca 1999 r., sygn. P.2/99; OTK ZU 1999 r. nr 5, poz. 101 i 103, z 19 lutego 2001 r., SK 14/00, OTK ZU 2001 r. nr 2, poz. 31. Między innymi wyroki: z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK ZU z 1998 r. nr 2, poz. 12; z 30 września 2008 r. K 44/07, OTK ZU 2008 r. nr 7A, poz. 126. – 65 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Przepisy tej ustawy stanowią niedopuszczalne ograniczenie wolności gospodarczej oraz jej podstaw majątkowych, w tym własności (art. 22 i art. 64 Konstytucji), nieproporcjonalną i nieuzasadnioną ingerencję w sferę wolności i praw (art. 31 ust. 3) oraz naruszenie reguł społecznej gospodarki rynkowej (art. 20), a także zasady równości i niedyskryminacji (art. 32). Oprócz merytorycznych błędów, ustawa obarczona jest poważnymi wadami z zakresu techniki prawodawczej, które naruszają reguły przyzwoitej legislacji, wynikające z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zawiera blankietowe przekazanie kompetencji normodawczych, prowadzące do niedozwolonego kreowania norm podstawowych w newralgicznym obszarze wolności gospodarczej (art. 92 Konstytucji). Z powodu wszystkich tych przyczyn, nowa ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – zasługuje na dezaprobatę w świetle wymogów Konstytucji RP. Jednocześnie zastrzec należy, iż jedyną drogą prawną dla wywołania autorytatywnego ustalenia właściwego rozumienia kwestionowanych przepisów ustawowych i następnie rozstrzygnięcia wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją, jest zainicjowanie przez uprawniony podmiot postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie kontroli konstytucyjności norm, tj. przez Prezydenta RP w trybie prewencyjnym (art. 122 ust. 3) albo z inicjatywy uprawnionych podmiotów w trybie następczym31. Dzięki wskazanemu działaniu Prezydenta RP, który zainicjował kontrolę prewencyjną ustawy przed Trybunałem Konstytucyjnym, istnieje szansa na zapobieżenie wejściu w życie zarówno poszczególnych wadliwych przepisów, jak i całości nowej ustawy, a tym samym powstaniu nieodwracalnych szkód w rezultacie naruszenia przez ustawodawcę Konstytucji. ________________________________________________________ 31 Art. 191 ust. 1 i art. 193 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji. – 66 – Brodecki, Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie o spółdzielczych kasach... Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z prawem europejskim prof. zw. dr hab. Zdzisław Brodecki 1. Wstępne założenia Nowa regulacja zasad tworzenia, organizacji i działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej (Kasy Krajowej) oraz nadzoru nad nimi jest zgodna z tendencją do scalania rynku finansowego w celu bardziej efektywnego zapobiegania kryzysom finansowym lub zwalczania ich skutków. Traktowanie prawa rynku finansowego jako czegoś więcej niż zbioru jego części składowych (prawa bankowego, prawa ubezpieczeń czy prawa rynku kapitałowego) zobowiązuje do „zjednoczenia w różnorodności”. Ustawa wciela w życie „nową ideę” według „starych” (sektorowych!) założeń, bowiem reguluje ustrojowe, materialne i procesowe aspekty działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (credit unions) również przy pomocy instrumentów prawa bankowego. Wciskanie spółdzielczych kas w „gorset” prawa bankowego jest pierworodnym grzechem opiniowanej ustawy. Uchwalona przez Sejm ustawa jest przejawem oportunizmu środowisk politycznych wobec reformy prawa rynku finansowego. Przyjęta w ustawie koncepcja uprzywilejowuje banki, co jest niezgodne z zasadą równości wobec prawa w rozumieniu art. 2 Konstytucji (państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej) i art. 32 Konstytucji (prawa do równego traktowania przez władze publiczne). Jest to nieuzasadniona dyskryminacja spółdzielczych kas w stosunku do banków i pozbawienie tych instytucji kredytowych o szczególnym charakterze ich mocy. Przejawem tej dyskryminacji jest fakt, że uchwalona ustawa nie uwzględnia wyłączenia polskich spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych spod wymogów licencyjnych i ostrożnościowych dyrektywy bankowej 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe1 i w wielu przypadkach wprost poddaje działalność kas normom wynikającym z prawa bankowego (nawet je w sposób nieuzasadniony zaostrzając), bez dostosowania ich do konstrukcji i specyfiki spółdzielczych kas. Tymczasem Polska już na początku negocjacji członkowskich ________________________________________________________ 1 Dz.U. UE L 177 z 30.06.2006 r. – 67 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce zadeklarowała chęć wyłączenia spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych spod regulacji dyrektywy regulującej podejmowanie i prowadzenie działalności bankowej w UE. Podejście to strona polska uzasadniała szczególnymi względami społecznymi, łączącymi się z działalnością kas, zasadą ich działania wyłącznie na rzecz swoich członków oraz niewielkim udziałem spółdzielczych kas w krajowym rynku finansowym. Uznając zasadność przedstawionej argumentacji, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (oraz Bank Gospodarstwa Krajowego) zostały wyłączone (mocą art. 2 dyrektywy) spod regulacji dyrektywy bankowej. Komisja Europejska podzieliła opinię, iż ze względu na fakt, że kasy mają niewielki udział w polskim rynku bankowym, nie wydaje się niezbędne rozciągnięcie nad nimi nadzoru bankowego oraz zaostrzenie wymogów o charakterze kapitałowym i ostrożnościowym. Wyłączając kasy spod działania dyrektywy 2006/48/WE stanowiącej podstawową regulację działalności bankowej w UE, pośrednio uznano ich działalność za szczególną, zbliżoną w charakterze do działalności unii kredytowych, bowiem takiemu samemu wyłączeniu podlegają także credit unions w Wielkiej Brytanii i Irlandii, ale także, jako podmioty świadczące usługi wyłącznie na rzecz swoich członków, we Francji (caisse des dépôts et consignations), we Włoszech (cassa depositi e prestiti), na Łotwie ( krajaizdevu sabiedribas), na Litwie (kredito unijos). Tym samym fundamentalne zmiany instytucjonalnej struktury regulacyjnej i nadzorczej spółdzielczych kas i Kasy Krajowej powinny uwzględniać specyfikę i standardy unii kredytowych oraz międzynarodowe zasady spółdzielcze. Podkreślić należy, że istota unii kredytowych (związków kredytowych), których odpowiednikiem w Polsce są spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, wyraża się w samopomocy ich członków, co stanowi o powołaniu tych instytucji do realizacji odmiennych celów niż banki komercyjne, pomimo to, że spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (credit unions), przyjmując depozyty od ludności i udzielając kredytów, spełniają funkcjonalne kryteria definicji „instytucji kredytowej” określone w dyrektywie bankowej 2006/48/WE. Ustawa w głównej mierze poświęcona jest regulacji nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi, który ma kluczowe znaczenie dla stabilności finansowej kas i bezpieczeństwa powierzonych im oszczędności członków. Podkreślić należy, że nadzór stanowi najistotniejsze ogniwo sieci bezpieczeństwa finansowego, którą w wymiarze instytucjonalnym tworzą (poza nadzorem) także bank centralny (jako pożyczkodawca ostatniej instancji) i system gwarantowania depozytów. Głównym celem sieci bezpieczeństwa finansowego jest ochrona systemu finansowego przed destabilizacją spowodowaną przez kryzysy finansowe. Stąd też sieć bezpieczeństwa finansowego a zwłaszcza jej właściwa konstrukcja służyć ma zapewnieniu stabilności finansowej i ochronie depozytów powierzonych – 68 – Brodecki, Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie o spółdzielczych kasach... instytucjom finansowym2. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo kredytowe utworzyły własną sieć bezpieczeństwa i odrębny od bankowego, system ochrony oszczędności, w których efektywność ustawa zdecydowanie negatywnie ingeruje. W zakresie działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych zarówno Kasa Krajowa, sprawująca dotychczas nadzór nad kasami oraz fundusz stabilizacyjny utworzony przez nią w ramach funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji w celu zapewnienia stabilności finansowej kas, jak również dopełniający je system gwarancji depozytów w ramach Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK (kasy nie są uczestnikami bankowego systemu gwarantowania depozytów prowadzonego przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny) – stanowią oficjalnie uznany system bezpieczeństwa kas, analizowany w corocznych Raportach Narodowego Banku Polskiego o stabilności systemu finansowego. Nowa ustawa odbierając Kasie Krajowej uprawnienia nadzorcze i stabilizujące, stanowi o podporządkowaniu kas systemowi bezpieczeństwa i stabilności dla nich nieadekwatnego – przeznaczonego dla banków, co stanowi o osłabieniu a nawet zagrożeniu bezpieczeństwa zgromadzonych w nich środków pieniężnych, szczególnie że w ustawie explicite nie określono systemu gwarancji dla środków pieniężnych powierzonych kasom, jednocześnie odbierając Kasie Krajowej prawo do stanowienia odpowiednich w tym zakresie norm ostrożnościowych. Uznać to należy za nieuzasadnioną dyskryminację spółdzielczych kas w stosunku do banków a tym samym naruszenie zasady równości w prawie nakazującej równe traktowanie przy kształtowaniu treści obowiązującego prawa i zakazu dyskryminacji wyrażonych w 32 Konstytucji w zw. z art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 9 i 91 ust. 2 Konstytucji. Istotne, że ustabilizowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego3 podkreśla, że zasada równości musi być rozpatrywana w ścisłym związku z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Pomimo bowiem, że kasy i banki wykonują czynności polegające na przyjmowaniu depozytów i udzielaniu kredytów, to ich status prawny istotnie się różni. Cechą odróżniającą kasy od banków, także banków spółdzielczych, jest ustawowe ograniczenie funkcjonowania kas (utrzymane także w nowej ustawie) wyłącznie do działalności na rzecz swoich członków. Zakres świadczonych przez nie czynności jest w stosunku do banków istotnie zawężony, nie mają one także przywilejów bankowych (prawa do wydawania bankowego tytułu egzekucyjnego, uproszczonego ustanawiania hipoteki, tajemnicy bankowej). ________________________________________________________ 2 3 Zob. A. Jurkowska-Zeidler, Bezpieczeństwo rynku finansowego w świetle prawa Unii Europejskiej, Wolters Kluwer, Warszawa 2008, s. 14, 193. Na przykład orzeczenie w sprawie K 10/96 dostępne na http://www.trybunal.gov.pl. – 69 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Fundamentem prawa rynku finansowego jest wolność gospodarcza. Uchwalona przez Sejm ustawa ogranicza tę wolność bez zachowania proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych a rangą „ważnego interesu publicznego”, tj. klauzulą generalną z art. 22 Konstytucji. Przyjęte rozwiązanie godzi nie tylko w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, ale i w swobodę konkurencji, powodując zakłócenia na wspólnym rynku (gdzie obowiązuje zasada niedyskryminacji ze strony państwa przyjmującego) lub na rynku jednolitym (gdzie obowiązuje zasada jednolitej licencji wydawanej przez państwo pochodzenia). Zbytnie ograniczanie wolności działalności gospodarczej i zniekształcenie zasad konkurencji obowiązujących w polskim obszarze rynku wewnętrznego, powoduje zakłócenia w „Europie bez (wewnętrznych) granic”. Takie podejście narusza zasadę proporcjonalności, która ma charakter fundamentalnego nakazu zaadresowanego do krajowego ustawodawcy, który ingeruje w system praw i wolności zagwarantowanych Konstytucją4. W konsekwencji onus probandi w zakresie proporcjonalności i doboru argumentów przekonywających o zasadności ingerencji w sferę praw i wolności obciąża zawsze ustawodawcę. W kontekście opiniowanej sprawy szczególnego znaczenia nabiera fakt, że orzecznictwo konstytucyjne akceptuje, iż wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania muszą znajdować podstawę w odpowiednio zbudowanej argumentacji (związek regulacji z celem, realizacja celu i treści przepisów w sposób proporcjonalny, wyważenie kolidujących interesów i wartości). W wielu konstytucjach państw członkowskich UE wolność zrzeszania się jest równie cenną wartością, co wolność gospodarcza. Konstytucja RP wiąże tę wolność z ideą społeczeństwa obywatelskiego (art. 11) i zasadą pluralizmu społecznego (art. 12 i 58). Nadzór nad zrzeszeniami polega na kontroli ich działania i na możliwości podejmowania wobec nich środków prawnych w przypadku stwierdzenia niezgodności tego działania z prawem. Nowa regulacja nadzoru nad spółdzielczymi kasami zakłada możliwość ingerencji Komisji Nadzoru Finansowego, nawet w przypadku ich działań legalnych. Przejmowanie przez KNF kompetencji Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w zakresie nadzoru nad działalnością legalną jest wyrazem braku zrozumienia istoty kompleksowego systemu nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi, który zakłada podział ról według przemyślanego klucza – uwzględniającego ________________________________________________________ 4 Wyeksponowanie konstytucyjnego statusu zasady proporcjonalności (w tym kontekście należy odnotować szczególne miejsce art. 31 ust. 3 w systematyce wewnętrznej Konstytucji: wymóg proporcjonalności jest podniesiony do rangi centralnego punktu odniesienia dla konstytucyjnego statusu jednostki). – 70 – Brodecki, Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie o spółdzielczych kasach... różnice między nadzorem formalnym i materialnym, bądź nadzorem nad działalnością niezgodną z prawem i działalnością legalną. W katalogu wolności i praw ważną rolę odgrywa prawo do własności i innych praw majątkowych, które podlega powszechnej ochronie konstytucyjnej w wielu państwach członkowskich UE. Z art. 64 polskiej Konstytucji wynika, że ustawodawca nie może co do zasady zawężać możliwości realizacji przyznanego prawa majątkowego w stopniu prowadzącym do jego unicestwienia. Wynika to z założenia, że prawa konstytucyjne muszą korzystać z efektywności rzeczywistej, a nie jedynie formalnej. Prawo podmiotowe rangi konstytucyjnej nie korzysta ze swojego statusu tylko z racji umieszczenia w Konstytucji. Prawo to jest prawem tylko tak długo, jak posiada pewne atrybuty esencjonalne dla istnienia tego prawa. Pozbawienie tych atrybutów powoduje, że prawo przestaje być prawem. Z tej perspektywy art. 64 Konstytucji należy odczytywać w świetle dyrektywy interpretacyjnej o charakterze tożsamościowym dla systemu konstytucyjnego w postaci obowiązku ustawodawcy respektowania minimalnego wymogu w postaci zachowania „istoty prawa” (art. 31 ust. 3 in fine Konstytucji). Postanowienia ustawy określające m.in. gospodarkę finansową kas, ustalają w sposób arbitralny współczynnik ich wypłacalności na poziomie 5%, zamiast respektowania standardów Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego ustalonych w oparciu o analizę ekonomiczną dokonaną przez wybitnych znawców ekonomii i prawa na poziomie 4% (wyrażającym stosunek kapitału podstawowego do aktywów objętych ryzykiem). Najbardziej racjonalnym byłoby odesłanie w tym względzie do obowiązujących standardów unijnych, które nakazują dostosowanie wymogów w zakresie adekwatności kapitałowej, różnicując jednocześnie ich poziom stosownie do zakresu działalności instytucji kredytowych. Ta technika legislacyjna zdobywa prawo obywatelstwa w polskiej legislacji. Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych dopuszcza subdelegacje dla ministra finansów nawet w sferze praw i wolności, bez precyzyjnego określenia zasadniczych elementów takiej regulacji prawnej. Jest to niezgodne z art. 92 Konstytucji, który uznaje tę materię za ustawową. Tradycje konstytucyjne wspólne dla państw członkowskich są źródłem „zasad ogólnych prawa wspólnotowego” w rozumieniu art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej. Te zasady – konkretyzowane przez Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu w precedensowych wyrokach – wzmacniają aksjologię Konstytucji RP z 1997 r. i jako takie zasługują na wzmiankę w kontekście uwag do poszczególnych artykułów ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Wykładnia Konstytucji „przyjazna prawu wspólnotowemu” jest świadectwem przemian zachodzących – 71 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce w polskim obszarze porządku prawnego Unii Europejskiej5. Nakaz interpretacji prowspólnotowej i respektowanie orzecznictwa sądów wspólnotowych został mocno wyeksponowany w wiodącym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2005 r.6. Do tego „konstytucyjnego postulatu” dodać należy, że prawo europejskie to w dużej mierze „to, co robią i mówią sądy wspólnotowe”, a nie „to, co mówi i robi” prawodawca polityczny7. Uwaga ta dotyczy w pierwszym rzędzie rekonstrukcji wspólnego rynku: rynek ma charakter efektywny i operatywny, ponieważ korzysta z dynamiki orzeczniczej, a w konsekwencji uniezależnia się od niestałych i koniunkturalnych kompromisów politycznych. W konsekwencji niedocenienie (jak w sprawie opiniowanej) wymiaru orzeczniczego w procesie ustawodawczym na poziomie krajowym jest poważnym błędem zaniechania, które często leży u źródeł przegrywanych spraw przez Polskę przed sądami wspólnotowymi 8. 2. Ocena przepisów ogólnych ustawy Przepis art. 3a ustawy rozszerza zakres przedmiotowy prawa konsumenckiego na stosunek członkostwa, który jest stosunkiem cywilnoprawnym i powstaje na podstawie umowy przystąpienia – przyjęcia do spółdzielni. Stosowanie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów9 do stosunków zobowiązaniowych pomiędzy kasami a ich członkami ma na celu przede wszystkim usunięcie z umów konsumenckich klauzul niezgodnych z prawem lub stanowiących jego naruszenie. Postępowanie zmierzające do realizacji tego celu jest trudne w zarządzaniu i kosztowne. Dlatego, w pierwszej fazie rozwoju prawa konsumenckiego, ustawodawca powinien skoncentrować się na ukształtowaniu relacji pomiędzy „przedsiębiorcą” a „konsumentem”. Traktowanie spółdzielczych kas jak przedsiębiorców, a członków kas jak konsumentów usług przez nie świadczonych, narusza międzynarodowe zasady spółdzielcze sformułowane przez Międzynarodowy Związek Spółdzielczy, które stanowią istotny element międzynarodowego prawa spółdzielczego ________________________________________________________ 5 6 7 8 9 Zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wydanie drugie-rozszerzone, Liber, Warszawa 2008, s. 214; cyt. dalej jako „Komentarz”. Sprawa Traktatu akcesyjnego; wyrok dostępny na http://www.trybunal.gov.pl. O tym wpływie i oddziaływaniu reformującym sądu i prawa na świat polityki zob. T. T. Koncewicz, „Wspólnotowa ścieżka precedensu”. Nie czy, ale jak? ukaże się [w:] M. Wyrzykowski (red.), Czy w Polsce istnieje system prawa precedensowego?, Warszawa, w przygotowaniu. Przykłady negatywnej oceny „polskiego prawa” w Trybunale Sprawiedliwości zob. w opracowaniu I. Kolowcy, [w:] Z. Brodecki (red.), Europa sędziów, LexisNexis, Warszawa 2007 oraz [w:] Z. Brodecki (red.), Europa urzędników, LexisNexis, Warszawa 2009. Dz.U. nr 50, poz. 331 z późn. zm. – 72 – Brodecki, Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie o spółdzielczych kasach... i obowiązują wszystkie spółdzielnie na świecie. Poddanie stosunków pomiędzy kasami a ich członkami regulacji ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi także o naruszeniu zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji ustanowionej w art. 32 Konstytucji. Przepis art. 6 ustawy ustanawia zasadę licencjonowania działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Tymczasem wymóg uzyskania licencji (zezwolenia) wprowadza w zakresie działalności instytucji kredytowych w UE dyrektywa 2006/48/WE, z której to regulacji polskie spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe zostały wyłączone. Co istotne, przedmiotowa dyrektywa szczegółowo wskazuje wymogi konieczne do uzyskania zezwolenia, jak i do jego cofnięcia. Jej postanowienia w tym zakresie zostały implementowane w ustawie Prawo bankowe. Tymczasem uchwalona ustawa o s.k.o.k. w zakresie uzyskiwania zezwolenia na utworzenie spółdzielczej kasy nie określa, jakie wymagania należy spełnić przy tworzeniu kasy, wskazując przy tym, że jedną z przesłanek odmowy zezwolenia jest niespełnienie właśnie tych „nieokreślonych” wymagań uzyskania zezwolenia. Przewidziane w tym przepisie wkraczanie Komisji Nadzoru Finansowego w kompetencje sądu rejestrowego odnośnie uprawnienia do zatwierdzania statutów kas jest przejawem wiary w „moc i mądrość” urzędników i niedocenienie roli sędziów w życiu gospodarczym kraju. Badanie zgodności statutu kasy z prawem przez KNF świadczy o zacieraniu granic między działalnością urzędów i sądów oraz ignorowaniu przejrzystości procedur. Dlatego można zastanowić się nad tym, czy zakres i charakter kompetencji przyznanych KNF w art. 6 ustawy jest adekwatny do zakresu i charakteru zadań nałożonych na ten organ i odpowiada zasadzie legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji i w konstytucjach wielu państw członkowskich UE. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada legalizmu była łączona z zakazem domniemania kompetencji organu państwowego bądź zakazem naruszeń prawa przez organ państwowy w toku procesu prawodawczego (Komentarz, s. 30). Istnieje uzasadnienie, by spojrzeć na nią od strony adekwatności przyznanych kompetencji do zakresu i charakteru określonych zadań. 3. Ocena przepisów o członkach kas, ich prawach i obowiązkach Ochrona praw majątkowych jest wartością konstytucyjną (Komentarz, s. 154) i jedną z zasad ogólnych prawa wspólnotowego, której treść jest formowana przez precedensowe orzeczenia sędziów Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Stad też wszelkie naruszenia art. 64 Konstytucji wywołują sprzeciw ze strony podmiotów posiadających określone prawa majątkowe. Do takich naruszeń można zaliczyć przede wszystkim postanowienia art. 11 ust. 3 ustawy (zaliczenie oprocentowania wkładu – 73 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce członkowskiego na poczet wkładu członkowskiego) i ust. 4 (zakazującego wypłacania wkładu członkowskiego – wraz z zaliczonymi na jego poczet odsetkami – przed ustaniem członkostwa). 4. Ocena przepisów o organach kas Przepis art. 14 ustawy wymienia organy kas (zebranie przedstawicieli, radę nadzorczą i zarząd) i w ten sposób ogranicza prawo członków spółdzielczych kas do powołania walnego zgromadzenia według zasad określonych przez ustawę Prawo spółdzielcze. To ograniczenie jest niezgodne z art. 58 Konstytucji, który podobnie jak odpowiednie postanowienia wielu konstytucji w państwach członkowskich UE i art. 12 Karty Praw Podstawowych (Komentarz, s. 140) – nie przewiduje takiej możliwości, deklarując wolność zrzeszania się (wolność stowarzyszania się). Co więcej, nowa ustawa pomija organ realizujący ideę demokracji bezpośredniej. I to bez żadnego uzasadnienia. Powierzenie z mocy art. 15 ust. 5 ustawy określenia przez ministra finansów wymogów kwalifikacyjnych członków zarządów kas w drodze aktu niższego rzędu niż ustawa, stanowi naruszenie wolności gospodarowania wskazanej w art. 22 Konstytucji. Uznając bowiem wskazanie wymogów kwalifikacyjnych członków zarządu kasy za element procedury „licencjonowania” działalności na rynku finansowym, które to z istoty swej stanowi ograniczenie zasady wolności gospodarczej – należy to do materii ustawowej, a nie do aktów niższego rzędu. Co więcej, nie nastąpiło określenie przez ministra finansów (bądź Komisję Nadzoru Finansowego) takich wymogów kwalifikacyjnych w stosunku do członków zarządów banków, co może prowadzić do uznania tej regulacji za dyskryminującą kasy wobec banków oraz co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji wyrażonej w art. 2 i 32 Konstytucji. Przepis art. 16 ustawy jest niespójny z pozbawieniem działalności kas charakteru „niezarobkowego”, czego dokonano nową ustawą, przy jednoczesnym pozostawieniu możliwości wynagradzania dla członków zarządu kas. Jednocześnie regulacja ta stanowi o ograniczeniu wolności gospodarczej w sposób sprzeczny z art. 22 Konstytucji, gdyż nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym. Za przejaw ograniczania wolności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji można też uznać postanowienie zawarte w art. 19 ust. 1 ustawy, z mocy którego w kasie działa w charakterze opiniodawczym komisja kredytowa. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że w grę wchodzi tylko jedna komisja. Trudno zrozumieć powód decydujący o przyjęciu rozwiązania ograniczającego wolność gospodarczą jako wyjątek od zasady o konstytucyjnej wartości. – 74 – Brodecki, Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie o spółdzielczych kasach... 5. Ocena przepisów o gospodarce finansowej kas O egzystencji spółdzielczych kas decydują przede wszystkim finanse. Najwięcej zastrzeżeń budzi w tym zakresie art. 21 ust. 5 ustawy, który nakłada na kasę obowiązek utrzymywania współczynnika wypłacalności na poziomie co najmniej 5%. Wysokość współczynnika wypłacalności jako relacja funduszy własnych (tj. bazy kapitałowej) do aktywów została wskazana w ustawie arbitralnie, bez dokonania koniecznych analiz ekonomicznych. Nie ustanowiono w ustawie minimalnych wymogów kapitałowych, które to stanowią podstawę wyliczenia współczynnika wypłacalności. Zmiana wielkości współczynnika wypłacalności określonej na 4% i przyjętej w dotychczasowej normie ostrożnościowej ustanowionej przez Krajową Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową, została dokonana bez uprzedniej wnikliwej analizy ekonomicznej. Podczas prac nad ustawą zignorowano wiele kanonów ekonomicznej analizy prawa, za które wybitni znawcy filozofii prawa uznają konieczność dbałości o efektywność ekonomiczną, która zmusza do racjonalnego wyboru koncepcji najbardziej użytecznej10. Coś, co nie jest efektywne, nie jest też sprawiedliwie. Śmiało więc można stwierdzić, że przyjęte rozwiązanie jest niezgodne z art. 2 Konstytucji. Należy podkreślić, że banki spółdzielcze – gdy obejmowano je normami adekwatności kapitałowej – miały 12 lat na osiągnięcie odpowiedniego poziomu funduszy własnych, tymczasem w ustawie dla kas przewidziano, iż normy adekwatności kapitałowej kasy mają osiągnąć w ciągu 9-ciu miesięcy od określenia przez ministra finansów sposobu jego wyliczenia (art. 88 ustawy). Jest to rozwiązanie naruszające art. 2 Konstytucji (zasadę państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej). Przepis art. 27 ust. 2 ustawy podobnie jak art. 29 stanowią o limitowaniu zaangażowania finansowego kasy wobec członków prowadzących działalność gospodarczą. Oznacza to, że uprawnienia tych członków do korzystania z usług kasy doznają nieuzasadnionych interesem publicznym ograniczeń, co stanowi naruszenie zasady wolności gospodarczej wyrażonej w art. 22 Konstytucji. 6. Ocena przepisów o Krajowej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej Przepis art. 41 ust. 1 ustawy pozbawia Kasę Krajową kompetencji do stanowienia wiążących dla spółdzielczych kas norm dopuszczalnego ryzyka w ich działalności tzw. norm ostrożnościowych. Oznacza to istotne osłabienie sieci bezpieczeństwa finansowego kas, czego najbardziej ________________________________________________________ 10 Zob. J. Stelmach, B. Brożek, W. Załuski, Dziesięć wykładów o ekonomii prawa, Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 17–20. – 75 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce dotkliwym wyrazem jest zupełne pominięcie w nowej ustawie kwestii gwarantowania środków zgromadzonych w kasach. Obowiązek przynależności kas do systemu gwarantowania depozytów stanowił – jak dotychczas – przedmiot regulacji ostrożnościowej Kasy Krajowej. Stąd pozbawienie Kasy Krajowej kompetencji do dalszego stanowienia norm o takim charakterze stanowi o zniesieniu wymogu obligatoryjnego uczestnictwa kas w systemie gwarantowania depozytów. Co więcej, w kolejnym przepisie ustawy (art. 86) w ramach przepisów przejściowych określa się system gwarancji depozytów powierzonych kasom jako dobrowolny. Rozwiązanie to, pozbawiające depozyty złożone w kasach istniejącej dotychczas ochrony, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawa) oraz art. 64 Konstytucji (zasada ochrony prawnej praw majątkowych). Dodatkowo uznać należy, że istniejąca obecnie instytucjonalna struktura systemu ochrony depozytów funkcjonująca w kasach na mocy norm ostrożnościowych Kasy Krajowej, którą tworzą, podobnie jak w większości światowych systemów finansowych: instytucja nadzoru (Krajowa SKOK), pożyczkodawca ostatniej instancji (fundusz stabilizacyjny Kasy Krajowej), oraz system gwarantowania depozytów (TUW SKOK) – jest w pełni zgodna z tendencjami europejskimi w zakresie architektury sieci bezpieczeństwa finansowego i adekwatna do rozwoju kas jako szczególnego sektora rynku finansowego. Uznanie systemu gwarantowania depozytów kas za dobrowolny powoduje, że nie będzie on mógł być uznany za równoważny wymogom europejskim, co stanowi naruszenie przepisów dyrektywy 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarantowania depozytów11. Pomimo bowiem zasady powszechności systemu gwarantowania wynikającej z tej dyrektywy, spółdzielcze kasy nie są objęte systemem gwarantowania obejmującym depozyty złożone w bankach ustanowionym ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Niemniej jednak, zgodnie z treścią dyrektywy 94/19/WE, każde państwo członkowskie zobowiązane jest czuwać nad utworzeniem i urzędowym uznaniem na swoim terytorium jednego lub kilku systemów gwarancji depozytów dla wszystkich instytucji kredytowych upoważnionych do prowadzenia działalności depozytowej i kredytowej. Należy podkreślić, że zgodnie z dyrektywą 94/19/WE warunkiem niezbędnym do uznania systemu bezpieczeństwa finansowego spółdzielczych kas za równoważny bankowemu, jest zapewnienie przez niego ochrony co najmniej na poziomie zapewnionym przez oficjalnie uznany system gwarantowania depozytów w bankach. Przy uznaniu ubezpieczenia depozytów członków za dobrowolne, w ramach pozbawienia mocy prawnej stosownych norm ostrożnościowych ustanowionych przez ________________________________________________________ 11 Dz.U. UE L z dnia 31 maja 1994 r. – 76 – Brodecki, Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie o spółdzielczych kasach... Kasę Krajową, warunek adekwatności zabezpieczenia depozytów złożonych w kasach nie zostanie spełniony. Rozwiązania w tym zakresie przewidziane w ustawie negatywnie ingerują w instytucjonalną sieć bezpieczeństwa finansowego kas i stanowią o istotnym osłabieniu pełnionej przez nią funkcji zapobiegającej i rozwiązującej ewentualne zaburzenia (kryzysy) finansowe w systemie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, a tym samym wpływają na pogorszenie tego mechanizmu dla całego krajowego systemu finansowego. Przepis art. 54 ustawy stanowi, że Kasa Krajowa prowadzi „działalność niezarobkową”, podczas gdy pominięto to określenie w art. 3 ustawy określającym charakter działalności spółdzielczych kas. Nie sposób znaleźć uzasadnienia dla pozostawienia tej regulacji poważnie utrudniającej stosowanie prawa (w szczególności podatkowego) i rodzącej wiele komplikacji w praktyce. Czyżby był to rzeczywiście błąd legislacyjny? 7. Ocena przepisów o nadzorze nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową Brak koncepcji „kompleksowego” nadzoru nad spółdzielczymi kasami ujętej w regulacjach ustawy jest niezgodny z zasadami racjonalnego działania oraz zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji (Komentarz, s. 28–30). Rola regulacyjna i stabilizacyjna Kasy Krajowej nie zostaje mocą przepisów nowej ustawy adekwatnie zastąpiona przez Komisję Nadzoru Finansowego, jako nowy organ nadzoru nad kasami. Wprowadzony przez ustawę nadzór opiera się na specyfice działalności bankowej i nie jest adekwatny do istoty i zakresu działalności kas oraz ich odrębności od banków, co negatywnie każe oceniać sprawność i efektywność tego rozwiązania. Przepis art. 61 ust. 3 ustawy wprowadza ustawową delegację dla ministra finansów w zakresie szczegółowego określenia zasad i trybu wykonywania czynności kontrolnych w kasach i Kasie Krajowej. Regulacja ta jest niezgodna z wymogami określonymi dla takiej delegacji w art. 92 Konstytucji. Poddanie kas i Kasy Krajowej kontroli nadzorczej Komisji Nadzoru Finansowego, zbliżonej zakresem do kontroli Kasy Krajowej, która także z mocy ustawy będzie uprawniona do przeprowadzania niektórych czynności nadzorczych z upoważnienia przez KNF – oznacza konieczność wyraźnego rozgraniczenia kompetencji Kasy Krajowej i KNF w zakresie powierzonych im obowiązków kontrolnych tak, by nie następowało nakładanie się kontroli (co może prowadzić do wydawania w tym samym zakresie odmiennych decyzji czy regulacji). Tymczasem wydanie na podstawie delegacji przepisów w zakresie czynności kontrolnych ma – 77 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce uwzględniać, obok konieczności skutecznego sprawowania nadzoru, także prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej, przez co nieprecyzyjne i niejasno określony jest zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Tak dalece nieprecyzyjne określenie tej delegacji nie spełnia wymogu szczegółowości i nie zawiera wytycznych co do treści aktu wykonawczego, naruszając tym samym art. 92 Konstytucji. Przepisy art. 70 ust. 1; art. 73 ust. 1; art. 75 ust. 2; oraz art. 76 ustawy są niezgodne z art. 7 Konstytucji ustanawiającym fundamentalną w państwie prawnym zasadę legalizmu. Regulacje te nie spełniają wymogów ustawowego określenia podstawy prawnej ingerencji organu władzy publicznej w sferę działalności kas i Kasy Krajowej, jako podmiotów prawa prywatnego. Wykorzystanie przez KNF tak dotkliwego instrumentu nadzoru, jakim jest ustanowienie zarządcy komisarycznego, nakładanie kar pieniężnych lub odwołanie członków zarządu Kasy Krajowej, musi następować wobec ściśle określonych w ustawie przesłanek. 8. Ocena zmian w przepisach obowiązujących, przepisach przejściowych i końcowych Przepisy art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy są sprzeczne z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Ustanawiają one obowiązek zatwierdzenia przez KNF statutów kas (dostosowanych do wymogów nowej ustawy) i statutu Kasy Krajowej, które – przyjęte przez walne zgromadzenia (zebrania przedstawicieli) tych spółdzielni – były już przedmiotem kontroli ze strony sądu rejestrowego. Brak określenia zakresu takiej kontroli oznacza nieuprawnione wkraczanie Komisji Nadzoru Finansowego w kompetencje sądu rejestrowego. Zakres i charakter kompetencji przyznanych KNF w tych przepisach powinien być adekwatny do zakresu i charakteru zadań nałożonych na ten organ i odpowiadać zasadzie demokratycznego państwa prawa i zasadzie legalizmu. Przepis art. 88 ustawy dotyczący wejścia w życie ustawy, ustanawia jej 3-miesięczne vacatio legis i 18-miesięczny czas na osiągnięcie przez kasy współczynnika wypłacalności w wysokości określonej w ustawie. Brak analizy ekonomicznej skutków tak istotnych zmian systemowych, regulacyjnych i nadzorczych w działalności kas powoduje, że założone bardzo krótkie terminy mogą uniemożliwić efektywne wykonanie ustawy a także zagrozić bezpieczeństwu i stabilności finansowej kas. Podejście takie jest niezgodne z zasadą państwa prawa i sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Podkreślić należy, że banki zostały objęte nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego dopiero po 16 miesiącach od wejścia w życie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, mimo że ustawa ta wprowadzała tylko zmiany instytucjonalne (a nie funkcjonalne) w systemie nadzoru bankowego, zaś banki spółdzielcze uzyskały w ustawie Prawo bankowe 12-letni okres przejściowy na uzyskanie odpowiednich (zgodnych z normami – 78 – Brodecki, Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie o spółdzielczych kasach... europejskiego prawa bankowego) wymogów kapitałowych. Wskazuje to na dyskryminację kas w stosunku do banków, co jest niezgodne z zasadą równości wobec prawa w rozumieniu art. 2 Konstytucji (państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej). 9. Konkluzja Ocena globalna i wielopoziomowa prawa rynku finansowego, tak w ujęciu krajowym jak i europejskim, prowadzą do wniosku, że ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych uchwalona przez Sejm w dniu 5 listopada 2009 r. zawiera wiele błędnych rozwiązań legislacyjnych. Jej postanowienia, naruszające konstytucyjne zasady równości wobec prawa, legalizmu, wolności gospodarczej, ochrony własności, krytycznie niweczą efektywność ustanowionego przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe własnego, odrębnego od bankowego, systemu bezpieczeństwa finansowego, zaś nowe rozwiązania nie stanowią kompleksowych rozwiązań systemowych stanowiących o zwiększeniu bezpieczeństwa funkcjonowania kas – co istotnie podważa realizację zamierzonego celu ustawy. – 79 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Nadzór nad spółdzielczymi kasami de lege lata i de lege ferenda prof. zw. dr hab. Henryk Cioch I. Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, jako związek rewizyjny, sprawuje de lege lata nadzór nad działalnością spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Pełni ona w stosunku do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych funkcje o charakterze dualistycznym. Z jednej strony zobowiązana jest zapewnić im stabilność finansową, związaną z bezpieczeństwem prowadzonej działalności finansowej, a z drugiej strony pełni funkcję związku rewizyjnego1. Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa pełni ponadto funkcje o charakterze społeczno-edukacyjnym, prowadzi działalność typu non profit oraz współdziała z towarzystwami ubezpieczeniowymi spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Z punktu widzenia ich istoty, spółdzielcze kasy oszczędnościowokredytowe najbliższe są bankom spółdzielczym. Funkcjonują one na zbliżonych zasadach i ryzykach, łączy je również wspólna historia. Z punktu widzenia prawnego, zarówno spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, jak i banki spółdzielcze obligowane są kierować się podstawowymi zasadami spółdzielczymi. Zarówno banki spółdzielcze, jak i SKOK tworzą segment usług finansowych realizowanych przez polską spółdzielczość o charakterze typu non profit, funkcjonują również w tych samych aglomeracjach (tereny wiejskie, małe miasta), co powoduje, że te dwie instytucje spółdzielcze o charakterze finansowym winny z sobą współpracować, a nie konkurować. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, podobnie jak banki spółdzielcze, tworzą tzw. sektor finansowy spółdzielczości, działają one jednak na podstawie odrębnych ustaw. Mój stosunek zarówno do banków spółdzielczych, jak i do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych był zawsze pozytywny. A zatem, czy te dwie instytucje z uwagi na zbliżony zakres tzw. oferty finansowej powinny zostać objęte tym samym zewnętrznym nadzorem finansowym? Funkcję tę w stosunku do banków spółdzielczych pełni Komisja Nadzoru Finansowego. A zatem, czy KNF ma pełnić tę funkcję także w stosunku do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych? ________________________________________________________ 1 Bliżej: H. Cioch, Zarys prawa spółdzielczego, Wolters Kluwer 2007, s. 133–134. – 80 – Cioch, Nadzór nad spółdzielczymi kasami de lege lata i de lege ferenda II. Odrzucony w pierwszym czytaniu przez Sejm RP w lipcu 2008 roku projekt nowego prawa spółdzielczego opracowywany przez Zespół Ekspertów powołany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskiego zakładał istotną nowelizację przepisów ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w zakresie nadzoru nad ich działalnością. Przez ostatnich kilkanaście lat wyłącznym nadzorcą była i jest nadal Kasa Krajowa, która na zasadzie zadań zleconych realizowała i realizuje nadal funkcje nadzorczo-kontrolne nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi. Według tego projektu nadzór ten miał być realizowany przez Kasę Krajową SKOK przy współudziale Komisji Nadzoru Finansowego. Ta ostatnia nie miała być jednak wyłącznym nadzorcą, ale miała pełnić nadzór uzupełniający. W świetle Prezydenckiego projektu nowelizacji ustawy z dnia 14 grudnia 1995 roku o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych2 miała zostać zmieniona treść art. 34 ust. 1 oraz miał zostać dodany do art. 34 ust. 2 w brzmieniu następującym „2. Komisja Nadzoru Finansowego sprawuje nadzór nad Kasą Krajową w zakresie zgodności jej działalności z przepisami prawa oraz realizacji przez nią ustawowych zadań zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach oszczędności ich członków oraz stabilności finansowej kas”. Ponadto po artykule 34 miał zostać dodany art. 34 a w brzmieniu: „34 a. 1. Kasa Krajowa corocznie przedstawia Komisji Nadzoru Finansowego: sprawozdanie z działalności kas i Kasy Krajowej oraz sprawozdanie finansowe wraz z rachunkiem wyników kas i Kasy Krajowej oraz opinią biegłego rewidenta – w ciągu dwóch miesięcy od dnia zatwierdzenia tego sprawozdania przez walne zgromadzenie Kasy Krajowej, sprawozdanie ze sprawowania nadzoru nad kasami wraz z informacją o programach naprawczych przedstawionych do zatwierdzenia oraz realizowanych w kasach, sprawozdanie z gospodarowania funduszem stabilizacyjnym, treść ustanowionych norm dopuszczalnego ryzyka w działalności kas oraz jednolitych procedur świadczenia usług i prowadzenia dokumentacji. ________________________________________________________ 2 Dz.U. z 1996 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm. – 81 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 2. 3. 4. 5. 6. 7. Kasa Krajowa co trzy miesiące przedstawia Komisji Nadzoru Finansowego: informację o czynnościach nadzoru nad kasami wraz z informacją o programach naprawczych przedstawionych do zatwierdzenia oraz realizowanych w kasach, informację o stanie funduszu stabilizacyjnego. Komisja Nadzoru Finansowego, w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości lub braków w dokumentacji, o której mowa w ust. 1 i 2 może wezwać Kasę Krajową do ich usunięcia. Wzory dokumentów, o których mowa w ust. 1 i 2, stanowią załączniki do niniejszej ustawy. Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim wezwaniu Kasy Krajowej do podjęcia lub zaniechania określonej czynności lub zaniechania podejmowania czynności określonego rodzaju i wyznaczeniu jej w tym celu odpowiedniego terminu, nie krótszego niż 30 dni, może po bezskutecznym upływie terminu, w drodze decyzji administracyjnej, nakazać Kasie Krajowej podjęcie lub zaniechanie określonej czynności lub na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy nakazać Kasie Krajowej zaniechanie podejmowania czynności określonego rodzaju, jeżeli niepodjęcie lub nie zaniechanie takich czynności może zagrażać stabilności Kasy Krajowej. Komisja Nadzoru Finansowego lub upoważniona przez nią osoba jest uprawniona do żądania pisemnych lub ustnych informacji i wyjaśnień oraz okazania dokumentów lub innych nośników informacji, jak również udostępnienia danych związanych ze sprawowaniem przez Kasę Krajową funkcji stabilizacji finansowej i nadzoru nad kasami. W razie stwierdzenia, że Kasa Krajowa nie realizuje obowiązków lub zaleceń określonych w niniejszym artykule, Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może nałożyć na Kasę Krajową karę finansową w wysokości do 100.000 zł. Kara finansowa podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji”. W uzasadnieniu tego projektu czytamy, iż w związku z rozwojem systemu SKOK konieczne staje się także podjęcie działań w sferze wzmocnienia wymagań stawianych członkom organów SKOK, jako podmiotów coraz bardziej profesjonalnych oraz wzmocnienie kompetencji nadzorczych Kasy Krajowej i poddanie systemu SKOK nadzorowi państwowemu, sprawowanemu nad Kasą Krajową jako podmiotem zrzeszającym wszystkie kasy. – 82 – Cioch, Nadzór nad spółdzielczymi kasami de lege lata i de lege ferenda Wzmocnienie nadzoru Kasy Krajowej polegać miało przede wszystkim na usprawnieniu instrumentów reakcji Kasy Krajowej w razie stwierdzenia zagrożenia dla stabilności SKOK lub prowadzenia przez nią działalności niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (regulacje dotyczące funkcjonowania zarządu komisarycznego i odwołania członka zarządu kasy odpowiedzialnego za uchybienia). Przede wszystkim doprecyzowaniu miały ulec unormowania dotyczące przygotowania, zatwierdzania i realizacji przez taką kasę programu naprawczego. Natomiast regulacje w zakresie nadzoru państwowego obejmować miały dostosowanie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych do założeń reformy nadzoru finansowego. Elementem tej reformy był opracowany przez ministra finansów projekt ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, zakładający powołanie zintegrowanego nadzoru finansowego, sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego. Nadzór ten miał uzupełnić dotychczas funkcjonujący, sprawdzony w praktyce mechanizm nadzoru sprawowanego przez Kasę Krajową nad wszystkimi spółdzielczymi kasami. Nadzór sprawowany przez Kasę Krajową wypełnia zadania nałożone na niego przez ustawodawcę, co zostało potwierdzone w dotychczasowej praktyce systemu SKOK (jak wskazano wcześniej, nie zanotowano ani przypadku upadłości kasy, ani przypadku, w którym członek nie otrzymałby zwrotu złożonych w kasie środków pieniężnych w pełnej wysokości). Stąd też uzasadnione zarówno z ekonomicznego, jak i prakseologicznego punktu widzenia jest jego zachowanie z jednoczesnym nadbudowaniem nad nim kolejnego piętra w postaci nadzoru wydzielonego departamentu mającej powstać w Urzędzie Komisji Nadzoru Finansowego nad Kasą Krajową. Takie rozwiązanie nie pociągałoby nadmiernych obciążeń dla budżetu Państwa, a jednocześnie stanowiłoby realizację zasady zachowania równowagi pomiędzy ciężarem nadzoru dla poddanego mu podmiotu i ryzykiem, przed którym zabezpieczać ma nadzór. Jednocześnie zostałby zachowany dotychczasowy system gwarantowania depozytów w spółdzielczych kasach (obowiązkowe ubezpieczenie + fundusz stabilizacyjny Kasy Krajowej), który gwarantuje członkom spółdzielczych kas zwrot złożonych w kasach oszczędności na poziomie wyższym nawet, niż publiczny system gwarantowania depozytów, funkcjonujący w systemie bankowym, to jest Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Rozwiązanie to byłoby w pełni zgodne z obowiązującym w tym zakresie prawem Unii Europejskiej, które wymaga, by taki system gwarantowania depozytów zapewniał zwrot oszczędności w zakresie nie niższym, niż system publiczny. Takie rozwiązania przyczyniłoby się niewątpliwie do dalszego rozwoju systemu SKOK, tworząc płaszczyznę pełniejszej realizacji interesów ich członków i wzmacniając realizację zasady swobody konkurencji na rynku usług finansowych. – 83 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, z uwagi na wielość i złożoność realizowanych zadań, jest niewątpliwie osobą prawną typu korporacyjnego realizującą zadania publiczno-prawne (z zakresu prawa prywatnego i prawa publicznego). Podobnie, jak na przykład fundacje prawa publicznego, została ona ustanowiona na podstawie ustawy. Z mocy ustawy została także wyposażona w zakres uprawnień i tylko ustawa może ten zakres uprawnień rozszerzyć bądź ograniczyć. Tak, jak Krajowa Rada Spółdzielcza – na zasadzie obligatoryjności – zrzesza wszystkie spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, będące klasycznymi spółdzielniami szczebla podstawowego. Wyrażam obawę, iż próba pozbawienia Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej dotychczasowej pozycji zarówno w stosunku do swoich członków, jak i Państwa, może wywołać negatywne następstwa w odniesieniu do tego prężnie rozwijającego się sektora spółdzielczości finansowej. III. a) b) Najgorszym z możliwych rozwiązań byłoby: poddanie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych nadzorowi państwowemu, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do banków spółdzielczych, uczynienie z Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej wyłącznie Związku Rewizyjnego, w którym członkostwo spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych nie byłoby dobrowolne, tak jak w innych związkach spółdzielczych. Przyjęcie takich rozwiązań spowodowałoby wypaczenie istoty spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, które przecież nie są bankami, ale instytucjami finansowymi, kredytowymi, które mogą we wszystkich krajach UE prowadzić działalność na dotychczasowych zasadach nawet, jeżeli nie spełniają wymogów kapitałowych, które muszą spełniać instytucje bankowe. Tych wymogów nie spełniają także działające prężnie w Wielkiej Brytanii i Irlandii unie kredytowe będące odpowiednikami polskich spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Wielkim osiągnięciem polskich negocjatorów było „wyłączenie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych spod działania dyrektyw bankowych”. Dotyczy to zarówno unijnych norm kapitałowych, jak i norm ostrożnościowych. Ten sektor reprezentowany przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe został uznany „za szczególny segment rynku finansowego”, wyłączony spod nadzoru Głównego Inspektora Bankowego. Uznano tym samym, iż wykonywanie funkcji nadzorczych przez Krajową Spółdzielczą Kasę – 84 – Cioch, Nadzór nad spółdzielczymi kasami de lege lata i de lege ferenda Oszczędnościowo-Kredytową jest wystarczające, gdyż utrzymuje stabilne funkcjonowanie tej części rynku finansowego (niebankowego) i nie narusza zasad konkurencji w sektorze bankowym w obrębie jednolitego rynku. „Włączenie tego sektora w obręb sektora bankowego i objęcie go w pełnym zakresie unijnymi dyrektywami bankowymi byłoby absurdem i w praktyce oznaczałoby bądź jego likwidację, bądź z całą pewnością zahamowanie jego rozwoju”. Należy zauważyć, iż zarówno spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, jak również Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa prowadzą działalność gospodarczą, są więc one przedsiębiorcami w rozumieniu prawa prywatnego i publicznego. Prowadzą jednak działalność niezarobkową, której zakres reglamentują przepisy ustawy oraz postanowienia statutu. Działalność ta, mimo że jest działalnością gospodarczą, nie zmierza do osiągania zysków i ich podziału. Zyski (tak, jak dochody z działalności gospodarczej prowadzonej ubocznie przez fundacje i stowarzyszenia) nie mogą być dzielone pomiędzy członków. Nie jest to też działalność bezwynikowa, jak ma to miejsce w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych. O ile jednak spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe objęte są nadzorem korporacyjnym realizowanym przez Krajową Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową, to de lege lata Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, tak jak Krajowa Rada Spółdzielcza ex lege – wyłączona jest spod bezpośredniego nadzoru państwowego. Gdyby to okazało się konieczne, można by dokonać nowelizacji ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych i funkcje nadzorcze w odniesieniu do Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej powierzyć Krajowej Radzie Spółdzielczej (zachowany byłby nadzór o charakterze korporacyjnym). IV. Jeśli chodzi o kierunki zmian regulacji dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, to skłaniają one do wniosku, iż są one daleko idące i dotyczą nie tylko spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, ale także Kasy Krajowej. Propozycje zmian w systemie funkcjonowania tego sektora są zbyt daleko idące i mogą naruszyć spójność tego dobrze zorganizowanego, rozwijającego się sektora spółdzielczości finansowej. Jeszcze do niedawna dla spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych istniała alternatywa proponowana w prezydenckim projekcie ustawy o spółdzielniach. Niestety, projekt ten został odrzucony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniu, które miało miejsce w lipcu 2008 – 85 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce roku. A zatem nie ma już alternatywy, gdyż Sejm RP uchwalił nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych według koncepcji Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej. Ustawa ta spotkała się z falą miażdżącej krytyki zarówno przez organizacje spółdzielcze krajowe i zagraniczne, a także ze strony ekspertów. Został on bardzo negatywnie oceniony w szczególności przez ekspertów prawa konstytucyjnego, prawa handlowego, prawa wspólnotowego, a także prawa spółdzielczego, co jest zrozumiałe, gdy uwzględnimy, iż sektor spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, podobnie jak sektor banków spółdzielczych, jest istotnym segmentem polskiej spółdzielczości i polskiego prawa spółdzielczego, które niestety nie ma szczęścia do udanych i służących spółdzielczości regulacji prawnych. Nie będę przypominał, iż podejmowane prace legislacyjne nad stworzeniem nowej ustawy spółdzielczej już kilkakrotnie kończyły się niepowodzeniem, a ostatnie odrzucenie kolejnego prezydenckiego projektu ustawy z pewnością nie przynosi chluby naszemu Sejmowi, zwłaszcza iż nie podano praktycznie żadnych argumentów merytorycznych, które przemawiałyby za odrzuceniem tej eksperckiej ustawy przez Sejm w pierwszym czytaniu. Wspominam o tej ustawie, gdyż zawierała ona w odniesieniu do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i Kasy Krajowej alternatywne rozwiązania. Regulacje te poddawały Krajową Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową nadzorowi Komisji Nadzorowi Finansowego, a także zawierały szereg rozwiązań prawnych służących rozwojowi tego sektora w nowych realiach prawno-finansowych. Rozwiązania te miały służyć rozwojowi tego sektora, a nie zmierzać do jego ograniczeń, osłabienia, czy wręcz likwidacji. V. Przyjęty w ustawie z dnia 5 listopada 2009 roku o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych model nadzoru, który uregulowany został w rozdziale 6 tej ustawy w przepisach art. 60–80 narusza zarówno szereg przepisów Konstytucji, a także podstawowych zasad prawa spółdzielczego, w szczególności narusza zasadę autonomii spółdzielczości, wyprowadzaną z art. 58 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, iż gwarancje wynikające z art. 58 Konstytucji działają zarówno w relacjach zewnętrznych (państwo i inne podmioty), jak również w relacjach wewnętrznych (pomiędzy spółdzielnią i jej członkami). Mając na uwadze, iż spółdzielnie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uznawane są za zrzeszenia samorządne, nadmierna ingerencja ustawowa w sprawy strukturalne spółdzielni narusza ich samodzielność i samorządność. Ustawodawca obejmując spółdzielcze kasy oszczędnościowo– 86 – Cioch, Nadzór nad spółdzielczymi kasami de lege lata i de lege ferenda -kredytowe nadzorem charakterystycznym dla instytucji bankowych, całkowicie pomija ich istotne cechy, a zwłaszcza to, że w przeciwieństwie do banków, nie prowadzą one działalności nastawionej na osiąganie zysku. Działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych jest skierowana wyłącznie do określonej grupy ich członków i dotyczy wyłącznie możliwości dokonywania ściśle określonych czynności finansowych. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i Kasa Krajowa pełniąca od lat funkcję nadzorcy finansowego w stosunku do swoich członków, okazały się odporne na kryzys finansowy, a przyjęte w ustawie w zakresie modelu nadzoru rozwiązania prawne sprawdziły się w praktyce. A zatem głęboka ingerencja ustawodawcy w dobrze funkcjonującą strukturę organizacyjną, składającą się z niezależnych i samorządnych zrzeszeń, winna być uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Wprowadzony w szóstym rozdziale tej ustawy państwowy nadzór zarówno nad kasami, jak i Kasą Krajową nie jest adekwatny do istoty i zakresu działalności kas oraz ich odrębności od banków. Co więcej, tzw. podwójna kontrola w stosunku do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych realizowana zarówno przez Komisję Nadzoru Finansowego jak i Kasę Krajową (art. 66 i 67 ustawy) czynią ten system nadzorczo-kontrolny całkowicie dysfunkcjonalnym. W szczególności razi brak określenia wzajemnych relacji pomiędzy Komisją Nadzoru Finansowego i Kasą Krajową w zakresie podejmowania czynności nadzorczych i kontrolnych. Spowoduje to konieczność dokonywania przez te organy interpretacji niejednoznacznych przepisów, dając im, w szczególności KNF, nadmierną swobodę w kwestiach niezwykle istotnych dla wolności i praw nadzorowanych podmiotów, co bezpośrednio narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego i wywodzoną z niej zasadę określoności przepisów. Przepis art. 64 ust. 3 omawianej ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego ds. instytucji finansowych do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu wykonywania czynności kontrolnych w kasach i w Kasie Krajowej, uwzględniając konieczność skutecznego sprawowania nadzoru oraz prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej. Tak sformułowana delegacja, w szczególności w jej ostatnim fragmencie dotyczącym prawidłowości realizacji zadań Kasy Krajowej sugeruje, że rozporządzenie regulować ma sposób przeprowadzania przez Kasę Krajową czynności kontrolnych w kasach. Rozwiązanie takie w sposób niczym nieuzasadniony narusza zasadę autonomii spółdzielczej. Ponadto powołany przepis narusza wymogi, jakie dla delegacji ustawowej ustanawia art. 92 ust. 1 Konstytucji. O ile bowiem nakaz kierowania się przy wydawaniu rozporządzenia koniecznością skutecznego sprawowania nadzoru jest – 87 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce oczywisty, o tyle kierowanie się prawidłowością wykonywania zadań Kasy Krajowej, które daleko wykraczają poza kompetencję do kontroli nad kasami, chyba nie jest możliwe. Brak szczegółowego określenia zakresu aktu wykonawczego jest tak daleko idący, że powstaje wątpliwość, czy rozporządzenie ma regulować tylko szczegółowe zasady i tryb kontroli prowadzonej przez KNF, czy także tej, prowadzonej przez Kasę Krajową. Istotne znaczenie, co do zgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów oraz wywodzoną z art. 58 ust. 1 Konstytucji zasadą wolności zrzeszania się, budzi regulacja przewidziana w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy. W ust. 1 art. 71 ustawy wskazany został katalog przysługujących organowi państwowemu środków nadzorczych stosowanych względem kas. Z użytego w powołanym przepisie wyrażenia „w szczególności” wynika jednak, że katalog możliwych do zastosowania przez organ nadzoru środków nadzorczych jest otwarty. Z natury rzeczy czynności nadzorcze wkraczają w prawa i wolności obywateli, zatem wymagają one zawsze precyzyjnego wskazania w akcie rangi ustawowej (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Warunku tego powołany przepis nie spełnia. Kontrola zgodności z Konstytucją posługiwania się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi musi być szczególnie rygorystyczna w odniesieniu do przepisów, które mogą być stosowane w ramach działań władczych organu władzy publicznej, wkraczających w sferę konstytucyjnych praw i wolności jednostek. W pkt 3 ust. 1 art. 71 ustawy ustawodawca przewidział, w ramach podejmowanych przez KNF działań nadzorczych, możliwość wydawania zaleceń dotyczących zwiększenia funduszy własnych kasy. Nie określił jednak przesłanek warunkujących wydanie zalecenia i granic podwyższenia. Możliwość dowolnego ustalania przez KNF wysokości funduszy własnych kasy nie może prowadzić do niemożności zrealizowania przez kasę stawianych jej w tym zakresie wymogów, a w efekcie do zastosowania wobec kasy dotkliwych sankcji. Niemal tożsame zarzuty, co wskazane wyżej, należy skierować w odniesieniu do treści ust. 2 art. 71 ustawy . Przepis ten określa rodzaj sankcji, jakie mogą być zastosowane przez organ nadzoru w stosunku do kasy, która nie realizuje wcześniej wydanych zaleceń. Sankcje wskazane w powołanym przepisie mogą być również zastosowane w przypadku, gdy organ nadzoru stwierdzi, że działalność kasy wykonywana jest z naruszeniem przepisów prawa lub statutu, albo stwarza zagrożenie dla interesów członków kasy. Już na wstępie zauważyć należy, iż wymieniona przesłanka zastosowania sankcji nadzorczych, oparta na stwierdzeniu naruszenia przepisów prawa lub statutu kasy, jest niespójna i wykracza poza cel sprawowanego nad kasami nadzoru, określony w art. 61 ust. 1 ustawy. W pkt 4 powołanego przepisu jednoznacznie bowiem stwierdzono, że celem nadzoru nad kasami – 88 – Cioch, Nadzór nad spółdzielczymi kasami de lege lata i de lege ferenda jest zapewnienie zgodności działalności kas z przepisami niniejszej ustawy. Mamy więc tu do czynienia z ujęciem znacznie węższym. Ponadto dokonywanie oceny działalności kas pod względem jej zgodności z bliżej nieokreślonymi przepisami prawa czy statutu, a więc w całości znajdujących się w systemie prawnym przepisów oraz z całością uregulowań statutowych, narusza art. 58 ust. 1 i 2 Konstytucji. Stosowane przez organ nadzoru sankcje mogą również doprowadzić do unicestwienia takiej organizacji. Tak szeroka kontrola niezależnych zrzeszeń pozostaje w oczywistej dysproporcji do celów i zadań sprawowanego nadzoru. Wprowadzone regulacje naruszają zatem wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. Trudno bowiem wykazać, że są one niezbędne do prowadzenia ukierunkowanego nadzoru finansowego, jaki sprawuje KNF. Drugą z przesłanek umożliwiających zastosowanie sankcji nadzorczych, wskazaną w art. 71 ust. 2 ustawy, jest stwierdzenie przez KNF, że działalność kasy stwarza zagrożenie dla interesów jej członków. Niedookreśloność tej przesłanki, powodująca pozostawienie znacznej swobody organowi nadzoru przy zastosowaniu dolegliwych sankcji nadzorczych, pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów. Wskazane wyżej zarzuty znajdują również uzasadnienie w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 79 ust. 1 ustawy. W przepisie tym bowiem w niemal identyczny sposób określone zostały przesłanki zastosowania sankcji nadzorczych w stosunku do Kasy Krajowej. Także i tu ustawodawca przekroczył określony przez siebie cel nadzoru (art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy) oraz zakres czynności nadzorczych podejmowanych w ramach sprawowanego nad Kasą Krajową nadzoru. Czynności te, w myśl art. 68 ust. 1 pkt 3, polegają bowiem na badaniu zgodności prowadzonej przez Kasę Krajową działalności z przepisami niniejszej ustawy. Jako bardzo istotną ingerencję w zasadę autonomii spółdzielni ocenić należy możliwość stosowania przez państwowy organ nadzoru sankcji w postaci nakładania na członków zarządu kas i Kasy Krajowej sankcji finansowych (art. 72 ust. 1 i art. 78 ust. 3 ustawy) oraz stosowania tak dotkliwych sankcji, jak ustanowienie zarządcy komisarycznego (art. 73 ust. 1 ustawy), czy zawieszanie członków zarządu kas i Kasy Krajowej (art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 79 ust. 1 pkt 2 ustawy). Nie może ujść uwadze, że przesłanki zastosowania tych, jakże mocno wkraczających w sferę praw i wolności jednostek sankcji nadzorczych, oparte zostały albo o ogólne klauzule, albo o bardzo szeroki zakres kontroli legalności prowadzonej działalności, charakterystyczny dla kontroli, jaką sprawują nad zrzeszeniami niezawisłe sądy. O ile jednak w przypadku kontroli sądowej jest to bez wątpienia właściwe, o tyle – 89 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce w przypadku nadzoru sprawowanego przez organ państwowy musi budzić uzasadnione wątpliwości. Na rzecz sądów, jako podmiotów uprawnionych do stosowania środków nadzorczych nad zrzeszeniami, które korzystają z gwarancji wynikających z art. 58 Konstytucji, przemawiają też zasady proporcjonalności sensu stricte. Zgodnie z tą zasadą, każde ograniczenie praw i wolności jednostki, w tym wolności zrzeszania się i prowadzenia działalności spółdzielczej, musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono konieczne. Jeśli już względy ostrożnościowe (tutaj bezpieczeństwo finansowe osób zrzeszonych w kasach) przemawiały za ustanowieniem nadzoru państwowego i ingerencji KNF, jako instytucji wyspecjalizowanej, to w ustawie należało ograniczyć kompetencje KNF do funkcji kontrolnych, tak jak jest to przyjmowane w przypadku wprowadzenia nadzoru nad niezależnymi zrzeszeniami (np. nadzór sprawowany nad stowarzyszeniami, których obszar działalności nierzadko jest bardzo rozległy). Przyjęte rozwiązania zdają się zatem godzić nie tylko w zasady określone w art. 12, art. 58. art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale i w sformułowaną w preambule do Konstytucji zasadę pomocniczości. VI. W listopadzie 2009 roku Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej prof. dr hab. Lech Kaczyński, na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji RP, skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 5 listopada 2009 roku o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Ustawie tej zarzucił niezgodność z art. 2 Konstytucji polegającą na niezachowaniu norm obowiązujących przy tworzeniu prawa i wniósł o uznanie tej ustawy za niezgodną w całości z art. 2 Konstytucji, ewentualnie o uznanie za niezgodne z Konstytucją wskazanych przepisów tej ustawy. W zakresie nadzoru, który uregulowany jest w przepisach art. 60–80 tej ustawy liczba zarzutów wynosi siedemnaście i dotyczą one niezgodności: 1. art. 60 – z art. 2, art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2. art. 62 ust. 1 – z art. 2, art. 92 Konstytucji, 3. art. 64 ust. 2 – z art. 32 Konstytucji, 4. art. 64 ust. 3 – z art. 2 i art. 92 Konstytucji, 5. art. 66 i art. 67 – z art. 2 Konstytucji, 6. art. 68 ust. 2 i 3 – z art. 2 i 7 oraz art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, – 90 – Cioch, Nadzór nad spółdzielczymi kasami de lege lata i de lege ferenda 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 – z art. 2 i art. 7, art. 20 i 22, art. 58 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 72 ust. 1 – z art. 2 i art. 7, art. 20 i 22, art. 58 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 73 ust. 1 w zw. z art. 76 0 z art. 2 i art. 7, art. 20 i 22, art. 58 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 73 ust. 2 – z art. 2, art. 32 Konstytucji, art. 73 ust. 7 i art. 77 ust. 9 – z art. 2 i art. 32 Konstytucji, art. 76 ust. 1 – z art. 2, art. 20 i 22 Konstytucji, art. 76 ust. 2 i 3 w zw. z art. 76 ust. 1 – z art. 7, art. 20 i 22 Konstytucji, art. 78 ust. 2 – z art. 2 i art. 7 Konstytucji, art. 78 ust. 3 – z art. 2 i art. 7, art. 32 Konstytucji, art. 79 ust. 1 – z art. 2 i art. 7, art. 22 Konstytucji, art. 80 ust. 3 – z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W toku długotrwałych prac parlamentarnych przedstawiciele Kasy Krajowej, jak również eksperci wskazani przez Klub Parlamentarny PiS, zgłaszali wiele poprawek. Niestety, tylko niewielka ich część została uwzględniona, co prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż przyjęty model nadzoru nad Kasą Krajową i spółdzielczymi kasami oszczędnościowokredytowymi jest nie tylko bardzo rygorystyczny, dysfunkcyjny, zbytnio rozbudowany, kosztowny, ale może także okazać się sprzeczny z Konstytucją i podstawowymi zasadami spółdzielczymi. Wskazane byłoby ażeby Trybunał Konstytucyjny w szczególności pochylił się nad oceną dwudziestu artykułów tej ustawy, które poświęcone są problematyce nadzoru nad Kasą Krajową i spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi. Moim zdaniem model korporacyjnego nadzoru przyjęty w ustawie z 1995 roku o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych sprawdził się w praktyce i w związku z powyższym w takim kształcie powinien nadal obowiązywać. Rozwiązanie pośrednie w postaci nadzoru korporacyjno-publicznego przewidywał Prezydencki projekt ustawy Prawo spółdzielcze. Natomiast model nadzoru proponowany w przepisach art. 60–80 ustawy z dnia 5 listopada 2009 roku o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych jest w zasadzie modelem nadzoru państwowego. Co prawda, Kasa Krajowa ma uprawnienia wyłącznie kontrolne w stosunku do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, ale identyczne uprawnienia o charakterze kontrolnym ma także w stosunku do nich Komisja Nadzoru Finansowego. Podtrzymuję więc wielokrotnie wyrażane stanowisko, iż przyjęty w tej ustawie model nadzoru nad Kasą Krajową i spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi jest dysfunkcyjny – 91 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce i nieefektywny, gdyż w praktyce nie da się rozdzielić uprawnień kontrolnych od uprawnień nadzorczych. Ponadto, jak wynika z praktyki, tego typu rozbudowany nadzór nie sprawdza się w praktyce, nie mówiąc o tym, iż jest bardzo kosztowny. – 92 – Żukowski, Żukowska, Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy... Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej prof. zw. dr hab. Marian Żukowski prof. dr hab. Helena Żukowska Nie dla zysku, nie z powodu miłosierdzia, ale po to, żeby służyć. (Not for profit, not for charity but for service). Przesłanie amerykańskich unii kredytowych 1. Kasy oszczędnościowo-kredytowe na świecie i w Polsce Kasy oszczędnościowo-kredytowe generalnie na świecie i w Polsce funkcjonują jako spółdzielnie działające na rzecz dobra wspólnego członków kasy. Spółdzielnia jako jednostka, jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym. W interesie członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Celem spółdzielni jest podniesienie dochodów członków przez prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa. Jest to traktowane jako cel obligatoryjny. Celem jest także troska o poziom rozwoju społecznego swoich członków. Jest to traktowane jako cel fakultatywny. Spółdzielnia powinna przestrzegać zasad spółdzielczych ustalonych przez Międzynarodowy Związek Spółdzielczy (Manchester 1995): dobrowolnego i otwartego członkostwa, demokratycznej kontroli członkowskiej, ekonomicznego uczestnictwa członków, autonomii i niezależności, kształcenia, szkolenia i informacji, współpracy pomiędzy spółdzielniami oraz troski o społeczność lokalną. Międzynarodowe Zasady Kas Spółdzielczych (ang. International Credit Union Operating Principles) zostały zatwierdzone przez Komisję Członkowską Światowej Rady Związków Kredytowych 24 sierpnia 1984 r. Oparte są na filozofii współpracy oraz jej podstawowych wartościach: równości, członkowskiego kapitału i wzajemnej samopomocy. Cechą charakterystyczną ich działania jest różnorodność stosowanych rozwiązań będąca funkcją filozofii działania kas spółdzielczych w danym kraju czy środowisku. Nadrzędną zasadą jest koncepcja rozwoju prowadząca do lepszego życia jej członków i lokalnej społeczności. Instytucje zwane kasami lub uniami kredytowymi, działają obecnie prawie w stu krajach, zrzeszając 185 milionów osób. Są to instytucje posiadające niezależność ekonomiczną, działające w interesie dobrowolnie stowarzyszonych spółdzielców. Ich głównym celem jest finansowe i niefinansowe wspieranie lokalnej społeczności, ekonomiczna edukacja szerokich warstw społecznych. – 93 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Początków spółdzielczości można doszukać się już w XIII wieku. Na zasadach zbliżonych do zasad spółdzielczych działały gildie kupieckie, maszoperie rybackie, banki pobożne, kasy wdowie. Spółdzielczość jako forma realizacji określonych celów gospodarczych warstw społecznych ekonomicznie słabszych, powstała w Europie w połowie XIX wieku1. Kolebką spółdzielczości oszczędnościowo-kredytowej były Niemcy, gdyż na wsi niemieckiej XIX wieku z powodu braku dostępu do kredytu szerzyła się lichwa pieniężna i towarowa. Podobna sytuacja i przesłanki powstania spółdzielczości kredytowej zaistniała także ówcześnie na ziemiach polskich. J. Sadowski opisuje to tak: „Dla braku kredytu upadało mnóstwo dobrych gospodarzy rolnych, wielu z nich nie mogąc znaleźć pieniędzy na możliwych warunkach, brało krowę lub konia u Żyda na weksel, by za lat kilka być przez tegoż wydziedziczonym z ojcowizny”. I dalej „ (…) Kredyt na wsi powinien być równie obfity i łatwy jak w miastach. Podstawę jego może stanowić ziemia, która jest obciążona do połowy wartości, budynki gospodarskie, narzędzia rolnicze, inwentarz, itp”2. Tak więc rozwój spółdzielczości kredytowej był odpowiedzią na potrzeby rozwijających się szybko gospodarek i konsekwencją braku instytucji finansowania potrzeb warstw ekonomicznie słabszych (podobnie jak współczesne SKOK). Rozwój spółdzielczości kredytowej w Niemczech na przełomie XIX i XX w. ukształtował dwa wyraźne różniące się segmenty spółdzielczości kredytowej: 1. spółdzielnie zrzeszające i służące właścicielom ziemskim, bogatym rolnikom, rzemieślnikom i kupcom, zwane często spółdzielniami powszechnymi, których twórcą i ideologiem był Herman Schulze z Delitzsch, 2. spółdzielnie nastawione na zaspokajanie potrzeb kredytowych ubogich rolników, których twórcą i duchowym przywódcą był Fryderyk Wilhelm Raiffeisen3. ________________________________________________________ 1 2 3 Szerzej m.in.: K. Górski, Ustrój korporacyjny w Polsce średniowiecznej, „Przegląd Powszechny”, t. 199, 1933; S. Wojciechowski, Historia spółdzielczości polskiej do roku 1914, SIN, Warszawa 1939; W. Inglot, Zarys historii polskiego ruchu spółdzielczego do 1918 r., Warszawa 1971; J. Ossowski, Jałmużna i kredyt, Fundacja PZK, Sopot 2005. J. Sadowski, Spółki pożyczkowe w zastosowaniu do gospodarstwa wiejskiego, Poznań 1874. s. 41–43. Zob. na temat porównania spółdzielni zakładanych przez Schulzego z Delitzsch i Raiffeisena: T. Kłapkowski, Patronackie spółdzielnie rolnicze w Małopolsce, SIN, Kraków 1927, s. 63 i n.; T. Orzeszko, Banki spółdzielcze w Polsce. Ekonomiczne i finansowe warunki rozwoju, Poznań 1998, s. 27 i n.; J. Ossowski, op.cit., s. 123–127. – 94 – Żukowski, Żukowska, Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy... Spółki systemu Raiffeisena, obok celów gospodarczych, posiadały równorzędne cele moralne i propagowały postępowanie według zasady miłości bliźniego, zachęcały członków do podejmowania pożytecznych przedsięwzięć, przyczyniały się do ożywiania ruchu zarobkowego i gospodarczego. „Dopatrując się bowiem w gospodarce drobnotowarowej szczególnego i bezkonfliktowego zjednoczenia kapitału i pracy, stawiał Raiffeisen swemu systemowi (spółek), w oparciu o przesłanki gospodarcze odległy cel, stworzenie nowej społeczności, poprzez odpowiednie wychowanie człowieka. Te odległe cele moralne były możliwe do osiągnięcia poprzez ciągłą, bieżącą działalność gospodarczą, prowadzoną w spółkach oszczędności i pożyczek”4. Na wzór kas niemieckich na ziemiach polskich powstawały banki ludowe tworzone m.in. przez księdza Piotra Wawrzyniaka, a w Galicji kasy Stefczyka, nazwane tak od nazwiska Franciszka Stefczyka (1861–1924). Franciszek Stefczyk był pionierem spółdzielczości kredytowej rolniczej na ziemiach polskich, orędownikiem rozwoju spółdzielczości opartej na koncepcji F. W. Raiffeisena najpierw w Galicji, a potem na innych ziemiach polskich. Franciszek Stefczyk jest obecnie patronem ruchu SKOK, a największa spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa w Polsce nosi jego imię5. W okresie międzywojennym funkcjonowało przeszło 5,5 tysiąca zrzeszonych w związkach spółdzielni kredytowych, w tym ponad 3,5 tysiąca Kas Stefczyka6. II wojna światowa przerwała ich pomyślny, aczkolwiek przeżywający różne problemy, rozwój. Dopiero po przemianach 1989 roku w polskiej gospodarce ruszyła odbudowa kas kredytowych. Zadanie to realizowała Fundacja na rzecz Polskich Związków Kredytowych. Fundacja działa do dzisiaj, wspierając wiele inicjatyw m. in. na rzecz ruchu SKOK. Podstawy tworzenia spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych zostały określone jeszcze w 1991 roku w ustawie o związkach zawodowych7. Działalność SKOK w Polsce obecnie regulują przepisy: prawo ________________________________________________________ 4 5 6 7 F. Stefczyk, O spółkach systemu Raiffeisena, Kraków 1890, s. 19. Szczegółowa biografia Franciszka Stefczyka została zaprezentowana w pracy A. Gurnicz, Franciszek Stefczyk, Życie, poglądy, działalność, Warszawa 1976. Zob. także B. Cywiński, Idzie o dobro wspólne… Opowieść o Franciszku Stefczyku, Fundacja PZK i Wydawnictwo TRIO, Sopot-Warszawa 2005. Zob. J. Ossowski, Instytucje „mikrokredytowe” w dawnej Polsce, [w:] Rynki finansowe. Mikrofinanse, (red.) E. Ostrowska, J. Ossowski, Sopot 2009, s. 754. Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, Dz.U. z 1991 r. nr 55, poz. 234. – 95 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce spółdzielcze8, ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych9, statuty spółdzielni oraz inne akty prawne. Treść tych dokumentów pozwala jednoznacznie określić charakter SKOK jako wspólnoty samopomocowej, działającej na rynku usług finansowych. Przy czym spółdzielnię tę stanowi przede wszystkim organizacja ludzi, realizująca potrzeby materialne i kulturalno-oświatowe zrzeszonych. Działalność SKOK jest ukierunkowana na zaspokajanie potrzeb członków, a zysk jest środkiem do realizacji przyjętych celów. Zysk nie jest celem pierwszoplanowym. W 2004 roku SKOK zostały zaklasyfikowane do kategorii monetarnych instytucji finansowych. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe w Polsce, jak to ewidentnie wskazuje nazwa, są instytucjami których głównym przedmiotem pracy jest działalność depozytowo-pożyczkowa. Czynności które realizuje SKOK, a które wynikają ze statutu, wymagają współpracy z innymi instytucjami systemu SKOK. Wskazać tu należy m.in. takie instytucje, jak: Towarzystwo Ubezpieczeń Wzajemnych (TUW SKOK), Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie SKOK SA (TU SKOK Życie), Towarzystwo Funduszy Inwestycyjnych SKOK SA (TFI SKOK SA), Towarzystwo Finansowe SKOK SA (TF SKOK SA). Istotną kwestią dla sprawnego funkcjonowania, instytucji finansowej, a taką jest SKOK, jest bezpieczeństwo środków powierzonych jej przez deponentów. Środki te są powierzone pod pewnym tytułem zwrotnym i ich bezpieczeństwo ma zasadnicze znaczenie dla stabilnego funkcjonowania państwa, dla bezpieczeństwa systemu finansowego i dla bezpieczeństwa deponentów. To kwestia mająca zasadnicze znaczenie dla stabilności systemu finansowego. Jej wagę wyznacza system regulacji prawnych i rozwiązań organizacyjnych rynku finansowego także w Polsce. Jest to widoczne szczególnie w takich przepisach jak ustawa o Narodowym Banku Polskim, ustawa prawo bankowe10, ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym11, czy ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym w Polsce12. Wszystkie te regulacje mają na celu ochronę środków deponentów i budowanie oraz utrzymywanie zaufania publicznego do instytucji zarządzających ________________________________________________________ 8 9 10 11 12 Ustawa z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze, Dz.U. 2003, nr 188 poz. 1848. Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Dz.U. 1996, nr 1, poz. 2. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, Dz.U. nr 140, poz. 938 z 1998 r., nr 160, poz. 1063, Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe, Dz.U. z 2002 r. nr 72, poz. 665 – tekst jednolity. Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, Dz.U. z 2000 r. nr 9, poz. 131 – tekst jednolity. Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, Dz.U. z 2006 r. nr 157, poz. 1119. – 96 – Żukowski, Żukowska, Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy... powierzonymi im środkami finansowymi. W Polsce tylko banki działające na podstawie Prawa bankowego oraz SKOK działające na podstawie odrębnej ustawy – mają prawo przyjmować depozyty. Funkcjonowanie na rynku finansowym wiąże się z dużym ryzykiem, dlatego taka działalność musi być szczegółowo uregulowana prawnie w zakresie form i zasad jej prowadzenia, w tym ochrony środków powierzonych przez obywateli. Dlatego też jednym z zasadniczych celów Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej, jako instytucji zrzeszającej SKOK, jest ochrona oszczędności złożonych przez członków SKOK, zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania oraz stabilności finansowej SKOK. Dla realizacji tego zadania Kasy Krajowej został sformułowany Program Ochrony Oszczędności. Celem tego programu jest zapewnienie bezpiecznego i stabilnego funkcjonowania SKOK poprzez efektywny nadzór, lustrację oraz programy naprawcze i pomoc stabilizacyjną dla zapobiegania trudnościom finansowym i przeciwdziałania upadłościom kas. Celem kas jest gromadzenie środków pieniężnych wyłącznie członków-spółdzielców, udzielanie im pożyczek i kredytów, przeprowadzanie na ich zlecenie rozliczeń finansowych oraz pośredniczenie przy zawieraniu umów ubezpieczenia. Kasy prowadzą działalność niezarobkową. Członkami SKOK mogą być osoby fizyczne połączone więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym (mogą to być pracownicy zatrudnieni w zakładach pracy lub osoby należące do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej). Należy zwrócić uwagę na społeczny wymiar obecności SKOK na rynku finansowym w Polsce. Jak się szacuje, kasy zrzeszają ponad 2 miliony osób, a sieć placówek SKOK jest największą co do ilości wśród instytucji oferujących ludności usługi finansowe. Aby zostać członkiem spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej należy wypełnić deklarację członkowską, opłacić wpisowe, wykupić przynajmniej 1 udział, wnieść wkład członkowski, zwracany w przypadku wystąpienia z kasy. Niezarobkowy charakter działalności i cele społeczne, które ustawowo realizują SKOK skutkują tym, że podstawowymi wartościami systemu SKOK są: uczciwość, budowanie wzajemnego zaufania, kierowanie się roztropnością, troska o los członków kas, kształtowanie postaw obywatelskich pośród członków, odpowiedzialność za sprawy wspólne, gospodarność, dbałość o rozwój i doskonalenie systemu SKOK oraz współpraca pomiędzy instytucjami systemu SKOK13. ________________________________________________________ 13 Zob. Kodeks dobrych praktyk i zasad działania spółdzielczych kas oszczędnościowokredytowych (wraz z Kanonem dobrych praktyk rynku finansowego) pod red. J. Ossowskiego, Fundacja PZK, Sopot 2008. – 97 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Oszczędności członków SKOK są obecnie objęte ubezpieczeniem do wysokości 50 tys. euro. Zastosowanie tego ubezpieczenia oznacza, że oszczędności w spółdzielczych kasach zostały objęte ochroną równoważną do gwarancji depozytów bankowych w Polsce. Instytucją wchodzącą w skład systemu bezpieczeństwa oszczędności w kasach spółdzielczych jest Towarzystwo Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK, które ubezpiecza oszczędności zgromadzone w SKOK. Na podstawie ustawy o SKOK, Kasa Krajowa ustaliła normę dopuszczalnego ryzyka dotyczącą bezpieczeństwa środków pieniężnych zgromadzonych przez członków SKOK. Kasa Krajowa utrzymuje także środki finansowe na potrzeby wzajemnego kredytowania dla SKOK mających problemy z płynnością. W sytuacji wyjątkowej, zagrożona utratą płynności Kasa może zaciągnąć pożyczkę (kredyt). Ta funkcja Kasy Krajowej SKOK pomaga kasom zaspokoić potrzeby ich członków w zakresie pożyczek i wycofywania oszczędności. SKOK nie podlegają nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego, który ustawowo sprawuje kontrolę nad bankami. Kontrolę nadzorczą „ostrożnościową” nad systemem funkcjonowania kas sprawuje Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa. 2. Rozwój spółdzielczych kas w Polsce Podkreślić należy, że obecność SKOK na polskim rynku finansowym jest coraz bardziej widoczna. Aktywa SKOK systematycznie się zwiększają. Na koniec 2008 r. aktywa wyniosły 9,5 mld zł, i wzrosły o 29,2% w porównaniu z rokiem 200714. Znaczny wpływ na wysokie tempo wzrostu aktywów SKOK miała zwiększająca się sprzedaż kredytów i pożyczek udzielanych na okres powyżej pięciu lat. Jednakże pomimo systematycznego rozwoju SKOK w ostatnich latach, ich znaczenie w skali całego polskiego systemu finansowego pozostaje relatywnie niewielkie. Na koniec 2008 r. aktywa SKOK stanowiły jedynie 0,7% aktywów całego sektora finansowego, a udział kredytów i depozytów SKOK w odpowiednich wielkościach dla sektora bankowego utrzymuje się od kilku lat na stabilnym poziomie około 1%. Także udział środków zdeponowanych w SKOK przez gospodarstwa domowe w całkowitej wielkości ich aktywów finansowych, kształtuje się na względnie niskim poziomie – w 2008 r. wyniósł on około 1,2%. Szczegółowe dane na temat zaangażowania SKOK na rynku finansowym w Polsce pokazuje Tabela 1. Wynika z nich, że w latach 1992–2008 liczba kas systematycznie rosła. Wzrastała liczba ________________________________________________________ 14 Na podstawie: Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2008 roku, NBP Warszawa, listopad 2009, s. 130–134. – 98 – Żukowski, Żukowska, Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy... członków, zwiększały się aktywa. Rosły depozyty i zwiększała się ilość udzielonych pożyczek. Udział sumy bilansowej SKOK w relacji do sumy bilansowej banków spółdzielczych (ujętych łącznie z bankami zrzeszającymi) kształtuje się na poziomie kilkunastu procent (około 12,5% na koniec 2008 r.). W 2008 r. aktywa SKOK wzrastały wyraźnie szybciej niż aktywa banków spółdzielczych, i nieco wolniej niż aktywa całego sektora bankowego. Tabela 1. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe w latach 1992–2009 Lata 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 12/2009 (wstępne dane) Liczba kas (z oddziałami) 13 32 106 137 168 237 290 420 560 680 923 1285 1461 1553 1589 1663 1757 Liczba członków (w tys.) 14 21 46 85 138 194 259 306 394 525 703 924 1169 1395 1551 1669 1856 1801 2026 Aktywa (w tys. zł) Depozyty (w tys. zł) Pożyczki (w tys. zł) 4277 11173 35446 100752 219443 368260 590376 882727 1199362 1752316 2455086 3343652 4228673 5329024 5969789 7324988 9446921 3565 8528 29362 91570 190446 312562 528376 740056 995251 1558436 2253906 3111630 3937924 4989570 5552966 6705001 8604073 2985 8697 25650 83431 160843 280598 412482 668386 865748 1235554 1659780 2212939 2856265 3502929 4947299 5147320 6932627 11638713 10842438 8411262 Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych NBP i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej. – 99 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Wykres 1. Aktywa SKOK w porównaniu z aktywami banków spółdzielczych w latach 2001–2008 Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych NBP i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej. W latach 2004–2008 miał miejsce dalszy, choć nieco wolniejszy, rozwój sieci SKOK (Wykres 3). Można też zauważyć tendencję do konsolidacji kas. Jeżeli w roku 2000 było ich 146, to na koniec 2008 r. funkcjonowały już 62 kasy oszczędnościowo-kredytowe. Jednak szybko wzrasta w tym czasie liczba oddziałów SKOK. Jeżeli w 2000 roku było ich 414, to w 2008 roku już 1750. Pomimo spadku liczby kas w wyniku ich konsolidacji, odnotowano istotny wzrost liczby oddziałów i punktów obsługi klienta SKOK (o 91 w porównaniu z końcem 2007 r.). SKOK charakteryzują się dobrze rozwiniętą siecią placówek zlokalizowanych głównie w małych miastach oraz na obszarach wiejskich, na których dostępność do placówek banków komercyjnych jest ograniczona. Umożliwia to korzystanie z ich usług finansowych szerokiemu gronu osób. Na koniec roku liczba członków zrzeszonych w SKOK wyniosła 1.856 tys. i była o 187 tys. większa niż w poprzednim roku15. ________________________________________________________ 15 Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2008 roku, NBP Warszawa, listopad 2009, s. 130–134. – 100 – Żukowski, Żukowska, Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy... Głównymi odbiorcami usług świadczonych przez SKOK są gospodarstwa domowe, szczególnie osoby fizyczne. Świadczy o tym ich udział w kredytach i pożyczkach udzielonych przez kasy (Wykres 4). W 2008 r. wartość kredytów i pożyczek udzielonych przez SKOK tej grupie klientów wzrosła o 1,8 mld zł (tj. o 35%), osiągając na koniec roku wartość 6,9 mld zł. Wartość depozytów złożonych w SKOK zwiększyła się o 1,9 mld zł (tj. o 28%) i wyniosła 8,6 mld zł (Wykres 4). Zobowiązania wobec gospodarstw domowych stanowiły 98,9%. Porównując dynamikę wzrostu aktywów SKOK, banków spółdzielczych i całego sektora bankowego można zauważyć wysoką dynamikę przyrostu ich aktywów, aczkolwiek tempo tego wzrostu wyraźnie słabnie w ostatnich latach. Zdecydowana przewaga SKOK w tym zakresie nad innymi instytucjami rynku usług bankowych w Polsce utrzymywała się do 2008 roku. Wykres 2. Dynamika przyrostu aktywów SKOK w porównaniu z aktywami banków spółdzielczych i sektora bankowego w latach 2001–2008 Źródło: Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2008 roku, NBP Warszawa, listopad 2009, s. 130–134. – 101 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Wykres 3. Rozwój sieci SKOK oraz liczba ich członków w latach 2001–2008 Źródło: Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2008 roku, NBP Warszawa, listopad 2009, s. 130–134. Dynamiczny wzrost aktywów SKOK w ostatnich dwóch latach następował m.in. dzięki wzrostowi liczby członków oraz umożliwieniu SKOK udzielania kredytów i pożyczek na okres powyżej 5 lat16. Na koniec 2008 r. udział takich kredytów i pożyczek w sumie należności SKOK od gospodarstw domowych wyniósł 38,2%, podczas gdy na koniec 2006 r. tylko 2,4%. Wśród kredytów i pożyczek udzielanych na okres powyżej 5 lat dominowały kredyty i pożyczki konsumpcyjne. Obecnie kredyty i pożyczki na okres powyżej 5 lat znów nie mogą być udzielane przez spółdzielcze kasy, albowiem wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny – z przyczyn dotyczących procedury ustawodaw-czej przy jego uchwalaniu – zakwestionował przepis dający taką możliwość. Wysoka dynamika wzrostu depozytów w SKOK była w dużej mierze wynikiem konkurencyjnego względem oferty bankowej oprocentowania lokat. W 2008 r. obserwowano wyraźny wzrost średniej wartości ________________________________________________________ 16 Ustawa z 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania, (Dz.U. z 2006 r. nr 183, poz. 1354, art. 15) uchyliła przepisy ograniczające maksymalny okres spłaty kredytów i pożyczek udzielanych przez kasy do trzech lat (dla kredytów na cele mieszkaniowe do pięciu lat). – 102 – Żukowski, Żukowska, Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy... nowych i odnawianych depozytów. Tak jak w poprzednich latach w strukturze terminowej depozytów złożonych w SKOK dominowały depozyty terminowe. Wśród tej kategorii dominowały lokaty na okres do dwunastu miesięcy. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na to, że przy braku możliwości zaciągania zobowiązań na rynku finansowym wzrasta ryzyko niedopasowania struktury terminowej aktywów i pasywów SKOK. Podobnie jak w bankach, w 2008 r. w SKOK została zwiększona kwota ubezpieczenia depozytów do równowartości 50 tys. euro. SKOK nie są objęte systemem gwarantowania depozytów w ramach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Zgodnie z ustawą o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych zapewnienie bezpieczeństwa środków zgromadzonych w SKOK należy do funduszu stabilizacyjnego, który powstaje z wkładów wnoszonych przez zrzeszone kasy w wysokości co najmniej 1% ich aktywów. Gwarancje zwrotu określonych kwot depozytów zapewnia Towarzystwo Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK17. SKOK mają dobre wyniki finansowe. W 2008 r. zysk netto kas wyniósł 18,6 mln zł i był prawie o połowę niższy w porównaniu z 2007 r. Zysk netto wypracowało 55 kas, a stratę netto poniosło 7. O wynikach finansowych decydowały przede wszystkim przychody netto ze sprzedaży, które wzrastały w niższym tempie niż koszty działalności operacyjnej. W rezultacie w 2008 r. wyraźnie pogorszyły się wskaźniki efektywności działalności SKOK. W ostatnim czasie SKOK rozbudowywały swoją infrastrukturę techniczną i poszerzały obszar świadczonych usług. Włączenie do systemu spółek świadczących wyspecjalizowane usługi finansowe – eCard oraz Global Cash – przyczyniło się do wzrostu liczby bankomatów obsługujących transakcje uczestników kas. Rozszerzano także ofertę dla mikro- i małych przedsiębiorstw, dla których kasy coraz częściej pełnią funkcje instytucji biznesowej oferujących usługi finansowe i doradcze. 3. Fundusze własne spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej Zasady tworzenia i funkcjonowania funduszy własnych w spółdzielni regulują różne akty prawne. Wśród nich zasadnicze znaczenie mają następujące: ________________________________________________________ 17 Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2008 roku, NBP Warszawa, listopad 2009, s. 130–134. – 103 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Wykres 4. Wartość kredytów i pożyczek oraz depozytów w SKOK w latach 2005–2008 Źródło: Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2008 roku, NBP Warszawa, listopad 2009, s. 130–134. 1) Ustawa Prawo spółdzielcze18. W myśl tej ustawy (art. 78 § 1.), zasadnicze fundusze własne spółdzielni stanowią: fundusz udziałowy powstający z wpłat udziałów członkowskich, odpisów na udziały członkowskie z podziału nadwyżki bilansowej lub innych źródeł określonych w odrębnych przepisach oraz fundusz zasobowy powstający z wpłat przez członków wpisowego, części nadwyżki bilansowej lub innych źródeł określonych w odrębnych przepisach. Ustawa Prawo spółdzielcze zostawia pewną swobodę w kształtowaniu wielkości i rodzajów funduszy spółdzielni, określając to w sposób następujący – Spółdzielnia tworzy także inne fundusze własne przewidziane w odrębnych przepisach oraz w jej statucie (art. 78 § 2). ________________________________________________________ 18 Ustawa z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze, Dz.U. 2003, nr 188, poz. 1848. – 104 – Żukowski, Żukowska, Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy... 2) Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych19 Zgodnie z nią zasadniczymi funduszami własnymi kasy są: fundusz udziałowy powstający z wpłat udziałów członkowskich lub innych źródeł określonych w odrębnych przepisach (art. 15.1), fundusz zasobowy powstający z wpłat przez członków wpisowego, nadwyżki bilansowej, wartości majątkowych otrzymanych nieodpłatnie, przedawnionych roszczeń majątkowych oraz innych źródeł określonych w odrębnych przepisach (art. 15.1). Kasa tworzy fundusz oszczędnościowo-pożyczkowy będący w dyspozycji kasy, powstający z wkładów członkowskich, gromadzonych przez członków oszczędności oraz środków pieniężnych uzyskiwanych od Kasy Krajowej (art. 15.2). Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych określa też zasady tworzenia funduszu stabilizacyjnego (art. 36). Z tym , że fundusz ten tworzy Kasa Krajowa dla realizacji celów, o których mowa w art. 34. Tym celem jest zapewnienia stabilności finansowej kas oraz sprawowanie nadzoru nad kasami dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy. Fundusz stabilizacyjny powstaje z wkładów wnoszonych przez zrzeszone kasy w wysokości co najmniej 1% ich aktywów. Statut Kasy Krajowej określa szczegółowe zasady tworzenia funduszu stabilizacyjnego i jego przeznaczenie (art. 52 Statutu). 3) Statut Krajowej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej20 Statut KSKOK stanowi – w rozdziale IV. Gospodarka Kasy Krajowej, § 52, że: 1. Kasa Krajowa tworzy następujące fundusze własne: fundusz udziałowy (powstaje wpłat udziałów członkowskich lub innych źródeł określonych w odrębnych przepisach), fundusz zasobowy (powstaje z wpłat przez członków wpisowego lub innych źródeł określonych w odrębnych przepisach). 2. Kasa Krajowa tworzy ponadto: fundusz stabilizacyjny (powstaje z comiesięcznych wkładów członkowskich, o których mowa w § 12 ust. 2 i przeznaczony jest na potrzeby stabilizowania działalności spółdzielczych kas ________________________________________________________ 19 20 Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Dz.U. 1996, nr 1, poz. 2. Statut Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej przyjęty przez Walne Zgromadzenie Kasy Krajowej 18.04.2008 r., www.skok.pl. – 105 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce oszczędnościowo-kredytowych oraz Kasy Krajowej, a w szczególności na finansowanie programów naprawczych; zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz § 57 Statutu KSKOK nadwyżka bilansowa powiększa fundusz stabilizacyjny. fundusz kredytowo-inwestycyjny, fundusz reklamowo-promocyjny. 4. Szczegółowe zasady gospodarowania funduszem stabilizacyjnym Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej21 Punkt 1 „Szczegółowych zasad gospodarowania funduszem stabilizacyjnym” stanowi: Zgodnie z przyjętymi zasadami, fundusz stabilizacyjny powstaje z comiesięcznych wkładów członkowskich oraz nadwyżki bilansowej Kasy Krajowej ... i przeznaczony jest na realizację celów związanych z zapewnieniem stabilności SKOK oraz KSKOK. Ustawa o SKOK jasno ten cel precyzuje. Art. 34 ustawy stanowi „Celem działalności Kasy Krajowej jest zapewnienie stabilności finansowej kas oraz sprawowanie nadzoru nad kasami dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy”. Cel ten jest realizowany poprzez utworzenie przez KSKOK funduszu stabilizacyjnego (art. 36.1). 1) Zasady tworzenia środków funduszu stabilizacyjnego Fundusz stabilizacyjny, powstaje z comiesięcznych wkładów członkowskich i przeznaczony jest na potrzeby stabilizowania działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz Kasy Krajowej, a w szczególności na finansowanie programów naprawczych. SKOK zobowiązana jest ponadto do wnoszenia do kasy Krajowej składki nadzwyczajnej w wysokości i terminach ustalonych przez Zarząd KSKOK. Składka ta wnoszona jest w wypadku konieczności wydatkowania środków funduszu stabilizacyjnego na cele stabilizacji. Wkłady członkowskie, o których mowa w pkt. 1 „Szczegółowych zasad…” są zapisane na rachunku (indywidualnym koncie księgowym) członka KSKOK (pkt. 2). 2) Zasady wykorzystania środków Funduszu Stabilizacyjnego W pkt. 5 „Szczegółowych zasad …” jednoznacznie określono ich przeznaczenie. „Środki funduszu pochodzące z comiesięcznych wkładów członkowskich mogą być wykorzystane wyłącznie na stabilizowanie działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych”. ________________________________________________________ 21 Załącznik do Uchwały nr 1 Zarządu Kasy Krajowej z dnia 18.02.2008 r. – 106 – Żukowski, Żukowska, Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy... Stabilizowanie polega w szczególności na udzielaniu kasom pomocy finansowej przy zachowaniu następujących zasad: równości SKOK w dostępie do środków funduszu, przejrzystości kryteriów i procedur przyznawania pomocy, szybkości stawiania środków funduszu do dyspozycji SKOK w celu minimalizowania strat, wspierania procesów konsolidacyjnych i restrukturyzacyjnych poprzez udzielanie pomocy na łączenie SKOK, w których powstało niebezpieczeństwo niewypłacalności z silnymi, stabilnymi kasami jako spółdzielniami przejmującymi, mobilizowania SKOK do poszukiwania dodatkowych, poza środkami funduszu, źródeł wsparcia finansowego w celu realizacji programów naprawczych. Podstawę do ubiegania się przez SKOK o pomoc finansową ze środków funduszu stabilizacyjnego stanowi: program naprawczy zatwierdzony przez Kasę Krajową, umowa o współpracy pomiędzy Kasą Krajową a SKOK, który jako spółdzielnia przejmująca połączył się z kasą, wykazującą stratę bilansową lub w której powstało niebezpieczeństwo niewypłacalności lub utraty płynności. Kasa Krajowa udziela pomocy finansowej ze środków funduszu w szczególności w formie: promesy udzielenia kredytu, kredytów, poręczeń, wykupu przez Kasę Krajową wierzytelności SKOK z tytułu udzielonych przez SKOK pożyczek i kredytów, zwłaszcza pożyczek i kredytów długoterminowych oraz z darowizn. Pomoc finansowa ze środków funduszu udzielana jest na indywidualnie ustalanych warunkach. Przy udzielaniu pomocy nie stosuje się zasad obowiązujących w działalności operacyjnej Kasy Krajowej, w szczególności dotyczących wysokości oprocentowania, prowizji i opłat związanych z udzielaniem pożyczek i kredytów ze środków funduszu kredytowo-inwestycyjnego. Decyzja o udzieleniu pomocy ze środków funduszu stabilizacyjnego poprzedzona jest oceną sytuacji ekonomiczno-finansowej SKOK, dokonywaną przez Zarząd Kasy Krajowej na podstawie kompleksowej analizy uwzględniającej zarówno skalę, jak i przyczyny trudności finansowych SKOK. – 107 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Ocena sytuacji SKOK sytuacji ekonomiczno-finansowej SKOK przeprowadzana jest z punktu widzenia możliwości odwrócenia niebezpieczeństwa niewypłacalności oraz zdolności SKOK do zwrotu środków otrzymanych w ramach pomocy wraz z odsetkami w ustalonych terminach. W przypadkach wymagających szybkiej interwencji decyzja o udzieleniu pomocy ze środków funduszu może zostać podjęta bez uprzedniego zasięgnięcia opinii Komisji Funduszu Stabilizacyjnego. Pomoc ze środków funduszu udzielana jest na pisemny wniosek zainteresowanego SKOK do którego należy dołączyć w szczególności: program naprawczy, o którym mowa wyżej, wynik lustracji albo opinię i raport z badania sprawozdania finansowego, bądź opinię dotyczącą sytuacji finansowej kasy, sporządzoną przez biegłego rewidenta zaaprobowanego przez Kasę Krajową, a w przypadku programu naprawczego przewidującego połączenie SKOK z inną kasą – wyniki lustracji, badania sprawozdań finansowych lub opinie dotyczące sytuacji finansowej łączących się kas. Środki funduszu stabilizacyjnego, które: nie są wykorzystane na finansowanie programów naprawczych, nie są zaangażowane jako udziały (akcje) w podmiotach umożliwiających poszerzenie oferty kas, wspomagających działalność kas lub świadczących usługi na rzecz kas, (czyli tzw. wolne środki funduszu stabilizacyjnego) inwestowane są wyłącznie w obligacje i inne papiery wartościowe emitowane, poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski, a także w jednostki uczestnictwa funduszy rynku pieniężnego – w praktyce najczęściej w Towarzystwie Funduszy Inwestycyjnych SKOK SA z siedzibą w Sopocie (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 i art. 30 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych). Zgodnie z art. 30 ust. 4 zdanie drugie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, saldo wzajemnych zobowiązań kasy i Kasy Krajowej nie może przekraczać wartości 40% aktywów kasy. 3) Dyskusja nad kwestią zwrotu środków Funduszu Stabilizacyjnego dla SKOK Środki według przyjętych zasad, mogą być wykorzystane na stabilizowanie zagrożonych kas bez względu na wielkość wpłaconych comiesięcznych wkładów członkowskich przez poszczególne kasy. Oznacza to, że indywidualne comiesięczne wkłady członkowskie poszczególnych kas, tracą „indywidualny” charakter po wpłaceniu ich do Kasy Krajowej, ponieważ – 108 – Żukowski, Żukowska, Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy... mogą być wykorzystane przez Kasę Krajową wyłącznie na potrzeby stabilizacji społeczności kas, tj. członków KSKOK. Statut KSKOK § 53 pkt 2, stanowi, że w razie ustania członkostwa w Kasie Krajowej wkłady członkowskie podlegają zwrotowi z zachowaniem następujących zasad: zwrot następuje z wolnych środków funduszu stabilizacyjnego. Także w razie likwidacji Kasy Krajowej wkłady członkowskie zasilające fundusz stabilizacyjny podlegają zwrotowi. Należy w tym miejscu przypomnieć art. 21. ustawy prawo spółdzielcze (Zwrot wpłat na udziały). Stanowi on, że członek spółdzielni nie może przed ustaniem członkostwa żądać zwrotu wpłat dokonanych na udziały. Zwrot tych wpłat nie może nastąpić przed zatwierdzeniem sprawozdania finansowego za rok, w którym członek wystąpił z żądaniem. Sposób i termin zwrotu określa statut. Zgodnie z art. 22 ustawy prawo spółdzielcze (Wypowiedzenie członkostwa) członek spółdzielni może wystąpić z niej za wypowiedzeniem. Wypowiedzenie powinno być dokonane pod nieważnością w formie pisemnej. Jednakże zgodnie z art. 33 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych na SKOK przez cały okres jej istnienia spoczywa obowiązek przynależenia do Kasy Krajowej. Ani więc SKOK nie może wypowiedzieć członkostwa w Kasie Krajowej, ani Kasa Krajowa nie może wykreślić lub wykluczyć SKOK z grona swoich członków. Jedynym sposobem ustania członkostwa SKOK w Kasie Krajowej jest jej skreślenie, które następuje w razie wygaśnięcia osobowości prawnej SKOK. Postanowienie § 53 Statutu KSKOK nie może więc w praktyce znaleźć zastosowania (postanowienie to pochodzi z okresu przed wejściem w życie ustawy z 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, gdy przynależność kas do KSKOK była dobrowolna). Zatem nie ma możliwości wycofania wniesionych comiesięcznych wkładów członkowskich. To oznacza, że wkłady na fundusz stabilizacyjny w obecnym porządku prawnym nie mogą być wycofane. Zasady tworzenia, funkcjonowania i księgowania funduszy w przedsiębiorstwie mają swoje odzwierciedlenie w polityce rachunkowości jednostki (jeżeli taki dokument istnieje), a także w Zakładowym Planie Kont. Analizując zasady funkcjonowania funduszu stabilizacyjnego, należy zwrócić uwagę na rachunkowość prowadzoną w Kasie Krajowej. Zakładowy Plan Kont dla Kasy Krajowej stanowi, że do ewidencji stanu oraz zwiększeń i zmniejszeń funduszu stabilizacyjnego służy konto 808. Stosownie do regulacji ustawowych, także dokument Zakładowy Plan Kont stanowi, że fundusz stabilizacyjny jest funduszem własnym KSKOK i powstaje z wkładów wnoszonych przez SKOK w wysokości co najmniej 1% ich aktywów (wynika to z ustawy o SKOK art. 36) oraz nadwyżki bilansowej Kasy Krajowej (art. 38 ustawy o SKOK). – 109 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Fundusz stabilizacyjny przeznaczony jest na potrzeby stabilizowania działalności zrzeszonych SKOK, a w szczególności na finansowanie programów naprawczych. Ewidencja analityczna do konta 808 ma na celu zapewnić ustalenie stanu funduszu stabilizacyjnego oraz jego zwiększeń według źródeł pochodzenia i zmniejszeń według kierunków przeznaczenia, a także wyodrębnić dane dotycząc poszczególnych jednostek dokonujących wpłat. 5. Fundusz stabilizacyjny KSKOK a Bankowy Fundusz Gwarancyjny Fundusz stabilizacyjny jest wprost wymieniony w ustawie o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, charakteryzuje go także Statut Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej oraz Szczegółowe zasady gospodarowania funduszem stabilizacyjnym Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej. We wszystkich tych aktach prawnych zwrócono szczególną uwagę na stabilizacyjny charakter tego funduszu, na zadania jakie ten fundusz realizuje lub ma wypełniać. Wszędzie podkreśla się, że jest to fundusz, który może być przeznaczony na stabilizowanie SKOK i KSKOK. Szczególnie jasno cel ten precyzuje Ustawa o SKOK. Art. 34 tej ustawy stanowi „Celem działalności Kasy Krajowej jest zapewnienie stabilności finansowej kas oraz sprawowanie nadzoru nad kasami dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy”. Cel ten jest realizowany poprzez utworzenie przez KSKOK funduszu stabilizacyjnego (art. 36.1). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na pewną analogię zasad tworzenia i funkcjonowania funduszy własnych KSKOK z zasadami tworzenia i funkcjonowania funduszy tworzonych przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG), instytucji funkcjonującej w systemie bankowym, której celem wiodącym jest gwarantowanie depozytów gromadzonych w systemie bankowym. Instytucja ta została utworzona dla potrzeb stabilizowania sektora banków komercyjnych w 1995 roku. Realizuje, między innymi, analogiczne cele jak KSKOK. Obok wspomnianego celu głównego, realizuje funkcje pomocowe dla banków, bierze udział w programach naprawczych, troszczy się o płynność banków komercyjnych, monitoruje także płynność całego sektora bankowego. Można dopatrzeć się wyraźnej analogii działania BFG i KSKOK w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa finansowego podmiotów należących do systemu gwarancji depozytów bankowych (BFG) i członków KSKOK. Podobieństwa funkcji tych instytucji pozwalają identyfikować podobieństwa w zakresie zasad tworzenia i funkcjonowania funduszy własnych w KSKOK i w BFG. Ustawa o Bankowym Funduszu – 110 – Żukowski, Żukowska, Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy... Gwarancyjnym22 stanowi, że: do zadań Funduszu w zakresie funkcjonowania systemów obowiązkowego i umownego gwarantowania zgromadzonych środków pieniężnych należy: określanie na dany rok wysokości środków wyodrębnionych przez podmioty objęte systemem gwarantowania, w związku z obowiązkiem tworzenia funduszu ochrony środków gwarantowanych oraz nadzór nad umownym systemem gwarantowania środków pieniężnych. Fundusz pełni też zadania w zakresie udzielania pomocy podmiotom objętym systemem gwarantowania depozytów. Pomoc ta polega na udzielaniu zwrotnej pomocy finansowej w przypadku powstania niebezpieczeństwa niewypłacalności banków. Fundusz określa wysokość obowiązkowych opłat wnoszonych przez podmioty objęte systemem gwarantowania. Podmioty te wnoszą na rzecz Funduszu obowiązkowe opłaty roczne w ustalonej wysokości. Źródłami finansowania Funduszu są: 1) obowiązkowe opłaty roczne, wnoszone przez podmioty objęte syste-mem gwarantowania, 2) kwoty przekazane z funduszu ochrony środków gwarantowanych pochodzące z wpłat podmiotów objętych systemem gwarantowania, 3) dochody z oprocentowania pożyczek udzielanych przez Fundusz oraz dochody z oprocentowania papierów wartościowych, 4) środki uzyskane w ramach bezzwrotnej pomocy zagranicznej oraz inne dochody. Środki Funduszu przeznacza się na finansowanie zadań Funduszu związanych z gwarantowaniem środków pieniężnych oraz na finansowanie zadań Funduszu w zakresie udzielania podmiotom objętym systemem gwarantowania pomocy. Nadwyżka bilansowa Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w danym roku powiększa jego fundusze własne. Zatem per analogiam można wnioskować, że nadwyżka bilansowa KSKOK jest funduszem własnym KSKOK. Podobnie jak KSKOK (art. 37.1 ustawy o SKOK), Bankowy Fundusz Gwarancyjny może nabywać jedynie papiery wartościowe z zachowaniem najwyższej staranności (emitowane, poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski, jak również wybrane jednostki uczestnictwa funduszy rynku pieniężnego). Również zasady udzielanie pomocy podmiotom objętym systemem gwarantowania są bardzo podobne do obowiązujących w KSKOK. Realizując zadania BFG może w szczególności udzielać podmiotom objętym ________________________________________________________ 22 Ustawa z dnia 16 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym oraz ustawy – Prawo bankowe, Dz.U. z dnia 4 września 2009 r. – 111 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce systemem gwarantowania pożyczek, gwarancji lub poręczeń na warunkach korzystniejszych od ogólnie stosowanych przez banki. Środki uzyskane przez podmioty objęte systemem gwarantowania w wyniku udzielenia przez Fundusz pożyczek, gwarancji lub poręczeń, mogą być przeznaczone tylko na usunięcie niebezpieczeństwa niewypłacalności lub zakup udziałów albo akcji banku przez nowych udziałowców lub akcjonariuszy, o ile spełnione zostały odpowiednie warunki. Wnioski KSKOK jest instytucją, która pełni bardzo podobne funkcje, wykonuje bardzo podobne zadania i posiada podobne kapitały jak Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Odnosi się to w szczególnym stopniu do funduszu stabilizacyjnego KSKOK. Analizując istotę funduszu stabilizacyjnego KSKOK należy mieć na uwadze przeznaczenie środków i rolę, jaką ten fundusz pełni. Fundusz stabilizacyjny jest funduszem przeznaczonym na zapewnienie stabilności członków KSKOK, jakimi są SKOK. Utrzymanie stabilności jest warunkiem prawidłowego funkcjonowania instytucji pośrednictwa kredytowego na rynku finansowym i bezpieczeństwa środków powierzonych SKOK przez deponentów. Umożliwia to funkcjonowanie SKOK jako instytucji cieszących się zaufaniem społecznym, instytucji realizującej cele finansowe i społeczne swoich członków. SKOK działają nie dla zysku za wszelką cenę i nie są też instytucjami charytatywnymi. Realizują potrzeby swoich członków – biznesowe, finansowe i kulturalno-społeczne oraz edukacyjne. – 112 – Jurkowska-Zeidler, System gwarancji dla depozytów w świetle obecnej i nowej ustawy o... System gwarancji dla depozytów w świetle obecnej i nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Opinia prawna prof. dr hab. Anna Jurkowska-Zeidler 1. Przedmiot opinii Przedmiotem opinii jest przedstawienie założeń normatywnych i szczegółowych regulacji prawnych w zakresie systemu gwarancji dla depozytów złożonych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (dalej kasy) w świetle obecnej ustawy i nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. 2. Podstawy prawne opinii Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe działają na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz.U. z 1996 r. nr 1, poz. 2 ze zm.), dalej ustawa. W dniu 5 listopada 2009 r. uchwalono ostatecznie po rozpatrzeniu poprawek Senatu nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowokredytowych, którą to Prezydent skierował dnia 30 listopada 2009 r. do Trybunału Konstytucyjnego. 3. Stan obecny regulacji Spółdzielcze kasy oszczędnościowo kredytowe utworzyły odrębny od bankowego, system ochrony oszczędności. W zakresie działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa (Kasa Krajowa) sprawująca nadzór nad kasami oraz fundusz stabilizacyjny utworzony przez nią w celu zapewnienia stabilności finansowej kas, jak również dopełniający je system gwarancji depozytów w ramach Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK (kasy nie są uczestnikami bankowego systemu gwarantowania depozytów prowadzonego przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny) – stanowią oficjalnie uznany system bezpieczeństwa kas, analizowany w corocznych Raportach Narodowego Banku Polskiego o stabilności systemu finansowego. Na podstawie art. 35 pkt 5 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych Kasa Krajowa ustaliła normę dopuszczalnego ryzyka dotyczącą bezpieczeństwa środków pieniężnych zgromadzonych przez członków kas, wprowadzając z dniem 01.05.1998 r. obowiązek posiadania przez kasy ubezpieczenia tych środków. Do końca kwietnia 1998 r. depozyty członków kas objęte były tylko ochroną funduszu stabilizacyjnego, który – 113 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce jednak nie gwarantował zwrotu pieniędzy zdeponowanych w kasie na wypadek niemożności wywiązania się przez kasę z obowiązku dokonania ich zwrotu. Wprowadzenie obowiązku ubezpieczenia depozytów w kasach na wypadek ich niewypłacalności, stanowiło niezbędne uzupełnienie systemu bezpieczeństwa oszczędności członków kas. System gwarancji depozytów stanowi bowiem istotny element, ustanowionego przez kasy, a prowadzonego przez Kasę Krajową, własnego Program Ochrony Oszczędności, którego zasadniczym celem jest bezpieczeństwo działalności kas i zapobieganie ewentualnym trudnościom finansowym i upadłościom kas. Program Ochrony Oszczędności zasadniczo składa się z dwóch komponentów: pierwszego, który koncentruje się na zapobieganiu ryzykom i programach naprawczych (w przypadku kas jest to funkcja stabilizacyjna wypełniana przez Kasę Krajową) i drugiego, obejmującego wypłatę depozytów (do określonego poziomu) w przypadku upadłości. Kasa Krajowa pełni funkcje nadzorcze i stabilizujące w oparciu o fundusz stabilizacyjny tworzony ze składek płaconych przez wszystkie kasy. Zgromadzone w ten sposób środki mogą być wykorzystywane do udzielania pomocy kasom, które mają problemy z płynnością i zapobiegania w ten sposób potencjalnym upadłościom. Drugą, obok Kasy Krajowej, instytucją wchodzącą w skład systemu bezpieczeństwa oszczędności w kasach spółdzielczych jest Towarzystwo Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK, które w ramach Zbiorowego Ubezpieczenie Depozytów gwarantuje wypłatę oszczędności zgromadzonych w kasach. Dotychczas obowiązujący system gwarantował członkom SKOK zwrot swoich oszczędności w całości do wysokości równowartości 22.500 euro (aktualnie około 90.000 złotych). Oszczędności członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, biorąc pod uwagę brak koasekuracji w gwarancji depozytów członków kas (ich depozyty gwarantowane są wypłacane w 100%), były wówczas objęte wyższą ochroną niż w bankach (gdzie depozyty gwarantowane do wartości do 1.000 euro były wypłacane w 100%, zaś powyżej tej kwoty do limitu maksymalnego – w 90%). W reakcji na światowy kryzys finansowy wszystkie państwa, a w ślad za nimi krajowe systemy gwarancyjne, zdecydowały się na podniesienie limitów gwarancji depozytów. W odniesieniu do decyzji Rady Unii Europejskiej ds. Ekonomicznych i Finansowych zalecającej państwom członkowskim Unii Europejskiej zwiększenie gwarancji depozytów osób fizycznych, TUW SKOK zwiększył z dniem 14.10.2008 r. wartość gwarancji depozytów członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do kwoty stanowiącej równowartość 50.000 euro. Oznacza to, członkowie SKOK mają obecnie gwarancję zwrotu 100% swoich depozytów do wysokości około 200.000 złotych. – 114 – Jurkowska-Zeidler, System gwarancji dla depozytów w świetle obecnej i nowej ustawy o... 4. Przyszła regulacja działalności kas Nowa ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych uchwalona w dniu 5 listopada 2009 r. nie określa explicite sytemu gwarancji dla środków pieniężnych powierzonych spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym przez ich członków. Oznacza to istotne osłabienie sieci bezpieczeństwa finansowego kas i ukształtowanego przez nie własnego Programu Ochrony Oszczędności, czego najbardziej dotkliwym wyrazem jest zupełne pominięcie w nowej ustawie kwestii gwarantowania poziomu ochrony (limitu gwarancji) środków zgromadzonych w kasach. W kwestii ochrony depozytów złożonych w kasach z przepisów przejściowych i końcowych wynika jedynie, że w latach 2009–2010 spółdzielcze kasy i Kasa Krajowa mają działać w koncepcji wewnętrznej stabilizacji, w oparciu o fundusz stabilizacyjny (tworzony z wpłat kas i nadwyżki bilansowej Kasy Krajowej) oraz uzupełniony o dobrowolne systemy ubezpieczenia środków pieniężnych członków kasy. Zgodnie z regulacją art. 91 nowej ustawy ze środków funduszu stabilizacyjnego we wskazanym okresie, mogą być finansowane wydatki na pokrycie roszczeń członków kas z tytułu zgromadzonych w kasach środków pieniężnych – w przypadku ogłoszenia upadłości takiej kasy lub prawomocnego oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości ze względu na to, że majątek tej kasy nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania. W przypadku zaś ogłoszenia upadłości kasy posiadającej dobrowolny system ubezpieczania środków pieniężnych członków lub ogłoszenia upadłości takiej kasy ze względu na to, że jej majątek nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania, roszczenia członków kasy zaspokajane są w pierwszej kolejności w ramach tego systemu. Istotne jest, że przepis art. 41 ust. 1 nowej ustawy pozbawia Kasę Krajową kompetencji do stanowienia wiążących dla spółdzielczych kas norm dopuszczalnego ryzyka w ich działalności stanowiących tzw. Norm ostrożnościowych. Dotychczasowy wymóg obligatoryjnej przynależności kas do systemu gwarantowania depozytów ustanowionego w ramach TUW SKOK stanowił przedmiot regulacji ostrożnościowej Kasy Krajowej. Dlatego też pozbawienie Kasy Krajowej kompetencji do dalszego stanowienia norm w tym zakresie może być uznane za zniesienie wymogu obligatoryjnego uczestnictwa kas w ustanowionym dla nich systemie gwarantowania depozytów. W ramach przepisów przejściowych system gwarancji depozytów powierzonych kasom określono jako dobrowolny, co istotnie osłabia istniejący dotychczas system ochrony zgromadzonych w nich oszczędności członków. Uznanie systemu gwarantowania depozytów kas za dobrowolny powoduje, że nie będzie on wypełniał regulacji ustanowionych na mocy dyrektywy 94/19/WE Parlamentu Europejskiego – 115 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (Dz.U.UE.94.135.5). Zgodnie z dyrektywą zapewnienie powszechności systemu gwarantowania depozytów oraz równego traktowania instytucji kredytowych jest podstawowym obowiązkiem państw członkowskich UE. Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie w art. 3 obowiązek utworzenia i oficjalnego uznania jednego lub kilku systemów gwarancji depozytów. Jednocześnie, uzależnia możliwość przyjmowania wkładów pieniężnych przez instytucje kredytowe, które uzyskały licencję bankową w którymkolwiek z państw członkowskich od tego, czy instytucje te obowiązkowo uczestniczą w takim systemie. Zgodnie z Opinią Europejskiego Banku Centralnego z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie przepisów dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (CON/2009/60) – Druk sejmowy nr 1876 z dnia 19 marca 2009r. – spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (credit unions) spełniają funkcjonalne kryteria definicji „instytucji kredytowej” określone w dyrektywie bankowej 2006/48/WE, mimo iż są one wyłączone ze stosowania postanowień dyrektywy bankowej dla celów wykonywania nadzoru ostrożnościowego, a także że w prawie krajowym poszczególnych państw członkowskich mogą obowiązywać przepisy ustanawiające wobec spółdzielczych kas kredytowych specjalny system regulacyjny, odrębny od ogólnej regulacji działalności bankowej. Polska jest jednym z nielicznych w UE przykładów, gdzie funkcjonują dwa oficjalnie uznane systemy gwarancyjne: dla depozytów bankowych – w ramach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG); i dla depozytów zgromadzonych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych – w ramach Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych (TUW SKOK). Uznanie systemu gwarancji depozytów w kasach za dobrowolny, wbrew zasadzie obowiązkowej przynależności do systemu gwarantowania wszystkich instytucji kredytowych przyjmujących depozyty, wynikającej z dyrektywy 94/19/WE stanowi o tym, że system ten nie będzie mógł być uznany za równoważny wymogom europejskim, co stanowi naruszenie przepisów dyrektywy 94/19/WE w sprawie systemów gwarantowania depozytów. Należy podkreślić, że zgodnie z dyrektywą 94/19/WE warunkiem niezbędnym do uznania systemu bezpieczeństwa finansowego spółdzielczych kas za równoważny bankowemu, jest zapewnienie przez niego ochrony co najmniej na poziomie zapewnionym przez oficjalnie uznany system gwarantowania depozytów w bankach. Przy uznaniu ubezpieczenia depozytów członków za dobrowolne, warunek zapewnienia środkom pieniężnych złożonym w kasach adekwatnego poziomu zabezpieczenia dla depozytów bankowych nie zostanie spełniony. – 116 – Jurkowska-Zeidler, System gwarancji dla depozytów w świetle obecnej i nowej ustawy o... 5. Konkluzja Nowa ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych przyjęta przez Sejm 5 listopada 2009 r. nie określa explicite sytemu gwarancji dla depozytów powierzonych kasom przez członków, a zwłaszcza poziomu ochrony. Z przepisów przejściowych i końcowych wynika, że w latach 2009–2010 bezpieczeństwo kas opierać się ma o fundusz stabilizacyjny kas i Kasy Krajowej uzupełniony o dobrowolny system ubezpieczenia środków pieniężnych członków kas. Brak szczegółowych regulacji w zakresie funkcjonowania takiego systemu gwarantowania, jego charakteru prawnego, wysokości gwarancji uniemożliwia jednoznaczną ocenę sprawności i efektywności tego rozwiązania. Niemniej jednak uznać należy, że nowe regulacje nie stanowią kompleksowych rozwiązań systemowych stanowiących o zwiększeniu bezpieczeństwa funkcjonowania kas. Negatywnie wpływają one na funkcjonowanie ustanowionego przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, własnego, odrębnego od bankowego, systemu bezpieczeństwa finansowego. – 117 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych prof. dr hab. Jerzy Żyżyński Grupa posłów Platformy Obywatelskiej zaproponowała daleko idące zmiany w ustawie o SKOK. Celem tych zmian jest: wprowadzenie zewnętrznego nadzoru nad SKOK, ze strony Komisji Nadzoru Finansowego (KNF), która otrzyma kompetencje nadzorcze, prawo określania dla kas limitów ryzyka oraz nadzoru nad ich polityką inwestycyjną, a także uprawnień do decydowania o kryteriach kwalifikacyjnych członków niektórych organów kas i Kasy Krajowej, ograniczenie roli Kasy Krajowej do instytucji zrzeszającej kasy i kontrolującej działalność kas pod kątem zgodności z ustawą i zaleceniami nadzorczymi sformułowanymi przez KNF, rozszerzenie kategorii podmiotów mających prawo przystąpienia do kas na prawach członków o organizacje pozarządowe, jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych posiadające osobowość prawną, spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe, wprowadzenie możliwości przekształcenia się kasy w bank spółdzielczy, jeśli jej fundusz własny osiągnie poziom 1 mln euro, wprowadzenie przymusowego przekształcenia się w bank lub dokonania podziału kasy na mniejsze, jeśli jej fundusz własny przekroczy 10 mln euro, pozostawienie Kasy Krajowej w roli instytucji zabezpieczającej płynność finansową kas, danie kasom wpływu na decyzje Kasy Krajowej przez przyjęcie zasady głosowania na Walnym Zgromadzeniu Kasy Krajowej według zasady „jeden członek – jeden głos”, uzależnienie wyboru osób kierujących kasami od spełnienia kryteriów określonych przez nadzór finansowy oraz ograniczenie uczestnictwa w zebraniu przedstawicieli oraz w radzie nadzorczej kas pracowników kas, będących jednocześnie jej członkami do 1/3 składu tych gremiów, wzmocnienie roli nadzoru właścicielskiego poprzez ograniczenie możliwości wyboru przez kasę pełnomocnika na Walne Zgromadzenie Kasy Krajowej tylko do członków rady nadzorczej kasy. – 118 – Żyżyński, Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących... Te propozycje oznaczają istotną zmianę warunków funkcjonowania i usytuowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w polskim systemie finansowym, a w praktyce rozbicie dobrze działającej struktury1. Słusznie więc propozycje te spotkały się z krytyką ze strony Kasy Krajowej, która zwróciła uwagę na błędy legislacyjne, a przede wszystkim na to, że ustawa w tej formule narusza prawa nabyte spółdzielni i członków SKOK, jako samodzielnych, z woli jej członków powołanych organizacji, mających charakter stowarzyszeń pomocy wzajemnej. Wady prawne samej ustawy i trybu jej uchwalania stały się podstawą zaskarżenia jej przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego w Trybunale Konstytucyjnym2. Z ekonomicznego punktu widzenia kluczowe znaczenie mają przede wszystkim dwie kwestie: po pierwsze to, że dyskryminuje się spółdzielcze kasy wobec innych instytucji finansowych, szczególnie zaś banków komercyjnych, po drugie to, że zostaną wyraźnie ograniczone możliwości dalszego rozwoju kas oszczędnościowo-kredytowych – jako kas, w tej ich specyficznej formule organizacyjnej. W efekcie nastąpi zlanie kas oszczędnościowo-kredytowych z systemem bankowym, w praktyce – nieco wymuszone przejęcie przez banki tej części rynku, która jest naturalną domeną kas, a w konsekwencji wyeliminowanie ich z polskiego rynku usług finansowych. Podjęte działania mogą świadczyć o niezrozumieniu funkcji tej specyficznej formy organizacyjnej, jaką są kasy oszczędnościowo-kredytowe, ich zasadniczej odrębności od innych instytucji sektora finansowego, w tym zwłaszcza banków – głównych konkurentów SKOK. Różnica między nimi zawiera się w sferze własności i obszaru działania i powoduje, że w gruncie rzeczy te dwie formuły uzupełniają się. Podsycany konflikt między nimi spowoduje jedynie, że system finansowy jako całość zostanie osłabiony, będzie gorzej realizował swoje ekonomiczne funkcje. Banki są spółkami akcyjnymi, których zadaniem jest przede wszystkim finansowe pośredniczenie między tzw. podmiotami nadwyżkowymi, czyli gromadzącymi oszczędności, a tzw. podmiotami deficytowymi, czyli zgłaszającymi zapotrzebowanie na zewnętrzne finansowanie, między innymi kredyt. Obie te grupy podmiotów są od siebie niezależne, aczkolwiek ich zbiory mogą się przecinać (mają część wspólną) – gdyż oczywiście ________________________________________________________ 1 2 Analiza niektórych skutków proponowanych zmian przedstawiona jest w moim artykule pt. Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych – wybrane aspekty mikroekonomiczne i finansowe. K. Leski, SKOK do Trybunału, miesięcznik finansowy „Bank”, styczeń 2010, s. 40–41. – 119 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce deponenci banku mogą, tak jak inne podmioty, występować w tym banku o kredyt. Bank jest zatem, jako instytucja prywatna, własnością akcjonariuszy i jego celem jest osiąganie zysku, a ściślej biorąc – zapewnienie akcjonariuszom satysfakcjonującej ich stopy zwrotu (określonej przez wielkość dywidendy i wzrost rynkowego kursu akcji). Akcjonariusze dostarczają kapitału jedynie na sfinansowanie bazy materialnej i, częściowo, rezerw na nadzwyczajne ryzyko, a klienci banku są wobec niego podmiotami zewnętrznymi. Bank dysponuje pieniędzmi klientów, którzy zawierzyli mu swe środki, uaktywnia je przez udzielanie kredytów i inne formy inwestycji i lokat dopuszczonych przez prawo bankowe, ale trzeba podkreślić, że w swej podstawowej masie środki, na których bank zarabia, nie są jego pieniędzmi, są środkami mu zawierzonymi. Dlatego między bankiem a jego klientami ma miejsce naturalny konflikt interesów: wzrost zysku banku jest zawsze konsekwencją z jednej strony pewnego zaniżenia oprocentowania depozytów, gdyż stanowi ono jego podstawowy koszt, z drugiej – zawyżenia oprocentowania kredytów – stanowi ono podstawowe źródło przychodów banku i w konsekwencji zysków jego akcjonariuszy. O ile między akcjonariuszami banku i jego klientami ma miejsce naturalna sprzeczność interesów, to kasy oszczędnościowo-kredytowe są instytucjami o charakterze wzajemnym (mutual), funkcjonują w formule spółdzielni, gromadzą środki swych członków i im udzielają pożyczek – tutaj takiej sprzeczności interesów nie ma. Należy podkreślić, że SKOK prowadzą działalność niezarobkową (non-profit), ich cel sprowadza się przede wszystkim do umożliwienia dostępu do tańszych pożyczek i kredytów osobom, które ze względu na niezbyt wysokie dochody nie mogą uzyskać pożyczek w bankach. Kasy wchodzą więc w specyficzną niszę gospodarczą, ale przez swój rozwój i rozszerzanie obszaru działania, mogłoby się wydawać, że w dalszej perspektywie w pewnym stopniu będą zagrażać bankom. Przyjrzyjmy się zatem liczbom. W 2009 r. istniały 63 SKOK wobec 71 banków komercyjnych (pomijamy tu banki spółdzielcze, których było 579, czyli ponad 8-krotnie więcej niż banków komercyjnych, a ich działalność depozytowa 11-krotnie mniejsza, zaś kredytowa prawie 17-krotnie mniejsza). SKOK dysponowały siecią 1767 placówek, podczas gdy banki 14,7 tys., ale liczba zatrudnionych osób przeciętnie na placówkę w SKOK wynosiła 4,5 osoby, a w bankach ponad 12 osób. Kasy jako lokalne, bliskie klientom instytucje finansowe, nastawione na drobnego ciułacza – bo taka jest natura tego typu instytucji – zrzeszały około 2 mln osób – był to wzrost bardzo dynamiczny, od 1999 r. z liczby – 120 – Żyżyński, Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących... 306 tys. osób nastąpił wzrost prawie 7-krotny3; w tym czasie aktywa wzrosły według bieżącej wartości pieniądza 13,2-krotnie, depozyty 14,7-krotnie, a udzielone pożyczki 12,6-krotnie (Tabela 1). Urealniając wartość pieniądza wskaźnikiem CPI (indeksem cen towarów i usług) aktywa, depozyty i pożyczki wzrosły realnie odpowiednio 9,1; 10,1 i 8,7 razy, a więc bardziej niż liczba członków kas (Tabela 2). Tabela 1. Rozwój działalności Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych Liczba Liczba kas członków z oddziałami (w tys.) 12/1992 13 14 12/1993 32 21 12/1994 106 46 Stan na Aktywa (w tys. zł) Depozyty (w tys. zł) Pożyczki (w tys. zł) 4 277 11 173 35 446 3 565 8 528 29 362 2 985 8 697 25 650 12/1995 137 85 100 752 91 570 83 431 12/1996 168 138 219 443 190 446 160 843 12/1997 237 194 368 260 312 562 280 598 12/1998 12/1999 12/2000 290 420 560 259 306 394 590 376 882 727 1 199 362 528 376 740 056 995 251 412 482 668 386 865 748 12/2001 680 525 1 752 316 1 558 436 1 235 554 12/2002 12/2003 923 1 285 703 924 2 455 086 3 343 652 2 253 906 3 111 630 1 659 780 2 212 939 12/2004 1 461 1 169 4 228 673 3 937 924 2 856 265 12/2005 1 553 1 395 5 329 024 4 989 570 3 502 929 12/2006 1 589 1 551 5 969 789 5 552 966 4 047 299 12/2007 12/2008 12/2009* 1 663 1 757 1 801 1 669 1 856 2 026 7 324 988 9 446 921 11 638 713 6 705 001 8 604 073 10 842 438 5 147 320 6 932 627 8 411 262 */ dane wstępne Źródło: Dane SKOK. ________________________________________________________ 3 Warto zauważyć, że w pierwszym roku było 14 tys. członków kas, wzrostu od tego czasu był 145-krotny. – 121 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Tabela 2. Aktywa, depozyty i pożyczki spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (według wartości pieniądza z 1999 r. w tys. zł) Stan na Aktywa Depozyty Pożyczki 12/1999 12/2000 882 727 1 086 379 740 056 901 495 668 386 784 192 12/2001 1 504 496 1 338 035 1 060 816 12/2002 12/2003 2 070 606 2 789 335 1 900 932 2 595 778 1 399 849 1 846 073 12/2004 3 382 200 3 149 652 2 284 513 12/2005 4 162 392 3 897 251 2 736 066 12/2006 4 612 147 4 290 117 3 126 867 12/2007 12/2008 12/2009* 5 483 670 6 722 626 8 002 272 5 019 532 6 122 838 7 454 788 3 853 413 4 933 402 5 783 217 */ dane wstępne Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych SKOK. Kasy historycznie powstały jako instytucje finansowe dla ludzi biednych, których nie akceptował tradycyjny system bankowy, nastawiony na obsługę finansową przedsiębiorców i ludzi bogatych oraz klasę średnią. Taki był ekonomiczny rodowód i racja istnienia pierwszych form pomocy kredytowej w Polsce już w XVI w., kas Raiffeisena, spółdzielczości kredytowej Schulzego czy unii kredytowych w USA4. Podobna rola przypadła spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym, jakie powstały w Polsce w 1992 r. W 2009 r. przeciętna kwota depozytu złożonego w SKOK to tylko ok. 5,4 tys zł.5. Zawarto 689 tys. nowych umów pożyczkowych o ogólnej wartości 2,716 mld zł, przeciętna wartość umowy pożyczkowej to niecałe 4 tys. zł (3942). Potwierdza to, że SKOK działają właśnie jako system finansowy dla drobnych, niewymagających wielkich kwot pożyczkobiorców, dla których taka możliwość uzyskania drobnej pożyczki jest bardzo ważnym wsparciem. Niewątpliwie SKOK spełniają w ten sposób swą historycznie wyznaczoną rolę – przeciwdziałania lichwiarstwu (a jak wiadomo funkcjonuje ono w Polsce wykorzystując nawet reklamy telewizyjne ________________________________________________________ 4 5 Por. M. M. Golec, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe na rynku usług finansowych w Polsce, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2004, s. 24–58. Dane według raportu: Wyniki finansowe spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (SKOK) za I półrocze 2009 r., GUS Informacje bieżące, Warszawa, 23 września 2009 r. – 122 – Żyżyński, Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących... w ofertach rzekomo dogodnych pożyczek na doraźne potrzeby – po bardzo wysokich kosztach). Tabela 3. Produkt Krajowy Brutto według parytetu siły nabywczej6 na 1 mieszkańca (ceny bieżące) l.p. 1 1998 30514 2007 2008 Stany Zjednoczone 54271 Norwegia 58390 Stany Zjednoczone 45489 Norwegia 2 27497 Norwegia 43800 3 26576 Szwajcaria 40716 Irlandia 45027 Stany Zjednoczone Irlandia 4 26280 Dania 38554 Holandia 43114 Szwajcaria 5 24468 Kanada 37759 Austria 41364 Holandia 6 24109 Japonia 37747 Szwajcaria 38500 Kanada /a 7 24097 Belgia 37172 Szwecja 37867 Austria 8 23985 Austria 36783 Kanada 37565 Australia /a 9 23082 Holandia 36191 Dania 37309 Szwecja 10 22835 Niemcy 35585 Australia 36362 11 22689 Australia 34792 Belgia 35656 12 22509 Irlandia 34225 Finlandia 35652 Dania Wielka Brytania Niemcy 13 22091 Francja 34219 Wielka Brytania 35337 Finlandia 14 21739 Włochy 33358 Niemcy 35222 Belgia 15 21659 Finlandia 32782 Francja 33603 Japonia /a 16 21213 Szwecja 32005 Japonia 32985 Francja 17 21170 Wielka Brytania 31483 Hiszpania 31938 Hiszpania ________________________________________________________ 6 Parytety siły nabywczej są to współczynniki walutowe (realne kursy walut) odzwierciedlające siłę nabywczą waluty danego kraju na rynku krajowym, obliczone na podstawie cen towarów i usług rynkowych i nierynkowych (w odróżnieniu od kursu oficjalnego stosowanego na rynku zagranicznym). Parytety siły nabywczej są stosowane w celu przeliczenia waluty krajowej na wspólną umowną walutę, której jednostką jest standard siły nabywczej (Purchasing Power Standard – PPS) – lub dolar USA – w tabl. 105. Wartość jednego PPS (lub dolara USA) równa się liczbie jednostek waluty danego kraju odpowiadającej 1 euro (lub 1 dol. USA) na rynku krajowym, przy uwzględnieniu relacji cen danego kraju do cen pozostałych krajów biorących udział w porównaniach. Wyrażenie PKB i jego głównych elementów we wspólnej umownej walucie, poprzez eliminację różnic cen, umożliwia bezpośrednie porównanie wolumenów PKB wszystkich uczestniczących w badaniu krajów. – 123 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 18 17712 19 20 Włochy Nowa Zelandia 29879 Włochy 30874 16740 Hiszpania 28841 Grecja 29830 Cypr 15266 Portugalia 27428 Cypr 28423 Grecja 21 14463 Grecja 26220 Nowa Zelandia 27939 Korea Płd. 22 13540 Korea Płd. 26147 Słowenia 27591 23 13200 Słowenia 24749 Korea Płd. 26911 24 12710 Czechy 22008 Czechy 24710 Słowenia Nowa Zelandia Czechy 25 9792 Słowacja 22002 Portugalia 23144 Portugalia 26 9300 Węgry 21245 Estonia 22081 Słowacja 27 7998 Meksyk 18702 Węgry 20349 Estonia 28 7320 Polska 17661 Litwa 19328 Węgry 29 7190 Afryka Płd. 17584 Słowacja 18946 Litwa 30 6720 Turcja 17416 Łotwa 17675 Polska 31 6350 Brazylia 15854 Polska 17071 Łotwa 32 4820 Białoruś 14692 Rosja 15922 Rosja 33 4280 Rosja 13307 Argentyna 14413 Argentyna 34 4244 Rumunia 12104 Meksyk 14004 Meksyk 35 4140 Litwa 11535 Turcja 12993 Turcja 36 3870 Bułgaria 11386 Rumunia 12580 Rumunia 37 3070 Chiny 11302 Bułgaria 12341 Bułgaria 38 2170 Ukraina 10910 Białoruś 12291 Białoruś 39 1660 Indie 9761 Afryka Płd. 10326 Brazylia 40 9695 Brazylia 10119 Afryka Płd. 41 6941 Ukraina 7347 Ukraina 42 5292 Chiny 5963 Chiny 43 2659 Indie 2762 Indie Źródło: Opracowanie własne wg danych Rocznika Statystycznego GUS. – 124 – Żyżyński, Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących... Tabela 4. Udział kosztów związanych z zatrudnieniem7 w produkcie krajowym brutto l.p. 1997 2007 2008 1 62,4 Szwajcaria 62,2 Szwajcaria 61,2 Szwajcaria 2 60,3 Stany Zjednoczone 56,8 Stany Zjednoczone /a 56,3 Dania 3 58,5 Szwecja 54,5 Wielka Brytania 56,0 Stany Zjednoczone /a 4 56,7 Japonia 54,4 Szwecja 54,5 Szwecja 5 54,4 Wielka Brytania 54,0 Dania 53,2 Wielka Brytania 6 53,1 Dania 51,6 Francja 51,6 Francja 7 53,0 Kanada 51,6 Japonia /a 51,4 Belgia 8 52,7 Niemcy 51,1 Słowenia 51,4 Estonia 9 51,9 Francja 51,0 Kanada /a 51,3 Japonia /a 10 50,6 Belgia 50,5 Belgia 51,3 Kanada /a 11 50,5 Austria 49,5 Holandia 51,0 Słowenia 12 50,4 Czechy */ 49,4 Ukraina /a 50,4 Łotwa 13 50,0 Holandia 49,0 Łotwa 50,1 Portugalia 14 49,9 Australia 49,0 Portugalia 49,5 Holandia 15 49,5 Finlandia 48,8 Niemcy 49,4 Finlandia 16 47,7 Korea Płd. 48,2 Austria 49,4 Ukraina /a 17 47,1 Norwegia 47,9 Australia /a 49,1 Austria 18 46,4 Hiszpania 47,8 Białoruś /a 49,0 Niemcy 19 44,5 Nowa Zelandia 47,7 Estonia 47,6 Australia /a 20 44,2 Polska 47,5 Finlandia 47,5 Hiszpania ________________________________________________________ 7 Koszty związane z zatrudnieniem są to wynagrodzenia (brutto), składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne (płacone przez pracodawców i ubezpieczonych pracowników) powiększone o składki na Fundusz Pracy oraz inne koszty związane z zatrudnieniem, np.: nagrody, stypendia fundowane oraz premie niezaliczone do wynagrodzeń, a także odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, diety delegacji służbowych, diety poselskie i senatorskie – w przypadku dochodów w sektorze gospodarstw domowych określone jako ,,inne dochody związane z pracą najemną’’; wynagrodzenia dotyczą kwot zarachowanych w koszty działalności danego okresu, nie ujmują zatem wypłat z tytułu udziału w zysku i w nadwyżce bilansowej w spółdzielniach. – 125 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 21 43,6 Portugalia 46,8 Węgry 47,1 Węgry 22 43,3 Irlandia 46,5 Hiszpania 46,2 Białoruś /a 23 41,3 Włochy 45,7 Luksemburg 46,0 Korea Płd. 24 34,0 Grecja 45,6 Korea Płd. 45,6 Rosja /a 25 29,1 Meksyk 45,5 Afryka Płd. 45,2 Irlandia 26 24,3 Turcja 45,0 Cypr 44,7 Cypr 27 44,7 Nowa Zelandia /a 44,3 Czechy 28 44,1 Rosja /a 44,2 Luksemburg 29 43,0 Litwa 44,1 Litwa 30 43,0 Malta 44,1 Nowa Zelandia /a 31 42,8 Irlandia 43,6 Malta 32 42,8 Norwegia 42,1 Norwegia 33 42,7 Czechy 41,7 Włochy 34 42,7 Rumunia 39,8 Rumunia 35 41,1 Włochy 37,1 Polska 36 36,4 Grecja 37,0 Słowacja 37 36,4 Słowacja 36,2 Bułgaria 38 36,0 Indie /c 34,6 Grecja 39 35,6 Brazylia /a 28,4 Meksyk 40 35,2 Polska 19,4 Turcja 41 34,5 Bułgaria Brazylia /a 42 30,4 Meksyk Indie /c 43 20,1 Turcja Afryka Płd. */ dane obejmują wynagrodzenia netto a/ 2006 c/ 2002 Źródło: Opracowanie własne wg danych Rocznika Statystycznego GUS. – 126 – Żyżyński, Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących... Ta ekonomiczna rola kas oszczędnościowo-kredytowych jest szczególnie ważna w sytuacji, gdy polskie społeczeństwo jest w znacznym stopniu upośledzone ekonomicznie. Pomimo oczywistych problemów z porównywalnością danych dla różnych krajów, nawet jeśli wykonuje się obliczenia według parytetu siły nabywczej, można stwierdzić, że produkt krajowy brutto na 1 mieszkańca osiągnięty w Polsce (Tabela 3) jest na poziomie zbliżonym do najbiedniejszych krajów – nieco wyższy niż w Rosji i Argentynie. Miejsce Polski na liście jest w zasadzie takie jak w 1998 r., aczkolwiek jej dystans w stosunku do krajów „starej” Unii nieco się poprawił – to jednak nie jest to poprawa imponująca – jak na dziesięcioletni okres: przy takim tempie zrównanie do poziomu najsłabszych krajów Europy Zachodniej zajęłoby następne 30–40 lat, zdecydowanie poniżej aspiracji Polaków. O poziomie życia ludności decyduje podział produktu krajowego, innymi słowy to, co dzieje się z tym, co wytworzyliśmy. Dane tabeli 4 ukazują, jaka część produktu krajowego pozostaje w rękach pracowników najemnych. Dane te wskazują, że w przedstawionym okresie nastąpił znaczny regres pozycji polskiego pracownika w podziale wytworzonego dochodu narodowego. Pomimo pewnego spadku bezrobocia w okresie 1997–2006 (z 10,2 w 1997 r. do 9,6% w 2006 r.) udział kosztów pracy w PKB zmniejszył się o prawie 10 pkt proc., do jednej z najniższych wartości w grupie krajów ujętych w statystyce porównań międzynarodowych GUS. Te koszty oczywiście tylko w pewnej mierze określają poziom życia zarówno pracowników sektora prywatnego, jak i sektora publicznego, gdyż stanowią kategorię brutto, czyli łącznie z podatkami, składkami emerytalnymi, funduszem pracy itd. Reszta to zyski przedsiębiorców, dywidendy oraz inne, oprócz kosztów pracy, ponoszone przez przedsiębiorstwa koszty (na przykład koszty finansowe, koszty reklamy, w znacznej części robionej przez firmy zagraniczne, koszty energii itd.)8. Trzeba oczywiście pamiętać, że na wartość przedstawionego wskaźnika istotnie wpływają czynniki strukturalne, a konkretnie formalny sposób zatrudniania pracowników. W ostatnich latach miała miejsce silna presja na zmianę formy związku pracownika z przedsiębiorstwem: motywowani korzyściami fiskalnymi, zwłaszcza kosztami ZUS i podatku, niektórzy pracodawcy nakłaniali swych pracowników do przejścia na formułę tak zwanego samozatrudnienia9 – co obniżało koszty pracy; ten sposób związku ________________________________________________________ 8 9 J. Żyżyński, Wejście do strefy euro – od iluzji do konkretów, „Ekonomista” 5/2009, s. 579–605. Według badań przeprowadzonych w GUS pod koniec 2006 r. było w Polsce 3 mln samozatrudnionych, co stanowiło ok. 19% ogółu zatrudnionych i ta proporcja utrzymuje – 127 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce między firmą a osobą wykonującą na jej rzecz pewne prace przybrał znaczny zakres w przypadku wysoko opłacanych menadżerów, oczywiście po to, by umożliwić im przejście na opodatkowanie liniową stawką 19% przez opodatkowanie podatkiem od osób prawnych CIT10. Wyłączyło ich to z kategorii pracowników i spowodowało obniżenie kosztów pracy. Koszty związane z wynagradzaniem tej kategorii pracowników za wykonywaną pracę zostały przesunięte do innych kosztów nieujętych w statystyce jako „koszty związane z zatrudnieniem”. Innymi danymi potwierdzającymi niski poziom zamożności polskiego społeczeństwa są płacone podatki. Od kilku lat około 95% podatników płaci podatek w pierwszej grupie podatkowej, około 4% w drugiej grupie, a tylko około 1% osiągało dochody na tyle wysokie, że zaczynali od części swych dochodów – kwoty przekraczającej 6171 zł miesięcznie – płacić podatek 40%. Co jednak charakterystyczne i znamienne, przeciętne dochody miesięczne na podatnika płacącego w pierwszej grupie, czyli tych 95%, przez ostatnie lata wynosiły około i niewiele ponad 1000 zł11. Według ostatnich danych, za 2008 r. (tabela 5), z ogółu 24,4 mln podatników nieco ponad 92% nie przekraczało pierwszego progu dochodowego, a ich średni dochód brutto, ze składkami ubezpieczeniowymi, wynosił miesięcznie poniżej 1500 zł., czyli ok. 350 euro. Tabela 5. Podatnicy i ich dochody brutto w 2008 r. Próg Osoby tys. % Dochody mld zł % Doch. mies. 19 30 40 Ogółem 22525 1576 342 24443 92,2 6,4 1,4 100 402,511 99,475 53,257 555,243 72,5 17,9 9,6 100 1489,10 5261,53 12968,15 1892,98 bez skł. ubezp. 1369,25 4737,52 12125,10 1736,95 Podatki należne mld zł 23,559 10,449 11,042 45,051 % 52,3 23,2 24,5 100 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Biuletynu Skarbowego. 10 11 się na relatywnie stałym poziomie, jednak zmiany struktury podatników płacących podatek PIT wskazują, że proces ten nabrał większej skali od 2004 r., gdyż w tym roku nastąpiło wyraźne zmniejszenie liczby podatników płacących w trzeciej grupie podatkowej; J. Żyżyński, Stopa podatkowa jako konsekwencja struktury gospodarczej, „Ekonomista” 3/2008, s. 372–373. Był to efekt z jednej strony błędnej polityki podatkowej, z drugiej, stworzenia prawnych furtek umożliwiających takie postępowanie. J. Żyżyński, Wejście do strefy euro – od iluzji do konkretów, op.cit. – 128 – Żyżyński, Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących... Aczkolwiek, jak widzimy, interpretacja danych określających pozycję Polski w świecie jest trudna, to dane te potwierdzają, że ogólnie poziom życia znacznej części społeczeństwa jest niski – a to jest potwierdzeniem, że istnieje znaczny rynek na ten typ usług finansowych, jakie oferuje spółdzielczość oszczędnościowo-kredytowa. W efekcie Polska ma jeden z najniższych wskaźników stosunku aktywów (i pasywów, czyli głównie oszczędności) systemu bankowego do PKB. Ponad połowa Polaków nie ma żadnych oszczędności, oszczędności obywateli stanowią 65% PKB, podczas gdy w Niemczech, Włoszech, Portugalii, Belgii 200%, a w Szwecji 500%12. Nie wynika to jednak z niechęci do oszczędzania, czy „braku ciśnienia na oszczędzanie”, jak błędnie interpretują to zjawisko laicy13, lecz z niskiego poziomu dochodów. Według przeprowadzonych kilka lat temu badań Komisji Europejskiej dotyczących tzw. wykluczenia finansowego, czyli odcięcia od usług i produktów finansowych, co uniemożliwia pełne uczestnictwo w życiu gospodarczym czy społecznym, aż 40%. Polaków jest „wykluczonych finansowo” – jest to jeden z najgorszych wyników: gorzej jest tylko na Łotwie – 48%. W krajach „starej” Unii Europejskiej wykluczenie finansowe dotyczy co najwyżej 1% mieszkańców (np. w Danii, Belgii, Holandii i Luksemburgu). KE ostrzega, że wraz z rozwojem cywilizacyjnym, problem będzie narastał14. Mamy zatem wiele dowodów na to, że istnieje olbrzymi obszar potencjalnego rozwoju instytucji finansowych nastawionych właśnie na ludzi o niskich dochodach – czyli właśnie SKOK, zapotrzebowanie na tę formułę usług finansowych jest bardzo silne. W 2009 r. suma bilansowa SKOK to 11 mld zł, czyli 1,2% tego, co posiadały banki komercyjne (982,6 mld zł). Ogólna wartość pożyczek udzielonych przez SKOK to 7,642 mld zł, co stanowiło tylko 1,3% w porównaniu z kredytami udzielonymi przez banki komercyjne15 (607,8 mld zł). Jeśli zaś spojrzymy na stronę pasywną, zobowiązań, to depozyty ulokowane w SKOK stanowiły 10,6 mld zł, czyli tylko 2% tego, co trzymały banki komercyjne. Statystyki obu tych kategorii instytucji finansowych są trudno porównywalne, gdyż odmienne są zakresy ich działalności, niemniej jednak pewien szczątkowy obraz można uzyskać. Jeśli odniesiemy przychody z działalności bankowej banków komercyjnych i przychody z działalności ________________________________________________________ 12 13 14 15 P. Wrzosiński, Polacy nie chcą oszczędzać, miesięcznik finansowy „Bank”, styczeń 2010, s. 26–29. W cytowanym artykule P. Wrzosińskiego przedstawiono wyniki badania GfK Polonia. Ibidem. Pomijam tu banki spółdzielcze – ich potencjał finansowy to tylko ok. 9% w porównaniu z bankami komercyjnymi. – 129 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce podstawowej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do wartości udzielonych przez nie kredytów, to w przypadku banków stanowią one 27%, a w przypadku kas 14%, co świadczy o dużo niższym obciążeniu kredytobiorców. Potwierdza to tezę, że są to instytucje finansowe dostosowane do potrzeb biedniejszej części społeczeństwa. Ta relacja wskazująca na koszty ponoszone przez kredytobiorców jest w przypadku kas prawie dwukrotnie niższa. Jeśli analogiczny wskaźnik obliczymy dla depozytów, to koszty działalności bankowej, w zasadniczej części wyznaczone przez odsetki od depozytów, odniesione do wartości depozytów w przypadku banków stanowią ok. 18%, w przypadku kas 13% – to można interpretować, jako niższą korzyść deponentów, ale różnica nie jest tak znaczna, jak w przypadku kredytów. Istotą kas oszczędnościowo-kredytowych jest to, że są instytucjami typu non-profit, nie działają zatem dla zysku. To pozwala im przede wszystkim oferować relatywnie tani kredyt dla potrzebujących wsparcia pożyczkowego drobnych przedsiębiorców lub osób prywatnych na cele konsumpcyjne, o ile są członkami kasy. Działalność na zasadzie non-profit oznacza jednocześnie, że uzyskana nadwyżka jest przeznaczana na zwiększenie funduszu zasobowego, przeznaczanego na cele statutowe spółdzielni oszczędnościowo-kredytowej, w tym na realizację różnych funkcji społecznych. Przykładem takich funkcji społecznych finansowanych z nadwyżki wypracowanej przez kasy jest wspomaganie edukacji finansowej członków, wspieranie szkół, czy nawet finansowanie działalności o charakterze rozrywkowym16. Polskie spółdzielnie oszczędnościowo-kredytowe wypełniają istotę związków kredytowych, wedle której „związkiem kredytowym jest zawsze realizująca cele społeczne spółdzielnia kredytowa o charakterze niedochodowym, która świadczy usługi finansowe tylko dla połączonych wspólną więzią członków”17. Bardzo trafnie ich społeczna rola jest określona w amerykańskim modelu związku kredytowego, gdzie jest powiedziane, że nie jest to instytucja dobroczynna, ale „związek kredytowy ma ratować swych członków od tego, aby nie musieli korzystać z dobroczynności innych”18. Rozmiary działalności prowadzonej przez SKOK jako całość są porównywalne ze skalą średniej wielkości banku w Polsce19. Analiza finansowa działalności kas wskazywała jednak na pewne problemy. W latach 1998–2000 kasy wykazywały stratę, czego przyczynę można było upatrywać ________________________________________________________ 16 17 18 19 M. M. Golec, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe na rynku usług finansowych w Polsce, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2004, s. 90. Ibidem, s. 37. Ibidem. Ibidem, s. 86. – 130 – Żyżyński, Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących... po pierwsze – w intensywnym rozwoju kas oszczędnościowo-kredytowych, bowiem wzrost ilości udzielanych kredytów może powodować wzrost skali kredytów o sytuacji nieregularnej, co z kolei musiało skutkować pogorszeniem wyniku finansowego kas jako całości; po drugie – w braku ich upadłości; po trzecie – w jednoczesnym zwiększaniu tytułów i skali regulacji nadzorczych, co wiązało się z ponoszeniem kosztów; oraz po czwarte – w ogólnej sytuacji gospodarczej. Tabela 6. Podstawowe elementy rachunku strat i zysków SKOK w latach 2006–2009 w tys. zł. Wyszczególnienie A. Przychody netto ze sprzedaży i zrównane z nimi w tym: A.I. Przychody netto ze sprzedaży produktów B. Koszty działalności operacyjnej w tym: IX. Koszty działalności podstawowej C. Zysk/strata ze sprzedaży (A-B) D. Pozostałe przychody operacyjne E. Pozostałe koszty operacyjne F. Zysk/strata z działalności operacyjnej (C+D-E) G. Przychody finansowe H. Koszty finansowe I. Zysk/strata z działalności gospodarczej (F+G-H) J. Wynik zdarzeń nadzwyczajnych K. Zysk/strata brutto (I+/-J) L. Podatek dochodowy M. Pozostałe obowiązkowe zmniejszenia zysku/zwiększenia straty N. Zysk/strata netto (K-L-M) 2006 2007 2008 2009 797 366,7 949 626,1 1 221 164,3 1 548 834,1 797 426,0 949 568,3 1 220 950,1 1 548 780,4 751 219,6 875 981,3 1 178 127,4 1 508 210,6 275 549,6 323 925,6 491 933,1 707 811,5 46 147,1 73 644,8 43 036,9 40 623,5 49 554,6 45 055,9 194 643,5 99 279,6 95 123,8 102 950,5 245 314,9 160 224,0 577,9 15 750,2 -7 634,5 -20 320,9 39 858,3 3 583,0 34 486,0 7 273,2 59 541,7 9 922,8 67 425,2 13 996,5 36 853,2 42 963,0 41 984,4 33 107,8 2,6 7,1 8,1 1,8 36 855,8 2 455,3 42 970,1 6 818,1 41 992,5 23 376,2 33 109,6 16 293,1 0,0 0,0 0,0 0,0 34 400,5 36 152,0 18 616,4 16 816,6 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych SKOK. – 131 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce M. M. Golec w swym znakomitym studium stawia tezę, że brak upadłości kas, które „z pewnych względów nie są w stanie sprostać wymaganiom rynku”, powoduje, że nie są eliminowane słabsze elementy i ich straty obciążają system jako całość20. To niby prawda, ale trzeba mieć na uwadze to, że kasy oszczędnościowo-kredytowe są jednak spółdzielniami i działają wyłącznie na rzecz swoich członków, nie są zatem zwykłymi instytucjami pośrednictwa finansowego, jak banki. Mają wyłącznie pieniądze swoich członków i dla nich realizują usługi kredytowe, na ich ewentualną upadłość trzeba zatem spojrzeć inaczej, bo byłby to wynik nie tyle wyprowadzenia pieniędzy na zewnątrz, poza system, lecz swego rodzaju strata wewnętrzna; łatwiej jest w ramach takiej zamkniętej społeczności odzyskać utracone kredyty, wewnętrzny charakter tego „nieudanego pośrednictwa finansowego” powoduje, że inaczej trzeba patrzeć na ryzyko. Używanie w ich przypadku neoliberalnego sloganu, że „nie sprostały wymaganiom rynku” zatem – w konkluzji – powinny być z rynku wyeliminowane – nie ma właściwie merytorycznego sensu, bowiem one na rynku, jako czymś zewnętrznym w stosunku do członków danej kasy – po prostu nie działają. Zresztą, jak wskazują dane bilansowe, w latach 2006–2009 kasy wykazywały już jednak zysk, co ilustruje Tabela 6. Co jednak charakterystyczne, w 2008 r. nastąpił drastyczny wzrost obciążenia podatkiem dochodowym, z 6,8 mln zł do 23,4 mln zł, przy niewielkim spadku zysku brutto, kształtującego się na poziomie ponad 40 mln zł; podatek od zysku wyniósł ponad 50%, choć z definicji kasy są instytucjami non-profit. W efekcie zysk netto spadł dwukrotnie, nic zatem dziwnego, że kasy uskarżają się na dyskryminacyjne traktowanie – jego prawny charakter budzi poważne wątpliwości21. Polski system spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych ma – jako system – bardzo logiczną strukturę, dzięki temu, że szczególną rolę pełni w nim Kasa Krajowa. Funkcjonuje ona jako swego rodzaju kasa-kas, jak bank centralny w systemie bankowym jest bankiem-banków; ma też, jak bank centralny w stosunku do banków, uprawnienia kontrolne, korygujące i nakłada wymogi kwalifikacyjne na członków zarządów poszczególnych kas. Udziela im trzech rodzajów kredytów: standardowego, lombardowego ________________________________________________________ 20 21 Ibidem, s. 89. Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, która reprezentuje wszystkie SKOK zwróciła uwagę, że kasy, po pierwsze – w o wiele mniejszym niż banki zakresie mogą zaliczać do kosztów uzyskania przychodów rezerwy tworzone na pokrycie wierzytelności, po drugie – nie mogą wliczać w koszty podatkowe rezerwy na ryzyko ogólne, po trzecie – nie mogą korzystać z dotacji unijnych. Skutkiem tej dyskryminacji, wyrażającej się w konieczności płacenia przez kasy wyższych podatków, jest naruszenie zasad rzetelnej konkurencji na rynku usług finansowych, gdyż utrudniają budowę właściwego kapitału, co ma szczególne znaczenie w obecnej sytuacji kryzysowej. – 132 – Żyżyński, Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących... i dyskontowego, jest zatem swego rodzaju „kredytodawcą ostatniej instancji”22. Przyznanie takiego kredytu danej kasie w przypadku trudności finansowych, a więc gdy udzieliwszy kredytów, nie ma środków na wypłaty deponentom ich pieniędzy, gdy wystąpią o wypłacenie swego wkładu, zapobiega upadłości danej kasy. Kasa krajowa ma środki na ten cel z wpłat poszczególnych kas, tak zwanej rezerwy płynnej i ubezpieczenia depozytów w Towarzystwie Ubezpieczeń Wzajemnych Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych23, jak i lokat kas w Kasie Krajowej. To stabilizuje system i powoduje, że jest bardzo korzystnie postrzegany przez swych członków. Jednocześnie niezależność od NBP i brak konieczności odprowadzania rezerwy obowiązkowej sprawiają, że kasy mają przewagę konkurencyjną w stosunku do banków, co jest szczególnie istotne zważywszy na to, w jakiej „niszy ekonomicznej” funkcjonują. Działają przy tym marketingowo sprawnie, gdyż dla usług depozytowych prowadzą „politykę cenową” polegająca na oferowaniu wyższych stóp procentowych, a dla usług kredytowych wdrażają politykę różnicowania oferty, co zwiększa ich konkurencyjność24 – o sprawności stosowanej strategii marketingowej świadczą strony internetowe kas. Jak twierdzi M. M. Golec, jako najbardziej konkurencyjna postrzegana jest oferta kas w zakresie oprocentowania depozytów, które jest nieco wyższe niż w bankach. Niemniej jednak banki nie powinny traktować kas jako swych konkurentów, gdyż, jak zostało powiedziane, funkcjonują one w specyficznej niszy rynkowej. Trudno je też traktować jako konkurencyjne w sferze kredytów, bo o ile w bankach można uzyskać kredyt na dowolne terminy, o tyle ustawowy maksymalny okres kredytu, jaki może udzielić kasa oszczędnościowo-kredytowa, to 3 lata, zaś zwykle przydzielane kredyty nie są wyższe od kilkunastu tysięcy. W obszarze usług rozliczeniowych, kasy także nie powinny być traktowane jako konkurencyjne, gdyż tu ich oferta jest uboższa i ograniczona tylko do członków kas. ________________________________________________________ 22 23 24 Ibidem, s. 73. W zależności od ryzyka prowadzonej działalności od 0,24% do 0,72% depozytów, co jest obciążeniem niewielki w porównaniu z stopą rezerwy obowiązkowej banków (obecnie 3%, ale we wcześniejszych latach dużo wyższa). M. M. Golec, op. cit, s. 111. – 133 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Rysunek 1. Wzrost liczby członków kas oszczędnościowo-kredytowych w latach 1992–2009 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych SKOK. SKOK są zatem ważnym uzupełnieniem banków w systemie finansowym, a nie ich konkurencją, uzupełnieniem o szerokich możliwościach rozwoju, zważywszy na duży zakres biedy w polskim społeczeństwie – co było wyżej ukazane. Jak zwraca uwagę M. Golec, w 2000 r. wskaźnik penetracji rynku praz kasy, liczony jako stosunek liczby członków do liczby ekonomicznie czynnych Polaków, wynosił 1,49%, podczas gdy średni wskaźnik dla wszystkich krajów europejskich, w których funkcjonują związki kredytowe, w 2000 r. wyniósł 2,19%. Golec prognozowała osiągnięcie europejskiego wskaźnika w 2003 r., a osiągnięcie przez członków kas miliona osób przewidywała na 2006 r. Jak wskazują dane tabeli 1, milion członków został przekroczony w 2004 r., a w 2009 było już ponad 2 mln. Trzeba jednak wziąć pod uwagę to, że średnie europejskie wskaźniki nie są adekwatne do kraju o relatywnie dużym zakresie biedy – a to ten obszar stanowi o potencjale rozwojowym kas. Warto jednak zauważyć, że choć cytowana autorka uzyskała dopasowanie do danych za lata 1992–2000 trendu potęgowego, to jak wskazuje wykres na rysunku 1, od 2005 r. ten potęgowy trend załamał się i można zauważyć lekką tendencję spadkową tempa wzrostu liczby członków kas. – 134 – Żyżyński, Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących... M. M. Golec ma niewątpliwie rację, że kasy oszczędnościowo-kredytowe będąc relatywnie małymi instytucjami, działającymi, co prawda, w małej skali, ale za to blisko swych klientów, posiadają jednocześnie większą elastyczność działania, mogą szybciej reagować na potrzeby swych członków i zmieniające się warunki działania w ich lokalnym otoczeniu, a jednocześnie dzięki współpracy z innymi instytucjami współtworzącymi system (zwłaszcza z Kasą Krajową i Towarzystwem Ubezpieczeń Wzajemnych) zapewniają wysokie bezpieczeństwo lokowanych w nich środków25. Pomimo pewnych słabych stron (relatywnie wysokich kosztów jednostkowych wynikających z małej skali działania, niskich funduszy własnych i stosunkowo skromnej w porównaniu z bankami oferty usługowej), mają wśród swych członków bardzo pozytywny wizerunek, integrują środowisko społeczne, w którym działają i realizują funkcje społeczne, jako instytucje non-profit, wykorzystujące wypracowaną nadwyżkę na cele wspólne społeczności lub wspieranie indywidualnych potrzeb członków według uznanych zasad. Pomimo to, dla niektórych środowisk problemem stał się znaczny rozwój SKOK. Skoro bowiem, przy tak szerokim potencjale rozwojowym, wynikającym z dużego zakresu biedy w polskim społeczeństwie, perspektywy ich rozwoju są duże – największy na rynku SKOK Stefczyka już obecnie obsługuje kilkaset tysięcy ludzi w całej Polsce – to pewne środowiska mogą odbierać to jako zagrożenie dla ich interesów. Odnosi się też wrażenie, że staje się to solą w oku środowisk trywialnie zazdrosnych o sukcesy innych i skłonnych do taniego, szybkiego przejmowania dorobku wypracowanego przez ludzi autentycznego sukcesu. Krytykuje się, że kasy nie podlegają nadzorowi bankowemu, nie muszą płacić „składek” do Narodowego Banku Polskiego, nie są też objęte systemem gwarancji depozytów (nie składają się więc na Bankowy Fundusz Gwarancyjny), ale mają własny system bezpieczeństwa finansowego, jak dotąd działający skutecznie. Rozwój kas niewątpliwie wymagał nowych uregulowań prawnych, które dostosowałyby prawne regulacje ich funkcjonowania do warunków członkostwa w Unii Europejskiej i ustanowiłyby ich stabilne, trwale miejsce w systemie finansowym. Zwracał na to uwagę także Europejski Bank Centralny. Warto przypomnieć, że próbą takiego kompleksowego uregulowania sektora spółdzielczego w obszarze działalności kas kredytowych, na wzór regulacji, jakie obowiązywały i były skuteczne w II Rzeczypospolitej, był projekt, zgłoszony w 2008 r. przez śp. prezydenta Lecha Kaczyńskiego. Jego celem było poszerzenie możliwości działania kas o poręczenia udzielane swym członkom w zakresie większym niż dotychczas, co miałoby ________________________________________________________ 25 M. M. Golec op. cit., s. 180–181. – 135 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce szczególne znaczenie dla małych i średnich przedsiębiorstw, wystawionych na niechęć banków i drapieżne zabiegi firm lichwiarskich26. Jest godne uwagi, że projekt ten przewidywał ponadto: możliwość zakładania rachunków w kasach przez podmioty zbiorowe zrzeszające osoby fizyczne (takie jak spółdzielnie, związki zawodowe, jednostki organizacyjne kościołów, pracownicze kasy zapomogowo-pożyczkowe, różne organizacje pożytku publicznego), możliwość przeprowadzenia rozliczeń pieniężnych na rzecz członka innej kasy, wpłaty gotówki na rachunek wierzyciela dla osób niebędących członkami kas, tytuł egzekucyjny SKOK na wzór bankowego tytułu egzekucyjnego po nadaniu przez sąd klauzuli wykonalności, uproszczenie dochodzenia przez kasę wierzytelności wobec członka; księgi rachunkowe SKOK i wystawiane przez nie dokumenty miałyby status dokumentów urzędowych, poddanie nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego zarówno Kasy Krajowej, jak i samych kas; nadzór dotyczyłby zgodności działalności z przepisami prawa, stabilności finansowej i prawidłowości działalności nadzorczej Kasy Krajowej w stosunku do poszczególnych kas; środki nadzorcze KNF byłyby realizowane za pośrednictwem Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej, KNF sprawowałaby nadzór poprzez wydzielony departament, oddzielny od nadzoru bankowego. Jest znamienne, że projekt posłów PO poszedł w przeciwnym kierunku, prowadząc do rozbicia dobrze funkcjonującego organizmu. O ile projekt prezydencki wiązał kasy z KNF tak, aby wzmacniać ich bezpieczeństwo i stabilizować ich pozycję na rynku finansowym, to projekt opracowany przez profesjonalnie nieprzygotowanych posłów PO wiązał kasy z KNF w sposób dla nich destrukcyjny. Łatwo odnieść wrażenie, że motywacja tych działań ma charakter polityczny, gdyż w sytuacji, gdy systemowi SKOK sprzyjają Komisja Krajowa NSZZ Solidarność, Akcja Wyborcza Solidarność, Prawo i Sprawiedliwość i ogólnie prawa strona sceny politycznej, to sprzeciwiają mu się ugrupowania lewicowe (SLD) i liberalne (PO). Może się więc wydawać, że mamy bardzo niepokojące zjawisko wpływu motywacji politycznych na sferę realnej ekonomii, że przestaje się liczyć merytoryczny sens, w tym przypadku funkcja społeczna i ekonomiczna dobrze funkcjonującej ________________________________________________________ 26 Jest tzw. „tajemnicą poliszynela”, że wspieranych przez dyplomatów niektórych państw. – 136 – Żyżyński, Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących... organizacji, a dominuje etykietowanie polityczne. Analiza tego projektu ustawy wskazuje jednak raczej na bardzo ostatnio częsty, zwykły można powiedzieć – tradycyjny brak profesjonalizmu w pracach nad ustawami i poddanie się niekompetentnemu lobbingowi. Jak zostało tu wykazane, SKOK mają ważne znaczenie jako lokalne, środowiskowe instytucje finansowe wspierające środowiska niezamożne, dostarczając im najważniejszych usług finansowych – możliwości korzystnej lokaty i dostępność do taniego kredytu. Jak zostało tu wykazane potencjał rynku dla takich instytucji szczególnie w takim kraju jak Polska, a więc o dużym zakresie niezamożności, jest na tyle duży, że mają perspektywy rozwoju. Zatem w sytuacji, gdy tradycyjne banki komercyjne są słabo zainteresowane tą grupą klientów, a SKOK stanowią raczej uzupełnienie rynku finansowego, a nie konkurencję dla banków, takie nieprofesjonalnie przygotowane zmiany ustawowe muszą budzić poważny niepokój. – 137 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych – wybrane aspekty mikroekonomiczne i finansowe* prof. dr hab. Jerzy Żyżyński Na wstępie należy zaznaczyć, że nie są możliwe do oszacowania wszystkie konsekwencje nowych przepisów. Omówione zostaną skutki najważniejszych zapisów wpływających na ekonomiczne warunki funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, jako instytucji wzajemnych usług finansowych. 1. Konsekwencje związane z kosztami nadzoru nad nowo powstającymi kasami Art. 6.1. Ustawy stanowi, że utworzenie kasy wymaga uzyskania zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego. Z ekonomicznego punktu widzenia oznacza to dodatkowe koszty dla nowotworzonych podmiotów. Kasa Krajowa wprowadziła w tym zakresie – zgodnie ze swoimi dotychczasowymi uprawnieniami – wymóg informacyjny (nowo powstała SKOK składa w Kasie Krajowej plan rozwoju). W połączeniu z art. 7.3 i art. 8 Ustawy, można przypuszczać, że w celu uzyskania zezwolenia, SKOK będzie musiała udowodnić zasadność planowanych działań oraz sporządzić plan działania, zapewniający spełnienie od początku wymogu kapitałowego. Jest to o tyle istotne, że – w odróżnieniu od banków – kasy nie mają ustawowego obowiązku wstępnej kapitalizacji (w przypadku zakładania banku wymagane jest zgromadzenie kapitału w równowartości co najmniej pięciu milionów euro), a kapitał budowany jest stopniowo, w miarę jak członkowie wnoszą udziały, dokonują wpłat wpisowego do funduszu zasobowego, oraz – co najważniejsze – w miarę jak kasa zaczyna wytwarzać nadwyżkę bilansową, która jest głównym źródłem jej funduszu zasobowego. Nowo powstałe kasy osiągają próg rentowności zazwyczaj dopiero po około dwóch latach działalności. Koszty prowadzenia działalności mają tendencję wzrostową. ________________________________________________________ * Na podstawie danych SKOK. – 138 – Żyżyński, Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas... Tabela 1. Koszty operacyjne (bieżącej działalności)** w relacji do aktywów Grupy 2005 2006 2007 2008 2009 I grupa II grupa III grupa IV grupa V grupa średnia IV-V średnia I-V 9,7% 10,2% 10,1% 10,0% 8,7% 9,0% 9,1% 10,4% 8,2% 9,0% 8,9% 8,7% 10,0% 8,6% 8,3% 8,1% 8,5% 9,5% 9,0% 10,0% 7,9% 8,5% 8,5% 14,6% 25,7% 9,4% 9,7% 8,6% 9,2% 8,5% 8,9% 9,5% 9,0% 20,1% 13,0% Gdzie: grupy SKOK wg aktywów GRUPA I – SKOK o aktywach pow. 90 mln zł GRUPA II – SKOK o aktywach 20–89,9 mln zł GRUPA III – SKOK o aktywach 10–19,9 mln zł GRUPA IV i V – SKOK o aktywach ponad 10 mln zł **bez kosztu odpisów na należności przeterminowane Źródło: Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa (we wszystkich następnych zestawieniach stosowany jest ten sam podział na grupy). Z analizy tabeli 1 wynika, że największy wzrost kosztów w proporcji do aktywów następuje w kasach najmniejszych, co praktycznie można odnieść do kas nowotworzonych. 2. Konsekwencje związane z wymogiem kapitałowym Zgodnie z art. 21.1. Ustawy, w celu zapewnienia bezpieczeństwa ekonomicznego kasy są obowiązane posiadać fundusze własne, dostosowane do rozmiaru prowadzonej działalności. Konsekwencje tego są raczej oczywiste: pojawi się konieczność ustalania, co oznacza pojęcie funduszy dostosowanych do rozmiaru prowadzonej działalności. Może oznaczać znacznie większe wymagania w zakresie osiągania zysku. Należy zwrócić uwagę, że ten wymóg jest niezależny od wymogu posiadania współczynnika wypłacalności na poziomie co najmniej 5%. Czyli: można wyobrazić sobie ocenę nadzorczą ryzyka działalności SKOK znacznie wyższą, czyli nakładającą obowiązek posiadania współczynnika wypłacalności na poziomie powyżej 5% (przy czym należy pamiętać, że współczynnik ten nie jest w ustawie zdefiniowany, o czym jeszcze poniżej). – 139 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Rysunek 1. Rozkład strat a fundusze zabezpieczające odpisy, w przypadku niedoboru odpisu część funduszy własnych fundusze własne stress testy i plany awaryjne, zwiększenia funduszy własnych w przypadku „mega” recesji Źródło: Opracowanie własne. Należy także zauważyć, że fundusze własne raczej służą do pokrywania strat nieoczekiwanych, po wykorzystaniu rezerw i odpisów (provisions, allowances) stworzonych na straty oczekiwane. O tych jednakże ustawa nie mówi nic. Oznacza to, że będą one przedmiotem regulacji nadzorczych (jak to zresztą ma miejsce obecnie – kwestia dokonywania odpisów na należności przeterminowane jest przedmiotem odrębnej normy dopuszczalnego ryzyka wydanej przez Kasę Krajową). Ustawa następnie daje możliwość zaliczania do funduszy własnych – za zgodą Komisji Nadzoru Finansowego, zobowiązań z tytułu przyjęcia przez kasę – otrzymanych z funduszu stabilizacyjnego w kwocie i na zasadach ustalonych w decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, wydanej na wniosek kasy, pomniejszanej na koniec każdego roku w ciągu ostatnich 5 lat trwania umowy o 20% tej kwoty – środków pieniężnych spełniających zgodnie z umową łącznie następujące warunki: środki pieniężne przyjęto na okres co najmniej 5 lat (okres umowy), środki pieniężne mogą być wycofane z kasy na jej wniosek, przed upływem okresu umowy za zgodą Komisji Nadzoru Finansowego pod warunkiem spełnienia wymogu, o którym mowa w ust. 5, – 140 – Żyżyński, Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas... środki pieniężne podlegają zwrotowi w ostatniej kolejności w przypadku upadłości kasy lub jej likwidacji, zwrot środków pieniężnych nie jest zabezpieczony przez kasę bezpośrednio lub pośrednio. Znacznie bardziej uzasadnione byłoby skonsolidowanie kapitałów kas z funduszem stabilizacyjnym i określanie poziomu wypłacalności dla kas i Kasy Krajowej łącznie. W ostatecznym rozrachunku, fundusz stabilizacyjny służący stabilizowaniu kas jest tym, który bierze na siebie część kosztów finansowania programów naprawczych, a nawet może służyć pokrywaniu strat kas. Kasy w praktyce już stanowią system wzajemnościowy: część rezerwy płynnej kas lokowana jest w Kasie Krajowej, dzięki czemu mają one dostęp do środków większych, niż rezerwa indywidualna. Ustawa daje możliwość zaliczania do kapitału innych pozycji bilansowych kasy, określonych przez Komisję Nadzoru Finansowego. Ten przepis daje potencjalnie możliwości zwiększenia funduszy własnych o inne środki – np. wkłady spółdzielcze. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z MSSF powinny to być środki, które mogą być przeznaczone na pokrycie strat spółdzielni (na podstawie przepisów krajowych lub statutu), ale nie mogą być wycofane na żądanie członka. Może się zatem okazać, że przepis ten w praktyce pozostanie bez znaczenia, chyba, że członkowie zapisem statutowym zgodzą się zwiększyć swoją odpowiedzialność za zobowiązania kasy. Równocześnie Ustawa stanowi, że fundusze własne pomniejsza się o: 1. stratę z lat ubiegłych, 2. stratę w trakcie zatwierdzania, 3. stratę bieżącego okresu, 4. inne pomniejszenia funduszy własnych kasy określone przez Komisję Nadzoru Finansowego. To są zapisy oczywiste i zbędne, bowiem i tak na potrzeby wyliczania wskaźnika wypłacalności (adekwatności kapitałowej) te pozycje są obecnie tak traktowane, wynika to zresztą pośrednio z przepisów ustawy o rachunkowości. Na przykład, system wskaźnikowy analizy finansowej zalecany przez Kasę Krajową wyznacza takie właśnie zasady kalkulacji: K5: wskaźnik poziomu kapitału instytucjonalnego, Definicja: jest to wskaźnik ukazujący kapitał instytucjonalny jako odsetek aktywów ogółem, – 141 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Formuła: jest to stosunek sumy kapitału instytucjonalnego (tj. funduszu udziałowego i zasobowego) powiększonego o nadwyżkę lub pomniejszonego o stratę bilansową do wartości aktywów ogółem z tego samego bilansu. Do kalkulacji wskaźnika należy brać pod uwagę wszystkie składniki wyniku finansowego, mogące wpłynąć na sytuację finansową SKOK, a szczególnie na jej fundusze. Oznacza to, że należy brać pod uwagę także wynik finansowy w trakcie zatwierdzania, nierozliczony wynik finansowy z lat ubiegłych oraz zyski i straty nadzwyczajne. Dodatkowo, Komisja Nadzoru Finansowego może zaliczyć do funduszy własnych kas określoną część dodatkowej odpowiedzialności członków, przy czym suma kwoty dodatkowej odpowiedzialności członków, o której mowa w art. 23 ust. 3, i kwoty, o której mowa w ust. 2 pkt 2a, nie może przewyższać 50% sumy funduszy udziałowego i podstawowego. Potencjalnie jest to dość wyraźne zmniejszenie obciążeń z tytułu konieczności budowy współczynnika wypłacalności. Obserwując obecne poziomy wskaźnika kapitałowego oraz wysokość zasadniczych funduszy własnych SKOK można oszacować możliwe zwiększenie wartości wskaźnika nawet średnio o ok. 43% (na podstawie informacji Kasy Krajowej: wskaźnik w styczniu wynosił 2,93% a po uwzględnieniu dodatkowej odpowiedzialności członków wyniósłby 4,04%) czyli zwiększenie poziomu adekwatności kapitałowej bez konieczności dokonywania przez członków wpłat ex ante. Zapis Ustawy zawiera błąd, ponieważ nie wiadomo, czym jest fundusz podstawowy – prawdopodobnie ustawodawca miał na myśli fundusz zasobowy. Wreszcie, co najważniejsze, Ustawa wprowadza novum w postaci bezpośredniego określenia poziomu kapitału (dotychczas pozostawało to w gestii Kasy Krajowej w ramach ustanawianych norm dopuszczalnego ryzyka) kasa jest obowiązana utrzymać współczynnik wypłacalności na poziomie co najmniej 5%. SKOK zgodnie z art. 21.5 Ustawy mają 18 miesięcy na uzyskanie współczynnika wypłacalności na poziomie co najmniej 5% (w sytuacji, kiedy nie wiadomo, jak będzie liczony). Jak wskazano wyżej, należy równocześnie pamiętać o subiektywnej ocenie wartości wskaźnika przez KNF zawartej w art. 21.1. Biorąc pod uwagę wskazaną powyżej tendencję wzrostową kosztów operacyjnych oraz spadek udziału marży finansowej w przychodach, może się okazać, że nierealne jest równoczesne spełnienie w tak określonym terminie dwóch warunków: posiadania funduszy własnych dostosowanych do rozmiaru działalności i utrzymywania współczynnika wypłacalności na – 142 – Żyżyński, Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas... poziomie co najmniej 5%. Zasadnicze znaczenie może tu mieć także brak definicji nadzorczych (KNF) w odniesieniu do SKOK w tym zakresie. Minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego i Kasy Krajowej, sposób i szczegółowe zasady obliczania współczynnika wypłacalności kasy, mając na względzie w szczególności konieczność uwzględnienia rodzajów i poziomu ryzyka występującego w działalności kasy oraz wymaganego dla niej poziomu funduszy własnych. Przepis ten wchodzi w życie w ciągu 9 miesięcy. Może to oznaczać, że kasy będą miały faktycznie tylko 9 miesięcy na osiągnięcie wskaźnika (jeśli rozporządzenie określające jego definicję i zasady obliczania zostanie wydane w ostatnim możliwym terminie). 3. Konsekwencje związane z rezerwą płynną Art. 35.1. Kasa ma obowiązek utrzymywać rezerwę płynną w wysokości nie mniejszej, niż 10% funduszu oszczędnościowopożyczkowego. 2. Rezerwę płynną stanowią środki pieniężne zgromadzone w kasie w formie gotówki lub w innych formach ustalonych przez Komisję Nadzoru Finansowego na umotywowany wniosek Kasy Krajowej. Tabela 2. Relacja marży finansowej do przychodów Grupy I grupa II grupa III grupa IV grupa V grupa średnia IV-V średnia I-V 2005 2006 2007 2008 2009 52,9% 58,2% 55,3% 66,0% 60,1% 63,0% 58,5% 60,1% 62,0% 60,8% 61,6% 61,4% 61,5% 61,2% 60,2% 62,7% 58,8% 63,7% 64,6% 64,2% 62,0% 52,8% 59,5% 56,4% 59,7% 62,3% 61,0% 58,1% 49,2% 55,6% 58,0% 53,3% 52,6% 53,0% 53,7% Źródło: Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa. – 143 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Tabela 3. Wielkość i struktura lokat środków SKOK niewykorzystanych na udzielanie pożyczek i kredytów Wyszczególnienie (1–4 wg art. 30 ustawy o s.k.o.k. ust. 1) 1) obligacje i inne papiery wartościowe emitowane lub gwarantowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski 2) lokaty, wkłady lub udziały w Kasie Krajowej w tym: lokaty w KSKOK Stan na dzień 31.12.2009 r. w zł w% 156 892 695 7,9 1 467 700 640 1 349 429 021 73,5 67,6 117 136 719 1 134 900 5,9 0,1 12 120 559 0,6 359 786 569 18,0 gotówka 133 03 394 5,3 środków na rachunkach bieżących w bankach 389 44 09 15,5 2 519 48 66 100,0 wkłady w KSKOK udziały w KSKOK 3) lokaty w bankach do wysokości gwarantowanej przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny 4) lokaty w jednostki uczestnictwa funduszy rynku pieniężnego, ponadto: Razem: Źródło: Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa. Przepis ten może skutkować – w przypadku braku zgody KNF na gromadzenie środków pieniężnych w innych formach, niż gotówka – likwidacją rezerwy płynnej w Kasie Krajowej. Oznaczałoby to redukcję dostępu do środków płynnych przez kasy (szczególnie do kredytu, w tym przeznaczonego na zaspokajanie popytu na pożyczki i kredyty). Może spowodować spadek akcji kredytowej w kasach – kasy mają świadomość dostępu do środków pieniężnych, co powoduje mniejsze ryzyko w przypadku niedopasowania tempa wzrostu salda depozytów do tempa wzrostu salda kredytów. Konsekwencją byłoby zmniejszenie przychodów i obniżenie parametrów ekonomicznych kas. Jest oczywiste, że jeśli KNF nie wyrazi zgody na inne formy utrzymywania środków w ramach zarządzania płynnością kas, to może to zmusić kasy do utrzymywania bardzo wysokich stanów gotówki – powyżej faktycznych potrzeb operacyjnych. Taka nadpłynność spowoduje wzrost poziomu niepracujących aktywów, a w konsekwencji spadek poziomu wskaźników rentowności. – 144 – Żyżyński, Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas... Na obecnym etapie w miarę precyzyjne oszacowanie ekonomicznych skutków tych propozycji dla kas i Kasy Krajowej jest praktycznie niemożliwe, a to wprowadza istotny element niepewności w funkcjonowaniu całego systemu SKOK. Brak centralnej rezerwy płynnej zgromadzonej w Kasie Krajowej w sposób oczywisty doprowadzi do zachwiania stabilności ekonomicznej kas. Przedstawiona w tabeli 3. struktura wykorzystania środków, które nie są przez kasy sprzedawane w postaci pożyczek pokazuje, że obecnie największy udział mają właśnie środki lokowane w Kasie Krajowej. 4. Konsekwencje związane z innymi normami ostrożnościowymi (dopuszczalnego ryzyka) Ustawa utrzymuje niekorzystne dla kas limity dotyczące pożyczek i kredytów udzielanych na cele związane z działalnością gospodarczą. Łączna kwota takich pożyczek i kredytów udzielonych jednemu członkowi oraz udzielonych mu zobowiązań pozabilansowych nie może przekraczać 15% funduszy własnych kasy. Równocześnie łączna kwota pożyczek i kredytów udzielonych wszystkim członkom na cele związane z działalnością gospodarczą nie może przekraczać 150% funduszy własnych kasy. Utrzymanie tak niskiego poziomu pożyczek i kredytów udzielanych na cele związane z działalnością gospodarczą stoi w sprzeczności z nowymi zadaniami określonymi dla SKOK: rozszerzeniem potencjalnej bazy członkowskiej o m.in. spółdzielnie, wspólnoty mieszkaniowe i inne organizacje ekonomii społecznej. Takie ograniczenie wydaje się także stać w sprzeczności z zaleceniami EU dotyczącymi zwiększania dostępu do mikrokredytu. To ograniczenie z jednej strony zwiększa zapotrzebowanie na kapitał, który jednakże musi być generowany w pierwszej kolejności z kredytów/pożyczek konsumenckich, co może podrożyć te usługi. Ustawa przy tym nie stwarza zbyt wielu możliwości budowy kapitału (zob. uwagi powyżej) poza podstawowymi, charakterystycznymi dla spółdzielni, jak również w związku z niemożnością zaliczania niektórych kosztów księgowych (np. odpisów aktualizujących z tytułu należności wątpliwych) w ciężar kosztów uzyskania przychodów powoduje wyższe obciążenia fiskalne, a co za tym idzie – niższą rentowność. Równocześnie, ograniczenie to przestaje być zasadne w związku z objęciem kas nadzorem KNF, co przecież w opinii ustawodawcy zwiększyć ma bezpieczeństwo i stabilność SKOK. Kolejną normą wprowadzoną przez Ustawodawcę, będącą równocześnie zmianą dotychczas obowiązujących przepisów, jest zasada, że łączna wartość zakupionych przez kasę środków trwałych nie może przekroczyć 100% funduszy własnych kasy. Jednakże w pierwszych 3 latach działalności – 145 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce kasy łączna wartość zakupionych przez kasę środków trwałych nie może przekroczyć 5% wysokości aktywów na dzień zakupu. O ile z finansowego punktu widzenia uzasadnione jest równoważenie niepracujących aktywów pasywami nietworzącymi kosztów, o tyle niezrozumiałe jest ograniczenie dla nowo powstających kas zakupu środków trwałych (szeroko rozumiane środki trwałe, a raczej rzeczowy majątek trwały, to przecież nie tylko nieruchomości, ale także – a może w przypadku kas przede wszystkim – sprzęt i wyposażenie), które to ograniczenie nie znajduje analogii w innych systemach instytucji finansowych, a efektem będzie ograniczenie możliwości rozwojowych kas. Należy również pamiętać, że na różnych etapach rozwoju kasy mogą mieć zwiększone zapotrzebowanie na inwestycje majątkowe (rozwój sieci placówek, zakup bankomatów, POS-ów, wymiana sprzętu komputerowego i oprogramowania, budowa centrów zapasowych, zwiększanie zabezpieczenia fizycznego placówek, etc.). Wspomniano już wyżej o kosztach związanych z rozpoczynaniem działalności: ustawodawca wyraźnie zakłada, że w pierwszym okresie działalności kasy nie powinny dokonywać znaczących inwestycji – czyli faktycznie będą one uzależnione od możliwości dzierżawy, najmu czy leasingu różnych składników majątku. Może się to także wiązać z koniecznością ponoszenia kosztów outsourcingu różnych usług. Trudno obecnie oszacować, jaki to może mieć wpływ na sytuację ekonomiczną nowych kas, nie wiadomo także, dlaczego ustalono arbitralnie trzyletni okres obowiązywania limitu 5% aktywów. Regulacje te są niedopuszczalną ingerencją w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, ograniczają możliwości modernizacji. Tabela 4. Obciążenie aktywów środkami trwałymi w grupach kas Grupy I grupa II grupa III grupa IV grupa V grupa średnia IV-V średnia I-V 2005 2006 2007 2008 2009 4,0% 2,6% 2,2% 1,3% 1,0% 1,2% 2,2% 3,4% 2,2% 2,3% 1,1% 1,0% 1,1% 2,0% 3,0% 2,2% 1,7% 1,0% 1,0% 1,0% 1,8% 3,1% 2,0% 1,5% 1,0% 1,0% 1,0% 1,7% 2,1% 1,9% 1,1% 0,7% 1,0% 0,8% 1,4% Źródło: Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa. – 146 – Żyżyński, Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas... Jak wskazują dane tabeli 4, kasy obecnie nie są zbyt mocno obciążone majątkiem trwałym – spadek wartości wskaźnika oznacza, że wartość środków trwałych rośnie wolniej niż aktywa ogółem. Trzeba mieć jednak na uwadze, że szybkość zmian na rynku i presja konkurencyjna może w najbliższym czasie oznaczać konieczność zwiększenia inwestycji w środki trwałe. Można też spodziewać się wzrostu kosztów i nakładów związanych z pojawieniem się nadzoru zewnętrznego, jak również w związku z planowaną przez Ustawodawcę zmianę (rozszerzenie) zakresu działalności kas. 5. Konsekwencje ustawowego nakazu rozszerzenia zakresu działalności Zgodnie z art. 9.2. Ustawy, członkami kasy mogą być także – działające wśród członków, o których mowa w ust. 1 – organizacje pozarządowe w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. nr 96, poz. 873, z późn. zm.[5]), jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych posiadające osobowość prawną, spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe. Jest to zmiana o doniosłych charakterze, wprowadza bowiem po raz pierwszy możliwość członkostwa w SKOK osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, a więc innych podmiotów, niż dotychczas należące do kas osoby fizyczne. Prowadzenie rachunków dla tych podmiotów może bardzo pozytywnie wpłynąć na obniżenie kosztu pieniądza oraz zwiększenie funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego. Również rentowność produktów i usług dla tej kategorii podmiotów powinna być wyższa niż usług dla osób fizycznych. Trzeba jednak mieć na uwadze to, że tego rodzaju działalność wiązałaby się z większymi kosztami, przede wszystkim w początkowym okresie (prawdopodobnie dostosowanie placówek, procedur, oprogramowania, zaprojektowanie nowych usług, etc.) oraz pojawieniem się nowego ryzyka w działalności kas. To z kolei może wywołać presję na kapitał, szczególnie w związku z przytaczanym wyżej przepisem, stanowiącym, że SKOK obowiązana jest posiadać fundusze własne, dostosowane do rozmiaru prowadzonej działalności. Co prawda, przepis mówi jedynie o rozmiarach działalności, nie zaś o jej rodzaju, tym niemniej wraz z wejściem w życie Ustawy i rozbudową więzi członkowskiej należy spodziewać się wzrostu wolumenu transakcji. – 147 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 6. Konsekwencje związane ze zmianą funkcji Kasy Krajowej, jako centralnej instytucji finansowej kas Kwestie związane z finansami Kasy Krajowej reguluje m.in. art. 43.1. Ustawy, który stanowi, że Kasy zrzeszone w Kasie Krajowej są zobowiązane do wnoszenia do Kasy Krajowej rocznej składki z funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego. Składka, ta jest wnoszona w wysokości nie większej niż 0,024% aktywów kasy wykazywanych według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego i jest przeznaczona na pokrycie kosztów działalności Kasy Krajowej oraz nadzoru sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego. Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość składki, terminy uiszczania, sposób obliczania składki oraz podział składki pomiędzy Kasę Krajową a Komisję Nadzoru Finansowego, uwzględniając konieczność skutecznego sprawowania nadzoru oraz prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej. Dodatkowa składka oczywiście zwiększy koszty działalności SKOK – chyba, że zastąpiłaby dotychczasową, wynikającą ze Statutu Kasy Krajowej. Jednakże ta nowa, tak określona składka, gdyby pozostała jedyną formą finansowania kosztów nadzoru (podzielonego na nadzór sprawowany przez KNF i kontrolę prowadzoną przez Kasę Krajową), to byłaby dalece niewystarczająca – jak wynika z wyliczeń przedstawionych zarówno przez UKNF, jak i Kasę Krajową w toku prac sejmowych i senackich nad projektem ustawy. Z punktu widzenia finansowego niezrozumiały jest także przepis stanowiący, iż składkę wnosi się z funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego. Należy bowiem zauważyć, że na fundusz ten, będący jedynie w dyspozycji kasy (a zatem niebędący jej funduszem własnym) składają się wkłady członkowskie oraz gromadzone przez członków oszczędności. Czy zatem należy ten przepis rozumieć w taki sposób, iż to członkowie, ze swoich wkładów i oszczędności finansują koszty nadzoru nad kasami oraz koszty działalności Kasy Krajowej? Wpłynie to z pewnością spadek konkurencyjności SKOK, w których opodatkowane będą już nie tylko przychody odsetkowe od złożonych lokat, ale wręcz same lokaty – bowiem taka składka miała by charakter quasi-podatku, który nie występuje w żadnym innym systemie przedsiębiorstw finansowych. Kolejną kwestią finansową dotycząca działalności Kasy Krajowej jest tworzenie i wykorzystanie funduszu stabilizacyjnego. Art. 52. stanowi, że: Kasy wnoszą na wyodrębniony w Kasie Krajowej fundusz stabilizacyjny środki w wysokości co najmniej 1% i nie więcej niż 3% ich aktywów. Wolne środki pieniężne funduszu stabilizacyjnego mogą być inwestowane wyłącznie w obligacje i inne papiery wartościowe emitowane, poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski, a także w jednostki uczestnictwa funduszy rynku – 148 – Żyżyński, Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas... pieniężnego. Ze środków funduszu stabilizacyjnego nie mogą być pokrywane straty bilansowe Kasy Krajowej. Ustalenie górnej granicy środków wnoszonych przez kasy na fundusz stabilizacyjny jest wątpliwe merytorycznie, może bowiem oznaczać, że w przypadku kryzysu gospodarczego pojawi się kwestia przejęcia odpowiedzialności przez Skarb Państwa za stabilność branży SKOK powyżej wartości wskazanych 3% aktywów. Dodatkowo, ustawodawca użył sformułowania: kasy wnoszą środki, nie precyzując, czy należy przez to rozumieć składkę (w takim przypadku oznacza ona pojawienie się kosztu – tak księgowego, jak i podatkowego, albowiem składka taka miała by charakter obowiązkowy) czy też wkład (przy czym nie wiadomo, czy ma to być wyłącznie wkład pieniężny, bowiem pod pojęciem „środków” można by rozumieć także inne składniki majątku zamienne na gotówkę). Użycie czasownika „wnoszą” może sugerować jednak wkład, bowiem składkę zwykle się „wpłaca”. Z ekonomicznego punktu widzenia rodzi to pytanie, jak taki składnik aktywów ma być prezentowany i wyceniany po stronie SKOK, szczególnie, jeśli pozostanie nieprocentowany. Z drugiej strony, środki pieniężne funduszu stabilizacyjnego (czy to oznacza, że mogą w nim być złożone także środki niepieniężne?) mogą być inwestowane w instrumenty przynoszące pewien dochód. Jednakże nie jest to dochód funduszu, ale Kasy Krajowej, zatem w pierwszej kolejności posłuży pokryciu jej kosztów operacyjnych i finansowych, a dopiero nadwyżka bilansowa zostanie przekazana na fundusz stabilizacyjny – taki zresztą mechanizm obowiązuje obecnie. Jego skutkiem jest to, że część funduszu wypracowana przez Kasę Krajową jest dwukrotnie wyższa od wkładów SKOK. Pomimo tego, iż nadwyżka bilansowa Kasy Krajowej (zysk) w całości powiększa fundusz stabilizacyjny de facto nie wiadomo, czy ma on być jej funduszem własnym. Tabela 5. Struktura funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej SKOK Wyszczególnienie środki własne Kasy Krajowej w zł wkłady SKOK w zł łączna wysokość funduszu stabilizacyjnego w zł Stan na dzień 31.12.2008 r. 261 422 398 93 299 523 Stan na dzień 31.12.2009 r. 262 835 736 117 136 719 354 721 921 379 972 455 Źródło: Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa. – 149 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Należy także zwrócić uwagę na przepisy art. 54., który utrzymuje niezarobkowy charakter działalności Kasy Krajowej (odmiennie niż czyni to Ustawa w stosunku do SKOK). Wprowadza również zasadę, że strata bilansowa Kasy Krajowej pokrywana jest w pierwszej kolejności z nadwyżki bilansowej przyszłych okresów. Prowadzenie działalności niezarobkowej przez Kasę Krajową prowadzi do szeregu problemów interpretacyjnych: uznanie, że Kasa Krajowa nie prowadzi działalności gospodarczej (która zdefiniowana w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej musi mieć charakter zarobkowy) tworzy szereg pytań o przychody, koszty uzyskania przychodów, zysk, etc. Sposób pokrywania strat przez Kasę Krajową, wskazany przez ustawodawcę, po części rozwiązuje problem, jaki wynika z różnic interpretacyjnych dotyczących możliwości traktowania funduszu stabilizacyjnego (choćby w części powstałej z nadwyżek bilansowych Kasy Krajowej) jako funduszu własnego, służącego pokrywaniu strat Kasy Krajowej. Oznacza to w praktyce, że odpowiedzialność członków Kasy Krajowej za jej straty ograniczona została do ewentualnego braku wzrostu funduszu stabilizacyjnego w części pochodzącej z zysku Kasy Krajowej. Ustawa nie precyzuje jednak, w jakim czasie mają zostać pokryte ewentualne straty Kasy Krajowej, ani też, czy w przypadku, gdy nadwyżka bilansowa z najbliższego okresu obrachunkowego nie wystarczy na pokrycie straty, ma ona być pokrywana w dalszej części z funduszy własnych (jak to ma miejsce w innych spółdzielniach), czy też konsekwentnie przenoszona jest na następne okresy, aż do jej pełnego pokrycia? 7. Kwestia przymusu odprowadzania rezerwy obowiązkowej Ustawa wprowadza także całkowicie nowy element, jakim jest rezerwa obowiązkowa. Reguluje tę kwestię art. 79., który stanowi: w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2005 r. nr 1, poz. 2, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany: 1) art. 12 ust. 2 otrzymuje brzmienie: „2. Kierując się założeniami polityki pieniężnej Rada w szczególności: 2) ustala stopy rezerwy obowiązkowej banków oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i wysokość jej oprocentowania; art. 38.1. W celu kształtowania podaży pieniądza i działalności kredytowej NBP gromadzi rezerwy obowiązkowe banków, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej. 3. Rezerwę obowiązkową spółdzielczych kas oszczędnościowokredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej stanowi wyrażona w złotych część środków pieniężnych w złotych i walutach obcych zgromadzonych na rachunkach w spółdzielczych – 150 – Żyżyński, Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas... kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz w Krajowej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej. 5. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe utrzymują rezerwy obowiązkowe w Krajowej Spółdzielczej Kasie OszczędnościowoKredytowej. Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa utrzymuje rezerwę obowiązkową spółdzielczych kas oszczędnościowokredytowych na swoim rachunku w Narodowym Banku Polskim w kwocie odpowiadającej rezerwom obowiązkowym spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej. Art. 39.1. Stopa rezerwy obowiązkowej może być zróżnicowana ze względu na umowny okres przechowywania środków pieniężnych, rodzaj waluty, a także rodzaj dokonywanych operacji finansowych stanowiących źródło pozyskania środków. 2. Suma rezerw obowiązkowych nie może przekroczyć: 1) 30% sumy środków pieniężnych, o których mowa w art. 38 ust. 2 i 3, od wkładów na żądanie; 2) 20% sumy środków pieniężnych, o których mowa w art. 38 ust. 2 i 3, od wkładów terminowych. Art. 39a. Banki, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa pomniejszają kwotę naliczonej rezerwy obowiązkowej o kwotę stanowiącą równowartość 500.000 euro, obliczoną według kursu średniego ogłaszanego przez NBP z ostatniego dnia miesiąca stanowiącego podstawę naliczenia rezerwy obowiązkowej, a w przypadku, gdy w tym dniu nie ogłoszono takiego kursu, według ostatniego kursu ogłoszonego przed tym dniem. Przepisy te wchodzą w życie w terminie 18 miesięcy zgodnie z art. 88 Ustawy. Jest bardzo niejasne, co to może oznaczać dla kas i Kasy Krajowej, gdyż zależy od poziomu ustanowionej w danym momencie stopy rezerwy obowiązkowej. Tabela 6 przedstawia aktualne stopy rezerw obowiązkowych dla banków. – 151 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Tabela 6. Stopy rezerwy obowiązkowej Wyszczególnienie Oprocentowanie od dnia od wkładów złotowych płatnych na każde żądanie 3,00 2009-06-30 od terminowych wkładów złotowych 3,00 2009-06-30 od wkładów w walutach obcych płatnych na każde żądanie 3,00 2009-06-30 od wkładów terminowych w walutach obcych 3,00 2009-06-30 od środków uzyskanych z tytułu sprzedaży papierów wartościowych z udzielonym przyrzeczeniem odkupu (repo) 0,00 2004-06-30 Oprocentowanie środków rezerwy obowiązkowej 2) 3,375 2009-06-25 2) 0,9 stopy redyskonta weksli – obowiązuje od 2004-05-01 Źródło: http://www.nbp.pl/home.aspx?f=/dzienne/stopy.htm, (31.05.2010). Zważywszy, że co prawda zgodnie z art. 39.1. Ustawy suma rezerw nie może przekroczyć 30% wkładów na żądanie, to ukształtowanie stopy na takim poziomie – dla kas oszczędnościowo-kredytowych, które nie są bankami i prowadzą znacznie bardziej (w porównaniu z bankami) ograniczoną działalność według zasady wzajemności, a więc tylko w ramach grupy swych członków – oznaczałoby, że na przykład na koniec lutego roku 2010, rezerwa taka wyniosłaby ok. 663 470 tys. zł oraz 20% wkładów terminowych, czyli 1 769 200 tys. zł, co łącznie tworzy rezerwę obowiązkową w wysokości 2 430 650 tys. zł, która stanowiłaby 20,9% tych środków. Pomniejszenie tej rezerwy o kwotę stanowiącą równowartość 500.000 euro w kasach pozostaje w praktyce bez istotnego wpływu na wymiar rezerwy, która na poziomie SKOK zmniejszy się – przy kursie 4,0 zł do kwoty 2 308 650 tys. zł tj. 20,88% (wyliczenia na podstawie danych Kasy Krajowej). Gdyby zatem zastosowano taką stawkę, byłoby to ogromne obciążenie dla kas, praktycznie niszczące je. Projektodawcy Ustawy nie uwzględnili zatem specyfiki działalności kas i ich szczególnego miejsca w systemie finansowym. – 152 – Jankowski, Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle... Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle międzynarodowych zasad i wartości spółdzielczych1 dr Jerzy Jankowski Zanim przejdziemy do istoty tematu, chcemy tytułem wprowadzenia zauważyć, że zagadnienie SKOK od dłuższego czasu niepokoi nasze społeczeństwo. Wokół nich toczy się bowiem nie zawsze do końca zrozumiała dyskusja. Wobec tego niniejsze opracowanie ujmiemy w trzech punktach, które stanowią organiczną całość. Pozwoli to lepiej zrozumieć, że wspomniana dyskusja ma podtekst nieczystej konkurencji na rynku finansowym i zmierza do ograniczenia, a nawet wyeliminowania SKOK z wspomnianego rynku. Stosunkowo bogatą i przekonującą mamy literaturę (kilkanaście obszernych i szczegółowych opinii różnych instytucji) dotyczącą poselskiego projektu ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1876). Z literatury tej oraz z rozlicznych opinii różnych środowisk społeczno-ekonomicznego i państwowych wynika, że projekt ów, a obecnie ustawa, nie jest w pełni zgodna z Konstytucją. W niniejszym opracowaniu nie będziemy do tych zagadnień powracać (tym bardziej, że została ona skierowana przez Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego). Swoją uwagę skierujemy na rozparzenie zgodności ustawy o SKOK z międzynarodowymi zasadami i wartościami spółdzielczymi. 1. Międzynarodowe zasady i wartości spółdzielni a ich działalność2 Rygorystyczne przestrzeganie zasad i wartości spółdzielczych w warunkach gospodarki rynkowej jest zagadnieniem dość trudnym do zrealizowania. Każda spółdzielnia (jako przedsiębiorstwo) musi bowiem uzyskiwać dodatnie wskaźniki rentowności. Jest to podstawowy warunek, aby być ________________________________________________________ 1 2 Dziękuję Panu prof. zw. dr hab. Marianowi G. Brodzińskiemu za uwagi i sugestie naniesione do pierwszej wersji mojego opracowania. Część z nich uznałem za słuszne, dlatego je wykorzystałem. Tym niemniej przyjmuję pełną odpowiedzialność za poglądy, opinie i oceny przedstawione przeze mnie w niniejszym opracowaniu. Treść niniejszego punktu przygotowano głównie na podstawie: A. Piechowski, Międzynarodowe zasady i wartości spółdzielcze, a praktyka działania spółdzielni [w:] Odmienność podmiotów spółdzielczych od spółek prawa handlowego, KRS, Warszawa 2006, s. 17–30 oraz tegoż: Księga Polskiej Spółdzielczości, Agencja Reklamowo-Wydawnicza „Promocja Polska”, Bydgoszcz 2006, tom II, s. 5–47; tegoż: Spółdzielcze Stulatki (rzecz o wiekowych polskich spółdzielniach), Agencja Reklamowo-Wydawnicza „Promocja Polska”, Bydgoszcz 2008, s. 5–102. – 153 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce spółdzielnią i móc realizować swe funkcje społeczno-wychowawcze oraz działać na rzecz lokalnej społeczności. Te właśnie funkcje, wynikające z zasad i wartości spółdzielczych, są podstawą odróżniającą przedsiębiorstwa spółdzielcze od pozostałych przedsiębiorstw rynkowych. Warto więc przypomnieć zasady i wartości spółdzielcze, ich genezę i możliwości adaptacji do postępującego rozwoju gospodarki rynkowej oraz rodzących się problemów społecznych z tym związanych. Jest to o tyle uzasadnione, że o konieczności przestrzegania wspomnianych zasad czy wręcz powrotu do nich, mówi się dużo w ostatnich latach. Wiąże się to z dyskusją na temat biznesu ujmowanego w ka-tegoriach etyczno-moralnych. W tych właśnie dyskusjach za przykład brane są właśnie zasady i wartości spółdzielcze. Zasady spółdzielcze datują się z samych początków ruchu spółdzielczego. Wywodzą się z tradycji Pionierów Roczdelskich – 28 tkaczy z Rochdale w Anglii, którzy 21 grudnia 1844 r. otworzyli spółdzielczy sklep spożywczy pod nazwą Roczdelskie Stowarzyszenie Sprawiedliwych Pionierów, uchodzący za pierwszą spółdzielnię na świecie. Choć faktycznie nie stanowiła ona najwcześniejszej tego typu inicjatywy, była pierwszą spółdzielnią, która okazała się zdolną do przetrwania. Inne upadały zwykle ze względu na złe zarządzanie, przypadki nieuczciwości czy brak wsparcia społecznego. Żywotność kooperatywy z Rochdale miała natomiast swoje źródła w dobrej organizacji, zaangażowaniu członków, a przede wszystkim w wypracowaniu pewnych reguł postępowania, które stały się dla niej swoistym credo. Dotyczyły po części bardzo pragmatycznych spraw, jak sprzedaży produktów jedynie wysokiej jakości oraz stosowania rzetelnych miar i wag, ale również i mających ogólniejszy charakter. Było ich osiem i w ostatecznej swojej formie odnosiły się do: 1. dobrowolnego i otwartego członkostwa, 2. demokratycznej kontroli członkowskiej w spółdzielni, w ramach której jeden członek miał zawsze jeden głos, 3. ograniczenia oprocentowania kapitału udziałowego, gdyż spółdzielnia nie jest bankiem i służy wspólnym celom, a nie lokowaniu pieniędzy, 4. przeznaczania nadwyżek pozostałych po opłaceniu wszystkich kosztów spółdzielni na cele jej rozwoju bądź wspólny pożytek, a jeśli miałby nastąpić zwrot części tych nadwyżek członkom, to proporcjonalnie do wielkości ich zakupów, 5. kształcenia członków i zatrudnionych osób, 6. współpracy z innymi spółdzielniami na wszystkich szczeblach, 7. sprzedaży tylko za gotówkę, tzn. zaniechania rozpowszechnionej wówczas sprzedaży na kredyt; oraz 8. neutralności politycznej i religijnej. – 154 – Jankowski, Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle... Zasady te stały się podstawą funkcjonowania spółdzielni wywodzących się z szerokiego nurtu tradycji socjalistycznej, przede wszystkim spółdzielni spożywców, ale także i innych pionów konsumenckich. Również jednak i inne nurty ideowe spółdzielczości wypracowywały swe zasady, choć nie były one zwykle tak explicite formułowane jak Zasady Roczdelskie. Spółdzielnie nurtu liberalnego tworzone od połowy XIX stulecia w Niemczech przez Hermana Schulze-Delitzscha (głównie banki spółdzielcze) stosowały trzy podstawowe zasady: 1. samopomocy i samozarządzania, 2. nieograniczonej i solidarnej odpowiedzialności członków (z czego zresztą z biegiem czasu wycofywano się) oraz 3. dobrowolności zrzeszania się. Przestrzegana była też reguła dysponowania przez każdego członka tylko jednym głosem na walnym zgromadzeniu oraz „otwartych drzwi” do spółdzielni dla każdego zainteresowanego3. W kontekście spółdzielni nawiązujących do idei solidaryzmu chrześcijańskiego, a zwłaszcza zakładanych z inicjatywy Friedricha Wilhelma Raiffeisena, wiejskich przeważnie, spółdzielni oszczędnościowo-pożyczkowych, mówi się najczęściej o pięciu zasadach spółdzielczych: 1. zasadzie sąsiedztwa („jedna wieś – jedna spółdzielnia”), 2. solidarności członków, 3. niepodzielności nadwyżek, lecz akumulowania ich w specjalnych funduszach, 4. honorowego zarządu i 5. uniwersalności, czyli łączenia w jednej spółdzielni wszystkich kierunków działania ważnych dla członków4. U zarania spółdzielczości zasady próbowano zresztą formułować w różnych ośrodkach niezależnie. We Francji spółdzielnie pracy zakładane od lat 30. XIX w. z inicjatywy Philippe’a Bucheza stosowały opracowane przez niego zasady, pod wieloma względami podobne do Roczdelskich. W Słowacji często podkreśla się fakt, że w pierwszej spółdzielni w tym kraju (założonej w 1845 r.), spółdzielni oszczędnościowo-pożyczkowej „Gazdovský Spolek” obowiązywała m. in. zasada „jeden członek – jeden głos” wprowadzona zupełnie niezależnie od słynnego sformułowania z Rochdale. Jeden z brytyjskich klasyków spółdzielczości G. Holyoake przytaczał 14 zasad. ________________________________________________________ 3 4 H. H. Münkner, T. Kowalak, Annotiertes Genossenschaftsglossar, Marburg Consult für Selbsthilfeförderung, Marburg 2005, s. 215. Ibidem, s. 204. – 155 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce We wszystkich tych sformułowaniach nie wyróżnia się żadnej branży spółdzielczej, które zresztą w początkach światowego ruchu spółdzielczego kształtowały się nieco inaczej niż obecnie. Zasady nie były w owych czasach w żaden sposób skodyfikowane, były raczej efektem uświadamiania sobie popełnianych wcześniej błędów, pozytywnymi regułami postępowania (później już zwykle mniej lub bardziej bezpośrednio nawiązującymi do Zasad Roczdelskich, Schulze-Delitzscha bądź Raiffeisenowskich), wpisywanymi indywidualnie przez spółdzielnie do swoich statutów, dostosowanymi do charakteru i potrzeb spółdzielni, a o ich funkcjonalności decydowało życie. Nawet powstanie w 1895 roku Międzynarodowego Związku Spółdzielczego nie zmieniło tej sytuacji. Dopiero po I wojnie światowej dostrzeżono potrzebę wprowadzenia jednolitego sformułowania zasad, co wiązało się z koniecznością odróżnienia „prawdziwych” spółdzielni od tzw. pseudospółdzielni, czyli innych podmiotów używających w celach, jak byśmy dzisiaj powiedzieli, marketingowych, nazwy spółdzielni5. Ostatecznie w 1937 roku podczas XV Kongresu Międzynarodowego Związku Spółdzielczego w Paryżu przyjęto obowiązujący zapis międzynarodowych zasad spółdzielczych zwanych odtąd nieraz „Zasadami Paryskimi”. Było ich siedem (w tym 4 obligatoryjne i 3 fakultatywne) i stanowiły w gruncie rzeczy zmodyfikowaną wersję Zasad Roczdelskich, i tak zresztą nadal często je określano. Podobnie jak i one, odnosiły się przede wszystkim do działalności spółdzielni spożywców, które w ówczesnym ruchu spółdzielczym odgrywały dominującą rolę6. Po II wojnie światowej, w związku z nową sytuacją gospodarczą i polityczną na świecie, wzrostem znaczenia innych pionów spółdzielczości, w tym spółdzielczości mieszkaniowej, rolniczej, pracy i ich ekspansją zwłaszcza na obszary tzw. Trzeciego Świata, a także podziałem świata na dwa przeciwstawne bloki, przestrzeganie tych zasad stawało się jednak coraz bardziej problematyczne. W 1966 roku XXIII Kongres Międzynarodowego Związku Spółdzielczego przyjął więc kolejne ich sformułowanie. „Zasad Wiedeńskich” było sześć, miały one charakter uniwersalny, odnoszący się do wszystkich typów i pionów spółdzielczości, niezależnie, przynajmniej w założeniu, od ustroju panującego w danym kraju7. Dlatego dodano do nich szczegółowe reguły dla konkretnych branż, w tym – po raz pierwszy – dla spółdzielni mieszkaniowych, rolniczych czy pracy. Dla tych pierwszych wprowadzono zasadę obowiązku wnoszenia przez członków wkładów finansowych ________________________________________________________ 5 6 7 Zob. K. Boczar, Zasady spółdzielcze [w:] Rocznik Spółdzielczego Instytutu Badawczego, Warszawa 1991, s. 11–54. Zob. R. Rhodes, D. Mavrogiannis, Thematic Guide to ICA Congresses 1895–1995, ICA, Geneva 1995, s. 66–71. Zob. Ibidem, s. 126–127. – 156 – Jankowski, Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle... na mieszkanie, która ograniczała w pewnym sensie „zasadę otwartych drzwi”, ale czyniła zasady bliższe rzeczywistości ekonomicznej. Spółdzielnie rolnicze miały stosować zasady lojalności członków (zbytu produktów i zaopatrywania się w spółdzielni), świadczenia usług członkom po kosztach, zwiększonej odpowiedzialności udziałami i proporcjonalności udziałów do zakresu korzystania z usług spółdzielni. Z kolei dla spółdzielni pracy i rolniczych produkcyjnych wprowadzono zasadę obowiązku zatrudnienia członków w ich spółdzielni8. I to jednak okazało się wkrótce niewystarczające. Już od końca lat 80. XX w. w światowym ruchu spółdzielczym rozpoczęła się dyskusja nad koniecznością stworzenia zasad adekwatnych do potrzeb zbliżającego się XXI stulecia, wykorzystujących dotychczasowe doświadczenia spółdzielni wszystkich sektorów i wywodzących się ze wszystkich źródeł ideowych, ale zarazem sformułowania ich w sposób na tyle uniwersalny, by mogły określać działania wszelkich typów spółdzielni i nie zdezaktualizowały się znów po kilkunastu latach. W wyniku tej dyskusji, podczas XXXI Kongresu Międzynarodowego Związku Spółdzielczego w Manchesterze, zorganizowanego w 1995 r., równo w sto lat po pierwszym Kongresie, przyjęto nie tylko nowy zapis (poniżej podanych) zasad, ale włączono go do szerszego dokumentu, zawierającego po raz pierwszy w historii Związku definicję spółdzielni oraz przypomnienie wartości spółdzielczych”9. Spółdzielczość ma zasady i wartości, które jak – już wspomniano – na Kongresie Spółdzielczym w Manchesterze w 1995 r. zostały przyjęte. Na ich to bowiem podstawie spółdzielnie powinny opierać swoją działalność. Jeśli chodzi o wartości to powinny one przestrzegać: samopomocy, samoodpowiedzialności, demokracji, równości, sprawiedliwości i solidarności. Zgodnie z bogatymi tradycjami ruchu spółdzielczego, członkowie spółdzielni powinni wyznawać wartości etyczne: uczciwości, otwartości, odpowiedzialności, które są wytycznymi w działaniu. Jeśli chodzi o zasady spółdzielcze to są one następujące: I zasada: dobrowolne i otwarte członkostwo Spółdzielnie są organizacjami dobrowolnymi, otwartymi dla wszystkich osób, które są zdolne do korzystania z ich usług oraz gotowe są ponosić ________________________________________________________ 8 9 Zob. J. Stolińska-Janic (red.), Spółdzielcze formy gospodarowania, WWSE, Warszawa 1997, s.18. A. Piechowski, Międzynarodowe zasady i wartości spółdzielcze a praktyka działania spółdzielni, www.antykryzysowestrategie.krs.org.pl/info/swiat-xxi-wieku-w-pigulce,26,.html . – 157 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce związaną z członkostwem odpowiedzialność, bez jakiejkolwiek dyskryminacji z powodu płci, rasowej, politycznej czy religijnej. II zasada: demokratycznej kontroli członkowskiej Spółdzielnie są demokratycznymi organizacjami kontrolowanymi przez swoich członków, którzy aktywnie uczestniczą w określaniu swojej polityki i podejmowaniu decyzji. Mężczyźni i kobiety pełniący funkcje przedstawicielskie z wyboru są odpowiedzialni wobec członków. W spółdzielniach szczebla podstawowego członkowie mają równe prawa głosu (jeden członek–jeden głos), zaś spółdzielnie innych szczebli również zorganizowane są w sposób demokratyczny. III zasada: ekonomicznego uczestnictwa członków Członkowie uczestniczą w sposób sprawiedliwy w tworzeniu kapitału swojej spółdzielni i demokratycznie go kontrolują. Co najmniej część tego kapitału jest zazwyczaj wspólną własnością spółdzielni. Jeśli członkowie otrzymują jakąś rekompensatę od kapitału wniesionego jako warunek członkostwa, jest ona zazwyczaj ograniczona. Członkowie przeznaczają nadwyżki na jeden lub wszystkie spośród następujących celów; na rozwój swojej spółdzielni, jeśli jest to możliwe przez tworzenie funduszu rezerwowego, z którego przynajmniej część powinna być niepodzielna; na korzyści dla członków proporcjonalnie do ich transakcji ze spółdzielnią10; na wspieranie innych dziedzin działalności zaaprobowanych przez członków. IV zasada: autonomii i niezależności Spółdzielnie są autonomicznymi organizacjami wzajemnej pomocy kontrolowanej przez swoich członków. Jeśli zawierają porozumienia z innymi organizacjami, włączając w to rządy, lub pozyskują swój kapitał z zewnętrznych źródeł, to czynią to tylko na warunkach zapewniających demokratyczną kontrole przez swoich członków oraz zachowanie swojej spółdzielczej autonomii. ________________________________________________________ 10 Chcemy tu dodać, że Kasom chodzi także o gromadzenie oszczędności członków. Zasady Roczdelskie (zasada 4) dawała możliwości podziału części nadwyżek proporcjonalnie do zakupów, tu chodzi o wielkość wkładów (ilość udziałów) i zapewnienie proporcjonalnie większych wpływów na działalność kas członków z większą ilością wkładów, czy kasa powinna być zainteresowana. Ta modyfikacja zasad spółdzielczych powinna być dokonana możliwie w niedługim czasie zwłaszcza w odniesieniu do spółdzielni wytwórczych co usunie jedną z istotnych barier ich rozwoju. Do tej grupy w istocie należą także Kasy, BS, spółdzielnie mleczarskie, ogrodnicze, pracy. – 158 – Jankowski, Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle... V zasada: kształcenia, szkolenia i informacji Spółdzielnie zapewniają możliwość kształcenie i szkolenie swoim członkom, osobom pełniącym funkcje przedstawicielskie z wyboru, menedżerom i pracownikom tak, aby mogli oni efektywnie przyczyniać się do rozwoju swoich spółdzielni. Informują one ogół społeczeństwa – a zwłaszcza młodzież i osoby kształtujące opinię społeczną – o istocie spółdzielczości i korzyściach z nią związanych. VI zasada: współpracy pomiędzy spółdzielniami Spółdzielnie w najbardziej efektywny sposób służą swoim członkom i umacniają ruch spółdzielni poprzez współpracę w ramach struktur lokalnych, krajowych regionalnych i międzynarodowych. VII zasada: troski o społeczność lokalną Spółdzielnie pracują na rzecz właściwego rozwoju społeczności lokalnych, w których działają, poprzez prowadzenie polityki zaaprobowanej przez swoich członków11. W całości ten dokument został zatytułowany „Deklaracja spółdzielczej tożsamości”. Mimo, iż stał się on elementem międzynarodowego publicznego prawa spółdzielczego oraz włączony został do wielu międzynarodowych regulacji – np. Zalecenia nr 193 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącego promowania spółdzielni12, wciąż jest w Polsce i na świecie niewystarczająco znany, nawet w środowiskach spółdzielczych. Wzmiankowane Zalecenie przyjęte zostało także podczas Międzynarodowej Konferencji Pracy w Genewie w 2002 r. przez wszystkie rządy, w tym polski. 2. Istota spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (SKOK) 2.1. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe są spółdzielniami działającymi na podstawie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych i ustawy prawo spółdzielcze. Są to organizacje ludzi a nie kapitału. SKOK stanowi grupa ludzi złączonych wspólną więzią poprzez miejsce pracy, przynależność do tego samego stowarzyszenia społecznego bądź zawodowego, którzy wspólnie oszczędzają i pożyczają sobie pieniądze. SKOK są wyjątkową, stosunkowo silną wspólnotą ________________________________________________________ 11 12 Zob.„Monitor Spółdzielczy”, KRS Warszawa 1999, nr 1, s. 23. Zob. H. Henrÿ, Wartości i zasady spółdzielcze w legislacjach spółdzielczych Państw Członkowskich Unii Europejskiej i w Rozporządzeniu Unii Europejskiej dotyczącym Statutu Spółdzielni Europejskiej [w:] Konferencja w sprawie wprowadzenia w życie w krajach wchodzących do Unii Europejskiej Zalecenia nr 193 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącego promowania spółdzielni, KRS, Warszawa 2004, s. 6–7. – 159 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce samopomocową, działającą na rynku finansowym. Działają dla dobra swoich członków, a nie dla zysku, podobnie jak BS. Szczególnie ważna jest rola społeczna, jaką pełnią SKOK. Obsługują one bowiem ludzi, którzy bez możliwości korzystania ze spółdzielczych kas byliby pomijani w dostępie do pewnych usług finansowych, zwłaszcza kredytów. Oferują one atrakcyjne warunki swoim klientom, w postaci niskich prowizji za swoje usługi, równie korzystne oprocentowanie depozytów i pożyczek czy też łatwo dostępnych kredytów. Do kasy może należeć każdy, kto wypełni deklaracje członkowską i złoży własnoręcznie podpis. SKOK tworzą ogólnoświatową rodzinę spółdzielni służąc sobie wzajemnie pomocą. Określane bywają mianem ,,banków z sercem” albo ,,banków z ludzką twarzą”. To instytucje nie nastawione jedynie na osiąganie wysokich zysków. Oczywiście Kasa wypracowuje nadwyżkę finansową, która zgodnie z ustawą o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych zasila kapitał Kasy. Tym niemniej, pieniądze muszą służyć przede wszystkim tym, do których one należą13. SKOK działają w Polsce od 1992 r. Podobne instytucje, zwane uniami kredytowymi, działają na całym świecie i skupiają blisko 190 milionów ludzi. Unie kredytowe to szansa na: niezależność ekonomiczną, niezależność od lichwy i ekonomiczną edukację szerokich warstw społecznych. Odbudowa systemu kas spółdzielczych w Polsce wiąże się ściśle z przemianami społecznymi i ustrojowymi zapoczątkowanymi w 1980 r. w związku z powstaniem Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego ,,Solidarność”. W 1989 r. po wizycie polskiej delegacji w Światowej Radzie Związków Kredytowych (World Council o Credit Unions – WOCCU), powstała, w ramach Komisji Krajowej NSZZ ,,Solidarność”, grupa inicjatywna mająca na celu odbudowywanie systemu unii kredytowych w Polsce. 23 maja 1991 r. Sejm uchwalił ustawę o związkach zawodowych, która dopuściła możliwość tworzenia spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Zaczęły one powstawać w 1992 r., w tym samym roku powołując z udziałem Fundacji na rzecz Polskich Związków Kredytowych Krajową Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową. 14 grudnia 1995 roku została uchwalona przez Sejm ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Przekształciła ona oddolny, spontaniczny ruch społeczny, zainicjowany przez ,,Solidarność”, ________________________________________________________ 13 www.skok.pl. – 160 – Jankowski, Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle... w prawnie zorganizowany system nowoczesnych instytucji kredytowych. Od tego momentu rozpoczął się jeszcze bardziej dynamiczny rozwój kas. Ustawa dopuściła możliwości tworzenia i działania kas także poza zakładami pracy. Ustawa wyznaczyła wyraźny zakres usług finansowych świadczonych przez kasy na rzecz swoich członków: gromadzenie ich oszczędności, udzielanie im kredytów i pożyczek pieniężnych, dokonywanie rozliczeń finansowych oraz pośredniczenia na ich rzecz w zawieraniu umów ubezpieczenia. Ustawa wprowadziła również obowiązkową przynależność wszystkich kas do Kasy Krajowej oraz powierzyła jej wyłączny nadzór nad kasami, ich stabilizację finansową oraz świadczenie na ich rzecz usług finansowych. Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa jest od 1994 r. członkiem stowarzyszonym Światowej Rady Związków Kredytowych (WOCCU). Członkostwo w niej uzyskała na mocy uchwały jej Walnego Zgromadzenia z 3 lipca 1994 roku. Od roku 1997 Kasa Krajowa należy także do Międzynarodowego Związku Spółdzielczego (MZS). Członkostwo tej organizacji uzyskała na mocy uchwały Rady Nadzorczej MZS z dnia 18–19 kwietnia 1997 r. Międzynarodowe Zasady Kas Spółdzielczych (International Credit Unio Operating Principles) zostały zatwierdzone przez Komisję Członkowską Światowej Rady Związków Kredytowych. Oparte są na filozofii współpracy oraz jej podstawowych wartościach równości, członkowskiego kapitału i wzajemnej samopomocy. Przy różnorodności praktycznych rozwiązań kasy wdrażają filozofię spółdzielczych kas na świecie. W samym sercu tych zasad znajduje się koncepcja rozwoju dla osiągnięcia lepszego życia dla siebie i społeczności lokalnych14. 2.2. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej Z punktu widzenia rozwoju kas spółdzielczych w UE, największe znaczenie mają dyrektywy dotyczące swobody świadczenia usług finansowych, zwane dyrektywami bankowymi. Regulują one m.in. takie kwestie jak: wysokość funduszy własnych instytucji kredytowych, współczynnik wypłacalności dla tych instytucji, współczynnik koncentracji kredytowych i innych wierzytelności. W związku z tymi dyrektywami problemem mogłoby okazać się sprostanie wymogom dotyczącym minimalnego kapitału własnego, pozwalającego na przyjmowanie depozytów od ludności oraz udzielanie kredytów i pożyczek. Ze względu na charakterystyczny dla ________________________________________________________ 14 A. Jedliński, G. Bierecki, Historia polskich unii kredytowych [w:] Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Zarys systemowego ujęcia, Sopot 2002, s. 8–17. – 161 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce SKOK sposób ich powstawania wiele już istniejących kas nie mogłoby sprostać tym wymogom, a nowe w ogóle nie mogłyby powstawać. Biorąc pod uwagę te okoliczności, misję społeczną, jaką pełnią kasy w Polsce oraz zasadę ich działania wyłącznie na rzecz swoich członków, nie zaś na otwartym rynku, rząd polski wystąpił do UE o wyłączenie polskich kas spółdzielczych spod zasad określonych w dyrektywach. W wyniku negocjacji dotyczących sektora bankowego uzgodniono wspólne stanowisko rządu Rzeczpospolitej Polskiej i Unii Europejskiej, zgodnie, z którymi polskie kasy wyłączone zostały spod zakresu regulacji tych dyrektyw. Również rządy innych krajów członkowskich UE, w których działają unie kredytowe (m.in. w Irlandii i Wielkiej Brytanii), uzyskały wyłączenie tych instytucji spod zasad określonych w dyrektywach bankowych. 3. Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych a międzynarodowe zasady i wartości spółdzielcze 3.1. Bacznego obserwatora życia społeczno-ekonomicznego naszego kraju, a zwłaszcza specjalistów z zakresu polityki gospodarczej i regionalnej państwa, niepokoi fakt, że opracowany i złożony przez posłów PO projekt ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy 1876) jest w wielu przypadkach jaskrawo niezgodny z międzynarodowymi zasadami i wartościami spółdzielczymi, które Polska jako pełnoprawny członek Międzynarodowego Związku Spółdzielczego (Cooperatives Europe) realizuje. 1. Wspomniana ustawa jest kolejną próbą zmiany ustawy o SKOK (zob. druk sejmowy nr 650), mająca na celu zmianę regulacji prawnych dotyczących SKOK. Wniesienie Projektu nastąpiło niemal w tym czasie, kiedy toczyły się i nie zostały zakończone dyskusje nad drukiem sejmowym nr 650. Nie wdając się w nadmierne szczegóły można stwierdzić, że podobnie jak w przypadku druku nr 650, założenia nowej ustawy stoją w sprzeczności z oczekiwaniami członków SKOK i są sprzeczne z międzynarodowymi zasadami spółdzielczymi. Zdaniem bankowców i doświadczonych spółdzielców – zarówno wspomniany druk, jak i ustawa, nie tylko nie zmierzają do zwiększenia ogólnej sprawności funkcjonowania całego systemu SKOK, ale wręcz stwarzają ewidentne zagrożenia bezpieczeństwa i stabilności finansowej systemu SKOK. Ponadto z treści założeń Projektu wynika, że mamy (tak na dobrą sprawę) do czynienia z tymi samymi argumentami i motywami, które podnoszone były w stanowisku SKOK (Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej) do projektu zmian w ustawie o SKOK (kasach), zawartego w druku sejmowym nr 650. – 162 – Jankowski, Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle... 2. 3. 4. Po uważnym i wnikliwym przestudiowaniu treści założeń wspomnianej ustawy jasno wynika, że mamy do czynienia z dokumentem mającym na uwadze nie dobro członków spółdzielni i ich organizacji, a z próbą przejęcia niewątpliwych zdobyczy SKOK. Pomijamy już sam fakt, że SKOK ma opracowany horyzontalny program rozwoju społecznego ruchu. Program ten został przyjęty przez Walne Zgromadzenie Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej. Próba obalenia inicjatywy organizacji pozarządowej, jakim są m.in. SKOK jest co najmniej nierozsądne z wielu względów. Tak jak już wspominaliśmy, główną rolę w tym względzie odgrywają podmioty konkurencyjne działające na rynku finansowym, gotowe do przejęcia działalności SKOK. Pomocną w tym zamyśle było niewątpliwie wprowadzenie w życie poselskiego projektu ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, bowiem to osłabiłoby stabilność i sprawność całego systemu SKOK. To z kolei prowadziłoby do systematycznego osłabiania dotychczasowej, względnie silnej rynkowej przewagi konkurencyjnej SKOK. Generalnie można stwierdzić, że wspomniana Ustawa nie jest skorelowana z polityką państwa i jego strategią rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw (MSP), a więc nie wspiera rozwoju przedsiębiorczości i innowacyjności naszej gospodarki. Uderza ona również w samą istotę zasad i wartości powołania do życia i działalności SKOK, a więc świadczenia usług finansowych dla mniej zamożnych obywateli naszego kraju. Trzeba bowiem pamiętać, że SKOK, tak jak inne spółdzielnie, nie są klubem dla bogaczy, lecz są powoływane do życia dla zaspokojenia potrzeb zwykłych ludzi. Usługi finansowe świadczone przez SKOK nie są nastawione na „dojenie” kredytobiorców. SKOK nie oferują pożyczek po cenach lichwiarskich i dają poczucie bezpieczeństwa. Ma to wielkie znaczenie zwłaszcza jeśli uwzględni się zjawiska społeczne i ekonomiczne związane ze światowym kryzysem gospodarczym. Występują niepokojące praktyki w życiu społeczno-gospodarczym naszego kraju polegające na tym, że np. w pracach nad tworzeniem Ustawy (podobnie jak w przypadku projektu zawartego w druku sejmowym nr 650) nie brali udziału spółdzielcy, przedstawiciele Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej, ani też inne podmioty będące w strukturach SKOK, czy też Krajowej Rady Spółdzielczej. To narusza zasady państwa prawa, społeczeństwa obywatelskiego, zasady i wartości, jakie realizuje spółdzielczość cywilizowanego świata. Pomijamy tu już sam fakt, że polska podpisała międzynarodowe (wspomniane) zasady spółdzielcze, które nasi spółdzielcy – 163 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 5. 6. z większym lub mniejszym powodzeniem realizują. Brak rzetelnej i wnikliwej spółdzielczej i społecznej dyskusji nad tworzeniem Ustawy narusza zasadę dobrego tworzenia prawa. Nie może w państwie prawa mieć miejsce sytuacja, kiedy to przygotowany poselski projekt ustawy nie był konsultowany ze SKOK (nie mówiąc już o czynnym ich udziale w tworzeniu tegoż projektu). Takie praktyki są w spółdzielczości odrzucane jako niezgodne z zasadami i wartościami międzynarodowego ruchu spółdzielczego. Niezrozumiały jest (ze społeczno-ekonomicznego punktu widzenia) brak konsultacji w środowisku spółdzielczym, zwłaszcza w SKOK oraz dyskusji społecznej na temat celowości zmian w ustawie o kasach spółdzielczych. Ustawa o spółdzielczych kasach nie bierze pod uwagę faktu istnienia międzynarodowych zasad i wartości, które spółdzielczość światowa, a w tym i polska, realizuje. Przypomnieć trzeba, że organizacje spółdzielcze oraz ich zasady i wartości są uznawane i cenione przez wiele organizacji światowych, jak np. ONZ, MOP, a także przez UE. Poselskich pomysłodawców zmian ustawy o spółdzielczych kasach nie interesowało też, że spółdzielnie są organizacjami, które opierają się na własności prywatnej (grupowej) członków i są tych członków własnością. Spółdzielnie w ogóle, a w tym i SKOK, jako niezależne autonomiczne organizacje mają (bo muszą je mieć) prawo do zrzeszania się w organizacje, jakie sobie wybiorą. Ponadto spółdzielnie muszą mieć także na rynku równe szanse zdobywania rynkowej przewagi konkurencyjnej. Zaproponowane nierealne zmiany w Ustawie o spółdzielczych kasach w art. 9 i 10 likwidują idee (przyświecające ustawie o SKOK z 1955 r.), dla których SKOK zostały powołane do życia. Nawet więcej, wprowadzenie ich w życie upodobniłoby SKOK do klasycznych banków komercyjnych. W takiej sytuacji SKOK prawdopodobnie nie zdobyłyby rynkowej przewagi konkurencyjnej i większość z nich upadłaby. W ten sposób utrącona byłaby idea swobodnego zrzeszania się i powoływania organizacji życia społeczno-gospodarczego i zaspakajających potrzeby członków zrzeszenia. Ponadto proponowane zmiany naruszają zasadę autonomii i niezależności spółdzielni, wolność wyboru zrzeszania się oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej. To dowód na dyskryminację SKOK w stosunku do banków. Należy także podkreślić, że wyżej wymienione artykuły, są sprzeczne z ogólnym porządkiem spółdzielczym w UE. Chodzi bowiem o to, że spółdzielnie są specjalnie wspierane przez Parlament Europejski i Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Spółdzielczość w większości krajów UE, a zwłaszcza tzw. „15-tki” jest skutecznie popierana przez ich rządy. Również na szczeblu całej UE wspomniany Komitet wspiera spółdzielczość m.in. – 164 – Jankowski, Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle... poprzez regulacje dotyczące Spółdzielni Europejskich oraz Promowania Spółdzielni. 3.2. Rozdz. I. Przepisy ogólne 1. Art. 1 przewiduje nadzór państwowy (przez Komisję Nadzoru Finansowego) nad kasami i Kasą Krajową. Budzi to pewne wątpliwości jeśli uwzględnimy międzynarodowe zasady i wartości, jakie realizują spółdzielnie. Szczególnie chodzi tu o IV zasadę dotyczącą autonomii i niezależności. Mówiąc ogólnie, spółdzielnie jako podmioty prawa prywatnego są niezależne od państwa, nie absorbują one również publicznych środków finansowych. W takich okolicznościach projekt wprowadzenia państwowego nadzoru nad tą działalnością jest dyskusyjny. Mając jednak na względzie przedmiot działalności kas, które prowadzą działalność w dziedzinie usług finansowych na rzecz osób fizycznych, w większości przypadków konsumentów, daje podstawy Państwu do rozwinięcia działań zmierzających do zabezpieczenia i ochrony interesów konsumentów. Z uwagi na fakt, że kasy samodzielnie stworzyły rozbudowany system monitoringu, kontroli i nadzoru w celu zapewnienia bezpieczeństwa finansowego kas, uzupełnienie tego systemu przez nadzór państwowy można uznać za celowy. Odrębnym, lecz bardzo ważnym zagadnieniem, jest tu kwestia zasad i trybu sprawowania takiego nadzoru przez organy państwowe. 2. Odstąpienie od zasady (art. 3), że kasy prowadzą działalność niezarobkową jest w znacznym stopniu uzasadniona, zwłaszcza jeśli zważy się, że zasada ta w praktycznej działalności kas napotykała na szereg trudności natury organizacyjno-finansowej. 3. Wprowadzenie (w art. 6) wymogu uzyskania zezwolenia KNF na utworzenie (przy rozbudowanych procedurach) kasy zmierza w kierunku zmiany dotychczasowego, sprawdzonego procesu tworzenia spółdzielczej kasy. Jeśli dobrze się przyjrzymy tej propozycji, to dojdziemy do wniosku, że narusza ona wspomnianą IV zasadę: o autonomii i niezależności od Państwa. Przyjęcie proponowanych rozwiązań istotnie komplikuje proces powoływania (tworzenia) spółdzielczych kas, a tym samym zuboża rynek finansowy, co będzie niekorzystne dla naszego, wciąż będącego na „dorobku”, społeczeństwa, a zwłaszcza dla gospodarstw domowych o niskich dochodach. Art. 7 zmierza do daleko idącej regulacji statutu kasy (rozbudowane procedury), ingeruje w zasady i wartości spółdzielcze oraz w prawo spółdzielcze. Jaskrawo narusza to autonomię i niezależność spółdzielni od Państwa. Powierzenie KNF kompetencji w zakresie badania czy zmiany statutu, prowadzi do naruszenia bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków, – 165 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce należy uznać za zbędne, (zwłaszcza jeśli uwzględni się, że takich kompetencji KNF nie ma w stosunku do banków). 3.3. Rozdz. 2. Członkowie kas, ich prawa i obowiązki Problematyka członkowska i więzi członków ze spółdzielnią zawsze były i są podstawą rozwoju ruchu spółdzielczego we wszystkich krajach bardziej rozwiniętych ekonomicznie, zwłaszcza w krajach UE-1515. Pierwszą zasadą spółdzielczą jest: dobrowolne i otwarte członkostwo. Otwarcie członkostwa w kasach dla różnych organizacji jest wskazane i jest zgodne z ideą powszechności spółdzielczych kas. Uważamy za mało przekonujący pomysł, aby warunkiem uzyskania członkostwa w kasie było istnienie pomiędzy członkami dodatkowych więzi (art.11 ust. 1), a więc innych, niż więzi (głównie jednak ekonomicznych), wynikających z samego członkostwa w kasie. Z tego też powodu również treść art. 12 jest zbędna, można z niej zrezygnować, tym bardziej, że przemawiają za tym członkowsko-samorządowe doświadczenia spółdzielczości (nie tylko polskiej). 3.4. Rozdz. 3. Organy Kas Proponowane daleko idące zmiany co do organów kas nie mają społecznego uzasadnienia. Przewidują one bowiem przekazanie w gestię KNF (art.16, ust. 5) nieomal wszystkich kwestii związanych z powoływaniem i funkcjonowaniem organów spółdzielczych kas. Proces powoływania wspomnianych organów, a więc prezesa, członków zarządu, rady nadzorczej oraz ich dobór jakościowy zawsze były i są sprawą samych spółdzielców. Jest to zgodne z zasadami (II, III, IV i V) Międzynarodowego Związku Spółdzielczego. Ponadto zasady światowego ruchu związków kredytowych nie potwierdzają konieczności ingerencji instytucji zewnętrznej w organy spółdzielni. Z doświadczeń historycznych światowego i polskiego ruchu spółdzielczego wynika, że ingerencja instytucji zewnętrznych (a taką instytucją może być np. KNF) w życie spółdzielni, zawsze rodziło konflikty16. Dlatego treść art.16 ust.1 i 5 należy uznać za naruszającą podstawowe zasady ruchu spółdzielczego i nie powinny być one wprowadzane. 3.5. Rozdz. 4. Gospodarka finansowa kas Po zapoznaniu się z regulacjami dotyczącymi gospodarki finansowej kas zaprojektowanych w art. 22 ust. 1 i 2 wydaje się, że chodzi tu raczej ________________________________________________________ 15 16 Więcej na ten temat: M. G. Brodziński, Spółdzielnie zarządy członkowie, Almamer WSE, Warszawa 2007, s. 231. Spółdzielcy chcą zapomnieć o czasach kiedy to właśnie różne organy i instytucje państwowe de facto zarządzały spółdzielczością bankową. – 166 – Jankowski, Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle... o odebranie kasom możliwości powoływania zapisanych w statucie innych funduszy własnych spółdzielni. Byłoby to sprzeczne z obowiązującym prawem spółdzielczym i niemające uzasadnienia. Ponadto powyższy projekt rodzi problemy z zakresu szeroko rozumianego ryzyka podejmowania decyzji w przedmiocie oceny kas pod względem spełniania wymogu posiadania odpowiednich funduszy. To z kolei wywołuje niepokój spółdzielców, co do sytuacji prawnej kas. Podobne wątpliwości wywołują kwestie redukcji źródeł finansowania funduszy kas. Treść ww. art. dostarcza nam podstaw do stwierdzenia, że nowa ustawa dotycząca gospodarki finansowej, a ściślej mówiąc funduszy własnych kasy, w sposób wyraźny dyskryminuje spółdzielcze kasy w stosunku do banków. Wymogi Ustawy dotyczące limitu łącznej kwoty pożyczek i kredytów (art. 28 ust.1 i 2; art. 29 ust.1 pkt 2 oraz art. 30) są też mało zrozumiałe i zbędne (w kontekście doświadczeń i rozwoju kas oraz przewidzianego w projekcie nadzoru KNF nad kasami). Generalnie rzecz ujmując można stwierdzić, że art. 31, 32, 34 i 35 Ustawy w swej istocie sprowadzają się do rozbicia struktur SKOK za pośrednictwem ograniczeń lub nawet wyeliminowania Kasy Krajowej, a pośrednio i kas z rynku finansowego w Polsce. Tak można odczytać przeniesienie na KNF kompetencji Kasy Krajowej w ogóle, a zwłaszcza w odniesieniu do gospodarki finansowej kas. Wspomniane artykuły ingerują w swobody zrzeszania się osób (różne formy organizacyjne w tym i spółdzielcze) w celu zaspakajania swoich potrzeb życiowych, a takimi są właśnie SKOK, najdynamiczniej rozwijająca się forma spółdzielcza na rynku finansowym. 3.6. Rozdz. 5. Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa Ustawa (art. 41) stanowi, że „Kasa Krajowa nie może prowadzić działalności innej, niż działalność określona w niniejszej ustawie”. Niesie to za sobą kilka niekorzystnych sytuacji (np. zmniejszenie przychodów, a tym samym osiągania nadwyżki bilansowej, zasilającej fundusz stabilizacyjny), które zagrażają istnieniu Kasy Krajowej. Ponadto propozycja tegoż właśnie art. zmierza do pozbawienia jej możliwości wydawania kart płatniczych (mimo poniesionych w tym kierunku dużych nakładów organizacyjno-finansowych) dla członków SKOK. Nie liczy się z utratą przez SKOK utraconych korzyści płynących z tytułu poniesionych nakładów w interesie członków, a przecież to członkowie i ich wola wspólnego powoływania i zarządzania przedsiębiorstwem spółdzielczym są dla spółdzielczości bardzo istotne. Podobnie art.44 obejmujący zagadnienia wysokości składki, terminów uiszczenia, sposobu obliczania oraz podziału składki należy ocenić jako – 167 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce zbędne regulacje. Również art. 45 i następne, które regulują organy Kasy Krajowej, będącej spółdzielnią osób prawnych, budzą uzasadnione wątpliwości. Także art. 49 ust. 2 wprowadza ograniczenia, np. takie, że członkowie zarządu, jak i inni pracownicy na stanowiskach kierowniczych, nie mogą być zatrudnieni w innych podmiotach, co nie jest zrozumiałe. Przepis ten jest jasno wyłożony w prawie spółdzielczym i stosowany w praktyce spółdzielczej. Nie ma więc potrzeby go rozbudowywać. Miałoby to także negatywny wpływ na zagwarantowanie bezpieczeństwa wspomnianym udziałom Kasy Krajowej w kasach. Art. 50 przewiduje ustawowe uregulowanie komisji funduszu stabilizacyjnego, wynikającego ze statutu Kasy Krajowej. W następnym, tj. art. 51 rozszerza się statut Kasy Krajowej, wprowadzając zasadę, że zmiana tego statutu wymaga zatwierdzenia przez KNF. Jest to zbędne z wielu powodów, zwłaszcza z punktu widzenia zasad spółdzielczych i prawa spółdzielczego. Z kolei art. 81 ust. 3 i art.82 ust. 2 mówią, że zatwierdzeniu ma podlegać sam statut Kasy Krajowej. Wprowadzanie do organu władzy publicznej kompetencji do zatwierdzania statutu zgodnie z prawem istniejącej i mającej swój statut osoby prawnej, nie da się pogodzić z międzynarodowymi zasadami spółdzielczymi (głównie z zasadą IV). Można stwierdzić, że z punktu widzenia wspomnianych międzynarodowych zasad i wartości przepisy art. 52–55 bezpośrednio naruszają stabilność systemu SKOK. Art. 56 i 57 obejmujące zwrot wkładów na fundusz stabilizacyjny, są również krzywdzące dla Kasy Krajowej. Sugerują one m.in., że wystąpienie SKOK z Kasy Krajowej jest możliwe i korzystne. My sądzimy wręcz przeciwnie, że nie byłoby to korzystne zarówno dla SKOK, jak i Kasy Krajowej. Podobnie art. 54 eliminuje możliwości finansowania ze środków Kasy Krajowej obejmowania udziałów lub akcji w spółkach, w których Kasa Krajowa ma większość udziałów lub akcji albo wnoszenie udziałów do spółdzielni. Będzie to destabilizować system SKOK oraz ograniczać zakres i jakość usług dla członków kas. Nie ma potrzeby wywłaszczać Kasy Krajowej z posiadanych udziałów i akcji, bo to marginalizowałoby podmiot spółdzielczy na rynku usług finansowych w Polsce. 3.7. Rozdz. 6. Nadzór nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową Z uzasadnienia do Ustawy wynika, że miałaby ona wzmacniać bezpieczeństwo zgromadzonych w kasach oszczędności członków oraz wzmacniać stabilność finansową kas. Po szczegółowej analizie treści ustawy można stwierdzić, że zawiera ona niejasności i niezgodności m.in. z prawem spółdzielczym i międzynarodowymi zasadami spółdzielczymi. Na przykład został dodany art. 58, który stanowi, że działalność kas i Kasy Krajowej podlega nadzorowi sprawowanemu przez KNF. Zapis ten ewidentnie – 168 – Jankowski, Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle... narusza IV międzynarodową zasadę autonomii i niezależności spółdzielni oraz zagraża zgromadzonym oszczędnościom członków. Dotychczasowe doświadczenia wykazują, że Kasa Krajowa swoje obowiązki z zakresu nadzoru nad kasami wypełniała należycie. Próba odebrania jej tego, co robi dobrze i ograniczenie wyłącznie do kontroli kas, jest ułomna. Naruszona ponadto zostaje zasada adekwatności nadzoru do korzyści płynących z jego istnienia dla podmiotów nadzorowanych. W tym kontekście niebezpieczny z członkowskiego punktu widzenia jest brak jasności w zakresie podstaw prawnych i standardów oceny działań nadzorczych KNF nad kasami i Kasą Krajową. Do takiego stwierdzenia można dojść po przestudiowaniu zwłaszcza art. 59 ust. 1 pkt 2; art. 60 pkt 2; art. 65 pkt 6 i 7; art. 66 ust. 1 pkt 2; art. 69 ust. 2. Z treści tych właśnie artykułów wynika m.in., że w ustawie nie uwzględniono istotnej (zasadniczej) różnicy między zakresem samorządowego nadzoru spółdzielczego (lustracja, kompetencje związków rewizyjnych), a państwowym nadzorem finansowym. Doświadczenia dostarczają wielu dowodów na to, że Kasa Krajowa jest stabilizatorem finansowym systemu SKOK, centralą usługową tego systemu prowadzącą bieżący monitoring działalności kas. Ma też doświadczenia na polu współpracy z kasami oraz jest członkiem międzynarodowego zrzeszenia unii kredytowych. Nie ma potrzeby, aby stanowić dodatkowe normy ostrożnościowe dla systemu SKOK. Wobec tego nie ma racjonalnie uzasadnionej potrzeby przenoszenia na KNF kompetencji do stanowienia norm dopuszczalnego ryzyka w działalności kas (art. 60 pkt 2; art. 68 ust. 1; art. 74 ust. 2). Art. 71 ust. 5 i 7, bowiem zmniejsza to ochronę funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej. Art. 76 ust. 3 przyznaje KNF kompetencje do nakładania na członków zarządu Kasy Krajowej kar finansowych „do wysokości trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia brutto danego członka zarządu”. Narusza on zasadę równości obywateli wobec prawa, przyznając KNF możliwość stosowania za identyczne uchybienia odmiennych kar dla poszczególnych osób. 3.8. Rozdz. 7. Przepisy przejściowe końcowe Art.79 ustawy dotyczący zmian w ustawie o rachunkowości rozszerza obowiązek poddania badaniu przez biegłego rewidenta sprawozdań finansowych wszystkich kas bez względu na ich wielkość. Jest to niezrozumiałe jeśli uwzględni się, że wszystkie większe kasy poddają swoje sprawozdania finansowe takiemu badaniu. Dla mniejszych kas wprowadzenie takiego obowiązku będzie istotnym zwiększeniem kosztów. Ponadto podlegają one systematycznej kontroli ze strony Kasy Krajowej poprzez – 169 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce monitoring działalności kas oraz w toku lustracji. Wobec takiego stanu rzeczy nie widzimy uzasadnionej potrzeby zmiany dotychczasowego prawa w tym zakresie. Zwraca uwagę niezgodność pomiędzy przepisami normującymi instrumenty nadzoru z przepisem art. 81 pkt 3. Nakazywanie kasom i Kasie Krajowej występowanie do KNF o zatwierdzenie swoich statutów oraz prezesów i członków zarządu jest zupełnie nie do przyjęcia, bowiem jest to sprzeczne m.in. z prawem spółdzielczym i międzynarodowymi zasadami i wartościami spółdzielczymi. Narusza to pryncypia ruchu spółdzielczego. Podobnie niezrozumiałe jest dlaczego nakłada się (art. 82) na spółdzielcze kasy obowiązek przeprowadzenia audytu zewnętrznego i przedstawienia jego wyników różnym podmiotom państwowym i spółdzielczym. Nie ma takiej potrzeby, jeśli uwzględnimy działające w SKOK spółdzielcze i samorządowe mechanizmy nadzoru i kontroli, a także zasady swobody gospodarowania. Wreszcie art. 85 i 87 ustawy zawierają również bardzo liczne niedopowiedzenia. Wnioski Na zakończenie należy podkreślić, że: a) ustawa jest niedopracowana merytorycznie i narusza m.in. prawo spółdzielcze, międzynarodowe zasady i wartości spółdzielcze. Będzie osłabiać rynkowe zdolności konkurencyjnej SKOK, co z czasem doprowadzi do eliminacji ich z rynku finansowego w Polsce, b) głęboka ingerencja legislacyjna nadaje SKOK nowe podstawy prawne działania, mniej sprawne w stosunku do tych, które wynikają z przepisów ustawy z 1995 r., jest więc niepotrzebna, c) jedynie wprowadzenie pewnych zmian do ustawy z 1995 r. polegających na wprowadzenie nadzoru KNF nad systemem SKOK można uznać za celowe, jednakże konstrukcja takiego nadzoru powinna być tak określona, aby wzmacniała stabilność i bezpieczeństwo SKOK oraz jej członków, a nie zmierzała do ich ograniczania, d) kilkanaście lat działalności SKOK dowodzi, że mamy do czynienie ze swoistym fenomenem na skalę europejską. SKOK są organizacjami spółdzielczymi, które systematycznie rozwijają swą działalność na rynku finansowym. Wypełniły one niszę, którą nie były zainteresowane banki komercyjne. Jednymi z pierwszych członków SKOK były osoby wywodzące się z mniej zamożnych grup społecznych (robotnicy dużych zakładów pracy, pielęgniarki, nauczyciele, górnicy, stoczniowcy itp.). SKOK pełnią niezarobkową swoistą misję społeczną w Polsce. Mają ścisły związek z członkami oraz przestrzegają norm spółdzielczych w rozwiązywaniu problemów finansowych swoich członków. Realizują nowoczesny system zarządzania, posiadają zasady oparte na – 170 – Jankowski, Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle... najwyższych europejskich standardach. SKOK stały się więc istotnym podmiotem na rynku finansowym w Polsce. Działają dla dobra swoich członków (finansowe spółdzielnie typu non-profit), poszerzają rynek usług finansowych oraz wzbogacają i umacniają kapitał społeczny. Z tych to właśnie powodów na problematykę SKOK należy patrzeć poprzez pryzmat uwarunkowań społeczno-ekonomicznych naszego kraju i założeń ogólnoświatowego ruch spółdzielczego. Podsumowując zapisy nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z punktu widzenia zgodności z podstawowymi zasadami i wartościami spółdzielczymi – można wskazać, że zmiany dotyczą samej istoty ruchu SKOK. Dotyczą one następujących kwestii: wprowadzenie nadzoru KNF nad kasami spółdzielczymi i Kasą Krajową, uzyskiwanie zezwolenia KNF na utworzenie kasy, zatwierdzanie przez KNF zmian statutu kas spółdzielczych i Kasy Krajowej, uzyskiwanie zgody KNF na powołanie prezesów zarządu kas i członków zarządu Krajowej Kasy. Należy powtórzyć, że nowa ustawa jaskrawo narusza międzynarodowe zasady (zwłaszcza IV zasadę: autonomii i niezależności) i wartości spółdzielcze. Narusza też Deklarację Spółdzielczej Tożsamości uchwalonej na XXX Międzynarodowym Kongresie Spółdzielczym w 1995 r. w Manchesterze17. ________________________________________________________ 17 Więcej na ten temat: H. Cioch, Projekt nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w świetle podstawowych zasad Międzynarodowego Związku Spółdzielczego (zasad roczdelskich), „Pieniądze i Więź” nr 3(44)/2009, s. 156–165. – 171 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec wykluczenia finansowego prof. dr hab. Grażyna Ancyparowicz Wstęp W 2010 roku, ogłoszonym rokiem walki z ubóstwem, warto przypomnieć, w jakich okolicznościach doszło do odrodzenia idei kas Stefczyka, jaką rolę odgrywają te instytucje w walce z wykluczeniem finansowym w naszym kraju, w Europie i na świecie. Istnieją dwa sposoby dynamicznego opisu warunków i jakości życia społeczeństwa, jego potencjału rozwojowego, kierunku zmian, zagrożeń i wyzwań. Jeden oparty jest na analizie zmian wskaźników instytucjonalnych — makroekonomicznych i makrospołecznych, drugi sięga do opinii i zachowań obywateli. Pierwszy stanowi domenę statystyki, drugi – socjologii. Żaden z nich nie jest w pełni trafny, rzetelny i wystarczający, ale razem dają orientację o warunkach życia, nastrojach społecznych, zamożności przeciętnego obywatela. Ma to istotne znaczenie dla polityki gospodarczej, a w szczególności dla oceny perspektyw rozwoju instytucji finansowych. Produkty finansowe1 są z natury dobrami wyższego rzędu, dostępnymi dla osób o określonym, co najmniej średnim – w warunkach danego kraju – statusie majątkowym. Rynek finansowy podlega segmentyzacji, inna oferta kierowana jest do klientów masowych, inna do osób o przeciętnych dochodach, jeszcze inne propozycje otrzymują ludzie bardzo bogaci, którzy domagają się coraz bardziej wyrafinowanych usług. Na rynku finansowym dominują banki. Zabiegając o wzrost bazy depozytowej, nie lekceważą one nikogo, jednak szczególnie dbają o klientów najbogatszych, ostro rywalizują o pozyskanie osób dysponujących co najmniej milionem USD (lub wyższą sumą wolnych kapitałów). Starają się zapewnić takim klientom maksymalną satysfakcję i jak największy komfort obsługi, poczynając od wyręczania ich w zarządzaniu portfelem inwestycyjnym, a kończąc na usługach doradztwa wchodzących w zakres private banking. Ostatnio pojawiły się usługi „z najwyższe półki” – wealth ________________________________________________________ 1 Pod pojęciem „produkt” rozumie się wytwory materialne lub niematerialne (procesy), które stanowią pewną wartość dla konsumentów. Z rynkowego (marketingowego) punktu widzenia produkt jest pewnym zespołem korzyści, które mogą zaspokajać potrzeby potencjalnych klientów. A. Payne, Marketing usług, PWE, Warszawa 1997, s. 20; J. Plichta, Wielowymiarowa struktura produktu ubezpieczeniowego „Wiadomości Ubezpieczeniowe” 1/-3/A/1995, s. 3. – 172 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... management, które obejmują zarządzanie nieruchomościami klienta (estate banking), nabywanie w jego imieniu dzieł sztuki (art banking), a nawet zakup winnic (wine banking). Businessmani w każdej chwili mogą nawiązać kontakt z oddelegowanym pracownikiem banku, mają zapewniony dostęp do konta przez całą dobę, we wszystkie dni tygodnia, w dowolnym zakątku świata. Osobisty doradca klienta jest nie tylko jest ekspertem w dziedzinie różnych form inwestowania, ale również zaufanym pomocnikiem (konsjerżem), który potrafi dyskretnie spełnić nieomal każde życzenie uprzywilejowanego klienta, odnoszące się zarówno do zawodowej, jak i prywatnej sfery jego życia2. Na przeciwnym biegunie niż VIP-y są ludzie ubodzy, z trudem zdobywający środki na utrzymanie, pozbawieni zdolności kredytowej, nie posiadający żadnego majątku. Pomiędzy tymi dwiema skrajnymi grupami społecznymi mieści się – największa liczebnie – populacja osób o dochodach średnich lub nieco wyższych od przeciętnych w kraju. Osoby te, jeśli chcą dołączyć do uczestników rynku finansowego, muszą akceptować narzucone przez korporacje finansowe warunki kontraktu. Dla wielu z nich, korzystną alternatywę wobec sektora komercyjnego, stwarza system spółdzielczości finansowej, w którym pierwszoplanową rolę odgrywają związki kredytowe. Instytucje te wywodzą się z tradycji ruchu samopomocowego, która w dojrzałej formie ukształtowała się w XIX w., ale sięga odległej starożytności. W Polsce organizacje tego typu, funkcjonujące pod nazwą spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, powstały w czasie zaborów, rozwinęły się w okresie międzywojennym. W okresie realnego socjalizmu ruch spółdzielczy został podporządkowany doktrynie głoszącej wyższość własności uspołecznionej nad prywatną. Monopol państwa w zakresie pośrednictwa finansowego położył kres działalności kas jako odrębnego sektora rynku pieniężnego. Idea samopomocy finansowej przetrwała w działalności zakładowych kas zapomogowopożyczkowych. Miało to istotne znaczenie dla odrodzenia się – już w pierwszych latach transformacji ustrojowej – spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych3. System SKOK, poprzez wszechstronną działalność przeciwdziałającą wykluczeniu społecznemu, badania naukowe i popularyzowanie wiedzy o rynku finansowym, stał się przykładem praktycznej ________________________________________________________ 2 3 Por.: M. Krzaczek, Sztuka gry na ludzkiej próżności, „Gazeta Bankowa” 04/1108/2010. s. 58–59. Szerzej na ten temat por. J. Ossowski, Jałmużna i kredyt, Biblioteka Kwartalnika Naukowego „Pieniądze i Więź” Fundacja na Rzecz Polskich Związków Kredytowych, Sopot 2005, A. Łukasiewicz-Kamińska, Działania SKOK jako podmiotu ekonomii społecznej [w:] Rynki finansowe – Mikrofinanse, (red.) E. Ostrowska i J. Ossowski, Sopot 2009, s. 236. – 173 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce realizacji zasad: dobra wspólnego, uczestnictwa i subsydiarności na rynku usług finansowych4. W procesie reaktywowania działalności SKOK istotną rolę odegrał Lech Kaczyński5. Relacje tragicznie zmarłego Prezydenta z ruchem na rzecz odrodzenia kas spółdzielczych rozpoczęły się w 1989 r. Lech Kaczyński polecił wówczas Grzegorzowi Biereckiemu6 zbadanie, czy i które amerykańskie banki byłyby zainteresowane wsparciem rozwoju polskiego rynku usług finansowych. Wielu rozmówców zasugerowało nawiązanie współpracy z uniami kredytowymi. W 1991 r. doszło do pierwszego spotkania przedstawicieli The World Council of Credit Unions, Inc. (WOCCU)7 ________________________________________________________ 4 5 6 7 System SKOK obejmuje – oprócz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych – także szereg innych instytucji, poczynając od organu nadzoru, jakim jest Kasa Krajowa, poprzez towarzystwa ubezpieczeń na życie i majątkowych, towarzystwo funduszy inwestycyjnych, aż po Instytut Naukowy im. Stefczyka, Fundację na rzecz Polskich Związków Kredytowych, instytucję pożytku publicznego, jaką jest Stowarzyszenie Krzewienia Edukacji Finansowej. W latach 1990–1991 Lech Kaczyński był przewodniczącym Rady Nadzorczej Fundacji na rzecz Polskich Związków Kredytowych, utworzonej przez WOCCU na wniosek „Solidarności”. W późniejszym okresie jego kariery politycznej, której kulminacją było wybranie go na urząd Prezydenta RP, Lech Kaczyński kontynuował swoje aktywne wsparcie dla polskich unii kredytowych. Za wybitne osiągnięcia w tej dziedzinie podczas uroczystości w trakcie Światowej Konferencji WOCCU w dniach 11–14 lipca 2010 r. w MGM Grand Hotel w Las Vegas zostanie Mu pośmiertnie przyznana nagroda WOCCU DSA. Jest to najwyższe odznaczenie międzynarodowe systemu unii kredytowych. Bardzo rzadko zdarza się, aby głowa państwa tak mocno wspierała ruch unii kredytowych, jak robił to Prezydent Kaczyński” – powiedział Pete Crear, prezes i dyrektor generalny WOCCU. „Polska ma jeden z najbardziej udanych i nowoczesnych systemów spółdzielczych kas głównie dzięki bezpośredniemu zaangażowaniu, wsparciu oraz przyjaźni, jaką były Prezydent darzył polskie spółdzielcze kasy. Jego tragiczna śmierć to strata dla wszystkich unii kredytowych”. Grzegorz Bierecki powiedział: „Lech Kaczyński był jednym z założycieli naszego ruchu, chociaż jego zainteresowanie rozwojem unii kredytowych nie ograniczało się jedynie do Polski. (...) Jego wsparcie umożliwiło powstanie unii kredytowych na terenie Europy Środkowo-Wschodniej. Zdawał sobie sprawę, podobnie jak my wszyscy, że unie kredytowe są szkołą demokracji i odgrywają istotną rolę w demokratycznym społeczeństwie”. Por.: M. Muckian WOCCU Honors Lech Kaczyński with Distinguished Service Award Late Polish President Cited for CU Movement Contributions. Grzegorz Bierecki jest obecnie Prezesem Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej (KSKOK) oraz wiceprzewodniczącym Rady WOCCU. Organizacja ta, powołana 1 stycznia 1971 r. jest stowarzyszeniem wspierającym rozwój związków kredytowych i innych spółdzielni finansowych na całym świecie. Współpracuje z krajowymi i regionalnymi stowarzyszeniami (w tym KSKOK) w takich obszarach jak: rozwój instytucjonalny i samowystarczalność w mobilizowaniu oszczędności gospodarstw domowych oraz powszechny, demokratyczny dostęp do pożyczek. Pożyczki, finansujące zarówno cele produkcyjne, jak i konsumpcyjne, mogą zaciągać tylko członkowie związków kredytowych. O przyznaniu środków decyduje przede wszystkim uczciwość i wiarygodność dłużnika, a nie jego dochody. – 174 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... z reprezentantami „Solidarności”, w tym z Lechem Wałęsą i Lechem Kaczyńskim oraz z pracownikami Ministerstwa Finansów i przedstawicielami Kościoła Katolickiego w celu ustalenia możliwości wsparcia przez WOCCU odbudowy unii kredytowych w Polsce. 1. PKB jako miernik ogólnospołecznego dobrobytu Zapoczątkowane po wyborach w dniu 4 czerwca 1989 r. reformy, wywołały przeobrażenia polskiej gospodarki i społeczeństwa, które – pod względem tempa, głębokości i zakresu – uznano za największe, jakich kiedykolwiek doświadczyły państwa porównywalnej wielkości w czasach pokoju8, a które do dnia dzisiejszego nie zostały ukończone. Po stosunkowo szybko dokonanej zmianie ustroju politycznego, ewoluuje ciągle scena polityczna i główni jej aktorzy; nadal trwa proces przekształcania struktury własności, zasad gry rynkowej, polityki finansowej i fiskalnej państwa. 35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 dochody 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 Wykres 1. Dochody, wydatki i wynik budżetu państwa w relacji do PKB (według ESA 95, w %) wydatki Źródło: Opracowanie własne na podstawie statystyk GUS. ________________________________________________________ 8 P. Sztompka, Trauma wielkiej zmiany: społeczne koszty transformacji, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 2000. – 175 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce W latach 1989–1990, wraz ze zmianą ustroju społeczno-gospodarczego Polski, nasiliły się procesy inflacyjne, ujawniły się, narastające od kilkunastu lat, zatory płatnicze9. Przewartościowanie dotychczasowych koncepcji rozwoju kraju wraz z reorientacją kierunków współpracy międzynarodowej pogłębiło załamanie produkcji w wielu działach gospodarki, czego następstwem był głęboki spadek dochodu narodowego. Skoncentrowanie wysiłków na programach stabilizujących gospodarkę narodową, w których pierwszoplanowe znaczenie przypisano prywatyzacji i liberalizacji stosunków ekonomicznych, odsunęło na dalszy plan przekształcenia w sferze zabezpieczenia społecznego. W pierwszych latach transformacji, w polityce społecznej dominowały działania doraźne, także i później reformom systemu ekonomicznego nadawano priorytet przed reformami sfery socjalnej10. Głębokie załamanie gospodarki na przełomie lat 1989–1990 i następująca po nim recesja, już na starcie wywołały deficyt budżetu państwa, który pogłębiał z roku na rok zadłużenie sektora finansów publicznych. W tej sytuacji zabrakło środków na działania amortyzujące koszty restrukturyzacji i modernizacji gospodarki narodowej. Z biegiem lat utrwalała się tendencja do redukcji uprawnień socjalnych11, na skutek czego Polska, należąc do krajów o relatywnie niskich wynagrodzeniach, ma obecnie jeden z najniższych w Unii Europejskiej wskaźnik wydatków netto na zabezpieczenie społeczne12. ________________________________________________________ 9 10 11 12 W 1990 r. jednym z kanonów polityki pieniężnej było bowiem dążenie do utrzymania tzw. „realnie dodatniej stopy procentowej”, co w warunkach galopującej inflacji okazało się postulatem niemożliwym do realizacji. Szokowy wzrost ceny wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek, lawinowo narastające obciążenia karnymi odsetkami, były jedną z istotnych przyczyn zaburzeń funkcjonowania, zarówno rynku finansowego, jak i sfery realnej. M. Księżopolski, Polityka społeczna. Wybrane problemy porównań międzynarodowych, Biblioteka Pracownika Socjalnego, Śląsk, Katowice 1999, M. Pohoski i M. Styczeń, Dynamika zatrudnienia i zarobków w okresie transformacji ustrojowej w Polsce. Wyniki badania panelowego 1987–1991–1998, Zespół Badania Ruchliwości Społecznej, Instytut Socjologii UW, Warszawa 2000, www.stat.is.uw.edu.pl ,,Diagnoza Społeczna 2000. Warunki i jakość życia Polaków oraz ich doświadczenia z reformami systemowymi po 10 latach transformacji, (red.) J. Czapiński, T. Panek, Rada Monitoringu Społecznego i Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP. Por. m. in. E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 29–35, Ministerstwo Finansów, Program konwergencji. Aktualizacja 2009, Warszawa, luty 2010, s. 18; Plan Rozwoju i Konsolidacji Finansów 2010–2011; Informacja Ministerstwa Finansów na temat sposobu finansowania deficytu budżetu państwa w latach 2009–2010, Dokumenty i opracowania Ministerstwa Finansów, Warszawa 2010, s. 3, Ministerstwo Finansów, Program konwergencji. Aktualizacja 2009. M. L. Mattonetti, Net expenditure on social protection benefits, Eurostat, Statistics in focus 102/2009. – 176 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... Wykres 2. Udział wydatków na zabezpieczenie społeczne w wydatkach budżetu państwa 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 991 1 995 1 999 2 000 2 005 2 006 2 007 2 008 2 009 2 010 ochrona zdrowia pomoc społeczna ubezpieczenia społeczne Źródło: Opracowanie własne na podstawie statystyk GUS. Wprowadzona w ostatniej dekadzie realnego socjalizmu stopniowa likwidacja dotacji do cen podstawowych dóbr i usług, przybrała na sile w pierwszych latach odbudowy gospodarki rynkowej. Wynikające stąd podwyżki i zmiany struktury cen przebiegały z różnym natężeniem, powodując sukcesywnie skokowe podwyżki kosztów utrzymania, dotkliwie odczuwane przede wszystkim w rodzinach utrzymujących się z pracy najemnej. Realne wynagrodzenia, emerytury i renty, rosnące od lat 70., zaczęły szybko spadać już w latach 80., w następnej dekadzie ustabilizowały się na niskim poziomie. W tym samym czasie, gdy na skutek galopującej inflacji obniżały się płace i topniały złotowe oszczędności, pojawiły się pierwsze grupowe zwolnienia pracowników i bankructwa uspołecznionych zakładów pracy, jeszcze silniej zmniejszając siłę nabywczą rozporządzalnych dochodów gospodarstw domowych. Po kilkunastu miesiącach tzw. „szokowej terapii” galopująca inflacja zaczęła tracić wysokie tempo, a potem powoli, ale systematycznie wygasać do poziomu nie zagrażającego stabilności rynku13. ________________________________________________________ 13 Narastająca od lat 70. inflacja, gwałtownie przyspieszyła pod koniec lat 80. Ceny towarów i usług konsumpcyjnych wzrosły w 1989 r. w stosunku do poprzedniego roku o 243,8%, w 1990 r. – o 617,8%, lecz już w 1991 r. ceny wzrosły tylko o 71,1%, w kolejnych latach ich tempo ulegało dalszej redukcji, tak, że w przeddzień akcesji do Unii Europejskiej inflacja prawie wygasła. Na wzrost cen oddziaływały czynniki – 177 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Wykres 3. Wskaźniki wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych (rok poprzedni=100) 103,5 102,1 101,0 102,5 104,2 103,5 2005 2006 2007 2008 2009 100,8 2003 2004 101,9 2002 105,5 2001 110,1 2000 107,4 1999 111,6 1998 114,8 1997 119,4 1996 126,8 1995 130,7 1994 134,6 1993 1992 1991 142,4 171,1 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS. kosztowe (podwyżki cen urzędowych energii elektrycznej, gazu, centralnego ogrzewania, wyrobów spirytusowych, leków), a także instrumenty fiskalne (wzrost stawek celnych, stawek podatku od towarów i usług, akcyzy, znoszenie i ograniczanie ulg i zwolnień podatkowych, utrzymanie przez pewien okres podatku importowego) oraz czynniki pieniężne (w szczególności przejściowe finansowanie deficytu budżetowego przez NBP, wzrost wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, wysokie tempo dewaluacji złotego, wysoki realny poziom stóp procentowych). Nadzwyczajnymi zdarzeniami, pobudzającymi inflację była susza w 1994 r. oraz dramatyczna powódź w południowo zachodnich regionach naszego kraju w 1997 r., przeszacowanie wartości środków trwałych w 1995 r. skutkujące wzrostem kosztów amortyzacji do 1999 r. W przeciwnym kierunku – to jest na zmniejszenie presji inflacyjnej w pierwszej dekadzie transformacji ustrojowej – było wprowadzenie konstytucyjnego zakazu finansowania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań wobec banku centralnego, redukcje stawek celnych stanowiące efekt umowy przejściowej z Europejską Wspólnotą Gospodarczą i krajami Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, rozwój giełd towarowych w Polsce, wzrost stopy rezerwy obowiązkowej, a także – niekorzystna dla pracowników sytuacja na rynku pracy hamująca wzrost podaży pieniądza i kreację kredytu. W tych warunkach inflacja osiągnęła pod koniec dekady lat 90. poziom jednocyfrowy, a tendencja spadku dynamiki cen wzmocniła się od 2001 r. Wprawdzie w 2004 r. zaobserwowano niewielki wzrost dynamiki cen, generowany zarówno oczekiwaniami inflacyjnymi, jak i wprowadzeniem nowych stawek podatków pośrednich, a także podwyżkami światowych cen żywności i paliw, jednak dynamika cen, choć była wyższa od celu inflacyjnego, nie stwarzała poważniejszych zagrożeń. – 178 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... W latach 80. ochronę oszczędności przed skutkami drukowania pustego pieniądza krajowego stanowiły depozyty dewizowe. Potraktowanie kursu złotego jako „kotwicy”14 w planie przestawiania polskiej gospodarki z centralnie planowanej na rynkową, spowodowało aprecjację złotego. Oszczędności walutowe – po raz pierwszy od reform Grabskiego – traciły z każdym miesiącem na wartości wobec pieniądza krajowego. Wykres 4. Dynamika realnych wynagrodzeń i świadczeń emerytalno-rentowych (1992=100) Uwaga: Dynamikę wynagrodzeń i świadczeń społecznych do 1990 r. obliczono dla wartości w ujęciu netto. Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rocznika Statystycznego Rzeczpospolitej Polskiej 2009, Główny Urząd Statystyczny, s. 42–43. ________________________________________________________ 14 Polityka ta utrzymywana do lutego 1992 r., została później zastąpiona fixingiem; również i w latach następnych po wprowadzeniu zasady swobodnego kształtowania kursu, przeprowadzane były przez władze monetarne, bądź Ministra Finansów interwencje, które podtrzymały tendencję aprecjacji złotego. – 179 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Wykres 5. Średni roczny kurs złotego wobec USD Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych NBP. Wykres 6. Realna dynamika polskiego PKB i relacja PKB na 1 mieszkańca do średniego poziomu PKB per capita w Unii Europejskiej (w %) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS i Eurostat. – 180 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... Z perspektywy minionych dwudziestu lat można przyjąć, że w stosunkowo krótkim czasie udało się przezwyciężyć największe trudności okresu przejściowego. Gospodarka narodowa powróciła na ścieżkę wzrostu w połowie 1993 r., a choć nie udało się uniknąć cyklicznych wahań koniunktury, to od tej pory we wszystkich kolejnych okresach sprawozdawczych utrzymała się dodatnia realna dynamika produktu krajowego brutto. W ujęciu nominalnym, w cenach bieżących, polski PKB w ciągu ostatniego dwudziestolecia zwiększył się z 56,0 mld zł w 1990 r. do 1 341,9 mld zł w 2009 r., tj. 24-krotnie, zaś po wyeliminowaniu wpływu zmian cen na rynku krajowym – ponad dwukrotnie. W przeliczeniu na dolary amerykańskie PKB w ujęciu nominalnym zwiększył się z ok. 771 USD w 1990 r. do 13 861 USD w 2008 r. (23 razy). Po uwzględnieniu parytetu siły nabywczej PKB per capita wzrósł w latach 1990–2008 czterokrotnie, w ostatnich ośmiu dynamika ta osłabła15. PKB per capita według parytetu siły nabywczej stanowił w Polsce w 2008 r. ok. 48% średniego PKB na jednego mieszkańca Unii Europejskiej (27 krajów), niższe wskaźniki miały tylko Bułgaria i Rumunia. Wykres 7. PKB per capita według parytetu siły nabywczej w krajach Unii Europejskiej w tys. USD 1990 1995 2000 2005 2008 Austria Belgia Dania Finla… Francja Grecja Hisz… Irlandia Luks… Nide… Niemcy Portu… Szwe… W.… Włochy Cypr Malta Bułg… Czechy Estonia Litwa Łotwa Polska Rum… Słow… Słow… Węgry 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Źródło: Opracowanie własne na podstawie statystyk GUS. ________________________________________________________ 15 Polski PKB według parytetu siły nabywczej zwiększył się z 10 555 USD w 2000 r. do 17 675 USD w 2008 r., tj. o 67,5%. – 181 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Reformy nie spełniły oczekiwań większości polskiego społeczeństwa. Entuzjazm jaki można było obserwować na początku przemian politycznych, gdy we wszystkich niemal grupach społecznych dominowała nadzieja na szybką poprawę warunków życia, szybko wygasł w konfrontacji z rzeczywistością. Z badań prowadzonych przez zespół opracowujący w 2000 r. Diagnozę społeczną16 wynikało, że poziom depresji psychicznej respondentów, wzrósł na początku lat 90. Jednak, wraz z upływem czasu, gdy polska gospodarka powróciła na ścieżkę wzrostu, Polacy zaczęli coraz lepiej dostosowywać się psychicznie do nowych reguł życia. Nastroje poprawiły się jeszcze bardziej w okresie ożywienia koniunktury po akcesji do Unii Europejskiej, zwłaszcza, że otworzyły się granice wielu krajów na migrację zarobkową, rosły wynagrodzenia, spadało bezrobocie. Pesymizm powrócił w drugiej połowie 2008 r. po doniesieniach mediów o załamaniu gospodarki światowej, bessie na giełdzie i załamaniu kursu złotego. Wprawdzie kryzys, który był przyczyną głębokiego regresu gospodarki światowej, Polskę dotknął w znacznie mniejszym stopniu niż kraje sąsiedzkie, mimo to samopoczucie Polaków nie było dobre17. Połowa osób uczestniczących w badaniach do Diagnozy społecznej 2009 nie potrafiła jednoznacznie ocenić skutków przeprowadzonych reform, ponad jedna trzecia miała negatywną opinię na ten temat, tylko niewielki odsetek respondentów pozytywnie ustosunkował się do następstw procesu ustrojowej transformacji18. Próbę wyjaśnienia tego zjawiska można podjąć na gruncie ekonomiki gospodarstwa domowego i psychologii społecznej. Wzrost gospodarczy, którego statystyczną miarą stał się szereg dodatnich wskaźników realnej dynamiki PKB, nie był tożsamy ze zwiększeniem ogólnego dobrobytu w społeczeństwie. Nawet jeśli stopa życiowa rodziny, w jej subiektywnym odczuciu poprawiała się, nie przekładało się to automatycznie na większe poczucie satysfakcji, ani na wyższą skłonność do zachowań obywatelskich19. ________________________________________________________ 16 17 18 19 Podaję za: Diagnoza społeczna 2009. Warunki i jakość życia Polaków. Raport, (red.) J. Czapiński i T. Panek, Rada Monitoringu Społecznego, Warszawa 2009. Większość respondentów (52,8%) uważała, że żyło im się lepiej przed 1989 r., a zmiany dokonane po 1989 r. miały na nich wpływ bardzo niekorzystny (19,3%) lub raczej niekorzystny (46,2%); ogółem 65,5% krytycznie oceniło transformację. Zadowolenie w różnym stopniu z bieżącej sytuacji w kraju wyrażało tylko niepełne 20% badanych, reszta to głównie niezadowoleni. Por.: Ibidem, s. 168–169. W ankietach przeprowadzonych w 2009 r. 51% respondentów nie potrafiło dokonać ogólnej i jednoznacznej oceny skutków przeprowadzanych w dwudziestoleciu reform. Wśród pozostałych badanych 36% twierdziło, że reformy nie udały się, ponad 12% była przeciwnego zdania. Pozytywnej ocenie reform sprzyjała głównie subiektywna poprawa własnej sytuacji życiowej. Por.: Ibidem, s. 29. „Społeczeństwo obywatelskie to sieć dobrowolnych organizacji, działań i kontaktów, które wypełniają przestrzeń między jednostką a społeczeństwem, obywatelem a państwem”. Ibidem s. 265. – 182 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... Potwierdziły to wyniki ankiety do Diagnozy społecznej 2009. Polacy, zabiegając o poprawę swej pozycji materialnej, zamykali się w kręgu własnych spraw, koncentrując uwagę na problemach dnia codziennego, które trzeba rozwiązać własnym sumptem. „Żyjemy w kraju coraz bardziej efektywnych jednostek i niezmiennie nieefektywnej wspólnoty. Dobro wspólne mierzone choćby wielkością budżetu państwa rośnie tylko dlatego, że bogacą się ci, którzy mają obowiązek odprowadzania znacznej części swoich dochodów do tej wspólnotowej skarbonki. Niewielki jednak wynika z tego pożytek dla inwestycji publicznych. To, że znaczne środki finansowe płynące z UE niwelują dziś w pewnym stopniu tę asymetrię, nie powinno uspokajać polityków, bo wkrótce, gdy zasilanie zewnętrzne opadnie, a nie zwiększy się kapitał społeczny, grozi nam zahamowanie rozwoju. Badania międzynarodowe dowodzą, że kapitał ludzki jest ważniejszą, niż kapitał społeczny, przesłanką rozwoju w krajach uboższych, do których ciągle jeszcze zaliczyć można także Polskę. Po przekroczeniu jednak pewnego progu zamożności, decydującego znaczenia dla dalszego rozwoju nabiera kapitał społeczny. To wyjaśnia, dlaczego do tej pory rozwijaliśmy się gospodarczo w niezłym tempie, pomimo bardzo niskiego poziomu kapitału społecznego. Polska przekroczy próg zamożności, powyżej którego dalsze inwestowanie w kapitał ludzki przestanie wystarczać do podtrzymania rozwoju, prawdopodobnie za ok. 10 lat. Tyle mniej więcej zostało nam czasu na budowanie kapitału społecznego, jeśli chcemy się dalej rozwijać”20. W tym procesie powinien odzyskać należną rangę ruch spółdzielczy, którego integralną częścią są spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. 2. Struktura polskiego rynku finansowego W gospodarce realnego socjalizmu sektor finansowy został podporządkowany realizacji zadań rzeczowych ujętych w narodowych planach rozwoju. Funkcje pieniądza sprowadzały się głównie do ewidencjonowania transakcji, agregacji informacji i bilansowania przepływów w sferze realnej. Zmiana ustroju społeczno-gospodarczego państwa przywróciła należną rangę rynkowi finansowemu, jego podmiotom i instrumentom. Zarówno w aspekcie ilościowym, jak i w ujęciu wartościowym ten obszar gospodarki narodowej rozwijał się znacznie szybciej od innych dziedzin. Jednak, w porównaniu z wartością dodaną w sferze materialnej, udział sektora finansowego w tworzeniu produktu krajowego brutto był i pozostał niewielki21. ________________________________________________________ 20 21 Ibidem, s. 279. Udział sekcji „pośrednictwo finansowe” w wartości dodanej brutto, który w 1995 r. nie sięgał nawet 1%, zwiększył się pięciokrotnie do 2000 r., w następnych latach mieścił się w przedziale 4,4–5,3%. – 183 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Wykres 8. Udział pośrednictwa finansowego w wartości dodanej brutto (w %) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS opublikowanych w Rocznikach Statystycznych Rzeczpospolitej Polskiej (2008 s. 695–696; 2009 s. 704–705). Polskę, która ma największy potencjał ludnościowy i ekonomiczny spośród wszystkich nowych krajów Unii Europejskiej, gdzie skoncentrowana została prawie połowa aktywów rynku finansowego w Europie Środkowej i Wschodniej, charakteryzuje najniższy – spośród wszystkich krajów tego regionu – udział aktywów finansowych w PKB (mniej niż 70%, podczas gdy w innych krajach regionu – co najmniej 100% lub więcej). Przeszkodą dla rozwoju rynku finansowego jest ubóstwo znacznej części gospodarstw domowych, niski poziom edukacji ekonomicznej społeczeństwa, brak świadomości czym są i czemu służą produkty finansowe22. ________________________________________________________ 22 W okresie transformacji ustrojowej pogłębiła się polaryzacja majątkowa społeczeństwa, wzrosła strefa ubóstwa generowana przez takie czynniki jak: niski poziom wykształcenia i miejsce zamieszkania w regionach dotkniętych masowym, chronicznym bezrobociem, niepełnosprawność, brak stabilnego źródła utrzymania. W 2008 r., gdy sytuacja na rynku pracy była jeszcze względnie dobra, ponad 4 mln osób (10,6% ludności) żyło w gospodarstwach domowych, w których poziom wydatków był niższy od kryterium dochodowego uprawniającego do ubiegania się o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Pomocą społeczną objęto 3,2 mln osób (8,6% populacji naszego – 184 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... Prowadzi to do wykluczenia23 znacznej części Polaków z rynku finansowego. Wykres 9. Zmiany struktury sumy bilansowej podmiotów rynku finansowego w Polsce 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 7% 9% 85% 2001 banki 10% 10% 13% 15% 10% 11% 19% 23% 24% 11% 11% 10% 80% 76% 74% 70% 67% 65% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 ubezpieczyciele 16% 17% 10% 10% 74% 73% 2008 I-VI 2009 pozostałe podmioty finansowe Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych KNF i KSKOK. 23 kraju), świadczenia rodzinne objęły 3,4 mln dzieci w wieku 0–18 lat (43% populacji ludności w tym przedziale wiekowym). Według Eurostatu odsetek osób, których w Polsce dotyczy materialny niedostatek, wynosił co najmniej 32% i był jednym z najwyższych w Unii Europejskiej, 17% Polaków żyło poniżej granicy ubóstwa. Szerzej na ten temat por. Beneficjenci pomocy społecznej i świadczeń rodzinnych, Główny Urząd Statystyczny i Urząd Statystyczny Kraków, Warszawa 2009; Eurostat. Net expenditure on social protection benefits in the EU, 102/2009 – Statistics in focus. Wykluczenie finansowe oznacza, że zbyt małe dochody rozporządzalne gospodarstw domowych nie pozwalają im na efektywne korzystanie z usług finansowych, ubezpieczeniowych, bankowych, uniemożliwiają inwestowanie na giełdzie, w fundusze inwestycyjne, ubezpieczenie, usługi prawne, doradztwo biznesowe. W konsekwencji wykluczenie finansowe stanowi barierę dostępu do usług w dziedzinie ochrony zdrowia, edukacji, kultury, rekreacji i w innych sferach życia społecznego. Wykluczenie finansowe jest także często przyczyną dysfunkcyjności, a nawet rozbicia rodzin, w tym na skutek migracji zarobkowej i złych warunków mieszkaniowych. – 185 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce W aspekcie podażowym, w Polsce, podobnie jak w innych krajach świata, największy udział w rynku finansowym ma sektor depozytowo-kredytowy, zdominowany w okresie realnego socjalizmu przez oligopol kilku banków. Rynek bankowy został reaktywowany na bardzo liberalnych warunkach w 1989 r. Od tej pory przez kilkanaście miesięcy rozwijał się żywiołowo, ale z naruszeniem norm bezpieczeństwa. Stosunkowo szybko naprawiono ten błąd, zaostrzając przepisy prawne, w szczególności ograniczając uprawnienia banków spółdzielczych oraz zwiększając nadzorcze kompetencje banku centralnego. Zrealizowane do połowy lat dziewięćdziesiątych programy naprawcze przywróciły zachwianą równowagę systemu bankowego24. W tym czasie powstały i rozwijały się także spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i fundusze pieniężne. W pozostałych segmentach rynku finansowego funkcjonowały coraz liczniejsze, ale znacznie słabsze kapitałowo, takie podmioty jak: zakłady ubezpieczeniowe, biura i domy maklerskie, fundusze inwestycyjne, firmy doradztwa inwestycyjnego, przedsiębiorstwa specjalizujące się w pośrednictwie kredytowym, windykacji, faktoringu i leasingu. Od 1999 r. na rynek kapitałowy weszły otwarte fundusze emerytalne systematycznie zasilane ze środków publicznych. Aktywa działających w Polsce podmiotów finansowych, rosły w latach 2001–2007 średnio po 14,0% rocznie, w 2008 r. w porównaniu z rokiem poprzednim – mimo globalnego kryzysu – tempo to podniosło się o 1,8 pkt proc. (do 15,8%). Dynamika rynku finansowego w naszym kraju kształtowała się w znacznej mierze pod wpływem wzrostu aktywów banków komercyjnych. Warto odnotować, że do 2007 r. znaczącą rolę odgrywały fundusze inwestycyjne, które miały rosnący udział w aktywach podmiotów finansowych. Jednak już w pierwszej fazie światowego kryzysu, gdy spadła stopa zwrotu z inwestycji na rynku kapitałowym, tendencja ta odwróciła się, ponieważ wielu, zawiedzionych w swych oczekiwaniach, detalicznych inwestorów wyzbyło się jednostek uczestnictwa. Spadek aktywów w tym segmencie rynku finansowego był gwałtowny, gdyż obok odpływu kapitału, wystąpiła także konieczność przeceny posiadanych walorów25. Rok 2008 był ________________________________________________________ 24 25 Analizy i dane dotyczące sektora monetarnego nie obejmują Narodowego Banku Polskiego, który jest odrębnym sektorem instytucjonalnym. Na początku 2007 r. kilku instytucjonalnych uczestników amerykańskiego rynku kredytów hipotecznych utraciło zdolność do wywiązywania się z podjętych zobowiązań, lecz opublikowany w marcu ostrzegawczy raport opracowany przez Mortgage Bankers Association wywołał jedynie krótkookresowe załamanie notowań papierów wartościowych. Oszacowane straty sektora monetarnego, według stanu na październik 2008 r. wyniosły 1,4 bln USD, w tym ok. 30% stanowiły utracone kredyty, resztę – straty na różnego rodzaju strukturyzowanych obligacjach. Global Stability Report, IMF, Washington DC, October 2008. – 186 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... – ogólnie rzecz biorąc – rokiem dalszego umacniania przewagi banków nad innymi podmiotami rynku finansowego. Część wycofanych z funduszy inwestycyjnych zasobów pieniężnych zasiliła bazę depozytową sektora bankowego, umacniając podstawy rozwoju akcji kredytowej. Ograniczenie tempa emisji kredytu nastąpiło dopiero w czwartym kwartale 2008 r. i w roku następnym. Wpłynęły na to różne czynniki. W sferze monetarnej – wysoka zmienność kursu złotego, rekomendacje organów nadzoru dotyczące zaostrzenia norm ostrożnościowych, podniesienie wymogów zabezpieczenia kredytu. Charakterystyczny dla zachowania banków w okresie globalnego kryzysu finansowego i wzrostu ryzyka niewypłacalności klientów był brak reakcji na decyzje Rady Polityki Pieniężnej o obniżaniu podstawowych stóp procentowych. Banki nie tylko nie obniżyły ceny kredytu, ale utrzymywały wysoki poziom marż i prowizji, co korzystnie wpłynęło na ich wyniki finansowe. Wykres 10. Struktura aktywów instytucji depozytowo-kredytowych w 2009 r. Źródło: Opracowanie własne na podstawie statystyk GUS. – 187 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Wykres 11. Suma bilansowa, depozyty i pożyczki udzielone przez SKOK w mln zł 14 000 12 000 Aktywa 10 000 Depozyty Pożyczki 8 000 6 000 4 000 2 000 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 0 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych KSKOK Wykres 12. Aktywa, depozyty i pożyczki SKOK w relacji do aktywów, depozytów, kredytów i pożyczek banków spółdzielczych 35% 30% 2008 2009 25% 20% 15% 10% 5% 0% 16,7% 18,9% aktywa 23,6% 27,1% 27,7% 30,4% depozyty gospodarstw kredyty i pożyczki dla domowych gospodarstw domowych Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych KNF i KSKOK. – 188 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... W 2009 r. nastąpił wyraźny spadek aktywności banków w zakresie emisji pieniądza kredytowego, co zahamowało wzrost ich sumy bilansowej26. Aktywa polskiego sektora bankowego wzrosły w 2009 r. tylko o ok. 2,1%, a udział banków w sumie bilansowej podmiotów rynku finansowego obniżył się do połowy 2009 r. o ok. 1 pkt proc. W tym czasie aktywa spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych zwiększyły się o 21,3%, a udział SKOK w rynku kredytowym wzrósł z 0,91% do 1,1% (o 0,2 pkt proc.), co miało bardzo istotne znaczenie w pobudzaniu lokalnej przedsiębiorczości, a tym samym – w ochronie poziomu życia członków kas. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, ze względu na odmienność misji, zadań statutowych i nieporównywalność potencjału kapitałowego nie mogą konkurować z bankami komercyjnymi w obsłudze wielkich przedsiębiorstw i najbogatszych Polaków. W ciągu dwudziestu lat swego istnienia potrafiły jednak skutecznie rywalizować z bardzo ekspansywnie działającymi bankami spółdzielczymi, które również orientują się na zagospodarowanie niszowych obszarów rynku bankowości detalicznej27. Znajduje to potwierdzenie w statystyce. W 2009 r. – w stosunku do 2008 r. – relacja aktywów SKOK do aktywów banków spółdzielczych poprawiła się o 2,1 pkt proc., depozytów gospodarstw domowych o 3,1 pkt proc., pożyczek udzielonych przez kasy gospodarstwom domowym do kredytów i pożyczek udzielonych tej grupie klientów przez banki spółdzielcze o 2,7 pkt proc. 3. Skłonność do oszczędzania i zadłużenie gospodarstw domowych Współczesna ekonomia wywodzi się z koncepcji Johna Maynarda Keynes’a, wyłożonej w General Theory of Employment, Interest and Money28, opublikowanej w 1936 r. W myśl przyjętych tam założeń, siłą napędową gospodarki rynkowej jest popyt, ponieważ bez niego nie będzie żadnej podaży, a zatem dochodów. Popyt składa się zawsze z wydatków społeczeństwa na konsumpcję, powiększonych o wydatki przedsiębiorstw na ________________________________________________________ 26 27 28 Na zjawisko to wpłynęły zarówno obiektywne uwarunkowania makroekonomiczne, jak i wzrost awersji zarządów banków do ryzyka. W sferze realnej spadek popytu na kredyt wynikał w głównej mierze z ograniczenia aktywności inwestycyjnej przedsiębiorstw, wzrostu pozabankowych źródeł finansowania działalności przedsiębiorstw, pogarszającej się – z miesiąca na miesiąc – sytuacji na rynku pracy, a także – wzrostu kosztów pozyskania pieniądza. Więcej na ten temat por.: A. Bretyn, Perspektywy funkcjonowania spółdzielczych instytucji bankowych i pozabankowych na rynku usług finansowych [w:] Rynki finansowe. Mikrofinanse, op. cit., s. 137–154. Polskie wydanie: J. M. Keynes, Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, PWN Warszawa 1956. – 189 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce akumulację kapitału, finansowaną ze społecznych oszczędności29. W celu podtrzymywania koniunktury „środki konsumpcji się mnoży, by dać ludziom czego chcą, wywołać nowe potrzeby i jednocześnie pozwolić zarobić tym, którzy je zaspokajają”30. Spadek wydatków konsumpcyjnych miałby na gospodarkę, a w szczególności na sektor finansowy i handel, fatalny wpływ na skutek ograniczenia produkcji towarów i zmniejszenia podaży usług. Wywołałoby to wielorakie, negatywne reperkusje w sferze realnej, na rynku pracy i sektorze finansowym, których skutkiem byłoby spowolnienie wzrostu gospodarczego, a nawet głęboka i długotrwała recesja, ze wszystkimi niepożądanymi skutkami dla poziomu życia społeczeństwa. Jednym z istotnych czynników generujących wzrost gospodarczy w Polsce w ostatnich kilkunastu latach była rosnąca z roku na rok konsumpcja. Stanowiła ona reakcję na ograniczenia poprzedniego ustroju, ale w coraz większej mierze na dynamikę konsumpcji wpływała zmiana stylu życia, wzrost dochodów rozporządzalnych znacznej części gospodarstw domowych, pojawienie się takich produktów finansowych ułatwiających zakupy, jak kredyt odnawialny i karty kredytowe. Rosnąca konsumpcja, absorbując bieżące i przyszłe dochody, zmniejszyła skłonność ludności do oszczędzania. Z rachunków narodowych wynika, że udział oszczędności w nominalnych dochodach do dyspozycji gospodarstw domowych obniżył się z 15,99% w 1995 r. do 12,37% w 2008 r. Gospodarstwa domowe posiadające oszczędności utrzymywały je przeważnie w formie depozytów złotowych (70% gospodarstw domowych posiadających oszczędności) i gotówki (42%). ________________________________________________________ 29 30 W obliczeniu PKB uwzględnia się także saldo wymiany z zagranicą, które koryguje wpływ popytu krajowego. G. Titzer, Magiczny świat konsumpcji, Warszawskie Wydawnictwo Literackie, MUSA SA, Warszawa 2009, s. 63. – 190 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... Wykres 13. Dynamika wolumenu popytu krajowego (rok poprzedni=100) Ogółem Gospodarstwa domowe 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 125 120 115 110 105 100 95 90 85 80 75 Akumulacja Źródło: Opracowanie własne na podstawie Roczników Statystycznych Rzeczpospolitej Polskiej GUS: 1997, s. 512; 1998, s. 524; 2000 s. 549; 2003, s. 598; 2009, s. 712. Wykres 14. Kwota oszczędności i wydatków na konsumpcję gospodarstw domowych (w mld zł) 900 800 700 konsumpcja oszczędności 600 500 400 300 462 749 671 625 594 200 100 186 0 1995 65 35 2000 62 2005 66 2006 72 2007 50 2008 Źródło: Opracowanie własne na podstawie Roczników Statystycznych Rzeczpospolitej Polskiej (2008, s. 707; 2009, s. 716). – 191 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Oszczędzać mogły osoby relatywnie dobrze sytuowane, nie obarczone liczną rodziną, prowadzące działalność gospodarczą na własny rachunek31, ale to właśnie one miały największe możliwości podniesienia swej stopy życiowej. Wykorzystanie tych możliwości pociągało za sobą zwiększone wydatki, finansowane zarówno z bieżących, jak i przyszłych dochodów, co ograniczało dynamikę oszczędności. Na spadkową tendencję wskaźnika charakteryzującego skłonność gospodarstw domowych do oszczędzania wpływała nie tylko wyższa skłonność do konsumpcji rodzin żyjących w dostatku, ale także obarczenie budżetów gospodarstw domowych znaczną częścią kosztów usług zdrowotnych, edukacyjnych oraz pauperyzacja wielu Polaków, którzy nie znaleźli swojego miejsca w nowej rzeczywistości. Niestabilne dochody z pracy lub ich brak, masowe bezrobocie, „dziedziczenie biedy”, wzrost populacji osób starszych i niepełnosprawnych, utrzymujących się z niskich emerytur i rent, inwestowanie we własną edukację i w edukację dzieci – to główne powody, które uniemożliwiały bądź utrudniały oszczędzanie rodzinom o przeciętnych i niskich dochodach. I kw. 2010 IV kw. 2009 III kw. 2009 II kw. 2009 I kw. 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 Wykres 15. Wskaźnik możliwości oszczędzania pieniędzy w najbliższych 12 miesiącach w ocenie gospodarstw domowych -37,2 -37,1 -39,7 -36,9 -36,1 -35,8 -34,7 -51,4 -55 -57,6 -60,1 -60,1 -64,6 -65,4 -58,8 -54,6 -48,3 Źródło: Opracowanie własne na podstawie Koniunktura konsumencka I kwartał 2010. Informacje sygnalne GUS, 23 kwietnia 2010. ________________________________________________________ 31 Oszczędności częściej miały małżeństwa bez dzieci (29,9%) lub małżeństwa z jednym dzieckiem (26,0%). Dwukrotnie częściej oszczędności posiadali mieszkańcy największych miast niż mieszkańcy wsi. Trzykrotnie częściej oszczędności miały osoby z wyższym wykształceniem (49,3%) niż osoby z wykształceniem podstawowym lub niższym (16,1%) oraz osoby z wykształceniem zasadniczym zawodowym i gimnazjalnym (17,5%). – 192 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... Wykres 16. Relacja oszczędności do dochodów gospodarstw domowych Źródło: Diagnoza społeczna 2009, op. cit., s. 71. Tylko 32% gospodarstw domowych uczestniczących w ankiecie do opracowania Diagnozy społecznej 2009 deklarowało posiadanie oszczędności, przy czym większość z nich miała oszczędności stanowiące nie więcej niż równowartość ich półrocznych dochodów. Zgromadzone środki traktowane były jako rezerwa na przyszłe konieczne (a niespodziewane wydatki). Wielu respondentów oszczędzało z myślą o przyszłych wydatkach na utrzymanie, leczenie, rekreację. Zdolność do oszczędzania kształtowała się głównie pod wpływem relacji dochodów i wydatków w budżetach ankietowanych gospodarstw domowych. Jedna trzecia respondentów deklarowała, że przy aktualnym dochodzie z pewną trudnością „wiązała koniec z końcem”, ponad jedna piąta radziła sobie z trudnością, prawie tyle samo – z wielką trudnością. Problem ubóstwa wystąpił aż w 28% gospodarstwach domowych, które ograniczając potrzeby, korzystając z pomocy krewnych i zapożyczając się, uzyskiwały dochody niewspółmiernie małe w stosunku do bieżących potrzeb. Zaledwie 39% ankietowanych uważało, że racjonalnie zarządzając budżetem – 193 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce domowym może zaspokajać swe potrzeby, 16% mogło odłożyć pieniądze na poważniejsze zakupy, reszta – nie dostrzegała żadnych możliwości oszczędzania32. Wykres 17. Struktura portfela oszczędności gospodarstw domowych (w %) inne instrumenty 2009 nieruchomości papiery wartościowe 2007 IKE 2005 fundusze inwestycyjne obligacje 2003 gotówka 2000 0 10 20 30 40 50 60 70 80 depozyty w walutach obcych depozyty złotowe Źródło: Diagnoza społeczna 2009, op. cit., s. 71. ________________________________________________________ 32 Wyniki te nie napawają optymizmem, tym niemniej warto odnotować, że w porównaniu z sytuacją sprzed 10 lat nastąpiła poprawa położenia materialnego gospodarstw domowych. Odsetek gospodarstw domowych „wiążących koniec z końcem” z wielką trudnością i z trudnością obniżył się odpowiednio o 12 i 5 pkt proc., a wzrósł – radzących sobie raczej łatwo i łatwo – odpowiednio o 10 i 3 pkt proc. Zwiększył się o 12 pkt proc. udział respondentów żyjących oszczędnie, którzy twierdzili, że dzięki racjonalnemu zarządzaniu budżetem swego gospodarstwa domowego, starcza im na wszystko. Udział gospodarstw domowych, których dochody wystarczały na wszystkie istotne potrzeby i jeszcze pozwalały na odkładanie pieniędzy na przyszłość był wyższy o 7 pkt proc. Diagnoza społeczna 2009..., op. cit., s. 145–146. – 194 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... Wykres 18. Przeznaczenie oszczędności gospodarstw domowych (w %) bez określonego celu inne cele zabezpieczenie na starość zabezpieczenie przyszłości… rezerwa na sytuacje losowe wypoczynek leczenie zakup domu (mieszkania) zakup dóbr trwałego użytku stałe opłaty bieżące wydatki 0 2009 2007 2005 2003 2000 20 40 60 80 Źródło: Diagnoza społeczna 2009, op. cit., s. 72. Wykres 19. Należności sektora monetarnego od gospodarstw domowych w relacji do PKB (w %) Uwaga: Pojęcie „gospodarstwa domowe” obejmuje zarówno osoby fizyczne – klientów instytucji monetarnych, osoby fizyczne prowadzące działalność na własny rachunek oraz rolników indywidualnych. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS i NBP. – 195 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Wykres 20. Luka kredytowania sektora niefinansowego przez instytucje monetarne (w mld zł) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z portalu internetowego NBP. Wykres 21. Struktura należności sektora monetarnego od gospodarstw domowych (według typu gospodarstwa domowego w %) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z portalu internetowego NBP. – 196 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... Kiedyś biznes starał się dać ludziom tylko to, czego chcieli, teraz zaczął stosować socjotechniki, które powodują, że nabywcy chcą i potrzebują tego, co zostało im zaoferowane i wyprodukowane33. W konsekwencji powstała i utrwaliła się tendencja do poszerzania dodatniej luki finansowania w większości krajów o dojrzałym rynku finansowym34, która rozprzestrzeniła się ostatnio na kraje zaliczane do tzw. rynków wschodzących. W Polsce po raz pierwszy przewaga zadłużenia sektora niefinansowego nad jego oszczędnościami, pojawiła się w połowie 2008 r. Przesłankami tej sytuacji były: stosunkowo łagodne – do 2009 r. – kryteria oceny zdolności kredytowej, aktywność niebankowych firm pośrednictwa kredytowego, relatywnie łatwy dostęp do ratalnych zakupów, rosnąca emisja kart kredytowych. Czynniki te generowały zobowiązania finansowe gospodarstw domowych w skali większej od zgromadzonych oszczędności. Zadłużały się nie tylko osoby posiadające zdolność kredytową, przeznaczające kredyty na zakup nieruchomości, podniesienie standardu mieszkania i inne dobra wyższego rzędu, ale także osoby o aspiracjach konsumpcyjnych niewspółmiernie dużych w stosunku do zarobków i ci, którym brakowało środków na bieżące wydatki35. ________________________________________________________ 33 34 35 Konsumpcjonizm pojawił się w Stanach Zjednoczonych pod koniec XIX w. „Zasadniczą cechą tej kultury było kupowanie i konsumowanie jako środek do szczęścia, kult nowości, demokratyzacja pragnień oraz wartość pieniężna jako dominująca miara wszelkiej wartości w społeczeństwie”. Por.: J. B. Schor, The Overspent Americans: Upscaling. Downshifting and the New Consumer, Basic Books, New York 1998, s. 22. Ubodzy mają wprawdzie mniej środków niż bogaci, ale wszyscy tkwią w kulturze konsumowania. Bardzo zasobni mogą kupować drogie oryginały i markowe wyroby, dysponujący skromniejszymi środkami – tanie imitacje. Brak gotówki nie jest już przeszkodą nie do pokonania, dzięki kredytom, pożyczkom, ratalnym zakupom. „Wydawanie przyszłych dochodów, czyli ich implozja w teraźniejszość, ma coraz większe znaczenie dla gospodarki. Nie wystarczy, że wydamy całe nasze bieżące wpływy, albo wszystko co mamy w banku. Aby jej aktywność utrzymywała się na pożądanym poziomie, do jakiego przywykła, musimy też wydawać coraz większą część pieniędzy, których jeszcze nie zarobiliśmy”. G. Titzer, Magiczny świat konsumpcji, op. cit., s. 256. Z badań sytuacji gospodarstw domowych wynika, że znaczna część gospodarstw domowych przeznaczyła zaciągnięte w przeszłości kredyty i pożyczki na cele konsumpcyjne. Gospodarstwa domowe o wysokim poziomie zagrożenia niewypłacalnością zadłużają się wyłącznie w instytucjach niebankowych, w których dostępność finansowania jest pozornie znacznie większa niż w bankach. Wzrost zagrożenia niewypłacalnością gospodarstw domowych wzrasta z przyczyn pozaekonomicznych, w szczególności – słabej orientacji w specyfice produktów finansowych. Szerzej na ten temat por. m. in.: B. Świecka, Niewypłacalność gospodarstw domowych [w:] Upadłość konsumencka. Rozwiązania dla zadłużonych. „Biuletyn Instytutu Stefczyka”, nr 3/2010, s. 12–20. – 197 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Wykres 22. Wyemitowane karty płatnicze (w tys. szt.) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Departamentu Systemu Płatniczego NBP. Zaledwie 41% respondentów uczestniczących w badaniach ankietowych do opracowania Diagnozy społecznej 2009 deklarowało korzystanie z pożyczek i kredytów36, przy czym prawie połowa z nich zadłużyła się na sfinansowanie bieżącej konsumpcji. Ze względu na wysoki (52%) udział kredytów mieszkaniowych w kredytach dla gospodarstw domowych ogółem, przeciętna wielkość zadłużenia w bankach była w 2009 r. równa ponad dziesięciokrotności dochodów gospodarstwa domowego; zadłużenie w innych instytucjach kredytowych stanowiło trzykrotność dochodów miesięcznych37. Wśród pożyczających w 2009 r., 24,3 % respondentów miało długi nie większe od miesięcznych dochodów, 23,9% – powyżej ________________________________________________________ 36 37 Źródłem zewnętrznego zasilania finansowego dla prawie 91% zadłużonych gospodarstw domowych były banki, dla ponad 14% inne instytucje, tylko około 5% respondentów zadłużyło się u osób prywatnych. Kredyty i pożyczki w prawie 39% badanych gospodarstw domowych finansowały zakupy dóbr trwałego użytku, 35% gospodarstw zadłużyło się w związku z remontem domu lub mieszkania, kredyt z przeznaczeniem na zakup mieszkania występował w 12,4% gospodarstw domowych, ponad 18% respondentów przeznaczyło kredyt na bieżące wydatki konsumpcyjne. Najmniej liczna grupa ankietowanych – 8% – zadłużyła się w związku z prowadzeniem własnej działalności gospodarczej. Por. Diagnoza społeczna 2009, s. 76. Kredyt z przeznaczeniem na zakup mieszkania występował tylko w 12,4% gospodarstw domowych, które były zadłużone, Ibidem, s. 78. – 198 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... miesięcznych dochodów, ale nieprzekraczające trzymiesięcznych dochodów, 12,8% gospodarstw domowych zadłużyło się na kwoty wyższe od ich rocznych dochodów. Grupa gospodarstw domowych, które zadłużyły się na cele konsumpcyjne stanowiła prawie 30% zadłużonych respondentów. Bardzo liczna grupa gospodarstw domowych zaciągnęła kredyt z przeznaczeniem na zakup dóbr trwałych (prawie 20%), albo na remont mieszkania połączony zazwyczaj ze zobowiązaniem na zakup dóbr trwałych (nieznacznie ponad 20%). Zobowiązania związane z prowadzeniem własnej działalności gospodarczej wykazało tylko 8% zadłużonych gospodarstw domowych38. W 2009 r., według Diagnozy Społecznej, zadłużonych było 40,7% gospodarstw domowych (o 1,8 pkt proc. mniej w porównaniu z wynikami badań ankietowych realizowanych w 2007 r.). Nie jest to jednak dowód na poprawę sytuacji dłużników, zważywszy że w należnościach banków od gospodarstw domowych zwiększyła się z 13,7 mld zł na koniec 2008 r. do 19,7 mld zł wartość należności zagrożonych od gospodarstw domowych i tzw. kredytów pod obserwacją z 21,0 mld zł do 29,7 mld zł. Wprawdzie należności banków od zadłużonych gospodarstw domowych rosły wolniej niż w sektorze przedsiębiorstw, ale ich udział, szczególnie w segmencie kart kredytowych był w 2009 r. wyższy niż w przeszłości39. „W ostatnich latach odnotowaliśmy szalony wzrost kredytów indywidualnych i to przy wysokich stopach procentowych. Zadłużenie polskich gospodarstw domowych w latach 2007–2009 wzrosło o 200%. Polacy po latach wyrzeczeń postanowili nadrobić zaległości i zaczęli budować swój dobrobyt głównie na kredyt: w ostatnich latach skokowo wzrastały kredyty hipoteczne o ok. 40–57 mld zł rocznie. Wzrosły kredyty ratalne, gotówkowe – to już dziś ok. 160 mld zadłużenia. (...) Blisko 16 mln Polaków ma jakieś kredyty, długi w banku, czy inne zobowiązania. Wielu wzięło na siebie ryzyko absolutnie ponad miarę. Polski flirt z kredytami staje się niebezpieczny, 200 tys. Polaków ma więcej niż 10 kredytów. Debet na koncie ma już regularnie kilka milionów Polaków. Jako kraj wyraźnie przekraczamy europejską średnią przekredytowania gospodarstw domowych wynoszącą ________________________________________________________ 38 39 Ibidem, s. 145. Według danych KNF dostępnych na 29 kwietnia 2010 r., na koniec trzeciego kwartału 2009 r. udział zagrożonych kredytów konsumpcyjnych wyniósł 9,4%, udzielonych na kartach kredytowych – 10,6%; mieszkaniowych – 1,4% (na koniec 2008 r. wskaźniki te kształtowały się odpowiednio na poziomie 6,6%; 6,3%; 1,1%). Komisja Nadzoru Finansowego, Informacja o sytuacji banków w okresie styczeń-wrzesień 2009 r., portal internetowy KNF. – 199 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 7,5%, u nas to już 11%. (...) Zagrożonych jest już ok. 20 mld zł, gdy idzie o kredyty dla klientów indywidualnych”40. Zadłużenie gospodarstw domowych byłoby zapewne w 2009 r. jeszcze wyższe, gdyby nie wykluczenie finansowe znacznej ich części41 i ograniczenia dostępu do nowych kredytów po podniesieniu norm ostrożnościowych i wyższych wymagań kapitałowych Komisji Nadzoru Finansowego wobec banków. Na ograniczenie akcji kredytowej wpłynęło także, mniejsze niż w poprzednich latach, zapotrzebowanie na finansowanie budownictwa mieszkaniowego, które było zbieżne z sytuacją ogólnoświatową, po załamaniu się cen i popytu w tym segmencie rynku. Wykres 23. Udział należności zagrożonych od gospodarstw domowych i przedsiębiorstw w należnościach instytucji monetarnych ogółem (w %) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych KNF i KSKOK. ________________________________________________________ 40 41 G. Bierecki, Stanowisko na posiedzenie NRR w dniu 02.03 2010 r. materiał opublikowany na portalu internetowym Prezydenta RP. Z przeprowadzonych szacunków wynika, że ok. 23% Polaków w ogóle nie posiada konta bankowego. Więcej na ten temat por. R. Olesiński, Problem wykluczenia finansowego. – 200 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... Truizmem jest stwierdzenie, że główną barierą ograniczającą rozwój rynku finansowego jest wykluczenie finansowe znacznej części ludności. Wprawdzie problem ten dotyka również państwa znacznie od nas zamożniejsze, lecz w Polsce – podobnie jak w innych krajach postkomunistycznych – obok niskiej skłonności do oszczędzania, występują również mentalne przyczyny ograniczające dostęp do usług instytucji finansowych, stąd skala wykluczenia jest większa42. Z badań prowadzonych na zlecenie Narodowego Banku Polskiego wynika, że ponad połowa obywateli w ogóle nie dostrzega sensu posiadania konta, uważa, że ma za mało pieniędzy, by je założyć, choć tylko w sporadycznych przypadkach klient o nieokreślonej sytuacji majątkowej, zwracający się do instytucji finansowej o otworzenie rachunku, spotkał się z odmową. Niechęć do zdematerializowanych form pieniądza może jednak wynikać nie tylko z ubóstwa, ale działania w szarej i czarnej strefie. „Ucieczka przed fiskusem i ubezpieczeniami społecznymi gwarantuje przetrwanie niejawnych transakcji. (...) Wszędzie są spryciarze, którzy wolą gotówkę od czeku, karty kredytowej czy karty z pamięcią, ponieważ gotówka jest anonimowa, a pieniądz-czek i pieniądz-elektroniczny zdradzają swoich użytkowników”43. ________________________________________________________ 42 43 Według danych Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans Komisji Europejskiej, w 2008 r. w 15 krajach „starej Unii” 20% osób nie miało dostępu do transakcyjnych usług bankowych, 30% nie posiadało żadnych oszczędności, 40% nie korzystało z usług kredytowych. W nowych krajach członkowskich 1/3 mieszkańców pozbawiona była dostępu do usług finansowych, ponad 50% nie miało rachunku rozliczeniowego, ani żadnych oszczędności, a prawie 75% nie mogło skorzystać z kredytu. Szacuje się, że w Polsce wykluczeniem finansowym dotknięte było ok. 40% obywateli, 56–60% nie miało konta w żadnej instytucji finansowej, 73% – dostępu do kredytu odnawialnego, 60% nie uzyskało karty kredytowej. Na drugim biegunie znaleźli się Polacy, którzy posiadają po 20–30 kont bankowych jednocześnie i po kilkadziesiąt kart kredytowych. Więcej na ten temat por. m. in. Financial Access Initiative, Half the World is Unbanked, www.financialaccess.org; R. Olesiński, Problem wykluczenia finansowego, portal in.bank.pl. R. Sédillot, Moralna i niemoralna historia pieniądza, Wydawnictwo W.A.B., Warszawa 2010, s. 396–397. – 201 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Wykres 24. Przyczyny braku konta w instytucji finansowej (w %) 2,6 3,1 5,7 10,5 12,3 14,5 16,7 21,9 22,8 25 odmowa ze względu na brak stałej pracy obsługa konta jest skomplikowana oszczędności są nisko oprocentowane koszty są wyższe niż korzyści opłaty są wysokie nie mam zaufania do banków nie mam regularnych dochodów nie mam oszczędności mam za małe dochody wolę gotówkę 53,9 nie potrzebuję 0 10 20 30 40 50 60 Źródło: Opracowanie własne na podstawie info super ekspres, portal internetowy NBP. Za podstawowe przyczyny wykluczenia finansowego uważa się: niski poziom dochodów, brak wiedzy ekonomicznej i finansowej oraz politykę produktową banków preferującą klientów zamożnych, o stabilnej sytuacji zawodowej, zamieszkałych w wielkich aglomeracjach. Do wykluczenia przyczyniają się także sami zainteresowani, jeśli zaciągnęli zbyt wielkie zobowiązania w przeszłości i trafili na listę nierzetelnych (niewiarygodnych) dłużników. Osoby takie nie mogą zazwyczaj uzyskać kolejnej pożyczki w banku, czasem zwracają się do innych pośredników kredytowych, oferujących pomoc finansową na lichwiarskich warunkach, co z reguły jeszcze bardziej utrudnia położenie dłużnika. Z brakiem dostępu do usług bankowych borykają się także osoby zamieszkujące ubogie okolice i tereny wiejskie, nie tylko, dlatego, że mało zarabiają, ale i dlatego, że nie ma tam placówek bankowych, albo zostały zlikwidowane ze względu na niską rentowność. Teoretycznie problem ten mogłaby rozwiązać bankowość elektroniczna, zwłaszcza że banki coraz chętniej zastępują tradycyjną obsługę w okienku samoobsługą albo produktami oferowanymi w sieci, ale za tymi innowacjami nie zawsze nadążają ludzie starsi i słabiej wykształceni. W ten sposób postęp technologiczny paradoksalnie również przyczynia się do narastania zjawiska wykluczenia finansowego. Rozwój bankowości elektronicznej jest utrudniony na wsi, bo w gospodarstwach domowych rolników często nie ma (nie tylko ze względów technicznych, ale także ekonomicznych) dostępu do internetu, więc ich członkowie nie mogą korzystać z tego typu usług. Zwiększenie liczby wykluczonych następuje – 202 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... także na skutek zatrudniania pracowników w szarej strefie (bez zgłaszania faktu zatrudnienia), w obawie, że otwarcie konta mogłoby naprowadzić organa ścigania tego typu przestępstw na nieuczciwego pracodawcę44. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe od wielu lat skutecznie działają na rzecz zminimalizowania zjawiska wykluczenia poprzez umożliwienie, jak najszerszej grupie odbiorców, korzystania z usług finansowych, oferując produkty dedykowane praktycznie każdej grupie zawodowej i wiekowej, ze szczególnym uwzględnieniem nowoczesnych rozwiązań, otaczając wyjątkową troską osoby starsze, żyjące w małych miejscowościach45. Ta strategia, polegająca na zagospodarowaniu niszowych obszarów rynku finansowego dobrze sprawdziła się w praktyce. SKOK, stanowiące polską formę związków kredytowych (credit unions), należą do najsilniejszych, niekomercyjnych organizacji finansowych w Europie Środkowej i Wschodniej, a ich pozycja w tym segmencie rynku europejskiego i światowego umacnia się z roku na rok. 3. Globalny i europejski rynek związków kredytowych Porównania międzynarodowe pozwalają na określenie pozycji własnego kraju w gospodarce światowej czy gospodarce regionu, lecz ich wadą jest to, że dane są publikowane z pewnym opóźnieniem i zawierają luki informacyjne. Aktualnie dostępne dane makroekonomiczne i dane o działalności związków kredytowych kończą się na 2008 r., a więc nie obejmują skutków recesji w gospodarce światowej, która utrzymywała się przez cały 2009 r., i do chwili obecnej nie została jeszcze w pełni przezwyciężona. Kryzys finansowy, który rozpoczął się w połowie 2007 r. od załamania amerykańskiego rynku kredytów hipotecznych, często porównywano do Wielkiej Depresji z lat 1929–1933. W istocie podobieństwo to wydaje się niewielkie. Współcześnie, po wprowadzeniu mechanizmów regulujących transakcje kapitałowe, bezpośrednią przyczyną destabilizacji rynków finansowych była emisja finansowych produktów inżynierii kapitałowej z wbudowanymi instrumentami pochodnymi, co utrudniało prawidłową ich wycenę. Wzrost awersji do ryzyka w reakcji na kilkanaście głośnych bankructw amerykańskich instytucji finansowych, przerodził się w kryzys zaufania banków względem siebie i swych kontrahentów, wywołując ________________________________________________________ 44 45 A. Dunajski, Z wykluczeniem można walczyć, portal internetowy SKOK. Za swą działalność SKOK otrzymały prestiżowe wyróżnienie Finansowa Marka Roku 2010. W uzasadnieniu werdyktu podano, że dzięki ofercie skierowanej również do osób mniej zamożnych, SKOK walczą z wykluczeniem finansowym, ponieważ w Polsce wciąż jeszcze zbyt wiele osób napotyka na bariery w dostępie do tanich produktów finansowych. – 203 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce najpierw panikę, a potem zastój na światowych rynkach finansowych. Utrudnienia w dostępie do kredytu zbiegły się w czasie z odwróceniem cykli rozwojowych w gospodarce realnej, pogarszając pesymistyczne nastroje menedżerów i inwestorów w Stanach Zjednoczonych, w strefie euro i w innych krajach Unii Europejskiej. Kryzys finansowy zmniejszył wartość aktywów w gospodarce światowej ze 194 bln USD do 178 bln USD46. W tym samym czasie aktywa związków kredytowych wzrosły do 1,2 bln USD, a ich udział w globalnych aktywach finansowych podniósł się z 0,6% do 0,7%. Okazało się, że ruch spółdzielczy był odporny na spekulacje, które stały się powodem rozregulowania mechanizmów światowego rynku finansowego i późniejszych konsekwencji tych wydarzeń dla sfery realnej. Związki kredytowe mają rodowód europejski, ale najsilniejsze organizacje – zarówno pod względem liczby członków jak i posiadanych aktywów – powstały przed kilkudziesięcioma laty w Ameryce Północnej. W 2000 r. skupiło się tam 78,2% ogólnej liczby członków i 91,1% aktywów związków kredytowych. W minionych ośmiu latach nastąpił niezwykle dynamiczny rozwój tego typu organizacji w krajach zaliczanych do rynków wschodzących, co zmniejszyło przewagę tego kontynentu do 55,7% liczby członków credit unions i 84,9% aktywów ogółem. Na drugim miejscu uplasowała się Australia z Oceanią. W latach 2000–2008 liczba członków Tablica 1. Podstawowe dane o związkach kredytowych zrzeszonych w WOCCU Wyszczególnienie 2000 2001 2002 Liczba krajów 92 93 78 Liczba związków 36 512 36 901 40 258 kredytowych Członkowie 108 262 112 275 118 269 w tys. Oszczędności Pożyczki Rezerwy Aktywa 466,3 371,3 55,7 536,2 530,5 393,6 60,4 605,5 2003 2004 2005 2006 2007 84 82 92 96 96 40 457 41 042 42 705 46 367 49 134 123 497 128 338 157 103 172 008 177 384 w mld USD 589,2 656,4 425,0 482,6 67,4 74,7 676,0 758,5 70,7 531,4 82,9 824,7 763,8 612,2 82,9 894,5 904,1 987,9 758,2 847,9 106,8 115,4 1 092,1 1 181,5 Źródło: World Council of Credit Unions, View 2008 Statistical Report. ________________________________________________________ 46 McKinsey Institute, Global Capital Markets. Entering a New Era. Copyright ©McKinsey&Company 2009, September 2009, s. 9, 14 i 26. – 204 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... credit unions w tej części świata ustabilizowała się na poziomie prawie 4 mln osób, aktywa wzrosły trzykrotnie, choć ich udział w aktywach związków kredytowych ogółem zwiększył się tylko z 2,0% do 2,7%. Najszybciej związki kredytowe rozwijają się w należących do grupy najuboższych, najbardziej potrzebujących pomocy państwach afrykańskich i azjatyckich. Udział afrykańczyków w ogólnej liczbie członków organizacji zrzeszonych w WOCCU wzrósł w ciągu ośmiu lat o 8,8 pkt proc., jeszcze bardziej – o 10,7 pkt proc. – wzrósł udział azjatów. Afrykańskie związki kredytowe zwiększyły wartość aktywów z 0,55 mld USD w 2000 r. do 3,04 mld zł; udział Afryki w aktywach credit unions ogółem zwiększył się w tym czasie z 0,1% do 0,3%. Wysoki wzrost liczby członków związków kredytowych odnotować należy w analizowanym okresie w Azji (o 10,7 pkt proc.); ich aktywa zwiększyły się z 25 mld USD do 92 mld USD, a ich udział w aktywach credit unions ogółem podniósł się z 4,8% do 7,7% (o 2,9 pkt proc.). W Ameryce Łacińskiej liczba członków wzrosła czterokrotnie, a wzrost aktywów był rekordowy (z niecałych 2 mld USD do prawie 25 mld USD). W innych regionach Trzeciego Świata oraz w Europie wzrost liczby członków i kapitału związków kredytowych nie był aż tak spektakularnie silny, ale wyższy od przeciętnego47. Wykres 25. Rozwój potencjału finansowego związków kredytowych w latach 2000–2008 w mld USD 1 200 1 000 800 600 400 200 0 2000 2001 2002 Oszczędności 2003 2004 Pożyczki 2005 Rezerwy 2006 2007 2008 Aktywa Źródło: World Council of Credit Unions, View 2008 Statistical Report. ________________________________________________________ 47 Siła nabywcza dolara amerykańskiego jest zwykle o wiele wyższa w krajach o niskim PKB, niż w krajach zamożnych. W związku z tym rola ekonomiczna i społeczna credit unions w państwach ubogich, gdzie duża część ludności podlega wykluczeniu społecznemu i finansowemu, jest większa niż w krajach wysoko rozwiniętych. – 205 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Afryka Azja Europa 1,1% 1,3% 8,1% 18,8% 2,9% 6,5% 2,9% 6,5% Ameryka Ameryka Australia i Płn. Łac. Oceania 4,6% 4,7% członkowie 2000 członkowie 2008 78,2% 2,0% 10,8% 55,7% Wykres 26. Struktura liczby członków związków kredytowych według części świata Karaiby Źródło: World Council of Credit Unions, View 2008 Statistical Report. Tablica 2. Dynamika aktywów związków kredytowych według części świata (2000=100) Wyszczególnienie Ogółem Afryka Ameryka Płn. Ameryka Łac. Australia i Oceania Azja Europa Karaiby 2001 113 94 112 167 2002 126 154 124 212 2003 141 308 137 218 2004 154 258 147 553 2005 167 373 156 734 2006 204 472 187 1 000 2007 220 619 198 1 395 2008 223 551 204 1 315 99 102 94 124 146 105 115 134 216 118 182 139 230 142 194 176 241 213 241 196 282 321 291 241 342 376 339 249 299 357 301 269 Źródło: Opracowanie własne na podstawie World Council of Credit Unions, View 2008 Statistical Report. – 206 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... 8 239 9 790 Wykres 27. Przeciętna wartość aktywów na jednego członka credit unions (w USD) według części świata 1 647 2 859 Ameryka Płn. Ameryka Łac. Australia i Oceania Azja Europa 1 062 1 444 2 926 2 629 259 151 Afryka 2008 609 2 064 2 754 5 759 2000 Karaiby Źródło: Opracowanie własne na podstawie World Council of Credit Unions, View 2008 Statistical Report. Wykres 28. Struktura aktywów związków kredytowych według części świata Ameryka Łac. 2,1% Australia i Oceania 2,7% Ameryka Płn. 84,9% Europa 2,1% Inne 10,1% Azja 7,7% Afryka 0,3% Karaiby 0,3% Źródło: Opracowanie własne na podstawie World Council of Credit Unions, View 2008 Statistical Report. – 207 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Różnice w poziomie PKB na jednego mieszkańca miały istotny wpływ na wartość aktywów w związków kredytowych. Najniższą wartość per capita wystąpiła zatem w grupach krajów rozwijających się, gdzie siła nabywcza dolara amerykańskiego jest najwyższa. Nie występowały natomiast większe różnice między Ameryką Północną i Australią, ze względu na zbliżony poziom stopy życiowej mieszkańców tych części świata. W Europie, historycznie podzielonej na wysokorozwinięty zachód i słabiej zaawansowany w rozwoju wschód, różnice te nie są tak oczywiste. Na tym kontynencie występowała w ostatnich ośmiu latach tendencja spadkowa liczby credit unions, przy równoczesnym zwiększaniu liczby ich członków i potencjału kapitałowego. Do WOCCU należało w 2008 r. 11 europejskich krajów różniących się orientacją polityczną, poziomem rozwoju gospodarczego, stopniem dojrzałości rynku finansowego. W Irlandii, w której w 2008 r. PKB na jednego mieszkańca, był najwyższy wśród wszystkich europejskich krajów zrzeszonych w WOCCU, najwyższe były również aktywa związków kredytowych. Odmienna sytuacja wystąpiła w Wielkiej Brytanii, której rynek finansowy jest zdominowany przez korporacje finansowe o globalnej skali działania, co hamuje związków kredytowych. Warto odnotować, że największy – po Irlandii – udział w aktywach europejskich związków kredytowych miały polskie SKOK, jednak pod względem liczby członków i stopnia penetracji rynku48, nasz kraj wyprzedzała Ukraina. Wykres 29. PKB per capita w europejskich krajach zrzeszonych w WOCCU w 2008 r. (w USD) 45 300 36 500 17 800 17 300 11 800 17 300 16 100 9 100 12 200 7 400 W. Brytania Ukraina Rumunia Rosja Polska Mołdowa Macedonia Łotwa Litwa Irlandia Białoruś 2 500 Źródło: Opracowanie własne na podstawie World Council of Credit Unions, View 2008 Statistical Report. ________________________________________________________ 48 Stopień penetracji rynku jest to stosunek liczby członków credit unions do liczby ludności aktywnej zawodowo, wyrażony w %. – 208 – Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec... Tablica 3. Rozwój europejskiego rynku credit unions w latach 2000–2008 Kraj Białoruś Irlandia Litwa Łotwa Macedonia Mołdowa Polska Rosja Rumunia Ukraina W. Brytania Liczba credit członków unions 13 729 508 2 979 500 61 94 430 30 24 730 1 8 219 422 123 588 62 1 856 247 142 24 974 16 67 233 828 2 669 411 473 652 163 Wskaźnik penetracji rynku w % 0,01 74,8 3,8 1,6 0,6 3,9 6,7 0,2 0,4 8,3 1,6 oszczędności 0 16 659 231 15 4 1 2 920 177 34 650 692 Wartość w mln USD pożyrezerw czek 0 0 9 966 2 853 227 3 16 1 5 2 47 1 2 349 275 187 19 36 8 703 101 659 11 aktywów 0 19 467 309 18 6 55 3 193 229 43 765 857 Uwaga: Wartość oszczędności, pożyczek i aktywów związków kredytowych Białorusi była tak mała, że nie mieściła się w przyjętej skali (odpowiednio: 237 tys. USD, 220 tys. USD i 270 tys. USD). Źródło: Opracowanie własne na podstawie World Council of Credit Unions, View 2008 Statistical Report. Z reguły oszczędności członków europejskich związków kredytowych były wyższe od udzielonych pożyczek, jednak w byłych republikach radzieckich i w Rumunii pożyczki miały wyższą wartość niż depozyty, co może zagrażać przyszłości credit unions w tych krajach. Zakończenie Mijające dwudziestolecie było jednym z najtrudniejszych okresów we współczesnej historii polskiej gospodarki. Wprawdzie ogólna ocena tego okresu jest pozytywna, jednak znaczna część polskiego społeczeństwa okazała się nieprzygotowana do skutków transformacji ustrojowej i zapłaciła za to wysoką cenę. Problemy ubóstwa i uzależnienia od pomocy społecznej wielu polskich gospodarstw domowych występowałyby zapewne z mniejszym natężeniem, gdyby nadano właściwą rangę inicjatywom obywatelskim i takim wartościom, jak dobro wspólne, uczestnictwo, subsydiarność i wyrównywanie szans. Wartości te są atrybutem ruchu spółdzielczego, który – zdeformowany w okresie realnego socjalizmu – nie miał szerszego poparcia w procesie transformacji ustrojowej. Prywatyzacja, przeprowadzana głównie z myślą o pozyskaniu zagranicznego inwestora, utrudniała odrodzenie się spółdzielczości. Ten sektor własnościowy do tej pory nie odzyskał należnej mu rangi, przeciwnie – jego znaczenie ulegało z każdym rokiem coraz – 209 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce większej marginalizacji. Podobny los mógł spotkać także – reaktywowane po trwającej pół wieku przerwie – spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Jednak mądra i konsekwentna polityka Kasy Krajowej, profesjonalizm kadr SKOK, szeroki zakres usług, bezpieczeństwo i partnerstwo w relacjach biznesowych, w połączeniu z aktywnością naukową, działalnością edukacyjną i popularyzatorską, pozwoliły pokonać piętrzące się trudności. Kasy oszczędnościowo-kredytowe należą obecnie do najlepiej zarządzanych, najsilniejszych kapitałowo instytucji typu credit unions na kontynencie europejskim. W czasie ostatniego kryzysu, który był szokiem dla wielu instytucji finansowych, ten segment rynku finansowego nie poniósł większych strat. Polskie SKOK okazały się odporne na zawirowania gospodarki światowej i spowolnienie gospodarcze. Oferując tanie, wysokiej jakości produkty finansowe, dostosowane do potrzeb i możliwości niezbyt zamożnych gospodarstw domowych, skutecznie walczą z wykluczeniem finansowym, dzięki czemu z każdym mijającym rokiem umacniają swoją pozycję na rynku bankowości detalicznej. – 210 – Aneks. Załączniki do artykułu Dariusza Dudka, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o... ANEKS Załączniki do artykułu Dariusza Dudka „Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej” Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz.U. z 1996 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm.) [fragmenty] (…) Art. 39 1. Kasa Krajowa sprawuje nadzór nad kasami w zakresie zgodności ich działalności z przepisami prawa i prawidłowo prowadzonej gospodarki finansowej. 2. Kasa Krajowa lub upoważniona przez nią osoba jest uprawniona do: 1. wstępu na teren nieruchomości, obiektu, lokalu lub ich części, gdzie jest prowadzona działalność kasy, w takich dniach i godzinach, w jakich jest lub powinna być prowadzona ta działalność, 2. żądania pisemnych lub ustnych informacji i wyjaśnień oraz okazania dokumentów lub innych nośników informacji, jak również udostępnienia danych związanych z działalnością kasy, a organy kasy i jej pracownicy obowiązani są do udzielania żądanych wyjaśnień i wszelkiej pomocy. Art. 40 Czynności podejmowane w ramach nadzoru nad działalnością kas polegają w szczególności na: 1. analizie bilansu kas, 2. badaniu realizacji obowiązku utrzymywania płynności płatniczej przez kasy, 3. badaniu zgodności udzielanych kredytów i pożyczek przez kasy z przepisami art. 21, art. 23–25a i art. 29, 1. badaniu zabezpieczenia i terminowości spłaty kredytów i pożyczek kas, 2. badaniu stosowanego oprocentowania kredytów i pożyczek oraz złożonych oszczędności i lokat w kasach, – 211 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 3. badaniu sytuacji finansowej kas. Art. 41 1. Kasa Krajowa może wezwać kasę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie. 2. W przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w ust. 1, Kasa Krajowa może nakazać kasie zaprzestania prowadzenia określonej działalności. 3. W przypadku stwierdzenia, że działalność kasy wykonywana jest z rażącym naruszeniem przepisów prawa lub statutu, Kasa Krajowa może: 1. wystąpić do właściwego organu kasy o odwołanie jej członków zarządu, bezpośrednio odpowiedzialnych za stwierdzone uchybienia, 2. zawiesić w czynnościach poszczególnych członków zarządu kasy, o których mowa w pkt 1, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich odwołanie; zawieszenie w czynnościach polega na wyłączeniu z podejmowania decyzji przez kasę w zakresie jej praw i obowiązków majątkowych. Art. 42 1. W przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania długów przez kasę lub gdy jej działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie przepisów prawa, Kasa Krajowa może zawiesić działalność kasy ustanawiając jednocześnie zarządcę komisarycznego. 2. Działalność kasy może być zawieszona do czasu wyborów rady nadzorczej i zarządu kasy, jednak na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. 3. Z dniem ustanowienia zarządcy komisarycznego kończy się kadencja organów kasy. 4. Kasa krajowa określi zakres czynności kasy na okres, o którym mowa w ust. 2. Art. 43 Jeżeli ze sprawozdania finansowego sporządzonego przez zarząd kasy lub zarządcę komisarycznego wynika, że majątek kasy nie wystarcza na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, a wierzyciele nie wyrażą zgody na ich pokrycie, sąd na wniosek wierzycieli lub Kasy Krajowej wydaje postanowienie o wykreśleniu kasy z rejestru, zawiadamiając o tym wierzycieli i Kasę Krajową. W takim przypadku nie przeprowadza się postępowania upadłościowego. – 212 – Aneks. Załączniki do artykułu Dariusza Dudka, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o... Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych [fragmenty] (…) Rozdział 6 Nadzór nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową Art. 60 Działalność kas i Kasy Krajowej podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie i w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. nr 157, poz. 1119, z późn. zm.12). Art. 61 1. Celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie: 1. stabilności finansowej kas; 2. prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej, 3. bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach, 4. zgodności działalności kas z przepisami niniejszej ustawy. 2. Celem nadzoru nad Kasą Krajową jest zapewnienie: 1. stabilności finansowej Kasy Krajowej, 2. prawidłowości wykorzystania funduszu stabilizacyjnego, 3. zgodności działalności Kasy Krajowej z przepisami niniejszej ustawy. Art. 62 1. Minister właściwy do spraw instytucji finansowych może określić, w drodze Rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego i Kasy Krajowej, wiążące kasy normy dopuszczalnego ryzyka w ich działalności, uwzględniając konieczność zapewnienia bezpieczeństwa działalności kas i Kasy Krajowej oraz zgromadzonych w nich środków. 2. Komisja Nadzoru Finansowego może wydawać, po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej, rekomendacje dotyczące dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania kasami. – 213 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Art. 63 1. Kasa Krajowa sprawuje kontrolę kas w zakresie zgodności ich działalności z przepisami prawa oraz prawidłowości prowadzonej gospodarki finansowej. 2. Kasa Krajowa działając przez upoważnione przez nią osoby, zwane dalej „kontrolerami”, jest uprawniona do: 1. wstępu na teren nieruchomości, obiektu, lokalu lub ich części, gdzie jest prowadzona działalność kasy, w takich dniach i godzinach, w jakich jest lub powinna być prowadzona ta działalność, 2. żądania pisemnych lub ustnych informacji i wyjaśnień oraz okazania dokumentów lub innych nośników informacji, jak również udostępnienia danych związanych z działalnością kasy, a organy kasy i jej pracownicy obowiązani są do udzielania żądanych wyjaśnień i wszelkiej pomocy. 3. Kasa Krajowa przeprowadza czynności kontrolne zgodnie z zasadami i metodyką opracowaną przez jej radę nadzorczą. Art. 64 1. Czynności kontrolne podejmowane w kasach oraz w Kasie Krajowej przez pracowników Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, zwanych dalej „inspektorami”, są wykonywane po okazaniu upoważnienia wydanego przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego oraz legitymacji służbowej. 2. Komisja Nadzoru Finansowego oraz osoby wykonujące czynności nadzoru nie ponoszą odpowiedzialności za szkodę wynikłą ze zgodnego z przepisami ustaw działania lub zaniechania, które pozostaje w związku ze sprawowanym przez Komisję Nadzoru Finansowego nadzorem nad działalnością kas. 3. Minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego i Kasy Krajowej szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kontrolnych w kasach i w Kasie Krajowej, uwzględniając konieczność skutecznego sprawowania nadzoru oraz prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej. Art. 65 1. Czynności kontrolne, o których mowa w art. 63 i 64, wykonywane są w zespole co najmniej dwuosobowym, zwanym dalej „zespołem inspekcyjnym”. 2. Zespół inspekcyjny powinien kontrolować dokumenty źródłowe w pomieszczeniach kasy. – 214 – Aneks. Załączniki do artykułu Dariusza Dudka, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o... Art. 66 Czynności podejmowane przez Kasę Krajową w ramach kontroli działalności kas polegają w szczególności na: 1. analizie bilansu kas, 2. badaniu realizacji obowiązku utrzymywania płynności płatniczej przez kasy, 3. badaniu zgodności udzielanych kredytów i pożyczek przez kasy z przepisami art. 29–32 i art. 36, 4. badaniu zabezpieczenia i terminowości spłaty kredytów i pożyczek kas, 5. badaniu stosowanego oprocentowania kredytów i pożyczek oraz złożonych oszczędności i lokat w kasach, 6. badaniu sytuacji finansowej kas. Art. 67 Czynności podejmowane przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach nadzoru nad działalnością kas polegają w szczególności na: 1. analizie sprawozdań finansowych kas, 2. badaniu realizacji obowiązku utrzymywania płynności płatniczej przez kasy, 3. badaniu zgodności udzielanych kredytów i pożyczek przez kasy z przepisami art. 29–32 i art. 36, 4. badaniu zabezpieczenia i terminowości spłaty kredytów i pożyczek kas, 5. badaniu sytuacji finansowej kas, 6. badaniu jakości aktywów i zobowiązań pozabilansowych, 7. ocenie poziomu kapitałów. Art. 68 1. Czynności podejmowane przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach nadzoru nad działalnością Kasy Krajowej polegają w szczególności na: 1. badaniu sposobu wykorzystania środków funduszu stabilizacyjnego, 2. badaniu zasad, metod i standardów realizacji celu, o którym mowa w art. 42, 3. badaniu zgodności prowadzonej działalności z przepisami niniejszej ustawy. 2. Komisja Nadzoru Finansowego ma prawo kontroli metodyki i zasad wykonywania przez Kasę Krajową czynności kontrolnych w kasach w zakresie ich efektywności i adekwatności. – 215 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 3. Komisja Nadzoru Finansowego może zalecić Kasie Krajowej dokonanie zmian w metodyce i zasadach określających sposób i zakres przeprowadzania kontroli w kasach. Art. 69 1. Na żądanie inspektora wykonującego czynności kontrolne kasa oraz Kasa Krajowa są obowiązane sporządzić kopie dokumentów i nośników informacji oraz opartych na tych dokumentach opracowań, zestawień i obliczeń. 2. Na żądanie inspektora wykonującego czynności kontrolne każdy pracownik kasy i Kasy Krajowej obowiązany jest udzielić wyjaśnień ustnych lub pisemnych z zakresu objętego kontrolą w wyznaczonym terminie. 3. Kontrole są przeprowadzane po uprzednim pisemnym zawiadomieniu kasy o terminie i czasie planowanej kontroli, składzie zespołu inspekcyjnego oraz zakresie informacji niezbędnej do przygotowania przez jednostkę. 4. Z przeprowadzonej kontroli sporządzany jest protokół. 5. Protokół sporządza się w terminie 30 dni roboczych od dnia zakończenia kontroli i przeznacza dla: 1. zarządu kasy, 2. rady nadzorczej kasy, 3. Komisji Nadzoru Finansowego, 4. Kasy Krajowej. 6. Protokół podpisują kierujący kontrolą oraz dwaj członkowie zarządu jednostki kontrolowanej, w terminie 14 dni roboczych od dnia przedłożenia protokołu do podpisu. 7. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Komisja Nadzoru Finansowego przedstawia jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne. 8. Zalecenia pokontrolne są przekazywane jednostce kontrolowanej nie później niż w terminie 30 dni roboczych od dnia doręczenia Komisji Nadzoru Finansowego podpisanego protokołu. 9. W uzasadnionych przypadkach termin, o którym mowa w ust. 6, może być przedłużony do 2 miesięcy. Art. 70 1. Kasa Krajowa po stwierdzeniu w toku czynności kontrolnych istotnych nieprawidłowości przedstawia kasie zalecenia w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, powiadamiając o tym jednocześnie Komisję Nadzoru Finansowego. 2. W przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w ust. 1, Kasa Krajowa zawiadamia o tym Komisję – 216 – Aneks. Załączniki do artykułu Dariusza Dudka, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o... Nadzoru Finansowego. Komisja Nadzoru Finansowego z własnej inicjatywy lub na uzasadniony wniosek Kasy Krajowej może po uprzednim upomnieniu na piśmie zastosować środki nadzorcze, o których mowa w art. 71 ust. 2. Art. 71 1. Komisja Nadzoru Finansowego w ramach nadzoru może zalecić kasie w szczególności: 1. podjęcie środków koniecznych do przywrócenia płynności płatniczej lub osiągnięcia i przestrzegania norm, o których mowa w niniejszej ustawie, 2. usunięcie w wyznaczonym czasie stwierdzonych uchybień, 3. zwiększenie funduszy własnych, 4. zaniechanie określonych form reklamy. 2. W przypadku stwierdzenia, że kasa nie realizuje zaleceń, a także gdy działalność kasy wykonywana jest z naruszeniem przepisów prawa lub statutu albo stwarza zagrożenie dla interesów członków kasy, Komisja Nadzoru Finansowego z własnej inicjatywy lub na uzasadniony wniosek Kasy Krajowej po uprzednim upomnieniu na piśmie, może: 1. wystąpić do właściwego organu kasy o odwołanie członków jej zarządu bezpośrednio odpowiedzialnych za stwierdzone uchybienia, 2. zawiesić w czynnościach poszczególnych członków zarządu kasy, o których mowa w pkt 1, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich odwołanie; zawieszenie w czynnościach polega na wyłączeniu z podejmowania decyzji przez kasę w zakresie jej praw i obowiązków majątkowych, 3. nakazać kasie ograniczenie zakresu działalności, 4. nakazać kasie zaprzestania prowadzenia określonej działalności. 3. Decyzja Komisji Nadzoru Finansowego o zaprzestaniu prowadzenia określonej działalności kasy może zawierać warunki i terminy. 4. Komisja Nadzoru Finansowego może także zawiesić w czynnościach członka zarządu w przypadku: 1. przedstawienia mu zarzutów w postępowaniu karnym lub w postępowaniu w sprawie o przestępstwo skarbowe, 2. spowodowania znaczących strat majątkowych kasy. Postanowienia ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio. 5. Członek zarządu informuje Komisję Nadzoru Finansowego o postawieniu mu zarzutów w postępowaniu karnym lub w postępowaniu w sprawie o przestępstwo skarbowe w terminie 30 dni od daty postawienia zarzutów. – 217 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 6. Komisja Nadzoru Finansowego odwołuje członka zarządu kasy w przypadku prawomocnego skazania go za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe, z wyłączeniem przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego oraz w przypadku niedopełnienia przez niego obowiązku, o którym mowa w ust. 5, chyba że postawione zarzuty dotyczą przestępstwa ściganego z oskarżenia prywatnego. Art. 72 1. W razie niewykonywania zaleceń, o których mowa w art. 71 ust. 1, oraz obowiązków, o których mowa w art. 75, Komisja Nadzoru Finansowego z własnej inicjatywy lub na uzasadniony wniosek Kasy Krajowej może nakładać na członków zarządu kasy kary pieniężne do wysokości sześciokrotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. nr 200, poz. 1679, z 2004 r. nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. nr 157, poz. 1314), ustalonego na dany rok na podstawie odrębnych przepisów w dniu nałożenia kary. 2. Kara nie może być nałożona, jeżeli od uzyskania przez Komisję Nadzoru Finansowego wiadomości o czynie określonym w ust. 1 upłynęło więcej niż 6 miesięcy albo od popełnienia tego czynu upłynęło więcej niż 2 lata. 3. Wymierzenie kary pieniężnej nie stanowi przeszkody do zastosowania innych środków przewidzianych w niniejszej ustawie. 4. Kwoty wyegzekwowane z tytułu kar pieniężnych powiększają fundusz stabilizacyjny prowadzony przez Kasę Krajową. 5. Kara, o której mowa w ust. 1, podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Art. 73 1. W przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania długów przez kasę lub gdy jej działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie przepisów prawa, lub jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 76 albo gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna, Komisja Nadzoru Finansowego z własnej inicjatywy lub na uzasadniony wniosek Kasy Krajowej może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Ustanowienie zarządcy komisarycznego nie wpływa na organizację i sposób działania kasy, z wyjątkiem zmian przewidzianych niniejszą ustawą. – 218 – Aneks. Załączniki do artykułu Dariusza Dudka, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o... 2. 3. 4. 5. 6. 7. Ustanowienie zarządcy komisarycznego może trwać nie dłużej niż 6 miesięcy. Z dniem ustanowienia zarządcy komisarycznego członkowie zarządu kasy zostają odwołani z mocy prawa, a udzielone wcześniej prokury i pełnomocnictwa wygasają. Kompetencje innych organów kasy ulegają zawieszeniu. Na zarządcę komisarycznego przechodzi prawo podejmowania decyzji we wszystkich sprawach kasy, z wyjątkiem wprowadzania zmian w statucie kasy. Zarządca komisaryczny wykonuje również zadania określone w decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Zarządca komisaryczny opracowuje i uzgadnia z Komisją Nadzoru Finansowego program postępowania naprawczego, kieruje jego realizacją oraz informuje Komisję Nadzoru Finansowego, Kasę Krajową i radę nadzorczą kasy o wynikach jego realizacji. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, rada nadzorcza kasy może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Przepisu art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego obciążają koszty działalności kasy. Wynagrodzenie zarządcy komisarycznego ustala Komisja Nadzoru Finansowego po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej, z tym że w kasach, w których w statutach przewidziano wynagrodzenie dla prezesa zarządu, wynagrodzenie zarządcy komisarycznego nie może być wyższe niż wynagrodzenie prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono zarządcę komisarycznego. Art. 74 Jeżeli ze sprawozdania finansowego sporządzonego przez zarząd kasy lub zarządcę komisarycznego wynika, że majątek kasy nie wystarcza na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, a wierzyciele nie wyrażą zgody na ich pokrycie, sąd na wniosek wierzycieli lub Kasy Krajowej wydaje postanowienie o wykreśleniu kasy z rejestru, zawiadamiając o tym wierzycieli i Kasę Krajową. W takim przypadku nie przeprowadza się postępowania upadłościowego. Art. 75 Kasy są obowiązane: 1. zawiadomić Kasę Krajową i Komisję Nadzoru Finansowego o podjęciu lub zaprzestaniu działalności; – 219 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 2. 3. udostępnić upoważnionym osobom do wglądu księgi, bilanse, rejestry, plany, sprawozdania i inne dokumenty oraz umożliwić, na pisemne żądanie, sporządzenie kopii tych dokumentów i innych nośników informacji, jak również udzielić wyjaśnień żądanych przez te osoby; niezwłocznie zawiadomić Komisję Nadzoru Finansowego i Kasę Krajową o środkach, jakie zostaną podjęte w celu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w ramach kontroli oraz nadzoru. Art. 76 1. W razie powstania w kasie straty bilansowej albo groźby jej wystąpienia, albo powstania niebezpieczeństwa niewypłacalności, zarząd kasy niezwłocznie zawiadamia o tym Komisję Nadzoru Finansowego i Kasę Krajową oraz przystępuje do opracowania programu naprawczego. Kasa przedkłada program Komisji Nadzoru Finansowego wraz z opinią Kasy Krajowej oraz zapewnia jego realizację. 2. Komisja Nadzoru Finansowego może z własnej inicjatywy lub na uzasadniony wniosek Kasy Krajowej, wyznaczyć kasie termin na opracowanie programu postępowania naprawczego, o którym mowa w ust. 1, oraz zlecić jego uzupełnienie lub ponowne opracowanie. 3. W razie zaniechania działań określonych w ust. 1, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać kasę do wszczęcia postępowania naprawczego. Art. 77 1. Komisja Nadzoru Finansowego może na uzasadniony wniosek Kasy Krajowej w kasie, która otrzymuje środki z funduszu stabilizacyjnego, na wniosek Kasy Krajowej, ustanowić kuratora nadzorującego wykonanie programu postępowania naprawczego. 2. Kuratorowi przysługuje prawo uczestniczenia w posiedzeniach organów kasy oraz uzyskiwania wszelkich informacji niezbędnych do wykonywania jego funkcji. 3. Kuratorowi przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu wobec uchwał i decyzji zarządu i rady nadzorczej kasy. Oświadczenie o zamiarze wniesienia sprzeciwu zgłoszone na posiedzeniu rady nadzorczej lub zarządu wstrzymuje wykonanie uchwały lub decyzji. 4. Sprzeciw, o którym mowa w ust. 3, kurator wnosi do właściwego sądu gospodarczego w terminie 14 dni od daty podjęcia uchwały lub decyzji zarządu lub rady nadzorczej. 5. W przypadku braku wniesienia sprzeciwu do sądu w terminie, o którym mowa w ust. 4, lub w przypadku oświadczenia kuratora, że nie będzie zgłaszał sprzeciwu, uchwała lub decyzja, o których mowa w ust. 3, może zostać wykonana. – 220 – Aneks. Załączniki do artykułu Dariusza Dudka, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o... 6. Kurator może zaskarżyć do sądu uchwałę walnego zgromadzenia kasy. Przepis art. 42 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze stosuje się. 7. Od decyzji o ustanowieniu kuratora kasa może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Przepisu art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. 8. Kurator składa Komisji Nadzoru Finansowego kwartalne sprawozdania ze swojej działalności zawierające ocenę realizacji przez kasę programu naprawczego. Sprawozdania przekazywane są także Kasie Krajowej. 9. Koszty związane z wykonywaniem funkcji kuratora obciążają koszty działalności kasy. Wynagrodzenie kuratora ustala Komisja Nadzoru Finansowego po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej, z tym że w kasach, w których w statutach przewidziano wynagrodzenie dla prezesa zarządu, wynagrodzenie kuratora nie może być wyższe niż wynagrodzenie prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono kuratora. 10. Komisja Nadzoru Finansowego odwołuje kuratora nadzorującego wykonywanie programu naprawczego po zrealizowaniu tego programu przez kasę, a także w przypadku jego rezygnacji, niewłaściwego wykonywania funkcji lub też innych względów uniemożliwiających kuratorowi należyte wykonywanie tej funkcji. Art. 78 1. Komisja Nadzoru Finansowego może żądać informacji od Kasy Krajowej oraz wyjaśnień od członków organów Kasy Krajowej w zakresie niezbędnym dla wykonywania zadań z zakresu nadzoru. 2. Komisja Nadzoru Finansowego może wezwać Kasę Krajową do usunięcia w wyznaczonym terminie uchybień stwierdzonych w jej działalności. 3. W razie niewykonywania obowiązków określonych w ust. 1 i 2 Komisja Nadzoru Finansowego może nakładać na członków zarządu Kasy Krajowej kary pieniężne do wysokości trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia brutto danego członka zarządu, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące przed nałożeniem kary. Art. 72 ust. 2–5 stosuje się. Art. 79 1. W razie stwierdzenia, że Kasa Krajowa nie realizuje zaleceń Komisji Nadzoru Finansowego lub działalność Kasy Krajowej jest wykonywana z naruszeniem prawa albo stwarza zagrożenie dla interesów kas, – 221 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może: 1. wystąpić do właściwego organu Kasy Krajowej o odwołanie prezesa, wiceprezesa lub innego członka zarządu Kasy Krajowej bezpośrednio odpowiedzialnego za stwierdzone nieprawidłowości, 2. zawiesić w czynnościach członków zarządu Kasy Krajowej, o których mowa w pkt 1, do czasu podjęcia uchwały w sprawie wniosku o ich odwołanie przez radę nadzorczą na najbliższym posiedzeniu; zawieszenie w czynnościach polega na wyłączeniu z podejmowania decyzji za Kasę Krajową w zakresie jej praw i obowiązków majątkowych. 2. Komisja Nadzoru Finansowego może także zawiesić w czynnościach członka zarządu Kasy Krajowej, w przypadku: 1. przedstawienia mu zarzutów w postępowaniu karnym lub skarbowym, 2. spowodowania znacznych strat majątkowych Kasy Krajowej. Postanowienia ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio. 3. Do członków zarządu Kasy Krajowej stosuje się przepisy art. 71 ust. 5 i 6. Art. 80 1. Kasy obowiązane są przekazywać do Komisji Nadzoru Finansowego sprawozdanie finansowe wraz z opinią i raportem biegłego rewidenta oraz z odpisem uchwały bądź postanowienia organu zatwierdzającego o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego. 2. Kasa Krajowa obowiązana jest przekazywać do Komisji Nadzoru Finansowego: 1. zbadane sprawozdanie finansowe wraz z opinią i raportem biegłego rewidenta oraz z odpisem uchwały o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego, 2. sprawozdanie z prowadzonej działalności, w tym nie rzadziej niż raz na kwartał sprawozdanie z przeprowadzonych w kasach czynnościach kontrolnych oraz sprawozdanie z wykorzystania środków funduszu stabilizacyjnego. 3. Minister właściwy do spraw instytucji finansowych, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego, w drodze rozporządzenia, ustala zakres, terminy i tryb przekazywania informacji sprawozdawczych przez kasy i Kasę Krajową do Komisji Nadzoru Finansowego, mając na uwadze zapewnienie sprawnego i efektywnego nadzoru nad kasami i Kasą Krajową. – 222 – Aneks. Załączniki do artykułu Dariusza Dudka, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o... Prezydencki Projekt Ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych Druk 657 z 14.04.2008 r. [fragmenty] (…) Zmiany w przepisach obowiązujących (…) 17) w art. 34 dotychczasowa treść otrzymuje oznaczenie ust. 1 oraz dodaje się ust. 2 w brzmieniu: „2. Komisja Nadzoru Finansowego sprawuje nadzór nad Kasą Krajową w zakresie zgodności jej działalności z przepisami prawa oraz realizacji przez nią ustawowych zdań zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach oszczędności ich członków oraz stabilności finansowej kas”, 18) po art. 34 dodaje się art. 34 a w brzmieniu: „Art. 34 a. 1. Kasa Krajowa corocznie przedstawia Komisji Nadzoru Finansowego: 1. sprawozdanie z działalności kas i Kasy Krajowej oraz sprawozdanie finansowe wraz z rachunkiem wyników kas i Kasy Krajowej oraz opinią biegłego rewidenta – w ciągu dwóch miesięcy od dnia zatwierdzenia tego sprawozdania przez walne zgromadzenie Kasy Krajowej, 2. sprawozdanie ze sprawowania nadzoru nad kasami wraz z informacją o programach naprawczych przedstawionych do zatwierdzenia oraz realizowanych w kasach, 3. sprawozdanie z gospodarowania funduszem stabilizacyjnym, 4. treść ustanowionych norm dopuszczalnego ryzyka w działalności kas oraz jednolitych procedur świadczenia usług i prowadzenia dokumentacji. 2. Kasa Krajowa co trzy miesiące przedstawia Komisji Nadzoru Finansowego: 1. informację o czynnościach nadzoru nad kasami wraz z informacją o programach naprawczych przedstawionych do zatwierdzenia oraz realizowanych w kasach, 2. informację o stanie funduszu stabilizacyjnego. 3. Komisja Nadzoru Finansowego, w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości lub braków w dokumentacji, o której mowa w ust. 1 i 2, może wezwać Kasę Krajową do ich usunięcia. – 223 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce 4. 5. 6. 7. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi wzory oraz zasady sporządzania i przekazywania sprawozdania z działalności kas i Kasy Krajowej, sprawozdania finansowego kas i Kasy Krajowej, rachunku wyników kas i Kasy Krajowej, sprawozdania Kasy Krajowej ze sprawowania nadzoru nad kasami wraz z informacją o przedstawionych do zatwierdzenia oraz realizowanych w kasach programach naprawczych i sprawozdania Kasy Krajowej z gospodarowania funduszem stabilizacyjnym, o których mowa w ust. 1, a także informacji Kasy Krajowej o czynnościach nadzoru nad kasami wraz z informacją o przedstawionych do zatwierdzenia oraz realizowanych w kasach programach naprawczych i informacji Kasy Krajowej o stanie funduszu stabilizacyjnego, o których mowa w ust. 2, zapewniając efektywność nadzoru sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego w celu zapewnienia stabilności finansowej Kasy Krajowej i kas, nadzorowanych przez Kasę Krajową. Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim wezwaniu Kasy Krajowej do podjęcia lub zaniechania określonej czynności lub zaniechania podejmowania czynności określonego rodzaju i wyznaczeniu jej w tym celu odpowiedniego terminu, nie krótszego niż 30 dni, może po bezskutecznym upływie terminu, w drodze decyzji administracyjnej, nakazać Kasie Krajowej podjęcie lub zaniechanie określonej czynności lub na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy nakazać Kasie Krajowej zaniechanie podejmowania czynności określonego rodzaju, jeżeli niepodjęcie lub niezaniechanie takich czynności może zagrażać stabilności Kasy Krajowej. Komisja Nadzoru Finansowego lub upoważniona przez nią osoba jest uprawniona do żądania pisemnych lub ustnych informacji i wyjaśnień oraz okazania dokumentów lub innych nośników informacji, jak również udostępnienia danych związanych ze sprawowaniem przez Kasę Krajową funkcji stabilizacji finansowej i nadzoru nad kasami. W razie stwierdzenia, że Kasa Krajowa nie realizuje obowiązków lub zaleceń określonych w niniejszym artykule, Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może nałożyć na Kasę Krajową karę finansową w wysokości do 100.000 zł. Kara finansowa podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. (…) – 224 – Autorzy publikacji Autorzy publikacji dr hab. Grażyna Ancyparowicz (1948) – profesor w Katedrze Europeistyki Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej w Warszawie; dyrektor Departamentu Finansów Głównego Urzędu Statystycznego; specjalistka w zakresie rynków finansowych, ekonomii społecznej, finansów i statystyki. prof. zw. dr hab. Andrzej Bałaban (1947) – prawnik, kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego i Integracji Europejskiej Uniwersytetu Szczecińskiego; specjalista w zakresie problematyki związanej z konstytucją, legislacją oraz samorządem. prof. zw. dr hab. Zdzisław Brodecki (1941) – adwokat, założyciel i kierownik Katedry Prawa Europejskiego i Komparatystyki Prawniczej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego; członek Komitetu Narodowego PAN ds. Współpracy z Międzyrządową Komisją Oceanograficzną UNESCO; członek Rady Programowej Izby Gospodarczej Ubezpieczeń i Obsługi Ryzyka; członek Polskiego Stowarzyszenia Prawa Europejskiego. prof. zw. dr hab. Henryk Cioch (1951) – adwokat; dyrektor Instytutu Prawa Prywatnego, kierownik I Katedry Prawa Cywilnego Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II; członek zespołu ekspertów powołanego przez Prezydenta RP (dwukrotnie: przez A. Kwaśniewskiego i L. Kaczyńskiego) do przygotowania ustawy Prawo spółdzielcze; reprezentant Prezydenta RP w Komisji Nadzoru Finansowego oraz Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych; przewodniczący Rady Naukowej Instytutu Stefczyka; specjalista w zakresie prawa spółdzielczego, prawa rzeczowego oraz prawa fundacyjnego. – 225 – Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce dr hab. Dariusz Dudek (1961) – adwokat, profesor KUL, prodziekan Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji, kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego w Katolickim Uniwersytecie Lubelskim Jana Pawła II; autor opinii i ekspertyz z zakresu prawa konstytucyjnego dla Senatu RP, Rady Ministrów i Trybunału Konstytucyjnego. Karolina Firek (1977) – prawnik, pracownik warszawskiego Biura Pełnomocnika Zarządu Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej; specjalistka w zakresie prawa europejskiego. dr Jerzy Jankowski (1953) – przewodniczący Zgromadzenia Ogólnego Krajowej Rady Spółdzielczej w Warszawie; poseł na Sejm RP I, II i III kadencji; członek Rady Programowej Sojuszu Lewicy Demokratycznej. dr hab. Anna Maria Jurkowska-Zeidler (1973) – prawnik, profesor Uniwersytetu Gdańskiego, zatrudniona w Katedrze Prawa Finansowego Wydziału Prawa i Administracji; kierownik studiów podyplomowych (Prawo Rynku Finansowego Unii Europejskiej); specjalista w zakresie bezpieczeństwa rynku finansowego, europejskiego prawa bankowego, prawa jednolitego rynku finansowego Unii Europejskiej. Janusz Ossowski (1957) – dyrektor Akademii Spółdzielczej, redaktor naczelny kwartalnika naukowego „Pieniądze i Więź”, współorganizator systemu SKOK (od 1990 r.), ekspert Instytutu Stefczyka. prof. zw. dr hab. Krzysztof Pietrzykowski (1953) – prawnik, Instytut Prawa Cywilnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; sędzia Sądu Najwyższego (Izba Cywilna); specjalista w zakresie prawa cywilnego i prawa spółdzielczego. dr hab. Helena Żukowska (1953) – ekonomistka, profesor Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II, zatrudniona w Katedrze Rachunkowości Instytutu Ekonomii i Zarządzania; specjalistka w zakresie systemów bankowych w Polsce i Europie Środkowej. – 226 – Autorzy publikacji prof. zw. dr hab. Marian Żukowski (1950) – ekonomista, kierownik Zakładu Funkcjonowania Gospodarki Wydziału Ekonomii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie; były członek Zespołu Doradców przy Premierze RP; specjalista w zakresie systemu bankowego w Polsce i Europie Środkowej i Wschodniej, zmian gospodarczych i społecznych; praktyk bankowy. dr hab. Jerzy Żyżyński (1949) – ekonomista, profesor Uniwersytetu Warszawskiego; kierownik Zakładu Gospodarki Publicznej Wydziału Zarządzania UW; były ekspert ekonomiczny Biura Studiów i Ekspertyz przy Kancelarii Sejmu RP w Zespole Budżetu i Finansów; były członek Rady Społeczno-Gospodarczej przy Rządowym Centrum Studiów Strategicznych; ekspert Komisji Śledczej Sejmu RP ds. prywatyzacji PZU, a także Komisji Śledczej ds. prywatyzacji sektora bankowego; specjalista w zakresie polityki fiskalnej i pieniężnej, ekonomii sektora publicznego, mikro- i makroekonomii. – 227 –