1 - IPEX

KOMISJA
EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 5.10.2016 r.
COM(2016) 639 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
Ósme sprawozdanie Komisji w sprawie funkcjonowania systemu kontroli dotyczących
tradycyjnych zasobów własnych (2013-2015) (art. 18 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE,
Euratom) nr 1150/2000 z dnia 22 maja 2000 r.)
PL
PL
1.
WPROWADZENIE
Komisja regularnie sporządza sprawozdanie z funkcjonowania
systemu kontroli dotyczących tradycyjnych zasobów własnych
(zwanych dalej „TZW”) dla Parlamentu Europejskiego i Rady1.
Kontrole TZW przeprowadza się na podstawie decyzji Rady
2007/436/WE, Euratom z dnia 7 czerwca 2007 r.2, rozporządzenia
Rady nr 1150/2000 z dnia 22 maja 2000 r.3 oraz rozporządzenia
Rady nr 1026/1999 z dnia 10 maja 1999 r.4.
Tradycyjne zasoby własne
(TZW):
cła
należne
w
przypadku przywozu produktów
z państw trzecich, a także
opłaty wyrównawcze od cukru.
W latach 2013-2015 kwota
udostępniona z tego tytułu
wynosiła ponad 50 mld EUR
(netto). Średnio kwota ta
wynosiła 16,8 mld EUR
rocznie.
W niniejszym ósmym z kolei sprawozdaniu tego rodzaju opisano i przeanalizowano
funkcjonowanie systemu kontroli dotyczących TZW w latach 2013-20155. Sprawozdanie
dotyczy kontroli w zakresie tradycyjnych zasobów własnych przeprowadzonych przez
Komisję w tym okresie i obejmuje:
 kontrole przeprowadzane przez Komisję na miejscu w państwach członkowskich oraz
związane z nimi działania następcze;
 działania następcze dotyczące ustaleń wstępnych Trybunału Obrachunkowego;
 analizę odpisanych należności nieściągalnych;
 postępowanie w przypadku błędów państw członkowskich prowadzących do utraty
TZW;
 zarządzanie bazą danych dotyczących przypadków nadużyć finansowych i
nieprawidłowości (OWNRES);
 prace pilotażowe dotyczące audytu kont A i B przez państwa członkowskie;
 wsparcie na rzecz krajów kandydujących.
2.
RAMY I METODYKA PRZEPROWADZANIA KONTROLI DOTYCZĄCYCH TZW
2.1.
Ramy regulacyjne i operacyjne dotyczące TZW
Odpowiedzialność za pobór TZW przekazano państwom
członkowskim. Państwa członkowskie odprowadzają do budżetu
1
Rodzaje kontroli:
Kontrole aktów wykonawczych:
Art. 18 ust. 5 rozporządzenia nr 1150/2000.
Dz.U. L 163 z 23.6.2007, s. 17.
3
Dz.U. L 130 z 31.5.2000, s. 1−9, zmienione rozporządzeniem Rady nr 1377/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r. (Dz.U. L 367 z
23.12.2014, s. 14).
4
Dz.U. L 126 z 20.5.1999, s. 1.
5
Sprawozdanie dotyczy kontroli przeprowadzonych przez instytucje UE (Komisję i Trybunał Obrachunkowy). Nie obejmuje
natomiast kontroli, które zostały przeprowadzone przez państwa członkowskie i których szczegółowe wyniki są
zamieszczane w rocznym sprawozdaniu sporządzanym na podstawie art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
2
2
UE pobrane należności, przy czym mają prawo zatrzymać,
tytułem kosztów poboru, 25 % wszystkich kwot TZW
udostępnianych Komisji6. Państwa członkowskie mają za zadanie
samodzielnie przeprowadzać kontrole i przedstawiać Komisji
sprawozdania.
Komisja zachowuje jednak istotne uprawnienia kontrolne w tej
dziedzinie. W ramach nadzorowania systemu poboru TZW
Komisja może przeprowadzić kilka rodzajów kontroli: kontrole
aktów wykonawczych, kontrole dokumentów i kontrole na
miejscu. Zadaniem Komisji jest ponadto udzielanie odpowiedzi na
uwagi Trybunału Obrachunkowego zawarte w jego sprawozdaniu
rocznym, sprawozdaniach specjalnych lub ustaleniach wstępnych,
a także na uwagi i zalecenia Parlamentu Europejskiego
formułowane w ramach procedury udzielania absolutorium w
związku z wykonaniem budżetu. Komisja zapewnia właściwe
stosowanie przepisów UE przez państwa członkowskie oraz
składa sprawozdania władzy budżetowej.
kontrole
przepisów
obowiązujących w państwach
członkowskich w odniesieniu do
systemu poboru TZW.
Kontrole dokumentów: analiza
sprawozdań księgowych oraz
wszelkiego rodzaju dokumentów
księgowych
i
plików
pochodzących
od
państw
członkowskich, w tym sprawozdań
państw
członkowskich
dotyczących
nieściągalnych
należności.
Kontrole na miejscu: kontrola
zgodności
z
prawem
UE
systemów
krajowych
oraz
dokumentów
będących
ich
podstawą, zarówno pod względem
kwestii księgowych, jak i celnych.
Kontrole te są przeprowadzane
wspólnie
z
państwem
członkowskim, którego dotyczy
kontrola, lub autonomicznie.
Kontrole Komisji mają trzy szczegółowe cele:
 zapewnienie państwom członkowskim i podmiotom gospodarczym równych
warunków działania, niezależnie od tego, gdzie na obszarze UE odbywa się kontrola
celna towarów. Komisja musi zapewnić jednolite stosowanie unijnych przepisów, tak
aby zapobiec zakłóceniom konkurencji;
 poprawę sytuacji w obszarze poboru. Komisja musi upewnić się, czy państwa
członkowskie dopełniają swoich obowiązków w zakresie poboru i udostępniania
TZW. Państwa członkowskie powinny być proporcjonalnie obciążane skutkami
administracyjnymi i finansowymi;
 informowanie władzy budżetowej. W oparciu o ustalenia pokontrolne Komisja jest w
stanie ocenić skuteczność i staranność państw członkowskich w zakresie poboru i
udostępniania TZW, podjąć kroki niezbędne do poprawy sytuacji oraz przedłożyć na
koniec sprawozdanie władzy budżetowej.
2.2.
Cele i metodyka przeprowadzania kontroli na miejscu dotyczących TZW
Ogólnym celem kontroli dotyczących TZW jest uzyskanie pewności, że procedury stosowane
w państwach członkowskich są zgodne z odpowiednimi przepisami UE oraz że interesy
finansowe UE są odpowiednio chronione. Każdego roku przeprowadza się analizę różnych
zagadnień celnych i rachunkowych.
6
Na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniu 8 lutego 2013 r. uzgodniono, że od dnia 1 stycznia 2014 r. państwa członkowskie
będą zatrzymywać, tytułem kosztów poboru, 20 % pobranych kwot. Powyższe obowiązywać będzie z mocą wsteczną od
dnia wejścia w życie nowej decyzji w sprawie systemów zasobów własnych.
3
Kontrole na miejscu, które przeprowadza Komisja, opierają się na precyzyjnej metodyce i
służą sprawdzeniu, czy procedury są zgodne z normami UE. Kontrole planuje się podczas
sporządzania rocznego planu kontroli. Obejmuje on kilka zagadnień mających stanowić
przedmiot kontroli w jednym lub kilku państwach członkowskich. Podstawę sporządzania
planu kontroli oraz doboru objętych nim zagadnień stanowi analiza ryzyka. Podczas kontroli
stosuje się standardowe procedury dla wszystkich kontroli oraz narzędzia kontrolne
dostosowane do szczególnych potrzeb, tj. kwestionariusze przesyłane z wyprzedzeniem
państwom członkowskim oraz listy kontrolne, w tym programy testowe, używane na miejscu.
Ma to zapewnić przeprowadzanie kontroli i sporządzanie sprawozdań w jednolity sposób.
3.
DZIAŁANIA KONTROLNE KOMISJI W LATACH 2013-2015
W latach 2013-2015 Komisja przeprowadziła 86 kontroli na
podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1150/2000. W sześciu z nich
zastosowano metodę wspólnej kontroli7.
Przyjęto 288 ustaleń, 122 z nich miało bezpośrednie skutki
finansowe (42,36 %), a 63 − skutki regulacyjne (21,88 %). Komisja
podjęła odpowiednie kroki w celu zapewnienia, aby państwa
członkowskie
w
stosownych
przypadkach
przekazywały
odpowiednie kwoty do budżetu UE.
3.1.
86 kontroli, w wyniku
których dokonano 288
ustaleń.
Metoda
wspólnej
kontroli: Rodzaj wspólnej
kontroli, w przypadku
której
służby
audytu
wewnętrznego
państwa
członkowskiego
przeprowadzają kontrolę
(audyt) zgodnie z metodą
zatwierdzoną
przez
Komisję.
Kontrole dotyczące kwestii celnych
W latach 2013 i 2015 przedmiotem kontroli było wprowadzanie towarów na obszar celny
UE. Kontrole dotyczyły przedstawiania towarów organom celnym, definicji, zakresu i
rzetelności deklaracji skróconych przeznaczonych dla czasowego składowania towarów,
zezwoleń na prowadzenie magazynu czasowego składowania towarów, monitorowania
towarów składowanych czasowo, a także terminowego i prawidłowego naliczania należności
celnych.
Sprawozdania tematyczne są często sporządzane w celu skonsolidowania ustaleń
poczynionych w trakcie kontroli w danej sprawie oraz działań następczych. Dyrekcja
Generalna ds. Budżetu sporządziła sprawozdanie tematyczne dotyczące wprowadzania i
przedstawiła je państwom członkowskim reprezentowanym w Komitecie Doradczym ds.
Zasobów Własnych (ACOR) dnia 4 grudnia 2014 r. oraz Grupie ds. Polityki Celnej (CPG)8 w
dniach 16-17 grudnia 2014 r. W wyniku ośmiu kontroli przeprowadzonych w 2013 r. oraz
trzech kontroli przeprowadzonych w 2015 r. stwierdzono, że w państwach członkowskich, w
których przeprowadzono te kontrole, prawidłowo przestrzegano większości określonych
7
Kontrole przeprowadzone w Danii i Austrii.
W skład Grupy Polityki Celnej wchodzą dyrektorzy generalni krajowych organów administracji celnej z każdego z państw
członkowskich.
8
4
celów. Państwom członkowskim przekazano jednak 32 ustalenia. Wśród nich były m.in.
kwestie związane ze zgodnością oraz wnioski o udoskonalenie procedur kontroli.
W latach 2013 i 2014 przedmiotem kontroli była procedura celna dotycząca końcowego
przeznaczenia, którą zbadano w 18 państwach członkowskich. Kontrole obejmowały w
szczególności procedury udzielania zezwoleń, dozór celny, kontrolę zaszeregowania towarów
do przypisanego im końcowego przeznaczenia oraz terminowe i właściwe księgowanie
należności celnych przywozowych. Przekazane ustalenia dotyczyły głównie uchybień w
zakresie zezwoleń na końcowe przeznaczenie oraz w dozorze celnym, niewystarczających
kontroli oraz niespójności w zgłoszeniach celnych.
W 2014 r. przedmiotem kontroli było monitorowanie przez państwa członkowskie
przypadków nadużyć finansowych i nieprawidłowości. Obszary, w których
przeprowadzono kontrole, obejmowały ocenę oraz monitorowanie informacji o ryzyku
związanym z potencjalnymi przypadkami nadużyć finansowych i nieprawidłowości oraz
zarządzanie tymi informacjami, realizację rabatów w odniesieniu do wspólnych
priorytetowych obszarów kontroli oraz terminowe ustalanie i terminowy pobór należności.
Dyrekcja Generalna ds. Budżetu sporządziła sprawozdanie tematyczne w tej sprawie i
przedstawiła je państwom członkowskim na posiedzeniu Komitetu Doradczego ds. Zasobów
Własnych (ACOR) dnia 7 lipca 2015 r. oraz Grupie ds. Polityki Celnej (CPG) – dnia 4
grudnia 2015 r. W wyniku 20 kontroli państwom członkowskim, w których przeprowadzono
kontrole, przekazano 37 ustaleń. Większość państw wymaga usprawnień w procedurach
monitorowania i kontroli w zakresie zarządzania Formularzami Informacji o Ryzyku oraz
zawiadomieniami przekazywanymi w ramach wzajemnej pomocy poprzez terminową
konfigurację kompleksowych profili ryzyka w celu pokrycia stwierdzonego ryzyka. Ustalenia
i związane z nimi działania następcze dotyczyły również staranności danego państwa
członkowskiego, monitorowania kontroli ex-post oraz innych środków następczych.
W 2015 r. pięć kontroli dotyczących zarządzania zawieszeniami i kontyngentami
taryfowymi przeprowadzono w celu zbadania w szczególności, czy zawieszenia i
kontyngenty taryfowe przyznano wyłącznie uprawnionym podmiotom oraz czy przyznano je
w dostępnych ilościach, czy przeprowadzono odpowiednie kontrole celne oraz czy należności
celne zostały prawidłowo naliczone i terminowo udostępnione. Stwierdzono, że większość
państw członkowskich przestrzega przepisów UE, zapewniając jednocześnie odpowiednią
ochronę interesów finansowych UE. Wykryto jednak uchybienia dotyczące zarządzania
kontyngentami taryfowymi, przeprowadzonych kontroli oraz udostępnienia kwot TZW w
przypadku częściowego przydziału kontyngentu lub jego odmowy. Komisja zwróciła się do
odpowiednich państw członkowskich o niezwłoczne usunięcie tych uchybień.
Ponadto w czterech państwach zbadano system zarządzania preferencyjnymi środkami
taryfowymi. W tym przypadku skupiono się na procedurach i warunkach przyznawania
traktowania preferencyjnego, monitorowaniu niekompletnych zgłoszeń oraz przypadków
brakujących dowodów pochodzenia, kontrolach i analizie ryzyka oraz na kolejnych
5
wnioskach o weryfikację pochodzenia. Chociaż ogólnie odpowiednia ochrona interesów
finansowych UE została zapewniona, to uchybienia stwierdzono w odniesieniu do
późniejszych weryfikacji dowodów pochodzenia, a także treści i przetwarzania zgłoszeń
celnych dotyczących towarów posiadających status preferencyjnego pochodzenia. Należy
zauważyć, że w 2014 r. Trybunał Obrachunkowy opublikował sprawozdanie specjalne na ten
temat9.
Państwa członkowskie zasadniczo z zaangażowaniem usprawniają swoje systemy. W
przypadku większości wskazanych powyżej ustaleń państwa członkowskie albo już
przeprowadziły, albo jeszcze kontynuują stosowne działania.
3.2.
Kontrole dotyczące kwestii księgowych
Zarządzanie odrębnym rachunkiem10 oraz korekty na
zwykłym rachunku są często przedmiotem działań kontrolnych
Komisji we wszystkich państwach członkowskich, w których
przeprowadzane są kontrole, w uzupełnieniu głównego
zagadnienia związanego z kwestiami celnymi. Te odrębne
rachunki są cennym źródłem informacji na temat tego, jak
administracje wywiązują się z obowiązków w zakresie
zarządzania
TZW
(ustalenie
należności,
zarządzanie
zabezpieczeniami, monitorowanie poboru, anulowanie należności,
odpisanie należności nieściągalnych). W trzech państwach
członkowskich przeprowadzono kompleksowe kontrole wyłącznie
w tej dziedzinie. Kontrole przeprowadzone w tej dziedzinie w
latach 2013-2015 potwierdziły, że większość błędów występowała
jednorazowo i że błędy systemowe stanowiły wyjątek. Państwa
członkowskie poniosły konsekwencje finansowe wykrytych
nieprawidłowości. Kontrole przeprowadzone przez Komisję
potwierdziły, że ogólna sytuacja poprawia się dzięki presji
wynikającej z kontroli Komisji oraz dzięki wprowadzeniu w
większości państw członkowskich elektronicznych celnych i
księgowych narzędzi informatycznych, które zmniejszają ryzyko
wystąpienia błędów jednorazowych. Państwa członkowskie muszą
nadal dążyć do zapewnienia rzetelnego zarządzania odrębnym
rachunkiem oraz korektami na zwykłym rachunku. Komisja
będzie nadal ściśle monitorować starania państw członkowskich w
dochodzeniu należności.
Państwa członkowskie ujmują
TZW na jednym z dwóch
rachunków:
- zwykły rachunek, gdzie
wpisuje się kwoty odzyskane lub
objęte zabezpieczeniem (te
kwoty są wpłacane do budżetu
UE)
- odrębny rachunek, gdzie
wpisuje się kwoty, które nie
zostały odzyskane lub kwoty
zabezpieczone,
które
zakwestionowano.
System poboru TZW: Wszystkie
systemy i procedury wdrożone
przez państwa członkowskie w
celu zapewnienia ustalenia,
zapisania na rachunku, poboru
i udostępnienia TZW.
Nieściągalne
TZW
muszą
zostać wycofane z odrębnego
rachunku
po
upływie
określonego czasu. Odnośne
kwoty
muszą
zostać
udostępnione
(wypłacone)
Komisji,
chyba
że
brak
możliwości poboru wynika z siły
wyższej lub z powodów, których
nie można przypisać państwu
członkowskiemu.
Szereg kontroli w zakresie wiarygodności sprawozdań dotyczących zwykłego i odrębnego
rachunku przeprowadzono w sześciu państwach członkowskich. Ogólny wniosek był taki, że
obowiązujące procedury sporządzania sprawozdań są zgodne z przepisami UE oraz
9
Sprawozdanie specjalne ETO nr 2: „Czy preferencyjne uzgodnienia handlowe są odpowiednio zarządzane?”.
Zwany również kontem B.
10
6
zapewniają ochronę interesów finansowych UE. Pokontrolne ustalenia dotyczą
jednorazowych błędów i systematycznych uchybień o ograniczonych skutkach finansowych.
Wreszcie, w nawiązaniu do wcześniejszych problemów wykrytych w belgijskim systemie
poboru TZW, audyt zewnętrzny dotyczący procedur odprawy celnej i systemów księgowania
TZW (wymagany przez Komisję) został poddany przeglądowi i uznany za ogólnie
akceptowalny. Audytor zewnętrzny stwierdził, że belgijskie systemy księgowania TZW oraz
wynikające z nich kwoty przekazane Komisji są wolne od istotnych błędów oraz że
stwierdzone błędy (z których niektóre mają skutki finansowe) nie podważają wiarygodności
rachunków. Obecnie monitorowane są działania naprawcze wymagane przez Komisję.
Przegląd audytu zewnętrznego umożliwił natomiast wycofanie zastrzeżenia dyrektora
generalnego co do wiarygodności rachunków belgijskich wyrażonego w jego
poświadczeniach wiarygodności umieszczonych w rocznych sprawozdaniach z działalności
DG ds. Budżetu za lata 2011 i 2012.
4.
DZIAŁANIA PODEJMOWANE W NASTĘPSTWIE KONTROLI KOMISJI
4.1.
Aspekty regulacyjne
W przypadku stwierdzenia wad lub luk w krajowych przepisach wykonawczych lub
administracyjnych przy okazji kontroli, państwa członkowskie są proszone o przedsięwzięcie
niezbędnych kroków, włącznie z tymi o charakterze ustawodawczym lub regulacyjnym, by
dostosować te przepisy do wymogów UE. Takie zmiany stanowią ważny skutek działań
kontrolnych Komisji. Ponadto przyjęte ustalenia są ważnym źródłem informacji na temat
problemów napotykanych przez państwa członkowskie w stosowaniu przepisów celnych i
wpływu tych problemów na TZW.
4.2.
Wynik sporów
Niektóre elementy przepisów prawa pozostają źródłem rozbieżności pomiędzy państwami
członkowskimi a Komisją. W takiej sytuacji Komisja musi wszcząć postępowanie w sprawie
uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej). W latach 2013-2015 Komisja wszczęła lub zakończyła następujące
postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego:
 sprawa nr 2007/2230 (wyrok TSUE11 z dnia 17 lipca 2014 r. Komisja przeciwko
Portugalii, C-335/12): Trybunał podtrzymał stanowisko Komisji i uznał, że władze
krajowe uchybiły ciążącym na nich zobowiązaniom, odmawiając udostępnienia
kwoty z tytułu opłat za nadwyżki cukru niewywiezione po przystąpieniu Portugalii do
Unii. Jako że odsetki za zwłokę w całości uiszczono, sprawa została zamknięta;
 sprawa nr 2013/2103 dotycząca Zjednoczonego Królestwa: państwo członkowskie
odmówiło zrekompensowania straty zasobów własnych spowodowanej bezzasadnym
wydaniem świadectw wywozowych przez Anguillę będącą brytyjskim terytorium
11
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
7
zamorskim. Wezwanie do usunięcia uchybienia zostało wystosowane w dniu 27
września 2013 r., a uzasadniona opinia – w dniu 16 października 2014 r.;
 sprawa nr 2013/2165 dotycząca Niderlandów: państwo członkowskie odmówiło
zrekompensowania straty zasobów własnych spowodowanej bezzasadnym
wystawieniem certyfikatów EUR.1 przez Curaçao i Arubę - terytoria znajdujące się
pod zwierzchnictwem Niderlandów. Wezwanie do usunięcia uchybienia zostało
wystosowane w dniu 21 listopada 2013 r., a uzasadniona opinia – w dniu 16
października 2014 r.;
 sprawa nr 2013/2251 dotycząca Włoch: państwo członkowskie odmówiło
zrekompensowania straty zasobów własnych spowodowanej brakiem odpowiednich
środków mających na celu pobór ustalonych i zaksięgowanych należności celnych.
Sprawa ta jest powiązana ze sprawami dotyczącymi odpisania należności (IT(07) 08917) w zakresie przemytu papierosów. Wezwanie do usunięcia uchybienia zostało
wystosowane w dniu 21 listopada 2013 r., a uzasadniona opinia – w dniu 28 kwietnia
2016 r.;
 sprawa nr 2014/2221 dotycząca Belgii: państwo członkowskie odmówiło
udostępnienia odsetek za zwłokę w czterech przypadkach, w których wymagane
zabezpieczenia okazały się niewystarczające na pokrycie długu celnego. Wezwanie
do usunięcia uchybienia zostało wystosowane w dniu 25 września 2014 r., a
dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia – w dniu 22 października 2015 r.
W swoim wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r. Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu
Trybunał także podtrzymał stanowisko Komisji i stwierdził, że władze krajowe uchybiły
ciążącym na nich zobowiązaniom, odmawiając udostępnienia kwot dotyczących należności
celnych z tytułu przywozu świeżego czosnku, który został objęty błędną wiążącą informacją
taryfową.
Trybunał wydał również kilka decyzji dotyczących wniosków państw członkowskich o
stwierdzenie nieważności wezwań do zapłaty wystosowanych przez służby Komisji. Sąd
uznał, że pismo Komisji wzywające państwa członkowskie do udostępnienia środków
własnych nie stanowi aktu mogącego być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności12.
Przed Trybunałem Sprawiedliwości toczą się obecnie postępowania w sprawie odwołania od
tych decyzji13.
4.3.
Skutki finansowe
W omawianym okresie (2013-2015) Komisja otrzymała dodatkowe wpłaty z tytułu
należności na kwotę ponad 124 mln EUR w następstwie spostrzeżeń, które sformułowała w
sprawozdaniach z kontroli oraz podczas innych działań kontrolnych, a także na skutek
12
Słowenia przeciwko Komisji, sprawa T-585/14; Słowacja przeciwko Komisji, sprawy T-678/14 i T-779/14; Rumunia
przeciwko Komisji, sprawa T-784/14; Hiszpania przeciwko Komisji, sprawa T-841/14.
13
Rumunia przeciwko Komisji, sprawa C-599/15P; Słowacja przeciwko Komisji, sprawa C-593/15P i C-594/15P.
8
ustaleń Trybunału Obrachunkowego oraz decyzji Trybunału Sprawiedliwości w
postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczących
TZW.
Odsetki za zwłokę wpłacone przez państwa członkowskie wynoszą ogółem ponad 104 mln
EUR.
5.
DZIAŁANIA KOMISJI W CELU POPRAWY POBORU TZW
Oprócz kontroli przeprowadzanych na miejscu w państwach członkowskich Komisja ma do
dyspozycji również inne środki, które pozwalają jej nadzorować pobór TZW. Właściwe
wykorzystanie tych środków pozwala zwiększyć skuteczność poboru.
5.1.
Analiza odpisanych należności nieściągalnych
Państwa członkowskie muszą przedsięwziąć niezbędne kroki w celu
udostępnienia TZW, z wyjątkiem przypadków, gdy ich pobór okazuje
się niemożliwy z powodu siły wyższej lub z powodów, których nie
można im przypisać (art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000).
Zgodnie z przepisami UE państwa członkowskie muszą przedstawiać
Komisji
sprawozdania
dotyczące
nieściągalnych
kwot
przekraczających 50 000 EUR, za których nieściągnięcie ich zdaniem
nie ponoszą odpowiedzialności (sprawozdania dotyczące odpisanych
należności), a Komisja przedstawia swoje uwagi dotyczące każdego
sprawozdania. W przypadku niższych kwot nie istnieje wymóg
przedkładania odrębnych sprawozdań, lecz tego rodzaju przypadki są
rutynowo oceniane wyrywkowo podczas kontroli na miejscu
przeprowadzanych przez Komisję.
Aby pomóc państwom członkowskim w ocenie ich potencjalnej
odpowiedzialności finansowej z tytułu nieściągalnych kwot TZW,
Komisja opublikowała dokument roboczy – kompendium –
określający kryteria leżące u podstaw uwag Komisji na temat
sprawozdań dotyczących odpisanych należności w latach 1992-2012.
Dokument roboczy przekazano państwom członkowskim podczas
spotkania ACOR w dniu 6 grudnia 2012 r. Został on zmieniony w dniu
25 czerwca 2013 r. w celu uwzględnienia zmian w przepisach UE oraz
orzecznictwa w zakresie tradycyjnych zasobów własnych.
Sprawozdanie
dotyczące
odpisanych
należności:
Procedura przewidziana w
art. 17 rozporządzenia nr
1150/2000
w
celu
monitorowania potencjalnej
odpowiedzialności
finansowej
państw
członkowskich z tytułu
nieściągalnych kwot TZW
przekraczających 50 000
EUR. W ramach tej
procedury
Komisja
przedstawia swoją opinię
na temat tego, czy pobór
TZW stał się niemożliwy z
przyczyn niezależnych od
państw
członkowskich.
Rozpatrzenie przez Komisję
zgłoszonych spraw ma na
celu ocenę staranności
wykazanej przez państwa
członkowskie
w
wykonywaniu poboru.
Jeżeli państwo członkowskie uzna, że spełnia warunki zwolnienia z obowiązku udostępnienia
Komisji kwot przekraczających 50 000 EUR odpowiadających ustalonym należnościom,
których pobór okazał się niemożliwy, ma ono obowiązek przekazać stosowne informacje
Komisji przy użyciu wielojęzycznej bazy danych WOMIS (Write-Off Management and
9
Information System − system zarządzania odpisami i informacji o odpisach), działającej od
dnia 1 stycznia 2010 r. Narzędzie to, które jest na bieżąco aktualizowane, umożliwia
efektywną i bezpieczną obsługę sprawozdań państw członkowskich.
W okresie 2013-2015 Komisji przekazano 904 sprawozdania14, opiewające łącznie na kwotę
245 523 019 EUR. Po rozpatrzeniu 791 sprawozdań w tym okresie (sprawy w toku i nowe
sprawozdania), opiewających łącznie na kwotę 290 520 371 EUR, Komisja zatwierdziła
zwolnienie z udostępnienia należności w przypadku 106 sprawozdań, obejmujących kwotę
40 831 238 EUR. W przypadku 264 sprawozdań na kwotę 87 273 185 EUR Komisja uznała,
że pobór kwot stał się niemożliwy z przyczyn leżących po stronie danego państwa
członkowskiego. W 12 przypadkach zgłoszenie sprawy do Komisji uznano za nieprawidłowe
lub przedwczesne (5 013 866 EUR). W przypadku ponad połowy rozpatrywanych spraw (409
sprawozdań15, w odniesieniu do których na koniec 2015 r. Komisja wciąż nie przedstawiła
swoich ostatecznych uwag) (157 402 082 EUR)) Komisja musiała zwrócić się do państw
członkowskich o dodatkowe informacje.
5.2.
Postępowanie w przypadku błędów w ustalaniu należności prowadzących do
utraty TZW
W swoim wyroku z dnia 15 listopada 2005 r.16, Komisja przeciwko Danii, Trybunał
podtrzymał stanowisko Komisji zgodnie z którym obowiązek państwa członkowskiego
dotyczący ustalenia należności unijnej z tytułu TZW (a następnie jej udostępnienia) powstaje
z chwilą, gdy warunki przewidziane przepisami celnymi są spełnione w normalnych
okolicznościach. Nie jest zatem konieczne oczekiwanie na faktyczne ustalenie należności.
Ponieważ zwolnienie z udostępnienia jest możliwie tylko wtedy, gdy kwota jest nieściągalna
z powodu siły wyższej lub z powodów, których nie można przypisać państwu
członkowskiemu, państwa członkowskie muszą ponieść konsekwencje finansowe błędów,
które popełniły, niezależnie od momentu faktycznego ustalenia należności, a nawet w
przypadku braku takiego ustalenia.
W oparciu o to orzecznictwo Komisja prowadziła działania następcze dotyczące błędów
administracyjnych popełnionych przez państwa członkowskie ze szkodą dla interesów
finansowych UE w latach 2013-2015 (kontrole na miejscu, decyzje krajowe w sprawie
zwrotu lub umorzenia należności z powodu błędu administracyjnego itp.). Dzięki temu w
latach 2013-2015 Komisja zażądała od państw członkowskich udostępnienia kwoty 32 704
818 EUR.
W swoim wyroku C-334/08 z dnia 8 lipca 2010 r., Komisja przeciwko Włochom, Trybunał
wyjaśnił również, że państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za udostępnienie
TZW od dnia, w którym należna kwota powinna była zostać udostępniona, jeżeli nie
popełniono by błędu administracyjnego. Odsetki za zwłokę oblicza się odpowiednio.
14
W tym przypadki, w których państwa członkowskie zwróciły się o ponowną ocenę.
W tym przypadki, w których państwa członkowskie zwróciły się o ponowną ocenę.
16
Sprawa C-392/02.
15
10
5.3.
Baza danych OWNRES
Zgodnie z rozporządzeniem nr 1150/2000 państwa członkowskie muszą przekazywać
Komisji informacje dotyczące przypadków nadużyć finansowych i nieprawidłowości, gdy
kwoty należności przekraczają 10 000 EUR. Informacje te przekazywane są za pomocą bazy
danych OWNRES, która jest zarządzana i utrzymywana przez Komisję.
Zapewnia ona Komisji istotne informacje, które są konieczne do monitorowania poboru i
przygotowania kontroli na miejscu. Jest ona również wykorzystywana przez Urząd ds.
Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) do różnego rodzaju analiz, a zgłaszane dane
podlegają szczegółowej ocenie w rocznym sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu
Europejskiego i Rady w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej –
Zwalczanie nadużyć finansowych.
5.4.
Projekt pilotażowy dotyczący audytu kont A i B przez państwa członkowskie
Oprócz dokonywania wspólnych ustaleń audytowych z Danią i Austrią Komisja uczestniczy
również w realizacji projektu pilotażowego dotyczącego audytów zarządzania kontami A i B,
które mają być przeprowadzone przez państwa członkowskie we własnym zakresie, a
następnie poddane ocenie przez służby Komisji. W 2012 r. powołano grupę projektową na
rzecz wspólnej kontroli zgodnie z tym, co przewidziano w programie działań „Cła 2013”.
Reprezentowanych było w niej 13 państw członkowskich. Grupa opracowała zalecenia
dotyczące wspólnych celów oraz narzędzi kontrolnych dla służb audytu wewnętrznego (lub
służb przeprowadzających kontrole dotyczące TZW) administracji krajowej. W 2014 r.
uruchomiono pilotażowy audyt systemów księgowania TZW, przy udziale pięciu państw
członkowskich (Bułgarii, Estonii, Chorwacji, Włoch i Słowenii). Państwa członkowskie
uczestniczące w audycie przedłożyły swoje sprawozdania w ostatnim kwartale 2014 r.
Następnie w tych państwach członkowskich Komisja przeprowadziła kontrole na miejscu,
aby potwierdzić dokonane przez te państwa ustalenia z audytu pilotażowego. Komisja
opracowała oddzielne sprawozdania dla każdego państwa członkowskiego, w których
przedstawiła ogólne wnioski płynące z projektu pilotażowego.
Wyniki były zasadniczo pozytywne, lecz zidentyfikowano kilka obszarów, które wymagają
dalszych prac i rozważań. W tego rodzaju wspólnych działaniach wymagane jest większe
doświadczenie. W tym celu w 2016 r. uruchomiono drugi projekt pilotażowy dotyczący
systemu księgowania TZW.
5.5.
Działania w zakresie monitorowania prowadzone wobec państw przystępujących
do UE
Komisja zapewnia pomoc techniczną krajom kandydującym mającą na celu wzmocnienie
zdolności administracji i wdrożenie systemów niezbędnych do wdrożenia unijnego dorobku
prawnego w odniesieniu do TZW po przystąpieniu tych państw do UE. W tym celu ocenia się
również przygotowanie krajów kandydujących.
11
W tym zakresie w 2013 r. Komisja przeprowadziła swoją ostatnią misję przygotowawczą w
ramach negocjacji akcesyjnych dotyczących Chorwacji. Dzięki tej misji informacyjnej
Komisja uzyskała wystarczającą pewność co do zdolności administracji Chorwacji do
stosowania unijnego dorobku prawnego. Pomoc techniczną w postaci warsztatów
dotyczących zasobów własnych zapewniono Islandii i Czarnogórze. Islandia wycofała swój
wniosek o członkostwo w UE, a pomoc techniczna nadal zapewniana jest Czarnogórze.
6.
OGÓLNA OCENA SYSTEMU KONTROLI
Podobnie jak w poprzednich latach ustalenia dokonane w okresie 2013-2015 potwierdzają
korzyści i zapewnienie, jakie Unia Europejska uzyskuje z systemu kontroli TZW. W swoich
sprawozdaniach rocznych Trybunał Obrachunkowy również uznał ten system za skuteczny
dla ochrony interesów finansowych UE.
Głównym celem kontroli dotyczących TZW prowadzonych przez Komisję jest zapewnienie
przestrzegania ram regulacyjnych UE w zakresie TZW oraz przekazywanie TZW do budżetu
UE przez państwa członkowskie w odpowiednim terminie i w pełnej wysokości. Skutek
finansowy kontroli, o których mowa powyżej, jest istotny i wyraźnie usprawnia pobór i
przekazywanie TZW do budżetu UE. Jednocześnie kontrole wyraźnie przyczyniają się do
lepszego przestrzegania przepisów UE. W wyniku ustaleń z kontroli przeprowadzonych
przez Komisję państwa członkowskie regularnie aktualizują własne przepisy i procedury lub
wprowadzają nowe. Stanowisko Komisji dotyczące ochrony interesów finansowych UE w
zakresie wdrażania ram prawnych dotyczących zasobów własnych stale znajduje
potwierdzenie w orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości. Wreszcie ustalenia z kontroli
Komisji mają wpływ na proces legislacyjny m.in. dzięki identyfikowaniu luk prawnych i ich
skutków.
Ogółem kontrole dotyczące TZW przeprowadzane przez Komisję w znacznym stopniu
przyczyniają się do lepszej ochrony interesów finansowych UE dzięki sprawnemu
monitorowaniu udostępniania TZW przez państwa członkowskie w odpowiednim terminie i
w pełnej wysokości.
7.
WNIOSEK
Wyniki odnotowane w latach 2013-2015 wskazują, że kontrole dotyczące TZW
przeprowadzane przez Komisję oraz systematyczne monitorowanie stwierdzonych uchybień
są w dalszym ciągu niezbędnymi i skutecznymi środkami mającymi na celu usprawnienie
poboru TZW i gwarantujące odpowiednią ochronę interesów finansowych UE w tej
dziedzinie.
Kontrole są w dalszym ciągu kluczowym narzędziem wpływającym na przestrzeganie
przepisów UE. Ich skutek finansowy jest znaczny, o czym świadczy dodatkowa kwota netto
przekazana do budżetu UE (w tym płatności z tytułu należności nieściągalnych z przyczyn
leżących po stronie państw członkowskich i opłaty z tytułu odpowiedzialności finansowej
państw członkowskich za błędy popełnione przez administracje krajowe) w wysokości ok.
12
348 mln EUR w latach 2013-2015. Stwarza to znaczne zachęty do przekazywania TZW do
budżetu UE w odpowiednim terminie i w pełnej wysokości. Ponadto kontrole te przyczyniają
się do zapewnienia równego traktowania wszystkich państw członkowskich, zarówno z
punktu widzenia stosowania przepisów celnych i księgowych, jak i z punktu widzenia
ochrony interesów finansowych UE, dzięki potężnemu mechanizmowi służącemu do
zwalczania szkodliwych zakłóceń konkurencji i im zapobiegania.
Od dnia 1 maja 2016 r. obowiązują nowe przepisy celne17, a po ratyfikacji przez państwa
członkowskie nowe ramy prawne dotyczące zasobów własnych na lata 2014-2020 będą
stosowane z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2014 r. W obu przypadkach wymagane jest
kontynuowanie przez Komisję działań kontrolnych dotyczących TZW w sposób
zdecydowany i skuteczny.
17
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiające unijny
kodeks celny; rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/2446 z dnia 28 lipca 2015 r. uzupełniające rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych
przepisów unijnego kodeksu celnego; rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2015/2447 z dnia 24 listopada 2015 r.
ustanawiające szczegółowe zasady wykonania niektórych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) nr 952/2013 ustanawiającego unijny kodeks celny.
13