M. Wierzbowski, Kryzys ekonomiczny a prawo administracyjne

MAREK WIERZBOWSKI
Uniwersytet Warszawski
Kryzys ekonomiczny
a prawo administracyjne
Pisząc artykuł do księgi jubileuszowej prof. Jana Bocia, nawiązuję do tego nurtu w działalności naukowej Profesora, który dotyczy roli administracji państwowej.
Czas, w którym piszę te słowa, zmusza do refleksji nad rolą administracji publicznej we współczesnym państwie i odzwierciedleniem tej roli w przepisach prawa
administracyjnego. Muszę jednak poczynić dwa założenia wstępne. Po pierwsze,
każdy dzień przynosi nowe wydarzenia i, nim artykuł ten dotrze do rąk czytelnika,
może on, niestety, ulec znacznej dezaktualizacji, choć wydaje mi się, że upływ czasu
już zweryfikował przynajmniej niektóre poniżej zawarte tezy. Po drugie, mam nadzieję, wbrew zdaniu większości ekonomistów, z którymi przyszło mi rozmawiać
lub tylko ich słuchać, że wysiłki rządów państw spowodują, iż wyjdziemy z kryzysu
i wszelkie analogie do Wielkiego Kryzysu lat 1929–1934 okażą się nieuzasadnione.
Na razie musimy jednak kryzysowi stawiać czoła.
Bez nadmiernej megalomanii można stwierdzić, że źródła obecnego kryzysu
w znacznym stopniu tkwią w prawie administracyjnym. Początek kryzysu to załamanie się systemu instytucji finansowych – dziedziny gospodarki, jak żadna inna
nadzorowanej i regulowanej przez państwo. Próby ratowania gospodarki przede
wszystkim polegały na ratowaniu banków przez rządy poszczególnych państw,
często jakby nawet niezwracających uwagi na obowiązujące regulacje w zakresie
upaństwowienia banków i kreacji pieniądza używanego do tych celów. Przykładem
może być los belgijskiego Fortis Banku, który w bardzo szybkim tempie się upaństwowił, a następnie został sprzedany na rzecz banku francuskiego (obecnie BNP
Paribas Fortis). Wszystko działo się jakby bez udziału jego akcjonariuszy i dopiero
ich zdecydowany sprzeciw spowodował zahamowanie sprzedaży i zwołanie walnego zgromadzenia banku.
W poszukiwaniu źródeł kryzysu trzeba cofnąć się dwie dekady wstecz. Okres
ten cechowało ograniczanie działania administracji państwowej i regulacji administracyjnoprawnej w wielu dziedzinach. Partnerstwo publiczno-prywatne
BOC.indb 776
2009-09-11 11:55:02
Kryzys ekonomiczny a prawo administracyjne
777
prowadziło do zastępowania świadczeń tradycyjnie zapewnianych przez administrację państwową świadczeniami podmiotów prywatnych, działających na
podstawie umowy z podmiotami prawa publicznego. Zapewnienie zaopatrzenia
w wodę, budowa autostrad, a nawet więziennictwo to przykłady dziedzin, z których państwo się wycofywało. Towarzyszyła temu prywatyzacja przedsiębiorstw
państwowych, często będących wcześniej upaństwowionymi przedsiębiorstwami
prywatnymi. W zakresie regulacji administracyjnoprawnej także zachodziły głębokie zmiany. W wielu dziedzinach gospodarki dążono do zastąpienia regulacji
państwowej konkurencyjnymi warunkami działania przedsiębiorców prywatnych.
Warunki konkurencji miały zastąpić potrzebę regulacji prawnej nawet w dziedzinach monopoli naturalnych. Aby uzyskać warunki konkurencyjne, nakazywano
wydzielanie odrębnych spółek dla poszczególnych dziedzin działalności. Doskonale widać to na przykładzie prawa energetycznego, w którym przepisy unijne,
a za nimi regulacje krajowe, wymuszały tzw. unbundling1 – w jego wyniku odrębne spółki zajmują się obrotem energią, jej przesyłem i dystrybucją. To samo
nastąpiło w zakresie paliw gazowych, a w dziedzinie kolejnictwa dawne PKP stało
się holdingiem, w którym odrębne spółki posiadają tory kolejowe, tabor kolejowy,
zaopatrują koleje w energię itd. W Polsce zabiegi te przebiegały stosunkowo powoli i dość szybko zorientowano się, że nie przynoszą spodziewanych rezultatów.
Dlatego też próba uwolnienia cen energii szybko zakończyła się zmianą prezesa
Urzędu Regulacji Energetyki i utrzymaniem taryfowania, przynajmniej w zakresie
sprzedaży energii gospodarstwom domowym, oraz dążeniem do utrzymania regulacji cen dla innych odbiorców energii elektrycznej.
W sektorze finansowym utrzymano zasady niedopuszczalności łączenia różnych dziedzin działalności. Mimo to powstały olbrzymie, ponadnarodowe grupy
bankowo-ubezpieczeniowe, dla których trzeba było wprowadzić specjalny nadzór
skonsolidowany, ponieważ żaden organ państwa nie był w stanie nadzorować całej
grupy, ze względu na zróżnicowanie działalności w jej ramach. Utrzymano daleko
idącą reglamentację obrotu papierami wartościowymi, jednak w dużym stopniu
pozostawiono poza regulacją inne instrumenty finansowe, w szczególności tzw.
instrumenty pochodne, mimo że stopień ryzyka jest tu o wiele większy. Uwagę
skupiano na ochronie inwestorów nieposiadających odpowiedniego doświadczenia, szczególnie osobach fizycznych, zaniedbując ochronę innych inwestorów,
którzy często okazywali się być równie naiwni i niedoświadczeni, jak szeregowi
konsumenci – w tym przypadku dość wcześnie przekonano się o skutkach błędów
w regulacji. Przykładem może być wystawienie przez wielu polskich przedsiębiorców na rzecz banków opcji walutowych, związanych z konsekwencjami finansowymi znacznie przekraczającymi możliwości finansowe tychże przedsiębiorców,
lub sprzedaż przez jeden z banków swoim klientom obligacji restrukturyzowanych
1
Unbundling oznacza w j. angielskim podział, wydzielenie – chodzi o rozdział poszczególnych
obszarów działalności.
BOC.indb 777
2009-09-11 11:55:02
778
MAREK WIERZBOWSKI
Lehman Brothers Treasury Co. BV, na krótko przed tym, jak spółka ta została postawiona w stan upadłości.
Kontrola państwa w wielu przypadkach została zastąpiona kontrolą podmiotów prywatnych. Ocenę sytuacji finansowej podmiotów gospodarczych
wykonują prywatne agencje ratingowe, których działalność jest niemal zupełnie nieregulowana, choć oceniają one wiarygodność długu państwowego,
a na ich ocenach opierają się inwestorzy. Warto przypomnieć, że produkty Lehman Brothers Treasury niemal do momentu upadłości miały wysoki rating.
Niewątpliwie te rozwiązania, skutkujące zmniejszeniem reglamentacji administracyjnoprawnej, przyczyniły się do powstania kryzysu, jego głębi i zasięgu.
Przeciwdziałając kryzysowi, rządy podjęły szybkie działania, nie zawsze znajdujące oparcie w obowiązującym prawie. Wiele banków zostało w krótkim czasie upaństwowionych poprzez wniesienie do nich olbrzymich kwot przez rządy
w celu podniesienia kapitału zakładowego. Nie zawsze przestrzegano przy tym reguł, o czym świadczy przytoczony wcześniej przykład Fortis Banku.
Wychodzeniu z kryzysu towarzyszy zatem ponowny wzrost znaczenia państwa i jego administracji. Oznacza to zmiany w sferze prawa administracyjnego.
Czego w tym zakresie należałoby się spodziewać?
Po pierwsze, powrotu do regulacji w dziedzinach, z których Państwo zaczęło
się wycofywać, zakładając, że „magiczna ręka rynku”, czyli konkurencja, zastąpi
skutecznie regulację administracyjnoprawną.
Po drugie, zasadniczego wzmocnienia nadzoru nad sektorem finansowym,
zwłaszcza obszarem bankowości zarówno uniwersalnej, jak i inwestycyjnej.
Po trzecie, szerokiej akceptacji koncepcji nienowej i niebezpiecznej, że w sytuacji zagrożenia państwa rząd ma prawo do podejmowania działań leżących nawet poza sferą jego kompetencji, celem zapobieżenia zagrożeniom.
Wskutek kryzysu rządy wielu państw musiały podjąć akcje ratownicze,
nie tylko wobec sektora bankowego, lecz także tych gałęzi przemysłu, które zasadniczo nie były regulowane, np. przemysłu samochodowego. Jeżeli społeczeństwa
zamierzają uniknąć podobnego kryzysu, muszą roztoczyć nad gospodarką na tyle
mocną kontrolę, aby skutecznie przeciwdziałać zjawiskom negatywnym, nim te
staną się groźne dla całego społeczeństwa. Doświadczenia polskie w sektorze energetycznym pokazują, że próby deregulacji nie niosą spodziewanych efektów i przynajmniej w ograniczonym zakresie sprzedaży energii gospodarstwom domowym
kontrola cen poprzez system taryfowania jest niezbędna. Zapewne zagadnienia
pomocy publicznej będą musiały być poddane weryfikacji – większość rządowych
akcji ratunkowych było faktycznie pomocą publiczną. Poleganie na konkurencji
okazało się zawodne. Zaburzenia rynków wywołane przez spekulację, prowadzącą do powstawania i pękania kolejnych baniek spekulacyjnych, spowodowały niemal niekontrolowany rozwój tzw. instrumentów pochodnych, umożliwiających łatwą spekulację na cenach różnych produktów, z reguły z rozliczeniem
pieniężnym, bez faktycznej dostawy towaru.
BOC.indb 778
2009-09-11 11:55:02
Kryzys ekonomiczny a prawo administracyjne
779
Ponieważ niekontrolowany rozwój instrumentów pochodnych przyczynił się
do powstania kryzysu, niewątpliwie powinny one być objęte nadzorem państwowym, tak jak to uczyniono po Wielkim Kryzysie wobec papierów wartościowych.
Potrzebne są również ściślejsze regulacje dotyczące badania zdolności kredytowej
kredytobiorców i wyceny aktywów. Państwowym nadzorem powinny być objęte
agencje ratingowe oceniające wiarygodność instytucji i instrumentów finansowych. Wreszcie ochrona stosowana przede wszystkim wobec niedoświadczonych
klientów instytucji finansowych powinna być rozciągnięta na ogół inwestorów.
Ofiarami B. Madoffa2 były przecież poważne instytucje finansowe. W Polsce opcje
walutowe były wystawiane na rzecz banków przez uznanych przedsiębiorców, zatrudniających często doświadczonych dyrektorów finansowych. Nabywcami obligacji Stoczni Szczecińskiej byli przede wszystkim inwestorzy instytucjonalni. Rysuje się także perspektywa kontroli państwa nad wynagrodzeniami kierownictw
instytucji finansowych. Prezydent B. Obama zażądał od AIG rezygnacji z dodatkowych premii i poinformował o zamiarze użycia każdej dopuszczalnej drogi prawnej dla przeciwdziałania wypłacie takich premii3.
Problem sięgania przez rządy po nadzwyczajne uprawnienia, ponad obowiązującym prawem, wystąpił z całą ostrością na gruncie walki z terroryzmem i został
milcząco zaaprobowany przez społeczeństwo amerykańskie, a w praktyce również
przez wiele innych krajów. Działania, takie jak założenie obozu w bazie Guantanamo na Kubie czy masowa kontrola korespondencji e-mailowej z całego świata,
trudno uzasadnić prawnie, niemniej są to fakty, na które godzi się nie tylko społeczeństwo amerykańskie, ale i inne społeczeństwa. Działania podejmowane przez
rządy celem ratowania gospodarek ich krajów w obliczu kryzysu często nie miały
umocowania prawnego, zostały jednak zaaprobowane przez społeczeństwa lub
wręcz z zadowoleniem przyjęte, nawet gdy na dłuższą metę mogą skutkować
falą inflacji. Powstaje pytanie: Jak daleko rządy mogą sięgać poza granice swoich
kompetencji i w jakich przypadkach? Na to pytanie nie ma jeszcze odpowiedzi,
należy jednak podkreślić inny aspekt takich nadzwyczajnych działań – zagrożenie
dla podstawowych wartości państwa prawnego.
Mimo ścisłych związków polskiej gospodarki z gospodarką światową niektóre
przejawy kryzysu w Polsce są odmienne niż w innych krajach. Przykładowo, polski Rząd nie był zmuszony do ratowania żadnego banku, aby go uchronić przed
upadłością. Częściowo wynika to zapewne z daleko posuniętej kontroli państwa
(a właściwie Komisji Nadzoru Finansowego) nad instytucjami finansowymi.
Nie dopuszczono też do nadmiernego rozwoju bardzo ryzykownych produktów
instytucji finansowych. Pilnowano daleko posuniętych norm ostrożnościowych,
które zmniejszają szanse upadku instytucji finansowych. Pojawił się natomiast
2 B. Madoff, amerykański finansista, został skazany na 150 lat więzienia za oszukanie inwestorów na sumę 65 milionów dolarów.
3 Z powodu kryzysu koncern AIG zwrócił się o pomoc z budżetu państwa, a następnie dyrektorzy koncernu otrzymali wysokie premie.
BOC.indb 779
2009-09-11 11:55:02
780
MAREK WIERZBOWSKI
inny problem – niezależność organów regulacyjnych, której skutkiem zdaje się
być brak kooperacji w kwestiach dotyczących obrony przed kryzysem. Ten brak
widoczny jest szczególnie w sprawie opcji walutowych wystawionych przez wielu
polskich przedsiębiorców na rzecz banków, opcji grożących koniecznością zapłaty
znacznych kwot, niejednokrotnie daleko przekraczających możliwości finansowe
tych przedsiębiorców i grożących ich upadkiem. Ministerstwo Gospodarki podjęło różne próby ratowania tych przedsiębiorców, lecz, jak wynika z doniesień prasowych, niezależna KNF nie przyłączyła się do tej akcji, badając tylko wykonanie
obowiązków informacyjnych przez przedsiębiorców, będących spółkami publicznymi.
Sprawne funkcjonowanie administracji państwowej wymaga koordynacji
działalności wszystkich organów administracji, a nie ich niezależnego, nieskoordynowanego działania. Z przepisów unijnych wynika czasami wymóg niezależności od przedsiębiorców (jak to występuje w przypadku URE), ale nie od rządów.
W krajach, gdzie istnieją niezależni regulatorzy, koordynacja ich aktywności odbywa się za pomocą instrumentów politycznych. W Polsce rolę takiego koordynatora powinien pełnić Rząd, jak to tradycyjnie było.
BOC.indb 780
2009-09-11 11:55:02