Pełna wersja analizy do pobrania (PDF

2015 / 7
Zbigniew Czachór, Adam Jaskulski
Polska wobec kryzysu
migracyjnego w Europie
Masowa imigracja będzie dla Europy problemem. Czy tego chcemy,
czy nie Polska musi się zaangażować w jego rozwiązanie. Izolacjonizm
i uznanie, że liczy się tylko strach o własny elektorat, to krótkowzroczna
polityka.
Przedmiot i cel analizy
Przedmiotem analizy jest obecna polityka migracyjna Polski w kontekście
kryzysu migracyjnego w Europie. W analizie znalazły się też odniesienia
do działań instytucji Unii Europejskiej i wybranych państw członkowskich,
zmierzające do jego zakończenia.
W ujęciu generalnym celem niniejszej publikacji jest funkcjonalna analiza
stanowiska Polski wobec europejskiego kryzysu migracyjnego oraz projekcja przyszłego stanowiska Polski w tej kwestii. Stanowisko to powinno
uwzględniać długofalowe interesy naszego kraju.
Z uwagi na powyższe do celów cząstkowych analizy zaliczyć można:
• ocenę działalności instytucji Unii Europejskiej i wybranych państw
członkowskich w trakcie kryzysu migracyjnego;
• wypracowanie perspektywy optymalnego pozycjonowania Polski
w Unii Europejskiej w obliczu europejskiego kryzysu migracyjnego;
Analiza
• zaproponowanie wniosków i rekomendacji odnoszących się do polityki prowadzonej przez władze Polski na forum UE oraz na scenie wewnątrzkrajowej w przedmiotowej kwestii.
Metodologia zastosowana w analizie
W przygotowanym opracowaniu zastosowano metodę analizy funkcjonalnej i decyzyjnej, opartej na następujących założeniach:
• podejmowane przez Polskę reakcje i działania mają przynosić nam
korzyść;
• wszystkie fakty, wydarzenia muszą być naświetlone rzeczowo
i bezstronnie;
• dominować musi racjonalizm i zdrowy rozsądek prowadzący do skutecznej aktywności.
Podejście to uzupełnione o analizę instytucjonalno-prawną pozwala badać w sposób usystematyzowany i precyzyjny wszystkie determinanty
prawa i polityki migracyjnej Unii Europejskiej i Polski, a tym samym złożoność konsekwencji wynikających z dynamicznego podejścia do problematyki migracji oraz relacji pomiędzy polityką na poziomie unijnym
i krajowym.
Analiza daje odpowiedzi na pytanie, jak poradzić sobie z zaistniałą sytuacją nie tylko w relacjach wewnętrznych, ale także w systemie Unii
Europejskiej.
W ujęciu metodycznym oparto się na bardzo szczegółowym przeanalizowaniu wszystkich najważniejszych (nawet najdrobniejszych) stwierdzeń
i sformułowań zawartych w badanym materiale (akty prawne, dokumenty, sposób postępowania, wypowiedzi i wystąpienia etc.).
Statystyka
Łączna liczba przebywających na Bliskim Wschodzie i w Maghrebie
uchodźców i innych osób znajdujących się pod opieką UNHCR (Urzędu
Wysokiego Komisarza NZ ds. Uchodźców) przekracza 16 milionów i stale
rośnie. W państwach ościennych Syrii znajduje się obecnie ponad 4 mln
2
Łączna liczba
przebywających na
Bliskim Wschodzie
i w Maghrebie
uchodźców i innych osób
znajdujących się pod
opieką UNHCR przekracza
16 milionów i stale rośnie.
syryjskich uchodźców. Na Bliskim Wschodzie i w Maghrebie przebywają
także uchodźcy i imigranci z innych państw.
Według Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji (IOM) liczba przybywających do Europy była w 2015 roku prawie pięciokrotnie wyższa niż
w roku 2014 i najwyższa od zakończenia II wojny światowej.
Najwięcej migrantów i uchodźców, a było to ponad 821 tys., przedostało się do unijnej Europy szlakami nieregularnymi (nieoficjalnymi, nielegalnymi) przez Grecję. Na drugim miejscu znalazły się Włochy, gdzie
trafiło ok. 150 tys., a na trzecim Bułgaria z ok. 30 tys. osób. Do pozostałych państw UE dotarło ich znacznie mniej: do Hiszpanii, na Cypr i Maltę.
Warto dodać, że w raporcie opublikowanym w styczniu 2016 r. FRONTEX (Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej) naliczył
w III kwartale 2015 roku blisko 610 tys. nielegalnych przekroczeń granicy
w regionie Bałkanów Zachodnich.
Zdaniem FRONTEX-u w IV kwartale 2015 roku liczba nielegalnych przekroczeń granicy w Europie wyniosła 978 300, czyli najwięcej od 2007 roku,
w którym to rozpoczął działanie Frontex Risk Analysis Network (FRAN).
Poza tym według raportu Komisji Europejskiej powołującej się na dane
opublikowane przez Biuro Wysokiego Przedstawiciela ds. Uchodźców,
w listopadzie 2015 r. w Turcji przebywało prawie 2,8 mln uchodźców pochodzących głównie z Syrii (około 2,5 mln), a także Afganistanu, Iranu
i Iraku, którego obywatele najczęściej występują do władz o przyznanie
azylu.
Narastający radykalizm
Radykalizm definiujemy generalnie jako stan bezkompromisowości i stanowczości. W sferze polityki skutkuje postulatem wprowadzenia zasadniczych, wręcz skrajnie odmiennych od dotychczasowych, rozwiązań
prawnych. Bezkompromisowość dotyczy tu przede wszystkim doboru
zdecydowanych i natychmiastowych celów i środków działania.
3
Radykalizm określa się też poprzez głos buntu czy sprzeciwu. Nie opiera się on często na żadnej konkretnej ideologii, a odwołuje się do resentymentu rozumianego jak żal, uraza i niechęć żywiona do drugiego
człowieka. Wykracza poza racjonalność i umiar. Dziś bez wątpienia w Europie czy też Unii Europejskiej narasta radykalizm. Przybiera on kształt populizmu lub nacjonalizmu, niosącego za sobą sprzeciw wobec integracji
europejskiej, dyskryminację i ksenofobię.
W kontekście gwałtownych procesów migracyjnych radykałowie podkreślają, że „obcy” występują przeciwko zdobyczom cywilizacji krajów, do których przybywają (takim jak religia chrześcijańska, kultura,
edukacja, normy obyczajowe). Na dodatek twierdzą, że migrujące
zbiorowości zabierają „rdzennym” Europejczykom miejsca pracy oraz
świadczenia socjalne. Uszczuplają ich dobrobyt i zagrażają poczuciu
bezpieczeństwa.
Antyimigranccy radykałowie w walce o rząd dusz uczynią wszystko, aby
przekonać nas, że na granice Unii Europejskiej i jej państw członkowskich
napierają „barbarzyńcy”, przynoszący nowe obyczaje i wizje świata. To
zaś, zdaniem radykałów, prowadzić musi do nieakceptowanego pluralizmu tożsamości, zwanego multikulturalizmem (wielokulturowością).
Najlepszą egzemplifikacją wzrostu nastrojów radykalnych stały się wydarzenia, do których doszło w Kolonii w trakcie imprezy sylwestrowej
2015/2016. Chodzi o serię ponad tysiąca napadów na kobiety, z których
duża część miała mieć podłoże seksualne.
Prawicowe media natychmiast oskarżyły o to imigrantów/uchodźców
przybyłych do Niemiec w trakcie ostatniego roku. W reakcji na to wzrosła popularność partii Alternativ für Deutschland (AfD), która sprzeciwia
się ich przyjmowaniu. W lutym 2016 r. popierało ją aż 12 proc. Niemców.
Jedną z przyczyn tego wzrostu popularności jest strach obywateli Niemiec, że przybywający na ich terytorium imigranci zasilą szeregi przestępców i terrorystów.
Tak definiowany i postrzegany radykalizm:
• wzmacnia postawy eurosceptyczne i „euronegacyjne”;
4
Antyimigranccy
radykałowie w walce
o rząd dusz uczynią
wszystko, aby przekonać
nas, że na granice
Unii Europejskiej i jej
państw członkowskich
napierają „barbarzyńcy”,
przynoszący nowe
obyczaje i wizje świata.
• rozprzestrzenia się intensywnie wśród szerokich grup społeczeństw
państw członkowskich UE, także w Polsce;
• sprawia, że rządy krajów członkowskich (także Polski) usztywniają swe
stanowiska względem prób rozwiązania problemu migracyjnego
w Europie;
• w obliczu sporów między państwami a instytucjami UE (głównie Komisją Europejską) prowadzi do izolacjonizmu i prób renacjonalizacji w ramach systemu integracji europejskiej;
• musi być brany w wypracowaniu stanowiska polskiego rządu i opozycji w dokonywaniu korekt w polskiej polityce europejskiej i, szerzej,
zagranicznej.
Antykryzysowa technokracja w działaniu
W obliczu narastającego kryzysu 13 maja 2015 r. Komisja Europejska zaproponowała przyjęcie Europejskiego Programu w zakresie Migracji.
Dwa tygodnie później przedstawiła pierwszy pakiet dotyczący jego realizacji obejmujący wnioski w sprawie:
• relokacji 40 tys. osób z Grecji i Włoch;
• przesiedlenia 20 tys. osób spoza UE;
• planu działania UE przeciwko przemytowi migrantów;
• potrojenia środków finansowych i sprzętu wykorzystywanego w operacjach poszukiwawczych i ratowniczych na morzu.
Aby wesprzeć państwa członkowskie w rejestracji migrantów, przedłożono również wytyczne w kwestii odcisków palców.
9 września 2015 r. Komisja Europejska przedstawiła drugi pakiet dotyczący realizacji tego programu. Pakiet obejmował projekty:
• relokacji dodatkowych 120 tys. osób ubiegających się o azyl z państw
członkowskich UE, narażonych na szczególną presję migracyjną;
• stałego kryzysowego mechanizmu relokacji;
• europejskiego wykazu bezpiecznych państw pochodzenia;
• planu działania dotyczącego powrotów;
• podręcznika powrotów;
• -utworzenia funduszu powierniczego na rzecz Afryki o łącznym budżecie wynoszącym 1,8 mld euro.
5
Komisja Europejska zdając sobie sprawę z sytuacji, która powstała na
zewnętrznej granicy UE, a szczególnie na granicy terytorialnej morskiej
Grecji, przeprowadziła zimą 2015 r. szereg niezapowiedzianych kontroli
(wizyt monitorujących) na grecko-tureckiej granicy lądowej oraz na wyspach Chios i Samos. W ich wyniku stwierdzono „poważne niedociągnięcia w zarządzaniu granicą zewnętrzną w Grecji”.
Powyższa krytyczna konstatacja upoważnia formalnie Komisję Europejską do podjęcia stosownej reakcji. W sytuacji gdy państwo członkowskie
„poważnie zaniedbuje swoje obowiązki wynikające z przepisów Schengen” oraz jeśli istnieją „poważne niedociągnięcia w przeprowadzaniu
kontroli na granicy zewnętrznej”, Komisja może przedstawić zalecenia
do przyjęcia przez Radę w sprawie działań naprawczych.
Aby zapewnić przestrzeganie tych wytycznych, na mocy art. 19a kodeksu granicznego Schengen Komisja może zalecić, by oceniane państwo
podjęło pewne środki szczególne. Mogą one obejmować rozmieszczenie zespołów europejskiej straży granicznej lub przedłożenie planu
strategicznego, określającego, w jaki sposób państwo członkowskie wykorzysta własny personel i sprzęt do wyeliminowania niedociągnięć.
Wnioski Komisji muszą zostać przyjęte przez komitet państw członkowskich większością kwalifikowaną. Oceniane państwo członkowskie ma
następnie trzy miesiące na zakończenie działań naprawczych.
Jeżeli po upływie trzech miesięcy poważne niedociągnięcia nadal występują, a podjęte środki okazują się niewystarczające, Komisja może
wszcząć procedurę przewidzianą w art. 26 kodeksu granicznego Schengen. Na mocy art. 26 kodeksu granicznego Schengen, jeżeli środki przewidziane w art. 19a są nieskuteczne, Rada może, w oparciu o wniosek
Komisji, zalecić, by jedno lub więcej państw członkowskich przywróciło
kontrole graniczne na wszystkich swoich granicach wewnętrznych lub
na ich określonych odcinkach jako środek ostateczny w celu ochrony
wspólnych interesów strefy Schengen.
Zalecenie Rady musi zostać przyjęte większością kwalifikowaną. Zgodnie
z art. 26 oraz w wyjątkowych okolicznościach opisanych powyżej kontro-
6
Rada może, w oparciu
o wniosek Komisji, zalecić,
by jedno lub więcej
państw członkowskich
przywróciło kontrole
graniczne na wszystkich
swoich granicach
wewnętrznych lub na ich
określonych odcinkach...
le mogą zostać przywrócone na okres nie dłuższy niż sześć miesięcy. Stosowanie tego środka może być przedłużane o kolejne sześciomiesięczne
okresy do maksymalnie dwóch lat. Powyższe decyzje z powodów politycznych nie zostały podjęte, ale ryzyko ich wprowadzenia nadal istnieje.
10 lutego 2016 r. Komisja Europejska zaprezentowała najnowsze sprawozdanie z realizacji Europejskiego Programu w zakresie Migracji, podsumowując postępy w realizacji działań podjętych w odpowiedzi na kryzys
związany z uchodźcami i migracją we Włoszech, Grecji i wzdłuż szlaku
zachodnio-bałkańskiego. W dokumencie tym wyeksponowano opóźnienia w tworzeniu punktów szybkiej rejestracji migrantów (tzw. hotspotów) w Grecji i Włoszech, zbyt powolny proces relokacji uchodźców oraz
konieczność przywrócenia prawidłowego zarządzania granicami.
Na przełomie lutego i marca 2016 r. rozpoczęła się też w całej Unii debata dotycząca projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
UE z 15 grudnia 2015 r., gdzie:
• określa się ogólne zasady europejskiego zintegrowanego zarządzania
granicami;
• ustanawia się Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną oraz Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej powstałą na bazie
FRONTEX-u.
Celem tego projektu jest zapewnienie bardziej zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi UE, między innymi poprzez przyznanie
Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (EASGiP) szerszych
kompetencji w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi i powrotów
niż przyznane obecnie FRONTEX-owi.
EASGiP przyznano dodatkowe kompetencje niezbędne do skutecznego wdrażania zintegrowanego zarządzania granicami na poziomie Unii,
likwidacji niedociągnięć zarządzania granicami na poziomie krajowym
oraz reagowania na bezprecedensowe przepływy migracyjne, takie jak
te, które dotknęły granice zewnętrzne Unii Europejskiej w 2016 roku. Komisja Europejska zaproponowała też Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE nowe rozporządzenie dotyczące wzmocnienia kontroli z użyciem
odpowiednich baz danych na granicach zewnętrznych.
7
3 marca 2016 r. Przewodniczący Rady Europejskiej Donald Tusk, przebywając w Grecji, powiedział: „Pragnę się zwrócić do wszystkich nielegalnych
migrantów ekonomicznych, niezależnie skąd jesteście: nie przybywajcie do
Europy. Nie wierzcie przemytnikom. Nie ryzykujcie waszego życia i pieniędzy”. Donald Tusk zapowiedział też, że UE zacznie repatriacje nielegalnych
imigrantów do krajów pochodzenia, a „przepisy strefy Schengen zaczną
obowiązywać na nowo”. Nawiązał tym samym do projektu Komisji Europejskiej, zawierającego plan rewitalizacji strefy Schengen.
Głównym celem tego planu jest zapobieżenie rozpadowi systemu Schengen. Komisja wyliczyła, że likwidacja Schengen spowodowałaby dla niektórych państw, w tym Polski, wzrost kosztów transportu lądowego o nawet
0,5 mld euro rocznie, utratę milionów turystów w państwach Schengen
o wartości 1,2 mld euro czy wzrost kosztów dla budżetów państw członkowskich o co najmniej (łącznie) 1,1 mld euro z uwagi na obsługę dodatkowych punktów kontrolnych.
W kilka dni później 7 marca 2016 r. odbył się szczyt Rady Europejskiej z udziałem premiera Turcji poświęcony próbom rozwiązaniu kryzysu migracyjnego.
W jego trakcie we wspólnej deklaracji postanowiono, że Turcja podejmie
próbę zatrzymania napływu migrantów do Europy ze swego terytorium.
W zamian otrzymała zapewnienie znaczącego przyspieszenia negocjacji
akcesyjnych oraz liberalizacji wizowej, a także dużą pomoc finansową.
Rozmowy w tej sprawie kontynuowano w trakcie posiedzenia Rady Europejskiej 17-18 marca, kiedy to udało się zawrzeć porozumienie z Turcją na
rzecz powstrzymania fali uchodźców. Podstawą umowy jest:
• turecka zgoda na przyjęcie z powrotem wszystkich migrantów, którzy dotrą z tego kraju do Grecji;
• zobowiązanie krajów UE do przyjmowania syryjskich uchodźców bezpośrednio z obozów w Turcji;
• ustępstwo UE na rzecz otwarcia kolejnych rozdziałów negocjacji akcesyjnych Turcji;
• uzyskanie przez Turcję funduszy mających na celu powstrzymanie fali
uchodźców, a także zapewnianie im lepszych warunków na miejscu (ok.
6 mld euro);
• przyspieszenie liberalizacji wizowej dla obywateli Turcji.
8
...likwidacja Schengen
spowodowałaby dla
niektórych państw, w tym
Polski, wzrost kosztów
transportu lądowego
o nawet 0,5 mld euro
rocznie...
W odpowiedzi na efekty szczytu UE Komisja Europejska zaproponowała
zmianę decyzji z 2015 r. w sprawie relokacji uchodźców. Unia ma teraz
przyjmować syryjskich uchodźców bezpośrednio z tureckich obozów. Za
każdego odesłanego z Grecji Syryjczyka UE ma przyjąć jednego syryjskiego uchodźcę z Turcji.
W kwietniu 2016 r. Komisja Europejska przedstawiła kolejny plan zreformowania wspólnego europejskiego systemu azylowego (CEAS) zwanego systemem dublińskim. Określiła pięć obszarów priorytetowych.
Wspólny europejski system azylowy powinien zostać strukturalnie ulepszony przez, po pierwsze, ustanowienie zrównoważonego i sprawiedliwego systemu ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego
za osoby ubiegające się o azyl. Aby skuteczniej radzić sobie z dużą
liczbą przybywających migrantów i zapewnić sprawiedliwy podział odpowiedzialności, Komisja może zaproponować zmianę rozporządzenia
dublińskiego. Może to uczynić bądź to w formie usprawnienia i uzupełnienia go o korekcyjny mechanizm zwiększający sprawiedliwość
obciążeń, bądź też poprzez przejście na nowy system według klucza
podziału.
Po drugie, osiągnięcie większej konwergencji i ograniczenie turystyki azylowej (asylum shopping). Komisja zamierza przedstawić wniosek
w sprawie dalszej harmonizacji procedur azylowych, aby zapewnić
bardziej ludzkie i równe traktowania w całej UE oraz ograniczyć czynniki przyciągające, które kierują migrantów do kilku określonych państw
członkowskich. Komisja może przedstawić wniosek w sprawie nowego rozporządzenia zastępującego dyrektywę w sprawie procedur
azylowych oraz nowego rozporządzenia, które ma zastąpić dyrektywę w sprawie kwalifikowania. Mogą zostać również zaproponowane
ukierunkowane zmiany dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania
migrantów.
Po trzecie, zapobieganie wtórnym przepływom w obrębie UE. W celu
zapewnienia, że system dubliński nie zakłócą nadużycia i turystyka azylowa, Komisja może zaproponować środki mające na celu zniechęcanie do nielegalnych wtórnych przepływów i karanie za takie działania.
9
W szczególności niektóre prawa będą mogły być uzależnione od rejestracji, pobierania odcisków palców i pobytu w państwie UE przypisanym
wnioskującemu.
Po czwarte, nowe uprawnienia unijnej agencji ds. azylu. Komisja może
przedstawić wniosek w sprawie zmiany uprawnień Europejskiego Urzędu
Wsparcia w dziedzinie Azylu. Obejmowałoby to stosowanie mechanizmu
podziału w ramach zreformowanego systemu dublińskiego, monitorowanie przestrzegania przez państwa członkowskie unijnych przepisów
w sprawie azylu, określanie środków mających na celu usunięcie niedociągnięć, a także zdolność do podejmowania środków operacyjnych
w sytuacjach awaryjnych.
Po piąte, wzmocnienie systemu Eurodac. Aby wesprzeć stosowanie zreformowanego system dublińskiego, Komisja może zaproponować dostosowanie systemu Eurodac, jak również rozszerzenie jego celu, tak by
ułatwić walkę z nielegalną imigracją, usprawnić przechowywanie i wymianę odcisków palców oraz wspierać powroty.
Prezydencja Holandii. Jak (nie) radzić sobie z kryzysem
Najważniejszym zadaniem prezydencji holenderskiej stało się szybkie wypracowanie i przyjęcie wspólnego unijnego stanowiska w sprawie zabezpieczenia granic zewnętrznych UE.
Równoległym wyzwaniem prezydencji było przyśpieszenie relokacji uchodźców w UE i rozwiązanie kryzysu uchodźczego w Europie.
W tej sprawie rząd holenderski podkreślał konieczność sprawiedliwego podziału obciążeń migracyjnych, zauważając, że solidarność unijna
powinna iść w parze z odpowiedzialnością zbiorową. Holandia w programie prezydencji zauważyła też niepokojący problem narastającego
eurosceptycyzmu.
Państwa członkowskie za pośrednictwem prezydencji holenderskiej
w Radzie UE zwróciły się na początku 2016 r. do Komisji Europejskiej
o przygotowanie prawnych i praktycznych podstaw do przedłużenia
tymczasowych kontroli granicznych nawet do dwóch lat. Stało się to
10
w sytuacji, gdy ministrom spraw wewnętrznych krajów UE nie udało się
osiągnąć jednomyślności w sprawie powstrzymania masowego napływu imigrantów i uchodźców do UE.
Tematem spornym pozostały obowiązkowe kwoty w procesie relokacji
przybyszów, przeciwko którym protestuje wiele państw (w tym Polska,
ale przede wszystkim Czechy, Rumunia, Słowacja i Węgry). Większość
szefów MSW opowiedziała się ponadto przeciwko interwencji przyszłej
wspólnej straży granicznej bez zgody państwa przyjmującego.
Prezydencja holenderska wspólnie z Komisją Europejską podjęła się też
wypracowania zasad finansowania instrumentu pomocy dla uchodźców w Turcji, na który Unia Europejska przekaże 3 mld euro. Jak wiadomo Turcja pełni rolę państwa tranzytowego dla migrantów chcących
się dostać na terytorium Unii Europejskiej.
Miliard euro zostanie sfinansowany z budżetu UE, resztę kosztów pokryją
członkowie organizacji. Wkład każdego państwa obliczono na podstawie ich udziału w unijnym PKB. Największą sumę wpłacą Niemcy i Wielka Brytania – odpowiednio 427,5 mln euro i 327,6 mln euro. Polski wkład
wyniesie 57 mln euro. Unijne wsparcie będzie polegać m.in. na dostarczeniu żywności oraz zapewnieniu opieki medycznej i edukacji.
Bezustanna deliberacja
Na początku lutego 2016 r. doszło w Parlamencie Europejskim do kolejnej debaty, w trakcie której deputowani uznali, że UE musi pokonać
paraliżujące ją lęki i podziały oraz skuteczniej zarządzać napływem imigrantów i uchodźców.
Europosłowie uznali, że dla utrzymania obszaru Schengen niezbędna
jest skuteczna ochrona granic zewnętrznych UE. Niektórzy eurodeputowani wezwali do przyjęcia zasady zerowej tolerancji wobec rasizmu
i ataków na imigrantów. Podkreślili również konieczność przestrzegania
przez przybyszów kultury i prawa państw, które udzieliły im schronienia.
11
Bezprecedensowa reakcja państw UE
Problem masowego napływu imigrantów odczuły wszystkie państwa Europy. Wiele krajów członkowskich UE (zwłaszcza te należące do strefy
Schengen) zbudowało płoty i zasieki, które mają powstrzymać ich napływ. Unii jednak nie udało się w pełni odzyskać kontroli nad zewnętrznymi granicami, a państwa członkowskie nie są w stanie dojść do
porozumienia w sprawie sposobów rozwiązania przedłużającego się kryzysu migracyjnego.
Pierwszym krajem UE w ujęciu chronologicznym, który znacznie odczuł
skutki kryzysu, były Włochy. Państwo to nie bardzo umiało poradzić sobie
z narastającym wyzwaniem. W konsekwencji w grudniu 2015 r. Komisja
Europejska wszczęła wobec Włoch postępowanie w sprawie realizacji
przepisów o identyfikacji migrantów i pobierania odcisków palców od
osób ubiegających się o azyl.
Włoski rząd nie zgodził się z zarzutami KE i odrzucił skargę na nieprawidłowe wdrażanie przepisów UE. Na dodatek Włochy postawiły zarzut
eliminowania tego kraju z dyskusji o rozwiązaniu kryzysu migracyjnego,
z którym UE i tak nie potrafi sobie poradzić. Premier Matteo Renzi stanął
na stanowisku, że UE powinna odstąpić od umowy z Turcją z 29 listopada
2015 r., w której UE zobowiązuje się przekazać rekompensatę finansową
w zamian za polepszenie bytu ponad 2,5 mln uchodźców przebywających na terytorium tego kraju.
Następny kraj to Grecja, przez którą do Europy trafiła większość przybywających uchodźców. Są to głównie uchodźcy z Syrii, Afganistanu i Iraku,
ale coraz więcej osób pochodzi z obszarów, na których nie toczą się walki.
Do operacji proponowanej przez UE Ateny zgodziły się przystąpić dopiero po dłuższych naciskach i wobec groźby wykluczenia ze strefy Schengen. We wspólnej akcji FRONTEX i Grecji uczestniczy prawie czterystu
urzędników, m.in. funkcjonariusze służby granicznej, tłumacze, osoby rejestrujące migrantów oraz specjaliści od walki z fałszowaniem dokumentów. Podrabiane paszporty są bowiem jednym z większych problemów
greckiej policji.
12
Unii nie udało się w pełni
odzyskać kontroli nad
zewnętrznymi granicami,
a państwa członkowskie
nie są w stanie dojść do
porozumienia w sprawie
sposobów rozwiązania
przedłużającego się
kryzysu migracyjnego.
W trudnej sytuacji znalazła się też Hiszpania, gdy tysiące afrykańskich migrantów przypuściły szturm na granicę z Ceutą, jedną z dwóch hiszpańskich eksklaw na terytorium Maroka (drugą jest Melilla).
W konsekwencji naporu na trzy wyżej wymienione kraje UE imigranci zaczęli docierać do Niemiec w liczbie, która przekroczyła już 1 mln ludzi.
W tej sytuacji szef niemieckiego MSZ Frank-Walter Steinmeier podkreślił,
że Unia musi odzyskać kontrolę nad swoimi granicami i ocenił, że wzmocnienie FRONTEX-u jest odpowiednim do tego narzędziem.
Niemcy wybrały zatem drogę rozwiązania kryzysu poprzez uwspólnotowienie, a nie zamykanie się w protekcyjnych regulacjach narodowych.
Poparli też propozycje Komisji Europejskiej w zakresie:
• rozszerzenia kompetencji FRONTEX lub nawet przekształcenia go w silniejszą Agencję ds. Straży Granicznej i Przybrzeżnej, która ma m.in. dysponować 1,5 tys. funkcjonariuszy straży granicznej;
• przyjęcia i wdrożenia porozumień UE – Turcja, mających powstrzymać
napływ uchodźców do Europy;
• identyfikacji i personalizacji imigrantów.
W konsekwencji perturbacji politycznych w koalicji rządowej pomiędzy
CDU, CSU i tym bardziej SPD, a wywołanych narastającym kryzysem migracyjnym, pozycja Angeli Merkel znacznie osłabła. Przyczyniła się do
tego przypomniana przez kanclerz Niemiec jesienią 2015 r. doktryna Willkommenspolitik (oraz Willkommenskultur). Doktryna, która w kilka miesięcy później nie wytrzymała konfrontacji z bulwersującymi opinie publiczną
wydarzeniami w Kolonii oraz licznymi antyimigranckimi protestami, m.in.
organizowanymi przez ruch PEGIDA (Patriotyczni Europejczycy przeciwko islamizacji Zachodu).
W odpowiedzi na to 28 stycznia 2016 r. przyjęte zostały w Niemczech
pierwsze przepisy zaostrzające procedury azylowe. Pozwolą one na odsyłanie uchodźców do krajów uznanych za bezpieczne oraz zmniejszenie
wysokości otrzymywanych przez nich zasiłków. Mimo tego w wyborach
w trzech landach (Badenia-Wirtembergia, Nadrenia-Palatynat i Saksonia-Anhalt) współrządząca CDU poniosła istotne straty.
13
Nowy niemiecki system ma pozwolić na oddzielenie osób naprawdę potrzebujących pomocy od tych, które chcą jedynie skorzystać z krajowego systemu opieki socjalnej. Bawaria jest jednym z landów, który według
planów rządu federalnego ma przyjąć największą liczbę uchodźców.
Nowe regulacje pozwolą także na opóźnienie łączenia rodzin. Uchodźca będzie musiał legalnie przebywać na terytorium Niemiec przez dwa
lata, zanim członkowie jego rodziny dostaną zgodę na to, by do niego
dołączyć. Ta procedura dotyczy tylko tych, którzy nie są objęci ochroną z mocy Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców, ani
nie mogą ubiegać się o prawo do azylu, a powrót do ojczyzny zagraża
ich życiu. Wyjątkiem od reguły będą uchodźcy już przebywający w obozach na terenie Turcji, Jordanii i Libanu.
Rozszerzono także kategorię „państw bezpiecznych”. Dzięki temu osoby pochodzące z zaliczonych do niej krajów, tj. Maroka, Algierii i Tunezji,
przybywające do Niemiec w poszukiwaniu azylu będą mogły być szybciej zawracane do swoich krajów.
Kolejną przyjętą propozycją jest stworzenie w przyszłości osobnych
ośrodków dla osób ubiegających się o azyl i pochodzących z państw
bezpiecznych. Podjęto decyzję, że osoby zamieszkujące w takich ośrodkach nie będą mogły opuścić dzielnicy zamieszkania bez wyraźnej zgody urzędu ds. uchodźców. Uzgodniono też, że każdy, kto otrzyma status
uchodźcy, będzie zobowiązany do uiszczenia miesięcznej opłaty w wysokości 10 euro na poczet szkoleń przeprowadzanych w celu integracji
z niemieckim społeczeństwem.
W bardzo trudnej sytuacji znalazła się Francja. Od czasu zamachów terrorystycznych w Paryżu (listopad 2015 r.) narasta obawa przed islamistycznymi bojownikami, którzy mogą się znaleźć wśród napływających
do Europy uchodźców. W konsekwencji w lutym 2016 r. Francja odrzuciła
możliwość zaakceptowania stałego systemu kwotowego. Wywołało to
kolejne napięcia w relacjach Francja – Niemcy.
Z kolei Austria nie będzie przyjmować z powrotem osób, których podania
o azyl UE odrzuci. Wzywa też do zaprzestania udzielania pomocy finan-
14
sowej (rozwojowej) dla krajów pochodzenia imigrantów, jeżeli te odmówią ich przyjęcia.
Ciekawym przypadkiem jest też reakcja na kryzys imigracyjny ze strony Danii. Pod koniec stycznia 2016 r. jej parlament zgodził się na to, że
uchodźcy, którzy otrzymają prawo stałego pobytu, będą musieli opłacić
koszty wyżywienia i zakwaterowania poniesione przez państwo w trakcie
procesu azylowego.
Nowe przepisy przewidują, że uchodźca, który uzyska prawo do pobytu
na terytorium Danii, będzie musiał poinformować urzędników o wysokości wwożonego majątku. Władze zyskają prawo do przeszukania bagażu
i ubrań migranta. Znalezione pieniądze i kosztowności mogą posłużyć do
pokrycia kosztów pobytu. Nowością proponowaną przez duński rząd jest
także opóźnienie łączenia rodzin. Według nowych przepisów sprowadzenie rodziny do Danii będzie legalne dopiero po trzech latach pobytu.
Problemy z uchodźcami dość nieoczekiwanie napotkała też Finlandia. Od września 2015 r. z terytorium Rosji do tego kraju dotarły tysiące migrantów. W konsekwencji Finlandia zmuszona została do podjęcia
negocjacji z Rosją, co skutkowało (w marcu 2016 r.) podpisaniem międzyresortowego porozumienia.
Radykalizm Grupy Wyszehradzkiej
15 lutego 2016 r. premierzy państw Grupy Wyszehradzkiej przy udziale
przedstawicieli Bułgarii i Macedonii przyjęli Wspólną Deklarację w Sprawie Migracji. Podkreślono w niej, że działania mające rozwiązać problem
napływu uchodźców muszą być podejmowane na poziomie unijnym.
Stoi to wyraźnie w sprzeczności z działaniami państw grupy.
Po pierwsze, Węgry bez uzgodnienia z innymi państwami UE rozpoczęły budowę muru nie tylko na granicy zewnętrznej Unii z Serbią, ale także
wewnętrznej z Chorwacją.
Po drugie, Polska i Węgry oddelegowały niewielką liczbę ekspertów do
Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) oraz niewielu
15
strażników granicznych do FRONTEX. Tym bardziej, że w Deklaracji zapisano, że działania FRONTEX-u powinny być oparte na „zasadzie właściwej
równowagi między uprawnieniami Unii i suwerennymi kompetencjami
państw członkowskich”. To zaś interpretuje się jako podtrzymanie sprzeciwu wobec zbytniego wzmocnienia agencji, np. poprzez umożliwienie
jej, w razie konieczności, samodzielnego działania na granicach państw
członkowskich.
I po trzecie, praktycznie wszystkie kraje grupy sprzeciwiają się systemowi
relokacji imigrantów, który wypracowano na poziomie UE.
24 lutego 2016 r. premier Viktor Orbán oświadczył, że węgierski rząd
rozpisze referendum w sprawie obowiązkowych kwot przyjmowania
uchodźców. Pytanie ma brzmieć: „Czy chce pan/pani, by Unia Europejska również bez zgody parlamentu mogła zarządzać obowiązkowe
osiedlanie na Węgrzech osób innych niż obywatele węgierscy?”. W konsekwencji na początku marca węgierski minister spraw wewnętrznych
Sándor Pintér ogłosił wprowadzenie stanu wyjątkowego z powodu masowej migracji.
Przykładem stosunku polskich władz do uchodźców jest treść uchwały
Sejmu RP z dnia 1 kwietnia 2016 r. w sprawie polityki imigracyjnej Polski.
Czytamy w niej:
„Sejm Rzeczypospolitej Polskiej negatywnie ocenia decyzję Rady Unii
Europejskiej z dnia 22 września 2015 r. w sprawie relokacji 120 tys. uchodźców oraz poparcie w głosowaniu na forum Rady Unii Europejskiej przez
ówczesny rząd Rzeczypospolitej Polskiej tej decyzji wbrew stanowisku pozostałych państw Grupy Wyszehradzkiej i Rumunii. Sejm Rzeczypospolitej
Polskiej wzywa rząd Rzeczypospolitej Polskiej do szczególnie dokładnego stosowania krajowych kryteriów polityki uchodźczej, która szczególną
ochroną powinna obejmować samotne kobiety, dzieci, rodziny wielodzietne oraz mniejszości religijne”.
I dalej:
„Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wyraża zdecydowany sprzeciw wobec jakichkolwiek prób ustanawiania unijnych stałych mechanizmów
alokacji uchodźców czy imigrantów. Instrumenty polityki uchodźczej
16
i imigracyjnej powinny pozostać w rękach państwa polskiego. Jest to
szczególnie ważne ze względu na rosnące napięcia społeczne, których
przyczyną jest nadmierna fala migracji z Bliskiego Wschodu do Europy.
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w pełni popiera niesienie i finansowanie
pomocy humanitarnej w miejscach objętych konfliktem zbrojnym i krajach z nimi sąsiadujących”.
Upływający czas i brak skuteczności instytucji UE i krajów członkowskich
w ostatecznym rozwiązaniu kryzysu migracyjnego jeszcze bardziej komplikuje i utrudnia wewnątrzunijne relacje. W przypadku Polski nałożyły się
dodatkowo dwa problemy.
Pierwszy to badanie praworządności przez Komisję Europejską. Drugi –
brak polskiej zgody na system relokacji migrantów i pogłębioną reformę polityki azylowej. Skutkują one eskalacją napięcia, której kulminacją
była uchwała Sejmu RP z 20 maja 2016 r. w sprawie obrony suwerenności
Rzeczypospolitej Polskiej i praw jej obywateli.
W uchwale znalazły się m.in. następujące słowa:
„W instytucjach Unii Europejskiej są podejmowane również próby narzucenia Polsce decyzji w sprawie imigrantów, którzy przybyli do Europy.
Zapowiadane decyzje rozwiązania tego problemu nie mają podstaw
w prawie europejskim, naruszają suwerenność naszego państwa, wartości europejskie oraz zasadę pomocniczości Unii Europejskiej. Niosą także
zagrożenia dla ładu społecznego w Polsce, bezpieczeństwa jej obywateli oraz dziedzictwa cywilizacyjnego i tożsamości narodowej”.
Następnie zaś „Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wzywa rząd do przeciwstawienia się wszelkim działaniom przeciwko suwerenności państwa oraz
stwierdza, że obowiązkiem rządu jest obrona interesu narodowego i ładu
konstytucyjnego w Rzeczypospolitej”.
Wnioski generalne
1. Kryzys migracyjny (spowodowany masowym napływem cudzoziemców) to poważne dysfunkcjonalne zjawisko kulturowe, społeczne, ekonomiczne i polityczne niosące rozbudowany katalog ryzyk i zagrożeń dla
17
całej Europy, w tym Unii Europejskiej. Jest największym wyzwaniem tego
typu, jakiemu przyszło stawić czoła Unii oraz w sposób szczególny jej państwom członkowskim.
2. Podstawowym wymiarem tego kryzysu jest konflikt polityczny pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej oraz pomiędzy państwami a Komisją Europejską. Brak skutecznych rozwiązań eskaluje ten konflikt,
a to wywołuje coraz większy opór ze strony krajów UE.
Zasadniczo pole konfliktu odnosi się do podziału odpowiedzialności za
skutki kryzysu, czyli w praktyce – do zasad zaangażowania poszczególnych państw w pomoc migrantom, przede wszystkim poprzez przyjmowanie ich na swoje terytorium. Problem wynika z faktu, iż kilka państw
w sposób szczególny dotknęły skutki masowego napływu migrantów.
Należą do nich: Niemcy, Włochy, Grecja, Szwecja, Austria oraz w pewnym stopniu Węgry.
3. Komisja Europejska i Parlament Europejski w porozumieniu z Radą UE
i Radą Europejską okazały się niezdolne do konsensualnego wypracowania antykryzysowych rozwiązań, które w sposób skuteczny z jednej strony
zatrzymałyby napływ migrantów na terytorium UE, z drugiej rozwiązałyby
problem migrantów obecnych już na terytorium Wspólnoty (a więc tych,
którzy napłynęli w ciągu kilkunastu ostatnich miesięcy).
4. Niestety kryzys migracyjny to kolejny kryzys egzystencjalny trapiący Unię
Europejską w ostatnich latach, nakładający się na już istniejące (finansowy – zadłużeniowy, który ze strefy euro rozprzestrzenił się na całą Unię;
kryzys wywołany ryzykiem Brexit-u i narastającą falą eurosceptycyzmu).
Wpływa to zdecydowanie na pogłębienie trudności decyzyjnych całego systemu UE. Stanowi też poważne zagrożenie dla rynku wewnętrznego z czterema swobodami (przepływu ludzi, towarów, usług i kapitału)
i strefy Schengen.
5. Podstawowy problem natury ekonomicznej związany z kryzysem migracyjnym wynika z kosztów generowanych przez przybywających na
terytorium UE migrantów. Składają się na nie m.in. koszty: rejestracji mi-
18
grantów; udzielenia podstawowej pomocy finansowej; zapewnienia noclegu i wyżywienia i opieki zdrowotnej; wynagrodzenia dla pracowników
zajmujących się tymi osobami; obciążeń logistycznych w przypadkach
przemieszczania migrantów pomiędzy terytoriami państw członkowskich; zapewniania właściwego poziomu bezpieczeństwa miejsc, w których migranci przebywają.
Ponieważ proces samej rejestracji i rozpoznawania ewentualnych wniosków o azyl/status uchodźcy jest znacznie wydłużony, koszty te są dużo
większe niż w przypadku „normalnego” poziomu napływu migrantów.
W przypadku odrzucenia wniosków kolejne koszty wiążą się z koniecznością readmisji imigrantów. Natomiast w sytuacji przyznania ochrony
pojawiają się dużo wyższe koszty związane z zapewnieniem utrzymania
i integracji tych osób.
Dotychczasowe doświadczenia wykazały, iż państwa członkowskie, które w największym stopniu są celem napływu migrantów, ponoszą ogromne koszty związane z zapewnieniem choćby prowizorycznych możliwości
przyjęcia migrantów. Istniejąca infrastruktura i zasoby ludzkie okazują się
niewystarczające. Dlatego też Komisja Europejska, prezentując swoje
propozycje, wskazywała na wsparcie finansowe dla państw członkowskich przyjmujących osoby objęte systemem relokacji, pochodzące z budżetu Unii Europejskiej.
Analizując ekonomiczny aspekt kryzysu migracyjnego należy stwierdzić,
iż w związku z nadal bardzo poważnymi skutkami światowego kryzysu
ekonomicznego jest to obecnie ogromne obciążenie budżetowe dla
państw członkowskich. Dodatkowo pojawią się dalsze koszty w związku
z przedłużającym się pobytem migrantów na ich terytoriach.
Wzrosną nakłady finansowe przeznaczone dla tych grup migrantów,
które już wymagają ochrony. Przyczyną tego stanu rzeczy będzie konieczność ich integracji w społeczeństwie czy przystosowania choćby
do podjęcia podstawowego zatrudnienia w państwach członkowskich.
W kolejnych latach osoby te mogą korzystać z przepisów odnoszących
się do łączenia rodzin, co w średniookresowej perspektywie może oznaczać dodatkowe wydatki. Jak pokazało dotychczasowe doświadczenie
19
osoby te mają duże problemy integracyjne, także w kolejnych pokoleniach, co powoduje konieczność udzielania im świadczeń z budżetu
państwa.
6. Skutki społeczne i kulturowe kryzysu migracyjnego są już zauważalne, ale znaczna część z nich ujawni się dopiero w perspektywie
długookresowej.
Po pierwsze, można zaobserwować znaczny wzrost radykalnych postaw
antyimigranckich w państwach członkowskich, co zasadniczo wiąże się
ze wzrostem postaw eurosceptycznych. To Unię Europejską obwinia się
za kryzys.
Po drugie, problem imigrantów z Afryki Północnej oraz Bliskiego Wschodu postrzegany jest jako wzrost potencjalnego zagrożenia atakami terrorystycznymi, co jednocześnie wpływa dodatkowo na intensyfikację
postaw antyunijnych, abstrahując od rzeczywistego powiązania tych
zjawisk.
Po trzecie, wskazane poglądy przyjmują w coraz większym stopniu formę
aktywnych protestów, a niekiedy przemocy, a więc wychodzą poza sferę tylko i wyłącznie negatywnych werbalnych postaw społeczeństwa.
Bez wątpienia procesy te i postawy będą miały tendencje do utrwalania, co zasadniczo będzie wpływało na jeszcze większe obniżanie zaufania i akceptacji dla Unii Europejskiej w najbliższych latach.
7. Pozytywnie należy ocenić pewne zmiany w stanowisku niektórych
państw członkowskich oraz samej Komisji Europejskiej, które przestały
mówić o „napływie uchodźców” czy „kryzysie uchodźczym”, a zaczęły
określać problem przez pryzmat pojęcia „migranta”.
W praktyce problem ma zasadnicze znaczenie. Wskazuje bowiem na
bardziej realistyczne podejście tych podmiotów do obecnego kryzysu.
Wiąże się to z szansą prowadzenia bardziej restrykcyjnej polityki odnoszącej się do osób faktycznie migrujących z przyczyn ekonomicznych,
a wykorzystujących obecne zamieszanie, kryzys i słabość Unii Europejskiej, aby przedostać się na jej terytorium. Takim osobom zależy, by zo-
20
Skutki społeczne
i kulturowe kryzysu
migracyjnego są już
zauważalne, ale znaczna
część z nich ujawni się
dopiero w perspektywie
długookresowej.
stać objętymi ochroną, co przecież łączy się z określonymi przywilejami
ekonomicznymi.
8. Jeżeli Unia Europejska z jej instytucjami i państwami członkowskimi
upodmiotowiła ludzi, nadając im formalny status obywateli UE, to teraz
nie może lekceważyć ich sceptycznego lub wręcz przeciwnego stosunku do migrantów (uchodźców, cudzoziemców). W tym kontekście źródło populizmu nie tkwi wyłącznie w postawach radykalnych ugrupowań
politycznych, gdyż te nie powstałyby i nie uzyskiwałyby poparcia, gdyby
nie specyficzna antymigracyjna atmosfera strachu i niechęci (czasem
wręcz wrogości), która panuje dziś w Europie.
Rekomendacje generalne
1. Kryzys migracyjny jest pretekstem do skoncentrowania się na:
• budowaniu silnej pozycji Polski w UE, szczególnie w ramach unijnego
Obszaru Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (ten traktatowy
zakres aktywności UE dotyczy m.in. polityki migracyjnej); Polska musi
wciąż przypominać, że naszym celem jest wolność, bezpieczeństwo
i sprawiedliwość;
• zapewnieniu bezpieczeństwa wewnętrznego;
• utrzymaniu poparcia Polaków dla integracji i Unii Europejskiej;
• utrzymaniu na bezpiecznym poziomie antyimigranckich postaw rodzimego społeczeństwa.
2. Polski rząd powinien podejmować działania, które z jednej strony nie
prowadziłyby do osłabienia polskiej pozycji w Unii Europejskiej, a z drugiej
zapewniłyby nam ochronę podstawowych interesów narodowych. Zadania tego nie może utrudnić konflikt wokół zmian politycznych (ustrojowych). Dlatego też drogą do realizacji tego celu jest europeizacja, a nie
interioryzacja zaistniałego problemu.
Chodzi więc o większe zaangażowanie Polski na rzecz poszukiwania rozwiązań na poziomie unijnym (instytucje UE), a nie tylko na poziomie szukania sojuszników dla swego stanowiska wśród państw członkowskich.
Utrzymaniu swego stanowiska nie służy też izolacjonizm i uznanie, że liczy
się tylko polska opinia publiczna (własny elektorat).
21
Podsumowując uznać należy, że najważniejsza jest równowaga pomiędzy asertywnością a zdolnością do współpracy. Dziś z tą równowagą
Polska ma poważny problem.
3. Powyższe cele osiągnąć można tylko w efekcie poszukiwania konsensusu pomiędzy rządzącymi i opozycją oraz reprezentacją ruchów
politycznych. W przypadku kryzysu migracyjnego nie bez znaczenia jest
moralna i subsydiarna rola Kościoła rzymskokatolickiego, łącznie z ideą
opieki parafialnej nad migrantami. Nie można też zapomnieć, że w przypadku prób rozwiązania kryzysu migracyjnego wiele do powiedzenia
powinny mieć też samorządy lokalne i organizacje pozarządowe.
4. Należałoby też zaproponować zmianę postawy rządu polskiego na
forum Unii Europejskiej na dwóch podstawowych poziomach: retorycznym (inny, nowy język – to samo można powiedzieć językiem niekonfrontacyjnym) i merytorycznym.
Po pierwsze, należałoby przyjąć postawę otwartości w dyskusjach na
poziomie Unii Europejskiej, nawet gdyby deklaracje rozmijały się niekiedy z rzeczywistymi działaniami. Tym bardziej, że:
• Polska nie jest odpowiedzialna za kryzysowy impas w polityce migracyjnej UE (nie można pozwolić, aby niechętni Polsce używali argumentu, że nasz kraj ponosi współodpowiedzialność za obecny
kryzys);
• Polska nie jest i nie będzie w najbliższych latach celem migracyjnym
dla osób przybywających obecnie do Europy z obszaru Afryki i Bliskiego Wschodu;
• nawet migranci rozlokowani systemowo w Polsce nie będą wybierać
Polski jako kraju ostatecznego osiedlenia;
• polski system socjalny i rynek pracy nie sprzyja cudzoziemcom.
Po drugie, błędem było informowanie europejskiej opinii publicznej
o rzekomym przyjęciu „miliona uchodźców z Ukrainy”, gdyż argument
ten nie przebił się do świadomości Europejczyków. Natomiast wśród
unijnych polityków i elit zorientowanych w sprawie wywołał krytykę
i poczucie zażenowania.
22
...błędem było informowanie europejskiej opinii publicznej o rzekomym przyjęciu „miliona
uchodźców z Ukrainy”,
gdyż argument ten nie
przebił się do świadomości
Europejczyków. Natomiast
wśród unijnych polityków i elit zorientowanych
w sprawie wywołał krytykę
i poczucie zażenowania.
Z tego względu ważne jest operowanie faktami, a także argumentem,
słusznym z perspektywy polskiego rządu, iż w przypadku zaostrzenia kryzysu na Ukrainie Polska faktycznie może zostać „zalana” falą uchodźców z tego państwa. I to powinno uzasadniać ulgowe traktowanie Polski
w kontekście obecnie funkcjonującego systemu relokacji.
Dodatkowo władze polskie powinny bardziej przychylnie podchodzić do
obywateli Ukrainy, składających wniosek o azyl czy przyznanie statusu
uchodźcy. To bowiem umożliwia demonstrowanie partnerom w Unii Europejskiej otwartości na współpracę w dziedzinie migracji i wykazywanie
się konkretnymi działaniami.
Po trzecie, władze Polski powinny w jak największym stopniu koncentrować
się na działaniach umożliwiających rozwiązanie kryzysów w państwach,
z których pochodzą migranci. Nawet jeśli wpływ UE na te obszary jest niewielki. Umożliwi to budowanie obrazu Polski jako merytorycznego partnera,
a nie państwa członkowskiego, będącego źródłem problemów i niezdolnego do rzeczywistej i szczerej dyskusji na temat bieżących problemów UE.
Po czwarte, zważywszy na kierunek wcześniej zaproponowanych rozwiązań przez UE, na obecnym etapie niemożliwa będzie zmiana koncepcji
relokacji jako instrumentu zastosowanego do rozładowania napływu migrantów. Dlatego też sprzeciw, gdy nie ma realnej alternatywy, jest politycznie nieopłacalny.
5. Polska wyraźnie musi eksponować swe przekonanie, że proces reformy
systemu dublińskiego w zakresie polityki azylowej wpłynie na dekompozycję systemu i dorobek Schengen. Podważenie swobody przekraczania
granic dla obywateli, a w możliwej konsekwencji także dla towarów, kapitału i usług, wywołać może lawinę negatywnych skutków ekonomicznych dla Polski i jej największych partnerów gospodarczych. Do tego
dochodzą implikacje prawne i polityczne związane z naruszeniem równowagi wewnętrznej Unii Europejskiej.
Do ryzyk i zagrożeń zaliczyć tu można:
• budowanie kolejnych unii w Unii (zróżnicowane prędkości, unia twardego rdzenia, nowe strefy wpływów, wzmocniona współpraca w wy-
23
kluczającej formule), łącznie z instytucjonalizacją strefy euro;
• wykluczenie lub wystąpienie państwa/grupy państw ze strefy
Schengen;
• zmiana i osłabienie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa – szczególnie jej
wschodniego wymiaru.
W wyniku kryzysu migracyjnego może zostać znacznie osłabiony albo
nawet rozbity system Schengen. Państwa działać będą według logiki
„ucieczki na swoje pole”, próbując znaleźć partykularne rozwiązania dla
problemów. Wstępem do tego jest aktualna sytuacja zauważana w czasie obrad COREPER-u i Rady UE, a także grup roboczych i komitetów,
w trakcie których delegacje państw członkowskich bez żadnych przeszkód i skrupułów jak nigdy dotąd walczą o zabezpieczenie interesów
narodowych.
6. Nie można dopuścić, aby wewnętrzny spór w Polsce został wykorzystany przeciwko polskiej racji stanu – zarówno w UE jak i na arenie
międzynarodowej.
Rekomendacje szczegółowe
1. W sferze zewnętrznej Polska w najbliższych tygodniach i miesiącach
powinna skoncentrować się na prowadzeniu polityki europejskiej rozumianej jako kombinacja różnych podejść i metod. Akcent należy położyć na:
• akceptację generalnej formuły relokacji na poziomie czysto formalnym, z dalszą możliwością wprowadzania swych warunków i zastrzeżeń co do unijnego modus operandi w tym zakresie;
• wspieranie dyskusji na forum Unii Europejskiej konstruktywnymi rozwiązaniami (uwypuklenie argumentu, że trzeba „na miejscu” pomagać
państwom, regionom i organizacjom regionalnym, np. Unii Afrykańskiej, aby zatrzymać fale migracyjne);
• stałą współpracę z rządem RFN, tak aby nie osłabiać kluczowych relacji z najważniejszym państwem członkowskim Unii Europejskiej; dla
równowagi konsultacje te należy prowadzić także z Francją, Wielką Brytanią i Szwecją (kraje z bogatym doświadczeniem polityki
migracyjnej).
24
2. W sferze wewnętrznej Polska w najbliższych tygodniach i miesiącach
powinna skupić się na:
• rozpoczęciu długofalowej strategii oswajania obywateli Polski z koniecznością przyjmowania imigrantów w długookresowej perspektywie; istotna jest tu edukacja obywatelska i przeciwstawienie się
„stabloidyzowanemu przemysłowi strachu” przed migrantami;
• uświadomieniu społeczeństwu, że Polska gospodarka będzie potrzebowała napływu imigrantów, aby wypełnić lukę na rynku pracy
i w systemie emerytalnym, związaną z jednej strony z utrzymującym
się od lat niskim współczynnikiem dzietności, a z drugiej wysoką liczebnością emigracji osób w wieku produkcyjnym, przede wszystkim młodych; ponieważ nawet wdrożenie skutecznej polityki prorodzinnej nie
uchroni Polski od tego problemu, władze państwa muszą podjąć dialog ze społeczeństwem, w ramach którego zbudują najlepiej pozytywne, a chociażby neutralne nastawienie społeczeństwa polskiego
do imigrantów;
• wskazywaniu, iż system relokacji opiera się na tymczasowym pobycie migrantów w Polsce do czasu rozpoznania ich wniosku o ochronę
międzynarodową, natomiast osoby te nie zostają relokowane do Polski na stałe.
Dzięki takim działaniom będzie możliwe niwelowanie ryzyk wewnątrzkrajowych związanych z polityką stopniowego dostosowania się do polityki migracyjnej UE oraz polskich uwarunkowań gospodarczych. W innym
wypadku w perspektywie długookresowej brak zdolności absorbcji migrantów, rozumianej także jako akceptacja ich obecności ze strony społeczeństwa, będzie zasadniczym zagrożeniem dla stabilności polskiej
gospodarki. Dlatego należy przeciwdziałać kreowaniu obrazu Polski jako
kraju ksenofobicznego i nacjonalistycznego. Taki obraz bardzo trudno
będzie zmienić i dodatkowo może wpływać na negatywny stosunek niektórych inwestorów do rozwijania działalności gospodarczej w Polsce.
3. Przyjmując założenie o konieczności solidarnego wsparcia partnerów w Unii Europejskiej, nie ma obecnie alternatywy dla systemu relokacji. Możliwa jest dyskusja o jego kształcie, czyli kwotach potencjalnych
uchodźców, jakie dane państwo ma przyjmować, oraz o wysokości dofinansowania ze strony Unii Europejskiej, które jest przekazywane w związ-
25
ku z relokacją migranta. Polskie władze powinny dążyć do tego, aby
środki finansowe przekazywane przez UE realnie pokrywały koszty utrzymywania tych osób.
4. Konieczny jest nacisk polskich władz na stworzenie przez Unię Europejską realnego, skutecznego i humanitarnego systemu readmisji osób, którym nie udzielono ochrony w państwach członkowskich. Umożliwi to po
części rozwiązanie problemu obecności migrantów, którzy już znajdują
się na terytorium UE. Jednocześnie będzie jasnym sygnałem dla potencjalnych migrantów, iż w przypadku braku pewności co do konieczności
udzielenia im ochrony będą oni odsyłani do krajów pochodzenia czy innych bezpiecznych państw.
5. Polska powinna podnosić, iż ewentualne wprowadzenie opłaty za nieprzyjęcie migranta w ramach systemu relokacji jest niezgodne z prawem
Unii Europejskiej. Unia Europejska i jej instytucje działają tylko i wyłącznie
w granicach kompetencji przekazanych im przez państwa członkowskie.
Przepisy traktatów, o ile umożliwiają wprowadzenie systemu tymczasowej relokacji w ramach wspólnej polityki imigracyjnej, nie dają podstawy
do wprowadzania automatycznych sankcji finansowych w tym obszarze. Ewentualne złamanie prawa UE powinno być rozpatrywane przez
Trybunał Sprawiedliwości.
6. Konstruktywne podejście do problemu uchodźców ze strony władz
Polski jest niezbędne także ze względu na możliwe dalsze ograniczanie
funkcjonalności strefy Schengen. Ewentualne pełne, a nawet tylko częściowe, przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych UE miałoby
bez wątpienia negatywny skutek dla polskiej gospodarki. Zwiększyłoby
niechęć obywateli Polski do UE.
Nie można wykluczyć, iż część państw tzw. „starej Unii” zdecyduje się na
taki krok, motywowany z jednej strony chęcią zwiększenia kontroli nad
osobami napływającymi do ich państw, z drugiej – brakiem solidarności
ze strony części państw Europy Środkowo-Wschodniej.
7. Władze Polski powinny w sposób zdecydowany wymagać od swoich partnerów stosowania podejścia, które umożliwi oddzielenie rzeczy-
26
Polska powinna podnosić, iż ewentualne wprowadzenie opłaty za nieprzyjęcie migranta w ramach
systemu relokacji jest niezgodne z prawem Unii
Europejskiej.
wistych uchodźców od imigrantów ekonomicznych. Sam fakt podjęcia
migracji, co bez wątpienia często jest krokiem desperackim, nie może
powodować masowego uznawania przybyszów spoza Europy za osoby
uprawnione do otrzymania ochrony.
Stosowanie restrykcyjnych zasad rozpoznawania wniosków będzie kolejnym sygnałem dla potencjalnych migrantów, aby poważnie przemyśleli decyzję o migracji. Zwłaszcza jeśli jest ona motywowana czysto
ekonomicznie.
Literatura
„Back to Schengen – A Roadmap”, Communication from the Commission to the European Parliament, The European Council and the Council,
COM(2016) 120 final, Brussels, 04.03.2016.
Dobrowolska-Polak J., „Kryzys imigracyjny – Europa w oku cyklonu?”, Biuletyn
Instytutu Zachodniego, Seria Specjalna „Uchodźcy w Europie”, nr 219/2016.
„Duński parlament zaostrzy przepisy dotyczące uchodźców”, http://www.
euractiv.pl/politykawewnetrzna/artykul/duski-parlament-zaostrzy-przepisydotyczce-uchodcow-007907?newsletter=3216 [dostęp: 29.02.2016].
„Dwa lata bez Schengen?”, http://www.euractiv.pl/politykawewnetrzna/artykul/dwa-lata-bez-schengen-007901?newsletter=3216 [dostęp:
19.01.2016].
Europejski Program w Zakresie Migracji. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Bruksela, 13.05.2015 r. COM(2015) 240 final.
„Francja nie przyjmie większej liczby uchodźców”, http://www.euractiv.pl/politykawewnetrzna/artykul/francja-nie-przyjmie-wikszej-liczbyuchodcow-008003?newsletter=3216 [dostęp: 16.02.2016].
27
Władze Polski powinny
w sposób zdecydowany
wymagać od swoich
partnerów stosowania
podejścia, które umożliwi
oddzielenie rzeczywistych
uchodźców od imigrantów
ekonomicznych.
„FRAN Quarterly – Number of illegal border-crossings at record high in Q4”,
http://frontex.europa.eu/pressroom [dostęp: 21.02.2016].
Frontex Western Balkans Quarterly, 3/2015, Warszawa.
„Grupa Wyszehradzka wzywa do uszczelnienia granic”, http://www.euractiv.pl/rozszerzenie/artykul [dostęp: 26.02.2016].
„Istnieją poważne niedociągnięcia w zarządzaniu granicą zewnętrzną
w Grecji”, http://ec.europa.eu/polska/news/160127_grecja_pl.htm [dostęp: 13.01.2016].
„KE: 54 tys. Syryjczyków z Turcji zamiast relokacji”, http://www.euractiv.pl/
instytucje [dostęp: 24.02.2016].
„Migracje: plan działania”, http://ec.europa.eu/polska/news/160113_kryzys_pl.htm [dostęp: 14.01.2016].
„Napięcia na linii Włochy – Komisja Europejska”, http://www.euractiv.pl/
polityka-zagraniczna/artykul/napicia-na-linii-wochy--komisja-europejska007856?newsletter=3216 [dostęp: 13.01.2016].
„Nic o nas bez nas”, http://www.euractiv.pl/politykawewnetrzna/artykul/udzia-woch-niezbdny-dla-rozwizania-kryzysu-migracyjnego007921?newsletter=3216 [dostęp: 11.02.2016].
„Niemcy zmieniają prawo migracyjne”, http://www.euractiv.pl/politykawewnetrzna/artykul/niemcy-zmieniaj-prawo-migracyjne-007926?newsletter=3216 [dostęp: 16.02.2016].
„O udziale Polski w pracach Unii Europejskiej w 2015 r.”, Kronika Sejmowa,
nr 7 (826).
Petersen T., „Willkommens-kultur?”, Die Politische Meinung, nr 534, 09/10 2016.
„Pieniądze za odrzuconych uchodźców”, http://www.euractiv.pl/politykawewnetrzna/artykul/austria-kurz-007956?newsletter=3216 [dostęp: 13.02.2016].
28
„Posłowie wezwali UE do przezwyciężania lęków i podziałów, żeby uratować Schengen”, http://www.europarl.europa.eu/news/pl/news-room/
[dostęp: 6.02.2016].
„Prawicowy radykalizm podnosi głowę”, http://www.kabbalah.info/
pl/michael-laitman-articles/prawicowy-radykalizm-w-europie
[dostęp:
24.12.2015].
„Prezydencja holenderska”, Biuletyn Punktu Informacyjnego Europe Direct, nr 1/2016, Poznań.
„Program w zakresie migracji”, http://ec.europa.eu/polska/news/160210_
migracje_pl.htm [dostęp: 10.02.2016].
Savidan P., „Wielokulturowość”, Oficyna Naukowa, Warszawa 2012.
„The assimilation of terrorists and foreigners is a serious mistake which does
not match reality. Interview with Gilles de Kerchove, EU Counter-Terrorism Coordinator”, European Interview nr 90, Fondation Robert Schuman,
14.03.2016.
„Tusk do imigrantów: Nie przyjeżdżajcie”, http://www.euractiv.pl/politykawewnetrzna [dostęp: 5.03.2016].
Uchwała w sprawie obrony suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej i praw
jej obywateli, Sejm RP 20.05.2016, http://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/548_u/$file/548_u.pdf [dostęp: 10.02.2016].
„UE zaostrza kontrolę swoich granic zewnętrznych”. http://www.euractiv.
pl/instytucje/artykul/ue-nasila-kontrol-swoich-granic-zewntrznych-007780
[dostęp: 12.02.2016].
„Unia Europejska pomoże uchodźcom w Turcji”, http://www.euractiv.
pl/polityka-zagraniczna/artykul/unia-europejska-pomoe-uchodcom-wturcji-007957?newsletter=3216 [dostęp: 11.01.2016].
Weber M., „Europaeischer Spaltpilz?”, Die Politische Meinung, nr 534, 09/10 2015.
29
Wild F., „Readmission agreements of the European Union – A policy instrument with lacking incentives”, CIFE Policy Paper nr 28, 18.01.2016.
Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz uchylającego
rozporządzenie (WE) nr 2007/2004, rozporządzenie (WE) nr 863/2007 i decyzję 2005/267/WE (COM(2015) 671 wersja ostateczna).
Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
zmieniającego rozporządzenie nr 562/2006 (WE) w odniesieniu do wzmocnienia kontroli z użyciem odpowiednich baz danych na granicach zewnętrznych (COM(2015) 670 wersja ostateczna).
*dr hab. Zbigniew Czachór – prof. zw., politolog i prawnik, specjalista
w prawie i polityce Unii Europejskiej, prawie międzynarodowym publicznym oraz stosunkach międzynarodowych; wiceprezes zarządu Polskiego Towarzystwa Studiów Europejskich; kierownik Zakładu Badań nad
Integracją Europejską Wydziału Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu; przewodniczący Rady
Programowej Ośrodka Badań i Edukacji Europejskiej.
*dr Adam Jaskulski – politolog i prawnik, adiunkt w Zakładzie Badań nad
Integracją Europejską WNPiD UAM oraz praktykujący adwokat. Główne
obszary badawcze: system instytucjonalny UE, polska polityka europejska, prawo gospodarcze UE; wiceprezes zarządu Ośrodka Badań i Edukacji Europejskiej.
ul. Wiejska 12 lok. 9
00-490 Warszawa
tel. +48 22 459 64 41
[email protected]
www.instytutobywatelski.pl
30