Przejrzyj PDF - IMINTEG - Uniwersytet Warszawski

Przejrzyj PDF - IMINTEG - Uniwersytet Warszawski

Magdalena Lesińska
Uniwersytet Warszawski
Początki kształtowania się polityki migracyjnej i integracyjnej
we współczesnej Europie: okres 1950-1990.
Główne pytania:
- jakie czynniki kształtowały procesy otwierania/zamykania się państw europejskich
na napływy migracyjne?
- jakie działania prawne i polityczne były wykorzystywane przez państwa w celu
regulowania napływów migracyjnych?
- jak definiowana była polityka migracyjna i jakie działania obejmowała?
- kiedy pojawiły się działania związane z integracją cudzoziemców i dlaczego?
- jak kształtowała się relacja między polityką migracyjną (admisji i pobytu) a
integracyjną?
Okres powojenny do kryzysu gospodarczego (1945-1970).
Po zakończeniu działań wojennych, procesy migracyjne w Europie zdominowane
były przez rzesze powracających do domów, uchodźców, repatriantów, przesiedlonych oraz
tysiące szukających miejsca, by rozpocząć nowe życie po wojennej traumie. W krótkim
czasie dołączyły do nich pierwsze fale imigrantów zarobkowych, które napływały z mniej
rozwiniętego
przemysłowo
i gospodarczo
południa
kontynentu
(Hiszpanii,
Włoch
i Portugalii) na zachód (głównie do Francji, Niemiec i Wielkiej Brytanii) (zob. Baldwin –
Edwards, Schain 1994; Messina 2007; Moch 1992; Stola 2010).
Już
koniec
lat
pięćdziesiątych
i następna
dekada
wyznaczyły
ogromne
przyspieszenie i jakościową zmianę procesów migracyjnych w Europie. Częściowo
powojenne migracje zarobkowe powstały jako odtworzenie starych tradycyjnych kanałów
migracji na kontynencie: z krajów południa (Włoch, Hiszpanii, Jugosławii, Portugalii i
Grecji) do Niemiec, Belgii czy Francji. Ale pojawiły się też dwa nowe ważne procesy
migracyjne (Moch 1992:175). Pierwszym były znaczne napływy z terenów byłych kolonii
wielkich mocarstw europejskich w wyniku dekolonizacji oraz wojen i konfliktów
narodowościowych w nowo powstałych państwach, drugim – migracje pracownicze jako
wynik świadomej polityki rekrutacyjnej państw europejskich, które nie posiadały swoich
kolonii. Oba te procesy nastąpiły w tym samym czasie: w byłych koloniach i słabo
1
rozwiniętych krajach Europy Południowej pojawiła się presja emigracyjna, a w państwach
Europy Zachodniej – silny popyt na cudzoziemską tanią siłę roboczą. Nic dziwnego zatem, że
strumienie migrantów zaczęły przybierać formę masową.
Tak więc oprócz migracji w ramach kontynentu (z jednych państw europejskich do
innych), zaczął się także masowy napływ imigrantów z Afryki i Azji - regionów odmiennych
kulturowo od państw kontynentalnej Europy: Maroka, Algierii, Bangladeszu, Pakistanu,
Indonezji, państw Zachodniej Afryki, czy Turcji. Rekrutacja cudzoziemskiej siły roboczej
oparta na bilateralnych umowach między państwami oraz systemie agencji pracy, choć
istniała już przed wojną, ale nie na tak olbrzymią skalę, jak w latach 1960. Jednym z ważnych
powodów, dlaczego kraje zachodnie zdecydowały się na rekrutację z tak odległych terytoriów
była blokada tradycyjnych szlaków migracji pracowniczych z krajów Europy Wschodniej (w
tym z Polski) w postaci żelaznej kurtyny.
W okresie lat 1960. do połowy lat 1970. do krajów Europy Zachodniej i Północnej
napłynęło ponad 8 milionów cudzoziemców (w tym mężczyzn, kobiet i dzieci) (Moch 1992:
174). Szacuje się, że jeden na siedmiu pracowników zatrudnionych w sektorze
przemysłowym w Niemczech i Wielkiej Brytanii był cudzoziemcem, co czwarty we Francji,
Szwajcarii czy Belgii (Moch 1992: 174). Ponad milion przybyło do Wielkiej Brytanii
wykorzystując przywilej bycia obywatelem jednego z krajów Wspólnoty Brytyjskiej. Popyt
krajów przyjmujących był równie wysoki jak podaż krajów wysyłających, które
charakteryzowały się rosnącą populacją (liczba ludności połowie lat 1960. rosła w Turcji w
tempie 2.7% rocznie, Pakistanu - 3.1%, Algierii – 3.1%), a jednocześnie niskim poziomem
zarobków i wysokim bezrobociem (ibidem).
W odbudowującej się Europie przeżywającej boom gospodarczy potrzebne były ręce
do pracy i to w liczbie, której wewnętrzne siły nie były w stanie zaspokoić. Powojenny
napływ miał początkowo przede wszystkim zarobkowy charakter, składał się głównie
z młodych mężczyzn, gotowych podjąć się nisko płatnych, ciężkich i często niebezpiecznych
prac. Poza tym, imigranci nadal byli postrzegani w tradycyjnych kategoriach zjawiska
tymczasowego, czyli przybyszy, których motywacją jest szybki zarobek i powrót do rodziny
zostawionej w ojczyźnie, kiedy skończy się kontrakt czy praca dla której przyjechali i będą
mogli wrócić, jak tylko znowu będzie dla nich miejsce pracy. System zakładał zatem
mobilność między krajem pochodzenia i pobytu warunkowaną zapotrzebowaniem na pracę
cudzoziemców (założenie tymczasowego zatrudnienia i rotacji cudzoziemskich pracowników
jako filar systemu guest workers). I we wczesnym etapie sprawdzał się w praktyce: kiedy
Niemcy doświadczyły recesji w 1967 roku, wielu pracowników cudzoziemskich straciło
2
zatrudnienie i wróciło do swoich ojczyzn, wiedząc że będą mogli z powrotem przyjechać, jak
tylko znajdą nowe zatrudnienie (Hansen 2002:26).
Kluczową rolę w dynamicznym napływie imigrantów odegrały doskonale
zorganizowane systemy rekrutacji cudzoziemskich pracowników, które powstały we Francji,
Niemczech i innych krajach potrzebujących rąk do pracy w fabrykach, na budowach i w
rolnictwie. Pracodawcy zgłaszali zapotrzebowanie do agencji pracy nadzorowanych przez
państwo, które miały swoje filie także za granicą. Philip Martin (2004:227) wspomina, że
niemieccy pracodawcy zgłaszali wolne miejsca pracy do lokalnego biura zatrudnienia, które
pro forma szukało kandydatów w danym regionie, by szybko wysłać odpowiednią informację
do biura prowadzonego w Stambule, przed którym stały długie kolejki chętnych do pracy
Turków. Wybrani otrzymywali roczne prawo pobytu i pracy oraz zapewniony transport do
przyszłego miejsca zamieszkania i pracy. Dzięki sprawnie zorganizowanemu systemowi
rekrutacji pracodawca mógł w ciągu kilku dni od momentu zgłoszenia zapotrzebowania mieć
pracownika
na
stanowisku
i gotowego
do
pracy.
Większość
pracowników
było
rekrutowanych anonimowo (pracodawca podawał tylko charakterystykę zawodową
poszukiwanych pracowników), ale pracodawca mógł także „złożyć zapotrzebowanie” na
konkretnego poszukiwanego pracownika (podając jego nazwisko). Wielu cudzoziemców, by
ominąć kolejki przed biurami rekrutacyjnymi,
przyjeżdżało
do Niemiec jako turyści,
znajdowało tam pracę, i przekonywało pracodawców by zalegalizowali ich zatrudnienie przez
„złożenie zapotrzebowania” konkretnie na nich Martin (2004:227).
Zakres praw cudzoziemców związany z pobytem, pracą i dostępem do świadczeń
socjalnych był zróżnicowany w różnych krajach: więcej praw w takich krajach jak Wielka
Brytania, Holandia Francja czy Belgia mieli imigranci pochodzący z byłych kolonii (Messina
2007:34). Uprawnienia, w związku z główna funkcją imigrantów czyli zatrudnieniem – ściśle
wiązały się z prawami pracowniczymi, które były bardziej rozbudowanymi w krajach o silnej
pozycji związków zawodowych, m.in. w Szwecji. W Niemczech na przykład do końca lat
1960. dostęp do praw socjalnych był ograniczony, cudzoziemscy pracownicy nie mogli
korzystać m.in. ze świadczeń w okresie utraty pracy czy choroby (Boswell 2003:80). Z
czasem sytuacja zaczęła ulegać zmianie i uprawnienia cudzoziemców zostały rozszerzone w
obszarach dostępu do świadczeń socjalnych, edukacji, czy zdrowia (ibidem). W Niemczech
od 1972 roku imigranci mieli zagwarantowane takie same jak pozostali obywatele prawa
uczestnictwa i prawa wyborcze do rad pracowniczych (Betriebsrat), które w miały realny
wpływ na działania podejmowane w danym zakładzie pracy (Thränhardt 2000).
3
Okres od końca wojny do początku lat 1970. charakteryzuje się ogromnym
zapotrzebowaniem na tanią cudzoziemską siłę roboczą. Był to podstawowy i główny czynnik
dynamizujący procesy migracyjne, który wymusił otwartość granic i rynków pracy na
cudzoziemskich pracowników. Polityka migracyjna opierała się przede wszystkim na
regułach wjazdu i pobytu, czyli kontroli granic i legalności pobytu. Dominowała wiara w
tymczasowość migracji regulowaną potrzebami rynku pracy oraz możliwości państwa
regulacji migracji poprzez systemy rekrutacji. Nie podejmowano w tamtym okresie żadnych
działań, których celem byłaby integracja cudzoziemców w obecnym znaczeniu tego słowa,
czyli systemowych świadomych działań wspieranych przez państwo mających na celu
sprawną adaptację społeczno-kulturową do życia w społeczeństwie przyjmującym. Idea, jaka
dominowała aż do lat 1990. bazowała na założeniu, że integracja jest procesem nieuchronnym
i jest kwestią czasu: jeżeli nie pierwsze pokolenie, to na pewno drugie i kolejne, które przejdą
przez proces edukacji i socjalizacji w społeczeństwie przyjmującym – będą wystarczająco
zintegrowane i proces ten nie wymaga dodatkowego specjalnego wsparcia czy zaangażowania
ze strony agend państwowych.
Kryzys ekonomiczny lat 1970.
Kryzys ekonomiczny, jaki miał miejsce na początku lat 1970. stał się punktem
zwrotnym w historii procesów migracyjnych w Europie i wyznaczył początek nowego etapu
myślenia o polityce migracyjnej. Kryzys ten wraz z inflacją i recesją, zbiegł się z wejściem na
rynek pracy generacji powojennego wyżu, a jednocześnie rozwój technologiczny pozwolił na
większe zmechanizowanie przemysłu te i inne czynniki spowodowały gwałtowne obniżenie
się zapotrzebowania na pracę imigrantów. W 1973 roku Niemcy, a rok później Francja,
ogłosiły koniec aktywnej polityki rekrutacyjnej i zatrudniania cudzoziemców. Kolejne rządy
zaczęły głosić hasło „zero imigracji”, czyli całkowitego zamknięcia granic przed napływem
cudzoziemców. W praktyce jednak hasło to nie zostało zrealizowane. Choć napływ
cudzoziemskich pracowników faktycznie został ograniczony, to przez następne dekady nadal
masowo napływali członkowie ich rodzin, a także uchodźcy z Europy Wschodniej, jak
i krajów Trzeciego Świata wykorzystując istniejące możliwości wjazdu związane m.in. z
prawem azylowym (Konwencja Genewska). Czas kryzysu oznaczał także wzrost ksenofobii,
rasizmu i fizycznych ataków wyróżniających się fizycznie cudzoziemców: Turków w
Niemczech czy Pakistańczyków w Wielkiej Brytanii (Moch 1992 :183).
4
Cudzoziemscy pracownicy pomimo utraty pracy nie wrócili do swoich krajów
pochodzenia, wiedząc że w związku ze zmianą polityki państw zachodnich, ponowny
przyjazd będzie trudny – a nawet niemożliwy. Jest to zasadnicza zmiana w porównaniu z
poprzednią dekadą lat 1960. W efekcie zamknięcie granic spowodowało wprost odwrotny
efekt do oczekiwanego: nie dość że imigracja nie ustała, to wielotysięczna populacja
cudzoziemców „utknęła” w krajach pobytu. Otwarte granice zapewniały swobodną cyrkulację
pracowników za pracą, zamknięcie granic spowodowało złamanie podstawowej reguły
funkcjonowania tego systemu i zatrzymanie pracowników cudzoziemskich w krajach
docelowych. Wielu imigrantów zdecydowało się zostać, gdyż liczyli na przeczekanie
kryzysu, a także dlatego że nie mieli po co wracać do swoich krajów o dużo niższym
poziomie życia i rozwoju. Co więcej, imigranci zaczęli sprowadzać swoje rodziny, a rządy nie
mogły temu skutecznie zapobiec. Kluczowa okazała się rola sądów, które broniły prawa do
stałego pobytu oraz prawa do łączenia rodzin (Geddes 2003:22). W 1972 roku niemiecki sąd
konstytucyjny potwierdził, że fakt długoletniego (5 lat i więcej) przebywania imigrantów
ekonomicznych jest wystarczającą podstawą do uzyskania prawa do stałego pobytu, co
równało się zakazowi ciągłego wydawania kolejnych pozwoleń na pobyt tymczasowy. Z kolei
francuski Sąd Najwyższy sprzeciwił się próbom rządu siłowej repatriacji licznej grupy
imigrantów z krajów Maghrebu podejmowanym w latach 1978-1980 (Rea 1995: 183).
Wszystko to spowodowało, że polityka imigracyjna państw Europy Zachodniej
szybko i bardzo konsekwentnie skupiła się na kontroli. Uszczelniono granice państwa, ale
także zmieniono procedurę ubiegania się o status uchodźcy (która np. w Niemczech
zmieniono wcześniej obwiązującą procedurę, która pozwalała na wielokrotne odwoływanie
się od negatywnej decyzji o przyznaniu statusu uchodźcy, co wydłużało procedurę o całe lata)
oraz zredefiniowano pojęcie członka rodziny, który mógł wjechać do kraju powołując się na
prawo do łączenia rodzin (powszechnie przyjęto definicję że takie prawo mają tylko
współmałżonkowie i nieletnie dzieci), wzmocniono mechanizmy kontroli wewnętrznej
i zwiększono nacisk na deportacje nielegalnie przebywających (Brochmann, Hammar 1999).
Niektóre państwa zapewniały pomoc finansową w przypadku dobrowolnego zrzeczenia się
prawa pobytu i finansowały transport całej rodziny do kraju pochodzenia.
Okres początku lat 1970. wyznacza poważną zmianę w polityce państwa wobec
imigrantów: polityka otwartych granic i system sprawnej rekrutacji pracowników
cudzoziemskich został zastąpiony kontrolą granic i legalności pobytu. Tym samym
mechanizmy kontroli i ograniczania napływów stały się pierwszorzędnym i kluczowym
5
elementem polityki imigracyjnej państw europejskich, które nadal w tym okresie pomijały
kwestie związane z integracją.
Lata 1975-1980
Początki lat 1970. wyznaczają nowy rozdział w myśleniu o polityce migracyjnej i
roli państwa w kreowaniu procesów związanych z przepływem ludności. Okres ten wyznacza
nowe wyzwanie związane ściśle z kontrolą migracji, a proces decyzyjny i instytucje
odpowiedzialne za politykę migracyjną zostają bardziej rozbudowane. Oprócz rynku pracy
jako do tej pory kluczowego sektora „rządzącego” migracjami, rosnącą rolę zaczynają
odgrywać także inne kwestie: bezpieczeństwo socjalne i społeczna spójność. Od początku lat
1970. migracje stają się także tematem zainteresowania partii politycznych (Boswell 2003:3).
Pomimo, że napływ cudzoziemskich pracowników faktycznie został ograniczony, to
zmieniła się jego charakterystyka: zamiast pracowników, przez następne dekady masowo
napływali członkowie rodzin, a także uchodźcy z Europy Wschodniej, jak i krajów Trzeciego
Świata. W ramach prawa do łączenia rodzin nastąpił wzrost migrujących kobiet i dzieci.
Imigranci ekonomiczni z braku szansy wjazdu na teren państw Europy Zachodniej zaczęli
wykorzystywać możliwości, jakie daje Konwencja Genewska z 1951 roku regulująca status
uchodźcy. Od końca lat 1970. zaczęła zwiększać się liczba podań o azyl i ochronę (której
szczyt przypadł na kolejne dwie dekady), tworząc grupę tzw. uchodźców ekonomicznych,
których prawdziwym powodem ubiegania się o azyl nie był „uzasadniony lęk przed
prześladowaniem”, jak mówi Konwencja Genewska, ale względy ekonomiczne i brak innej
legalnej możliwości przekroczenia granicy (van Amersfoort 1999:84, Stola 2010: 370).
W okresie coraz bardziej restrykcyjnej polityki imigracyjnej, nasiliła się również imigracja
nielegalna.
W konsekwencji pomimo zaostrzenia prawa imigracyjnego, populacja imigrantów
zwiększyła się w kolejnych latach. Liczba cudzoziemców wzrosła o 13% w RFN (w okresie
1974-1982) i Wielkiej Brytanii (1971-1981), a we Francji o 33% (1969-1981) (Moch
1992:184). Stało się tak głównie przez napływ członków rodzin po zamknięciu granic dla
migracji pracowniczych. Choć władze państw starały się ograniczyć także ten kanał migracji,
to jednak sądy – powołując się na prawo do życia z rodziną jako podstawowe prawo
człowieka – uniemożliwiły te starania i migracje w celu połączenia się z rodziną były nadal
możliwe.
Od lat 1970. wraz z masowym napływem członków rodzin, populacja
cudzoziemców w krajach europejskich zmieniła swój charakter – z tymczasowych
6
pracowników na mniejszości imigranckie, szczególnie kiedy pojawiły się kolejne pokolenia
już urodzone i posiadające obywatelstwo kraju, do którego przyjechali ich rodzice. Miało to
kluczowy wpływ na postrzeganie problemu imigracji i cudzoziemców przez elity polityczne i
społeczeństwa w krajach przyjmujących.
Kiedy państwa Europy Zachodniej zaczęły pod koniec lat 1970. dostrzegać w
imigrantach bardziej stały, a nie tylko tymczasowy element współkształtujący społeczeństwo,
zaczęły stopniowo rozwijać działania, mające na celu większą integrację imigrantów, choć
początkowo skupiły się one jedynie na rozwiązaniach prawnych w obszarze prawodawstwa
antydyskryminacyjnego oraz sferze socjalno-ekonomicznej. Miały one na celu zwiększenie
produktywności imigrantów na rynku pracy poprzez zwiększenie ich szans w dostępie do
rynku pracy, systemu edukacji, nauki języka i szkoleń zawodowych. Realizowano je w
ramach istniejących polityk: edukacyjnej, mieszkaniowej i społecznej (Collison 1993:108).
Nie były to zatem działania specyficznie adresowane do imigrantów, ale dostęp do
istniejących już rozwiązań prawnych i socjalnych z których korzystali do tej pory obywatele,
rozszerzono na imigrantów. Nieco później uwagę swą władze skierowały na większe
zaangażowanie imigrantów w życie lokalnej społeczności oraz włączenie tej grupy do
systemu decyzyjnego poprzez dostęp do różnych instytucji, odpowiedzialnych za politykę
mieszkaniową i społeczną, jednak wciąż brak było działań w obszarze integracji kulturowej
(ibidem).
Lata 1980. to dalsze próby zwiększania kontroli państw nad napływem imigrantów i
uchodźców. Skupiały się one z jednej strony na uszczelnianiu granic, z drugiej na rozwoju
mechanizmów kontroli wewnętrznej oraz ograniczania praw i przywilejów socjalnych dla
rezydujących cudzoziemców (w tym azylantów i uchodźców) (Boswell 2003:23, zob. też
Brochmann 1993, 1998). Potrzeba zamknięcia i kontroli stała w konflikcie z potrzebą
otwarcia związaną z rynkiem pracy -
tzw. „liberalny paradoks” opisany przez Jamesa
Hollifielda (1992). Starano się znaleźć wyjście z tej patowej sytuacji w postaci programów
kwotowych i sezonowego zatrudnienia. Istniejący popyt na siłę roboczą starano się
zaspokajać poprzez programy tymczasowego (sezonowego) zatrudniania pracowników
cudzoziemskich i umowy bilateralne. Francja podpisała takie umowy m.in. z Marokiem,
Tunezją, Jugosławią i Polską uprawniające do przyjazdu i pracy określonej liczby
pracowników sezonowych na okres do 6 miesięcy.
Lata 1990.
7
Silnym bodźcem dla dalszego rozwoju polityki migracyjnej opartej na restrykcjach i
kontroli był powszechny strach przed niekontrolowanymi falami imigrantów ze wschodu
i południa, jaki w krajach Europy Zachodniej stał się powszechny w dekadzie lat 1990.
Zmiany polityczne i niestabilność całego regionu po upadku Związku Radzieckiego oraz
pojawienie się wielu nowych państw, w których rozgorzały wojny domowe, konflikty
etniczne i religijne, a także ich fatalna sytuacja ekonomiczna powodowały masowy odpływ
ich mieszkańców w kierunku bogatszych i stabilnych państwa zachodnich. Wykorzystywali
oni wszystkie dostępne środki by dostać się „na Zachód” od nielegalnego przekroczenia
granicy, przez wizy turystyczne po korzystanie z możliwości złożenia wniosku o azyl
(Messina 2007: 39-46).
Odpowiedzią tych państw było restrykcyjne zaostrzenie polityki imigracyjnej i
azylowej. Wzmocniono kontrolę granic, ograniczono przyznawanie statusu uchodźcy,
zorganizowano także masowe akcje kontroli cudzoziemców przebywających na terenie
państw zachodnich, czego wynikiem były masowe deportacje imigrantów przebywających
tam nielegalnie, choć do tej pory tolerowano ich pobyt (Brochmann 1999:2, Messina
2007:41). W tym okresie państwa Europy Zachodniej musiały pogodzić kilka – czasami
sprzecznych – interesów: popyt na pracę cudzoziemców, trudny do skutecznego
powstrzymania napór migracyjny ze wschodu i południa oraz narastające od lat 1980. antyimigranckie nastroje, szczególnie po prawej stronie sceny politycznej. Imigracja była coraz
częściej przedstawiana jako zagrożenie dla bezpieczeństwa, porządku publicznego,
tożsamości narodowej oraz państwa dobrobytu (Huysmans 2005, ). Choć zorganizowane
grupy anty-imigranckie zaczęły mieć wpływy już w połowie lat 1970., to ich polityczny
rozkwit nastąpił we wczesnych latach 1990., kiedy to ich hasła przejęły prawicowe partie
polityczne, które zaczęły zdobywać coraz więcej wyborców i mieć silniejszą pozycję w
narodowych parlamentach (m.in. w Austrii, Francji, Holandii, Włoszech czy Belgii).
Imigracja w latach 1990. stała się jednym z najważniejszych tematów w kampaniach
wyborczych, co więcej - retoryka anty-imigrancka przestała być domeną radykalnej prawicy i
stała się cechą politycznego mainstream’u (Thraenhardt 1995; Lesińska 2009).
Lata 1990. To czas, w którym państwa Europy Zachodniej zaczęły bardziej
zdecydowanie interesować się tematem integracji imigrantów oraz podejmować konkretne
kroki mające na celu lepsze społeczne zintegrowanie się cudzoziemców ze społeczeństwem
przyjmującym oraz zapobieganie ich marginalizacji ekonomicznej. Do późnych lat 1990. w
wielu krajach powszechnie uważano, że integracja jest kwestią czasu i jeśli nie pierwsze, to
drugie pokolenie – które przeszło ścieżkę edukacji w kraju zamieszkania - z pewnością
8
przyjmie obowiązujące reguły i zaadoptuje się łatwo na rynku pracy. Przekonanie to jednak
nie sprawdziło się w rzeczywistości. Obok polityki kontroli selekcji napływu, priorytetem
stała się polityka integracyjna. Państwa zaczęły organizować i finansować kursy adaptacyjne
i językowe dla cudzoziemców legalnie przebywających na ich terytorium . Pomimo tego, że
działania integracyjne podejmowano już w latach 1970. (szczególnie w krajach
skandynawskich), to dopiero dwie dekady później stały się one systemowe, powszechne i
zaczęły obejmować wiele wymiarów życia imigrantów w nowym kraju: rynek pracy,
mieszkanie, system zabezpieczenia socjalnego, edukację i naukę języka (Stefańska 2008:136).
Podsumowanie
Ewolucja polityki wobec napływu imigrantów w powojennej Europie Zachodniej
kształtuje się jako proces: od polityki szeroko otwartych granic dla cudzoziemskich
pracowników, będącej następstwem dynamicznego rozwoju gospodarczego i silnego popytu
na tanią cudzoziemską siłę roboczą, która zastąpiona została z czasem coraz większymi
ograniczeniami i ścisłą kontrolą napływu imigrantów, po włączenie elementów polityki
integracyjnej, kiedy to zdano sobie sprawę, że integracja ze społeczeństwem przyjmującym
nie jest jedynie kwestią czasu i wymaga wsparcia państwa.
Aż do początku lat 1970. imigranci byli postrzegani jako zjawisko tymczasowe, czyli
przybyszy, których motywacją jest szybki zarobek i powrót do starej ojczyzny. Dla tych
nielicznych, którzy zdecydowaliby się na pozostanie i osiedlenie, przeznaczono tradycyjną
drogę asymilacji, tak jak miało to miejsce w przypadku przedwojennych fal imigrantów.
Tradycyjnie kanały asymilacyjne wypracowane w okresie międzywojennym dla stosunkowo
niewielkich grup napływowych pochodzących z podobnych kulturowo obszarów, nie
sprawdziły się w przypadku nowych fal imigrantów przybyłych masowo w latach 1950. I
kolejnych dekadach z innych kontynentów: Afryki i Azji.
Okres lat 1970-1980 charakteryzował się kryzysem ekonomicznym oraz zmniejszonym
zapotrzebowaniem na cudzoziemską siłę roboczą, co w rezultacie wiązało się z
ograniczeniem liczby imigrantów i kontrolą napływu. Uszczelniono granice państwa, ale
także zredefiniowano pojęcie uchodźcy i członka rodziny, którzy mogli je przekroczyć,
wzmocniono mechanizmy kontroli wewnętrznej i zwiększono nacisk na deportacje
nielegalnie przebywających. Od początku lat 1970. mechanizmy kontroli napływu
imigrantów stały się pierwszym i kluczowym elementem polityki imigracyjnej każdego
państwa.
9
Do kryzysu ekonomicznego wczesnych lat 1970. Państwa Europy Zachodniej nie
przywiązywały wagi do kwestii integracji, traktując cudzoziemskich pracowników jako
element rynku pracy, a nie społeczeństwa oraz przyjmując za pewnik ich powrót do krajów
pochodzenia. Wraz z nieudaną próbą zamknięcia granic przed swobodnym napływem
imigrantów i dostrzeżeniem, że imigranci z tymczasowych pracowników-gości, stali się
stałym elementem społeczeństwa, zmieniło się także podejście rządów do kwestii integracji,
choć początkowo traktowano ją wyłącznie w wymiarze ekonomicznym (działania w obszarze
rynku pracy, praw socjalnych i ekonomicznych). Dopiero w latach 1990. działania
integracyjne w wymiarze społecznym i kulturowym planowane i wdrażane centralnie przez
władze państwowe stały się powszechne w krajach Europy Zachodniej, w postaci m.in.
kursów adaptacyjnych dla cudzoziemców (językowych, wiedzy o społeczeństwie i systemie
prawnym kraju przyjmującego).
Czynniki kształtujące politykę migracyjną:
Do 1970.:
- rynek pracy (wysoki popyt na pracę cudzoziemców),
- brak negatywnych doświadczeń migracyjnych,
- wiara w kontrolę nad procesami migracyjnymi (założenie tymczasowości i cyrkulacji
migrantów oraz ich powrotu do krajów ojczystych).
Od 1970:
- narastająca potrzeba kontroli v. potrzeby rynku pracy,
- prawa człowieka i sądy (polityka azylowa uzależniona od prawa międzynarodowego,
a łączenie rodzin zabezpieczone przez sądy krajowe);
- skupienie się na kontroli zewnętrznej (granice), rozwój mechanizmów kontroli
wewnętrznej),
- początki działań integracyjnych, ograniczonych początkowo tylko do sfery rynku
pracy i integracji ekonomicznej, z czasem poszerzenie ich o strefę społeczno-kulturową.
Literatura
Baldwin -Edwards M., Schain M. (red.), The Politics of Immigration in Western Europe.
Ilford 1994.
10
Boswell Ch., European migration policies in flux : changing patterns of inclusion and
exclusion. Oxford 2003.
Brochmann G., Controlling Immigration in Europe, w: G. Brochmann, T. Hammar (red.),
Mechanism of Immigration Control: a Comparative Analysis of European Regulation
Policies. Oxford 1999.
Brochmann G. European Integration and Immigration from Third Countries. Oslo 1996.
Brochmann G., Controlling Immigration in Europe, w: G. Brochmann, T. Hammar (red.),
Mechanism of Immigration Control: A Comparative Analysis of European Regulation
Policies. Oxford 1999.
Collison S., Beyond Borders. West European Migration Policy Towards the 21st century.
Wyndham 1993.
Geddes A., The Politics of Migration and Immigration in Europe. Sage Publications 2003.
Hansen R., Migration to Europe since 1945: its History and its Lessons, w: S. Spencer (red.),
The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change. Oxford 2003.
Hollifield J. F. (1992), Immigrants, Markets and States. The Political Economy in post-war
Europe. Cambridge: Cambridge University Press.
Huysmans J. The Politics of Insecurity: Fear, Migration and Asylum in the EU. Routledge,
London 2005.
Lesińska M. Populizm a kwestia migracji we współczesnej Europie, w: A. Pacześniak, J.M.
de Waele (red.),
Populizm w Europie – defekt i przejaw demokracji. Oficyna
Wydawnicza, Warszawa 2009.
Martin Ph., Germany: Managing Migration in the Twenty-First Century, w: W.A. Cornelius
(red.), Controlling Immigration. A Global Perspective. Stanford 2004.
Messina A., The Logics and Politics of Post-WWII Migration to Western Europe, Cambridge
University Press 2007.
Moch L. P. Moving Europeans. Migration in Western Europe since 1650. Bloomington 1992.
Rea A., The Social Citizenship and Ethnic Minorities in the European Union, w: M.
Martiniello (red.), Migration, Citizenship and Ethno-National Identities in European
Union. Aldershot 1995.
11
Stefańska R. Między multikulturalizmem a asymilacją? Polityki integracyjne w Europie, w:
(red.) Grzymała –Kazłowska A., Łodziński S. Problemy integracji imigrantów. Koncepcje,
badania, polityki. Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego. Warszawa, 2008.
Stola D., Wielkie migracje w Europie XX wieku, w: M. Koźmiński (red.) Cywilizacja
europejska. Eseje i szkice z dziejów cywilizacji i dyplomacji. Warszawa 2010.
Thränhardt D., Conflict, Consensus and Policy Outcomes: Immigration and Integration in
Germany and the Netherlands, w: R. Koopmans, P. Statham (red.), Challenging
Immigration and Ethnic Relations Politics: Comparative European Perspective. Oxford
2000.
Thränhardt D., The political uses of xenophobia in England, France and Germany, Party
Politics vol.1/1995.
van Amersfoort H., International Migration and Civil Rights: The Dilemmas of migration
Control in an Age of Globalisation, w: E. Guild (red.), The Legal Framework and Social
Consequences of Free Movement of Persons in the EU. London 1999.
12