DARMOWY dostęp do eBooka!

Transkrypt

politeja 43
Maciej Bachryj-Krzywaźnia
Mikołaj Cześnik
Anna Duda
Mirosław Dymarski
Józef Fiszer
Katarzyna Idźkowska
Agnieszka Kamińska
Marcin Kamiński
Agnieszka Małgorzata Kastory
Roman Kisiel
Wiktor Marzec
Maciej Milczanowski
Tomasz Młynarski
Kamil Mroczka
Andrzej Polus
Mirosław Sadowski
Monika Sawicka
Dominik Sieklucki
Anna Skrzypek
Paweł Ścigaj
Marek Świstak
Pismo Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych UJ
W Politei 43 publikują następujący autorzy:
Pismo
Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych
Uniwersytetu Jagiellońskiego
43
2016
Sprawy międzynarodowe
Polska polityka i historia
Kulturoznawstwo
ISSN 1733-6716
www.akademicka.pl
Politeja 43.indd 1,3
2017-01-19 14:20:09
Publikacja dofinansowana
przez Wydział Studiów Między
narodowych i Politycznych UJ.
Publikacja wydana w dwóch wersjach:
elektronicznej i drukowanej. Wersją
pierwotną jest format elektroniczny
Recenzenci
Saad Abudayeh ( Jordan University)
Roman Bäcker (Uniwersytet Mikołaja Kopernika
w Toruniu)
Marek Bankowicz (Uniwersytet Jagielloński)
Adam Bednarczyk (Uniwersytet Mikołaja Kopernika
w Toruniu)
Włodzimierz Bernacki (Uniwersytet Jagielloński)
Maksim Bulachtin (Perm University)
Politeja.
Pismo Wydziału Studiów
Międzynarodowych i Politycznych
Uniwersytetu Jagiellońskiego
ul. Gołębia 24, 31-007 Kraków
tel. 12 663 15 65, 12 664 15 64
[email protected]
www.politeja.wsmip.uj.edu.pl
Wydawca:
Księgarnia Akademicka sp. z o.o.
ul. św. Anny 6, 31-008 Kraków
tel. 12 431 27 43
[email protected]
www.akademicka.pl
ISSN 1733-6716
Redakcja tekstów:
Justyna Wójcik
Ewa Popielarz
Projekt okładki:
Łukasz Fyderek
Typografia, skład i łamanie:
Studio ANATTA
www.anatta.pl
Nakład: 150 egz.
Na liście B czasopism
punktowanych MNiSzW: 13 pkt
Adam Chmielewski (Uniwersytet Wrocławski
Joachim Diec (Uniwersytet Jagielloński)
Artur Demchuk (Lomonosov Moscow State University)
Andrzej Dudek (Uniwersytet Jagielloński)
Wojciech Kaute (Uniwersytet Śląski w Katowicach)
Wawrzyniec Konarski (Uniwersytet Jagielloński)
Leszek Korporowicz (Uniwersytet Jagielloński)
Krzysztof Kościelniak (Uniwersytet Jagielloński)
Barbara Krauz-Mozer (Uniwersytet Jagielloński)
Paulina Kewes (University of Oxford)
Marek Maciejewski (Uniwersytet Wrocławski)
Gerhard Meiser (Universität Halle)
Włodzimierz Mich (Uniwersytet Marii Curie
Skłodowskiej w Lublinie)
Andrea Schmidt (Pecs University)
Mieczysław Smoleń (Uniwersytet Jagielloński)
Barbara Stoczewska (Uniwersytet Jagielloński)
Lucjan Suchanek (Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa
w Oświęcimiu)
Krzysztof Szczerski (Uniwersytet Jagielloński)
Dariusz Szpoper (Uniwersytet Gdański)
Janusz J. Węc (Uniwersytet Jagielloński)
Howard Williams (Aberystwyth University)
Ryszard Zięba (Uniwersytet Warszawski)
INFORMACJE DLA AUTORÓW
„Politeja” jest czasopismem naukowym Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych
Uniwersytetu Jagiellońskiego publikującym artykuły z dziedziny szeroko pojętych nauk poli
tycznych i kulturoznawstwa. Zapraszamy Autorów, pracowników naukowych i doktorantów
z ośrodków naukowych w kraju i za granicą, do składania oryginalnych, dotąd niepublikowa
nych i nierozpatrywanych w tym samym czasie przez inną redakcję artykułów naukowych oraz
recenzji książek. Przyjmujemy artykuły napisane zarówno w języku polskim, jak i angielskim.
Ostateczna decyzja Redakcji o przyjęciu artykułu do publikacji zależy od uzyskania pozytyw
nego wyniku anonimowego procesu recenzyjnego. Recenzenci są wyznaczani przez Redakcję
spośród specjalistów zajmujących się daną dziedziną.
Wymagania formalne:
1. Teksty w formacie Word prosimy nadsyłać na adres mailowy: [email protected].
2. Artykuł powinien być nie krótszy niż 1 arkusz wydawniczy, tj. 40.000 znaków liczonych
wraz z przypisami i spacjami. Artykuł nie powinien przekroczyć 40 stron znormalizowa
nego maszynopisu.
3. Oprócz przypisów dolnych artykuł musi zawierać bibliografię wszystkich przywoływa
nych w tekście prac.
4. Na pierwszej stronie artykułu prosimy podać następujące dane:
Imię i nazwisko autora
Afiliacja
Adres e-mail
Adres do korespondencji
Liczba znaków (z przypisami i spacjami)
Tytuł
5. W tekście artykułu powinien być zawarty abstrakt w języku angielskim (do 14 wierszy)
wraz z przetłumaczonym tytułem artykułu oraz biogram.
6. W przypadku recenzji książek prosimy o dołączenie biogramu.
7. Prosimy o podanie 3-5 słów kluczowych.
8. Przypisy dolne powinny być zgodne z wzorcem stosowanym w „Politei” dostępnym na
stronie czasopisma (odrębny wzorzec dla artykułów w języku angielskim).
9. Autorzy otrzymują do wglądu i akceptacji korektę wydawniczą tekstów, którą w ciągu
dwóch tygodni należy odesłać do wydawnictwa po wprowadzeniu własnych zmian i/lub
uzupełnień.
10.Po zaakceptowaniu tekstu do druku Autorzy podpisują umowę autorską z wydawnic
twem Księgarnia Akademicka wydającym „Politeję”.
Pismo Wydziału Studiów Międzynarodowych
i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego
POLITEJA
Nr 4 (43)
Kraków 2016
RADA PROGRAMOWA
Prof. Jerzy Axer (Uniwersytet Warszawski)
Prof. Andrea Ciampani (LUMSA, Roma)
Prof. Břetislav Dančak (Masaryk University, Brno)
Prof. Rahul Peter Das (Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg)
Prof. Taras Finikov (KROK University, Kyiv)
Prof. Saleh K. Hamarneh ( Jordan University)
Prof. Ferenc Hörcher (Pázmány Péter Catholic University, Budapest)
Prof. Alvydas Jokubaitis (Vilnius University)
Prof. Wiesław Kozub-Ciembroniewicz (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków
Międzynarodowych UJ)
Prof. Zdzisław Mach (Instytut Europeistyki UJ)
Prof. Andrzej Mania (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ)
Prof. Tadeusz Paleczny (Instytut Studiów Międzykulturowych UJ)
Prof. Dorota Praszałowicz (Instytut Amerykanistyki i Studiów Polonijnych UJ)
Prof. Anna Raźny (Instytut Rosji i Europy Wschodniej UJ)
Prof. John Robertson (Cambridge University)
Prof. Irena Stawowy-Kawka (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków
Międzynarodowych UJ)
Prof. Noël O’Sullivan (University of Hull)
Prof. Adam Walaszek (Instytut Amerykanistyki i Studiów Polonijnych UJ)
Prof. Andrey Yuriyevich Shutov (Lomonosov Moscow State University)
Prof. Andrzej Zięba (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ)
REDAKTOR NACZELNY CZASOPISMA
Prof. Bogdan Szlachta
(Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ)
SEKRETARZ REDAKCJI CZASOPISMA
Dr hab. Dorota Pietrzyk-Reeves
Dr Arkadiusz Górnisiewicz
Spis treści
Artykuły
5
Anna Skrzypek, Kryzys Unii, idei, polityki? Oferta programowa wiodących
europartii w kontekście wyborów 2014 roku
43
Marek Świstak, Good Governance as a new form of management in the context
of the Europe 2020 Strategy
63
Maciej Milczanowski, Bliskowschodni wymiar doktryny bezpieczeństwa
narodowego USA po 11 września 2001 r.: doktryny George’a W. Busha
i Baracka Obamy
91
Mirosław Dymarski, Greckie przywództwo polityczne w drugiej połowie
XX wieku - uwarunkowania i charakter
121 Andrzej Polus, Mikołaj Cześnik, Reforma rolna w Zachodniej Prowincji
Przylądkowej Republiki Południowej Afryki
139 Monika Sawicka, Relacje brazylijsko-amerykańskie W XXI wieku – trudne
partnerstwo
167 Tomasz Młynarski, Energetyka jądrowa wobec wyzwań zmian klimatu
w XXI wieku
181 Józef Fiszer, Wady i zalety członkostwa w Unii Europejskiej oraz nowe wyzwania
dla polityki integracyjnej Polski
217 Agnieszka Kastory, Polska wobec emancypacji politycznej Łotwy i Estonii
w latach 1989-1991
235 Agnieszka Kamińska, Transfer wiedzy i dobrych praktyk w zakresie rynku
telekomunikacyjnego Ukrainy i Gruzji w latach 2005-2012 realizowanych
przez Urząd Komunikacji Elektronicznej jako przykład subsydiarności Polski
na rzecz rozwoju
259 Wiktor Marzec, Polityka pojęć. Ideologowie Narodowej Demokracji i pojęcie
polityki u progu XX wieku
289 Dominik Sieklucki, Zmiany i projekty zmian w polskim systemie wyborczym
po uchwaleniu Kodeksu wyborczego
311 Kamil Mroczka, Prawne i organizacyjne uwarunkowania systemu
odpowiedzialności członków korpusu służby cywilnej w Polsce
Kulturoznawstwo
345 Maciej Bachryj-Krzywaźnia, Był sobie gender… Kategoria gender w dyskursie
„Gościa Niedzielnego” - analiza pola semantycznego i analiza aktantowa
363 Roman Kisiel, Marcin Kamiński, Katarzyna Idźkowska, Tożsamość narodowa
w procesie globalizacji
387 Anna Duda, Twórczość Haruki Murakamiego w świetle zjawiska
transkulturowości - muzyczne studium przypadku
Varia
409 Paweł Ścigaj, Co z nami będzie? Studia politologiczne i na kierunkach
pokrewnych w perspektywie 2020 roku
Recenzje
427 Mirosław Sadowski, Apologia to za mało. Kilka uwag na marginesie książki
Eugeniusza Sakowicza
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.01
Anna A. SKRZYPEK
Fundacja Europejskich Studiów Postępowych (FEPS)
[email protected]
Kryzys Unii, idei, polityki?
Oferta programowa głównych europartii
w kontekście wyborów 2014 r.
Abstract
Crisis of the Union, of its’ idea, of its’ politics? The programmatic offer of the
leading europarties in the context of the European elections 2014
The aim of this article is to comperatively evaluate the electoral manifestoes
of the 4 largest Europarties, which thee had presented in the context of the
European Elections 2014. Respectively the material that is subjected to qualitative analyses are the documents voted by: EPP (European People’s Party), PES
(Party of European Socialists), ALDE (Alliance of the Liberals and Democrats)
and EGP (European Greens Party). The findings built on the earlier studies that
had been completed by the same author on the subject, whilst introducing a new,
two‑piers analytical dimenssion. The first is the lense of the evolution of the europarties in the aftermath of the Lisbon Treaty. And the second is the persitent
tripple‑folded crisis: of the European Union, of the idea of the European integration and of the so called “traditional (political) parties”. Having that in mind, the
author seeks to determine in how far the renewal of the European project can be
expected to result from the proposals of the europarties.
Słowa kluczowe: europartie, manifest, wybory europejskie, kryzys UE, kryzys
tradycyjnych partii politycznych
Keywords: europarties, manifesto, European elections, crisis of the EU, crisis of
the traditional political parties
6
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
C
elem niniejszego artykułu jest analiza porównawcza manifestów czterech głównych europartii przedstawionych w kontekście wyborów 2014 r. Materiał stanowią teksty źródłowe uzyskane od: EPP (European People’s Party – Europejskiej Partii Ludowej), PES (Party of European Socialists – Partii Europejskich Socjalistów),
ALDE (Alliance of the Liberals and Democrats – Sojuszu Liberałów i Demokratów
na rzecz Europy) oraz EGP (European Greens Party – Europejskiej Partii Zielonych).
Poczynione obserwacje wpisują się we wcześniejsze rozważania, do których posłużyły
badania przeprowadzone przez autorkę w 2009 r.1
Tło obecnych dociekań stanowią dwie hipotezy. Pierwsza z nich odnosi się do potencjalnej ewolucji europartii w kontekście wejścia w życie traktatu lizbońskiego2 oraz
nowych przepisów regulujących funkcjonowanie unijnych ugrupowań politycznych3.
Zawierające się w nich zmiany legislacyjne stanowią bowiem potencjalny bodziec do
dalszego rozwoju europejskich rodzin partyjnych, jako że umożliwiają im rozszerzenie
działalności. Na poziomie organizacyjnym wiąże się to z impulsem do dalszej konsolidacji i zmiany stylu kampanii wyborczych. Prowokuje do nich zezwolenie na prowadzenie agitacji na gruncie krajowym oraz pojawienie się prerogatywy nominacji kandydata
na Przewodniczącego Komisji Europejskiej4 przysługujące tej frakcji w Parlamencie Europejskim, która w wyniku elekcji uzyskała największą liczbę głosów.
Druga z hipotez dotyczy fenomenu kryzysu, który definiowany jest tutaj jako trójwymiarowy: Unii Europejskiej, idei Unii Europejskiej oraz tradycyjnych partii politycznych. Teoretyczną podstawę oferuje szeroka literatura zarówno z dziedziny ekonomii, socjologii, jak i nauk politycznych, choć szczególnie inspirujące okazały się
prace Petera Maira5. Dowodził on bowiem, iż Wspólnota znalazła się w tarapatach
w momencie, w którym przestał obowiązywać po stronie elektoratu tzw. przyzwalający konsensus (permissive consensus) na dalszy proces integracji. Przy procesie decyzyjnym opartym na kulturze wielopoziomowego kompromisu, a co za tym idzie braku
1
2
3
4
5
Zob. A. Skrzypek, Studium oferty programowej konserwatystów, liberałów i socjalistów przygotowanej
z myślą o kampanii wyborczej do Parlamentu Europejskiego 2009 roku, „Przegląd Europejski” 2009, nr 1
s. 85‑122.
Traktat lizboński, znany także jako Reform Treaty, został podpisany w grudniu 2007 r. i wszedł w życie
w 2009, reformując podstawy konstytucyjne Unii Europejskiej. Tekst jest do wglądu np. na stronie:
http://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/PL/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2007:306:FULL&from=PL, 29
XII 2016.
Zob. Regulation (EC) No 2004/2003 of the European Parliament and of the Council on the regulations
governing political parties at the European Level regarding their funding (amended by the Regulation
1524/2007); oraz Regulation (EU, Euratom) No 966/2012 as regards financing of European politucal
parties.
W tekście pod sformułowaniem „kandydat na Przewodniczącego Komisji Europejskiej” autorka
uwzględnia kandydatów i kandydatki (oraz Przewodniczącego i Przewodniczącą) obojga płci. Użycie
każdorazowo rzeczownika rodzaju męskiego podyktowane jest wyłącznie względami redakcyjnymi
zmierzającymi do utrzymania dyscypliny językowej.
Zob. On Parties, Party System and Democracy. Selected Writings of Peter Mair, red. I. van Biezen, Colchester 2014, ECPR Press Essays.
Politeja 4(43)/2016
7
wyraźnej opozycji parlamentarnej stało się to pobudką do narodzin nowego typu postaw eurosceptycznych i antyeuropejskich6. Te zaś w połączeniu z ruchami radykalnymi, w tym także antysystemowymi, stanowią poważne wyzwanie dla obecnie obowiązującego porządku.
Istotą uczynienia z obydwu hipotez kanwy dla analizy porównawczej manifestów
europartii jest chęć zbadania, czy ma szansę potwierdzić się teoria o skokowym rozwoju
Unii Europejskiej7. Zakłada ona, iż każde załamanie się koniunktury stanowi przyczynek do uzgodnienia nowej strategii. W przeszłości nie tylko wyprowadzały one Wspólnotę z przysłowiowego zakrętu, ale co istotniejsze, popychały ją na nowe tory, zapoczątkowując nowy rozdział procesu integracji. W tym kontekście rodzi się pytanie, czy
można zakładać, iż podobny mechanizm zadziała współcześnie oraz że do jego wdrożenia przyczynią się tradycyjni aktorzy sceny politycznej pod postacią europartii.
Ewolucja manifestów europartii
Na niwie krajowej przedwyborcze manifesty partyjne są ofertą, jaką dane ugrupowanie przedstawia wyborcom. Zazwyczaj stanowią skrót obszernych dokumentów programowych, skupiając się na punktach szczególnie ważnych w świetle bieżących spraw
i wydarzeń politycznych. Uchwalają je najczęściej tzw. konwencje wyborcze, których
– w zależności od kalendarza elekcji – w ciągu roku może być kilka. Klasyczny manifest opatrzony jest sloganem, który staje się przewodnim motto zarówno partii, jak i jej
kandydatów. Nośność hasła oraz skala utożsamiania go przez wyborców z promującym
je ugrupowaniem uznawane są za kryterium sukcesu.
Powyższa, uproszczona definicja nie znajduje zastosowania wobec europartii. Jej
nieadekwatność wynika zarówno z odmienności unijnego systemu partyjnego w porównaniu z krajowymi, jak z różnic natury polityczno‑organizacyjnej rzeczonych ugrupowań8. Ich ignorowanie prowadzi do krytyki powtarzanej zarówno przez politologów,
jak i polityków. Komentują oni, iż manifesty europartii nie odgrywają istotnej roli, nie
będąc zauważane przez wyborców. Ze stanowiskiem tym można dyskutować na wielu
poziomach. Wątpliwe, czy współcześnie opinia publiczna rzeczywiście przejmuje się jakimkolwiek programem którejkolwiek z partii. Niemniej ważniejszą obserwacją wydaje
się to, iż nie można zastosować aparatu badawczego partii krajowych w odniesieniu do
europartii. Badania w dziedzinie europeistyki powinny jedynie opierać się na warsztacie
politologicznym przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż uchwycenie istoty procesów na
6
7
8
Nowe ujęcie terminów pokazuje np. artykuł: E. Poli, Eurosceptic vs. Euophile Parties: A Scenario of the
Next European Parliamentary Elections, [w:] More Europe vs. No Europe. Europarties and Euroscepticism in the 2014 European Elections, red. H. Giusto, V. Cavaliere, Rome 2014, s. 9‑24.
Por. A. Skrzypek, Partia Europejskich Socjalistów 1957‑2009. Geneza, organizacja, możliwości, Warszawa 2010, s. 13 i nast.
Autorka świadomie nie podejmuje tutaj wątku niezgodny między politologami i europeistami co do
tego, na ile europartie mogą być nazywane partiami. Sprawa ta, jakkolwiek istotna, wykracza poza
ramy rozważań tego artykułu.
8
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
poziomie Unii wymaga sformułowania odrębnych terminów i definicji9. W kontekście
manifestów europartii pozwoliłoby to zauważyć, że ich dotychczasowe znaczenie było
inne niż dokumentów o tej samej nazwie przyjmowanych przez partie na poczet wyborów krajowych. Hipotezę tę potwierdzają trzy poniższe obserwacje10.
Po pierwsze, manifesty europartii stanowią symbol zjednoczenia danej europejskiej
rodziny politycznej w imię wspólnej wizji procesu integracji europejskiej. Znaczenie to
określane będzie dalej w tekście jako „polityczne”. Przyjmowane regularnie raz na pięć
lat, są najważniejszymi dokumentami programowymi. Dlatego w okresach między wyborami wytyczają linię programową danej europartii. Miarę ambicji dokumentu stanowi jego szczegółowość, a także skala poparcia wśród partii członkowskich11. Niestety,
tą nadal określa się najczęściej niewdzięcznym mianem „najniższego wspólnego mianownika”. Biorąc pod uwagę fakt, iż tekst manifestu musi odzwierciedlać wielostronny
kompromis, który wymaga uwzględnienia rozlicznych zmiennych12, jest to zazwyczaj
charakterystyka krzywdząca i umniejszająca faktyczne znaczenie manifestów.
Po drugie, ważkim jawi się sam proces prowadzący do uchwalenia manifestów. Jego
znaczenie ma przede wszystkim wydźwięk „organizacyjny”. Każda decyzja, poczynając
od przyjęcia metodologii prac, poprzez uhonorowanie wybranej osoby ich przewodzeniem, aż po głosowanie nad ostatnią poprawką, ma charakter zabiegów wręcz dyplomatycznych. Rozstrzygnięcia podjęte pośpiesznie bądź niezbornie mogą prowadzić do
rozłamów13. Te w najlepszym razie kończą się odnośnikami, iż ta czy owa partia członkowska nie popiera danego zapisu. W najgorszym mogą doprowadzić nawet do odrzucenia manifestu14. Stąd też żmudne negocjacje, wielokrotna rewizja proponowanych
przez partie członkowskie poprawek oraz ciągnące się w nieskończoność dyskusje nad
każdym niemal przecinkiem. Mogą się one wydawać uciążliwe, ale odrywają istotną
rolę z punktu widzenia budowania wspólnej tożsamości, europeizacji partii członkowskich oraz zwierania szeregów.
Po trzecie, przyjęte manifesty europartii stanowią świadectwo czasu. Stąd są istotne w kontekście „paneuropejskim”. Teza ta odnosi się zarówno do formatu, w jakim są
spisywane, jak i do zakresu tematycznego, jaki obejmują. Jeśli wyciszyć na moment re9
10
11
12
13
14
Zob. także: B. Kosowska‑Gąstoł, Europejskie partie polityczne jako organizacje wielopoziomowe.
Rozwój, struktury, funkcje, Kraków 2014, s. 218‑224.
Por. A. Skrzypek, Partia Europejskich Socjalistów…, s. 345 i nast.
Brak poparcia dla kwestii szczegółowych bądź włączenia specyficznych tematów objawia się obecnością przypisów, w których wymienione są z nazwy partie członkowskie deklarujące odmienne od
większościowych opinie.
Partie członkowskie wchodzące w skład europartii wywodzą się z różnych tradycji politycznych i mają
często odmienną bazę członkowską. Co więcej, w momencie uchwalania manifestów część z nich znaj
duje się w rządach (współcześnie najczęściej koalicyjnych), część w opozycji – co wpływa na ich poglądy w danym momencie, a co za tym idzie również krótkofalowe strategie.
Tych europartie próbują uniknąć, postrzegając manifesty (jak już wspomniano) jako symbol jedności.
Przykładem procesu, który zakończył się fiaskiem, była próba spisania manifestu podjęta przez
KSPWE (Konfederację Socjalistycznych Partii Wspólnoty Europejskiej – poprzedniczkę PES) w roku
1979. Ostatecznie tekst odrzucono i zastąpiono „Apelem do Wyborców”.
Politeja 4(43)/2016
9
torykę właściwą danej europartii i w sposób rzeczowy skupić się na wyodrębnieniu problemów, do których odnosi się dokument, można na tej podstawie uzyskać swoistą listę
priorytetów. Porównując ją następnie z uzyskanymi w ten sam sposób na podstawie pozostałych manifestów ze spisami, można pogrupować wymienione zagadnienia w obrębie trzech grup. Pierwsza z nich to sprawy podnoszone przez wszystkie europartie.
Są to zazwyczaj wyzwania bieżącej polityki, które poniekąd w naturalny sposób będą
tworzyć agendę unijną po wyborach. Drugi zbiór to zadania, jakie przewidują dla UE
niektóre europartie. Ich podniesienie w toku legislacji zależeć będzie od podjęcia przez
nie inicjatywy, a także od negocjacji między frakcjami wewnątrz Parlamentu Europejskiego. Trzecia kategoria to postulaty wyartykułowane jedynie przez jedną europartię.
Zazwyczaj nie odbijają się one głośniejszym echem, choć okoliczności mogą usankcjonować wyjątki15.
Powyższe trzy obserwacje dowodzą, iż manifesty europartii służyły tradycyjnie innym celom niż ich odpowiedniki spisywane i uchwalane przez partie na poziomie krajowym. Pytaniem pozostaje, na ile ich rola zmieniła się w obliczu nowych przepisów,
które weszły w życie wraz z rewizją zasad funkcjonowania europartii oraz ratyfikacją
traktatu lizbońskiego16. Rzeczone prawodawstwo zmieniło sposób finansowania partii
(za czym poszło także zwiększenie funduszy), uprawniło je do prowadzenia kampanii
przed wyborami europejskimi w poszczególnych państwach członkowskich oraz wprowadziło nowy mechanizm nominowania kandydatów na Przewodniczącego Komisji
Europejskiej, należałoby się więc spodziewać istotnej ewolucji17. Impulsy te są na tyle
znaczne, by można było mówić o potencjale do zmian, który mógłby wykształcić w europartiach nowe ambicje do współzawodnictwa w zabieganiu o elektorat, prym myśli
politycznej oraz w zdobywaniu stanowisk. Przyjmując za punkt wyjścia poczynione już
uwagi, można próbować zidentyfikować przeobrażenia, które ewentualnie mają szansę
zajść w trzech przeanalizowanych wcześniej obszarach znaczeń manifestów: politycznym, organizacyjnym, paneuropejskim.
Po pierwsze, możliwość prowadzenia przez europartie kampanii na gruncie krajowym
zmienia skalę przedsięwzięcia. Oznacza bowiem, że ugrupowania te nie mogą ograniczać
się do „Brukseli”, ale muszą wykazać się większą ambicją i zaistnieć w państwach członkowskich, a co za tym idzie w świadomości wyborców. Dawny kompromis co do treści
manifestu, często pejoratywnie postrzegany jako najniższy wspólny mianownik, musi
przybrać postać prawdziwej oferty, atrakcyjnej dla elektoratu 28 krajów. Tym samym do15
16
17
Przykładem tego sprawa „piątej wolności” w obrębie UE, podniesiona jedynie przez ALDE w 2009 r.,
co uczyniło liberałów jedyną rodziną polityczną przygotowaną na dyskusję w kontekście ACTA (Anti
‑Conuterfeiting Trade Agreement – która to umowa w założeniu ma ustanowić międzynarodowy kodeks praw dotyczący własności intelektualnej. Została ona podpisana przez państwa członkowskie UE
w 2012 r., wzbudzając wiele kontrowersji i mobilizując rozliczne protesty na terenie Unii. W efekcie
4 VI 2012 r. została odrzucona przez Parlament Europejski).
Zob. przyp. 2 i 3.
Szczególnie, jeśli oprzeć się na rozumieniu wynikającym z podejścia „ponadnarodowego” w badaniu
europartii. Zob. M. Witkowska, Przegląd teorii i metod badania partii politycznych w Unii Europejskiej,
[w:] Europejska scena partyjna i jej aktorzy, red. A. Pacześniak, R. Wiszniowski, Toruń 2014, s. 81‑103.
10
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
kumenty te powinny przekształcić się z symbolicznego apelu w agitacyjny. Zamiast deklaracji powinny prezentować się jako umowa, która wyszczególnia to, co partia zobowiązuje
się dokonać w zamian za wyborcze poparcie18. Nowy zasięg sprawia, że nie można go konstruować jako wypadkowej interesów partii krajowych19. Wręcz przeciwnie, należałoby
mu nadać rangę dokumentu kształtującego tożsamość europejską danej rodziny politycznej20 i przyczyniającego się tym samym do tzw. europeizacji partii narodowych.
Po drugie, traktat z Lizbony stypuluje, iż przywilej nominacji kandydata na Przewodniczącego Komisji Europejskiej leży w gestii tej frakcji, która uzyskała największą
liczbę mandatów. Zapis ten stał się impulsem do wyłonienia tzw. wiodących kandydatów. Europartie przedstawiły ich podczas inauguracji kampanii, by ich twarze „firmowały” partyjne wizje przyszłości Europy. Kandydaci podróżowali niestrudzenie po
Unii, angażując się w agitację prowadzoną przez partie członkowskie na poziomie krajowym, a także przyczyniając się do „personalizacji” wyborów. W ramach tzw. „Brukseli”21 wzięli oni udział w zorganizowanych na wzór amerykańskich debat prezydenckich
debatach telewizyjnych. Ponieważ zamierzeniem był spójny przekaz kandydata, manifest europartii miał szansę stać się zbiorem wytycznych22. Wówczas stanowiłby gwarancję, że enuncjacje kandydatów wzdłuż i wszerz kontynentu nie wprawią żadnej z popierających go partii w zakłopotanie, co nie jest nie do pomyślenia, gdy spojrzy się na
specyfikę sytuacji politycznej każdego z państw UE.
Po trzecie, ewolucja roli manifestów może przyczynić się do wzrostu ich znaczenia.
Jakkolwiek traktat lizboński mówi o prerogatywie nominacji kandydata na Przewodniczącego Komisji Europejskiej przez „największą z frakcji”, współcześnie wydaje się niemożliwe, by którekolwiek ugrupowanie mogło samodzielnie dysponować większością
parlamentarną. Wręcz przeciwnie: każdy kolejny Parlament Europejski wyłania się jako
coraz bardziej podzielony, a w jego ławach zasiada coraz więcej europosłów niezrzeszonych bądź też z nowo powstających ugrupowań. Dlatego też sukces ewentualnej nominacji zależy od tego, czy za danym kandydatem stoi potężniejszy sojusz, którego siłą
byłyby głosy zarówno w Parlamencie, jak i w Radzie. Historia uczy, że nic nie cementuje
bardziej niż unia personalna, stąd też powyborcze negocjacje zaczęły dotyczyć obsadzenia kluczowych stanowisk23. Targi objęły jednak nie tylko podział najważniejszych tek,
18
19
20
21
22
23
Stanowi to wyzwanie, biorąc pod uwagę, iż dokument sporządzony zostanie po angielsku (łacinie
XXI w.), ale będzie musiał być przetłumaczony z zachowaniem ładunku retorycznego na wszystkie
języki unijne.
W języku angielskim takie podejście określa się kolokwialnie jako „shopping list” – listę zakupów.
A. Skrzypek, Ideology, Politicisation and Identification. The Role of Europarties in Providing Citizens
with a Democratic Choice, [w:] In the Name of Political Union – Europarties on the Rise, red. E. Stetter,
K. Duffek, A. Skrzypek, Brussels 2013, s. 22‑42, Next Left, 7.
Tzw. – ponieważ jedna z debat odbyła się w Maastricht, druga w Brukseli, a trzecia w Stasbourgu.
Tryb przeszły niedokonany jest użyty w tym miejscu z premedytacją, jako że przykładowo Martin
Schulz (wiodący kandydat Partii Europejskich Socjalistów) pokusił się o własny program, niezależny
od manifestu PES. Co więcej, jego wypowiedzi np. w prasie brytyjskiej zostały potraktowane jako
„szkodliwe” przez Partię Pracy.
Mowa tu o negocjacjach składu i podziału stanowisk po wyborach 2014, czyli tzw. Komisji Junkera.
Politeja 4(43)/2016
11
ale także ich powiązanie z priorytetami nowej kadencji. W tym kontekście manifesty
europartii mają szansę stać się potencjalnie opartą na konkretnych postulatach podstawą do międzypartyjnych rokowań.
Podsumowując, tradycyjnie rola manifestów europartii nie jest tożsama z tą przypisywaną podobnym dokumentom na niwie krajowej. Pozostaje ona istotna, przyjmując trójwymiarowe znaczenie: polityczne, organizacyjne i paneuropejskie. Zmiana prawodawstwa oraz tendencje, które zarysowały się w trakcie wyborów 2014 r., pozwalają wysnuć
hipotezę, rozpoczął się okres metamorfozy (nawet jeśli ta nie dokonała się jeszcze w pełni). Punkt wyjścia, jak i ewentualne kierunki rzeczonej ewolucji podsumowuje schemat 1.
Schemat 1. Ewolucja roli manifestów europartii
Tradycyjna rola manifestów
europartii
Potencjalna rola manifestów
europartii po wejściu w życie
traktatu lizbońskiego
Znaczenie polityczne
Symbol zjednoczenia się europejskiej rodziny politycznej w imię
idei
Umowa europartia‑wyborca
Znaczenie organizacyjne
Proces uchwalania jako impuls
konsolidacji
Umowa wiążąca europartia
‑wiodący kandydat/kandydatka
Znaczenie
paneuropejskie
Wytyczenie agendy UE na kolejny
okres legislacyjny
Platforma do negocjacji planu
Komisji Europejskiej na kolejnych
5 lat
Kontekst trójwymiarowego kryzysu
Nowe prawodawstwo istotnie zmusiło europartie do poszukiwania nowych strategii
kampanii24. W centrum zainteresowania znalazł się proces wyłaniania tzw. wiodących
kandydatów25. Pochłonięte nim partie członkowskie negocjowały w obrębie swoich
europejskich ugrupowań zasady procesu nominowania, selekcjonowania i wyłaniania
pretendentów. Ponieważ żadnia nie miała tradycji odnośnie do tej kwestii, rokowania
traktowane były jako tworzenie precedensu. Tym samym będące dotychczas podstawowym zadaniem europartii w okresie przedwyborczego ferworu spisywanie manifestów
znalazło się na dalszym planie.
Wybór wiodących kandydatów stanowił symbol zmian, którego europartie potrzebowały jako dowodu, by przekonać siebie i potencjalnych wyborców, iż nadal tworzą
24
25
Wśród europeistów toczy się dyskusja na temat tego, co jest impulsem do zmian. Zdania pozostają
podzielone, czy przyczynkiem jest wola polityczna, czy też zmiany instytucjonalne. Trafniejsze byłoby
najprawdopodobniej stwierdzenie, iż są to procesy współzależne. Zob. F. McGowan, Social Social Democracy and the European Union. Who’s Changing Whom?, [w:] Social Democracy. Global and National Perspectives, red. L. Marteil, London 2001.
Termin „wiodący kandydat” odnosi się do osób przedstawionych przez europartie jako ich kandydaci
na stanowisko Przewodniczącego Komisji Europejskiej.
12
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
historię. Potwierdzało to bowiem ich zdolność do nowatorskiego działania, co pozostawało nie bez znaczenia w szerszym kontekście, w jakim toczyły się przygotowania
do wyborów, a następnie odbyły się same wybory. Można je scharakteryzować mianem
„trójwymiarowego kryzysu”, który zaistniał jako wypadkowa równoległych procesów
rozgrywających się na różnych szczeblach: od światowego począwszy, poprzez europejski, aż po krajowy. Jego częściami składowymi: kryzys Unii, kryzys idei Unii oraz kryzys
polityki (manifestujący się m.in. w szeroko opisanym kryzysie tzw. tradycyjnych partii
politycznych).
Kryzys Unii wywiązał się w rezultacie globalnej zapaści odnotowanej w 2008 r. Rzeczone załamanie finansowe pociągnęło za sobą dekoniunkturę ekonomiczną, która spowodowała negatywne skutki społeczne. Wśród nich najczęściej wymienia się bezprecedensowy wzrost bezrobocia oraz potęgujące się ubóstwo. W ich rezultacie Unia, która
powstała jako Wspólnota gospodarcza oparta na obietnicy zrównoważonego wzrostu
oraz pomnażania dobrobytu będącego udziałem jej obywateli, nagle znalazła się w trudnym położeniu. Bankructwo zagroziło jej państwom członkowskim, a sytuacja życiowa
obywateli zaczęła się raptownie pogarszać. W obawie przed rozpadem UE władze unijne26 postanowiły działać, podkreślając, iż pomoc dla państw w kryzysie nie oznacza jednakże zwolnienia ich z konieczności sprostania wymogom traktatowym. Ponieważ te
mają przede wszystkim charakter zobowiązań na niwie gospodarczej (tzw. twarda sfera
polityki), państwa borykające się z kłopotami musiały poszukać środków na pokrycie
tychże zobowiązań w sferze, w której miały więcej swobody działania (tzw. miękkiej).
Doprowadziło to do wprowadzenia tzw. ascezy (austerity)27 opierającej się m.in. na cięciach w sferze polityk socjalnych. W ich świetle pojawiło się pytanie, czy model państwa
dobrobytu stanowiący fundament europejskiego modelu społecznego jest w ogóle do
zrealizowania28. Pochłonięte kryzysem władze unijne postanowiły pozostawić to i inne
wątpliwości na boku, koncentrując się na zachowaniu jedności Wspólnoty. Tym sposobem Unia Europejska z ambitnego, historycznego projektu „ku lepszej przyszłości”
stała się organizacją sterowaną zgodnie z logiką zarządzania kryzysowego29. Wszystkie
długoterminowe decyzje odłożono na bok, zasłaniając się brakiem możliwości przewidzenia, jak rozwinie się sytuacja.
W tych warunkach wywiązał się kryzys idei Unii Europejskiej. Niepopularne decyzje podejmowane w obliczu zapaści oraz brak wizji, która przekonałaby obywateli, iż to
tylko przejściowe kłopoty, spowodowała wzrost nastrojów antyunijnych. W państwach
członkowskich obwiniano enigmatyczną „Brukselę”, pod którym to szyldem znaleźli się
26
27
28
29
Szczególnie: przywódcy najsilniejszych państw członkowskich, takich jak Niemcy i Francja.
Zob. M. Blyth, Austerity. The History of a Dangerous Idea, Oxford 2013.
Badający ewolucję państwa dobrobytu naukowcy nie są zgodni co do tego, na ile jest ono nadal w stanie
przekształcać się tak, by stanowić odpowiedź na potrzeby i aspiracje zmieniających się społeczeństw.
Echa tej dyskusji przytacza m.in.: A. Hemerijck, Changing Welfare States, Oxford 2013, s. 1‑22 oraz
290‑332. Por. też A. Giddens, Turbulent and Mighty Continent. What Future for Europe?, Cambridge
2014, s. 89‑122.
Różnice pomiędzy rządzeniem a zarządzaniem kryzysowym przedstawia m.in. P.G. Northouse,
Leadership. Theory and Practice, Thousand Oaks 2013, s. 5.
Politeja 4(43)/2016
13
wszyscy – Rada, Parlament Europejski oraz tradycyjne ugrupowania polityczne. Przejęcie dowodzenia przez duet Sarkozy – Merkel30, a następnie zajęcie przez Niemców
pozycji primus inter pares31, spowodowało wysforowanie naprzód metody „międzyrządowej”32 i w konsekwencji zachwianie równowagi pomiędzy instytucjami. Co więcej,
sprowokowało to dalsze frustracje, na fali których wzmogły się nie tylko nastroje antyniemieckie, ale i generalnie głosy narodowościowe. Wydawać by się mogło, że nastał
regres. Zamiast spierać się na temat tego, „jaka powinna być przyszłość Unii”, skupiono
się na pytaniu „czy Wspólnota w ogóle ma przed sobą jakąkolwiek przyszłość”.
Bieg wypadków okazał się wyjątkowo niepomyślnym dla europartii. Niezależnie od
różnicy poglądów czy też od tego, kto w ostatnich latach miał większość i moc decyzyjną w państwach członkowskich i Unii, w oczach opinii publicznej wszystkie one zostały zaszufladkowane po stronie „systemu”, który kontestowano. Tłumaczenia (zarówno
lewicy, jak i prawicy), że to kryzys zmusił władze do przyjęcia pewnych rozwiązań, nic
nie pomogły. Spotęgowały jedynie wrażenie bezsilności polityki i poddania się elit filozofii znanej jako TINA33. To dodatkowo podsyciło sprzeciw społeczny, manifestujący
się w odpływie wyborców od tradycyjnym partii politycznych w kierunku grup radykalnych oraz ugrupowań protestu. Fenomen ten, sygnalizowany już wcześniej jako kryzys tradycyjnych partii politycznych, zamanifestował tym samym swoją obecność na
europejskiej scenie politycznej.
Powaga trójwymiarowego kryzysu (Unii, idei Unii oraz politycznego, widzianego
przez pryzmat osłabienia tradycyjnych partii politycznych) wymagała od europartii
ustosunkowania się. Po pierwsze, musiały one określić, czy uważają, że dekoniunktura trwa nadal34, a co za tym idzie, czy proponowane przez nie strategie mają charakter
długo– czy też krótkoterminowy. To stanowiło kryterium oceny, na ile ich manifesty
byłby programami zarządzania kryzysowego, a na ile optymistyczną wizją przyszłości
Unii. Po drugie, pod znakiem zapytania stała kwestia odpowiedzialności za wywołanie kryzysu oraz za niepopularne decyzje podejmowane w ramach poszukiwania strategii wyjściowej. W tym zakresie trudno było wyważyć krytykowanie polityki Unii bez
groźby bycia postrzeganym jako ruch oscylujący w stronę antyeuropejskości. Po trzecie,
ugrupowania radykalne i protestu przedstawiały sobą nowe wyzwanie, wobec którego
typowe metody walki politycznej zdawały się mało efektywne.
30
31
32
33
34
Mowa tu o prezydencie Francjii Nicolasie Sarkozym i kanclerz Niemiec Angeli Merkel.
Por. U. Beck, German Europe, transl. by R. Livingstone, Cambridge 2013.
W zamyśle instytucjonalnym Unii metoda „międzyrządowa” równoważy się z metodą „paneuropejską”
(federalną).
TINA – skrót pochodzący od słynnych słów premier Wielkiej Brytanii Margaret Thatcher „There Is
No Alternative”. Szerzej o fenomenie: A. Skrzypek, Standing Tall: Reconnecting with the Social Question of the Contemporary Times, [w:] Framing a New Progressive Narrative, red. E. Stetter, K. Duffek,
A. Skrzypek, Brussels 2013, s. 48‑70, Next Left, 8.
Sondaże pokazują, iż po pięciu latach społeczeństwa przywykły do kryzysu na tyle, że skłonne są traktować zaistniałe warunki nie w kategoriach sytuacji wyjątkowej, a jedynej wyobrażalnej rzeczywistości. Co więcej, wiarygodne ogłoszenie „zakończenia kryzysu” mogło wzmocnić pozycję jednego bądź
drugiego ugrupowania jako tego, któremu udało się kryzys zażegnać.
14
Politeja 4(43)/2016
Anna A. SKRZYPEK
Zestawienie powyższych dwóch grup uwarunkowań (zmienionych przepisów oraz
trójwymiarowego kryzysu), w jakich europartie przystąpiły do spisywania manifestów, wydawać się może nieomal paradoksalne. Z jednej strony ewidentnie pojawiły się
nowe możliwości. Z drugiej oczywiste wydawały się ograniczenia tzw. realnej polityki.
Wspólnie oznaczały one, iż do kampanii, a co za tym idzie również do spisywania manifestów nie można było przystąpić w utarty sposób. Poszukiwanie nowej formuły stało
się koniecznością, będąc zarazem swoistą dziejową próbą dla europartii.
Manifesty 2014 – uwagi wstępne
Ograniczenie się do analizy manifestów czterech europartii (EPP, PES, ALDE i EGP)
wynika z zadania, jakie stoi przed artykułem. Jest nim próba zmierzenia się z pytaniem,
na ile zmiany prawne oraz zaistniałe okoliczności polityczne przyczyniły się do metamorfozy tychże ugrupowań. Wybrane organizacje należą do „tradycyjnych” aktorów
europejskiej sceny politycznej, mają za sobą lata doświadczeń kampanii wyborczych35
oraz mogą poszczycić się osiągnięciami na niwie kształtowania polityk unijnych. Stąd
też stanowią doskonały materiał, którego zbadanie może pozwolić zdiagnozować charakter i skalę przekształceń. Zgromadzony materiał empiryczny oraz wysnute na jego
podstawie wnioski mogą udzielić odpowiedzi na pytanie, czy trójwymiarowy kryzys
może zostać zażegnany dzięki wysiłkom tradycyjnych rodzin partyjnych.
Tytuły, strukturę i obszerność tekstów manifestów europartii ilustruje tab. 1. Wynika z niej, iż każda europartia przyjęła własną, specyficzną dla siebie metodologię pisania
manifestu. Nie można więc mówić o wspólnych tendencjach.
Tabela 1. Manifesty – motto przewodnie, struktura i forma
EPP
PES
ALDE
EGP
Motto
przewodnie
(tytuł)
Why vote for the
political family
of the European
People’s Party?
(Dlaczego głosować na polityczną rodzinę
Europejskiej
Partii Ludowej?)
Towards
a New Europe
(W stronę Nowej
Europy)
A Europe that
works (Działająca
Europa)
Change Europe,
vote Green
(Zmień Europę,
głosuj na
Zielonych)
Forma
12 zobowiązań
20 stron
3 rozdziały
10 projektów
4 strony
5 rozdziałów
8 stron
Wstęp + 4
rozdziały
18 stron
Pobieżna na tym etapie analiza wybranych materiałów pozwala na trzy uwagi wstępne. Po pierwsze, EPP w najbardziej zdecydowany sposób zerwała z tradycją długich
35
Pierwsze bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego odbyły się w 1979 r.
Politeja 4(43)/2016
15
tekstów, które przypominałyby raczej rozbudowany program partyjny. Wydaje się, iż
jej ambicją było stworzenie listy zobowiązań (jej i wiodącego kandydata) wobec wyborców. Zamierzenie to mogło wynikać ze zmieniającego się charakteru wyborów. Innym
wytłumaczeniem jest pragmatyczny charakter tego ugrupowania, które w ostatnich latach dominowało w składach rządów państw Unii i nabrało charakteru „partii rządzącej”. Biegunowo odmiennie zachowali się Zieloni, którzy spisali obszerny dokument
programowy. Podjęli w nim wielorakie kwestie, co zresztą poróżniło ich partie członkowskie i doprowadziło do wyłączenia się kilku z nich z popierania całego tekstu36.
Po drugie, manifest PES był najkrótszy. Uzasadnia to przyjęcie przez socjalistów
zaledwie rok wcześniej „Programu fundamentalnego”37. Był on przedstawiony jako
wyczerpujący dokument programowo‑ideowy, który napisano w duchu „odnawiania
socjaldemokracji”. Zgodnie ze zmienionym statutem PES wraz z „Deklaracją pryncypiów”38 to on wytyczał polityczną linii ugrupowania. Tym samym manifest jawił się
jedynie jako jego wyborcze uzupełnienie, spisane po to, by przełożyć zawarte w „Programie” postulaty na język agitacji politycznej.
Po trzecie, Zieloni w najbardziej widoczny sposób wykorzystali inspirację płynącą z dokonań przypartyjnej fundacji39. Mottem przewodnim jej działalności były prace nad „New Green Deal”, które to hasło stało się tytułem pierwszego rozdziału oraz
najważniejszym wątkiem manifestu. W ten sposób Zielonym udało się powiązać propozycje na przyszłość z ich szczególnymi, ideowymi „kompetencjami politycznymi”.
Ich sedno zawierał fragment „Jedna Planeta, Nasz Dom”40, w którym przedstawiono
alternatywny model społeczno‑gospodarczy. U jego podstaw legła strategia całkowitej
transformacji obecnego modelu produkcji i konsumpcji.
Cztery manifesty wskazywały na pojawienie się nowych trendów, które stanowić
mogły przyczynek do ewolucji roli europartii. Niemniej jednak całkowita metamorfoza
nie dokonała się w obrębie żadnego ugrupowania. Nie wydaje się też, by którakolwiek
z nich rzeczywiście zmierzyła się z zadaniem zmiany sposobu podejścia, dając nadzieję, iż
36
37
38
39
40
Czego świadectwem przypisy wskazujące z nazwy partie, które odmówiły poparcia dla specyficznych
kwestii.
PES Fundamental Programme, przyjęty przez Radę PES w Sofii 23 VI 2013 r., [online] http://
d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/partyofeuropeansocialists/pages/90/attachments/original/1394722321/pes_fundamental_programme_en.pdf ?1394722321, 25 II 2015.
Declaration of Principles, przyjęta przez Radę PES w Brukseli 24 XI 2011 r., [online] http://
d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/partyofeuropeansocialists/pages/90/attachments/original/1394734959/declaration_of_principles_web_en_0.pdf ?1394734959, 25 II 2015.
Tworzenie europejskich fundacji przypartyjnych stało się możliwe na podstawie zapisów traktatu lizbońskiego. Dość ogólne przepisy zostawiają tymże organizacjom wiele swobody w działalności, wymagając jedynie, by służyły one rozwojowi europejskiej myśli politycznej oraz przybliżaniu Unii jej
obywatelom. Dotacje, a co za tym idzie wielkość fundacji, są proporcjonalne w stosunku do liczebności „jej” frakcji w Parlamencie Europejskim.
Składający się z dziesięciu punktów: Europejskie prawo klimatyczne i energetyczne; Zrównoważony rozwój to sedno sprawy; Zielony transport to priorytet; Ochrona zdrowia i bezpieczeństwa; Żywność nie paliwo; Lepsza żywność, lepsze życie; Przyjazne środowisku rolnictwo; „Nie” dla genetycznie modyfikowanych
organizmów; Więcej ryb w morzach; Ochrona zwierząt.
16
Politeja 4(43)/2016
Anna A. SKRZYPEK
zaczyna postrzegać wybory europejskie jako pierwszego, nie zaś drugiego rzędu41. Treść
i forma wskazywały, że nawet najkrótszy z manifestów42 stanowił jedynie „próbę” czegoś
nowego. Dokumenty jawiły się raczej jako teksty, które w sposób kolokwialny należałoby scharakteryzować jako „coś pomiędzy”43. W przypadku konserwatystów było to
„pomiędzy programem Komisji a manifestem”; u socjalistów „pomiędzy ulotką a manifestem”; liberałowie skonstruowali tekst „pomiędzy planem reform a manifestem”; zaś
odezwa Zielonych plasowała się „pomiędzy programem politycznym a manifestem”.
Hybrydowa forma dokumentów wiązała się z faktem, iż na etapie tworzenia manifestów niejasne było, na ile teksty mogły być podstawą kampanii wokół tzw. wiodących
kandydatów. Jak nadmieniono, ich wyłanianie uplasowało się w centrum uwagi partii
członkowskich. Bezprecedensowy charakter procesu oznaczał, że wiele kwestii, w tym
także relacja „europartia – manifest – wiodący kandydat”, pozostało niesprecyzowanych. Musiały „okazać się w praktyce”, co rzutowało na różnorodność rozwiązań podsumowanych w tab. 2.
Tabela 2. Relacje europartie – manifest – wiodący kandydat
EPP
PES
ALDE
EGP
Wspólny wiodący kandydat/
kandydatka
Jean‑Claude
Junker
Martin Schulz
Guy Verhofstadt
Ska Keller
José Bové
Prezentacja
kandydata/
kandydatki
w manifeście
Tak
(cytat, zdjęcia i materiał
promocyjny)
Nie
Nie
Nie
Własny program
kandydata/
kandydatki
Slogan
Experience.
Solidarity. Future
(Doświadczenie.
Solidaryzm.
Przyszłość)
Własny manifest
Towards a New
Europe – 10 objectives – How
I want to Change
Europe (W stronę nowej Europy
– 10 celów – jak
chcę zmienić
Europę), materiał
wyprodukowany
przy użyciu logo
PES
Wspólna
kampania
Informacja
o kandydatach na stronie
internetowej
41
42
43
Odniesienie do teorii, zgodnie z którą wybory europejskie traktowane są jako „wybory drugorzędne”
(second order elections). Definicję można znaleźć m.in. u: S. Hix, A.G. Noury, G. Roland, Democratic
Politics in the European Parliament, Cambridge 2007, Themes in European Governance.
Mowa tu o manifeście PES.
Szczególnie jeśli założyć, że zmieniający się charakter wyborów europejskich spowodowałby przybliżenie formy manifestów europartii do wzorców podobnych dokumentów typowych dla szczebla krajowego.
Politeja 4(43)/2016
Własna strona
internetowa
kandydata/
kandydatki
Umiejscowienie
kandydata/
kandydatki
w manifeście
17
EPP
PES
ALDE
EGP
Tak
Tak
Nie
Nie
„Twój głos zdecyduje o następnym
przewodniczącym Komisji
Europejskiej”
Z powyższego zestawienia wynika, że EPP uznała konieczność personalizacji kampanii44 i zastosowała to w praktyce, popularyzując wiodącego kandydata w publikacji zawierającej manifest. Została ona wydrukowana jako materiał promujący Jeana
‑Claude’a Junkera. Broszurkę otwiera strona ze zdjęciem i cytatem pretendenta na
stanowisko Przewodniczącego Komisji, a zamyka jego fotografia opatrzona jego sloganem wyborczym oraz adresem jego strony internetowej. Formułując rzeczone hasło,
konserwatyści45 zdecydowali się na „zapożyczenie” hasła solidaryzmu46, na które dotychczas retoryczny monopol miewali raczej socjaliści.
Pozostałe europartie nie zamieściły w swoich publikacjach ani zdjęć, ani bezpośrednich nawiązań do wiodących kandydatów. Nie oznacza to jednak, że wszystkie trzy podeszły do relacji „europartia – manifest – kandydat” w podobny sposób. Przykładowo,
PES zapisała w swoim manifeście odezwę do wyborców, przekonując, że to ich głos jest
decydujący w obsadzeniu stanowiska Przewodniczącego Komisji. Równolegle kandydat
socjalistów zdecydował się na wydanie własnego memoriału, który opatrzył logo PES47.
Zaistniałe różnice można uzasadnić na trzy sposoby. Po pierwsze, istotną była osobowość kandydata oraz jego48 ewentualne ambicje przywódcze49. Mógł on bowiem aspi44
45
46
47
48
49
Więcej o potencjale europartii personalizacji europejskich kampanii wyborczych w: J. Priestley, European Political Parties. The Missing Link. Les partis politiques européens. Le chaînon manquant, Paris
2010, „Notre Europe” Policy Papers, 41.
Termin ten odnosi sie do EPP jako frakcji ludowej, określajacej sie tymże mianem. Nazewnictwo takie
jest uprawnione, nawet jeśli w szeregach EPP nie ma już Partii Konserwatywnej z Wielkiej Brytanii
– a wiele z jej nawiększych ugrupowań krajowych określa się mianem „chadeckich”. Inne odniesienie,
bardziej bezpośrednio nawiązujace do nazwy partii – typu „ludowcy” – mogłoby wprowadzać w błąd,
szczególnie biorąc pod uwagę odniesienia polskie.
Termin „solidaryzm” stał się mottem kandydata EPP, pojawia się również wielokrotnie w tekście manifestu. To, co wyróżnia go od tradycyjnego podejścia socjalistów, to inklinacja, by każdorazowo łączyć
„solidaryzm” z „odpowiedzialnością” (lub jej odpowiednikiem).
Wynikać to mogło zarówno z chęci odniesienia się do popierającej go europartii, jak i z pobudek
bardziej pragmatycznych. Materiały kandydatów były finansowane przez europartie i zgodnie z zasadami finansowania kampanii musiały być opatrzone ich logo.
Tak jak w przypadku „kandydata” w domyśle jest „kandydatki”, tak samo w przypadku „jego” domyślnym jest tutaj „jej”.
Więcej o teorii przywództwa i roli wiodących kandydatów: A. Skrzypek, Models of (S)electing a pan
18
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
rować do roli lidera wyznaczającego nową linię polityczną, co determinowałoby, na ile
prezentował się w tle, a na ile na tle manifestu. Po drugie, zaistnieć mogła rozbieżność pomiędzy głosowaniami nad akceptacją przez partie członkowskie manifestu i nad udzieleniem przez nie poparcia dla wiodących kandydatów. Przykładowo, w obrębie PES
brytyjska Partia Pracy zagłosowała za przyjęciem manifestu, ale wstrzymała się od głosu
w sprawie wyboru Martina Schulza na wiodącego kandydata. Gdyby jego nazwisko zostało wpisane do tekstu, istnieje możliwość, iż wstrzymałaby się w obu przypadkach. Po
trzecie, czynnikiem mógł być sam proces wybierania wiodących kandydatów. W przypadku Zielonych o selekcji zadecydowały „otwarte” prawybory. W ich trakcie pretendenci do roli wiodących kandydatów mieli szansę zaprezentować się indywidualnie, zawczasu budując swoją pozycję w obrębie europartii50. Być może frekwencja prawyborów
pozostawiała wiele do życzenia, ale w momencie, gdy zapadła decyzja, zarówno Ska Keller, jak i José Bové wchodzili do gry jako postacie „z ugruntowanym wizerunkiem”.
Manifesty a pytanie o współczesną misję europartii
Europartie traktowały kampanię jako wydarzenie dziejowe. Owszem, cynicznie można
zauważyć, iż żadna partia nie przystępuje do agitacji wyborczej bez hasła, iż „nadchodzi historyczna chwila”, w której „wszystko może się zmienić”. Niemniej jednak biorąc pod uwagę zarówno nowe uwarunkowania prawne, jak i wyjątkowy charakter trójwymiarowego kryzysu, miały one świadomość, iż ocena tego, jak wykorzystały szansę,
oraz wyniki głosowania będą w sposób decydujący rzutować na możliwości ich rozwoju
w przyszłości. W tych wyborach stawką był kredyt zaufania do polityki oraz partii politycznych, bez którego nie mogły mieć nadziei na zdobycie wpływu na dalszy rozwój
wypadków w Unii Europejskiej.
W konsekwencji tytuły wszystkich dokumentów nawiązują bądź do zmiany relacji
europartia – wyborca („Dlaczego warto głosować…”, „Zmień…”), bądź do trójwymiarowego kryzysu („W stronę nowej Europy”, „Działająca Europa”). EPP położyła nacisk na
kwestię legitymizacji – co nie dziwi, jako że to konserwatyści dzierżyli stery w Unii, pozostając największą frakcją w Parlamencie Europejskim oraz szczycąc się najliczniejszą
reprezentacją w Radzie oraz Przewodniczącym Komisji Europejskiej. Opozycyjni do
nich socjaliści agitowali więc za „zmianami”, na które to hasło postawili także Zieloni51.
50
51
‑European Leading Candidate, FEPS 2010, [online] http://www.feps‑europe.eu/assets/a11aad6e
‑0d50‑4012‑9174‑44e678f9dc43/204‑models‑of‑selecting‑a‑pan‑european‑leading‑candidatepdf.
pdf.
Ponieważ prawybory miały charakter otwarty, co oznacza, iż każdy (a nie tylko członkowie partii)
mógł wziąć udział w głosowaniu, kampania pretendentów do roli wiodących kandydatów zakrojona była na szeroką skalę. Odbijała się echem w tradycyjnych mediach, była też obecna na tzw. portalach społecznościowych, co umożliwiło pretendentom autopromocję i budowanie wizerunku „na
zewnątrz”, zanim jeszcze uzyskali upoważnienie do reprezentowania europartii.
Polaryzacja postaw może okazać się początkiem „polityzacji” Unii Europejskiej. Więcej np. K.M. Johansson, The Emergence of Political Parties at European Level: Integration Unaccomplished, [w:] How
Politeja 4(43)/2016
19
Oba te ugrupowania52 próbowały podpisać się pod „konstruktywnym eurosceptycyzmem”, którą to postawę charakteryzowało odcięcie się od obecnego, źle funkcjonującego systemu. Liberałowie zaś zaprezentowali postawę na przede wszystkim proeuropejską, poddając krytyce jedynie wybrane elementy działania Unii.
Powyższa analiza pozwala na wyciągnięcie następujących wniosków. Po pierwsze,
zarówno konserwatyści53, jak i liberałowie54 powołują się w manifestach na swój znamienity dorobek w kształtowaniu Europy. EPP przypomina, iż jest polityczną rodziną
„ojców założycieli” oraz największym ugrupowaniem, podczas gdy ALDE dowodzi, że
uczyniła wiele dobrego dla Unii. Obie partie zgodnie twierdzą, że należy kontynuować
rozpoczętą strategię, która pomoże Wspólnocie wyjść z kryzysu. Odmiennie na sprawę
zapatrują się socjaliści i Zieloni. Postulując konieczność zmian, domagają się ich – począwszy od sposobu prowadzenia polityki (socjaliści), aż po modus operandi (Zieloni).
Tym samym (przynajmniej retorycznie) centroprawicę i centrolewicę poróżniła interpretacja genezy oraz obecnego stadium kryzysu, z czym wiążą się różne zapatrywania
na to, jak sobie z nim radzić.
Po drugie, różnorodność sposobów agitacji potencjalnych wyborców nie oznacza,
że którakolwiek z europartii odkryła, jak zachować się w obliczu kampanii nowego typu
i rzeczywiście przyciągnąć do siebie wyborców. EPP nie zwraca się do nich bezpośrednio, antycypując, iż bardziej niż retoryczne odezwy przekonywujące są ich dokonania.
Socjaliści urgują, że każdy głos się liczy i apelują (co dla ich partyjnej narracji dość typowe) do poczucia obowiązku słowami PES potrzebuje… Liberałowie są bardziej skromni,
prosząc o głos, choć nie tak pełni rewerencji wobec obywateli jak Zieloni. Odnotowanie powyższych różnic pozwala ocenić, iż europartie mają odmienne wyobrażenia na
temat tego, co współcześnie motywuje wyborców. Inaczej wyobrażają sobie elektorat,
w tym także tzw. „żelazny”55.
Po trzecie, europartie dzieli ocena stadium kryzysu, w jakim znalazła się Unia.
EPP uważa, że wyprowadziła Wspólnotę z zapaści, wytyczając „drogę do odbudowy”.
Liberałowie są mniej optymistyczni, podnosząc, iż owszem, należy kontynuować sensowne polityki sanacyjne, niezależnie od czego przyszłość Europy nadal ważyć się
będzie w nadchodzących wyborach. Podobnie jak socjaliści podnoszą problem bez-
52
53
54
55
Unified is the European Union. European Integration Between Visions and Popular Legitimacy, red.
S. Gustavsson, L. Oxelheim, M. Pehrosn, Berlin–Heidelberg 2009, s. 166 i nast.
Bardziej radykalni byli tutaj Zieloni, jako że partie członkowskie PES wchodziły w skład rządów UE,
często pozostając w koalicji z ugrupowaniami należącymi do EPP i nie do końca mogły pozwolić sobie
na odżegnanie się np. od metod ascezy.
Określeni już uprzednio jako „partia rządząca”.
W kontekście kryzysu liberałowie oskarżani są często, iż krach sprowokowały rządy inspirowane ideologią neoliberalną. Komentatorzy podkreślają, iż mimo że załamanie mogłoby być postrzegane jako
dowód bankructwa neoliberalizmu, filozofia tegoż nurtu nie tylko przetrwała, ale nawet umocniła się
po 2008 r. Zob. C. Crouch, The Strange Non‑Death of Neo‑Liberalism, Cambridge 2011.
Politolodzy badający kryzys tradycyjnych partii politycznych negują tezę, iż współcześnie można nadal mówić o „żelaznym elektoracie”. Zob. C.E. de Vries, New Challenges for Social Democracy – Lessons
from the Netherlands, [w:] Next Left – Towards a New Strategy, red. E. Stetter, K. Duffek, A. Skrzypek,
Brussels 2011, s. 30‑35, Next Left, 3.
20
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
robocia, a co za tym idzie konieczności działań na rzecz tworzenia nowych miejsc
pracy. Socjaliści i Zieloni podkreślają, iż niezbędna jest bardziej fundamentalna
transformacja.
Reasumując, niezależnie od pewnych podobieństw europartie generalnie różni interpretacja genezy i stadium trójwymiarowego kryzysu. Niezależnie od tego, analizując
kampanię, a zwłaszcza przebieg debat oraz wyniki wyborów, można zauważyć, iż wyborców nie przekonały ani „przeszłe dokonania” (co ilustrują wyniki EPP i ALDE w poszczególnych krajach), ani ciągłe obietnicom zmian (o czym świadczy liczba głosów
oddanych na PES). Poszukują czegoś innego, nowego (co tłumaczy sukces Zielonych
w wielu krajach) – co dałoby im możliwość artykulacji sprzeciwu wobec istniejącego
porządku56. Ponadto, z perspektywy powyborczej można ocenić, iż podjęta przez EPP
próba narzucenia poglądu, iż kryzys został zażegnany, zakończyła się fiaskiem. W kampanii dyskutowano przede wszystkim kwestię zapaści (gospodarczej, społecznej, politycznej) i do tego toku dyskusji musieli się dostosować również konserwatyści57.
Powyższa analiza dostarczyła wniosków na temat postaw europartii wobec dwóch
wymiarów kryzysu (kryzysu tradycyjnych partii politycznych i kryzysu Unii) przy pominięciu zagadnienia kryzysu idei Unii. Europartie rzeczywiście próbują naszkicować
jej „ideał”. Kluczowe pozostają tutaj pytania: czy same rzeczywiście poddają się defetyzmowi zarządzania kryzysowego?; czy przyjmują tezę o końcu ideologii?; i wreszcie,
czy mają w związku z tym jakąkolwiek wizję?
Żadna z europartii nie zdołała przekonywująco nakreślić ideału Unii ani wskazać,
jak z tego historycznie nobliwego projektu mogłaby się ona przekształcić w przedsięwzięcie na miarę aspiracji państw i społeczeństw XXI w. Owszem, w tekstach znajdują
się odwołania do tradycyjnie uznanych walorów procesu integracji58 i do wspólnoty
wartości, jaka zespoliła państwa członkowskie w Unię59. Niemniej jednak żaden z manifestów nie odpowiada na pytanie, jaka jest współcześnie misja Unii, a co za tym idzie,
jaka jest idea na przyszłość.
W trzech tekstach (EPP, PES, ALDE) powtarza się termin „silna Europa”. Odnosi
się on do konieczności pokonania przez Unię targających nią obecnie słabości. Objawiają się one na różnych poziomach – poczynając od niemożności sprostania wyzwaniom globalnym (takim jak zmiany klimatyczne), a na podziałach wewnętrznych skończywszy (zarówno na linii UE – państwa członkowskie, jak i w obliczu radykalizacji
nastrojów oraz rozwarstwiania się społeczeństw). Konserwatyści pozostają największy56
57
58
59
Hipoteza ta uzasadnia dobry wynik Zielonych jako partii już „historycznej”, ale w percepcji społecznej
nadal „świeżej” i „nieskorumpowanej przez system”.
Oznacza to, że konserwatyści zaprzepaścili na wstępie szansę na wytyczenie ram i warunków batalii
wyborczej.
W tym kontekście Zieloni zdecydowanie najszerzej przywołują osiągnięcia EWG, a następnie UE
z przeszłości.
Na marginesie rozważań może zresztą dziwić, że najmniej elokwentna na tym polu pozostaje PES – co
jednak można tłumaczyć przywoływanym już uprzednio faktem spisania przez socjalistów programu
fundamentalnego (w którym przynajmniej w teorii powinien się był znaleźć obszerniejszy opis wizji
Europy).
Politeja 4(43)/2016
21
mi optymistami, zakładając, że znów zadziała mechanizm teorii skokowej60. Wierzą, że
kryzys można przezwyciężyć, zaś kluczem do wielkości Europy jest skoncentrowanie
jej uwagi na sprawach „wielkich”. Stanowi to ripostę wobec krytyki, iż Unia podejmuje
sprawy, które mogłyby być rozstrzygnięte na poziomie krajów bądź regionów, co prowadzi do zbędnej unifikacji w niepożądanych dziedzinach. Te działania zaprzątają jej
uwagę i uniemożliwiają skupienie się na kwestiach natury „dziejowej”. Postawa ta jest
konsekwencją tradycyjnej linii EPP, promującej wizję Europy Narodów i definiującej
w kontekście „interesu narodowego” zastosowanie się do zasady subsydiarności.
Równolegle liberałowie próbują wskrzesić ducha umowy społecznej61, podkreślając,
iż sens wspólnoty polega na tym, iż z integracji korzysta każdy, zachowując jednakże
prawo do podejmowania suwerennych decyzji. Propozycja liberałów opiera się na logice, iż powrót dobrobytu (bodziec gospodarczy) stanie się podstawą do odbudowania
zaufania pomiędzy członkami Unii. Tym samym będzie przyczynkiem do dalszej integracji. Zieloni są bardziej radykalni w ich podejściu do „Unii jako umowy (społecznej)”.
Dowodzą, że żadne państwo nie jest w stanie osiągnąć samodzielnie tyle, ile mogą one
dokonać wspólnie. By wskrzesić tę ideę, konieczny jest renesans wartości, w oparciu
o które funkcjonuje Wspólnota.
Wszystkie propozycje jawią się jednak jako dość luźne urywki. Nie odpowiadają wyczerpująco na pytanie, jakie priorytety widzą dla Unii europartie. Brak jasności pociąga
za sobą brak kryteriów oceny, zgodnie z którymi chciałyby one, by analizowano Unię
oraz jej ewentualny sukces (bądź porażkę) z perspektywy kolejnych kilkudziesięciu czy
nawet kilkunastu lat. Bez ustanowienia tychże trudno na poważnie myśleć o wygraniu
potyczek (w tym słownych) zarówno z przeciwnikami UE, jak i z eurosceptykami.
Dodatkowo, zniechęca retoryka manifestów. Bez drobiazgowej analizy niemożliwością jest wyłuskanie różnic pomiędzy propozycjami europartii, a wyeksponowane w ten
sposób zdają się wyłącznie semantyczne. Oprócz ALDE (która odnosi się do enigmatycznej, ale przynajmniej nazwanej „Liberalnej Europy”) żadne ugrupowanie nie pokusiło się nawet o nazwę, która w sposób choćby hasłowy ujęłaby ich niepowtarzalną
wizję Unii przyszłości. W tekstach zabrakło odniesień do większych ambicji, jakimi
niegdyś jawiły się propozycje „Europy Narodów” czy „Europy socjalnej”. Ta pesymistyczna diagnoza potwierdza, iż kryzys idei Unii drąży przede wszystkim jej polityczne
elity – a wśród nich także europartie. Na obecnym etapie nie wydają się one przygotowane, by się mu przeciwstawić.
60
61
Por. przyp. 8.
Oświeceniowa idea umowy społecznej legła u podstaw porządków konstytucyjnych wszystkich
współczesnych państw demokratycznych. W obliczu kryzysu zaczęto kwestionować, na ile współczesne państwo nadal spełnia oczekiwania, z jakimi obywatele stali się sygnatariuszami umowy. Stąd też
współczesne nawoływania, iż potrzebna jest nowa umowa społeczna. Zob. A. Gusenbauer, A. Skrzypek, The Next Social Contract: Progressive Politics after an Era of Plenty, [w:] Progressive Politics after
the Crash. Governing from the Left, red. O. Cramme, P. Diamond, M. McTernan, London 2013, s. 229
‑238, International Policy Network Papers on Intellectual Property, Innovation and Health.
22
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
Manifesty a narracja kryzysu gospodarczego
Jak zauważono, EPP przystępowała do kampanii z nadzieją, że przekona opinię publiczną do „swojej wersji historii”. Głosiła ona, że konserwatyści zażegnali recesję
i wprowadzili Europę na ścieżkę odbudowy gospodarczej. Oczekiwania te okazały się
płonne, ponieważ dyskusjom przedwyborczym ton nadawało poczucie, iż „kryzys nie
tylko trwa, ale ma się całkiem dobrze”. Pamiętając, że ugrupowania poróżniła ocena
stadium kryzysu, warto przeanalizować, jak tłumaczyły one powody załamania, a co za
tym idzie, gdzie poszukiwały rozwiązań.
Analizowane fragmenty62 prowadzą do następujących obserwacji. EPP przekonuje,
iż „Europa”, „rozwiązanie” oraz „konserwatyści” stanowią niemalże synonimy. Agitują, iż Unia nie jest sednem problemu, a sposobem na jego zażegnanie63. Oni zaś są tymi,
którzy nie bali się odpowiedzialności i wdrożyli strategię sanacji. To podejście stanowi
kwintesencję ich riposty wobec trójwymiarowego kryzysu, a także związanych z nim
nastrojów: antyeuropejskich, antyideowych oraz antypartyjnych. Pozostałe trzy europartie skupiają się na opisaniu skutków kryzysu, podnosząc sprawę rosnącego bezrobocia i ubóstwa. Liberałowie i Zieloni wykorzystują tę okazję, by powtórzyć, iż obecny
model (w tym także gospodarczy) – odpowiednio we fragmentach bądź w całości –
wyraźnie się nie sprawdza. Liberałowie uważają, że kluczem są reformy instytucjonalne, podczas gdy zdaniem Zielonych sprawa wymaga bardziej kompleksowego podejścia. Promują oni pogląd, iż nie uda się zażegnać recesji, jeśli nie odrzuci się obecnego
modelu produkcji i konsumpcji. To staje się dla nich punktem wyjścia do dywagacji
o bezbronności Unii wobec globalizacji oraz wszechpotężnego międzynarodowego kapitału. Dlatego Zieloni uważają, że sposobem na uratowanie idei Unii jest zmiana jej
koncepcji, która uwolniłaby ją od logiki dominującej filozofii neoliberalnej64. Ten sposób myślenia predestynuje Zielonych (a nie socjalistów) do zajęcia pozycji „obrońców
zagniewanego ludu” przed niesprawiedliwościami świata „finansowego kapitalizmu”65.
Odmienność zapatrywań na to, czy kryzys trwa, czy też się zakończył, spowodowała
także różnicę ocen polityk wdrożonych po 2008 r.66 EPP konsekwentnie propagowała historię własnego sukcesu, twierdząc, iż wybrane przez nią rozwiązania były świadectwem odwagi w podejmowaniu trudnych decyzji. Konserwatyści potwierdzili, że
62
63
64
65
66
Również w zestawieniu z tymi zawartymi w tab. 4 i 5.
Stwierdzenie to jest echem powtarzanego przez polityków europejskich zdania Europe is not a problem
– it is a solution.
Zob. przyp. 59 oraz C. Crouch, The Strange Non‑Death…
Odniesienie do tzw. „mobilizacji społecznych”, które nasiliły się po 2008 r. i przeszły do historii jako
„Indignados”, „Occupy Wall Street” etc. Więcej o ich fenomenie: G. Baiocchi, E. Ganuza, Politics without Banners. The Spanish Indignados’ Experiment in Direct Democracy, [w:] Building New Communities. Notes from the Transatlantic Dialogue of Dialogues, red. E. Stetter, K. Duffek, A. Skrzypek, Brussels 2012, s. 110‑117, Next Left, 5.
Jak nadmieniono w przyp. 57, na stanowisko europartii wpływ miało, na ile ich partie członkowskie
tworzyły bądź współtworzyły rządy w UE w latach 2008‑2014.
Politeja 4(43)/2016
23
wprowadzona przez rządy EPP „asceza” (polityka cięć) była jedynym racjonalnym wyjściem z zapaści. Tym samym odcięli się socjalistom, którzy jako pokłosie debaty o cięciach budżetowych odziedziczyli krytykę państwa dobrobytu67. Socjaliści ripostowali,
iż rzeczone „oszczędności” uderzyły w tych, którzy potrzebują wsparcia, szczególnie
w obliczu kryzysu. W ich opinii ograniczenia wydatków publicznych na cele społeczne
odnosiły przeciwny do zamierzonego skutek, torpedując szanse „najsłabszych” i w konsekwencji nadwątlając gospodarkę. Wtórowali im Zieloni, potępiając „ascezę” i podnosząc, iż rozmaite polityki (od finansowej po socjalną) muszą być prowadzone w sposób
skoordynowany. Jakkolwiek w manifeście liberałów nie ma bezpośredniego odniesienia
do „ascezy”, wcześniejsze ustępy pozwalają stwierdzić, iż byli oni skłonni rozważyć każde rozwiązanie (w tym oczywiście cięcia), jeśli byłoby uzasadnione jako „wyprowadzające z kryzysu”.
Spór co do słuszności cięć budżetowych stanowi fragment polemiki wokół tematu
przyczyn i przebiegu kryzysu. Jego sedno stanowi pytanie, na ile adekwatny pozostaje
nadal model gospodarczy, na którym oparto proces integracji. Zakładał on dotychczas
połączenie zasad gospodarki wolnorynkowej z obietnicą realizacji wizji państwa dobrobytu68. Skala kryzysu 2008 r., a następnie narzucona przez „Brukselę” tzw. asceza69
sprawiła, iż pojawiły się poważne wątpliwości, czy partycypacja i współpraca w obrębie Unii nadal gwarantuje realizację historycznej obietnicy pomnażania dostatku dla
państw członkowskich i ich społeczeństw.
Analizy potwierdzają, iż u podstaw recesji legły problemy natury finansowej związane z prowadzonymi w sektorze bankowości na szeroką skalę spekulacjami. Widmo bankructwa banków połączone z paniką prywatnych inwestorów zmusiło sferę państwową
do działań. By uchronić obywateli od utraty oszczędności, a także w niektórych przypadkach siebie samych przed plajtą, wykupiły one upadające placówki. Przeznaczyły na
ten cel środki budżetowe, potęgując problem zadłużenia publicznego. Równolegle wywiązała się dyskusja, czy było to postępowanie etyczne, a co za tym idzie generalnie jak
ulokowane powinny być wspólne środki. Moment ten wykorzystali przeciwnicy koncepcji silnego, rozbudowanego państwa z inklinacją do finansowania polityk państwa
dobrobytu. Echem wywołanej przez nich dyskusji jest fragment manifestu EPP – co
wskazuje, iż na tej niwie poglądy europartii potencjalnie różnią się między sobą.
Nawoływanie do redukcji długów publicznych łączy analizowane teksty. Materiał
wskazuje, iż EPP i ALDE dopatrują się swoistej „politycznej okazji” w nabrzmiewającej
krytyce zarządzania środkami publicznymi. Konserwatyści straszą narastaniem zadłużenia, a liberałowie powtórnie odwołują się do metafory budżetu domowego jako uosabiającej logikę państwowego70. Socjaliści i Zieloni pozostają w defensywne. Oba ugrupowa67
68
69
70
Echa tej dyskusji przytoczone zostały w przyp. 27‑28.
Realizacja wizji państwa dobrobytu na poziomie UE odnosi się do ambicji stworzenia Europy Socjalnej, której kanwą powinien stać się Europejski Model Społeczny.
Tłumaczenie własne pojęcia „austerity”.
Przenośnia ta sprawdziła się jako szczególnie obrazowa, kiedy sięgnęła po nią kanclerz RFN Angela
Merkel – sama portretowana jako „Mutti” Niemiec.
24
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
nia przyznają, iż konieczna jest „normalizacja” długów. Socjaliści dowodzą, iż będzie to
możliwe dzięki „nowym instrumentom”, którego to pojęcia jednak nie objaśniają. Zieloni wydają się radykalniejsi, nawet jeśli składają równie enigmatyczne obietnice. Postulują restrukturyzację długów publicznych, przy jednoczesnej zmianie myślenia na temat inwestycji „społecznych”71. Z tego punktu widzenia przedstawiony przez Zielonych
program wydaje się bardziej „socjalny” niż ten zaprezentowany przez socjaldemokratów.
W debacie o stanie finansów europartie poruszają jeszcze trzy wątki: podatki i ich
przeznaczenie; przyszłość sektora finansowego oraz problem rajów podatkowych. Każde z ugrupowań twierdzi przy tym, że to właśnie ono (i tylko ono) jest strażnikiem „dobra publicznego”, gotowym prowadzić odpowiedzialną politykę i zostać z niej rozliczonym. Ta retoryka stanowi pokłosie utrwalonego wśród elit partyjnych przekonania, iż
polityka przestała być misją, a stała się profesją. Stąd też wykonywana jest nie jako zryw
ideowy, ale raczej „umowa o pracę”, przy której angażuje się dodatkowo wielu podwykonawców (ekspertów od mediów, przekazu, PR etc.)72.
Pierwszy z wątków, dotyczący roli i kształtu systemu podatkowego, nie znajduje
bezpośrednich odniesień jedynie w manifeście EPP. Liberałowie uważają, że podstawą
jest zmiana zasad funkcjonowania rynku. Chcą stworzyć odpowiednie warunki, a co za
tym idzie przepisy, które wspomagałyby rozwój przedsiębiorczości. W centrum ich zainteresowania pozostaje rewizja sposobu pozyskiwania przychodów, a także przekształcenie struktury wydatków. Dodają, iż nadrzędnym celem reformy jest zapewnienie proporcji między wkładem państw członkowskich a ich zyskiem z pozostawania w UE.
Reasumując, choć postulaty ALDE nawiązują do tradycyjnej skoncentrowanej na rynku ideologii liberalnej, to niemniej jednak odchodzą od fundamentalnej zasady laissez
faire i zakładają konieczność znacznej ingerencji. Tę ewolucję programową tłumaczyć
może obecny klimat polityczny, charakteryzujący się pokryzysowymi podziałami w Europie73. Część państw członkowskich żyje w przekonaniu, iż „sponsorują” pozostałe –
podczas gdy inne uważają taki stan za uzasadniony, powołując się na historię integracji
i rolę Wspólnoty w rozkręcaniu słabych gospodarek państw akcesyjnych. Rysujący się
na tym tle konflikt potęguje dodatkowo nastroje antyeuropejskie, a co za tym idzie pogłębia kryzys Unii i jej idei.
Tymczasem socjaliści stawiają nie na jedną wspólną strategię, ale na sumę pomniejszych realizowanych na szczeblach krajowych. Ich propozycja dotyczy uelastycznienia
zasad74, tak by umożliwiały państwom członkowskim większą swobodę zarządzania ich
71
72
73
74
Obie europartie odnoszą się do zagadnień raczej hasłowo, używając słów kluczy, którymi są powtarzane nagminnie postulaty, takie jak „restrukturyzacja długów”. Bez dalszych objaśnień trudno zgadnąć,
na czym miałaby ona faktycznie polegać.
Pogląd ten dodatkowo utrwala obecny porządek rzeczy, związany także z mediatyzacją polityki.
Obszerniej o fenomenie profesjonalizacji polityki: A. Skrzypek, Standing Tall…, s. 48‑71.
Na skutek kryzysu w Europie zarysowały się liczne podziały. Wśród nich można wyróżnić: na zamożną
północ i biedne południe; na państwa strefy euro i te pozostające poza nią; na państwa dawnej 15
i nowej 13.
Postulat odzwierciedla socjaldemokratyczne żądanie liberalizacji zasad np. w obrębie Paktu Stabilności
i Wzrostu.
Politeja 4(43)/2016
25
budżetami narodowymi75. Takie podejście mogłoby uwolnić Unię od zarzutów, iż na
niwie finansów żąda niemożliwego, zmuszając władze krajowe do podejmowania niepopularnych czy też wręcz szkodliwych decyzji w obszarach polityki wewnętrznej. Odpowiadając na krytykę EPP dotyczącą państwa dobrobytu, PES zarzeka się, że jej politycy stoją na straży wydatków publicznych i dbają, by były one przeznaczone na cele
współcześnie najbardziej przez Europejczyków cenione. Ich postawa jest dwuznaczna,
z jednej strony są pełni determinacji w udowadnianiu, że są w stanie rozporządzać budżetem, a z drugiej posługują się populistycznymi, enigmatycznymi hasłami, zamiast
przedstawić plan inwestycji.
Na tym tle Zieloni znów zdają bardziej wyraziści. Określają obecny system podatkowy jako niesprawiedliwy, uważając go za „narzędzie uciemiężenia pracowników”. Ich
zdaniem opodatkowanie kapitału jest niewspółmiernie małe w porównaniu z opodatkowaniem pracowników (osób prywatnych). Pragmatycznie oznacza to stratę dochodów, na które powinny składać się opłaty uiszczane przez firmy np. za zanieczyszczenie
środowiska. To ewidentne marnotrawstwo, szczególnie jaskrawe w okresie poszukiwania przez Unię nowych źródeł finansowania. Powtarzając tezę o konieczności transformacji modelu gospodarczego poprzez zmianę sposobów produkcji i konsumpcji, Zieloni precyzyjnie wskazują przykłady wydatków, które uważają za szastanie pieniędzmi.
Jako jedyni proponują kompleksową metodę zniwelowania zadłużenia dzięki wprowadzeniu nowych instrumentów finansowych, takich jak eurobony. Jakkolwiek każda europartia rozważała ten pomysł, jedynie Zieloni przedstawili jednoznaczne stanowisko76.
Postawy europartii wobec przyszłości finansów publicznych dowodzą, że różnice
programowe pomiędzy nimi zatarły się w obliczu recesji. Bardziej liczyła się potrzeba
chwili oraz chęć przetrwania w obrębie współczesnego systemu partyjnego. U niektórych przebrzmiewa echo dawnych ideologii (przykładem liberałowie). Niemniej jednak generalnie rzecz biorąc, gdyby przywoływane na kanwie analizy manifestów zagadnienia nie były przypisane danej europartii, to najprawdopodobniej trudno byłoby
zidentyfikować ich autorów. Co więcej, mimo iż każda europartia aspirowała do miana
„jedynego godnego zaufania strażnika finansów publicznych”, to wszystkie one (może
z wyjątkiem Zielonych) zadbały o opartą na ogólnikowych hasłach strategię. Ich populistyczny wydźwięk miał przyciągnąć zwolenników, nie wiążąc im samym jednak zanadto rąk.
Jak wspomniano, drugi wątek dyskusji dotyczył przyszłości sektora finansowego.
Europartie nie mogły uniknąć pytania, co należy zrobić, by działał on prawidłowo. Nawet jeśli różniły się między sobą w interpretacji stadium kryzysu oraz przyczyn recesji,
kwestia ta stanowiła klucz do zdefiniowania nowych zasad koegzystencji dziedzin pry75
76
W myśl zasady, iż polityka gospodarcza UE opiera się na „żelaznych wspólnych zasadach”, podczas
gdy polityka socjalna określona jest poprzez standardy, których ewentualne osiągnięcie leży w gestii
państw członkowskich – po kryzysie 2008 r. zagrożone widmem bankructwa państwa czyniły wszystko, by sprostać wymogom traktatowym, co często oznaczało konieczność poniechania ambicji
w zakresie polityki społecznej. Zob. wcześniejsze komentarze dotyczące ascezy (austerity).
W gremiach pozostałych europartii nie udało się dojść do porozumienia pomiędzy partiami członkowskimi wywodzącymi się z różnych regionów.
26
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
watnej i publicznej, a co za tym idzie do określenia roli i wymiaru działania państwa.
Odnoszące się do tego zagadnienia postulaty pojawiły się we wszystkich czterech manifestach.
Przy porównaniu tekstów między EPP – ALDE z jednej strony, a PES – Zielonymi z drugiej zarysowuje się mała różnica. Liberałowie nadal uważają wspólny rynek za
odpowiedź na obecne bolączki. Dlatego też postulowana przez nich rewizja traktatów
powinna zapewnić mu nowe ramy funkcjonowania. Dzięki nim można będzie ponownie ustabilizować sytuację gospodarczą i kontynuować liberalną politykę, w myśl której
„rynek reguluje się sam”. Konserwatyści przychylają się do tej filozofii, zapowiadając
jednak, iż ustanowią zasady działania rynków finansowych zarówno na poziomie europejskim, jak i globalnym. Postulat ten nie jest nowy, bo Parlament Europejski podjął już prace w tej sprawie77. Socjaliści również domagają się regulacji w sferze szeroko rozumianych finansów oraz szczególnie w sektorze bankowości78, ale ich postulaty
ogniskują się wokół odbudowywania relacji pomiędzy światem finansów a tzw. realną
gospodarką. Uważają, że zysk z transakcji finansowych powinien być traktowany w kategoriach wzrostu gospodarczego, a uzyskane dzięki temu środki opodatkowane i przeznaczone na budowanie „dobrobytu”79. Opinię tę podzielają Zieloni, dla których każda
działalność (w tym także sektora finansów) powinna przekładać się na „zyski społeczne”. Zarówno socjaliści, jak i Zieloni domagają się lepszego nadzoru sektora finansowego, przy zróżnicowaniu zasad funkcjonowania różnych gałęzi bankowości.
Reasumując, w kontekście dyskusji na temat przyszłości sektora finansowego europartie zbliżyły się do siebie w sprawach zasadniczych. Owszem, EPP i ALDE nie
enumerują swoich postulatów tak szczegółowo, jak czynią to PES i Zieloni, niemniej
jednak wspólnym mianownikiem wszystkich czterech ugrupowań pozostaje słowo „regulacja”. Podobną zbieżność, przynajmniej na poziomie ogólnym, prezentują one na tle
trzeciego z wątków ogólnej dyskusji: sprawy zwalczania rajów podatkowych.
Europartie chcą położyć kres praktyce rajów podatkowych. Minimalne różnice pojawiają się jedynie w retoryce (EPP podnosi kwestię do rangi zwalczania przestępczości
zorganizowanej, podczas gdy ALDE opisuje tę praktykę jako sztukę uników) i w uzasadnieniu. Dla konserwatystów przeciwdziałanie im jest synonimem poszanowania zasad funkcjonowania ustroju demokratycznego; dla PES to kwestia idei sprawiedliwości
społecznej w ustanowionym systemie podatkowym; dla ALDE – tożsamych punktów
wyjściowych w kontekście wolnego rynku i konkurencji; a dla Zielonych – uosobienie
klauzuli jawności. Zarówno EPP, jak i PES oraz Zieloni zgodnie argumentują, iż uchy77
78
79
Przykładem czego m.in. debata na temat globalnego podatku od transakcji finansowych (tzw. Financial Transaction Tax). Zob. (tzw. Financial Transaction Tax). Zob. http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation‑financial‑sector_en, 29 XII 2016.
Europartie odróżniają „system bankowy” od „sfery finansów” – jakkolwiek żadna z nich nie podaje
ich definicji, co powoduje, że w tekstach różnice zdają się bardziej semantyczne, a czasami nawet się
zacierają.
Postulat ten jest echem dyskusji na temat separacji finansjery od tzw. rzeczywistej gospodarki. Brak
związku między nimi ma ogromne konsekwencje, których symbolem jest pytanie o wartość pieniądza
i relacje w strukturze zarobków różnych grup zawodowych.
Politeja 4(43)/2016
27
lanie się od podatków pozbawia państwa istotnych przychodów. Te muszą być pozyskane i przeznaczone na sfinansowanie strategii wyjścia z recesji. Jednomyślność poglądów
europartii w tej sprawie może być gwarancją ich współdziałania i realizacji składanych
przez nie podobnych do siebie obietnic wyborczych, jakkolwiek jest kolejnym dowodem zacierania się zasadniczych różnic programowych między nimi.
Reasumując, w kontekście kryzysu gospodarczego w manifestach europartii można
wyróżnić sześć wątków dyskusji, które przedstawia schemat 2.
Schemat 2. Europartie a narracja kryzysu gospodarczego
Europartie a narracja
kryzysu gospodarczego
Historia kryzysu
Niewielkie różnice
Strategia ascezy (cięć wydatków budżetowych)
Niewielkie różnice
Kwestia długów publicznych
Podobne poglądy
Stan finansów publicznych
Podobne poglądy
Przyszłość sektora finansowego
Podobne poglądy
Zwalczanie rajów podatkowych
Podobne poglądy
Różnice w poglądach uwydatniają się w: diagnozie pobudek recesji (co wynika
z tradycji ideowych), ocenie rządzącej światem finansów myśli neoliberalnej oraz dotychczas zastosowanej strategii sanacyjnej. Obrona polityki ascezy bądź atak na nią zależy raczej nie od linii programowej, a od tego, czy europartie i ich partie członkowskie
wchodziły w skład rządów w UE w latach 2008‑2014. W pozostałych sprawach europartie jawią się jako zgodne (jeśli pominąć kwestie bardziej szczegółowe oraz retorykę). Wszystkie chcą zniwelować zadłużenie publiczne; postulują uregulowanie sektora
finansów oraz walkę z rajami podatkowymi. Każda przedstawia się jako „najbardziej
godny zaufania strażnik wspólnych środków budżetowych”.
Brak znaczących różnic pomiędzy stanowiskami europartii, a także deficyt konkretnych rozwiązań nasuwa refleksję, iż nie mają one pomysłu na to, jak poradzić sobie z kryzysem gospodarczym. Biorąc pod uwagę, jak bardzo nadwerężył on mechanizmy współdziałania w obrębie Unii, uwydatnia to polityczną niezdolność europartii do
sprostania dziejowemu zadaniu ratowania zjednoczonej Europy. Nie przekonują one, iż
poradzą sobie współcześnie niwie politycznej, ideowej bądź organizacyjnej.
Manifesty a strategia dla wspólnoty gospodarczej
Dotychczasowa analiza wykazała, że europartie niespecjalnie różnią się między sobą
programowo, nawet jeśli odmienne interpretują przyczyny recesji. Refleksja prowokuje
hipotezę o zacieraniu się różnic programowych. Jej weryfikacja wymaga przestudiowania dodatkowo tych fragmentów manifestów, w których ugrupowania przedstawiają
strategie dalszej integracji europejskiej. Ponieważ w centrum zainteresowania pozostaje pytanie, czy ewolucja manifestów jest faktyczna, a także czy europartie mają sposób
28
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
na podźwignięcie Unii i siebie z trójwymiarowego kryzysu, dywagacje dotyczą dwóch
wątków. Pierwszy z nich zawiera się w propozycjach nowej wizji polityki gospodarczej.
Biorąc pod uwagę, iż u genezy integracji legła współpraca gospodarcza, są one wyznacznikiem współczesnych pomysłów na ratowanie Wspólnoty przed dalszym rozpadem.
Pozwoli to więc na zbadanie, czy europartie stawiają czoła kryzysowi Unii i idei Unii.
Drugi jest wątek Europy socjalnej. Może on wskazać, na ile oferta europartii ma szansę
być podchwycona przez elektorat, a co za tym idzie, czy mogą liczyć na poparcie wyborców i czy może to się przełożyć na zażegnanie kryzysu tradycyjnych partii politycznych.
Z uwagi na rozległy materiał w dalszych częściach artykułu świadomie pominięto porównanie oferty europartii w zakresie tego, co proponują na niwie reformy instytucjonalnej i polityki zagranicznej.
Jak wynika z poprzedniego rozdziału, badane europartie hołdują przeświadczeniu, iż odbudowanie zaufania obywateli do Unii (i zarazem do nich samych) zależy
od uzyskania przez nie w oczach wyborców wizerunku kompetentnych ekonomistów.
Stanowi to synonim gwarancji, że będą w stanie zabezpieczyć i umacniać dotychczasową podstawę procesów integracji w postaci współpracy gospodarczej. Wprawdzie EPP
i ALDE nie odnoszą się do zaistniałej rozłączności pomiędzy sferami finansów a tzw.
realnej gospodarki, niemniej jednak zarówno dla nich, jak i dla PES i Zielonych wstępem do jakiejkolwiek debaty o przyszłości gospodarki jest kwestia ocalenia euro. Waluta ta bowiem nie tylko jawi się jako istotny symbol (niegdyś dobrobytu), lecz także
stanowi kryterium oceny, na ile po kryzysie przywrócona została jakakolwiek stabilizacja80.
Dyskutowane na kanwie analizy manifestów fragmenty inspirują trzy obserwacje.
Po pierwsze, EPP i ALDE promują tezę o międzynarodowych skutkach kryzysu strefy euro. Dla konserwatystów oznaczają one podważenie wiarygodności Unii, a zatem
utratę przez nią waloru konkurencyjnej gospodarki81. Dla liberałów kryzys zdaje się
przede wszystkim nauczką, iż konieczna jest rewizja sposobów nadzoru i współpracy
w zakresie finansów w obrębie międzynarodowych instytucji (od ONZ po Fundusz
Walutowy), w czym łączą się poniekąd z postulatem EPP dotyczącym nieodzowności
nowych regulacji zarówno na szczeblu europejskim, jak i globalnym. Zaskakuje, że to
centroprawica, a nie centrolewica kładzie nacisk na geopolityczny wymiar recesji.
Po drugie, PES, ALDE i Zieloni opowiadają się za utworzeniem Unii Bankowej.
Pobudką do sformułowania tego postulatu jest w przypadku każdej europartii chęć
umożliwienia Unii większej kontroli nad sektorem bankowości. Oznacza to także, iż
szczebel wspólnotowy zyskałby większe prerogatywy i mógłby ingerować w tym zakre80
81
O euro jako projekcie „zarówno politycznym, jak i gospodarczym” pisze np. Giddens. Zob. A. Giddens,
Turbulent and Mighty Continent…, s. 3 i nast.
„Konkurencyjność gospodarki” jest hasłem z żargonu europejskiego. W myśl strategii lizbońskiej pojęcie to odnosiło się do pozycji Unii na arenie międzynarodowej w okresie globalizacji. Współcześnie
termin ten bywa kwestionowany, szczególnie iż kryzys najbardziej dotknął USA i UE, zmniejszając ich
szansę na rzeczywiste współzawodnictwo np. z się gospodarkami krajów BRIC. Nie jest jasne zresztą,
co współcześnie wyznacza konkurencyjność oraz dlaczego państwa powinny kontynuować współzawodnictwo (szczególnie jeśli miałoby ono odbywać się w starym stylu).
Politeja 4(43)/2016
29
sie w politykę na gruncie krajowym. Na marginesie pojawia się pytanie, czy przesłanką
są tutaj ambicje federacyjne czy brak zaufania do państw członkowskich i chęć uniknięcia sytuacji podobnej do tej z 2008 r.82 Wskazuje to na ewentualną eskalację konfliktów
między poziomem UE a jej członkami.
Po trzecie, na kanwie pomysłów PES, ALDE oraz Zielonych pojawia się sprawa
wzajemnej odpowiedzialności państw członkowskich. Socjaliści uważają, iż kryzys
uwydatnił niedoskonałości koncepcyjne unii gospodarczej i unii walutowej. Ponieważ
sformułowania zaczerpnięte z ich oryginalnego tekstu są enigmatyczne, wskazuje to
na brak jasnego stanowiska PES, jak radzić sobie z widmem bankructwa niektórych
państw członkowskich należących do strefy euro83. ALDE chce ocalić unię monetarną, jakkolwiek szanse na dokonanie tego uzależnia od gotowości wszystkich unijnych
członków do przyjęcia postawy na równi „solidarnej” i „solidnej”. W ten sposób odpowiadają zarówno tym, którzy domagają się wsparcia, jak i tym, którzy wyrażają niezadowolenie z pozostawania unijnymi „płatnikami netto”. Liberałowie i Zieloni szukają
sposobu na ewentualną plajtę banków, przestrzegając, iż koszt ich wykupu nie powinien obciążać podatników84.
W analizowanych tekstach przewijają się: międzynarodowy wymiar kryzysu gospodarczego, unia bankowa oraz traktatowe ramy współpracy w obrębie unii gospodarczej
i monetarnej. Konserwatyści i liberałowie nawiązują do kwestii geopolitycznych, przy
czym ci ostatni wskazują na konieczność ustanowienia nowego porządku na poziomie
UE i na skalę międzynarodową. Formułując swoje postulaty, pomijają ocenę istniejącego nieformalnego nadzoru, trojki85. Do niej ustosunkowują się PES i Zieloni. Socjaliści
krytycznie oceniają jej działalność i poszukują innego modelu, podczas gdy bardziej
dosadni Zieloni zarzucają trojce niedemokratyczny charakter.
Przyszłość euro oraz pytanie, jak zagwarantować mu wiarygodność, sprowokowały
europartie do dalszej dyskusji, skąd wziąć środki na odbudowę, a następnie rozwój gospodarczy86. To ważka kwestia, jako że kryzys Unii (a co za tym idzie również idei Unii)
wywiązał się również z rozczarowania, że współpraca w obrębie Wspólnoty nie przekłada się obecnie na pomnażanie dobrobytu państw członkowskich. Jako antidotum asce82
83
84
85
86
W wyniku kryzysu okazało się bowiem, że bankructwo jednego z państw może oznaczać konieczność
wycofania się kapitału banków tego państwa z systemu bankowego innego kraju. W konsekwencji
może to grozić plajtą kolejnego członka UE i „reakcją domina”. Przykładem nierozwiązanej dotychczas takiej sprawy jest skandal Hypo Alpe‑Adria‑Bank, zob. http://ec.europa.eu/taxation_customs/
taxation‑financial‑sector_en, 29 XII 2016.
Tamże.
Innymi słowy: nie może uszczuplać budżetu, limitując możliwości wydatkowania/inwestycji w innych
dziedzinach.
Trojka – nazwa, którą przyjęto dla określenia mechanizmu współdziałania pomiędzy Komisją Europejską, Europejskim Bankiem Centralnym a Międzynarodowym Funduszem Walutowym. Pojawił się
on w roku 2009 jako platforma koordynacji działań powyższych instytucji wobec groźby bankructwa
państw członkowskich UE, takich jak Grecja czy Portugalia.
We wcześniej cytowanych fragmentach przewijał się motyw krytyki sposobu wydawania publicznych
pieniędzy, w kontekście którego europartie koncentrowały się raczej na udowadnianiu, iż można nimi
rozporządzać w sposób bardziej efektywny i każda z nich jest gotowa stać na ich straży.
30
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
za87 wydaje się raczej tymczasowym remedium, a nie faktycznym rozwiązaniem wobec
uszczuplonych zasobów. Pytaniem zasadniczym pozostaje, na ile długofalowo można
ustabilizować finanse. Stąd liberałowie i Zieloni rozważają, jak powinien być ukształtowany budżet UE.
Stanowiska ALDE i Zielonych łączy przekonanie, że należy inaczej podejść do budżetu UE. Liberałowie postulują reformy, która koncentrowałaby się na efektywnym
gospodarowaniu środkami. Ich pomysł opiera się na zwiększeniu nakładów na sektory
„przyszłościowe”88 i cięć tam, gdzie środki są marnotrawione89. Chcą położyć kres sytuacji, w której niektóre państwa zmuszone są „dokładać się do budżetu UE w sposób
niewspółmierny”. Zieloni postulują zwiększenie unijnego budżetu, w tym o tzw. środki własne. Te według nich można uzyskać z tzw. „zielonych” podatków90. Domagają
się poddania negocjacji budżetowych demokratycznej kontroli, co mogłoby stanowić
przyczynek do transformacji w kierunku europejskiego budżetu partycypacyjnego.
Przyszłość budżetu UE to jeden z sześciu wątków pojawiających się w manifestach
europartii na kanwie rozważań o strategiach odbudowy gospodarczej (zob. schemat 3).
Schemat 3. Europartie a strategia odbudowy gospodarczej
Europartie a strategie
odbudowy gospodarczej
Przyszłość budżetu UE
ALDE/Zieloni
Wizja gospodarki (społecznej, rynkowej)
EPP/ALDE
Stworzenie warunków wzrostu gospodarczego
EPP/PES/ALDE
Ponowne uprzemysłowienie Europy
Wszystkie
Unia energetyczna
Wszystkie
Gospodarka cyfrowa
Wszystkie
Poglądy na przyszłość społecznej gospodarki rynkowej przedstawiają jedynie konserwatyści i liberałowie91. Istotnie, w ostatnich latach to właśnie centroprawica zagarnęła dla siebie tę koncepcję, czyniąc ją poniekąd swoją ideową własnością92.
Na kanwie analizowanych tekstów EPP kreuje się na partię odpowiedzialności i solidaryzmu, która wykorzystuje politykę gospodarczą jako sposób na zapewnienie spójności społecznej (social cohesion). Zapowiada walkę z ubóstwem i bezrobociem, równocześnie postrzegając inwestycje w nowe, ekologiczne technologie jako priorytetowe.
Z kolei ALDE powtarza mantrę o tworzeniu nowych miejsc pracy. Prawdopodobnie,
gdyby (jak sugerowano już uprzednio) nie opatrzyć postulatów odniesieniami do auto87
88
89
90
91
92
Niezależnie od jej krytyki.
Zdaniem liberałów: innowacje, naukę i badania etc.
Zdaniem liberałów: Wspólna Polityka Rolna, fundusze strukturalne, długotrwałe zapomogi.
Podatki związane z ekologią, np. opodatkowanie zanieczyszczeń etc.
PES również propaguje „społeczną gospodarkę (rynkową)”, odnosząc się jednak do niej w kontekście
postulatów tworzenia nowych miejsc pracy.
Por. A. Skrzypek, Studium oferty programowej…, s. 85‑122.
Politeja 4(43)/2016
31
rów, można by je z powodzeniem przypisać także socjalistom lub Zielonym. Potwierdza to obserwację o zacieraniu się różnic ideowych między tradycyjnymi partiami.
Świadczy to także o zapożyczeniach, na jakie (euro)partie pozwalają sobie wzajemnie
względem siebie.
Drugim wątkiem debaty (zob. schemat 3) jest wyzwanie pobudzenia wzrostu gospodarczego. W obrębie Unii dyskusja ta toczy się na różnych szczeblach, a w jej świetle
stawiane są pytania natury wręcz egzystencjalnej. W wątpliwość podaje się to, że współcześnie można definiować wzrost gospodarczy w tych samych kategoriach co niegdyś.
Sugerowane jest rozszerzenie terminu na te sfery działalności, które przynoszą pożytek
społeczny, ale dotychczas nie były mierzone w kategoriach stricte gospodarczych (jak
np. świadczenia społeczne)93.
Europartie nie są gotowe do podjęcia dyskusji na temat współczesnego znaczenia
i sposobów pomiaru wzrostu gospodarczego. EPP, PES oraz ALDE hołdują koncepcjom sprzed 2008 r. W ich dokumentach brak jest głębszej refleksji nad tym, czym
objawiałaby się aktualnie pożądana hossa. EPP i ALDE stawiają na rozwój przedsiębiorczości, ale ta idea nie jest również obca PES. Wszystkie cztery próbują pozyskać
zwolenników w kręgach tzw. małych i średnich przedsiębiorstw. Mimo że EPP pokusiła
się o uszczypliwą uwagę pod adresem socjalistów, to w kontekście kolokwialnego „skąd
wziąć pieniądze” nie ma między nimi diametralnych różnic.
Zagadnienie wzrostu gospodarczego łączy się toczącą się w Unii dyskusją na temat
przyszłości przemysłu europejskiego. Jego ożywienie stanowi bowiem w świadomości
polityków synonim utrzymania wizji Unii jako potęgi gospodarczej w dobie wzmożonej konkurencji międzynarodowej94. Takie podejście prezentuje PES, wskazując, iż konieczna jest zmiana ogólnej strategii gospodarczej. Socjaliści przekonują, że wszystkie
działania, w tym również badania naukowe powinny mieć charakter utylitarny, przekładając się na rozwój nowych technologii. Odcinają się tym samym poniekąd od wcześniejszych strategii95, które zawiodły i nie uczyniły UE „najbardziej konkurencyjną gospodarką opartą na wiedzy”. Na tym tle pojawia się pytanie, na ile passę mogą zapewnić
kwalifikacje obywateli i nowe technologie. To stanowi bodziec do rozważań o „ponownym” (czy też „nowym”) uprzemysłowieniu Europy.
Propozycje europartii nie tylko nie różnią się specjalnie między sobą, ale nawet są
artykułowane są w podobny sposób. Ugrupowania używają tych samych słów kluczy,
takich jak „innowacje”, „mądre (inwestycje)”, „nowe technologie”. Uwaga jednych bądź
drugich koncentruje się pozornie na specyficznych kwestiach (EPP podkreśla wartość
europejskiego potencjału pracowniczego, ALDE mówi o ułatwianiu przedsiębiorcom
rozpoczynania działalności, PES i Zieloni w szerszy sposób nawiązują do ekologii jako
dziedziny potencjalnie rozwojowej), niemniej jednak są to niuanse. W gruncie rzeczy
93
94
95
Zob. R. Bazillier, A New Socio‑Economic Paradigm: Jobs, Equality and Sustainability, [w:] Buidling
New Communities, s. 144‑153.
Objawiającej się m.in. przeniesieniem się wytwórczości do Azji, gdzie warunki produkcji są tańsze m.in.
z uwagi na „tanią siłę roboczą”.
Strategia lizbońska i strategia Europa 2020.
32
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
na podstawie analizowanych powyżej fragmentów trudno jest dociec, na czym polegałoby sedno polityki ponownego uprzemysłowienia i czym podejścia europartii do
tego zagadnienia różniłyby się między sobą. Stąd też postulaty te jawią się raczej jako
demagogiczne, stanowiąc jedynie rezonans toczącej się w UE dyskusji. Brak wyraźnych
różnic między europartiami w kwestiach programowych przyczynia się do kryzysu tradycyjnych partii politycznych.
Zapożyczając od siebie zarówno postulaty, jak i retorykę, europartie nie przekonują, że mają pomysł na przyszłość Europy lub własną. Co gorsza, próbują przejąć „tematy
chodliwe”, jak przykładowo modna od niedawna ochrona środowiska. Inklinację stanowi głównie trend96, mimo iż faktyczny potencjał kryje się raczej w alternatywnym modelu produkcji i konsumpcji. Dodatkowo, temat zahacza o strategię geopolityczną, ponieważ UE nie jest samowystarczalna w zakresie pozyskiwania energii. Objawy potęguje
sytuacja zewnętrzna (konflikt rosyjsko‑ukraiński, niepokoje na Bliskim Wschodzie).
W tym kontekście wspólnym pomysłem wydaje się stworzenie tzw. unii energetycznej.
Wśród europartii panuje zgoda w kwestii wizji unii energetycznej oraz jej podstawowych elementów. Wszystkie poszukują proekologicznych, długofalowych strategii
i obiecują redukcję emisji dwutlenku węgla. Za niezbędne do zrealizowania tych postulatów uważają nowe technologie97. Postulują także ograniczenie wykorzystania węgla, a liberałowie dodatkowo domagają się ingerencji w rolnictwo celem odejścia od
szkodliwych nawozów. Podniesione kwestie zdają się więc dotykać podstawy, na jakiej
oparta została współpraca w obrębie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, a co za tym
idzie kolejne stadia procesów integracyjnych. Biorąc pod uwagę, że podejścia europartii
są konsensualne, można założyć, iż unia energetyczna stanie się jednym z pierwszych
projektów nowej legislacji98 i jedną z prób reform. Pytanie jednak, do kogo ta oferta jest
bezpośrednio adresowana. Socjaliści próbują zapewnić, że do „najuboższych” – gwarantując minimum dostaw energii każdemu obywatelowi i zapobiegając tym samym
ewentualnemu ubóstwu energetycznemu. Podobnie jednak jak pozostali, nie odnoszą
się oni do kosztów restrukturyzacji, których poniesienia wymagać będzie realizacja ich
zapewnień, np. w kontekście minimalizacji przemysłu węglowego. Na tym tle pojawia
się refleksja, że manifesty nie są pisane pod kątem ewentualnych elektoratów, ale raczej
z nadzieją na znalezienie wspólnego mianownika z pozostałymi ugrupowaniami.
Ostatnim wątkiem jest kapitalizacja postępu związanego z rozpowszechnianiem się
technologii cyfrowych. Niezależnie od tego, iż rewolucja technologiczna trwa przeszło
dwie dekady, samo hasło „gospodarki cyfrowej” brzmi nadal nowocześnie. Stąd też podchwyciły je wszystkie ugrupowania, dopatrując się w nim możliwości zabłyśnięcia jako
„siła postępu i przyszłości”99. Dodatkowo do debaty sprowokowały okoliczności zwią96
97
98
99
Co tłumaczy zachowania podobne do tych opisanych na kanwie polityki „ponownego uprzemysłowienia” – objawiające się użyciem tych samych słów kluczy.
Termin stanowi powtórzenie słowa klucza używanego przez europartie także w kontekście „ponownego
uprzemysłowienia”.
Hipotezę te potwierdziły działania Komisji Europejskiej z przełomu lutego i marca 2015 r.
Szerzej o potencjale związanym z tą dyskusją np. W. Hutton, Techno Optimism; A. Manning, Robots
Politeja 4(43)/2016
33
zane z inwigilacją, na jaką pozwoliły sobie wobec Europejczyków władze amerykańskie.
Te odbiły się głośnym echem w przededniu kampanii100. W tym kontekście europartie
zapewniają o potencjale, jaki niesie ze sobą technologia cyfrowa, choć jej zastosowanie
musi rządzić się pewnymi zasadami. Podstawą jest powszechny dostęp do internetu,
przy gwarancji, iż nie poniosą na tym uszczerbku prawa obywateli101. Wśród europartii
panuje w tej kwestii zgoda, co przypuszczalnie oznacza, że również „Agenda cyfrowa”
zostanie podjęta jako jedna z pierwszych inicjatyw nowej Komisji Europejskiej.
Podsumowując, europartie traktują odbudowę gospodarczą Europy jako priorytet.
Każda z nich udowadnia, iż ma na tym polu wiele pomysłów, co predestynuje ją do roli
„siły politycznej godnej zaufania i zdolnej wyprowadzić Unię z recesji”. Próba uwiarygodnienia się poprzez dowodzenie umiejętności i pomysłowości na niwie gospodarczej
wpłynęła zatem na treść preambuł i pierwszych rozdziałów102 wszystkich manifestów,
co było próbą odpowiedzi na trójwymiarowy kryzys.
Z postulatów wyłoniły się inicjatywy, w których partie okazały się zgodne. Obrazuje
to schemat 4.
Schemat 4. Europartie a strategia odbudowy gospodarczej – podsumowanie
Europartie a strategie
odbudowy gospodarczej
Przyszłość budżetu UE
ALDE/Zieloni
Wizja gospodarki (społecznej, rynkowej)
EPP/ALDE
Stworzenie warunków wzrostu gospodarczego
Konsensus
Ponowne uprzemysłowienie Europy
Konsensus
Unia energetyczna
Konsensus
Gospodarka cyfrowa
Konsensus
Konsensus obejmuje nie tylko hasła, ale również główne zarysy powyższych koncepcji. Potwierdza się więc teza, że europartie pozwalają sobie na wzajemne zapożyczenia retoryki, stylu i pomysłów. Swoimi postulatami żadna z nich nie próbuje pozyskać
konkretnego elektoratu. Prowadzi to do zacierania się istotnych i dających się wyróżnić
odmienności programowych między nimi. Potwierdza to hipotezę o kryzysie tradycyjnych rodzin partyjnych i wyczerpaniu się ich ideologii. Niejasność ich obietnic oraz
brak spójnego projektu na przyszłość każe wątpić, czy przy okazji tej kampanii poradziły sobie z pozostałymi dwoma wymiarami kryzysu – Unii i koncepcji Unii. Z przeprowadzonych analiz wynika, że – przynajmniej w świetle manifestów – nie udało im
się tymże sprostać.
100
101
102
and Progressive Politics; M. Goos, The Societal Impact of Technology, [w:] Making Progressive Politics
Work. A Handbook of Ideas, London 2014, s. 27‑30, 87‑90, 90‑92.
Za szczególnie bulwersujące media uznały podsłuchiwanie rozmów prowadzonych przez telefon
komórkowy przez kanclerz Niemiec Angelę Merkel.
Jak ich prawo do prywatności czy do ochrony danych osobowych.
Również: punktów.
34
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
Manifesty a obietnica Europy socjalnej
Dotychczasowa analiza manifestów przeprowadzona była pod kątem pomysłów europartii na odbudowę gospodarczą Unii. Przeanalizowany materiał wskazuje, że nie zdołały one przedstawić ofert programowych, które w sposób zdecydowany różniłyby się
od siebie. Uwydatnił się także brak konkretnych propozycji politycznych. Reasumując,
europartie nie zdołały odpowiedzieć na trójwymiarowy kryzys ekonomiczny.
Również w poprzednim rozdziale zauważono, że manifesty nie są zorientowane na
pozyskanie specyficznych grup elektoratu. Teza ta świadczyłaby o tym, iż nie wykorzystały okazji nadarzającej się dzięki wejściu w życie traktatu lizbońskiego (o której była
mowa we wstępie). By ją zgłębić, konieczna wydaje się analiza fragmentów, które tradycyjnie miały przybliżyć Europę jej obywatelom – a mianowicie wizji Europy socjalnej.
Kryzys 2008 r. podważył sens dążenia do Europejskiego Modelu Społecznego.
Uwydatniły się kolosalne różnice między państwami członkowskimi na niwie polityk
społecznych, a co więcej, w wątpliwość podano to, czy w ogóle Europę stać na państwo
dobrobytu103. Unię postanowiono ratować przy pomocy polityki cięć wydatków budżetowych, co kazało postawić pytanie, jak radzić sobie z równocześnie rosnącymi na
fali recesji ubóstwem i bezrobociem. Bezprecedensowa skala tych dwóch zjawisk zmusiła europartie do reakcji.
Analiza manifestów pozwala wysnuć dwa wnioski. Po pierwsze, europartie są zgodne, że bezrobocie, szczególnie wśród młodych, osiągnęło katastrofalny poziom. W jego
obliczu trudno oczekiwać od nowego pokolenia optymistycznego patrzenia w przyszłość. Ich rozgoryczenie czy też rezygnacja łączą się z postawami antysystemowymi,
objawiającymi się m.in. odrzuceniem tradycyjnych partii politycznych. Sprawa nie
może być potraktowana w kategoriach „młodzieńczego buntu”, ponieważ jest innej natury. Brak pracy dla młodych w Europie stanowi synonim marnotrawstwa potencjału
oraz wyczerpania się idei Unii jako długofalowego projektu.
Odpowiadając, EPP uważa tworzenie nowych miejsc pracy za jedyny sposób na
to, by młodzi mogli czuć się bezpiecznie i spokojnie patrzeć w przyszłość. Wtóruje jej
ALDE, widząc klucz do sukcesu w stworzeniu odpowiednich zasad funkcjonowania
rynku. PES przypomina swoje zasługi związane z zaproponowaniem „Europejskiej
Gwarancji dla Młodych” (European Youth Guarantee)104, którą zamierza dalej promować oraz rozszerzać105. Zieloni dyskontują jednakże ten postulat, twierdząc, iż jak długo
Gwarancja nie jest częścią ogólnej strategii walki z bezrobociem, nie ma ona specjalnych szans na powodzenie.
Po drugie, europartie wspólnie wyróżniają trzy źródła nowych miejsc pracy. Pierwsze z nich to reformy strukturalne, które szczególnie entuzjastycznie zachwalają EPP
103
104
105
Dyskusja ta opisana została szczegółowiej we wcześniejszych fragmentach rtykułu.
Zob. http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1079, 29 XII 2016.
Zarówno w kontekście przeznaczonych na nią środków, jak i rozszerzając grupę wiekową, do jakiej powinna być ona zaadresowana.
Politeja 4(43)/2016
35
i ALDE. Drugie do inwestycje, w których ALDE i PES widzą także klucz do rozwoju
dziedzin takich jak edukacja, badania naukowe, kultura etc.106 Trzecie to zmiana sposobów produkcji i konsumpcji, w której oczywiście wiodą prym Zieloni107. To, co wyróżnia EPP, to wzmianka o negocjacjach TTIP (Transatlantic Trade and Investement
Partnership Agreement)108, podczas gdy PES stwierdza, że nie chodzi wyłącznie o nowe
miejsca pracy, ale o „godną” pracę.
Reasumując, podobnie jak w przypadku strategii gospodarczej, pomysły europartii
na tworzenie nowych miejsc pracy jawią się jako ogólnikowe. Próby pozyskania młodego pokolenia, wynikające zarówno z konieczności politycznej, jak i organizacyjnej
(elektoraty tradycyjnych partii politycznych w Europie „starzeją się”), nie różnią się zasadniczo od siebie. Europartie nie przedstawiają swoich postulatów w ramach szerszej
strategii społecznej, która równocześnie udzieliłaby odpowiedzi na pytanie, jak chcą
sobie poradzić ze zmianami demograficznymi (starzejącym się społeczeństwem) czy też
nieuchronną ewolucją samego rynku pracy. Ich walka z bezrobociem młodych wydaje
się wyrwana z kontekstu, oddalona od innych dylematów109. Stąd też powyższe zapewnienia jawią się jedynie jako hasła.
Co więcej, oprócz Europejskiej Gwarancji dla Młodych europartie nie zaproponowały nowej, paneuropejskiej strategii110. Takie myślenie wydaje się wsteczne w porównaniu z cytowanymi już wcześniej strategiami111 i nie odpowiada Europejczykom na pytanie o ich przyszłość w obrębie Unii. Ucieczka od europejskiego wymiaru rynku pracy
wydaje się paradoksalna, szczególnie w obliczu konfliktów, jakie zarysowały się na fali
nasilenia się wolnego przepływu pracowników112. Do tego fenomenu europartie zmuszone były jednak się ustosunkować, aczkolwiek uczyniły to „na wyrywki”.
Europartie podzielają pogląd, iż przepływ pracowników w obrębie wspólnego rynku pracy to osiągnięcie procesu integracji i nie należy go ograniczać. EPP, podobnie jak
PES, postrzega to w kategoriach praw obywatelskich, podczas gdy ALDE kładzie nacisk
106
107
108
109
110
111
112
Wcześniej była mowa o „utylitarnym” charakterze inwestycji.
Jak pokazały wcześniejsze cytaty.
Zob. http://www.ec.europa.eu/trade/policy/in‑focus/ttip/, 1 V 2015.
Takich jak rosnące zapotrzebownia na usługi opieki społecznej (które w duchu obecnej gospodarki są
traktowane jako „nierentowne”). Co więcej, żadna europartia nie odniosła się do ewolucji rynku pracy.
Nie ma więc echa dyskusji na temat ogółu dostępnych zajęć, których może być mniej (co wymagałoby
przykładowo innej organizacji czasu pracy); zmiany roli pracy w życiu jednostek ani też nowych podziałów związanych z polaryzacją pomiędzy przysłowiowym 1% a klasą średnią i prekariatem.
Może to stanowić pokłosie utrwalonego w ostatnich latach na fali neoliberalizmu przekonania, iż
państwa (a co za tym Unia) same nie tworzą miejsc pracy – co najwyżej mogą zapewnić warunki sprzyjające kreowaniu zatrudnienia.
Lizbońską i Europa 2020.
Symbolami tego stały się hasła „Brytyjskie miejsca pracy dla Brytyjczyków”, postulaty ustanowienia
specjalnych przepisów dla pracowników z Europy Środkowo‑Wschodniej w krajach Beneluxu, debata
o płacy minimalnej kierowców ciężarówek w Niemczech i inne. Temat jest oczywiście kontrowersyjny
– szczególnie w kontekście obaw, iż miejsc pracy nawet na ustabilizowanych, zachodnich rynkach nie
wystarcza już dla wszystkich oraz że państwo dobrobytu nie jest w stanie zaspokoić potrzeb własnych
społeczeństw, a co dopiero „ludności napływowej”.
36
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
na to, że to proces rynkowy stymulujący przedsiębiorczość. Konserwatyści i liberałowie
uznają wewnętrzne migracje pracowników za pozytywny fenomen. Dla tych pierwszych
jawi się on jako szansa na zagospodarowanie pracowników i równomierny rozwój różnych sektorów, podczas gdy zdaniem tych drugich jest on bodźcem do rozwoju dla biznesu w oparciu o zasadę konkurencyjności. Uzasadnienia pozytywnego nastawienia brakuje w manifestach socjalistów i Zielonych. EPP, PES i Zieloni szczegółowo odnoszą się
do sprawy świadczeń społecznych. Konserwatyści krytykują oszustwa socjalne. Postulują, by prawa socjalne zależały od tego, czy pracownicy pracują i mieszkają na tym samym
terytorium, na którym się ich domagają. Socjaliści zdają się rozdarci pomiędzy bardziej
popularną krytyką „nadużyć” na tym polu a właściwą im retoryką antydyskryminacyjną. Stąd najbardziej pragmatyczni są Zieloni, którzy proponują konkretne rozwiązanie
w postaci wprowadzenia indywidualnej Europejskiej Karty Socjalnej.
Szczątkowe potraktowanie kwestii świadczeń i ubezpieczeń społecznych obnaża
brak bardziej rozległej wizji polityk socjalnych. Dowodzi to ogólnego deficytu strategii
wobec wcześniej wspomnianej krytyki koncepcji państwa dobrobytu oraz debaty na
temat niedostatku środków na realizację marzeń o Europie socjalnej. Wydaje się więc,
że na tej niwie europartie również nie udzieliły satysfakcjonującej odpowiedzi wobec
wyzwania trójwymiarowego kryzysu.
PES i Zieloni odniosły się do polityki społecznej. W przypadku socjalistów temat
zawiera się w kanonie ich tradycji ideowej, a dla Zielonych zdaje się być tą płaszczyzną,
na której postanowili zaznaczyć swoją obecność bardziej zdecydowanie. PES chce walczyć z plagami społecznymi, jakim to mianem określa np. potęgujące się ubóstwo. Uciekać się będzie do tradycyjnych rozwiązań, takich jak polityka redystrybucji. Nie zważa
przy tym na obawy, że przy obecnym modelu gospodarczym i starzejącym się społeczeństwie środków do redystrybucji ubywa. Dodatkowo, w programie socjalistów na
pierwszy plan wysuwa się misja ustanowienia minimalnych standardów. Mają one wyznaczyć granicę tego, do czego obywatele mają niezbywalne prawo, a przy tym określa
także ich polityczne aspiracje. Socjaliści są przywiązani do wyliczania rzeczonych minimum113, jakkolwiek nie odpowiadają one na pytanie o ogólną wizję czy misję ruchu114.
Tej w kontekście manifestu wyodrębnić się nie da.
PES oraz Zieloni zgadzają się, że w Unii polityki gospodarcza i społeczna muszą
być traktowane jako równoważne. Socjaliści propagują to z punktu widzenia instytucjonalnego (domagając się unii socjalnej), podczas gdy Zieloni dostrzegają w tym odzwierciedlenie zasad, na jakich UE została ustanowiona (szczególnie sprawiedliwości
społecznej). Dla tych ostatnich miarą postępu i odrodzenia się Wspólnoty powinno
być kryterium postępu społecznego. Ich postulaty nie są bardziej szczegółowe niż te
prezentowane przez socjalistów, ale wyraźnie koncentrują się na przyszłości, a nie na
„obronie” czy „zapobieganiu” bądź „wyrównywaniu”. Stąd też hipoteza, iż socjaliści sta113
114
Nawet jeśli zjednoczenie się pod hasłem „minimalnej płacy” jest dla ruchu osiągnięciem.
Szerzej: A. Skrzypek, To Change or Be Changed. The Evolution of the Progressive Parties in Europe
and the Perspectives for an Ideological Shift in the Future, FEPS Next Left Research Programme 2014
(w druku).
Politeja 4(43)/2016
37
ją się coraz bardziej ugrupowaniem „zachowawczym”, które dystansują na ich własnych
polach inne siły, jawiące się jako bardziej radykalne.
W strategiach tworzenia zatrudnienia PES i ALDE nawiązały do nauki, edukacji
i kultury jako dziedzin, które mogą przyczynić się do powstania nowych miejsc pracy.
Zastanawia, czy kontynuują tym samym linię strategii lizbońskiej115, czy też próbują na
nowo określić ich społeczną rolę. Jest to sprawa kluczowa, jako że w sytuacji, w jakiej znalazła się Unia po 2008 r., trudno mówić, by wykształcenie było nadal jakąkolwiek gwarancją dla obywateli. Wręcz przeciwnie, w UE wzrosła liczba „dyplomowanych bezrobotnych”. Symbolizuje to większy problem ideowy, na ile warunki rynkowe powinny
dyktować strukturę nauczania116 i jak poradzić sobie z zaistniałą różnicą między profilami
ewentualnych pracowników a dostępnymi obecnie miejscami pracy. Co więcej, ewolucje
społeczna i technologiczna sprawiają, że przypisuje się inną wartość kwalifikacjom (takim
jak znajomość informatyki) czy zdolnościom (takim jak umiejętność ciągłego przystosowywania się do zmieniających się warunków zatrudnienia). Reasumując, jeśli współcześnie edukacja nie jest gwarancją znalezienia pracy i awansu społecznego, pod znakiem zapytania stawia to strategię dążenia do Europy socjalnej w ciągu ostatniej dekady.
W tekstach znów pojawiają się słowa klucze. Przykładem może być nadużywany
przez europartie termin „innowacje”. Wydaje się on pojemny i atrakcyjny, jakkolwiek
powtarzanie go przez wszystkie ugrupowania jest kolejnym powodem zacierania się
różnic pomiędzy nimi. EPP, PES i ALDE promują „utylitarystyczne” podejście do edukacji i wiedzy. Zarówno kształcenie, jak i badania naukowe muszą być ukierunkowane
na osiągnięcie „konkretnych” celów – nawet jeśli te, jak w przypadku socjalistów, są
określone tak ogólnie jak „tworzenie miejsc pracy”. Na tle pozostałych wyróżnia się
ALDE. Liberałowie próbują skonstruować paneuropejską wizję edukacji. Formułują
ją w kontekście wspólnego rynku (wspominając o piątku wolności), proklamując konieczność większej wymiany pomiędzy pracownikami naukowymi w Unii oraz wzajemną nostryfikację dyplomów. Jako jedyne ugrupowanie odnoszą się także do wyzwania, jakim w ostatnich latach okazało się adekwatne ocenienie wiedzy i umiejętności
zdobytych w toku pracy (poza kształceniem akademickim), oraz do konieczności zapewnienia kształcenia zawodowego, ustawicznego. Trudno wyłącznie na tej podstawie oceniać, czy ALDE aspiruje do bycia partią „inteligencji”, niemniej jednak można
stwierdzić, że jest na tej niwie najbardziej elokwentna.
Reasumując, europartie są świadome społecznego wymiaru kryzysu 2008 r. Zdają
sobie sprawę z tego, że na fali krytyki państwa dobrobytu w wątpliwość podana została
przyszłość Europejskiego Modelu Społecznego. Co więcej, zjawiska rosnącego bezrobocia i ubóstwa spotęgowały poczucie bezsilności wśród obywateli. Nie bez wpływu na
to pozostaje fakt, że tradycyjne sposoby gwarantowania standardów i bezpieczeństwa
(polityka społeczna) oraz dające nadzieje na awans społeczny (edukacja) zdają się już
nie sprawdzać. Na tej fali społeczeństwa zaczęły kwestionować istniejący system, a co za
115
116
Wspominana wcześniej strategia lizbońska zakładała, że Europa musi stać się najbardziej konkurencyjną
gospodarką światową opartą na wiedzy.
Fragmentami tej dyskusji są spory m.in. na temat efektów akademizacji nauczania.
38
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
tym idzie zmalało zaufanie do tradycyjnej polityki. Euriopartie nie znalazły lekarstwa
na te bolączki, które faktycznie stanowią sedno trójwymiarowego kryzysu. Uciekły się
do haseł, słów kluczy oraz odwołań do bieżącej polityki, nie przedstawiając spójnej wizji społeczeństwa przyszłości.
Manifesty 2014: dowód kryzysu czy jutrzenka nadziei?
Celem artykułu było zbadanie, czy nowe uwarunkowania prawne (związane z wejściem
w życie traktatu lizbońskiego i zmianą przepisów o funkcjonowaniu europartii) oraz
kontekst trójwymiarowego kryzysu (Unii Europejskiej, idei Unii Europejskiej i tradycyjnych partii politycznych) stanowiły impuls do transformacji europartii w kontekście wyborów 2014 r. Dodatkowo, uczynienie z obydwu zmiennych kanwy analizy porównawczej manifestów europartii miało służyć sprawdzeniu, czy współcześnie może
potwierdzić się teoria o skokowym rozwoju Unii Europejskiej117 oraz na ile prawdopodobne jest, iż inspirują go tradycyjni aktorzy sceny politycznej. Stąd też materiał empiryczny badań stanowiły manifesty czterech ugrupowań: EPP, PES, ALDE i EGR.
Przeprowadzona analiza wskazuje na zmianę zapatrywań europartii na wybory europejskie, a co za tym idzie także poprzedzającą je kampanię. Skala transformacji programowej jest jednak na tyle niewielka118, iż nie można mówić o zdecydowanej, uwarunkowanej kontekstem metamorfozie. Wręcz przeciwnie, treść i forma manifestów
dowodzą, że nawet najkrótszy z nich119 stanowił jedynie „próbę” czegoś nowego. Dokumenty jawiły się raczej jako teksty, które w sposób kolokwialny należałoby scharakteryzować jako „coś pomiędzy” – o czym szerzej była mowa w uwagach wstępnych.
Entuzjazm europartii dla wyłaniania tzw. wiodących kandydatów i związanych
z tym nadziei o „personalizacji kampanii i polityzacji zagadnień procesów integracji”
nie przełożył się ani na ton, ani na treść ich manifestów. Przywoływane manifesty pokazują, iż oferty europartii nie różnią się zasadniczo od siebie. Wyraźnie się jednak różnią w diagnozie genezy i stadium kryzysu. Nie wynika to jednak raczej z pobudek ideowych, ale zależy od obecności niektórych z nich w rządach państw członkowskich
i dominacji we władzach UE. Stąd też konserwatyści dowodzą, iż zażegnali kryzys,
podczas gdy Zieloni udowadniają, iż trwa on nadal.
Postrzegając kryzys jako zjawisko przede wszystkim na niwie gospodarczej, cztery europartie próbują wykazać się kwalifikacjami z dziedziny ekonomii. Wierzą, że stanowi to
klucz do ich politycznej wiarygodności. Każda twierdzi, że to właśnie ona (i jedynie ona)
ma patent na wyprowadzenie Unii z kryzysu. Żadna jednak nie przedstawia spójnej, dalekosiężnej wizji społeczno‑gospodarczej. Co więcej, w poszczególnych proponowanych
rozwiązaniach europartie nie różnią się zasadniczo od siebie, pozwalając sobie nawet na
wzajemne zapożyczenia pomysłów niegdyś wręcz tradycyjnych dla ich oponentów. Stąd
117
118
119
Por. A. Skrzypek, Partia Europejskich Socjalistów…, s. 13 i nast.
Nawet przy wyłanianiu tzw. wiodących kandydatów.
Mowa tu o manifeście PES.
Politeja 4(43)/2016
39
też zacierają się między nimi odmienności ideowe, a wraz z nimi linie konfliktów politycznych, które mogłyby odzwierciedlać istniejące podziały społeczne. Wszystkie europartie
uciekają się zresztą do słów kluczy, którymi próbują przekonać do siebie bliżej niezdefiniowane grupy wyborców. Pokutuje tutaj chęć zdobywania jak najszerszego elektoratu120.
W konsekwencji trudno jest odpowiedzieć, na czym współcześnie opierają się wyznawane przez europartie ideologie. Kolory partyjne wydają się wyblakłe, stąd też tradycyjne partie „zlewają się” w jedną (nawet jeśli jeszcze nie do końca jednolitą) grupę.
Wzmaga to fakt, iż nie traktują się one wzajemnie jako oponentów, lecz co najwyżej
konkurentów w swego rodzaju wewnętrznej walce o władzę. Dlatego też postrzegane
są razem jako część systemu, a co za tym idzie jako współodpowiedzialne za jego niedociągnięcia. Owszem, PES i Zieloni próbują uosabiać postawę „konstruktywnego eurosceptycyzmu”, ale nawet one nie pozwalają sobie na zbyt radykalne stwierdzenia z obawy,
że mogłyby je one uplasować po stronie sił antyeuropejskich. Tym samym potwierdza się
teza Petera Maira, że cztery partie stanowią „skrzydło rządzące”, dla którego alternatywą
są ruchy protestu, separatystyczne, odśrodkowe. Reprezentują one nowy rodzaj sił antyeuropejskich, a ich klarowne stanowisko tłumaczy ich sukces w kolejnych wyborach.
Tym samym europartie pozostają w defensywie. Bronią Unii Europejskiej, idei integracji oraz sensu swojego własnego istnienia. Ich odpowiedzi są jednak mało przekonywające, co obrazuje schemat 5.
Schemat 5. Europartie wobec trójwymiarowego kryzysu
Kryzys Unii
Kryzys idei Unii
Kryzys tradycyjnych
partii
EPP
Dobiega końca.
Potrzebna jest kontynuacja polityk kryzysowych
Można go zażegnać –
jak w przeszłości
Dorobek świadczy o zdolnościach do odbudowy
PES
Trwa.
Potrzebna jest rewizja polityk kryzysowych i zmiana sposobu działania
obietnica zmiany
Zmiana jako karta
przetargowa
ALDE
Trwa.
Potrzebna jest reforma
zasad działania wspólnego rynku
trzeba nowej równowagi
Dorobek świadczy o zdolnościach do odbudowy
EGR
Trwa.
Potrzebny jest inny model
produkcji i konsumpcji
potrzebny nowy kierunek
Zmiana jako karta
przetargowa
Jak wynika z zebranego materiału, europartie podzielają pogląd, iż kryzys UE można zażegnać. Historia dostarcza przykładów na to, że niczym feniks z popiołów, z każdego załamania i dekoniunktury Wspólnota dźwigała się jako jeszcze silniejsza, bar120
W politologii postawa określana jako „catch‑all‑party”.
40
Anna A. SKRZYPEK
Politeja 4(43)/2016
dziej spójna i z nowym projektem na przyszłość. Problem polega na tym, iż w świetle
analizowanych manifestów i wynikających z tego studium wniosków, to nie europartie
wyznaczają nowe kierunki rozwoju. Nie mają raczej na niego pomysłów, jeśli wyłączyć
chwytliwe, hasłowo potraktowane cząstkowe postulaty.
Zatem jeśli miałaby się tym razem potwierdzić słynna teoria skokowa, to należy się
poważnie obawiać, że stanie się tak dzięki siłom odśrodkowym (antysystemowym, antyunijnym). To one prezentują się jako alternatywa, zawdzięczając wzrost popularności
nie tyle same sobie, ile niezdolności tradycyjnych sił politycznych do wykorzystania
nowej sytuacji legislacyjnej i potraktowania potrójnego kryzysu jako szansy na „nowe
otwarcie”. Zapowiada się zatem okres stagnacji, który dodatkowo może pogrążyć tradycyjne ugrupowania i ostatecznie pozbawić je wpływu na bieg wydarzeń w przyszłości.
Bibliografia
Baiocchi G., Ganuza E., Politics without Banners. The Spanish Indignados’ Experiment in Direct
Democracy, [w:] Building New Communities. Notes from the Transatlantic Dialogue of Dialogues, red. E. Stetter, K. Duffek, A. Skrzypek, Brussels 2012, Next Left, 5.
Bazillier R., A New Socio‑Economic Paradigm: Jobs, Equality and Sustainability, [w:] Building New Communities. Notes from the Transatlantic Dialogue of Dialogues, red. E. Stetter,
K. Duffek, A. Skrzypek, Brussels 2012, Next Left, 5.
Beck U., German Europe, transl. by R. Livingstone, Cambridge 2013.
Blyth M., Austerity. The History of a Dangerous Idea, Oxford 2013.
Crouch C., The Strange Non‑Death of Neo‑Liberalism, Cambridge 2011.
Giddens A., Turbulent and Mighty Continent. What Future for Europe?, Cambridge 2014.
Goos M., The Societal Impact of Technology, [w:] Making Progressive Politics Work. A Handbook
of Ideas, London 2014.
Gusenbauer A., Skrzypek A., The Next Social Contract: Progressive Politics after an Era of Plenty,
[w:] Progressive Politics after the Crash. Governing from the Left, red. O. Cramme, P. Diamond, M. McTernan, London 2013, International Policy Network Papers on Intellectual Property, Innovation and Health.
Hemerijck A., Changing Welfare States, Oxford 2013.
Hix S., Noury A.G., Roland G., Democratic Politics in the European Parliament, Cambridge
2007, Themes in European Governance.
Hutton W., Techno Optimism, [w:] Making Progressive Politics Work. A Handbook of Ideas, London 2014.
Johansson K.M., The Emergence of Political Parties at European Level: Integration Unaccomplished, [w:] How Unified is the European Union. European Integration Between Visions and
Popular Legitimacy, red. S. Gustavsson, L. Oxelheim, M. Pehrosn, Berlin–Heidelberg 2009.
Kosowska‑Gąstoł B., Europejskie partie polityczne jako organizacje wielopoziomowe. Rozwój,
struktury, funkcje, Kraków 2014.
Manning A., Robots and Progressive Politics, [w:] Making Progressive Politics Work. A Handbook
of Ideas, London 2014.
Politeja 4(43)/2016
41
McGowan F., Social Democracy and the European Union. Who’s Changing Whom?, [w:] Social
Democracy. Global and National Perspectives, red. L. Marteil, London 2001.
Northouse P.G., Leadership. Theory and Practice, Thousand Oaks 2013.
On Parties, Party System and Democracy. Selected Writings of Peter Mair, red. I. van Biezen, Colchester 2014, ECPR Press Essays.
Poli E., Eurosceptic vs. Euophile Parties: A Scenario of the Next European Parliamentary Elections,
[w:] More Europe vs. No Europe. Europarties and Euroscepticism in the 2014 European Elections, red. H. Giusto, V. Cavaliere, Rome 2014.
Priestley J., European Political Parties. The Missing Link. Les partis politiques européens. Le chaînon manquant, Paris 2010, „Notre Europe” Policy Papers, 41.
Regulation (EC) No 2004/2003 of the European Parliament and of the Council on the regulations
governing political parties at the European level regarding their funding (amended by the Regulation 1524/2007).
Regulation (EU, Euratom) No 966/2012 as regards financing of European political parties.
Skrzypek A., Ideology, Politicisation and Identification. The Role of Europarties in Providing Citizens with a Democratic Choice, [w:] In the Name of Political Union – Europarties on the Rise,
red. E. Stetter, K. Duffek, A. Skrzypek, Brussels 2013, Next Left, 7.
Skrzypek A., Models of (S)electing a pan‑European Leading Candidate, FEPS 2010, [online]
http://www.feps‑europe.eu/assets/a11aad6e‑0d50‑4012‑9174‑44e678f9dc43/204‑models‑
of‑selecting‑a‑pan‑european‑leading‑candidatepdf.pdf.
Skrzypek A., Partia Europejskich Socjalistów 1957‑2009. Geneza, organizacja, możliwości, Warszawa 2010.
Skrzypek A., Standing Tall: Reconnecting with the Social Question of the Contemporary Times,
[w:] Framing a New Progressive Narrative, red. E. Stetter, K. Duffek, A. Skrzypek, Brussels
2013, Next Left, 8.
Skrzypek A., Studium oferty programowej konserwatystów, liberałów i socjalistów przygotowanej
z myślą o kampanii wyborczej do Parlamentu Europejskiego 2009 roku, „Przegląd Europejski”
2009, nr 1.
Skrzypek A., To Change or Be Changed. The Evolution of the Progressive Parties in Europe and
the Perspectives for an Ideological Shift in the Future, FEPS Next Left Research Programme
2014 (w druku).
Vries C.E. de, New Challenges for Social Democracy – Lessons from the Netherlands, [w:] Next Left –
Towards a New Strategy, red. E. Stetter, K. Duffek, A. Skrzypek, Brussels 2011, Next Left, 3.
Witkowska M., Przegląd teorii i metod badania partii politycznych w Unii Europejskiej, [w:] Europejska scena partyjna i jej aktorzy, red. A. Pacześniak, R. Wiszniowski, Toruń 2014.
Dr Anna SKRZYPEK – doktor nauk politycznych, absolwentka Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Autorka ponad 80 publikacji z zakresu europeistyki, studiów nad systemami partyjnymi oraz wspólczesnej
myśli politycznej. Pracuje jako Senior Research Fellow w Foundation for European
Progressive Studies w Brukseli. www.aniaskrzypek.pl
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.02
Marek ŚWISTAK
Jagiellonian University
[email protected]
Good Governance as a new form
of management in the context
of the Europe 2020 Strategy
Abstract
The purpose of this article is to analyse the concept of good governance in the
context of the implementation of the Europe 2020 Strategy. The analysis of the
application of “good governance” in the implementation of the EU individual
policies shows that it is an issue to which an important role from the point of
view of grouping as a whole is assigned. As the crisis in the EU deepens, it becomes increasingly important. Meanwhile, the analysis of the state of “good governance” implementation in the aspect proposed by the EU indicates that the
appropriate role was assigned to “good governance” at the level of strategic documents. The situation is different when it comes to the relation between “good
governance” concept and its implementation in practice. It concerns not only
the EU as a whole but also the individual countries such as Poland. Here, progress is mainly dependent on whether the implementation of a particular policy
which is characterised by the relevant priorities and principles brings tangible
benefits for national interests.
Keywords: Good Governance, Europe 2020 Strategy, Governance, European
Union
44
Marek ŚWISTAK
Politeja 4(43)/2016
T
he concept of “good governance” understood as effective management is significant, particularly in a time of economic crisis which affected not only the European Union as a whole, but also the individual countries. Although the impact of the
crisis varies very widely in different countries, it is necessary to adapt the shape and
the range of EU public policies1 to the challenges that come about as a result. Cases in
point are the state of public finances, cutting funds for various EU policies (e.g. cohesion policy2), unemployment and increasing level of national egoism. By treating EU
public policies and the activities of Member States that implement them as providing
the citizens with specific political services, it is possible to propose the thesis that their
quality is currently under severe threat.
National administrations are confronted with the challenge “better for less” i.e. meeting public expectations with the reduced budget while creating the business climate by
providing even better services.3 That is why it is so important to undertake the analysis
of the effectiveness of the EU public policies as well as of the principles which are a result of good management in the context of the Europe 2020 Strategy. However, it concerns not only the intended effect but also the way of implementation.
The subject of the “good governance” concept is of strategic importance, especially
when it comes to the implementation of the EU public policies and their realisation.
“Good governance” concentrates on the quality of governance understood as a method and the effects of governing.4 In this context, the pursuit of the EU public policies
such as regional policy, common agricultural policy, environmental policy amounts to
the efficiency of actions taken by the European Union and the national administrative
structures. The quality of realisation of the public policies to a great extent has to do
with an opportunity for social and economic development of the countries and their
individual regions.
Due to the fact that the EU provides vast financial resources for the implementation
of various policies, it treats “good governance” as a horizontal rule based largely on efficiency criteria5 of the actions taken by the administration.6 This does not mean that
the “good governance” concept is treated as an either‑or matter. This would mean that
1
2
3
4
5
6
Cf. A. Zybała, Polityki publiczne, Warszawa 2012, p. 23.
Cf. ‘Council Regulation (EU, EURATOM) No. 1311/2013 of 2 December 2013 laying down the
multiannual financial framework for the years 2014‑2020’, Official Journal of the European Union,
L 347, 20 December 2013.
Cf. European Commission, Communication from the Commission ‘Annual Growth Survey 2014’, Brussels, 13 November 2013, COM(2013) 800 final, p. 13.
Cf. S. Kadelbach, ‘European Administrative Law and the Law of a Europeanized Administration’
in Ch. Joerges, R. Dehousse (eds.), Good Governance in Europe’s Integrated Market, Oxford 2002,
pp. 167‑207 (Collected Courses of the Academy of European Law, 11/2).
Cf. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Koncepcja good governance – refleksje do dyskusji, Warszawa
2008, p. 43.
Cf. European Commission, Promoting good governance. European Social Fund thematic paper, Luxembourg 2014, p. 4.
Politeja 4(43)/2016
Good Governance as a new form…
45
the given structures implement the concept in its entirety or they do not do that at all.
In fact, the principles of good managing are implemented by various state structures
to varying degrees. Thus, there is no identified critical mass, something like a “point of
no return” in the implementation in a given policy, as well as no level of excellence that
would be described as a case in which all of the principles are met. “Good governance”
is a challenge and a call for continuous quality improvement. In this sense it is the natural process of improving efficiency which should take place during the process of the
implementation of a certain policy.
1. The notion of “good governance” concept
and the Europe 2020 Strategy
The term “good governance” made its first formal appearance in the agenda‑related
documents of the World Bank in the early nineties. On the basis of experience in the
running of assistance projects directed at developing countries which was gained by
the institution, it was observed that despite implementing various assistance programs,
which were possible to benefit from only after certain conditions were fulfilled, the results remained unsatisfactory.7 Low effectiveness of the World Bank development programmes resulted from the fact that it was impossible for the beneficiary countries to
make optimum use of the external support due to their insufficient administrative capacity. This has led to discussion about the ways to improve the quality of governance
as a substantial part of support as well as a condition for the development aid.8
Pursuing EU public policies is, to some extent, an analogy of aid programmes implemented by the World Bank. Both the aid programmes and EU policies are focused
on implementing changes,9 mainly qualitative ones, in the relevant area. The implementation of the “good governance” concept contributes to building trust in the society for actions taken by public administration which seeks to optimise its activities.
According to the World Bank, the quality of public administration directly affects the
economic environment and, hence, has a decisive impact on the productivity, competitiveness and economic growth10 which is crucial at a time of economic crisis in Europe.
Successful implementation of the “good governance” concept is crucial, also with regard to the country’s capacity to create favourable conditions for the development of
a civil society and entrepreneurship.11 Therefore, “good governance” can be assimilated
7
8
9
10
11
Cf. C. Santiso, ‘Good Governance and Aid Effectiveness: The World Bank and Conditionality’, The
Georgetown Public Policy Review, Vol. 7, No. 1 (2001), pp. 3‑18.
Cf. T. G. Grosse, ‘Czy Polska potrzebuje dobrego rządzenia?’, Analizy i Opinie, Vol. 85 (2008), p. 2;
N. Drejerska, ‘Good governance w polskiej polityce regionalnej’, at <http://www.wne.sggw.pl/czasopisma/pdf/EIOGZ_2010_nr83_s45.pdf>, 1 June 2014.
Cf. S. Agere, Promoting Good Governance. Principles, Practices and Perspectives, London 2000, p. 1.
Cf. K. Schwab, The Global Competitiveness Report 2013‑2014, World Economic Forum, Geneva
2013, pp. 3‑5.
Cf. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Koncepcja good governance…, p. 3.
46
Marek ŚWISTAK
Politeja 4(43)/2016
with institutionalized methods of coordination of activities which lead to the adoption
and implementation of the decisions.12
The information above motivates the following question: What features the policy
should have to conform to the “good governance” concept? Answering this question
must be preceded by clarifying the concept of “governance” which is essential in light of
“good governance”. The term does not refer exclusively to activities of public authority
perceived as the government in modern democracy. It also includes broader activities
and processes of governing, relating to the different ways of coordinating social life.13 In
this respect the government can be perceived as one of the many institutions involved
in the process of effective governance.14
The World Bank sees “governance” as a way of exercising authority by economic,
political and social institutions. Of course, governance refers not only to institutions
in a formal sense but also to the processes that occur in and between them. These processes, in turn, evolve into concrete decisions about governance. The UN pays special
attention to the aforementioned processes, stating that “governance” primarily includes
mechanisms and processes through which citizens and interest groups make their
points clear, enforce their rights, but also carry out their duties.15
“Good governance” therefore relates to two fundamental aspects. The first one is
connected with the functioning of the institution, that is the administration and public authorities in a material sense (irrespective of the level). The second one focuses
on decision‑making processes. As commonly understood, good governance refers to
the involvement of the interest groups and other stakeholders (e.g. social and non
‑governmental organisations) in the decision‑making process.
The Europe 2020 strategy plays a far from insignificant role when it comes to the
implementation of the EU public policies. It constitutes a roadmap to which all UE
development activities and in consequence, Member States, are subject. It includes the
acceleration of the development of the whole grouping that is to be based on innovations. The Strategy aims to implement complementary activities in three dimensions:
(1) knowledge‑based economy; (2) support of the resource efficient (therefore more
competitive) and environmentally friendly economy; (3) social inclusion understood
as high level of employment, ensuring social and territorial cohesion. To be sustainable,
the ambitious objectives of the Strategy that are achieved not only at the political level
but also at the administrative level, have to be implemented by taking account of the
12
13
14
15
See T. A. Börzel, Y. Pamuk, A. Stahn, ‘Good Governance in The European Union’, Berlin Working Paper on European Integration, No. 7 (2008), p. 6.
Cf. J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008, p. 402.
Cf. A. Heywood, Teoria polityki. Wprowadzenie, transl. by M. Jasiński, B. Maliszewska, D. Stasiak,
Warszawa 2009, pp. 77‑78.
The World Bank, ‘Governance and Good Governance: Varying Definitions’, at <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/MENAEXT/EXTMNAREGTOPGOVER
NANCE/0,,contentMDK :20513159~pagePK :34004173~piPK :34003707~theSitePK :
497024,00.html>, 1 June 2014.
Politeja 4(43)/2016
47
principles of the “good governance”. Otherwise, the Europe 2020 Strategy might suffer
the same fate as its predecessor – the Lisbon Strategy.
The failure of the Lisbon Strategy should constitute the starting point of the construction of the Europe 2020 Strategy implementation system. The question which
logically arises is whether the Europe 2020 Strategy really is a new quality. In order
to provide the answer to this question, two dimensions have to be taken into consideration: the substantive dimension and the management mechanisms. The experts say
that in the case of the Lisbon Strategy both the construction and the implementation
mechanisms were clearly of insufficient quality. On the one hand, the blame was put on
imprecise development objectives,16 on the other hand, on the method of implementation based on not binding actions of Meber States under the open method of coordination.17
If we take a closer look at the records of the Europe 2020 Strategy, it would be helpful to direct our attention to the fact that the document represents a compromise between Member States and the EU institutions. The discussion during the preparation
of the Strategy was held between the least developed countries whose primary objective
was to catch up with the EU average and the developed countries which saw development opportunities only in innovations. In both cases the objective may be considered
as one single aim but the methods of implementation are different, just like the resulting investment requirements. These differences make individual countries try to use
the UE strategies to achieve their own development objectives i.e. to maximise the benefits for their national interests. Therefore, the Europe 2020 Strategy is a compromise
between the old Member States and those whose length of membership in the UE does
not exceed 10 years. In technical terms, the Europe 2020 Strategy does not set a new
standard in comparison to the Lisbon Strategy since it refers to two objectives i.e. employment and economic growth which were also included in the Lisbon Strategy.
Many people believe that the actions formulated within the framework of the Lisbon Strategy reveal some inconsistencies. It is useful to draw attention to two such cases. The first example refers to fiscal consolidation efforts i.e. limitation of expenditure.
However, these actions are accompanied by a package of poverty prevention and investment projects. The other inadequacy refers to continuing the efforts to improve the
functioning of the common market and macroeconomic stabilization of the euro area.
These measures are accompanied by numerous suggestions for the intervention operations. One example of this is the EU industrial policy. The emphasis is put less on protecting the free market mechanisms and more on protection of the free market itself.18
The Europe 2020 Strategy does very little to change the management structures
within the Lisbon Strategy. This would not alter the fact that the European Commis16
17
18
Cf. P. Lenain, U. Bützow Mogensen, V. Royuela‑Mora, Strategia Lizbońska na półmetku. Oczekiwania
a rzeczywistość, Warszawa 2005, p. 42 (Raporty CASE, 58).
Cf. T. G. Grosse, W objęciach europeizacji. Wybrane przykłady z Europy Środkowej i Wschodniej, Warszawa 2012, pp. 67‑69.
Cf. idem, ‘Doświadczenia Strategii Lizbońskiej – perspektywy Strategii “Europa 2020”: o kontynuacji
i zmianach w polityce UE’, Zarządzanie Publiczne, Vol. 1 (2010), pp. 13‑14.
48
Marek ŚWISTAK
Politeja 4(43)/2016
sion managed to push through some solutions aimed at the increased consolidation
of the management of the development activities. It leads to greater supervision over
Member States mainly in the context of economic governance which was caused by
problems with consolidation of public finances in some of the Member States.19 New
elements include the thematic approach i.e. focusing on achieving indicators in areas regarded as particularly important from the point of view of the Strategy. Five indicators
were established that are to be achieved at a European scale.20
The so‑called flagship initiatives (which are seven within the Europe 2020 Strategy) serve the purpose of the Strategy. Other elements are national reports written in
the context of the European Semester21 or the recommendations to Member States.
Thus, the European Commission managed to strengthen its competences relating to
the monitoring of the implementation of the Strategy.22 Pressure for consolidation
of public finances in Member States is criticized by some analysts for too much focus on controlling the fiscal deficit and on the government debt instead of promoting economic growth. Additionally, it is noticeable that there is no political compromise when it comes to the implementation of the flagship initiatives among Member
States.23
2. What does modern governance mean?
Answering the question about the desired features of the modern governance is more
effective when these features are compared with the characteristics of the traditional governance model. The implementation of public policies understood as governing according to the indicators of “good governance” requires from the government,
the administration and the society to apply the following rules: openness, partnership,
accountability, efficiency, effectiveness and consistency. In such systems of features in
19
20
21
22
23
Cf. European Commission, Communication from the Commission ‘Europe 2020. A Strategy for smart,
sustainable and inclusive growth’, Brussels, 3 March 2010, COM(2010) 2020 final, p. 30.
The indicators concerned here are: (1) 75% of the population aged 20‑64 should be employed; (2)
3% of the Union’s GDP should be invested in R&D; (3) the objectives of “20/20/20” package related
to EU climate and energy targets have to be met (including an increase to 30% of emissions reduction
if the conditions are right); (4) the number of people leaving school early has to be reduced to 10%
and at least 40% of the younger generation should have a tertiary degree; (5) 20 million fewer people
should be at risk of poverty. Cf. European Commission, Communication from the Commission ‘Europe
2020…’, 3 March 2010, p. 10.
Mechanism for cyclical coordination of the economic policies of the Member States. The essential
characteristic of coordination is taken into account in the European dimension in the planning of the
national economic policies. See J. W. Tkaczyński, M. Świstak, Encyklopedia polityki regionalnej i funduszy europejskich, Warszawa 2013, pp. 473‑476 (Unia Europejska).
Cf. T. G. Grosse, ‘Doświadczenia Strategii Lizbońskiej…’, p. 18.
Cf. K. A. Armstrong, ‘The Lisbon Agenda and Europe 2020: From the Governance of Coordination to the Coordination of Governance’, Queen Mary School of Law Legal Studies Research Paper,
No. 89/2011, p. 2, 28.
Politeja 4(43)/2016
49
governance, the method of the implementation and the effects are taken into account.
In order to identify some specific features of “good governance”, they need to be compared with the characteristics of the so‑called traditional governance.
Table 1. The comparison of the characteristics of the traditional and the modern governance
Features of the traditional governance
(governing)
Features of the modern (good) governance
(“good governance”)
Lack of total transparency in the rules of operations of the public authority
Taking decisions and the enforcement of the decisions (governing) in an open and transparent
manner, in compliance with applicable law and
procedures (openness)
Limited (often negligible) scope of participation in achieving policy functions
Application of different methods for encouraging
social participation in public sector activities, particularly in the government
Limited opportunities for calling the government to account for the commitments taken
Social monitoring of the actions of the government
(country) and creating the institutional conditions
for the enforcement of the commitments taken by
the government
Limited scope of application of the economic
balance when it comes to the decisions of the
government and the evaluation of their results
Application of the economic balance when taking
decisions
Emphasis on the effectiveness in implementing of the decisions of the government (public
authority)
Creating the conditions (particularly the institutional ones) for the implementation of public
objectives to maximize in an effective way the
effect and the amount of work performed by the
government
Focusing on the achievement of one kind of
public policy (e.g. sectoral policy)
Ability to coordinate various national, community, sectoral, territorial policies (within a multi‑level
governance system)
Source: Badanie dotyczące stworzenia systemu wskaźników dla oceny realizacji zasady good governance
w Polsce, ECORYS Polska, Warszawa 2008, p. 13.
The aforementioned principles do not form a closed catalogue; if anything they
represent the minimum set of determinants of the “good governance”. They are not
selected in a principled way but depend on the context in which the high quality of
the pursuing policies is their common determinant. The example of a slightly different catalogue of the principles of “good governance” is the catalogue prepared by the
United Nations. The UN distinguishes as many as nine principles, noting that “good
governance” is primarily an instrument for the elimination of poverty and promoting
the development.24
24
It is not a completely strange attitude. Such a point of view was presented by the World Bank, especially in the 1990s. Cf. The World Bank, Reforming Public Institutions and Strengthening Governance.
A World Bank Strategy, Washington 2000, p. XI, 2, 7 (World Bank e‑Library).
50
Marek ŚWISTAK
Politeja 4(43)/2016
Table 2. The features of “good governance” according to the UN
Feature
Explanation
participation
All people have a voice in decision‑making, either directly or through
the appropriate institutions
rule of law
Legal framework should be fair and it should strengthen the impartiality and human rights. Public institutions should have the ability
to fight against those breaking the law
transparency
The free flow and access to information for the stakeholders
responsiveness
Institutions serve the interests of everyone. Mechanisms for involving various groups of stakeholders in the decision‑making process.
consensus orientation
Mediation between different parties in order to reach agreement on
key issues
equality
Equal treatment for various interest groups. Everyone has the opportunity to improve or maintain their well‑being
effectiveness and efficiency
Operations meet the needs while making the best use of resources
accountability
Accountability of policy makers to the citizens and stakeholders for
their operations
strategic vision
Leaders and the public have a long‑term perspective on good governance and the development of the society. Strategic assessment of the
operations.
Source: UNED Forum, WHAT, GLOBE Southern Africa, Governance for Sustainable Development.
WHAT Governance Programme ‘A Joint Initiative of the World Humanity Action Trust (WHAT), UNED
Forum and Global Legislators Organisations for a Balanced Environment (GLOBE) Southern Africa’, Cape
Town 2001, pp. 21‑22.
The concept of “good governance” is one of the public administration governance
models. Taking into account the specificity of “good governance”, attention should be
devoted to two different models: the bureaucracy model and the new public management model. The first one is characterized by the presence of hierarchical relations and
making many entities subjects to the head office. The head office determines the extent
of responsibilities and jurisdiction of all the entities, provides them with the necessary
resources and closely monitors their functioning. However, the new public management is a market model which allows the functioning of independent and equivalent
entities. In this model, different entities carry out their activities independently. Relations between the entities consist in competition but also in cooperation on certain issues. Their mutual relations are governed by a written contract.25
As the efficiency is one of the common elements for “good governance” and new
public management, it is appropriate to concentrate on its factors. It is significant
to make a qualitative change in the functioning of the administration, or, in broader
terms, the principles of “good governance” should be introduced at central level when it
25
Cf. J. Czaputowicz, ‘Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji’ in idem (ed.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008, pp. 148‑152.
Politeja 4(43)/2016
51
comes to the implementation of public policies. At the same time, it should be remembered that changing the internal rules of operation of the centres of power is grossly
insufficient. In this context, the World Bank stresses the three mechanisms that support the effectiveness and the “good governance” of the public sector. These include
the following26:
a) rules (internal rules concerning the functioning of the system and legal restrictions, such as rules of public finance management, audit procedures, administration based on civil service, independent judiciary, independence of the central
bank, watchdog organizations)
b) partnership (decentralization which strengthen the identity of local communities and enable the active citizenship, surveys to evaluate public service contracts, participation rules on legislative processes at local level)
c) competitive pressure (competitive system of providing social services, private
participation in public infrastructure, alternative methods of dispute resolution
(ADR), outright privatization of certain activities which is an important factor
in changes in the perception of the role of public authorities)
3. European Union’s approach to “good governance”
The presented understanding of the “good governance” concept is very close to the EU
due to the fact that this organization is pursuing a number of policies in 28 Member
States that aim at the improvement of the quality of life of citizens. The common point
of all the principles of “good governance” in the EU is the fact that they represent the
basis to democracy and the rule of law in Member States.27 They also apply to all levels
of governance: global, European, national, regional and local.
In the European Union’s approach “good governance” is a component of the democratic system in which dialogue, debate, political participation and finally, protection
of individual rights provided by the independent legislation are the key elements. The
role of democracy in this context is to create the conditions for the activities of citizens.
Therefore, EU institutions have to respond to the expectations of civil society concerning the openness of governments or the participation in decision‑making. Only in this
way can the EU approach a little bit a solution to the real problems of citizens.
Democracy, in the whole sense of this word, should guarantee citizens the possibility to participate in public debates. This means that, to the greatest extent possible, citizens should have access to reliable information concerning EU policies. According to
the European Commission, it is essential since it strengthen acceptance of the decisions
taken. In a European context, deliberations of the working groups on the implementation of the principles of “good governance” put the spotlight on the answers to the fol26
27
Cf. The World Bank, Reforming Public Institutions…, pp. XIII‑XIV.
Cf. A. Mungiu‑Pippidi, Transformative Power of Europe, p. 2, at <http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.
2393389>, 1 June 2014.
52
Marek ŚWISTAK
Politeja 4(43)/2016
lowing two questions. First, what kind of competences should the Union institutions
be provided with in order to fulfil their responsibilities and to communicate them. Second, how to make communication a strategic tool for EU governance.28
This approach to “good governance” appears to be too superficial since it steers the
discussion on the effectiveness of the management of the decision‑making processes
towards the effective communication. The current debate focused mainly on aspects
relating to the communication of the operations of EU policies. This is confirmed by
the recommendations from 200129 which concentrate on – except from educational
services – on the communication strategy (at different levels of the EU administration)
and on their transfer to the Internet.30 The communicative role of “good governance” is
complemented by the call to improve the quality of the EU legislation, as well as of civil
participation in this process.31
Another issue that was raised during the debate on the European form of “good
governance” concept was decentralization of the legislative processes. The discussion
centred on the mechanisms through which Member States, regions and civil society
institutions will be able to participate in the formulation and implementation of the
EU legal regulations. There was a consensus on the application of decentralization in
such sectors in which it is possible and would contribute to increasing the efficiency.
The issue of decentralization of the EU individual policies implementation was left,
on each occasion, to the assessment from the point of view of the effectiveness of activities.32
The result of the debate33 on “good governance” was the publication of the White
Paper “European Governance” by the European Commission in 2001. The EC suggested five main criteria for “good governance” which relate to the following34:
28
29
30
31
32
33
34
Cf. White Paper on European Governance ‘Broadening and enriching the public debate on European
matters’, Work area no. 1, pp. 7‑8, at <http://ec.europa.eu/governance/areas/group1/report_en.pdf>,
1 June 2014.
Ibid.
Reference may be made to the postulate to increase the number of electronic publications at the expense of conventional, printed ones. Ibid., pp. 18‑20.
Cf. European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the
Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions ‘Smart Regulation in the European Union’, Brussels, 8 October 2010, COM(2010) 543 final, and European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European
Economic and Social Committee and the Committee of the Regions ‘EU Regulatory Fitness’, Strasbourg,
12 December 2012, COM(2012) 746 final.
Cf. White Paper on European Governance Decentralisation ‘Better involvement of national, regional and
local actors’, Report by Working Group 3b, at <http://ec.europa.eu/governance/areas/group7/report_
en.pdf>, 1 June 2014.
Cf. Perceptions of The European Union a qualitative study of the Public’s, attitudes to and expectations of
The European Union in the 15 member states and the 9 candidate countries summary of the results, June
2001, at <http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/quali/ql_perceptions_summary_en.pdf>,
1 June 2014.
Cf. Commission of the European Communities, European Governance – A white paper, Brussels,
25 July 2001, COM(2001) 428 final, pp. 10‑11.
Politeja 4(43)/2016
53
–openness,
–participation,
–accountability,
–effectiveness,
–coherence.
Ad 1. Openness is applicable to administrative institutions which should be maximally transparent for the public and the citizens. An important role is played by the
Member States which are supposed to clearly communicate the decisions taken, including at European level. Openness may be interpreted as the implementation of the right
to good administration. It concerns the right of everyone to be heard before the decisions on matters concerning the individual are taken, the right of access to the case file
or the obligation of the administration to justify their decisions.35 In the latter case, an
official cannot make a decision based on insufficient or unclear grounds.36
Ad 2. Participation is understood as wide public participation in administrative
work, at all levels of public authority (multilevel‑partnership) and at all the main stages
of the implementation of public policies i.e. from the conception through its realisation
to the assessment of the policy.37 The commission emphasises the participation of social and non‑governmental organisations in the work of administration (the so‑called
civil dialogue) and the representatives of employers and trade unions (the so‑called social dialogue). Participation can contribute to the increase in the level of confidence
and therefore to greater acceptance of the implemented policies.
Ad 3. Accountability means precise definition of the scope of responsibilities of
various institutions, in particular ensuring the division of powers between the legislative and the executive authority. At the European level, it is the clear definition of the
prerogatives of the individual EU institutions, as well as their areas of responsibility. At
the national level, it relates to the responsibility of Member States for the implementation of the EU policies at every level.
Ad 4. Effectiveness concerns the improvements in the administrative capacity
(“state capacity”) related to effective, efficient and punctual38 realization of public policies objectives. The public policies objectives should be clearly specified on the basis of
the future effects of the planned activities (evaluation) or past experience. As regards
the EU policies, the effectiveness also depends on decisions to be taken in accordance
with the principles of proportionality and subsidiarity. The proportionality principle
implies that the instruments of providing public services and public policies will be pro35
36
37
38
Cf. art. 41 act. 2, the ‘Charter of Fundamental Rights of the European Union’, Official Journal of the
European Union, C 83, 30 March 2010; Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, Zasady służby cywilnej mające zastosowanie do służby cywilnej UE, Strasburg 2012, p. 6.
Cf. Art. 18 Act. 2, The European Code of Good Administrative Behaviour, Luxembourg 2005.
Cf. Commission of the European Communities, Communication from the Commission ‘Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission’, Brussels, 11 December 2002, COM(2002) 704 final,
pp. 3‑22.
Cf. Art. 41 Act. 1, the ‘Charter of Fundamental Rights…’
54
Marek ŚWISTAK
Politeja 4(43)/2016
portionate to the objectives pursued i.e. implemented in an optimal and cost‑effective
way. Taking decisions at the appropriate level is related to the subsidiarity principle.39
According to the principle, the actions taken by higher levels of administration are only
ancillary to the activities carried out at lower levels of governance. The point is that the
structures at higher levels of the organization scheme should not, without a clear and
justified need, take over the tasks that can be better and more effectively done by the
structures at lower levels.40
Ad 5. Coherence means integration of the governance of various public policies,
both European and national, and also the integration between different levels of public
authority in respect of “multilevel governance”.41 From the EU perspective, coherence
applies also to the integration of the horizontal (demographic changes, climate changes), sectoral and territorial actions. It requires political leadership and big responsibility
on the part of all the institutions (Union‑related and national ones) in order to ensure
a consistent approach under the complex system.
The European Commission’s approach to the “good governance” concept is proactive.42 Therefore it is possible to list some areas in which EU actions would allow for
a better implementation of the principle. These include the following43:
1) Better involvement and greater openness. Irrespective of the area in which the
EU creates the policy, it has to be clearer and simpler, so that it would be comprehensible to the citizens (e.g. online consultation, regular dialogue with regional and local partners).
2) Better policy and its implementation mechanisms. It relates to verifying whether certain actions must be taken in each case at European level or they should
be implemented at lower levels of governance. The EC concludes that it has to
be decided whether in each case it is necessary to refer to legislative measures as
a method of conducting policy (“hard law”). In this context it is considered to
use soft forms of implementation of the EU policies, such a new methods of governance (e.g. guidelines, recommendations, opinions, reports).
3) Contribution to the global concept of governance. It includes promoting “good
governance” principles in third countries, also through the international non
‑governmental organizations (e.g. the World Bank).
4) Reorganization of the national and the EU institutions towards an increased
39
40
41
42
43
Cf. J. W. Tkaczyński, Ustrój federalny Niemiec a system decyzyjny Unii Europejskiej, Kraków 2005,
pp. 113‑132; idem, Varia europejskie, Toruń 2003, pp. 46‑62; M. Bankowicz, J. W. Tkaczyński, Oblicza współczesnego państwa, Toruń 2002, pp. 167‑182.
Cf. D. Kabat‑Rudnicka, Zasada federalna a integracja ponadnarodowa. Unia Europejska między federalizmem dualistycznym a kooperatywnym, Kraków 2010, pp. 172‑176.
Cf. Commission of the European Communities, Communication from the Commission ‘The operating
framework for the European Regulatory Agencies’, Brussels, 11 December 2002, COM(2002) 718 final,
pp. 2‑14.
Cf. A System for Good Governance in The European Union, Contributions to the White Paper on Governance, p. 3, at <http://ec.europa.eu/governance/contrib_euromed_en.pdf>, 1 June 2014.
Cf. Commission of the European Communities, European Governance – A white paper, pp. 4‑6.
Politeja 4(43)/2016
55
coordination of activities. It is necessary that Member States and the EU institutions cooperate among themselves for the purpose of developing a common
coherent concept of “good governance” regarding longer‑term objectives.
The implementation of one of the EU public policies, i.e. regional policy takes account of the good governance principles at each stage of the process.44 It is worth noting
that the way to improve efficiency of the implementation of “good governance” concept is attributed to the application of the concept itself. In the case of regional policy
it applies to a partnership‑based approach of Member States to fund management at all
levels (i.e. national, regional, local). Partnership refers to cooperation in the implementation of operational programmes, Partnership Contracts with municipal authorities,
socio‑economic partners, civil society representatives including those who take actions
to preserve the natural environment and social inclusion.45 The principles of “good
governance” will determine in particular the efficient implementation of the territorial
dimension of the cohesion policy (e.g. intelligent specialisations46).47
The implementation of EU policies in a medium term perspective requires policy
and programming decisions to be taken. As has already been mentioned above, the
Europe 200 Strategy defines the ambitious objective of modernizing the EU through
the economic growth that can be characterized as: intelligent, sustainable and inclusive. The first objective which is related to the innovative economy and the third one
that refers to public policy are not the primary sector of interest from the point of view
of “good governance” concept implementation. The key objective is the second one
which can be described as supporting the economy that is more competitive and more
resource‑efficient in a more environmentally friendly manner.48
Sustainable development extends beyond the area related to environmental protection. It also refers to the economic and social dimension. This is reflected in the
arrangement of the objectives within the Europe 2020 Strategy, i.e. objective 1 and
objective 3. Sustainable development therefore means the development in which the
44
45
46
47
48
Cf. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions ‘Regional Policy Contributing to Sustainable Growth in Europe 2020’, Brussels, 26 January 2011, COM(2011) 17 final, p. 5, 8, 21.
See Art. 5 Act 1, ‘Regulation (EU) No. 1303/2013 of the European Parliament and of the Council of
17 December 2013 laying down common provisions on the European Regional Development Fund,
the European Social Fund, the Cohesion Fund, the European Agricultural Fund for Rural Development and the European Maritime and Fisheries Fund and laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund and the European
Maritime and Fisheries Fund and repealing Council Regulation (EC) No 1083/2006’, Official Journal
of the European Union, L 347, 20 December 2013.
Cf.: European Union, Regional Policy for Smart Growth in Europe 2020, Brussels 2011, pp. 6‑8;
T. G. Grosse, ‘Inteligentna specjalizacja w Polsce. Czy potrafimy wykorzystać szansę?’, Samorząd Terytorialny, Vol. 10 (2013), pp. 5‑13.
Cf. note 16, p. 29, ‘Council Decision 2006/702/WE of 6 October 2006 on Community strategic
guidelines oncohesion’, Official Journal of the European Union, L 291, 21 October 2006.
Cf. European Commission, Communication from the Commission ‘Europe 2020. A Strategy for smart,
sustainable and inclusive growth’, Brussels, 2 March 2010, COM(2010) 2020 final, p. 12, 16.
56
Marek ŚWISTAK
Politeja 4(43)/2016
integration of activities aimed at the economic growth as well as social activities take
place, while maintaining ecological balance and durability of basic natural processes in
order to guarantee the possibility of satisfying needs of various communities and citizens of both the existing and the future generations.49 However, the implementation50
of the above‑listed objectives and development directions will require the use of the
more effective tools than in the Lisbon Strategy.51 Hence, the key points from literature
concerning this subject include: new methods of financial management,52 opportunities for expansion created by a large internal market, trade, economic policy and consistent rules of the Economic and Monetary Union.53
The EU activities concerning “good governance” focus on increasing efficiency,
transparency of actions taken by administration and justice system in order not only
to improve the efficiency of the country but also to create a good economic climate.
In this sense, “good governance” is a priority for the EU since it is essential in attempts
to achieve the objectives of the Europe 2020 Strategy. Realization of this dimension
of “good governance” entails taking specific actions which include: implementation of
services based on e‑administration, simplifying the business environment for running
a business, reduction of bureaucracy by introducing easier procedures and regulatory
systems.54
In the context of the Europe 2020 Strategy the implementation of actions related
to “good governance” has a very practical dimension. It makes reference to the recommendations in the framework of the European Semester which are addressed to the
Member States in order to improve the quality of the functioning of administration.
The recommendations relate to making the public sector more efficient by improving cooperation between the various layers of government administration, introducing
e‑administration and reduction of bureaucracy.55
Funding for 2014‑2020 is an example of practical actions taken in the context of
the regional policy. In this period of programming the institutional capacity is not only
49
50
51
52
53
54
55
Cf. J. W. Tkaczyński, M. Świstak, Encyklopedia polityki regionalnej…, p. 593.
Cf. European Commission, Annex: Progress Report on The Europe 2020 Strategy to the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social
Committee and the Committee of Regions ‘Annual Growth Survey 2012’, Brussels, 23 November 2011,
COM(2011) 815 final.
Cf. M. Duszczyk, ‘Od Strategii Lizbońskiej do Europa 2020 – lekcja dla Unii Europejskiej’ in J. Adamowski, K. A. Wojtaszczyk (eds.), Strategie rozwoju Unii Europejskiej, Warszawa 2010, pp. 513‑531
(Wizje Europy, 10); T. G. Grosse, ‘Doświadczenia Strategii Lizbońskiej…’, pp. 5‑19.
Cf. R. Thillaye, Gearing EU Governance towards Future Growth. The Side‑Lining of Europe 2020 and
its Worrying Consequences, London 2013, pp. 12‑20.
Cf. E. Frejtag‑Mika, ‘Miejsce Europy w globalnym świecie entropii – stabilizacja czy rozwój’ in S. Bukowski (ed.), Polityka kohezji i konwergencja gospodarcza regionów Polski oraz krajów Unii Europejskiej.
Wybrane zagadnienia, Warszawa 2011, pp. 173‑183.
Cf. European Commission, Communication from the Commission ‘Annual Growth Survey 2014’,
pp. 13‑15.
Cf. European Commission, Press release ‘European Semester 2014: strengthening the recovery’, Brussels,
13 November 2013, at <http://europa.eu/rapid/press‑release_IP‑13‑1064_en.htm>, 1 June 2014.
Politeja 4(43)/2016
57
a technical issue related to training officials, but above all it is the way of delivering
public services to the individuals and entrepreneurs. Perceiving “good governance” as
a method of building trust and confidence has to direct the researcher’s attention to the
human capital formation. The high level of human capital in a particular Member State
indicates higher ability to achieve development. At the same time, it should be remembered that “good governance” is contextual and that the following things are recognized as key factors: institutional stability, involvement of the interested parties, adaptation of the objectives and effectiveness, cooperation between the entities involved.56
Summary
The analysis of the application of “good governance” in the implementation of the EU
individual policies shows that it is an issue to which an important role is attached from
the point of view of grouping as a whole. As the crisis in the EU deepens, it becomes
increasingly important. Meanwhile, the analysis of the state of “good governance” implementation in the aspect proposed by the EU indicates that an appropriate role was
assigned to “good governance” at the level of strategic documents.
The situation is different when it comes to the relation between the “good governance” concept and its implementation in practice. It concerns not only the EU as
a whole but also the individual countries such as Poland. Here, progress is mainly dependent on whether the implementation of a particular policy which is characterised
by the relevant priorities and principles brings tangible benefits to national interests.
Where there is the minimum range of benefits or they do not exceed the costs of implementing “good governance” principles, the process remains very slow. To this must
be added the reluctance of administrative structures to adopt and implement modernization stimuli since they frequently affect the system of previous interests. Although
Poland presents a well‑developed government structure of diagnostic and programming documents, the situation is unsatisfactory when it comes to the implementation
of “good governance” in the practical activities of Polish administration. The quality of
its functioning still deviates significantly from the EU standards.
The analysis of the substantive dimension and governance system in the Europe
2020 Strategy clearly indicates that it does not constitute a breakthrough in the management of the policies which arise from it. A lack of breakthrough is also related to
“good governance” mechanisms which, although not excluded from the implementation system of the Strategy, were not recognised as crucial. The implementation of the
new financial perspective 2014‑2020 will probably solve the problem. Another touchstone for the effectiveness of “good governance” may be the effects achieved or the lack
thereof.
56
Cf. J. de Koning et al., Evaluation of the ESF Support to Capacity Building. Final Report, Rotterdam
2006, pp. 116‑123.
58
Marek ŚWISTAK
Politeja 4(43)/2016
Bibliography
Agere S., Promoting Good Governance. Principles, Practices and Perspectives, London 2000.
Armstrong K. A., ‘The Lisbon Agenda and Europe 2020: From the Governance of Coordination to the Coordination of Governance’, Queen Mary School of Law Legal Studies Research
Paper, No. 89/2011.
Badanie dotyczące stworzenia systemu wskaźników dla oceny realizacji zasady good governance
w Polsce, ECORYS Polska, Warszawa 2008.
Bankowicz M., Tkaczyński W. J., Oblicza współczesnego państwa, Toruń 2002.
Börzel T. A., Pamuk Y., Stahn A., ‘Good Governance in the European Union’, Berlin Working
Paper on European Integration, No. 7 (2008).
‘Charter of Fundamental Rights of the European Union’, Official Journal of the European Union,
C 83, 30 March 2010.
Commission of the European Communities, Communication from the Commission ‘The operating
framework for the European Regulatory Agencies’, Brussels, 11 December 2002, COM(2002)
718 final.
Commission of the European Communities, Communication from the Commission ‘Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – General principles and minimum standards for
consultation of interested parties by the Commission’, Brussels, 11 December 2002, COM(2002)
704 final.
Commission of the European Communities, European Governance – A white paper, Brussels,
25 July 2001, COM(2001) 428 final.
‘Council Decision 2006/702/WE of 6 October 2006 on Community strategic guidelines on
cohesion’, Official Journal of the European Union, L 291, 21 October 2006.
‘Council Regulation (EU, Euratom) No 1311/2013 of 2 December 2013 laying down the
multiannual financial framework for the years 2014‑2020’, Official Journal of the European
Union, L 347, 20 December 2013.
Czaputowicz J., ‘Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji’ in idem (ed.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008.
Drejerska N., ‘Good governance w polskiej polityce regionalnej’, at <http://www.wne.sggw.pl/
czasopisma/pdf/EIOGZ_2010_nr83_s45.pdf>.
Duszczyk M., ‘Od Strategii Lizbońskiej do Europa 2020 – lekcja dla Unii Europejskiej’ in
J. Adamowski, K. A. Wojtaszczyk (eds.), Strategie rozwoju Unii Europejskiej, Warszawa 2010
(Wizje Europy, 10).
The European Code of Good Administrative Behaviour, Luxembourg 2005.
European Commission, Annex: Progress Report on The Europe 2020 Strategy to the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic
and Social Committee and the Committee of Regions ‘Annual Growth Survey 2012’, Brussels,
23 November 2011, COM(2011) 815 final.
European Commission, Communication from the Commission ‘Annual Growth Survey 2014’,
Brussels, 13 November 2013, COM(2013) 800 final.
Politeja 4(43)/2016
59
European Commission, Communication from the Commission ‘Europe 2020. A strategy for
smart, sustainable and inclusive growth’, Brussels, 2 March 2010, COM(2010) 2020 final.
European Commission, Communication from the Commission ‘Europe 2020. A Strategy for
smart, sustainable and inclusive growth’, Brussels, 3 March 2010, COM(2010) 2020 final.
European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the
Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions
‘Smart Regulation in the European Union’, Brussels, 8 October 2010, COM(2010) 543
final.
Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions ‘EU
Regulatory Fitness’, Strasbourg, 12 December 2012, COM(2012) 746 final.
Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions ‘Regional Policy contributing to sustainable growth in Europe 2020’, Brussels, 26 January 2011,
COM(2011) 17 final.
European Commission, Press release ‘European Semester 2014: strengthening the recovery’, Brussels, 13 November 2013, at <http://europa.eu/rapid/press‑release_IP‑13‑1064_en.htm>.
European Commission, Promoting good governance. European Social Fund thematic paper, Luxembourg 2014.
European Union, Regional Policy for Smart Growth in Europe 2020, Brussels 2011.
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, Zasady służby cywilnej mające zastosowanie do służby
cywilnej UE, Strasburg 2012.
Frejtag‑Mika E., ‘Miejsce Europy w globalnym świecie entropii – stabilizacja czy rozwój’ in
S. Bukowski (ed.), Polityka kohezji i konwergencja gospodarcza regionów Polski oraz krajów
Unii Europejskiej. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2011.
Grosse T. G., ‘Czy Polska potrzebuje dobrego rządzenia?’, Analizy i Opinie, Vol. 85 (2008).
Grosse T. G., ‘Doświadczenia Strategii Lizbońskiej – perspektywy Strategii “Europa 2020”:
o kontynuacji i zmianach w polityce UE’, Zarządzanie Publiczne, Vol. 1 (2010).
Grosse T. G., ‘Inteligentna specjalizacja w Polsce. Czy potrafimy wykorzystać szansę?’, Samorząd Terytorialny, Vol. 10 (2013).
Grosse T. G., W objęciach europeizacji. Wybrane przykłady z Europy Środkowej i Wschodniej,
Warszawa 2012.
Hausner J., Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008.
Heywood A., Teoria polityki. Wprowadzenie, transl. by M. Jasiński, B. Maliszewska, D. Stasiak,
Warszawa 2009.
Kabat‑Rudnicka D., Zasada federalna a integracja ponadnarodowa. Unia Europejska między federalizmem dualistycznym a kooperatywnym, Kraków 2010.
Kadelbach S., ‘European Administrative Law and the Law of a Europeanized Administration’
in Ch. Joerges, R. Dehousse (eds.), Good Governance in Europe’s Integrated Market, Oxford
2002 (Collected Courses of the Academy of European Law, 11/2).
Koning J. de et al., Evaluation of the ESF Support to Capacity Building. Final Report, Rotterdam
2006.
60
Marek ŚWISTAK
Politeja 4(43)/2016
Lenain P., Bützow Mogensen U., Royuela‑Mora V., Strategia Lizbońska na półmetku. Oczekiwania a rzeczywistość, Warszawa 2005 (Raporty CASE, 58).
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Koncepcja good governance – refleksje do dyskusji, Warszawa 2008.
Mungiu‑Pippidi A., Transformative Power of Europe, at <http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2393389>.
‘Regulation (EU) No. 1303/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 laying down common provisions on the European Regional Development Fund,
the European Social Fund, the Cohesion Fund, the European Agricultural Fund for Rural Development and the European Maritime and Fisheries Fund and laying down general
provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the
Cohesion Fund and the European Maritime and Fisheries Fund and repealing Council Regulation (EC) No 1083/2006’, Official Journal of the European Union, L 347, 20 December
2013.
Santiso C., ‘Good Governance and Aid Effectiveness: The World Bank and Conditionality’,
The Georgetown Public Policy Review, Vol. 7, No. 1 (2001).
Schwab K., The Global Competitiveness Report 2013‑2014, World Economic Forum, Geneva
2013.
A System for Good Governance in The European Union, Contributions to the White Paper on Governance, at <http://ec.europa.eu/governance/contrib_euromed_en.pdf>.
Thillaye R., Gearing EU Governance towards Future Growth. The Side‑Lining of Europe 2020
and its Worrying Consequences, London 2013.
Tkaczyński W. J., Ustrój federalny Niemiec a system decyzyjny Unii Europejskiej, Kraków 2005.
Tkaczyński W. J., Varia europejskie, Toruń 2003.
Tkaczyński W. J., Świstak M., Encyklopedia polityki regionalnej i funduszy europejskich, Warszawa 2013 (Unia Europejska).
UNED Forum, WHAT, GLOBE Southern Africa, Governance for Sustainable Development.
WHAT Governance Programme ‘A Joint Initiative of the World Humanity Action Trust
(WHAT), UNED Forum and Global Legislators Organisations for a Balanced Environment
(GLOBE) Southern Africa’, Cape Town 2001.
White Paper on European Governance ‘Decentralisation Better involvement of national, regional
and local actors’, Report by Working Group 3b, at <http://ec.europa.eu/governance/areas/
group7/report_en.pdf>.
White Paper on European Governance ‘Broadening and enriching the public debate on European
matters’, Work area no. 1, at <http://ec.europa.eu/governance/areas/group1/report_en.pdf>.
The World Bank, ‘Governance and Good Governance: Varying Definitions’, at <http://web.
worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/MENAEXT/EXTMNAREGT
OPGOVERNANCE/0,,contentMDK:20513159~pagePK:34004173~piPK:34003707
~theSitePK:497024,00.html>.
The World Bank, Reforming Public Institutions and Strengthening Governance. A World Bank
Strategy, Washington 2000 (World Bank e‑Library).
Zybała A., Polityki publiczne. Doświadczenia w tworzeniu i wykonywaniu programów publicznych
w Polsce i w innych krajach. Jak działa państwo, gdy zamierza, chce, musi rozwiązać zbiorowe
problemy swoich obywateli?, Warszawa 2012.
Politeja 4(43)/2016
61
Marek ŚWISTAK Ph.D. – a lecturer in the Department of the Political System of the
EU at the Institute of European Studies of the Jagiellonian University. His interests
include the public policies of the EU, including the regional policy, the Common Agricultural Policy, the policy of the protection of the environment, the policy of the job
market and the EU funds. He is the author or co‑author of six monographs and joint
publications in this field. Recently he published inter alia: Projekty europejskie. Praktyczne aspekty pozyskiwania i rozliczania dotacji unijnych (2011) [European projects.
Practical aspects of the acquisition and balancing EU grants], Fundusze Unii Europejskiej a pozaekonomiczne czynniki wzrostu gospodarczego (2012) [EU funds and extra
‑economic factors of economic growth], Encyklopedia polityki regionalnej i funduszy
europejskich (2013) [The encyclopedia of regional policy and EU funds], Wybrane polityki publiczne Unii Europejskiej. Stan i perspektywy (2015) [Selected public policies of
the European Union. Current status and perspectives].
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.03
Maciej MILCZANOWSKI
Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie
[email protected]
Bliskowschodni wymiar doktryny
bezpieczeństwa narodowego USA
po 11 września 2001 r.: doktryny
George’a W. Busha i Baracka Obamy
Abstract
Middle Eastern dimension of US national security doctrine after 09/11: doctrines of George W. Bush and Barack Obama
The paper aims at analyzing of the foreign policy through the so called presidential doctrines after 11th September of 2001. Tremendous change in the viewing
of the international security threats, influenced resolutely the political ideologies
in the United States. Changed view of multiple issues important for the internal
security leads to the conclusion, that new kind of international security policy
came into being after those terroristic attacks. Such classification allows to send
clear message to the recipients of those doctrines, that the stabilization and security are the basis for a new creation of international relations.
Słowa kluczowe: doktryna, polityka, geopolityka, terroryzm
Key words: doctrine, politics, geopolitics, terrorism
64
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
Z
uwagi na wciąż wiodącą rolę USA w sferze bezpieczeństwa międzynarodowego
oraz nowe uwarunkowania roli tego państwa w polityce międzynarodowej po zamachach z 11 września 2001 r.1, doktryny prezydenckie powstające w XXI w. w USA
w dużej mierze ukształtowane są przez kwestie związane z kształtowaniem systemu bezpieczeństwa międzynarodowego oraz metody, jakimi można ten cel osiągnąć2. O tym,
jak głębokie przeobrażenia zaszły w wyniku wydarzeń z 11 września 2001 r., świadczy fakt, że zmiany doktryn wynikają ze znacznego przeobrażenia głównych ideologii kształtujących amerykańską scenę polityczną3. O ile już od prezydentury George’a H.W. Busha Zbigniew Brzeziński nazywa kolejnych prezydentów USA liderami
globalnymi, to po zamachach na WTC i Pentagon George W. Bush staje się według
niego wodzem naczelnym narodu w stanie wojny4. Taki właśnie kontekst polityki zagranicznej USA utrwalił się w wyniku samych zamachów oraz działań wojennych prowadzonych na Bliskim Wschodzie przez USA (ze wsparciem sojuszników), co spowodowało konieczność ujęcia priorytetów i zagrożeń w stosunkach międzynarodowych
w ramy paradygmatu nowego modelu polityki bezpieczeństwa międzynarodowego,
w którym większe niż wcześniej znaczenie mają potrzeby państw i społeczeństw w regionie Bliskiego Wschodu oraz konsekwencje polityki w tym regionie. Nowy model
polityki bliskowschodniej USA pod wpływem dramatycznych wydarzeń z 11 września 2001 r. ulegał zdecydowanym przemianom. Polityka prezydenta Obamy znacznie
w tym aspekcie różni się od tej stosowanej przez jego poprzednika.
Celem artykułu jest analiza doktryny bezpieczeństwa narodowego USA po zamachach z 11 września 2001 r. w odniesieniu do kształtowania bezpieczeństwa i stabilizacji w rejonie Bliskiego Wschodu. Ważnym celem jest też próba wyodrębnienia cech
charakterystycznych polityk bliskowschodnich obu prezydentów sprawujących swą
funkcję po zamachach na WTC i Pentagon, umożliwiająca określenie odrębności doktryny bezpieczeństwa narodowego Obamy od doktryny Busha. Innym istotnym celem
pracy jest określenie determinantów dla skutecznej implementacji amerykańskich doktryn bezpieczeństwa narodowego na Bliskim Wschodzie.
Dla osiągnięcia wymienionych celów zasadnicze znaczenie ma metodologia konstruktywistyczna, na którą w niniejszym tekście składają się: analiza poszczególnych elementów
bliskowschodniego wymiaru doktryn bezpieczeństwa narodowego USA oraz synteza elementów, które nadają amerykańskiej polityce kształt najbliższy modelowi, jaki określony
został przez Hillary Clinton jako tzw. smart politics. Koncepcja smart politics została przy1
2
3
4
S. Graham, When Life Itself Is War: On The Urbanization Of Military And Security Doctrine, „International Journal of Urban and Regional Research” 2012, Vol. 36, nr 1, s. 136‑155, [online] http://dx.doi.
org/10.1111/j.1468‑2427.2011.01026.x.
S.A. Renshon, National Security in the Obama Administration. Reassessing the Bush Doctrine, New
York 2010, s. 27‑30.
M.P. Leffler, 9/11 and the Past and Future of American Foreign Policy, „International Affairs” 2003
Vol. 79, nr 5, s. 1045‑1063, [online] http://dx.doi.org/10.1046/j.1468‑2346.2003.00354.x.
Z. Brzezinski, Second Chance. Three Presidents and the Crisis of American Superpower, New York 2008,
s. 10 i 175.
Politeja 4(43)/2016
Bliskowschodni wymiar doktryny…
65
jęta w tym artykule jako paradygmat doktryny bezpieczeństwa narodowego dającej największe korzyści zarówno USA, jak i uczestnikom stosunków międzynarodowych na Bliskim Wschodzie. Spojrzenie jedynie przez pryzmat polityki bliskowschodniej pozwala na
rzeczową analizę doktryny z pozycji metodologii empirycznej, gdzie badany wycinek rzeczywistości, jakim jest bliskowschodni wymiar doktryn bezpieczeństwa narodowego, pozwala, dzięki zastosowaniu podejścia generalizującego, na odniesienie do całej doktryny5.
Szczególne zastosowanie ma ta metodologia dla oceny odrębności doktryn obu prezydentów USA sprawujących swój urząd po wydarzeniach z 11 września 2001 r. Rozważania
teoretyczne zawarte w artykule poparte są empirycznym studium przypadków. Zasadniczym obiektem badań są założenia nowego modelu polityki bezpieczeństwa narodowego
przyjętego przez prezydenta USA George’a W. Busha z 2002 r.6 oraz jego ewolucja wyrażona w strategii bezpieczeństwa narodowego z 2006 r.7 i przemówieniu Baracka Obamy
z 2008 r.8, a także ich analiza komparatystyczna pozwalająca na identyfikację głównych
właściwości różniących wymienione koncepcje oraz przyczyny ich podobieństwa. Zakres
badań ograniczono głównie do zasadniczych uwarunkowań kształtujących założenia oraz
realizację polityki bezpieczeństwa obu prezydentów.
Doktryna bezpieczeństwa narodowego
po 11 września 2001 r.
Doktryna bezpieczeństwa narodowego, jako doktryna polityczna, stanowi obszar badań w ramach samodzielnej nauki humanistycznej i społecznej, jaką jest historia doktryn politycznych i prawnych9. Nauka ta zajmuje się bardzo szerokim spektrum zagadnień związanych z teoriami dotyczącymi polityki, państwa i prawa czy instytucjami
politycznymi10. A zatem doktryna polityczna, rozumiana jako wycinkowy opis zmiany
rzeczywistości społecznej, będąca wyrazem ideologii politycznej, a w szerszym znaczeniu filozofii politycznej11 (rys. 1), może stanowić przedmiot badań zgodnie z zupełnie
różnymi uwarunkowaniami.
5
6
7
8
9
10
11
J. Apanowicz, Metodologia ogólna, Gdynia 2002, s. 29‑30.
[G.W. Bush], President Bush Delivers Graduation Speech at West Point, United States Military Academy
West Point, New York, 1 VI 2002, [online] http://georgewbush‑whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/06/print/20020601‑3.html, 20 XI 2012; a także: The National Security Strategy of the
United States of America, The White House, Washington 2002.
The National Security Strategy of the United States of America, The White House, Washington 2006.
[B. Obama], Remarks by the president on a new beginning, Cairo University, Cairo, Egypt, The White
House, Office Of The Press Secretary, 4 VI 2009, [online] http://www.whitehouse.gov/the‑press
‑office/remarks‑president‑cairo‑university‑6‑04‑09, 22 X 2010.
K. Chojnicka, H. Olszewski, Historia doktryn politycznych i prawnych. Podręcznik akademicki, Poznań
2004, s. 11.
J. Bartyzel, B. Szlachta, A. Wielomski, Encyklopedia polityczna, t. 1: Myśl polityczna – główne pojęcia,
doktryny i formy ustroju, Radom 2007, s. 117.
Tamże, s. 118.
66
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
Barry Posen w książce The Sources of Military Doctrine. France, Britain, and Germany between the Wars wyróżnia doktrynę militarną (military doctrine) jako składową
wielkiej strategii (Grand Strategy). Wielka strategia jest więc połączeniem politycznego i militarnego komponentu doktryny, stanowi charakterystykę zagrożeń oraz zestaw
czynników politycznych, ekonomicznych, militarnych oraz innych mających przeciwdziałać wymienionym zagrożeniom12. W obu tych elementach muszą zostać wskazane
priorytety, istnieje bowiem wiele różnorodnych zagrożeń i należy skoncentrować się na
tych najbardziej istotnych. Z kolei środki oddziaływania są bardzo ograniczone, należy
je więc racjonalnie limitować dla osiągnięcia wyznaczonego celu13. Z kolei Robert Art
rozróżnia pojęcia wielkiej strategii (Grand Strategy) i polityki zagranicznej (Foreign Policy). Drugie z tych pojęć definiowane jest jako: pełen zakres priorytetów koniecznych do
osiągnięcia przez państwo w świecie oraz określenie, w jaki sposób wszystkie instrumenty
państwa, takie jak siła polityczna, siła militarna, siła gospodarcza, siła ideologiczna, powinny zostać skorelowane i wykorzystane tak, aby pozwolić na osiągnięcie tych priorytetów.
Natomiast wielka strategia w koncepcji Arta ma korelować użycie siły militarnej w celu
realizacji celów określonych przez politykę zagraniczną14.
Doktryna bezpieczeństwa narodowego może zatem zostać uznana za podgrupę
wielkiej strategii, jej charakter bowiem jest determinowany przez zestaw głównych
priorytetów, wobec których inne odgrywają rolę pomocniczą bądź stanowią jej komponenty. W takim rozumieniu można wyłonić z doktryn politycznych różnego rodzaju
kategorie stanowiące przedmiot zupełnie oddzielnych badań. Wynikają one z filozofii
politycznej, ideologii politycznej, ale dopiero w ramach wielkiej strategii pojawiają się
doktryny określające konkretny zestaw priorytetów i mechanizmów ich osiągania. Tu
pojawia się doktryna bezpieczeństwa narodowego i na tym właśnie poziomie doszło do
największych zmian w wyniku zamachów z 11 września 2001 r.
Powyższe rozważania powodują aksjomatyczne implikacje epistemologiczne, determinowane kwestią prymatu problematyki bezpieczeństwa międzynarodowego bądź jej
służebności wobec innych priorytetów, głównych tendencji i uwarunkowań w polityce
zagranicznej USA na Bliskim Wschodzie, składających się na doktrynę po zamachach
z 11 września 2001 r. Innymi słowy, pojawia się dylemat polegający na określeniu, czy
pierwszeństwo ma bezpieczeństwo międzynarodowe w polityce mającej na celu promocję bezpieczeństwa, a w konsekwencji osiągnięcie celów gospodarczych bądź politycznych, czy też priorytety są bardziej związane z relacjami politycznymi lub gospodarczymi pozwalającymi w konsekwencji osiągnąć cele związane z bezpieczeństwem15.
12
13
14
15
B. Posen, The Sources of Military Doctrine. France, Britain, and Germany between the World Wars, Ithaca 1984, Cornell Studies in Security Affairs.
A. Horelick, Perspectives on the Study of Comparative Military Doctrines, Santa Monica 1974, s. 195.
R. Art, A Grand Strategy for America, Ithaca 2003, s. 1‑2, Cornell Studies in Security Affairs.
Przykładem przeciwnym do doktryn po 11 IX 2001 r. była doktryna Clintona, stawiająca w pierwszym rzędzie na oddziaływania ekonomiczne i (w mniejszym stopniu) geoekonomiczne, a przede
wszystkim, co istotne w kontekście niniejszego artykułu, kształtująca ideę wolnego handlu globalnego,
mającego zapewnić promocję i proliferację demokracji, a dopiero wskutek tego zwiększać przestrzeń
bezpieczeństwa międzynarodowego. D. Brinkley, Democratic Enlargement: The Clinton Doctrine, „Fo-
Politeja 4(43)/2016
67
Koncepcję polityczno‑militarnej doktryny analizował Arnold L. Horelick, uznając
prymat środków militarnych, dodając jedynie jako uzasadnienie oddziaływania wojskowego wsparcie społeczne i konsensus polityczny dla polityki zagranicznej i działań
militarnych16. Z kolei Brands stosuje po prostu określenie: presidential doctrines17, które Colucci zestawia z doktrynami bezpieczeństwa narodowego18. Można więc uznać, że
gdy doktryna bezpieczeństwa narodowego podlega transformacji, ale i stanowi o kontynuacji polityki USA, to poszczególni prezydenci nadają jej jednak szczególne cechy.
Doktryny prezydenckie stanowią więc doktrynę bezpieczeństwa narodowego, ale też
doktryny Busha i Obamy różnią się od siebie w taki sposób, w jaki zmieniła się polityka
USA po przejęciu urzędu przez drugiego z prezydentów.
Doktryna w dużym stopniu uwarunkowana jest też rolą danego uczestnika stosunków międzynarodowych w systemie geopolitycznym i w takim sensie rola Stanów
Zjednoczonych w drugiej połowie XX i w początkach XXI w. predestynuje to państwo do formułowania nowego modelu polityki międzynarodowej z USA w roli lidera.
Szczególnie po 11 września 2001 r. doktryna bezpieczeństwa narodowego USA jest
silnie przesycona treściami związanymi z bezpieczeństwem międzynarodowym. Ważną
rolę odgrywa w nich zarówno kształtowanie bezpieczeństwa dla samych USA, także
wskutek właściwego oddziaływania w przestrzeni międzynarodowej, jak i dla pozostałych uczestników stosunków międzynarodowych, wobec których USA ma odgrywać
rolę wiodącą jako mocarstwo globalne. Stany Zjednoczone posiadają zarówno środki
polityczne, jak i militarne, a także wywiadowcze, a z drugiej strony potężną gospodarkę
oraz znaczne wpływy i powiązania na całym świecie, co umożliwia im odgrywanie roli
lidera na skalę globalną19. Sposób realizacji tej roli jest jednak kwestią bardzo problematyczną i podlega ewolucji zapoczątkowanej wydarzeniami z 11 września 2001 r.
Na treść doktryny bezpieczeństwa narodowego składają się trzy zasadnicze grupy
elementów: oficjalne dokumenty określające politykę USA (w tym strategia bezpieczeństwa narodowego USA), mowy prezydenta oraz działania świadczące o realizacji
doktryny20 (rys. 1).
Ważne jest też wyróżnienie pojęcia strategii bezpieczeństwa na tle doktryny bezpieczeństwa narodowego, która stanowiąc składową, jednocześnie wypełnia jej zawar-
16
17
18
19
20
reign Policy” 1997, nr 106, s. 110‑127, [online] http://dx.doi.org/10.2307/1149177. W istocie jednak doktryna Clintona dawała pierwszeństwo sprawom wewnętrznym, spychając problematykę polityki zagranicznej, a tym bardziej bezpieczeństwa międzynarodowego na dalszy plan. Z. Brzezinski,
Second Chance…, s. 9. Symbolicznym hasłem tej prezydentury było niejako motto Billa Clintona: „It’s
the economy, stupid”. J. Mann, The Obamians. The Struggle Inside the White House to Redefine American Power, New York 2012, s. 34.
A. Horelick, Perspectives…, s. 7.
H.W. Brands, Presidential Doctrines: An Introduction, „Presidential Studies Quarterly” 2006, Vol. 36,
nr 1, s. 1‑4, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1741‑5705.2006.00281.x.
L.C. Colucci, The National Security Doctrines of the American Presidency. How they Shape our Present
and Future, Santa Barbara 2012, s. 8‑9.
Z. Brzezinski, Second Chance…, s. 10 i 175.
H.W. Brands, Presidential Doctrines…, s. 1‑4; S.A. Renshon, National Security…, s. 38.
68
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
tość merytoryczną. Zatem strategia stanowi uszczegółowienie doktryny, ale doktryna
składająca się z oficjalnych, szczegółowo zaplanowanych wystąpień prezydenta i jego
współpracowników ma za zadanie wywierać stosowny efekt propagandowy i kreować
efekt nowego otwarcia, dający najczęściej nowej administracji pewną swobodę działania i możliwość gwałtowanej zmiany uwarunkowań międzynarodowych i wewnętrznych. Zasadnicze znaczenie, w aspekcie zmiany, jaką dana doktryna ma powodować,
ma sposób jej prezentacji, miejsce, gdzie jest przedstawiana, sposób, w jaki to się dzieje,
czy otoczenie, w jakim prezydent występuje, a także ekspresja, jaką stosuje, i wyrażenia, jakich używa, a nawet ton głosu i ubiór, w jakim występuje, i widownia, do jakiej
przemawia. Wszystko to ma istotne znaczenie i może mieć znaczący wpływ na recepcję doktryny zarówno wśród sojuszników, jak i potencjalnych czy rzeczywistych wrogów, a także samych obywateli USA. Doktryna powinna być więc analizowana nie tylko z punktu widzenia jej treści, ale także (a w niektórych aspektach przede wszystkim)
możliwości jej wdrożenia i metod oraz skuteczności jej realizacji.
Doktryna bezpieczeństwa narodowego, ogłaszana przez prezydentów Stanów Zjednoczonych w celu zmiany dotychczasowej polityki bądź w momentach szczególnie
istotnych dla USA oraz świata, składa się w warstwie merytorycznej z określenia najważniejszych zagrożeń dla społeczności międzynarodowej, rozumianej zarówno jako
społeczność państw świadomych wspólnych interesów i wartości oraz jako przestrzeń,
w której funkcjonują normy prawa międzynarodowego21. Tak więc określa ona zasady
kształtowania ładu międzynarodowego, w którym istotne są nie tylko mechanizmy, jakimi mocarstwo pragnie je osiągnąć, ale istotna jest też recepcja tych doktryn jako postulatów, pozwalających na poczynienie pewnych wspólnych dla społeczności międzynarodowej (czy jak największej jej części) uzgodnień, a takie zaangażowanie się w nie
innych uczestników stosunków międzynarodowych. Zasada ta jest szczególnie istotna
w przypadku nowego modelu doktryn bezpieczeństwa narodowego, powstających po
11 września 2001 r., w sytuacji większego zaangażowania USA w kształtowanie bezpieczeństwa w rejonie Bliskiego Wschodu.
Należy tu podkreślić, że niewątpliwie nadrzędnym interesem każdego państwa
(w tym też albo szczególnie – mocarstw) jest zapewnienie bezpieczeństwa własnemu
społeczeństwu. Przypadek USA jest jednak szczególny, dlatego że samo kształtowanie
relacji między USA a pozostałymi uczestnikami stosunków międzynarodowych jest jedynie celem pośrednim. Stany Zjednoczone wskutek swojej roli mocarstwa globalnego
muszą szukać poprawy relacji także pomiędzy uczestnikami stosunków międzynarodowych w poszczególnych regionach. Właśnie 11 września 2001 r. uświadomił, że rola
USA powinna być realizowana w sposób znacznie bardziej kreatywny i umożliwiający
budowanie systemu bezpieczeństwa w regionach wprawdzie w oparciu o potęgę USA,
ale też na fundamencie wzajemnych relacji w samych regionach. Dlatego istotne jest nie
tylko to, jak władze poszczególnych państw postrzegają USA, ale też jak widzą je społeczeństwa, a także jakie są możliwości szukania trwałych rozwiązań konfliktów.
Relacje pomiędzy aktorami stosunków międzynarodowych na Bliskim Wschodzie,
21
Słownik społeczny, red. B. Szlachta, Kraków 2004, s. 1313.
Politeja 4(43)/2016
69
zarówno w kontekście samych zamachów z 2001 r. jak i z uwagi na bardzo niestabilną
sytuację w samym regionie22 oraz zasadnicze znaczenie, jeśli chodzi o dostęp do surowców energetycznych, zajmuje w tych doktrynach szczególne miejsce. Samo szukanie sojuszników i zwalczanie przeciwników tak budowanej koalicji nie może już wystarczać
po 2001 r. Kwestia ta nie jest jednak zawsze brana pod uwagę albo też bywa opacznie
interpretowana. Wynika to w dużej mierze z ideologii środowisk oraz ugrupowań politycznych sprawujących w danej chwili władzę. W istocie należy tu uwzględnić postulat
Gaetana Moski, który stwierdzał, że badanie doktryn politycznych powinno się odbywać w kontekście organizacji politycznej, z którą jest związana, i jej charakterystyki23.
Treść doktryny zależy więc nie tylko od intencji autora, ale też od charakteru instytucji,
w której imieniu doktryna jest wyrażana.
Rys. 1. Umiejscowienie i podział doktryny bezpieczeństwa narodowego
Na kształt doktryny bezpieczeństwa narodowego oraz metody jej realizacji istotny
wpływ ma środowisko polityczne, w którego kręgu ona funkcjonuje, oddziaływując następnie na politykę międzynarodową państwa w chwili objęcia władzy przez przedstawicieli tego środowiska. Kwestia ta nie jest oczywiście jednoznaczna, na kształt doktry22
23
R. Fiedler, Od przywództwa do hegemonii. Stany Zjednoczone wobec bliskowschodniego obszaru niestabilności w latach 1991‑2009, Poznań 2010, s. 88‑100.
G. Mosca, Historia doktryn politycznych od starożytności do naszych czasów, Warszawa 1939, s. 2.
70
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
ny ma bowiem wpływ wiele czynników, w tym wiele nurtów myślowych i politycznych,
tym bardziej że w konsekwencji doktryna przedstawiana przez prezydenta w publicznym wystąpieniu stanowi w pewnym sensie stanowisko całego ugrupowania politycznego, co w systemie dwupartyjnym w USA powoduje, że wiele środowisk o bardzo
różnej orientacji politycznej funkcjonujących w ramach republikanów bądź demokratów nie musi w pełni (lub nawet zupełnie) akceptować danej doktryny. Powoduje to
oczywiście zasadnicze rozbieżności i spory wewnątrz tych ugrupowań24. Przyjęta doktryna musi w jakimś stopniu stanowić konsekwencję uzgodnień wewnątrz partii politycznych i pewnego konsensusu w nich zawartego. Istotne jest także to, że politycy
i polityczni liderzy różnią się jednak w pewnym stopniu w wizji prowadzenia polityki
zagranicznej od społeczeństwa, które reprezentują, nawet jeśli funkcjonują w tym samym środowisku politycznym25.
Doktryna bezpieczeństwa narodowego
George’a W. Busha
Zasadnicze tezy tzw. doktryny Busha zostały przedstawione publicznie przez prezydenta w 2002 r. w przemówieniu w West Point oraz w mniej nowatorskiej formie w 2006 r.
Uszczegółowienie i pewne jej przewartościowanie nastąpiło w oficjalnym raporcie Departamentu Obrony z 2006 r.26 oraz szeregu strategii narodowych27. W istocie nowa
doktryna bezpieczeństwa narodowego zaczęła się kształtować w dniu ataków na WTC
24
25
26
27
O takich sporach świadczy wielość poglądów na politykę zagraniczną oraz radykalizm opozycji wewnątrz partii politycznych w USA. W.O. Chittick, K.R. Billingsley, R. Travis, A Three‑Dimensional
Model of American Foreign Policy Beliefs, „International Studies Quarterly” 1995, Vol. 39, nr 3, s. 313
‑331, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2600923; O.R. Holsti, J.N. Rosenau, The Structure of Foreign Policy Attitudes among American Leaders, „Journal of Politics” 1990, Vol. 15, nr 2, s. 94‑125,
[online] http://dx.doi.org/10.1080/13569770902858111; J. Hurwitz, M. Peffley, How Are Foreign
Policy Attitudes Structured? A Hierarchical Model, „American Political Science Review” 1987, Vol. 81,
nr 4, s. 1101‑1120, [online] https://doi.org/10.2307/1962580; S.K. Murray, Anchors Against Change.
American Opinion Leaders’ Beliefs after the Cold War, Ann Arbor 1996; E.R. Wittkopf, Faces of Internationalism. Public Opinion and Foreign Policy, Durham 1990.
O.R. Holsti, J.N. Rosenau, The Structure…, s. 94‑125.
Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, 6 II 2006, [online] http://www.comw.
org/qdr/qdr2006.pdf, 20 II 2011.
National Strategy for Combating Terrorism, The White House, II 2003, [online] http://www.state.
gov/documents/organization/60172.pdf, 24 IX 2011; National Strategy for Combating Terrorism,
The White House, IX 2006, [online] http://www.cbsnews.com/htdocs/pdf/NSCT0906.pdf, 24 IX
2011; National Strategy for Homeland Security, The White House, VII 2002, [online] http://www.
dhs.gov/xlibrary/assets/nat_strat_hls.pdf, 24 IX 2011; National Strategy to Combat Weapons of Mass
Destruction, The White House, XII 2002, [online] http://www.fas.org/irp/offdocs/nspd/nspd‑wmd.
pdf, 24 IX 2011; The National Intelligence Strategy of the United States, The White House, X 2005,
[online] http://www.dni.gov/publications/NISOctober2005.pdf, 24 IX 2011; The U.S. National
Strategy for Public Diplomacy and Strategic Communication, VI 2007, [online] http://www.state.
gov/documents/organization/ 87427.pdf, 24 IX 2011; U.S. Army Field Manual: Counterinsurgency,
15 XII 2006, [online] http://www. fas.org/irp/doddir/army/fm3–24.pdf, 24 IX 2011.
Politeja 4(43)/2016
71
i Pentagon, gdy w przemówieniu do narodu prezydent Bush użył po raz pierwszy w takim kontekście słów, później zaimplementowanych do doktryny i strategii bezpieczeństwa USA, o wojnie z terroryzmem (war against terrrorism lub później war on terrorism). Sformułowanie to stało się symboliczne dla jego administracji, a jednocześnie
budziło najwięcej kontrowersji, jeśli chodzi o warstwę deklaracyjną doktryny28. Prezydent określił jako przyjaciół tych, którzy przyłączą się do wojny po stronie USA.
Z drugiej strony w prosty sposób nakreślił, kogo uważa za wroga, umieszczając na jednej płaszczyźnie terrorystów oraz państwa, w których mają schronienie, a nawet takie,
które nie dość gorliwie zwalczają terroryzm. Takie sformułowanie sugerowało możliwość uznania za wrogie bardzo wielu państw na Bliskim Wschodzie, a także w innych
częściach świata. Charakterystyczne dla tego prezydenta i jego obozu jest to, że zaraz
po bardzo szerokim zakreśleniu obszaru, w którym należy dopatrywać się przeciwnika
w wojnie z terroryzmem, prezydent prosił o modlitwę oraz zacytował psalm, po czym
znów wezwał do walki29.
Na pierwszy plan wysuwa się tu pojęcie demokracji jako determinujące kierunki
oddziaływania USA w polityce międzynarodowej oraz określające uczestników stosunków międzynarodowych jako potencjalnych „wrogów” i „przyjaciół”30. Wrogów
zaczęto określać pojęciem rouge states, które także stało się symbolem administracji
George’a W. Busha. Pojęcie to, wprowadzone do polityki zagranicznej USA w okresie prezydentury Billa Clintona, w doktrynie Busha stało się jednym z wyznaczników
polityki zagranicznej31. Jako rogue states określano dwie kategorie państw: stanowiące
zagrożenie militarne dla sąsiadów lub interesów USA w danym regionie oraz państwa
dążące do pozyskania broni masowego rażenia i wspierające terroryzm międzynarodowy32. Podział był akcentowany uznaniem trzech państw za należące do tzw. „osi zła”33.
W przemówieniu w West Point z 1 czerwca 2002 r. prezydent USA wskazał wyraźnie granicę między dotychczasowymi doktrynami a nowym modelem doktryny bezpieczeństwa narodowego. Podkreślał, że zamachy z 11 września 2001 r. spowodowały
zupełnie inne postrzeganie zarówno sytuacji na Bliskim Wschodzie, jak i możliwości
własnej obronności zgodnie z dotychczasowym zestawem koncepcji strategicznych34.
28
29
30
31
32
33
34
Innej natury kontrowersje budził sposób realizacji doktryny Busha.
[G.W. Bush], Statement by the President in His Address to the Nation, 11 IX 2001, [online] http://
georgewbush‑whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/print/20010911‑16.html, 24 IX
2011.
I. Kristol, The Neoconservative Persuasion, „The Weekly Standard” 2003, Vol. 8, nr 47; [G.W. Bush],
President Bush Delivers Graduation Speech…
What to do about Iran, „Economist” 1998, 23 V, s. 41‑42; M.E. Ahrari, „Rogue States” and NMD/
TMD: Policies in Search of a Rationale?, „Mediterranean Quarterly” 2001, Vol. 12, nr 2, s. 83‑100,
[online] http://dx.doi.org/10.1215/10474552‑12‑2‑83.
M. Caprioli, P.F. Trumbore, Rhetoric versus Reality: Rogue States in Interstate Conflict, „The Journal of Conflict Resolution” 2005, Vol. 49, nr 5, s. 771, [online] http://dx.doi.org/10.1177/
0022002705279335.
W. Szymborski, Doktryna Busha, Bydgoszcz 2004, s. 81‑82; S.A. Renshon, National Security…, s. 29‑30.
[G.W. Bush], President Bush Delivers Graduation Speech…
72
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
Prezydent Bush precyzował też, kogo poza terrorystami uznaje za wroga, wskazując
na „tyranów”, określił też, że budowanie stabilizacji ma być oparte na budowaniu dobrych relacji pomiędzy mocarstwami i ten proces ma kształtować bezpieczeństwo dzięki wzmacnianiu wolnych i otwartych społeczeństw na całym świecie. Natomiast w następnym akapicie prezydent USA wskazał właściwe metody, czyli działania zbrojne
na terytorium „wroga”, i wyraźnie sugeruje unilateralne reagowanie militarne Stanów
Zjednoczonych35. Szczególnie symptomatyczne jest zdanie: Inne państwa sprzeciwiają
się terrorowi, ale tolerują nienawiść prowadzącą do terroru – i to musi się zmienić36. Takie stwierdzenie uzasadnia interwencję w każdym miejscu na ziemi, co stanowi z jednej strony wyraz dominacji, ale i determinacji do wykorzystania potencjału militarnego
USA, a z drugiej strony nie świadczy o woli szukania porozumienia i sojuszy międzynarodowych, które zawsze wymagają kompromisów i wspólnych uzgodnień. Prezydent
Bush w swojej książce pt. Decision Points wielokrotnie okazuje brak zainteresowania
negocjacjami w ONZ czy z europejskimi partnerami i znudzenie nimi37. Stwierdzenia o dzieleniu ludzi na „dobrych” i „złych” należy, jak się wydaje, potraktować jako
przejaw populizmu, wynikającego z retoryki wojennej mającej przygotować grunt pod
przyszłe konflikty zbrojne38.
Należy też zwrócić uwagę na wybór miejsca na ogłoszenie nowej doktryny: Akademia Wojskowa zapewnia symbolikę militarną, widownia złożona niemal w całości
z kadetów i żołnierzy oraz zapowiadający prezydenta gen. William James Lennox Jr. –
rektor‑dowódca akademii. Na początku przemówienia prezydent odniósł się do wspaniałych tradycji uczelni i jej absolwentów, dużą część wystąpienia poświęcił na przedstawienie kontekstu nowej wojny, zestawiając ją z wątkami z II wojny światowej. Prezydent
wielokrotnie odwoływał się do poczucia dumy narodowej, najpierw akcentując wyjątkowość West Point w zestawieniu z Akademią Marynarki Wojennej USA, a następnie
przedstawiając wyjątkowość Stanów Zjednoczonych w zestawieniu z całą resztą świata.
Na doktrynę Busha składają się cztery zasadnicze składniki: amerykańska dominacja, realizm asertywny, odrzucenie sojuszy oraz transformacja demokratyczna39. Globalna dominacja USA jest określana zarówno przez czynniki militarne, jak i gospodarcze40 (choć sytuacja w drugiej dekadzie XXI w., jeśli chodzi o dominację ekonomiczną,
komplikuje się z uwagi na zadłużenie USA w Chinach, a także na szybki wzrost gospodarek innych państw). W swoich wystąpieniach publicznych prezydent Bush dał
wyraz także tendencji do klasyfikowania uczestników stosunków międzynarodowych
35
36
37
38
39
40
We will defend the peace against threats from terrorists and tyrants. We will preserve the peace by building
good relations among the great powers. And we will extend the peace by encouraging free and open societies
on every continent – tamże.
Other nations oppose terror, but tolerate the hatred that leads to terror – and that must change – tamże.
G.W. Bush, Decision Points, New York 2010.
S.A. Renshon, National Security…, s. 39.
J. Nye Jr., Soft Power. The Means to Success in World Politics, New York 2004, rozdz. 1; R.J. Leiber, Persistent Primacy and the Future of the American Era, „International Politics” 2009, Vol. 46, nr 2/3, s.
119‑139.
Politeja 4(43)/2016
73
jako przyjaciół i wrogów. Zgodnie z nurtem neokonserwatywnym za główne kryterium
przyjął tu pojęcie demokracji – funkcjonującej w danym kraju lub przynajmniej jako
celu, na drodze do którego państwo się znajduje, co pozwala takiej kraje uznać za przyjaciół. Z drugiej za wrogich uznał tych uczestników stosunków międzynarodowych,
w których istnieją inne standardy – bliższe despotycznym dyktaturom i ekstremizmowi religijnemu, w konsekwencji związanych z organizacjami terrorystycznymi lub je
wspierających41.
Określenie demokracji jako systemu właściwego dla wszystkich uczestników stosunków międzynarodowych, ujęte w doktrynie Busha, jest więc charakterystyczne
dla nurtu neokonserwatywnego i wynika z potrzeby jasnej wizji i ustalenia kryteriów
podziału na przyjaciół i wrogów. Takie podejście powoduje jednak wiele problemów
w polityce międzynarodowej, nie uwzględnia bowiem całego spektrum aktorów międzynarodowych, których rola nie jest i nie może być tak jednoznaczna. Problem demokracji, szczególnie na Bliskim Wschodzie, należy do najbardziej kontrowersyjnych
z uwagi na niewielkie postępy w demokratyzacji (przynajmniej przed 2011 r.) w tym
regionie42, sojusze USA z państwami, które w latach wdrażania doktryny Busha znajdowały się w rankingu wolności na świecie na ostatnich pozycjach43, a także zupełnie
nowe modele demokracji wprowadzane (lub proponowane do wprowadzenia) na Bliskim Wschodzie44. W istocie powoduje to spychanie ich do grupy wrogów albo ujęcie jako przyjaciół, co często komplikuje ich sprawy wewnętrzne, a także burzy obraz
kreowany przez prezydenta Busha, sugerujący jasny podział na dobrych i złych. Przed
takimi konsekwencjami ostrzegali konserwatyści, twierdząc, że niewłaściwe jest formułowanie: wyidealizowanych „ładów instytucjonalnych”, i radzili nie podejmować ani analizy doskonałego systemu prawnego, ani refleksji na temat ideału ustrojowego, który niepodobna wskazać wobec różnorodności tradycji i charakteru poszczególnych narodów oraz
ustrojów ich […] państw45.
41
42
43
44
45
[G.W. Bush], President Discusses Global War on Terror Following Briefing at CENTCOM, Tampa, Florida, 17 II 2006, [online] http://www.georgewbushwhitehouse.archives.gov/news/releases/2006/02/
print/20060217–4.html, 4 X 2012; S.A. Renshon, National Security…, s. 53‑55.
A. Karatnycky, Gains for Freedom Amid Terror and Uncertainty, Freedom House, 2004, [online]
http://www.freedomhouse.org/report/freedom‑world‑2004/essay‑gains‑freedom‑amid‑terror‑and
‑uncertainty, 4 X 2012; A. Kapiszewski, Reformy polityczne w Arabii Saudyjskiej, 1991‑2004, „Politeja” 2004, nr 2, s. 139‑144.
Freedom of the World 2002‑2003, Freedom House, New York 2003. Szczególnie jeden z kluczowych
sojuszników USA, Arabia Saudyjska, stanowi tu dobrzy przykład, gdyż jest umieszczona w tym zestawieniu wśród dziesięciu najbardziej represyjnych reżimów świata.
S. Labat, Les islamistes algériens. Entre les urnes et le maquis, Paris 1995, s. 173, Épreuve des Faits;
F. Osman, Islam in a Modern State. Democracy and the Concept of Shura, Washington 2001, s. 8‑20,
Occasional Papers Series – Georgetown University. Center for Muslim‑Christian Understanding; A. Queffélec i in., Le français en Algérie. Lexique et dynamique des langues, Bruxelles 2002, s. 249, Champs
linguistiques. Recueils. Universités francophones. Actualités linguistiques francophones; A.D. Nasri, La
charte des musulmans d’Europe vue dans le contexte français, thesis/dissertation, University of Oslo
2009, s. 100; M. Milczanowski, Z. Sawicka, Dwa odcienie rewolucji arabskiej: Egipt i Syria, Oświęcim
2013, s. 23‑24.
B. Szlachta, Szkice o konserwatyzmie, Kraków 2008, s. 13, Biblioteka Myśli Politycznej, 64.
74
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
Justyna Zając sprowadza treść doktryny Busha do czterech zasad: mesjanizmu
(w którym główną rolę miały odegrać USA jako głoszące konieczność propagowania
demokracji), unilateralizmu (przyznanie sobie prawa do samodzielnego podejmowania
decyzji na arenie międzynarodowej i takiego samego działania), militaryzmu (zgodnie
z którym siły zbrojne wykorzystywano jako element polityki) i prewencji (gdzie USA
przyznały sobie prawo do uderzeń wyprzedzających)46.
Wojna w Iraku jako konsekwencja nurtu neokonserwatywnego dominującego
w wyniku zamachów z 11 września 2001 r. stała się symbolem administracji George’a W. Busha i neokonserwatystów amerykańskich47. Słusznie Anna Krzynówek na łamach „Politei” w 2005 r. wskazywała demokratyzację Iraku wprowadzaną przez USA
jako proces, który będzie rzutować na całą amerykańską politykę wobec świata arabskiego48. Jednocześnie skutki tej wojny zarówno dla społeczeństwa irackiego49, jak i dla
społeczności międzynarodowej są tragiczne, Irak bowiem stał się bazą najbardziej radykalnych organizacji terrorystycznych stanowiących poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa międzynarodowego50.
Fawaz Gerges w swojej książce Far Enemy wskazuje na znany z psychologii konfliktu mechanizm spirali przemocy51, który został świadomie i z premedytacją wykorzystany przez najbardziej radykalnych przywódców terrorystycznych52, ponoszących wcześniej niepowodzenia w szerzeniu radykalnych ideologii w rejonie Bliskiego Wschodu53.
Celem ekstremistów było wykorzystanie ideologii neokonserwatystów. Przedstawiciele tego nurtu, niechętni krytyce efektów własnej polityki54, bez odpowiedniej refleksji
46
47
48
49
50
51
52
53
54
J Zając, Koncepcja bezpieczeństwa USA, [w:] Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, red.
R. Zięba, Warszawa 2008, s. 51, Studia Europejskie.
N. Podhoretz, In Praise of the Bush Doctrine, „Commentary” IX 2002, s. 2‑6; L.F. Kaplan, W. Kristol,
The War Over Iraq. Saddam’s Tyranny and America’s Mission, San Francisco 2003; C. Krauthammer,
The Neoconservative Convergence, „Wall Street Journal” 2005, 21 VII, s. 21‑26; F. Fukuyama, After the
Neocons. America at the Crossroads, London 2006, Castle Lectures in Ethics, Politics and Economics;
S. Halper, J. Clarke, America Alone. The Neo‑Conservatives and the Global Order, Cambridge 2004;
G. Dorrien, Imperial Designs. Neoconservatism and the New Pax Americana, London 2004.
A. Krzynówek, Amerykańska strategia demokratyzacji Iraku: wizja, próba implementacji, perspektywy
na przyszłość, „Politeja” 2005, nr 1(3), s. 73.
Opinię taką wyraża dziennikarka wojenna Arwa Damon z CNN w filmie dokumentalnym: Iraq: Abu
Ghraib’s legacy, [online] http://www.dailymotion.com. Damon przeprowadziła wiele wywiadów z Irakijczykami w czasie trwania misji stabilizacyjnej w tym kraju.
B.C. Schmidt, M.C. Williams, The Bush Doctrine and the Iraq War: Neoconservatives Versus Realists, „Security Studies” 2008, Vol. 17, nr 2, s. 191‑220, [online] http://dx.doi.org/10.1080/
09636410802098990.
T. Otłowski, Psychologiczne aspekty terroryzmu – zarys problemu, „Biuletyn Opinie” 2009, nr 14, s. 6.
R. Borum, Psychology of Terrorism, Tampa 2004, s. 17.
C.G. Poggio Teixeira, The Convenient Enemy – Neocons, Global Jihadists and the Road to Iraq, „Meridiano” 2011, Vol. 12, nr 126, s. 4‑11.
Kristol I., Contribution, „Commentary” 1975, Vol. 60: America Now: A Failure of Nerve?, s. 54;
A. Homolar‑Riechmann, The Moral Purpose of US Power: Neoconservatism in the Age of Obama, „Contemporary Politics” 2009, Vol. 15, nr 2, s. 185, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13569770902858111.
Politeja 4(43)/2016
75
wynikającej z konserwatyzmu europejskiego podążali za hasłem wojny między cywilizacjami nakreślonym przez Samuela Huntingtona55 (choć intencja autora była wręcz
przeciwna, to jednak wielu specjalistów od polityki międzynarodowej w USA tak właśnie odczytało przesłanie tej koncepcji). W tym znaczeniu doktryna realizowana przez
George’a W. Busha musiała stanowić sukces radykalnych islamistów, znacznie lepiej rozumiejących problem spirali przemocy, niż to wynikało z deklaracji samego prezydenta
Busha56. Irak jest dziś przykładem zupełnego rozkładu państwa, a także głównym źródłem zagrożeń terrorystycznych dla świata nawet w porównaniu z sytuacją sprzed inwazji57, co nie tylko świadczy o porażce administracji prezydenta Busha, ale też spowodowało dramatyczne pogorszenie stanu bezpieczeństwa na Bliskim Wschodzie.
Strategia bezpieczeństwa USA z 2006 r. świadczy o kontynuacji tych elementów
doktryny, które stanowiły o możliwości stosowania uderzeń wyprzedzających, walce z terroryzmem czy promowaniu demokracji, jednak w wielu punktach ulegała ona
znacznemu złagodzeniu, stawiając na współpracę z Europą oraz innymi sojusznikami,
powrót do koncepcji NATO jako podstawy interwencjonizmu (w miejsce unilateralnego działania USA) oraz przede wszystkim dyplomacji jako głównego mechanizmu
polityki zagranicznej USA58.
Dopiero doktryna Obamy częściowo osłabiała zagrożenie terroryzmem wskutek
ograniczenia wpływów ekstremizmu, choć i ta administracja wykazała się niekonse55
56
57
58
S.P. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, New York 1997.
Prezydent Bush, chcący doprowadzić do przerwania spirali przemocy w Iraku, uważał, że dzięki
wzmocnieniu działań zbrojnych i obecności wojskowej w Iraku szybciej nadejdzie dzień, w którym
nasi żołnierze zaczną wracać do domu – Irak: Bush zapowiada przerwanie spirali przemocy, „Gazeta
Wyborcza” 2007, 11 I. Takie działania stoją jednak w sprzeczności z teorią spirali przemocy funkcjonującej na zasadnie: akcja – represja – reakcja, a więc im więcej represji jest stosowanych w wyniku
działań grup rebelianckich w Iraku (przez siły sojusznicze nazywanych zamachami terrorystycznymi), tym przeciwnik działa bardziej radykalnie, często przy tym zyskując sympatię i poparcie ludności lub tę ludność brutalnie zastraszając. Tego typu sytuacje i procesy zdarzały się już na kontynencie
europejskim, gdzie dobrze znana jest lekcja skutków tzw. Krwawej Niedzieli 30 I 1972 r. w Irlandii
Północnej, w wyniku której IRA została zasilona ogromną rzeszą młodych Irlandczyków wyznania
katolickiego; zamordowania przez władze RFN przywódców RAF w latach 70., co spowodowało
radykalizację ugrupowania i utworzenie drugiego, a potem trzeciego pokolenia RAF czy też eskalacji działań terrorystycznych ETA w wyniku brutalnych represji rządowej grupy antyterrorystycznej
GAL w kraju Basków.
N. Raphaeli, Understanding Muqtada al‑Sadr, „Middle East Quarterly” 2004, Vol. 11, nr 4, s. 33
‑42; UNESCO, Situation Analysis of Education in Iraq, Paris 2003, s. 57; R.K. Ranjan, P.C. Jain, The
Decline of Educational System in Iraq, „Journal of Peace Studies” 2009, Vol. 16, nr 1‑2; A. Habib, The
Deadly Lie of Democracy in Iraq, „The Electronic Intifada”2010, 18 XI, [online] http://electronicintifada.net/content/deadly‑lie‑democracy‑iraq/9114, 4 X 2012. O sytuacji sprzed inwazji: A. Baram,
Qawmiyya and Wataniyya in Ba’thi Iraq: the Search for a New Balance, „Middle Eastern Studies” 1983,
Vol. 19, nr 2, s. 188‑200, zwł. s. 196, [online] http://dx.doi.org/10.1080/00263208308700542;
D.A. Roy, The Educational System of Iraq, „Middle Eastern Studies” 1993,, Vol. 29, nr 2, s. 167‑198,
[online] http://dx.doi.org/10.1080/00263209308700943; M. Crenshaw, The Causes of Terrorism,
„Comparative Politics” 1981, Vol. 13, nr 4, s. 396.
J. Kiwerska, Strategia Bezpieczeństwa Narodowego USA, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2010,
nr 40, s. 5‑6.
76
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
kwencją i brakiem pełnej wizji spraw zagranicznych. Z drugiej strony polityka administracji Baracka Obamy może dać efekty dopiero w dłuższej perspektywie czasowej.
Bliskowschodnia polityka bezpieczeństwa
międzynarodowego prezydenta Obamy
Doktryna prezydenta Baracka Obamy powstawała w zupełnie innej sytuacji niż George’a W. Busha, inne też ideologie polityczne na nią wpływały, jednakże kształt doktryny należy tu analizować nie tylko jako konsekwencję nurtu demokratycznego i częściowo liberalnego, choć jednak z dużym wciąż wpływem neokonserwatyzmu, ale też
w powiązaniu z sytuacją, w której dramat z 11 września 2001 r. stał się bardziej odległy
w czasie. Jednocześnie konsekwencje wojowniczej i unilateralnej polityki Busha przyniosły oczywiste negatywne konsekwencje dla społeczności międzynarodowej, szczególnie na Bliskim Wschodzie. Z jednej strony mogło to skłaniać prezydenta Obamę do
odwrotu od polityki militarnej poprzednika i zwrócenia się, jak poprzedni prezydenci partii demokratycznej, ku polityce wewnętrznej. Szczególnie taką sytuację można
było zaobserwować w czasie prezydentury ostatniego demokratycznego prezydenta
USA Billa Clintona59. Z drugiej jednak strony świat, szczególnie w oczach Amerykanów, nie był już taki sam jak przed 11 września 2001 r. wskutek samych zamachów, jak
i wojen wywołanych w konsekwencji tych zamachów. Zapowiadane przez prezydenta
Obamę w kampanii wycofanie wojsk z Iraku i zakończenie wojny w Afganistanie nie
mogło stanowić jedynych priorytetów polityki zagranicznej, należało też podjąć zdecydowaną aktywność wobec problemów, jakie narosły w czasie prezydentury poprzednika Obamy.
Barack Obama już jako kandydat na prezydenta nakreślił swoją wizję kształtowania
bezpieczeństwa międzynarodowego, co później znalazło odzwierciedlenie w doktrynie
i częściowo w jej realizacji, a mianowicie stwierdzał, że coraz bardziej oczywistym staje
się fakt, że musimy postrzegać nasze bezpieczeństwo jako konsekwencję wspólnego bezpieczeństwa i wspólnego rozwoju wraz z innymi ludźmi i innymi krajami60. Prezydent mówił
też o roli USA jako globalnego lidera w kształtowaniu bezpieczeństwa międzynarodowego, co bardziej jeszcze niż doktryna Busha uzasadnia stosowanie tytułowego terminu
na określenie doktryn USA po 11 września 2001 r., gdyż w znacznie większym sensie
uznaje konieczność współpracy miedzy państwami61. Wiele działań prezydenta Obamy
w ramach nowej doktryny może być traktowane jako kontynuacja polityki poprzednika, ale też istnieje wiele zmian, bez jednakże utraty z widoku głównego priorytetu,
jakim jest kształtowanie bezpieczeństwa międzynarodowego, co uzasadnia proces ewoluowania doktryny bezpieczeństwa narodowego.
59
60
61
J. Mann, The Obamians…, s. 30, 34.
S.A. Renshon, National Security…, s. 5: […] increasingly we have to view our security in terms of a common security and a common prosperity with other peoples and other countries.
B. Obama, Renewing American Leadership, „Foreign Affairs” 2007, Vol. 86, s. 2‑16.
Politeja 4(43)/2016
77
Dzień po objęciu urzędu prezydenta Barack Obama nominował na stanowisko szefowej Departamentu Stanu Hillary Clinton, co świadczy o tym, jak ważne były międzynarodowe relacje dla tej administracji, a osoba nowej sekretarz stanu wskazuje na
zamiar stosowania wszechstronnej i bardzo aktywnej polityki międzynarodowej62. Hillary Clinton już w czasie procedury zatwierdzania na swoje nowe stanowisko użyła kilkakrotnie pojęcia smart power63, także w odniesieniu do Bliskiego Wschodu, gdzie za
pomocą wszystkich narzędzi Stany Zjednoczone są zobligowane do zapewniania trwałego pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego. Co szczególnie istotne, siła militarna powraca na właściwe miejsce, jako absolutna ostateczność.
Już w nieco ponad miesiąc od objęcia urzędu prezydenta Barack Obama zapowiedział wycofanie wojsk z Iraku64 i obietnicę tę zrealizował. Co więcej, w słynnym przemówieniu na uniwersytecie w Kairze, gdzie przedstawił nowy kształt polityki USA wobec Bliskiego Wschodu, podkreślił, że Irak jest dowodem na konieczność powrotu do
metod dyplomatycznych oraz do multilateralizmu w polityce zagranicznej65.
Wybór miejsca na ogłoszenie doktryny bezpieczeństwa i uwarunkowania, jakimi
się w tym celu kierowano, świadczy o bardzo istotnej zmianie w polityce zagranicznej
USA. Wybór Kairu na miejsce ogłoszenia priorytetów nowej polityki bezpieczeństwa
narodowego USA był bardzo dobrze przemyślaną strategią, ale też istotne dla administracji nowego prezydenta było to, aby jego przekaz nie został zakłócony przez wątki
niezwiązane z istotą przekazu66. Przemówienie prezydenta zostało zatytułowane New
beginning67, co jasno pokazuje intencję redefinicji polityki USA. Chodziło więc o to,
aby hasło z kampanii prezydenckiej – change –stało się mottem przewodnim w polityce
międzynarodowej i aby pozwoliło na swobodę w nowo kreowanej polityce.
Krytyka doktryny Obamy (pochodząca głównie z obozu republikańskiego) występuje z bardzo różnych pozycji. Z jednej strony przedstawiano pogląd, że w istocie jego
wystąpienie w Kairze nie stanowiło dużej zmiany polityki względem poprzednika. Za
przykład stawiano kwestię konfliktu izraelsko‑palestyńskiego, gdzie obaj prezydenci
stali na stanowisku rozwiązania dwupaństwowego. Obaj też prezydenci powoływali się
na USA, gdzie pokojowo koegzystują rożne grupy kulturowe, w tym miliony zarów62
63
64
65
66
67
Ł. Wordliczek, Polityka zagraniczna pierwszych czterech lat prezydentury Baracka Obamy, kontynuacja
czy zmiana?, „Politeja” 2013, nr 1(23), s. 144‑145.
Nomination Hearing To Be Secretary of State, Hillary Rodham Clinton, Senate Foreign Relations Committee Washington, DC, 13 I 2009, [online] https://www.state.gov/secretary/rm/2009a/01/115196.
htm, 6 XI 2011. […] the full range of tools at our disposal – diplomatic, economic, military, political, legal,
and cultural – picking the right tool, or combination of tools, for each situation. With smart power, diplomacy will be the vanguard of foreign policy […].
[B. Obama], Remarks of President Barack Obama – Responsibly Ending the War in Iraq, Camp Lejeune, North Carolina, 27 II 2009, [online] http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks‑of
‑President‑Barack‑Obama‑Responsibly‑Ending‑the‑War‑in‑Iraq, 18 X 2013.
[…] events in Iraq have reminded America of the need to use diplomacy and build international consensus
to resolve our problems whenever possible – [B. Obama], Remarks by the president on a new beginning.
J. Mann, The Obamians…, s. 142‑143.
[B. Obama], President Obama’s Speech in Cairo: A New Beginning, Cairo University, Cairo, Egypt,
4 VI 2009, [online] http://www.state.gov/p/nea/rls/rm/2009/124342.htm, 4 X 2012.
78
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
no członków społeczności żydowskiej, jak i muzułmańskiej68, co ma stanowić przykład
właściwego funkcjonowania demokracji, a także świadczyć o dużej wiedzy i elastyczności Amerykanów na kwestie związane z islamem, jego wyznawcami oraz krajami, które
zamieszkują. Skrajnie inaczej wystąpienie Obamy oceniał Frank Gaffney, twierdząc, że
było ono zupełnie wywrotowe wobec całej amerykańskiej historii, kwestionując nawet
deklarowane przez prezydenta wyznanie katolickie i sugerując, że przemówienie w Kairze świadczy o tym, że jest muzułmaninem69 (symptomatyczne jest też, że Gaffney czyni z tego argumentu zarzut).
Krytycy zwracali jednak uwagę na podobieństwo przedstawionych treści przez obu
prezydentów lub na kwestie wystąpienia prezydenta nie pozostające w związku z polityką zagraniczną. Zasadnicze znaczenie dla analizy doktryny ogłaszanej przez prezydenta USA w Kairze ma kontekst zarówno merytoryczny, jak i symboliczny wynikający
z miejsca i sposobu prezentacji doktryny. Podczas gdy prezydent Bush koncentrował się
na walce z terroryzmem i dzielił ludzi na dobrych i złych, prezydent Obama prezentował zupełnie odmienne stanowisko, mówiąc o współpracy i dyplomacji jako metodzie
rozwiązywania konfliktów. W przeciwieństwie do prezydenta Busha Barack Obama
wyrażał się o islamie z dużym respektem i szacunkiem, wyraźnie oddzielając religię od
problemu terroryzmu. Nie dzielił też w żaden sposób państw ani innych uczestników
stosunków międzynarodowych na bardziej czy mniej zasługujących na miano przyjaciela czy sojusznika, oświadczając, że z każdym należy podejmować rozmowy i negocjacje, odwołując się do wspólnego dobra i bezpieczeństwa. Jako wroga określił ekstremistów zagrażających zarówno Zachodowi, jak i państwom na Bliskim Wschodzie70.
Doktryna prezydenta Obamy wyrażona w 2008 r. wychodziła naprzeciw oczekiwaniom wszystkich tych, którzy zawiedli się polityką George’a W. Busha, ale też dawała
nadzieje na poprawę relacji USA i Zachodu z państwami uznawanymi za wrogie przez
poprzednika prezydenta Obamy. Stąd dość kuriozalna decyzja Komitetu Noblowskiego o przyznaniu prezydentowi USA Nagrody Nobla.
Warunki skuteczności doktryn
Doktryny mają istotne znaczenie zarówno dla państwa oraz środowiska politycznego,
w którym ona powstaje i funkcjonuje, jak i pozostałych uczestników stosunków międzynarodowych, wskazując nowy kierunek polityki bezpieczeństwa realizowanej przez
kluczowe mocarstwo światowe, a także pozwalając na ustosunkowanie się do nowego kształtu polityki międzynarodowej USA, co może przełożyć się na poprawę relacji
międzynarodowych. Umożliwiając reorientację polityki bezpieczeństwa, nowa doktry68
69
70
Obama Gives a Bush Speech; U.S. Talking Points on Islam Haven’t Changed, „Washington Times” 2009,
5 VI, s. A‑20.
F.J. Gaffney Jr., America’s First Muslim President? Obama Aligns with the Policies of Shariah Adherents,
„Washington Times” 2009, 9 VI, s. A‑19.
[B. Obama], President Obama’s Speech in Cairo…
Politeja 4(43)/2016
79
na stwarza jednak szereg zagrożeń, najczęściej jest ona bowiem przygotowywana w wyniku reakcji na kryzys bądź nieskuteczność wcześniej realizowanej polityki, a także jest
wyrażana w formie bardzo zwięzłej, co powoduje brak możliwości uwzględnienia wielu istotnych elementów związanych ze stosunkami międzynarodowymi71. Reakcyjny
i ograniczony charakter doktryny72 (musi ona być skoncentrowana na priorytetach i narzędziach do osiągnięcia celów) wygłaszanej przez prezydenta niesie szereg zagrożeń.
Przede wszystkim prezydent ogranicza sobie w ten sposób elastyczność działań w sytuacji istotnych zmian politycznych wymagających użycia zupełnie innych środków niż
deklarowane w doktrynie. Innym zagrożeniem jest niewłaściwe zrozumienie doktryny
lub świadome fałszowanie jej intencji wskutek jej niewielkiej szczegółowości. W efekcie
pojawia się zagrożenie pogłębienia kryzysów zamiast ich łagodzenia. Dina Badi dzieli
więc badaczy na popierających wygłaszanie doktryn oraz tych, którzy twierdzą, że doktryny są wymuszone kryzysem i są zbyt ograniczone, aby mogły mieć pozytywny wpływ
na rzeczywistość. W efekcie powodują brak stosownych działań w obliczu zmieniającej
się sytuacji, co prowadzi do kolejnego kryzysu wymuszającego następną doktrynę zmieniającą politykę73.
Konieczne jest tu dokonanie pewnego rozróżnienia. W sytuacji po 11 września
2001 r. doktryna Busha o wojnie z terroryzmem była rzeczywiście obciążona determinacją unilateralnej postawy, w wyniku poniesionych strat zarówno ludzkich, jak i wizerunkowych USA. Tak radykalna doktryna, w której mowa była o tym, że ci, którzy
nie sprzymierzają się z USA, stają przeciw nim, powodowała radykalne ograniczenie
możliwości oddziaływania dyplomatycznego na arenie międzynarodowej. W efekcie doprowadziło to do sytuacji, w której już po dwóch latach, w czasie działań dyplomatycznych na rzecz stworzenia szerokiego sojuszu państw mających wziąć udział
w wojnie z Irakiem, wielu potencjalnych sprzymierzeńców Stanów Zjednoczonych nie
akceptowało tego konfliktu zbrojnego. Doktryna Baracka Obamy z 2008 r., która także w wyniku kryzysu polityki poprzednika była koniecznością, była również zwięzła,
ograniczając się do wskazania nowych metod prowadzenia polityki międzynarodowej,
mających pozwolić na osiągnięcie celów, których George’owi W. Bushowi nie udało się
osiągnąć metodami militarnymi.
Ograniczenie doktryny do rozmiarów przemówienia wygłaszanego przez prezydenta nie musi być czymś negatywnym, negatywny nie jest też fakt pojawiania się nowych
71
72
73
D. Badie, Doctrinal Cycles and the Dual‑Crisis of 1979, „International Studies Perspectives” 2011,
Vol. 12, nr 2, s. 213, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1528‑3585.2011.00428.x.
R.S. Litwak, Détente and the Nixon Doctrine. American Foreign Policy and the Pursuit of Stability,
Cambridge 1986, s. 1969‑1976, International Studies; J.M. Scott, Deciding to Intervene. The Reagan
Doctrine and American Foreign Policy, Durham 1996; R. Jervis, Understanding the Bush Doctrine, „Political Science Quarterly” 2003, Vol. 118, nr 3, s. 365‑388; L.H. Gelb, R.K. Betts, The Irony of Vietnam. The System Worked, Washington 1979; G.F. Kennan, Memoirs, 1925‑1950, New York 1983;
A. Tonelson, The Real National Interest, „Foreign Policy” 1985, nr 61, s. 49‑72; R.H. Johnson, Misguided Morality: Ethics and the Reagan Doctrine, „Political Science Quarterly” 1988, Vol. 103, nr 3,
s. 509‑529, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2150761; R.A. Melanson, American Foreign Policy
Since the Vietnam War. The Search for Consensus from Richard Nixon to George W. Bush, Armonk 2005.
D. Badie, Doctrinal Cycles…, s. 213.
80
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
doktryn w sytuacjach kryzysowych. Problematyka nowego otwarcia, czy nowej ery,
nowego porządku, towarzyszyła ludzkości od tysięcy lat, a najsłynniejszym tego typu
okresem oczekiwania na nowy (złoty) wiek był czas sprawowania władzy przez Oktawiana Augusta w końcówce I w. przed Chrystusem. Taka retoryka musi jednak być poparta stosownymi działaniami, nieodbiegającymi zanadto od przyjętej doktryny, ale też
realnie wpływającymi na relacje międzynarodowe tak, aby osiągając cel najważniejszy,
zapewniać wzrost bezpieczeństwa i stabilizacji. Po 11 września 2001 r. wojna z terroryzmem zaczęła budzić wiele kontrowersji nawet w krajach oficjalnie popierających inwazję na Afganistan i już znacznie mniej chętnie popierających inwazję na Irak, co początkowo uzasadniało zmilitaryzowaną doktrynę Busha. Szybko taka forma doktryny i jej
realizacja powodowały zdecydowany sprzeciw zarówno wśród sojuszników, jak i pozostałych państw, a co więcej, zgodnie z teorią spirali przemocy, dawała duże możliwości
rozszerzenia działalności organizacji terrorystycznych na cały świat.
Zasadnicze znaczenie doktryny bezpieczeństwa narodowego leży w jej efektywności, a więc skuteczności realizacji polityki międzynarodowej74. Oczywiście pozostaje
kwestia oceny jej wpływu i określenia korzyści dla wszystkich uczestników stosunków
międzynarodowych w danym regionie. Skuteczna doktryna musi odpowiadać na zapotrzebowanie nie tylko mocarstwa, ale też pozostałych uczestników stosunków międzynarodowych. Istotnym problemem jest fakt, że może ona przynieść długofalowe korzyści tylko w razie jej konsekwentnej realizacji. Aby nie było potrzeby radykalnej zmiany
doktryny z powodu oparcia jej na błędnych założeniach, należy w bardzo szczegółowy
sposób przeanalizować wszystkie elementy mające na nią wpływ. W tym celu najlepiej,
aby doktryna odnosiła się do poszczególnych regionów i w jej opracowywaniu uczestniczyli specjaliści od kultur i religii, stosunków międzynarodowych i uwarunkowań
wewnętrznych państw i społeczności zamieszkujących dane terytorium. Ogólny charakter doktryny ogłaszanej przez prezydenta w publicznym wystąpieniu może być jej
atutem, samo bowiem sporządzenie strategii w duchu ogłoszonej doktryny może nastąpić nieco później, gdy znana jest reakcja na wystąpienie prezydenta i wiadomo już, jakie
uwarunkowania będą wpływały na możliwość realizacji założeń doktrynalnych polityki
międzynarodowej, a jakie jej zagrożą. Elementy te posłużyć mogą stosownemu ukształtowaniu strategii bezpieczeństwa międzynarodowego, stanowiącej uszczegółowienie
i uzupełnienie doktryny. Strategia jest więc nie tylko uszczegółowieniem doktryny, ale
też może w pewnym zakresie uwzględniać zmiany w planowanej polityce międzynarodowej ze względu na reakcje uczestników stosunków międzynarodowych na doktrynę
wygłaszaną przez prezydenta.
Realizacja doktryny opiera się na szeregu kluczowych decyzji podejmowanych
przez mocarstwo. Każda z tych decyzji może zniweczyć nawet najlepszą doktrynę albo
doprowadzić do utraty przez mocarstwo wiarygodności, co w dalszej konsekwencji
może powodować negatywne skutki dla wszystkich uczestników stosunków międzynarodowych. Stać się tak może wówczas, gdy decyzja szczególnie istotna dla doktryny jest
oparta na błędnych założeniach. Można pokusić się o wyszczególnienie, na bardzo wy74
H.W. Brands, Presidential Doctrines…, s. 2.
Politeja 4(43)/2016
81
sokim poziomie ogólności, czterech zasadniczych przypadków, kiedy błędne założenia
mogą spowodować problemy z realizacją doktryn:
1) przeszacowanie własnego potencjału,
2) niedoszacowanie własnego potencjału,
3) błędna ocena reakcji na daną decyzję innych uczestników stosunków międzynarodowych,
4) nieuwzględnienie istotnych czynników mających wpływ na realizację zadania.
Dwa z tych warunków wynikają z uwarunkowań wewnętrznych Stanów Zjednoczonych, natomiast pozostałe odnoszą się zarówno do spraw wewnętrznych w USA, jak
i dotyczących innych uczestników stosunków międzynarodowych.
Doktryna musi uwzględniać różnego rodzaju uwarunkowania, od geopolitycznych
i geoekonomicznych po religijne, kulturowe i społeczne uczestników stosunków międzynarodowych.
Decyzje o atakach na Afganistan w 2001 r. i Irak w 2003 r., sytuacja, do jakiej doszło
w więzieniu Abu Ghraib, wojna z Libią w 2012 r., oświadczenie o decyzji rozpoczęcia
interwencji w Syrii w 2013 r., deklaracja o zamknięciu więzienia w Guantanamo czy też
intensyfikacja działań za pomocą samolotów bezzałogowych wykonujących misje wojenne są kluczowe dla doktryn dwóch prezydentów: George’a W. Busha oraz Baracka
Obamy. Decyzje te czy też ich konsekwencje wymienione powyżej skutkowały wieloma
fundamentalnymi błędami w realizacji doktryny bezpieczeństwa narodowego.
Jak wcześniej wspomniano, na doktrynę składają się przemówienia prezydenta, dokumenty strategiczne i inne wytyczne do działalności w danym regionie, a także realizacja doktryny, a więc realne działania podejmowane przez administrację USA i „narzędzia”, którymi się posługuje, jak np. wojsko, służby wywiadowcze, dyplomaci i politycy
związani z administracją. Działania muszą jednak być realizowane w taki sposób, aby
wyrażona wcześniej doktryna znajdywała w nich swoje potwierdzenie, budując jednocześnie wiarygodność Stanów Zjednoczonych. Niestety zarówno w czasie prezydentury
George’a W. Busha, jak i Baracka Obamy doszło do wielu zdarzeń poważnie obniżających wiarygodność USA, a także ukazujących niespójność doktryny lub jej fasadowość.
Brak konsekwencji był wyraźnie widoczny w postulowanym promowaniu demokracji
jako systemu mającego poprawić bezpieczeństwo, ale przede wszystkim standard życia
w regionie Bliskiego Wschodu. Pomijając oczywistą kwestię nieracjonalności siłowego
wprowadzania demokracji, to USA powinny choć podjąć starania, aby we własnych zasadach kierować się zasadą demokracji i praw człowieka. Jednakże utrzymywanie więzienia w Guantanamo na Kubie, w którym stosowanie tortur było regulowane instrukcją przysyłaną z USA, dramat wielu niewinnie zatrzymanych w Abu Ghraib czy liczne
nadużycia wojenne wojska USA tuszowane przez przełożonych ukazały wizerunek Stanów Zjednoczonych zupełnie przeczący tej części doktryny, która mówiła o szerzeniu
demokracji i praw człowieka75.
75
F. Fukuyama, M. McFaul, Should Democracy be Promoted or Demoted? The Stanley Foundation Project on Bridging the Foreign Policy Divide, 2007, [online] http://www.stanleyfoundation.org/publications/other/FukuyMcFaul07.pdf, 22 I 2012.
82
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
Paradygmat demokratyzacji staje się więc jednym z kluczowych elementów doktryny
bezpieczeństwa narodowego na Bliskim Wschodzie76, szczególnie ujawniany w retoryce
dwóch prezydentów USA sprawujących swój urząd po 11 września 2001 r. Oś dystynkcji
między tymi dwoma doktrynami biegnie raczej w metodzie implementacji tegoż paradygmatu niż w kwestionowaniu jego racjonalności, pomimo utopijnego idealizmu, jaki
ze sobą niesie. Niedoskonałość obu doktryn leżała w nastawieniu na forsowanie zmian
(dynamicznie, w tym też militarnie przez doktrynę Busha oraz progresywnie i ewolucyjnie w doktrynie Obamy), a zbyt małej gotowości na zmiany zachodzące w państwach
Bliskiego Wschodu samoczynnie lub bez udziału USA czy państw europejskich. Zasadnicze znaczenie ma tu właśnie czynnik doktryn wynikający w większym stopniu z niedocenianej retoryki niż jedynie z realnych działań skutkujących rozbudzeniem oczekiwań
społeczeństw, w których demokratyzacja (najczęściej fasadowa, mająca jedynie wzmocnić legitymizację rządzących współpracujących ściśle z zachodnimi demokracjami, jak
w Egipcie czy Tunezji), jak uznawano, stopniowo ewoluowała, tworząc tzw. „reżimy hybrydowe”77. Taki system uwzględnia dopuszczenie do udziału we władzy pewnych czynników demokratycznych, jak parlament, uwzględniający takie elementy, jak wybory prezydenckie czy parlamentarne, wprowadzający konstytucję w dużej mierze respektującą
prawa człowieka i równość obywatelską (w tym religijną i płciową). W tzw. „reżimach
hybrydowych” na Bliskim Wschodzie społeczeństwo (a szczególnie jego młodsza część)
miało większe szanse na porównanie dwóch światów: realnego i wirtualnego78. Realnego
– charakteryzującego się brakiem rzeczywistych perspektyw w każdej dziedzinie życia,
a także jasno ukazującego pozorność procesów demokratyzacyjnych bądź niewystarczalność tych procesów względem oczekiwań, a także możliwości społecznych. Z drugiej
strony istniał świat pozornie wirtualny, dostępny za pomocą nowoczesnych środków
łączności, ale też przez sporą grupę tych społeczeństw (także dzięki procesom demokratyzacyjnym) doświadczany empirycznie wskutek procesów migracyjnych (zarówno
zarobkowych, jak i migracji trwałych) czy dzięki możliwości kontaktowania się z ludźmi
z całego świata za pośrednictwem portali społecznościowych lub urządzeń mobilnych.
Wbrew istocie pojęcia wirtualny79 w przypadku społeczeństwa na Bliskim Wschodzie
świat ten miał odniesienie fizyczne, kontekst wirtualny stanowił bowiem dla młodych
mieszkańców tego regionu jedynie instrument służący do obserwacji i kontaktu z innymi częściami świata. Świat ten był więc dla tych społeczeństw wirtualny, dopóki w wy76
77
78
79
Debating Arab Authoritarianism. Dynamics and Durability in Nondemocratic Regimes, red. O. Schlumberger, Stanford 2007, s. 6.
L. Diamond, Developing Democracy. Toward Consolidation, Baltimore 1999; Electoral Authoritarianism. The Dynamics of Unfree Competition, red. A. Schedler, Boulder 2006; S. Levitzky, L.A. Way,
Competitive Authoritarianism. Hybrid Regimes after Cold War, Cambridge–New York 2010, Problems
of International Politics; Ł. Fyderek, Autorytarny system polityczny: przegląd ujęć teoretycznych, „Politeja” 2011, nr 3(17), s. 109‑126.
S. Jaskuła, Symbioza i odrębność dwóch światów, „Politeja” 2012, nr 2/2 (20/2), s. 44‑60.
Konstatacja ta jest tylko pozornie sprzeczna z twierdzeniem o braku fizycznych odniesień przestrzeni
wirtualnej, autorka analizowała bowiem inny kontekst współistnienia świata realnego i wirtualnego.
Por. tamże, s. 44‑60, zwł. 59.
Politeja 4(43)/2016
83
niku procesów demokratyzacyjnych w reżimach autorytarnych nie okazało, się, że może
on się urealnić i stać osiągalnym.
Wymienione procesy nie wyczerpują wszystkich elementów nieuwzględnionych
w doktrynach obu prezydentów, ale nie wszystko się da przewidzieć i nie wszystko też
musi być przewidziane. Opisywane procesy demokratyzacyjne, jak powyżej wykazano,
były jednak do przewidzenia i wśród wpływowych doradców (jakim niewątpliwie jest
Zbigniew Brzeziński) opinie na te tematy były formułowane, dając asumpt do uwzględnienia tego typu tendencji w doktrynie.
Wnioski
11 września 2001 r. zmienił perspektywę postrzegania zagrożeń międzynarodowych
i z większą niż wcześniej siłą uświadomił potencjał współczesnych zagrożeń globalnych.
Problemem nie było odtąd, czy USA powinny pełnić funkcję lidera globalnego, ale jak
tę funkcję należy realizować, a nawet nie tyle jak ją realizować w ogóle, lecz jak bardzo
bezpośrednio kształtować nową rzeczywistość. Doktryny te były więc bardzo zbliżone
do doktryn powstających w XX w. Obie opisywane prezydentury dały różne odpowiedzi na pytanie o stopień zaangażowania w kreowanie nowego ładu, choć ich analiza
pozwala także znaleźć wiele podobieństw obu polityk. Świadczy to o kształtowaniu się
nowego rodzaju doktryny bezpieczeństwa narodowego USA, w której nie tyle zastosowano nowe narzędzia, co użyto ich w nowy sposób.
Z jednej strony wydarzenia z 11 września 2001 r. spowodowały niespotykaną wcześniej jednomyślność polityczną w USA w kwestii zdecydowanej i militarnej reakcji
wobec przeciwnika określonego jako „terroryzm międzynarodowy”, co powodowane
było w dużej mierze tzw. poprawnością polityczną80. Jednakże już samo stwierdzenie
określające terroryzm i terrorystów jako wroga Stanów Zjednoczonych wzbudzało uzasadnione kontrowersje81. Dlatego też kolejna administracja, Baracka Obamy, w istotny
sposób zmieniła politykę wobec Bliskiego Wschodu, ukierunkowując ją raczej na zwalczanie ekstremizmów, odchodząc stopniowo od antagonizowania całych państw czy
całych grup społecznych (nawet wobec społeczności talibskiej retoryka administracji
prezydenta Obamy ulega zmianie) oraz uwzględniając konieczność współpracy nawet
z tymi, którzy okazują wrogość wobec USA. Przykładem może tu być zwiększenie wysiłków na rzecz dialogu z Iranem czy stosunek do konfliktu irackiego82.
Kształtujący się w ten sposób nowy model polityki USA na Bliskim Wschodzie
miał wspólny fundament, jakim było zapewnienie bezpieczeństwa międzynarodowe80
81
82
Rozumianą jako tendencja do ograniczania wolności słowa, za A. Szahaj, E pluribus unum? Dylematy wielokulturowości i politycznej poprawności, Kraków 2004, s. 156, Horyzonty Nowoczesności, 36. W tym znaczeniu
poprawność polityczna nie pozwalała na sprzeciw wobec konieczności ukarania sprawców zamachów, nawet jeśli byłoby to niewykonalne i powodowało znaczne trudności dla całego społeczeństwa USA.
Z. Brzezinski, Second Chance…, s. 149.
Nie chodzi o samo zakończenie tej interwencji, ale właśnie o stosunek administracji USA do tej
kwestii.
84
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
go, ale metody osiągania tego celu po 11 września 2001 r. ewoluowały, w miarę jak okazywało się (dla polityków poszczególnych administracji), że metody militarne nie dają
oczekiwanych rezultatów, a wręcz dramatycznie komplikują sytuację zarówno w regionie, jak i dla samych USA. Wówczas też dominujący nurt neokonserwatywnym kształtujący doktrynę George’a W. Busha zaczął stopniowo ustępować miejsca innym tendencjom wewnętrznym w polityce USA. Jednakże cechą charakterystyczną sytuacji po
11 września 2001 r. jest to, że administracja wywodząca się z kręgu demokratów od
2009 r. nie starała się powrócić zgodnie z dwudziestowiecznymi wzorcami do koncentrowania się na sprawach wewnętrznych i/lub ekonomicznych USA. Barack Obama
pozostawał więc liderem globalnym, a nawet wodzem narodu w czasie wojny, jedynie
realizował tę politykę z innym rozłożeniem priorytetów. W ten sposób można mówić
o procesie kształtowanie się nowego rodzaju polityki bezpieczeństwa międzynarodowego uwzględnionego w doktrynie bezpieczeństwa narodowego USA. Stała się ona
bardziej elastyczna i jeśli potencjał USA nadal pozwoli na utrzymanie wiodącej roli
tego państwa w polityce międzynarodowej, doktryna taka powinna stać się znacznie
bardziej racjonalna i nastawiona na multilateralne budowanie bezpieczeństwa międzynarodowego. Realizm George’a W. Busha ustępuję przy tym umiarkowanemu idealizmowi Baracka Obamy.
Polityka USA wobec Bliskiego Wschodu może odgrywać znacznie bardziej niż
przed 11 września 2001 r. konstruktywną rolę (mimo wszystkich kontrowersji związanych z przywództwem globalnym USA) nawet w przypadku państw nienależących do
grona tzw. sojuszników USA. Dzieje się tak, ponieważ organizacje międzynarodowe
są w dużej mierze niewydolne organizacyjnie, zbyt zbiurokratyzowane, a wskutek tego
niezdolne do podejmowania ważnych decyzji w sytuacji, gdy istnieje taka potrzeba, co
wyraźnie uwidocznił konflikt w byłej Jugosławii w latach 90. XX w. czy kryzys ukraiński i aneksja Krymu przez Rosję w 2014 r.
Aby jednak nowy model polityki bezpieczeństwa międzynarodowego mógł spełniać swe zadanie, musi być ona konstruowana i, co bardzo ważne, realizowana w oparciu
o bardzo elastyczny i uwzględniający wiele czynników model funkcjonowania. Wydarzenia na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej z XXI w. pokazują, że do głębokich
zmian dochodziło nie tam, gdzie USA tego oczekiwały (taka sytuacja związana jest
z doktryną Busha83), lub nie tak, jak tego oczekiwały (co wynikało z doktryny Obamy84),
choć kuriozalnie procesy te wynikały pośrednio właśnie z konsekwencji stosowania doktryn amerykańskich. Zaskoczenie i nieadekwatność reakcji administracji USA na wyda83
84
Za przykład może posłużyć budowanie demokracji w Iraku i Afganistanie, podczas gdy w innych krajach istniały już wówczas silne przesłanki świadczące o determinacji społeczeństwa do rozpoczęcia
procesów demokratyzacyjnych.
Gdy już dochodziło do buntów społecznych, znów ich przebieg nie był zgodny z doktryną Obamy,
mówiącą o powolnej i stopniowej demokratyzacji państw na Bliskim Wschodzie. Taka sytuacje postawiła administrację i samego prezydenta w trudnej sytuacji, działo się bowiem to, do czego sam nawoływał, ale nie tak, jak to planował, przez co często nie wyrażał akceptacji dla zmian, które sam promował
w doktrynie. Bardziej szczegółowo ten proces zmian w doktrynie Obamy opisałem w artykule Wpływ
egipskiej Arabskiej Wiosny na strategię bezpieczeństwa USA, „Krakowskie Studia Międzynarodowe”
2013, nr 3, s. 33‑53.
Politeja 4(43)/2016
85
rzenia związane z procesami zachodzącymi w trakcie tzw. arabskiej wiosny wskutek nieuwzględnienia takiej sytuacji w doktrynie bezpieczeństwa narodowego85 oddziaływało
na dalsze stosunki między USA a całym regionem Bliskiego Wschodu, oddając inicjatywę polityczną w ręce najważniejszych graczy bliskowschodnich, o często sprzecznych
interesach. To zasadniczo komplikowało zarówno realizację doktryny bezpieczeństwa
narodowego, jak i w ogóle stosunki między USA a tym regionem świata.
Warto podkreślić, że nie sama negowana dziś powszechnie idea demokratyzacji
świata arabskiego jest w przypadku doktryny Busha warta potępienia, lecz sposób jej
realizacji, zakładający możliwość narzucenia demokratycznego modelu państwa w wyniku obcej interwencji i inżynierii państwowej dokonywanej bez jakiegokolwiek związku z wcześniejszymi tradycjami państwa ani nawet pomysłami przedstawicieli lokalnej
kultury na funkcjonowanie tego typu politycznego rozwiązania86. Natomiast demokratyzacja rozumiana jako poprawa sytuacji w kwestii praw człowieka czy warunków ich
życia, a także wolności wypowiedzi, a nie jedynie przez wprowadzenie wyborów, wydaje się kierunkiem słusznym, nawet jeśli uwzględni się wcześniej ukazane wątpliwości
wynikające z założeń konserwatywnych.
Także podział uczestników stosunków międzynarodowych na dobrych i złych
budzi spore kontrowersje, co prezydent Bush zauważa wprawdzie w swoim przemówieniu, jednak czyni z tego zaletę, a nie zarzut87. Brak konsekwencji nawet w bardzo
oczywistych sytuacjach związanych z tym podziałem burzy cały sens doktryny88. Zdecydowane odcięcie się od tego elementu doktryny i położenie nacisku na konieczność
dialogu z każdym uczestnikiem stosunków międzynarodowych świadczy w dużej mierze o odrębności doktryny Obamy od jego poprzednika89.
Doktryna powinna umożliwiać powstrzymanie konfliktu międzynarodowego już
w jego pierwszej lub najpóźniej drugiej fazie90, a więc w fazie sporu lub kryzysu. Faza
konfrontacji powoduje często sytuacje, w których obu stronom trudno się wycofać bez
użycia środków militarnych albo często równie destrukcyjnych wieloletnich sankcji
gospodarczych, prowadzących nawet do izolacji na arenie międzynarodowej. Co również istotne, kształtowanie stosunków międzynarodowych musi być rozłożone w czasie
i wymaga sporej determinacji i cierpliwości. W tym sensie prezydent Obama, mimo że
nie odnosił znaczących sukcesów w ramach realizacji doktryny bezpieczeństwa narodo85
86
87
88
89
90
Mimo iż pojawiały się opinie specjalistów o procesach, które doprowadzą do poważnych zmian na Bliskim Wschodzie. Za przykład może posłużyć wywiad z prof. Z. Brzezińskim: J. Barry, Zbigniew Brzeziński: Egipt kipi, „Neewsweek” 2011, 2 II.
The Doha Declaration for Democracy and Reform, „Journal of Democracy” 2004, Vol. 15, nr 4; Deklaracja końcowa konferencji „Arab Reform Issues: Vision and Implementation”, Biblioteka Aleksandryjska
w Egipcie, 12‑14 III 2004; M. Milczanowski, Z. Sawicka, Dwa odcienie…, s. 23‑24.
S.A. Renshon, National Security…, s. 39.
L.C. Colucci, The National Security Doctrines…, s. 478.
Zgodnie z klasyfikacją Wojciecha Szymborskiego (Międzynarodowe stosunki polityczne, Bydgoszcz
2008, s. 245‑251), który wyróżnia cztery fazy konfliktu: spór, kryzys, konfrontacja oraz regulacja konfliktu.
86
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
wego na Bliskim Wschodzie, zmierza jednak we właściwym kierunku. Również doktryna, jaka wyłania się z tych dwóch prezydentur, ewoluuje w stronę zapewniania bezpieczeństwa międzynarodowego poprzez instrumenty dyplomatyczne oraz gospodarcze
z oddziaływaniem militarnym jedynie w razie absolutnej ostateczności.
Powyższe uwarunkowania wskazują na koncepcję smart politics (mimo ogólności jej
charakterystyki) jako na właściwie skomponowany zestaw narzędzi i priorytetów polityki międzynarodowej. Koncepcja ta już sama w sobie zawiera sugestię działań, które
powinny zostać utrzymane w tajemnicy, lecz zakłada też transparentność priorytetów
zakładanych i upublicznianych oraz realnie stosowanych. Utajnieniu powinny ulegać
jedynie częściowo środki i narzędzia ich osiągania, choć potrzeba dużej rozwagi w określaniu, jakie zestawy metod można utajnić ze względu na zagrożenie dla interesów państwa, a jakie wskutek utajnienia właśnie stają się takim zagrożeniem.
Bibliografia
Apanowicz J., Metodologia ogólna, Gdynia 2002.
Art R., A Grand Strategy for America, Ithaca 2003, Cornell Studies in Security Affairs.
Badie D., Doctrinal Cycles and the Dual‑Crisis of 1979, „International Studies Perspectives”
2011, Vol. 12, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1528‑3585.2011.00428.x.
Baram A., Qawmiyya and Wataniyya in Ba’thi Iraq: the Search for a New Balance, „Middle Eastern
Studies” 1983, Vol. 19, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/00263208308700542.
Barry J., Zbigniew Brzeziński: Egipt kipi, „Neewsweek” 2011, 2 II.
Bartyzel J., Szlachta B., Wielomski A., Encyklopedia polityczna, t. 1: Myśl polityczna – główne pojęcia, doktryny i formy ustroju, Radom 2007.
Borum R., Psychology of Terrorism, Tampa 2004.
Brands H.W., Presidential Doctrines: An Introduction, „Presidential Studies Quarterly” 2006,
Vol. 36, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1741‑5705.2006.00281.x.
Brinkley D., Democratic Enlargement: The Clinton Doctrine, „Foreign Policy” 1997, nr 106,
[online] http://dx.doi.org/10.2307/1149177.
Brzezinski Z., Second Chance. Three Presidents and the Crisis of American Superpower, New York
2008.
Bush G.W., Decision Points, New York 2010.
Caprioli M., Trumbore P.F., Rhetoric versus Reality: Rogue States in Interstate Conflict, „The
Journal of Conflict Resolution” 2005, Vol. 49, nr 5, [online] http://dx.doi.org/10.1177/
0022002705279335.
Chittick W.O., Billingsley R.K., Travis R., A Three‑Dimensional Model of American Foreign
Policy Beliefs, „International Studies Quarterly” 1995, Vol. 39, nr 3, [online] http://dx.doi.
org/10.2307/2600923.
Chojnicka K., Olszewski H., Historia doktryn politycznych i prawnych. Podręcznik akademicki,
Poznań 2004.
Colucci L.C., The National Security Doctrines of the American Presidency. How they Shape our
Present and Future, Santa Barbara 2012.
Politeja 4(43)/2016
87
Crenshaw M., The Causes of Terrorism, „Comparative Politics” 1981, Vol. 13, nr 4.
Damon A., Abu Ghraib’s Legacy, CNN, [online] http://edition.cnn.com/videos/world/2011/
12/19/nat‑abu‑ghraib‑legacy.cnn.
Debating Arab Authoritarianism. Dynamics and Durability in Nondemocratic Regimes, red.
O. Schlumberger, Stanford 2007.
Diamond L., Developing Democracy. Toward Consolidation, Baltimore 1999.
Dorrien G., Imperial Designs. Neoconservatism and the New Pax Americana, London 2004.
Electoral Authoritarianism. The Dynamics of Unfree Competition, red. A. Schedler, Boulder
2006.
Fiedler R., Od przywództwa do hegemonii. Stany Zjednoczone wobec bliskowschodniego obszaru
niestabilności w latach 1991‑2009, Poznań 2010.
Fukuyama F., After the Neocons. America at the Crossroads, London 2006, Castle Lectures in
Ethics, Politics and Economics.
Fukuyama F., McFaul M., Should Democracy be Promoted or Demoted?, The Stanley Foundation
Project on Bridging the Foreign Policy Divide, 2007, [online] http://www.stanleyfoundation.org/publications/other/FukuyMcFaul07.pdf.
Fyderek Ł., Autorytarny system polityczny: przegląd ujęć teoretycznych, „Politeja” 2011, nr 3(17).
Gaffney Jr. J.F., America’s First Muslim President? Obama Aligns with the Policies of Shariah Adherents, „Washington Times” 2009, 9 VI.
Gelb L.H., Betts R.K., The Irony of Vietnam. The System Worked, Washington 1979.
Graham S., When Life Itself Is War: On The Urbanization Of Military And Security Doctrine, „International Journal of Urban and Regional Research” 2012, Vol. 36, nr 1, [online]
http://dx.doi.org/10.1111/j.1468‑2427.2011.01026.x.
Habib A., The Deadly Lie of Democracy in Iraq, „The Electronic Intifada” 2010, 18 XI, [online]
http://electronicintifada.net/content/deadly‑lie‑democracy‑iraq/9114.
Halper S., Clarke J., America Alone. The Neo‑Conservatives and the Global Order, Cambridge
2004.
Holsti O.R., Rosenau J.N., The Structure of Foreign Policy Attitudes among American Leaders,
„Journal of Politics” 1990, Vol. 52, nr 1.
Homolar‑Riechmann A., The Moral Purpose of US Power: Neoconservatism in the Age of Obama, „Contemporary Politics” 2009, Vol. 15, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/
13569770902858111.
Horelick A., Perspectives on the Study of Comparative Military Doctrines, Santa Monica 1974.
Huntington S.P., The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, New York 1997.
Hurwitz J., Peffley M., How Are Foreign Policy Attitudes Structured? A Hierarchical Model, „American Political Science Review” 1987, Vol. 81, nr 4, [online] https://doi.org/
10.2307/1962580.
Jaskuła S., Symbioza i odrębność dwóch światów, „Politeja” 2012, nr 2/2 (20/2).
Jervis R., Understanding the Bush Doctrine, „Political Science Quarterly” 2003, Vol. 118, nr 3.
Johnson R.H., Misguided Morality: Ethics and the Reagan Doctrine, „Political Science Quarterly” 1988, Vol. 103, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2150761.
Kapiszewski A., Reformy polityczne w Arabii Saudyjskiej, 1991‑2004, „Politeja” 2004, nr 2,
s. 139‑144.
88
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
Kaplan L.F., Kristol W., The War Over Iraq. Saddam’s Tyranny and America’s Mission, San Francisco 2003.
Karatnycky A., Gains for Freedom Amid Terror and Uncertainty, Freedom House, 2004, [online]
http://www.freedomhouse.org/report/freedom‑world‑2004/essay‑gains‑freedom‑amid
‑terror‑and‑uncertainty;
Kennan G.F., Memoirs, 1925‑1950, New York 1983.
Kiwerska J., Strategia Bezpieczeństwa Narodowego USA, „Biuletyn Instytutu Zachodniego”
2010, nr 40.
Krauthammer C., The Neoconservative Convergence, „Wall Street Journal” 2005, 21 VII.
Kristol I., Contribution, „Commentary” 1975, Vol. 60: America Now: A Failure of Nerve?
Kristol I., The Neoconservative Persuasion, „The Weekly Standard” 2003, Vol. 8, nr 47.
Krzynówek A., Amerykańska strategia demokratyzacji Iraku: wizja, próba implementacji, perspektywy na przyszłość, „Politeja” 2005, nr 1(3).
Labat S., Les islamistes algériens. Entre les urnes et le maquis, Paris 1995, Épreuve des Faits.
Leffler M.P., 9/11 and the Past and Future of American Foreign Policy, „International Affairs”
2003, Vol. 79, nr 5, [online] http://dx.doi.org/10.1046/j.1468‑2346.2003.00354.x.
Leiber R.J., Persistent Primacy and the Future of the American Era, „International Politics” 2009,
Vol. 46, nr 2/3.
Levitzky S., Way L.A., Competitive Authoritarianism. Hybrid Regimes after Cold War, Cam
bridge–New York 2010, Problems of International Politics.
Litwak R.S., Détente and the Nixon Doctrine. American Foreign Policy and the Pursuit of Stability, Cambridge 1986, International Studies.
Mann J., The Obamians. The Struggle Inside the White House to Redefine American Power, New
York 2012.
Melanson R.A., American Foreign Policy Since the Vietnam War. The Search for Consensus from
Richard Nixon to George W. Bush, Armonk 2005.
Milczanowski M., Sawicka Z., Dwa odcienie rewolucji arabskiej: Egipt i Syria, Oświęcim 2013.
Milczanowski M., Wpływ egipskiej Arabskiej Wiosny na strategię bezpieczeństwa USA, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2013, nr 3.
Mosca G., Historia doktryn politycznych od starożytności do naszych czasów, Warszawa 1939.
Murray S.K., Anchors Against Change. American Opinion Leaders’ Beliefs after the Cold War,
Ann Arbor 1996.
Nasri A.D., La charte des musulmans d’Europe vue dans le contexte français, thesis/dissertation,
University of Oslo 2009.
Nye Jr. J., Soft Power. The Means to Success in World Politics, New York 2004.
Obama B., Renewing American Leadership, „Foreign Affairs” 2007, Vol. 86.
Obama Gives a Bush Speech; U.S. Talking Points on Islam Haven’t Changed, „Washington Times”
2009, 5VII.
Osman F., Islam in a Modern State. Democracy and the Concept of Shura, Washington 2001, Occasional Papers Series – Georgetown University. Center for Muslim‑Christian Understanding.
Otłowski T., Psychologiczne aspekty terroryzmu – zarys problemu, „Biuletyn Opinie” 2009, nr 14.
Podhoretz N., In Praise of the Bush Doctrine, „Commentary” IX 2002.
Politeja 4(43)/2016
89
Poggio Teixeira C.G., The Convenient Enemy – Neocons, Global Jihadists and the Road to Iraq,
„Meridiano” 2011, Vol. 47, nr 126.
Posen B., The Sources of Military Doctrine. France, Britain, and Germany between the World
Wars, Ithaca 1984, Cornell Studies in Security Affairs.
Queffélec A. i in., Le français en Algérie. Lexique et dynamique des langues, Bruxelles 2002,
Champs linguistiques. Recueils. Universités francophones. Actualités linguistiques francophones.
Ranjan R.K., Jain P.C., The Decline of Educational System in Iraq, „Journal of Peace Studies”
2009, Vol. 16, nr 1‑2.
Raphaeli N., Understanding Muqtada al‑Sadr, „Middle East Quarterly” 2004, Vol. 11, nr 4.
Renshon S.A., National Security in the Obama Administration. Reassessing the Bush Doctrine,
New York 2010.
Roy D.A., The Educational System of Iraq, „Middle Eastern Studies” 1993, Vol. 29, nr 2, [online]
http://dx.doi.org/10.1080/00263209308700943.
Schmidt B.C., Williams M.C., The Bush Doctrine and the Iraq War: Neoconservatives Versus Realists, „Security Studies” 2008, Vol. 17, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/
09636410802098990.
Scott J.M., Deciding to Intervene. The Reagan Doctrine and American Foreign Policy, Durham 1996.
Słownik społeczny, red. B. Szlachta, Kraków 2004.
Szahaj A., E pluribus unum? Dylematy wielokulturowości i politycznej poprawności, Kraków 2004,
Horyzonty Nowoczesności, 36.
Szlachta B., Szkice o konserwatyzmie, Kraków 2008, Biblioteka Myśli Politycznej, 64.
Szymborski W., Międzynarodowe stosunki polityczne, Bydgoszcz 2008.
Tonelson A., The Real National Interest, „Foreign Policy” 1985, nr 61, [online] http://dx.doi.
org/10.2307/1148701.
Wittkopf E.R., Faces of Internationalism. Public Opinion and Foreign Policy, Durham 1990.
Wordliczek Ł., Polityka zagraniczna pierwszych czterech lat prezydentury Baracka Obamy. Kontynuacja czy zmiana?, „Politeja” 2013, nr 1(23).
Zając J., Koncepcja bezpieczeństwa USA, [w:] Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie,
red. R. Zięba, Warszawa 2008, Studia Europejskie.
Mowy (w porządku chronologicznym):
[Bush G.W.], Statement by the President in His Address to the Nation, 11 IX 2001, [online] http://
georgewbush‑whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/print/20010911‑16.html.
[Bush G.W.], President Bush Delivers Graduation Speech at West Point, United States Military
Academy West Point, New York, 1 VI 2002, [online] http://georgewbush‑whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/06/print/20020601‑3.html.
[Bush G.W.], President Discusses Global War on Terror Following Briefing at CENTCOM, Tampa, Florida, 17 II 2006, [online] https://georgewbush‑whitehouse.archives.gov/news/releases/2006/02/images/20060217‑4_64jpg‑515h.html.
Nomination Hearing To Be Secretary of State, Hillary Rodham Clinton, Senate Foreign Relations Committee Washington, DC, 13 I 2009, [online] http://www.state.gov/secretary
/20092013clinton/rm/2009a/01/115196.htm.
90
Maciej Milczanowski
Politeja 4(43)/2016
[Obama B.], Remarks of President Barack Obama – Responsibly Ending the War in Iraq, Camp
Lejeune, North Carolina, 27 II 2009, [online] http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks‑of‑President‑Barack‑Obama‑Responsibly‑Ending‑the‑War‑in‑Iraq.
[Obama B.], Remarks by the president on a new beginning, Cairo University, Cairo, Egypt, The
White House, Office Of The Press Secretary, 4 VI 2009, [online] http://www.whitehouse.
gov/the‑press‑office/remarks‑president‑cairo‑university‑6‑04‑09.
Dokumenty (w porządku chronologicznym):
The National Security Strategy of the United States of America, The White House, Washington
2002.
National Strategy for Homeland Security, The White House, VII 2002, [online] https://www.
dhs.gov/sites/default/files/publications/nat‑strat‑hls‑2002.pdf.
National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, The White House, XII 2002, [online] http://www.fas.org/irp/offdocs/nspd/nspd‑wmd.pdf.
National Strategy for Combating Terrorism, The White House, II 2003, [online] http://www.
state.gov/documents/organization/60172.pdf.
Freedom of the World 2002‑2003, Freedom House, New York 2003.
UNESCO, Situation Analysis of Education in Iraq, Paris 200.
The Doha Declaration for Democracy and Reform, „Journal of Democracy” 2004, Vol. 15, nr 4.
Deklaracja końcowa konferencji „Arab Reform Issues: Vision and Implementation”, Biblioteka
Aleksandryjska w Egipcie, 12‑14 III 2004.
The National Intelligence Strategy of the United States, The White House, X 2005, [online]
https://fas.org/irp/offdocs/nis.pdf.
The National Security Strategy of the United States of America, The White House, Washington 2006.
National Strategy for Combating Terrorism, The White House, IX 2006, [online] http://www.
cbsnews.com/htdocs/pdf/NSCT0906.pdf.
U.S. Army Field Manual: Counterinsurgency, 15 XII 2006, [online] http://usacac.army.mil/
cac2/Repository/Materials/COIN‑FM3‑24.pdf.
Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, 6 II 2006, [online] http://www.
comw.org/qdr/qdr2006.pdf.
The U.S. National Strategy for Public Diplomacy and Strategic Communication, VI 2007, [on
line] http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/state/natstrat_strat_comm.pdf.
Dr Maciej Milczanowski – pracownik Katedry Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Instytutu Studiów nad Terroryzmem oraz Instytutu Badań nad Cywilizacjami
w Wyższej Szkole Informatyki i Zarządzania z siedzibą w Rzeszowie. W 2010 obronił pracę doktorską w Uniwersytecie Jagiellońskim w Zakładzie Historii Starożytnej,
uzyskując stopień doktora nauk humanistycznych. Autor książek: „Podboje Aleksandra Wielkiego” (2005), „Filippi 42 r. p.n.e.” (2006) „W cieniu boskiego Juliusza, imię
Cezara w propagandzie Rzymskiej u schyłku republiki” (2013), oraz współautor książki „Dwa odcienie arabskiej rewolucji: Egipt i Syria” (Oświęcim 2013).
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.04
Mirosław DYMARSKI
Uniwersytet Wrocławski
[email protected]
Greckie przywództwo polityczne
w drugiej połowie XX w. –
uwarunkowania i charakter1
Abstract
1
2
Greek political leadership in the 2nd half of the 20th century: context and
character2
Over the centuries, difficult living conditions in Greece contributed to the development of the client‑patron system as a way of providing subsistence for
the generally poor population. Following the establishment of the independent Greek state in 1830, clientelism was absorbed into the nation’s political life.
Greek political leadership in the 2nd half of the 20th century remained under the
pressure of this time‑honored heritage. The state’s social role was regarded as
a priority for the Greeks by both the right of Konstantinos Karamanlis and the
left of Andreas Papandreou. The leaders did not break away from clientelism
even in the context of the stabilization of democracy after 1950. Quite the contrary, they developed it by transforming former clientelist relations into the system of sociopolitical control over the state, with the political parties and their
administrative apparatus becoming the principal instrument for exercising this
control. As a result, partisan clientelism emerged with electorates as its beneficiaries. Their attention focused on the perfecting of the system to which the state
and national economy would eventually fall victim. In the later 1990s, with the
deaths of K. Karamanlis and A. Papandreou, the time of charismatic leadership
in Greek politics came to an end but the system they created has continued.
Artykuł powstał w ramach grantu finansowanego przez Narodowe Centrum Nauki UMO‑2011/03/
B/HS3/01453.
The article written under the research project financed with NCN grant UMO‑2011/03/B/HS3/
01453.
92
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
Słowa kluczowe: Grecja, przywództwo, polityka grecka, XX w., klientelizm,
społeczeństwo, partie polityczne
Key words: Greece, leadership, Greek politics, twentieth century, clientelism,
society, political parties
WPROWADZENIE
Wiek XX przyniósł Grecji całą serię poważnych wstrząsów: wojny bałkańskie 1912
‑1913, I wojnę światową i narodową „schizmę” (podział kraju na obóz proniemiecki
i antyniemiecki, dwa rządy itd.), przegraną wojnę grecko‑turecką 1921‑1922, w wyniku
której do Grecji przybyło ok. 1,3 mln greckiej ludności wypędzonej z Anatolii, dyktaturę wojskową gen. Joanisa Metaksasa, II wojnę światową, okupację kraju przez Niemców,
Włochów i Bułgarów, głód i wojnę domową w latach 1946‑1949. Trudno o groszy scenariusz dla jakiegokolwiek kraju. Ale okupacja niemiecka oraz wojna domowa przyczyniły
się do zmiany postaw społecznych na bardziej aktywne i asertywne. Roszczenia oraz pewna niecierpliwość wychodziły szczególnie po 1923 r. ze strony uchodźców z Anatolii, ludności po traumatycznych przejściach, ubogiej i rozgoryczonej przyjęciem w ojczyźnie3.
Na zniszczenia wojenne nakładały się inne problemy kraju – permanentny niedostatek,
peryferyjność gospodarcza, otoczenie przez wrogich sąsiadów: Turcję, Jugosławię i Bułgarię, co łącznie podtrzymywało poczucie strachu, niepewności i zagrożenia. Państwo stawało się dla Greków jedynym oparciem, z nim wiązano powszechne oczekiwania, dlatego
rola greckich przywódców politycznych musiała być wyjątkowa i w ogromnym stopniu
decydowała zarówno o całej sytuacji społecznej, jak i losie poszczególnych jednostek.
W artykule skupimy się na okresie drugiej połowy XX w., gdyż po zakończeniu
wojny domowej nastały bardziej stabilne warunki do kształtowania się nowoczesnego
przywództwa politycznego oraz obserwacji jego ewolucji. Trwanie kraju (do 1950 r.)
w stanie permanentnego wrzenia i częste zmiany ustrojowe – monarchia, republika,
dyktatura wojskowa – nie dają dostatecznych podstaw do wyciągnięcia ugruntowanych
wniosków na temat charakteru przywództwa politycznego współczesnej Hellady.
W artykule postawiono kilka pytań badawczych oraz hipotez. Po pierwsze: czy
politycy greccy reprezentowali przywództwo polityczne kumulujące w sobie jakieś
specyficzne, regionalne, bałkańskie cechy? Czy ewolucja stosunków społecznych,
od utworzenia nowoczesnego państwa greckiego w 1830 r., trwale zerwała z bałkańskim dziedzictwem okresu osmańskiego i innymi cechami wyróżniającymi ten region?
Czy Grecja, jako kraj nowoczesny, po II wojnie światowej przeobraziła swoje stosunki wewnątrzpolityczne tak, by powiedzieć, iż – przy wszystkich wątpliwościach co do
uproszczenia tego porównania – stała się państwem europejskim, a przestała być „bałkańskim”? Analiza zgromadzonego materiału pozwala także sformułować hipotezy, iż
3
Traktowano ich z niechęcią, jako „poturczonych Greków”.
Politeja 4(43)/2016
Greckie przywództwo polityczne…
93
wewnętrzna polityka grecka nie uległa w drugiej połowie XX w. tak głębokim przeobrażeniom, by mówić o nowej jakości, i drugą – kluczową – że przywództwo polityczne
w Grecji, mimo stabilizacji państwa i stosunków politycznych w kraju po 1949 r., pozostało głęboko zakorzenione w specyficznie greckich relacjach patron‑klient, ukształtowanych historycznie w czasach tureckich, a ugruntowanych w pierwszych dekadach
niepodległości, przekształcając je w inny rodzaj trwałych, wzajemnych zależności.
ANTECEDENCJE
Podchodząc wieloaspektowo do problemu przywództwa politycznego w Grecji w drugiej połowie XX w., nie możemy uciec od rozważań odnoszących się do okresu budowy nowoczesnego państwa greckiego w XIX w. Tam bowiem tkwią korzenie kształtowania się relacji obywatel‑państwo, roli przywództwa politycznego oraz całego układu
stosunków społecznych. Kilkusetletnia niewola turecka spowodowała szereg głębokich
skutków w społeczeństwie greckim, przede wszystkim Grecy stali się narodem niemal
całkowicie chłopskim. Miasta w Grecji – jak wszędzie na Bałkanach osmańskich –
przekształciły się w centra władzy bądź w miasta garnizonowe, które nie wykształciły
ludności miejskiej (jedynie w niewielkiej ilości) i nie liczyły się jako ośrodki rozwoju
społecznego i ekonomicznego. Ateny w 1829 r. (po opuszczeniu przez Turków) miały
nieco ponad 4 tys. mieszkańców i 162 domy4. Powołanie przez Francję, Wielką Brytanię i Rosję na tron grecki niemieckiego księcia Ottona I Wittelsbacha (przyjął później
imię w brzmieniu greckim Othon) utrudniło identyfikację Greków z własnym państwem, gdyż monarcha posłużył się bawarskim wojskiem, policją i administracją, by
stworzyć podwalin scentralizowanego państwa5. Do tego katolicki monarcha prawosławnego kraju poślubił potajemnie w Niemczech protestancką księżnę Amalię, córkę
księcia Oldenburga6. Centralistyczna władza Othona I miała w zamyśle zastąpić rewolucyjny chaos. Król starał się utrzymać w ryzach instytucje państwa, aby nie stały się one
źródłem opozycji7. To wszystko podtrzymało poczucie obcości państwa wśród Greków,
a autorytarne rządy Othona I szybko natrafiły na opór społeczny8. Prawo wyborcze
z 1863 r. stworzyło wprawdzie nowoczesny, jak na owe czasy, system parlamentarny,
ale wraz z nim chorobę, która trawi Grecję do dziś – kilentelizm polityczny9. Geneza
4
5
6
7
8
9
J. Bondarek i in., Historia Grecji, Kraków 2005, s. 473.
C. Jelavich, B. Jelavich, The Establishment of the Balkan National States, 1804‑1920, Seattle 1977,
s. 69, History of East Central Europe, 8.
J. Bondarek i in., Historia…, s. 473.
C. Jelavich, B. Jelavich, The Establishment…, s. 69.
W żandarmerii i wojsku nowe władze zatrudniły jedynie 2 tys. weteranów walk o niepodległość.
L.S. Stavrianos, The Balkans since 1453, London 2000, s. 293; C. Jelavich, B. Jelavich, The Establishment…, s. 69.
Na temat źródeł klientelizmu tradycyjnego, jego genezy i uwarunkowań w dziewiętnastowiecznej Grecji zob.: J. Paszkiewicz, Rola klientelizmu w ewolucji greckiego systemu politycznego (do 1947 roku), „Prace Komisji Środkowoeuropejskiej PAU” 2011, t. 19, s. 87‑97.
94
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
tego zjawiska oraz jego cechy to przejaw pojmowania państwa przez ogół tamtejszego
społeczeństwa. Grecki wyborca od początku traktował państwo jak instytucję służebną
wobec jego prywatnych celów i potrzeb. Rolą państwa było zaspokojenie indywidualnych (często egoistycznych) potrzeb grupy wyborców, a nie ogółu. Parlamentarzysta
był przedstawicielem lokalnej społeczności, ale jego rola miała się sprowadzać przede
wszystkim do rodzaju rewanżu za poparcie udzielone w wyborach. Polityk stał się służebny nie wobec państwa i wspólnoty narodowej, a zobowiązany bezpośrednio względem tych, którzy na niego głosowali. Pod taką presją przeszło działać politykom greckim także w XX w. Czy byli oni inną częścią greckiego społeczeństwa – nie. Wywodzili
się bowiem z niego, podobnie rozumieli swoje położenie, dlatego nastąpiło sprzężenie
zwrotne: polityk‑wyborca, patron‑klient.
Społeczeństwo greckie bardziej koncentrowało się na uchronieniu własnej, często
marnej, egzystencji przez kultywowanie klientelizmu niż na konkurencji gospodarczej, która mogła niektórych zepchnąć na dół drabiny społecznej. Głód, jako doświadczenie pokoleń, wrósł w mentalność i strach przed biedą oraz niemożnością zapewnienia egzystencji sobie i rodzinie nakazywał pilnować porządku klientystycznego.
Dlatego w Grecji zadaniem przywództwa, i w konsekwencji władzy politycznej, nie
było tworzenie prawnych mechanizmów rozwoju gospodarki oraz wolnej konkurencji, a przeciwdziałanie im, by egalitaryzm, specyficznie pojmowany, pozostał motorem
działania w sferze publicznej. Motywacje tę można wytłumaczyć także geograficznie10.
Determinantami były: niedostatek ziemi uprawnej, dróg, zawężenie postrzegania
świata do małego wymiaru geograficznego – dolina, pole, szałas pasterski, zatoka,
przystań, łowisko – to były miejsca „uprawy” ludzi równych w biedzie. Grecki rolnik
nie miał nigdy szansy oglądać rozpostartych horyzontalnie pól uprawnych (poza Tesalią od 1881 r. i Macedonią od 1913 r.). Jego działalność musiała być w skali mikro,
nie makro, zatem o rozmach w jego aktywności w ogóle było trudno, a w świadomości
społecznej taka odwaga nie znalazła ugruntowanego miejsca. Po reformach w 1835 r.
w strukturze agrarnej Grecji dominowały małe gospodarstwa chłopskie (choć powstało trochę większych gospodarstw w rolniczej Tesalii po 1881 r.). Ideą reformy było bowiem przekształcenie jak największej liczby chłopów w drobnych właścicieli i uniknięcie silnego rozwarstwienia na wsi11. Działanie tu i teraz, na mała skalę niosło za sobą
małe, ale pozytywne skutki, a to utrwalało sposób postrzegania aktywności człowieka.
Klientelizm stał się inną formą owego małego „pola”, jakie można „uprawiać”, demokracja dała narzędzia (karta wyborcza) i nie trzeba było inwestować, przeto należało
z nich korzystać.
Zjawisku klientelizmu poświęcono już wiele uwagi, przy czym nie oznacza to, że
wszystkie głosy na ten temat są zgodne co do jego skali, skuteczności, rodowodu itp.
10
11
Keith R. Legg pisze o „determinizmie geograficznym”. K.R. Legg, Politics in modern Greece, Stanford
1969, s. 35. O determinizmie geograficznym i homo geograficus całe studium poświęcił B.G. Spiridonakis, Essays on the Historical Geography of the Greek World in the Balkans during the Turkokratia, Thessaloniki 1977, passim, Hidryma Meletōn Chersonēsou tou Haimou.
W.W. McGrew, Land and Revolution in Modern Greece 1800‑1881. The Transition in the Tenure and
Exploitation of Land from Ottoman Rule to Independence, Kent (OH) 1985, s. 73, 217‑218.
Politeja 4(43)/2016
95
Po co więc mamy się tym zająć jeszcze raz? Ponieważ ten kluczowy mechanizm stosunków społecznych w Grecji, choć ulegał przeobrażeniom, pozostał nadal żywy. Praktyki klientelistyczne wywodzą się jeszcze z czasów tureckich12. W miejscu tak trudnym
do życia, jak Grecja południowa i środkowa, wytworzył się system suplikowania przez
miejscowych notabli do władz tureckich z prośbą o pomoc dla głodujących rodzin
i wiosek13. Społeczeństwo, niemal całkowicie chłopskie, opierało swoją egzystencje na
małych, autarkicznych gospodarstwach, często pasterskich. Ich los zawsze był dodatkowo zagrożony przez suszę, trzęsienie ziemi, nieurodzaj, pomór zwierząt itp., co wymuszało orędowanie u władz za doraźną pomocą. Z czasem system patron‑klient stał się
konstrukcją społeczną zakorzenioną w świadomości społeczeństwa greckiego.
Powstanie państwa greckiego w 1830 r., najpierw na Peloponezie i w Grecji środkowej, nie spowodowało zaniku tej formy zaspokajania potrzeb. Rolę Turków zastąpiło
państwo greckie, ale greccy chłopi mieli małą świadomość jego istnienia i postrzegali
je tylko przez pryzmat kontaktów z patronem14. W biednym kraju, o trudnych warunkach geograficznych nie było możliwości szybkiego wzrostu gospodarczego, by mogła
nastąpić zdecydowana poprawa losu tamtejszej ludności w warunkach niepodległości.
Grecy byli biedni i biedni pozostali, ale teraz ich reprezentanci w strukturach państwa
(parlamentarzyści i urzędnicy) zajmowali miejsce dawnych patronów, starających się
o pomoc w imieniu lokalnych społeczności czy po prostu rodzin. Przez dekady XIX
i w pierwszej połowie XX w. większość społeczeństwa greckiego postrzegała parlament
i jego instytucje jako legitymizowaną arenę dla związków klientelistycznych15.
Najlepszą formą realizacji związków klientelistycznych była pomoc polityków
w znalezieniu zatrudnienia w sektorze publicznym, jako że Grecja otrzymała duże subsydia od mocarstw, celem zbudowania struktur państwa. Jeśli politycy nie mogli tego
zrobić, często proszono ich na ojców chrzestnych dzieci w swoim okręgu wyborczym.
To powodowało, iż niektórzy spośród nich mieli po kilka tysięcy chrześniaków!16
Constatinos Tsoucalas polemizuje z opiniami na temat dziewiętnastowiecznej genezy kilentelizmu w Grecji, odrzucając jakieś jej modelowe, politologiczne ujęcie. Według niego kilentelizm rodził się nie z powodu szczególnego usposobienia Greków do
takiej formy relacji społecznych, ale z jednego zasadniczego powodu: unikalnej, socjalnej roli państwa greckiego wobec braku stabilnej klasy rządzącej17. Nie można odmówić racji opinii, iż w XIX w. Grecja była krajem zbyt biednym, by wytworzyć burżuazję,
ponieważ akumulacja kapitału była na „embrionicznym” poziomie. Wobec tego pań12
13
14
15
16
17
G.A. Kourveratis, Studies on Modern Greek Society and Politics, Boulder 1999, s. 64, East European
Monografhies, 534. Istnieją opinie, że korupcja jest bezpośrednią pozostałością tureckiej okupacji Grecji, ponieważ rousfeti w języku greckim to zniekształcone tureckie słowo rüşvet – łapówka.
K.R. Legg, Politics…, s. 38.
Tamże, s. 82.
Tamże, s. 263‑264.
Tamże, s. 38.
C. Tsoucalas, On the Problem of Political Clientelism in Greece in the Nineteenth Century, „Journal of
the Hellenic Diaspora” 1978, Vol. 5, nr 1, s. 9.
96
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
stwo było jedynym poborcą i dystrybutorem nadwyżek18. Jednakże istotniejsze jest to,
że możliwość ukształtowania grupy właścicieli ziemskich w Grecji, po uzyskaniu przez
kraj niepodległości, była blokowana (ideą były małe chłopskie gospodarstwa), wobec
tego miejscowe elity skupiły się na kontrolowaniu państwa.
Tzw. tzakia („familie”, dosłownie: „ogniska”) wywodziły się z grupy ludzi zaangażowanych w wojnę o niepodległość, zarówno lokalnych notabli, jak i wojskowych,
i wobec braku szans na własność ziemską na wzór turecki skierowały się ku samemu
państwu jako politycy, urzędnicy, wojskowi, prawnicy itp.19 Zadbali przy tym o swoje
wysokie dochody. Największa w latach 90. XIX w. fabryka bawełny miała dochód roczny mniejszy o 30% od uposażenia jednego ministra20. Rodziny te kontrolowały politykę
parlamentarną w XIX w. i utraciły swoją pozycję dopiero po 1909 r., kiedy Eleftherios
Wenizelos na czele Partii Liberalnej wykorzystał pucz młodych oficerów w armii do
przeprowadzenia głębokich zamian w administracji i wojsku21. Jednak ugruntowany
przez ich praktyki klientelizm pozostał.
LATA 1949‑1967
Doświadczenia XIX w. przeniesione zostały do wieku XX22. Biorąc pod uwagę najbardziej nas interesujący okres po II wojnie światowej, owoce klientelizmu najwyraźniej widoczne były w rozroście biurokracji. Liczba osób tylko w administracji rządowej
wzrosła z ok. 53 tys. w roku 1938 do ok. 76 tys. w roku 1949. Ponadto zatrudniały
agencje rządowe i administracja lokalna. Całkowite zatrudnienie w sektorze publicznym w 1950 r. osiągnęło liczbę blisko 150 tys. ludzi, tyle samo co we Włoszech, choć
Grecja miała populację sześciokrotnie mniejszą23. Tendencja ta została utrzymana przez
następne dekady, dlatego biurokracja stała się filarem społecznym, a nie instrumentem
rządzenia i administrowania. Sprzyjał temu jeszcze jeden aspekt. Grecja jest małym krajem, a Ateny były (są) dominującym centrum politycznym, intelektualnym, handlo18
19
20
21
22
23
Tamże, s. 11‑12.
G. Mavrogordatos, Stillborn Republic. Social Coalitions and Party Strategies in Greece, 1922‑1936, Berkeley 1983, s. 123.
Sędzia sądu okręgowego I instancji zarabiał 400 drachm, a wynajmował w Atenach dom za 30 drachm
miesięcznie i zatrudniał trzech służących. C. Tsoucalas, On the Problem…, s. 14.
N. Mouzelis, Politics in the Semi‑Periphery. Early Parlamentarism and Late Industrialization in the
Balkans and Latin America, New York 1985, s. 97; Y. Gürsoy, The Effects of the Population Exchange
on the Greek and Turkish Political Regimes in the 1930s, „East European Quarterly” 2008, Vol. 42, nr 2,
s. 110‑111.
Klientelizm opierał się na ścisłym związku polityka z jego lokalnymi wyborcami, będącymi swego rodzaju „rodziną”. Jak silnie ten komponent bezpośredniego związku i zależności z miejscem pochodzenia zaważył na dekadach życia publicznego, świadczą dane statystyczne dotyczące kolejnych wyborów
parlamentarnych. W wyborach parlamentarnych w latach 1946, 1958 i 1964 ci deputowani, którzy
zdobyli mandat, startowali najczęściej w okręgach swego urodzenia. Odpowiednio do wspomnianych
lat taki wskaźnik wynosił: 69,5%, 70,3% i 65,0%. K.R. Legg, Politics…, s. 285.
D.H. Close, Greece since 1945. Politics, Economy and Society, London 2002, s. 89, Postwar World.
Politeja 4(43)/2016
97
wym, finansowym, istniała więc stała komunikacja między politykami, urzędnikami
państwowymi, bankierami, kadrą akademicką, armatorami, wydawcami, którzy wykorzystywali nieformalne kanały do świadczenia sobie wzajemnej pomocy i usług24. Ateny
miały największą w całej Europie koncentrację prawników i lekarzy w stosunku do liczby mieszkańców dużych miast, ale bardzo niski ogólny poziom wytwórczości25.
Powojenna odbudowa kraju (po 1949 r.) oparta została na kilku punktach: nowej
konstytucji, „delegalizacji” lewicy26, pomocy USA oraz dynamizmie i pragmatyzmie
premiera Konstandinosa Karamanlisa. Zmiana konstytucji w 1952 r., w dużym stopniu wymuszona przez Stany Zjednoczone groźbą cofnięcia pomocy finansowej27, miała
wprowadzić pozytywne zmiany w postaci ustabilizowania sceny politycznej przez zastosowania ordynacji większościowej. Tu pojawia się pewien paradoks greckiej polityki wynikający z niedowładu greckiego systemu i kultury politycznej. Dotychczasowa
ordynacja proporcjonalna determinowała niestabilność polityki, utrudniała bowiem
stworzenie rządu opartego na większości parlamentarnej ze względu na wyraziste podziały na scenie politycznej. Jednak w przypadku ordynacji większościowej zwycięska
partia tworzyła rodzaj „dyktatury partyjnej” w parlamencie, brutalnie zawłaszczała aparat państwowy, rugując z niego wszystkich niezwiązanych ze zwycięskim ugrupowaniom, spychając mniejszość polityczną całkowicie na margines i często prowokując ją
do działań niekonstytucyjnych. Oczywiście w przypadku następnych wyborów i zmiany partii u steru władzy następowała wendeta28.
W pierwszych wyborach po zakończeniu wojny domowej w marcu 1950 r. wzięły
udział 44 partie. Dawne stronnictwo Eleftheriosa Wenizelosa reprezentowały trzy ugrupowania: Partia Liberalna (LK) Sofoklesa Wenizelosa, Narodowy Związek Centrowo
‑Postępowy (EPEK29) Nikolasa Plastirasa i Partia Socjaldemokratyczna (DSK) Giorgiosa Papandreou. Wprawdzie wygrała Partia Ludowa (IPE) Konstantinosa Tsaldarisa,
ale to „wenizeliści” utworzyli koalicyjny rząd na okres kilkunastu miesięcy.
Ponowne wybory w 1951 r. wprowadziły na scenę nowe ugrupowanie: Zjednoczenie Greckie (ES) marszałka Aleksandrosa Papagosa. Był to bohater walk z Włochami
w 1940 r., dowodził także ostatnią fazą wojny przeciwko rebelii komunistycznej w 1949 r.
Ugrupowanie Papagosa nawiązywało do tradycji gaullistowskiej, konserwatywnej i pragmatycznej, a nie ideologicznej, a za cel stawiało sobie zjednoczenie elektoratu prawicowego. Papagos odniósł sukces, zdobywając 115 mandatów na ogólną liczbę 250, także dlatego, że rządził swoją partią z żelazną dyscypliną, co w chaosie życia politycznego ówczesnej
24
25
26
27
28
29
K.R. Legg, Politics…, s. 110‑111.
A. Halkias, The Empty Cradle of Democracy. Sex, Abortion and Nationalism in Modern Greece, Durham 2004, s. 22.
I.D. Stefanidis, Stirring the Greek Nation. Political Culture, Irredentism and Anti‑Americanism in Post
‑War Greece 1945‑1967, Aldershot 2007, s. 23. Stefanidis pisze, iż po wojnie domowej grecka lewica
była trzymana poza nurtem narodowej polityki, ale nie odpowiada to rzeczywistości.
A. Halkias, The Empty Cradle…, s. 63.
J.S. Kolipoulos, T.M. Veremis, Greece. The Modern Sequel. From 1831 to the Present, London 2002,
s. 54.
Podaję tylko skróty nazw greckich partii ze względu na problemy z transliteracją pełnych nazw.
98
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
Grecji było rzadkie (Jednak właściwe walory gaullizmu w polityce greckiej rozwinął Konstandinos Karamanlis, i to z jego nazwiskiem ten termin należy kojarzyć30).
Przeciwnikiem Papagosa stało się Zjednoczenie Demokratycznej Lewicy (EDA),
które było de facto zalegalizowanym ugrupowaniem komunistycznym. Choć wybory
wygrał marszałek Papagos, to ze względu na niedostateczną liczbę mandatów nie zdołał
utworzyć rządu. Powstała wprawdzie koalicja liberalno‑lewicowa pod przywództwem
Plastirasa, ale król pod naciskiem Papagosa rozwiązał parlament.
Przedterminowe wybory w listopadzie 1952 r. ponownie wygrało Zjednoczenie
Greckie (239 mandatów na 300), co ze względu na zmianę ordynacji z proporcjonalnej
na większościową dało prawicy silny mandat i pozwoliło jej sprawować władzę aż do
1963 r. W skład rządu Papagosa wszedł również Karamanlis, jako minister robót publicznych. Dość niespodziewanie w roku 1955 zmarł premier Papagos i na czele rządu
oraz Zjednoczenia Greckiego stanął właśnie Karamanlis. Jednakże ze względu na ujawniające się podziały w partii postanowił stworzyć własne ugrupowanie, o podobnym
profilu ideowym: Narodową Unię Radykalną (ERE). Nie była to organizacja masowa,
lecz trochę na wzór partii wyborczych aktywizowała swój elektorat przed wyborami.
Nie było również wewnątrzpartyjnej demokracji, a wizerunkowo partia opierała się na
charyzmie Karamanlisa.
Osoba premiera Konstandinosa Karamanlisa była bodaj najlepszym, co mogło
się trafić Grecji w ówczesnej sytuacji. Karamanlis urodził się w Macedonii Egejskiej
w 1907 r., w czasach osmańskich, jego ojciec był nauczycielem i aktywnym uczestnikiem ruchu antytureckiego. Konstandinos otrzymał więc patriotyczne wychowanie.
Studiował prawo na uniwersytecie w Atenach i bardzo wcześnie rozpoczął karierę polityczną. W wieku 28 lat został wybrany na posła do parlamentu podczas wyborów
w 1935 r. Objąwszy funkcję premiera w 1955 r., podtrzymał kurs reform zapoczątkowany przez Papagosa i przyspieszył odbudowę kraju. Niewątpliwie rządy Papagosa i Karamanlisa zbiegły się z ostrą fazą zimnej wojny, która szczególnie w Grecji przyjęła postać
„gorącej”. Przyczyniło się to do udzielenia przez USA w latach 1945‑1950 ogromnej
pomocy finansowej Grecji w łącznej kwocie 2,1 mld dolarów, co było sumą większą niż
całość zagranicznych pożyczek w latach 1821‑193031 (z planu Marshalla Grecja otrzymała 376 mln dolarów). Ponadto Grecja uzyskała 2,220 mln dolarów długoterminowych kredytów na rekonstrukcję kraju32. Jak na tak nieduży kraj były to sumy bardzo
poważne. Ponadto grecka klasa polityczna wierzyła, że USA i Wielka Brytania nie pozwolą jej zginąć po tym, jak na jej terytorium rozegrał się namacalny, krwawy akt dramatu walki z komunizmem. Grecja stała się więc krajem „frontowym” i ta kalkulacja
kazała politykom greckim wierzyć, iż kraj ma nieograniczony kredyt zaufania Zachodu
oraz kredyt we właściwym tego słowa znaczeniu.
30
31
32
G. Tassiopoulos, Introducing Gaullism to Greece, [online] http://www.lse.ac.uk/europeanInstitute/
research/hellenicObservatory/CMS%20pdf/Events/2011‑5th%20PhD%20Symposium/Tassiopoulos.pdf, 23 VII 2015.
J.S. Koliopoulos, T.M. Veremis, Greece. The Modern Sequel…, s. 172.
A. Vestopoulos, The Economic Dimensions of the Marshall Plan in Greece, 1947‑1952. The Origin of
the Greek Economic Miracle, Thesis PhD, London 2002, s. 89.
Politeja 4(43)/2016
99
Bezwarunkowa pomoc finansowa udzielona została w większości na wsparcie militarne, co w ogromnym stopniu odciążało budżet grecki, ale również na odbudowę
infrastruktury33. Wsparcie finansowe oraz mobilizacja przy odbudowie były niezwykle ważnymi impulsami wzrostu, ale jak zauważa jeden z autorów, na bazie tej poprawy dokonała się istna „rewolucja rosnących oczekiwań”34. Nie byłoby to zaskoczeniem
w żadnym społeczeństwie, jednak w Grecji te oczekiwania rosły w tempie, w którym
gospodarka nie mogła ich zaspokoić. Poprawa sytuacji gospodarczej oraz żywe związki polityczne z Zachodem powodowały, że Grecy byli przekonani, że są częścią uprzemysłowionego, bogatego świata, albo im się wydawało, że są35. W tym samym czasie,
w roku 1952, został opublikowany raport Kyriakiosa Warwareosa, szefa Banku Grecji,
o kierunkach rozwoju gospodarczego kraju. Warwareos ostrzegał ówczesny rząd Nikolasa Plastirasa przed inwestowaniem w przemysł ciężki i sugerował lokowanie środków w rolnictwo, przemysł lekki, turystykę i flotę. Jednocześnie opowiadał się za etatyzmem, co w tamtym czasie i przy nastrojach społecznych w powojennej Europie było
czymś powszechnym36.
Jednak Grecja miała nieustabilizowane i niespłacone długi jeszcze sprzed II wojny
światowej, zaciągnięte we Francji, Wielkiej Brytanii i Stanach Zjednoczonych. Karamanlis musiał więc studzić oczekiwania społeczne, zwłaszcza że Grecja potrzebowała
nowych kredytów. Inflacja w latach 1956‑1958 była niska, a ceny stabilne. Przychody
budżetu między rokiem 1955 a 1961 wzrosły o 65%, ale wzrost per capita był mniejszy:
w 1961 r. wyniósł 354 dolarów (w 1955 r. 250 dolarów), a we Francji w tym czasie wyniósł 1030 dolarów, w RFN 1060 dolarów37. Z punktu widzenia przywództwa Karamanlisa istotne było to, iż potrafił pobudzić nadzieję, podnieść wskaźnik optymizmu,
tworząc pozytywną atmosferę dla stosunków społecznych, ale i powściągać roszczenia.
Na wiecu politycznym w Salonikach Karamanlis powiedział roztropnie, iż musimy najpierw wytworzyć bogactwo, zanim zabierzemy się do jego bardziej sprawiedliwego podziału38. Grecy czuli, iż kraj się odradza, i choć były problemy, to nie było wtedy gruntu dla
komunistycznej ani populistycznej (jeszcze) propagandy.
W zakresie polityki makro Karamanlis postawił sobie dwa wielkie cele: zapewnić
Grecji bezpieczeństwo oraz wzrost gospodarczy. Skupmy się na tym pierwszym, jako że
ów drugi cel jest bliski wszystkim odpowiedzialnym politykom w każdym kraju. Kara33
34
35
36
37
38
W wyniku wojny domowej zniszczonych zostało m.in. 746 mostów drogowych i 438 kolejowych.
K. Young, The Greek Passion. A Study in People and Politics, London 1969, s. 262.
Tamże, s. 281.
Tamże, s. 282.
J.S. Koliopoulos, T.M. Veremis, Greece. The Modern Sequel…, s. 172‑173. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w latach 20. XX w. politycy greccy również nie byli przekonani do rozwoju przemysłu. Według
nich ekonomiczny rozwój Hellenizmu nie zależy tak bardzo od produkcji dóbr, jak od handlu i „emigracji za granicę” [sic]. Niewątpliwie politycy mieli na uwadze problem ogromnej liczby uchodźców z
Anatolii, którym państwo greckie nie było w stanie pomóc, i stąd myśl o emigracji tej ludności. M. Mazower, Greece and the Inter‑War Economic Crisis, Oxford 1991, s. 279.
K. Young, The Greek Passion…, s. 283.
Tamże, s. 284.
100
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
manlis wykorzystywał dobre relacje ze Stanami Zjednoczonymi, ale pragnął, aby Grecja
stała się częścią zjednoczonej Europy, przystąpiła do EWG, bo to skonsolidowałoby jej
niepodległość. Ponadto otoczona przez wrogów, ciągle zagrożona przez jakiś lokalny
konflikt, czułaby się pewniej, gdyż wojna przeciwko niej nie mogłaby się dokonać bez
wszczynania wojny europejskiej; do tego dochodziła sprawa Cypru39 (z tego też względu po powrocie na stanowisko premiera w 1974 r. Karamanlis bardzo zaangażował się
w uzyskanie dla Grecji członkostwa w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej40).
Konkurentem prawicy Karamanlisa na greckiej scenie polityczne była, co oczywiste, lewica, ale jej najważniejszym ugrupowaniem stała się Unia Demokratyczna (DE),
łącząca wiele małych formacji o nachyleniu lewicowym, z Giorgiosem Papandreou na
czele. Jej lider urodził się w 1888 r. na Peloponezie, jako syn greckiego popa. Studiował prawo oraz nauki polityczne na uniwersytetach w Atenach i Berlinie, brał udział
w wojnach bałkańskich 1912‑1913, a w czasie I wojny światowej, podczas „schizmy narodowej”, przyłączył się do obozu Eleftheriosa Wenizelosa. W czasie II wojny światowej
Papandreou opuścił kraj i przyłączył się do wenizelistów, którzy w Egipcie utworzyli
rząd na uchodźstwie, by w roku 1944 stanąć na jego czele (aż do końca wojny). Był więc
politykiem o dużym doświadczeniu.
W wyborach w 1956 r. postanowił wystartować jako jeden z liderów (obok Sofoklisa Wenizelosa i Joannisa Passalidisa – reprezentanta lewej strony EDA) bardzo niejednorodnej koalicyjnej Liberalnej Unii Demokratycznej (FIDA). Wprawdzie ERE Karamanlisa wygrała, ale lewica również odniosła sukces, stając się przeciwwagą dla prawicy
(132 mandatów do 165). Zapowiadało to ukształtowanie na greckiej scenie politycznej
dwóch głównych siły dających nadzieję na stabilny system dwupartyjny. Jednakże przekształcenia na lewej stronie sceny politycznej nie zakończyły się i w roku 1961 r. Papandreou wystartował do wyborów na czele już własnego ugrupowania (a nie federacji, jak
Unia Demokratyczna) pod nazwą Unia Centrum (EK). Niewątpliwie ten doświadczony polityk przyjął nową strategię, a mianowicie ewolucji w stronę nowoczesnej struktury partyjnej, organizacji masowej, z formalnym członkostwem, krajowymi konwencjami, profesjonalnymi kadrami itd. Starał się związać silnie swoją partię z elektoratem
miejskim, który obejmował duży komponent migrującej do miast po II wojnie światowej ludności wiejskiej, podatnej na hasła populistyczne. Ponadto próbował organizować
partię na liniach wertykalnych (od przedstawicieli administracji lokalnej do centralnej)
i horyzontalnych (pracownicy najemni, kobiety, młodzież). Do tego dochodził jego niewątpliwy talent oratorski41 i demagogiczne skłonności. Jednak cechy te – jako przywódcy politycznego – osłabiał egoistyczny charakter Giorgiosa Papandreou oraz duża rezerwa, z jaką traktował ludzi. Krąg jego zaufanych osób był bowiem bardzo ograniczony42,
39
40
41
42
M. Minotos, The Content of the Konstantinos G. Karamanlis Archive: its European Dimension, „Revista
General de Información y Documentación” 2008, nr 18, s. 246.
Tamże, s. 247.
K. Young, The Greek Passion…, s. 299. D.H. Close, Greece since 1945…, s. 105.
D. H. Close, Greece since 1945…, s. 102‑103. G. Papandreou lubił wygodę i nawet posiedzenia jego
gabinetu częściej odbywały się w jego willi 20 km od Aten niż w budynku Rady Ministrów.
Politeja 4(43)/2016
101
dlatego autorytet Papandreou nie dorównywał w partii temu, jaki posiadał w ERE Karamanlis43.
To, co wiązało obu polityków (Karamanlisa i Papandreou), to narodowa „mitologia
cierpienia”. Wizerunek małego narodu, nośnika cywilizacji, ciągle zagrożonego przez
barbarzyńców głęboko przeniknął grecką świadomość. Istniało narodowe przekonanie,
iż porażki kraju są skutkiem działania chciwych sąsiadów, perfidnych mocarstw i zdrajców44. Karamanlis już po wyjeździe z kraju w 1963 r. oskarżał mocarstwa zachodnie
o dyskryminację Greków podczas niekończącej się gry politycznej wokół rozpadającego się imperium osmańskiego. W jego opinii „katastrofa anatolijska”, czyli przegrana
wojna z Turcją 1921‑1922, była nie tylko skutkiem błędów greckich, ale także „zdrady” aliantów. Podobnie Papandreou twierdził, iż ludzie są głęboko przekonani o wiarołomstwie „zagranicznych protektorów” i „rodzimych zdrajców”45. Zatem narodowa
interpretacja dziejów była podobna zarówno u przywódcy prawicy, jak i lewicy, a to
w pewnym stopniu rzutowało na politykę obu obozów politycznych, przede wszystkim
w zakresie polityki zagranicznej.
Wybory w maju 1958 r. wygrała ponownie prawica, ale Karamanlis musiał wcześniej stoczyć walkę z wewnętrzną opozycją w partii46. ERE uzyskała 173 mandaty na
łączną liczbę 300. Jednak coraz trudniej było Karamanlisowi utrzymać jedność w dość
zróżnicowanej centroprawicy. Dlatego przed upływem kadencji parlamentu odbyły się
następne wybory, w październiku 1961 r., które ponownie dały zwycięstwo ERE, ale
opozycja zakwestionowała ich wynik. Ustalono bowiem, iż w trakcie wyborów doszło
do fałszerstw, nadużyć i nieprawidłowości. Grupa oficerów, zwolenników Karamanlisa, w porozumieniu z policją w ramach „Planu Perykles” dopuściła się nadużyć wyborczych, choć sam premier w to nie był zamieszany. Spowodowało to ogłoszenie przez
Giorgiosa Papandreou „bezlitosnej walki” z prawicą, do której przyłączyli się komuniści, zarówno w kraju, jak i na emigracji. Pozycja Karamanlisa zaczęła słabnąć47.
Rok 1963 zachwiał podstawami rządu Karamanlisa. W kwietniu w Salonikach doszło do zabójstwa znanego posła z ramienia lewicy Giorgiosa Lambrakisa, niezwykle
popularnego greckiego olimpijczyka, pacyfisty i profesora medycyny na miejscowym
uniwersytecie. Był to ogromny wstrząs dla opinii publicznej, a jego pogrzeb zgromadził 500 tys. ludzi48. Zamachu dokonali bojówkarze skrajnej prawicy49, ale o „moralne”
przyzwolenie na jego śmierć oskarżono rząd Karamanlisa. Ponadto stosunki premiera
z królem Pawłem I, a szczególnie z królową Fryderyką stawały się coraz gorsze (chodziło
43
44
45
46
47
48
49
Tamże, s. 100.
I.D. Stefanidis, Stirring the Greek Nation…, s. 15
Tamże; A Greek Tragi‑Comedy, „The Economist” 1989, 14 I.
Dwóch ministrów i 13 posłów opuściło premiera, oficjalnie z powodu jego chęci przywrócenia ordynacji proporcjonalnej, a de facto, bo spiskowali przeciwko niemu. K. Young, The Greek Passion…,
s. 280.
D.H. Close, Greece since 1945…, s. 104‑105.
Tamże, s. 105.
Został celowo uderzony pałką w głowę przez motocyklistę i po kilku dniach zmarł.
102
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
o posag dla księżniczki Ireny), mimo wcześniejszego poparcia monarchy dla wysiłków
ERE w odbudowie kraju50. Winą za fałszerstwa wyborcze król chciał obciążyć bezpośrednio Karamanlisa. Poza tym premier chciał zmienić konstytucję w duchu bardziej
demokratycznym, czemu król był przeciwny (w końcu to Karamanlis przeprowadził
referendum w sprawie zniesienia monarchii w grudniu 1974 r.). Do tego doszły wstrząsy spowodowane skandalami seksualnymi, w które zamieszany był m.in. arcybiskup
Iākōbos III, głowa greckiego kościoła prawosławnego51. Ponadto po świecie rozlewała
się szeroko akcja komunistów greckich, wspieranych taktycznie przez Moskwę, przeciwko rządowi Karamanlisa i Grecji jako części świata zachodniego52. Był to element
owej „bezlitosnej walki” z prawicą53.
Chcąc wzmocnić instytucje państwa, zagrożone – jak uważał – przez ekstremistów,
Karamanlis zaproponował utworzenie jakby drugiej izby parlamentu przez ukształtowanie wewnątrz Izby rodzaju senatu w postaci 15 wybitnych przedstawicieli życia
publicznego, bez afiliacji partyjnych, których wyłonienie odbywałoby się w wyborach
ogólnonarodowych, a nie w okręgach. Aczkolwiek istniała dość powszechna zgoda co
do konieczności reform konstytucyjnych, Unia Centrum i neokomuniści (EDA) zapowiedzieli bojkot wszelkich reform parlamentarnych z powodu fałszerstw wyborczych w roku 1963, pozbawiających tę legislatywę prawa do decyzji w tym zakresie54.
W czerwcu 1963 r. Karamanlis w końcu ustąpił i wyjechał z kraju. Po kilku miesiącach
przyjechał wprawdzie na listopadowe wybory parlamentarne, ale po przegranej ERE
oddał władzę w partii w ręce Panagiotisa Kanellopoulosa i tym razem opuścił Grecję
na 11 lat (przebywał w Paryżu)55. Rozpoczął się okres wstrząsów politycznych, których
kulminacją stał się zamach stanu „czarnych pułkowników” w kwietniu 1967 r.56
Przyspieszone wybory po upadku rządu Karamanlisa dawał szansę jego wielkiemu
konkurentowi Giorgiosowi Papandreou. Wybory parlamentarne przeprowadzone 3 listopada 1963 r. przyniosły wprawdzie zwycięstwo Unii Centrum (138 mandatów EK
do 132 ERE), ale rząd stworzony przez Papandreou nie miał większości i konieczne
były nowe wybory, które odbyły się 16 lutego 1964 r. Stały się one sukcesem zjednoczonej przez Papandreou lewicy, która uzyskała 171 mandatów57. Zwycięstwo EK oznaczało głęboki zwrot w polityce wewnętrznej i stało się rozpoznawalnym znakiem początku polityki „dynastii Papandreou”. W wyborach lutowych do parlamentu dostał
się bowiem syn premiera Andreas, a niebawem ojciec zatrudnił go jako ministra bez
teki w kancelarii premiera. Andreas Papandreou przez poprzednich 25 lat przebywał
50
51
52
53
54
55
56
57
K. Young, The Greek Passion…, s. 290‑292.
Iākōbos III pełnił funkcję tylko 12 dni (13‑25 I 1962 r.). G.A. Kourvetaris, Studies…, s. 69.
D.H. Close, Greece since 1945…, s. 104‑105.
K. Young, The Greek Passion…, s. 291‑292.
Tamże, s. 295.
T.S. Pappas, The Transformation of the Greek Party System since 1951, „West European Politics” 2003,
Vol. 26, nr 2, s. 92, [online] http://dx.doi.org/10.1080/01402380512331341121.
G.A. Kourveratis, Studies…, s. 69.
Politeja 4(43)/2016
103
w USA, otrzymał obywatelstwo amerykańskie, ożenił się z Amerykanką i był profesorem ekonomii na uniwersytetach Harvarda i w Berkeley. Niebawem stało się o nim głośno, jednak nie z powodu efektów jego pracy.
W latach 1964‑1965 nastąpiła konsolidacja wyborców lewicy wokół programu reform zaproponowanych przez Unię Centrum, które w skrócie można nazwać filozofią
wzrostu przez nieograniczone wydatki, ale za cenę wielkiego zadłużenia zagranicznego
oraz inflacji. Jednak, jak zauważyli ówcześni obserwatorzy, Giorgios Papandreou tak
długo był w opozycji, iż będąc premierem, był czasami „w opozycji” wobec samego siebie. Pojawiał się w parlamencie, aby ciskać gromy i wygłaszać płomienne oracje (lubił
„zakołysać tłumem”), ale z rzeczywistym rządzeniem miało to mało wspólnego58.
Unia Centrum, podobnie jak Narodowa Unia Radykalna, nie uwolniła się od
ugruntowanych stosunków społecznych i postrzegania państwa jako całkowicie służebnego wobec stosunków klientelistycznych, wprost przeciwnie. Oba ugrupowania różniły się w podejściu do wykorzystywania zasobów państwowych w ramach klientelizmu. Karamanlis oferował jakąś formę ograniczenia klientelizmu, dystrybuował pewne
przywileje i wsparcie do grup, które z nim sympatyzowały. Przy czym starał się utrzymać w ryzach zarobki oraz przeciwdziałać nadmiernym protestom pracowniczym, stosując restrykcyjne przepisy dla działalności związków zawodowych. Natomiast Giorgios Papandreou i Unia Centrum stali się forpocztą nowej greckiej polityki i nowego
klientelizmu. Po dojściu do władzy Papandreou zapowiedział podwyżkę zarobków niemal dla wszystkich, od robotników komunalnych przez wojsko po niższy kler Kościoła
prawosławnego59. Równie istotne stały się przywileje dla parlamentarzystów. Premier
zdecydowanie podniósł im wynagrodzenie (było wolne od podatku), zagwarantował
darmowy transport wewnątrz kraju i za granicę (gdy korzystali np. z państwowych
środków komunikacji), darmowe telefony, telegramy itp.60 Oprócz wzrostu płac w sektorze publicznym (dominującym), o którym wspomniano, Papandreou podniósł ceny
na produkty rolne, podniósł wysokość emerytur, wydłużył okres obowiązkowego nauczania z sześciu do dziewięciu lat i wprowadził darmowe posiłki dla dzieci w szkołach podstawowych. Zniósł opłaty za szkolnictwo średnie i wyższe, co spowodowało
znaczny wzrost liczby studentów, a ten z kolei pociągnął za sobą wzrost zatrudniania
kadry akademickiej. Ogólnie wydatki na edukację rosły o jedną trzecią w ciągu roku, by
w 1967 r. osiągnąć poziom 11,6% budżetu61. Na tak szeroki program wydatków Grecji
nie było stać, dlatego jedyną formą jego finansowania musiały być kredyty zagraniczne,
których spirala od tego momentu zaczęła się nakręcać, a wraz z nim również inflacja62.
Polityka Papandreou musiała się odbić na inwestycjach zagranicznych. Od początku
odbudowy gospodarczej ich wskaźniki rosły: w roku 1955 wynosiły 3,4%, w 1958 – 8%,
a w 1963 wzrost skokowy – 24%, w 1965 osiągnęły najwyższy poziom – 31,8%, po czym
58
59
60
61
62
K.R. Legg, Politics…, s. 155‑156.
D. H. Close, Greece since 1945…, s. 107.
104
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
nastąpił spadek63. Trudno to inaczej wytłumaczyć niż jako skutek poluzowania polityki
finansowej i znacznego wzrost płac zastosowany przez rząd premiera Papandreou.
Jednak sytuacja polityczna zaostrzyła się, ponieważ prasa zaczęła atakować premiera za nepotyzm i brak realnych celów rządzenia. 5 marca 1964 r., krótko po wyborach
parlamentarnych, zmarł król Paweł I i na tron wstąpił jego syn Konstantyn II. Już po
roku doszło do zatargu między królem a premierem, w związku z wykryciem lewicowego sprzysiężenia w armii pod nazwą ASPIDA. Papandreou zażądał od króla przekazania mu Ministerstwa Obrony w celu przeprowadzenia czystek w wojsku, ale wobec…
oficerów rojalistów. Król się nie zgodził, jako że była to, jego zdaniem, próba zatuszowania skandalu, ponieważ w spisek zamieszany był syn premiera Andreas Papandreou.
W związku z tym w lipcu 1965 r. król w końcu udzielił premierowi dymisji64. Rozpoczął się kryzys polityczny, a na czele rządu stanął dysydent z Unii Centrum, Stefanos
Stefanopoulos (przy poparciu ERE Karamanlisa), który pełnił urząd przez 15 miesięcy,
do grudnia 1966 r. Na maj zostały wyznaczone nowe wybory, ale 21 kwietnia 1967 r.
grupa pułkowników dokonała bezkrwawego zamach stanu, bez wiedzy i akceptacji króla. Próbował on nawet wzniecić kontrprzewrót, bez skutku, i ostatecznie w grudniu
1967 r. monarcha wyjechał do Włoch. Władzę objęła junta, na czele której stanęli gen.
Stylianos Pattakos i płk. Georgios Papadopoulos. Próbowali oni rządzić przy pomocy
sterowanego przez siebie rządu cywilnego, dokonują czystek w wojsku, na uniwersytetach, w administracji. Ich ofiarami byli ludzie związani z lewicą. Aresztowano byłego
premiera Papandreou i jego syna Andreasa. Wkrótce zostali wypuszczeni z aresztu, ale
Giorgios Papandreou zmarł 1 listopada 1968 r. w wieku 80 lat. Dyktatura wojskowa
w latach 1967‑1974 pogłębiła podziały w społeczeństwie greckim65.
LATA 1974‑1996
Odbudowa demokracji po roku 1974 dawała szansę na narodową zgodę, ale paradoksalnie spotęgowała negatywne tendencje w greckiej polityce. Ukształtował się dwie
nowe‑stare partie, które zagospodarowały scenę polityczną na następne kilkadziesiąt
lat. Nowa Demokracja (ND) został utworzona przez weterana greckiej sceny politycznej i najbardziej przewidywalnego, charyzmatycznego przywódcy politycznego Konstandinosa Karamanlisa. Wrócił do kraju po upadku junty, wezwany przez zwolenników jego nurtu politycznego, aby odbudować demokrację. 26 września 1974 r. ogłosił
powstanie nowej partii, ale nie miała to być reaktywacja ERE, Karamanlis bowiem starał się nadać swemu ruchowi nowego ducha i odmłodzić kadry66. W deklaracji założy63
64
65
66
Nie jest zasadne szersze omówienie kryzysu politycznego, jaki doprowadził do utworzenia rządów militarnych w Grecji.
W literaturze polskiej próbę analizy działalności greckiej prawicy po 1974 r. podjął T. Gajowniczek,
Nea Dīmokratia – historia i przyszłość greckiej prawicy, [w:] Prawica w Polsce i na świecie w XX i XXI
Politeja 4(43)/2016
105
cielskiej wskazał na konieczność zbudowania w Grecji nowej demokracji (stąd nazwa),
obrony Grecji przed komunizmem i faszyzmem oraz harmonizacji systemu rządów
z warunkami greckiej rzeczywistości. To ogólne stwierdzenie odzwierciedlało brak ideologicznych przesłanek w deklaracji założycielskiej nowej partii67.
Odmłodzenie greckiej prawicy potwierdziło się w wyborach parlamentarnych w listopadzie 1974 r., jako że aż 136 posłów z ramienia jego partii uzyskało po raz pierwszy mandat poselski. Karamanlis zyskał również poparcie w nowych środowiska, m.in.
w robotniczych okręgach wyborczych w Atenach68. Przywódca ND stanął w obliczu
poważnych wyzwań po okresie rządów pułkowników. Musiał odpowiedzieć na społeczne oczekiwania, aby rozliczyć winnych, a z drugiej strony zdawał sobie sprawę z siły
politycznej wojska69 oraz jego roli w polityce zagranicznej. Konflikt z Turcją (zajęcie
Cypru północnego w 1974 r., wybuch kryzysu z turecką prowokacją na Morzu Egejskim w 1976 r. – wysłano statek poszukujący złóż ropy naftowej) powodował, że budżet obrony urósł do 20% ogólnych wydatków państwa70. Jednocześnie Karamanlis natychmiast po powrocie, w sierpniu 1974 r., nawiązał regularne kontakty dwustronne
z EWG, których celem było oczywiście członkostwo Grecji we wspólnocie71. Ponadto chciał uzyskać jakąś przeciwwagę dla wpływów amerykańskich w Grecji oraz nieco
zdystansować się od NATO. Zdecydował więc o zawieszeniu udziału Grecji w operacjach militarnych paktu. Jego celem było przede wszystkim zbliżenie z partnerami europejskimi, co potwierdzałoby pragnienie ugruntowania greckiej demokracji72.
Natomiast Andreas Papandreou stworzył PASOK – Ogólnogrecki Ruch Socjalistyczny, którego celem głównym było odsunięcie prawicy od władzy po długim okresie
rządów od 1952 r. Ideą przyświecającą przywódcy PASOK było stworzenie nowego
ruchu na bazie protestów przeciwko juncie, który skończyłby z frakcjami walczącymi
ze sobą w Unii Centrum przed 1967 r., a jednocześnie połączenie tych sił w bardziej
„mobilny” ruch, a nie partię, z zachowaniem jednak silnego osobistego przywództwa73.
Andreas Papandreou musiał połączyć trzy grupy wywodzące się z kontestacji rządów
prawicy: lewicowców, „technokratów” i oportunistów (tych pewnie najwięcej)74. De-
67
68
69
70
71
72
73
74
wieku, red. S. Chazbijewicz, M. Chełminiak, T. Gajowniczek, Olsztyn 2013, s. 207‑230, Studia Politologiczne – Uniwersytet Warmińsko‑Mazurski w Olsztynie. Instytut Nauk Politycznych, 3.
R. Clogg, Parties and Elections in Greece. The Search for Legitimacy, London 1987, s. 155‑156.
I. Nicolacopoulos, Elections and Voters, 1974‑2004: Old Cleavages and New Issues, „West European
Politics” 2005, Vol. 28, nr 2, s. 262, [online] http://dx.doi.org/10.1080/01402380500058886.
W lutym 1975 r. wykryto nowy spisek w armii greckiej.
R. Clogg, Historia Grecji nowożytnej, przeł. W. Gałąska, Warszawa 2006, s. 206‑207.
M. Minotos, The Content…, s. 247.
E. Karamouzi, Greece, the EEC and Cold War 1974‑1979. The Second Enlargement, Basingstoke 2014,
s. 19, Security, Conflict and Cooperation in the Contemporary World.
D. Dimitrakopoulos, A.G. Passas, The Panhellenic Socialist Movement and European Integration:
The Primary of the Leader, [w:] Social Democracy and European Integration. The Politics of Preference Formation, red. D. Dimitrakopoulos, Milton Park 2010, s. 204, [online] http://eprints.bbk.
ac.uk/5079/1/5079.pdf, 2 VIII 2015.
Tamże, s. 205.
106
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
klaracja z 3 września 1974 r. łączyła te oczekiwania. Jakkolwiek PASOK dystansował się
od komunistów, to jego hasła odzwierciedlały zarówno główne cele partii komunistycznej, jak i używaną przez nią retorykę. Tak szeroko poprowadzona formacja na lewej
stronie sceny politycznej nie uzyskała jednak w wyborach w 1975 r. dużego poparcia.
Zdobyła 13,6% głosów i ledwie 12 mandatów. Jeden z jej działaczy twierdził, iż wynik
był skutkiem obaw przed nowym zamachem stanu, przy wsparciu USA, gdyby w Grecji
zwycięstwo odniosła formacja lewicowa. Ale to nie wyjaśnia całkowicie tak marnego
wyniku ugrupowania Papandreou75.
Istotne z punktu widzenia analizy charakteru greckiego przywództwa politycznego będzie wskazanie, co szczególnie różniło oba ugrupowania. Były to silny antyamerykanizm i krytyka państw Europy Zachodniej ze strony PASOK i Papandreou za ich
dwuznaczny stosunek do reżimu pułkowników w Grecji76. Dla niego EWG była „kuzynką” Stanów Zjednoczonych i przez to w jego retoryce stała się „współwinna”, jako
że nie dość aktywnie przeciwdziałała rządom junty. Nowa Demokracja entuzjastycznie
odnosiła się do EWG i umiarkowany do polityki USA (przez wzgląd na opinię publiczną). W 1979 r. w czasie kampanii referendalnej Andreas Papandreou poparł wprawdzie
członkostwo Grecji w EWG, ale warunkowo. Gdy Karamanlis głosił, iż Grecja należy do Europy, Papandreou ripostował: Grecja należy do Greków77. Do ataku na EWG
przystąpił, gdy PASOK przejął władzę w 1981 r. Zażądał renegocjacji traktatu o członkostwie, aby uwzględnić socjo‑ekonomiczną strukturę Europy Południowej. W konsekwencji jego działań rzeczywiście nastąpiła korekta w alokacji środków wspólnotowych
w ramach Śródziemnomorskiego Programu Integracji i Grecja jako całość, a we Włoszech i Francji niektóre regiony, objęta została programem nadzwyczajnej pomocy78.
Ważne jest również to, co łączyło programowo Andreasa Papandreou z grecką prawicą,
niezależnie od różnic w programach społeczno‑ekonomicznych, a zwłaszcza w retoryce. Był to grecki nacjonalizm o ostrzu antytureckim79.
Niewątpliwie po roku 1974 zaczął się nowy etap życia politycznego, ale pewne stałe
tendencje w polityce i kulturze politycznej zachowały się nienaruszone. Zapoczątkowany został bowiem okres nowej formy klientelizmu – klientelizmu partyjnego80. Zjawisko to było formą przekształcenia dawnych relacji zwanych klientelizmem w nowy, bardziej umasowiony typ. Trzeba jednocześnie podkreślić, iż podwaliny pod ten nowy typ
75
76
77
78
79
80
T. Kotsaka‑Kalatzidaki, The Human Geography of PASOK 1974‑1979, 2005, s. 6, [online] http://
www.lse.ac.uk/europeanInstitute/research/hellenicObservatory/pdf/2nd_Symposium/Theodora_
Kotsaka_paper.pdf, 23 VII 2015.
D. Dimitrakopoulos, A.G. Passas, The Panhellenic Socialist Movement…, s. 206‑207.
J.L. Bacas, Greek Attitudes Towards EU Inclusion: Controversial Discourses of Belonging, „Ethnologia
Balcanica” 2004, Vol. 8, s. 8.
Tamże, s. 208‑209. Spowodowało to, iż dochody greckiego rolnika pochodzące z subsydiów europejskich rosły o 15% rocznie w latach 1981‑1985, gdy w innych krajach WE wyniosło to 1,9%.
Za jedną z przyczyn narodzin PASOK autorzy uznają konflikt z Turcją wokół Cypru i antyamerykanizm wywołany poparciem USA dla Turcji w tej sprawie. G.A. Kourveratis, Studies…, s. 374.
D. Charalombis, N. Demertzis, Politics and Citizenship in Greece: Cultural and Structural Facts, „Journal of Modern Greek Studies” 1993, Vol. 11, s. 229.
Politeja 4(43)/2016
107
klientelizmu zostały położone jeszcze podczas krótkich rządów Giorgiosa Papandreou
w latach 1964‑1965, kiedy nastąpiła prawdziwa erupcja obietnic oraz aktywnych działań ku ich zaspokojeniu. To Papandreou rozpoczął politykę populizmu na dużą skalę,
choć był on już obecny w polityce greckiej (m.in. tzw. populizm konserwatywny premiera Papagosa). Tropem klientelizmu partyjnego poszły oba ugrupowania polityczne,
skutkiem czego nastąpiła – jak podkreślają autorzy jednej z analiz – „prywatyzacja publicznego” i „upublicznienie prywatnego”, charakterystyczne nastawienie we współczesnej greckiej kulturze politycznej81.
Tutaj dotykamy istotnego aspektu przywództwa politycznego w Grecji drugiej połowy XX w. Rozwój demograficzny państwa, nowy poziom urbanizacji (dużych miast
niewiele, ale wielkie, ze specyficzna ludnością82), „rewolucja oczekiwań i roszczeń” wraz
z pierwszymi wyraźnymi oznakami ożywienia gospodarczego w latach 50. (pomoc i pożyczki zagraniczne) spowodowały, że dawny klientelizm stracił rację bytu. W masowym
społeczeństwie, w dobie masowej komunikacji klientelizm grecki został zdepersonalizowany, musiał porzucić dawne, „intymne” formy relacji jednostek i małych grup ze
swym patronem, a przeszedł na poziom masowych deklaracji przynależności do grup
interesu klientelistycznego, aktywnego członkostwa w partii lub chociażby demonstracyjnej aktywności w procesie wyborczym83. Najskuteczniejszą formą mobilizacji mas
w ramach nowej formy klientelizmu stał się populizm.
Trzeba podkreślić, iż greckie przywództwo polityczne w drugiej połowie XX w. cechowało się relatywnie słabym fundamentem ideowym, bo za taki nie można uznać
wskazanego już populizmu. Był on rodzajem strategii – zwłaszcza premiera Andreasa Papandreou – która podkopała dotychczasowy klientelizm i zastąpiła go wyższą,
masową, anonimową formę klientelizmu partyjnego84. Dało to w efekcie, po 1981 r.,
„preferencyjny system regulacji politycznych” wsparty na kredytach zagranicznych. Od
tej pory wzrost poziomu życia Greków i rozwój państwa został uzależniony nie tylko
od wartości wytworzonej w kraju, ale przede wszystkim od pomocy i kredytów zagranicznych85. Tym można tłumaczyć wielkie poparcie społeczeństwa greckiego dla członkostwa we EWG w latach 80., mimo początkowego sceptycyzmu, kiedy to, skutkiem
przepływu środków z zagranicy, nastąpił niezwykły wzrost dochodów86. Jednocześnie
81
82
83
84
85
86
Tamże, s. 224.
Migracje do miast nie spowodowały utworzenia gett chłopskich ani wzrostu przestępczości, ale chłopi
w niewielkim stopniu przekształcili swoje „familiarne” zachowania i wiejskie zwyczaje. J.S. Koliopoulos, T.M. Veremis, Greece. The Modern Sequel…, s. 156
Tamże, s. 155. Obie partie wydawały po wyborach zaświadczenia dla lokalnych organizacji partyjnych
o zaangażowaniu danej osoby w akcję wyborczą z poleceniem znalezienia dla niej zatrudnienia w jakieś komórce administracji. M. Samatas, Debureaucratization Failure in Post‑Dictatorial Greece: A Sociopolitical Control Approach, „Journal of Modern Greece Studies” 1993, Vol. 11, nr 2, s. 201, [online]
hhtp://dx.doi.org/10.1353/mgs.2010.0194.
Tamże, s. 68.
D. Charalombis, N. Demertzis, Politics and Citizenship…, s. 229.
W roku 1981 r. 38% Greków uznawało członkostwo w EWG za coś pozytywnego, a 21% było temu
zdecydowanie przeciwne. W roku 1991 73% społeczeństwa greckiego oceniało obecność Grecji we
108
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
młodzi ludzie zaczęli bardziej zainteresować się dobrze płatną posadą rządową niż podnoszeniem swoich kwalifikacji oraz szukania szansy na sukces jako przedsiębiorcy87.
Klientelizm partyjny wymagał całkowitego panowania partii nad państwem. Zarówno „neosocjalistyczny” PASOK, jak i „neoliberalna” Nowa Demokracja zwalczały
organy nadzorujące administrację. Premier Karamanlis w roku 1975 zlikwidował Najwyższą Radę Służby Cywilnej, która jako centralna agenda ustalała zasady rekrutacji
do służby cywilnej. Zadanie to powierzono teraz Urzędowi Rady Ministrów i bezpośrednio kancelarii premiera. Po roku 1981 premier Andreas Papandreou zlikwidował
Państwową Radę Legislacyjną, jako przejaw nadmiernej biurokracji, a jej miejsce zajęli
indywidualni pełnomocnicy i konsultanci przy każdym ministrze88.
Oczywiście polityka obu liderów była wyrazem instytucjonalnej akceptacji zasad
klientelizmu partyjnego89. Społeczeństwo greckie – jak już wspomniano – stało się
bardziej masowe i anonimowe przez rozwój demograficzny i żywiołową migrację do
miast90, dlatego relacje wyprowadzone z typowego dla XIX w. modelu stosunków społecznych, w tym system patron‑klient, musiały ulec zmianom. Nie zmieniło się jednak
postrzeganie państwa jako głównego pracodawcy i jego rola socjalna w odczuciach społecznych pozostawała nadal kluczowa.
Obaj politycy rozumieli to bardzo dobrze, z tym że Karamanlis robił to pod wpływem elektoratu swojej partii oraz tradycji, natomiast Andreas Papandreou tylko rozwinął linię ojca zapoczątkowaną w roku 1964 – linię agregacji populizmu i klientelizmu
partyjnego – i wprost antycypował oczekiwania wyborców91. Dodał tylko dużą dozę
cynizmu. Nie był on obcy również innym politykom greckim. Niektórzy badacze greccy podkreślają, iż cynizm polityczny jest immanentną częścią kultury politycznej w tym
kraju92 (prowadzenie, jak to określano, „bezlitosnej walki” z prawicą nie przeszkadzało
87
88
89
90
91
92
Wspólnocie jako coś dobrego, a jedynie 6% było przeciwnego zdania. Na pytanie, czy Grecja jest beneficjentem członkostwa w EWG, w 1984 r. 54% respondentów odpowiedziało tak, a w 1991 już 73%.
The Intergovernmental Conference on Political Union. Institutional Reforms, New Policies, and International Identity of the European Community, red. F. Laursen, S. Vanhoonacker, Dordrecht 1992, s. 85,
Professional Research Paper.
I.N. Grigoriadis, Greek Tragedy, „World Policy Journal” 2011, Vol. 28, nr 2, s. 103, [online] http://
dx.doi.org/10.1177/0740277511411665.
M. Samatas, Debureaucratization Failure…, s. 204‑205.
Tamże, s. 203
Znamienny jest wskaźnik przyrostu liczby mieszkańców Aten: w roku 1896 było to 80 tys. na ogólną
liczbę mieszkańców Grecji wynoszącą 2,4 mln, w 1951 r. już 1,378 mln wobec 8,5 mln całej populacji
Greków, w roku 2001 już 4 mln na ogólną liczbę 10 mln. J.S. Koliopoulos, T.M. Veremis, Greece. The
Modern Sequel…, s. 154.
E. Tsakolotos, The Political Economy of Social Democratic Economic Policies: The Pasok Experiment
in Greece, „Oxford Review of Economic Policy” 1998, Vol. 14, nr 1, s. 117, [online] http://dx.doi.
org/10.1093/oxrep/14.1.114.
D. Charalombis, N. Demertzis, Politics and Citizenship…, s. 221, 230‑231. Autorzy jednocześnie
wskazują, iż mimo cynizmu i politycznej alienacji polityków większości uczestników systemu klientelistycznego to nie przeszkadzało, gdyż jedynie przez aktywną partycypację można było osiągnąć indywidualne cele ekonomiczne. Tamże.
Politeja 4(43)/2016
109
Giorgiosowi Papandreou zwrócić się do premiera Karamanlisa z prośbą o zatrudnienie
jego syna Andreasa w agendzie planowania gospodarczego z pensją 2 tys. dolarów miesięcznie, a trzeba pamiętać, że wówczas siła nabywcza dolara była wielokrotnie większa
niż dziś. Ponadto, jako że Andreas był obywatelem USA, zatrudnienie go miało nie
podlegać prawu podatkowemu Grecji93).
Przed liderami dwóch głównych partii stał problem, czy modernizować społeczeństwo, czy pozostać w „systemie kontroli socjopolitycznej”94 – desygnatu klientelizmu
politycznego. Wprawdzie zarówno Karamanlis, jak i Andreas Papandreou deklarowali
debiurokratyzację, nie byli jednak w stanie wyrzec się interesów klientów swoich partii
za cenę modernizacji administracji. Państwo w swych funkcjach stało się regulatorem
mechanizmu oraz pierwotnym środkiem do uczynienia klientelizmu możliwym pod
reżimem formalnej demokracji parlamentarnej. System patron‑klient (partia‑wyborca)
wydawał się oferować elektoratowi jedyny wiarygodny sposób włączenia w mechanizmy
paternalistycznego państwa. Nawet sektor prywatny stał się zależny od państwa, którego
funkcje gospodarcze zastępowały logikę rynku (ulgi podatkowe, dopłaty, protekcjonizm,
zamówienia rządowe itp.)95. Z drugiej strony można zaobserwować dziwne zjawisko
w działalności obu polityków. Gdy w latach 50. Karamanlis odnosił sukcesy w odbudowie kraju, czynił to jako polityk konserwatywny, ale po upadku junty w 1974 r. obrał
drogę liberalizacji i wejścia do Wspólnoty Europejskiej96. Andreas Papandreou jakby odwrotnie, rozpoczął działalność polityczną jako radykał, przeciwnik konserwatywnego
porządku, a jako wieloletni premier (1981‑1989, 1993‑1996) zdeklarował się właściwie
jako tradycjonalista petryfikujący społeczne zachowania, który de facto „zakonserwował” greckie społeczeństwo na następne dekady97. Nadzwyczajna, paternalistyczna rola
państwa, wyrzeczenie się prywatyzacji i konkurencji na rynku, wspieranie neonacjonalizmu stawiało Andreasa Papandreou paradoksalnie w roli obrońcy „starego porządku”.
Podczas walki wyborczej w 1981 r. lider PASOK prowadził kampanię pod hasłami
„hellenizacji greckiego państwa”, uzależnionego dotąd od zagranicy państwa Narodowej Demokracji Konstandinosa Karamanlisa. Zapowiedział, że nie będzie już uprzywilejowanych Greków i rozpocznie się transformacja prawicowego, oligarchicznego,
ekskluzywnego i autorytarnego państwa ND98. Jego argumentacja trafiła do przekonania wielu wyborcom, zwłaszcza tym poddawanym opresji przez rządy prawicowej ND.
Przy czym Papandreou, jako były „trockista” i polityk dość cyniczny, ubrał swoją politykę w szaty amorficznego socjalizmu. Według jednej z opinii program Papandreou sta93
94
95
96
97
98
M. Samatas, Debureaucratization Failure…, s. 189.
I.D. Stefanidis, Stirring the Greek Nation…, s. 21.
W dniu wejścia Grecji do Wspólnoty Europejskiej K. Karamanlis, już jako prezydent, wyjaśnił, że Grecja tak zdecydowała, ponieważ Europa nosi greckie imię i jest syntezą wartości. Grecja dała Europie
poczucie wolności, prawdy i piękna, Rzym dał koncepcję państwa i sprawiedliwości, a chrześcijaństwo
wiarę i miłość. C. Karamanlis, Why Greece Joined the European Union. Speech on the Entry of Greece
into the EU, 1 I 1981, [online] http://www.ellopos.net/politics/eu_karamanlis.html, 23 VII 2015.
110
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
nowił amalgamat populizmu, neonacjonalizmu, socjalizmu „trzeciego świata” i reform
legislacyjnych w stylu „new deal”99, według innej przeniósł demokrację ze sfery polityki
do sfery społecznej i ekonomicznej100. Andreas – jak zwykło się o nim mówić, w duchu
liberalno‑socjalistycznych stosunków międzyludzkich – odniósł przytłaczające zwycięstwo w wyborach 18 października 1981 r. Po zwycięstwie nastąpiła PASOK‑izacja państwa, tzn. podporządkowania jego struktur, obsady personalnej według lojalności wobec ruchu panhellenistycznego. Ponadto premier przeprowadził zmiany legislacyjne,
powiększając swoje uprawnienia w zakresie stanowienia prawa101.
Jednak jeszcze w maju 1980 r. Karamanlis został wybrany na prezydenta przez parlament zdominowany przez ND, co oznaczało kontynuację rywalizacji między dwoma
obozami także po zwycięstwie PASOK w 1981 r. Dla sojuszników z NATO Karamanlis był gwarancją pozostania Grecji na kursie polityki euroatlantyckiej, wobec coraz bardziej niezrozumiałych i niebezpiecznych kroków Andreasa Papandreou102.
Wspomniano o cynizmie Papandreou, jako że podczas ośmiu lat swoich pierwszych
rządów prowadził on werbalną i symboliczną walkę z USA, demonstrował swój antyamerykanizm, żądał usunięcia baz amerykańskich z Grecji, prowadził flirt z ZSRR i innymi krajami komunistycznymi (o Grecji mówiono wówczas, że jest państwem bloku
wschodniego w strukturze NATO103), ale jednocześnie nie wyprowadził kraju ze struktur Paktu Północnoatlantyckiego ani z EWG, mało tego, w tym samym czasie 8 września
1983 r. podpisał umowę międzyrządową o przedłużeniu funkcjonowania baz amerykańskich w Grecji na kolejne pięć lat. Postawa taka miała swoje podłoże historyczne –
zagrożenie ze strony Turcji. Obawa przed jej agresją albo ewentualnym przeniesieniem
tych baz do Turcji kazała premierowi inaczej patrzeć na obecność wojsk amerykańskich
w jego kraju104. Pogrom Greków w Stambule w 1955 r., turecka okupacja północnego
Cypru od 1974 r. oraz proklamacja Republiki Tureckiej Cypru Północnego w listopadzie 1983 r. obawy te wzmacniały i usprawiedliwiały dalszą obecność Amerykanów
w Grecji. Nie istniało wprawdzie bezpośrednie zagrożenie ze strony Turcji, ale wrogość
wobec niej była częścią narodowej ideologii wszystkich nurtów politycznych105.
Jak już wspomniano, modernizacja państwa nie zbiegła się z modernizacją społeczeństwa, a słaby sektor prywatny nie zapewniał dostatecznej liczby dobrych miejsc pracy,
wobec tego trwała ustawiczna presja społeczna na sektor publiczny. Monstrualnie rozdęta biurokracja stała się niewydolna i jednocześnie generowała olbrzymie koszty. Przy99
100
101
102
103
104
105
E. Tsakolotos, The Political Economy…, s. 118.
A Greek Tragi‑Comedy…
H. Kamm,Greek Parliament Picks President in Close Vote, „New York Times” 1985, 30 III.
R.C. Carpenter, Papandreou’s Roller‑Coaster Foregin Policy, „National Review” 1985, Vol. 37, nr 6.
Squeaky Greek at the Wheel, „The New Republic” 1985, 4 II. A. Papandreou walczył jednocześnie
o inny status baz amerykańskich, aby służyły wyłącznie celom NATO, a nie Stanom Zjednoczonym,
oraz o oddanie dowództwa nad tymi bazami oficerom greckim.
Th.G. Zervas, The Making of a Modern Greek Identity. Education, Nationalism and the Teaching of
a Greek National Past, New York 2012, s. 225, East European Monographs, 790; F. Bordewich, Democracy Adrift: Civil Liberties Are under Fire in Papandreou’s Greece, „Atlantic” XII 1985, s. 41.
Politeja 4(43)/2016
111
wództwo polityczne w Grecji miało małe pole manewru nawet w momentach, w których skala przerostu biurokracji stawała się alarmująca i brakowało środków na pokrycie
jej kosztów. Owszem, często deklarowano konieczność cięć i podejmowano nawet formalne kroki ku temu, jednak często kończyło się to inną formą zatrudnienia tysięcy ludzi. Po likwidacji komórek administracyjnych pojawiały się liczne komitety czy komisje doradcze przy ministerstwach i urzędach centralnych, gdzie ponownie zatrudniano
zwolnionych ludzi, ale w innej formie, co w istocie nie zmieniało ogólnej sytuacji106.
Mało tego, wysiłki te, czynione bez przekonania, obracały się wniwecz przed wyborami. Wówczas to liderzy partii dawali zielone światło dla zdobycia poparcia wyborców drogą klientalizmu partyjnego. Podczas rządów Nowej Demokracji premiera
Karamanlisa w latach 1975‑1981 zatrudniono ok. 120 tys. ludzi na tymczasowych posadach, które przedłużano (przed wyborami w 1993 r. liczba osób, które dostały pracę
w sektorze publicznym od rządzącej wówczas ND, wyniosła 50 tys.). PASOK premiera
Papandreou w latach 1981‑1989 powiększył liczbę zatrudnionych w biurokracji o 140
tys., a w ciągu roku poprzedzającego wybory w 1989 r. zatrudniono w administracji
ponad 90 tys. ludzi na długo– i krótkoterminowych kontraktach z obietnicą, że otrzymają umowy stałe po wyborach107. Ponadto 200 tys. osób w administracji Papandreou
podniósł jednorazowo uposażenie o 20%!108
Zatem mechanizm działał, a wraz z nim psucie państwa. Można mówić o hipokryzji obu postdyktatorskich partii w zakresie „debiurokratyzacji”, gdyż ewidentnie biurokracja była zawsze łupem obu partii po 1974 r. Nastąpiła całkowita polityzacja służby
cywilnej i przekształcenie ministerstw w centra walki o reelekcję109. W każdym z nich
istniały komitety polityczne zajmujące się wyłącznie przygotowaniem roli, jaką może
odegrać ministerstwo w kampanii wyborczej110. Musiało to pociągnąć za sobą skutki
gospodarcze. Zadłużenie Grecji w roku 1980 wynosiło 25‑30% PKB, a w roku 1990
wzrosło do 90‑100% PKB111. Już w roku 1993 jedna z analiz politycznych wskazywała
na „monstrualne” zadłużenia Grecji112.
106
107
108
109
110
111
112
M. Samatas, Debureaucratization Failure…, s. 203. Nastawienie zwolenników PASOK najlepiej ilustruje wzrost liczby członków ruchu po wyborach w 1981 r. W ciągu trzech lat od 1981 do 1984 r.
liczba członków wzrosła ze 110 tys. do 250 tys., oczywiście w nadziei, że zapewni to profity w zakresie
zatrudnienia, ulg podatkowych, kontraktów rządowych dla biznesu itp. Tamże.
Tamże, s. 202.
T. Theodoracopuolos, Greek Farce, „National Review” 1989, Vol. 41, nr 20.
Szerzej na temat podejmowanych zmian i reform w administracji zob.: C. Spanou, Penelope’s Suitors:
Administrative Modernisation and Party Competition in Greece, „West European Politics” 1996, Vol. 19,
nr 1, s. 97‑122, [online] http://dx.doi.org/10.1080/01402389608425123. Autorka trafnie zauważa,
że zmiany i reformy w administracji były specyficzną formą rywalizacji między PASOK a ND, a obie
partie były odpowiedzialne za dwie największe porażki tych reform: brak redukcji zatrudnienia i praktyki kilentelistyczne. Tamże, s. 97.
Te nieprecyzyjne dane opierają się zapewne na różnych metodach wyliczeń. Por. I.N. Grigoriadis, Greek Tragedy…, s. 102; B. Bosworth, T. Kollintzas, Economic Growth in Greece: Past Performance and Future Prospects, London 2002, s. 12, CEPR Discussion Papers, 2852.
Can You, Papandreou?, „The Economist” 1993, 16 X; T. Theodoracopulos, Greek Farce…
112
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
W roku 1985 r. Andreas Papandreou i PASOK odnieśli drugie zwycięstwo w wyborach parlamentarnych. Sukces pierwszych czterech lat, znaczny wzrost poziomu życia,
nieograniczone wydatki napędzały poparcie dla PASOK. Retoryka Andreasa Papandreou, jego propagandowe ataki na przeciwników politycznych, kontrola nad wszystkimi aspektami życia publicznego, a nawet prywatnego rodziły obawy o próbę przekształcenia Grecji w kraj monopartyjnej dyktatury113. Papandreou manipulował prawem
wyborczym, aby zapewnić sukces małym sojusznikom PASOK114, a w roku 1985 przeforsował wybór na prezydenta sędziego Christosa Sartzetakisa, mimo iż wcześniej zadeklarował poparcie dla wyboru Karamanlisa na drugą kadencję, celem utrzymania
jedności narodowej. Wyborowi Sartzetakisa towarzyszyła presja na posłów PASOK
i sojuszników koalicyjnych, gdyż Papandreou traktował to jako test na ich lojalność.
Mimo iż konstytucja z 1975 r. zapewniała, że wybory prezydenta są tajne, premier, łamiąc te przepisy, wprowadził głosowanie kolorowymi kartami, które oznaczały poparcie lub weto wobec kandydatury Sartzetakisa (niebieska karta za, biała przeciw). Każdy
z posłów pokazywał kartę przewodniczącemu parlamentu, zanim wrzucił ją do urny.
Opozycja zbojkotował takie wybory. Tak wielka manipulacja oraz zapowiedź ograniczeń prerogatyw prezydenta skłoniły Karamanlisa do opuszczenia urzędu przed upływem konstytucyjnego terminu w proteście wobec polityki Papandreou115. 2 czerwca
1985 r. odbyły się również wybory parlamentarne. Niekwestionowany, choć już nieformalny lider ND oraz całej centroprawicy, Kanstantinos Karamanlis, liczący już wówczas 78 lat, milczał przez cały okres kampanii wyborczej. Zabrał głos na dwie godziny przed ciszą wyborczą, wyjaśniając powody swego ustąpienia z urzędu prezydenta
oraz ostrzegając przed niebezpiecznym impasem w polityce wewnętrznej i zagranicznej.
Wzywał wyborców, aby bogaci w doświadczenia ostatnich lat nie popełnili błędu, który popchnie kraj do nowych awantur. Było to ukryte wezwanie, aby nie głosować na
PASOK116. Jednak PASOK wygrał ponownie, zdobywając 46% głosów (Nowa Demokracja 41%).
Kolejne wybory w 1989 r. zakończyły się jednak porażką PASOK i przerwały
ośmioletnie rządy Andreasa Papandreou. Po upadku rządu PASOK zwycięska ND, na
której czele stał Konstandinos Mitsotakis, dokonała „depasokizacji” państwa, usuwając
ze służby publicznej ludzi związanych z lewicą. Ale praktyk, które rozwinął PASOK,
Nowa Demokracja się nie wyrzekła, zaraz po objęciu władzy dokonano bowiem poważnej manipulacji odnoszącej się do zadłużenia państwa. Było to wprawdzie wymuszone
polityką premiera Andreasa Papandreou, nieograniczonych wydatków i masowego zatrudniania, ale z drugiej strony grecka prawica tylko w ograniczonym zakresie różniła
się od opozycji w podejściu do wydatków państwa. Otóż rząd ND postanowił, iż wiele instytucji finansowych i korporacji szerokiego sektora publicznego nie będzie dalej
113
114
115
116
R.C. Carpenter, Papandreou’s Roller‑coaster…
Oh No, Not Again, „Newsweek” 1990, 10 III; T. Theodoracopulos, Greek Farce…
H. Kamm, Greek Parlament Picks President in Close Vote, „New York Times” 1985, 30 III; Greece Lurches Forward, „National Review” 1985, Vol. 37, nr 7.
H. Kamm, Greek Vote Today Seen as Test of Socialism, „The New York Times” 1985, 2 VI.
Politeja 4(43)/2016
113
traktowanych jako jednostki publiczne, choć nimi pozostały, aby po prostu zredukować statystycznie sektor publiczny i spełnić warunki pożyczek udzielanych w ramach
Wspólnoty Europejskiej117. Na podstawie tego prawa rząd pozwolił prezesom tych instytucji – nominowanym przez premiera z ND – na zatrudnianie personelu bez żadnych restrykcji czy specjalnych pozwoleń ministerialnego komitetu ds. rekrutacji.
Dlatego raport z Wspólnoty Europejskiej z 1991 r., monitorujący grecką gospodarkę, był pesymistyczny wobec implementacji warunków udzielenia Grecji kredytów
wspólnotowych118. Jeden z autorów trafnie określił sytuację społeczną Grecji oraz model rządzenia w tym kraju jako „endemiczną”, nigdzie niespotykaną, ponieważ skala
fikcji, jaka cechowała greckie życie publiczne, była olbrzymia119. Współcześni greccy
przywódcy polityczni ponoszą ogromną odpowiedzialność za ten stan.
W roku 1993 Papandreou powrócili do władzy na czele PASOK, ale z powodu choroby serca od 1988 r. stracił bardzo wiele ze swojej energii. W następnych miesiącach
coraz trudniej było mu kierować rządem, w końcu robił to już nominalnie. W styczniu
1996 r. podał się do dymisji. Posłowie PASOK wybrali nowego premiera, którym został Kostas Simitis. Choć formalnie szefem partii Papandreou pozostał aż do śmierci, to
jego pozycja już wcześniej bardzo osłabła, nie tylko ze względu na kłopoty ze zdrowiem.
Złożyło się na to pewne wyczerpanie przywództwem Andreasa, skandale korupcyjne
wśród jego najbliższych doradców i polityczne ambicja jego żony Dimitry120. Andreas
Papandreou zmarł 23 czerwca 1996 r.
Konstandinos Karamanlis został wybrany jeszcze raz na urząd prezydenta w roku
1990 przez konserwatywną większość w parlamencie. Pełnił urząd do marca 1995 r.
i odszedł z polityki w wieku 88 lat; zmarł 23 kwietnia 1998 r. Niemal równoległa w czasie śmierć liderów dwóch głównych nurtów politycznych w drugiej połowie XX w.
zakończyła historyczny etap rozwoju politycznego Grecji. Oznaczała również koniec
charyzmatycznego przywództwa politycznego w tym kraju. Przeszło ono teraz w ręce
nowej generacji polityków121.
ZAKOŃCZENIE
Przywództwo polityczne w Grecji w sposób niekontrolowany oddawało losy kraju
w służbę populizmowi i klientelizmowi partyjnemu. Gwarantowało to wprawdzie utrzymanie przywództwa, ale wymuszało wyścig obietnic. Przez pierwsze lata odbudowy kraju po 1949 r. wzrost gospodarczy był znaczący, przede wszystkim dzięki potężnemu za117
118
119
120
121
M. Samatas, Debureaucratization Failure…, s. 204. Łącznie w administracji zatrudnionych było 660
tys. ludzi, czyli w okresie dwóch kadencji A. Papandreou wzrost zatrudnienia wyniósł ponad 29%.
Tamże.
I.N. Grigoriadis, Greek Tragedy…, s. 102.
K. Hope, End of an Era, „Europe” 1996, nr 353.
K. Featherstone, G. Kazamias, In the Absence of Charisma: the Greek Elections of September 1996, „West European Politics” 1997, Vol. 20, nr 2, s. 157, [online] http://dx.doi.org/10.1080/01402389708425196.
114
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
granicznemu wsparciu oraz racjonalnej polityce premierów Papagosa i Karamanlisa.
Przejęcie inicjatywy na scenie politycznej przez siły lewicowo‑liberalne i premiera Giorgiosa Papandreou spowodowało „przyspieszenie” rozwoju. Piszę w cudzysłowie, nastąpiło to bowiem przez porzucenie kontroli nad deficytem. (Ta „przypadłość” w greckiej
polityce ma niestety długą tradycję122). Nowe fundusze wydawano na podniesienie konsumpcji, zarobki w sferze publicznej ciągle rosły bez generowania jakiegokolwiek porównywalnego wzrostu w sferze produkcji. Za rządów premiera Andreasa Papandreou
Grecy przyzwyczaili się do nieustającego wzrostu poziomu życia przez wsparcie ze strony EWG oraz galopujące zadłużenie. Inny politycy, by utrzymać się u władzy, szli tym
samym kursem. Ci zaś, którzy ostrzegali przed niebezpieczeństwem potencjalnej katastrofy, byli wielokrotnie odrzucani w wyborach parlamentarnych i marginalizowani123.
W Grecji niezwykle zindywidualizowane podejście do polityki, by nie powiedzieć
egoistyczne, zmusza przywódców, by odpowiadali na te pierwotne oczekiwania wyborców, dla których władza jest źródłem dochodu. Przeto jest to rodzaj gry, w której
wyborcy nie są widzami, ale masowym jury oceniającym pod kątem osobistych korzyści aktywność oraz umiejętności przywódców politycznych. Odbywa się to nie tylko
przez formę osobistych kontaktów, ale na poziomie całych zależnych od siebie związków wertykalnych i horyzontalnych124. Ponadto odbywa się to na poziomie związków
całych grup interesu z partiami czy frakcjami, a związki te mają z kolei prowadzić do
przyjęcia odpowiedniego ustawodawstwa służącego wybranej grupie sfery publicznej:
nauczycielom, dziennikarzom, urzędnikom, profesorom akademickim itp. Wszystkie te zależności determinowały (i być może nadal tak jest) charakter przywództwa,
gdyż trudno o pojawienie się lidera, który by chciał zmienić zasady funkcjonowania tak
skonstruowanych greckich stosunków społeczno‑politycznych. Oczekiwania wyborców są wręcz odwrotne: chronić oraz usprawnić system dystrybucji dóbr i przywilejów
już nabytych i ugruntowanych przez system klientelizmu partyjnego. Polityk nie ma
robić rewolucji, a uczynić dotychczasowy system bardziej efektywnym i obiecującym.
Warto w tym kontekście odnieść się jeszcze do problemu korupcji często podnoszonego w studiach nad życiem politycznym Grecji. Powszechne oskarżenia o korupcję
winniśmy rozpatrzyć pod innym nieco kątem. Korupcja w jej encyklopedycznej postaci
w Grecji została wydaje się skutecznie zastąpiona przez „rozwiązanie systemowe” zwane klientelizmem partyjnym. W przypadku korupcji mamy do czynienia z interakcją
najczęściej nieznających się podmiotów, z których jeden jest bardziej zdeterminowany,
by osiągnąć sukces, i pragnie przekonać do „mniejszego sukcesu” (korzyści) drugą stronę, decyzyjną. W przypadku klientelizmu stosunki osób świadczących sobie nielegalną
pomoc, od dawna ugruntowane, są zażyłe, wpisane w relacje społeczne, oparte na nadziei pomocy. W tym przypadku zawsze może wystąpić symetria świadczonej pomocy,
122
123
124
Już w 1893 r. Grecja po raz pierwszy ogłosiła bankructwo i zmniejszyła spłaty swoich długów o 70%,
musiała się też poddać reżimowi Międzynarodowej Komisji Kontroli Finansowej. L.S. Stavrianos, The
Balkans…, s. 473.
I.N. Grigoriadis, Greek Tragedy…, s. 103.
G.A. Kourvetaris, Studies…, s. 241.
Politeja 4(43)/2016
115
gdy jeden z klientów będzie miał szansę zrewanżować się przysługą drugiemu. W korupcji takie związki są asymetryczne (jedna strona zyskuje więcej) oraz często jednorazowe. Korupcja została po prostu zdystansowana przez tradycję i większą efektywność
zależności klientelistycznych.
Rodzi się pytanie, czy greckie przywództwo polityczne zaczęło „psuć” wyborców,
czy też odwrotnie, to wyborcy ukształtowali przywódców przez spiralę swoich roszczeń.
„Sprzężenie zwrotne” wydaje się tu najbardziej adekwatnym określeniem. Obie grupy
– politycy i wyborcy – starały się zapewnić sobie osiągnięcie własnych celów. Nie liczył
się w tym kontekście budżet państwa. Polityka taka nie mogła się rozwijać bez pomocy
z zewnątrz. Lata 50. i początek 60. XX w. to sukces zrównoważonej polityki premiera
Papagosa, ale przede wszystkim Karamanlisa. Za jego kadencji Grecja stowarzyszyła się
z EWG, wzmocniła pozycję w NATO, nawiązała ścisłe więzi ze Stanami Zjednoczonymi, doszło też do proklamacji niepodległego Cypru (paradoksalnie, te same kwestie będą
obecne w polityce Karamanlisa po upadku w 1974 r.)125. Kolejne wybory, zmiany u steru rządów podnosiły stopień zależności przywódcy od oczekiwań greckich wyborców.
Samonapędzający się mechanizm roszczeń, obietnic, zaspokajania, kolejnych oczekiwań
itd. był właściwie trudny do pohamowania, a po 1981 r. właściwie już nie do zatrzymania.
Po upadku junty w roku 1974 polityka premierów Karamanlisa i Papandreou wykazywała adaptację współczesnej demokracji europejskiej do mieszanki socjalnie ugruntowanego klientelizmu partyjnego i populizmu z charyzmatycznym przywództwem
oraz nieefektywnymi strukturami państwa126.
Wnioski:
– klientelizm jest częścią kultury politycznej Grecji,
– jak dotąd żaden z przywódców politycznych nie uwolnił się od tego, a nawet nie
próbował,
– przywództwo polityczne nie mogło funkcjonować poza systemem klientelizmu
partyjnego,
– klientelizm przeobraził się, wraz ze zmianami w społeczeństwie greckim w drugiej połowie XX w., i relacje klient‑patron przeszły na relacje klient‑partia,
– największy wpływ na zmianę charakteru klientelizmu miał populizm PASOK
oraz jego propagatorzy: Giorgios i Andreas Papandreou,
– skuteczność populizmu w greckiej polityce (np. Andreasa Papandreou) była determinowana łatwym dostępem do środków jego finansowania, choć z czasem
wymagało to fałszowania informacji gospodarczych dla podtrzymania wiarygodności kredytowej Grecji,
– nie ma oznak, by ten narów życia publicznego uległ likwidacji w najbliższym
czasie,
– sektor publiczny jest fundamentem klientelizmu partyjnego, a większość ludzi
nie chce podejmować ryzyka biznesowego (niech ryzyko ponosi państwo), dla125
126
Tamże, s. 68.
K. Featherstone, Introdution: „Modernization” and the Structural Constraints of Greek Politics, [w:]
Politics and Policy in Greece. The Challenge of Modernistation, red. tenże, London 2006, s. 7.
116
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
tego sektor prywatny jest słaby, a jedynie alternatywa zatrudnienia w tym sektorze wytrąciłaby z rąk przywódców politycznych stałe narzędzie manipulacji
poparciem wyborczym; potwierdza to stopień polityzacji społeczeństwa greckiego, który jest bardzo wysoki, ponieważ polityka wpływa bezpośrednio na
jego warunki życia127,
– przywództwo zarówno prawicy, jak i lewicy reprezentowało w kwestii polityki
zewnętrznej nastawianie nacjonalistyczne,
– po odejściu Konstandinosa Karamanlisa i Andreasa Papandreou grecka polityka
odeszła od modelu charyzmatycznych przywódców do form bardziej technokratycznych128.
Trudno mówić o jednorodnym, ewolucyjnym, linearnym przywództwie politycznym w Grecji, gdyż szczególnie wiek XX nie oszczędził krajowi dramatycznych wydarzeń. Przywództwo polityczne oznaczało umiejętność i determinację lidera do użycia
struktur państwa do zaspokojenia oczekiwań wyborców‑klientów, i to były najważniejsze kwalifikacje, jakimi mógł się legitymować. Nie oczekiwano od niego ani drastycznych reform, które by naruszyły czy zniszczyły znany wyborcom‑klientom system wzajemnych usług, ani większej niż akceptowano skłonności do „dbania o siebie” i swoją
pozycję; ona opierała się na kruchej równowadze między ambicjami przywódcy, jego
odpowiedzialnością za państwo a związkami z klientami. Przez okres istnienia nowoczesnego państwa greckiego nie wykształcił się żaden szczególny typ przywództwa politycznego, natomiast ukształtowali się przywódcy bazujący zarówno na politycznych
wydarzeniach (np. pucz 1909 r.), jak i na osobistych talentach czy oczekiwaniach społecznych. Okres 1916‑1936 charakteryzuje się z kolei dużym udziałem wojska w życiu
politycznym129, choć może to dziwić po kompromitacji armii w wojnie z Turcją w latach 1921‑1922 i jej skutkach w postaci katastrofalnej fali uchodźców z Anatolii.
Na ukształtowanie przywództwa politycznego w Grecji w drugiej połowie XX w.
ogromny, niemal bezpośredni, wpływ mieli politycznie zaangażowani wyborcy, oczekujący ekwiwalentu za swoją aktywność. Ponadto rezygnacja państwa z rozwoju przemysłu i skoncentrowanie się na rozwoju tych dziedzin gospodarki, które nie zapewniały
alternatywnych, względem sektora publicznego, atrakcyjnych miejsc pracy (rolnictwo,
turystyka, przemysł lekki), rzutowało z kolei na rozwój systemu edukacji, w którym
uniwersytety kształciły absolwentów głównie na potrzeby sfery publicznej (dwie trzecie absolwentów130). Taki system zaś przysparzał wyborców o wysokim stopniu polityzacji itd. System się nakręcał, a przywódcy polityczni nie przeciwdziałali mechanizmowi, który sami uruchomili.
127
128
129
130
Na początku lat 90. według badań EWG Grecy byli najbardziej zainteresowani polityką wśród społeczeństw południowej Europy, a w całej Wspólnocie zajmowali trzecie miejsce. D. Charalombis, N. Demertzis, Politics and Citizenship…, s. 220.
Greece in Transition. Essays in the History of Modern Greece, red. J.A. Koumoulides, D. Visvizi‑Dontas,
London 1977, s. 176.
Politeja 4(43)/2016
117
Bibliografia
Bacas J.L., Greek Attitudes Towards EU Inclusion: Controversial Discourses of Belonging, „Ethnologia Balcanica” 2004, Vol. 8.
Bondarek J. i in., Historia Grecji, Kraków 2005.
Bordewich F., Democracy Adrift: Civil Liberties Are under Fire in Papandreou’s Greece, „Atlantic” XII 1985.
Bosworth B., Kollintzas T., Economic Growth in Greece: Past Performance and Future Prospects,
London 2002, CEPR Discussion Papers, 2852.
Can You, Papandreou?, „The Economist” 1993, 16 X.
Carpenter R.C., Papandreou’s Roller‑coaster Foreign Policy, „National Review” 1985, Vol. 37, nr 6.
Charalombis D., Demertzis N., Politics and Citizenship in Greece: Cultural and Structural Facts,
„Journal of Modern Greek Studies” 1993, Vol. 11.
Clogg R., Historia Grecji nowożytnej, przeł. W. Gałąska, Warszawa 2006.
Clogg R., Parties and Elections in Greece. The Search for Legitimacy, London 1987.
Close D.H., Greece since 1945. Politics, Economy and Society, London 2002, Postwar World.
Dimitrakopoulos D., Passas A.G., The Panhellenic Socialist Movement and European Integration: The Primary of the Leader, [w:] Social Democracy and European Integration. The Politics of Preference Formation, red. D. Dimitrakopoulos, Milton Park 2010, [online] http://
eprints.bbk.ac.uk/5079/1/5079.pdf.
Featherstone K., Introduction: „Modernization” and the Structural Constraints of Greek Politics,
[w:] Politics and Policy in Greece. The Challenge of Modernisation, red. tenże, London 2006.
Featherstone K., Kazamias G., In the Absence of Charisma: the Greek Elections of September
1996, „West European Politics” 1997, Vol. 20, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/
01402389708425196.
Gajowniczek T., Nea Dīmokratia – historia i przyszłość greckiej prawicy, [w:] Prawica w Polsce i na świecie w XX i XXI wieku, red. S. Chazbijewicz, M. Chełminiak, T. Gajowniczek,
Olsztyn 2013, Studia Politologiczne – Uniwersytet Warmińsko‑Mazurski w Olsztynie. Instytut Nauk Politycznych, 3.
Greece in Transition. Essays in the History of Modern Greece, red. J.A. Koumoulides, D. Visvizi
‑Dontas, London 1977.
Greece Lurches Forward, „National Review” 1985, Vol. 37, nr 7.
A Greek Tragi‑Comedy, „The Economist” 1989, 14 I.
Grigoriadis I.N., Greek Tragedy, „World Policy Journal” 2011, Vol. 28, nr 2, [online] http://
dx.doi.org/10.1177/0740277511411665.
Gürsoy Y., The Effects of the Population Exchange on the Greek and Turkish Political Regimes in
the 1930s, „East European Quarterly” 2008, Vol. 42, nr 2.
Halkias A., The Empty Cradle of Democracy. Sex, Abortion and Nationalism in Modern Greece,
Durham 2004.
The Intergovernmental Conference on Political Union. Institutional Reforms, New Policies, and
International Identity of the European Community, red. F. Laursen, S. Vanhoonacker, Dordrecht 1992, Professional Research Paper.
118
Mirosław Dymarski
Politeja 4(43)/2016
Jelavich C., Jelavich B., The Establishment of the Balkan National States, 1804‑1920, Seattle
1977, History of East Central Europe, 8.
Kamm H., Greek Parlament Picks President in Close Vote, „New York Times” 1985, 30 III.
Kamm H., Greek Vote Today Seen as Test of Socialism, „The New York Times” 1985, 2 VI.
Karamouzi E., Greece, the EEC and Cold War 1974‑1979. The Second Enlargement, Basingstoke
2014, Security, Conflict and Cooperation in the Contemporary World.
Kolipoulos J.S., Veremis T.M., Greece. The Modern Sequel. From 1831 to the Present, London
2002.
Kotsaka‑Kalatzidaki T., The Human Geography of PASOK 1974‑1979, 2005, [online] http://
www.lse.ac.uk/europeanInstitute/research/hellenicObservatory/pdf/2nd_Symposium/
Theodora_Kotsaka_paper.pdf.
Kourveratis G.A., Studies on Modern Greek Society and Politics, Boulder 1999, East European
Monografhies, 534.
Legg K.R., Politics in modern Greece, Stanford 1969.
Mavrogordatos G., Stillborn Republic. Social Coalitions and Party Strategies in Greece, 1922
‑1936, Berkeley 1983.
Mazower M., Greece and the Inter‑War Economic Crisis, Oxford 1991, Oxford Historical Monographs.
McGrew W.W., Land and Revolution in Modern Greece 1800‑1881. The Transition in the Tenure and Exploitation of Land from Ottoman Rule to Independence, Kent (OH) 1985.
Minotos M., The Content of the Konstantinos G. Karamanlis Archive: its European Dimension,
„Revista General de Información y Documentación” 2008, nr 18.
Mouzelis N., Politics in the Semi‑Periphery. Early Parlamentarism and Late Industrialization in
the Balkans and Latin America, New York 1985.
Nicolacopoulos I., Elections and Voters, 1974‑2004: Old Cleavages and New Issues, „West European Politics” 2005, Vol. 28, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/01402380500058886.
Oh No, Not Again, „Newsweek” 1990, 10 III.
Pappas T.S., The Transformation of the Greek Party System since 1951, „West European Politics”
2003, Vol. 26, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/01402380512331341121.
Paszkiewicz J., Rola klientelizmu w ewolucji greckiego systemu politycznego (do 1947 roku), „Prace
Komisji Środkowoeuropejskiej PAU” 2011, t. 19.
Samatas M., Debureaucratization Failure in Post‑Dictatorial Greece: A Sociopolitical Control Approach, „Journal of Modern Greece Studies” 1993, Vol. 11, nr 2, [online] hhtp://dx.doi.
org/10.1353/mgs.2010.0194.
Squeaky Greek at the Wheel, „The New Republic” 1985, 4 II.
Spanou C., Penelope’s Suitors: Administrative Modernisation and Party Competition in Greece, „West European Politics” 1996, Vol. 19, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1080/
01402389608425123.
Spiridonakis B.G., Essays on the Historical Geography of the Greek World in the Balkans during
the Turkokratia, Thessaloniki 1977, Hidryma Meletōn Chersonēsou tou Haimou.
Stavrianos L.S., The Balkans since 1453, London 2000.
Stefanidis I.D., Stirring the Greek Nation. Political Culture, Irredentism and Anti‑Americanism
in Post‑War Greece 1945‑1967, Aldershot 2007.
Politeja 4(43)/2016
119
Tassiopoulos G., Introducing Gaullism to Greece, [online] http://www.lse.ac.uk/europeanInstitute/research/hellenicObservatory/CMS%20pdf/Events/2011‑5th%20PhD%20Symposium/Tassiopoulos.pdf.
Theodoracopuolos T., Greek Farce, „National Review” 1989, Vol. 41, nr 20.
Tsakolotos E., The Political Economy of Social Democratic Economic Policies: The Pasok Experiment in Greece, „Oxford Review of Economic Policy” 1998, Vol. 14, nr 1, [online] http://
dx.doi.org/10.1093/oxrep/14.1.114.
Tsoucalas C., On the Problem of Political Clientelism in Greece in the Nineteenth Century, „Journal of the Hellenic Diaspora” 1978, Vol. 5, nr 1.
Vestopoulos A., The Economic Dimensions of the Marshall Plan in Greece, 1947‑1952. The Origin of the Greek Economic Miracle, Thesis PhD, London 2002.
Young K., The Greek Passion. A Study in People and Politics, London 1969.
Zervas Th.G., The Making of a Modern Greek Identity. Education, Nationalism and the Teaching
of a Greek National Past, New York 2012, East European Monographs, 790.
Prof. dr hab. Mirosław DYMARSKI – historyk i politolog, profesor w Instytucie Politologii Uniwersytetu Wrocławskiego. Specjalizuje się problematyce bałkańskiej. Jest
członkiem Komitetu Słowianoznawstwa PAN, Komisji Bałkanistyki PAN, Komisji
Środkowoeuropejskiej PAU, w latach 2006‑2008 był również członkiem Rady Naukowej Centrum Willy’ego Brandta przy Uniwersytecie Wrocławskim.
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.05
Andrzej POLUS
Uniwersytet Wrocławski
[email protected]
Mikołaj CZEŚNIK
Uniwersytet SWPS
[email protected]
Reforma rolna w Zachodniej
Prowincji Przylądkowej
Republiki Południowej Afryki
Abstract
Land reform in Western Cape Province in Republic of South Africa
The principal aim of this paper is to critically examine the issue of land reform in
Western Cape Province in Republic of South Africa. This paper is based primarily on discourse analyses and field research conducted in the Stellenbosch region
in May 2015. Article is divided into five parts. The first part presents research
questions and research techniques as well as author’s epistemological orientation. In the second part the general issue of land market in SSA was raised in order to put South African case into a continental and regional contexts. The next
part is devoted to the developments of land reform in RSA and analyses of South
African political discourse on land reform. The next part presents the results of
field research in Western Cape Province. The last part concludes.
Słowa kluczowe: RPA, wino, reforma rolna, Prowincja Przylądkowa Zachodnia
Keywords: Republic of South Africa, wine, land reform, Western Cape Province
122
Andrzej Polus, Mikołaj Cześnik
Politeja 4(43)/2016
I. Pytania badawcze, schemat analizy
i techniki badawcze
W artykule próbujemy odpowiedzieć na bardzo ogólne pytanie o stan, postępy oraz
percepcję reformy rolnej w RPA. Reforma rolna funkcjonuje w południowoafrykańskim dyskursie publicznym od 1994 r., co ciekawe, w okresie walki z segregacją rasową
Afrykański Kongres Narodowy (ANC) nie miał precyzyjnej strategii, w jaki sposób
przejmować ziemię od białych farmerów po dojściu do władzy. Obecnie sposób, tempo
oraz koszty przeprowadzenia reformy budzą ogromne emocje, będące podłożem i tłem
licznych konfliktów. Błyskawiczna reforma rolna wraz z nacjonalizacją przemysłu wydobywczego i sektora bankowego znajduje się również wśród głównych postulatów
południowoafrykańskich ugrupowań populistycznych, z których największym są Bojownicy o Wolność Gospodarczą (Economic Freedom Fighters – EFF) pod przewodnictwem byłego lidera młodzieżówki ANC – Juliusa Malemy1.
Każda poprawna metodologicznie analiza zjawisk społecznych powinna stawiać
bardziej szczegółowe pytania badawcze. Mówiąc więc szczegółowiej, nasz artykuł jest
próbą odpowiedzenia na pytania o to, ile (z pierwotnych zamierzeń reformatorów) już
udało się osiągnąć, jak przebiega cały proces, co go spowalnia oraz jak sytuacja w RPA
wpisuje się w kontekst regionalny i ogólnoafrykański. Jednakże przede wszystkim chcemy opisać społeczny odbiór i obraz zjawiska. Interesuje nas, co myślą o reformie rolnej
ludzie, jak o niej myślą, co mówią, jakie emocje wywołuje w nich kwestia własności praw
do ziemi uprawnej. Nie ignorujemy twardych danych, rzeczywistości makro– i mikroekonomicznej. Niemniej uznajemy, że „twarde dane” zawsze funkcjonują w określonych kontekstach, które nadają im znaczenia, i to ich zakreślenie było głównym celem
badawczym podczas prac nad tekstem. Innymi słowy, w trakcie badań szczególny nacisk
położono na poznawanie odczuć, poglądów i przekonań Południowoafrykańczyków,
którzy bezpośrednio lub pośrednio związani są z problematyką reformy rolnej.
Artykuł ma charakter badań pilotażowych, ukierunkowanych na zdefiniowanie
pola badawczego, praktycznie nieobecnego w polskim dyskursie akademickim2. Celem
głównym jest rekonstrukcja narracji dotyczących reformy rolnej, poznanie charakterystycznych struktur argumentacyjnych, identyfikacja typowych postaw i przekonań (w tym sensie nasza analiza ma charakter idiograficzny). Mamy też drugi, bardziej
uniwersalny cel. Jesteśmy przekonani, że analiza południowoafrykańskiego przypadku
1
2
P. Mashele, M. Qobo, The Fall of the ANC. What Next?, Johannesburg 2014, s. 197.
Zagadnienie reformy rolnej w RPA w piśmiennictwie polskim ograniczone jest niemalże wyłącznie
do artykułów prasowych. Wśród polskich pracowników naukowych, którzy wzmiankowali o reformie
rolnej, wymienić należy: W.M. Solarz, Problem reformy rolnej w Republice Południowej Afryki a kryzys
w Zimbabwe, [w:] Republika Południowej Afryki – Polska. Materiały z konferencji poświęconej 10‑leciu
niepodległości Republiki Południowej Afryki, red. A. Kapiszewski, Kraków 2004, s. 91‑105; A. Gąsowski, RPA, Warszawa 2006, s. 303‑313, Historia Państw Świata w XX Wieku; A. Polus, Reforma rolna
w Republice Południowej Afryki, [w:] Konteksty bezpieczeństwa w Afryce. Problemy globalne, sektorowe,
regionalne, lokalne, red. A. Żukowski, Olsztyn 2014, s. 235‑260, Forum Politologiczne, t. 16.
Politeja 4(43)/2016
Reforma rolna w Zachodniej Prowincji…
123
może być pouczająca i poznawczo ciekawa dla wielu badaczy transformacji ustrojowych
i gospodarczych. Zgromadzone przez nas informacje o reformie rolnej w RPA, o jej
społecznym odbiorze i narracjach na jej temat, a także (czy może przede wszystkim)
o dostrzeganych przez obywateli niedostatkach, opóźnieniach i związanych z nią niesprawiedliwościach ma także charakter nomotetyczny; dzięki niej lepiej można rozumieć zmiany zachodzące w krajach dokonujących fundamentalnych transformacji politycznych i gospodarczych.
Nasze badanie empiryczne z oczywistych (i niezależnych od nas) przyczyn nie może
dotyczyć całości ziemi należącej do białych farmerów w RPA. Ze względów pozamerytorycznych (wysokość środków przeznaczonych na badania terenowe i relatywnie
krótki czas) byliśmy zmuszeni ograniczyć się do jednego sektora. Zdecydowaliśmy się
poddać analizie słynne południowoafrykańskie winiarstwo. Badanie terenowe zrealizowano w czasie pobytu w słynącej z uprawy winorośli i produkcji wina Prowincji
Przylądkowej Zachodniej w maju 2015 r. Warto w tym miejscu przypomnieć, że Prowincja Przylądkowa Zachodnia może być uznana za historyczne centrum południowoafrykańskiego przemysłu rolnego. W południowoafrykańskim kontekście sektor
rolny w tej prowincji jest najbardziej skomercjalizowany, zaś produkcja rolna przeznaczana jest głównie na eksport3 (mimo że w Prowincji Przylądkowej Zachodniej znajduje się jedynie ok. 12% południowoafrykańskiej ziemi uprawnej, z tego właśnie regionu pochodzi ponad 50% płodów rolnych skierowanych na eksport). Natomiast region
Stellenbosch jest miejscem największej koncentracji winnic w RPA, według statystyk
umiejscowione jest tu 16% południowoafrykańskich winnic4.
Uprawa winorośli i produkcja wina są specyficzną gałęzią przemysłu rolniczego –
podobnie jak mają swoją specyfikę inne sektory rolnictwa, np. chów trzody chlewnej,
uprawa kukurydzy czy pszczelarstwo. Mamy tego świadomość. Uznajemy jednak, że
analiza poglądów i przekonań osób zajmujących się w RPA produkcją wina (i w inny
sposób związanych z tym sektorem) jest dość reprezentatywna dla poglądów całości
pracowników rolnictwa południowoafrykańskiego. Zakładamy więc, że wyniki naszego badania – mimo nieuniknionych uproszczeń i uogólnień związanych ze specyfiką
analizowanego sektora i regionu – mają względnie uniwersalny charakter i w tym sensie stanowią materiał empiryczny do ogólniejszych wnioskowań o stanie reformy i jej
społecznym odbiorze.
W badaniu terenowym posłużyliśmy się techniką wywiadu pogłębionego (in‑depth
interview). Zależało nam na zarejestrowaniu swobodnych narracji, możliwie najmniej
„ustrukturyzowanych” przez nas, badaczy (i nasze, często ukryte, założenia, przekonania, nastawienia itd.). Wywiady były częściowo ustrukturyzowane. Scenariusz wywiadu
dotyczył zarówno kwestii dość ogólnych (pytania o całość reformy, jej postępy, ocenę jej
implementacji, efektywność działań władz itd.), jak i spraw bardziej szczegółowych (re3
4
W.G. Mosely, Fair Trade Wine: South Africa’s Post‑Apartheid Vineyards and the Global Economy, „Globalizations” 2008, Vol. 5, nr 2, s. 292, [online] http://dx.doi.org/10.1080/14747730802057753.
South African Wine Industry Statistics, nr 39, s. 8, [online] http://www.sawis.co.za/info/download/
Book_2015_eng_finaal.pdf, 27 VII 2015.
124
Politeja 4(43)/2016
forma i jej postępy w „najbliższym otoczeniu” rozmówcy, na farmie, z którą jest związany,
itp.). Większość wywiadów była rejestrowana; były one przeprowadzane przez autorów
niniejszego opracowania (w zdecydowanej większości wspólnie), w języku angielskim.
Dobór rozmówców odbywał się – ze względu na wzmiankowane powyżej ograniczenia pozamerytoryczne – w sposób nieco losowy. Oczywiście biorąc pod uwagę jakościowy charakter naszego podejścia badawczego, nie ma to aż tak dużego zdarzenia (losowość doboru rozmówców może wręcz sprzyjać uzyskaniu odpowiedniego ich
zróżnicowania). Ale warto nadmienić, że staraliśmy się dobierać rozmówców w sposób
przemyślany, uporządkowany, tak aby uzyskać możliwie szerokie spektrum analizowanych narracji i dyskursów. Udało nam się porozmawiać nie tylko z właścicielami winnic
i ich pracownikami, ale także z osobami niemającymi bezpośrednich związków z rolnictwem, ale zajmującymi się kwestią reformy w swojej pracy zawodowej (np. z przedstawicielami środowiska akademickiego czy osobami zajmującymi się organizacją wycieczek do winnic). Staraliśmy się też zadbać o różnorodność polityczną, społeczną
i etniczną (rasową) rozmówców, by otrzymać możliwie pełny obraz zjawiska. Niestety,
nie udało się nam przeprowadzić wywiadów na najciekawszej z naszego punktu widzenia farmie M’Hudi, jedynej (pierwszej) farmie zarządzanej przez czarnych (szerzej
o tym przypadku w dalszej części tekstu). Jednak mimo to zrealizowane wywiady ukazują bardzo zróżnicowany obraz badanego zjawiska. W sumie przeprowadzono kilkanaście wywiadów. Średnia długość wywiadu wynosiła 26 minut.
Tekst został podzielony na pięć części. Punktem wyjścia rozważań jest zwrócenie
uwagi na fakt, że kwestia własność ziemi jest problemem ogólnoafrykańskim, zaś kontynent ten jest obecnie miejscem, gdzie zawiera się bezprecedensową liczbę transakcji
kupna/dzierżawy ziemi rolnej. Następnie omówiona została specyfika regionu Afryki
Południowej, gdzie zagadnienie prawa własności do ziemi jest bezpośrednio skorelowane z okresem kolonialnym. W części trzeciej, opartej na krytycznej analizie literatury przedmiotu, analizie dyskursu politycznego oraz wywiadach pogłębionych
z południowoafrykańskimi pracownikami naukowymi, zaprezentowane zostały uwarunkowania reformy rolnej w RPA. Następnie przedstawiono wybrane studia przypadków percepcji reformy rolnej przez osoby zaangażowane w uprawę winnej latorośli
i przemysł winny z regionu Stellenbosch. Artykuł kończy podsumowanie analiz zebranego materiału empirycznego.
II. Rynek ziemi rolnej w Afryce Subsaharyjskiej
Kwestia praw własności do ziemi uprawnej w RPA powinna być widziana w kontekście
regionalnym i ogólnokontynentalnym. Analiza danych zgromadzonych przez monitorującą handel ziemią organizację Land Matrix Global Obsrvatory jednoznacznie wskazuje, że Afryka Subsaharyjska jest obecnie regionem, gdzie mamy do czynienia z najbardziej dynamicznym na świecie transferem praw własności do ziemi. Z dziesięciu państw,
w których w największej ilości wykupywana jest ziemia, aż sześć to państwa subsaharyjskie
(Sudan Południowy, Demokratyczna Republika Konga, Mozambik, Republika Kongo,
Politeja 4(43)/2016
125
Liberia i Sudan)5. Z jednej strony sytuacja ta nie powinna dziwić, jeżeli weźmiemy pod
uwagę potencjał rolniczy Afryki (ponad połowa szeroko zdefiniowanych światowych
gruntów rolnych położona jest na tym kontynencie), z drugiej na podstawie zebranych
danych o transakcjach na rynku ziemi rolnej można zaryzykować twierdzenie, że mamy
obecnie do czynienia z transferem praw własności do ziemi z globalnego Południa ku
państwom rozwiniętym, który porównać można jedynie z okresem kolonialnym. Kwestie
te są dość dobrze opisane w dyskursie akademickim6. Republika Południowej Afryki jest
w tym kontekście częścią świata rozwiniętego, który nabywa grunty w innych państwach
afrykańskich. Należy również pamiętać, że część rządów państw subsaharyjskich (mając
na uwadze wiedzę i umiejętności białych farmerów) dobrowolnie proponuje południowoafrykańskim farmerom długookresowe dzierżawy nieużytków rolnych7.
Prawo własności w odniesieniu do zdecydowanej większość ziemi rolnej w Afryce Subsaharyjskiej nie jest uregulowane, co jest polem do licznych nadużyć. Niejasne
definicje gruntów państwowych, wspólnotowych, odwoływanie się w kontekście prawa własności do ziemi do norm zwyczajowych czy spekulacje na rynku ziemi to główne przyczyny relatywnie łatwej penetracji subsaharyjskiego rynku ziemi przez kapitał
pochodzący z państw rozwiniętych. Brak uregulowania praw dostępu do państwowej
ziemi jest przyczyną konfliktów m.in. w Kenii8, Sudanie, Etiopii9 czy Nigerii, w której konflikt pomiędzy uprawiającymi ziemię plemionami Berom i Tiv a wypasającymi
bydło koczownikami z Fulbe skorelowany jest z procesami pustynnienia gruntów rolnych oraz konfliktem religijnym pomiędzy chrześcijanami a muzułmanami10. Ponad
5
6
7
8
9
10
Land Matrix, Global Map of Investments, [online] http://www.landmatrix.org/en/get‑the‑idea/
global‑map‑investments/, 21 VII 2015.
Zob. C. Oya, The Land Rush and Classic Agrarian Questions of Capital and Labour: A Systematic
Scoping Review of the Socioeconomic Impact of Land Grabs in Africa, „Third World Quarterly” 2013,
Vol. 34, nr 9, s. 1532‑1557, [online] http://dx.doi.org/10.1080/01436597.2013.843855; T.S. Jayne i in., Is the Scramble for Land in Africa Foreclosing a Smallholder Agricultural Expansion Strategy?,
„Journal of International Affairs” 2014, Vol. 67, nr 2, s. 35‑53; A. Chimhowu, P. Woodhouse, Customary vs. Private Property Rights? Dynamics and Trajectories of Vernacular Land Markets in Sub
‑Saharan Africa, „Journal of Agrarian Change” 2006, Vol. 6, nr 3, s. 346‑371, [online] http://dx.doi.
org/10.1111/j.1471‑0366.2006.00125.x.
Władze Kongo Brazzaville przeznaczyły 10 mln hektarów ziemi dla dzierżawców z RPA. F. Pearce,
South Africa’s White Farmers Are Moving Further North, „The Guardian” 2011, 1 V, [online] http://
www.theguardian.com/environment/2011/may/01/boers‑moving‑north‑african‑governments,
27 VII 2015. Południowoafrykańczycy uprawiają również ziemię na zaproszenie rządów w Zambii,
Botswanie, Suazi, Namibii i Malawi.
Zob. W. Kabukuru, Kenya: Who Will Solve the 120‑year‑old „Land Question”?, „New African” 2015,
1 V, s. 30‑33.
D.K. Gemechu, Wywłaszczenia i sprzedaż ziemi w Etiopii obcokrajowcom – nowa forma kolonializmu
jako zagrożenia bytu ludności rodzimej, [w:] Konteksty bezpieczeństwa w Afryce…, s. 261‑280; P. Mugo
Mugo, Africa for Sale: The Land Grab Landmine, University for Peace, 29 II 2012, [online] http://
www.monitor.upeace.org/innerpg.cfm?id_article=877, 27 VII 2015.
Heidelberg Institute for International Conflict Research, Conflict Barometer 2014, Heidelberg 2015,
s. 73, [online] http://www.hiik.de/de/konfliktbarometer/pdf/ConflictBarometer_2014.pdf, 27 VII
2015.
126
Politeja 4(43)/2016
półwieczna historia tego konfliktu pokazuje, jak złożone mogą być kwestie związane
z dostępem do zasobów naturalnych w państwach rozwijających się.
W regionie Afryki Południowej mamy do czynienia z bezpośrednim powiązaniem prawa własności ziemi z okresem kolonialnym. Kwestie praw własności do ziemi
uprawnej znalazły się w centrum dyskursu politycznego Namibii, RPA i Zimbabwe
po przejęciu tam władzy przez czarnoskórą większość. Niewątpliwie krwawy sposób
przeprowadzenia „reformy” rolnej w Zimbabwe 20 lat po uzyskaniu przez to państwo
niepodległości stanowi obecnie główny punkt odniesienia w debatach na temat przekształceń własnościowych w Namibii i RPA. O ile brutalny sposób wywłaszczania
białych farmerów w dawnej Rodezji Południowej jest z reguły potępiany, o tyle ocena długofalowych skutków przejęcia wielkopowierzchniowych gospodarstw rolnych
przez bojowników ZANU‑PF nie jest już tak jednoznaczna11, co podkreślają nieraz
populistyczne ugrupowania polityczne w RPA. Niemniej nawet jeśli po kilkunastu
latach przemysł rolny Zimbabwe zaczyna wychodzić z głębokiego kryzysu, to wydaje
się, że koszt społeczny wprowadzenia reformy rolnej w tym państwie był tak ogromny, iż trudno znaleźć dla niej racjonalizację. Zimbabwiański „model” reformy rolnej
(określany mianem – „szybkiej ścieżki”, ang. fast track land reform12) dla części południowoafrykańskich i namibijskich elit politycznych jest głównym punktem odniesienia w kontekście krytyki rządów za nieudolnie przeprowadzaną redystrybucję
ziemi13 i stanowi swoistą groźbę, w której określany jest scenariusz możliwy do wprowadzenia w życie w tych państwach, jeśli rządy nie podejmą bardziej zdecydowanych
działań. Natomiast załamanie przemysłu rolnego Zimbabwe, głód, epidemie i masowa
emigracja z tego państwa podawane są jako argumenty przeciwko siłowemu przejmowaniu farm od białych właścicieli. W tym kontekście należy pamiętać, że południowoafrykański rząd unikał otwartego potępiania polityki prowadzonej przez Roberta
Mugabe, opierając się równocześnie naciskom międzynarodowym na zaangażowanie się w obronę białych farmerów. Z drugiej strony rząd Zimbabwe był oskarżany
przez ANC o wspieranie postulujących odebranie ziemi białym farmerom bez wypłaty jakichkolwiek rekompensat Bojowników o Wolność Gospodarczą, gdyż poprzez to
ugrupowanie polityczne Robert Mugabe dążył do destabilizacji sytuacji politycznej
w Republice Południowej Afryki.
11
12
13
I. Scoones i in., Zimbabwe’s Land Reform. Myths & Realities, Woodbridge 2010, African Issues; V.Z.
Nyawo, Zimbabwe Post‑Fast Track Land Reform Programme: The Different Experiences Coming Through, „International Journal of African Renaissance Studies” 2014, Vol. 9, nr 1, s. 36‑49, [online]
http://dx.doi.org/10.1080/18186874.2014.916858; O. Boateng, One Small Step for Mugabe, a Giant
Leap for Land Reform, „New African” 2011, 1 I, s. 20‑26.
L. Kalaora, Madness, Corruption and Exile: On Zimbabwe’s Remaining White Commercial Farmers,
„Journal of Southern African Studies” 2011, Vol. 37, nr 4, s. 747‑762, [online] http://dx.doi.org/10.1
080/03057070.2011.609341.
V. Gumede, Land Reform in Post‑Apartheid South Africa: Should South Africa Follow Zimbabwe’s Footsteps?, „International Journal of African Renaissance Studies” 2014, Vol. 9, nr 1, s. 50‑68, [online]
http://dx.doi.org/10.1080/18186874.2014.916877.
Politeja 4(43)/2016
127
III. Uwarunkowania reformy rolnej w RPA
Główne narracje polityczne poświęcone reformie rolnej w Republice Południowej
Afryki zostały omówione w osobnym opracowaniu, którego tekst jest komplementarny
w stosunku do niniejszego artykułu14. Poniżej skupimy się na politycznych, gospodarczych, społeczno‑kulturowych i moralnych uwarunkowaniach reformy rolnej w RPA.
Społeczeństwo południowoafrykańskie jest czwartym najbardziej rozwarstwionym
pod względem dochodów na świecie. Nierówności mają swoje źródło w okresie apartheidu, jednakże przez ponad 20 lat rządów Afrykańskiego Kongresu Narodowego
udało się je zniwelować w sposób jedynie marginalny15. W zasadzie można uznać, że
w Republice Południowej Afryki nie ma klasy średniej, która stabilizowałaby system
polityczny; nie została ona wykreowana przez programy afirmacji gospodarczej czarnoskórej większości (Black Economic Empowerment – BEE). Równocześnie byt ok. 17
mln czarnoskórych obywateli RPA jest niemalże całkowicie uzależniony od świadczeń,
które uzyskują oni od administracji państwowej. Można argumentować, że cechą charakterystyczną Republiki Południowej Afryki jest niezwykła skuteczność administracji państwowej w jednych sferach, przy równoczesnych symptomach upadku państwa
w innych dziedzinach. RPA jest relatywnie skuteczna w ściąganiu podatków, redystrybucji dochodu narodowego czy inwestowaniu kapitału poza granicami, przy równoczesnej niewydolności w spełnianiu podstawowej funkcji państwa – zapewnianiu bezpieczeństwa obywatelom. Analiza południowoafrykańskiej sceny politycznej prowadzi
również do wniosku, że Afrykański Kongres Narodowy nie posiada wizji, na czym powinien być oparty długofalowy rozwój RPA.
Tymczasem ziemia ma ogromne znaczenie symboliczne. Jako najstarszy materialny
czynnik produkcji działa na wyobraźnię i powszechnie uznawana jest za źródło bogactwa. Fakt, że ponad dwie dekady po upadku apartheidu i ponad sto lat od przyjęcia przez
Parlament Związku Afryki Południowej tzw. Natives Land Act16, który usankcjonował
podział własności ziemi w stosunku 87:13 na korzyść białej ludności, zdecydowana
większość najlepszych ziem w RPA dalej należy do białych farmerów, budzi zrozumiałe
emocje wśród znacznej części czarnoskórych obywateli tego państwa. Południowoafrykańskie elity intelektualne (białe i czarne) są zgodne, że taki stan rzeczy nie jest możliwy
do utrzymania w długiej perspektywie czasowej. Z drugiej strony południowoafrykański
rząd przyjął bardzo ambitne założenia reformy rolnej, których niewypełnienie jest podstawą zarzutów o nieudolność ANC w niwelowaniu nierówności społecznych.
14
15
16
A. Polus, Reforma rolna…, s. 235‑260.
Współczynnik Giniego wynosił dla RPA w 1996 r. 0,69, zaś w 2011 – 0,65. The World Bank, GINI
Index (World Bank Estimate), [online] http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI, 27 VII
2015.
Natives Land Act uznany być może za akt prawny kładący podwaliny pod system segregacji rasowej.
W. Beinart, P. Delius, The Historical Context and Legacy of the Natives Land Act of 1913, „Journal of
Southern African Studies” 2014, Vol. 40, nr 4, s. 667‑688, [online] http://dx.doi.org/10.1080/03057
070.2014.930623.
128
Politeja 4(43)/2016
Zgodnie z zapisami Natives Land Act czarnoskórzy obywatele RPA mieli w swoim
posiadaniu 13% ziemi w państwie w momencie upadku apartheidu. W okresie prezydentury Nelsona Mandeli (1994‑1999) reforma rolna nie budziła tak dużych emocji jak obecnie. Przyjęto wówczas plan przekazania czarnoskórej większości 30% ziemi
uprawnej do roku 2015, niemniej w momencie przejęcia władzy przez Thabo Mbekiego czarnoskórym przekazano mniej niż 1% tych gruntów. W 2010 r. 18% całości ziemi
w RPA znajdowało się w rękach czarnoskórych17, z tym że wiele z przekazanych gruntów należało do państwa, a nie właścicieli prywatnych. Trzy lata później minister ds.
rozwoju terenów wiejskich i reformy rolnej Gugile Nkwinti poinformował Parlament,
że w ciągu 20 lat od obalenia apartheidu czarnoskórej ludności RPA przekazano 4813
farm18. Należy jednak pamiętać, że wiele z gospodarstw zostało zakupionych przez
czarnoskórych biznesmenów, takich jak Tokyo Sexwale czy Cyril Ramaphosa, którzy
uznali inwestycje w ziemię za dobry sposób tezauryzacji. Obecnie liczbę gospodarstw
rolnych, których właścicielami są biali farmerzy, ocenia się na 36 tys. Natomiast według
szacunków Maxa Du Pereza publiczne środki, jakie od 1994 r. zostały przeznaczone na
wprowadzenie reformy rolnej w życie, pozwoliłyby na wykupienie 37% obszarów rolnych w Republice Południowej Afryki, czyli o 7% więcej, niż zakładają plany reformy19.
Zarówno w Namibii, jak i w RPA główną zasadą, zgodnie z którą przeprowadzana
jest reforma rolna, jest „kupujemy tylko od tych, którzy chcą sprzedać ziemię” (ang. willing buyer willing seller). Poza odbywającym się na zasadach rynkowych skupem ziemi
od białych Południowoafrykańczyków i przekazywaniem jej czarnoskórym obywatelom RPA rząd prowadził program zwrotu ziemi lub wypłaty rekompensat za „nielegalnie zagrabioną” własność w okresie apartheidu. Warto w tym miejscu podkreślić, że
zdecydowana większość z ponad 80 tys. pokrzywdzonych przez konfiskatę własności
ziemskiej podczas rządów białej mniejszości nie domagała się zwrotu ziemi, opowiadając się za rekompensatą finansową. Zaledwie 5856 pokrzywdzonych zaznaczyło we
wnioskach o rekompensatę, że chcieliby odzyskać swoją własność20. Tak niski odsetek
osób chcących posiąść ziemię na własność interpretowany może być w dwojaki sposób. Po pierwsze, RPA posiada najwyższy wskaźnik urbanizacji w Afryce Subsaharyjskiej (ponad 62% Południowoafrykańczyków mieszka w miastach i można z dużą dozą
prawdopodobieństwa prognozować, że odsetek ten będzie rósł), tym samym można zakładać, że mieszkańcy miast nie wiązali swojej przyszłości z rolnictwem. Po drugie, praca na roli wymaga doświadczenia i niezwykle trudne jest osiągnięcie zysków w pierwszych latach działalności.
Argumentem najczęściej podnoszonym przez białych jest „bezpieczeństwo żywnościowe” RPA, które może zostać zachwiane, jeśli ziemia zostanie przejęta przez osoby
niemające kwalifikacji do jej uprawy. W tym kontekście najczęściej pojawia się argument konieczności niedopuszczenia do powtórki w RPA „zimbabwiańskiego scenariu17
18
19
20
H. Marais, South Africa Pushed to the Limit. The Political Economy of Change, Claremont 2011, s. 217.
M. Du Preez, A Rumour of Spring. South Africa after 20 Years of Democracy, Cape Town 2013, s. 167.
Tamże.
Tamże.
Politeja 4(43)/2016
129
sza”. Co więcej, przy braku subsydiowania rolnictwa w Republice Południowej Afryki
związki farmerskie zakładają, że planowana przez rząd w projektach reformy rolnej parcelacja dużych gospodarstw rolnych przejętych od białych właścicieli sprawi, że nowo
powstałe farmy nie będą w stanie uzyskać efektu skali, który jest współcześnie konieczny, jeśli chce się prowadzić dochodowe gospodarstwo rolne21. Innym, rozwiniętym
w dalszej części tekstu, zagadnieniem jest transfer wiedzy i umiejętności od białych farmerów do potencjalnych czarnoskórych właścicieli gospodarstw rolnych.
Natomiast środowiska związane z EFF prezentują argumentację odwołującą się
do kwestii etycznych (intelektualną podstawę stanowi tu specyficzny kolaż poglądów
Franza Fannona, Steve’a Biko i ideologii komunistycznej), gdzie siłowe wywłaszczenie
białych farmerów jest przedstawiane jako „sprawiedliwość społeczna”. Niezwykle powolne tempo reformy rolnej pozwala Bojownikom o Wolność Gospodarczą22 pod przewodnictwem Juliusa Malemy powiększać bazę wyborczą wśród młodych osób, mieszkających na terenach zurbanizowanych, borykających się z problemem bezrobocia.
Równocześnie należy pamiętać, że to Malema był głównym architektem zwycięstwa
wyborczego Jacoba Zumy23 i wprowadził do południowoafrykańskiej polityki element
wyprowadzania tłumów na ulice miast i manifestowania sprzeciwu wobec polityki ekipy rządzącej24. W kontekście reformy rolnej EFF nawołują do okupowania farm przez
czarnoskórych pracowników, niemniej w samej Prowincji Przylądkowej Zachodniej nie
odnotowano jeszcze przypadków okupacji gospodarstw rolnych.
IV. Studia przypadków
W naszej analizie skupiamy się szczególnie na czterech wyjątkowo ciekawych i w pewnym sensie idealnotypicznych przypadkach farm winnych w Republice Południowej
Afryki, wybranych spośród kilkunastu odwiedzonych przez nas gospodarstw. Przeprowadzone tam wywiady dostarczają bogatego i bardzo zróżnicowanego materiału
empirycznego. Ukazują wiele typów uprawy winorośli, sposobów zarządzania gospodarstwami rolnymi i produkcji wina w Prowincji Przylądkowej Zachodniej. Poprzez
21
22
23
24
H. Marais, South Africa…, s. 217.
Na temat wizji reform rolnej Bojowników o Wolność Gospodarczą zob. Economic Freedom Fighters,
On Land. Expropriation of Land without Compensation for Equitable Redistribution, [online] http://
effighters.org.za/policy/on‑land, 27 VII 2015.
Ataki na obcokrajowców zamieszkujących przedmieścia Durbanu i Johannesburga, które miały miejsce w kwietniu 2015 r., mogą być również postrzegane jako składowa tzw. „efektu Malemy” w południowoafrykańskiej polityce. Zwracanie uwagi na niesprawiedliwości dziejowe, śpiewanie pieśni
z okresu waliki z apartheidem nawołujących do przemocy wobec Burów oraz grożenie użyciem przemocy, jeśli biali Południowoafrykańczycy nie opuszczą RPA lub nie oddadzą własności w ręce czarnoskórej większości, są ponurym wspólnym mianownikiem południowoafrykańskiej polityki, z tą różnicą, że w kwietniu 2015 r. „wrogiem” stali się obok Afrykanerów również obcokrajowcy. Niemniej
należy w tym miejscu przypomnieć, że Julius Malema zdecydowanie odciął się od ksenofobicznych
ataków, zwracając uwagę na konieczność budowania „jedności Afrykańczyków”.
Por. P. Mashele, M. Qobo, The Fall…, s. 198.
130
Politeja 4(43)/2016
wybór studiów przypadku autorzy dążyli do możliwie najszerszej rekonstrukcji wielości
i różnorodności narracji poświęconych reformie rolnej w RPA.
Pierwsza z badanych farm to niewielkie rodzinne gospodarstwo, prowadzone przez
Afrykanerów; ziemia należy do nich i jest uprawiana od pokoleń. Właściciele farmy
wiele prac wykonują sami, posiłkują się pracą najemną w ograniczonym zakresie (prawdopodobnie także ze względów ekonomicznych). Farma dysponuje niewielkim areałem, roczna produkcja nie przekracza kilkunastu tysięcy litrów wina. Prowadzi też
działalność turystyczną (zwiedzanie farmy połączone z degustacją wina).
Druga z analizowanych farm to gospodarstwo zamożnego imigranta (Niemca), który osiągnął sukces zawodowy w neurochirurgii. Inwestycja w winnicę (i znajdującą się
na jej terenie stadninę koni) była dla niego spełnieniem życiowego marzenia lub, jak
mówili pracownicy farmy, „fanaberią”. Okazała się jednak ciekawym eksperymentem,
nie tylko pod względem ekonomicznym, ale przede wszystkim społecznym. Zarządzanie farmą jest kolektywne, pracownicy (w części osoby związane z farmą przed jej zakupem przez obecnego właściciela) są dopuszczeni do współudziału w podejmowaniu
decyzji o kierunkach rozwoju gospodarstwa; w pewnym sensie mamy tu do czynienia
z próbą wprowadzenia zarządzania spółdzielczego. Farma dysponuje sporym jak na
warunki południowoafrykańskie areałem, produkuje kilkadziesiąt tysięcy litrów wina
rocznie. Na jej terenie zbudowano również muzeum, którego ekspozycja poświęcona
jest wielokulturowości i wieloetniczności RPA poprzez zaprezentowanie skomplikowanej historii farmy (łącznie z jej funkcjonowaniem w okresie niewolnictwa i apartheidu).
Kolejne przypadki (trzy), traktowane przez nas łącznie (ze względu na swe podobieństwo), to najbardziej typowe dla regionu duże, prężnie działające farmy winne, zajmujące się produkcją wina na globalną skalę, współzawodniczące na światowych rynkach
z producentami wina z innych kontynentów. Stosunki własnościowe wyglądają w nich
podobnie. Są one podobnie zorganizowane, dysponują podobnymi areałami, mocami
przerobowymi, infrastrukturą (zarówno produkcyjną, jak i turystyczną), sieciami sprzedaży, kontaktami międzynarodowymi i renomą. Mają też dość podobne problemy (konflikty na linii pracodawca‑pracownicy, brak wykwalifikowanej siły roboczej, nawadnianie upraw, zagrożenie strajkami, brak rządowych subwencji dla producentów wina).
W końcu czwarta z farm to gospodarstwo należące do czarnoskórych, obecne
w przestrzeni publicznej jako „pierwsza w RPA farma winna należąca do czarnoskórych”. Jest to podmiot gospodarczy oferujący własnej produkcji wino w sieciach handlowych (m.in. Woolworths i Marks & Spencer25), posiadający profesjonalną stronę
internetową, profil na portalu społecznościowym, odnotowywany w oficjalnych spisach prowadzonych przez organizacje branży winiarskiej, przedstawiany i reklamowany w światowych i południowoafrykańskich mediach jako ewenement ze względu na
panujące na farmie stosunki własności i relacje właścicieli z pracownikami. Jednocześnie jest prawie nieznany w środowisku winiarzy Prowincji Przylądkowej Zachodniej,
a także wśród tamtejszych konsumentów. Farma znajduje się zupełnie gdzie indziej niż
25
Marks & Spencer, M’Hudi Sauvignon Blanc – Case of 6, [online] http://www.marksandspencer.com/
m‑hudi‑sauvignon‑blanc‑case‑of‑6/p/p21127179, 27 VII 2015.
Politeja 4(43)/2016
131
jej oficjalny adres, nie prowadzi się tam już od lat uprawy winorośli ani nie produkuje
się wina, jest opuszczona. W związku z tym nie udało nam się przeprowadzić tam ani
jednego wywiadu, a nasza wiedza o tym gospodarstwie jest wyrywkowa, oparta głównie
na wizji lokalnej, rozmowach z ludźmi zamieszkującymi graniczące z farmą nieruchomości i nasze (głównie internetowe) „śledztwo”. Mimo to zdecydowaliśmy się włączyć
do naszej analizy i ten przypadek26, jako specyficzny przykład odniesienia do reformy
rolnej. Naszym podstawowym ustaleniem w tym zakresie jest twierdzenie, że sprzedaż
wina z farmy prowadzonej przez czarnoskórych właścicieli jest doskonale dobraną strategią marketingową dla wprowadzania na rynki wina pochodzącego w rzeczywistości
z innych gospodarstw.
Nasza analiza wskazuje na kilka najważniejszych tematów pojawiających się w prawie wszystkich wywiadach (w różnym jednak kontekście oraz w różnym tonie). Zostały one omówione poniżej. Opracowując zarchiwizowane wypowiedzi respondentów,
chcieliśmy przede wszystkim oszacować, jak istotne były dla nich poszczególne kwestie
w kontekście reformy rolnej, staraliśmy się także określić spójność ujęcia każdego z tematów przez naszych rozmówców.
Najważniejsza obserwacja z badań terenowych odnosi się do społecznej percepcji
reformy rolnej. Jest to temat dla obywateli RPA ważny, przemyślany, trwale obecny
w myśleniu wszystkich naszych respondentów o: wspólnocie, państwie, społeczeństwie. Reforma rolna zaliczana jest do najważniejszych problemów i/lub wyzwań stających przed nimi i przed Republiką Południowej Afryki. Wszyscy badani mieli wyrobione zdanie na jej temat i ich wypowiedzi były dobrze intelektualnie „przepracowane”.
Tematyka przekształceń własnościowych ziemi rolnej jest obecna nie tylko w dyskursie publicznym, ale jest również zagadnieniem poruszanym w rozmowach prywatnych.
Narracje poświęcone reformie rolnej były dość spójne, argumentacja rozbudowana,
słownik bogaty, co wskazuje na ogromne znaczenie tej problematyki dla mieszkańców
RPA. Wszyscy badani chętnie i bardzo spontanicznie opowiadali – często w sposób
rozbudowany, posługując się zwrotami technicznymi – o reformie i związanych z nią
problemach. Wiele narracji miało emocjonalny charakter (choć były jednocześnie bardzo „merytoryczne”, obudowane „racjonalną”27 argumentacją). Problematyka ta bez
wątpienia budziła u zdecydowanej większości badanych dużą ekscytację i wywoływała
silne emocje. W naszym przekonaniu świadczy to o centralnym znaczeniu zagadnienia
reformy rolnej dla dyskursu publicznego w RPA.
Temat reformy rolnej jest jednocześnie dla Południowoafrykańczyków niezwykle
delikatny. Zdecydowana większość białych (i chyba wszyscy kolorowi) jest świadoma,
26
27
Materiałem empirycznym są w części wypowiedzi „właścicieli” (nie mamy pewności, czy są nimi w rzeczywistości) farmy, pojawiające się w programach telewizyjnych i materiałach prasowych poświęconych omawianemu gospodarstwu rolnemu. Można w nich znaleźć dopracowaną, spójną opowieść,
narrację na temat powstania farmy, jej dziejów, produkcji wina itd. Ta narracja w bardzo ciekawy sposób nawiązuje – nie zawsze wprost – do problematyki reformy rolnej w RPA.
Używamy tu cudzysłowów po to, by zwrócić uwagę na trudność w oszacowaniu merytoryczności i racjonalności przytaczanych argumentów, często związaną z kontekstem danej wypowiedzi, kontekstem
sytuacji osoby badanej itd.
132
Politeja 4(43)/2016
że obecna sytuacja nie jest sprawiedliwa i że zmiana jest konieczna; mało kto jednak
ma odwagę zaproponować rozwiązania inne niż te, które są realizowane przez rząd.
Uderzająca była niechęć – szczególnie białych – do opowiedzenia się za konkretnymi
propozycjami, za jakimiś uszczegółowionymi sposobami rozwiązania problemu, który
był przez nich jasno zdefiniowany28. O postrzeganej czy odczuwanej delikatności zagadnienia świadczyły też kwestie językowe. Wywiady przeprowadzane były w języku
angielskim. Wprawdzie wszyscy biali rozmówcy znali ten język, jednakże w trakcie rozmów dość ostentacyjnie manifestowali przywiązanie do języka afrykanerskiego (wtrącali słowa w afrykanerskim, wymieniali uwagi między sobą po afrykanersku, sięgali po
afrykanerskie wyrażenia, które według nich lepiej oddawały ich odczucia lub były nieprzetłumaczalne na angielski).
Ważnym tematem pojawiającym się w wywiadach był transfer wiedzy i edukacja
czarnoskórej ludności w zakresie prowadzenia działalności rolniczej. Tu odnotowujemy różnice w narracjach – inaczej mówili o sprawie biali, inaczej kolorowi. W narracjach osób kolorowych przeważał ton niezadowolenia z dotychczasowych działań
państwa i uogólnione poczucie niesprawiedliwości systemu edukacyjnego. Istnieją
wprawdzie proponowane przez rząd kursy dokształcające dla czarnoskórych obywateli
RPA, którzy chcieliby się zająć pracą na roli, jednakże trwają one relatywnie długo i ich
uczestnicy nie mają możliwości łączenia edukacji z pracą zawodową. Jak ujęła to jedna
z respondentek: tym, co spędza sen z powiek czarnoskórej ludności Prowincji Przylądkowej Zachodniej, jest wyżywienie dzieci, a nie uzyskiwanie certyfikatu z przycinania winorośli. Tym samym, zdaniem respondentów, rząd powinien rozważyć wprowadzenie
dodatkowych grantów dla osób chcących uzyskać wiedzę z zakresu uprawy winorośli,
które pozwoliłyby im utrzymywać się w okresie pobierania edukacji. Rozwiązanie takie
rodzi jednak niebezpieczeństwa związane z nadużywaniem takiego systemu przez osoby niechcące zajmować się produkcją wina.
Nie bez znaczenia dla omawianej kwestii są istniejące w RPA ogromne różnice
w edukacji. Czarnoskóra ludność uczy się w szkołach publicznych, w których jakość
kształcenia jest wyraźnie niższa niż w szkołach prywatnych (do których posyłają dzieci
biali). Tym samym droga do wyższej edukacji, która wydaje się warunkiem koniecznym
dla efektywnego zarządzania produkcją wina, jest dla czarnoskórych dużo trudniejsza
niż droga białej mniejszości. Co więcej, dzieci białych farmerów są od dzieciństwa przygotowywane do przejęcia farm i zaznajamiają się z kwestiami technicznymi związanymi z produkcją, przechowywaniem i sprzedażą wina. Jak ujął to jeden z respondentów:
urodziłem się na farmie, tu się wychowałem i od dzieciństwa uczyłem się produkcji wina.
Sprawa ta wiąże się również z podniesionym poniżej emocjonalnym stosunkiem części
białych właścicieli winnic do ziemi.
Zagadnienie transferu wiedzy inaczej wygląda w narracjach części białych farmerów. Pojawiają się w niej wątki rasistowskie, związane z uogólnioną, stereotypową percepcją czarnoskórych; głównie pod postacią uwag na temat ograniczonych możliwości
28
Część respondentów postrzegała rządzący w Zachodniej Prowincji Przylądkowej Democratic Alliance
jako gwarant stabilizacji. Duże nadzieje (również prezydenckie) wiązano również z nowo wybranym
czarnoskórym liderem tej partii.
Politeja 4(43)/2016
133
intelektualnych czarnoskórych mieszkańców RPA. Właściciel jednej z winnic zaznaczał, że do prac przy winorośli zatrudniani są jedynie koloredzi (którzy w opinii badanego kradną i są leniwi, ale mimo to nadają się do pracy w winnicy). Nie może on jednak zatrudniać czarnoskórych obywateli RPA, gdyż praca w winnicy wymaga rozwagi
i umiejętności intelektualnych, których ci zdaniem badanego nie posiadają, w związku
z czym nie nadają się do wykonywania prac na roli. Biały właściciel farmy stwierdził, że
czarni mogą pracować w kopalniach, bo umieją długo i ciężko pracować, ale nie można im
zlecać zbyt skomplikowanych zadań. Innym zagadnieniem, na które zwracali uwagę biali
pracownicy dużych farm, było preferowanie przez nich przy zatrudnianiu osób spoza
RPA, które ich zdaniem cechował wyższy etos pracy. Kilkukrotnie podawane były również szczegółowe przykłady dewastacji i upadku farm położonych w innych niż Prowincja Przylądkowa Zachodnia regionach RPA, które rząd odkupił od białych właścicieli i przekazał czarnoskórym farmerom.
W narracjach pojawiał się też wątek przywiązania do ziemi – jako ważnego elementu zapewniającego właścicielom winnicy sukces. Afrykanerzy zwracali uwagę na to,
że praca na roli jest pracą pełnoetatową, która wymaga zaangażowania przez całą dobę.
W ich ocenie czarnoskórzy obywatele RPA definiują rolnictwo jako pracę, którą będą
realizowali jedynie przez osiem godzin dziennie, pięć dni w tygodniu. Podnoszony był
niepodważalny z ich punktu widzenia argument „miłości do ziemi”, która była uprawiana przez ich ojców i dziadów. Osoba, która wypowiedziała te słowa, zaznaczyła, że
jej syn będzie piątym kolejnym pokoleniem, które będzie uprawiało jej farmę, i uczyni
wszystko, aby przekazać mu gospodarstwo (dziecko, o którym mówiono, miało około
dwóch lat). Jednocześnie, aby uprawa winorośli była opłacalna (jak wzmiankowano powyżej, produkcja rolna w RPA nie jest w żaden sposób subsydiowana przez państwo),
farmerzy muszą prowadzić dodatkowe działalności – restauracje, turystykę związaną
z popularnymi w regionie wycieczkami szlakami winnic, degustacje win, wynajem winnic dla osób chcących tam organizować wesela lub inne imprezy plenerowe itd. Tym samym nie jest pewne, czy dzieci obecnych właścicieli winnic będą w stanie odziedziczyć
„miłość do ziemi”, czy też zostaną przyzwyczajone do modelu biznesowego, w którym
uprawa winorośli jest ważna i podstawowa dla przetrwania farmy, ale łączy się z innymi
działaniami, które mogą być dla nich bardziej atrakcyjne niż praca na roli.
Wątek przywiązania do ziemi pojawiał się też przy okazji tematu wykupu farm. Biali
farmerzy twierdzili, że składane są im często propozycje odkupu ziemi, jednakże sprzedanie farmy wiąże się ze świadomością utraty środka produkcji, który pozwala podtrzymać tak ważną dla nich tożsamość rolniczą, a także z przekonaniem, że nie znajdą
w RPA innego miejsca zatrudnienia. Biali farmerzy zwracali uwagę, że znalezienie pracy w administracji państwowej przez białą osobę jest praktycznie niemożliwe ze względu na preferowanie czarnoskórych pracowników. Tym samym utrata ziemi rozumiana
jest jako równoważna z pozbawieniem dzieci środków do gospodarowania i do życia.
Jak mówi jedna z badanych osób: moja ziemia nie ma ceny – proponowali mi 34, 35 i 40
milionów randów – ale zawsze odmawiałem.
Ostatnim wątkiem, który pojawiał się niemalże we wszystkich wypowiedziach, był
brak wiary w otrzymanie jakiejkolwiek pomocy od państwa. W niektórych wypo-
134
Politeja 4(43)/2016
wiedziach administracja państwowa prezentowana była jako instytucja opresyjna wobec farmerów, która dąży do zdławienia ich inicjatywy poprzez zwiększanie obciążeń
fiskalnych. Południowoafrykańscy winiarze mieli świadomość, że bezcelowe jest proszenie rządu o jakiekolwiek wsparcie, jednakże kreślone przez nich scenariusze przyszłości były bardzo różne. W trzech przypadkach zaprezentowana została niezwykle
optymistyczna perspektywa (co ciekawe, przedstawili ją niezależnie od siebie emerytowana biała współwłaścicielka farmy, młody technik produkcji wina oraz czarnoskóra
pracownica winnicy należącej do niemieckiego imigranta) niezależnie od tego, jaką linię polityczną wybierze rząd, natomiast w jednym przypadku stwierdzono, że w RPA
coraz bardziej prawdopodobny staje się „zimbabwiański scenariusz przeprowadzenia
reformy rolnej”.
V.Konkluzje
Prawo własności ziemi uprawnej to zagadnienie, które powinno być postrzegane w kontekście zmian, jakie zachodzą w tym zakresie w Afryce Subsaharyjskiej. W regionie tym
następuje masowe skupywanie przez kapitał pochodzący z państw rozwiniętych gruntów ornych, zaś w regionie Afryki Południowej (szczególnie w Namibii, Zimbabwe
i RPA) reforma rolna jest ściśle powiązana z transformacją ustrojową. W Republice Południowej Afryki nierozwiązana kwestia reformy rolnej jest jednym z najbardziej widocznych dziedzictw okresu apartheidu. Natomiast głównym punktem referencyjnym
w dyskusjach o możliwych scenariuszach jej przeprowadzenia jest przymusowe odebranie ziemi białym farmerom w Zimbabwe. Należy w tym miejscu podkreślić, że dotychczas w Prowincji Przylądkowej Zachodniej nie dochodziło do aktów okupacji farm,
których właścicielami są w znakomitej większości Afrykanerzy, co miało jednak miejsce
w innych regionach RPA.
Zarówno biali, jak i czarnoskórzy mieszkańcy RPA zgadzają się, że reforma rolna
w jakiejś formule musi być wprowadzona w ich państwie. Konieczność przeprowadzenia reformy rolnej prezentowana jest przez ugrupowania populistyczne jako dziejowa
sprawiedliwość i symboliczne wynagrodzenie krzywd okresu segregacji rasowej. Z drugiej strony Afrykański Kongres Narodowy wydaje się zamknięty w narracji zrównoważonego usuwania nierówności powstałych w okresie apartheidu. Przyjęcie strategii
„kupujemy ziemię tylko od tych, którzy chcą ją sprzedać” nie jest efektywnym sposobem redystrybucji gruntów rolnych w RPA, jednakże wydaje się racjonalne w obecnej
sytuacji. Pomijając scenariusz ekstremalny, sprowadzający się do przymusowego wysiedlania białych farmerów, co mogłoby skutkować załamaniem produkcji rolnej, jakiekolwiek inne efektywne przekazywanie ziemi czarnoskórym obywatelom RPA sprawiłoby, że zniknąłby domniemany „wróg”, który daje ANC (ale również EFF) możliwość
samookreślania się.
Badania terenowe w Prowincji Przylądkowej Zachodniej dostarczyły kilku interesujących obserwacji na temat percepcji reformy rolnej w RPA przez osoby bezpośrednio zaangażowane w uprawę winogron i produkcję wina. Badane narracje na temat
Politeja 4(43)/2016
135
przekształceń własnościowych były spójne i udowadniały, że Południowoafrykańczycy
uznają reformę rolną za wielką nierozwiązaną sprawę związaną z transformacją ustrojową, przy jednoczesnej nieumiejętności określenia, w jaki sposób można by szybciej
wprowadzać ją w życie. Równocześnie reforma rolna jest tematem budzącym ogromne emocje wiążące się bezpośrednio z afrykanerską tożsamością. Przekazywanie działających na zasadach komercyjnych farm czarnoskórym obywatelom RPA wiąże się
z koniecznością transferu wiedzy o uprawie winogron, produkcji, transporcie i przechowywaniu wina oraz sprzedaży produktów winnych na rynku krajowym i międzynarodowym. Obecnie przepaść między wiedzą i kontaktami biznesowymi, które posiadają biali farmerzy, a tymi, które posiadają potencjalni czarnoskórzy beneficjenci reformy
rolnej, jest ogromna, zaś rząd nie podejmuje efektywnych działań ukierunkowanych na
transfer wiedzy w tym zakresie. Administracja państwowa oceniana była przez respondentów bardzo negatywnie, co wiązało się z brakiem jakichkolwiek form pomocy państwowej dla producentów wina.
Emocjonalny stosunek do przekształceń własnościowych ziemi rolnej w RPA w jednym z badanych przypadków stał się podstawą strategii marketingowej, ukierunkowanej na wprowadzenie na rynek produktu, który pozycjonowany był jako pochodzący
z gospodarstwa, którego właścicielami są czarnoskórzy obywatele RPA.
Bibliografia
Beinart W., Delius P., The Historical Context and Legacy of the Natives Land Act of 1913, „Journal of Southern African Studies” 2014, Vol. 40, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1080/0
3057070.2014.930623.
Boateng O., One Small Step for Mugabe, a Giant Leap for Land Reform, „New African” 2011, 1 I.
Chimhowu A., Woodhouse P., Customary vs. Private Property Rights? Dynamics and Trajectories of Vernacular Land Markets in Sub‑Saharan Africa, „Journal of Agrarian Change” 2006,
Vol. 6, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1471‑0366.2006.00125.x.
Du Preez M., A Rumour of Spring. South Africa after 20 Years of Democracy, Cape Town 2013.
Economic Freedom Fighters, On Land. Expropriation of Land without Compensation for Equitable Redistribution, [online] http://effighters.org.za/policy/on‑land.
Gąsowski A., RPA, Warszawa 2006, Historia Państw Świata w XX Wieku.
Gemechu D.K., Wywłaszczenia i sprzedaż ziemi w Etiopii obcokrajowcom – nowa forma kolonializmu jako zagrożenia bytu ludności rodzimej, [w:] Konteksty bezpieczeństwa w Afryce.
Problemy globalne, sektorowe, regionalne, lokalne, red. A. Żukowski, Olsztyn 2014, Forum
Politologiczne, t. 16.
Gumede V., Land Reform in Post‑Apartheid South Africa: Should South Africa Follow Zimbabwe’s Footsteps?, „International Journal of African Renaissance Studies” 2014, Vol. 9, nr 1,
[online] http://dx.doi.org/10.1080/18186874.2014.916877.
Heidelberg Institute for International Conflict Research, Conflict Barometer 2014, Heidelberg
2015, [online] http://www.hiik.de/de/konfliktbarometer/pdf/ConflictBarometer_2014.
pdf.
136
Politeja 4(43)/2016
Jayne T.S. i in., Is the Scramble for Land in Africa Foreclosing a Smallholder Agricultural Expansion Strategy?, „Journal of International Affairs” 2014, Vol. 67, nr 2.
Kabukuru W., Kenya: Who Will Solve the 120‑year‑old „Land Question”?, „New African” 2015,
1 V.
Kalaora L., Madness, Corruption and Exile: On Zimbabwe’s Remaining White Commercial Farmers, „Journal of Southern African Studies” 2011, Vol. 37, nr 4, [online] http://dx.doi.org
/10.1080/03057070.2011.609341.
Land Matrix, Global Map of Investments, [online] http://www.landmatrix.org/en/get‑the‑idea/
global‑map‑investments/.
Marais H., South Africa Pushed to the Limit. The Political Economy of Change, Claremont 2011.
Marks & Spencer, M’Hudi Sauvignon Blanc – Case of 6, [online] http://www.marksandspencer.
com/m‑hudi‑sauvignon‑blanc‑case‑of‑6/p/p21127179.
Mashele P., Qobo M., The Fall of the ANC. What Next?, Johannesburg 2014.
Mosely W.G., Fair Trade Wine: South Africa’s Post‑Apartheid Vineyards and the Global
Economy, „Globalizations” 2008, Vol. 5, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/
14747730802057753.
Mugo Mugo P., Africa for Sale: The Land Grab Landmine, University for Peace, 29 II 2012, [online] http://www.monitor.upeace.org/innerpg.cfm?id_article=877.
Nyawo V.Z., Zimbabwe Post‑Fast Track Land Reform Programme: The Different Experiences Coming Through, „International Journal of African Renaissance Studies” 2014, Vol. 9, nr 1,
[online] http://dx.doi.org/10.1080/18186874.2014.916858.
Oya C., The Land Rush and Classic Agrarian Questions of Capital and Labour: A Systematic Scoping Review of the Socioeconomic Impact of Land Grabs in Africa, „Third World Quarterly”
2013, Vol. 34, nr 9, [online] http://dx.doi.org/10.1080/01436597.2013.843855.
Pearce F., South Africa’s White Farmers Are Moving Further North, „The Guardian” 2011, 1 V,
[online] http://www.theguardian.com/environment/2011/may/01/boers‑moving‑north
‑african‑governments.
Polus A., Reforma rolna w Republice Południowej Afryki, [w:] Konteksty bezpieczeństwa w Afryce. Problemy globalne, sektorowe, regionalne, lokalne, red. A. Żukowski, Olsztyn 2014, Forum
Politologiczne, t. 16.
Scoones I. i in., Zimbabwe’s Land Reform. Myths & Realities, Woodbridge 2010, African Issues.
Solarz M.W., Problem reformy rolnej w Republice Południowej Afryki a kryzys w Zimbabwe, [w:]
Republika Południowej Afryki – Polska. Materiały z konferencji poświęconej 10‑leciu niepodległości Republiki Południowej Afryki, red. A. Kapiszewski, Kraków 2004.
South African Wine Industry Statistics, nr 39, [online] http://www.sawis.co.za/info/download/Book_2015_eng_finaal.pdf.
The World Bank, GINI Index (World Bank Estimate), [online] http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI.
Politeja 4(43)/2016
137
Dr hab. Andrzej POLUS – doktor habilitowany nauk politycznych, adiunkt w Instytucie Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Wrocławskiego, prezes Polskiego
Centrum Studiów Afrykanistycznych. Pracę doktorską pt. Commonwealth na arenie
międzynarodowej (Wrocław 2009) obronił w marcu 2008 r. Habilitację uzyskał w roku
2014 po przedstawieniu dysertacji pt. Relacje pomiędzy rządami a NGOs w afrykańskich państwach surowcowych. Przypadek Botswany, Ghany i Zambii (Wrocław 2013).
Stypendysta programu Socrates oraz British Council Young Scientists Programme, Komitetu Badań Naukowych i Ministerstwa Nauki i Informatyzacji. Autor ponad 50 publikacji i artykułów naukowych (w tym cztery monografie, trzy prace pod redakcją naukową). Jego artykuły ukazały się m.in. w „African Affairs”, „Journal of Contemporary
African Studies” „Africa Spectrum” i „African and Asian Studies”. Członek Central
and Eastern European International Studies Association, Polskiego Towarzystwa Studiów Międzynarodowych, sieci ABORNE i konsorcjum Fatal Transactions. Obszary
badawcze: teoria stosunków międzynarodowych, współczesny multilateralizm, proces
dekolonizacji, sytuacja społeczno‑polityczna w Afryce Subsaharyjskiej.
Dr hab. Mikołaj CZEŚNIK, prof. Uniwersytetu SWPS – dyrektor Instytutu Nauk
Społecznych Uniwersytetu SWPS. Interesuje się tym, jak ludzie zachowują się w świecie polityki. Zajmuje się badaniami wyborczymi. Na Uniwersytecie SWPS prowadzi
zajęcia z zakresu badań nad polityką i demokracją.
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.06
Monika SAWICKA
Uniwersytet Jagielloński
[email protected]
RELACJE BRAZYLIJSKO‑AMERYKAŃSKIE
W XXI W. – TRUDNE PARTNERSTWO
Abstract
Brazil‑U.S. Relations in the 21st Century – A Difficult Partnership
The paper examines the evolution of US‑Brazilian relations at the turn of the
20th and 21st century. Factors such as the divergence of geopolitical views held
in both countries after the end of the Cold War, Brazil’s longstanding aspirations to become a major power in a multipolar world, new tensions that arose
after September 11 and the US “war on terror” as well as president Lula da Silva’s
(2003‑2010) engagement in a fuel swap deal with Iran led to a complicated relation between the United States and Brazil in the first decade of the 21st century. Lula da Silva’s successor Dilma Rousseff (2011‑2016) declared to continue his policy. An analysis of her rule allows to claim that mutual relations were
to a large extent overshadowed by controversial topics such as a UN Security
Council reform and the NSA spying controversy. Yet, Mrs Rousseff ’s administration also managed to show visible efforts to focus on more pragmatic issues
of economic and technological cooperation contributing to a possible improvement of future U.S.‑Brazil relations.
Słowa kluczowe: Brazylia, Stany Zjednoczone, administracja Dilmy Rousseff,
współpraca gospodarcza
Key words: Brazil, United States, Dilma Rousseff administration, economic
cooperation
140
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
N
ajpoważniejszą reperkusją doniesień medialnych z września 2013 r. na temat
przechwytywania elektronicznej korespondencji prezydent Dilmy Rousseff przez
Agencję Bezpieczeństwa Narodowego (National Security Agency – NSA) było odwołanie planowanej na 23 października 2013 r. wizyty brazylijskiej głowy państwa w Waszyngtonie. Strona brazylijska zdecydowała się na takie posunięcie, mimo iż w przededniu podjęcia decyzji prezydent Barack Obama w rozmowie telefonicznej próbował
przekonać brazylijską szefową administracji do utrzymania ustalonej daty wizyty1. Prezydent Rousseff wykorzystała również otwarcie 68 sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ
do krytyki Stanów Zjednoczonych na forum wielostronnym, zarzucając w swoim przemówieniu stronie amerykańskiej brak poszanowania suwerenności narodowej Brazylii
oraz szpiegostwo gospodarcze2. Ujawnione informacje przyczyniły się do ochłodzenia
relacji brazylijsko‑amerykańskich do początku 2015 r. Ukazały także aktualność pytania o miejsce południowoamerykańskiego mocarstwa regionalnego w polityce zagranicznej Stanów Zjednoczonych, dotychczasowy rozwój stosunków dwustronnych oraz
perspektywy i kierunki ewoluowania tych relacji.
W polityce zagranicznej Brazylii Stany Zjednoczone odgrywały tradycyjnie szczególną rolę. W monografii poświęconej analizie relacji brazylijsko‑amerykańskich Monica Hirst wskazała, iż na przestrzeni XIX i XX w. stosunki te ewoluowały: od fazy
niepisanego sojuszu (aliança não escrita), trwającej do lat 40. XX w., poprzez okres automatycznego stowarzyszenia (alinhamento automático), charakteryzującego początek
dyktatury wojskowej i trwającego do 1977 r., aż do niezależnej polityki w latach 80.
i 90. XX w.3 W pierwszych dwóch przypadkach brazylijscy politycy, dyplomaci oraz
środowisko akademickie wskazywali na Stany Zjednoczone jako głównego partnera
Brazylii – bliska współpraca z tym państwem miała umocnić międzynarodową pozycję
Brazylii oraz stwarzać korzystne warunki dla wewnętrznego rozwoju. Letícia Pinheiro
zauważyła podobną tendencję, wskazując na istnienie dwóch głównych paradygmatów
w dwudziestowiecznej historii brazylijskiej dyplomacji – amerykanizmu oraz globalizmu4. Globalizm, zakładający dywersyfikację brazylijskiej polityki zagranicznej, ustępował jednak miejsca dominującemu w XX w. amerykanizmowi, koncepcji zbliżenia ze
Stanami Zjednoczonymi5. Na początku XXI w. relacje brazylijsko‑amerykańskie uległy
1
2
3
4
5
Brazilian President Dilma Rousseff Calls off US Trip, BBC News, 17 IX 2013, [online] http://www.
bbc.co.uk/news/world‑latin‑america‑24133161, 21 X 2013.
Telewizja Globo na podstawie informacji przekazanych przez dziennikarza „The Guardian” Glenna
Greenwalda donosiła również o szpiegowaniu przez NSA brazylijskiego giganta naftowego Petrobrás.
Zob. J. Watts, Brazilian President Postpones Washington Visit over NSA Spying, „The Guardian” 2013,
17 IX, [online] http://www.theguardian.com/world/2013/sep/17/brazil‑president‑snub‑us‑nsa,
20 X 013.
M. Hirst, Brasil‑Estados Unidos. Desencontros e afinidades, Rio de Janeiro 2009, s. 15, FGV de Bolso.
Série Entenda o Mundo.
L. Pinheiro, Traídos pelo desejo: um ensaio sobre a teoria e a prática da política externa brasileira contemporânea, „Contexto Internacional” 2000, Vol. 22, nr 2, s. 310.
Tamże.
Politeja 4(43)/2016
Relacje brazylijsko‑amerykańskie…
141
dalszym przeobrażeniom. Stany Zjednoczone, które w 2009 r. utraciły pozycję głównego partnera handlowego Brazylii na rzecz Chińskiej Republiki Ludowej, już wcześniej
przestały być postrzegane przez władze w Brasílii jako główny sprzymierzeniec w debatach na forach międzynarodowych, coraz częściej uwidaczniały się bowiem sprzeczności interesów obu państw.
Artykuł ma na celu przybliżenie przyczyn oddalania się Brazylii od Stanów Zjednoczonych, podkreślając znaczenie odmiennych wizji geopolitycznych kształtujących
się w obu państwach po zakończeniu zimnej wojny. Następnie śledząc sposoby kształtowania relacji ze Stanami Zjednoczonymi przez władze w Brasílii od połowy lat 90. do
okresu objęcia najwyższego urzędu w państwie przez Dilmę Rousseff, przedstawi dwie
odmienne strategie pozycjonowania Brazylii względem Stanów Zjednoczonych na arenie międzynarodowej. Ostatnia część artykułu dotyczy zarysowujących się możliwości
i wyzwań współpracy brazylijsko‑amerykańskiej w okresie prezydentury Dilmy Rousseff. Pragmatyzm brazylijskiej prezydent spowodował skupienie się władz w Brasílii na
rozmowach o możliwych płaszczyznach współpracy gospodarczej czy technologicznej,
odsuwając na dalszy plan rozbieżności dotyczące reformy ONZ czy relacji z Iranem.
Brazylijska administracja, poszukując dróg wyjścia z kryzysu gospodarczego, dostrzegła również korzyści płynące z kontaktów handlowych i transferu technologii oferowanych przez Stany Zjednoczone. Jednocześnie jednak coraz głośniej krytykowała wzrost
protekcjonistycznych sposobów walki z kryzysem gospodarczym stosowanych przez
supermocarstwo. Odmienne pozostało także stanowisko obu państw wobec sytuacji na
Bliskim Wschodzie, w tym brazylijskie zastrzeżenia co do przeprowadzania interwencji
humanitarnych czy strategii zwalczania Państwa Islamskiego, spotykające się z zarzutami unikania odpowiedzialności za utrzymanie pokoju czy nieprzywiązywania dostatecznej wagi do praw człowieka. Poważną przeszkodą na drodze rozwoju dwustronnych stosunków w następnych latach może być dalsze niedocenianie Brazylii, państwa
aspirującego do roli globalnego gracza, przez amerykańską administrację.
Złożona dynamika relacji brazylijsko‑amerykańskich na początku XXI w., w których obok nieporozumień i sprzecznych celów dostrzec można także możliwe obszary
współpracy, pozwoli wykazać, iż przyszłość partnerstwa będzie zależała przede wszystkim od tego, czy nowe władze w Brasílii i Waszyngtonie skoncentrują się na możliwych
korzyściach płynących z dialogu i będą rozmawiać przede wszystkim o tym, co oba państwa łączy.
Brazylijska wizja nowego ładu międzynarodowego
po 1989 r.
Od lat 90. XX w., mimo zakończenia rządów wojskowych oraz przeprowadzonej redemokratyzacji największego państwa Ameryki Południowej, przeszkodą na drodze
rozwoju relacji brazylijsko‑amerykańskich są przede wszystkim odmienne oczekiwania
obu partnerów, w szczególności strony brazylijskiej. Oczekiwania te są ściśle powiązane
z brazylijską interpretacją systemu międzynarodowego. Koniec zimnej wojny wiązał się
142
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
z nadziejami na przekształcenia systemowe, prowadzące do budowy świata wielobiegunowego, będącego realizacją formalnej zasady równości wszystkich państw. W takim
ładzie Brazylia miała się odnaleźć jako jedno z wielu mocarstw światowych, posiadających równy głos w kluczowych sprawach regulujących złożone aspekty funkcjonowania porządku międzynarodowego6.
Aspiracje te wśród brazylijskich elit nie były nowe. Przeświadczenie o konieczności
odgrywania ważniejszej roli na scenie międzynarodowej i potędze Brazylii sięga początków Republiki7. Tłumaczono je ogromnym obszarem, potencjałem demograficznym
i kulturowym oraz zapleczem surowcowym państwa. Najbardziej wyrazistym przykładem manifestacji brazylijskiej dumy narodowej oraz przekonania o przeznaczeniu do
pozycji potęgi światowej była publikacja z 1900 r. Porque me ufano do meu país (Dlaczego jestem dumny ze swego kraju) autorstwa Affonso Celso. Tytuł ukazał się w czterysetną rocznicę odkrycia Brazylii i był szeroko komentowany w prasie oraz przez środowisko literackie, którego część okrzyknęła Porque me ufano do meu país podręcznikiem
patriotyzmu kształtującym pozytywne postawy obywatelskie. Krytyka wkrótce zaczęła
określać terminem ufanismo opinie o świetlanej przyszłości państwa8.
Część brazylijskich elit, w szczególności kręgi wojskowe skupione wokół Wyższej
Szkoły Wojennej (Escola Superior de Guerra) i ich zwolennicy, na przestrzeni XX w.
zakładała, iż Brazylia z uwagi na wspomniane wcześniej atrybuty jest predestynowana
do dynamicznego rozwoju i powinna aktywnie domagać się poprzez działalność służb
dyplomatycznych bardziej znaczącej pozycji na scenie międzynarodowej. Polityka zagraniczna była traktowana jako kluczowy czynnik zapewniający właściwe warunki rozwoju narodowego przez administrację Juscelino Kubitschka (1955‑1960). Prezydent
Kubitschek był zwolennikiem bliskich relacji ze Stanami Zjednoczonymi, licząc na to,
że partner z północy wesprze państwa Ameryki Łacińskiej w rozwoju oferując „plan
Marshalla dla Ameryki Łacińskiej”9.
Bliskie relacje ze Stanami Zjednoczonymi były również postulowane w początkowym okresie dyktatury wojskowej. Wkrótce po zamachu stanu w kwietniu 1964 r. poddano stanowczej krytyce prowadzoną w pierwszej połowie lat 60. niezależna politykę
zagraniczną (Política Externa Independente – PEI), której kluczowym elementem było
zachowanie postawy neutralności wobec obu bloków państw będących stronami zimnej wojny, w którą Brazylia nie chciała się angażować10. Twórcy PEI dostrzegali peryferyjną lokalizację państwa w systemie międzynarodowym i w procesie dywersyfika6
7
8
9
10
C. Amorim, Entre o desequilíbrio unipolar e a multipolaridade: O Conselho de Segurança da ONU no
período pós‑Guerra Fria, [w:] O Brasil e as novas dimensões da segurança internacional, red. G. Dupas,
T. Vigevani, São Paulo 1999, s. 88, Biblioteca Alfa‑Omega de Ciências Sociais. Coleção Relações Internacionais, ser. 1a, v. 5.
Republika Stanów Zjednoczonych Brazylii powstała w 1889 r.
Informacje na temat odbioru broszury umieszczono we wstępie cytowanego wydania. Zob. Z. de Lucena, Introdução, [w:] A. Celso, Porque me ufano do meu país, Rio de Janeiro 1997, s. 14, Coleção Páginas Amarelas, 1.
A.L. Cervo, C. Bueno, História da política exterior do Brasil, Brasília 2008, s. 296.
Tamże, s. 355.
Politeja 4(43)/2016
143
cji relacji dyplomatycznych upatrywali możliwości zmiany. Jednak również w okresie
rządów wojskowych doszło do rozczarowania i napięć w relacjach ze Stanami Zjednoczonymi. Już pod koniec lat 60. brazylijscy decydenci zaczęli dochodzić do wniosku,
że państwa wysoko rozwinięte postrzegają Brazylię jako pozbawionego znaczenia geopolitycznego, zmagającego się z licznymi problemami wewnętrznymi przedstawiciela
krajów rozwijających się11. Od okresu prezydentury Ernesto Geisla (1964‑1969) do
początku lat 90. politykę zagraniczną Brazylii ponownie zdominował kierunek globalny – nawiązano stosunki z wybijającymi się na niepodległość państwami afrykańskimi
i dążono do rozwoju relacji z innymi krajami rozwijającymi się12.
Nadzieje i obawy zwolenników odmiennych poglądów na temat przyszłości Brazylii
i strategii międzynarodowego pozycjonowania państwa uwidoczniły się jeszcze wyraźniej w związku z narastającą niepewnością wywołaną wydarzeniami towarzyszącymi
upadkowi muru berlińskiego. Badacze stosunków międzynarodowych, zarówno przedstawiciele szkoły realistycznej, jak i zwolennicy liberalnego instytucjonalizmu, wskazywali, iż zakończenie zimnej wojny stanowiło początek okresu globalnych przeobrażeń
systemowych. Przedstawiali także zróżnicowane prognozy opisujące możliwe scenariusze nowego układu sił. Najczęściej wskazywanymi rozwiązaniami były tezy o kształtowaniu się systemu jednobiegunowego z hegemonem – Stanami Zjednoczonymi – posiadającym wyraźną przewagę strategiczno‑militarną czy globalny koncert mocarstw,
w którym Stany Zjednoczone, Europa Zachodnia, Japonia, Rosja oraz Chiny miałyby kluczowy głos w kwestiach światowego bezpieczeństwa i gospodarki13. Koncepcję,
w której Stany Zjednoczone postrzegają nowy ład międzynarodowy jako układ jednobiegunowy, zaś Amerykanie zajmują pozycję lidera odpowiedzialnego za losy świata,
przedstawił w Orędziu o stanie państwa w styczniu 1991 r. George H.W. Bush14. Na
przeciwległym krańcu plasowały się przekonania o kluczowej roli potencjału ekonomicznego, który prowadziłby do kształtowania się ładu wielobiegunowego. Zbliżone
do nich były prognozy o poszukiwaniu przez państwa rozwiązań prowadzących do
wzrostu znaczenia ONZ i reformy organizacji w celu poprawy jej reprezentatywności i efektywności15. To ostatnie rozwiązanie musiało być szczególnie interesujące dla
państw Trzeciego Świata, zajmujących dotychczas peryferyjne stanowisko wobec centrum – areny starć między Pierwszym i Drugim Światem.
Formułowane przez brazylijskie środowisko akademickie na początku lat 90. ubiegłego wieku analizy przeobrażeń porządku międzynarodowego przyznawały, iż bezpośrednim skutkiem załamania się ładu dwubiegunowego było ukształtowanie się świata
jednobiegunowego z supermocarstwem – zwycięzcą zimnej wojny, Stanami Zjedno11
12
13
14
15
R. Abdenur, A política externa brasileira e o „sentimento de exclusão”, [w:] Temas de política externa brasileira II, t. 1, red. G. Fonseca Júnior, S.H. Nabuco de Castro, São Paulo 1997, s. 34.
A.L. Cervo, C. Bueno, História…, s. 421.
M.R. Soraes de Lima, Teses equivocadas sobre a Ordem Mundial Pós‑Guerra Fria, „Dados” 1996,
Vol. 39, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1590/S0011‑52581996000300005, 13 I 2013.
G.H.W. Bush, State of the Union Address (January 29, 1991), University of Virginia: Miller Center,
[online] http://millercenter.org/president/speeches/detail/3429, 13 I 2013.
M.R. Soares de Lima, Teses equivocadas...
144
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
czonymi16. Nowy układ sił umacniał obawy przede wszystkim przedstawicieli poglądu
o izolacji Brazylii na arenie międzynarodowej. Zwracano uwagę, że w nowym, kształtującym się ładzie centrum stopniowo skupia coraz więcej władzy, zaś peryferie stają się
coraz mniej istotne, bardziej podporządkowane regułom gry ustalanym przez supermocarstwo bądź koncert mocarstw. Taki pogląd mógł być dodatkowo wzmacniany opiniami latynoamerykanistów, którzy wskazywali, iż znaczenie strategiczne regionu zmalało
i uwaga najpotężniejszego państwa zachodniej półkuli jeszcze bardziej odwróciła się od
Ameryki Południowej17. Zagadnienia, o których chciano rozmawiać po zakończeniu
zimnej wojny z państwami Ameryki Łacińskiej – nielegalna imigracja, handel narkotykami, rosnąca przestępczość, ubóstwo i wykluczenie społeczne czy umacnianie demokracji – należały do obszaru polityki wewnętrznej. W krajach Ameryki Południowej,
w których doświadczenie kolonialne oraz historia interwencji Stanów Zjednoczonych
w Ameryce Środkowej wpłynęły na szczególne przywiązanie do zasady suwerenności
i nieingerencji w wewnętrzne sprawy państwa, amerykańskie propozycje współpracy
w tych obszarach wywoływały zaniepokojenie i nieufność. Przykładem tego były dyskusje wśród brazylijskich kręgów decyzyjnych oraz w prasie na temat konieczności
wzmocnienia kontroli i obecności armii brazylijskiej w puszczy amazońskiej. Jednym
z uzasadnień było wzrastające poczucie zagrożenia możliwością zagranicznej interwencji w celu przeprowadzenia operacji zwalczania handlu narkotykami czy pod pretekstem ochrony zasobów leśnych o globalnym znaczeniu18.
Jednobiegunowość świata i niekwestionowana pozycja Stanów Zjednoczonych
wywoływały mieszane reakcje wśród brazylijskich elit politycznych oraz środowisk
akademickich. Zwracano uwagę, iż system międzynarodowy powinien ulegać dalszym przekształceniom. Wskazywano m.in. na argument przedstawicieli szkoły realistycznej, iż jednobiegunowość jest porządkiem nie do utrzymania w dłuższej
perspektywie z powodu właściwości systemu do pojawiania się nowych potęg kwestionujących supremację hegemona19. Władze w Brasílii, wobec przeciągania się prób
reformy ONZ i coraz bardziej wyraźnego impasu, w jakim się one znalazły, uzmysławiały sobie w coraz większym stopniu, iż kształtowanie świata wielobiegunowego
i korekta asymetrii władzy nie leżą w interesie tradycyjnych potęg, przede wszystkim
Stanów Zjednoczonych20.
16
17
18
19
20
R. Ricupero, Os Estados Unidos da América e o Reordenamento do Sistema Internacional, [w:] Temas de
política externa..., s. 86.
J. Castaneda, Latin America and the End of the Cold War: An Essay in Frustration, [w:] Latin America in a New World, red. A.F. Lowenthal, G. Treverton, Boulder 1994, s. 47, Inter‑American Dialogue
Book. Zob. także: R.A. Pastor, T. Long, The Cold War and its Aftermath in the Americas: The Search for
a Synthetic Interpretation of U.S. Policy, „Latin American Research Review” 2010, Vol. 45, nr 3, s. 266.
H. Jaguaribe, Brasil, mundo e homem na atualidade. Estudos diversos, Brasília 2008, s. 557‑558; S. Miyamoto, P. Manduca, Segurança hemisférica: uma agenda inconclusa, [w:] Brasil e EUA no novo milênio,
red. M.A.G. de Oliveira, Recife 2004, s. 68, Coleção Estudos Estadunidenses.
G. Fonseca Júnior, Anotações sobre as Condições do Sistema Internacional no Limiar do Século XXI:
a Distribuição dos Pólos de Poder e a Inserção Internacional do Brasil, [w:] A nova configuração mundial
do poder, red. G. Dupas, C. Lafer, C.E. Lins da Silva, São Paulo 2008, s. 141.
Brazylijskie władze od dekady lat 90. postulowały reformę ONZ, Międzynarodowego Funduszu Wa-
Politeja 4(43)/2016
145
Do dalszego pogłębienia podziałów i granic w skali globalnej doszło po zamachach
terrorystycznych na WTC oraz ich następstwie, wojnie w Iraku. Wydarzenia z lat
2001‑2003 uwidoczniły różnice stanowisk państw wobec konieczności legitymacji interwencji zbrojnych, przyczyniając się do krytyki doktryny Busha i wyraźnego spadku poparcia dla międzynarodowych działań amerykańskiej administracji. Jednocześnie
ataki w Nowym Jorku podważyły sposób definiowania oraz znaczenie potęgi militarnej i przewagi strategiczno‑wojskowej Stanów Zjednoczonych21, zaś światowy kryzys
gospodarczy zapoczątkowany w 2008 r. zakwestionował kondycję amerykańskiej gospodarki. Te wydarzenia nasiliły dyskusje na temat słabnącej pozycji Stanów Zjednoczonych i perspektyw dalszych przemian globalnego ładu, z nowymi wyzwaniami oraz
wschodzącymi potęgami, mogącymi w bliskiej przyszłości stanowić przeciwwagę dla
dotychczasowego hegemona22. Nowe zagrożenia i wyzwania, przed jakimi stawały Stany Zjednoczone, zbiegły się z okresem, w którym coraz wyraźniejszy głos zyskiwała
część brazylijskich elit przeświadczona o ogromnym potencjale państwa, uzasadniającym sprzeciw wobec marginalizacji i polityki dostosowywania się do decyzji narzucanych na forach międzynarodowych przez tradycyjne potęgi. Jej wyrazistym przedstawicielem, który proponując bardziej ambitny program polityki zagranicznej, dokonał
przewartościowania jej kierunków, a przez to również relacji ze Stanami Zjednoczonymi, był Luiz Inácio Lula da Silva.
Współpraca brazylijsko‑amerykańska w drugiej
połowie lat 90. oraz nowe wyzwania u progu XXI w.
W latach 90. brazylijscy decydenci kierowali się zasadą autonomii, kształtując politykę
zagraniczną państwa. W okresie, w którym implementacja operacji wojskowych oraz
sukces negocjacji handlowych był powiązany z poparciem inicjatyw przez Stany Zjednoczone, efektywność polityki autonomii zależała od stopnia zbieżności interesów obu
państw. Urzędujący w latach 1995‑2002 prezydent Fernando Henrique Cardoso, poprzednik prezydenta Luli, był zwolennikiem bliskiej współpracy ze Stanami Zjednoczonymi, zakładając, podobnie jak przedstawiciele liberalnego instytucjonalizmu, iż
współpraca opierająca się na tworzeniu i przekształcaniu reguł międzynarodowej koegzystencji państw jest optymalnym rozwiązaniem w nowym, coraz bardziej wielobiegunowym świecie23. Wyraźnym gestem wyrażającym gotowość Brazylii do dostosowania się do międzynarodowych reguł pokojowej współpracy, pozytywnie przyjętym
21
22
23
lutowego oraz Banku Światowego. Zob. Global Brazil and U.S.‑Brazil Relations, red. S. Bodman,
J. Wolfensohn, New York 2011, s. 46, Independent Task Force Report, 66.
Zob. R.N. Haass, Świat po Ameryce, „Dziennik” 2008, 31 V, [online] , 13 I 2013.
N. Gvozdev, The End of Optimism: Global Order in an Age of Paralysis, „World Politics Review” 2012,
11 IX, [online] http://www.worldpoliticsreview.com/articles/12321/the‑end‑of‑optimism‑global
‑order‑in‑an‑age‑of paralysis?page=3, 14 I 2013.
A política externa brasileira. A busca da autonomia, de Sarney a Lula, red. T. Vigevani, G. Cepaluni,
São Paulo 2011, s. 93‑94, Coleção Estudos Internacionais.
146
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
w Waszyngtonie, było przystąpienie państwa do Układu o nierozprzestrzenianiu broni
jądrowej (Non‑Proliferation Treaty – NPT) w 1998 r.24 Działalność na forum ONZ
i stopniowe przekształcanie organizacji, gotowość do negocjacji na temat zgłoszonej na
Szczycie Ameryk w Miami w 1994 r. inicjatywy utworzenia Amerykańskiej Strefy Wolnego Handlu (Free Trade Area of the Americas – FTAA) czy wypracowywanie rozwiązań znoszących bariery w handlu w ramach WTO traktowano jako najlepszy sposób
na umożliwienie Brazylii realizacji interesu narodowego – zapewnienia warunków dla
stałego rozwoju gospodarczego państwa. Administracja prezydenta Cardosy zakładała,
iż Brazylia zyskiwała silniejszy głos, współtworząc i wykorzystując instytucje międzynarodowe, stanowiące ramy współpracy i dostarczające zasad obowiązujących wszystkie państwa. Brazylia miała działać „wewnątrz systemu”25. Nawet dostrzegając pod koniec drugiej kadencji, iż państwa bogatej Północy na forach wspomnianych organizacji,
w szczególności WTO, kierują się własnym interesem, niejednokrotnie sprzecznym
z interesem państw rozwijających się, administracja prezydenta Cardosy starała się unikać konfliktów i stosowała bardzo wyważoną krytykę polityki państw rozwiniętych.
Poważną zmianą zarysowującą się w relacjach brazylijsko‑amerykańskich, której
konsekwencje są widoczne do dzisiaj, było objęcie funkcji głowy państwa przez Luiza
Inácia Lulę da Silvę. Głównym hasłem kampanii wyborczej w 2002 r. była zmiana i już 1
stycznia 2003 r. Lula da Silva deklarował, iż jego administracja przeprowadzi zmiany na
płaszczyźnie relacji międzynarodowych Brazylii26. Od momentu prezydentury Luli da
Silvy mowa jest o afirmatywnej polityce Brazylii wobec innych państw bądź też o etapie dojrzałych relacji z innymi uczestnikami stosunków międzynarodowych27. Wskazuje się, iż prezydent Lula doprowadził do przewartościowania brazylijskiej polityki
zagranicznej, przedkładając rozwój relacji z państwami Ameryki Południowej, a także
współpracę oraz poszukiwanie wspólnych stanowisk z państwami globalnego Południa
nad utrzymanie bliskich stosunków ze Stanami Zjednoczonymi. Sprzeciw wobec interwencji w Iraku, dokonanej bez legitymacji ONZ, i coraz wyraźniejsze dystansowanie
się wobec amerykańskiego rozumienia wojny z terroryzmem, w którym dopatrywano
się furtki dla ingerencji w wewnętrzne sprawy państw, w tym możliwości interwencji
w Ameryce Południowej, oddalały obu aktorów od siebie. Nowa administracja brazylijska zaczęła kłaść nacisk na konieczność zniesienia amerykańskich subsydiów rolnych
i wraz z Argentyną coraz wyraźniej dystansowała się od projektu FTAA. Po 2003 r. stało się oczywiste dla wszystkich państw półkuli, że ambitne przedsięwzięcie w najbliż24
25
26
27
L.A. Moniz Bandeira, Política Exterior do Brasil – de FHC a Lula, „Plenarium” 2005, Vol. 2, nr 2, s. 65.
T. Vigevani, M.F. Oliveira, R. Cintra, Política externa no período FHC: a busca de autonomia
pela integração, „Tempo Social” 2003, Vol. 15, nr 2, s. 37, [online] http://dx.doi.org/10.1590/
S0103‑20702003000200003, 12 I 2016.
L.I. Lula da Silva, Pronunciamento do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na sessão solene de posse no Congresso Nacional, Presidência da República, 1 I 2003, [online] http://www.biblioteca.
presidencia.gov.br/presidencia/ex‑presidentes/luiz‑inacio‑lula‑da‑silva/discursos/1o‑mandato/pdfs
‑2003/01‑01‑2003‑pronunciamento‑do‑presidente‑da‑republica‑luiz‑inacio‑lula‑da‑silva‑na‑sessao ‑solene‑de‑posse‑no‑congresso‑nacional/view, 14 I 2013.
M. Hirst, Brasil‑Estados Unidos…, s. 15.
Politeja 4(43)/2016
147
szych latach nie ma szans na urzeczywistnienie28. Ponadto zaangażowanie Stanów Zjednoczonych w Afganistanie oraz Iraku jeszcze bardziej odwróciło uwagę administracji
amerykańskiej od całego regionu. Wraz z równoległymi wysiłkami dyplomacji brazylijskiej, dążącej do umocnienia współpracy w ramach Ameryki Południowej, doszło do
powstania szeregu inicjatyw i platform współpracy, z których Stany Zjednoczone zostały wykluczone. Przykładami inicjatyw zgłaszanych przez brazylijskie władze w Ameryce Południowej były przede wszystkim Unia Narodów Południowoamerykańskich
(União de Nações Sul‑Americanas – UNASUL) oraz, funkcjonująca w jej ramach od
2008 r., Południowoamerykańska Rada Obrony. Zbliżenie z państwami Ameryki Łacińskiej miało nastąpić w ramach Wspólnoty Państw Ameryki Łacińskiej i Karaibów
(Comunidade dos Estados Latinoamericanos e Caribenhos – CELAC), zastępującej
Grupę z Rio29. Brazylia zdecydowała się również wziąć udział w inicjatywie utworzenia Banku Południa, choć w przypadku tego przedsięwzięcia dystansowała się od propozycji zmierzających do uczynienia z Banku podstawy alternatywnego, regionalnego
systemu finansowego30.
Władze w Brasílii niepokoiła w szczególności militarna współpraca amerykańsko
‑kolumbijska. W 2009 r. zawarto porozumienie, na mocy którego rząd prezydenta
Álvaro Uribe zezwolił na udostępnienie Amerykanom siedmiu baz na terytorium Kolumbii. Porozumienie zostało skrytykowane przez prezydenta Lulę, który wyraził obawy przed stacjonowaniem wojsk amerykańskich w pobliżu północno‑zachodniej granicy Brazylii. W podobnym tonie brazylijska administracja utrzymała odpowiedź na
próby wpisania FARC na listę organizacji terrorystycznych i koncepcje walki z zagrożeniem terrorystycznym w regionie31.
Warto jednocześnie przypomnieć, że wielokrotny impas w relacjach brazylijsko
‑amerykańskich nie oznaczał, iż w czasie ośmioletnich rządów prezydenta Luli da Silvy
państwa nie miały także wspólnych interesów, umożliwiających współpracę. Ważniejszym przykładem może być podpisane w marcu 2007 r., w trakcie wizyty prezydenta
Busha w Brazylii, Memorandum o porozumieniu, zakładające wspólną inicjatywę promocji produkcji i wykorzystywania etanolu. Dokument regulował współpracę w zakresie opracowywania międzynarodowych standardów dotyczących biopaliw, transfer
brazylijskich technologii i sprzętu do produkcji etanolu do państw Ameryki Środko28
29
30
31
J.J. Schott, Does the FTAA Have a Future?, Institute for International Economics, XI 2005, s. 8, [on
line] https://piie.com/publications/papers/schott1105.pdf, 12 I 2013.
Grupa z Rio – ugrupowanie utworzone 18 XII 1986 r., w którego skład w chwili decyzji o utworzeniu
CELAC w 2010 r. wchodziły 23 państwa Ameryki Łacińskiej. Na corocznych szczytach Grupy z Rio
dyskutowano na temat promocji demokracji i dialogu służącego budowie bezpieczeństwa i współpracy
w Ameryce Łacińskiej. Zob. The Rio Group, The Nuclear Threat Initiative, [online] http://www.nti.
org/treaties‑and‑regimes/rio‑group/, 14 I 3013.
J. Castro Neves, M. Spektor, Obama and Brazil, [w:] Shifting the Balance. Obama and the Americas,
red. A.F. Lowenthal, T.J. Piccone, L. Whitehead, Washington 2011, s. 44‑45, Brookings Latin America
Initiative Book.
Zob. M.F. Gawrycki, Geopolityka w myśli i praktyce politycznej Ameryki Łacińskiej, Warszawa 2007,
s. 300, Rozprawy Uniwersytetu Warszawskiego, 483.
148
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
wej i współpracę badawczą służącą udoskonalaniu technologii produkcji32. W ostatnim
roku prezydentury Luli da Silvy oba państwa doszły do porozumienia w ośmioletnim
sporze o amerykańskie subsydia dla producentów bawełny, w którego wyniku Brazylia
zrezygnowała z przyznanego przez WTO w 2009 r. prawa do zastosowania środków
odwetowych wobec Stanów Zjednoczonych33. Sukcesem zakończyły się również starania mające na celu wznowienie współpracy wojskowej – w kwietniu 2010 r. zawarto
Amerykańsko‑brazylijskie porozumienie o współpracy wojskowej (U.S.‑Brazil Defense
Cooperation Agreement), a w październiku Ogólne porozumienie o bezpieczeństwie
informacji (General Security of Military Information Agreement). Były to pierwsze
umowy o współpracy w zakresie obronności i bezpieczeństwa oraz wymianie poufnych
informacji od 1977 r.34
Mimo niewątpliwych sukcesów o pogorszeniu wzajemnych relacji przesądziło porozumienie atomowe, które Brazylia i Turcja wynegocjowały z Iranem. Zostało one
skrytykowane przez Stany Zjednoczone, które zarzucając Brazylii naiwność, przekonały innych stałych członków Rady Bezpieczeństwa do konieczności nałożenia na Iran
dalszych sankcji. Incydent bardzo dobrze obrazuje nieporozumienia wynikające z niedostatecznego poziomu konsultacji, do jakich dochodziło na linii Brasília‑Waszyngton.
Prezydent Lula na wiadomość o odrzuceniu przez Stany Zjednoczone Deklaracji z Teheranu, jak nazwane zostało trójstronne porozumienie, nie krył rozgoryczenia. Wskazał, iż w liście, który prezydent Obama wystosował do brazylijskiej głowy państwa
przed negocjacjami, szef amerykańskiej administracji zachęcał do zaangażowania się
Brazylii w rozwiązanie problemu irańskiego programu atomowego35.
Jeżeli polityka administracji Luli da Silvy wobec Stanów Zjednoczonych dzieliła
brazylijską opinię publiczną – nie brakowało głosów wśród polityków oraz w prasie,
które zwracałyby uwagę, iż państwo, w szczególności w kontekście zagranicznych inwestycji, mogłoby więcej zyskać na zbliżeniu ze Stanami Zjednoczonymi – amerykańscy
latynoamerykaniści również nie szczędzili słów krytyki władzom w Waszyngtonie36.
Podkreślano wręcz chroniczny problem nieprzywiązywania wystarczającej wagi przez
polityków w Waszyngtonie do możliwych korzyści, jakie przyniosłaby pogłębiona
współpraca z Brazylią. Krytykowano brak zainteresowania największą, a w pierwszej
dekadzie XXI w. dynamicznie rozwijającą się gospodarką Ameryki Południowej. Ame32
33
34
35
36
A. Wright, Brazil‑U.S. Biofuels Cooperation: One Year Later, Brazil Institute Special Report, VI 2008,
Woodrow Wilson International Center for Scholars: Brazilian Institute, s. 4‑5, [online] http://www.
wilsoncenter.org/sites/default/files/brazil.biofuels.wirec.pdf, 13 I 2013.
World Trade Organization, Dispute Settlement: Dispute DS267: „United States – Subsidies on Upland
Cotton”, [online] http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds267_e.htm, 11 I 2013.
Global Brazil…, s. 65.
Leia íntegra traduzida da carta de Barack Obama a Lula sobre acordo com o Irã, „Folha de S.Paulo”
2010, 27 V, [online] http://www1.folha.uol.com.br/mundo/741132‑leia‑integra‑traduzida‑da‑carta
‑de‑barack‑obama‑a‑lula‑sobre‑acordo‑com‑o‑ira.shtml, 11 I 2013.
A. de Souza, A agenda internacional do Brasil. A politica externa de FHC a Lula, Rio de Janeiro 2009,
s. 67; P. Hakim, Brazil and the U.S.: Remaking a Relationship, „Foreign Service Journal” 2011, Vol. 88,
nr 6, s. 31.
Politeja 4(43)/2016
149
rykańska administracja podejmowała niewystarczające wysiłki, aby zachęcić stronę brazylijską do większego otwarcia gospodarczego państwa, którego wzrastająca liczebnie
klasa średnia, pragnąca naśladować amerykańskie wzorce konsumpcjonizmu, stanowiła bardzo atrakcyjny rynek zbytu. Wskazywano również na polityczne korzyści płynące z lepszych relacji z władzami w Brasílii – państwo mogło pełnić funkcje pośrednika w kontaktach z władzami w Caracas. W propozycjach przygotowanych pod koniec
2008 r. dla nowej administracji prezydenta Baracka Obamy dotyczących polityki państwa wobec zachodniej hemisfery analitycy zalecali, aby nowe władze poświęciły więcej
uwagi polepszeniu kontaktów z regionem, w tym z Brazylią, oraz dokonały reinterpretacji jego znaczenia37. Sytuacja w latach 2009‑2010 wykazała jednak, iż nowy gabinet
nie zastosował się do tych zaleceń. Mimo krytyki, jakiej nie szczędziły władzom w Brasílii i Waszyngtonie sfery biznesu oraz część politologów, w 2010 r. relacje brazylijsko
‑amerykańskie uległy dalszemu ochłodzeniu.
Relacje brazylijsko‑amerykańskie w okresie
prezydentury Dilmy Rousseff
Dilma Rousseff, obejmując urząd prezydenta, zadeklarowała kontynuację linii polityki zagranicznej swojego poprzednika. Oznaczało to utrzymanie zbliżenia z państwami
Ameryki Południowej, przede wszystkim partnerami z MERCOSUL‑u38, a także dalsze poszukiwanie możliwości współpracy w ramach szeroko pojętego bloku państw Południa39. Jednocześnie jeszcze jako prezydent elekt udzieliła w grudniu 2010 r. wywiadu
dla dziennika „The Washington Post”, w którym przedstawiła odmienne od prezydenta Luli da Silvy poglądy na temat relacji brazylijsko‑irańskich. Według pani Rousseff,
która w okresie dyktatury wojskowej doświadczyła tortur, Brazylia nie mogła dłużej
utrzymywać bliskich relacji z Iranem z uwagi na przypadki łamania praw człowieka oraz
kamienowania kobiet. Wypowiedź mogła być uznana za sygnał kierowany do Stanów
Zjednoczonych, które w ostatnich latach prezydentury Luli da Silvy nie szczędziły Brazylii słów krytyki za nieprzywiązywanie dostatecznej wagi do tego zagadnienia, przede
wszystkim ze względu na dobre relacje z reżimem w Teheranie oraz głosowania Brazylii
na forum Rady Praw Człowieka ONZ40.
37
38
39
40
Zob. U.S.‑Latin America Relations. A New Direction for a New Reality, red. Ch. Barshefsky, J. Hill,
New York 2008, s. 57, Independent Task Force Report, 60.
Powołane w 1991 r. traktatem z Asunción ugrupowanie handlowe, w którego skład wchodzą Brazylia,
Argentyna, Paragwaj, Urugwaj i Wenezuela.
D. Rousseff, Discurso da Presidenta da República, Dilma Rousseff, durante Compromisso Constitucional
perante o Congresso Nacional, Presidência da República, 1 I 2011, [online] http://www2.planalto.gov.
br/imprensa/discursos/discurso‑da‑presidenta‑da‑republica‑dilma‑rousseff‑durante‑compromisso
‑constitucional‑perante‑o‑congresso‑nacional, 12 I 2013.
L. Weymouth, An Interview with Dilma Rousseff, Brazil’s President‑Elect, „The Washington Post”
2010, 3 XII, [online] http://www.washingtonpost.com/wp‑dyn/content/article/2010/12/03/
AR2010120303241.html, 13 I 2013.
150
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
W trakcie pierwszego mandatu pani prezydent wyróżnić można okres stopniowej poprawy relacji ze Stanami Zjednoczonymi w latach 2011‑2012, kiedy doszło
do wizyt prezydenta Obamy w Brazylii oraz prezydent Dilmy w Stanach Zjednoczonych. Po tym okresie doszło do zdecydowanego ochłodzenia relacji w latach 2013
‑2014 w wyniku doniesień prasowych na temat szpiegowania przez NSA brazylijskiej
prezydent, ministrów jej gabinetu oraz państwowego koncernu naftowego Petrobras.
Oprócz odwołania zaplanowanej wizyty państwowej w 2013 r. prezydent Dilma była
jednym z liderów, którzy najmocniej skrytykowali działania Stanów Zjednoczonych
w wystąpieniach na forum ONZ zarówno w 2013, jak też w 2014 r. O ponownej poprawie relacji można było mówić na początku drugiej kadencji pani prezydent, która
na przełomie czerwca i lipca 2015 r. odbyła pięciodniową wizytę w Stanach Zjednoczonych.
Wizyta prezydenta Obamy w Brazylii miała miejsce na początku prezydentury Dilmy Rousseff, w dniach 19‑20 marca 2011 r. Drugiego dnia, spędzonego w Rio de Janeiro, prezydent Obama wygłosił w Teatrze Miejskim przemówienie, podczas którego wielokrotnie podkreślał przywiązanie największego państwa Ameryki Łacińskiej do
demokracji oraz praw człowieka, a także wyraził konieczność traktowania Brazylii jako
równego partnera. Były to gesty uznania wobec nowej władzy, która ochłodziła stosunki z Iranem i zyskała, przynajmniej na płaszczyźnie deklaracji politycznej, uznanie
dla umacniającej się pozycji międzynarodowej Brazylii. Ponadto dostrzec można, że
w rozmowach z brazylijską prezydent w Brasílii oraz przemówieniu w Rio prezydent
Obama unikał tematów kontrowersyjnych – walki z narkobiznesem (Brazylia preferowała współpracę między państwami Ameryki Południowej bez angażowania Stanów
Zjednoczonych) czy relacji Brazylii z Kubą i Wenezuelą, poruszonych w trakcie wizyty w Chile, kolejnym państwie odwiedzanym w ramach marcowej podróży41. Jednocześnie dostrzegalna była rozbieżność w przedstawianiu zasięgu oddziaływania państw.
W Brasílii prezydent Rousseff zwracała uwagę na poszerzanie się strefy zaangażowania
państwa, wskazując jako przykłady wzrost aktywności Brazylii w budowaniu pokoju na
Bliskim Wschodzie czy wspieraniu rozwoju w Afryce i uczestnictwo w światowych negocjacjach handlowych w ramach WTO. Brazylijska głowa państwa wykorzystała okazję, aby przed prezydentem Stanów Zjednoczonych powtórzyć stanowisko w kwestii
reform najważniejszych światowych organizacji: Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Banku Światowego czy ONZ42. Amerykański prezydent kładł nacisk przede
wszystkim na współpracę bilateralną, w przemówieniach nie podkreślił wzrastającej
roli Brazylii na szczeblu regionalnym czy globalnym.
41
42
B. Obama, Remarks by the President to the People of Brazil in Rio de Janeiro, Brazil, The White House,
[online] http://www.whitehouse.gov/the‑press‑office/2011/03/20/remarks‑president‑people‑brazil
‑rio‑de‑janeiro‑brazil, 13 I 2013.
D. Rousseff, Declaração à imprensa concedida pela Presidenta da República, Dilma Rousseff, em conjunto com o Presidente dos Estados Unidos, Barack Obama, Presidência da República, 19 III 2011,
[online] http://www2.planalto.gov.br/imprensa/discursos/declaracao‑a‑imprensa‑concedida‑pela
‑presidenta‑da‑republica‑dilma‑rousseff‑em‑conjunto‑com‑o‑presidente‑dos‑estados‑unidos‑barack
‑obama, 14 I 2013.
Politeja 4(43)/2016
151
Wizycie prezydenta Obamy towarzyszyły dwa główne oczekiwania ze strony władz
brazylijskich. Pierwsze dotyczyło wyrażenia poparcia dla starań Brazylii o stałe członkostwo w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Szef amerykańskiej dyplomacji poparł wcześniej Indie, mające podobne do Brazylii aspiracje, w czasie oficjalnej wizyty w tym
państwie w 2010 r. Prezydent Obama nie powtórzył jednak tego gestu w Brazylii, co
spotkało się z krytyką przedstawicieli środowisk akademickich. Peter Hakim zwrócił
uwagę, iż prezydent Obama nie poparł starań Brazylii cieszącej się prestiżem państwa
o pokojowym nastawieniu do świata, poparł natomiast Indie, które nie przystąpiły do
układu NPT i wbrew sprzeciwom, m.in. Stanów Zjednoczonych, weszły w posiadanie
broni atomowej43. Jednocześnie mógł to być cios dla dotychczasowej polityki brazylijskiej, próbującej budować na arenie międzynarodowej swoją pozycję i prestiż w oparciu
o soft power, po raz kolejny przekonując się, iż potencjał militarny państw po zakończeniu zimnej wojny nie stracił na znaczeniu44.
Prezydent Dilmie Rousseff zależało także na nowym porozumieniu w sprawie etanolu, które redukowałoby wysokie cło na import tego biopaliwa do Stanów Zjednoczonych. Także w tym przypadku Brazylia nie osiągnęła celu. W prasie brazylijskiej
spekulowano, iż jeszcze przed wizytą szefa amerykańskiej administracji wśród brazylijskich władz dominowało przekonanie, że nie przyniesie ona Brazylii korzyści. Argumentowano, iż celem wizyty były przede wszystkim porozumienia handlowe umożliwiające w dobie kryzysu północnoamerykańskiej gospodarki zwiększenie dostępu do
południowoamerykańskich rynków zbytu, co musiało w Brasílii wywoływać irytację,
biorąc pod uwagę bilans dwustronnej wymiany handlowej w 2010 r. i brazylijski deficyt
w wysokości 7,7 mld dolarów45. Stronie amerykańskiej w 2011 r. zależało również na
zwiększeniu importu brazylijskiej ropy w celu zmniejszenia zależności od dostaw z Bliskiego Wschodu, jednak również tego celu nie udało się osiągnąć, z uwagi na wzrastające trudności Brazylii w wydobywaniu surowca.
Wizyta prezydenta Obamy stworzyła mimo wszystko okazję do zawarcia dziesięciu
nowych porozumień bilateralnych, które miały przyczynić się do rozwoju współpracy.
Do ważniejszych należało porozumienie o współpracy gospodarczej i handlowej ustanawiające Komisję ds. Gospodarczych i Kontaktów Handlowych. Inne umowy dotyczyły m.in. wymiany młodzieży akademickiej, współpracy przy produkcji biopaliw dla
sektora lotniczego czy współpracy przy organizacji wielkich imprez sportowych46.
43
44
45
46
P. Hakim, O Brasil e a agenda de segurança dos EUA, „Política Externa” 2012, Vol. 20, nr 3, s. 131.
P. Kingstone, Brazil: The Sleeping Giant Awakens?, „World Politics Review” 2009, 12 I, [online]
http://www.worldpoliticsreview.com/articles/3145/brazil‑the‑sleeping‑giant‑awakens, 12 I 2013. Joseph Nye zdefiniował miękką siłę jako zdolność państwa do kształtowania preferencji innych podmiotów poprzez siłę przyciągania własnej kultury, wartości, osiągniętego dobrobytu czy otwartości, odróżniając miękką siłę od twardej siły militarnej czy ekonomicznej. Zob. J. Nye, Soft Power. The Means to
Success in World Politics, New York 2004, s. 5‑8.
A. Corrêa, Crescente déficit com EUA preocupa, diz Patriota em Washington, BBC Brasil, 1 VI 2011,
[online] http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2011/06/110601_patriota_eua_ac.shtml, 12 I 2013.
Global Brazil…, s. 64; I. Lemos, Acordo cria comissão para reduzir diferenças comerciais de Brasil e EUA,
G1, 19 III 2011, [online] http://g1.globo.com/obama‑no‑brasil/noticia/2011/03/durante‑visita‑de
‑obama‑brasil‑e‑eua‑assinam‑10‑acordos‑bilaterais.html, 17 I 2013.
152
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
W kwietniu 2012 r. kontynuowano rozmowy na temat możliwości zbliżenia
amerykańsko‑brazylijskiego w trakcie rewizyty prezydent Rousseff w Białym Domu.
Brazylijska głowa państwa w ciągu trzech dni miała okazję do spotkania z szefem amerykańskiej administracji, odwiedziła Amerykańską Izbę Handlową, a także, na zaproszenie rektorek Harvardu oraz MIT, udała się do Bostonu w celu spotkania z władzami
oraz brazylijskimi studentami tych uczelni.
Prezydent Rousseff wyraziła zadowolenie z pogłębiających się kontaktów handlowych między oboma państwami oraz obniżenia w 2011 r. cła na import brazylijskiego
etanolu do Stanów Zjednoczonych47. Dla Brazylii, która w 2012 r. stała przed wyzwaniem dostosowania infrastruktury transportu lotniczego do potrzeb dwóch wielkich
imprez sportowych – mundialu w 2014 r. oraz letnich igrzysk olimpijskich w 2016 r. –
ważny wymiar współpracy mogło stanowić porozumienie o partnerstwie lotniczym zawarte 9 kwietnia. Zakładało ono m.in. amerykańskie inwestycje oraz współpracę techniczną przy unowocześnianiu brazylijskiej infrastruktury lotniczej oraz szkolenia dla
brazylijskich firm i pracowników lotnisk48.
W czasie kwietniowej wizyty prezydent Rousseff częściej zwracała uwagę na płaszczyzny dwustronnych relacji stanowiące przykład udanej współpracy, przede wszystkim wymianę młodzieży akademickiej. Deklarując konieczność przeznaczenia całości zysków z pré‑sal, odkrytych w 2007 r. u wybrzeży Brazylii złóż ropy naftowej,
na inwestycje w szkolnictwo, prezydent podkreśliła w Waszyngtonie i Bostonie, że
współpraca akademicka jest dla niej bardzo ważna. Doświadczenie studiowania na
najlepszych uczelniach amerykańskich staje się możliwe dla Brazylijczyków przede
wszystkim dzięki programowi Nauka bez Granic (Ciência Sem Fronteiras), który zakładał sfinansowanie do 2015 r. 100 tys. stypendiów zagranicznych. Głównym kierunkiem wybieranym przez brazylijskich studentów były Stany Zjednoczone, co stworzyło podstawy dalszego rozwoju współpracy z północnoamerykańskim środowiskiem
akademickim49.
Pozytywnym akcentem kwietniowego spotkania było ponadto ustanowienie
Amerykańsko‑Brazylijskiego Dialogu Współpracy Obronnej (U.S.‑Brazil D
efense
Cooperation Dialogue – DCD), zakładającego regularne spotkania szefów resortów
obrony. Spotkania służyły koordynacji współpracy w takich dziedzinach, jak wymia47
48
49
Obniżenie ceł, czego Brazylia domagała się od przeszło trzech dekad, nie wpłynęło jednak na wielkość eksportu przetworzonego surowca do Stanów Zjednoczonych. Brazylia, tradycyjnie uznawana za światowego lidera w produkcji i eksporcie etanolu pozyskiwanego z trzciny cukrowej,
w związku z nieurodzajem i niskimi zbiorami trzciny cukrowej musiała w 2011 r. importować etanol, kupując ponad miliard litrów od Stanów Zjednoczonych. Zob. S. Romero, J. Calmes, Brazil
and U.S. Accentuate the Positive, „The New York Times” 2012, 9 IV, [online] http://www.nytimes.com/2012/04/10/world/americas/in‑dilma‑rousseff‑visit‑brazil‑and‑us‑accentuate‑positive.
html?_r=1&, 17 I 2013.
USTDA Launches U.S.‑Brazil Aviation Partnership, U.S. Trade and Development Agency, 9 IV
2012, [online] https://www.ustda.gov/news/press‑releases/2012/ustda‑launches‑us‑brazil‑aviation
‑partnership, 17 I 2013.
Ciência Sem Fronteiras, Estatísticas e Indicadores, [online] http://www.cienciasemfronteiras.gov.br/
web/csf/estatisticas‑e‑indicadores, 10 I 2016.
Politeja 4(43)/2016
153
na tajnych informacji, wspólne ćwiczenia wojskowe, szkolenia personelu brazylijskiego z reagowania w sytuacjach klęsk żywiołowych czy gospodarowania zasobami
wodnymi50.
Pragmatyczny stosunek do wizyty w 2012 r. umożliwił Dilmie Rousseff w rozmowach z północnoamerykańską głową państwa, przedsiębiorcami czy rektorami skupienie się na tematach transferu potrzebnych Brazylii technologii i inwestycji oraz
zwiększenia powiązań i współpracy gospodarczej, militarnej, akademickiej czy w sektorze energetycznym. W odróżnieniu od swego poprzednika, który na spotkaniach
z przywódcami państw przypominał o dążeniu Brazylii do stałego miejsca w Radzie
Bezpieczeństwa ONZ, prezydent Rousseff nie nawiązała do tej kwestii, pozostawiając rozmowy właściwym ministrom51. Wpływ na ominięcie tematu międzynarodowej
pozycji Brazylii mogła mieć również wypowiedź prezydenta Obamy z maja 2011 r.
Odwiedzając brytyjski parlament, prezydent stwierdził, iż Chiny, Indie czy Brazylia
miały zapewnioną możliwość dynamicznego rozwoju na początku XXI w. dzięki istniejącemu porządkowi międzynarodowemu, w którym Stany Zjednoczone i Europa
wyznaczały kierunki współpracy państw na arenie międzynarodowej. Prezydent Obama w tym samym przemówieniu jednoznacznie zaprzeczył, iż rozwój trzech wspomnianych państw miałby podważać potęgę Stanów Zjednoczonych czy istniejący ład
międzynarodowy52.
Omijając w trakcie wizyty w Waszyngtonie temat stałego członkostwa Brazylii
w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, prezydent Rousseff nie tylko uniknęła dyskusji o odmiennych koncepcjach porządku międzynarodowego, widocznych w rozmowach na
temat reformy organizacji. Państwa wielokrotnie wykazywały odmienne stanowiska
wobec zagadnień poruszanych na forum ONZ. Przemawiając z okazji otwarcia corocznej sesji Zgromadzenia Ogólnego we wrześniu 2012 r., brazylijska głowa państwa
skrytykowała embargo narzucone Kubie, które zdaniem prezydent Rousseff jest przeszkodą na drodze dalszych przemian na wyspie53. Prezydent Obama odwiedzał w marcu 2011 r. Brazylię w chwili rozpoczęcia nalotów na Libię – operacja została przeprowadzona po uzyskaniu zgody Rady Bezpieczeństwa ONZ, jednak Brazylia, wówczas
zasiadająca w Radzie, wstrzymała się od głosu w debacie nad udzieleniem zgody na
50
51
52
53
Ch. Pellerin, U.S., Brazil Launch New Defense Cooperation Dialogue, U.S. Department of Defense,
[online] http://archive.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=116075, 17 I 2013.
D. Rousseff, Declaração à imprensa da Presidenta da República, Dilma Rousseff, após reunião bilateral
com o Presidente dos Estados Unidos da América, Barack Obama, Presidência da República, 9 IV 2012,
[online] http://www2.planalto.gov.br/imprensa/discursos/declaracao‑a‑imprensa‑da‑presidenta
‑d‑rousseff‑apos‑reuniao‑bilateral‑com‑o‑presidente‑dos‑estados‑unidos‑da‑america‑barack‑obama
‑washington‑eua, 17 I 2013.
B. Obama, Remarks by the President to Parliament in London, United Kingdom, The White House,
[online] http://www.whitehouse.gov/the‑press‑office/2011/05/25/remarks‑president‑parliament
‑london‑united‑kingdom, 17 I 2013.
D. Rousseff, Discurso da Presidenta da República, Dilma Rousseff, na abertura da 67ª Assembleia Geral das Nações Unidas, Presidência da República, 25 IX 2012, [online] http://www2.planalto.gov.
br/imprensa/discursos/discurso‑da‑presidenta‑da‑republica‑dilma‑rousseff‑na‑abertura‑da‑67a
‑assembleia‑geral‑das‑nacoes‑unidas‑nova‑iorque‑eua, 20 I 2013.
154
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
aloty54. Administracja północnoamerykańska wielokrotnie krytykowała również zbyt
n
zachowawcze stanowisko Brazylii wobec reżimu Baszara al‑Asada w Syrii55. Największe państwo Ameryki Południowej ma odmienny, bardziej zdystansowany stosunek do
interwencji humanitarnych, przywiązując, podobnie jak inne państwa rozwijające się
o kolonialnej przeszłości, większą wagę do zasady suwerenności i nieingerencji. Brazylijscy dyplomaci stoją ponadto na stanowisku, iż Stany Zjednoczone i ich sojusznicy,
wspierając przeciwników Asada, przyczyniły się do destabilizacji sytuacji w Syrii oraz
rozwoju Państwa Islamskiego56.
Przemawiając przed Zgromadzeniem Ogólnym we wrześniu 2011 r., prezydent Rousseff wystąpiła z propozycją mającą służyć załagodzeniu sporów o prawo do interwencji humanitarnej. Światowy system zapobiegania ludobójstwu, zbrodniom wojennym czy
zbrodniom przeciwko ludzkości, bazujący na oficjalnie przyjętej w 2005 r. zasadzie odpowiedzialności za ochronę (Responsibility to Protect – R2P), powinien według brazylijskiej
propozycji zostać poszerzony o koncepcję odpowiedzialności podczas ochrony (Responsibility while Protecting – RwP). Projekt miałby się wiązać z większą kontrolą działalności
państw interweniujących, tak aby nie były one przyczyną jeszcze większego chaosu i destabilizacji państw, w których dokonuje się takich operacji57. W praktyce miało to oznaczać ograniczenie możliwości użycia siły w celu zapobieżenia kryzysowi. Jeżeli w założeniu taka inicjatywa miałaby stanowić konstruktywny głos w dyskusji, służący zbliżeniu
odmiennych stanowisk wobec interwencji humanitarnych, okazała się pozbawiona poważniejszego znaczenia. Oceniając w raporcie z czerwca 2012 r. pozytywnie propozycję
Brazylii, sekretarz generalny ONZ Ban Ki‑moon dokonał jednak takiej interpretacji koncepcji RwP, iż odchodzi ona znacząco od pierwotnie zgłoszonego projektu58.
Brazylijskie władze miały świadomość, iż oprócz kwestii dyplomatycznych problematyczna pozostawała także dwustronna wymiana handlowa. Stany Zjednoczone były, po Chińskiej Republice Ludowej, głównym partnerem Brazylii, zaś wartość
wymiany między 2005 a 2014 r. wzrosła o 72% do poziomu 62 mld dolarów59. Jed54
55
56
57
58
59
UN Security Council, Security Council Approves „No‑Fly Zone” over Libya, Authorizing „All Necessary
Measures” to Protect Civilians, by Vote of 10 in Favour with 5 Abstentions, 17 III 2011, [online] http://
www.un.org/News/Press/docs/2011/sc10200.doc.htm, 20 I 2013.
H. LaFranchi, Syria Vote May Prove Costly for Three Countries Seeking More UN Clout, „The Christian
Science Monitor” 2011, 5 X, [online] http://www.csmonitor.com/USA/Foreign‑Policy/2011/1005/
Syria‑vote‑may‑prove‑costly‑for‑three‑countries‑seeking‑more‑UN‑clout, 20 I 2013.
Rozmowa autorki z przedstawicielem Dywizji ds. Narodów Zjednoczonych Ministerstwa Spraw Zagranicznych Brazylii przeprowadzona 12 VI 2015 r.
D. Rousseff, Discurso da Presidenta da República, Dilma Rousseff, na abertura do Debate Geral da 66ª
Assembleia Geral das Nações Unidas, Presidência da República, 21 IX 2011, [online] , 21 I 2013.
A. Kolb, The Responsibility to Protect (R2P) and the Responsibility while Protecting (RwP): Friends
or Foes?, Global Governance Institute Analysis Paper 6/2012, s. 17, [online] http://www.globalgovernance.eu/wp‑content/uploads/2015/02/Kolb‑R2P‑and‑RwP‑Friends‑or‑Foes‑GGI‑Analysis
‑Paper‑2012.pdf.
Balança comercial brasileira: Países e Blocos, Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços, [online] http://www.mdic.gov.br/comercio‑exterior/estatisticas‑de‑comercio‑exterior/balanca‑comercial
‑brasileira‑mensal‑2, 29 XI 2016.
Politeja 4(43)/2016
155
nocześnie Brazylia utrzymała ujemny bilans w handlu ze Stanami Zjednoczonymi
do końca 2015 r. Rekordowy był rok 2013, w którym wielkość deficytu przekroczyła
11 mld dolarów60. Poważną przeszkodą na drodze ekspansji brazylijskiego eksportu
do Stanów Zjednoczonych były zróżnicowane bariery taryfowe i pozataryfowe, skutecznie utrudniające import brazylijskiego mięsa czy soku pomarańczowego. Kwestia handlu artykułami rolnymi i subsydiowania tego sektora gospodarki pozostawała
zresztą od lat podstawowym przedmiotem sporów brazylijsko‑amerykańskich, zarówno na szczeblu relacji dwustronnych, jak również wielostronnych negocjacji na
forum WTO.
Prezydent Rousseff, będąca z wykształcenia ekonomistką, kładła w trakcie spotkań
z przywódcami państw szczególny nacisk na kwestie gospodarcze i w dobie światowego
kryzysu ekonomicznego nie zawahała się skrytykować w Niemczech czy Stanach Zjednoczonych metod walki z recesją. Według szefowej brazylijskiej administracji metody
stosowane przez najbogatsze państwa świata wpływały na nadmierną waloryzację walut
krajów rozwijających się61. W trakcie spotkań z przywódcami państw BRICS, regionalnych liderów wskazanych przez analityka banku Goldman Sachs jako wschodzące
potęgi gospodarcze XXI w., do których zalicza się Brazylię, Rosję, Indie, Chiny oraz
Afrykę Południową, brazylijska głowa państwa jeszcze wyraźniej krytykowała protekcjonistyczną politykę państw wysoko rozwiniętych. Podczas spotkania w marcu 2012 r.
w New Delhi Dilma Rousseff określiła działania stosowane m.in. przez Stany Zjednoczone jako nowe i perwersyjne środki protekcjonizmu62.
Na drodze wzrostu inwestycji amerykańskich w Brazylii stał przede wszystkim
brak umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania, oba państwa nie zawarły także
umowy handlowej. Stany Zjednoczone, wobec niepowodzenia inicjatywy utworzenia
strefy wolnego handlu obejmującej całą półkulę, zawarły porozumienia z jedenastoma państwami Ameryki Łacińskiej. Ponadto administracja prezydenta Obamy skupiła uwagę na osiągnięciu porozumienia w sprawie utworzenia Partnerstwa Transpacyficznego63 oraz analogicznej umowy z państwami Unii Europejskiej. Obie umowy
uważane były przez dyplomatów w Brasílii za amerykańską odpowiedź na przeciągający się impas Rundy Doha, która osłabiłaby pozycję Brazylii jako atrakcyjnego part60
61
62
63
Tamże.
Dilma deixa a Alemanha após discutir crise financeira com Merkel, G1, 6 III 2012, [online] http://
g1.globo.com/politica/noticia/2012/03/dilma‑deixa‑alemanha‑apos‑discutir‑crise‑com‑merkel.
html, 20 I 2013.
J. Fontanella‑Khan, Brics Nations Threaten IMF Funding, „Financial Times” 2012, 29 III, [online]
https://www.ft.com/content/a3b88472‑7982‑11e1‑8fad‑00144feab49a, 20 I 2013.
Partnersto Transpacyficzne (Trans‑Pacific Partnership, TPP) to umowa handlowa ustanawiająca strefę
wolnego handlu 12 państw Azji i Pacyfiku, zawarta 5 X 2010 r., regulująca m.in. handel artykułami
rolnymi, usługami, inwestycje czy kwestie własności intelektualnej. Obecnie trwa proces ratyfikowania umowy przez państwa‑sygnatariuszy, jednak zwycięstwo Donalda Trumpa, stanowczego krytyka
TPP, w wyborach prezydenckich w listopadzie 2016 r. spowodowało, iż umowa nie ma większych
szans na ratyfikację przez Kongres. Zob. K. Granville, This Was the Trans‑Pacific Partnership, „The
New York Times” 2016, 11 XI, [online] http://www.nytimes.com/interactive/2016/business/tpp
‑explained‑what‑is‑trans‑pacific‑partnership.html, 29 XI 2016.
156
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
nera handlowego, przyczyniając się do marginalizacji państwa na płaszczyźnie relacji
gospodarczych64.
Kwestie ważnych z punktu widzenia interesu brazylijskiego uregulowań ułatwiających współpracę handlową i inwestycje między państwami musiały jednak zostać
odsunięte na dalszy plan we wrześniu 2013 r. z uwagi na zdecydowaną reakcję Dilmy
Rousseff na informacje o śledzeniu przez NSA jej korespondencji elektronicznej i podsłuchiwaniu rozmów telefonicznych jej najbliższych współpracowników65. Brazylijska
głowa państwa wskazała, iż były to działania godzące w suwerenność Brazylii, mające
znamiona szpiegostwa gospodarczego – z uwagi na podsłuchiwanie pracowników Petrobras i innych przedsiębiorstw – oraz niszczące brazylijskie zaufanie do amerykańskiego partnera. Oprócz odwołania wizyty prezydenckiej dla strony amerykańskiej rozczarowująca musiała być również decyzja z grudnia 2013 r. o wyborze konkurencyjnej
wobec amerykańskiego Boeinga oferty szwedzkiej firmy Saab w przetargu na zakup 36
samolotów myśliwskich66. Warto zwrócić uwagę, że zdecydowano się na wybór szwedzkiej propozycji, mimo iż modelem sugerowanym przez brazylijskie siły powietrzne był
F‑18 Super Hornet Boeinga67. Decyzja miała być uzasadniona mniej korzystnymi warunkami umów offsetowych oferowanymi przez stronę amerykańską, jednak należy
również wziąć pod uwagę, iż została podjęta zaledwie kilka miesięcy po doniesieniach
na temat skandalu podsłuchowego.
Przedłużający się impas udało się przełamać w 2015 r. podczas Szczytu Ameryk
w Panamie, gdy prezydent Rousseff ogłosiła przyjęcie zaproszenia do Stanów Zjednoczonych. Na poprawę relacji mogła pośrednio wpłynąć również historyczna decyzja administracji Obamy z 17 grudnia 2014 r. o wznowieniu relacji dyplomatycznych z Kubą.
Prezydent Rousseff już w trakcie wizyty w Waszyngtonie w 2012 r. wyraziła życzenie
Brazylii, aby Stany Zjednoczone wstrzymały się od blokowania udziału Kuby w szczytach państw zachodniej hemisfery68. Spotkanie w Panamie było pierwszym szczytem
przywódców państw zachodniej półkuli po 1962 r., w którym udział wzięli zarówno
przedstawiciele Kuby, jak i Stanów Zjednoczonych.
Nie ulega jednak wątpliwości, iż o wizycie brazylijskiej głowy państwa w Stanach
Zjednoczonych, trwającej od 27 czerwca do 1 lipca, przesądziły kwestie gospodarcze.
Dla Brazylii, znajdującej się w 2015 r. w pogłębiającym się kryzysie politycznym oraz
przede wszystkim ekonomicznym z przedłużającą się recesją, dobre relacje z głównym
64
65
66
67
68
Rozmowa autorki z dyrektorem Departamentu Negocjacji Międzynarodowych Ministerstwa Spraw
Zagranicznych Brazylii przeprowadzona 18 VI 2015 r.
J. Watts, Brazilian President…
L. Alegretti, Governo conclui acordo para compra de caças da Suécia, diz ministério, G1, 29 VII 2015,
[online] http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/07/governo‑conclui‑acordo‑para‑compra‑de
‑cacas‑da‑suecia‑diz‑governo.html, 8 I 2016.
C.D. Sequeira, A escolha da FAB, „Istoé” 2012, 7 XII, [online] http://istoe.com.br/259643_A+ESCOLHA+DA+FAB/, 11 I 2016.
J. Fellet, Cinco momentos: os altos e baixos da relação Dilma‑Obama, BBC Brasil, 29 VI 2015, [online] http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/06/150628_visita_dilma_obama_jf_rm,
12 I 2016.
Politeja 4(43)/2016
157
inwestorem zagranicznym zyskiwały na znaczeniu. Podczas pięciodniowych spotkań
z szefem amerykańskiej administracji, brazylijskimi i amerykańskimi przedsiębiorcami oraz przedstawicielami czołowych firm z Doliny Krzemowej doszło do zawarcia
22 umów. W związku ze zbliżającym się szczytem klimatycznym w Paryżu w grudniu
2015 r. państwa poświęciły wiele uwagi zwalczaniu zmian klimatu, deklarując zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii w swoich bilansach energetycznych czy,
w przypadku Brazylii, walkę z nielegalna wycinką puszczy amazońskiej. Dla Brazylii
bardzo ważne były umowy z zakresu handlu i rolnictwa. Uzgodniono ujednolicenie
handlowych norm technicznych oraz oceny produktów, a także, po 15 latach, Stany
Zjednoczone zezwoliły na import nieprzetworzonej wołowiny brazylijskiej. Ponadto
siedem umów dotyczyło współpracy w dziedzinie nauki i technologii, m.in. współpracy z NASA. Brazylia miała również przystąpić do programu Global Entry oferującego ułatwienia w ruchu wizowym dla obcokrajowców często podróżujących do Stanów
Zjednoczonych69.
Prezydent Rousseff, mimo iż w wielu kwestiach podzielała poglądy swego poprzednika, Luli da Silvy, była technokratką skupioną w większym stopniu na kwestiach wewnętrznych. Jej administracja wykazała się większym pragmatyzmem, zaś coraz wyraźniejszy od końca 2013 r. kryzys gospodarczy państwa w jeszcze większym stopniu
kierował uwagę pani prezydent na walkę z recesją, obniżanie inflacji czy poszukiwanie
nowych rynków zbytu dla brazylijskich dóbr i usług. Ponadto prezydent Rousseff udowodniła ten pragmatyzm, doprowadzając do ochłodzenia relacji z Iranem oraz koncentrowania uwagi w trakcie wizyt zagranicznych na sprawach gospodarczych oraz
współpracy technologicznej. Amerykańskie innowacje i inwestycje były Brazylii coraz
bardziej potrzebne i prezydent Rousseff zdawała sobie z tego sprawę, kładąc większy
nacisk na te zagadnienia, kwestie geopolityczne pozostawiając najczęściej brazylijskim
dyplomatom. Prezydent Rousseff była bardziej dyskretną głową państwa, mniej skłonną do symbolicznych gestów czy wypowiedzi, które znalazłyby się w nagłówkach światowej prasy następnego dnia70. Na to, iż dostrzegała konieczność poprawy relacji ze Stanami Zjednoczonymi, mogła wskazywać również decyzja o powołaniu na stanowisko
ministra spraw zagranicznych w 2011 r. Antonia Patrioty, pełniącego funkcję ambasadora w Waszyngtonie w latach 2007‑200971.
69
70
71
Viagem de Dilma aos EUA rende 22 acordos positivos para o Brasil, Palácio do Planalto, 5 VII 2015, [online] http://www2.planalto.gov.br/noticias/2015/07/viagem‑de‑dilma‑aos‑eua‑rende‑22‑acordos
‑positivos‑para‑o‑brasil, 11 I 2016.
Przykładem takiej sytuacji może być słynne zdanie wypowiedziane w 2010 r. przez prezydenta Lulę da
Silvę, iż kryzys gospodarczy został wywołany przez białych ludzi o błękitnych oczach. Zob. J. Wheatley,
Brazil’s Leader Blames White People for Crisis, „Financial Times” 2009, 27 III, [online] https://www.
ft.com/content/ae4957e8‑1a5f‑11de‑9f91‑0000779fd2ac, 22 I 2013.
Dilma escolhe Patriota para Relações Exteriores, R7, 2 X 2010, [online] http://noticias.r7.com/brasil/
noticias/dilma‑escolhe‑antonio‑patriota‑para‑relacoes‑exteriores‑20101202.html, 22 I 2013.
158
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
Szanse i korzyści płynące dla Brazylii i Stanów
Zjednoczonych z rozwoju dialogu
Przedstawiciele brazylijskiej dyplomacji i prasy po 2011 r. nie zmienili krytycznej opinii
na temat percepcji Brazylii przez większą część amerykańskiej administracji. Także obserwatorzy amerykańscy, choćby podczas wizyty prezydent Dilmy Rousseff w Białym
Domu w 2012 r., stwierdzali, że w okresie dynamicznej ekspansji brazylijskiej gospodarki i licznych inicjatyw dyplomatycznych w wielu regionach globu coraz więcej szefów
państw czy przedsiębiorców dostrzegało w Brazylii atrakcyjnego partnera, czego wydawał się nie widzieć prezydent Obama72. Autorzy raportu na temat relacji brazylijsko
‑amerykańskich z 2011 r. zwrócili również uwagę, iż wyrazem nieprzywiązywania dostatecznej wagi do współpracy z Brazylią był brak mechanizmów koordynujących tę
współpracę po stronie amerykańskiej73. Niewątpliwym sukcesem było nawiązywanie
dialogu obejmującego coraz szersze obszary wspólnych zainteresowań – obronnego,
energetycznego, akademickiego czy wspólnych projektów w państwach trzecich, jednak nadal brakowało stałej komisji koordynującej wszystkie płaszczyzny współpracy,
takiej jaka przykładowo powołana została do zarządzania interesami amerykańsko
‑rosyjskimi74. W zadeklarowanych na początku drugiej kadencji prezydenta Obamy
głównych obszarach zainteresowań oraz zadaniach dyplomacji północnoamerykańskiej położono nacisk na zwrot ku Azji Wschodniej i region Ameryki Południowej musiał ustąpić tym priorytetom.
Nowe władze w Brasílii75, jeżeli dążą do potwierdzenia i umocnienia swojej międzynarodowej roli poza regionem, powinny bardziej aktywnie zabiegać o promowanie swoich interesów w Waszyngtonie, reklamując dwustronne korzyści ze współpracy zarówno wśród senatorów, jak i kół biznesu76. Wskazane byłyby także deklaracje gotowości
do przyjęcia obowiązków globalnego gracza. Podczas rozmów na forum Amerykańsko
‑Brazylijskiego Dialogu Globalne Partnerstwo (U.S.‑Brazil Global Partnership Dialogue – GPD), w którego ramach ministrowie i sekretarze obu państw wspólnie dyskutują na temat całokształtu dwustronnych relacji, analizując m.in. wspólne przedsięwzięcia
w sferze militarnej, edukacji czy bezpieczeństwa w regionie, dochodzi także do wymiany poglądów na temat sytuacji na Bliskim Wschodzie, w Azji czy w Afryce. W trakcie
czwartego spotkania, w październiku 2012 r., ówczesna amerykańska sekretarz stanu
72
73
74
75
76
J. Farago, Everyone Wants To Talk To Brazil’s President Rousseff, Except Obama, „The Guardian” 2012,
11 IV, [online] https://www.theguardian.com/commentisfree/cifamerica/2012/apr/11/brazil
‑president‑rousseff‑obama‑washington, 15 I 2013.
Global Brazil…
Bilateral Presidential Commission, U.S. Department of State, 15 X 2009, [online] http://www.state.
gov/p/eur/rls/fs/130616.htm, 16 I 2013.
W wyniku przeprowadzenia procesu impeachmentu prezydent Dilma Rousseff została pozbawiona
urzędu 31 VIII 2016 r.
M. Spektor, Dilma vai à Casa Branca, „Folha de S.Paulo” 2012, 6 II, [online] http://www1.folha.uol.
com.br/colunas/matiasspektor/1044139‑dilma‑vai‑a‑casa‑branca.shtml, 22 I 2013.
Politeja 4(43)/2016
159
Hillary Clinton podkreśliła, że zwiększenie międzynarodowej roli Brazylii wiąże się
ze wzrostem obowiązków i odpowiedzialności. Jeżeli brazylijskie władze podtrzymają
dążenie do większego uznania międzynarodowego, będą musiały zdecydować, czy Brazylia jest gotowa sprostać tym wymogom, przykładowo poprzez utrzymanie zwiększonych wartości składek dobrowolnych czy też wzrost nakładów na utrzymanie misji stabilizacyjnych, będący wymogiem stawianym stałym członkom Rady Bezpieczeństwa77.
Brazylijscy dyplomaci wskazywali na wzrost zaangażowania państwa, powołując się na
przykład MINUSTAH – Misji Stabilizacyjnej Narodów Zjednoczonych na Haiti –
w której dowództwo wojskowe objęła Brazylia. Trzęsienie ziemi w 2010 r. pogorszyło
jednak drastycznie sytuację na wyspie, uświadamiając władzom w Brasílii brak doświadczenia w zarządzaniu kryzysowym oraz finansowy ciężar takiego zaangażowania78.
Prezydent Obama wyrażał uznanie dla zaangażowania Brazylii w projekty rozwojowe w Afryce. W wielu państwach tego kontynentu Stany Zjednoczone i Brazylia
były w stanie prowadzić skuteczną współpracę, jak w Mozambiku, gdzie Amerykańska Agencja Rozwoju Międzynarodowego (USAID) oraz jej brazylijski odpowiednik,
Brazylijska Agencja Współpracy (ABC), wspólnie realizowały projekt służący poprawie efektywności rolnictwa. Oba państwa prowadziły także wspólne działania służące
przeciwdziałaniu pracy dzieci na Haiti, zwalczaniu produkcji kokainy w Boliwii czy
wsparciu Ameryki Środkowej w produkcji etanolu79. Brazylijsko‑amerykańska współpraca w państwach trzecich była obok wymiany akademickiej najlepszym przykładem
możliwości porozumienia.
Od 2011 r. można było obserwować coraz dynamiczniej rozwijającą się współpracę kubańsko‑brazylijską. Największą inwestycją brazylijską na wyspie była przebudowa
położonego na zachód od Hawany portu Mariel, finansowana w większości ze środków BNDES, Brazylijskiego Banku Rozwoju. Brazylia oczekiwała od Kuby przede
wszystkim wsparcia w walce z analfabetyzmem oraz poprawie poziomu nauczania matematyki i nauk ścisłych, dziedzin, w których Kuba osiąga najlepsze wyniki w Ameryce Łacińskiej80. W trakcie swojej pierwszej oficjalnej wizyty na Kubie w lutym 2012 r.
brazylijska głowa państwa nie nawiązała w dyskusjach z braćmi Castro do kwestii łamania praw człowieka i skrytykowała istniejącą na wyspie bazę Guantanamo. Mimo
to zbliżenie brazylijsko‑kubańskie dla Stanów Zjednoczonych było scenariuszem sta77
78
79
80
Brazylię w 2011 i 2012 r. zaliczyć można było do głównych dawców na rzecz Światowego Programu
Żywnościowego: w 2010 r. przekazała 13 mln dolarów, w 2011 już 70,5 mln dolarów, zaś w 2012 r.
82,5 mln dolarów. Zob. World Food Programme, Contributions to WFP: Comparative Figures and
Five‑Year Aggregate Ranking, [online] http://documents.wfp.org/stellent/groups/public/documents/research/wfp232961.pdf, 16 IV 2013. Więcej na temat brazylijskich składek do MFW, Banku
Światowego oraz ONZ zob. O. Stuenkel, Responding to Global Development Challenges. Views from
Brazil and India, Bonn 2010, Deutsche Institut für Entwicklungspolitik: Discussion Paper 11/2010.
A. Sanchez, Endgame for Brazil’s Role in MINUSTAH?, Council for Hemispheric Affairs, 29 VIII
2011, [online] http://www.coha.org/endgame‑for‑brazils‑role‑in‑minustah/, 18 I 2013.
The United States and Brazil: Trilateral Cooperation, U.S. Department of State, 9 IV 2012, [online]
http://www.state.gov/p/wha/rls/fs/2012/187613.htm, 21 I 2013.
E.J. Gomez, Brazil’s Cuban Connection, „Americas Quarterly” 2013, 18 I, [online] http://americasquarterly.org/content/brazils‑cuban‑connection, 24 I 2013.
160
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
nowczo lepszym od bliskiej współpracy Kuby z Wenezuelą, której wpływy Brazylia
próbuje zrównoważyć. Unikające wystąpień antyamerykańskich władze w Brasílii nie
wykorzystały wprawdzie możliwości pełnienia funkcji pośrednika w rozmowach obu
państw – zmiana postawy Stanów Zjednoczonych wobec Kuby zbiegła się z okresem
ochłodzenia relacji amerykańsko‑brazylijskich – jednak wznowienie stosunków dyplomatycznych zostało pozytywnie przyjęte w Brazylii, dla której zniesienie embarga wobec Kuby mogłoby, z uwagi na obecność firm brazylijskich na wyspie, stwarzać nowe
możliwości handlowe. Z drugiej strony nowy minister spraw zagranicznych w rządzie
Michela Temera, José Serra, krytykował politykę kubańską Luli da Silvy i Dilmy Rousseff, w związku z czym stosunki brazylijsko‑kubańskie mogą ulec w przyszłości zdecydowanemu ochłodzeniu.
Utrzymanie poprawnych relacji ze Stanami Zjednoczonymi jest także istotne ze
względu na pozycję Brazylii w Ameryce Południowej. Rozwijająca się współpraca,
w tym umowy o wolnym handlu z takimi państwami, jak Kolumbia, Chile czy Peru,
może przyczynić się do pogłębiania podziałów w Ameryce Południowej, do których
prowadzi także retoryka antyamerykańska. Najwyraźniejszym tego przykładem jest
Wenezuela, od której dystansują się państwa mające na względzie dobre kontakty ze
Stanami Zjednoczonymi. Ponadto umowy handlowe zawarte z państwami zachodniej hemisfery przez Stany Zjednoczone, w tym Partnerstwo Transpacyficzne, którego
sygnatariuszami są Chile i Peru, mogą utrudniać plany poszerzania MERCOSUL‑u.
Rozmowy o przyjęciu do ugrupowania Boliwii, a nawet Ekwadoru, co oznaczałoby włączenie do strefy wolnego handlu trzech największych państw Boliwariańskiego Sojuszu
dla Ameryk (ALBA), mogłyby doprowadzić do wyodrębnienia dwóch bloków gospodarczych oraz światopoglądowych na kontynencie81. Taki scenariusz osłabiłby pozycję
Brazylii jako regionalnej potęgi koordynującej współpracę państw Ameryki Południowej. Brazylijskie władze, kładąc nacisk na znaczenie regionu, zdają się dostrzegać, że
w celu realizowania globalnych aspiracji państwo musi umacniać status mocarstwa regionalnego. To zadanie może okazać się trudniejsze, jeżeli pogorszeniu miałyby ulec
relacje Brazylii ze Stanami Zjednoczonymi82.
Brazylia i Stany Zjednoczone mają niewątpliwie możliwość budowy partnerskich
relacji. Wymiana handlowa między państwami wciąż wzrasta i w odróżnieniu od głównego partnera Brazylii Chin, zainteresowanych głównie zakupem surowców, Stany
Zjednoczone importują również brazylijskie artykuły przemysłowe83. Brazylia stanowi
w Ameryce Południowej przeciwwagę dla Wenezueli, proponując państwom regionu
współpracę pozbawioną silnego elementu ideologicznego, akcentującego antyamerykanizm. Państwo od początku XXI w. dokładające licznych starań, aby zyskać międzyna81
82
83
A. Costa, Um gigante acanhado, „Carta Capital: Edição Especial” 2013, 9 I, s. 38.
M. Hirst, Strategic Posture Review: Brazil, „World Politics Review” 2009, 29 IX, s. 7.
Em 2013, Brasil deve exportar mais manufaturados aos EUA e perder mercados na América Latina para a China, indicam especialistas em comércio exterior, Amcham Brasil, 12 XII 2012, [online]
http://www.amcham.com.br/comercio‑exterior/noticias/em‑2013‑brasil‑deve‑exportar‑mais
‑manufaturados‑aos‑eua‑e‑perder‑mercados‑na‑america‑latina‑para‑a‑china‑indicam‑especialistas‑em‑comercio‑exterior, 23 I 2013.
Politeja 4(43)/2016
161
rodowy prestiż i potwierdzenie swego statusu globalnego gracza, oczekuje od Stanów
Zjednoczonych uznania swojego udziału w inicjatywach wykraczających poza region.
Próbującą przyczynić się do rozwoju państw afrykańskich czy zwiększenia efektywności organizacji międzynarodowych Brazylię łączą ze Stanami Zjednoczonymi pewne
wspólne cele globalne. Rozbieżności pojawiają się w propozycjach realizacji tych celów.
Jeżeli Stany Zjednoczone w sytuacjach zderzania się przeciwstawnych koncepcji
będą kontynuować dotychczas dominujące podejście niedostrzegania Brazylii, rozwój dwustronnego dialogu będzie utrudniony, zaś największe państwo Ameryki Południowej skupi się na poszukiwaniu alternatywnych partnerów do rozmów. Takie kroki
będą jednak związane z ryzykiem pogłębiania się podziałów w Ameryce Południowej. Aby unikać nieporozumień, jakie miały miejsce przykładowo podczas negocjacji
umowy atomowej z Iranem, najważniejsze są przede wszystkim rozmowy przedstawicieli obu państw na różnych szczeblach oraz rozwój mechanizmów konsultacji. Odwołując we wrześniu 2013 r. wizytę w Waszyngtonie, Dilma Rousseff kierowała się
przede wszystkim brazylijską opinią publiczną. Wizerunek brazylijskiej głowy państwa, osłabiony po społecznych protestach w połowie 2013 r., uległby dalszemu pogorzeniu, gdyby pani prezydent nie zdecydowała się na odwołanie wizyty. Uzasadnione wydały się również argumenty strony brazylijskiej, iż kwestia szpiegowania
szefowej administracji oraz kluczowych przedsiębiorstw przesłoniłaby najważniejszy
dla obu państw temat współpracy gospodarczej, a przede wszystkim wymiany handlowej. Jednocześnie znaczenie przypisywane poprawnym relacjom dwustronnym zarówno przez brazylijskie kręgi biznesowe, jak i brazylijski rząd przesądziły o poprawie
relacji w 2015 r. Dotychczasowy dialog na temat współpracy ekonomicznej, militarnej, technologicznej czy w państwach trzecich powinien także w najbliższych latach
uświadamiać liderom obu państw, iż istnieją możliwości osiągnięcia porozumienia
i współpracy korzystne w zróżnicowanym stopniu zarówno dla Brazylii, jak i dla Stanów Zjednoczonych. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż w związku z pozbawieniem
urzędu prezydent Dilmy Rousseff w wyniku procesu impeachmentu oraz wyborami
prezydenckimi w Stanach Zjednoczonych 2017 r. otworzy nowy rozdział w relacjach
brazylijsko‑amerykańskich.
Bibliografia
Abdenur R., A política externa brasileira e o „sentimento de exclusão”, [w:] Temas de política externa brasileira II, t. 1, red. G. Fonseca Júnior, S.H. Nabuco de Castro, São Paulo 1997.
Alegretti L., Governo conclui acordo para compra de caças da Suécia, diz ministério, G1, 29 VII
2015, [online] http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/07/governo‑conclui‑acordo
‑para‑compra‑de‑cacas‑da‑suecia‑diz‑governo.html.
Amorim C., Entre o desequilíbrio unipolar e a multipolaridade: O Conselho de Segurança da
ONU no período pós‑Guerra Fria, [w:] O Brasil e as novas dimensões da segurança internacional, red. G. Dupas, T. Vigevani, São Paulo 1999, Biblioteca Alfa‑Omega de Ciências Sociais.
Coleção Relações Internacionais, ser. 1a, v. 5.
162
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
Bilateral Presidential Commission, U.S. Department of State, 15 X 2009, [online] http://www.
state.gov/p/eur/rls/fs/130616.htm.
Brazilian President Dilma Rousseff Calls off US Trip, BBC News, 17 IX 2013, [online] http://
www.bbc.co.uk/news/world‑latin‑america‑24133161.
Bush G.H.W., State of the Union Address (January 29, 1991), University of Virginia: Miller
Center, [online] http://millercenter.org/president/speeches/detail/3429.
Castaneda J., Latin America and the End of the Cold War: An Essay in Frustration, [w:] Latin
America in a New World, red. A.F. Lowenthal, G. Treverton, Boulder 1994, Inter‑American
Dialogue Book.
Castro Neves J., Spektor M., Obama and Brazil, [w:] Shifting the Balance. Obama and the Americas, red. A.F. Lowenthal, T.J. Piccone, L. Whitehead, Washington 2011, Brookings Latin
America Initiative Book.
Celso A., Porque me ufano do meu país, Rio de Janeiro 1997, Coleção Páginas Amarelas, 1.
Cervo A.L., Bueno C., História da política exterior do Brasil, Brasília 2008.
Ciência Sem Fronteiras, Estatísticas e Indicadores, [online] http://www.cienciasemfronteiras.
gov.br/web/csf/estatisticas‑e‑indicadores.
Corrêa A., Crescente déficit com EUA preocupa, diz Patriota em Washington, BBC Brasil, 1 VI
2011, [online] http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2011/06/110601_patriota_eua_
ac.shtml.
Costa A., Um gigante acanhado, „Carta Capital: Edição Especial” 2013, 9 I.
Dilma deixa a Alemanha após discutir crise financeira com Merkel, G1, 6 III 2012, [online]
http://g1.globo.com/politica/noticia/2012/03/dilma‑deixa‑alemanha‑apos‑discutir‑crise
‑com‑merkel.html.
Dilma escolhe Patriota para Relações Exteriores, R7, 2 X 2010, [online] http://noticias.r7.com/
brasil/noticias/dilma‑escolhe‑antonio‑patriota‑para‑relacoes‑exteriores‑20101202.html.
Em 2013, Brasil deve exportar mais manufaturados aos EUA e perder mercados na América Latina para a China, indicam especialistas em comércio exterior, Amcham Brasil, 12 XII 2012,
[online] http://www.amcham.com.br/comercio‑exterior/noticias/em‑2013‑brasil‑deve
‑exportar‑mais‑manufaturados‑aos‑eua‑e‑perder‑mercados‑na‑america‑latina‑para‑a‑china
‑indicam‑especialistas‑em‑comercio‑exterior.
Farago J., Everyone Wants To Talk To Brazil’s President Rousseff, Except Obama, „The Guardian”
2012, 11 IV, [online] https://www.theguardian.com/commentisfree/cifamerica/2012/
apr/11/brazil‑president‑rousseff‑obama‑washington.
Fellet J., Cinco momentos: os altos e baixos da relação Dilma‑Obama, BBC Brasil, 29 VI 2015,
[online] http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/06/150628_visita_dilma_obama_jf_rm.
Fonseca Júnior G., Anotações sobre as Condições do Sistema Internacional no Limiar do Século XXI: a Distribuição dos Pólos de Poder e a Inserção Internacional do Brasil, [w:] A nova
configuração mundial do poder, red. G. Dupas, C. Lafer, C.E. Lins da Silva, São Paulo 2008.
Fontanella‑Khan J., Brics Nations Threaten IMF Funding, „Financial Times” 2012, 29 III, [online] https://www.ft.com/content/a3b88472‑7982‑11e1‑8fad‑00144feab49a.
Gawrycki M.F., Geopolityka w myśli i praktyce politycznej Ameryki Łacińskiej, Warszawa 2007,
Rozprawy Uniwersytetu Warszawskiego, 483.
Politeja 4(43)/2016
163
Global Brazil and U.S.‑Brazil Relations, red. S. Bodman, J. Wolfensohn, New York 2011, Independent Task Force Report, 66.
Gomez E.J., Brazil’s Cuban Connection, „Americas Quarterly” 2013, 18 I, [online] http://americasquarterly.org/content/brazils‑cuban‑connection.
Granville K., This Was the Trans‑Pacific Partnership, „The New York Times” 2016, 11 XI, [online] http://www.nytimes.com/interactive/2016/business/tpp‑explained‑what‑is‑trans
‑pacific‑partnership.html.
Gvozdev N., The End of Optimism: Global Order in an Age of Paralysis, „World Politics Review”
2012, 11 IX, [online] http://www.worldpoliticsreview.com/articles/12321/the‑end‑of
‑optimism‑global‑order‑in‑an‑age‑of paralysis?page=3.
Haass R.N., Świat po Ameryce, „Dziennik” 2008, 31 V, [online] .
Hakim P., Brazil and the U.S.: Remaking a Relationship, „Foreign Service Journal” 2011, Vol. 88,
nr 6.
Hakim P., O Brasil e a agenda de segurança dos EUA, „Política Externa” 2012, Vol. 20, nr 3.
Hirst M., Brasil‑Estados Unidos. Desencontros e afinidades, Rio de Janeiro 2009, FGV de Bolso.
Série Entenda o Mundo.
Hirst M., Strategic Posture Review: Brazil, „World Politics Review” 2009, 29 IX.
Balança comercial brasileira: Países e Blocos. Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços. http://www.mdic.gov.br/comercio‑exterior/estatisticas‑de‑comercio‑exterior/
balanca‑comercial‑brasileira‑mensal‑2.
Jaguaribe H., Brasil, mundo e homem na atualidade. Estudos diversos, Brasília 2008.
Kingstone P., Brazil: The Sleeping Giant Awakens?, „World Politics Review” 2009, 12 I,
[online] http://www.worldpoliticsreview.com/articles/3145/brazil‑the‑sleeping‑giant
‑awakens.
Kolb A., The Responsibility to Protect (R2P) and the Responsibility while Protecting (RwP):
Friends or Foes?, Global Governance Institute Analysis Paper 6/2012, [online] http://www.
globalgovernance.eu/wp‑content/uploads/2015/02/Kolb‑R2P‑and‑RwP‑Friends‑or‑Foes
‑GGI‑Analysis‑Paper‑2012.pdf.
LaFranchi H., Syria Vote May Prove Costly for Three Countries Seeking More UN Clout, „The
Christian Science Monitor” 2011, 5 X, [online] http://www.csmonitor.com/USA/
Foreign‑Policy/2011/1005/Syria‑vote‑may‑prove‑costly‑for‑three‑countries‑seeking‑more
‑UN‑clout.
Leia íntegra traduzida da carta de Barack Obama a Lula sobre acordo com o Irã, „Folha de S.Paulo” 2010, 27 V, [online] http://www1.folha.uol.com.br/mundo/741132‑leia‑integra
‑traduzida‑da‑carta‑de‑barack‑obama‑a‑lula‑sobre‑acordo‑com‑o‑ira.shtml.
Lemos I., Acordo cria comissão para reduzir diferenças comerciais de Brasil e EUA, G1, 19 III
2011, [online] http://g1.globo.com/obama‑no‑brasil/noticia/2011/03/durante‑visita‑de
‑obama‑brasil‑e‑eua‑assinam‑10‑acordos‑bilaterais.html.
Lula da Silva L.I., Pronunciamento do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na
sessão solene de posse no Congresso Nacional, Presidência da República, 1 I 2003, [online]
http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/presidencia/ex‑presidentes/luiz‑inacio‑lula‑da
‑silva/discursos/1o‑mandato/pdfs‑2003/01‑01‑2003‑pronunciamento‑do‑presidente‑da
‑republica‑luiz‑inacio‑lula‑da‑silva‑na‑sessao‑solene‑de‑posse‑no‑congresso‑nacional/view.
164
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
Miyamoto S., Manduca P., Segurança hemisférica: uma agenda inconclusa, [w:] Brasil e EUA no
novo milênio, red. M.A.G. de Oliveira, Recife 2004, Coleção Estudos Estadunidenses.
Moniz Bandeira L.A., Política Exterior do Brasil – de FHC a Lula, „Plenarium” 2005, Vol. 2,
nr 2.
Nye J., Soft Power. The Means to Success in World Politics, New York 2004.
Obama B., Remarks by the President to Parliament in London, United Kingdom, The White House, [online] http://www.whitehouse.gov/the‑press‑office/2011/05/25/remarks
‑president‑parliament‑london‑united‑kingdom.
Obama B., Remarks by the President to the People of Brazil in Rio de Janeiro, Brazil, The White House, [online] http://www.whitehouse.gov/the‑press‑office/2011/03/20/remarks
‑president‑people‑brazil‑rio‑de‑janeiro‑brazil.
Pastor R.A., Long T., The Cold War and its Aftermath in the Americas: The Search for a Synthetic
Interpretation of U.S. Policy, „Latin American Research Review” 2010, Vol. 45, nr 3.
Pellerin Ch., U.S., Brazil Launch New Defense Cooperation Dialogue, U.S. Department of Defense, [online] http://archive.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=116075.
Pinheiro L., Traídos pelo desejo: um ensaio sobre a teoria e a prática da política externa brasileira
contemporânea, „Contexto Internacional” 2000, Vol. 22, nr 2.
A política externa brasileira. A busca da autonomia, de Sarney a Lula, red. T. Vigevani, G. Cepaluni, São Paulo 2011, Coleção Estudos Internacionais.
Ricupero R., Os Estados Unidos da América e o Reordenamento do Sistema Internacional, [w:]
Temas de política externa brasileira II, t. 1, red. G. Fonseca Júnior, S.H. Nabuco de Castro,
São Paulo.
The Rio Group, The Nuclear Threat Initiative, [online] http://www.nti.org/treaties‑and
‑regimes/rio‑group/.
Romero S., Calmes J., Brazil and U.S. Accentuate the Positive, „The New York Times” 2012,
9 IV, [online] http://www.nytimes.com/2012/04/10/world/americas/in‑dilma‑rousseff
‑visit‑brazil‑and‑us‑accentuate‑positive.html?_r=1&.
Rousseff D., Declaração à imprensa concedida pela Presidenta da República, Dilma Rousseff,
em conjunto com o Presidente dos Estados Unidos, Barack Obama, Presidência da República, 19 III 2011, [online] http://www2.planalto.gov.br/imprensa/discursos/declaracao‑a
‑imprensa‑concedida‑pela‑presidenta‑da‑republica‑dilma‑rousseff‑em‑conjunto‑com‑o
‑presidente‑dos‑estados‑unidos‑barack‑obama.
Rousseff D., Declaração à imprensa da Presidenta da República, Dilma Rousseff, após reunião
bilateral com o Presidente dos Estados Unidos da América, Barack Obama, Presidência da República, 9 IV 2012, [online] http://www2.planalto.gov.br/imprensa/discursos/declaracao
‑a‑imprensa‑da‑presidenta‑d‑rousseff‑apos‑reuniao‑bilateral‑com‑o‑presidente‑dos
‑estados‑unidos‑da‑america‑barack‑obama‑washington‑eua.
Rousseff D., Discurso da Presidenta da República, Dilma Rousseff, durante Compromisso Constitucional perante o Congresso Nacional, Presidência da República, 1 I 2011, [online] http://
www2.planalto.gov.br/imprensa/discursos/discurso‑da‑presidenta‑da‑republica‑dilma
‑rousseff‑durante‑compromisso‑constitucional‑perante‑o‑congresso‑nacional.
Rousseff D., Discurso da Presidenta da República, Dilma Rousseff, na abertura do Debate Geral
da 66ª Assembleia Geral das Nações Unidas, Presidência da República, 21 IX 2011, [online] .
Politeja 4(43)/2016
165
Rousseff D., Discurso da Presidenta da República, Dilma Rousseff, na abertura da 67ª Assembleia
Geral das Nações Unidas, Presidência da República, 25 IX 2012, [online] http://www2.planalto.gov.br/imprensa/discursos/discurso‑da‑presidenta‑da‑republica‑dilma‑rousseff‑na
‑abertura‑da‑67a‑assembleia‑geral‑das‑nacoes‑unidas‑nova‑iorque‑eua.
Sanchez A., Endgame for Brazil’s Role in MINUSTAH?, Council for Hemispheric Affairs,
29 VIII 2011, [online] http://www.coha.org/endgame‑for‑brazils‑role‑in‑minustah/.
Schott J.J., Does the FTAA Have a Future?, Institute for International Economics, XI 2005, [online] https://piie.com/publications/papers/schott1105.pdf.
Sequeira C.D., A escolha da FAB, „Istoé” 2012, 7 XII, [online] http://istoe.com.br/259643_
A+ESCOLHA+DA+FAB/.
Soares de Lima M.R., Teses equivocadas sobre a Ordem Mundial Pós‑Guerra Fria, „Dados” 1996,
Vol. 39, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1590/S0011‑52581996000300005.
Souza A. de, A agenda internacional do Brasil. A politica externa de FHC a Lula, Rio de Janeiro
2009.
Spektor M., Dilma vai à Casa Branca, „Folha de S.Paulo” 2012, 6 II, [online] http://www1.folha.uol.com.br/colunas/matiasspektor/1044139‑dilma‑vai‑a‑casa‑branca.shtml.
Stuenkel O., Responding to Global Development Challenges. Views from Brazil and India, Bonn
2010, Deutsche Institut für Entwicklungspolitik: Discussion Paper 11/2010.
U.S.‑Latin America Relations. A New Direction for a New Reality, red. Ch. Barshefsky, J. Hill,
New York 2008, Independent Task Force Report, 60.
UN Security Council, Security Council Approves „No‑Fly Zone” over Libya, Authorizing „All Necessary Measures” to Protect Civilians, by Vote of 10 in Favour with 5 Abstentions, 17 III 2011,
[online] http://www.un.org/News/Press/docs/2011/sc10200.doc.htm.
The United States and Brazil: Trilateral Cooperation, U.S. Department of State, 9 IV 2012, [online] http://www.state.gov/p/wha/rls/fs/2012/187613.htm.
USTDA Launches U.S.‑Brazil Aviation Partnership, U.S. Trade and Development Agency, 9 IV
2012, [online] https://www.ustda.gov/news/press‑releases/2012/ustda‑launches‑us‑brazil
‑aviation‑partnership.
Viagem de Dilma aos EUA rende 22 acordos positivos para o Brasil, Palácio do Planalto, 5 VII
2015, [online] http://www2.planalto.gov.br/noticias/2015/07/viagem‑de‑dilma‑aos‑eua
‑rende‑22‑acordos‑positivos‑para‑o‑brasil.
Vigevani T., Oliveira M.F., Cintra R., Política externa no período FHC: a busca de autonomia
pela integração, „Tempo Social” 2003, Vol. 15, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1590/
S0103‑20702003000200003.
Watts J., Brazilian President Postpones Washington Visit over NSA Spying, „The Guardian” 2013,
17 IX, [online] http://www.theguardian.com/world/2013/sep/17/brazil‑president‑snub
‑us‑nsa.
Weymouth L., An Interview with Dilma Rousseff, Brazil’s President‑Elect, „The Washington
Post” 2010, 3 XII, [online] http://www.washingtonpost.com/wp‑dyn/content/article/
2010/12/03/AR2010120303241.html.
Wheatley J., Brazil’s Leader Blames White People for Crisis, „Financial Times” 2009, 27 III, [online] https://www.ft.com/content/ae4957e8‑1a5f‑11de‑9f91‑0000779fd2ac.
World Food Programme, Contributions to WFP: Comparative Figures and Five‑Year Aggregate
166
Monika Sawicka
Politeja 4(43)/2016
Ranking, [online] http://documents.wfp.org/stellent/groups/public/documents/research/
wfp232961.pdf.
World Trade Organization, Dispute Settlement: Dispute DS267: „United States – Subsidies on
Upland Cotton”, [online] http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds267_e.
htm.
Wright A., Brazil‑U.S. Biofuels Cooperation: One Year Later, Brazil Institute Special Report,
VI 2008, Woodrow Wilson International Center for Scholars: Brazilian Institute, [online]
http://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/brazil.biofuels.wirec.pdf.
Mgr Monika SAWICKA – absolwentka stosunków międzynarodowych oraz filologii portugalskiej na Uniwersytecie Jagiellońskim, stypendystka Universidade do Porto.
Obecnie studentka studiów III stopnia w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków
Międzynarodowych UJ. Jej zainteresowania badawcze skupiają się na kulturze i polityce Brazylii, współpracy państw rozwijających się oraz działalności tzw. wschodzących
dawców pomocy rozwojowej.
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.07
Tomasz MŁYNARSKI
Uniwesytet Jagielloński
[email protected]
Energetyka jądrowa wobec
wyzwań zmian klimatu w XXI w.
Abstract
Nuclear power towards the challenges of climate change in the 21 Century
Climate change force to re‑evaluate the current model of the global energy system, based in majority on intensive use of fossil fuels. Reducing their share in the
energy balance of the world economy and the promotion of low‑carbon technologies in practice favors low CO2 emission technologies. A special role in the
transformation of energy from fossil fuels to the sources low emission energy
sources can play a nuclear power – the most efficient energy source available
nowadays. The article attempts to answer the question whether nuclear power is
a source of “clean energy” and to what extent this technology has the opportunity to make an important contribution to a real reduction of world greenhouse
gas emissions in the near future.
Słowa kluczowe: energetyka jądrowa, zmiany klimatu, nieemisyjne źródła energii
Keywords: nuclear energy, climate change, nonbroadcast sources of energy
168
Tomasz Młynarski
Politeja 4(43)/2016
Z
miany klimatu zmuszają do przewartościowania dotychczasowego modelu światowego systemu energetycznego, opartego na intensywnym wykorzystaniu paliw
kopalnych. Ograniczenie ich udziału w bilansie energetycznym świata i promocja gospodarki niskoemisyjnej w praktyce sprzyja technologiom nieemitującym CO2. Szczególną rolę w transformacji energetycznej od paliw kopalnych ku źródłom nieemisyjnym może odegrać energetyka jądrowa – najbardziej wydajne współcześnie źródło
energii. Artykuł podejmuje próbę odpowiedzi na pytanie, czy energetyka jądrowa stanowi źródło „czystej energii” i w jakim stopniu ma szansę wnieść istotny wkład w realne
ograniczenie emisji gazów cieplarnianych (GHG) na świecie w najbliższej przyszłości?
Czy energia może być czysta? – czyli atrybuty energetyki
jądrowej wobec dylematu globalnego ocieplenia
Globalne zmiany klimatu i zanieczyszczenie powietrza są istotnymi problemami ekologicznymi generowanymi w znacznej mierze przez energetykę. Podstawowym czynnikiem, który ma prowadzić do zmniejszenia emisji CO2 do atmosfery jest wzrost
produkcji „czystej energii” ze źródeł niskoemisyjnych. Biorąc pod uwagę rosnące zapotrzebowanie na energię, ograniczenie emisji z sektora energetycznego będzie mieć kluczowe znaczenie dla łagodzenia skutków globalnego ocieplenia. Na świecie wytwarzanie prądu elektrycznego oraz produkcja ciepła odpowiadające ze ponad 40% światowej
emisji CO2 oparte są głównie na węglu (paliwo kopalne o największym współczynniku
intensywności emisyjnej CO2). Przykładowo takie kraje, jak Australia, Chiny, Indie,
Polska i RPA, generują od 68% do 94% prądu elektrycznego oraz ciepła z węgla. Ograniczenie emisji wobec stale rosnącej liczby ludzi i skali uprzemysłowienia wymaga zatem
globalnego porozumienia w sprawie redukcji zanieczyszczeń. Tymczasem wbrew wysiłkom międzynarodowym emisja CO2 na świecie systematycznie rośnie (w latach 1990
‑2013 aż o 56%), przy czym wzrost ten jest nierównomierny: największy na Bliskim
Wschodzie (208%) i w Chinach (307%), mniejszy w całej Azji z wyłączeniem Chin
(197%), w Afryce (103%), w Ameryce Południowej (103%), zdecydowanie mniejszy
w krajach OECD – obydwu Ameryk (13%), w krajach OECD – Azja i Oceania (44%),
tylko w europejskich krajach OECD nastąpił spadek o 8,9%, w UE‑28 zaś o 17%1.
W tych warunkach energia jądrowa jest często uważana za istotne rozwiązanie
w walce ze zmianami klimatu, gdyż gwarantuje bezemisyjne dostawy energii elektrycznej dużej mocy. Energetyka jądrowa jest najbardziej wydajnym współcześnie źródło
„czystej energii” – chroni środowisko naturalne, eliminując emisję ok. 2,4 Gt CO2/rok2.
1
2
OECD/International Energy Agency, CO2 Emissions from Fuel Combustion, Paris 2015, s. 48‑50.
Tylko w Unii Europejskiej elektrownie jądrowe pozwalają oszczędzić ok. 700 milionów ton CO2 rocznie,
czyli tyle, ile w ciągu roku produkują wszystkie samochody obywateli wszystkich państw członkowskich –
Prognoza oddziaływania na środowisko Programu Polskiej Energetyki Jądrowej, Ministerstwo Gospodarki/Fundeko, XII 2010, s. 65, [online] http://www.mlul.brandenburg.de/i/pkep2014/prognoza_
ppej_pl.pdf, 30 VIII 2016.
Politeja 4(43)/2016
Energetyka jądrowa wobec wyzwań…
169
Dzięki dużej koncentracji energii w paliwie jądrowym 1 gram uranu może stanowić
ekwiwalent 1,5 tony węgla kamiennego3. Energetyka jądrowa sprzyja ograniczaniu
emisji szkodliwych substancji do powietrza atmosferycznego. Elektrownie jądrowe
praktycznie nie emitują do atmosfery gazów cieplarnianych i innych zanieczyszczeń,
popiołów czy pyłów. Nawet biorąc pod uwagę cały cykl pozyskiwania energii (od wydobycia rudy uranu, przetworzenia, produkcji paliwa, przez samą budowę elektrowni, wytwarzanie energii elektrycznej, aż do ostatecznego składowania odpadów), na 1
kWh przypada emisja zaledwie 6 g CO2. Są to ilości podobne do emitowanych w cyklu
produkcji i eksploatacji elektrowni wiatrowych4. Jeśli porównamy zużycie paliw i emisji CO2 dla wytworzenia energii o mocy 1000 Mwe, wychodzi, że emisja z elektrowni
węglowych wynosi średnio ok. 960 t CO2/GWh, z elektrowni naftowej 730 t CO2/
GWh, a gazowej 480 t CO2/GWh5. Tymczasem elektrownie wiatrowe, słoneczne, na
biomasę oraz elektrownie jądrowe są niemal bezemisyjne6.
Każda metoda produkcji energii generuje emisje GHG w różnych ilościach na etapie budowy elektrowni, w trakcie jej działania, w związku z dostarczaniem paliwa oraz
likwidacją elektrowni. Niektóre metody wytwarzania energii, takie jak elektrownie węglowe, uwalniają większość emisji w trakcie spalania paliw kopalnych, emitując CO2
w dużych ilościach. Inne, takie jak energetyka wiatrowa i nuklearna, powodują znacznie
mniejsze emisje w trakcie eksploatacji elektrowni (emisje mają miejsce głównie w trakcie budowy elektrowni lub w przypadku elektrowni jądrowej w trakcie przygotowania paliwa). Wytwarzanie energii elektrycznej z paliw kopalnych prowadzi do znacznie
wyższych emisji gazów cieplarnianych niż przy wykorzystaniu energetyki jądrowej lub
odnawialnej. Produkując 2518 TWh (mld kWh) energii elektrycznej w elektrowniach
jądrowych unikamy emisji CO2 w następujących ilościach: 2581 mln ton CO2 w porównaniu z elektrownią opalaną węglem brunatnym, 2163 mln ton CO2 w porównaniu
z elektrownią opalaną węglem kamiennym, 1773 mln ton CO2 w porównaniu z elektrownią opalaną ropą naftową oraz 1183 mln ton CO2 w porównaniu z elektrownią gazową7. Elektrownie jądrowe są zatem mniej obciążające dla środowiska naturalnego niż
inne powszechnie wykorzystywane źródła energii, a rozwój międzynarodowego reżimu
przeciwdziałania zmianom klimatu może być silnym bodźcem do promocji urządzeń
przemysłowych o niskiej emisji CO2.
Lobby jądrowe nadal podejmuje starania, by włączyć energetykę jądrową do kategorii technologii sprzyjających ograniczeniu globalnego ocieplenia. Jak stwierdził
w maju 2015 r. Yukiya Amano, dyrektor generalny MAEA: Energia jądrowa jest jedną
3
4
5
6
7
Czy energetyka jądrowa jest bezpieczna dla środowiska?, Poznaj Atom, 26 IV 2012, [online] http://poznajatom.pl/poznaj_atom/czy_energetyka_jadrowa_jest_be,185, 30 VIII 2016.
T. Młynarski, Energetyka jądrowa wobec globalnych wyzwań bezpieczeństwa energetycznego i reżimu
nieproliferacji w erze zmian klimatu, Kraków 2016, s. 187.
World Nuclear Association, Greenhouse Gas Emissions Avoided through Use of Nuclear Energy, 2016, [online] http://www.world‑nuclear.org/nuclear‑basics/greenhouse‑gas‑emissions‑avoided.aspx, 22 VIII
2016.
Poziom emisji elektrowni jądrowej wynosi ok. 29 tona/GWh.
World Nuclear Association, Greenhouse Gas Emissions…
170
Tomasz Młynarski
Politeja 4(43)/2016
z dostępnych technologii o najniższej emisji dwutlenku węgla przy wytwarzaniu energii
elektrycznej i może odegrać znaczącą rolę w łagodzeniu zmian klimatycznych8. Dostawcy cywilnych technologii jądrowych lobbują – jak dotąd bezskutecznie – za uznaniem
projektów energetyki jądrowej za kwalifikowane w ramach mechanizmu czystego rozwoju (Clean Development Mechanism – CDM)9. Uznanie energii jądrowej za „czystą”
energię pozwalałoby zyskać dodatkowe jednostki do emisji ułatwiające wywiązanie się
ze zobowiązań redukcyjnych, ale także napędzałoby eksport reaktorów, gwarantując
producentom jądrowym określone korzyści finansowe. Oznaczałoby to, iż elektrownie
jądrowe stałyby się wówczas uznanym „narzędziem” walki z zanieczyszczeniem powietrza w ramach międzynarodowego reżimu przeciwdziałania zmianom klimatu. Dążeniami, by energetyka jądrowa stała się częścią globalnej polityki dywersyfikacji źródeł
energii i działań ograniczających emisję gazów cieplarnianych, szczególnie zainteresowane są kraje uprzemysłowione, z których pochodzą dostawcy cywilnych technologii
jądrowych, takie jak Stany Zjednoczone, Francja, Japonia, Rosja czy Australia (eksporter uranu). Ponadto główni emitenci CO2, tacy jaki Chiny czy Indie, wiążą nadzieje
z energetyką jądrową jako sposobem na sprostanie gwałtownie rosnącym potrzebom
energetycznym. Jednakże zgodnie z porozumieniem z Marakeszu (Marakesh Acord),
w sekcjach odnoszących się do mechanizmu czystego rozwoju i mechanizmu wspólnych wdrożeń ( Joint Implementation – JI), kraje Załącznika I zostały zobowiązane do
powstrzymania się od używania kredytów (z CDM lub JI) wygenerowanych z obiektów jądrowych w celu spełnienia swoich zobowiązań wynikających z art. 3 ust. 110.
Przeciwnicy włączenia energetyki jądrowej do CDM argumentują, iż byłaby to
forma subsydiowania przemysłu jądrowego i mogłoby to prowadzić do „nadwyżek”
jednostek CER, co z kolei mogłoby wpłynąć na spadek ich cen i podważyć efektywność całego mechanizmu inwestycji krajów rozwiniętych w niskoemisyjne technologie
w krajach rozwijających się11. W konsekwencji system handlu uprawnieniami do emisji
mógłby okazać się mało efektywny, albowiem niska cena tych uprawnień nie zachęcałaby przedsiębiorstw do inwestycji w zmniejszenie energochłonności czy kosztowne,
ale niskoemisyjne technologie produkcji energii12. Większość organizacji środowisko8
9
10
11
12
M. Gaspar, Role of Nuclear Power Key in Combating Climate Change, IAEA Director General Says, IAEA,
27 V 2015, [online] https://www.iaea.org/newscenter/news/role‑nuclear‑power‑key‑combating‑climate
‑change‑iaea‑director‑general‑says, 25 VIII 2016.
CDM to jeden z instrumentów ekonomicznych Protokołu z Kioto, który ma ułatwić krajom sygnatariuszom osiągnięcie założonych celów.
Tzw. postanowienia z Marrakeszu (Marrakesh Accords) uchwalone podczas COP 7 w 2011 r. zostały
w pełni wdrożone podczas COP 11 w Montrealu.
Certified Emission Reduction (CER) – jednostki poświadczonej redukcji emisji, czyli jednostki zredukowanej lub unikniętej emisji gazów cieplarnianych (1 CER odpowiada 1 tonie ekw. CO2), mogą
zostać wykorzystane przez strony wymienione w Załączniku I do Konwencji klimatycznej w celu wywiązania się z części swoich zobowiązań redukcyjnych.
Spadek cen i nadpodaż uprawnień do emisji (2008) spowodowały przeniesienie przez Komisję Europejską zarządzająca systemem EU ETS 900 mln uprawnień (tzw. backloading) z lat 2014‑2016 na
okres 2019‑2020 oraz ustanowiła tzw. rezerwę stabilności rynkowej (Market Stability Reserve) na początku kolejnego okresu handlu uprawnieniami w 2021 r.
Politeja 4(43)/2016
171
wych i wiele krajów rozwijających się, np. kraje wyspiarskie, sprzeciwia się temu, by
energetyka jądrowa była kwalifikowana jako czyste źródło energii w ramach CDM13.
Ponadto oponenci włączenia energetyki jądrowej w ramy projektów CDM twierdzą, że
inwestycje w elektroenergetykę atomową znacznie ograniczą i spowolnią rozwój OZE.
Dyskusja na temat włączenia energetyki jądrowej i tak ma obecnie charakter wyłącznie
symboliczny, gdyż niska cena jednostek CDM i JI oraz krótki okres, w którym będą one
przyznawane, powoduje, że ich dostępność jest jednym z mniej znaczących czynników
w podejmowaniu decyzji o tym, czy w ogóle inwestować w sektor energetyki jądrowej.
Programy energetyki jądrowej głównych
emitentów GHG na świecie
W 2015 r. Stany Zjednoczone, Chiny, Indie, Japonia, Rosja i Unia Europejska wyprodukowały łącznie aż 82% światowej produkcji energii elektrycznej z energii jądrowej, równocześnie odpowiadając za 70% emisji światowej emisji GHG14. W krajach tych i UE
energetyka jądrowa odgrywa zatem istotną rolę w polityce energetyczno‑klimatycznej,
stanowiąc kluczowy element ich systemu bezpieczeństwa energetycznego.
Stany Zjednoczone. Kraj ten, emitujący ok. 16% światowej emisji CO2, jest największym producentem prądu elektrycznego w elektrowniach jądrowych, odpowiadając za jedną trzecią światowej produkcji15. W 2015 r. 100 reaktorów jądrowych zlokalizowanych w 62 elektrowniach wytworzyło 798 mld kWh, co pozwoliło uniknąć ponad
750 mln ton emisji CO2 rocznie16. Amerykańska administracja postrzega energetykę
jądrową nie tylko jako ważne źródło energii, ale również jako kluczowy element planu
prezydenta Baracka Obamy – obniżenia emisji CO2 i przeciwdziałania zmianom klimatu. Zamiarem rządu jest wspieranie utrzymania floty reaktorów jądrowych, a równocześnie budowa małych reaktorów modułowych (small modular reaktor – SMR)
jako elementu wdrażania innowacyjnej, niskoemisyjnej, korzystnej ekonomicznie i bezpiecznej energii jądrowej w Stanach Zjednoczonych. Stany Zjednoczone niezmiennie
akcentują moralny obowiązek angażowania się na rzecz ochrony klimatu. Amerykańscy
przywódcy podkreślają konieczność podjęcia odpowiedzialnych działań na rzecz przyszłych pokoleń, aby pozostawić im planetę nieskażoną i niezniszczoną, dlatego w lutym
2010 r. prezydent Barack Obama powiedział: Aby zaspokoić nasze rosnące zapotrzebowanie na energię i zapobiec najgorszym skutkom zmian klimatu, musimy zwiększyć podaż
13
14
15
16
W ich ocenie mogłoby to spowodować, iż kraje uprzemysłowione zgromadziłyby zbyt dużą liczbę kredytów CER, tak że mogłyby zwiększyć własne emisje gazów cieplarnianych.
Operational & Long‑Term Shutdown Reactors, IAEA Power Reactor Information System 2016, [on
line] https://www.iaea.org/PRIS/WorldStatistics/OperationalReactorsByCountry.aspx, 23 VIII 2016.
OECD/International Energy Agency, CO2 Emissions…, s. 48; BP Statistical Review of World Energy, VI 2016, s. 35, [online] https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/energy‑economics/statistical
‑review‑2016/bp‑statistical‑review‑of‑world‑energy‑2016‑full‑report.pdf, 23 VIII 2016.
World Nuclear Association, Nuclear Power in the USA, 10 VIII 2016, [online] http://www.world
‑nuclear.org/information‑library/country‑profiles/countries‑t‑z/usa‑nuclear‑power.aspx, 15 VIII 2016.
172
Tomasz Młynarski
Politeja 4(43)/2016
energii jądrowej17. Redukcja GHG w Stanach Zjednoczonych jest planowana z użyciem
wszystkich technologii niskoemisyjnych, w tym wykorzystania energii jądrowej i odnawialnych źródeł energii oraz wychwytywania i składowania CO2, a także zwiększonej
efektywności energetycznej. Federalna Agencja Ochrony Środowiska (US EPA) przewiduje, że redukcja emisji CO2 o 30% do roku 2030 będzie niemożliwa bez co najmniej
dotychczasowego poziomu zaangażowania energetyki jądrowej18.
Chiny. Chiny są największym światowym konsumentem energii pierwotnej, a zarazem największym emitentem gazów cieplarniach z 28‑procentowym udziałem emisji ekwiwalentu CO219. Lokalne problemy środowiskowe, będące konsekwencją dynamicznego wzrostu gospodarczego w ciągu ostatnich trzech dekad, wynikające m.in.
z zanieczyszczenia powietrza i kwaśnych dreszczów, uświadomiły chińskim decydentom korzyści środowiskowe, a także gospodarcze, jakie daje „zielona gospodarka”. Chiny przez długi czas rozwijały się w szybkim tempie, nie bacząc na szkody, jakie wyrządza
to otaczającej przyrodzie. W efekcie doprowadziło to do ogromnego wzrostu zanieczyszczeń powietrza, wód oraz gleb, zagrażających zdrowiu i życiu ludzkiemu. Plan rozwoju energetyki jądrowej ma pozwolić na zmniejszenie udziału węgla w bilansie energetycznym i stać się narzędziem dostosowania się Chin do międzynarodowego reżimu
przeciwdziałania zmianom klimatu20. Konieczność ochrony środowiska naturalnego
kraju wpłynęła na przewartościowanie podejścia do problematyki przeciwdziałania
zmianom klimatu. Nuclear Power Safety Plan (2011‑2020) oraz Mid– and Long‑term
Development Plan for Nuclear Power (2011‑2020) z października 2012 r. określiły strategię rozwojową sektora atomowego oraz nowych regulacji dotyczących podwyższenia
standardów bezpieczeństwa, uznając, iż energia jądrowa będzie fundamentem systemu
energetycznego w kolejnych 10 do 20 latach21. W Chinach w 2015 r. działało 31 reaktorów (generując 2,4% prądu elektrycznego), a kolejne 24 reaktory znajdowały się w różnej fazie budowy (co stanowiło 36% wszystkich jednostek w budowie na świecie!).
Większość planowanych elektrowni powstanie w obszarze nadmorskim, jednak część
także w głębi kraju. W przeszłości rząd był zainteresowany energetyką jądrową wskutek
niedostatku energii, w połowie drugiej dekady XXI w. przeważa motywacja ekologiczna, albowiem w ocenie chińskich decydentów energetyka jądrowa jest czystym i dostępnym źródłem energii mającym zdolność skutecznego przeciwdziałania zmianom
klimatu22. Znalazło to wyraz w planach Rady Państwa, która w sierpniu 2013 r. założy17
18
19
20
21
22
B. Walsh, The Green Politics behind Nuclear Power, „Time” 2010, 16 II, [online] http://content.time.
com/time/health/article/0,8599,1964571,00.html, 20 VIII 2016.
B. Obama, President Obama to Announce Historic Carbon Pollution Standards for Power Plants, The
White House, 6 VIII 2015, [online] https://www.whitehouse.gov/the‑press‑office/2015/08/03/
fact‑sheet‑president‑obama‑announce‑historic‑carbon‑pollution‑standards, 22 VIII 2016.
OECD/International Energy Agency, CO2 Emissions…, s. 50.
Hongkong planuje zamknąć swoje elektrownie węglowe do 2020 r. i wytwarzać 50% prądu elektrycznego z energetyki jądrowej (obecnie 23%).
World Nuclear Association, Nuclear Power in China, VIII 2016, [online] http://www.world‑nuclear.
org/information‑library/country‑profiles/countries‑a‑f/china‑nuclear‑power.aspx, 23 VIII 2016.
Wciąż dwie trzecie energii elektrycznej w Chinach jest produkowane w elektrowniach węglowych.
Politeja 4(43)/2016
173
ła, że do roku 2020 Chiny zmniejszą emisję CO2 o 40‑45% w stosunku do poziomów
z 2005 r. m.in. poprzez wzrost wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych (do 15%
całkowitego zużycia energii pierwotnej w 2020 r.) oraz energii jądrowej23.
Indie. Strategicznym celem Indii (emitujących 5,8% ekwiwalentu CO2 w skali świata)24 jest wzrost gospodarczy i zmniejszenie ubóstwa, toteż redukcja emisji CO2 nie jest
priorytetem rządu. Kluczowe znaczenie węgla w bilansie energetycznym kraju powoduje, że indyjski rząd odmówił nawet wyznaczenia wiążących celów redukcji GHG w formie narodowych wkładów (Intended Nationally Determined Contributions) na paryską
konferencję stron w sprawie zmian klimatu – COP21 – pod koniec 2015 r. We wrześniu
2014 r. minister środowiska, lasów i zmian klimatycznych powiedział, że minie 30 lat,
zanim w Indiach emisja CO2 zostanie zredukowana25. Niemniej Indie intensywnie rozwijają energetykę jądrową, co jest niezwykle istotne, zważywszy na fakt, że według BP
Energy Outlook 2015 do roku 2035 w Indiach nastąpi wzrost konsumpcji energii o ok.
128%, a emisje CO2 wzrosną o 115%26. Indie posiadają 21 reaktorów jądrowych (kolejnych sześć reaktorów jest w trakcie budowy i ma zostać uruchomionych do 2017 r.)
produkujących 3,5% konsumowanej energii elektrycznej27. W lipcu 2014 r. premier Narendra Modi wezwał Department Energii Atomowej (DAE) do potrojenia mocy energii
jądrowej do 17 GW do 2024 r., a do 2032 r. – 63 GW. Podkreślił również wagę utrzymania ekonomicznej konkurencyjności energii jądrowej w porównaniu z innymi źródłami
czystej energii. Indie są samodzielne w cyklu paliwowym jądrowym i z sukcesem rozwinęły krajową myśl technologiczną w sektorze jądrowym. Systematycznie rozwijają cykl
paliwa jądrowego oparty na torze i zamierzają do uruchomienia reaktorów na tor pod
koniec drugiej dekady XXI w. ze względu na dostępność zasobów tego minerału.
Japonia. Do czasu katastrofy elektrowni jądrowej Fukushima I energetyka jądrowa odgrywała główną rolę w japońskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego oraz
działaniach na rzecz ochrony klimatu i zmniejszenia emisji (wywiązanie się z Protokołu
z Kioto). W wymiarze międzynarodowym Japonia, która odpowiadała za ok. 5% emisji GHG na świecie, była inspiratorką bardzo ambitnych projektów, m.in. ogłaszając
w maju 2007 r. długoterminową strategię redukcji emisji GHG, tzw. plan „Cool Earth
50”, w której ramach wszystkie kraje świata, w szczególności największe gospodarki,
miały podjąć działania, tak aby w 2050 r. zredukować globalną emisję GHG o 50%28.
23
24
25
26
27
28
C. Hurst, Fuel for Thought: The Importance of Thorium to China, Institute for the Analysis of Global
Security (IAGS), II 2015, s. 5, [online] http://iags.org/thoriumchina.pdf, 23 VIII 2016; China CO2
Emissions To Rise by One Third before 2030 Peak – Study, Reuters, 14 X 2014, [online] http://www.
reuters.com/article/china‑carbon‑idUSL3N0T41EY20141114, 23 VIII 2016.
OECD/International Energy Agency, CO2 Emissions…, s. 50.
World Nuclear Association, Nuclear Power in India, 17 VIII 2016, [online] http://www.world
‑nuclear.org/information‑library/country‑profiles/countries‑g‑n/india.aspx, 25 VIII 2016.
BP Energy Outlook 2015.
World Nuclear Association, Nuclear Power in India..
S. Abe, Invitation to „Cool Earth 50” – 3 Proposals, 3 Principles, Speeches and Statements, Prime Minister of Japan, 24 V 2007, [online] http://japan.kantei.go.jp/abespeech/2007/05/24speech_e.html,
15 VII 2016.
174
Tomasz Młynarski
Politeja 4(43)/2016
W styczniu 2008 r. ogłoszona została koncepcja promocji idei Cool Earth, która zakładała po 2012 r. ustanowienie docelowych poziomów emisji dla poszczególnych krajów głównych emitentów w oparciu o sprawiedliwy podział obciążeń związanych z redukcją emisji. Jako element międzynarodowej współpracy na rzecz ochrony środowiska
Japonia jasno zadeklarowała chęć transferu do większej liczby krajów swoich zaawansowanych technologii ekologicznych, oferując przy tym wsparcie finansowe dla krajów rozwijających się, które podejmą starania, aby pogodzić redukcję gazów cieplarnianych i rozwój gospodarczy29. Brak własnych naturalnych surowców energetycznych
oraz chęć zmniejszenia stopnia zależności od zewnętrznych dostawców (85% potrzeb
energetycznych zaspokajały surowce z importu) wpłynęły na dynamiczny rozwój przemysłu jądrowego w Japonii, który do czasu katastrofy elektrowni Fukushima I dostarczał niemal trzecią część energii elektrycznej netto. Katastrofa w marcu 2011 r. wstrzymała tymczasowo prace wszystkich elektrowni jądrowych, w konsekwencji emisja CO2
wzrosła (w sektorze przemysłowym o 39%), zwiększając roczną ogólną emisję kraju
o 8% do najwyższego poziomu od 1990 r.30 W wyniku katastrofy Japonia utraciła możliwości ograniczenia emisji GHG, toteż w przeddzień spotkania szczytu klimatycznego
ONZ w Warszawie w listopadzie 2013 r. minister środowiska Japonii ogłosił, że jego
kraj zmienia swój cel redukcyjny emisji CO2 z ograniczenia o 25% w latach 1990‑2020
na wzrost o 3,1%31. Wydarzenia te uświadomiły, jak ważną rolę energetyka jądrowa odgrywała w polityce energetyczno‑klimatycznej Japonii. Japońscy decydenci stwierdzili,
że jedynym sposobem na redukcję GHG jest powrót do energetyki nuklearnej, stąd decyzja o ponownym stopniowym uruchomieniu reaktorów – 24 z nich są w trakcie homologacji do restartu, zaś prace pierwszych dwóch jednostek wznowiono w sierpniu
i październiku 2015 r.32
Rosja. W 2015 r. w Rosji, odpowiedzialnej za emisję ok. 5% GHG, funkcjonowały 34 reaktory, wytwarzając ok. 20% energii elektrycznej, przy czym Rosja jest jednym
z niewielu państw, w którym udział energii jądrowej w electricity mix wzrasta. Kraj ten
jest światowym graczem w zakresie technologii nuklearnej, a eksport towarów i usług
jądrowych jest jednym z ważniejszych filarów polityki gospodarczej państwa. Przemysł
jądrowy dąży do zwiększenia krajowej produkcji i swojego wpływu na rynkach międzynarodowych poprzez eksport reaktorów wspierany przez tanie finansowanie. Rosyjska
branża energetyki jądrowej przeżywała długi okres stagnacji po katastrofie w Czarno29
30
31
32
Financial Mechanism for „Cool Earth Partnership”, Ministry of Foreign Affairs of Japan, XI 2008, [online] http://www.mofa.go.jp/policy/economy/wef/2008/mechanism.html, 15 VII 2016.
World Nuclear Association, Nuclear Power in Japan, VIII 2016, [online] http://www.world‑nuclear.
org/information‑library/country‑profiles/countries‑g‑n/japan‑nuclear‑power.aspx, 25 VIII 2016.
Emisje z produkcji energii elektrycznej wyniosły aż 36% (2012). W wyniku zamknięcia wszystkich
reaktorów koszty wytworzenia energii elektrycznej wzrosły o 56%, generując narastający w wyniku
zwiększenia importu paliw kopalnych deficyt handlowy.
Cel redukcji emisji CO2 do 2020 r. ma wynieść 3,8% w porównaniu z poziomem 2005 r., co oznacza,
że w porównaniu z 1990 r. emisja Japonii na koniec dekady nie zmaleje, a wzrośnie o 3,1%.
World Nuclear Association, Nuclear Power in Japan…; Japan Restarts First Nuclear Power Plant since
Fukushima, BBC News, 11 VIII 2015, [online] http://www.bbc.com/news/world‑asia‑33858350, 25
VIII 2016.
Politeja 4(43)/2016
175
bylu i w latach 90. XX w., jednak obecnie panuje przekonanie, iż elektrownie jądrowe są
kluczowym elementem rosyjskiej narodowej polityki energetyczno‑klimatycznej, tym
bardziej iż kraj ten jest we wczesnej fazie wdrażania polityki efektywności energetycznej i rozwoju OZE. Rosnące zapotrzebowanie na energię nie może być zaspokajane
w długoletniej perspektywie wyłącznie poprzez wykorzystanie gazu ziemnego, toteż
Rosja planuje zwiększenie udziału energii jądrowej w bilansie energetycznym kraju do
25‑30% w całkowitej produkcji energii do roku 2030 oraz 45‑50% do roku 205033.
Unia Europejska. Energia jądrowa ma znaczny udział w bilansie energetycznym
UE, a 131 reaktorów, tj. jedna trzecia floty światowej, zapewnia 27% produkcji energii elektrycznej (2014)34. Prawie połowa reaktorów znajduje się we Francji (58), gdzie
pokrywa ok. 40% całkowitej konsumpcji energii tego kraju z 75‑procentowym udziałem w produkcji prądu elektrycznego (2015). Od połowy lat 90. XX w. zainstalowane moce energetyki jądrowej pozostają na względnie stabilnym poziomie. Według Komisji Europejskiej (KE) dekarbonizacja gospodarki (przez zwiększenie wykorzystania
OZE i energetyki jądrowej) ma pozwolić na uniezależnienie się od importu surowców
energetycznych. KE wskazuje także na ekonomiczne korzyści utrzymania i dalszego
wzmocnienia czołowej pozycji UE w dziedzinie elektrowni jądrowych pod warunkiem
spełnienia najwyższych standardów w dziedzinie bezpieczeństwa, ochrony i nierozprzestrzeniania35. W maju 2008 r. ówczesny przewodniczący KE José Manuel Barroso,
przemawiając na europejskim forum energii nuklearnej w Pradze, powiedział: energia
jądrowa może wnieść istotny wkład do walki przeciwko zmianom klimatycznym, chroniąc
europejski rynek przed zgubnymi skutkami wahań cen ropy36. Energy Roadmap 2050
ogłoszony przez Komisję wiosną 2011 r. zakłada redukcję emisji gazów cieplarnianych
GHG o 80% poniżej poziomu z 1990 r. do połowy XXI w. Jeden z zakładanych scenariuszy dekarbonizacji zakłada wzrost udział OZE i energetyki jądrowej w konsumpcji energii pierwotnej do poziomu 36% energii pierwotnej w roku 2050 wobec 21%
w 2009 r. W produkcji energii elektrycznej źródła nieemitujące CO2 mają stanowić
aż 66% (w tym 40% generowane z OZE i 26% z elektrowni jądrowych)37. UE, która
odpowiada za ok. 10,5% globalnych emisji ekwiwalentu CO2, lansuje aktywność gospodarczą, którą można określić jako „przemysł przyjazny środowisku” (Environmental Industry), oznaczającą przekierowanie gospodarki na tzw. „zieloną ścieżkę” lub „gospodarkę zielonego rozwoju”. W konsekwencji energetyka jądrowa odgrywa ważną rolę
33
34
35
36
37
EIA, Country Analysis Briefs: Russia, 2014.
European Commission, EU Energy in Figures, Statistical Pocketbook 2015, s. 90, [online] http://
ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/PocketBook_ENERGY_2015%20PDF%20final.
pdf, 25 VIII 2016.
Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the European Council and the European Parliament „An Energy Policy for Europe”, SEC(2007) 12, Brussels, 10
I 2007, COM(2007) 1 final, s. 17.
J.M. Barroso, European Nuclear Energy Forum, Prague, 22 V 2008, Press Release, [online] http://europa.eu/rapid/press‑release_SPEECH‑08‑259_en.htm, 28 VIII 2016.
European Commission, Commission Staff Working Paper „Energy Roadmap 2050”, 2011, part 2/2,
s. 36; part 1/2, s. 82.
176
Tomasz Młynarski
Politeja 4(43)/2016
w transformacji polityki energetyczno‑klimatycznej UE, a rozwój europejskiego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) oraz zaostrzenie poziomów redukcji
emisji (o 40% do 2030 r.38) stało się bardzo korzystne dla energetyki jądrowej i innych
technologii niskoemisyjnych39. Jeśli europejski system handlu uprawnieniami do emisji
będzie coraz bardziej restrykcyjny, producenci energii z paliw kopalnych będą musieli
w większym stopniu uwzględniać koszt zakupu tychże uprawnień, co będzie determinować ocenę ekonomiczną wyboru określonej technologii produkcji energii. W przyszłości producenci energii z paliw kopalnych będą musieli zmierzyć się z rzeczywistymi
kosztami emisji z elektrowni – z uwzględnieniem tzw. kosztów zewnętrznych.
Próba oceny wkładu energetyki jądrowej
w zahamowanie globalnych zmian klimatu
W 2014 r. 447 reaktorów jądrowych w 31 krajach na świecie dostarczyło 2441 TWh
energii elektrycznej, co stanowiło ok. 10% światowego zużycia energii elektrycznej40.
Kolejne 61 jednostek o łącznej mocy 60,1 GW znajdowało się w różnych stadiach budowy w 15 państwach (przy czym blisko dwie trzecie w Chinach, Indiach i Rosji)41.
W krajach OECD znajduje się 80% reaktorów na świecie, zapewniając 23% energii
elektrycznej produkowanej przez te kraje (najwięcej mocy z elektrowni jądrowych było
skoncentrowane w ośmiu krajach – USA, Francja, Niemcy, Rosja, Korea Południowa,
Ukraina, Kanada i Japonia)42.
Produkcja energii zazwyczaj nie uwzględnia takich elementów, jak koszty zewnętrzne, definiowane jako faktycznie poniesione przez społeczeństwo w odniesieniu do
zdrowia i środowiska (np. zanieczyszczenie środowiska emisjami z procesu wytwórczego), ale nieodzwierciedlone w cenie energii elektrycznej dla konsumenta. Obejmują
one w szczególności skutki wpływu zanieczyszczenia powietrza na zdrowie ludzi, plony, a także choroby zawodowe i wypadki. Rozliczanie kosztów i korzyści zewnętrznych
związanych z wytwarzaniem energii elektrycznej w praktyce może skłaniać inwestorów
ku technologiom przyjaznym dla środowiska. Istotnym atutem energetyki jądrowej jest
bowiem to, iż ma ona, obok odnawialnych źródeł energii, jedne z najniższych szacunkowych średnich kosztów zewnętrznych na tle innych technologii wytwarzania energii. Przemysł jądrowy dokonał internalizacji większości tzw. kosztów zewnętrznych po38
39
40
41
42
European Council, Conclusions on 2030 Climate and Energy Policy Framework, Brussels, 23 X
2014, SN 79/14, [online] https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/
ec/145356.pdf.
Ogólna pula uprawnień to ok. 15,5 mld dostępnych w ramach ETS w latach 2021‑2030, przy czym
ponad 40% stanowią uprawnienia darmowe.
World Nuclear Association, Electricity Supplied by Nuclear Energy, 2016, [online] http://www.world
‑nuclear.org/nuclear‑basics/electricity‑supplied‑by‑nuclear‑energy.aspx, 30 VIII 2016.
The Database on Nuclear Power Reactors, IAEA Power Reactor Information System, [online] https://
www.iaea.org/PRIS/home.aspx, 25 VIII 2016.
T. Młynarski, Energetyka jądrowa.., s. 36‑37.
Politeja 4(43)/2016
177
przez regulacje prawne w zakresie bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Wytwarzanie
energii przez elektrownie jądrowe i OZE (nieemisyjne źródła energii) wiąże się zatem
ze znacznie niższymi kosztami zewnętrznymi niż w przypadku energetyki konwencjonalnej. Koszty zewnętrzne energetyki węglowej stanowią około 50‑70% kosztów wewnętrznych, natomiast koszty zewnętrzne dla energetyki jądrowej są bardzo niewielkie.
W 2014 r. US National Renewable Energy Laboratory (NREL) opublikowało dane
o cyklu życia dla energetyki jądrowej na podstawie wyników z lat 1980‑2010, z których wynika, iż mediana emisji gazów cieplarnianych w cyklu życia dla elektrowni typu
PWR i BWR wyniosła 12 i 13 g CO2/kWh (w porównaniu z 1000 g CO2/kWh dla
elektrowni węglowej43).
Agneta Rising, dyrektor generalny World Nuclear Association, po szczycie klimatycznym COP21 w Paryżu w grudniu 2015 r. powiedziała: Cieszymy się ze zobowiązań,
które podjęły rządy, a przemysł jądrowy jest gotowy pomóc w osiągnięciu celów umowy zawartej w Paryżu. Umowa ta powinna prowadzić do bardziej pozytywnej perspektywy dla
inwestycji jądrowych, albowiem energetyka jądrowa jest ważnym elementem odpowiedzi
na zmiany klimatu w krajach na całym świecie44. Jednak pomimo intensywnego rozwoju
programów cywilnej energetyki jądrowej w wielu krajach trudno mówić o „renesansie”
tego źródła energii ze względu na stan techniczny światowej floty jądrowej. W perspektywie dekady ponad połowa reaktorów będzie wymagać znaczących nakładów inwestycyjnych ze względu na osiągnięcie planowanego kresu eksploatacji. Ponad 52% światowej floty reaktorów jądrowych ma bowiem ponad 30 lub więcej lat, z czego 66% ma
ponad 40 lat45. Stan światowej floty reaktorów, której średni wiek to 35 lat, stanowi zatem istotną barierę ograniczającą wkład energii jądrowej w walkę ze zmianami klimatu.
Wnioski
Istnieje wiele różnych metod wytwarzania energii, z których każda ma zalety i wady
w odniesieniu do wpływu na środowisko, kosztów operacyjnych i innych czynników.
Energetyka jądrowa ma znacząco najniższy poziom emisji gazów cieplarnianych w całym cyklu życia w porównaniu z tradycyjnymi kopalnymi źródłami energii oraz na poziomie porównywalnym z odnawialnymi źródłami energii (słonecznej, wiatrowej, biomasy, wodnej). Atutem energetyki jądrowej jest to, iż uwzględniła ona już w dużej
mierze tzw. koszty zewnętrzne. Ponadto energetyka jądrowa dostarcza energię dużej
mocy 365 dni w roku, podczas gdy pozostałe bezemisyjne technologie są niestabilne
43
44
45
We Francji emisje z energetyki jądrowej do roku 2010 wynosiły poniżej 20 g CO2/kWh, a w Japonii 13 g CO2/kWh. World Nuclear Association, Energy Balances and CO2 Implications, III 2014,
[online] http://www.world‑nuclear.org/information‑library/energy‑and‑the‑environment/energy
‑balances‑and‑co2‑implications.aspx, 25 VIII 2016.
World Nuclear Association, Policy Responses to Climate Change, IV 2016, [online] http://www.world
‑nuclear.org/information‑library/energy‑and‑the‑environment/policy‑responses‑to‑climate‑change.
aspx, 25 VIII 2016.
The Database…
178
Tomasz Młynarski
Politeja 4(43)/2016
i muszą być okresowo wspierane przez elektrownie konwencjonalne. Współczesne sieci
energetyczne funkcjonują w oparciu o stabilne dostawy energii, a elektrownie jądrowe
zamyka się tylko na czas ich konserwacji.
Energia jądrowa jest często uważana za możliwe narzędzie walki ze zmianami klimatu, gdyż jest źródłem minimalnych emisji GHG, na poziomie porównywalnym
z OZE. Wpływowe organizacje, takie jak MAE, MAEA, WNA, a także wiele grup
interesu dostrzega konieczność zwiększenia mocy elektrowni jądrowych, by skutecznie przeciwdziałać zmianom klimatu. Jednak energetyka jądrowa jest tylko częścią
rozwiązania, albowiem zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych wymaga szerokich
zmian w światowym energy mix obejmujących m.in. zwiększenie efektywności energetycznej i wzrost wykorzystania rozproszonych źródeł energii, w tym odnawialnych,
zaawansowanych technologii zgazowania węgla czy rewolucji w sektorze transportu
(silniki hybrydowe).
Dla wielu największych gospodarek świata rozwój energetyki jądrowej to jedyny
sposób na utrzymanie wzrostu gospodarczego i ograniczenie emisji CO2. Niemniej
jednak energetyka jądrowa nie uzyska znacznego wkładu w walkę z globalnym ociepleniem, albowiem produkcja energii jądrowej musiałaby zostać zwiększona do znaczących rozmiarów. Eksperci szacują, iż konieczne byłoby niemal potrojenie obecnie
zainstalowanych mocy w wytwarzaniu energii elektrycznej, by zastąpić tylko energetykę węglową. Energetyka jądrowa może jednak istotnie wspomóc dążenia do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych, w szczególności poprzez rozwój w krajach będących
ich głównymi światowymi emitentami, takich jak Chiny czy Indie, co stanowi pośredni wkład w ograniczenie światowej emisji GHG. Energia jądrowa może zatem pełnić
funkcję ogniwa pośredniego w transformacji światowego systemu energetycznego od
paliw kopalnych do źródeł nieemisyjnych w strukturze światowego energy mix. W konsekwencji energetyka jądrowa może przyczynić się do znaczącego ograniczenia wzrostu
emisji gazów cieplarnianych w przyszłości.
Bibliografia
Abe S., Invitation to „Cool Earth 50” – 3 Proposals, 3 Principles, Speeches and Statements,
Prime Minister of Japan, 24 V 2007, [online] http://japan.kantei.go.jp/abespeech/2007/
05/24speech_e.html.
Barroso J.M., European Nuclear Energy Forum, Prague, 22 V 2008, Press Release, [online]
http://europa.eu/rapid/press‑release_SPEECH‑08‑259_en.htm.
BP Energy Outlook 2015.
BP Statistical Review of World Energy, VI 2016, [online] https://www.bp.com/content/dam/
bp/pdf/energy‑economics/statistical‑review‑2016/bp‑statistical‑review‑of‑world‑energy
‑2016‑full‑report.pdf.
China CO2 Emissions To Rise by One Third before 2030 Peak – Study, Reuters, 14 X 2014, [on
line] http://www.reuters.com/article/china‑carbon‑idUSL3N0T41EY20141114.
Politeja 4(43)/2016
179
Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the European Council and the European Parliament „An Energy Policy for Europe”, SEC(2007) 12,
Brussels, 10 I 2007, COM (2007) 1 final.
Czy energetyka jądrowa jest bezpieczna dla środowiska?, Poznaj Atom, 26 IV 2012, [online]
http://poznajatom.pl/poznaj_atom/czy_energetyka_jadrowa_jest_be,185.
The Database on Nuclear Power Reactors, IAEA Power Reactor Information System, [online]
https://www.iaea.org/PRIS/home.aspx.
EIA, Country Analysis Briefs: Russia, 2014.
European Commission, Commission Staff Working Paper „Energy Roadmap 2050”, 2011.
European Commission, EU Energy in Figures, Statistical Pocketbook 2015, s. 90, [online]
http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/PocketBook_ENERGY_2015%
20PDF%20final.pdf.
European Council, Conclusions on 2030 Climate and Energy Policy Framework, Brussels, 23 X
2014, SN 79/14, [online] https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/145356.pdf.
Financial Mechanism for „Cool Earth Partnership”, Ministry of Foreign Affairs of Japan, XI
2008, [online] http://www.mofa.go.jp/policy/economy/wef/2008/mechanism.html.
Gaspar M., Role of Nuclear Power Key in Combating Climate Change, IAEA Director General
Says, IAEA, 27 V 2015, [online] https://www.iaea.org/newscenter/news/role‑nuclear
‑power‑key‑combating‑climate‑change‑iaea‑director‑general‑says.
Hurst C., Fuel for Thought: The Importance of Thorium to China, Institute for the Analysis of
Global Security (IAGS), II 2015, [online] http://iags.org/thoriumchina.pdf.
Japan Restarts First Nuclear Power Plant since Fukushima, BBC News, 11 VIII 2015, [online]
http://www.bbc.com/news/world‑asia‑33858350.
Młynarski T., Energetyka jądrowa wobec globalnych wyzwań bezpieczeństwa energetycznego i reżimu nieproliferacji w erze zmian klimatu, Kraków 2016.
Obama B., President Obama to Announce Historic Carbon Pollution Standards for Power Plants, The
White House, 6 VIII 2015, [online] https://www.whitehouse.gov/the‑press‑office/2015/08
/03/fact‑sheet‑president‑obama‑announce‑historic‑carbon‑pollution‑standards.
OECD/International Energy Agency, CO2 Emissions from Fuel Combustion, Paris 2015.
Operational & Long‑Term Shutdown Reactors, IAEA Power Reactor Information System 2016,
[online] https://www.iaea.org/PRIS/WorldStatistics/OperationalReactorsByCountry.aspx.
Prognoza oddziaływania na środowisko Programu Polskiej Energetyki Jądrowej, Ministerstwo
Gospodarki/Fundeko, XII 2010, [online] http://www.mlul.brandenburg.de/i/pkep2014/
prognoza_ppej_pl.pdf.
Walsh B., The Green Politics behind Nuclear Power, „Time” 2010, 16 II, [online] http://content.
time.com/time/health/article/0,8599,1964571,00.html.
World Nuclear Association, Electricity Supplied by Nuclear Energy, 2016, [online] http://www.
world‑nuclear.org/nuclear‑basics/electricity‑supplied‑by‑nuclear‑energy.aspx.
World Nuclear Association, Energy Balances and CO2 Implications, III 2014, [online] http://
www.world‑nuclear.org/information‑library/energ y‑and‑the‑environment/energ y
‑balances‑and‑co2‑implications.aspx.
180
Tomasz Młynarski
Politeja 4(43)/2016
World Nuclear Association, Greenhouse Gas Emissions Avoided through Use of Nuclear Energy,
2016, [online] http://www.world‑nuclear.org/nuclear‑basics/greenhouse‑gas‑emissions
‑avoided.aspx.
World Nuclear Association, Nuclear Power in China, VIII 2016, [online] http://www.world
‑nuclear.org/information‑library/country‑profiles/countries‑a‑f/china‑nuclear‑power.aspx.
World Nuclear Association, Nuclear Power in India, 17 VIII 2016, [online] http://www.world
‑nuclear.org/information‑library/country‑profiles/countries‑g‑n/india.aspx.
World Nuclear Association, Nuclear Power in Japan, VIII 2016, [online] http://www.world
‑nuclear.org/information‑library/country‑profiles/countries‑g‑n/japan‑nuclear‑power.
aspx.
World Nuclear Association, Nuclear Power in the USA, 10 VIII 2016, [online] http://www.
world‑nuclear.org/information‑library/country‑profiles/countries‑t‑z/usa‑nuclear‑power.
aspx.
World Nuclear Association, Policy Responses to Climate Change, IV 2016, [online] http://www.
world‑nuclear.org/information‑library/energy‑and‑the‑environment/policy‑responses‑to
‑climate‑change.aspx.
Dr hab. Tomasz MŁYNARSKI – adiunkt w Katedrze Stosunków Międzynarodowych
i Polityki Zagranicznej INPiSM UJ. Autor monografii, m.in. Bezpieczeństwo energetyczne w pierwszej dekadzie XXI wieku. Mozaika interesów i geostrategii (2011), Francja
w procesie uwspólnotowienia bezpieczeństwa energetycznego i polityki klimatycznej Unii
Europejskiej (2013), Energetyka jądrowa wobec globalnych wyzwań bezpieczeństwa energetycznego i reżimu nieproliferacji w erze zmian klimatu (2016).
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.08
Józef M. Fiszer
Polska Akademia Nauk
e‑mail: [email protected]
Wady i zalety członkostwa
w Unii Europejskiej oraz
nowe wyzwania dla polityki
integracyjnej Polski
Abstract
Advantages and disadvantages of membership in the European Union and the
new challenges for Polish integration policy
The purpose of this article is an attempt to show from the perspective of the 12
years that have passed since Polish accession to the European Union, the pros
and cons of our membership in this unprecedented European project, and the
analysis of the importance of this fact for the Polish domestic and foreign policy. Furthermore, the article shows the current threats the Union is facing and
against this background presents new challenges and tasks for the Polish integration policy. The main thesis of the article is the observation that the Polish
accession to the EU has been and is still one of the most important events in
recent Polish history and success of its international policy. She became almost
a turning point in Polish domestic and foreign policy. Poland thanks to the accession to the EU has strengthened its position in Europe and in the world, but
today we must develop a new strategy and to establish further tasks and goals for
the Polish integration policy, which should be adequate for the rapidly changing
international reality.
Słowa kluczowe: Unia Europejska, Polska, negocjacje, europeizacja, współpraca,
wzrost gospodarczy
Key words: European Union, Poland, negotiations, europeanisation, cooperation, economic growth
182
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
Wstęp
Polska po długich negocjacjach akcesyjnych 1 maja 2004 roku stała się wreszcie członkiem Unii Europejskiej (UE). Na ten moment czekaliśmy de facto 15 lat, poczynając
od 1989 roku, kiedy to Polska stała się suwerennym i demokratycznym państwem oraz
wyraziła wolę „powrotu do Europy”1. Nasza droga do Unii Europejskiej nie była jednak
ani łatwa, ani prosta, ale zakończyła się sukcesem. Był to sukces polskiej polityki zagranicznej i efekt pracy całego społeczeństwa, które po 1989 roku znalazło się w ciężkim
położeniu i szansę na pozytywną zmianę upatrywało w akcesji do Unii Europejskiej.
Negocjacje udało się zakończyć 13 grudnia 2002 roku w trakcie szczytu UE w Kopenhadze, ale ostateczną decyzję w sprawie członkostwa podjęli Polacy w referendum
akcesyjnym w dniu 2 czerwca 2003 roku. Pozytywny wynik tego referendum (77,45%
głosujących opowiedziało się za wejściem Polski do UE) pokazał, w jakim kierunku
ma podążać polska polityka zagraniczna, aby zapewnić Polsce godne miejsce w Europie. Ówczesny minister spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz w 2004 roku
pisał, że polska polityka zagraniczna będzie […] polityką działania zbiorowego, polityką
realizowaną poprzez wielkie struktury, których staliśmy się członkiem – Unię Europejską
i NATO2.
O ile jednak członkostwo w UE było traktowane jako fundament bezpieczeństwa
gospodarczego Polski, to za gwaranta bezpieczeństwa militarnego od 1989 roku uważano Sojusz Północnoatlantycki, ze szczególnym uwzględnieniem roli Stanów Zjednoczonych. To jednak powodowało, że pozycja Polski w strukturach euroatlantyckich od
początku była dość skomplikowana. Był to efekt swoistej dychotomii dotyczącej strategicznych celów polityki zagranicznej Polski. Z jednej bowiem strony dopiero co zostaliśmy członkiem NATO (12 marca 1999 roku), z wszystkimi tego faktu konsekwencjami, a już głośno dobijaliśmy się do bram UE, chcąc także partycypować w europejskim
modelu bezpieczeństwa, którego przeciwnikiem były Stany Zjednoczone.
Obchodzony w 2014 roku jubileusz 10‑lecia członkostwa Polski w Unii Europejskiej był też dobrą okazją do refleksji i naukowych dyskusji nad jej problemami i perspektywami, a także nad dotychczasowymi sukcesami, porażkami oraz przyszłością
polskiej polityki integracyjnej i jej nowymi wyzwaniami. Taki też jest cel niniejszego
opracowania, a jego główną tezą jest konstatacja, że akcesja Polski do Unii Europejskiej
1
2
Dużą rolę w reorientacji polskiej polityki zagranicznej po 1989 roku i w „powrocie Polski do Europy” odegrał rząd pierwszego od 45 lat niekomunistycznego premiera Tadeusza Mazowieckiego, bez
którego nie weszlibyśmy ani do NATO, ani do Unii Europejskiej. Patrz szerzej na ten temat: A. Wielowiejski, Tadeusz Skuteczny, „Gazeta Wyborcza” 2015, 12‑13 IX, s. 36‑37; A. Brzeziecki, Tadeusz
Mazowiecki. Biografia naszego premiera, Kraków 2015; R. Graczyk, Od uwikłania do autentyczności.
Biografia polityczna Tadeusza Mazowieckiego, Warszawa 2015.
Patrz W. Cimoszewicz, Krajobraz za horyzontem. Polityka zagraniczna RP po wejściu do Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe” 2004, nr 2, s. 13. Por. także: J. Kułakowski, L. Jesień, Przebieg negocjacji akcesyjnych Polski w 2001 roku, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” (Warszawa) 2002, s. 45;
T. Łoś‑Nowak, Polska –cele, aspiracje, kierunki, [w:] Polityka zagraniczna. Aktorzy, potencjały, strategie,
red. T. Łoś‑Nowak, Warszawa 2011, s. 278.
Politeja 4(43)/2016
Wady i zalety członkostwa w Unii…
183
była i jest nadal jednym z najważniejszych wydarzeń w dziejach najnowszych Polski.
Przystąpienie do UE przyniosło bowiem wiele korzyści dla naszego państwa oraz jego
obywateli. Jednym z najistotniejszych benefitów płynących z akcesji była i jest nadal
możliwość swobodnego przemieszczania się po większości krajów europejskich bez odczuwania fizycznych granic oraz międzynarodowych ograniczeń.
Dziś oczywistym jest, że akcesja Polski do UE stała się wręcz przełomową cezurą
w powojennej historii Polski, zwłaszcza jeśli idzie o jej politykę wewnętrzną i zagraniczną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wejście Polski do struktur euroatlantyckich miało
duże znaczenie dla jej dalszego rozwoju społeczno‑gospodarczego i umocnienia pozycji
na arenie międzynarodowej3.
Dziesięć, a dziś de facto już dwanaście lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej
to również dobra perspektywa, aby sporządzić bilans naszej obecności na unijnych salonach, a więc przeanalizować wynikające z tego faktu wady i zalety oraz pozytywne
i negatywne doświadczenia, a także odpowiedzieć na pytania dotyczące przyszłości
i nowych wyzwań stojących przed polską polityką integracyjną i przed Unią Europejską. Nie jest to jednak zadanie łatwe, bo na temat Unii Europejskiej i naszej polityki
unijnej wciąż mamy rozbieżne opinie, tak wśród elit politycznych, jak i zwykłych obywateli. Jest to efekt niewiedzy i zbyt wygórowanych nadziei i oczekiwań, jakie wiązaliśmy z akcesją Polski do Unii Europejskiej, a które nie do końca się spełniły. Po
1989 roku marzyliśmy – tak jak dziś Ukraińcy i Białorusini – o szybkim powrocie do
Europy. Chcieliśmy jak najszybciej znaleźć się w Unii silnej, która będzie gwarantem
naszych interesów w Europie i na świecie, a dziś boimy się tej Unii, którą rzekomo
rządzi niemiecko‑francuski duet, dbający o zachowanie suwerenności swoich państw,
zarazem zmuszając do rezygnacji z niej wszystkie inne państwa. Oskarża się Unię Europejską, że odeszła od wartości chrześcijańskich, że poszła w lewo, ku liberalizmowi, a nawet w stronę lewactwa. Wytyka się UE wady i wskazuje na błędy w polskiej polityce
integracyjnej4.
Nota bene nie jesteśmy tutaj wyjątkiem. Wiele innych państw pod adresem Unii Europejskiej wysuwa dziś podobne oskarżenia, o czym piszę w dalszej części niniejszego
artykułu. I nie są to pretensje bezpodstawne, gdyż Unia Europejska i jej wielkie projekty
wspólnotowe dziś tracą urok, a zyskują pomysły ksenofobiczne, bo dobrobytu niby ciągle przybywa, ale pracy w Europie, także w Polsce, jest coraz mniej (dziś pracy u nas nie
ma 8,1% obywateli) i ludzie stają się – wbrew oczekiwaniom – coraz biedniejsi. Polska
należy do najszybciej rozwijających się państw, a zarazem do najszybciej starzejących się
społeczeństw w Europie – dzieci rodzi się u nas coraz mniej5. Co bardziej wątpiącym
3
4
5
Patrz J. M. Fiszer, Pozytywne i negatywne doświadczenia Polski po dziesięciu latach członkostwa w Unii
Europejskiej, [w:] Dziesięć lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Próba bilansu i nowe otwarcie, red.
J. M. Fiszer, Warszawa 2015, s. 23‑50. Por. także: Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej.
Problemy prawnoadministracyjne, red. J. Sługocki, Wrocław 2014; Polska w procesie integracji europejskiej. Dekada doświadczeń (2004‑2014), red. K. A. Wojtaszczyk, M. Mizerska‑Wrotkowska, W. Jakubowski, Warszawa 2014.
Patrz M. Janicki, Ucieczka na Zachód, „Polityka” 2014, 26 III‑1 IV, s. 12.
Patrz Osiem lat gospodarki pod rządami Platformy i ludowców, „Gazeta Wyborcza” 2015, 5‑6 IX, s. 10.
184
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
trudno się w tym odnaleźć, a brak wiedzy i zagubienie napędzają ruchy nacjonalistyczne i antysystemowe oraz populistyczne i antyunijne.
Wszystko wskazuje na to, że Unia Europejska, będąca efektem dotychczasowych
procesów integracyjnych, przeżywa poważny kryzys i znalazła się na rozdrożu. Ujawniły się jej różne mankamenty, a o jej zaletach mało kto dziś mówi. Grozi jej rozpad.
Teoretycy i praktycy zadają sobie pytania, dlaczego tak się stało, jakie są tego przyczyny
i co dalej z Unią Europejską. Wieloletni kryzys finansowo‑gospodarczy oraz konflikty
międzynarodowe w bliskim i dalszym otoczeniu UE pokazują, że projekt ten źle funkcjonuje, tak w aspekcie ekonomicznym, jak i społecznym, politycznym oraz kulturowym. Nieefektywne są unijne polityki, a zasady i mechanizmy ich działania budzą wiele
zastrzeżeń i wymagają radykalnych zmian. UE pilnie potrzebuje zmian i nowych wizji
oraz nowych rozwiązań o charakterze teoretycznym i utylitarnym6.
Zmian potrzebuje też polska polityka zagraniczna, w tym również polityka wobec
UE i w Unii, która musi uwzględniać zmieniające się otoczenie międzynarodowe Polski i jej rosnący potencjał oraz pozycję w Europie i na świecie. Polska polityka zagraniczna nie może być ani zbyt europocentryczna, ani nadmiernie proamerykańska, ani
proniemiecka, ani też antyrosyjska. Musi być przede wszystkim realistyczna. Powinna postrzegać współczesny świat jako system naczyń połączonych i złożoną całość. Bez
zrozumienia dzisiejszych procesów globalnych, np. islamu nie jako monolitu, ale najbardziej skłóconej wewnętrznie cywilizacji, nie jest możliwe ani trafne definiowanie
priorytetów polityki zagranicznej, ani tym bardziej skuteczne jej uprawianie. Dla Polski ważne powinny stać się relacje ekonomiczne Niemiec z Azją czy też taktyczny sojusz
Rosji i Chin. Rzadko zastanawiamy się nad negatywnymi konsekwencjami ewentualnego wikłania się Stanów Zjednoczonych w konflikt w Azji Południowo‑Wschodniej dla
nas i dla całej Europy. Tymczasem świat staje się coraz bardziej niespokojny i nieprzewidywalny. Inaczej jednak niż w latach zimnej wojny, głównym czynnikiem destabilizującym stały się Stany Zjednoczone, które słabną i tracą dziś swoją hegemonialną pozycję na świecie. Utrata monopolistycznej pozycji dolara, idący za tym kryzys finansowy
w USA (długi Waszyngtonu przekraczają 18 bln USD), a także wzrost konkurencyjności gospodarczej i politycznej ChRL i pozostałych krajów z grupy BRIC popchnęły
Waszyngton do prób destabilizowania wielu obszarów w sąsiedztwie głównych konkurentów. Afryka Północna, Bliski Wschód czy Ukraina to nowe obszary, na których
toczą się konflikty zbrojne o niskiej intensywności, ale jeden z nich jest niebezpiecznie
blisko Europy, a drugi graniczy z Polską7. To zmusza do zastanowienia się nad nową
strategią dotyczącą bezpieczeństwa narodowego, w tym także polityki zagranicznej
i dalszego rozwoju gospodarczego Polski, jeśli nasz kraj ma zachować względną suwerenność oraz stać się dobrym miejscem egzystencji dla swych obywateli.
6
7
Patrz J. M. Fiszer, Unia Europejska jedenaście lat od rozszerzenia na Wschód i jej perspektywy w XXI
wieku, „Myśl Ekonomiczna i Polityczna” 2015, nr 1(48), s. 113‑158; J. Zielonka, Koniec Unii Europejskiej?, Warszawa 2014.
Patrz T. Hypki, Nowy wyścig zbrojeń w Europie?, „RAPORT. Wojsko. Technika. Obronność” 2015,
nr 9, s. 4.
Politeja 4(43)/2016
185
Polska i Unia Europejska po wielkim rozszerzeniu
Dziś mamy dwie opcje, dwa spojrzenia na UE i na efekty po 14 latach członkostwa
Polski w Unii Europejskiej: pozytywne i negatywne, determinowane przynależnością
partyjną (polityczną) i wyznawaną aksjologią. Z jednej strony akceptuje się tę organizację i wskazuje na jej pozytywną rolę w świecie oraz na potrzebę włączenia Polski
w jej decyzyjny mainstream i podkreśla pozytywny bilans naszego członkostwa w UE.
Z drugiej zaś strony pokazuje się niebezpieczeństwa i zagrożenia płynące z Brukseli
oraz eksponuje negatywne skutki akcesji dla Polski. W związku z tym chce się pogłębiania integracji i wzmocnienia UE albo odwrotnie – postuluje się, żeby Unię politycznie
i ideologicznie rozmiękczyć, rozluźnić, tak zmienić, aby przekształciła się de facto w jakieś niezobowiązujące stowarzyszenie suwerennych państw8. Jednocześnie wytyka się
UE wiele wad, m.in. brak zdecydowania i solidarności, niezdolność do mówienia jednym głosem, bierność na arenie międzynarodowej, oraz zarzuca się jej partykularyzmy
i inne mankamenty9. Sami też nie jesteśmy bez grzechu. Polska woli być biorcą europejskiej solidarności niż jej dawcą, co pokazuje obecny kryzys migracyjny. Podkreślamy
nasze członkostwo w UE, gdy są pieniądze do wzięcia z budżetu unijnego, i je bierzemy, ale gdy wybucha kryzys migracyjny, zapominamy o tym, że Unia to też my, i nie akceptujemy jej działań na rzecz rozwiązania problemu uchodźców z Bliskiego Wschodu
i Afryki. Podobnie jak premier Węgier Viktor Orbán, który mówi, że To nie jest problem
europejski. To jest problem niemiecki – myśli dziś wielu polityków w Polsce, Czechach
i na Słowacji10. Tymczasem w obliczu bezprecedensowej fali uchodźców potrzebne są
działania nadzwyczajne całej UE i niezbędna jest nadzwyczajna solidarność. Naszym
moralnym obowiązkiem jest pomóc ludziom uciekającym przed wojną i prześladowaniami, bez względu na ich rasę, narodowość czy wyznanie.
W czasie, który upłynął od akcesji Polski do UE i jej wielkiego rozszerzeniu na
Wschód, ujawniły się też – wzmocnione kryzysem finansowo‑gospodarczym z lat
2008‑2014 oraz kryzysem migracyjnym w 2015 roku – wszystkie deficyty i nieprawidłowości tego wielkiego europejskiego projektu, jakim bez wątpienia jest Unia Europejska. Ponadto zaostrzył się kryzys systemów demokratycznych w wielu państwach należących do Unii. Wzrost siły i znaczenia prawicowego populizmu w krajach o długiej
tradycji liberalnej, jak na przykład Holandia, Dania i Szwecja, zaskakująca eksplozja
katolickiej antymodernistycznej reakcji we Francji, gwałcąca suwerenność pacyfikacja
Grecji, podsycany nacjonalistycznymi nastrojami separatyzm kataloński i szkocki pokazują, że demokracja w Europie przeżywa głęboki kryzys. Jak go jednak zdefiniować,
skoro wszystkie struktury polityczne i państwowe na różnych poziomach sprawowania
8
9
10
Patrz R. Krasowski, Imperium świętego spokoju, „Polityka” 2014, 7‑13 V, s. 24‑26.
Patrz M. Schulz, Skrępowany OLBRZYM. Ostatnia szansa Europy, Warszawa 2014, s. 41.
Patrz W. Maziarski, PiS straszy Niemcami – że szantażują Europę uchodźcami, „Gazeta Wyborcza”
2015, 10 IX, s. 5; K. Bem, J. Makowski, Biedni Polacy patrzą na uchodźców, „Gazeta Wyborcza” 2015,
10 IX, s. 7; F. Gańczyk, Trudna gościnność, „Polityka” 2015, 9‑15 IX, s. 48.
186
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
władzy w UE działają w miarę sprawnie? A z drugiej strony, dlaczego w Unii mamy
tak wiele różnych przejawów gniewu i oburzenia: setki tysięcy „oburzonych” protestujących w 2011 roku i później w wielu miastach Europy, setki tysięcy francuskich
katolików protestujących przeciwko małżeństwom dla wszystkich oraz ideologii gender w 2013 roku i w styczniu roku 2014; jak wytłumaczyć polską mobilizację przeciwko porozumieniu ACTA w 2012 roku czy masowy bunt Greków w latach 2014‑2015
przeciwko surowym warunkom dyktowanym im przez władze Eurolandu na czele
z RFN?11 Do tego dochodzą dziś masowe protesty w większości państw Europy przeciwko unijnej polityce imigracyjnej i eksplozja niechęci wobec przyjmowania uchodźców z Bliskiego Wschodu i Afryki12.
W świetle powyższych faktów nie napawa też optymizmem orędzie o stanie UE,
które szef Komisji Europejskiej Jean‑Claude Juncker wygłosił 9 września 2015 roku
w Parlamencie Europejskim, podkreślając m.in.:
Czas, byśmy zaczęli mówić otwarcie o poważnych problemach, przed jakimi stoi Unia
Europejska. Bo jej stan nie jest dobry. Nie ma w tej Unii dość Europy. I nie ma w Unii
dość Unii. Musimy to zmienić już teraz. […] Potrzebujemy wzmocnienia europejskiej obecności w polityce zagranicznej. […] Sytuacja ekonomiczno‑społeczna mówi sama za siebie:
w Unii Europejskiej jest dziś ponad 23 mln bezrobotnych, z czego ponad połowa rok i dłużej. W samej strefie euro nie ma pracy ponad 17,5 mln ludzi. W uzdrowieniu sytuacji
przeszkadza globalna destabilizacja. Dług publiczny przekracza w UE średnio 88% PKB,
w strefie euro sięga niemal 93%. Kryzys nie minął, został tylko powstrzymany. Naznaczył
Unię głębokimi zróżnicowaniami. Zdewastował nasz potencjał wzrostu, nakładając się
na długofalowy trend pogłębiania się nierówności. Wszystko to podsycało wątpliwości co do
postępu społecznego i korzyści z bycia razem. […] Trzeba nam w Europie więcej Unii. […]
Musimy wreszcie dorosnąć i przedłożyć wspólny interes ponad interesy narodowe13.
Już wybory do Parlamentu Europejskiego, które odbyły się w dniach 22‑25 maja
2014 roku, pokazały, że Europejczycy, w tym również Polacy, są niezadowoleni i zagubieni i jest im dziś dużo trudniej wyobrazić sobie, jak Unia Europejska będzie wyglądała
za 10 lat. Sondaże mówią, że ponad 60% Europejczyków obawia się, że ich dzieci będą
miały gorsze życie niż oni sami14. Już dzisiaj w UE mamy niemałą rzeszę poszkodowanych, wykluczonych i obrażonych, którzy przyczyny niepowodzenia upatrują w miałkości i sprzedajności swoich elit i żądają, by przestać ulegać dyktatowi kosmopolitycznych biurokratów i finansistów. Jaskrawym tego przykładem jest dziś wspomniana
Grecja i przeprowadzone tam w dniu 5 lipca 2015 roku referendum, w wyniku którego
11
12
13
14
Patrz E. Bendyk, Odzyskiwanie demokracji, „Res Publica Nowa” 2014, 26 V; Ł. Wójcik, Strefa bólu,
„Polityka” 2015, 1‑7 VII, s. 48‑50.
Patrz M. Czarnecki, M. Rębała, Europejczycy zawieszeni między strachem a współczuciem, „Gazeta Wyborcza” 2015, 10 IX, s. 4‑5.
Patrz J. C. Juncker, Raport o stanie Unii Europejskiej. Pora na uczciwość, jedność i solidarność, „Gazeta
Wyborcza” 2015, 12‑13 IX, s. 16.
Patrz Mniej Europy, więcej Europy. Z Iwanem Krastewem rozmawia Adam Leszczyński, „Gazeta Wyborcza” 2014, 31 V‑1 VI, s. 23; J. M. Fiszer, Unia Europejska po wyborach do Parlamentu Europejskiego
z 2014 roku i jej przyszłość, „Myśl Ekonomiczna i Polityczna” 2015, nr 4(51), s. 145‑174.
Politeja 4(43)/2016
187
zdecydowana większość Greków na czele z premierem Aleksisem Tsiprasem odrzuciła
warunki nowej, trzeciej już transzy zagranicznej pomocy15.
Niestety również unijni przywódcy są zagubieni, wręcz bezradni. Zajmują się gospodarką w skali makro, a ludzie borykają się z problemami na poziomie codzienności. Były przewodniczący Rady Herman Van Rompuy tuż po wyborach do Parlamentu
Europejskiego stwierdził, że wyborcy sformułowali silne przesłanie i w związku z tym
Rada musi dać jasne wytyczne na przyszłość. Wtórował mu przewodniczący Parlamentu
Europejskiego Martin Schulz, ostrzegając, że polityka nie jest w stanie wyegzekwować
prymatu wobec wielonarodowych koncernów, a państwa członkowskie dają się łatwo
rozgrywać przeciwko sobie przez innych wielkich graczy16.
W końcu rząd i parlament Grecji przyjęły dyktat UE i Międzynarodowego Funduszu Walutowego, ale jak pisze znany politolog i publicysta Iwan Krastew:
Lewicowemu populiście Tsiprasowi nie udało się wytargować dla Grecji lepszych warunków, a prawdziwym politycznym zwycięzcą najprawdopodobniej okaże się nie umiarkowane centrum, lecz antyeuropejska prawica. I podczas gdy europejscy przywódcy mogą
sobie pogratulować, że udało im się nie dopuścić do rozpadu Unii, ceną za to, że Grecja została uratowana gospodarczo, ale utracona politycznie, jest przekształcenie UE z projektu
opartego na nadziejach i aspiracjach w związek podtrzymywany jedynie wspólnymi lękami
i niepewnością17.
Brak zdecydowanych działań i konsekwencji w rozwiązywaniu problemów Unia
podniosła do rangi politycznego credo. Ma – jak pokazują to wydarzenia na Ukrainie,
w Grecji i obecny kryzys migracyjny – problemy z podejmowaniem decyzji i ich realizacją. W sprawach ważnych jest powolna i niezdecydowana, a w sprawach drobnych –
pedantyczna i natrętna. Jest bierna nawet w kwestii własnego bezpieczeństwa, co doprowadza Amerykę do pasji, a cieszy Rosję. Kryzys polityczny na Ukrainie i finansowy
w Grecji pokazał to, co wiadomo już od dawna, a mianowicie, że UE de facto nie ma
żadnej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz że jest mocno w tych kwestiach podzielona18. Przyznał to także obecny przewodniczący Komisji Europejskiej,
który mówił:
Nie oszukujmy się. To, że przez minione miesiące nie potrafiliśmy wypracować szybkiej, klarownej odpowiedzi na grecki kryzys, osłabiło nas wszystkich. Podkopało zaufanie
do wspólnej waluty i reputację UE w świecie. […] Jeśli chcemy działać na rzecz światowego
pokoju, musimy włączyć do naszej polityki zagranicznej więcej Europy i więcej Unii. Dziś
dotyczy to zwłaszcza Ukrainy. Pomoc Ukrainie w przetrwaniu, we wdrażaniu reform
15
16
17
18
Patrz: T. Bielecki, Zamiast Grexitu cięcia i nowe kredyty, „Gazeta Wyborcza” 2015, 14 VII, s. 1; I. Krastew, Najpierw farsa, potem rozpacz, „Gazeta Wyborcza” 2015, 18‑19 VII, s. 15.
Patrz M. Ostrowski, Koniec marzeń, „Polityka” 2014, 4‑10 VI, s. 58‑60. Patrz także: M. Schulz, Skrępowany OLBRZYM…
Patrz I. Krastew, Najpierw farsa, potem rozpacz…, s. 15.
Patrz: K. Miszczak, The Polish Security and Defence Policy, „European Security & Defence” 2015, nr 5,
s. 10‑15; A. Ciupiński, Zaangażowanie Polski w realizację Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony
Unii Europejskiej. Bilans pierwszej dekady członkostwa w UE, [w:] Dziesięć lat członkostwa Polski w Unii
Europejskiej. Próba bilansu i nowe otwarcie, red. J. M. Fiszer, Warszawa 2015, s. 123‑142.
188
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
i w dalszym rozwoju to wyzwanie dla Europy. Przecież o niej właśnie marzyli zgromadzeni na Majdanie ludzie – o nowoczesnym kraju, o stabilnej gospodarce, o normalnym,
uczciwym ustroju politycznym19.
Kryzysy w Grecji, na Ukrainie i imigracyjny pokazują również, że UE, niezależnie od wyobrażenia swoich technokratów, nie jest organizacją, która potrafi szybko
i sprawnie rozwiązywać powstające problemy w Europie i kształtować swoje otoczenie.
Jest jedynie produktem końcowym sumy kompromisu woli rządów państw członkowskich, które również kierują się przede wszystkim własnym interesem narodowym, za
jaki winić ich nie można. Prawdą jest również, że słabsze państwa są z góry skazane na
dostosowanie się do warunków narzucanych przez silniejszych. RFN i Francja forsują
w ramach UE własne interesy, i to przy współpracy z Federacją Rosyjską, a w opozycji
do polityki międzynarodowej Stanów Zjednoczonych. Na tego typu zachowania nie
powinno być przyzwolenia, bo jest to polityka destrukcyjna, która prowadzi do rozbicia jedności Unii i jej rozpadu. To sprawia, że Unia Europejska jest dziś słaba i lekceważona tak przez Stany Zjednoczone, jak i inne mocarstwa, na czele z Chinami i Rosją.
Amerykanie narzekają, że Europejczycy nie chcą im pomóc w utrzymaniu pokoju na
świecie. Że pod ich parasolem Europa zbudowała sobie bezpieczny raj, za który nie
chce zapłacić; że nie reaguje na zagrożenia. Od lat trwają dyskusje, czy Europa wymyśliła nowy ład i przeszła na wyższy poziom, do kolejnej fazy politycznego rozwoju, czy
jedynie skorzystała z półwiecza życia pod amerykańskim kloszem. Odpowiedź pozostaje nieznana, bo dziś nikt nie jest w stanie przewidzieć, jak zachowa się Unia, gdy
stanie przed naprawdę wielkim zagrożeniem. Czy się wówczas rozpadnie, czy wspólnie
pokona wroga? Dopiero ta reakcja ujawni istotę Unii i pokaże jej prawdziwe oblicze20.
Natomiast prawdą jest, że w okresie zimnowojennym na sytuację w Europie stabilizująco wpływała rywalizacja Stanów Zjednoczonych i Związku Radzieckiego. Oddziaływała ona korzystnie na postępy integracji europejskiej ze względu nie tylko na obawę
przed zagrożeniem ze strony bloku sowieckiego, ale i na obecność na Starym Kontynencie Amerykanów, którzy zajmowali faktycznie pozycję hegemoniczną w systemie
euroatlantyckim – dziś powoli ją tracą. Ten status Ameryki był ważnym czynnikiem
blokującym możliwość pojawienia się destrukcyjnej rywalizacji wewnętrznej między
największymi państwami Europy Zachodniej. Dla zachodnioeuropejskich struktur integracyjnych, tj. Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej oraz ich państw członkowskich, kształtowanie poprawnych relacji z Europą Wschodnią, a zwłaszcza ze Związkiem
Radzieckim, stanowiło przez cały powojenny okres ważny element polityki zagranicznej. Świadczą o tym rozmaite inicjatywy kierowane wówczas pod adresem tzw. bloku
państw socjalistycznych. Jako przykłady można przytoczyć zaangażowanie Wspólnot
Europejskich w procesy odprężenia związane z pracami Konferencji Bezpieczeństwa
19
20
Patrz J. C. Juncker, Raport o stanie Unii Europejskiej…, s. 17.
Patrz M. Madej, Wpływ udziału w Wspólnej Polityce Bezpieczeństwa i Obrony na polską politykę bezpieczeństwa, [w:] Polska w Unii Europejskiej. Bilans dekady, red. F. Tereszkiewicz, Warszawa 2013,
s. 244‑271. Por. także: S. Koziej, Potrzeba nowelizacji strategii bezpieczeństwa Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2011, nr 4(20), s. 76‑84; K. Miszczak, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, „Sprawy Międzynarodowe” 2007, nr 4, s. 112‑119.
Politeja 4(43)/2016
189
i Współpracy w Europie czy też politykę poszczególnych państw Europy Zachodniej,
w tym zwłaszcza czołowych „lokomotyw” procesów integracyjnych: Francji i RFN. Ta
pierwsza opowiadała się za ogólnoeuropejską współpracą ponad podziałami międzyblokowymi, a RFN ogłosiła własną Ostpolitik. Tak ukształtowała się kategoria określana
mianem „polityki wschodniej”, prowadzonej najpierw przez Wspólnoty Europejskie,
a następnie przez UE. Politykę tę można określić jako wspólne formułowanie określonych
założeń, tworzenie rozwiązań instytucjonalnych oraz podejmowanie konkretnych przedsięwzięć i działań, zarówno przez organy i instytucje unijne, jak i przez państwa członkowskie w zakresie ich szeroko rozumianych relacji z państwami Europy Wschodniej21.
Zmiana ładu światowego w latach 1989‑1991 negatywnie wpłynęła na procesy integracyjne w Europie, m.in. dlatego, że osłabło geopolityczne zagrożenie ze strony Rosji. Wzrosło zaś znaczenie unijnej polityki wschodniej, której głównym celem stało się
utrzymywanie dobrych stosunków z następczynią Związku Radzieckiego, czyli Federacją Rosyjską. Natomiast w Rosji pod rządami prezydenta Borysa Jelcyna współpraca
z zachodnioeuropejskimi strukturami integracyjnymi postrzegana była przede wszystkim jako jeden z ważnych sposobów włączenia państwa rosyjskiego w kształtujący się
na nowo międzynarodowy system polityczny i gospodarczy. 24 czerwca 1994 roku zostało zawarte między UE a Federacją Rosyjską Porozumienie o partnerstwie i współpracy, które weszło w życie w 1997 roku. Na jego mocy obie strony odbywały spotkania
na szczycie z udziałem przewodniczących Rady UE i Komisji Europejskiej oraz prezydenta Rosji, a od 1998 roku zbierała się także Rada Współpracy UE – Rosja na szczeblu
ministerialnym. Ważnym dla relacji UE i Rosji wydarzeniem był szczyt unijny w Kolonii w czerwcu 1999 roku, podczas którego została sformułowana wspólna strategia
UE wobec Rosji, która w sposób kompleksowy określała cele, środki i sposoby realizacji polityki UE wobec Federacji Rosyjskiej. Przyjęcie tej strategii położyło podwaliny
pod ukształtowanie się, rozwijanego w dalszych latach, ważnego instrumentu polityki wschodniej UE, czyli tzw. partnerstwa strategicznego z Rosją. W odpowiedzi Rosja ogłosiła średniookresową Strategię rozwoju stosunków z UE (na lata 2000‑2010),
przypadającą na lata prezydentury Władimira Putina, który Unię Europejską traktował
instrumentalnie i w sposób formalny, wręcz lekceważąco22. Szczególnie krytycznie odnosił się do ogłoszonej w 2003 roku przez Komisję Europejską Europejskiej Polityki
Sąsiedztwa (EPS), podejrzewając UE o ekspansję na obszar Wspólnoty Niepodległych
Państw ze szkodą dla interesów rosyjskich. Jak pisze Stanisław Bieleń:
Efektem tego stanowiska było wyłączenie Rosji z EPS i skupienie się na wdrażaniu
„strategicznego partnerstwa” opartego na czterech przestrzeniach: ekonomicznej, wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; bezpieczeństwa zewnętrznego; oraz badań, oświaty i kultury. Wydarzenia związane z „pomarańczową rewolucją” na Ukrainie podzieliły państwa unijne i doprowadziły do zahamowania realizacji polityki sąsiedztwa. Jeszcze
21
22
Patrz O. Barburska, Wpływ polskiej dyplomacji na kształtowanie i realizację polityki wschodniej UE,
„Studia Europejskie” 2013, nr 4, s. 50‑56.
Patrz S. Bieleń, Stosunki Unia Europejska – Rosja, [w:] Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, red. S. Parzymies, Warszawa 2009, s. 212‑236; J. M. Fiszer, Zadania i cele polityki zagranicznej Władimira Putina, „Myśl Ekonomiczna i Polityczna” 2016, nr 1(52), s. 167‑201.
190
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
gorsze konsekwencje miał konflikt rosyjsko‑gruziński w sierpniu 2008 r., który ukazał słabość Zachodu wobec Rosji. Jedność Unii Europejskiej okazała się fikcją, skuteczność wspólnego nacisku na Rosję – iluzją23.
Najpoważniejszym problemem w dotychczasowych stosunkach unijno‑rosyjskich
okazał się jednak wspomniany już kryzys ukraiński, do którego doszło na przełomie
lat 2013 i 2014. Wprawdzie i w tym przypadku władze UE i większość państw członkowskich oficjalnie poparły nowe władze w Kijowie oraz potępiły Rosję za aneksję Krymu i wspieranie wschodnioukraińskich separatystów, ale w istocie Unia pokazała po
raz kolejny brak jedności – i to pomimo podejmowania pewnych wspólnych kroków,
w rodzaju nakładania sankcji na Federację Rosyjską. W praktyce szybko okazało się bowiem, że podczas gdy grupa krajów najbardziej zainteresowanych rozwiązaniem tego
kryzysu, na czele z Polską, domagała się już od dłuższego czasu ostrej reakcji na rosyjskie działania, to wiele innych państw zajęło pozycje bardzo ostrożne lub po prostu
wykazało brak zainteresowania, niektóre zaś de facto poparły politykę Kremla, jak to
zrobiły na przykład unijne kraje śródziemnomorskie (Włochy, Hiszpania, Portugalia
i Grecja). Co więcej, podobną postawę przyjęło także kilka państw środkowoeuropejskich, na czele z Węgrami, Czechami, Słowacją i Bułgarią. Kryzys na Ukrainie i wojna rosyjsko‑ukraińska postawiły również pod znakiem zapytania przyszłość relacji UE
z państwami objętymi Partnerstwem Wschodnim – wspólnej idei Unii Europejskiej
wobec regionu Europy Wschodniej, zapoczątkowanej w 2008 roku z inicjatywy Polski
i Szwecji. Unia Europejska i Polska, rozpoczynając geopolityczną konkurencję z Rosją,
nie zdawały sobie sprawy, z jaką reakcją z jej strony mogą się spotkać24. W tym kontekście wielce znamienna była także reakcja na propozycję Polski powołania unii energetycznej mającej ograniczyć uzależnienie UE od importu nośników energii z Rosji, która
spotkała się z bardzo chłodnym przyjęciem, w tym zwłaszcza ze strony Niemiec25.
Trzeba tutaj podkreślić, że wspomniane zagrożenie – nawet pod wpływem kryzysu
ukraińskiego – wzrosło tylko w Europie Środkowej i w krajach nadbałtyckich. Natomiast nie wpłynęło mobilizująco na procesy pogłębiania integracji w UE. Co więcej,
oddziaływanie Rosji w coraz większym stopniu wpływa destabilizująco na procesy integracyjne w Europie. Jest to związane z polityką Kremla, konsekwentnie dążącą do
pogłębienia podziałów w UE. W tym też celu Rosja wspiera ugrupowania skrajne i eurosceptyczne w UE, które popierają rosyjską politykę zagraniczną26.
23
24
25
26
Tamże, s. 215‑216. Patrz także: M. Słowikowski, Rosja wobec Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo‑Wschodniej” (Lublin) 2008, s. 85‑101.
Patrz B. Piskorska, Adaptacja Unii Europejskiej i Polski do nowych uwarunkowań bezpieczeństwa w Europie Wschodniej. Kazus Ukrainy, [w:] Dziesięć lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Próba bilansu i nowe otwarcie, red. J. M. Fiszer, Warszawa 2015, s. 144.
Patrz O. Barburska, Relacje Unia Europejska – Federacja Rosyjska. Kryzys partnerstwa strategicznego,
„Studia Europejskie” 2014, nr 4, s. 16‑17.
Patrz: A. Krzemiński, Car jest nagi, „Polityka” 2014, 10‑16 XII, s. 56‑58; R. Zięba, Międzynarodowe
implikacje kryzysu ukraińskiego, „Stosunki Międzynarodowe – International Relations” 2014, t. 50,
nr 2, s. 13‑40; J. M. Fiszer, Geopolityczne aspekty polityki zagranicznej Ukrainy w latach 1991‑2013,
„Myśl Ekonomiczna i Polityczna” 2016, nr 4(55), s. 235‑276.
Politeja 4(43)/2016
191
Dziś mającego poważne kłopoty prezydenta Władimira Putina bronią także niektórzy czołowi politycy Unii Europejskiej. Szczery bądź udawany lęk przed destabilizacją
w Rosji stał się teraz głównym argumentem zwolenników miękkiej linii wobec Kremla
i niezaostrzania albo wręcz łagodzenia unijnych sankcji gospodarczych. Czołowi politycy Francji i Niemiec przekonują, że Zachód zamiast grozić wzmocnieniem sankcji, powinien raczej zaoferować Moskwie ich szybkie złagodzenie, jeśli będzie „postęp”
w sprawie pokoju na Ukrainie. Udają, że nie widzą, że Rosja Putina, podobnie jak dawniej Rosja carska i radziecka, delegitymizuje państwa ościenne. Paraliżuje ich modernizację, demoralizując i korumpując ich elity. Prowokuje wojny graniczne, by w końcu
wchłonąć je jako „kraje zaprzyjaźnione” czy „bratnie narody”27.
Unia Europejska oraz Polska po ostatnich doświadczeniach powinny wreszcie zdać
sobie sprawę z poważnego zagrożenia – strategicznego wyboru Rosji, która wyraźnie
dąży do zmiany pozimnowojennego ładu. Wydarzenia na Ukrainie pokazują też, że UE
nie ma obecnie pomysłu na prowadzenie skutecznej polityki sąsiedztwa, która jest rozbita grą interesów rosyjsko‑niemiecko‑francuskich.
Unii Europejskiej można dziś zarzucić jeszcze wiele innych wad, na przykład ociężałość biurokratyczną, strategiczne kunktatorstwo, egoizmy w rozwiązywaniu kryzysu w strefie euro. Można wskazywać na separatyzmy, z którymi Unia sobie nie radzi
w Szkocji, Katalonii, Kraju Basków, na Korsyce i w południowym Tyrolu; na rzekome
zagrożenia państw narodowych przez euroregiony. Można nawet ogłaszać rychły rozpad „brukselskiego monstrum”. A jednocześnie ta sama Unia ma wiele zalet i wciąż
ogromną siłę przyciągania, o czym świadczy kolejka państw zabiegających o członkostwo i awans tych, które do niej weszły 14 lat temu, na czele z Polską. W 1989 roku
PKB Polski był porównywalny z ukraińskim, wynosząc około 7 tys. USD, a dziś jest
ponad trzykrotnie większy (około 22 tys. USD), zaś PKB Ukrainy nadal nie przekracza
7 tys. USD28.
Trzeba zatem nieustannie dokonywać nowych wyborów i ponosić ich konsekwencje. Widzieć nie tylko wady UE, ale także jej zalety. Choć UE wychodzi już z okresu
dziecięcego, jeśli pamiętamy, że od podpisania w dniu 7 lutego 1992 roku powołującego ją do życia Traktatu z Maastricht upłynęły 24 lata, to wciąż zastanawiamy się, jakie
i czyje wartości oraz interesy reprezentuje. Jednocześnie widzimy, że staje się ona istotnym ośrodkiem władzy, nie tylko na skutek redystrybucji i alokacji zasobów, ale także
przez kształtowanie dyskursu i nadawanie nowych ram poszczególnym segmentom życia społecznego29.
Żyjemy w świecie coraz bardziej globalizującym się i dynamicznie zmieniającym,
niosącym nowe zagrożenia i wyzwania; w świecie coraz bardziej niepewnym i trudnym do przewidzenia. W unijnym i naszym interesie leży więc ustanawianie wspólnych
27
28
29
Patrz: P. Bielecki, Kto zmięknie pierwszy – Unia Europejska czy Putin?, „Gazeta Wyborcza” 2015, 7 I,
s. 3; O. Barburska, Relacje Unia Europejska – Federacja Rosyjska…, s. 9‑33.
Patrz A. Krzemiński, Car jest nagi, s. 58; J. M. Fiszer, >From Political Transformation to Europenization and Democracy in the New European Union Member States. An Attempt to Review Results, „Polish
Sociological Review” 2016, no. 3(195), s. 373‑388.
Patrz P. J. Borkowski, Międzyrządowość w procesie integracji europejskiej, Warszawa 2013, s. 431‑432.
192
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
zasad i norm, które umocnią UE i jej rolę na arenie międzynarodowej. Przekazaliśmy
już Wspólnocie sporą część praw i powinniśmy oczekiwać solidarnego, podmiotowego
i równego traktowania. Co więcej, przekazaliśmy je nie tylko organom, w których jesteśmy reprezentowani, ale też niezależnemu organowi, tj. Komisji Europejskiej. Dzisiaj
ogromna większość obywateli naszego kraju ocenia to pozytywnie. Ważne jest teraz,
żebyśmy zachowali swobodę decydowania o następnych krokach, zwłaszcza istotnych
dla naszej racji stanu.
Z drugiej zaś strony państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym również Polska,
nadal de facto są suwerenne i będą takie dopóty, dopóki decyzja o delegowaniu danej
kompetencji wynikającej z suwerenności, jej wspólnym wykonywaniu lub pozostawieniu
do realizacji wyłącznie na poziomie krajowym pozostanie w ich gestii. Co więcej, suwerenność jest niezbędnym atrybutem członka Unii Europejskiej – podmiot niesuwerenny
nie jest bowiem w stanie wypełniać obowiązków wynikających z członkostwa30.
Niniejszy artykuł pokazuje, że po 26 latach od rozpoczęcia transformacji ustrojowej w Polsce i 12 latach od akcesji do Unii Europejskiej nie ulega wątpliwości, że nasze członkostwo w tym specyficznym, dobrowolnie zintegrowanym związku demokratycznych państw Europy było konieczne i nieuniknione. Jest to zarazem kolejna teza
niniejszej publikacji. Było to jedyne właściwe rozwiązanie dla Polski, które wynikało
z jej geopolitycznego położenia i doświadczeń historycznych. Wbrew wcześniejszym
obawom, nie zaszkodziło naszej suwerenności i tożsamości narodowej. Odrzucenie zaś
członkostwa w Unii Europejskiej skutkowałoby redukcją naszych możliwości i szans na
odgrywanie istotnej roli zarówno w polityce europejskiej, jak i światowej31.
Polskim zadaniem numer jeden jest dziś potrzeba dalszego zmniejszenia, a w dalszej perspektywie likwidacja wciąż istniejącej luki cywilizacyjnej, dzielącej nasz kraj od
państw wysoko rozwiniętych. Członkostwo w UE stanowi skuteczny środek do realizacji tego celu. Członkostwo Polski w UE daje nam taką szansę, którą powinniśmy wykorzystać, wspierając procesy integracyjne w Europie. Dlatego też, gdy dziś Unia przeżywa największe w swych dziejach trudności, gdy egoizmy narodowe biorą nierzadko górę
nad solidarnością europejską, wady nad zaletami, w naszym żywotnym interesie leży jej
dalsze poszerzanie i pogłębianie. W tym również aktywny udział w mechanizmach naprawczych strefy euro, do której w perspektywie – gdy szanse przeważą nad ryzykiem
– powinniśmy wejść, gdyż tylko w ten sposób zapewnimy sobie miejsce w unijnym centrum. Niestety, na razie szanse te są niewielkie, ale to powinno nas mobilizować do ich
zwiększania. Skoro maleńka Litwa mogła przystąpić z dniem 1 stycznia 2015 roku do
Eurolandu, to dlaczego my nie możemy tego uczynić? Przyjęcie wspólnej waluty ostatecznie zakończyłoby proces integracji Polski z Unią Europejską i umocniło naszą pozycję w Europie i na świecie.
30
31
Patrz: J. Czaputowicz, Suwerenność, Warszawa 2013, s. 330‑387; M. Wojciechowski, Suwerenność tkwi
w portfelu, „Gazeta Wyborcza” 2011, 21 XII, s. 16.
Patrz: Polska w Unii Europejskiej. Bilans dekady, red. F. Tereszkiewicz, Warszawa 2013; J. M. Fiszer,
System euroatlantycki przed i po zakończeniu zimnej wojny. Istota, cele i zadania oraz rola w budowie
nowego ładu globalnego, Warszawa 2013; Skutki dziesięciu lat członkostwa w Unii Europejskiej dla suwerenności Polski, „Studia Polityczne” 2014, nr 4(36), s. 82‑108.
Politeja 4(43)/2016
193
Perspektywy Unii Europejskiej w niepewnym świecie
Aby zdiagnozować oraz ukazać pozytywne i negatywne doświadczenia Polski po 12
latach członkostwa w Unii Europejskiej, trzeba – moim zdaniem – najpierw odpowiedzieć na pytania, czym tak naprawdę jest dziś Unia i czym ona powinna być w przyszłości, aby mogła spełnić oczekiwania swoich członków i prowadzić skuteczną politykę
wewnętrzną i zagraniczną oraz stać się gwarantem szeroko rozumianego bezpieczeństwa Europy, zwłaszcza dla Polski i jej dalszego rozwoju. Musimy pamiętać, że dziś
mamy do czynienia z inną Unią niż w momencie naszej akcesji w dniu 1 maja 2004
roku. Zmieniła się też sytuacja międzynarodowa w Europie i na świecie.
Unia Europejska jest organizacją międzynarodową, jednak nietypową ze względu
na swoje cele i funkcje. Traktaty założycielskie UE to konstytucja bez państwa, a Unia
to struktura prawodawcza bez władzy zwierzchniej. W kontekście transnarodowej integracji, z jaką mamy dziś do czynienia, pojawia się tutaj problem demokracji transnarodowej. Jest to koncepcyjne, teoretyczne wyzwanie, wynikające z nowej sytuacji, w jakiej
znalazła się UE i jej państwa członkowskie po wejściu w życie w dniu 1 grudnia 2009
roku Traktatu z Lizbony, który nadał jej osobowość prawną32.
Traktat z Lizbony eksponuje fakt oparcia UE na wartościach demokratycznych
i pokazuje, że Unia nie może budować swej przyszłości w oderwaniu od społeczeństw
ani też bez uwzględnienia zasad demokracji. We wszystkich porządkach konstytucyjnych państw UE odnajdujemy pośród pojęć: wolność, sprawiedliwość, prawa człowieka, a także gwarancję wolnych wyborów jako niezbędnego elementu funkcjonowania
demokracji. Cechy te współtworzą aksjologię prawa unijnego. Wolne wybory legitymizujące działania władzy wewnątrz państwa wpływają również na demokratyzację struktury instytucjonalnej i samych instytucji Unii Europejskiej. Choć pojawia się określenie
„deficyt demokracji”, to nie upoważnia ono do stwierdzenia, że sama Unia, jej system
instytucjonalny to przykład narzucania woli państwom i społeczeństwom. Również
demokratyzacja Unii nie może być traktowana jedynie jako „swoisty wentyl bezpieczeństwa”. Problem demokratyzacji Unii może zatem być postrzegany przede wszystkim jako konflikt w kwestii redystrybucji kompetencji pomiędzy instytucjonalnych
aktorów w wieloszczeblowym zarządzaniu, w którym liberalna demokracja musi się
wiązać z zapewnieniem legitymizacji władzom unijnym33.
32
33
Patrz: J. Jaskiernia, Pozycja Parlamentu Europejskiego w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej po
Traktacie z Lizbony, [w:] Parlament Europejski po Traktacie z Lizbony. Doświadczenia i nowe wyzwania, red. J. M. Fiszer, Warszawa 2011, s. 153‑178; J. Jaskiernia, Traktat z Lizbony a problem legitymizacji demokratycznej Unii Europejskiej, [w:] Prawowitość czy zgodność z prawem. Legitymacja władzy
w państwach demokratycznych, red. A. Preisner, Wrocław 2010, s. 298‑304; J. J. Węc, Traktat Lizboński.
Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007‑2009, Kraków 2011.
Patrz: R. Grzeszczak, Legitymizacja demokratyczna Unii Europejskiej (ewolucja procesu legislacyjnego i rola parlamentów narodowych), [w:] Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, red.
J. Kranz, Warszawa 2006, s. 207‑208; M. Grochalski, Wykorzystanie form demokracji bezpośredniej
w procesach integracyjnych Unii Europejskiej, [w:] Wybrane zagadnienia polskiej i europejskiej demokracji, red. S. Wróbel, Toruń 2008, s. 223; F. Schimmelfenning, The Normative Origins of Democracy in the
194
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
Natomiast pojęcie „deficyt demokracji” (democratic deficit) w UE nawiązuje do faktu, że w procesach decyzyjnych Unii zarówno Parlament Europejski, jak i parlamenty
narodowe, a więc ciała mające legitymację od wyborców (mandat demokratyczny), nie
mają należytego wpływu. Termin ten jest jednak enigmatyczny i powstaje pytanie: co
należy przez niego rozumieć i do jakich kwestii ma się on odnosić? Dotyka on bowiem
tylko wybranych elementów konstrukcji integracyjnej34.
Unia, w odróżnieniu od klasycznej organizacji międzynarodowej, pełni w szerokim
zakresie funkcje prawodawcze, będące podstawową przesłanką jej istnienia. Upodabnia
się tym samym do państwa (zwłaszcza federalnego), ponieważ wykonuje władzę publiczną skutkującą aktami prawnymi stosowanymi pośrednio i adresowanymi nie tylko
do państw, lecz również do osób fizycznych i prawnych. Legitymizacja źródeł władzy
UE wynika z traktatów założycielskich ratyfikowanych przez wszystkie państwa członkowskie. Władza ta opiera się na powierzeniu Unii przez państwa określonych kompetencji władzy publicznej (art. 5 TUE, art. 90 Konstytucji RP)35.
Unia Europejska jest samonapędzającym się mechanizmem, którego istota polega
na tym, że każdy etap jej ewolucji pociąga za sobą konieczność dalszych zmian systemowych, czyli rozszerzania jej kompetencji (pogłębianie integracji). Prowadzi to do
stałych napięć wywoływanych zakresem i tempem zmian, definiowaniem narodowych
interesów oraz pojmowaniem demokracji i suwerenności. Jest to przede wszystkim problem polityczny, a w mniejszym stopniu prawny. W relacjach międzynarodowych nie
ma jednak i zapewne długo nie będzie światowego parlamentu, rządu czy sądów. Powstanie tego typu instytucji możliwe jest tylko za traktatową zgodą wszystkich państw,
co zresztą ma miejsce, ale tylko w ograniczonym rzeczowo lub geograficznie zakresie36.
Klasyczna analiza natury Unii Europejskiej dowodzi, że jest to byt polityczny sui generis, o charakterze hybrydowym, czyli usytuowany pomiędzy konfederacją a federacją,
ale w sposób nietypowy z punktu widzenia podziału kompetencji między poziomem
krajowym i europejskim (ponadnarodowym). W ostatnich latach coraz częściej formułowane są postulaty dalszej federalizacji Unii Europejskiej, co pozwoliłoby na przezwyciężenie jej inercji, w tym również kryzysu gospodarczo‑społecznego i politycznego,
oraz wzmocnienie pozycji Europy na arenie międzynarodowej. Z drugiej strony wielu
badaczy wskazuje, że formuła federalna (ustrój) nie jest adekwatna dla istoty unijnej
rzeczywistości, w tym dynamizacji procesów różnicowania się integracji europejskiej.
Przekonują oni, że bardziej użyteczną dla Unii Europejskiej formułą będzie imperium,
definiowane poprzez relacje asymetrii między centrum i peryferiami, zmienną struk-
34
35
36
European Union. Towards a Transformationist Theory of Democratization, „European Political Science
Review” 2010, nr 2, s. 231‑232.
Patrz R. Willa, Deficyt demokratyczny w Unii Europejskiej, „Athenaeum – Polski Przegląd Politologiczny” 2010, t. 23, s. 194‑195.
Patrz J. Kranz, A. Wyrozumska, Powierzenie Unii Europejskiej niektórych kompetencji a Traktat fiskalny, „Państwo i Prawo” 2012, nr 7, s. 20‑36.
Patrz J. Kranz, Deficyt demokracji w Unii Europejskiej?, „Sprawy Międzynarodowe” 2012, nr 3, s. 10
‑11. Por. także: tenże, Jak rozumieć suwerenność? Próba opisu, [w:] Suwerenność państwa i jej granice,
red. S. Sowiński, J. Węgrzecki, Warszawa 2010, s. 15‑46.
Politeja 4(43)/2016
195
turę przestrzenną, determinowaną ekspansją terytorialną oraz logiką dwupoziomowej
tożsamości – tożsamość narodowa (krajowa) oraz tzw. misja cywilizacyjna37.
Unia Europejska po ostatnich rozszerzeniach straciła zapał i nie wypracowała porywającej wizji, szamocze się w politycznej doraźności, próbując z coraz większym trudem
równoważyć narodowe egoizmy. Liczne kryzysy – właściwie w każdej z tzw. unijnych
polityk – energetycznej, imigracyjnej, fiskalnej, klimatycznej, obronnej itp., skłaniają
rządy raczej do sięgania po narzędzia własne, narodowe niż wspólnotowe. Szczególnie
bolesny okazał się kryzys gospodarczy i zadłużeniowy, głównie w strefie euro, będący
pokłosiem globalnego kryzysu zapoczątkowanego w Stanach Zjednoczonych w 2008
roku. Jego następstwem jest dramatyczne pogorszenie sytuacji bytowej milionów Europejczyków, głównie w najbardziej dotkniętych krajach Południa (Hiszpania, Portugalia, Grecja), w rezultacie wzrostu bezrobocia i wskaźników wykluczenia społecznego.
W Grecji na przykład bezrobocie dotyka co czwartego obywatela zdolnego do pracy
i co drugiego przed 30 rokiem życia, a 70% kredytów mieszkaniowych nie jest tam
spłacanych38.
Nastąpiło dalsze rozwarstwienie wewnątrz Wspólnoty. Powoli przestaje się już tylko mówić o starej i nowej Europie, a dominujący staje się podział na dobrze radzącą sobie gospodarczo Północ i zadłużone Południe. Kryzys walutowy w strefie euro podmył
fundamenty całej Unii Europejskiej. Pociągnął za sobą kryzys polityczny i symboliczny – kryzys legitymizacji władzy w UE, oraz zachwiał jej konstrukcją. Obnażył niemożność utrzymania unii gospodarczej i walutowej w jej szczątkowej formie oraz unaocznił
konieczność wzmocnienia koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich
oraz zacieśnienia integracji w kierunku unii bankowej i fiskalnej, a co za tym idzie –
unii politycznej. Zarazem potwierdził, że nie można sterować wspólną walutą na podstawie samych reguł i statystyk. Nowa polityka gospodarcza, fiskalna i socjalna wymaga
nieustannej politycznej oceny sytuacji.
W UE wzrasta heterogeniczność, ale też na skutek kryzysu w strefie euro rosną presje na dalszy transfer kompetencji na poziom unijny, stąd też dalsze pogłębienie zróżnicowania wydaje się nieuniknione. Jednocześnie rośnie upolitycznienie integracji europejskiej i przestaje ona być procesem przede wszystkim biurokratycznym. Każdy nowy
krok na drodze do integracji generuje znaczące koszty polityczne dla poszczególnych
państw członkowskich, co w konsekwencji oznacza nasilenie trendu do dalszego różnicowania integracji i tworzenie owego systemu hybrydowego, co jednak nie powinno
wykluczać dyskusji o perspektywie federacyjnej39.
37
38
39
Patrz U. Beck, Europa kosmopolityczna: społeczeństwo i polityka w drugiej nowoczesności, Warszawa
2009; M. Gravier, Empire vs. Federation. Which Path for Europe?, „Journal of Political Power” 2011,
nr 7; A. Wierzchowska, Wpływ modernizacji i kryzysu na dynamikę zmiany w Unii Europejskiej, Warszawa 2016.
Patrz Ł. Wójcik, Strefa bólu, „Polityka” 2015, 1‑7 VII, s. 49; KRYZYSY w procesie integracji europejskiej
i sposoby ich przezwyciężania, red. K. A. Wojtaszczyk, J. Nadolska, Warszawa 2015.
Patrz: D. Leuuffen, B. Rittberger, F. Schimmelfennig, Differentiated Integration. Explaining Variation
in the European Union, Houndmills Basingstoke 2013; A. F. Tatham, Enlargement of the European
Union, London 2009.
196
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
Tymczasem w Brukseli trudno znaleźć polityka, który by głośno powiedział, że strefa euro w obecnym kształcie jest nie do obronienia i w związku z tym trzeba zmienić
obowiązujące traktaty. Największe państwa członkowskie podważają już nie tylko gospodarcze, ale także polityczne i społeczne filary zjednoczonej Europy. Co więcej, większość Europejczyków posiada wciąż niewielką wiedzę na temat Unii Europejskiej i nie
angażuje się w sprawy europejskie. Europejczycy nie utożsamiają się z UE, a Unia jest
oderwana od obywateli. Widać to wyraźnie podczas kolejnych kampanii wyborczych
do Parlamentu Europejskiego, także tej ostatniej w maju 2014 roku, podczas których
dominują raczej sprawy krajowe. W rezultacie obywatele czują się niedoinformowanymi i przyjmują krytyczne postawy wobec decyzji Unii Europejskiej. Często też niezrozumienie Unii bierze się z politycznego rozgrywania spraw europejskich w polityce
wewnętrznej. Politycy w Polsce i w innych krajach, unikając trudnych problemów wewnętrznych i chcąc zyskać poparcie wyborców, publicznie obwiniają Unię i krytykują
jej instytucje. Sprzyja to narastaniu eurosceptycyzmu i tendencji renacjonalizacyjnych,
co wykorzystują partie populistyczne i skrajnie nacjonalistyczne do walki o władzę. Do
Europy wraca dziś nacjonalizm, a nacjonaliści wygrywają wybory do europarlamentu
we Francji, Wielkiej Brytanii, Danii, Austrii, Grecji czy na Węgrzech. Hasłem francuskiego Frontu Narodowego jest zdobyć Francję, zniszczyć Europę40.
Kryzys finansowo‑gospodarczy i kryzysy w Grecji i na Ukrainie oraz imigracyjny
pokazują wyraźnie, że ustrój Wspólnoty nie zdaje już egzaminu. Wyłaniają się nowe
linie podziału, a największe państwa Unii Europejskiej, w tym Francja i Niemcy, tandem, który do tej pory stanowił jej lokomotywę, są przeciwne jej dalszemu poszerzaniu
i pogłębianiu. Marine Le Pen, szefowa Frontu Narodowego we Francji, który cieszy się
coraz większym poparciem społecznym, nie kryje, że dąży do upadku UE, określając ją
jako sowiecką Unię Europejską, która ukradła suwerenność i ogranicza możliwości samostanowienia przez władze narodowe41.
Napięcia geopolityczne między Paryżem i Berlinem oraz między Waszyngtonem
i Berlinem doprowadziły do turbulencji w procesach integracyjnych Europy i sprzyjają
narastaniu nastrojów eurosceptycznych w UE. Pokazują to sondaże opinii społecznej
przeprowadzane przez Komisję Europejską. Od początku kryzysu w 2008 roku systematycznie spada zaufanie do władz publicznych, zarówno tych europejskich, jak i narodowych; jednak silniej – do instytucji unijnych (spadek o blisko 30% między rokiem
2007 a 2012; w tym samym okresie spadek zaufania do władz narodowych wyniósł
średnio około 20%)42.
Dziś w Unii Europejskiej mamy coraz mniej solidarności, spójności i wiary co do
jej perspektyw. Wrogami Unii są nie tylko eurosceptycy, ale także realiści, którzy bez
trudu znajdują argumenty, że to wszystko źle działa, a więc trzeba dbać tylko o własne interesy. Tymczasem pogrążona w kryzysach, zmęczona i będąca na rozdrożu Unia
40
41
42
Patrz A. Krzemiński, Gule i bóle, „Polityka” 2014, 16‑22 VII, s. 53.
Patrz T. G. Grosse, W oczekiwaniu na rewolucję, „Rzeczpospolita” 2014, 22 VII, s. A11.
Tamże. Patrz także: J. Greiner, Rechtspopulismus als sozialdemokratische Herausforderung – Das Beispiel Skandinavien, „Neue Gesellschaft‑Frankfurter Hefte” 2015, Nr. 7/8, s. 23‑26.
Politeja 4(43)/2016
197
Europejska potrzebuje dzisiaj odświeżenia zapomnianych słów, pojęć i emocji, które
w przeszłości motywowały do wysiłków na rzecz budowy zjednoczonej, demokratycznej i bogatej Europy. Potrzebuje nowych odpowiedzialnych polityków oraz wizji i wizjonerów na miarę Jeana Moneta, Helmuta Schmidta czy Jacques’a Delorsa43. Trzeba
wrócić do koncepcji Oscara Lafontaine’a, jednego z ojców euro, który w 1999 roku, gdy
wprowadzano wspólną walutę, mówił: Wizja zjednoczonej Europy zostanie teraz zrealizowana dzięki zrównaniu poziomów życia, pogłębieniu demokracji i triumfowi prawdziwie europejskiej kultury44.
Najwyższa pora, aby w Unii Europejskiej rozpocząć poważną debatę o wartościach
podstawowych. O tym, czym jest dziś faktycznie i czym powinna być europejska tożsamość, odpowiedzialność i solidarność. Jakie obowiązki nakłada ona na bogatych, a jakie
na uboższych członków unijnej rodziny. Bez wiarygodnego nazwania, przypomnienia
bądź odkrycia na nowo owej europejskiej tożsamości Unia nie będzie mogła normalnie
funkcjonować, rozwiązywać skutecznie swych gospodarczych, społecznych i politycznych problemów, powiększać i rozwijać się oraz modernizować, a w rezultacie dojdzie
do jej jeszcze większego paraliżu, a być może nawet rozpadu lub stanie się ona co najwyżej strefą wolnego handlu.
Nie ulega wątpliwości, że po 60 latach od powstania pierwszych Wspólnot Unia
Europejska potrzebuje nowej strategii rozwoju oraz daleko idącej modernizacji i demokratyzacji. Dziś musimy odpowiedzieć sobie nie tylko na pytanie, czy model demokracji w państwie może być wzorem dla Unii Europejskiej oraz czy Unia powinna stać
się państwem (mocarstwem), ale przede wszystkim: co należy uczynić, aby Unia się nie
rozpadła45.
Należy uczynić wszystko, aby UE była aktywnym podmiotem na arenie międzynarodowej i odgrywała istotną rolę w budowie nowego ładu międzynarodowego, którego
powinna być jednym z głównych filarów. W tym celu niezbędna jest jedność i współpraca wszystkich państw należących do Unii Europejskiej, a zwłaszcza RFN i Francji. Niezbędna też jest współpraca UE i Stanów Zjednoczonych oraz UE i NATO. W związku
z tym UE potrzebuje też nowej strategii bezpieczeństwa, gdyż nadal obowiązująca Europejska strategia bezpieczeństwa (z podtytułem Bezpieczna Europa w lepszym świecie),
przyjęta przez Radę Europejską w grudniu 2003 roku, jest dokumentem nieadekwatnym do obecnej sytuacji na świecie. Niewykorzystaną szansą na rozpoczęcie prac nad
nową unijną strategią bezpieczeństwa było posiedzenie Rady Europejskiej z grudnia
2013 roku. Po raz pierwszy od lat na tym szczeblu państwa członkowskie podjęły dyskusję o przyszłości CSDP. Jakkolwiek konkluzje tego spotkania nie zawierały wezwania
do opracowania nowej strategii, to wskazywały na jej trzy przyszłe składniki: wspólna
43
44
45
W. Malendowski, Suwerenność państw w procesie integracji europejskiej, „Przegląd Politologiczny”
2010, nr 4, s. 7‑20; W. Smoczyński, Europa się chwieje, „Polityka” 2011, 29 VI‑5 VII; J. Baczyński, Czy
porwiemy Europę?, „Polityka” 2011, 6‑12 VII.
Cyt. za: Ł. Wójcik, Strefa bólu, s. 50.
Patrz J. M. Fiszer, Czy państwo demokratyczne może być wzorem dla przyszłej Unii Europejskiej?, „Myśl
Ekonomiczna i Polityczna” 2014, nr 1(44), s. 101‑125; Integracja europejska. Główne obszary badawcze, red. K. A. Wojtaszczyk, J. Tymanowski, P. Stawarz, Warszawa 2015.
198
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
polityka bezpieczeństwa, wsparta narodowymi zasobami obronnymi oraz niezbędnym
zapleczem przemysłowym – konkurencyjnym na świecie i tworzącym przesłanki wzrostu gospodarczego w Europie46.
Wobec bankructwa dotychczasowej polityki wschodniej Unii trzeba też wypracować nowy kształt polityki UE wobec Rosji oraz przyjąć nową, dalekowzroczną strategię
wobec tego kraju47. Jest to sprawa pilna, gdyż Rosja kwestionuje dziś ustalone wcześniej
pokojowe normy, zasady i reguły obowiązujące w stosunkach międzynarodowych, spisane m.in. w takich dokumentach jak Karta NZ, Akt końcowy Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy z 1975 roku, Paryska Karta dla Nowej Europy z 1990 roku oraz
dwa trójstronne porozumienia Rosji i Stanów Zjednoczonych z Ukrainą podpisane
15 stycznia 1994 roku w Moskwie i 5 grudnia 1994 roku w Budapeszcie. Szczególnie
niebezpieczne dla pokoju w Europie staje się kwestionowanie przez Rosję zasady integralności terytorialnej państw i nienaruszalności ich granic. Podważenie tych zasad wynika z przyjętego założenia, jakoby stary porządek już nie obowiązywał, a nowy jeszcze
nie został uzgodniony. Konflikt w sierpniu 2008 roku w Gruzji oraz zapoczątkowane
na przełomie lutego i marca 2014 roku wypadki wokół Ukrainy i na Ukrainie potwierdzają tezę, że Rosja nie pogodziła się z nową rzeczywistością polityczno‑prawną, której
istotnym elementem był rozpad ZSRR i ukształtowanie się na jego obszarze 15 niepodległych państw48. Trafnie zauważa Adam Daniel Rotfeld, że:
Obrana przez Rosję strategia polityczna prowadzi do utrzymywania stanów tymczasowości, niepewności i napięcia w formie „zamrożonych” i nierozwiązywanych konfliktów
(Górski Karabach, Naddniestrze) oraz instrumentalnego traktowania rosyjskiej mniejszości w państwach proradzieckich, wykorzystywanej jako pretekst do ingerencji w ich sprawy
wewnętrzne i ponownego podporządkowania. Taka filozofia polityczna stała się nowym
źródłem destabilizacji i podważania trwałości pozimnowojennego porządku międzynarodowego49.
Walka o przyszłość Ukrainy zdestabilizowała środowisko międzynarodowe w bezpośrednim sąsiedztwie unijnych granic, a część państw po raz pierwszy od zakończenia zimnej wojny dostrzegła groźbę rosyjskiej agresji. Jest to dziś sytuacja niepokojąca dla Europejczyków, którzy obdarzeni kilkoma dekadami pokoju wykluczyli już
możliwość konfliktu zbrojnego na naszym kontynencie. Dziś powinno nastąpić na
nowo zdefiniowanie roli UE w polityce obronnej oraz w relacjach z NATO i Stanami
Zjednoczonymi. Należy jak najszybciej przyjąć wspólną strategię, aby zabezpieczyć
46
47
48
49
Patrz Rada Europejska 19‑20 grudnia 2013 r. Konkluzje, [online] www.consilium.europa.eu. Patrz także: R. Kupiecki, Unia Europejska i problemy strategii bezpieczeństwa podmiotów zbiorowych, „Sprawy
Międzynarodowe” 2014, nr 4, s. 88.
Patrz A. Krzemiński, Niemcy na huśtawce, „Polityka” 2014, 30 VII‑5 VIII, s. 43‑45; J. M. Fiszer,
Wspólnota euroatlantycka i jej perspektywy w nowym systemie międzynarodowym, cz. 2, „Studia Polityczne” 2015, nr 2, s. 183‑205; G. Erler, Mit einer neuen Ostpolitik aus der Krise?, „Neue Gesellschaft
‑Frankfurter Hefte” 2015, Nr. 7/8, 2015, s. 37‑40.
Patrz A. D. Rotfeld, Porządek międzynarodowy. Parametry zmiany, „Sprawy Międzynarodowe” 2014,
nr 4. s. 31‑32.
Tamże, s. 37.
Politeja 4(43)/2016
199
Europę i świat przed imperialnymi zakusami prezydenta Rosji, który chce przywrócić swemu krajowi pozycję globalnego mocarstwa oraz odzyskać wpływy na terenach
postsowieckich, tworząc w tym celu Unię Euroazjatycką, która zainaugurowała swoją działalność 1 stycznia 2015 roku i ma na celu równoważyć wpływy UE w Europie
i na świecie50.
Z drugiej strony, biorąc pod uwagę fakt, że we współczesnym świecie, w którym
decydują twardo definiowane interesy państw, zwłaszcza mocarstw, trzeba się z nimi
liczyć. Tym bardziej, jak pokazuje to niniejsza analiza, dziś nadal dużą przydatność eksplanacyjną w badaniu rzeczywistości międzynarodowej zachowuje paradygmat realistyczny, który dowodzi, że świat współczesny szybko się zmienia i na naszych oczach
powstaje nowy ład międzynarodowy, w którym główną rolę zaczynają odgrywać tzw.
mocarstwa wschodzące, zaliczane do grupy BRIC. Twórcy nowego ładu globalnego
muszą też brać pod uwagę fakt, że liberalna demokracja oraz jej wartości i zasady dziś
są uznawane jedynie przez część wysokorozwiniętych państw, a w szczególności przez
transatlantycką wspólnotę. W związku z tym, jak pisze Ryszard Zięba:
Jest więc kwestią strategicznego wyboru, przed jakim stoi Zachód. Czy samodzielnie,
a do tego spychając Rosję na pozycję podrzędną, jest w stanie sprostać wyzwaniom bieżącym, jakie stwarza konflikt bliskowschodni i przybierający na sile fundamentalizm islamski, a przede wszystkim czy zdoła podjąć długofalowe wyzwanie, jakie niesie wzrost znaczenia Chin czy Indii. Paradoksalnie kryzys ukraiński powinien uświadomić wszystkim
zaangażowanym podmiotom zewnętrznym, że porozumienie się Zachodu z Rosją w sprawie Ukrainy może mieć przełomowe pozytywne znaczenie dla całego globalnego ładu międzynarodowego51.
Póki co Rosja wybrała inną strategię, a mianowicie budowanie konsolidacji własnego społeczeństwa na lansowaniu tezy o zagrożeniu zewnętrznym, płynącym z Zachodu. W rzeczywistości zachodnie granice Rosji nigdy nie były równie bezpieczne,
jak są teraz. Natomiast poważne zagrożenia rodzą się na jej południowych rubieżach
oraz na południu Tadżykistanu, którego granic broni rosyjska armia. Uzasadnia to
rozważenie na nowo potrzeby współpracy w zakresie bezpieczeństwa między Rosją
a Zachodem, a zwłaszcza między Rosją a UE i NATO na podstawie katalogu wspólnych zagrożeń sporządzonego w Lizbonie na posiedzeniu Rady NATO–Rosja w listopadzie 2010 roku. Dokument ten nie stracił na aktualności. Jednak współpraca ta
nie może się opierać na werbalnych zapewnieniach i deklaracjach. Wymaga respektowania w praktyce przyjętych zasad, norm i regulacji przez wszystkie zainteresowane
podmioty oraz wypracowania nowych reguł w tych sprawach i obszarach, gdzie to
jest konieczne.
50
51
Patrz A. Nowak, Putin. Źródła imperialnej agresji, Warszawa 2014; Ł. Wójcik, Więzień Kremla, „Polityka” 2015, 1‑6 I, s. 22‑24.
Patrz R. Zięba, Międzynarodowe implikacje kryzysu ukraińskiego, „Stosunki Międzynarodowe – International Relations” 2014, t. 50, nr 2, s. 39‑40. Patrz także: R. Kuźniar, Europa i porządek międzynarodowy, „Stosunki Międzynarodowe – International Relations” 2014, t. 50, nr 2, s. 41‑56; Unia Europejska jako aktor na scenie globalnej. Razem czy osobno?, red. B. Góralczyk, Warszawa 2014.
200
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
Efekty członkostwa w Unii Europejskiej i nowe
wyzwania dla polskiej polityki integracyjnej
Z perspektywy 12 lat nie ulega wątpliwości, że członkostwo Polski w Unii Europejskiej
ma więcej zalet niż wad. Dobrze służyło i nadal służy polskiej racji stanu. Wpływa bowiem pozytywnie na potencjał gospodarczy Polski, wewnętrzną stabilizację polityczną i na korzystne relacje z sąsiadami oraz umacnia nasz prestiż pośród innych państw
i narodów. Oczywiście pozycja państwa w stosunkach międzynarodowych jest wypadkową wielu rozmaitych wyznaczników o charakterze obiektywnym i subiektywnym,
a zwłaszcza gospodarczych, politycznych, wojskowych, finansowych, surowcowych,
naukowo‑technicznych i kulturowych52. Wpływa na nią także otoczenie państwa i jego
sojusze oraz relacje z innymi państwami, a zwłaszcza z sąsiadami53.
Po akcesji do UE Polska przestała być postrzegana jako słaby, postkomunistyczny
kraj, który jest „petentem” koncentrującym się na dołączeniu do struktur euroatlantyckich. Stała się aktywnym uczestnikiem systemu euroatlantyckiego, który gwarantuje
jej suwerenność i bezpieczeństwo54. Przed Polską otwarły się nowe możliwości współpracy gospodarczej i politycznej oraz uczestniczenia w różnych unijnych politykach
i programach służących ochronie dóbr kultury, a tym samym umacnianiu naszej tożsamości kulturowej i suwerenności narodowej, których utratą straszono Polaków przed
akcesją55.
Po 12 latach członkostwa w Unii Europejskiej możemy stwierdzić, że summa summarum dla Polski bilans jest dodatni, a zyski z tego tytułu są bezdyskusyjne. Zdobyliśmy olbrzymie doświadczenia we wszystkich dziedzinach życia, które będą procentowały w bliższej i dalszej perspektywie czasu. Polki i Polacy są zadowoleni z członkostwa
w Unii Europejskiej – tak przynajmniej wynika z badań opublikowanych przez CBOS
wiosną 2014 roku. 63% respondentów uważa, że obecność w Unii przynosi naszemu
państwu więcej korzyści niż strat, podczas gdy jedynie 13% przynależność do UE ocenia negatywnie. Z badań tych widać jednak wyraźnie, że ankietowani lepiej oceniają
skutki integracji dla Polski w ogóle niż dla siebie osobiście. Choć większość z nas gene52
53
54
55
Patrz K. Łastawski, Polska racja stanu po wstąpieniu do Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 171‑204;
Polska w stosunkach międzynarodowych, red. S. Bieleń, Warszawa 2007.
Szerzej na temat pozycji (miejsca) i roli państwa na arenie międzynarodowej i ich determinantach
patrz: J. Zając, Role międzynarodowe państwa średniego, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2013,
nr 4, s. 16‑17; M. Bielecka, Role międzynarodowe państwa, [w:] Wstęp do teorii polityki zagranicznej,
red. R. Zięba, Toruń 2007, s. 181.
Patrz: System euroatlantycki i bezpieczeństwo międzynarodowe w multipolarnym świecie. Miejsce i rola
Polski w euroatlantyckim systemie bezpieczeństwa, red. J. M. Fiszer, Warszawa 2013; A. Orzelska
‑Stączek, Rola Polski w euroatlantyckim systemie bezpieczeństwa w ocenie głównych sił politycznych, [w:]
System euroatlantycki i bezpieczeństwo międzynarodowe w multipolarnym świecie…, s. 281‑300.
Patrz J. M. Fiszer, Unia Europejska a Polska – dziś i jutro, Toruń 2002; G. Dziamski, Rola kultury w procesie integracji europejskiej, „Europa Wschodu i Zachodu” 1999, nr 3, s. 112‑128; J. M. Fiszer, Korzyści
i zagrożenia oraz koszty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski” 2001, nr 1,
s. 37‑46.
Politeja 4(43)/2016
201
ralnie pozytywnie odnosi się do zmian, jakie zaszły pod wpływem UE w Polsce, inaczej
wygląda ocena minionych lat z perspektywy indywidualnej: zaledwie 43% Polek i Polaków uważa, że dla nich osobiście przynależność Polski do UE jest korzystna56.
Doświadczenia uczą jednak, że nie należy upajać się samym członkostwem w gremiach najbogatszych i najpotężniejszych państw świata, do których należy także Unia
Europejska, ale trzeba zapewnić Polsce jeszcze lepszą pozycję do dalszego rozwoju gospodarczego i sukcesów na arenie międzynarodowej, wykorzystując to, co już udało się
nam osiągnąć po 12 latach członkostwa w Unii Europejskiej. W tym też celu, w oparciu
o pozytywne i negatywne doświadczenia, należy wypracować nową, narodową, a więc
ponadpartyjną strategię dla polskiej polityki zagranicznej, w tym unijnej i globalnej.
Należy odbudować konsensus w polityce zagranicznej Polski. Trzeba także odpowiedzieć na pytania, czego od członkostwa w UE oczekujemy oraz co to tak naprawdę
znaczy dla Polski i jej przyszłości, tym bardziej że nie wszystkie procesy gospodarcze,
polityczne i społeczne przebiegają tak, jakbyśmy sobie tego życzyli. Oprócz sukcesów
i profitów istnieją także porażki i trudności. Nadal należymy do państw UE o najwyższym wskaźniku bezrobocia. Wciąż spora grupa Polaków, zwłaszcza młodych, każdego
roku opuszcza kraj w poszukiwaniu pracy i godziwych warunków egzystencji. 1,5 miliona Polaków po 2004 roku znalazło pracę poza krajem. Nie tylko zmniejszyli bezrobocie (do 11%), ale też wspomagają gospodarkę transferami finansowymi. Ale to nie
sukces, to porażka, bo okazuje się, że dla tak wielkiej liczby młodych, przedsiębiorczych
i dobrze wykształconych ludzi nie mamy w kraju żadnego atrakcyjnego zajęcia. Potęguje to kryzys demograficzny, który w Polsce narasta od lat, a którego skutki gospodarcze
i społeczne w przyszłości będą bardzo dotkliwe.
W roku jubileuszowym stawialiśmy sobie pytania i dziś także pytamy, czy gdyby
Polska była poza strukturami Unii Europejskiej, to sytuacja w kraju byłaby lepsza. Czy
istniała lub istnieje dziś inna, lepsza droga rozwoju dla Polski? Nawet jeśli nadal istnieją
pewne środowiska, które udzielą odpowiedzi twierdzącej, to nie sądzę, aby mogły one
poprzeć swoją odpowiedź rzetelnymi argumentami. Dla Polski w jednoczącej się Europie pod egidą Unii Europejskiej i w ogóle dla Unii nie ma alternatywy. Pokazują to
pozytywne i negatywne doświadczenia po 12 latach naszego członkostwa w Unii Europejskiej.
Ponad dekada w Unii Europejskiej – ogólnie rzecz biorąc – to nie stracony czas
dla Polski. Zarówno politycy, jak i eksperci czy badacze podkreślają, że Polska w ciągu
ostatnich lat notuje jeden z najwyższych wzrostów gospodarczych w swojej historii.
Okrzepła nasza demokracja i umocniła się rynkowa gospodarka. Mocno przyspieszył
wzrost gospodarczy, a w ciągu minionych lat nasze firmy zwiększyły produkcję o połowę. Również – wbrew wcześniejszym obawom – rolnicy wyszli na swoje. W ostatniej dekadzie na polską wieś trafiło około 120 mld zł. Gospodarstwa rolne uległy powiększeniu, a dochody rolników wzrosły ponad dwukrotnie. Pięciokrotnie zwiększył
się eksport towarów rolno‑spożywczych (w 2013 roku był wart 20 mld euro). Mimo to
56
Patrz Komunikat CBOS – Polacy oceniają 10 lat w Unii Europejskiej, [online] http://wiadomości.
dziennik.pl/wybory/artykuły/457183. cbos‑polacy‑oceniają‑10‑lat‑w‑unii.html.
202
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
rolnicy zarabiają wciąż mniej niż statystyczny Polak – dochód na wsi to dziś 85% średniej krajowej (10 lat temu – 71%). Wieś modernizuje się i staje się coraz mniej rolnicza
– tylko jedna trzecia mieszkańców żyje z rolnictwa. Spada też udział rolnictwa w PKB
– z 5,1% w 2004 roku do 3,8% w 2013 roku57.
Siłą napędową PKB był przede wszystkim szybko rozwijający się eksport oraz duży
napływ zagranicznych inwestycji i środków unijnych. Rozwój nie był jednak równomierny – najbardziej skorzystały bogatsze województwa, już wcześniej powiązane gospodarczo z Zachodem. W efekcie, chociaż Polacy wzbogacili się w całym kraju, to nierówności w dochodach jeszcze wzrosły. Poprawił się średni (statystyczny) poziom życia
mieszkańców, m.in. dzięki napływowi inwestycji zagranicznych oraz środków finansowych z budżetu UE na sumę prawie 180 mld euro. Według danych resortu rozwoju regionalnego do 2013 roku tylko w ramach polityki spójności wpłynęło do Polski ponad
82 mld euro, czyli około 342 mld zł. Dzięki tym środkom zrealizowano prawie 172
tysiące projektów58. Do 2020 roku mamy otrzymać kolejne 80 mld euro – to tak, jakby nam dodano jeden pełny roczny budżet RP. Umożliwi to dalszą, szeroko rozumianą
modernizację kraju i jego rozwój. Tak więc środki unijne, które stymulowały polską
gospodarkę w minionej dekadzie, wydaliśmy szybko i skutecznie, ale czy dobrze? I czy
jesteśmy tak sprawni, aby dobrze wykorzystać te, które UE przyznała nam na lata 2014
‑2020? Odpowiadając na tak postawione pytania, ówczesny premier, a od 1 grudnia
2014 roku przewodniczący Rady Europejskiej Donald Tusk, podkreślił, że:
To jest pytanie kluczowe, ale ono dotyczy dwóch różnych okresów. To, co robiliśmy do tej
pory, było może nie idealnym, ale optymalnym modelem wydawania środków. To znaczy
inwestowanie przede wszystkim w twardą infrastrukturę, ale nie tylko, mamy dziś bodaj
najnowocześniejszy park naukowy w Europie. Jako przykład przesadnych wydatków podaje się często Operę w Białymstoku. Tylko dlaczego miałoby jej tam nie być, skoro tak dobrze sobie radzi i jest potrzebna? Może to nie będzie przynosiło ogromnych dochodów, ale
pokażcie mi takie miejsce na świecie związane z kulturą wyższą, które przynoszą wielkie
dochody. Druga unijna siedmiolatka jest nakierowana w stronę ludzi i kwestii społecznych.
Podjęliśmy tu pewne ryzyko z nadzieją, że w ten sposób domkniemy pierwszy, „murowany”
etap, wykorzystamy budowaną infrastrukturę59.
Warto więc uświadomić sobie, że trwająca dziś debata nad przyszłością Unii Europejskiej i jej miejscem w nowym ładzie międzynarodowym to jednocześnie debata
nad kierunkiem rozwoju Polski, jej suwerennością oraz miejscem na kontynencie europejskim i w systemie międzynarodowym. Dlatego też Polska musi uczynić wszystko,
co w jej mocy, aby Unia była efektywnym podmiotem stosunków międzynarodowych,
a jej głos był z uwagą słuchany przez pozostałych aktorów na scenie międzynarodowej.
57
58
59
Patrz Rolnicy wyszli na swoje, [w:] 10 lat w Unii, dodatek specjalny „Polityki” 2014, 28 IV‑5 V, s. 70; A.
Janowicz, Ocena wpływu środków Unii Europejskiej na wybrane wskaźniki społeczno‑gospodarcze Polski
w latach 2004‑2013, „Myśl Ekonomiczna i Polityczna” 2016, nr 1(52), s. 56‑115.
Patrz Bilans członkostwa w UE – Fundusze Europejskie, 30 IV 2013, [online] https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl, 27 II 2014.
Patrz Ja po prostu mam szczęście. Donald Tusk o wyborach, Polsce na tle Europy, drugorzędności ideologii,
siedmiu latach rządzenia i bilansie osobistym, „Polityka” 2014, 3‑9 XII, s. 21.
Politeja 4(43)/2016
203
Dziś nie ulega wątpliwości, że Polska powinna swoje obecne i przyszłe interesy zaspokajać za pomocą Unii Europejskiej. Dlatego w naszym narodowym interesie leży
takie kształtowanie dalszego procesu integracji europejskiej, który będzie czynił Unię
bardziej spójną i sprawną oraz umacniał jej pozycję międzynarodową. Unia Europejska wręcz powinna być kamieniem węgielnym obecnej i przyszłej polityki zagranicznej
Polski, której nadrzędnym celem nadal jest umacnianie naszej szeroko rozumianej suwerenności. W ramach samej Unii zaś szczególnie powinniśmy pielęgnować stosunki
z sąsiadami, dużymi i małymi. W stosunkach z naszymi mniejszymi sąsiadami powinniśmy kierować się zasadą bezinteresownej życzliwości oraz uwzględniać i wspierać ich
potrzeby i postulaty, dzięki czemu zdobędziemy silną pozycję w regionie, co pozwoli
nam osiągnąć status mocarstwa regionalnego. Dobrze poprowadzona polska polityka
europejska może być olbrzymim wsparciem dla naszego potencjału politycznego i ekonomicznego, jeśli tylko będziemy chcieli twórczo podejść do obecności naszego kraju
w procesach wynikających z dynamiki systemu europejskiego i globalnego. Ważnym
elementem polskiej strategii integracyjnej powinna być dalsza modernizacja państwa
oraz ograniczanie cywilizacyjnych barier oddzielających nasz kraj od głównych państw
zachodnioeuropejskich. W celu realizacji polskiej racji stanu władze państwowe winny
ułatwiać współpracę paneuropejską, a ograniczać utrudnienia tej współpracy, takie jak:
nadmierne ambicje przywódców, bariery historyczne, zagrożenia ekologiczne, stereotypy narodowe czy wzajemna nieufność.
Napawa optymizmem fakt, że powyższe kwestie znalazły szerokie odbicie w podpisanej 5 listopada 2014 roku przez prezydenta Bronisława Komorowskiego nowej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, w której czytamy, że:
Polska jest demokratycznym państwem prawnym z gospodarką rynkową, przestrzegającym wiążącego ją prawa międzynarodowego. Polska wzmacnia swój potencjał bezpieczeństwa narodowego, aby zapewnić stabilny rozwój kraju oraz poprawę warunków życia
obywateli. Jest aktywnym uczestnikiem współpracy międzynarodowej i rozwija przyjazne
stosunki oraz współpracę z państwami bliższego i dalszego sąsiedztwa. Członkostwo w euroatlantyckich i europejskich strukturach współpracy wzmacnia bezpieczeństwo Rzeczypospolitej Polskiej. NATO stanowi najważniejszą formę polityczno‑wojskowej współpracy Polski z sojusznikami. Unia Europejska wspiera rozwój społeczno‑gospodarczy Polski
i umacnia jej pozycję w świecie60.
Można powiedzieć, że jest to efekt trwającej już 26 lat, od upadku w 1989 roku komunizmu w Polsce, transformacji, 17 lat członkostwa Polski w NATO i 12 lat członkostwa w Unii Europejskiej. Jest to efekt przede wszystkim wytężonej pracy milionów
Polek i Polaków oraz spełnienia ich marzeń i oczekiwań, aby żyć w wolnej, demokratycznej i suwerennej Polsce oraz w zjednoczonej i bezpiecznej Europie.
Dokonując akcesji do NATO i Unii Europejskiej, Polska powróciła do Europy, która poprzez sukcesywną integrację i zjednoczenie stała się jednym z najważniejszych
kontynentów współczesnego świata. Dziś Polska nadal opowiada się za integracją Europy oraz umacnianiem pozycji UE w świecie i jej roli na arenie międzynarodowej w XXI
60
Patrz Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2014, s. 9.
204
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
wieku. Mamy bowiem świadomość, że tylko współpracując z innymi państwami, tak
w ramach Unii Europejskiej, jak i NATO, możemy zapewnić sobie pokojowy rozwój,
dobrobyt i bezpieczeństwo narodowe. Procesy globalizacji i rosnąca współzależność
państw oraz tworzenie się nowego porządku globalnego nie eliminują bowiem różnorakich zagrożeń, a wprost przeciwnie – potęgują je i czynią nieprzewidywalnymi. Na
świecie toczy się obecnie 40 konfliktów zbrojnych, które są źródłem wielkich migracji
i mogą stać się zarzewiem nowej wojny światowej61.
Niepokój budzą dziś takie zjawiska i procesy, które zagrażają bezpieczeństwu międzynarodowemu, jak: podważanie wiarygodności porozumień rozbrojeniowych, w tym
dotyczących nieproliferacji broni masowego rażenia, utrzymywanie się reżimów autorytarnych i postaw konfrontacyjnych, nieposzanowanie zasad prawa międzynarodowego, standardów demokratycznych, praw człowieka, mniejszości etnicznych i religijnych,
nasilający się międzynarodowy terroryzm i zorganizowana przestępczość. Wobec tak
poważnych zagrożeń Polska musi współpracować z NATO i UE oraz umacniać swoje
bezpieczeństwo wespół z innymi państwami należącymi do systemu euroatlantyckiego.
Dlatego też w wyżej cytowanej Strategii Bezpieczeństwa RP słusznie podkreślono, że
NATO pozostanie najważniejszym sojuszem polityczno‑wojskowym oraz gwarantem bezpieczeństwa Polski, a Unia Europejska i rozwijana w jej ramach Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO) będą stanowiły istotny czynnik bezpieczeństwa Polski62.
Nie ulega więc wątpliwości, że dalszy rozwój WPBiO oraz umacnianie systemu euroatlantyckiego leżą w interesie Polski i są przez Polskę aktywnie wspierane. Ważne jest
dążenie do rozwijania w ramach Unii Europejskiej współpracy w zakresie urzeczywistniania Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, w szczególności w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Polska – jak pokazują minione
lata – postrzegała i nadal postrzega integrację z Unią Europejską nie tylko w kategoriach czysto ekonomicznych – konkretnych zysków finansowo‑gospodarczych, jakie
osiąga dzięki członkostwu, choć niewątpliwie fundusze, które zaczęły płynąć do naszego kraju jeszcze przed 2004 roku i po akcesji do UE, w dużym stopniu wsparły wysiłki
modernizacyjne państwa63.
Ważniejszy z punktu widzenia strategicznych, długofalowych interesów naszego
państwa jest aspekt bezpieczeństwa narodowego, a więc szerszy wymiar zaangażowania
Polski w procesy integracyjne w Europie i w umacnianiu pozycji UE na arenie międzynarodowej. Dlatego też Polska po 2004 roku konsekwentnie opowiada się za poszerzaniem i pogłębianiem Unii Europejskiej oraz umacnianiem jej współpracy z NATO
i Stanami Zjednoczonymi, które są naszym najważniejszym pozaeuropejskim partnerem. Z perspektywy Warszawy rozszerzenie UE nie jest więc tylko i wyłącznie technicznym oraz politycznym procesem przyjmowania do UE kolejnych (nowych) państw, ale
61
62
63
Tamże, s. 17. Por. także: J. M. Fiszer [et al.], System euroatlantycki w wielobiegunowym świecie. Próba
prognozy, Warszawa 2014, s. 28‑29; R. Kuźniar, Europa i porządek międzynarodowy, „Stosunki Międzynarodowe – International Relations” 2014, t. 50, nr 2, s. 41‑56.
Patrz Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej…, s. 21.
Patrz Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej i realizowanej polityki spójności na rozwój kraju,
Warszawa 2014; Polskie 10 lat w Unii. Raport, red. M. Kałużyńska [et al.], Warszawa 2014.
Politeja 4(43)/2016
205
jest przede wszystkim ważnym instrumentem, dzięki któremu Europa może zachować
i umacniać swoją pozycję w świecie.
Polska była, jest i powinna być nadal orędownikiem obiektywnego procesu rozszerzenia, który nie będzie zakładnikiem partykularnych interesów państw członkowskich, gdyż tendencje, które dziś dotyczą głównie rozszerzenia, a więc „nacjonalizacja”
tego procesu, bez wątpienia zostaną przeniesione również na inne obszary europejskiej
polityki, a nawet już są przenoszone, na przykład odnośnie do polityki migracyjnej.
Polska, jako liczące się dziś państwo członkowskie UE, powinna nadal pozycjonować
się jako obrońca instytucji wspólnotowych, stojących na straży wypadkowej interesu
całej Wspólnoty. Takie są bowiem doświadczenia po 12 latach naszej obecności w Unii
Europejskiej. Co więcej, choć dziś perspektywa akcesji dużych państw, na przykład Turcji i Ukrainy, a także innych państw proradzieckich może wydawać się mało realna czy
wręcz nieprawdopodobna, Polska powinna pozostawać orędownikiem członkostwa
tych państw w Unii Europejskiej i szerzej, w strukturach euroatlantyckich, tak ze względów geopolitycznych, jak i geoekonomicznych.
Ponadto chciałbym podkreślić, że świat dziś wyraźnie ewoluuje w kierunku multipolarnym i wielocywilizacyjnym, ale rola Europy i w ogóle Zachodu na arenie międzynarodowej maleje. Zachód traci swoje gospodarcze, polityczne, demograficzne i moralne podstawy, a zarazem przestaje być wzorcem rozwojowym dla świata. Tymczasem
Unia Europejska, mimo wielu problemów i przeżywanych kryzysów, ma jednak potencjał, aby być i stać się aktywnym podmiotem w systemie euroatlantyckim i w nowym
ładzie globalnym. Reprezentuje ponad 507 mln obywateli Europy i ze swym wynoszącym 18,5 bln dolarów PKB stanowi największą gospodarkę na świecie – przed Chinami
(17,6 bln) i USA (17,4 bln). Mając 16,2% udziału w handlu światowym, UE jest potęgą eksportową, daleko przed Chinami (12,7%) i USA (11,2%). Także w wydatkach
na zbrojenia, które rocznie wynoszą około 322 mld dolarów, co stanowi prawie połowę
amerykańskich – 663 mld, Unia jest daleko przed chińskimi – 98 mld. Na 100 najlepszych na świecie uniwersytetów aż 53 są w USA, ale 24 w UE, a w Chinach zaledwie
pięć. W liczbie patentów Europa dorównuje Stanom Zjednoczonym, daleko wyprzedzając ChRL64.
Jak widać, Unia nie tylko może, ale powinna być atrakcyjnym partnerem dla Stanów
Zjednoczonych, Chin i Indii oraz Rosji i innych mocarstw wschodzących. Musi tylko
zacząć prowadzić politykę międzynarodową zgodnie z paradygmatami postulowanymi
przez zwolenników teorii realistycznej i przemawiać na forum międzynarodowym jednym głosem, a nie głosami poszczególnych państw członkowskich, które dbają o własne, a nie unijne interesy. Unia Europejska musi się sukcesywnie pogłębiać i poszerzać
oraz doskonalić swój system polityczny i gospodarczy (być może w kierunku federalistycznym), aby stać się graczem światowym, tak w aspekcie geoekonomicznym, jak
i geopolitycznym.
Natomiast Polska, jako istotny podmiot współczesnych stosunków międzynarodowych, powinna wykorzystać swoje doświadczenia i obecność w Unii Europejskiej do
64
Patrz A. Krzemiński, China dream, „Polityka” 2015, 9‑15 IX, s. 56.
206
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
dalszego umocnienia swojej pozycji w Europie i na świecie oraz zintensyfikować dialog
i współpracę ze Stanami Zjednoczonymi i państwami należącymi do grupy BRIC.
Zakończenie
Wydarzenia 1989 roku i akcesja 1 maja 2004 roku do Unii Europejskiej przypominają w naszej historii skok cywilizacyjny Polski piastowskiej sprzed tysiąca lat. Ale dziś,
w XXI wieku, już nie wystarczy być krajem demokratycznym i suwerennym. Musimy
jeszcze nauczyć się konkurować, współpracować, a także wspólnie z innymi państwami
rozwiązywać problemy pojawiające się w Europie i na świecie, jak na przykład obecne
kryzysy na Ukrainie i w Grecji oraz kryzys spowodowany bezprecedensową imigracją,
które zagrażają Polsce i całej Europie. Jednocześnie, aby być aktywnym podmiotem na
arenie międzynarodowej, musimy się rozwijać i umacniać, a to oznacza, że Polska musi
jak najszybciej osiągnąć poziom rozwoju zbliżony do RFN czy Francji, a więc awansować z obecnej szóstej pozycji w UE na pozycję piątą, a może nawet czwartą. W tym celu
nasz PKB per capita z obecnych 22 tysięcy USD powinien w najbliższych dziesięciu
latach podwoić się. Taką szansę daje nam członkostwo w UE, które dzięki zdobytemu
doświadczeniu z jednej strony motywuje nas do dokonania nowego skoku cywilizacyjnego, a z drugiej zmusza do aktywności i działań modernizacyjnych – zarówno w sferze politycznej, jak i społeczno‑gospodarczej czy naukowej. Tak też myśli większość
Polaków, którzy – według różnych sondaży – chcą dalszego pogłębiania i poszerzania
Unii oraz opowiadają się za umacnianiem jej roli na arenie międzynarodowej. Od wielu
lat wśród Polaków istnieje też najwyższy odsetek euroentuzjastów, sięgający 80% badanych respondentów65.
Ponadto większość Polaków jest dziś przekonana, że przyjęcie Polski do NATO
w dniu 12 marca 1999 roku oraz do Unii Europejskiej 1 maja 2004 roku to nasze największe sukcesy w polityce światowej na przełomie XX i XXI wieku, które nie tylko
nobilitują Polskę, ale także wzmacniają jej suwerenność i bezpieczeństwo narodowe66.
Po 12 latach członkostwa Unia nam spowszedniała, stała się częścią codziennego życia
Polaków, żeby wymienić chociażby takie kategorie jak: studia, praca, biznesy, emigracja, turystyka, dotacje, inwestycje, popkultura itp. Już nie ma śladu po emocjach, jakie
towarzyszyły Polakom, gdy 1 maja 2004 roku na pl. Piłsudskiego w Warszawie po raz
pierwszy wciągano na maszt, obok polskiej, unijną flagę, co odczytywano wówczas jako
symbol końca naszej historii. Tej, która zaczęła się pół wieku wcześniej w Jałcie na Krymie i w Poczdamie, a na którą nie mieliśmy większego wpływu.
65
66
W lutym 2013 roku 78% Polaków popierało integrację europejską, ale zaledwie 29% opowiadało się
za przystąpieniem do strefy euro. Obawy i nadzieje związane z wprowadzeniem euro w Polsce, Komunikat z badań BS/42/2013, Warszawa, marzec 2013, [online] http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2013/K_042_13.PDF, 22 V 2014.
Patrz J. M. Fiszer, Suwerenność Polski po dziesięciu latach członkostwa w Unii Europejskiej, [w:] Polska
w procesie integracji europejskiej…, s. 29‑59; Z. Czachór, Polska w Unii Europejskiej. Między uniwersalizmem a partykularyzmem, [w:] Polska w procesie integracji europejskiej…, s. 13‑28.
Politeja 4(43)/2016
207
Ogólnie rzecz biorąc, członkostwo w Unii Europejskiej obok pewnych wad dało
nam szansę dalszego rozwoju, ale wymaga to nowej, przemyślanej strategii i wzmożonej aktywności po stronie polskich elit i całego narodu. Nie zwalnia nikogo z odpowiedzialności za losy kraju ani nie powinno prowadzić do przekazania całości władzy
do instytucji europejskich. Z drugiej strony integracja narzuca Polsce określone reguły
gry. Stanowią one ramy dla polskiego rozwoju, ujmowanego w szerokim sensie, a więc
nie tylko w aspekcie ekonomicznym i społecznym, ale także na płaszczyźnie geopolitycznej. Polska ostatecznie bowiem zmieniła kontekst sojuszy międzynarodowych –
jednak zasadniczo nie wyzwoliła się ze statusu peryferyjnego. A to oznacza, że wciąż
ma stosunkowo niewielki wpływ na kluczowe decyzje podejmowane w ramach europejskiego systemu władzy. Istnieje tutaj pewne napięcie między szansami, jakie stwarza
integracja europejska, a ograniczeniami, jakie ona narzuca. Polska uzyskała historyczną okazję na poprawę pozycji międzynarodowej, czyli możliwość awansu z peryferii
do tzw. półperyferii europejskich. Ale jest to tylko szansa, która może być zmarnowana, a europeizacja może nawet utrwalić naszą zależność i peryferyjność na mapie geopolitycznej67.
Członkostwo Polski w Unii Europejskiej nie powinno więc usypiać czujności polskich elit i prowadzić do przerzucania odpowiedzialności geostrategicznej na instytucje europejskie, bądź na największe państwa Unii Europejskiej, czyli na niemiecko
‑francuski tandem, który powoli rozpada się i zawodzi, jak pokazuje to rosyjska aneksja
Krymu oraz kryzysy na Ukrainie i w Grecji. Polska powinna rewitalizować Trójkąt Weimarski oraz Trójkąt Wyszehradzki i w oparciu o te struktury oraz we współpracy z krajami basenu Morza Bałtyckiego budować silną pozycję w Unii Europejskiej i na świecie.
Podsumowując nasze dotychczasowe członkostwo w Unii Europejskiej, chciałbym
przytoczyć opinię na ten temat wyrażoną przez przewodniczącego Parlamentu Europejskiego Martina Schulza, który pisze, że:
W ciągu dziesięciu lat swojego członkostwa w Unii Europejskiej Polska przeszła imponujący rozwój. […] Polskie stanowisko liczy się w Unii Europejskiej, co więcej Polska wyznacza ważne akcenty w dalszym kształtowaniu i integracji wspólnoty. Polscy europarlamentarzyści wnoszą cenny wkład w pracę parlamentu, nigdy nie tracąc z oczu wspólnego
interesu europejskiego. Polska odnalazła swoją rolę w Unii Europejskiej. Jest to zmiana,
która szczególnie cieszy mnie – niemieckiego przewodniczącego międzynarodowego parlamentu68.
Ważnym wydarzeniem było sprawowanie przez Polskę w drugiej połowie 2011 roku
pierwszej po akcesji prezydencji w Radzie UE. Nie ulega wątpliwości, że było to wydarzenie, dzięki któremu Polska ostatecznie potwierdziła swój powrót do Europy. Polska, sprawując prezydencję przez pół roku, znajdowała się w ścisłym centrum decyzyjnym UE, de facto była jej gospodarzem. Nasze przewodnictwo zostało bardzo dobrze
ocenione przez państwa członkowskie i instytucje unijne. Podkreślano profesjonalizm
polskich urzędników i skuteczność negocjatorów. Martin Schulz, ówczesny lider socjal67
68
Szerzej na ten temat patrz: T. G. Grosse, W objęciach europeizacji, Warszawa 2012.
Patrz M. Schulz, Skrępowany OLBRZYM…, s. 12.
208
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
demokratów w Parlamencie Europejskim, stwierdził, że była to najlepsza prezydencja
ostatnich lat, a ówczesna szefowa unijnej dyplomacji Catherine Ashton mówiła o bardzo dobrym przewodnictwie69. Błędem zaś – moim zdaniem – było nadmierne angażowanie się w tzw. politykę wschodnią UE, co doprowadziło do zaognienia naszych stosunków z Rosją.
Polska dzięki akcesji do UE zyskała większe zaufanie, także sąsiadów, i zaczęto ją
postrzegać jako kraj demokratyczny, stabilny i przewidywalny. Stała się dzięki temu
poważnym, aktywnym uczestnikiem stosunków międzynarodowych i dziś może skuteczniej wpływać na losy Europy i całego świata. Dążyliśmy za wszelką cenę do tego,
aby w NATO i Unii Europejskiej znaleźli się też nasi sąsiedzi. Wysiłki te zostały uwieńczone sukcesem. Czesi, Słowacy, Litwini – bezpośredni sąsiedzi, z którymi w przeszłości nie zawsze potrafiliśmy współpracować – dziś są naszymi sojusznikami i partnerami. Nadal też popieramy dążenia Białorusinów i Ukraińców do członkostwa w UE
oraz powinniśmy szukać porozumienia z Rosją, a unikać zadrażnień i konfrontacji.
Musimy je osiągnąć, bo jest to niezbędne dla dobra Polski i Rosji oraz dla UE i całej Europy. Dla Rosji stosunki z Polską to więcej niż po prostu stosunki z zachodnim krajem. Rozmawiać z Zachodem, kontaktując się tylko z Niemcami i Francją, to
dziś za mało. Polska powinna domagać się od Rosji tego, czego Rosja chce od Stanów
Zjednoczonych, mianowicie, żeby traktować ją poważnie, żeby jej interesy były w Moskwie brane pod uwagę nawet przy istniejących różnicach, których szybko nie da się
zniwelować70.
Co więcej, jak już wspominałem, polska polityka zagraniczna powinna konsekwentnie zmierzać do osiągnięcia przez Polskę pozycji przywódczej w Europie Środkowej
i Wschodniej oraz do zdobycia znaczącej roli w strukturach euroatlantyckich. Polska
w roli przywódcy regionalnego nie jest bowiem tylko mrzonką, wywołaną wybujałymi
ambicjami polityków. Status taki jest realny dla Polski. Co więcej, umocniłby on naszą
suwerenność zewnętrzną i tożsamość narodową, które w warunkach postępującej globalizacji i integracji są narażone na pewne zagrożenia71.
Jest to możliwe, ale pod warunkiem, że położony zostanie nacisk na rozwój polskiego przemysłu i rolnictwa, nauki i techniki. Musimy zapewnić godziwe warunki do egzystencji i rozwoju całego społeczeństwa, a zwłaszcza ludzi młodych, aby będąc w UE,
pozostali jednak w Polsce.
69
70
71
Patrz J. M. Fiszer, Pozytywne i negatywne przesłanki polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej oraz
jej bilans, [w:] Prezydencja Polski w Radzie Unii Europejskiej, red. J. M. Fiszer, Warszawa 2012, s. 42; B.
Nowak, Ostatnia prezydencja dużych oczekiwań – refleksje po prezydencji Polski w Radzie UE, Warszawa
2012, s. 3‑18, Raporty i Analizy, nr 2.
Patrz T. Borisowa, Jak gdyby nigdy nic?, „Biełaruś Siegodnia” 2010, 26 X, [za:] „Forum” 2010, nr 44/45,
s. 6‑7.
Patrz J. M. Fiszer, Suwerenność Polski i tożsamość narodowa w świetle Konstytucji RP i Konstytucji Europejskiej, „Politeja” 2005, nr 2, s. 45‑46; K. Szczerski, Dynamika systemu europejskiego. Rozważania
o nowym kształcie polityki Unii Europejskiej, Kraków 2008, s. 182‑183.
Politeja 4(43)/2016
209
Bibliografia
Źródła
Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2013 roku,
20 III 2013, [online] http://www.msz.gov.pl.
Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2014 roku,
8 V 2014, [online] http://www.msz.gov.pl.
Komunikat CBOS – Polacy oceniają 10 lat w Unii Europejskiej, [online] http://wiadomości.
dziennik.pl/wybory/artykuły/457183. cbos‑polacy‑oceniają‑10‑lat‑w‑unii.html.
Obawy i nadzieje związane z wprowadzeniem euro w Polsce, Komunikat z badań BS/42/2013,
Warszawa, marzec 2013, [online] http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2013/K_042_13.
PDF, 22 V 2014.
Rada Europejska 19‑20 grudnia 2013 r. Konkluzje, [online] www.consilium.europa.eu.
Sejm RP, Kadencja VII, Sprawozdanie stenograficzne z 3 posiedzenia Sejmu RP, 15 XII 2011
(drugi dzień obrad), Warszawa 2011, [online] http://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter7.nsf/0/
BC8CC970.
Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa 2014.
Literatura
Baczyński J., Czy porwiemy Europę?, „Polityka” 2011, 6‑12 VII.
Barburska O., Wpływ polskiej dyplomacji na kształtowanie i realizację polityki wschodniej UE,
„Studia Europejskie” 2013, nr 4.
Barburska O., Relacje Unia Europejska–Federacja Rosyjska. Kryzys partnerstwa strategicznego,
„Studia Europejskie” 2014, nr 4.
Barcz J. (red.), Demokratyzacja i wzmocnienie legitymacji Unii Europejskiej, Warszawa 2005.
Barroso J. M., Europa doszła do ściany, „Gazeta Wyborcza” 2012, 13 IX.
Beck U., Grande E., Europa kosmopolityczna. Społeczeństwo i polityka w drugiej nowoczesności,
przeł. A. Ochocki, Warszawa 2009.
Bendyk E., Odzyskiwanie demokracji, „Res Publica Nowa” 2014, 26 V.
Bem K., Makowski J., Biedni Polacy patrzą na uchodźców, „Gazeta Wyborcza” 2015, 10 IX.
Betz H. G., Warunki sukcesu (klęski) populistycznych partii radykalnej prawicy we współczesnych
systemach demokratycznych, [w:] Demokracja w obliczu populizmu, red. Y. Mény, Y. Surel,
przeł. A. Gąsior‑Niemiec, Warszawa 2007.
Bielecka M., Role międzynarodowe państwa, [w:] Wstęp do teorii polityki zagranicznej, red. R. Zięba, Toruń 2007.
Bielecki T., Zamiast Grexitu cięcia i nowe kredyty, „Gazeta Wyborcza” 2015, 14 VII.
Bielecki P., Kto zmięknie pierwszy – Unia Europejska czy Putin?, „Gazeta Wyborcza” 2015, 7 I.
Bieleń S. (red.), Polska w stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2007.
Bieleń S., Stosunki Unia Europejska–Rosja, [w:] Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, red. S. Parzymies, Warszawa 2009.
210
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
Bilans członkostwa w UE – Fundusze Europejskie, 30 IV 2013, [online] https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl, 27 II 2014.
Bogdandy A., Demokratie, Globalisirung. Zukunft des Völkerrechts – eine Bestandsaufnahme,
„Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht” 2003, nr 1.
Borisowa T., Jak gdyby nigdy nic?, „Biełaruś Siegodnia” 2010, 26 X, [za:] „Forum” 2010,
nr 44/45.
Borkowski P. J., Międzyrządowość w procesie integracji europejskiej, Warszawa 2013.
Borkowski P. J., Nie takie państwo straszne jak je malują – o funkcjach czynnika międzyrządowego
w procesie integracji europejskiej, [w:] Polityczne wyzwania współczesnych państw, t. 1: Perspektywa globalna, red. W. Gizicki, Toruń 2012.
Brzeziecki A., Tadeusz Mazowiecki. Biografia naszego premiera, Kraków 2015.
Cianciara A. K., Zróżnicowana integracja w Unii Europejskiej i scenariusze ewolucji stosunków
transatlantyckich, [w:] Współpraca transatlantycka. Aspekty polityczne, ekonomiczne, społeczne, red. J. M. Fiszer [et al.], Warszawa 2014.
Cianciara A. K., Wielobiegunowa Europa w wielobiegunowym świecie. Szansa czy wyzwanie dla
systemu euroatlantyckiego?, Warszawa 2012.
Ciechański J., Problem modernizacji Unii Europejskiej w świetle strategii Europa 2020. Problem
zmiany paradygmatu integracyjnego, [w:] Strategia rozwoju Unii Europejskiej, red. J. Adamowski, K. A. Wojtaszczyk, Warszawa 2010.
Cimoszewicz W., Krajobraz za horyzontem. Polityka zagraniczna RP po wejściu do Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe” 2004, nr 2.
Ciupiński A., Zaangażowanie Polski w realizację Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony Unii
Europejskiej. Bilans pierwszej dekady członkostwa w UE, [w:] Dziesięć lat członkostwa Polski
w Unii Europejskiej. Próba bilansu i nowe otwarcie, red. J. M. Fiszer, Warszawa 2015.
Czachór Z., Polska w Unii Europejskiej. Między uniwersalizmem a partykularyzmem, [w:] Polska
w procesie integracji europejskiej. Dekada doświadczeń (2004‑2014), red. K. A. Wojtaszczyk,
M. Mizerska‑Wrotkowska, W. Jakubowski, Warszawa 2014.
Czaputowicz J., Suwerenność, Warszawa 2013.
Czarnecki M., Rębała M., Europejczycy zawieszeni między strachem a współczuciem, „Gazeta Wyborcza” 2015, 10 IX.
Czerny I., Korpus na wielbłądzie, „Polityka” 2010, 30 X.
Duszczyk M., Od Strategii Lizbońskiej do Europa 2020 – lekcja dla Unii Europejskiej, [w:] Strategia rozwoju Unii Europejskiej, red. J. Adamowski, K. A. Wojtaszczyk, Warszawa 2010.
Dziamski G., Rola kultury w procesie integracji europejskiej, „Europa Wschodu i Zachodu” 1999, nr 3.
Eijk C. van der, Franklin M., Potential for Contestation on European Matters at National Elections in Europe, [w:] European Integration and Political Conflict, eds. G. Marks, M. R. Steenbergen, Cambridge 2004.
Erler G., Mit einer neuen Ostpolitik aus der Krise?, „Neue Gesellschaft‑Frankfurter Hefte” 2015,
Nr. 7/8.
Fiszer J. M., Czy państwo demokratyczne może być wzorem dla przyszłej Unii Europejskiej?, „Myśl
Ekonomiczna i Polityczna” 2014, nr 1(44).
Fiszer J. M., Korzyści i zagrożenia oraz koszty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, „Przegląd
Europejski” 2001, nr 1.
Politeja 4(43)/2016
211
Fiszer J. M., Modernizacja Unii Europejskiej – istota, przesłanki i perspektywy, [w:] Modernizacja
procesów integracji europejskiej, red. K. A. Wojtaszczyk, Warszawa 2011.
Fiszer J. M., Pozytywne i negatywne doświadczenia Polski po dziesięciu latach członkostwa w Unii
Europejskiej. Próba bilansu i nowe otwarcie, Warszawa 2015.
Fiszer J. M., Pozytywne i negatywne przesłanki polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej
oraz jej bilans, [w:] Prezydencja Polski w Radzie Unii Europejskiej, red. J. M. Fiszer, Warszawa 2012.
Fiszer J. M., Suwerenność Polski i tożsamość narodowa w świetle Konstytucji RP i Konstytucji Europejskiej, „Politeja” 2005, nr 2.
Fiszer J. M., Suwerenność Polski po dziesięciu latach członkostwa w Unii Europejskiej, [w:] Polska
w procesie integracji europejskiej. Dekada doświadczeń (2004‑2014), red. K. A. Wojtaszczyk,
M. Mizerska‑Wrotkowska, W. Jakubowski, Warszawa 2014.
Fiszer J. M., System euroatlantycki przed i po zakończeniu zimnej wojny. Istota, cele i zadania oraz
rola w budowie nowego ładu globalnego, Warszawa 2013.
Fiszer J. M., Szanse i zagrożenia dla modernizacji Unii Europejskiej w dobie kryzysu i kształtowania się nowego ładu globalnego, [w:] Zarządzanie procesem integracji i modernizacja Unii
Europejskiej, red. J. M. Fiszer, M. J. Tomaszyk, Warszawa 2013.
Fiszer J. M., Unia Europejska a Polska – dziś i jutro, Toruń 2002.
Fiszer J. M., Unia Europejska jedenaście lat od rozszerzenia na Wschód i jej perspektywy w XXI
wieku, „Myśl Ekonomiczna i Polityczna” 2015, nr 1(48).
Fiszer J. M., Wspólnota euroatlantycka i jej perspektywy w nowym systemie międzynarodowym, cz.
2, „Studia Polityczne” 2015, nr 2.
Fiszer J. M. [et al.], System euroatlantycki w wielobiegunowym świecie. Próba prognozy, Warszawa
2014.
Fiszer J. M. (red.), Bilans pierwszych lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Warszawa 2011.
Fiszer J. M. (red.), Europejska Polityka Sąsiedztwa. Geneza, doświadczenia, perspektywy, Warszawa 2012.
Fiszer J. M. (red.), Parlament Europejski po Traktacie z Lizbony. Doświadczenia i nowe wyzwania,
Warszawa 2011.
Fiszer J. M. (red.), System euroatlantycki i bezpieczeństwo międzynarodowe w multipolarnym
świecie. Miejsce i rola Polski w euroatlantyckim systemie bezpieczeństwa, Warszawa 2013.
Fücks R., Koniec z wygodnictwem, Warszawa, 11 VII 2014, [online] http://boell.org/pl/2014/
07//02/koniec‑z‑wygodnictwem.
Gańczyk F., Trudna gościnność, „Polityka” 2015, 9‑15 IX.
Graczyk R., Od uwikłania do autentyczności. Biografia polityczna Tadeusza Mazowieckiego, Warszawa 2015.
Gravier M., Empire vs. Federation. Which Path for Europe?, „Journal of Political Power” 2011,
nr 7.
Greiner J., Rechtspopulismus als sozialdemokratische Herausforderung – Das Beispiel Skandinavien, „Neue Gesellschaft‑Frankfurter Hefte” 2015, Nr. 7/8.
Grochalski M., Wykorzystanie form demokracji bezpośredniej w procesach integracyjnych Unii Europejskiej, [w:] Wybrane zagadnienia polskiej i europejskiej demokracji, red. S. Wróbel, Toruń
2008.
212
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
Grosse T. G., W oczekiwaniu na rewolucję, „Rzeczpospolita” 2014, 22 VII.
Grosse T. G., W objęciach europeizacji, Warszawa 2012.
Grzeszczak R., Legitymizacja demokratyczna Unii Europejskiej (ewolucja procesu legislacyjnego
i rola parlamentów narodowych), [w:] Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, red. J. Kranz, Warszawa 2006.
Góralczyk B. (red.), Unia Europejska jako aktor na scenie globalnej. Razem czy osobno?, Warszawa 2014.
Habermas J., The Crisis of the European Union in the Light of a Constitutionalization of International Law, „European Journal of International Law” 2012, nr 2.
Hypki T., Nowy wyścig zbrojeń w Europie?, „RAPORT. Wojsko. Technika. Obronność” 2015,
nr 9.
Janiak M., Jatczak R. (red.), Polskie 10 lat w Unii. Raport, Warszawa 2014.
Janicki M., Ucieczka na Zachód, „Polityka” 2014, 26 III‑1 IV.
Ja po prostu mam szczęście. Donald Tusk o wyborach, Polsce na tle Europy, drugorzędności ideologii, siedmiu latach rządzenia i bilansie osobistym, „Polityka” 2014, 3‑9 XII.
Jaskiernia J., Pozycja Parlamentu Europejskiego w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej po
Traktacie z Lizbony, [w:] Parlament Europejski po Traktacie z Lizbony. Doświadczenia i nowe
wyzwania, red. J. M. Fiszer, Warszawa 2011.
Jaskiernia J., Traktat z Lizbony a problem legitymizacji demokratycznej Unii Europejskiej, [w:]
Prawowitość czy zgodność z prawem. Legitymacja władzy w państwach demokratycznych, red.
A. Preisner, Wrocław 2010.
Juncker J. C., Raport o stanie Unii Europejskiej. Pora na uczciwość, jedność i solidarność, „Gazeta
Wyborcza” 2015, 12‑13 IX.
Kabat Rudnicka D., Zasada federalna a integracja ponadnarodowa. Unia Europejska między federalizmem dualistycznym a kooperatywnym, Kraków 2010.
Kałużyńska M. [et al.] (red.), Polskie 10 lat w Unii. Raport, Warszawa 2014.
Knopek J. (red.), Unia Europejska jako współczesny aktor stosunków międzynarodowych, Toruń
2009.
Kopka A., Populizm lewicowy w Europie na przykładzie partii „Die Linke” w Republice Federalnej
Niemiec, „Przegląd Politologiczny” 2010, nr 4.
Koziej S., Potrzeba nowelizacji strategii bezpieczeństwa Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2011, nr 4(20).
Kranz J., Wyrozumska A., Powierzenie Unii Europejskiej niektórych kompetencji a Traktat fiskalny, „Państwo i Prawo” 2012, nr 7.
Kranz J., Deficyt demokracji w Unii Europejskiej?, „Sprawy Międzynarodowe” 2012, nr 3.
Kranz J. (red.), Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, Warszawa 2006.
Kranz J., Jak rozumieć suwerenność? Próba opisu, [w:] Suwerenność państwa i jej granice, red.
S. Sowiński, J. Węgrzecki, Warszawa 2010.
Krasowski R., Imperium świętego spokoju, „Polityka” 2014, 7‑13 V.
Krastew I., Najpierw farsa, potem rozpacz, „Gazeta Wyborcza” 2015, 18‑19 VII.
Krzemiński A., Car jest nagi, „Polityka” 2014, 10‑16 XII.
Krzemiński A., China dream, „Polityka” 2015, 9‑15 IX.
Krzemiński A., Gule i bóle, „Polityka” 2014, 16‑22 VII.
Politeja 4(43)/2016
213
Krzemiński A., Martin Schulz i jego pomysły na Europę, „Polityka” 2013‑2014, 27 XII‑7 I.
Krzemiński A., Niemcy na huśtawce, „Polityka” 2014, 30 VII‑5 VIII.
Kułakowski J., Jesień L., Przebieg negocjacji akcesyjnych Polski w 2001 roku, „Rocznik Polskiej
Polityki Zagranicznej” (Warszawa) 2002.
Kupiecki R., Unia Europejska i problemy strategii bezpieczeństwa podmiotów zbiorowych, „Sprawy Międzynarodowe” 2014, nr 4.
Kuźniar R., Droga do wolności. Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Warszawa 2008.
Kuźniar R., Europa i porządek międzynarodowy, „Stosunki Międzynarodowe – International
Relations” 2014, t. 50, nr 2.
Lewandowski J., Unia Europejska – to ostatni dzwonek…, „Puls Biznesu” 2013, 31 I.
Leuffen D., Rittberger B., Schimmelfennig F., Differential Integration. Explaining Variation in
the European Union, Houndmills Basingstoke 2013.
Lutkowski L., Rozpad strefy euro – ponura wizja czy realna możliwość?, [w:] Kryzys finansów
publicznych. Przyczyny, mechanizmy, drogi wyjścia, red. L. Oręziak, D. K. Rosati, Warszawa
2013.
Łoś‑Nowak T., Polska –cele, aspiracje, kierunki, [w:] Polityka zagraniczna. Aktorzy, potencjały,
strategie, red. T. Łoś‑Nowak, Warszawa 2011.
Ruszkowski J., Wojnicz L. (red.), Multi‑Level Governance w Unii Europejskiej, Szczecin–Warszawa 2013.
Łastawski K., Polska racja stanu po wstąpieniu do Unii Europejskiej, Warszawa 2009.
Madej M., Wpływ udziału w Wspólnej Polityce Bezpieczeństwa i Obrony na polską politykę bezpieczeństwa, [w:] Polska w Unii Europejskiej. Bilans dekady, red. F. Tereszkiewicz, Warszawa
2013.
Mniej Europy, więcej Europy. Z Iwanem Krastewem rozmawia Adam Leszczyński, „Gazeta Wyborcza” 2014, 31 V‑1 VI.
Malendowski W., Suwerenność państw w procesie integracji europejskiej, „Przegląd Politologiczny” 2010, nr 4.
Orzelska‑Stączek A., Rola Polski w euroatlantyckim systemie bezpieczeństwa w ocenie głównych
sił politycznych, [w:] System euroatlantycki i bezpieczeństwo międzynarodowe w multipolarnym świecie. Miejsce i rola Polski w euroatlantyckim systemie bezpieczeństwa, red. J. M. Fiszer,
Warszawa 2013.
Osiem lat gospodarki pod rządami Platformy i ludowców, „Gazeta Wyborcza” 2015, 5‑6 IX.
Ostrowski M., Koniec marzeń, „Polityka” 2014, 4‑10 VI.
Piskorska B., Adaptacja Unii Europejskiej i Polski do nowych uwarunkowań bezpieczeństwa w Europie Wschodniej. Kazus Ukrainy, [w:] Dziesięć lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej.
Próba bilansu i nowe otwarcie, red. J. M. Fiszer, Warszawa 2015.
Rosati D. K., Czy strefa euro przetrwa kryzys?, [w:] Kryzys finansów publicznych. Przyczyny, mechanizmy, drogi wyjścia, red. L. Oręziak, D. K. Rosati, Warszawa 2013.
Majewski P., Europy nie zdziwią nasi eurosceptycy, „Rzeczpospolita” 2014, 30 V.
Michałowska G., Polska w międzynarodowych stosunkach kulturalnych, [w:] Polska w stosunkach
międzynarodowych, red. S. Bieleń, Warszawa 2007.
Miszczak K., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, „Sprawy Międzynarodowe” 2007,
nr 4.
214
Józef M. Fiszer
Politeja 4(43)/2016
Miszczak K., The Polish Security and Defence Policy, „European Security & Defence” 2015, nr 5.
Maziarski W., PiS straszy Niemcami – że szantażują Europę uchodźcami, „Gazeta Wyborcza”
2015, 10 IX.
Moroska A., Prawicowy populizm a eurosceptycyzm (na przykładzie Listy Pima Fortuyna w Holandii i Ligi Polskich Rodzin w Polsce), Wrocław 2010.
Nowak A., Putin. Źródła imperialnej agresji, Warszawa 2014.
Nowak B., Ostatnia prezydencja dużych oczekiwań – refleksje po prezydencji Polski w Radzie UE,
Warszawa 2012, Raporty i Analizy, nr 2.
Przemówienie Jana Pawła II w Parlamencie RP w dniu 11 czerwca 1999 roku, „Rzeczpospolita”
1999, 12 VI.
Rolnicy wyszli na swoje, [w:] 10 lat w Unii, dodatek specjalny „Polityki” 2014, 28 IV‑5 V.
Roubini N., Mihm S., Ekonomia kryzysu, przeł. R. Mitoraj, Warszawa 2011.
Rotfeld A. D., Porządek międzynarodowy. Parametry zmiany, „Sprawy Międzynarodowe” 2014,
nr 4.
Schimmelfennig F., EU Enlargement and Differentiation. Discrimination or Equal Treatment?,
„Journal of European Public Policy” 2014, no. 21/5.
Schimmelfenning F., The Normative Origins of Democracy in the European Union. Towards a Transformationist Theory of Democratization, „European Political Science Review” 2010, no. 2.
Schulz M., Skrępowany OLBRZYM. Ostatnia szansa Europy, Warszawa 2014.
Sługocki J. (red.), Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawnoadministracyjne, Wrocław 2014.
Sługocki W., Polityka regionalna Unii Europejskiej a rozwój polskich regionów – studium przypadku, Zielona Góra 2013.
Słowikowski M., Rosja wobec Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo‑Wschodniej” (Lublin) 2008.
Smoczyński W., Europa się chwieje, „Polityka” 2011, 29 VI‑5 VII.
Szczerski K., Dynamika systemu europejskiego. Rozważania o nowym kształcie polityki Unii Europejskiej, Kraków 2008.
Szymczyński T. R., Horyzonty sporu wokół zjawiska deficytu demokratycznego w Unii Europejskiej, Warszawa 2013.
Tatham A. F., Enlargement of the European Union, London 2009.
Tereszkiewicz F. (red.), Polska w Unii Europejskiej. Bilans dekady, Warszawa 2013.
Wedel‑Domaradzka A., Parlament Europejski a prawa człowieka – uwagi na tle postępującej integracji, demokratyzacji i norm prawa międzynarodowego, [w:] Parlament Europejski po Traktacie z Lizbony. Doświadczenia i nowe wyzwania, red. J. M. Fiszer, Warszawa 2011.
Węc J. J., Spór o kształt ustrojowy Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej w latach 1955‑2010.
Między ideą ponadnarodowości a współpracą międzyrządową. Analiza politologiczna, Kraków
2012.
Wessels W., An Ever Closer Fusion? A Dynamic Macropolitical View on Integration Process, „Journal of Common Market Studies” 1997, nr 2.
Wielowiejski A., Tadeusz Skuteczny, „Gazeta Wyborcza” 2015, 12‑13 IX.
Willa R., Deficyt demokratyczny w Unii Europejskiej, „Athenaeum – Polski Przegląd Politologiczny” 2010, t. 23.
Politeja 4(43)/2016
215
Wojciechowski M., Suwerenność tkwi w portfelu, „Gazeta Wyborcza” 2011, 21 XII.
Wojtaszczyk K. A. (red.), Efektywność reprezentacji interesów Polski w Unii Europejskiej, Warszawa 2011.
Wojtaszczyk K. A., Mizerska‑Wrotkowska M., Jakubowski W. (red.), Polska w procesie integracji
europejskiej. Dekada doświadczeń (2004‑2014), Warszawa 2014.
Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej i realizowanej polityki spójności na rozwój kraju,
Warszawa 2014.
Wódka J., Polityka zagraniczna „nowej” Turcji. Implikacje dla partnerstwa transatlantyckiego,
Warszawa 2013.
Wójcik Ł, Strefa bólu, „Polityka” 2015, 1‑7 VII.
Wójcik Ł., Więzień Kremla, „Polityka” 2015, 1‑6 I.
Zając J., Role międzynarodowe państwa średniego, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2013,
nr 4.
Zielonka J., Europa jako imperium. Nowe spojrzenie na Unię Europejską, Warszawa 2006.
Zięba R., Międzynarodowe implikacje kryzysu ukraińskiego, „Stosunki Międzynarodowe – International Relations” 2014, t. 50, nr 2.
Prof. dr hab. Józef M. Fiszer – profesor zwyczajny, historyk, politolog, niemcoznawca, kierownik Zakładu Europeistyki Instytutu Studiów Politycznych PAN (ISP
PAN), sekretarz, wiceprzewodniczący Rady Naukowej ISP PAN, członek Komitetu
Nauk Politycznych PAN od 1993 roku, sekretarz naukowy KNP PAN (1993‑2009),
wiceprzewodniczący KNP PAN (2001‑2012); członek Komitetu Narodowego ds.
Współpracy z Międzynarodowym Stowarzyszeniem Nauk Politycznych (IPSA) – The
Polish National Commitee for Cooperation with the International Political Science
Association (2001‑2012); członek zespołu ekspertów Euro‑them, powołanego przez
Komisję Europejską (od 2010 roku); kierownik Katedry Międzynarodowych Stosunków Politycznych Uczelni Łazarskiego w Warszawie. Autor i redaktor naukowy ponad
350 prac naukowych z zakresu historii i współczesnych stosunków międzynarodowych
oraz poświęconych polityce zagranicznej Polski, stosunkom polsko‑niemieckim i Unii
Europejskiej. Redaktor naczelny „Myśli Ekonomicznej i Politycznej” – kwartalnika naukowego wydawanego przez Uczelnię Łazarskiego w Warszawie. Członek wielu rad redakcyjnych i naukowych w kraju i za granicą.
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.09
Polska wobec emancypacji
politycznej Łotwy i Estonii
w latach 1989‑19911
Abstract
1
Poland’s attitude towards political emancipation of Latvia and Estonia in
1989‑1991
Year 1988 saw the beginning of the political emancipation of Latvia and
Estonia. Both republics declared that the decisions about their incorporation
in the Soviet Union – taken by their respective parliaments in 1940 – were illegal, and therefore null and void. Both countries took advantage of the freedoms gained as a result of Mikhail Gorbachev’s political reforms, and obtained
international support for their independence aspirations. Poland found itself
in a tricky situation. On the one hand, it supported Latvia and Estonia’s endeavours, but on the other hand, it advocated the territorial integrity of the
USSR. Minister of Foreign Affairs Krzysztof Skubiszewski defined the policy
towards the former Soviet republics as a policy of adaptation to the progressing „pluralism” within the Soviet Union (so‑called ‘dual‑track policy’). Poland
maintained interministerial contacts with the Baltic republics, accepted their
delegations, supported their gradual emergence in the international arena as individual entities, even though within the framework of the Soviet delegation.
However, Polish officials avoided actions that could be regarded as formal recognition of the Baltic states’ independence. Given the restrictions that tied up
the Polish Ministry of Foreign Affairs, it was the delegates and senators from
the CPC club that performed a significant role in the Polish diplomatic efforts.
Their visits to the Baltic republics, seen as part of interparliamentary contacts,
encouraged trust in the mutual relations and contributed to the promotion of
Niniejszy artykuł powstał w ramach projektu nr 11H13046582, finansowanego przez Narodowy Program Rozwoju Humanistyki. Sprawa Litwy została omówiona w odrębnym tekście.
218
Politeja 4(43)/2016
the Polish dual‑track policy. Once the independence of the Baltic states was
officially recognised by the Soviet Union, Poland resumed the relations with
Lithuania, Latvia and Estonia.
Key words: Latvia, Estonia, the Soviet Union, Ronneby Airport Conference,
CSCE, dual‑track policy, the Civic Parliamentary Club, Batun
Słowa kluczowe: Łotwa, Estonia, ZSRR, konferencja w Ronneby, KBWE, polityka dwutorowości, Obywatelski Klub Parlamentarny, BATUN
P
rzemiany polityczne zachodzące w ZSRR w latach 1988‑1991 oraz rosnąca
emancypacja republik związkowych, a zwłaszcza Litwy, Łotwy i Estonii, stawiały
przed polską dyplomacją szczególne wyzwania2. Republiki bałtyckie starały się zwiększyć swoją aktywność międzynarodową, wykorzystując zapisy Konstytucji ZSRR
z 1977 roku. Zgodnie z jej artykułem 80. miały prawo nawiązywać stosunki z obcymi państwami, zawierać z nimi traktaty, wymieniać przedstawicieli dyplomatycznych
i konsularnych, uczestniczyć w pracach organizacji międzynarodowych. Z drugiej
strony artykuł 73 Konstytucji precyzował, że to organa federalne określały zakres kontaktów zagranicznych republik i koordynowały je. Rola republikańskich ministerstw
spraw zagranicznych sprowadzała się do relacji z partiami komunistycznymi w ramach
ZSRR oraz utrzymywania kulturalnych i handlowych stosunków z państwami trzecimi. Każda aktywność zagraniczna była zgłaszana do Ministerstwa Spraw Zagranicznych ZSRR i kontrolowana przez KGB. Władze republikańskie nie mogły zaprosić
zagranicznych gości bez zgody radzieckiej administracji, która decydowała o wydaniu wizy3.
Ustawa z dnia 26 kwietnia 1990 roku pozwalała republikom utrzymywać międzynarodowe kontakty z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, jednak
ich zakres oraz generalne kierunki kontaktów gospodarczych z zagranicą ustalały organa federalne4.
Oficjalne kontakty republik bałtyckich z Polską przed 1989 rokiem były bardzo
ograniczone, a wizyty ich przedstawicieli odbywały w ramach spotkań Towarzystwa
Przyjaźni Polsko‑Radzieckiej (TPPR) lub Estońskiego i Litewskiego Towarzystwa
Przyjaźni i Łączności Kulturalnej z Zagranicą i dotyczyły wydarzeń kulturalnych5.
2
3
4
5
W odniesieniu do Litwy, Łotwy i Estonii stosuję określenie „republika” do sierpnia 1991 roku, podkreślając, że nie były to wówczas niepodległe państwa.
M. Lesage, La crise du fédéralisme sovietique, „La documentation française” 1990, no. 4905/5, s. 12, 79,
84; P. Vares, O. Zurjari, Foreign Policy, „Nationalities Papers” 1995, vol. 23, no. 1, s. 61‑62.
M. Lesage, La crise du fédéralisme…, s. 84.
E. Basiński, Polska‑ZSRR. Kronika Faktów i wydarzeń 1944‑1971, red. T. Cieślak, Warszawa 1973,
s. 197, 265‑266, 304, 396, 424.
Politeja 4(43)/2016
Polska wobec emancypacji politycznej…
219
W 1987 roku Polska Akademia Nauk podpisała z Łotewską Akademią Nauk (2 października) i z Akademią Nauk Estońskiej SRR (16 grudnia) umowy o współpracy6.
Emancypacja Estonii i Łotwy w latach 1989‑1991
W kwietniu 1988 roku uformował się w Estońskiej Socjalistycznej Republice Radzieckiej Front Ludowy. W deklaracji Frontu z 30 kwietnia 1988 roku zapowiedziano dążenie do uzyskania w ramach ZSRR suwerenności i samodzielności gospodarczej7.
W dniu 16 listopada 1988 roku Rada Najwyższa Estonii przyjęła Deklarację suwerenności Estońskiej SRR i pierwszeństwo prawa republikańskiego przed związkowym.
Prezydium Rady Najwyższej ZSRR 26 listopada 1988 roku uznało tę deklarację za nieważną, mimo to Rada Najwyższa Estonii postanowiła 18 stycznia 1989 roku nadać językowi estońskiemu status państwowego. Miesiąc później przywrócono estońską flagę
narodową (23 lutego 1989 roku)8.
Front Ludowy Estonii w wyborach na Zjazd Deputowanych Ludowych ZSRR (26
marca 1989 roku) zdobył najwięcej mandatów: 22 na 30 przyznanych Estonii. Po wyborach Rada Najwyższa Estonii ogłosiła samodzielność gospodarczą republiki (18 maja
1989 roku), a rząd Estonii przyjął wytyczne do wprowadzenia własnej waluty (11 listopada 1989 roku). W dniu 12 listopada 1989 roku Rada Najwyższa Estonii uznała za
nieważną decyzję estońskiego parlamentu z 1940 roku o utworzeniu Estońskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej i włączeniu jej do ZSRR. Status Estońskiej SRR określono jako okupację9.
Niektóre decyzje Rady Najwyższej Estonii uzyskały sankcję Zjazdu Deputowanych
Ludowych ZSRR, który 27 listopada 1989 roku przyznał republikom związkowym autonomię gospodarczą, począwszy od 1 stycznia 1990 roku, a 24 grudnia 1989 roku
potępił pakt Ribbentrop–Mołotow jako bezprawny już w chwili podpisania. Rada Najwyższa Estonii zaapelowała wówczas do Rady Najwyższej ZSRR, aby podjąć rozmowy
o przywróceniu statusu Estonii sprzed inkorporacji do ZSRR10.
W wyborach do Rady Najwyższej Estonii z 18 marca 1990 roku na 105 mandatów 32
zdobyli kandydaci Frontu Ludowego, 79 deputowanych było Estończykami, 20 Rosjanami, 6 innych narodowości. Przewodniczącym Rady Najwyższej został Arnold Rüütel11.
Nowa Rada Najwyższa 30 marca 1990 roku przyjęła Uchwałę o statusie państwowym Estonii, w której stwierdzono, że estońska republika nigdy nie przestała istnieć,
6
7
8
9
10
11
Archiwum Ministerstwa Spraw Zagranicznych w Warszawie (dalej: AMSZ), sygn. 35/97, Notatka informacyjna z 14 IX 1990 r., w. 1.
J. Darski, Estonia. Historia, współczesność, konflikty narodowe, Warszawa 1995, s. 36‑37.
J. Darski, Estonia. Historia…, s. 39, s. 41‑42; „Nationalities Papers” 1995, vol. 23, no. 1, s. 246 (chronologia wydarzeń).
J. Darski, Estonia. Historia…, s. 42‑43.
Tamże, s. 44.
„Nationalities Papers” 1995, vol. 23, no. 1, s. 246 (chronologia wydarzeń); J. Darski, Estonia. Historia…, s. 49.
220
Politeja 4(43)/2016
ale była poddana okupacji. W okresie przejściowym Rada Najwyższa, jako tymczasowy
organ, miała podejmować działania zmierzające do przywrócenia Estonii niepodległości. Tego samego dnia premierem został Edgar Savisaar, a szefem „najmniejszego, najuboższego i najmniej doświadczonego” ministerstwa spraw zagranicznych – Lennart
Meri, który w pierwszych dniach urzędowania sam obsługiwał faks będący na wyposażeniu jego urzędu. Wizy zapraszanym przez Estonię gościom nadal wydawała radziecka
administracja. Dnia 19 kwietnia 1990 roku doszło do spotkania estońskich polityków
(Arnolda Rüütela, Edgara Savisaara i ministra bez teki Endela Lipmaana) z Michaiłem
Gorbaczowem i premierem ZSRR Nikołajem Ryżkowem. Estońska delegacja odrzuciła
propozycję konfederacji w ramach ZSRR, a Rada Najwyższa 8 maja 1990 roku przywróciła nazwę Republika Estońska. W związku z tym 14 maja 1990 roku Gorbaczow
uznał Uchwałę o statusie państwowym Estonii za nieważną12.
Na Łotwie zjazd założycielski Łotewskiego Frontu Ludowego miał miejsce w dniach
od 8 do 10 października 1988 roku. W 1989 roku język łotewski stał się językiem państwowym republiki (5 maja), 27 lipca 1989 roku łotewska Rada Najwyższa przyjęła
Uchwałę o samodzielności gospodarczej, a 28 lipca 1989 roku Deklarację suwerenności państwowej Łotwy. Wszelkie radzieckie akty miały podlegać ratyfikacji przez Radę
Najwyższą Łotwy. W 1990 roku został wykreślony zapis o kierowniczej roli partii komunistycznej (11 stycznia), a dzień później przyjęto Ustawę o godle, fladze i hymnie
Łotewskiej SRR. 15 lutego 1990 roku Rada Najwyższa przyjęła Deklarację w sprawie
niepodległości państwowej Łotwy, w której domagano się niezależności państwowej
i potępiono rezolucję łotewskiego parlamentu z 1940 roku o przyłączeniu do ZSRR.
W wyborach do Rady Najwyższej Łotwy 18 marca 1990 roku Łotewski Front Ludowy uzyskał 68,2% głosów i 131 mandatów na 201. Przewodniczącym Rady Najwyższej
został Anatolijs Gorbunovs, a premierem Edvīns Bresis. Po niepomyślnych rozmowach
z Michaiłem Gorbaczowem Rada Najwyższa Łotwy ogłosiła 4 maja 1990 roku Deklarację o przywróceniu niepodległości Republiki Łotewskiej. Deklaracja przywracała
konstytucję z 1922 roku, ale wstrzymywała jej obowiązywanie, z wyjątkiem zapisów
mówiących, że Łotwa jest niepodległą republiką demokratyczną, a suwerenem jest łotewski naród. Konstytucja ZSRR i Łotewskiej SRR zostały uchylone, ale niektóre ich
zapisy miały obowiązywać w okresie przejściowym13.
Republiki bałtyckie, wykorzystując prawo z 26 kwietnia 1990 roku, energicznie rozwijały współpracę między sobą. W dniu 12 maja 1990 roku w Tallinie przedstawiciele
Litwy, Łotwy i Estonii wznowili działalność Rady Państw Bałtyckich, powołanej na
mocy porozumienia z 12 września 1934 roku. Zobowiązali się wspomagać wzajemnie
w procesie odzyskiwania niepodległości. Na pierwszym spotkaniu Rady Państw Bałtyckich w Jurmale na Łotwie 6 czerwca 1990 roku postanowiono powołać prezydium
i sekretariat. Republiki uznały też wzajemnie swój status wynikający z przyjętych dekla12
13
P. Vares, O. Zurjari, Foreign Policy, s. 61‑62; J. Darski, Estonia. Historia…, s. 50‑51, 53.
J. Zieliński, Instytucjonalizacja przemian ustrojowych na Litwie, Łotwie i w Estonii, Warszawa 2004,
s. 107‑112, 129‑130; Systemy polityczne państw Europy Środkowej i Wschodniej, red. W. Sokół, M. Żmigrodzki, Lublin 2005, s. 360.
Politeja 4(43)/2016
221
racji niepodległości i postanowiły realizować wspólną strategię w rozmowach z ZSRR.
Na kolejne spotkanie w Jurmale, 27 lipca 1990 roku, zaproszono Borysa Jelcyna, który
wyraził poparcie dla dążeń republik bałtyckich i zapowiedział podjęcie z nimi rozmów
dwustronnych14.
Uzyskanie wsparcia ze strony Rosji, która rozwijała „poziome stosunki” z republikami związkowymi, było wielkim sukcesem republik bałtyckich. Dnia 5 sierpnia 1990
roku Savisaar zrezygnował z podpisania nowej umowy związkowej i przestał realizować
rozporządzenia radzieckiego rządu na terytorium Estonii. W dniu 15 sierpnia 1990
roku Litwa i Rosja zawarły precedensowy układ o współpracy gospodarczej na rok
1991 roku. Tego samego dnia Savisaar rozpoczął w Moskwie rozmowy z Borysem Jelcynem, zakończone 12 stycznia 1991 roku podpisaniem układu o współpracy gospodarczej i politycznej. Dnia 14 stycznia 1991 roku Borys Jelcyn odwiedził Tallin i podpisał
dokumenty o wzajemnym uznaniu suwerenności Rosji i trzech republik bałtyckich15.
Rosyjskie działania zagrażały planom Michaiła Gorbaczowa podpisania nowej
umowy związkowej. W tej sytuacji 24 grudnia 1990 roku Gorbaczow zapowiedział
przeprowadzenie ogólnopaństwowego referendum (17 marca 1991 roku) na temat
przyszłości ZSRR, a w styczniu 1991 roku podjął zbrojną interwencję na Litwie i Łotwie. 20 stycznia 1991 roku radzieckie oddziały specjalne zajęły na kilka godzin budynek Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Rydze. Zginęło pięciu cywilów. Republiki
bałtyckie mimo radzieckiej presji zrezygnowały z przeprowadzenia na swym terytorium ogólnoradzieckiego referendum. Przeprowadziły natomiast własne głosowania
dotyczące niepodległości. Litwa uczyniła to 9 lutego 1991 roku, Estonia i Łotwa –
3 marca 1991 roku. W Estonii 77,8% uprawnionych do głosowania opowiedziało się za
przywróceniem niepodległości, na Łotwie – 64%. Tylko pozornie był to niski wynik.
W 1989 roku Łotysze stanowili jedynie 52% ludności republiki16.
Próba odsunięcia Michaiła Gorbaczowa od władzy drogą zamachu stanu 19 sierpnia 1991 roku przyspieszyła decyzję Łotwy i Estonii o zakończeniu okresu przejściowego. Rada Najwyższa Estonii 20 sierpnia 1991 roku podjęła Uchwałę o niepodległości
państwowej Estonii, Rada Najwyższa Łotwy 21 sierpnia 1991 roku uchwaliła Deklarację o całkowitej i natychmiastowej niepodległości Łotwy. ZSRR uznał niepodległość
wszystkich trzech republik 6 września 1991 roku17.
Dużo trudniejszym zadaniem niż nawiązanie rzeczywistej współpracy między republikami związkowymi było dla republik bałtyckich zaistnienie na arenie międzynarodowej. Rada Państw Bałtyckich 5 września 1990 roku przyjęła oświadczenie, że
przywrócenie całkowitej niepodległości Litwy, Łotwy, Estonii powinno być przedmiotem
międzynarodowej debaty podczas rokowań w sprawie likwidacji skutków II wojny światowej i częścią procesu helsińskiego. Oświadczenie to, wydane przed konferencją poświęconą
14
15
16
17
J. Darski, Estonia. Historia…, s. 168‑169; AMSZ, sygn. 35/97, Notatka informacyjna z 14 IX 1990 r., w. 1.
J. Darski, Estonia. Historia…, s. 54‑55; AMSZ, sygn. 35/97, Notatka informacyjna z 14 IX 1990 r., w. 1;
„Nationalities Papers” 1995, vol. 23, no. 1, s. 247 (chronologia wydarzeń).
J. Zieliński, Instytucjonalizacja przemian ustrojowych…, s. 132.
Tamże, s. 134; Rosja Putina. Leksykon, red. A. Głowacki, A. Stępień‑Kuczyńska, Łódź 2004, s. 289.
222
Politeja 4(43)/2016
Niemcom (2+4), miało przypomnieć, że rozwiązanie kwestii Niemiec nie oznacza likwidacji wszystkich skutków II wojny światowej. Jak zaznaczono w oświadczeniu: ZSRR nigdy nie miał i nie ma pełnomocnictw do reprezentowania Litwy, Łotwy, Estonii”18.
Tak sformułowane stanowisko republik bałtyckich stawiało państwa trzecie, uznające integralność terytorialną ZSRR, w trudnej sytuacji. Dotyczyło to także Polski.
Stanowisko polskiego Ministerstwa Spraw
Zagranicznych wobec niepodległościowych
dążeń Estonii i Łotwy
Polskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych (MSZ) w 1990 roku wyraźnie różnicowało swe stanowisko wobec republik związkowych ZSRR, w zależności od ich aspiracji niepodległościowych. Odrębne traktowanie zarezerwowano dla republik bałtyckich, które posiadały przed wojną własne państwa, a ich inkorporacja do ZSRR była
w rzeczywistości bezprawna19. Szczególne traktowanie republik bałtyckich, wielokrotnie podkreślane przez ministra spraw zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego, nie
oznaczało uznania ich niepodległości, a jedynie poparcie „prawa do odzyskania niepodległości”. W 1990 roku polskie MSZ stało na stanowisku, że status republik bałtyckich pozostaje nierozstrzygnięty, ponieważ ich rządy nie były w stanie kontrolować
własnych granic, terytorium ani gospodarki. Duże zakłady pracy pozostawały w gestii
radzieckiej administracji20.
Po wejściu w ZSRR w życie ustawy z 26 kwietnia 1990 roku Polska starała się rozszerzać kontakty z republikami bałtyckimi na zasadach zbliżonych do stosunków z państwami suwerennymi, podjęła starania o otwarcie konsulatów generalnych w Rydze
i Wilnie. Krzysztof Skubiszewski kierował się jednak zasadą ostrożności w stosunkach
z ZSRR. Osobiście był przekonany, że droga do niepodległości państw bałtyckich będzie miała charakter długotrwałego procesu i wieloletniego wysiłku i nie nastąpi na
skutek przyjęcia takiej lub innej deklaracji21.
Z polskiego punktu widzenia współpraca z Łotwą i Estonią była łatwiejsza niż z Litwą. Stopniowe przywracanie niepodległości praktykowane przez obie te republiki pol18
19
20
21
AMSZ, sygn. 35/97, Nota informacyjna z 14 IX 1990 r., w. 1.
K. Skubiszewski, Przełom na wschodzie. Oświadczenie dotyczące pewnych kwestii polityki wschodniej
złożone w dniu 26 VIII 1991 r. w Warszawie, [w:] tenże, Polityka zagraniczna i odzyskanie niepodległości. Przemówienia, oświadczenia, wywiady 1989‑1993, Warszawa 1997, s. 166.
AMSZ, sygn. 35/97, Notatka informacyjna Grzegorza Kostrzewy‑Zorbasa, „Stan stosunków Litwy, Łotwy i Estonii z ZSRR i Federacją Rosyjską oraz z Polską” z 14 IX 1990 r., w. 1.
AMSZ, sygn. 35/97, Notatka informacyjna z 14 IX 1990 r., w. 1; K. Skubiszewski, Polska wobec narodów sąsiedzkich na wschodzie. Odpowiedź na debatę poświęconą polityce wschodniej, udzieloną w Senacie 7 IX 1990 r., [w:] tenże, Polityka zagraniczna i odzyskanie niepodległości…, s. 74; K. Skubiszewski,
Wywiad dla Gazety Wyborczej z 24 I 1991 r., przeprowadzony przez Edwarda Krzemienia i Marka Rapackiego, [w:] tenże, Polityka zagraniczna i odzyskanie niepodległości…, s. 110; J. Strzelczyk, Ucieczka
ze Wschodu. Rosja w polskiej polityce 1989‑1993, Warszawa 2002, s. 46; A. Dudek, Historia polityczna
Polski 1989‑2012, Kraków 2013, s. 68.
Politeja 4(43)/2016
223
ski MSZ oceniał jako działanie pragmatyczne, natomiast decyzje Litwy traktowano jako
niekonsekwentne i pozbawione elastyczności. Poza tym polski stosunek do Łotwy i Estonii był pozbawiony uprzedzeń i ładunku emocjonalnego. Polacy mieszkający na Łotwie
i w Estonii nie stali się zakładnikami stosunków polsko‑łotewskich i polsko‑estońskich.
Na Łotwie Polska wspomagała kursy języka polskiego, a współpraca z Itą Kozakiewicz,
przewodniczącą Towarzystwa Kultury Polskiej „Polonia” i osobą powszechnie szanowaną, układała się bardzo dobrze. Kilkutysięczna grupa Polaków mieszkająca w Estonii
(3008 osób) nie domagała się politycznego czy organizacyjnego wsparcia22.
Polska starała się rozwijać z republikami radzieckimi kontakty międzyresortowe
i regionalne na poziomie nie tylko władz republikańskich, ale miejskich i odpowiednich instytucji. W razie wygaśnięcia obowiązujących umów (np. w 1990 roku wygasały
umowy kulturalne zawarte w 1987 roku) można było kontynuować współpracę z republikami bez podejmowania negocjacji i angażowania Moskwy. Taką współpracę podjęto w kwestii telewizji. Dzięki porozumieniu zawartemu przez Andrzeja Drawicza, prezesa Komitetu Radia i Telewizji, z jego łotewskim odpowiednikiem od lipca 1990 roku
na Łotwie można było odbierać pierwszy program polskiej telewizji publicznej. W wielu sprawach nie można było jednak pominąć radzieckiej administracji. Polska skierowała do radzieckiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych ZSRR wniosek o otwarcie
polskiego konsulatu w Rydze z odpowiedzialnością na Estonię (Łotwa nie domagała
się wzajemności). Estonia chciała też otworzyć na zasadzie wzajemności przedstawicielstwo handlowe w Warszawie. Sprawę z ramienia polskiego MSZ prowadził wiceminister spraw zagranicznych Jerzy Makarczyk23.
Dużo trudniejsze było dla Polski rozwijanie z Łotwą i Estonią stosunków rządowych. Krzysztof Skubiszewski przyjmował łotewskich i estońskich polityków, nie chciał
jednak, by zadrażniało to stosunki z ZSRR. W dniach 20‑22 marca 1990 roku delegacja Frontu Ludowego Łotwy ( Janis Jurkans, Andrejs Kaluss, Ita Kozakiewicz, Ryszard
Szklennik, Edvin Vanags, Valentina Zeile, Andris Vejspalis) złożyła wizytę w sejmie.
Gdy jednak łotewski premier Ivars Godmanis wraz z ministrem spraw zagranicznych
Janisem Jurkansem zgłosił chęć odwiedzenia Polski, MSZ zwlekał z wystosowaniem zaproszenia do momentu wizyty Krzysztofa Skubiszewskiego w Moskwie, zaplanowanej
na 10‑15 października 1990 roku24.
Wicedyrektor Departamentu Europy w polskim MSZ Grzegorz Kostrzewa‑Zorbas
w notatce informacyjnej z 14 września 1990 roku zalecał jednak intensyfikację stosun22
23
24
AMSZ, sygn. 35/97, Notatka informacyjna z 14 IX 1990 r., w. 1; M. Kirch, A. Kirch, Ethnic Relations.
Estonias and Non‑Estonias, „Nationalities Papers” 1995, vol. 23, no. 1, s. 44; J. Strzelczyk, Ucieczka ze
Wschodu…, s. 179.
Archiwum Senatu (dalej: AS), Komisja Spraw Zagranicznych, sygn. 29/15, Protokół posiedzenia Komisji Spraw Zagranicznych Senatu 5 IX 1990 r., s. 42, 51; AMSZ, sygn. 35/97, Notatka informacyjna
z 14 IX 1990 r., w. 1.
AS OKP Biuro Zagraniczne (dalej: BZ), sygn. 19/323, Kontakty zagraniczne OKP; AMSZ, sygn.
35/97, Notatka informacyjna z 14 IX 1990 r., w. 1. Wizyta premiera Ivarsa Godmanisa i ministra
spraw zagranicznych Janisa Jurkansa doszła do skutku 13‑14 VI 1991 r. Por. J. Strzelczyk, Ucieczka ze
Wschodu…, s. 179‑180.
224
Politeja 4(43)/2016
ków z Litwą, Łotwą i Estonią, w tym energiczniejsze przechodzenie na poziom rządowy z resortowego, tworzenie prawnych podstaw wzajemnych stosunków, które ułatwiłyby następnie zawarcie międzypaństwowych traktatów. Zalecał wsparcie republik
bałtyckich w ich dążeniu do włączenia się w proces KBWE oraz prace ONZ. Zalecał
też rozwijanie stosunków gospodarczych, przyjęcie łotewskiej delegacji i nawiązanie
bliższych stosunków z Estonią. Wskazał również na konieczność wypracowania wspólnego stanowiska republik bałtyckich i Polski w kwestii obwodu kaliningradzkiego wobec pogłosek, że niektóre koła w ZSRR i Niemczech zamierzały osiedlić tam Niemców
wysiedlanych z innych części z ZSRR, czemu Polska była z gruntu przeciwna25.
Na przełomie listopada i grudnia 1990 roku do Estonii i na Łotwę udał się Grzegorz
Kostrzewa‑Zorbas z projektem deklaracji o wzajemnych stosunkach. W Rydze rozmawiał także o otwarciu polskiego konsulatu i odzyskaniu budynku, który przed wojną
był własnością Polski26.
Polskie stanowisko wobec międzynarodowej
aktywności Łotwy i Estonii
Republiki bałtyckie po przyjęciu niepodległościowych deklaracji podjęły energiczne
działania, by sprawę swej niepodległości umiędzynarodowić. Naturalnym miejscem ich
aktywności zewnętrznej był proces KBWE, ożywiony zresztą z inicjatywy samego Michaiła Gorbaczowa, który pragnął doprowadzić do przyjęcia deklaracji porządkującej
nową sytuację w Europie27.
Estonia podjęła energiczne starania, by republiki bałtyckie włączyć w proces przygotowawczy KBWE. W dniach 3‑4 maja 1990 roku w Tallinie doszło w tej sprawie do
spotkania antykomunistycznych i demokratycznych klubów z środkowoeuropejskich
państw. Z ramienia Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego (OKP) przybył senator
Tadeusz Kłopotowski28. Sajudis reprezentował Petras Vaitiekūnas, deputowany do
Rady Najwyższej Republiki Litewskiej, czeskie Forum Obywatelskie – Vaclav Jordan.
Premier Estonii Edgar Savisaar przedstawił delegatom plan zwołania w Tallinie 19‑20
maja 1990 roku konferencji z udziałem przedstawicieli środkowoeuropejskich demokratycznych klubów parlamentarnych od Estonii po NRD i Słowenię, w celu uzgodnienia programu działań, koordynowanego przez powołany wspólnie sekretariat. Savisaar chciał, by w procesie helsińskim uznano demokratyzację wschodniej Europy za
element zmniejszenia ryzyka wojennej konfrontacji, podobnie jak częściową demilitaryzację, jak to nazwał – „pasa europejskiego”. Chciał także, by zasadom uchwalonym
25
26
27
28
AMSZ, sygn. 35/97, Notatka informacyjna z 14 IX 1990 r., w. 1.
J. Strzelczyk, Ucieczka ze Wschodu…, s. 167.
P. Vares, O. Zurjari, Foreign Policy, s. 61‑62; A. Bloed, Dwadzieścia lat procesu KBWE. Od konfrontacji
do współpracy, Warszawa 1995, s. 54‑55.
AS OKP BZ, sygn. 19/338, Wyjazdy zagraniczne. Posłowie i senatorowie delegowani przez OKP; także
AS OKP BZ, sygn. 19/343.
Politeja 4(43)/2016
225
przez KBWE nadać moc wiążącą poprzez wymóg ratyfikacji. Zasadniczym celem zaś
było znalezienie sposobu na włączenie sprawy trzech republik bałtyckich do porządku
dziennego konferencji KBWE na szczycie, zaplanowanej pod koniec roku w Paryżu.
Tym zadaniem miałby się zająć planowany przez niego sekretariat29.
Koncepcję Savisaara bezwarunkowo poparł przedstawiciel Sajudisu. Vaclav Jordan zwrócił uwagę na inną możliwą formę zaangażowania w proces helsiński, poprzez
udział w Obywatelskim Zgromadzeniu Helsińskim, oddolnym ruchu społecznym, zapoczątkowanym spotkaniami w Krakowie, Pradze i Budapeszcie. Akt Końcowy z 1975
roku przewidywał udział w procesie KBWE organizacji pozarządowych i osób fizycznych. Zapis ten długo pozostawał martwy, ponieważ nie wypracowano mechanizmów
wykonawczych z powodu braku zainteresowania taką formą uczestnictwa ze strony
państw radzieckiego bloku. Dopiero w Dokumencie końcowym konferencji przeglądowej KBWE w 1989 roku postanowiono zaakceptować koncepcję grup obywatelskich
monitorujących realizację postanowień KBWE. Państwa zobowiązały się szanować
prawo jednostek do kontrolowania realizacji zasad KBWE przez swe rządy i do stowarzyszania się w tym celu. Działania te mogły być podejmowane zarówno na terenie
własnego państwa, jak i poprzez inicjatywy międzypaństwowe. Vaclav Jordan poinformował, że I Obywatelskie Zgromadzenie Helsińskie odbędzie się w Pradze (19‑21 października 1990 roku) pod przewodnictwem Jaroslava Sabaty z Czechosłowacji i Mienta Jana Fabera z Holandii30.
Odrębne stanowisko przedstawił senator Tadeusz Kłopotowski, wyraźnie niechętny powołaniu stałego sekretariatu. Przeciwstawił estońskiej propozycji koncepcję współpracy w rejonie Morza Bałtyckiego w zakresie bezpieczeństwa, gospodarki,
kultury, edukacji, ekologii, sieci komunikacyjnych. Poinformował o polsko‑szwedzkiej
inicjatywie zwołania konferencji bałtyckiej z udziałem Czechosłowacji. Pierwsze
spotkanie przygotowawcze do konferencji premierów państw bałtyckich, poświęconej środowisku naturalnemu Morza Bałtyckiego, odbyło się jeszcze w kwietniu 1990
roku (26‑27 kwietnia). Przybyły delegacje z Polski, Szwecji, ZSRR, Finlandii, Danii,
RFN, NRD, Norwegii, Czechosłowacji i Komisji EWG. Radziecki delegat potwierdził
udział w konferencji bałtyckiej premiera ZSRR. Dopuszczał również, by w składzie
radzieckiej delegacji zasiadali przedstawiciele trzech republik bałtyckich. W Sztokholmie przygotowano wstępny projekt Deklaracji Morza Bałtyckiego (Baltic Sea Declaration). Zamierzano położyć nacisk na fakt, że Bałtyk łączy, a nie dzieli, zaś przemiany
demokratyczne sprzyjają skutecznej ochronie jego środowiska naturalnego. Na spotkaniu w Sztokholmie nie planowano tworzenia nowych mechanizmów i struktur, ale rzeczywistą realizację istniejących zobowiązań, przede wszystkim konwencji helsińskiej.
Planowano rozszerzyć kompetencje Komisji helsińskiej (Komisja Ochrony Środowiska Morskiego Bałtyku, organ wykonawczy konwencji helsińskiej) powołanej w 1974
29
30
AS OKP BZ, sygn. 19/334, T. Kłopotowski, Sprawozdanie z udziału w konferencji przygotowawczej
w Tallinie 3‑4 V 1990 r. z 9 V 1990 r.
A. Bloed, Dwadzieścia lat procesu KBWE…, s. 28; AS OKP BZ, sygn. 190/334, T. Kłopotowski, Sprawozdanie z konferencji w Tallinie…
226
Politeja 4(43)/2016
roku. Konieczny był transfer wiedzy i technologii. Natomiast nie planowano tworzenia wspólnego funduszu bałtyckiego, co nie ograniczało możliwości dwustronnych
rozwiązań w kwestii pomocy31.
Senator Kłopotowski proponował, by na przewidzianym przez Savisaara majowym
spotkaniu zająć się udziałem republik bałtyckich w konferencji bałtyckiej. Jego zdaniem
szczupłe grono obecnych świadczyło o niewielkim zainteresowaniu północną Europą
ze strony demokratycznych działaczy z krajów położonych na południe od Czechosłowacji. Proponował też, by nie zapraszać nikogo z NRD, co wciągnęłoby uczestników konferencji w sprawy ogólnoniemieckie. Koncepcję powołania sekretariatu uznał
za zbyt pochopną32.
Propozycja Kłopotowskiego nie zyskała poparcia. Większość zebranych stanęła na
stanowisku wciągnięcia do współpracy całego „pasa europejskiego”, łącznie z NRD,
a północny wymiar spotkania miano podkreślić poprzez zaproszenie przedstawiciela Szwecji i Finlandii. Zebrani delegaci postanowili, że jeden z uczestników spotkania
uda się do Sofii, Bukaresztu i Lublany, by zapewnić obecność tamtejszych parlamentarzystów na spotkaniu w Tallinie. Majową konferencję zamierzano zatytułować: „Konferencja konsultacyjna: bieżące przemiany polityczne w Europie a proces helsiński”
(Consulatative Conference: Current Political Transitions in Europe and the Helsinki
Process). Dla każdej delegacji przeznaczono 20‑minutowe wystąpienie. Celem spotkania miało być przygotowanie rezolucji o udziale trzech republik bałtyckich w procesie
KBWE oraz ogólnej deklaracji o dalszej działalności i powołaniu sekretariatu33.
Konferencja konsultacyjna w Tallinie odbyła się zgodnie z zapowiedziami 19‑20
maja 1990 roku. OKP reprezentowali senator Tadeusz Kłopotowski i poseł Henryk
Michalak. Przybyły też delegacje parlamentarzystów Frontu Ludowego Estonii, Sajudisu, Frontu Ludowego Łotwy, Forum Obywatelskiego i Społeczeństwa przeciw Przemocy z Czechosłowacji. Węgrzy nie dotarli, ponieważ nie uzyskali zgody ZSRR na przelot
z Moskwy do Tallina. Obserwatorem obrad był A. Maruszow, członek Międzyregionalnej Grupy Demokratycznych Deputowanych ZSRR. Delegaci przedyskutowali formy współpracy parlamentarzystów krajów Europy Wschodniej i Środkowej, zarówno
suwerennych, jak i dążących do uznania ich suwerenności. Delegaci Czechosłowacji
postulowali, by w trakcie konferencji KBWE przedyskutować zaproszenie organizacji i ruchów obywatelskich. Przyjęto propozycję czechosłowackiej delegacji, by następne spotkanie odbyło się w sierpniu 1990 roku w Bratysławie. Organizacji podjęło się
Społeczeństwo przeciw Przemocy i Związek Węgrów na Słowacji. W programie tego
spotkania miał znaleźć się postulat zwiększenia kontaktów parlamentarzystów repu31
32
33
AS OKP BZ, sygn. 190/334, T. Kłopotowski, Sprawozdanie z konferencji w Tallinie… Konwencja
o ochronie środowiska morskiego obszarów Morza Bałtyckiego została zawarta w 1974 roku z inicjatywy Finlandii. Podpisały ją oprócz Finlandii: Dania, NRD, RFN, Polska, Szwecja, ZSRR. Por. I.
Śmigerska‑Belczak, Współpraca w regionie Morza Bałtyckiego. Rada Państw Morza Bałtyckiego, s. 175,
[online] www.kolegia.sgh.waw.pl/pl/KES/kwartalnik/archiwum/Documents?ISmigerska‑Belczak9.
pdf, 14 VII 2015; AMSZ, sygn. 11/95, Pilna notatka z 8 V 1990 r., w. 1.
AS OKP BZ, sygn. 190/334, T. Kłopotowski, Sprawozdanie z konferencji w Tallinie…
Tamże.
Politeja 4(43)/2016
227
blik bałtyckich z parlamentarzystami Europy Zachodniej, a szczególnie eurodeputowanymi. W trakcie dyskusji Savisaar usłyszał liczne głosy o potrzebie wspólnych działań
w celu uznania suwerenności republik radzieckich34.
Estoński postulat powołania stałego sekretariatu ponownie spotkał się ze sprzeciwem polskiej delegacji. Zdaniem Kłopotowskiego republiki bałtyckie usiłowały tą
drogą nadać konferencjom konsultacyjnym cykliczny charakter. Na wniosek delegatów OKP powołano zamiast sekretariatu – doraźny komitet organizacyjny w celu prowadzenia bieżących spraw. Dla zapewnienia ciągłości miał do niego zostać włączony
przedstawiciel Estonii35.
W swym sprawozdaniu z obrad Tadeusz Kłopotowski nie wyjaśnia, z jakiego powodu sprzeciwiał się powołaniu sekretariatu. Najwyraźniej jednak unikał jakiejkolwiek
instytucjonalizacji ruchu zapoczątkowanego przez Estonię. Udział w takim zinstytucjonalizowanym procesie mógłby być wyrazem faktycznego uznania niepodległości
Estonii. Kłopotowski nie omieszkał też podkreślić, że sama obecność przedstawicieli
OKP w Tallinie stanowiła liczący się wyraz poparcia dla niepodległościowych dążeń
państw bałtyckich36.
W Tallinie delegaci OKP zachowali też odrębne stanowisko w kwestii zaproszenia
na następne spotkanie przedstawicieli Ukrainy i Białorusi. Republiki bałtyckie chciały,
by w konferencji brali udział parlamentarzyści tych republik radzieckich, które ogłosiły
wejście na drogę do niepodległości. Z tego powodu nie zamierzali zapraszać deputowanych z Ukrainy i Białorusi. Kłopotowski i Michalak uważali, że należy stworzyć forum
wzajemnych spotkań politycznych, które w dalszej perspektywie mogłoby stać się zalążkiem regionalnej współpracy międzypaństwowej. Z tego powodu dążyli do zaproszenia przedstawicieli Białoruskiego Frontu Demokratycznego i Ukraińskiego Ruchu
Narodowego37.
Na koniec spotkania delegaci przyjęli rezolucję zredagowaną w języku angielskim
w formie apelu do państw stron KBWE o zaproszenie przedstawicieli republik bałtyckich na konferencję na szczycie. W apelu przypominano, że począwszy od 1939
roku, państwa bałtyckie były przez mocarstwa traktowane przedmiotowo. Na skutek
niemiecko‑radzieckich porozumień z sierpnia i września 1939 roku zostały poddane
radzieckiej okupacji, a następnie włączone do ZSRR. Chociaż wiele demokratycznych
państw nigdy nie uznało ich inkorporacji za zgodną z prawem, to po zakończeniu wojny, wbrew założeniom Karty Atlantyckiej, Litwa, Łotwa i Estonia – państwa członkowskie Ligi Narodów – nie odzyskały niepodległości. W apelu wskazywano następ34
35
36
37
AS OKP BZ, sygn. 19/334, T. Kłopotowski, H. Michalak, Sprawozdanie z I konferencji konsultacyjnej.
„Zmiany polityczne w Europie a proces helsiński, w Tallinie 19‑20 V 1990 r., z 27 V 1990 r.; AS OKP
BZ, sygn. 19/338, Wyjazdy zagraniczne. Posłowie i senatorowie delegowani przez OKP; AS OKP BZ,
sygn. 19/340; także AS OKP BZ, sygn. 19/343.
AS OKP BZ, sygn. 19/334, T. Kłopotowski, H. Michalak, Sprawozdanie z I konferencji konsultacyjnej…; AS OKP BZ, sygn. 19/338, Wyjazdy zagraniczne. Posłowie i senatorowie delegowani przez OKP;
AS OKP BZ, sygn. 19/340; także AS OKP BZ, sygn. 19/343.
AS OKP BZ, sygn. 19/334, T. Kłopotowski, H. Michalak, Sprawozdanie z I konferencji konsultacyjnej…
Tamże.
228
Politeja 4(43)/2016
nie, że narody Estonii, Łotwy i Litwy jasno dały wyraz woli odzyskania niepodległości.
Ich Rady Najwyższe uznały za niebyłe i nieważne decyzje podjęte w 1940 roku o włączeniu swoich państw do ZSRR. Następnie proklamowały przywrócenie niepodległości: Litwy 11 marca, Estonii 30 marca, Łotwy 4 maja 1990 roku. Niepodległość
tych krajów była kwestią międzynarodową, a warunkiem bezpieczeństwa i stabilności
w Europie była likwidacja skutków naruszenia prawa międzynarodowego dokonana
w stosunku do nich. Sukces planowanej konferencji KBWE zależał od przywrócenia
sprawiedliwości dziejowej, a wśród jej uczestników powinny były się znaleźć Estonia,
Łotwa i Litwa38.
Na zakończenie obrad przyjęto także komunikat prasowy. Informowano w nim, że
uczestnicy konferencji uznali, iż polityczne przemiany zachodzące w republikach bałtyckich mają charakter podobny do procesów demokratyzacji przebiegających w środkowej Europie. Powinno się to wziąć pod uwagę przy przygotowaniach do konferencji KBWE. Odnowienie otwartej i demokratycznej Europy wymaga, by Akt końcowy
KBWE był nie tylko podpisany, ale i ratyfikowany, tak by mógł stać się źródłem międzynarodowego prawa. Zaapelowano, by strony KBWE poparły przyjęcie republik bałtyckich do swego grona. Zapowiedziano kontynuowanie spotkań, w tym kolejne, które
powinno się odbyć w Bratysławie. Uczestnicy wyrazili także oburzenie, że reprezentantom węgierskiego Związku Wolnych Demokratów uniemożliwiono udział w pracach
konferencji39.
Pierwszym spotkaniem międzynarodowym z udziałem Łotwy i Estonii stała się jednak bałtycka konferencja zorganizowana w Ronneby. Zgodnie z założeniami polskiego
MSZ miała być okazją do oficjalnego wystąpienia przedstawicieli republik bałtyckich
na międzynarodowym spotkaniu. W czerwcu i lipcu 1990 roku Krzysztof Skubiszewski
zachęcał Szwedów, by nie rezygnowali z zaproszenia obok ZSRR także republik związkowych. Polsce chodziło nie tylko o Litwę, Łotwę i Estonię, ale także o Rosję i Białoruś.
W lipcu sugestię zaproszenia Rosji i Białorusi przekazał do Sztokholmu ambasador ad
personam Józef Wiejacz, pełnomocnik ministra do spraw współpracy bałtyckiej. Skubiszewski był przekonany, że władze w Moskwie łatwiej zgodzą się na udział republik bałtyckich, gdy grono zaproszonych będzie szersze. W efekcie do Moskwy udał się szwedzki sekretarz stanu do spraw zagranicznych Jean‑Pierre Olov Schori z propozycją udziału
premierów republik związkowych na zasadzie obserwatorów, z prawem do wygłoszenia
przemówienia. Sprawę udziału republik związkowych ambasador Józef Wiejacz poruszył także w rozmowie z radcą radzieckiej ambasady Walerijem Poliakowem 30 lipca
1990 roku. Zdaniem Grzegorza Kostrzewy‑Zorbasa Polska odegrała zasadniczą rolę,
by doprowadzić, wbrew niechęci ZSRR, do udziału Litwy, Łotwy, Estonii, Białorusi
i Rosji w konferencji bałtyckiej, realizując tym samym swoją koncepcję dostosowania
polityki zagranicznej do procesu „pluralizacji” ZSRR40.
38
39
40
AS OKP BZ, sygn. 19/343, Tekst apelu uzgodnionego w Tallinie 19‑20 V 1990 r.
AS OKP BZ, sygn. 19/343, Tekst komunikatu prasowego z konferencji w Tallinie 19‑20 V 1990 r.
AMSZ, sygn. 11/95, Pilna notatka J. Wiejacza z 2 VIII 1990 r., w. 1; AMSZ, sygn. 35/97, Nota informacyjna z 14 IX 1990 r., w. 1.
Politeja 4(43)/2016
229
Konferencja w Ronneby odbyła się w dniach 2‑3 września 1990 roku. Przybyli
przedstawiciele państw bałtyckich, Norwegii, Czechosłowacji i Komisji Europejskiej.
Ku irytacji Polski zaproszenie odrzuciła Litwa, argumentując, że zaproponowany jej
delegacji status był nie do przyjęcia. Przedstawiciele republik bałtyckich występowali w ramach radzieckiej delegacji, niemniej pod własnymi flagami. Od czasu drugiej
wojny światowej była to pierwsza okazja przypomnienia losu republik bałtyckich. Poza
tym w Ronneby przyjęto ważny akt międzynarodowy, jakim była Deklaracja Morza
Bałtyckiego41.
Wysiłki republik bałtyckich, by włączyć się w proces KBWE, zakończyły się tylko
częściowym sukcesem. W dniach 1‑2 października 1990 roku doszło do spotkania ministrów spraw zagranicznych państw KBWE w Nowym Jorku, w ramach przygotowań
do szczytu paryskiego, na którym miano przygotować dokument końcowy KBWE. Na
spotkaniu pojawili się ministrowie spraw zagranicznych republik bałtyckich dzięki zaproszeniu ministrów państw skandynawskich, którzy wprowadzili ich na obrady w charakterze swoich gości. Gest wobec ministrów Litwy, Łotwy i Estonii uczynił również
Krzysztof Skubiszewski, odbywając z nimi spotkanie42.
Natomiast na paryskim szczycie w dniach 19‑21 listopada 1990 roku ZSRR postanowił położyć kres tej demonstracji. Jego delegat zaprotestował przeciwko udziałowi przedstawicieli republik bałtyckich poza składem radzieckiej delegacji i zażądał
usunięcia ich z sali obrad. Przyjęcie Karty Paryskiej Nowej Europy (21 listopada 1990
roku), która głosiła zakończenie „ery konfrontacji i podziału w Europie”, odbyło się bez
udziału Litwy, Łotwy i Estonii. Niemniej incydent zwrócił uwagę na problem trzech
republik43.
W 1991 roku Polska zajęła wstrzemięźliwe stanowisko wobec interwencji radzieckich sił specjalnych w republikach bałtyckich. Na drugi dzień po radzieckiej interwencji w Rydze, 21 stycznia, polski rząd wyraził zaniepokojenie aktami przemocy dokonywanymi wobec narodu i instytucji republik bałtyckich, zaznaczając, że wywołują one
oburzenie polskiego społeczeństwa. Wyrażał też nadzieję na pokojowe rozwiązanie
problemów i poszanowanie dążeń narodów republik bałtyckich. Rzeczywiście polskie
społeczeństwo poprzez swoją parlamentarną reprezentację wyrażało większe oburzenie wydarzeniami na Litwie i Łotwie, niż czynił to rząd. Poseł Mieczysław Gil wystąpił
z propozycją, by utworzyć misję państw bałtyckich przy polskim sejmie. Skubiszewski
zgodził się na otwarcie biur informacyjnych, tym bardziej że litewskie było już w trakcie organizacji44.
41
42
43
44
AMSZ, sygn. 35/97, Notatka informacyjna z 14 IX 1990 r., w. 1. Tekst Baltic See Declaration dostępny
na stronie: www.helcom.fi/Aboutus/Convention and commitments/Ministerial declarations/RonnebyDec/1990.pdf, 17 VII 2015.
P. Vares, O. Zurjari, Foreign Policy, s. 62; A. Bloed, Dwadzieścia lat procesu KBWE…, s. 54‑55; K. Skubiszewski, Wywiad dla nowojorskiego „Nowego Dziennika” 13‑14 X 1990 r. udzielony Bolesławowi
Wierzbiańskiemu, [w:] K. Skubiszewski, Polityka zagraniczna i odzyskanie niepodległości…, s. 96.
P. Vares, O. Zurjari, Foreign Policy, s. 63; A. Bloed, Dwadzieścia lat procesu KBWE…, s. 55; AMSZ,
sygn. 35/97, Notatka informacyjna z 14 IX 1990 r., w. 1.
J. Strzelczyk, Ucieczka ze Wschodu…, s. 172‑173.
230
Politeja 4(43)/2016
W czerwcu 1991 roku rząd Jana Krzysztofa Bieleckiego postanowił zaprosić do Polski premiera Łotwy z wizytą roboczą. Ivars Godmanis przybył z ministrem spraw zagranicznych Janisem Jurkansem i liczną delegacją. Spotkał się z Janem Krzysztofem Bieleckim i Krzysztofem Skubiszewskim. Rozmowy prowadzone w przyjaznej atmosferze
nie odbywały się jednak w zupełnej zgodzie z protokołem należnym premierom niepodległych państw. Polskie władze nie zdecydowały się też udekorować trasy przejazdu
łotewskiej delegacji (biegnącej obok radzieckiej ambasady) flagami Łotwy. Niemniej
była to pierwsza zagraniczna wizyta łotewskiego rządu, uwieńczona podpisaniem przez
ministrów spraw zagranicznych Deklaracji o polsko‑łotewskiej przyjaźni i współpracy. Zapowiedziano w niej wznowienie w dogodnym momencie stosunków polsko
‑łotewskich45. Podobne traktaty zamierzano podpisać z Litwą i Estonią.
Stopniowo jednak formuła dwutorowości: utrzymywania zarówno stosunków
z ZSRR, jak i z jego republikami związkowymi, stosowana przez polski MSZ w polityce wschodniej wyczerpywała się. Krzysztof Skubiszewski w przemówieniu wygłoszonym
w sejmie 27 czerwca 1991 roku twierdził, że Polska popiera aspiracje niepodległościowe republik bałtyckich, ich udział w konferencjach międzynarodowych, ale w granicach określonych prawem międzynarodowym. Jednak konferencja ministrów transportu
państw bałtyckich zaplanowana w Szczecinie na koniec czerwca 1991 roku została odwołana ze względu na brak możliwości zapewnienia udziału wszystkich zainteresowanych stron
w sposób je satysfakcjonujący. Pod znakiem zapytania mogły stanąć inne polskie inicjatywy,
jak spotkanie miast bałtyckich przewidziane na wrzesień 1991 roku w Gdańsku46.
Sierpniowy pucz w Moskwie zmienił sytuację w republikach bałtyckich, które, jak
to określił Krzysztof Skubiszewski: zaczęły realizować atrybuty swej niezależności wobec ZSRR. W tej sytuacji przy akceptacji premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego Skubiszewski ogłosił 26 sierpnia gotowość nawiązania z tymi republikami normalnych stosunków międzypaństwowych. Było to równoznaczne z uznaniem ich niepodległości.
Przyjęta formuła wynikała z faktu, że polski rząd na uchodźstwie nie uznał inkorporacji
państw bałtyckich, a rządy Tadeusza Mazowieckiego i Krzysztofa Bieleckiego uznawały
tę aneksję za nielegalną. Rząd potwierdził tę decyzję 27 sierpnia, a 29 sierpnia delegacja
polskiego MSZ w składzie: Grzegorz Kostrzewa‑Zorbas, Mariusz Maszkiewicz, Joanna
Strzelczyk, udała się do Wilna, Rygi i Tallina z listem premiera Bieleckiego zawierającym propozycję wznowienia stosunków dyplomatycznych z Polską. Pozytywne odpowiedzi nadchodziły bardzo szybko: Litwy 2 września 1991 roku, z Łotwy 5 września
1991 roku, a Estonii 9 września. Tym samym doszło do wznowienia stosunków między
Polską a państwami bałtyckimi47.
W sprawie niepodległości Estonii, Litwy i Łotwy przyjął także uchwałę Senat 30
sierpnia 1991 roku. Podkreślono w niej, że rząd Rzeczpospolitej Polskiej nie uznał
45
46
47
Tamże, s. 179‑180.
K. Skubiszewski, Kierunki polityki zagranicznej, przemówienie wygłoszone w sejmie 27 VI 1991 r., [w:]
K. Skubiszewski, Polityka zagraniczna i odzyskanie niepodległości…, s. 152‑153.
P. Łossowski, Litwa, Warszawa 2001, s. 247; R. Kupiecki, K. Szczepanik, Polityka zagraniczna Polski
1918‑1994, Warszawa 1994, s. 253, 294; na s. 294 podają jako datę wznowienia stosunków z Łotwą
30 sierpnia 1991 roku. J. Strzelczyk, Ucieczka ze Wschodu…, s. 263‑264.
Politeja 4(43)/2016
231
aneksji państw bałtyckich dokonanej na mocy paktu Ribbentrop–Mołotow. Polska popierała pokojowe dążenia państw bałtyckich do odzyskania niepodległości i z radością
powitała przejęcie przez ich rządy i parlamenty rzeczywistej kontroli nad terytorium
państwa. Proklamowanie niepodległości przez Łotwę i Estonię i faktyczne wykonanie
deklaracji niepodległości Litwy z 1990 roku zostało w Polsce przyjęte jako realizacja
idei niepodległościowej. Senatorowie wyrażali nadzieję na przyjazny rozwój stosunków z tymi państwami. W wyniku dyskusji przeprowadzonej w Komisji Spraw Zagranicznych Senatu do deklaracji dodano najpierw zdanie wyrażające nadzieję na poszanowanie praw polskiej mniejszości na Litwie, a następnie na terenie wszystkich trzech
państw bałtyckich48.
Zakończenie
W wywiadzie dla „Trybuny” udzielonym w kwietniu 1991 roku Krzysztof Skubiszewski określił polską politykę wschodnią, politykę dwutorowości, jako pionierską, wywołującą zainteresowanie innych państw europejskich49. Nie ukrywał jednak, że jest ona
asymetryczna na korzyść ZSRR. Nawiązanie i rozszerzanie kontaktów z republikami
związkowymi było obarczone ryzykiem nadwerężenia stosunków z ZSRR. W szczególności dotyczyło to republik bałtyckich, które dążyły do niepodległości i zabiegały w tej
sprawie o międzynarodowe wsparcie. Skubiszewski nie chciał, by Polska stała się stroną w stosunkach i sporach między republikami a federacją. Tolerował więc praktykę,
by niektóre sugestie przekazywali rządom i deputowanym republik bałtyckich polscy
parlamentarzyści. Najlepiej są udokumentowane wyjazdy do Estonii senatora Tadeusza
Kłopotowskiego.
Z perspektywy czasu polska polityka wschodnia może się wydawać zbyt ostrożna.
Pytanie, czy polska dyplomacja reagowała wystarczająco szybko na postępujący rozkład
ZSRR, zadawali sobie już 30 sierpnia 1991 roku członkowie Komisji Spraw Zagranicznych Senatu50. Krzysztof Skubiszewski unikał takich dylematów, mocując swoją politykę w prawie międzynarodowym i istniejącym stanie faktycznym. Trudno było zresztą
oczekiwać, że Polska w sytuacji, gdy na jej terytorium stacjonowały wojska radzieckie,
otwarcie poprze proces godzący w integralność terytorialną swego wschodniego sąsiada.
Polskie wsparcie dla dążeń republik bałtyckich i szybkie nawiązanie stosunków
z nimi spotkało się zresztą z uznaniem ich przedstawicieli. Po przyjęciu Litwy, Łotwy
i Estonii do ONZ (17 września 1991 roku), w Konsulacie Generalnym Polski w Nowym Jorku odbyło się 18 września przyjęcie na cześć prezydentów państw bałtyckich.
48
49
50
AS, sygn. 29/31, Posiedzenie Senackiej Komisji Spraw Zagranicznych 30 VIII 1991 r., s. 8, 17; Wybrane
dane o pracy Senatu RP 1989‑1999, Kancelaria Senatu RP, czerwiec 1999, s. 12, [online] www.senat.
gov.pl/download/gfx/senat/pl/defaultopisy/193/…/ot‑250.pdf, 20 VII 2015.
K. Skubiszewski, Nowa polityka zagraniczna, wywiad dla „Trybuny” nr 81, z 6‑7 kwietnia 1991 r. udzielony Wiesławowi S. Dębskiemu i Markowi Siwcowi, [w:] tenże, Polityka zagraniczna i odzyskanie niepodległości…, s. 124.
AS, sygn. 29/31, Posiedzenie Komisji Spraw Zagranicznych Senatu z 30 VIII 1991 r.
232
Politeja 4(43)/2016
Uroczystość zorganizowała misja Rzeczpospolitej Polskiej przy ONZ na prośbę organizacji Baltic Appeal to the United Nations (BATUN), kierowanej przez Estończyka Urmasa Wompę. BATUN wybrała polski konsulat, gdy do Nowego Jorku dotarło oświadczenie Skubiszewskiego o uznaniu przez Polskę niepodległości tych państw.
Nie bez znaczenia były też dobre stosunki polskiego konsula generalnego z konsulami
państw bałtyckich, w tym Litwy – Anicetasem Simutisem. Gospodarzem przyjęcia był
ambasador Robert Mroziewicz i konsul Wiesław Bednarz. Prezydentom Litwy, Łotwy, Estonii towarzyszyli ich ministrowie spraw zagranicznych, delegacje towarzyszące,
przedstawiciele organizacji BATUN, przedstawiciel środowisk ukraińskich i polskich,
burmistrz Nowego Jorku David N. Dinkins51. Było to niejako symboliczne uznanie dla
roli Polski, odegranej w procesie ponownego wprowadzania republik bałtyckich na
międzynarodową scenę.
Bibliografia
Źródła archiwalne
Archiwum Ministerstwa Spraw Zagranicznych w Warszawie, sygnatury: 35/97, wiązka 1;
11/95, wiązka 1; 39/97, wiązka 1.
Archiwum Senatu w Warszawie.
Zespół Komisja Spraw Zagranicznych, sygnatury: 29/15, 29/31.
Zespół OKP Biuro Zagraniczne, sygnatury: 19/323, 19/334, 19/338, 19/343.
Źródła opublikowane
Baltic See Declaration, [online] www.helcom.fi/Aboutus/Convention and commitments/Ministerial declarations/RonnebyDec/1990.pdf, 17 VII 2015.
Skubiszewski K., Polityka zagraniczna i odzyskanie niepodległości. Przemówienia, oświadczenia,
wywiady 1989‑1993, Warszawa 1997.
Wybrane dane o pracy Senatu RP 1989‑1999, Kancelaria Senatu RP, czerwiec 1999, [online]
www.senat.gov.pl/download/gfx/senat/pl/defaultopisy/193/…/ot‑250.pdf, 20 VII 2015.
Literatura
Basiński E., Polska‑ZSRR. Kronika Faktów i wydarzeń 1944‑1971, red. T. Cieślak, Warszawa 1973.
Bloed A., Dwadzieścia lat procesu KBWE. Od konfrontacji do współpracy, Warszawa 1995.
Darski J., Estonia. Historia, współczesność, konflikty narodowe, Warszawa 1995.
Dudek A., Historia polityczna Polski 1989‑2012, Kraków 2013.
Głowacki A., Stępień‑Kuczyńska A., Rosja Putina. Leksykon, Łódź 2004.
Kirch M., Kirch A., Ethnic Relations. Estonias and Non‑Estonias, „Nationalities Papers” 1995,
vol. 23, no. 1.
Kupiecki R., Szczepanik K., Polityka zagraniczna Polski 1918‑1994, Warszawa 1994.
51
AMSZ, sygn. 39/97, List J. Surdykowskiego z Nowego Jorku z 23 IX 1991 r. do MSZ, w. 1. BATUN była
organizacją zabiegającą o międzynarodowe uznanie niepodległości republik bałtyckich.
Politeja 4(43)/2016
233
Lesage M., La crise du fédéralisme sovietique, „La documentation française” 1990, no. 4905/5
(ten numer ma charakter całościowego opracowania).
Łossowski P., Litwa, Warszawa 2001.
Strzelczyk J., Ucieczka ze Wschodu. Rosja w polskiej polityce 1989‑1993, Warszawa 2002.
Sokół W., Żmigrodzki M. (red.), Systemy polityczne państw Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 2005.
Śmigerska‑Belczak I., Współpraca w regionie Morza Bałtyckiego. Rada Państw Morza Bałtyckiego,
[online] www.kolegia.sgh.waw.pl/pl/KES/kwartalnik/archiwum/Documents?ISmigerska
‑Belczak9.pdf, 14 VII 2015.
Vares P., Zurjari O., Foreign Policy, „Nationalities Papers” 1995, vol. 23, no. 1.
Zieliński J., Instytucjonalizacja przemian ustrojowych na Litwie, Łotwie i w Estonii, Warszawa
2004.
Dr hab. Agnieszka Małgorzata KASTORY – magister historii, doktor nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce, doktor habilitowany nauk humanistycznych
w zakresie historii. Adiunkt w Katedrze Historii Współczesnej Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Najważniejsze publikacje to: Rozbiór Rumunii w 1940 roku (2002), Żegluga Dunajska w polityce
międzynarodowej w XX wieku (2011).Obecnie prowadzi badania na temat roli posłów
i senatorów Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego w kształtowaniu polskiej polityki
zagranicznej w latach 1989‑1991.
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.10
Agnieszka Kamińska
Polska Akademia Nauk
Transfer wiedzy i dobrych praktyk
w zakresie rynku telekomunikacyjnego
Ukrainy i Gruzji w latach 2005‑2012
realizowanych przez Urząd
Komunikacji Elektronicznej
jako przykład subsydiarności
Polski na rzecz rozwoju
Abstract
The transfer of knowledge and good practices in the telecommunications
market of Ukraine and Georgia in 2005‑2012 carried out by the Office of
Electronic Communications as an example of subsidiarity Polish development
This article is a brief summary of the role of subsidiarity (Polish Aid) in the process
of telecommunications regulatory changes implemented in Georgia and Ukraine
during 2005‑2012 years. It is characteristics of the aid granted in the framework
of development for mentioned recipients for aid. It discusses the technical assistance granted under performed by the Office of Electronic Communications projects. Attention is paid to the factors that determine development activities, among
which are m.in: limited effectiveness of current activities, the democratization of
international relations and globalization. It was noted that development cooperation should take into account the demand, „recipient” and not focus only on offer
„donor” of that assistance. Furthermore, this assistance should take into account
the specific political and economic situation of the recipient country.
Key words: development aid and cooperation, transformation, good practice,
EU development plans, subsidiarity, democracy
Słowa kluczowe: pomoc i współpraca rozwojowa, transformacja, dobre praktyki, plany rozwojowe UE, pomocniczość, demokracja
236
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
Humanistyczna i cywilizacyjna misja rozwoju nauki i pomnażania wiedzy od stuleci łączy się z jej upowszechnianiem dla rozwoju i postępu ludzkości, bez żadnych
ograniczeń i dyskryminacji.
prof. Włodzimierz Bojarski
Wstęp
Uwolnienie się od komunistycznej władzy w 1989 roku, a następnie wstąpienie do Unii
Europejskiej (UE) zmieniło zasadniczo pozycję Polski w świecie. Przemiany transformacyjne i obecność w strukturach europejskich umożliwiły uczestnictwo w projektach polegających na wzmacnianiu potencjału technologicznego i administracyjnego polskiego
państwa. Następnym krokiem stało się udzielanie analogicznego wsparcia krajom bliskim
politycznie UE. Celem artykułu jest analiza transferu wiedzy i dobrych praktyk1 w zakresie rynku telekomunikacyjnego dokonywanego w celu modernizacji rynków krajów
sąsiadujących z UE: Ukrainy i Gruzji (wybór dokonywany był w ramach polityki UE).
Donatorem tego transferu była Polska, między innymi w ramach pomocy rozwojowej
(Polish Aid) udzielonej za pośrednictwem regulatora polskiego rynku telekomunikacyjnego – Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Pomoc ta wpisała się w ramy Wieloletniego
Programu Współpracy Rozwojowej2 i dlatego koncentrowała się na tych obszarach, gdzie
poniesione inwestycje mogły przynieść trwałe korzyści społeczne i gospodarcze, a także
promowała te wartości, które są ważne zarówno dla Polski, jak i jej partnerów. Współpraca
ta w szczególności odbywała się w obszarach, z którymi są związane wartości wspólnych
korzyści i zobowiązań, jakie Polska ma wobec świata. Głównym celem współpracy regulatora polskiego było przede wszystkim wspieranie konkurencji w zakresie dostarczania
sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczenia usług telekomunikacyjnych, mających na celu promocję interesów UE, co wiązało się z realizacją polityki
w zakresie promowania różnorodności kulturowej i językowej.
Beneficjentem prezentowanego wsparcia były dwa kraje, będące także podmiotami
Partnerstwa Wschodniego – Ukraina i Gruzja. Oba łączy z Polską wspólne doświadczenie przynależności do bloku komunistycznego, złożona historia polityczna i wspólnota
pojmowania takich wartości jak wolność i solidarność. O ile proces zbliżenia Ukrainy
do UE napotykał na problemy, do których należały między innymi brak potwierdzenia
idei demokracji w reformach kraju3 sprzed listopada 2013 roku, to bez wątpienia kraj
1
2
3
Zaznaczyć należy, że przez dobrą praktykę, właściwą z etycznego punktu widzenia, należy rozumieć
taką praktykę, która nie tylko unika niesłusznego postępowania (niesprawiedliwości), ale również jest zgodna z wymogami cnót w ogóle (to jest innych cnót niż cnota sprawiedliwości). J. Jacson, Biznes i moralność,
przeł. R. Pucek, Warszawa 1999, s. 140.
Ustawa o współpracy rozwojowej; Polska 2030; Wieloletni Program Współpracy Rozwojowej na lata
2012‑2015.
W raporcie Freedom House (Freedom in the World, 2011) zmieniono klasyfikację Ukrainy z kraju
„wolnego” na „częściowo wolny”. Dotyczy okresu sprzed tzw. Euromajdanu. Obecnie w mediach ukra-
Politeja 4(43)/2016
Transfer wiedzy i dobrych praktyk…
237
ten jest aktywnym biorcą pomocy. W niniejszym artykule zostanie podjęta próba opisu i oceny znaczenia otrzymanego wsparcia w zakresie regulacji rynku telekomunikacji
wobec dwóch beneficjentów do roku 2012, z krótkim omówieniem roli pomocniczości.
Plany rozwojowe Unii Europejskiej
UE, choć sama nie wie jeszcze, czy chce być federacją, czy tylko konfederacją stosunkowo niezależnych państw (co pokazały niepokojące wyniki referendum w Szkocji),
bez wątpienia jest nowatorskim projektem cywilizacyjnym, posiadającym aspiracje do
bycia co najmniej ukoronowaniem demokracji zachodniej, z jej dobrobytem materialnym i tolerancją. Jednym z bardzo istotnych problemów UE jest kwestia określenia
jej własnych granic. Jest to ważne nie tylko z powodu zagrożeń typu militarnego, ale
i gospodarczego, gdyż Unia jest swojego rodzaju enklawą dobrobytu i demokracji, rozciągniętą między nieprzewidywalną Rosją a niespokojnymi państwami arabskimi oraz
biedną Afryką4. Ostatnie długotrwałe procesy uchodźctwa z Syrii są potwierdzeniem
atrakcyjności UE dla mieszkańców krajów niestowarzyszonych5.
Z uwagi na kryzys gospodarczy działania rozszerzające UE zwolniły tempo. Obecnie przewiduje się w nieokreślonej przyszłości rozszerzenie jej o Bałkany Zachodnie,
Turcję i Islandię. Krajami kandydującymi pozostają także była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Czarnogóra i Serbia. Potencjalnymi kandydatami do członkostwa są ponadto Albania, Bośnia i Hercegowina oraz Kosowo. Z kolei kraje będące przedmiotem
zainteresowania Partnerstwa Wschodniego, do których należą odpowiednio Armenia,
Azerbejdżan, Gruzja, Mołdawia, Białoruś i Ukraina, stanowią również obszar współpracy UE ze względu na inicjatywę Polski dotyczącą przygotowania w dalszej perspektywie tych państw od akcesji unijnej6.
Wydaje się, że odpowiedzią na pytanie dotyczące racjonalności stopniowego poszerzania UE są programy pomocowe kierowane do państw sąsiedzkich. Udzielana
pomoc to sposób na budowanie dobrych relacji. Sprzyjanie rozwojowi drugiego państwa to także przejaw stymulowania rozwoju własnego kraju do zarządzania wiedzą
i przekazywania jej. Jest ona także, co najważniejsze w kontekście transferu wiedzy, upowszechnianiem nauki w jej renesansowym rozumieniu. Próbą uzasadnienia poszerzenia
4
5
6
ińskojęzycznych spotkać można się z określeniami „eurorewolucja”, „rewolucja 2013 roku” i „rewolucja godności”, która zapoczątkowała szereg wydarzeń ostatecznie zmierzających do Umowy Stowarzyszeniowej z UE.
L. Van Middelaar, Przejście do Europy. Historia pewnego początku, przeł. R. Pucek, N. Borowska, Warszawa 2011, s. 241‑242.
Przed wybuchem wojny Syria liczyła 23 mln mieszkańców. Według danych Narodów Zjednoczonych
obecnie przemieściło się, opuszczając swe domy, 7,6 mln ludzi, którzy pozostali na terenie Syrii. Ponad
4 mln wyemigrowało do krajów sąsiednich: 1,8 mln do Turcji i 1,1 mln do Libanu.
Partnerstwo wschodnie to polityka zagraniczna Unii Europejskiej, uruchomiona w 2009 roku, skierowana do sześciu państw Europy Wschodniej: Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdawii oraz
Ukrainy. Inicjatorami utworzenia tej polityki były Polska i Szwecja. Por. https://www.msz.gov.pl/pl/
polityka_zagraniczna/partnerstwo_wschodnie, 10 XII 2016.
238
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
europejskiego kręgu jest rozwój rynku telekomunikacyjnego jako czynnika wzrostu gospodarczego, wspierany bazą doświadczeń i udzielony przez Polskę Ukrainie i Gruzji.
Kraje te położone są w „strefie pośredniej” między Rosją, mocarstwem z ambicjami imperialnymi, a Unią. Rozwój telekomunikacji jest powszechnie uznawany za szczególnie
ważny element dostępu społeczeństwa do informacji, a świadczenie wysokiej jakości
usług łączności jest jednym z najważniejszych wyzwań narodowego i gospodarczego
rozwoju każdego państwa. Zjawisko takie jest dobrze widoczne także w krajach nadrabiających zaległości cywilizacyjne, w tym w Polsce, na Ukrainie i w Gruzji.
Pomoc i pomocniczość w ujęciu Unii Europejskiej
Pojęcie pomocniczości (subsydiarności) pojawiło się już w czasach starożytnych. W europejskim kręgu kulturowym odwołującym się do Grecji jako kolebki cywilizacji była
ona zawsze pojęciem ważnym, nieodłącznie związanym z państwem i pojęciem władzy,
stanowiąc przedmiot zainteresowania filozofów, myślicieli, a także osób zajmujących
się polityką. Pomocniczość jako element transferu dobrych praktyk w pełni wpisuje
się także w ideę misji cywilizacyjnej. Porządkując interpretacje pojęć pomocy i pomocniczości, przede wszystkim wskazać trzeba Arystotelesa (384‑322 p.n.e.), ponieważ
uważa się, że to on jako pierwszy ją zdefiniował. Filozof ten wiązał pomocniczość ściśle z istotą państwa będącego wspólnotą obywateli7. W swoim dziele Polityka zawarł
między innymi opis ówczesnej struktury organizacyjnej społeczeństwa miast greckich,
między którymi zachodzą zależności. Po pierwsze, na potrzeby refleksji na temat właściwej struktury państwowej, przyjął on, że człowiek ze swej natury jest istotą stworzoną do życia w państwie – to jest w takiej wspólnocie, która jako jedyna może być uznana
za samowystarczalną. Po drugie, pisząc, że państwo to nie przypadkowa zbieranina ludzi,
ale wspólnota zdolna do samowystarczalności życia, jeżeli zaś przypadkiem brak któregoś
z tych składników to wspólnota taka po prostu nie może być samowystarczalna, podkreślał
jednocześnie, że jedynie państwo właśnie jest gwarantem tej samowystarczalności8. Dalej, uznając komplementarność i różnorodność poszczególnych części państwa, uważał,
że w ramach jego funkcjonowania, jako szczebla najwyższego zorganizowania struktury społecznej, istnieje poczucie zobowiązania wobec szczebli niższych tej struktury,
ze względu na brak samowystarczalności niższych szczebli, a także ze względu na rolę
służebną wobec nich9.
Wyrażone przez Arystotelesa idee znalazły swoje rozwinięcie także w pracach innych myślicieli. Odnajdujemy je między innymi w doktrynie prawa naturalnego. Jeden
z jej przedstawicieli, Althusius (1557‑1638), postrzega społeczeństwo jako budowane
pakty, potrzebne z jednej strony do utrzymania autonomii poszczególnych grup (rodziny, korporacji, miasta, prowincji), z drugiej zaś do ich ochrony i pomocy świadczo7
8
9
J. Szacki, Historia myśli socjologicznej, Warszawa 2004, s. 30.
K. Leśniak, Arystoteles, Warszawa 1989, s. 196.
J. Szacki, Historia myśli socjologicznej, s. 31‑33.
Politeja 4(43)/2016
239
nej im przez korporacje i instytucje usytuowane wyżej w danej strukturze społecznej10.
W takim oto rozumieniu rolę tę spełnia zarówno UE, na poziomie ponadnarodowym,
jak i dysponent środków przeznaczonych na rozwój na poziomie krajowym. Pomoc
związana z wymianą doświadczeń, używając otwartości w zakresie dobrych praktyk
i przekazywania know‑how w stosunkach bilateralnych, pośrednio zajmuje się także
kształtowaniem postaw społecznych, realizując w ten sposób cele polityki zagranicznej.
Współcześnie pojmowana pomocniczość jest wieloznaczna. Do szerszego stosowania pojęcie to zostało wprowadzone przez Bank Światowy na początku lat 90. Była to
odpowiedź na postulaty dotyczące poprawy skuteczności programów wsparcia dla krajów rozwijających się. Nieefektywność udzielanej pomocy wiązano głównie z brakiem
odpowiedniego potencjału administracyjnego, który pozwalałby na właściwe wykorzystanie zewnętrznej pomocy. Był to jednocześnie impuls do rozpoczęcia dyskusji o sposobach podwyższenia potencjału administracyjnego i jakości zarządzania, jako najważniejszego elementu wsparcia. Następnie uwarunkowania związane z poprawą rządzenia,
a więc wprowadzeniem zasad good governance do praktyki funkcjonowania administracji, stały się mechanizmem poprawy skuteczności międzynarodowych programów pomocowych oraz warunkiem jej otrzymania11. Istotą good governance jest wywoływanie
zmian społecznych i kreowanie ładu społecznego12. Dzięki pomocy budowane są trwałe środki techniczne, przeprowadzane analizy, zmieniane jest prawodawstwo regulujące rynek. Poza przesłaniem wynikającym z celowości projektów transferowane są także
inne wartości o charakterze kulturowym, przekazywane za pośrednictwem tzw. soft power. Ta właśnie, dodatkowa rola pomocy rozwojowej nie jest wystarczająco doceniana.
Odbywa się ona na innym poziomie niż oficjalne stosunki dyplomatyczne przedstawicieli państw, mające miejsce na najwyższych szczeblach władzy. W przypadku wymiany
doświadczeń między instytucjami państwowymi zarówno biorcami, jak i odbiorcami
transferu pomocy są pracownicy uczestniczący w procesie transferu za pośrednictwem
tych instytucji. Odbiorcy mogą wykorzystać przekazane doświadczenia, stając się aktywnymi nosicielami tej wiedzy. Istotne jest to, by wartości wpisane do podstawy ideowej polskiej pomocy rozwojowej były zawsze obecne w programach będących przedmiotem transferu. Polityka zagraniczna i współpraca rozwojowa zawsze są połączone ze
sobą siecią zależności i komplementarności.
Z pojęciem subsydiarności rozwojowej związane jest także pojęcie cywilizacji, która
jest jednym z wielkich tematów myśli europejskiej ostatnich dwóch stuleci. Tematy te
są „konceptualizowane i przeżywane wciąż na nowo, w coraz to innych, choć nierzadko i powracających kształtach”13. Cywilizacja zaś jest według François Guizota nieodłącznie związana z ideą postępu, bowiem po pierwsze mówi o pozytywnych zmianach
10
11
12
13
Tamże, s. 60.
Koncepcja Good Governance. Refleksje do dyskusji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2008, s. 5.
J. Czaputowicz, Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008,
s. 143‑144.
J. Jedlicki J., Jakiej cywilizacji Polacy potrzebują. Studia z dziejów idei i wyobraźni XIX wieku, Warszawa
1988, s. 7.
240
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
i ocenianych rezultatach długiego procesu, a po drugie proces ten polega na doskonaleniu się ludzi oraz ich wzajemnych stosunków. W toku rozwoju samego pojęcia cywilizacji kładziono nacisk czasem na doskonalenie umysłowe i moralne, czasem na poprawę
ustroju politycznego, czasem zaś na wzrost dobrobytu. Jednakże zmiany te zawsze wiązały się ze zmianami na lepsze14.
Warunkiem pozytywnej roli, jaką winna odegrać przekazana pomoc, jest jej jakość
w sensie nie tylko technologicznym, ale także cywilizacyjnym. Oznacza to, że cechą
charakterystyczną współpracy na rzecz rozwoju jest wspieranie procesów demokratyzacyjnych. Polskie zaangażowanie we współpracę rozwojową koncentruje się wokół
trzech obszarów: wartości i motywacji, wspólnych korzyści (jakie możemy odnieść we
współpracy z partnerami), a także zobowiązań, jakie Polska i Polacy mają wobec świata.
Znacząca poprawa funkcjonowania instytucji państwa spowodować może długofalowy rozwój krajów o niższych wskaźnikach rozwoju. Związane z tym jest respektowanie standardów demokratycznych czy poszanowanie praw człowieka. Odbywa się to
za pomocą promowania zasad demokracji, która powinna służyć ochronie ludzi przed
nadużyciami władzy oraz rozwojowi obywatelskiego prawa do samodzielnego decydowania o własnym losie. Nie wystarczy bowiem otrzymać pomoc w postaci transferu
doświadczeń. Sztuką jest pomoc tę zaadaptować i następnie wykorzystać w taki sposób,
aby jej istota nie ulegała odkształceniu. Dlatego niezwykle ważnym aspektem organizacji i projektów o charakterze rozwojowym jest nie tylko odnajdywanie u partnerów
wspólnych wartości i dążeń, ale także rozumienie różnic, w tym tych o charakterze kulturowym. Należałoby tym razem odwołać się do wypowiedzi Jacques’a Delorsa z Maastricht w 1991 roku: Subsydiarność nie stanowi jedynie granic interwencji władz wyższych w sprawy danej osoby lub społeczności, która może działać sama, ale stanowi także
obowiązek władz do postępowania w stosunku do tej osoby lub społeczności w taki sposób,
by dostarczyć jej środków, by mogła sama działać15.
UE w swoich działaniach odwołuje się do pomocniczości. Jak wiadomo, subsydiarność jest jedną z jej podstawowych zasad ustrojowych16. W praktyce zasada ta oznacza,
że na szczeblu wspólnotowym państw powinny być podejmowane tylko te działania,
których przeniesienie na wyższy szczebel oznacza większą skuteczność i efektywność.
Różni się to od sytuacji, w której prowadzenie stosownych przedsięwzięć pozostawione
zostaje w wyłącznej kompetencji rządów poszczególnych państw członkowskich. Subsydiarność w UE odnosi się nie tylko do podziału zadań między organami Wspólnot
Europejskich a administracjami rządowymi, ale dotyczy także zakresu prawodawstwa
wspólnotowego, zarówno w aspekcie tematyki, jak i charakteru regulacji. Zasady te dotyczą pomocy udzielanej krajom stowarzyszonym i polityki rozszerzeniowej Wspólnoty. Naturalnym wzmocnieniem dla zasady subsydiarności był doprecyzowujący ją i za14
15
16
J. Szacki, Historia myśli socjologicznej, s. 695.
E. Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000, s. 16.
Zasada subsydiarności została wprowadzona do uregulowań ustawowych Wspólnot Europejskich przez
Traktat z Maastricht z 7 lutego 1992 roku. Por. http://eur‑lex.europa.eu/search.html?textScope0=ti‑te
&lbStatus=ALL&qid=1481832650679&DTS_DOM=EU_LAW&type=advanced&lang=pl&and
Text0=maastricht&SUBDOM_INIT=TREATIES&DTS_SUBDOM=TREATIES, 15 XII 2016.
Politeja 4(43)/2016
241
razem wzmacniający idee społeczeństwa obywatelskiego traktat amsterdamski17, który
wszedł w życie 1 maja 1999 roku. Wydaje się, że organizacje międzynarodowe będące
bezpośrednimi donatorami transferu pomocy są kontynuatorami zarówno wyobrażeń
Arystotelesa, jak i późniejszych myślicieli na temat subsydiarności. Pomocniczość stanowić może o charakterze wartości cywilizacyjnych, które przekazujemy innym społeczeństwom zarówno w postaci materialnej, jak i w postaci soft power. Ta ostatnia zaś,
jako element dyplomacji kulturalnej, będąc jednocześnie częścią dyplomacji publicznej, jest umiejętnością przekonywania przez kulturę oraz odpowiednie wartości i idee,
w przeciwieństwie do hard power, która zdobywa i wymusza cele poprzez działania
militarne.
Pomocniczość w Polsce spotyka się z dużym poparciem społecznym. Polacy proszeni w grudniu 2009 roku o wyrażenie swojej opinii na temat tego, czy Polska powinna
wspomagać rozwój krajów słabiej rozwiniętych, czy też nie, opowiedzieli się w 83%
za udzielaniem pomocy, 12% było przeciwne (wyrażając opinię, że Polska raczej nie
powinna tego robić). Polacy uważają również w większości, że w pierwszej kolejności powinniśmy pomagać krajom Afryki (49%), następnie naszym wschodnim sąsiadom – Ukrainie i Białorusi (39%), krajom Azji (14%), krajom Europy Południowo
‑Wschodniej (11%), innym krajom (1%). O braku pomocy dla jakichkolwiek krajów
mówi 4%, zaś 11% nie wie, komu powinniśmy jako kraj pomagać. To samo badanie
wykonane w 2010 roku pokazało, że 79% Polaków jest zdania, że nasz kraj powinien
wspomagać rozwój państw słabiej rozwiniętych. Badanie z roku 2014 wykazało tendencję spadkową. Zdecydowana większość Polaków (71%) uważa, że Polska powinna
wspomagać rozwój krajów słabiej rozwiniętych, przy czym 9% stwierdza to w sposób
zdecydowany. Tylko mniej niż co piąty badany (17%) był przeciwnego zdania18.
Zauważyć należy, że w 2004 roku polską pomoc rozwojową popierało tylko 63%
respondentów19. Poparcie społeczne jest bardzo ważne, nie sposób bowiem nie zauważyć, że Polska, otrzymawszy uprzednio pomoc, spłaca ją teraz, także w postaci transferu wiedzy i dobrych praktyk dla krajów będących dopiero na drodze przekształceń
polityczno‑gospodarczych.
Uczestnicy międzynarodowej współpracy
na rzecz rozwoju
Pomoc rozwojowa była i jest cywilizacyjną odpowiedzią ze strony krajów rozwiniętych
na ubóstwo i inne problemy, z którymi zmaga się znaczna liczba krajów. Określenia
„polityka rozwojowa” i „pomoc rozwojowa” w literaturze naukowej to całościowa koncepcja wspierania rozwoju państw i regionów słabiej rozwiniętych, sformułowana przez
17
18
19
https://europa.eu/european‑union/law/treaties_en, 14 XII 2016.
Polacy o Pomocy Rozwojowej, Wyniki badania TNS OBOP dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych,
Warszawa, grudzień 2009, s. 4.
Tamże.
242
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
kompetentne władze państwa lub instytucje międzynarodowe i realizowana za pośrednictwem wielu powiązanych ze sobą przedsięwzięć natury politycznej, gospodarczej i instytucjonalnej, realizowanej przede wszystkim przez przekazywanie pomocy rozwojowej20.
Przez samą istotę pomocy rozwojowej należy rozumieć przede wszystkim przekazywanie przez społeczeństwo jednego państwa (bezpośrednio lub za pośrednictwem instytucji międzynarodowych) społeczeństwu innego państwa (za pośrednictwem jego
rządu, organizacji pozarządowych lub innych instytucji społecznych) określonych zasobów. Zasoby te pełnią funkcje czynników rozwoju, materialnych bądź niematerialnych. Ponieważ specyfika wymiany polega na tym, że odbywa się ona w warunkach
korzystniejszych od tych, które funkcjonują na rynku komercyjnym, możliwa jest oczywista, szybka korzyść rozwojowa partnerów będących biorcą pomocy, co także pragmatycznie ogranicza w późniejszym czasie zapotrzebowanie na dalszą pomoc21.
Jako główni odbiorcy pomocy rozwojowej, która wspiera poprawę jakości usług
publicznych i rozwój społeczeństwa, występują zazwyczaj instytucje rządowe – za ich
pośrednictwem środki te są dystrybuowane. Ponadto instytucje rządowe pełnią rolę
pomocy budżetowej w przypadku krajów rozwijających się, dofinansowując wybraną
pozycję w budżecie kraju‑biorcy. Druga strona współpracy na poziomie międzynarodowym to rządy państw‑dawców pomocy. Zazwyczaj są one ośrodkami koordynującymi współpracę na rzecz rozwoju. Uczestniczą w przyznawaniu, podziale środków oraz
zajmują się ustalaniem priorytetów współpracy rozwojowej. Zadania współpracy rozwojowej są realizowane za pośrednictwem ministerstw spraw zagranicznych lub innych
instytucji powołanych w tym celu. Również rządy krajów donatorów są ośrodkami
współpracy wielostronnej na rzecz rozwoju. To one ustalają wspólne priorytety i działania z państwami oraz organizacjami międzynarodowymi. Nie inaczej jest w Polsce.
Posługując się przesłaniem zawartym na internetowej stronie polskiego MSZ, należy
stwierdzić: Kraje biedne nie są w stanie rozwijać się wyłącznie własnymi siłami, dlatego
korzystają z pomocy innych państw i instytucji międzynarodowych. Przezwyciężenie globalnej luki rozwojowej stanowi wyzwanie dzisiejszych czasów22.
Nie tylko problemy głodu i ubóstwa wymagają rozwiązań ogólnoświatowych. O ile
te pierwsze w kontekście piramidy potrzeb niezbędnych do życia człowieka są najważniejsze, to konieczne jest także partycypowanie w udzielaniu pomocy w zakresie budowania demokracji. Zgodnie z założeniami Deklaracji Milenijnej oraz Milenijnymi Celami Rozwoju23, które opierają się na koncepcji rozwoju społecznego, kraje o wysokim
stopniu rozwoju angażują się w promocję zasad dobrego rządzenia i rządów prawa oraz
monitorowanie i ocenę sytuacji w zakresie przestrzegania praw człowieka oraz podstawowych wolności obywatelskich. Niezwykle istotne jest również umacnianie niezależności instytucji społeczeństwa obywatelskiego.
20
21
22
23
P. Bagiński, K. Czaplicka, J. Szczyciński, Międzynarodowa współpraca na rzecz rozwoju, Warszawa
2009, s. 95.
P. Bagiński, K. Czaplicka, J. Szczyciński, Międzynarodowa współpraca…, s. 13.
http://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/polska_pomoc, 14 XII 2016.
http://www.undp.org/content/undp/en/home/mdgoverview/mdg_goals.html, 14 XII 2014.
Politeja 4(43)/2016
243
Pomoc przyjmuje formę finansową, rzeczową i techniczną. Ostatnia kategoria polega głównie na szkoleniach, doradztwie, ekspertyzach, a także wymianie doświadczeń.
Dotyczy ona bezpośrednio wiedzy i jest najbardziej związana z misją cywilizacyjną.
Spójrzmy na to na przykładzie Polski. Po 1989 roku stanęły przed nią dwa wyzwania.
Pierwszym była realizacja projektu transformacyjnego, drugim zaś proces przystosowania się i wejścia do struktur UE. Oba wyzwania związane były przede wszystkim
z przystosowaniem prawa i praktyki do gospodarki rynkowej. Jako beneficjent zmian
Polska bardzo dobrze zaadaptowała się do nowej rzeczywistości, czego wyrazem jest
zarówno wzrost przedsiębiorczości, jak i wzrost PKB. Od 1 maja 2004 roku Polska
także uczestniczy w działaniach na rzecz niwelacji różnic w kolejnych krajach aspirujących do członkostwa w UE, a wynikających z dysproporcji rozwojowych – innymi
słowy: Polska stała się aktywnym dawcą pomocy. Nie byłoby to możliwe bez otrzymanego wcześniej przez nasz kraj swoistego daru wiedzy przekazanego również w postaci
środków pomocowych. Dzięki programom Phare, ISPA i SAPARD zostaliśmy lepiej
przygotowani do członkostwa w UE. Tym samym uzyskaliśmy podstawy do przeprowadzenia niezbędnych zmian transformacyjnych. Ważną rolę w tym zakresie, a także
jako czynnik wzrostu gospodarczego, odgrywała infrastruktura. Raport Polska 203024
mówi o tym, że cechą charakterystyczną obecnych czasów jest współdziałanie transportu – towarów, usług i osób oraz infrastruktury teleinformatycznej.
Udział Polski w międzynarodowej współpracy
rozwojowej
Polska, włączając się w istniejący system międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju, wypełnia zobowiązania prawne z tym uczestnictwem związane. Podstawowe ramy
określające międzynarodowy system współpracy rozwojowej wyznaczyły następujące
dokumenty: Deklaracja milenijna ONZ (2002)25, Deklaracja paryska w sprawie skuteczności pomocy26 oraz Europejski konsensus w sprawie rozwoju27.
Polska jest wyjątkowym dawcą pomocy z kilku powodów. Jak podaje raport Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych28, polska pomoc rozwojowa kształtowana
jest nie tylko przez międzynarodowe wymogi prawne, wpływają też na nią czynniki wewnętrzne, co jest specyfiką każdego kraju‑dawcy. Do czynników tych zalicza się: niewielkie doświadczenia kraju w działalności pomocowej; różny stan związków, w tym relacji politycznych z poszczególnymi krajami rozwijającymi się; oraz główne priorytety
24
25
26
27
28
Polska 2030. Wyzwania Rozwojowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2009, s. 119.
http://www.un.org/en/development/devagenda/millennium.shtml, 10 XII 2016.
http://www.oecd.org/dac/effectiveness/parisdeclarationandaccraagendaforaction.htm, 10 XII 2016.
http://eur‑lex.europa.eu/search.html?qid=1481465920657&text=europejski%20konsensus%20
w%20sprawie%20rozwoju&scope=EURLEX&type=quick&lang=pl, 10 XII 2016.
Specjalizacja Polski w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju – szanse, wyzwania, zagrożenia,
konferencja, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, 26 V 2010.
244
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
polityki zagranicznej. Mimo małego doświadczenia w udzielaniu pomocy i dystrybucji
środków dużym atutem Polski są przede wszystkim jej doświadczenia transformacyjne.
Dystrybuowana przez MSZ pomoc trafia w zdecydowanej większości (ok. 80%)
do siedmiu krajów priorytetowych: Białorusi, Ukrainy, Mołdawii, Gruzji, Afganistanu, Autonomii Palestyńskiej oraz Angoli. Angola ze względu na zwiększenie polskiej współpracy rozwojowej w Afryce Wschodniej przestała być krajem priorytetowym29. Ogólnoświatowa wartość działań pomocowych w 2005 roku przekroczyła 100
mld USD. Polska w latach 2000‑2003 przeznaczała na ten cel tylko kilkanaście milionów USD rocznie, natomiast w 2004 roku kwota ta przekroczyła już wartość 100
mln USD, aby w 2005 roku osiągnąć 200 mln. Następnie odnotowujemy dalszą tendencję wzrostową, już w 2008 roku Polska oficjalna pomoc rozwojowa była świadczona
na poziomie 0,08% PKB (ok. 900 mln złotych). Złożyły się na nią środki przekazywane
kanałami wielostronnymi (ok. 75% całości) oraz kanałami dwustronnymi (ok. 25%).
Środki te dysponowane były wielostronnie. Ministerstwo Finansów przekazuje pomoc
finansową i przydziela fundusze na pomoc rozwojową dla innych resortów, następnie
Ministerstwo Spraw Zagranicznych dysponuje je głównie na pomoc projektową, zaś
Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego na pomoc stypendialną. Fundusze przekazywane za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Zagranicznych w ramach programu
polskiej pomocy rozwojowej stanowią tradycyjnie jedynie ok. 10‑15%. Z kolei w 2010
roku wartość udzielonej przez Polskę oficjalnej pomoc rozwojowej wyniosła około
1139 mln PLN (377,89 mln USD), co nadal stanowiło 0,08% dochodu narodowego
brutto. Podobnie było w roku 2011, gdzie na pomoc wydano również 0,08% polskiego
dochodu narodowego brutto (DNB). Uchwalona w dniu 16 września 2011 roku przez
Sejm RP Ustawa o współpracy rozwojowej uporządkowała organizację dystrybucyjną
środków przeznaczonych na ten cel. W 2012 roku wartość udzielnej pomocy rozwojowej wyniosła (ODA) 1,42 mld PLN, aby w 2014 roku osiągnąć poziom 1,5 mld PLN.
Obecnie głównymi partnerami MSZ zaangażowanymi w realizację projektów rozwojowych są organizacje pozarządowe, administracja samorządowa oraz uczelnie. Administracja publiczna do 2011 roku stanowiła ważny podmiot angażujący się w dystrybucję środków przeznaczonych na rozwój, zwłaszcza w obszarze wymiany doświadczeń
z urzędami centralnymi krajów sąsiedzkich, będących w okresie transformacji. Od 2012
roku jednak projekty rozwojowe realizowane przez urzędy administracji publicznej zostały pozbawione możliwości uczestnictwa w tym procesie. W ten sposób zamknięto
drogę do kontynuacji rozpoczętych z powodzeniem projektów o charakterze wymiany
doświadczeń, także tych będących przedmiotem niniejszego opracowania. Tymczasem
w udzielaniu pomocy, zwłaszcza w zakresie priorytetu good governance, dobrym rozwią29
Podaję za https://www.polskapomoc.gov.pl/Komu,pomagamy,1401.html. Zgodnie z Wieloletnim
programem współpracy rozwojowej 2012‑2015 zaangażowanie Polski we współpracę rozwojową koncentrowało się na dwóch obszarach. Grupa pierwsza obejmowała kraje Partnerstwa Wschodniego –
Armenię, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzję, Mołdawię i Ukrainę. Druga grupa to osiem państw regionu
Afryki Wschodniej (Burundi, Etiopia, Kenia, Ruanda, Somalia, Sudan Południowy, Tanzania, Uganda), dwa państwa Afryki Północnej (Libia, Tunezja), Afganistan, Kirgistan i Tadżykistan oraz Autonomia Palestyńska.
Politeja 4(43)/2016
245
zaniem jest przekazywanie doświadczeń za pośrednictwem instytucji publicznych, które przebyły drogę transformacji instytucjonalnej i mogą z lekcji tej wyciągnąć wnioski.
Osobne zagadnienie stanowi odpowiednie przygotowanie pracowników administracji publicznej do uczestnictwa w projektach pomocowych skierowanych do instytucji
państwowych. Powinno ono koncentrować się na wzmacnianiu zasad służby i etyki cywilnej w kraju biorcy, ze względu na specyficzne warunki panujące w krajach dopiero odbudowujących wiarygodność państwową. Chodzi tutaj o podkreślanie pełnej czytelności
udzielanej pomocy w sensie budowania zaufania do instytucji publicznych, co jest częścią
kapitału społecznego. Wysoki jego poziom wpływa z jednej strony na skuteczność i stabilność państwa, z drugiej determinuje siłę aktywności obywatelskiej. Udział pracowników
administracji publicznej w realizacji programów pomocowych jest niedocenianym środkiem tzw. miękkiej dyplomacji, mającym bez wątpienia wpływ na budowę pozytywnego
wizerunku naszego kraju oraz na kształtowanie się stosunków politycznych i gospodarczych. Dla uzupełnienia obrazu dodać należy, że mimo ograniczeń związanych z zasadami uczestnictwa w konkursach organizowanych przez MSZ, rozpoczęte projekty często
są realizowane nadal nakładem środków własnych poszczególnych urzędów.
Cywilizacyjna rola usług telekomunikacyjnych
Pierwsze zmiany transformacyjne na rynku telekomunikacyjnym w Polsce dotyczyły demonopolizacji i związane były bezpośrednio z usługą powszechną (chodzi
o powszechny dostęp do telefonu i usług) jako ważnym instrumentem mającym służyć
realizacji socjalnej i cywilizacyjnej polityki UE. Koncepcja usługi powszechnej tkwi korzeniami w historycznym doświadczeniu państw członkowskich Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG), w których uznano, że każda rodzina ma prawo do telefonu,
działalność zaś na rzecz realizacji tego prawa jest obowiązkiem społecznym i cywilizacyjnym państwa jako reprezentanta interesów społeczeństwa30. Obecnie posiadanie telefonu stało się w Polsce standardem, ale już dostęp do szerokopasmowego Internetu,
choć wciąż wzrasta liczba jego użytkowników, nie jest powszechny. Jeszcze bardziej nabrzmiały jest ten problem w krajach aspirujących do członkostwa w UE, gdzie często
najważniejszym wyzwaniem była lub jest demonopolizacja rynku telekomunikacyjnego oraz brak odpowiedniej infrastruktury.
Tymczasem technologie informacyjne i komunikacyjne są istotnym czynnikiem
wzrostu gospodarczego. Odpowiadały one w latach 1995‑2004 za 23% wzrostu PKB
w krajach UE. Według szacunków Komisji Europejskiej wkład technologii teleinformatycznych we wzrost produktywności na terenie UE wynosił 55% w latach 1995
‑2000 i 45% w latach 2000‑200531. Sektor ten jest kluczową gałęzią gospodarki opartej
na wiedzy, a taką ma być gospodarka każdego rozwiniętego kraju świata do roku 2020.
30
31
F. Kamiński, Problematyka usługi powszechnej w sektorze komunikacji elektronicznej UE w perspektywie
długoterminowej, „Telekomunikacja i Techniki Informacyjne” 2007, nr 1/2.
Polska 2030…, s. 119.
246
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
Współczesne technologie informatyczne, ułatwiając komunikację społeczną i gospodarczą, otwierają nowe drogi jej funkcjonowania. Cloud computing i rozwój systemów androidalnych stały się faktem. O nieuchronności takiego postępu pisali autorzy
Manifestu Cluetrain, głosząc 95 tez, z których warto przytoczyć następujące: Rynki to
rozmowy, Rynki składają się z istot ludzkich, a nie z sektorów demograficznych czy też:
Rozmowy w Internecie rodzą nowe, silne formy społecznej organizacji i wymiaru wiedzy
albo W efekcie rynki stają się inteligentniejsze, lepiej poinformowane, bardziej zorganizowane, a Udział w internetowym rynku zmienia ludzi w sposób fundamentalny, lub wreszcie Budzimy się i łączymy ze sobą. Obserwujemy. Ale nie czekamy32. Jak z kolei zauważyli
autorzy raportu Polska 203033, wyzwania rozwojowe i technologie cyfrowe, w tym Internet, oferują nowe możliwości wspierania, budowania i utrzymywania relacji społecznych. Rozwój i popularność Internetu może wzmacniać zaufanie i kapitał społeczny,
zaś odpowiednie regulacje mogą wzmacniać konkurencyjność na rynku komunikacji
elektronicznej. Polskie doświadczenia transformacyjne oraz procesy reform społecznych i gospodarczych mogą stanowić przykład udanych zmian, którymi można się dzielić z partnerami mniej zaawansowanymi.
Polityka zagraniczna Gruzji i Ukrainy a pomocniczość
Przykładem transferu wiedzy są programy pomocowe, zrealizowane przez Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) w ramach środków Polska Pomoc Rozwojowa. Zostały one skierowane do urzędu regulacyjnego rynku telekomunikacyjnego Republiki
Ukrainy34 oraz do regulatora Republiki Gruzji. Pomoc ta w znakomitej większości była
finansowana ze środków Ministerstwa Spraw Zagranicznych w ramach wymienionej
pomocy.
Wpisują się w wyrażony przez Henry’ego Kissingera35 niepokój o przyszłości Europy: Cześć niepokojów związanych z budową nowego porządku światowego wynika z faktu,
że istnieją, co najmniej trzy modele państw uznawanych przez siebie za narodowe, które
w istocie mają niewiele tradycji atrybutów państw narodowych. Mamy więc do czynienia
z pochodnymi rozpadających się imperiów, jak państwa, które powstały w wyniku rozwiązania Jugosławii, czy Związku Radzieckiego. Pełne pretensji wynikających z zaszłości historycznych, ogarnięte obsesją własnej tożsamości dążą nad wszystko do zwycięstwa w dawnych sporach etnicznych. I dalej: Sprawy porządku międzynarodowego nie mieszczą się
w polu ich zainteresowań i na ogół przekraczają ich wyobraźnię. Jak państewka, które ongiś toczyły Wojnę Trzydziestoletnią, tak i one starają się zachować niepodległość i zwiększyć
wpływy. Zarówno Ukraina, jak i Gruzja starają się zwiększyć swoje wpływy, ale też stoją
32
33
34
35
R. Levine [et al.], Manifest cluetrain, www.cluetrain.com, przeł. K. Thomas, M. Cichy, Warszawa 2000.
Polska 2030…, s. 358.
Nazwa urzędu regulatora ukraińskiego, podobnie jak polskiego, zmieniała się na przestrzeni kilku
ostatnich lat, dostosowując się do zmian zachodzących w telekomunikacji.
H. Kissinger, Dyplomacja, Warszawa 2002, s. 887.
Politeja 4(43)/2016
247
na rozdrożu własnej polityki zagranicznej. W przypadku Ukrainy pozostaje polityczny
dylemat tego państwa, jak ułożyć sobie relacje z Federacją Rosyjską w kontekście aneksji Krymu i wydarzeń Rewolucji Godności. Ministerstwo Spraw Zagranicznych wraz
z partnerami zewnętrznymi założyło w 2015 roku kontynuację wsparcia kluczowych
reform rządu Ukrainy, w tym związanych z wdrażaniem Umowy Stowarzyszeniowej
UE–Ukraina oraz z zapotrzebowaniem zgłoszonym rządowi RP dotyczącym wsparcia
reformy samorządowej36. W związku z tym w 2015 roku w stosunku do Ukrainy projekty były realizowane w trzech priorytetach: bezpieczeństwo publiczne i zarządzanie
granicami; rozwój regionalny, budowa potencjału administracji publicznej i samorządowej; małe i średnie przedsiębiorstwa oraz tworzenie nowych miejsc pracy.
W przypadku Gruzji bardzo silnie zaznaczana jest niezależność od Rosji i wyrażane
są jej bezpośrednie dążenia do integracji z UE. W każdym razie oba państwa nadal potrzebują transferu doświadczeń. Transfer wiedzy i dobrych praktyk w zakresie regulacji
rynku telekomunikacyjnego, skierowany do instytucji, pośrednio skierowany jest także
do wielomilionowej rzeszy odbiorców składającej się z przedsiębiorców telekomunikacyjnych i pocztowych, a także do „zwykłych” obywateli – konsumentów. Ostateczna siła odbioru tego transferu jest najważniejsza, zawsze bowiem świadczy o postępie
kierowanym pośrednio do społeczeństwa. O ostatecznym sukcesie we wdrażaniu programów pomocowych związanych z przekazywaną wiedzą świadczy zaś najbardziej korzyść, która polega na zaspokojeniu potrzeb rozwojowych obywateli.
Pomoc udzielona Państwowej Komisji Regulacji
Łączności i Informatyzacji Ukrainy
W przypadku transferu wiedzy udzielonej regulatorowi rynku telekomunikacyjnego Ukrainy można mówić o dużym zaawansowaniu obu partnerów w zawiązanej już
w 2003 roku współpracy. Mamy do czynienia z oceną dwunastoletniej współpracy,
w niniejszym artykule omówię jednak jedynie jej zarys. Doceniając jej wartość, należałoby zrobić istotne zastrzeżenie. Obserwując zahamowanie tempa zmian demokratycznych zachodzących na Ukrainie, konieczne było zastosowanie umiarkowanej ostrożności w wymianie doświadczeń, nie po to, aby wiedzę tę ograniczać, ale po to, aby ją
wzmacniać, tak by nie ulegała ona wypaczeniu. Po wydarzeniach eurorewolucji 2013
roku pomoc wobec Ukrainy zmieniła obszar wsparcia.
Pomoc jest częścią misji cywilizacyjnej i mimo różnego rodzaju prób identyfikacji
jej ze sferą wpływów UE przede wszystkim niesie ona w sobie przesłanie wiedzy, co jest
zgodne z mottem niniejszego opracowania. Nowoczesne dominujące technologie teleinformatyczne mają znaczący wpływ na przemiany wzorów komunikacji i więzi społecznych, ale także na efektywność ekonomiczną, co jest ważne w przypadku udzielanej
pomocy. Rozwój społeczeństwa informacyjnego oraz telekomunikacji, jako kluczowe36
Por. Polska pomoc rozwojowa 2013. Raport roczny Plan Współpracy Rozwojowej w 2015 r., Ministerstwo
Spraw Zagranicznych, Warszawa 2014, s. 11.
248
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
go sektora gospodarki, wiąże się z rozwojem praw człowieka i obywatela. W związku
z tym ograniczenie czytelności tych praw, widoczne teraz na Ukrainie i w innych państwach byłego bloku sowieckiego, z jednej strony w pewien sposób podważa możliwość
funkcjonowania konkurencyjnego rynku, jednak z drugiej strony przekaz transferu
związanego z nowoczesnymi technologiami może wzmacniać dialog społeczny, demokratyzację i budowę otwartego, a zarazem nowoczesnego społeczeństwa.
Zadania osiągnięcia pożądanych wskaźników rozwojowych spełniają w „rzeczywistości projektowej”: harmonogram realizacji projektu oraz jego matryca logiczna, wyrażająca celowość projektu w oparciu o cele ogólne i szczegółowe. Należałoby jednak zbadać, czy cele te, choć wielokrotnie zaspokajane z powodzeniem w postaci osiągniętych
wskaźników, przekazywane są następnie innym, aby wiedzę tę utrwalać, upowszechniać i rozwijać, a nie jedynie gromadzić bez właściwego zastosowania. Poparta przez
Polskę w 1991 roku niepodległość Ukrainy zapoczątkowała w tym kraju proces długotrwałych wewnętrznych przemian społecznych i gospodarczych. Nie tylko znaczenie
geopolityczne Ukrainy sprawia, że pozostaje ona ważnym partnerem Polski. Jest nim
także ze względu na wspólną trudną przeszłość, którą oba państwa powinny zredefiniować. Umowa stowarzyszeniowa UE z Ukrainą jest kolejnym krokiem do takich działań.
Ukraina, zajmująca w 2011 roku daleką, bo aż 76. pozycję, obecnie znajduje się na 83.
miejscu37 w rankingu HDI (Human Development Index). Kraj ten od 2006 roku jest
jednym z priorytetowych biorców polskiej pomocy rozwojowej38.
Dodatkowo, uzyskane przez Polskę i Ukrainę prawo do organizacji mistrzostw Europy w piłce nożnej Euro 2012, ze względu na konieczność współpracy, miało znaczny wpływ na wymianę doświadczeń w różnych obszarach gospodarki. W samym 2011
roku w ramach pomocy rozwojowej na terenie Ukrainy zrealizowano aż 37 projektów
(w tym cztery z nich wspólnie dla kilku krajów, tj. Mołdawii, Armenii, Białorusi, Gruzji
i Ukrainy). Wszystkie uwzględnione przedsięwzięcia zostały wdrożone przez organizacje pozarządowe i jednostki samorządu terytorialnego oraz administrację rządową, zaś
ich łączna wartość wyniosła 8 734 636 PLN39. W kolejnych latach polska współpraca rozwojowa zgodnie z Wieloletnim programem współpracy rozwojowej na lata 2012
‑2015 – koncentrowała się na dwóch tematycznych obszarach wsparcia: demokracji
i prawach człowieka oraz transformacji systemowej40.
Pierwszą inicjatywą bilateralną był zrealizowany w drugiej połowie 2005 roku projekt pt. Rola, zadania i organizacja niezależnego organu regulacyjnego rynku telekomunikacyjnego na przykładzie polskiego Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (URTiP)
w ramach planu działań pomocowych Ministerstwa Spraw Zagranicznych na 2005 rok.
Beneficjentem projektu był nowo utworzony regulator ukraiński – Państwowa Komisja Regulacji Łączności (PKRŁ) oraz Ministerstwo Transportu i Łączności. W ramach
projektu przeprowadzono warsztaty szkoleniowe w Kijowie, podczas których polscy
37
38
39
40
http://hdr.undp.org/en/content/human‑development‑index‑hdi, 10 XII 2016.
https://www.polskapomoc.gov.pl/gallery/KCulotki/Polska%20pomoc%202006.pdf, 10 XII 2016.
http://www.polskapomoc.gov.pl/Ukraina,9.html#2011, 14 XII 2016.
Por. Polska pomoc rozwojowa 2013…, s. 20.
Politeja 4(43)/2016
249
eksperci przekazali informacje na temat historii powstania, zasad funkcjonowania i organizacji polskiego regulatora, struktury i działalności oraz pracy ERG/IRG, komitologii (commitology)41, nowego pakietu regulacyjnego, łączenia sieci i zapewniania dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Przedmiotem wspólnie prowadzonych prac było
także rozstrzyganie sporów międzyoperatorskich i stosowanie ofert ramowych, obowiązków regulacyjnych, a także rachunkowość regulacyjna, zbieranie danych informacyjnych oraz usługa powszechna. Pracownicy PKRŁ mieli też okazję zapoznać się z zadaniami wykonywanymi przez wybrane komórki organizacyjne URTiP podczas stażu
w Polsce.
Pierwszy z realizowanych w ramach pomocy rozwojowej przez obecny UKE program pod nazwą Monitorowanie i stymulowanie rynku telekomunikacyjnego Ukrainy poprzez wsparcie działań krajowego organu regulacyjnego i urzędu antymonopolowego został zgłoszony do konkursu organizowanego przez MSZ w grudniu 2007 roku, zaś do
jego realizacji przystąpiono w roku 2008. Projekt ten odbywał się w formie roboczo
‑konsultacyjnych spotkań grup ekspertów UKE i PKRŁ w Kijowie oraz w oddziałach
regionalnych Komitetu Antymonopolowego Ukrainy we Lwowie i w Odessie. Projekt
ten stanowił kontynuację współpracy podjętej w 2005 roku.
Regulator ukraiński zainteresowany był głównie doświadczeniami polskimi w zakresie analiz rynkowych, określaniem poziomów konkurencji, nakładaniem obowiązków regulacyjnych, gospodarką zasobami numeracji i przydzielania częstotliwości,
kontrolą i koordynacją współpracy międzyoperatorskiej. Szczególnym celem projektu
było wsparcie organów administracji rządowej odpowiedzialnych za regulację rynku
telekomunikacyjnego w ramach priorytetu good governance, co miało pobudzić rozwój
rynku telekomunikacyjnego Ukrainy do wzrostu konkurencji w celu stopniowej likwidacji modelu monopolistycznego oraz udzielić wsparcia w pracach dotyczących wybranych dokumentów o charakterze decyzyjnym. Efektem tej pomocy stało się całkowite
oddzielenie kompetencji Urzędu Antymonopolowego Ukrainy i kompetencji urzędu
regulacyjnego po to, aby wzmocnić oba te urzędy w ich działalności. Ze względu na olbrzymie zainteresowanie tematem zostało przeszkolonych około stu pracowników obu
urzędów, tj. ponad trzykrotnie więcej niż początkowo zakładano. Otrzymane w ramach
monitoringu projektu rezultaty wskazały na duży poziom zadowolenia (94%) pracowników ukraińskich z przekazanej wiedzy.
Drugi z projektów, realizowany w 2009 roku pod nazwą Wymiana doświadczeń
w zakresie regulacji rynku telekomunikacyjnego i pocztowego, stanowił kontynuację
poprzedniej współpracy. W jego ramach zorganizowano wizytę studyjną dla pięciu
przedstawicieli Państwowej Komisji Regulacji Łączności Ukrainy (PKRŁ) oraz staże
dla dwóch przedstawicieli tego urzędu. Praktyka właściwego rozpoznawania potrzeb
strony biorcy wsparcia jest atutem w realizacji projektów prowadzonych przez UKE.
Przedmiotem spotkań było dostosowanie regulacji i przepisów prawa PKRŁ do wymagań UE, co w 2009 roku wydawało się dla Ukrainy sprawą priorytetową. Obszarem
41
Komitologia jest to określenie procesu współpracy Komisji Europejskiej ze specjalnymi komitetami
reprezentowanymi przez przedstawicieli poszczególnych państw UE, por. http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm, 10 XII 2016.
250
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
szczególnego zainteresowania partnera ukraińskiego były podejmowane przez Prezesa
UKE wyzwania w zakresie nowych technologii, wsparcia dla tworzącego rynku inwestorów, działania na rzecz konsumentów oraz założenia Strategii Regulacyjnej, Strategii
Pocztowej i Systemu Kontroli Jakości Usług Telekomunikacyjnych, a ponadto kwestie
związane z: analizą rynków telekomunikacyjnych, nakładaniem obowiązków regulacyjnych, dostępem telekomunikacyjnym, preselekcją dostawcy usług, rejestrowaniem
działalności podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne oraz standardem
świadczenia tych usług (w zakresie interfejsów technicznych i funkcji sieci).
Istotnym dowodem na zasadność udzielonej pomocy były otrzymane od regulatora ukraińskiego informacje na temat następstw udzielonego wsparcia. W szczególności wprowadzono systematyczny proces kontroli jakości usług telekomunikacyjnych.
Eksperci PKRŁ uzyskali informacje niezbędne do opracowania norm, które określają
metody przeprowadzania testów oceny jakości dla telefonii stałej i ruchomej. Powstał
również szkic dokumentu regulacyjnego, dotyczącego kontroli jakości usług. W październiku 2009 roku przyjęte zostały przez PKRŁ dwie normy dla telefonii stałej, zaś
w grudniu 2009 roku dwie kolejne dla telefonii ruchomej. Ukraińskie normy kontroli
usług telekomunikacyjnych zostały uzgodnione z wymogami norm ETSI, jak również
opierają się na doświadczeniach w zakresie kontroli jakości powszechnych usług telekomunikacyjnych stosowanych przez UKE. Od 2010 roku na Ukrainie prowadzone
są, wzorowane na polskich, działania zmierzające do określenia granicznych poziomów jakości usług telekomunikacji stałej. Powstało także, jako kolejny wymierny efekt
transferu wiedzy, rozporządzenie Ministerstwa Transportu i Łączności Ukrainy dotyczące określania poziomów jakości usług stałych. Także nabyte umiejętności kontroli
dominującego operatora OJSC Ukrttelecom oraz przeprowadzone w związku z tym
przez PKRŁ testy pozwoliły na określenie listy wskaźników jakości i jej granicznych
poziomów.
Kolejnym następstwem efektywności projektu stał się, po porozumieniu z PKRŁ,
projekt rozporządzenia, który został przedłożony do zarejestrowania w Ministerstwie
Sprawiedliwości Ukrainy.
Oczywiste jest, że wsparcie w zakresie rejestrowania działalności podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne było możliwe dzięki pomocy uzyskanej wcześniej
przez UKE (URTiP) ze środków PHARE. Szczególne zainteresowanie ukraińskiego
regulatora wzbudzał kierunek zmian strategicznych charakteryzujący ówczesne dynamiczne przeobrażenia na polskim rynku telekomunikacyjnym, zwłaszcza w obszarze
regulacji operatora zasiedziałego (incumbent), tj. dominującego. W tym okresie bowiem Prezes UKE rozważał możliwość przeprowadzenia tzw. funkcjonalnej separacji42
42
Separacja funkcjonalna – jest to jeden ze sposobów oddzielania pewnych elementów przedsiębiorstwa, w celu zwiększania konkurencji na rynku – obok separacji strukturalnej (fizyczny podział na dwa
odrębne przedsiębiorstwa, należące do jednego właściciela) i separacji własnościowej (sprzedaż części
przedsiębiorstwa innemu właścicielowi). Separacja funkcjonalna polega na wydzieleniu w ramach tego
samego przedsiębiorstwa co najmniej dwóch jednostek organizacyjnych, z których każda zajmuje się
świadczeniem innych usług. Por: https://www.uke.gov.pl/separacja‑funkcjonalna‑tp‑3959# i https://
pl.wikipedia.org/wiki/Separacja_funkcjonalna, 10 XII 2016.
Politeja 4(43)/2016
251
w celu zwiększenia konkurencyjności rynku, co wzbudzało szczególne zainteresowanie
PKRŁ od strony prawnej i regulacyjnej.
Trzeci z realizowanych projektów, pod nazwą Promowanie dobrych praktyk w celu
poprawy działania i kreowania pozytywnego wizerunku urzędu regulacyjnego, został zrealizowany w 2010 roku. Jego celem było wypracowanie rozwiązań usprawniających
działanie ukraińskiego urzędu jako organu regulacyjnego i poprawiających jego wizerunek. Przyjętą formą działań były tradycyjnie już spotkania konsultacyjne grup pracowników PKRŁ z ekspertami UKE, poświęcone różnym obszarom tematycznym.
Zorganizowano wówczas misje eksperckie, podczas których omówione zostały następujące kwestie: przygotowywanie i przeprowadzanie przetargów, aukcji i konkursów na
rezerwacje częstotliwości; reforming i realokacja częstotliwości; wydawanie pozwoleń
radiowych; plany zagospodarowania częstotliwości; przywóz i wykorzystywanie urządzeń radiowych. Zbliżająca się organizacja Euro 2012 wymusiła zainteresowanie gospodarką, zasobami numeracji, użytkowaniem pasywnej infrastruktury telekomunikacyjnej oraz stanowiskiem Polski odnośnie do wdrażania protokołu internetowego w wersji
6(IPv6)43. Partnera ukraińskiego interesowały również dobre praktyki w efektywnym
zarządzaniu zasobami ludzkimi i zaawansowanym szkoleniu pracowników. Najmniejsze zainteresowanie regulator ukraiński wykazywał organizowanym przez UKE akcjami o charakterze społecznym i innymi odnoszącymi się do kontaktów z tzw. odpowiedzialnym biznesem. Zaobserwowano zachowawczą postawę wobec propozycji kreacji
pozytywnego wizerunku regulatora z wykorzystaniem akcji społecznych. Wydaje się,
że ze względu na ówczesny niski poziom organizacji społeczeństwa obywatelskiego na
Ukrainie tego rodzaju inicjatywy nie były wówczas jeszcze rozumiane jako niezbędna część współpracy regulacyjnej z klientem indywidualnym. Można postawić tezę, że
postawa ta wynikała zarówno z braku dostatecznej świadomości konieczności uczestnictwa regulatora we wszystkich aspektach przemian rynku telekomunikacyjnego, jak
i z braku woli najwyższego kierownictwa PKRŁ. Zauważyć należy, że polityka wizerunkowa wiąże się zawsze z indywidualną polityką informacyjną. Otwartość na zmiany ma
pozytywne znaczenie jedynie wtedy, kiedy zmiany te przedstawiane są społeczeństwu,
które może z nich korzystać. Powyższa uwaga nie ma na celu dyskredytacji i celowości
udzielonej pomocy, wskazuje jedynie, jak delikatnym pozostaje ten obszar współpracy,
który wymaga zdecydowania w podkreślaniu inicjatyw służących powszechnie rozumianemu dobru konsumentów oraz rozwijających ich myślenie o nowoczesnej komunikacji elektronicznej.
Wszystkie prezentowane projekty były realizowane również w ramach priorytetu
„dobre rządzenie” (good governance).
Czwarte przedsięwzięcie, pt. Budowa podstaw Społeczeństwa Informacyjnego na
Ukrainie, zostało przeprowadzone również w formie spotkań konsultacyjnych. W ich
toku 11 pracowników PKRŁ zapoznało się z doświadczeniami UKE w zakresie praw43
IPv6 to Internet nowej generacji, standard opracowany przez organizację Internet Engineering Task
Force (IETF), zajmującą się tworzeniem technologii internetowych. Ma zastąpić protokół IPv4. IETF
opracowała go, aby umożliwić obsługę rosnącej liczby użytkowników i urządzeń korzystających z Internetu. IPv6 operuje 128‑bitową przestrzenią adresową (296 razy większą od IPv4).
252
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
nych i proceduralnych aspektów rachunkowości regulacji, kalkulacji kosztów, sprawozdań, sposobów regulacji stawek za zakańczanie połączeń w sieciach stacjonarnych
i komórkowych. Ponadto w ramach stażu dwóch pracowników PKRŁ poznało doświadczenia UKE w zakresie: poprawy funkcjonowania jednolitego rynku przez harmonizację zasobów numeracji oraz koordynacji i rozwoju wymagań regulacyjnych związanych
z wykorzystaniem zasobów widma radiowego. Jest to ważne dla stworzenia standardów w zakresie technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Departament Rozwoju Infrastruktury UKE przekazał doświadczenia w zakresie zapewnienia rozwoju oraz
wdrożenia sieci szerokopasmowej. Duże zainteresowanie co do kompetencji tego departamentu wzbudzał sposób przeprowadzonej inwentaryzacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przedstawione zostały również zagadnienia związane z projektem Budowa
platformy e‑usług Urzędu Komunikacji Elektronicznej44, w tym części dotyczącej opracowania i obsługi portalu, za pomocą którego wydawane miały być pozwolenia radiowe
na Euro 2012. Zainteresowaniem cieszyła się także regulacja rynku usług p ocztowych.
W ramach wizyty studyjnej czterech pracowników PKRŁ uzyskało ogólną wiedzę
na temat doświadczeń UKE związanych z: świadczeniem usługi powszechnej, w tym
włączania dostępu do Internetu do listy usług powszechnych, zapewniania powszechnego pokrycia szerokopasmowym dostępem do Internetu z wzrastającą szybkością, rolą
krajowych środków w rozwoju usług szerokopasmowych. W zakresie prawnym regulatora ukraińskiego zainteresowały możliwości egzekwowania obowiązku nałożonego na
uczestników rynku odnośnie do świadczenia usługi powszechnej, analiza zastosowania
regulacji prawnych w odniesieniu do kierowania ruchem w sieci (routing) w procesie
rozwoju sieci telekomunikacyjnych z wykorzystaniem nowych technologii, a także organizacja wdrożenia usługi przenośności numerów i korzystania z numerów osobistych.
Ponadto zaprezentowane zostały doświadczenia UKE w zakresie regulacji rynku usług
pocztowych: podstawowe zasady, kierunki i podejście w regulacji usług pocztowych
i kurierskich, wdrażanie do prawa krajowego standardów wynikających z dyrektyw i zaleceń UE, obowiązek świadczenia przez operatorów pocztowych usługi powszechnej,
jak również zasady polityki cenowej i regulacji taryf. Aspekty prawne współpracy UKE
z międzynarodowymi i regionalnymi organizacjami (UPU, CERP, Komisją Europejską, Grupą Europejskich Regulatorów Pocztowych) to kolejne obszary transferu doświadczenia i wiedzy, którymi się aktywnie dzielono. Przedstawiona została krajowa
strategia wdrażania Agendy Cyfrowej dla Europy i mechanizmy prawne wdrażania inicjatyw związanych z rozwojem technologii informacyjnych i komunikacyjnych.
Osobne zainteresowanie regulator ukraiński wyraził tematem rosnącej cyberprzestępczości i ryzyka niewielkiej poufności w sieciach, jak również zapewnieniem szybkiego i ultraszybkiego dostępu do Internetu. Rozmawiano także i dzielono się doświadczeniami w zakresie promowania badań i innowacji w sferze ICT, podniesienia poziomu
„edukacji cyfrowej” i umiejętności użytkowników usług telekomunikacyjnych. W czasie realizacji projektu przetłumaczono na język ukraiński szereg dokumentów. Oprócz
44
Porozumienie o dofinansowanie tego projektu w ramach 7. osi PO IG zostało podpisane w dniu 27
kwietnia 2012 roku pomiędzy Władzą Wdrażającą Projekty Europejskie a Urzędem Komunikacji
Elektronicznej.
Politeja 4(43)/2016
253
prezentacji tłumaczono na język ukraiński teksty polskich aktów normatywnych oraz
ankiety ewaluacyjne45.
W 2012 roku przeprowadzono kolejny projekt pt. Dalsze wsparcie Ukraińskiego
Regulatora rynku telekomunikacyjnego w świetle rozwoju ICT oraz społeczeństwa informacyjnego. Ukraiński regulator tym razem zainteresowany był zagadnieniami dotyczącymi regulacji gospodarki zasobami numeracyjnymi i połączeń sieci telekomunikacyjnych, technicznymi wymaganiami dostępu do usług służb ratowniczych, regulacją
i sposobem wykorzystywania numerów skróconych do świadczenia usług w zakresie
treści w sieciach ruchomych i numerach nomadycznych. Związane jest to z problemami
dotyczącymi poszerzenia zakresu działalności o informatyzację państwa.
Na koniec warto podkreślić, że partnerzy zainteresowani byli właściwie wszystkimi
aspektami funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego w nowej rzeczywistości gospodarczej.
Pomoc udzielona Gruzińskiej Państwowej
Komisji Łączności
Zgodnie z rankingiem HDI (Human Development Index), prowadzonym przez UNDP,
Gruzja zajmowała w 2011 roku pozycję niewiele wyższą od Ukrainy, tj. 75, by w 2013
roku spaść na miejsce 79. Rozpoczęte w 2003 roku demokratyczne zmiany wspierane
są w tym kraju przez zachodnich donatorów, w tym Polskę. Kiedy konflikt rosyjsko
‑gruziński z 2008 roku zagroził integralności kraju, Polska udzieliła Gruzji dyplomatycznego wsparcia, którego pamięć pozostaje w tym kraju bardzo silna. Już od 2004 roku
Polska wspiera w ramach polityki rozwojowej także proces jej stabilizacji i rozwoju.
W 2011 roku na terenie Gruzji realizowano 26 projektów (w tym 4 wspólnie dla kilku krajów, tj. Mołdawii, Armenii, Białorusi, Gruzji i Ukrainy). Jednym z adresatów pomocy była Gruzińska Państwowa Komisja Łączności (Georgian National Commission
of Communications) (GPKŁ) jako jednostka prawna podlegająca prawu publicznemu.
Jest ona również niezależnym regulatorem i nie podlega administracji rządowej, a jej
działania skupione są głównie na usługach nadawczych i sektorze telekomunikacyjnym.
Projekt zrealizowany dla GPKŁ pod nazwą Wykorzystanie doświadczeń Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie regulacji rynku telekomunikacyjnego zgodnie z wymogami
UE był realizowany od czerwca do listopada 2012 roku. Podczas wizyt studyjnych pięciu
pracowników GPKŁ zapoznało się z doświadczeniami UKE w zakresie: badania konkurencyjności, analizy rynków, wyznaczania operatora o znaczącej pozycji na rynku, kontroli jakości usług, usługi powszechnej, ochrony konsumentów, rachunkowości regulacyjnej
i kalkulacji kosztów, megaustawy i inwestycji szerokopasmowych, przenośności numerów,
optymalizacji wykorzystania częstotliwości radiowych, przejścia z nadawania analogowego
45
Wszystkie przedstawione w niniejszym artykule zagadnienia oraz zakres tematyczny projektów zostały uwzględnione w raportach końcowych z realizacji projektów przekazanych do Ministerstwa
Spraw Zagranicznych. Raporty zostały sporządzone przez pracowników Wydziału Programów Pomocowych UKE.
254
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
na cyfrowe w telewizji, kontroli radiokomunikacyjnej, podstaw prawnych nadzoru rynku
oraz funkcjonowania laboratorium badania kompatybilności elektromagnetycznej. Zainteresowania regulatora gruzińskiego dotyczyły więc wielu podobnych obszarów działania,
którymi zainteresowany był uprzednio regulator ukraiński. Wskazuje to na pewną prawidłowość i konsekwencję w budowaniu ścieżki kompetencji regulacyjnej.
Już w 2011 roku gruziński regulator, podobnie jak kilka lat wcześniej UKE, przygotowywał się do budowy laboratorium kompatybilności elektromagnetycznej i w związku
z tym zainteresowany był wszystkimi aspektami działania laboratorium oraz przygotowywaniem i opisem dokumentacji przetargowej. Ze względu na niedawne doświadczenia wojenne partner gruziński zainteresowany był również planami awaryjnymi
i zarządzaniem kryzysowym, a także infrastrukturą telekomunikacyjną w warunkach
prowadzenia działań wojennych. Dodatkowo opracowany został dokument opisujący
najlepsze praktyki i doświadczenia UKE w zakresie regulacji rynku telekomunikacyjnego. Dokument ten został wydany w niewielkim nakładzie w języku gruzińskim na
potrzeby poznawcze pracowników GPKŁ. Należy podkreślić duże znaczenie edukacyjne tego rodzaju rozwiązania. Wiedza przekazywana w postaci przetłumaczonych prezentacji, dokumentów, propozycji rozwiązań i aktów prawnych, zaprezentowana jako
jeden spójny zbiór, stanowi wzór dobrych praktyk. Do opracowanego raportu dołączono w formie załączników dokumenty stanowiące podstawę działań regulacyjnych
(w tym zalecenia Komisji Europejskiej).
Kolejny projekt zrealizowany przez UKE nosił tytuł Dalsze wsparcie gruzińskiego regulatora w procesie dostosowania do wymogów UE oraz wymiana doświadczeń. Jego ważnym elementem była wizyta przewodniczącego GPKŁ w UKE. Ustalono harmonogram kolejnego transferu doświadczeń. Zakres tematyczny objął kluczowe dla GPKŁ
obszary związane z: zapewnieniem dostępu do Internetu na obszarze całego kraju, cyfryzacją telewizji, zarządzaniem zasobami częstotliwości, kontrolą radiokomunikacyjną, możliwością uzyskania dofinansowania z UE na budowę i wyposażenie laboratorium badania EMC oraz funkcjonowaniem laboratorium i nadzorem rynku wyrobów.
Gruziński regulator46 korzysta z doświadczeń polskiego rynku telekomunikacyjnego
w pełni świadomie, rozbudowując swoje zaplecze do badania rodzimego rynku.
Obecnie aktywna współpraca z obydwoma partnerami jest kontynuowana, przynosząc zadowolenie wszystkim stronom, wpisując się tym samym w aktywne działania
rozwojowe. Niepokój budzić może jednak chwiejna wewnętrzna i zewnętrzna sytuacja
polityczna Gruzji.
Podsumowanie
Transfer polskiej wiedzy i dobrych praktyk w dziedzinie telekomunikacji jest związany
z humanistyczną misją rozwojową i jest wręcz obowiązkiem cywilizacyjnym kraju rozwiniętego, jakim stała się Polska, która przystępując do UE, przyłączyła się do ugrupowa46
https://uke.gov.pl/wizyta‑przewodniczacego‑gruzinskiej‑panstwowej‑komisji‑lacznosci‑15085#.
Politeja 4(43)/2016
255
nia państw realizujących agendę rozwojową, kształtowaną przez Milenijne Cele Rozwoju
i Deklarację Paryską nt. Skuteczności Pomocy. Wykształcone mechanizmy tej pomocy
zostały ujęte w programie pomocowym Wspólnoty Europejskiej oraz w indywidualnych
programach pomocowych państw członkowskich. Wspólne działania społeczności międzynarodowej próbują pokonać problem rażących dysproporcji rozwojowych oraz biedy.
Pomoc techniczna udzielona w ramach realizowanych przez UKE projektów jest
z powodów oczywistych jedynie fragmentem tego wsparcia. Jak zauważono, wśród
czynników, które determinują działania rozwojowe, znajdują się m.in: ograniczona
skuteczność dotychczasowych działań, demokratyzacja stosunków międzynarodowych oraz globalizacja. Takie nastawienie jest związane z przekonaniem, że harmonijny
rozwój ludzkości wymaga aktywnego zaangażowania wszystkich państw, społeczeństw
i instytucji47. Współpraca rozwojowa powinna uwzględniać zapotrzebowania „biorców”, a nie koncentrować się jedynie na ofercie „dawców” tej pomocy. Ponadto pomoc
ta powinna uwzględniać specyficzną sytuację polityczną i gospodarczą kraju biorcy.
Duże znaczenie przy jej udzielaniu ma fakt wdrażania zasad demokracji, budowania
państwa prawa oraz przestrzegania praw człowieka. Także pokonywanie barier, nie tylko tych instytucjonalnych. Potrzebne jest również zwiększenie świadomości społecznej
na temat udzielanego wsparcia. Organizowane corocznie przez MSZ Forum Polskiej
Pomocy Rozwojowej jest dobrym przykładem inicjatywy promocji działań oraz wydarzeniem, które w przyjazny i aktywny sposób pomaga w budowaniu świadomości dotyczącej projektów rozwojowych, w których uczestniczy nasz kraj.
Prowadzone przez UKE projekty, począwszy od 2003 roku, przyniosły szereg korzyści odbiorcom tej pomocy. Przede wszystkim przyczyniły się do umocnienia kompetencji i narzędzi prawnych organów regulacyjnych rynku telekomunikacyjnego
Ukrainy i Gruzji. Po drugie pomogły w sformułowaniu indywidualnych i unikatowych
potrzeb związanych ze wzrostem konkurencji na ich rynkach. Wypełniły ich zadanie
podstawowe, tj. wsparcie organów administracji rządowej odpowiedzialnych za regulację rynku telekomunikacyjnego w ramach priorytetu good governance.
W przypadku Ukrainy udzielona pomoc pobudziła rozwój rynku telekomunikacyjnego do wzrostu konkurencji w celu stopniowej likwidacji modelu rynku monopolistycznego. Pierwszym mierzalnym efektem tej pomocy stało się całkowite oddzielenie
kompetencji Urzędu Antymonopolowego Ukrainy i kompetencji urzędu regulacyjnego po to, aby wzmocnić specjalistyczne kompetencje obu organów ukraińskiej administracji centralnej. Duże znaczenie miały także działania pomocowe UKE związane
z dostosowaniem dokumentów regulacyjnych PKRŁ, określających wymogi systemu
oceny jakości usług, do Dyrektyw UE, rekomendacji ITU i norm ETSI.
Obszar zainteresowań regulatora gruzińskiego to przede wszystkim budowa i pomoc w funkcjonowaniu laboratorium badania kompatybilności elektromagnetycznej.
Udzielona w tym zakresie pomoc techniczna jest przykładem skutecznego transferu.
Nie byłby on możliwy bez przedakcesyjnych środków wsparcia dla Polski, co jest dowodem na misyjność pomocy rozwojowej.
47
P. Bagiński, K. Czaplicka, J. Szczyciński, Międzynarodowa współpraca…, s. 213.
256
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
Realizacja pomocy rozwojowej w zakresie priorytetu good governenace to także
duży obszar doświadczeń dla partnera będącego dawcą pomocy. W czasie długoletniej
współpracy zaobserwowano niewielkie zainteresowanie regulatora ukraińskiego działaniami związanymi z budową społeczeństwa obywatelskiego, akcjami społecznymi
oraz współpracą z organizacjami samorządowymi. Dobre rządzenie zaś w swej definicji
szerzej uwzględnia kontekst społeczny związany z reformowaniem administracji publicznej w zakresie dochodzenia do uniwersalnych standardów, którymi są profesjonalizm, neutralność polityczna, uczciwość i unikanie konfliktu interesów48. W związku
z tym należałoby zastanowić się nad wzmocnieniem tych zasad w dalszej przekazywanej Ukrainie pomocy. Dodatkowo podkreślić należy znaczenie myślenia o projektach
rozwojowych w kategoriach długoterminowych, wskazujących partnerom pośrednio
drogę do społeczeństwa obywatelskiego.
Przy okazji nie można zapominać, że z udzielonej pomocy skorzystały obie strony.
Wszystkie pomocowe działania stymulowały w pewien sposób również rozwój rynku
telekomunikacyjnego w Polsce, ponieważ dzielenie się doświadczeniami stanowi naturalny impuls do pozytywnych zmian. UKE, występujący w roli mentora, to także
urząd, który dąży do doskonalenia oferowanych usług. Przykładem tego może być realizacja projektu Budowa platformy e‑usług UKE, którego przebiegiem i wdrożeniem
od dwóch lat są zainteresowani zarówno partner ukraiński i gruziński. Urząd zaś, poza
oczywistymi wymogami rodzimego rynku, dąży do unowocześnienia i pełnej elektronizacji własnych usług. I z pewnością po wdrożeniu tego projektu będzie miał nowe
doświadczenia.
Można zastanawiać się nad celowością udzielonej pomocy, rozważając ją w różnych
aspektach, szczególnie zważywszy na poziom demokracji i związki krajów – biorców
z Europą. Jednak najważniejszy pozostaje zawsze cel podstawowy tych działań, tj. – misja cywilizacyjna. Wydaje się, że demokratyzacja państw byłego bloku postsowieckiego
także w wyniku udzielanej pomocy rozwojowej przybliżyć może ich integrację z UE.
Jednak kraje te są samodzielne i same odpowiadają za swoją przyszłość, a więc Unia ma
ograniczony wpływ na ich działania funkcjonowanie i jego model.
Wszystkie działania związane z udzielonym transferem wskazują na konieczność
większego zróżnicowania w odniesieniu do każdego z biorców. Wynika to nie tylko
w naturalny sposób z indywidualnych potrzeb partnerów projektu, ale także z punktu
widzenia działań zjednoczeniowych, należy w pewien sposób „nagradzać” udzielaną
pomocą tych partnerów, którzy chcą zmieniać swoją gospodarkę, demokratyzując życie
polityczne. Demokratyzacja ta, właśnie na poziomie centralnym i lokalnym jest o tyle
ważna, że udzielana pomoc z nią związana skierowana jest do społeczeństwa, a nie tylko rządów.
Udzielana pomoc powinna wystrzegać się promocji własnych dóbr i usług oraz
przewidywać zakres wsparcia z innymi skoordynowanymi programami. Istotny jest także fakt, że niektóre kraje odpowiedzialność za własny rozwój postrzegają inaczej niż to
określają standardy UE, co stanowić może przeszkodę w osiągnięciu zakładanego celu.
48
J. Czaputowicz, Administracja publiczna…, s. 143‑144.
Politeja 4(43)/2016
257
Na zakończenie warto przypomnieć słowa Arnolda Toynbee’ego, jednego z najwybitniejszych myślicieli XX wieku: Nasilające się kontakty i wymiana nie zawsze prowadzą
do upowszechnienia dobrej woli. Jednakże, ogólnie rzecz biorąc, spodziewam się, że doskonalenie środków komunikacji o globalnym zasięgu, wraz z narastaniem globalnych problemów społecznych, uświadomi ludzkości, iż jesteśmy jedną rodziną, i umożliwi nam takie
postępowanie, jak gdybyśmy nią byli49.
***
Badania, których syntezę przedstawia artykuł, przeprowadzono, korzystając z informacji publicznie dostępnych w Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Urzędu Komunikacji
Elektronicznej (Wydziału Programów Pomocowych) oraz doświadczenia zawodowego
autorki. Były one również podstawą pracy magisterskiej.
Bibliografia
Źródła
Deklaracja milenijna ONZ (uchwalona w 2000 r.), Ośrodek Informacji ONZ w Warszawie,
czerwiec 2002.
Deklaracja paryska nt. skuteczności pomocy, Porozumienie ok. 100 państw, 2 III 2005.
Freedom in the World, Freedom House, 2011.
Grupa Zagranica, Polska Pomoc rozwojowa 2010. Wieloletni Program Współpracy Rozwojowej na
lata 2012‑2015, Rada Ministrów, 20 III 2012.
Koncepcja Good Governance. Refleksje do dyskusji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2008.
Konsensus europejski w sprawie rozwoju, Oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw
członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji Unii Europejskiej, 20 XII 2005.
Polacy o Pomocy Rozwojowej, Wyniki badania TNS OBOP dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Warszawa, grudzień 2009.
Polska 2030. Wyzwania Rozwojowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2009.
Polska pomoc rozwojowa 2013. Raport roczny Plan Współpracy Rozwojowej w 2015 r., Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2014.
Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o współpracy rozwojowej, Dz. U. 2011, nr 234 poz. 1386.
Literatura
Bagiński P., Czaplicka K., Szczyciński J., Międzynarodowa współpraca na rzecz rozwoju, Warszawa 2009.
Bojarski W., Wiedza – dobro wspólne czy monopol komercyjny?, EkonomiaPolityczna.pl, 9 XII
2011, [online] http://ekonomiapolityczna.salon24.pl/371698,wiedza‑dobro‑wspolne‑czy
‑monopol‑komercyjny.
49
A. Toynbee, D. Ikeda, Wybierz życie. Dialog o ludzkiej przyszłości, Warszawa 1999, s. 258‑259.
258
Agnieszka Kamińska
Politeja 4(43)/2016
Czaputowicz J., Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa
2008.
Jacson J., Biznes i moralność, przeł. R. Pucek, Warszawa 1999.
Jedlicki J., Jakiej cywilizacji Polacy potrzebują. Studia z dziejów idei i wyobraźni XIX wieku, Warszawa 1988.
Kamiński F., Problematyka usługi powszechnej w sektorze komunikacji elektronicznej UE w perspektywie długoterminowej, „Telekomunikacja i Techniki Informacyjne” 2007, nr 1/2.
Kissinger H., Dyplomacja, Warszawa 2002.
Leśniak K., Arystoteles, Warszawa 1989.
Popławska E., Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000.
Levine R. [et al.], Manifest cluetrain, www.cluetrain.com, przeł. K. Thomas, M. Cichy, Warszawa 2000.
Van Middelaar L., Przejście do Europy. Historia pewnego początku, przeł. R. Pucek, N. Borowska,
Warszawa 2011.
Przetwarzanie w chmurze w sektorze finansowym, Związek Banków Polskich, Warszawa 2012.
Specjalizacja Polski w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju – szanse, wyzwania, zagrożenia, konferencja, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, 26 V 2010.
Szacki J., Historia myśli socjologicznej, Warszawa 2004.
Toynbee A., Ikeda D., Wybierz życie. Dialog o ludzkiej przyszłości, Warszawa 1999.
Agnieszka Kamińska – absolwentka Wydziału Nauk Politycznych Uniwersytetu
Warszawskiego, Collegium Civitas i Instytutu Studiów Politycznych PAN, doktorantka Politechniki Łódzkiej, pracownik Politechniki Warszawskiej. Zainteresowania naukowe: zasady kształtowania polityki informacyjnej, dobre rządzenie, funkcje i rola stereotypów w zarządzaniu.
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.11
Wiktor Marzec
Uniwersytet Środkowoeuropejski w Budapeszcie
Polityka pojęć
Ideologowie Narodowej Demokracji
i pojęcie polityki u progu XX wieku
Abstract
The politics of concepts. Polish National Democrats and the concept of politics in early 20th century
The article undertakes a conceptual analysis of the concept of politics in political writings of Polish National Democracy in the turn of 19. and 20. century.
I argue, that due democratization and modernization, it was a time of conceptual change and emergence of modern social and political concepts in Polish.
Drawing from conceptual history and rhetorical analysis of topoi, used to express
the concept of politics, I investigate National Democratic invention in conceptual rendition of politics. The two major kinds of topoi are: temporal (politics as
action); and spatial (politics as sphere). An investigation into their mutual relationship assists understanding of a major change in National Democratic political thought and practice in that heated period. The gradual prevalence of spatial
conceptualization and accompanying depoliticization of political enemies was
an important factor in the process of sliding into authoritarian, antidemocratic
and elitist understanding of politics among National Democrats in the forthcoming years.
Keywords: National Democracy, endecja, politics, the political, conceptual history, rhetorical analysis, topoi
Słowa kluczowe: Narodowa Demokracja, endecja, polityka, to, co polityczne,
historia pojęć, analiza retoryczna, topika
260
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
W dziejach narodów wypadkami, stokroć ważniejszymi od wojen, najść i rewolucji,
są głębokie przeobrażenia, zachodzące w ich myśli politycznej, w wielkich przesłankach, stanowiących wytyczne dalszego ich życia.
Zygmunt Balicki1
Nowy czas polityki
Jak odnotował Sheldon Wolin, badając innowacje w myśli politycznej, większość doniosłych deklaracji filozofii politycznej została poczyniona w czasach kryzysu; to jest wtedy
gdy zjawiska polityczne były słabiej zintegrowane z formami instytucjonalnymi2. Z takim
momentem mamy bez wątpienia do czynienia w polskich debatach ideowych trwających około od roku 1880 do okresu następującego bezpośrednio po rewolucji 1905
‑1907. Jest to okres istotnej rekonfiguracji pola politycznego, przynoszącej zarówno
demokratyzację (kulminującą w rewolucji), powstanie nowych formacji politycznych
i masowych partii, jak i wykształcenie nieobecnych wcześniej opcji ideowych. Wraz ze
spadkiem znaczenia pozytywizmu jako dominującej formacji ideowej spór konserwatystów z pozytywistami, który ogniskował uwagę opinii publicznej w Królestwie Polskim
w latach 70. XIX wieku3, ustąpił miejsca polemikom wśród wchodzącego na scenę pokolenia antysystemowych radykałów4. To z niego potem wykształcą się nowe na polskim gruncie prądy – nacjonalistyczny i socjalistyczny. Te będą już w pełni wytworami
nowoczesnej masowej sfery politycznej.
Zmiana ta miała też swoje korelaty w zakresie językowego ujmowania świata. Okres
ten to wyłanianie się nowoczesności w jej aspektach językowych5, nastanie pojęciowego
„nowego czasu”. Mowa tu o procesie analogicznym, choć różnym, wobec tego, który
w odniesieniu do niemieckiego obszaru językowego opisał Reinhart Koselleck, a francuskiego Rolf Reichardt6. Koselleck określił ów czas mianem Sattelzeit – czas przejścia. Jak pisze tłumacz pracy Kosellecka, Wojciech Kunicki, ten obrazowy zwrot oznacza
epokę wczesnej nowożytności, zatem lata 1750‑1800, kiedy to wykształciły się wszystkie
ważniejsze pojęcia, będące naszymi pojęciami. Obraz sugeruje z jednej strony ruch, z drugiej swoiste osadzenie się w tych kategoriach pojęciowych, które są naszymi kategoriami7.
1
2
3
4
5
6
7
Niepodległość wewnętrzna, [w:] Z. Balicki, Parlamentaryzm. Wybór pism, Kraków 2008, s. 441.
S. S. Wolin, Politics and Vision. Continuity and Innovation in Western Political Thought, Princeton, N.J.
2004, s. 9.
A. Jaszczuk, Spór pozytywistów z konserwatystami o przyszłość Polski 1870‑1903, Warszawa 1986.
Prace na jego temat, pisane z wyraźnych, istotnych w kontekście ich publikacji perspektyw to: B. Cywiński, Rodowody niepokornych, Warszawa 2010; A. Mencwel, Etos lewicy. Esej o narodzinach kulturalizmu polskiego, Warszawa 2009.
R. Koselleck, Semantyka historyczna, przeł. W. Kunicki, Poznań 2012, s. 34.
Handbuch politisch‑sozialer Grundbegriffe in Frankreich 1680‑1820, Hrsg. R. Reinchardt, München 1985.
Por. R. Koselleck, Einleitung, [w:] Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 1, Stuttgart 1972; Słownik, [w:]
R. Koselleck, Semantyka historyczna, s. 563.
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
261
Jednocześnie zmiana taka to okres intensywnego przekształcenia pojęcia „polityka”
i zmiany podstawowej topiki, z pomocą której było ono metaforyzowane, wyrażane
i opisywane8.
Przekształcenia w zakresie rozumienia pojęcia polityki – z jednej strony jako
dziedziny działalności ludzkiej, a z drugiej jako specyficznego działania, były badane
przez Kariego Palonena9. Przedmiotem uwagi fińskiego badacza jest pojęcie polityki czy też polityka jako pojęcie. Kroczy on szlakiem wytyczonym przez Kosellecka
w jego projekcie Begriffsgeschichte. Pojęcie zatem rozumie jako słowo skupiające szeroki wachlarz społecznych i politycznych znaczeń. Mieści ich tak wiele, jeśli nie jest
wręcz nieograniczony, że pojęcie jako koncentracja znaczeń jest zawsze polisemantyczne i dlatego staje się przedmiotem mniej bądź bardziej jawnej polemiki, rywalizacji i walki10. Pojęcie staje się przestrzenią oznaczania, inskrypcji dokonywanych
przez różnych społecznych aktorów, jest interpretowane i reinterpretowane na różne
sposoby, stając się polem bitwy.
Palonen w tym świetle rozważa, jak „polityka” jest opisywana i rozumiana, jakie
metafory i zakresy topiczne wykorzystywane są do językowego wyrażenia tej sfery. Podstawowa linia podziału organizująca odnośne wypowiedzi dotyczy tego, czy polityka
jest wyrażana w przestrzennych, czy czasowych kategoriach – a zatem, odpowiednio,
jako pewna sfera czy raczej jako działanie. Palonen bada historię temporalizacji polityki, przejście od ujmowania polityki jako pewnej dziedziny wiedzy czy dyscypliny11 do
rozumienia jej jako praktyki społecznej – wyrażanej w nowoczesności jako określona
sfera (konceptualizacja przestrzenna) bądź też aktywność, działanie (konceptualizacja
czasowa). Owe dwie konceptualizacje stanowią niejako dwa, polemiczne względem siebie, nurty rozumienia nowoczesnej polityki, które w poszczególnych dyskursach na temat polityki nieustannie się przeplatają (wystarczy pomyśleć o sformułowaniu takim
jak „sfera działania”)12. Autor ten rozpatruje zmianę pojęciową, korzystając z tradycji
retorycznej – poprzez badanie procesu formowania się określonych repertuarów topoi,
poszukiwanie loci communes, sposobów opisu metaforycznego służących do konceptualizacji polityki13. Jak zatem rysuje się ogólny obraz czasu przejścia w kontekście polskiego języka społeczno‑politycznego?
8
9
10
11
12
13
Zob. np. Semantiken des Politischen. Vom Mittelalter bis ins 20. Jahrhundert, Hrsg. U. Meier, W. Steinmetz, M. Pappenheim, Göttingen 2012; K. Palonen, Politik als Handlungsbegriff . Horizontwandel d.
Politikbegriffs in Deutschland 1890‑1933, Helsinki 1985; V. Sellin, Politik, [w:] Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 4, Stuttgart 1974.
K. Palonen, The Struggle with Time. A Conceptual History of „Politics” as an Activity, Hamburg 2006.
N. A. Andersen, Discursive Analytical Strategies. Understanding Foucault, Koselleck, Laclau, Luhmann,
Bristol 2003; J. Ifversen, About Key Concepts and How to Study Them, „Contributions to the History
of Concepts” 2011, vol. 6, no. 1; R. Koselleck, Einleitung.
Paradygmatyczny przykład klasycznego ujęcia to oczywiście Arystoteles, Polityka, Warszawa 2004.
Zob. także syntetyczne omówienie tych repertuarów w: Semantiken des Politischen…, s. 80‑85.
K. Palonen, The Struggle with Time…, s. 21.
262
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
Polski czas przejścia i topika polityki
W przypadku języka polskiego rozwój nowoczesnego słownictwa społeczno‑politycz
nego przebiegał w specyficzny sposób14. Z jednej strony polska myśl polityczna miała
silną własną tradycję o odrębnych liniach rozwojowych, na którą składały się choćby
spuścizna szlacheckiego republikanizmu, silna obecność tradycji arystotelesowskiej czy
tomistycznej i utrzymujące się odniesienie polityki do transcendentnego porządku i sfery moralności oraz specyficzna „polityczna” koncepcja narodu szlacheckiego15. Z drugiej strony, w obliczu zatrzymania rozwoju tradycji państwowych i braku modernizacji
społecznej, polski język polityczny w XIX wieku przyswajał nowoczesne wpływy z zewnątrz, głównie ze słownictwa francuskiego. Wiele pojęć było przyjmowanych w gotowej formie, a nie wykształcanych w bieżącej praktyce instytucjonalnej, takiej jak walka
wyborcza czy parlamentaryzm16. Powstał z tego oryginalny amalgamat rozwijający się
w czasie wedle rytmu innego niż w przypadku pojęć francuskich czy niemieckich17. Cechował się swoistym nawarstwieniem asynchroniczności, współistniejącymi warstwami
czasu odmiennymi dla zasobów języka, sytuacji społecznej i praktyki politycznej18.
Niemal cały „długi wiek XIX” był okresem kształtowania się nowoczesnych pojęć społeczno‑politycznych. Proces ten rozpoczął się pewnym ożywieniem myśli
14
15
16
17
18
W przypadku tego procesu trudno w ogóle mówić o jakiejś „typowej” ścieżce – w przypadku każdego
języka wyglądał on nieco inaczej ze względu na inne trajektorie rozwoju społecznego, politycznego
i państwowego. Do pewnego stopnia czołowe podejścia w badaniu nowożytnej i nowoczesnej polityki zagnieżdżone są w konkretnym doświadczeniu historycznym, specyfice źródłowej etc. Dotyczy to
np. różnic między przypadkiem niemieckim i tradycją badań Begriffsgeschichte a historią języków politycznych w Anglii i tzw. szkołą Cambridge. Jeszcze inne uwarunkowania dotyczą Europy Wschodniej.
Zob. B. Trenscnyi, Conceptual History and Political Languages. On the Central‑European Adaptation of
the Contextualist‑Conceptualist Methodologies of Intellectual History, [w:] Prague Perspectives. Studies
in Central and Eastern Europe, eds. P. Roubal, V. Veber, Prague 2004.
Zob. odpowiednio na temat politycznej tradycji szlachty: E. Opaliński, Kultura polityczna szlachty polskiej w latach 1587‑1652. System parlamentarny a społeczeństwo obywatelskie, Warszawa 1995;
J. Tazbir, Kultura szlachecka w Polsce. Rozkwit, upadek, relikty, Warszawa 1978. Na temat utrzymującej
się długo w Polsce „klasycznej koncepcji racji stanu” pisze A. Rzegocki, Racja stanu a polska tradycja
myślenia o polityce, Kraków 2008. O koncepcji narodu zob. A. Walicki, Idea narodu w polskiej myśli
oświeceniowej, Warszawa 2000.
Waga praktyki wyborczej czy parlamentarnej dla zmiany topiki polityki omówiona jest w: K. Palonen,
The Struggle with Time…, s. 74.
F. Pepłowski komentuje to w ten sposób: od końca XVIII w. zachodzi bardzo szybki proces tworzenia
się słownictwa i frazeologii publicystycznej. […] Słownictwo i frazeologia tego okresu nie stanowią jakiegoś
stałego, zamkniętego systemu terminów i jednostek frazeologicznych; obserwujemy tu ustawiczny proces
kształtowania się i rozwoju zjawisk nowych przy równoczesnym wypieraniu starych. F. Pepłowski, Słownictwo i frazeologia polskiej publicystyki okresu Oświecenia i romantyzmu, Warszawa 1961, s. 297.
Na temat warstw czasu w różnych obszarach życia społecznego i wewnątrz samych pojęć zob. m.in.
H. Jordheim, Against Periodization. Koselleck’s Theory of Multiple Temporalities, „History and Theory”
2012, no. 51; R. Koselleck, Warstwy czasu. Studia z metahistorii, przeł. K. Krzemieniowa, J. Merecki, Warszawa 2012; N. Olsen, History in the Plural. An Introduction to the Work of Reinhart Koselleck,
New York 2012.
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
263
państwowo‑politycznej pod koniec epoki stanisławowskiej19. Debaty emigracyjne20,
przemyślenie wspólnoty narodowej w dobie popowstaniowej21, debaty dotyczące modernizacji22 i spory związane z wypracowaniem języków opisu nowej rzeczywistości23
miały także wpływ na zachodzące zmiany. Można by chyba powiedzieć, że Sattelzeit
w kontekście polskim rozciąga się przez długi wiek XIX (mniej więcej od publicystyki
uczestników Sejmu Wielkiego, do debat w przededniu I wojny światowej).
Kluczowy dla zwieńczenia zmiany był okres krystalizacji nowoczesnych języków
czy ideologii24, różnicowania się stanowisk i tworzenia masowych ruchów politycznych
przypadający na lata pomiędzy około 1880 rokiem a okresem rozliczeń po rewolucji
1905‑1907. Ta ostatnia przypieczętowała podziały i zatwierdziła niejako zaszłe zmiany,
będąc jednocześnie skokowym przejściem do świata nowoczesnej, masowej polityki25.
Następne lata przyniosły okrzepnięcie pojęć stosowanych coraz szerzej wobec nowych
zjawisk i ostateczne wykształcenie się języków ideologicznych, szeroko wykorzystywanych podczas kampanii wyborczych do carskiej Dumy26.
To ogólne rozpoznanie znajduje potwierdzenie w podstawowych słownikach języka
polskiego z tego okresu27. Ich lektura uwidacznia wyraźnie, jak duża była skala zmian.
Podstawowe pojęcia społeczno‑polityczne w słownikach sprzed wspomnianej intensyfikacji zmian jako słowa są obecne, ale niosą ze sobą wciąż przednowoczesne, zupełnie
inne od dzisiejszych, czasem niemal niezrozumiałe czy nieuchwytne dla współczesne19
20
21
22
23
24
25
26
27
A. Walicki, Idea narodu w polskiej myśli oświeceniowej.
Zob. między innymi S. Kalembka, Wielka emigracja 1831‑1863, Toruń 2003; F. Pepłowski, Słownictwo i frazeologia…
T. Kizwalter, O nowoczesności narodu. Przypadek Polski, Warszawa 1999.
T. Kizwalter, „Nowatorstwo i rutyny”. Społeczeństwo Królestwa Polskiego wobec procesów modernizacji,
1840‑1863, Warszawa 1991.
A. Jaszczuk, Spór pozytywistów z konserwatystami…
Rozumiem je tu w sposób zaproponowany przez M. Freedena, jako zestawy względnie ustabilizowanych względem siebie i „zdekontestowanych” pojęć, zob. M. Freeden, Ideologies and Political Theory.
A Conceptual Approach, Oxford –New York 1998; M. Freeden, Ideology and Conceptual History, [w:]
Political Concepts and Time. New Approaches to Conceptual History, ed. J. F. Sebastián, McGraw‑Hill–
Santander 2011.
R. Blobaum, Rewolucja. Russian Poland, 1904‑1907, Ithaca 1995; Rewolucja 1905. Przewodnik, red.
W. Marzec, K. Piskała, Warszawa 2013; Społeczeństwo i polityka. Dorastanie do demokracji. Kultura
polityczna w Królestwie Polskim na początku XX wieku, red. A. Żarnowska, S. Wolsza, Warszawa 1993.
R. Blobaum, The Politics of Antisemitism in Fin‑de‑Siècle Warsaw, „The Journal of Modern History”
2001, vol. 73, no. 2; Społeczeństwo i polityka…
Słowniki wykazują się pewnego rodzaju inercją i nowe znaczenia słów kanonizowane są w nich z pewnym opóźnieniem wobec żywego języka publicystyki politycznej. Dlatego opisane tu zmiany w niektórych wypadkach w tekstach publicystycznych można odnotować nieco wcześniej, czasem już pod
koniec XVIII wieku. Kompendium wiedzy na ten temat stanowi F. Pepłowski, Słownictwo i frazeologia… Podsumowując obszerne badania nad słownictwem i frazeologią w publicystyce politycznej,
autor odnotowuje, iż: od końca XVIII w. zachodzi bardzo szybki proces tworzenia się słownictwa i frazeologii publicystycznej. […] Słownictwo i frazeologia tego okresu nie stanowią jakiegoś stałego, zamkniętego
systemu terminów i jednostek frazeologicznych; obserwujemy tu ustawiczny proces kształtowania się i rozwoju zjawisk nowych przy równoczesnym wypieraniu starych. Tamże, s. 297.
264
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
go czytelnika treści. Tymczasem słowniki z początku XX wieku prezentują już bogate
w znaczenia pojęcia społeczno‑polityczne, umożliwiające opisanie świata nowoczesnej
polityki, których konotacje pozostały niemal niezmienione do dziś (co potwierdzają
słowniki zarówno z okresu powojennego, jak i dzisiejsze, będące często bardzo zbieżne w podawanych zestawach definicji). Pojęcia winny być rozpatrywane również jako
zmienne w czasie, przede wszystkim jednak jako elementy w relacyjnych, synchronicznych układach semantycznych28. Pojęcie polityki jest o tyle szczególne, że dotyka pewnego metapoziomu rozumienia praktyki politycznej w danym dyskursie ideologicznym, wyraża pewien styl myślenia politycznego29 i podstawowe sposoby, zawsze
metaforycznego, ujęcia własnej działalności30.
Pojęcie „polityka”31 było opisywane zupełnie inaczej na początku i na końcu omawianego okresu. Oczywiście istotą pojęcia jest jego wieloznaczność, interpretowalność
i kontestowalność32. Mają one jednak pewne granice i w danym kontekście językowym
oraz w danym czasie pojęcia zachowują pewien zasób treści wspólnych. Renomowane
i opiniotwórcze w okresie publikacji słowniki są pewnym zapisem szeroko przyjmowanej „dekontestacji” określonego pojęcia33 w danym obiegu językowym, zaświadczają
o pewnym pojęciowym uzusie34.
Przedmiotem przedstawionej poniżej szkicowej analizy wstępnej były dwa podstawowe słowniki języka polskiego wydane w tym okresie: „wydanie drugie poprawione
i pomnożone” tzw. Słownika Lindego z 185835 roku oraz tzw. Słownik warszawski, wydawany w latach 1901‑1927 (podstawowe tomy wychodziły w latach 1907‑1914)36.
Porównawcza lektura hasła „polityka”, kolacjonująca zaproponowane w obu słownikach znaczenia w duchu badania nad historią pojęcia „polityka” zaproponowanego
przez Palonena37, dostarcza interesujących obserwacji. Dzisiejsze słowniki wskazują na
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
W tym względzie Freeden jest w zasadzie zgodny z Koselleckiem, z tym że w większym stopniu kładzie nacisk na ów strukturalistycznie rozumiany synchroniczny wymiar systemowy. Por. M. Freeden,
Ideologies and Political Theory…, s. 48; M. Widzicka, Semantyka historyczna w ujęciu Reinharta Kosellecka. Zarys problematyki, „Historyka” 2010, t. 40, nr 10.
M. Freeden, The Political Theory of Political Thinking. The Anatomy of a Practice, Oxford 2013.
K. Palonen, The Struggle with Time…
W polskiej praktyce logicznej i ortograficznej użycie wyrazu w cudzysłowie oznacza jego supozycję
materialną. W tym tekście, gdy używam wyrazu „polityka” w cudzysłowie, mam na myśli supozycję
materialną lokucyjną, a zatem sam wyraz „polityka” określający swój desygnat. Dodatkowo trzeba pamiętać, że mowa tu o określeniu wieloznacznego, interpretowalnego i kontestowalnego pojęcia, którego regionalna historia w danym kontekście i czasie jest przedmiotem mojego zainteresowania. A zatem
ujęcie w cudzysłów odnosi bardziej do samego pojęcia „polityka”, które de facto na gruncie językoznawczym jest już desygnatem samej nazwy.
R. Koselleck, Semantyka historyczna, s. 42.
Pojęcie dekontestacji pojęcia zaczerpnąłem od: M. Freeden, Ideologies and Political Theory…
Zazwyczaj dzieje się to z pewny opóźnieniem, zważywszy na cechującą duże przedsięwzięcia wydawnicze inercję i pewien konserwatyzm.
S. B. Linde, Słownik języka polskiego, Lwów 1858.
A. Kryński, W. Niedźwiedzki, Słownik języka polskiego, Warszawa 1901.
K. Palonen, Politik als Handlungsbegriff…, s. 27‑31; K. Palonen, The Struggle with Time…
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
265
dwa wymiary: (1) polityka jako dziedzina czy zakres działalności – a więc ujęcie polityki w topice przestrzennej – działalność władz państwowych, rządu, dotycząca spraw wewnętrznych państwa i jego stosunków z innymi krajami; (2) działanie – konceptualizacja
czasowa – działalność […] uwarunkowana celami i interesami38. Słownik Lindego natomiast ogranicza się do definiowania polityki jako dyscypliny, tak jak czyniło to klasyczne ujęcie greckie i cały szereg przednowoczesnych i wczesnonowoczesnych autorów.
Polityka zatem to nauka jak Rzeczpospolitą rządzić i zachować wcale [tzn. w całości – przyp. W. M.] […], nauka poznawania spraw i potrzeb państw; abo roztropność
podająca rządzącym do wykonania zamysłów przedsięwziętych39. W przednowoczesnym ujęciu polityka to dyscyplina wiedzy i sprawności państwowej, nie dotyczy zamysłów, a jedynie ich realizacji, doboru środków, jest zatem dyscypliną niemal techniczną. Porzucenie jeszcze starszego rozumienia Arystotelesowskiego, gdzie istotny był
horyzont normatywny „dobrego życia” czy realizacji ludzkiej natury, dokonało się już
wcześniej40. Wydaje się, że zmiana pojęciowa dotycząca pojęcia polityka przebiegała
podobnie w różnych językach europejskiej nowoczesności. Badania Palonena wskazują bowiem na analogiczne przejście (od polityki jako dyscypliny do rywalizujących ze
sobą konceptualizacji przestrzennej i czasowej) w kontekście angielskim, niemieckim
i francuskim. W języku polskim też widać takie przejście i zachodzi ono dosyć szybko,
słownik warszawski bowiem (którego tom z literą „p” wydano w 1907 roku) podaje już
definicję zbliżoną do współczesnej. Polityka to sztuka rządzenia państwem, utrzymania i wyzyskiwania stosunków z obcemi państwami, nauka poznawania spraw i potrzeb
państw, ale i zasada, system, taktyka, plan postępowania osób rządzących w kraju41. Nie
ma tu zatem wyraźnej topiki przestrzennej, ale widać znakomicie, jak starsze znaczenie
(słowniki cechują się sporą inercją, opracowanie nowego wydawnictwa to duże przedsięwzięcie i przykłady zaczerpnięte są ze starszych, cenionych wydań) jest uzupełnione konceptualizacją czasową odnoszącą politykę do działania w obliczu danych celów
i okoliczności42. Przeprowadzona w ramach innego projektu badawczego analiza odezw
partii politycznych z okresu rewolucji 1905‑1907 potwierdza te rozpoznania – termin
polityka jest tam używany wyłącznie w znaczeniu ukierunkowanego działania określo38
39
40
41
42
Przykłady zaczerpnięte z: Praktyczny słownik współczesnej polszczyzny, red. H. Zgółkowa, Poznań 1994.
S. B. Linde, Słownik języka polskiego, t. 4, s. 306. Cały czas bardzo ważne (podawane jako drugie) jest
też rozumienie związane z (nie zawsze cenioną) ogładą: „dworność, dworska sztuczność, polor”.
W przypadku języka niemieckiego zob. K. Palonen, Politik als Handlungsbegriff…; V. Sellin, Politik.
Wedle A. Rzegockiego horyzont normatywny w polskim rozumieniu „racji stanu”, a zatem i polityki,
utrzymał się znacznie dłużej, praktycznie do dziś. Co ciekawe, nie rejestrują tego definicje słownikowe
samego terminu „polityka”.
A. Kryński, W. Niedźwiedzki, Słownik języka polskiego.
Oczywiście polskie pisarstwo polityczne operowało dość rozwiniętą frazeologią polityczną i wśród
reformatorów okresu Księstwa Warszawskiego pokroju Staszica i Kołłątaja pojawiają się nowoczesne
konceptualizacje choćby pojęcia narodu. Wydaje się jednak, że pojęcie polityki nie było przedmiotem
uwagi, choć ówcześni autorzy używają form pochodnych, przeważnie przymiotnika polityczny, określającego charakterystykę jakiejś dziedziny wiedzy czy postępowania. Zarówno dla romantyków, jak
i pozytywistów polityczność zeszła na plan dalszy. Zob. M. Janowski, Polska myśl liberalna do 1918
roku, Kraków–Warszawa 1998; A. Walicki, Idea narodu w polskiej myśli oświeceniowej.
266
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
nego podmiotu (polityka rządu, nasza polityka, polityka pijawek carskich, polityka socjalistyczna)43.
Przykłady te pokazują, jaka była skala zmiany pojęciowej na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Zmiana taka nie dokonuje się sama. W przypadku podstawowych pojęć
społeczno‑politycznych jest ona wypadkową rożnych rywalizujących ze sobą języków
politycznych funkcjonujących w sferze publicznej czy na danym polu debaty. Te z kolei współkształtowane są przez wpływowych mówców czy pisarzy politycznych, których można by nazwać innowatorami pojęciowymi44. Zmiana topoi, za pomocą których
metaforyzowane jest dane pojęcie, dokonuje się w wypowiedziach owych ideologów
‑innowatorów, którzy proponowali nowe rozumienia i zastosowania pojęć. Owi filozofowie, pisarze i politycy nie tyle dokonują innowacji leksykalnej, która z czasem staje
się normą. Chodzi raczej o konceptualizacje nowych zjawisk społeczno‑politycznych
poprzez nowe pojęcia (niekoniecznie zmienia się sam znak językowy, ale jego zakres
odniesień czy znaczone). Często dokonują oni takich modyfikacji świadomie, stając się
politykami pojęć45.
Narodowi demokraci jako innowatorzy pojęciowi
W polskim kontekście językowym rolę innowatorów pojęciowych, a i po trosze polityków pojęć odegrali ideologowie Narodowej Demokracji, szczególnie w okresie kształtowania się podstawowych zrębów ideologii endeckiej (w latach ok 1896‑1904)46,
która później była z różną konsekwencją aplikowana i dostosowywana do biegu wypadków (rewolucja 1905, kolejne wybory do Dumy itd.). Na skutek określonych koniunktur historycznych dyskurs polityczny endecji stał się niezwykle wpływowy dla
całościowo ujętej polskojęzycznej sfery publicznej47. Nie tylko przez lata był ważnym
43
44
45
46
47
Dane uzyskane poprzez zestawienie występowania kodów związanych z pojęciem „polityka” wykonane z wykorzystaniem oprogramowania QDA Miner/WordStat. Głównym korpusem źródłowym był
zbiór ulotek politycznych z lat 1904‑1907 (uzupełniony materiałami kontekstowymi datowanymi od
ok. 1900 do 1912 roku). Zawiera materiały agitacyjne trzech głównych środowisk politycznych publikujących materiały w języku polskim (NZR/ND, SDKPIL i PPS – potem PPS‑Lewica i PPS‑FR).
Więcej na temat tego badania zob. W. Marzec, Rebelia i reakcja. Rewolucja 1905 roku i plebejskie doświadczenie polityczne, Kraków–Łódź 2016.
Nie zawsze najważniejsze są teoretyczne pisma stawiające otwarcie pytanie o rozumienie danego pojęcia, często istotniejsze są praktyczne innowacje w ich użyciu. Pisarze czy ideologowie Narodowej
Demokracji sytuują się gdzieś pomiędzy – w swoich bardziej teoretycznych rozważaniach podejmują
otwarcie analizę pojęć i praktyki politycznej, przede wszystkim jednak używają (a przez to zmieniają)
dane pojęcia w swojej praktyce pisarskiej. Zob. K. Palonen, The Struggle with Time…, s. 87.
K. Palonen, Max Weber als Begriffspolitiker, „Etica & Politica/Ethics & Politics” 2005, Nr. 2.
R. Zimand, Uwagi o teorii narodu na marginesie analizy nacjonalistycznej teorii narodu, „Studia Filozoficzne” 1967, nr 4 (51), s. 6; R. Wapiński, Narodowa Demokracja 1893‑1939. Ze studiów nad dziejami
myśli nacjonalistycznej, Warszawa 1980.
Poprzez „polskojęzyczną” sferę publiczną rozumiem całość praktyk językowych dotyczących zjawisk
społeczno‑politycznych w polskim obszarze językowym jako efektywnie rozgraniczonym obszarze
polemik, dyfuzji, translacji i innego rodzaju oddziaływań. Dlatego też przyjmuję, że choć moje do-
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
267
punktem mniej bądź bardziej uświadomionej politycznej identyfikacji i polemicznym
elementem odniesienia. Po części endeckie innowacje pojęciowe kształtowały całą
polską praktykę językową w zakresie rozumienia (czy dekontestacji) pojęć politycznych i społecznych, wywierając decydujący wpływ na ponadregionalne, wykraczające
poza opłotki danej formacji ideologicznej, uzusy pojęciowe48. Z pewnością dotyczy to
pojęcia „naród”49.
W tym szkicu chcę przyjrzeć się, jak przebiegała dekontestacja innego, dość ciasno
z „narodem” splecionego, pojęcia. „Polityka” (i jej derywaty) stanowiła jedno z centralnych pojęć specyficznego kompleksu ideologicznego, jaki endecy stworzyli, i innowacja pojęciowa w tym zakresie w dyskursie endeckim jest tematem poniższych
rozważań50. W toku polemik, wypracowywania zrębów ideologii „obozu wszechpolskiego” i w zmaganiach się z coraz to nowymi sytuacjami na arenie politycznej Królestwa Polskiego, a z czasem i w pozostałych zaborach, sformułowali oni nowatorską
wizję polityki, która definiowała podstawowe pojęcia polityczne w sposób niespotykany wcześniej w polskich debatach. Sposób ten miał wyznaczyć ramy dla rozumienia
polityki, jej podmiotów i przedmiotów, rozumienia działań politycznych i aktualnego
postępowania politycznego na wiele lat, i to nie tylko pośród członków samej Naro-
48
49
50
ciekania dotyczącą w zdecydowanej większości Królestwa Polskiego i związanych z tym kontekstem
wypowiedzi, to ustalenia mają wagę wykraczającą poza granice jednego z „zaborów”, jako że w polskojęzycznym obiegu intelektualnym obszar ten miał znaczenie kluczowe, a zachodzące na jego terenie
procesy kształtowały całą polską sferę polityczno‑publiczną.
„Obóz narodowy”, jak lubili przedstawicieli tej formacji ideowej określać sami siebie, nie był oczywiście monolitem i stanowiska poszczególnych autorów mogły być odmienne. W kwestii, która mnie
w tym artykule interesuje, rozpoznania czołowych ideologów endecji były dość zbieżne. Niemniej jednak zawsze pisanie o narodowo‑demokratycznym pojęciu polityki czy czymś podobnym jest pewnym
uproszczeniem. W analizowanych tekstach nie ma jednak śladów polemiki wewnętrznej, badane wypowiedzi niemal nigdy nie są interdyskursem kierowanym do innych przedstawicieli obozu. Rzadko
też są bezpośrednimi polemikami z publikacjami wyrażającymi inne poglądy, analizują inne formacje
ideowe i ich poczynania, ale niejako z zewnątrz, jako świat wrogów, a nie polemistów. Fakt ten zresztą
był przedmiotem pewnej dumy wśród narodowych demokratów, którzy wychwalali „ogromną jedność
ducha i kierunku”. K. Opalinski [Dmowski], Stronnictwa w Królestwie wobec zadań chwili bieżącej.
Głos z Warszawy, „Przegląd Wszechpolski” 1904, nr 11, s. 830.
T. Kizwalter, O nowoczesności narodu…; A. Walicki, The Troubling Legacy of Roman Dmowski, „Dialogue and Universalism” 2011, no. 4.
Przedmiotem analizy w niniejszym artykule są programowe artykuły głównych ideologów narodowej
Demokracji z tego okresu, a zatem publiczne ekspresje narodowo‑demokratycznej filozofii polityki
(a nie np. prywatne sądy ich autorów czy ich życie osobiste). Choć dla przekształceń pojęć istotne są
ich każdorazowe użycia i nie tylko najbardziej wpływowi pisarze mają w niej swój udział, bez wątpienia programowe, szeroko czytane i komentowane teksty mają w takiej zmianie największe znaczenie.
Dlatego spośród bogatego dorobku pisarzy politycznych obozu narodowego omawiam przede wszystkim główne artykuły problemowe, a nie przyczynkarskie interwencje np. z prasy codziennej. Większość takich tekstów została przedrukowana w wydawnictwach zbiorowych wydanych „na gorąco”,
z czasem w ramach kodyfikacji ideowych fundamentów ruchu, lub jako krytyczne wydania źródłowe
w ostatnich latach. Na ile to możliwe, podaję odnośniki do takich właśnie publikacji ze względu na ich
większą dostępność. Tylko jako wydawnictwa zbiorowe widnieją one w spisie literatury. W wypadku
tekstów nieprzedrukowanych, ulotek etc. podaję tylko bezpośredni adres bibliograficzny w przypisie
dolnym.
268
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
dowej Demokracji. Określone zdefiniowanie pojęć, użycia słów, konstruowane przez
nich dyskursy polityczne były też istotnym tworzywem rodzącej się nowoczesnej sfery
publicznej w Polsce.
Realizm i polityka jako działanie w czasie
Wraz z krystalizacją doktryny endeckiej związani z tym obozem pisarze polityczni nie
tylko formułowali określony program działania, ale też opisywali politykę w kategoriach ogólnych, zwracając uwagę na jej dystynktywne cechy gatunkowe. Zarazem, pisząc o polityce, dawali, implicite wyraz temu, jak ją rozumieją, i deklarowali wprost konieczność wprowadzenia pewnych zmian w konceptualizacji polityki dla jej lepszego
rozumienia, ale przede wszystkim skuteczniejszego uprawiania. Oczywiście rozstrzygnięcia te były podyktowane pryncypiami ideowymi endeków, a przynajmniej z nimi
na podstawowym poziomie niesprzeczne. Zwornikiem myślenia tego obozu ideowego
był naród51.
Wedle Romana Dmowskiego cała dziedzina polityczna winna być podporządkowana dobru narodu. Absolutyzacja tej formy kolektywnego współbycia została konsekwentnie wcielona w myślenie endecji:
Polityka, jako zakres czynności dotyczących organizacji zbiorowego życia społeczeństw,
za główny swój cel uważać musi dobro całości społecznej – narodu, oraz utrzymanie i pomyślny rozwój organizacji jego zbiorowego życia – państwa52.
Zygmunt Balicki szedł jeszcze dalej, uznając rozumowanie w odniesieniu do państwa za schodzącą ze sceny formę myślenia politycznego. To polityka narodowa, prowadzona przez naród jako podstawowy podmiot, ma być teraz – w dobie rodzenia się
nacjonalizmu wzniecającego świadomość narodową – jedynym punktem odniesienia:
Naród prawdziwie współczesny, o wyodrębnionej silnie indywidualności, myślący
w rzeczach publicznych własnym jedynie mózgiem i mający na oku wyłącznie sprawy własnego bytu i rozwoju, będzie traktował każdy swój krok w stosunku do państwa, z którym
go losy złączyły, jako posunięcie w swojej polityce narodowej, nie zaś jako przejaw polityki
państwowej53.
51
52
53
Być może nawet jest to jedyny w pełni spójny element myślenia tej formacji. Roman Wapiński twierdzi, że ideową jedność endecji można zasadniczo sprowadzić do trzech wymiarów, współbieżnych z jej
nacjonalizmem. Są to: egoizm narodowy, solidaryzm narodowy oraz imperatyw ciągłej ekspansji narodu, zob. R. Wapiński, Narodowa Demokracja 1893‑1939…
R. Dmowski, Myśli nowoczesnego Polaka, Wrocław 2002, s. 100. Więcej na temat relacji kategorii narodu do państwa zob. G. Markiewicz, Między państwem obcym a ideą państwa własnego. Świadomość
państwowa polskich elit intelektualnych w latach 1864‑1914, Łódź 2010; R. Wapiński, Problem państwa
w koncepcjach politycznych obozu narodowego, [w:] Państwo w polskiej myśli politycznej, Wrocław 1988,
Polska myśl polityczna XIX i XX wieku, nr 7.
Czystość polityki narodowej, [w:] Z. Balicki, Z doby przełomu myśli narodowej, Moskwa 1916, s. 238.
Można by uznać tę deklarację za wyraz stanowiska specyficznego dla warunków pozostawania narodu
w obrębie „obcych” tworów państwowych. Wcześniejsze uwagi Balickiego sugerują jednak raczej, że
postuluje on ogólny odwrót od myślenia państwowego ku myśleniu tylko w kategoriach narodowych,
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
269
Wtórował im potem Stanisław Kozicki, łącząc dodatkowo zasadę narodową z naukowym uzasadnieniem kierunku praktyki politycznej. Polityka, jako system działań,
mających na celu zachowanie i rozwój narodowego bytu, jest sztuką, musi się jednak opierać na wiedzy, przede wszystkim na wiedzy o człowieku i społeczeństwie”54. Jak widać,
poza odniesieniem do absolutu narodowego polityka była przez endeków ujmowana,
jak sami to określali, realistycznie.
Z jednej strony chodziło o stąpanie po ziemi i metodyczne działanie w zadanych
warunkach, a nie nieliczące się z możliwościami i konsekwencjami zrywy: […] politykę
narodową we wszelkim, choćby nader ograniczonym zakresie, prowadzić można i należy,
stosując ją do granic przez realne warunki zakreślonych55. Z drugiej zaś znaczyło to ni
mniej, ni więcej, że domena polityczna nie jest podporządkowana jakimś zewnętrznym
regułom. Polityk musi wyzbyć się odniesienia normatywnego, o tyle, o ile zaciemnia
mu ono ocenę bieżącej sytuacji.
Jak pisał „wewnętrzny” historyk Narodowej Demokracji: […] w życiu politycznym
stosować się do tego, co jest, a nie od tego, co być powinno. Odwieczna to zasada mądrego
realizmu politycznego56. Z postulatu tego wynikało, że dziedzina polityczna jest autonomiczna względem zasad etycznych czy innych prawideł rządzących postępowaniem
ludzkim. Polityka nie była dziedziną moralną, ale działanie polityczne nie było też osadzone w wiedzy naukowej. Słowem, nie miało zewnętrznej poręki. Sfera polityczna jest
zatem w ujęciu endeckim autonomiczna; rozumiana jest niefundacyjnie. Warto jednak
pamiętać, że nie jest też domeną wolności.
Najpełniej steoretyzował relacje między polityką a nauką Zygmunt Balicki. Jako naukowiec konsekwentnie chciał uprawiać naukę wolną od wartości i polityki. Zarazem
był jednak czynnym działaczem politycznym związanym z endecją. Choć separacja tych
dziedzin nie jest zapewne możliwa, to naukowych pism Balickiego nie da się sprowadzić
do ekspresji endeckiej doktryny politycznej. Ów podział działał też w drugą stronę. Pewne uwagi Balickiego z dziedziny socjologii polityki znajdywały wyraz w jego myśleniu
politycznym (np. krytyka parlamentaryzmu i relacja między potępianym liberalizmem
a bliskim autorowi swoiście pojętym republikanizmem)57, polityka nie była jednak w żaden sposób oparta na pozytywnej wiedzy pozyskanej przez Balickiego‑naukowca58.
Brak odniesienia do zewnętrznych zasad i swoista autonomia sfery politycznej powodują także, że wedle diagnozy endeków niepodobna w polityce wyznaczyć sztywnej
54
55
56
57
58
pisze bowiem: Społeczeństwa spółczesne uczą się dopiero operować myślą w płaszczyźnie polityki narodowej, na każdym jednak kroku staje im na przeszkodzie nabyta rutyna obracania się w sferze pojęć polityki
państwowej. Tamże, s. 237.
S. Kozicki, Historia Ligi Narodowej. (Okres 1887‑1907), Londyn 1964, s. 451.
Dylemat dziejowy, [w:] Z. Balicki, Parlamentaryzm…, s. 516.
S. Kozicki, Historia Ligi Narodowej…, s. 447.
N. Bończa‑Tomaszewski, Demokratyczna geneza nacjonalizmu. Intelektualne korzenie ruchu narodowo
‑demokratycznego, Warszawa 2001; A. Dawidowicz, Zygmunt Balicki (1858‑1916). Działacz i teoretyk
polskiego nacjonalizmu, Kraków 2006.
J. Kurczewska, Naród w socjologii i ideologii polskiej: analiza porównawcza wybranych koncepcji z przełomu XIX i XX wieku, Warszawa 1979, s. 215.
270
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
strategii czy jakiegokolwiek gotowego do zastosowania algorytmu. Polityka to raczej
sztuka adaptatywnego działania w zadanych okolicznościach. Nie można pozwolić na
to, by raz obrane zasady skostniały w postaci martwych dogmatów, które w nowych
okolicznościach uniemożliwiają sprawne działanie. Polityka zatem nie jest dziedziną
rządzoną określonymi prawami, a raczej praktycznym działaniem w konkretnych warunkach. Ci, którzy zamykają się w dogmatach i formułach, będących parodią dawnych
zasad59, nie mogą stawić czoła wyzwaniom, popadają w martwotę doktryny i nie są już
de facto politykami.
Z faktu, że nie ma ogólnych zasad, którymi powinien kierować się polityk, wynika, iż wszystkie środki, któremi polityka rozporządza, są odpowiednie w pewnych warunkach. Działanie dostosowuje się do zaistniałych zdarzeń: w tym względzie nie ma
żadnych prawideł stałych, żadnych zasad. W pewnych okolicznościach rozum polityczny wskazuje użycie środków rewolucyjnych, takich nawet, jak zamachy terrorystyczne60.
Warto pamiętać, że słowa te pochodzą od zaprzysięgłego wroga destabilizacji, anarchii, rewolucji, który jednak chce działać wyłącznie na podstawie kalkulacji sił, swoiście pojętej narodowej racji stanu, a nie podług apriorycznych zasad61. Stąd solenne
zapewnienia, że obóz narodowy nie jest obozem zachowawczym czy ugodowym, lecz
nie jest też powstańczy ani rewolucyjny:
Istnieje rzeczywiście w społeczeństwie naszem przeciwieństwo, a nawet walka dwóch kierunków, dwóch zasad. Jest to walka myśli politycznej z myślą apolityczną, walka realizmu
politycznego z wszelkim doktrynerstwem rewolucyjnem, ugodowem, humanitarnem itd.62
Pojawia się tu specyficzne dla endecji zestawienie tego, co polityczne, a zatem celowe i dążące do celu, choć stawiające czoła przygodności życia, z tym, co apolityczne,
niezorganizowane albo – przeciwnie – zastygłe w martwej doktrynie. Prawdziwie polityczna strategia jest wyborem rozumu politycznego, chciałoby się rzec, domeną niemal
Machiavelliańskiej virtù. Podstawowym credo endeckiej polityki jest „realizm”, a wrogiem „doktryna”. Liczy się tylko walka o naród i elastyczna adaptacja do okoliczności:
W dzisiejszym położeniu polityka narodowa musi, o ile to możliwe zostawić sobie
wszystkie drogi otwartemi, wobec tego, że żadna nie jest pewna; musi być możliwie wolna
od wszelkich złudzeń i oprzędzeń, ażeby umiała każdą sprzyjającą okoliczność na korzyść
sprawy narodowej wyzyskać. Nie może ona pchać narodu całą siłą na jedna drogę, gdy to
jest połączone z zamknięciem mu dróg innych; nie może stawiać na kartę mniejszej lub
większej ilości dobra narodowego dla jakiejś powziętej z góry myśli. Słowem, musi ona więcej niż kiedykolwiek być, być realną polityką interesu narodowego, nie zaś polityką oderwanych kombinacyj, musi być działaniem dla ojczyzny, nie dla doktryny63.
59
60
61
62
63
Wobec nowego położenia, [w:] Z. Balicki, Parlamentaryzm…, s. 480.
Doktryna i realizm w polityce, [w:] R. Dmowski, Pisma. Dziesięć lat walki, t. 3, Częstochowa 1938,
s. 210.
Na temat tego elementu u Popławskiego zob. A. Puszkow‑Bańka, Polska i Polacy w myśli narodowej
demokracji na przełomie XIX i XX wieku (Jan Ludwik Popławski, Zygmunt Balicki, Roman Dmowski),
Kraków 2013, s. 94.
Doktryna i realizm w polityce, [w:] R. Dmowski, Pisma…, t. 3, s. 209.
Ojczyzna i doktryna, [w:] R. Dmowski, Pisma…, t. 3, s. 46.
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
271
Również w pismach Balickiego pojawia się specyficzny nowoczesny machiawelizm.
Podobnie jak w tekstach innych ideologów narodowej demokracji, i w jego tekstach
można wyodrębnić w zasadzie dwa rodzaje machiawelizmu. Pierwszy to raczej machiawelizm wulgarny, sprowadzający się do zasady, że cel uświęca środki. Pragmatyczność
i amoralność myśli Balickiego każe mu odrzucić „etykę ideałów”; podobnie jak dla
Dmowskiego, podstawą jest imperatyw skuteczności i siły64. Takie przedstawienie sprawy stawia ideologów Narodowej Demokracji w szeregu pionierów uwolnionego z pęt
moralności realizmu politycznego i przedstawicieli nowożytnej koncepcji racji stanu65.
W specyficznym realizmie endecji można doszukać się też wizji polityki jako dziedziny działania praktycznego w zadanych okolicznościach. W polityce jak w szachach,
jak na polu bitwy, potrzeba określić z góry normy, które się wysuwa, jako stanowisko, jako
pozycję do zdobycia, ilość sił które maja być w ruch puszczone66. Umiejętnością polityka
w takim ujęciu jest właśnie radzenie sobie z okolicznościami i osiąganie rezultatów jak
najlepszych dla swojej wspólnoty. Sztuka polityki to „sprężyste” dostosowanie się do okoliczności, wykorzystywanie sposobności: Stanowisko polityczne w każdej kwestii, przywiązane
do układu sił i stosunków w danym czasie i miejscu, zmieniać się musi wraz ze zmiana warunków […]67. Nie jest to zatem odległe od virtù rozumianej jako zdolność zmagania się
z fortuną i przekształcania okoliczności na swoją korzyść, jakie możemy znaleźć w rozumie politycznym Machiavellego.
Florentyński filozof musiał odwołać się do mitycznej fortuny, by skonceptualizować przygodność ludzkiego świata i odpowiadającą jej racjonalność polityczną. Fortuna wskazywała dokładnie na aleatoryczność porządku, w którym żyjemy, a zatem
i adekwatnej politycznej strategii, która nie może posiłkować się rozstrzygnięciami
apriorycznej teorii politycznej. Działanie polityczne czynione jest ponadto bez znajomości jego konsekwencji. Inaugurując akcję polityczną, nie można mieć pewności, że
zakończy się ona zgodnie z powziętymi zamiarami68. Ta złożoność świata i wielowymiarowa naddeterminacja ludzkich działań, niemożliwość przewidywania, a nawet kategorycznego opisu jest podstawową kondycją polityki, która znajduje wyraz w pojęciu
fortuny69.
64
65
66
67
68
69
Egoizm narodowy wobec etyki, [w:] Z. Balicki, Parlamentaryzm…; A. Puszkow‑Bańka, Polska i Polacy
w myśli narodowej demokracji…, s. 208.
W polskiej tradycji myślenia politycznego jest to postawa zdecydowanie mniejszościowa. W obliczu
utrzymującej się poarystotelesowskiej i tomistycznej wizji polityki nowożytna koncepcja racji stanu
ukierunkowana na zachowanie państwa jako takiego, a nie realizację heteronomicznych celów i transcendentnie uzasadnionego ideału dobrego życia nie była zjawiskiem częstym. Zob. A. Rzegocki, Racja
stanu a polska tradycja…, s. 221‑222, 256‑263, 299‑306. O Machiavellim jako kluczowej figurze w rozwoju realizmu politycznego pisze P. Kimla, Historycy‑politycy jako źródło realizmu politycznego. Tukidydes – Polibiusz – Machiavelli, Kraków 2009.
Umiarkowanie w polityce, [w:] Z. Balicki, Z doby przełomu myśli narodowej, s. 221.
Tamże, s. 225‑226.
N. Machiavelli, Książę. Rozważania nad pierwszym dziesięcioksięgiem historii Rzymu Liwiusza, Warszawa 2008.
H. F. Pitkin, Fortune Is a Woman. Gender and Politics in the Thought of Niccolò Machiavelli. With
a New Afterword, Chicago, Ill. 1999; Q. Skinner, Machiavelli, Oxford–New York 1981.
272
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
Podobna wizja polityki jako mierzenia się z okolicznościami i wyzyskiwania najlepszych możliwości do realizacji swoich celów nie była obca endecji. Sytuacja w XVI
‑wiecznej Florencji zmusiła Machiavellego do przemyślenia na nowo podstaw myśli
republikańskiej w sposób umożliwiający stawienie czoła kontyngencji polityki70. Endecy także podjęli refleksję nad formami działania politycznego adekwatnego do aleatorycznych okoliczności. Dla nich podobnym momentem było fiasko polityki międzynarodowej opartej na wartościach i sytuacja pozostawania poza prawem dążeń
niepodległościowych w Królestwie Polskim. Dodatkowym kontekstem była konieczność wymyślenia od nowa form wspólnoty mogącej stanowić przedmiot analizy i podmiot działania politycznego71.
W zaistniałej sytuacji endecy porzucili sztywne kodyfikacje postępowania politycznego i zewnętrzne sankcje etyczne, rozwijając specyficzny rodzaj politycznego realizmu okiełznującego przygodność sytuacji. W tym wymiarze bez wątpienia topika służąca opisaniu polityki jest związana z konceptualizacją czasową. „Polityka” to działanie
w czasie; nie jest opisywana przez zbiór reguł, ale raczej przez specyficzne adaptatywne
nastawienie zdolne mierzyć się z zawsze zmiennymi okolicznościami. Nie oznacza to
jednak całkowitej rezygnacji z ujęcia przestrzennego, choć odnosi się ono raczej do klas
problemów, kategorii działania i cech polityka, które wyznaczają pewną sferę, domenę
czy dziedzinę polityki.
Dziedzina polityczna Narodowej Demokracji
Konsekwentne zastosowanie tak rozumianego realizmu i przemyślenie jego następstw
doprowadziło endeków do sformułowania nowatorskiej w kontekście polskim koncepcji autonomii sfery politycznej. Polityka była ujmowana przede wszystkim jako działanie celowe, odbywające się w określonych, specyficznych dla niej ramach72. Przykładowo
wedle Balickiego polityka – to celowe i planowe, panujące nad sobą i nad okolicznościami działanie na zewnątrz73. Przy okazji analizy tendencji powstańczych Balicki jasno
definiuje działanie polityczne jako celowe i podejmowane wobec zastanych warunków. Podążanie zatem za z góry określonymi celami bez względu na szansę ich realizacji wprost określa jako postulat apolityczny74. Takie celowe działanie polityczne jest
przede wszystkim właściwe kolektywnym bytom, takim jak najważniejszy dla tego kręgu ideowego – naród. Naród musi prowadzić politykę, jeżeli chce żyć, a nie cofać i nie
70
71
72
73
74
Wyzwanie to i odpowiedź, jakiej udzielił Machiavelli, opracował J. G. A. Pocock, The Machiavellian
Moment Florentine Political Thought and the Atlantic Republican Tradition, Princeton, N.J. 2003.
W. Marzec, Ponowne obsadzenie pustego miejsca – endecki naród i polityczna nowoczesność, „Hybris”
2014, nr 24; B. Porter, Who Is a Pole and Where Is Poland? Territory and Nation in the Rhetoric of Polish National Democracy before 1905, „Slavic Review” 1992, vol. 51, no. 4; B. Porter, Gdy nacjonalizm
zaczął nienawidzić. Wyobrażenia nowoczesnej polityki w dziewiętnastowiecznej Polsce, Sejny 2011.
Polityka nerwowa, [w:] J. L. Popławski, Pisma polityczne, Warszawa 1910, s. 20.
Charaktery a życie polityczne, [w:] Z. Balicki, Parlamentaryzm…, s. 386.
Przeobrażenie metod walki, [w:] Z. Balicki, Parlamentaryzm…, s. 491.
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
273
rozkładać stopniowo, jeśli chce osiągnąć zdobycze i budować swoją przyszłość, a nie tylko marzyć o niej”. A zatem „naród politykę prowadzić może, powinien i musi75.
Wyłonienie się owej politycznej dziedziny, domeny działania politycznego, było dla
endeków bezpośrednim wynikiem zachodzących przemian społecznych i równoległej
transformacji myślenia publicznego, które zaczęło wykształcać świadomy rozum polityczny. Nie bez znaczenia dla krystalizacji tego ujęcia była rewolucja 1905. W lutym
1905 roku Dmowski pisał: Program demokratyczno‑narodowy, program par excellence polityczny, na poważnych koncepcjach politycznych oparty, jest zrozumiały tylko
dla pokolenia, które wyrosło w atmosferze politycznej, od młodych lat interesowało się
zagadnieniami z tej dziedziny76.
Z owej politycznej atmosfery, która narastała już od pewnego czasu, wyrastał postulat kształcenia specjalnych cech i umiejętności, jakich autonomicznie ujmowana dziedzina polityczna wymagała. Działanie polityczne rządziło się sobie właściwym rozumem politycznym, a zatem polityk winien posiadać specyficzne cechy i kompetencje.
Na dodatek – jako że niepodobna wymienić jednoznacznych reguł rządzących działaniem politycznym – nie mógł ich w prosty sposób nabyć. Polityka to raczej domena
wiedzy praktycznej, rozpoznania z dziedziny phronesis; jak dobrać środki do celów, jak
działać w danych okolicznościach i jak wyzyskać nadarzające się okazje. Dmowski już
nieco wcześniej dawał tu wyraźne – choć nie łatwe do naśladowania – wskazówki:
Polityka jest najbardziej skomplikowaną dziedziną ludzkiego ducha, sięgającą w jego
głębiny, wciągającą w grę najróżnorodniejsze czynniki moralne i umysłowe. Od nauki tym
się różni, że najważniejszych jej podstaw nie można się z książek nauczyć, od sztuki tym, że
nie wystarcza w niej talent i wprawa techniczna. Polityk, w poważnym tego słowa znaczeniu, musi mieć nie tylko zapas wiedzy urzędowej ze swego zakresu, wiedzy ujętej w formuły i spisanej, nie tylko musi znać pewne, ogólnie przyjęte metody działania, nie tylko musi
posiadać pewną miarę talentu, ale także musi drogą samoistnej pracy własnym umysłem
opanować cały szereg zjawisk, których żadna wiedza urzędowa dotychczas nie objęła, musi
mieć swoją, samoistną miarę dla różnych wartości społecznych, musi wreszcie posiadać wysokie pierwiastki charakteru i zasady moralne, bez których w życiu prywatnym, na innych
polach pracy można się obejść i nawet być wzorem dla otoczenia. Robić źle politykę może
każdy, ale nie często się trafiają ci, którzy ją dobrze robić umieją77.
Ci, którzy umieją parać się polityką, byli coraz bardziej potrzebni. Zarazem wejście
w polityczną nowoczesność, jak i rosnąca polaryzacja pola politycznego czyniły sformułowanie skutecznej doktryny politycznej, jak i wytworzenie grupy ludzi zdolnej ją
wcielać w życie niezbędnymi. Zaistniałe zdarzenia umożliwiły pojawienie się sfery politycznej i pomogły w wykrystalizowaniu obozów politycznych. W tym miejscu ujęcie sfery politycznej jako domeny, w której panują relacje specyficzne dla politycznego
działania (a zatem przestrzenna projekcja konceptualizacji czasowej), nabrało nowych
walorów. Fakt, iż przynależność do niej definiowana była przez działanie, umożliwił
75
76
77
Dylemat dziejowy, s. 503, 514.
Polityczna konieczność, [w:] R. Dmowski, Pisma…, t. 3, s. 380.
R. Dmowski, Myśli nowoczesnego Polaka, s. 86.
274
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
określanie, jakie podmioty i ideologie prawdziwie doń przynależą. Towarzyszyło temu
przemyślenie istoty różnicy politycznej i stosunku do antagonistów.
Polityczność myśli endeckiej i różnica polityczna
Wykształcenie się sfery politycznej oznaczało też dla endeków krystalizację stanowisk politycznych. Ich ogólnie antagonistyczna wizja stosunków społecznych bez wątpienia nie
była tu bez znaczenia. W momencie uruchomienia mechanizmów politycznych i mobilizacji na masową skalę w czasie rewolucji stało się dla nich jasne, że przyszedł czas polaryzacji stanowisk, obrania ostrego kursu zmierzającego do eliminacji przeciwnika i konsolidacji własnych szeregów. Każdy dziś, kto chce brać udział w obywatelskim życiu, musi
się oświadczyć, czego chce dla kraju, z kim idzie w polityce. Trzeba stanąć pod sztandarem78,
pisał Dmowski. Taka dyscyplinująca wizja polityki stała się podstawą bieżących działań
endeckich instytucji w okresie 1905‑1907 i latach następnych. Dmowski doskonale zdawał sobie sprawę z postępującej krystalizacji politycznych pozycji i nie stronił od pogłębiania narastającej polaryzacji. Gdy endecja proklamowała kompleksowy program działania, głosem nieznoszącym sprzeciwu nawoływał do bezwzględnego opowiedzenia się po
jednej ze stron. Ową zdefiniowaną, niejako wyrażającą całą polskość w hegemonicznym
stosunku podług figury katachrezy, siłą była oczywiście Narodowa Demokracja. Nie znajdowano już miejsca dla apolitycznych (czy prepolitycznych) autorytetów, nadszedł czas
nowoczesnej polityki partyjnej opartej na dość bezwzględnej walce politycznej:
Minął już czas na bezpartyjnych i międzypartyjnych superarbitrów, na grupy polityczne, łączące się do pojedynczego czynu, po którym się rozpraszają, zwalniając się zarazem od
odpowiedzialności za swój krok przed opinią, na stronnictwa, które wiedzą jedynie czego
chcą lub czego nie chcą. W poważnej chwili dziejowej, która dziś nadeszła, polityka narodowa wymaga pewnej ręki u swego steru: trzeba mieć świadomość celu, do którego się zmierza, trzeba wiedzieć, jaka droga ma do niego prowadzić. Trzeba się zgodzić na nasze cele
i nasze drogi, albo też inne wyraźnie wskazać79.
Dmowski proklamował bezalternatywny program, który miał bezpośrednio wyrażać polskość. Jego wizja polityki stała się bardzo antagonistyczna i raczej nie uwzględniała demokratycznego pluralizmu jako konstytutywnego czynnika empirycznej realizacji tego, co polityczne. Warto jednak zauważyć, że mimo wszystko uznaje on politykę
partyjną jako formę wyrazu nowoczesnej kondycji politycznej. Apologia polityczności
dotyczy zdecydowanego i celowego działania i w gruncie rzeczy nie dotyka kwestii,
na ile to właśnie różne wizje prowadzenia polityki są nieodłączną częścią nowoczesnej
sfery politycznej. Rozstrzygnięcie relacji między akceptacją pluralizmu (także raczej
realistycznie konstatującą fakt) a przekonaniem o dostępie do „właściwej” politycznej
prawdy i „przejrzystej” reprezentacji wspólnoty ma miejsce na innym poziomie niż zdefiniowanie polityki jako takiej.
78
79
Nasze cele i nasze drogi, [w:] R. Dmowski, Pisma…, t. 3, s. 378.
Polityczna konieczność, [w:] R. Dmowski, Pisma…, t. 3.
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
275
Nowoczesne pojęcie polityki często jest rozdarte. Choć w wielu wypadkach formułowane jest jako podstawa pewnej, wyzbytej dążenia do dobra czy urzeczywistnienia
ludzkiej natury, nauki, w wielu ujęciach zachowuje pewien „osad” poarystotelesowskiego dziedzictwa. Na wiele sposobów różni myśliciele i ideologowie starali się uzasadniać
bliski sobie kierunek działań, zarazem jednak utrzymać neutralny i obiektywistyczny
wydźwięk własnej nauki o polityce80. Ideologowie Narodowej Demokracji z Dmowskim na czele nie są tu wyjątkiem. Ten ostatni rozwiązuje problem w ten sposób, że choć
dopuszcza wielość programów politycznych, to w gruncie rzeczy prezentuje myśl Narodowej Demokracji jako jedyną prawdziwie polityczną. Polityczną to jest dorastającą do
jego własnej definicji działania politycznego jako realistycznego i zorientowanego na
cel. Inne kierunki ideowe nie zasługiwały na miano politycznych. Tak zwana polityka
ugodowa ma to wspólnego z polityką socjalistyczną, że właściwie polityką nie jest81, pisał.
Z jednej strony Dmowski pragnął być analitykiem sfery politycznej i opisać tę domenę życia społecznego, wskazując na przynależne jej zasady. W tym wymiarze wznosił
się niejako ponad partykularne stanowisko własnej opcji ideowej. Z drugiej jednak strony momentalnie sprowadzał inne kierunki do roli niepolitycznych, aberracyjnych urojeń. Zawłaszcza tym samym całą domenę polityki dla własnego programu i uniwersalizuje go jako nie tylko prawomocnie wyrażający polskość, ale i jedyny program realnie
polityczny. Wprowadza więc różnicę polityczną i niemal tym samym gestem anuluje ją
na innym poziomie.
Argument o polityczności własnego stanowiska ma zatem na celu jego depolityzację (już w innym sensie, związanym z naturalizacją tegoż stanowiska), jako jedynego realnego, możliwego i odpowiadającego interesom narodu. Mimo że niefundacyjne
podejście prowadzi endeków do uznania, że […] polityka nie jest grą uczuć, lecz grą sił,
interesów i celów82, to jednocześnie próbują oni zdepolityzować spór i nie uznać alternatywnego stanowiska jako realnej alternatywy, wynikającej z odmiennej politycznej decyzji. Skoro polityka jest działaniem celowym, to na płaszczyźnie celów określana może
być ocena czynów i koniec końców ich „polityczność”. Jak głosiła jedna z endeckich
odezw politycznych: Zdarza się, że ludzie oceniając te wypadki zapominają, że każdy
czyn musi mieć swój cel, iż musi go mieć zwłaszcza tam, gdzie idzie o losy ojczyzny, że nie
mając go, może stać się zbrodnią […]83. Podwójny ruch polityzacji i jednoczesnej depolityzacji wyrażany jest w zdwojonej topice wykorzystywanej do opisu sfery politycznej.
Z jednej strony występuje polityka rozumiana niespecyficznie jako działanie o zdefiniowanych celach, z drugiej polityka odnosi do określonego rodzaju działania przypisy80
81
82
83
Przykłady z historii XIX wiecznej niemieckiej myśli politycznej podaje V. Sellin, Politik.
K. Opaliński [Dmowski], Czego nam potrzeba. Głos z Warszawy, „Przegląd Wszechpolski” 1904,
nr 12, s. 838. Takie rozumowanie upowszechniło się także u innych reprezentantów ruchu. Publicysta
ukrywający się pod pseudonimem „Stary narodowiec” pisał nieco później: Mówiąc dziś o polityce naszego kraju, trzeba właściwie mówić o polityce Demokracji Narodowej. „Przegląd Narodowy” 1908, nr 1,
s. 7.
Dylemat dziejowy, s. 513.
Odezwa Komitetu Centralnego Ligi Narodowej, 8 II 1905, cyt. za: S. Kozicki, Historia Ligi Narodowej…, s. 552.
276
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
wanego własnej formacji. Są one powiązane – endecja jako jedyna realizuje polityczność
działania – ale nie tożsame. Właśnie to rozsunięcie pozwala na ów podwójny ruch polityzacji/depolityzacji.
Podobne napięcie cechowało rozumienie polityki w kontekście celów narodowych.
Sformowanie „polityka narodowa” jest bodaj najczęstsza kolokacją związaną z pojęciem
polityka w pisarstwie endecji, będąc nijako łącznikiem utożsamiającym generyczne pojęcie „prawdziwej” polityki, wartej tego miana, z własną, konkretną polityką „obozu
narodowego”, jak wówczas mawiano. Sformułowanie to oczywiście wskazuje także na
fakt, że „obóz narodowy” jest naturalnym i jedynym narodu reprezentantem, a zarazem
jest jedynym podmiotem zdolnym działać politycznie. Z jednej strony endecy uznawali
– a nawet niekiedy afirmowali – wyostrzenie różnic politycznych czy antagonistycznego wymiaru życia społecznego, z drugiej jednak prawdziwie polityczny kierunek mógł
według nich reprezentować jeden rodzaj wspólnoty ludzkiej – naród.
W obrębie zaś celów narodowych nie było miejsca na różnice zdań. Wewnątrz reprezentacji narodu różnica polityczna nie powinna istnieć, a nawet więcej – w zasadzie
nie istnieje z definicji. Balicki proponował istnienie tylko jednego programu narodowego, w którym partie i stanowiska polityczne zastępuje wspólna praca na rzecz narodu
– program ten […] jest ogólno narodowy i niczego stronniczego w sobie nie zawiera84. Jest
tak na mocy założenia, że to endecja w pełni wyraża program narodowy, który sama
powołała do życia.
Sam naród z kolei w coraz większym stopniu pojmowany był przez endeków jako
unitarna, organiczna całość złożona ze zróżnicowanych, ale działających w idealnej
harmonii części85. Dlatego też plan […] postępowania, który w danej chwili uzyska
aprobatę ogółu, będzie zaprowadzony z cała stanowczością kierującej nim jednolitej
woli86. Nie ma więc możliwości zaistnienia sporu politycznego wewnątrz. Osłabiłoby to wspólnotę, było obcym tworem w narodowym ciele. Dlatego też należy unikać
rozpędzania nabrzmiałych wrzodów na ciele organizmu narodowego, tem spokojniej
i normalniej odbywać się może jego rozwój87. Gdy spór się pojawia, oznacza to działanie
sił antynarodowych (rozumianych w mocnym, substancjalnym sensie, a nie jako określenie przeciwników programu narodowego) lub w najlepszym razie kryzys narodu88.
Nie ma zatem możliwości sformułowania programu narodowego poza ruchem endeckim, który prawomocnie wyraża interesy wspólnoty narodowej i ucieleśnia naród
jako podmiot polityczny. Jeśli jakaś myśl nie idzie po linii doktryny endeckiej, to po
84
85
86
87
88
Jedność wewnętrzna polityki narodowej, [w:] Z. Balicki, Z doby przełomu myśli narodowej, s. 97. Zwłaszcza wśród narodów prawdziwie współczesnych a pozbawionych samoistności państwowej nie powinno być
stronnictw politycznych. Czystość polityki narodowej, s. 239.
A. Dawidowicz, Zygmunt Balicki (1858‑1916)…, s. 220; G. Krzywiec, Szowinizm po polsku. Przypadek
Romana Dmowskiego (1886‑1905), Warszawa 2009; R. Zimand, Uwagi o teorii narodu na marginesie…
Jedność wewnętrzna polityki narodowej, [w:] Z. Balicki, Z doby przełomu myśli narodowej, s. 100.
Zachowanie typu narodowego, [w:] Z. Balicki, Z doby przełomu myśli narodowej, s. 192.
Polityka narodowa bowiem musi oznaczać zachowanie typu narodowego i realizowanie „narodowej
substancji i jej głębokich własności”. Zachowanie typu narodowego, [w:] Z. Balicki, Z doby przełomu
myśli narodowej.
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
277
prostu nie jest narodowa. Nie jest nawet polityczna. Polityka narodowa jest jedna, nie
ma tu frakcyjności czy różnicy politycznej. Jeśli ścierają się dwa stronnictwa, to pewnym jest, że nie mogą oba równocześnie wyrażać interesu narodu.
Nie może być dwóch krzyżujących się i wykluczających wzajemnie mandatów narodowych i dwóch wzajemnie paraliżujących się polityk; mogą być dwie odrębne polityki zwalczających się stronnictw, ale wtedy nie będzie polityki narodowej. Polityka narodowa musi
być jednolita, występująca w imieniu narodu i obejmująca całość jego zadań89.
Takie postawienie sprawy umożliwiło, czy może nawet wymusiło, silną „racjalizację” różnicy politycznej, częste w publicystyce endeckiej zrównanie politycznych przeciwników z wrogimi narodowi, „niepolskimi” (najczęściej żydowskimi) siłami90. Proces
ten był dobrze widoczny w kolejnych kampaniach do carskiej Dumy, coraz silniej naznaczonych politycznym antysemityzmem91. Balicki dostarczył nawet rozbudowanego
uzasadnienia teoretycznego, proponując rasową teorię partii politycznych:
[…] najgłębszym, najistotniejszym podkładem podziału na stronnictwa są różnice rasowe; na nich dopiero szczepią się cechy drugorzędne, na tle życia społecznego powstałe. Ludzie należący do jednej rasy etnicznej, maja we krwi i w instynkcie pewien typ narodu […]
tworzą więc z natury rzeczy stronnictwo polityczne odrębne, przeciwstawiając się stronnictwom, noszącym w sobie inne podłoże rasowe […]92.
Polityczna oscylacja dotycząca depolityzacji własnej pozycji poprzez określenie jej
jako jedynej prawdziwie politycznej wiązała się też ze zmianą domniemanego horyzontu zmiany. Stosunek do przyszłych celów zaczął być ściśle nowoczesny. Mam na myśli
daleko idącą problematyzację tego, do czego można dążyć w działaniu politycznym,
i tego, co musi stanowić tego dążenia pozornie nierealny cel.
Horyzont zmian i zmiana horyzontu
Każda konceptualizacja działania politycznego jako realizującego się w czasie obejmuje
też pomyślenie horyzontu zmiany. Myślenie polityczne, jako samo w sobie nowoczesne (nie chodzi tu o konkretne ramy czasowe, w jakich zaistniało, ale jego charakte89
90
91
92
Taką rasowo‑etniczną analizę przeciwników politycznych (w tym przypadku socjalistów) zaproponował Dmowski np. w tekście Historia szlachetnego socjalisty, [w:] B. Toruńczyk, Narodowa Demokracja. Antologia myśli politycznej „Przeglądu Wszechpolskiego” 1895‑1905, Londyn 1983. Zob. też
tekst B. Toruńczyk, Półpolacy, [w:] R. Dmowski, Pisma…, t. 3; oraz Kwestia robotnicza w programie
demokratyczno‑narodowym, „Przegląd Wszechpolski” 1903, nr 4, s. 249‑250.
Z bogatej literatury na ten temat zob. zwłaszcza Antisemitism and Its Opponents in Modern Poland, ed.
R. Blobaum, Ithaca 2005; W. Marzec, What Bears Witness of the Failed Revolution? The Rise of Political
Antisemitism during the 1905‑1907 Revolution in the Kingdom of Poland, „Eastern European Politics
and Societies” 2016, vol. 30, no. 1; S. Ury, Barricades and Banners. The Revolution of 1905 and the
Transformation of Warsaw Jewry, Stanford 2012, rozdz. 6; T. R. Weeks, Fanning the Flames. Jews in the
Warsaw Press, 1905‑1912, „East European Jewish Affairs” 1998, vol. 28, no. 2.
Zachowanie typu w stronnictwach politycznych, [w:] Z. Balicki, Z doby przełomu myśli narodowej,
s. 194‑195.
278
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
rystykę teoretyczno‑formalną), musi obejmować problematyzację relacji między tym,
co dane, a przyszłością – również wtedy, gdy widzi przyszłość jako dokładne zachowanie teraźniejszości93. Z tego względu w myśleniu politycznym pojawiają się różnie ujęte
odniesienia do realności przyszłych celów. Wizja niemożliwego może być warunkiem
jakiejkolwiek zmiany tego, co jest. Albo też polityka widziana jest jako zmaganie się
z realnością, stawianie tylko takich celów, jakie możliwe są do realizacji z pomocą rozporządzalnych środków. I na odwrót: postuluje się dobieranie tylko takich środków,
jakie w danych warunkach mogą realnie prowadzić do obranego celu94.
Endeckie myślenie polityczne łączy oba te wymiary. Z jednej strony, jak widzieliśmy,
jest otwarcie „realistyczne”. Programowo stroni od marzeń sennych w polityce95. Z drugiej
jednak konsekwentnie wykracza poza horyzont wydarzeń uznawanych powszechnie za
możliwe wówczas, gdy owo myślenie się formowało. Narodowi demokraci uznawali zbudowanie polskiej państwowości za cel długofalowy swoich zabiegów, w przekonaniu, że
tylko we własnych strukturach państwowych naród może się prawidłowo rozwijać96. Nie
to było w ówczesnym powszechnym mniemaniu celem bezpośrednio możliwym do zrealizowania. Możliwość endeckiej polityki realnej jest w gruncie rzeczy warunkowana proklamowaniem pozornie nierealnego celu. I odwrotnie, dojście do tego nierealnego celu
jest możliwe tylko dzięki realistycznemu ujęciu bieżących działań. Postulatem politycznym na dany czas i w danych warunkach jest to, co można bezpośrednio osiągnąć lub wywalczyć, a co pod żadnym względem nie przesądza o dalszych etapach w rozwoju dążeń97.
Ujmując rzecz nieco inaczej, zmaganie z tym, co jest, i dążenie do realnych celów, możliwych do urzeczywistnienia w zadanych warunkach, daje możliwość przekroczenia tego,
co jawi się w dalszej perspektywie czasowej nieuniknione. Nieliczenie się z realiami powoduje wieczne odroczenie zmiany, rozwijanie marzeń i mitów, a nie realne działanie.
Niemniej jednak rezygnacja z nierealnego celu pozostawiłaby politykę w kręgu jałowych
zabiegów nieprzekształcających świata (od którego akceptacji endecja była, przynajmniej
93
94
95
96
97
R. Koselleck, Zur historisch‑politischen Semantik asymmetrischer Gegenbegriffe, [w:] Vergangene Zukunft, Frankfurt am Main 1979; R. Koselleck, Warstwy czasu…
K. Palonen, The Struggle with Time…, s. 216‑134.
Marzenia senne w polityce, [w:] Z. Balicki, Z doby przełomu myśli narodowej. Właściwe dobremu politykowi umiarkowanie to trzeźwa ocena tego, co można zdobyć – a zatem o co należy zabiegać. Zob.
Umiarkowanie w polityce.
Na temat roli niepodległości i państwa w życiu narodowym zob. R. Dmowski, Myśli nowoczesnego Polaka, s. 18, 67. Za sprawą Dmowskiego nie zamieszczono bezpośredniego nawoływania do walki o niepodległość w programach SDN, by nie dawać pretekstu do represji ze strony rządów zaborczych. Dlatego też np. w programie SDN z 1903 roku była raczej mowa o „wyższych formach samoistnego bytu
państwowego”. Zob. J. L. Popławski, Program Stronnictwa Demokratyczno‑Narodowego, [w:] B. Toruńczyk, Narodowa Demokracja… W innym miejscu Dmowski pisał, że: […] polityka narodowa […]
staje na gruncie […] rozwijania pierwiastków państwowości polskiej. Anachronizm polityczny, „Przegląd
Wszechpolski” 1904, nr 7, s. 486. Na temat niejawnej obecności kwestii niepodległości w programach
SDN podyktowanej legalizmem oraz prywatnych zapatrywań Dmowskiego na długofalowy program
zob. M. Kułakowski, Roman Dmowski w świetle listów i wspomnień, Londyn 1968, s. 125; A. Micewski,
Roman Dmowski, Warszawa 1971, s. 48‑49, 65; R. Wapiński, Roman Dmowski, Lublin 1989, s. 115.
Umiarkowanie w polityce, s. 225.
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
279
początkowo, jak najdalsza). Nie jest to więc Weberowskie credo nakazujące dążenie do
niemożliwego, widziane jako jedyna możliwość przekroczenia status quo98. To raczej jego
odwrócenie wiążące zmianę tego, co jest ze stałym jego przekraczaniem w możliwym do
pomyślenia zakresie. Chciejmy tego co jest wszędzie, bo tylko ta drogą możemy osiągnąć to,
czego jeszcze nie ma gdzie indziej99, możemy się dowiedzieć od Zygmunta Balickiego.
Konsekwencje zmiany pojęciowej
Trudno wskazać bezpośrednie związki przyczynowe między konkretnymi wypowiedziami a ogólną zmianą semantyki pojęcia. Z pewnością jednak przedstawione tu zmagania z pojęciem polityki były jakąś częścią zachodzącej wówczas ogólniejszej zmiany
pojęciowej. Pierwsze miarodajne źródła podające słownikowe definicje pojęcia polityka
zaraz po omawianym okresie są wyraźnie inne od tych je poprzedzających. Podstawowa międzywojenna encyklopedia jako pierwsza historyzuje pojęcie polityki wedle podziału na gałąź wiedzy vs. metoda działania dla osiągnięcia pewnych celów. Określenie
pierwsze jest uznawane za archaiczne100. Jako główne podane jest znaczenie nowe: Pod
wyrazem polityka powszechnie rozumie się metodę za pomocą której bądź państwo, bądź
grupy, które maja wpływ na państwo, osiągają swój cel101. Encyklopedii wtóruje ówczesny
słownik, wedle którego polityka to sztuka rządzenia państwem, utrzymania i wyzyskania stosunków […] sprawy, interesy polityczne, zasada, sposób albo system postępowania,
taktyka102. Widać wyraźnie ustalenie się nowoczesnej definicji, a nawet dominację konceptualizacji czasowej. To, jaką „metodą” i „sztuką” była polityka, było ustalane na bieżąco w debacie publicznej, poprzez użycia pojęcia i robocze definicje tworzone przez
pojęciowych innowatorów, takich jak ci omówieni w niniejszym artykule.
Narodowi demokraci w pewnym stopniu świadomie starali się ustalać zespół znaczeń pojęcia polityka na bliską sobie modłę. Zastanawiali się nad istotą polityki i kształtowali stosowane wobec podejmowanej działalności pojęcie. Dlatego też na tle innych
ówczesnych obozów ideowych w największym chyba stopniu podjęli tematyzację polityki jako zjawiska103. Endeckie myślenie polityczne jest częścią szerszego zwrotu ku
politycznemu realizmowi i nowożytnej koncepcji racji stanu. W tym sensie realizm polityczny endecji jest odpowiednikiem koncepcji niemieckich teoretyków Realpolitik104.
98
99
100
101
102
103
104
Por. M. Weber, Polityka jako zawód i powołanie, Warszawa 1989.
Podobne znaczenie przypisywali polityce jeszcze w połowie XIX wieku niektórzy […] uczeni.
Ilustrowana encyklopedia Trzaski, Everta i Michalskiego, t. 7, red. S. Lam, Warszawa 1930, s. 330.
Podręczny słownik języka polskiego, Warszawa 1939, s. 231.
K. Palonen, Die Thematisierung der Politik als Phänomen: Interpretation der Geschichte des Begriffs Politik im Frankreich des 20. Jahrhunderts, Helsinki 1989.
Zob. K. Palonen, Politik als Handlungsbegriff…, s. 31‑40; V. Sellin, Politik. Na rozwój koncepcji endeckiej w kontekście nieskrywanych imperialnych interesów państw Europejskich wskazuje K. Kawalec,
Roman Dmowski. 1864‑1939, Wrocław 2002, s. 56‑57.
280
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
W specyficznej sytuacji, w jakiej kształtowało się polskie słownictwo polityczne, ścieżka rozwojowa nie była jednak taka sama. W warunkach opracowania koncepcji działania politycznego poza państwem, a nawet wbrew państwu, nadrzędna rola państwa,
jako instancji uzasadniającej działanie, musiała zostać zastąpiona przez naród105.
Działanie poza państwem w warunkach ograniczonej sprawczości nie spowodowało porzucenia pojęcia polityki i w konsekwencji ujmowania własnych poczynań jako
niepolitycznych106. Wymusiło jednak taką konceptualizację polityki, w obrębie której działanie polityczne jest możliwe do realizacji. Nastąpiło ciekawe odwrócenie. Wedle przywołanej na początku perspektywy na historię pojęć, nowoczesny czas przejścia
przynosi nasycenie pojęć politycznych i społecznych wymiarem normatywnym. Pojęcia takie zawierają horyzont czasowy, pewną strukturę antycypacji; przykładowo pojęcie rewolucji nie oznacza już obrotów ciał niebieskich, a nieodwracalną, często oczekiwaną, przyszłą zmianę społeczną107. Choć pojęcie polityki przeszło nieco inną ścieżkę,
to często rozwijając się w opozycji do absolutystycznego państwa, także poczęło zawierać utopijny naddatek umoralniającej krytyki108. W przypadku pism narodowodemokratycznych natomiast nabrało szybko realistycznego, adaptatywnego charakteru,
związanego z mierzeniem się z okolicznościami i chwytaniem sposobności. Rosnąca
przestrzeń doświadczenia (jak polityczna opresja imperialnych aparatów państwowych, klęski powstań) spowodowała wtórną redukcję horyzontu oczekiwań109. W tym
sensie endeckie zmagania z pojęciem polityki łączą dwie czasowości – jedna niesie nowoczesne przejście w kierunku rozumienia polityki jako działania, druga typową dla
XX‑wiecznych debat korektę wobec nowoczesnego rozumienia pojęć, związaną z erozją prospektywnych oczekiwań wobec upływu czasu110.
105
106
107
108
109
110
Ciekawe jest porównanie polskiego pojęcia polityki z jego losami w języku rosyjskim. Tam było ono
znacznie silniej powiązane z państwem, a nawet długo od niego nieoddzielne. Wynikało to nie tylko
z powstawania nowoczesnego słownictwa politycznego w ścisłym związku z „własnym” państwem, ale
też z działaniem bardziej dotkliwej cenzury, która blokowała rozpowszechnienie jakichkolwiek pojęć w znaczeniu mogącym podważyć praworządność władzy. Zob. W. Sperling, Vom Randbegriff zum
Kampfbegriff. Semantiken des Politischen im ausgehenden Zarenreich (1850‑1917), [w:] Politik. Situationen eines Wortgebrauchs im Europa der Neuzeit, Hrsg. W. Steinmetz, Frankfurt 2007. Dokładniejszych badań wymagałoby prześledzenie, jak zmiana kontekstu – czy to w obliczu galicyjskiego
parlamentaryzmu, czy endeckiego poselstwa w Dumie – wpływała na pojęcie polityki w późniejszym.
W badanych tu tekstach nie uwidacznia się ujęcie polityki poprzez działalność parlamentarną.
Inaczej stało się na przykład wśród opozycji politycznej w państwach realnego socjalizmu, gdzie próbowano pomyśleć własną działalność właśnie poza polityką i przeciw niej. Zob. A. Arndt, Intellektuelle
in der Opposition . Diskurse zur Zivilgesellschaft in der Volksrepublik Polen, Frankfurt am Man 2007;
D. Gawin, Wielki zwrot. Ewolucja lewicy i odrodzenie idei społeczeństwa obywatelskiego 1956‑1976,
Kraków 2013.
R. Koselleck, Semantyka historyczna.
R. Koselleck, Krytyka i kryzys, przeł. J. Duraj, M. Moskalewicz, Warszawa 2015.
Pierwotną propozycję teoretyczną można znaleźć w R. Koselleck, Semantyka historyczna.
Problem adekwatności perspektywy historii pojęć do badań nad językiem politycznym XX wieku jest
przedmiotem ożywionych debat. Propozycje badania języków politycznych „wieku skrajności” można
znaleźć w: Political Languages in the Age of Extremes, ed. W. Steinmetz, London 2011. Szeroko dyskutowaną propozycję rekonfiguracji relacji między przestrzenią doświadczenia a horyzontem oczeki-
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
281
Te asynchroniczne warstwy czasu w pojęciu polityki nałożyły się na konieczność
konfrontacji z gwałtowną zmianą społeczną. Endecy byli świadomi dynamiki społecznej ich czasów i traktowali umasowienie polityki jako dany fakt, który można wykorzystać, ale nie można zakwestionować. Jasnym było zatem, że ludność po raz pierwszy
uczestnicząca w sferze publicznej nie ma gotowego repertuaru zachowań w nowej sytuacji. We wczesnym okresie endecy zdawali sobie sprawę, że nie można po prostu zignorować mobilizacji warstw ludowych i uparcie zaprzeczać jej wadze, bo wtedy szansę
niesioną przez polityczną aktywizację mas wykorzysta ktoś inny111.
Teoretyczną odpowiedzią Narodowej Demokracji na tę sytuację była dynamiczna
koncepcja podmiotu politycznego i podkreślenie roli samego uczestnictwa politycznego w jego kształtowaniu. Nie jest zatem tak, że polityka jest sferą wyrazu jakichś uprzednich preferencji czy żądań, nie jest też płaszczyzną konfliktu czy współpracy ukształtowanych już przedpolitycznie grup społecznych. Jest mierzącym się z okolicznościami,
realistycznym działaniem, nieustannie odkształcanym przez okoliczności i prowadzonym w ciągłym odniesieniu do innych. Nie można więc prowadzić polityki samemu dla
siebie, grać niejako w strachy z dziadem, co stanowi zabawkę niektórych naszych nieprzejednanych kierunków112. Same warunki brzegowe polityki są w zasadzie wyznaczane przez nowoczesność, niepodobna bowiem zapobiec demokratyzacji stosunków społecznych, która stanowi te warunki. Można i trzeba jednak dbać o to, by ów odbywający
się proces polityzacji mas przebiegał w określonym i pożądanym kierunku. Podmioty
polityczne są wytwarzane w samej praktyce działania politycznego. Lud nie jest kategorią empiryczną, jest on wytwarzany w procesie mobilizacji i artykulacji politycznej113.
Polityka w takim ujęciu jest pewnego rodzaju celowym działaniem wspólnym.
Można je podejmować w różnych formach, a każde działanie wespół z innymi na rzecz
narodowej sprawy jest zarazem przygotowaniem do dalszego zaangażowania. W różnych instytucjach, poprzez praktykę, lud miał nabywać kompetencji politycznych. Nie
można z góry odmawiać mu udziału, a potem twierdzić, że nie ma doświadczenia politycznego. To nie tylko błędne koło elitarystycznego wykluczenia, ale i najkrótsza dro-
111
112
113
wań jako istotną korektę do perspektywy Begriffsgeschichte dla badania pojęć w XX wieku przedstawił C. Geulen, Plädoyer für eine Geschichte der Grundbegriffe des 20. Jahrhunderts, „Zeithistorische
Forschungen/Studies in Contemporary History” 2010, Nr. 7. Na temat odkrycia i erozji przyszłości
z punktu widzenia historii pojęć zob. L. Hölscher, Die Entdeckung der Zukunft, Frankfurt am Main
1999.
Z wielu tekstów rozważających ten problem zob. np. R. Dmowski, Kwestia robotnicza w programie
demokratyczno‑narodowym, „Przegląd Wszechpolski” 1903, nr 4.
Umiarkowanie w polityce, s. 220.
Nie ma tu niestety miejsca na analizę bardzo złożonych operacji, jakie dokonały się w dyskursie endeckim na pojęciu ludu, które było podstawowym referentem zakładanego przez endeków podmiotu
politycznego w pierwszej fazie kształtowania się ich programu. Zob. T. Kulak, Jan Ludwik Popławski.
Biografia polityczna, Wrocław 1994; T. Wolsza, Narodowa Demokracja wobec chłopów w latach 1887
‑1914. Programy, polityka, działalność, Warszawa 1992; J. Żurawicka, Lud w ideologii „Głosu” 1886
‑1894, „Kwartalnik Historyczny” 1956, t. 63, nr 4‑5. Moje spojrzenie na narodowodemokratyczne
zmagania z pojęciem ludu przedstawiam w W. Marzec, Rebelia i reakcja…
282
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
ga do politycznej klęski w dobie umasowienia polityki114. Polityka nie była wówczas
ograniczona do z góry określonej dziedziny, nie było też zawężane spectrum stanowisk,
które mogły znaleźć wyraz w politycznym działaniu. Pojęcie polityki, jakim rozporządzali endecy wraz z przypisywaną dziedzinie politycznej autonomią (czy może anomią)
i realizmem, pozostawało pojęciem otwartym, którego aktualnie istniejące polityczne
konsekwencje zależały od relacyjnego układu innych pojęć, w którym pojęcie polityki
było zagnieżdżone.
Horyzont myślenia politycznego uległ z czasem przekształceniu. W obliczu praktyki politycznej pojęcia, za pomocą których jest ona wyrażana i czyniona, zawsze ulegają
zmianie. W tym przypadku kluczem do zrozumienia zmiany w pojęciu polityki jest
ewolucja pojęcia narodu, głównego zwornika endeckiego dyskursu politycznego. Zarówno działanie polityczne, jak i myśl polityczna, dyskurs skierowany do in spe członków tego narodu, powoływać miały naród do życia. Pośrednio dowodziło to też wagi
przypisywanej myśli społecznej czy polemice ideowej. Myśl społeczna nie tylko urabia
instynkty narodu, ale tworzy jego ciało, przelewa weń swą energię, rządzi nim i wciela
się przez to w formy jego bytu115. W tym akurat aspekcie zarówno Balicki, jak i cała formacja endecka, nie pomylili się. Skutki tego zaś są odczuwalne do dzisiaj.
Konfiguracja pojęć stanowiąca zręby narodowo‑demokratycznego myślenia była
narażona na coraz gwałtowniejsze zmiany w dobie gwałtownych przekształceń społecznych. Politykę trzeba było prowadzić zupełnie inaczej u progu rewolucji 1905 roku.
Kiedy społeczeństwu naszemu zaświeciła nadzieja lepszego jutra – nastąpił ów zwrot
ku polityce, który stanowi tak wybitny rys obecnej doby116. Konstatując „zwrot ku polityce”, endecy przyznawali, że apolityczność „mas” była czymś szkodliwym i niemożliwym do utrzymania. Z drugiej strony empiryczne zdarzenia nie szły po ich myśli, co
budziło niechęć do takiego obrotu spraw. Ta właśnie, czysto zewnętrzna geneza obecnego
ruchu politycznego w kraju sprawia, że ogół jest do niego niedostatecznie przygotowany117.
Jak pamiętamy, działanie prawdziwie polityczne musi być też narodowe, a jeśli nie jest,
to musi być pochodzącą z zewnątrz aberracją. Ruch polityczny, który endecy zaakceptowaliby bez zastrzeżeń, musiałby być efektem długotrwałej pracy uświadamiającej lud
na sposób narodowy, tak by wystąpił on pod jednym sztandarem i mógł być kontrolowany przez przywódców Narodowej Demokracji. Tymczasem sytuacja wyglądała zupełnie inaczej118.
Naród posłużył do uzasadnienia kierunku działań, w momencie gdy wcześniejsze
wizje były natychmiast dostosowane do odmiennej od oczekiwań politycznej praktyki.
Pojęcie narodu zostało zabsolutyzowane i wyniesione na piedestał jako oś całego endeckiego myślenia, a także gwarant i uzasadnienie praktyki politycznej w dobie zniknięcia
114
115
116
117
118
J. L. Popławski, Pisma polityczne, s. 31.
Etyka i polityka, [w:] Z. Balicki, Parlamentaryzm…, s. 531.
Podstawy polityki polskiej, [w:] R. Dmowski, Myśli nowoczesnego Polaka, s. 86.
Tamże.
Specyficzne oburzenie na sukcesy agitacyjne socjalistów przedstawia np. S. Kozicki, Historia Ligi Narodowej…, s. 262.
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
283
innej transcendentnej poręki119. W rezultacie labilne i otwarte pojęcie polityki zostało
ustabilizowane, a jego praktyczne reperkusje określone. Nie były to jednak konsekwencje demokratyczne i pluralistyczne, które pozostały wciąż potencjalnie zawarte w czasowej konceptualizacji polityki, charakterystycznej dla wielu form nowoczesnego myślenia politycznego i nieobce – jak widzieliśmy – endecji. W obliczu wydarzeń, takich
jak narastająca demokratyzacja życia politycznego (widoczna zarówno na ulicach, jak
i w obszarze politycznych wyobrażeń), nastąpiła reorientacja pojęcia polityki, ponowna
dominacja konceptualizacji przestrzennej. Wyznaczała ona granice „polityczności”, zarówno oddzielając program narodowy od reszty niepolitycznych i bezcelowych zabiegów, jak i określając, kto powołany jest do działań politycznych, a kto winien pozostać
tylko biernym i karnym podwładnym. To ona umożliwiała relegowanie politycznych
oponentów poza obszar polityki poprzez opisany wyżej ruch depolityzacji, jak i elitarny zwrot w myśleniu i działaniach Narodowej Demokracji120.
Gdy za jedyną prawdziwą politykę uznali politykę narodową, a za jedynych wyrazicieli interesu narodowego siebie samych, narodowi demokraci utwierdzili się antypluralistycznej, antydemokratycznej i elitarystycznej wizji polityki. Efekty zmiany pojęciowej dały o sobie znać w politycznym myśleniu i dyskursie endecji po rewolucji 1905
roku, gdy integralny nacjonalizm, często budujący swoją legitymizację na antysemityzmie, i autorytarna wizja dyscypliny zaczęły dominować, przenikając też do wewnętrznej struktury organizacji121. Obecny w myśli politycznej Narodowej Demokracji polityczny realizm, nowoczesna konceptualizacja temporalna, otwarta wizja polityki jako
działania niezdeterminowanego i konfrontacja z momentem politycznym122 same w sobie nie zapewniają demokratycznego, postępowego oblicza polityki. Taka wizja polityki obarczona jest tym, co Simon Critchley nazwał deficytem moralnym123. Nie ma ona
119
120
121
122
123
W. Marzec, Ponowne obsadzenie pustego miejsca… Na temat rosnącego znaczenia organicystycznej, biologistycznej wizji narodu zob. T. Kizwalter, O nowoczesności narodu…; T. Kizwalter, Nowoczesny Polak,
Darwin i Nietzsche, „Przegląd Polityczny” 2002, nr 56; G. Krzywiec, Szowinizm po polsku…; R. Zimand, Uwagi o teorii narodu na marginesie…
Przechodzenie endecji na pozycje konserwatywne i zmiany jej bazy społecznej omawiają pod różnymi
katami: B. Grott, Zygmunt Balicki. Ideolog Narodowej Demokracji, Kraków 1995, s. 3; M. Jaskólski,
Konserwatyzm–nacjonalizm. Studia nad konfrontacjami ideowymi konserwatyzmu krakowskiego i demokracji narodowej przed 1914 r., Kraków 1989; Y. S. Kanfer, Łódź. Industry, Religion, and Nationalism in Russian Poland, 1880‑1914, Ph.D. dissertation, Yale University, 2011, s. 248‑257; S. Kozicki,
Historia Ligi Narodowej…, s. 284‑285; R. Wapiński, Roman Dmowski, s. 157.
W sprawie rozwoju politycznego antysemityzmu endecji zob. R. Blobaum, The Politics of Antisemitism…; W. Marzec, What Bears Witness of the Failed Revolution?…; A. Walicki, The Troubling Legacy…; T. R. Weeks, From Assimilation to Antisemitism. The „Jewish Question” in Poland, 1850‑1914,
DeKalb, Ill. 2006. Na temat hierarchii wewnętrznej M. Jaskólski pisze: otwarte głoszenie antyindywidualizmu w ideologii, programach partii przybierało charakter hasła propagandowego. W praktyce zaś
prowadziło do rozrostu więzi wewnątrzpartyjnej, wzmożonej dyscypliny, swoistej uniformizacji i totalizacji życia członków i założonego niemal z góry elitaryzmu wewnątrzpartyjnego. M. Jaskólski, Konserwatyzm–nacjonalizm…, s. 29.
O. Marchart, Post‑Foundational Political Thought. Political Difference in Nancy, Lefort, Badiou and
Laclau, Edinburgh 2007.
S. Critchley, Czy teoria hegemonii obarczona jest deficytem moralnym?, „Hybris” 2012, nr 16.
284
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
określonego wektora, może być podstawą adekwatnej do wyzwań praktyki demokratycznej, ale też może wyrodzić się w podporządkowaną arbitralnym celom narodowym
praktykę autorytarną. Zmiana w obrębie endeckiej konceptualizacji polityki pomaga
wyjaśnić transformację myślenia i praktyki obozu narodowego124. Jest też ważnym elementem procesu kształtowania się nowoczesnego słownictwa politycznego i polskiej
sfery publicznej w takim, a nie innym kształcie.
***
Artykuł ten powstał w ramach projektu finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki, umowa nr UMO‑2012/05/N/HS3/01158, realizowanego w Katedrze
Socjologii Kultury Uniwersytetu Łódzkiego. Dziękuję Rafałowi Zawiszy, Grzegorzowi
Markiewiczowi, Andrzejowi M. Kaniowskiemu oraz Markowi Czyżewskiemu i pozostałym uczestnikom seminarium Zakładu Badań Komunikacji Społecznej na Uniwersytecie Łódzkim za lekturę i krytyczne uwagi.
Bibliografia
Andersen N. Å., Discursive Analytical Strategies. Understanding Foucault, Koselleck, Laclau,
Luhmann, Bristol 2003.
Arndt A., Intellektuelle in der Opposition. Diskurse zur Zivilgesellschaft in der Volksrepublik Polen, Frankfurt am Main 2007.
Arystoteles, Polityka, Warszawa 2004.
Balicki Z., Parlamentaryzm. Wybór pism, Kraków 2008.
Balicki Z., Z doby przełomu myśli narodowej, Moskwa 1916.
Blobaum R. (ed.), Antisemitism and Its Opponents in Modern Poland, Ithaca 2005.
Blobaum R., Rewolucja. Russian Poland, 1904‑1907, Ithaca 1995.
Blobaum R., The Politics of Antisemitism in Fin‑de‑Siècle Warsaw, „The Journal of Modern History” 2001, vol. 73, no. 2.
Bończa‑Tomaszewski N., Demokratyczna geneza nacjonalizmu. Intelektualne korzenie ruchu
narodowo‑demokratycznego, Warszawa 2001.
Critchley S., Czy teoria hegemonii obarczona jest deficytem moralnym?, „Hybris” 2012, nr 16.
Cywiński B., Rodowody niepokornych, Warszawa 2010.
Dawidowicz A., Zygmunt Balicki (1858‑1916). Działacz i teoretyk polskiego nacjonalizmu, Kraków 2006.
Dmowski R., Myśli nowoczesnego Polaka, Wrocław 2002.
Dmowski R., Pisma. Dziesięć lat walki, t. 3, Częstochowa 1938.
Freeden M., Ideologies and Political Theory. A Conceptual Approach, Oxford–New York 1998.
124
Na temat tej zmiany zob. N. Bończa‑Tomaszewski, Demokratyczna geneza nacjonalizmu… Tendencja
ku dyscyplinie znajduje opracowanie w: G. Krzywiec, Szowinizm po polsku…, s. 313‑315; B. Porter,
Democracy and Discipline in Late Nineteenth Century Poland, „The Journal of Modern History” 1999,
vol. 71, no. 2.
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
285
Freeden M., Ideology and Conceptual History, [w:] Political Concepts and Time. New Approaches
to Conceptual History, ed. J. F. Sebastián, McGraw‑Hill–Santander 2011.
Freeden M., The Political Theory of Political Thinking. The Anatomy of a Practice, Oxford 2013.
Gawin D., Wielki zwrot. Ewolucja lewicy i odrodzenie idei społeczeństwa obywatelskiego 1956
‑1976, Kraków 2013.
Geulen C., Plädoyer für eine Geschichte der Grundbegriffe des 20. Jahrhunderts, „Zeithistorische
Forschungen/Studies in Contemporary History” 2010, Nr. 7.
Grott B., Zygmunt Balicki. Ideolog Narodowej Demokracji, Kraków 1995.
Hölscher L., Die Entdeckung der Zukunft, Frankfurt am Main 1999.
Ifversen J., About Key Concepts and How to Study Them, „Contributions to the History of Concepts” 2011, vol. 6, no. 1.
Janowski M., Polska myśl liberalna do 1918 roku, Kraków–Warszawa 1998.
Jaskólski M., Konserwatyzm–nacjonalizm. Studia nad konfrontacjami ideowymi konserwatyzmu
krakowskiego i demokracji narodowej przed 1914 r., Kraków 1989.
Jaszczuk A., Spór pozytywistów z konserwatystami o przyszłość Polski 1870‑1903, Warszawa 1986.
Jordheim H., Against Periodization: Koselleck’s Theory of Multiple Temporalities, „History and
Theory” 2012, no. 51.
Kalembka S., Wielka emigracja 1831‑1863, Toruń 2003.
Kanfer Y. S., Łódź. Industry, Religion, and Nationalism in Russian Poland, 1880‑1914, Ph.D.
dissertation, Yale University, 2011.
Kawalec K., Roman Dmowski. 1864‑1939, Wrocław 2002.
Kimla P., Historycy‑politycy jako źródło realizmu politycznego. Tukidydes – Polibiusz – Machiavelli, Kraków 2009.
Kizwalter T., „Nowatorstwo i rutyny”: społeczeństwo Królestwa Polskiego wobec procesów modernizacji, 1840‑1863, Warszawa 1991.
Kizwalter T., Nowoczesny Polak, Darwin i Nietzsche, „Przegląd Polityczny” 2002, nr 56.
Kizwalter T., O nowoczesności narodu: przypadek Polski, Warszawa 1999.
Koselleck R., Einleitung, [w:] Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 1, Stuttgart 1972.
Koselleck R., Krytyka i kryzys, przeł. J. Duraj, M. Moskalewicz, Warszawa 2015.
Koselleck R., Semantyka historyczna, przeł. W. Kunicki, Poznań 2012.
Koselleck R., Warstwy czasu. Studia z metahistorii, przeł. K. Krzemieniowa, J. Merecki, Warszawa 2012.
Koselleck R., Zur historisch‑politischen Semantik asymmetrischer Gegenbegriffe, [w:] Vergangene
Zukunft, Frankfurt am Main 1979.
Kozicki S., Historia Ligi Narodowej. (Okres 1887‑1907), Londyn 1964.
Kryński A., Niedźwiedzki W., Słownik języka polskiego, Warszawa 1901.
Krzywiec G., Szowinizm po polsku. Przypadek Romana Dmowskiego (1886‑1905), Warszawa
2009.
Kulak T., Jan Ludwik Popławski. Biografia polityczna, Wrocław 1994.
Kułakowski M., Roman Dmowski w świetle listów i wspomnień, Londyn 1968.
Kurczewska J., Naród w socjologii i ideologii polskiej. Analiza porównawcza wybranych koncepcji
z przełomu XIX i XX wieku, Warszawa 1979.
Ilustrowana encyklopedia Trzaski, Everta i Michalskiego, t. 7, red. S. Lam, Warszawa 1930.
286
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
Linde S. B., Słownik języka polskiego, Lwów 1858.
Machiavelli N., Książę. Rozważania nad pierwszym dziesięcioksięgiem historii Rzymu Liwiusza,
Warszawa 2008.
Marchart O., Post‑Foundational Political Thought. Political Difference in Nancy, Lefort, Badiou
and Laclau, Edinburgh 2007.
Markiewicz G., Między państwem obcym a ideą państwa własnego. Świadomość państwowa polskich elit intelektualnych w latach 1864‑1914, Łódź 2010.
Marzec W., Ponowne obsadzenie pustego miejsca – endecki naród i polityczna nowoczesność, „Hybris” 2014, nr 24.
Marzec W., Rebelia i reakcja. Rewolucja 1905 roku i plebejskie doświadczenie polityczne, Kraków–
Łódź 2016.
Marzec W., What Bears Witness of the Failed Revolution? The Rise of Political Antisemitism during the 1905‑1907 Revolution in the Kingdom of Poland, „Eastern European Politics and
Societies” 2016, vol. 30, no. 1.
Marzec W., Piskała K. (red.), Rewolucja 1905. Przewodnik, Warszawa 2013.
Meier U., Steinmetz W., Pappenheim M. (Hrsg.), Semantiken des Politischen. Vom Mittelalter bis
ins 20. Jahrhundert, Göttingen 2012.
Mencwel A., Etos lewicy. Esej o narodzinach kulturalizmu polskiego, Warszawa 2009.
Micewski A., Roman Dmowski, Warszawa 1971.
Olsen N., History in the Plural. An Introduction to the Work of Reinhart Koselleck, New York
2012.
Opaliński E., Kultura polityczna szlachty polskiej w latach 1587‑1652. System parlamentarny
a społeczeństwo obywatelskie, Warszawa 1995.
Palonen K., Die Thematisierung der Politik als Phänomen: Interpretation der Geschichte des Begriffs Politik im Frankreich des 20. Jahrhunderts, Helsinki 1989.
Palonen K., Max Weber als Begriffspolitiker, „Etica & Politica / Ethics & Politics” 2005, Nr. 2.
Palonen K., Politik als Handlungsbegriff. Horizontwandel d. Politikbegriffs in Deutschland 1890
‑1933, Helsinki 1985.
Palonen K., The Struggle with Time. A Conceptual History of „Politics” as an Activity, Hamburg 2006.
Pepłowski F., Słownictwo i frazeologia polskiej publicystyki okresu oświecenia i romantyzmu, Warszawa 1961.
Pitkin H. F., Fortune Is a Woman. Gender and Politics in the Thought of Niccolò Machiavelli.
With a New Afterword, Chicago, IL 1999.
Pocock J. G. A., The Machiavellian Moment Florentine Political Thought and the Atlantic Republican Tradition, Princeton, N.J. 2003.
Podręczny słownik języka polskiego, Warszawa 1939.
Popławski J. L., Pisma polityczne, Warszawa 1910.
Porter B., Democracy and Discipline in Late Nineteenth Century Poland, „The Journal of Modern History” 1999, vol. 71, no. 2.
Porter B., Gdy nacjonalizm zaczął nienawidzić: wyobrażenia nowoczesnej polityki w dziewiętnastowiecznej Polsce, Sejny 2011.
Porter B., Who Is a Pole and Where Is Poland? Territory and Nation in the Rhetoric of Polish National Democracy before 1905, „Slavic Review” 1992, vol. 51, no. 4.
Politeja 4(43)/2016
Polityka pojęć
287
Puszkow‑Bańka A., Polska i Polacy w myśli narodowej demokracji na przełomie XIX i XX wieku
(Jan Ludwik Popławski, Zygmunt Balicki, Roman Dmowski), Kraków 2013.
Reinchardt R. (Hrsg.), Handbuch politisch‑sozialer Grundbegriffe in Frankreich 1680‑1820,
München 1985.
Rzegocki A., Racja stanu a polska tradycja myślenia o polityce, Kraków 2008.
Sellin V., Politik, [w:] Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 4, Stuttgart 1974.
Skinner Q., Machiavelli, Oxford–New York 1981.
Sperling W., Vom Randbegriff zum Kampfbegriff. Semantiken des Politischen im ausgehenden Zarenreich (1850‑1917), [w:] Politik. Situationen eines Wortgebrauchs im Europa der Neuzeit,
Hrsg. W. Steinmetz, Frankfurt 2007.
Steinmetz E. (ed.), Political Languages in the Age of Extremes, London 2011.
Tazbir J., Kultura szlachecka w Polsce. Rozkwit, upadek, relikty, Warszawa 1978.
Toruńczyk B., Narodowa Demokracja. Antologia myśli politycznej „Przeglądu Wszechpolskiego”
1895‑1905, Londyn 1983.
Trenscnyi B., Conceptual History and Political Languages. On the Central‑European Adaptation
of the Contextualist‑Conceptualist Methodologies of Intellectual History, [w:] Prague Perspectives. Studies in Central and Eastern Europe, eds. P. Roubal, V. Veber, Prague 2004.
Ury S., Barricades and Banners. The Revolution of 1905 and the Transformation of Warsaw Jewry, Stanford 2012.
Walicki A., Idea narodu w polskiej myśli oświeceniowej, Warszawa 2000.
Walicki A., The Troubling Legacy of Roman Dmowski, „Dialogue and Universalism” 2011, no. 4.
Wapiński R., Narodowa Demokracja 1893‑1939. Ze studiów nad dziejami myśli nacjonalistycznej, Wrocław 1980.
Wapiński R., Problem państwa w koncepcjach politycznych obozu narodowego, [w:] Państwo w polskiej myśli politycznej, Wrocław 1988, Polska myśl polityczna XIX i XX wieku, nr 7.
Wapiński R., Roman Dmowski, Lublin 1989.
Weber M., Polityka jako zawód i powołanie, Warszawa 1989.
Weeks T. R., Fanning the Flames. Jews in the Warsaw Press, 1905‑1912, „East European Jewish
Affairs” 1998, vol. 28, no. 2.
Weeks T. R., From Assimilation to Antisemitism. The „Jewish Question” in Poland, 1850‑1914,
DeKalb, Ill. 2006.
Widzicka M., Semantyka historyczna w ujęciu Reinharta Kosellecka. Zarys problematyki, „Historyka” 2010, t. 40, nr 10.
Wolin S. S., Politics and Vision: Continuity and Innovation in Western Political Thought, Princeton, N.J. 2004.
Wolsza T., Narodowa Demokracja wobec chłopów w latach 1887‑1914. Programy, polityka, działalność, Warszawa 1992.
Zgółkowa H. (red.), Praktyczny słownik współczesnej polszczyzny, Poznań 1994.
Zimand R., Uwagi o teorii narodu na marginesie analizy nacjonalistycznej teorii narodu, „Studia
filozoficzne” 1967, nr 4 (51).
Żarnowska A., Wolsza S. (red.), Społeczeństwo i polityka. Dorastanie do demokracji: kultura polityczna w Królestwie Polskim na początku XX wieku, Warszawa 1993.
Żurawicka J., Lud w ideologii „Głosu” 1886‑1894, „Kwartalnik Historyczny” 1956, t. 63, nr 4‑5.
288
Wiktor Marzec
Politeja 4(43)/2016
Wiktor Marzec – ukończył studia socjologiczne i filozoficzne na Uniwersytecie
Łódzkim. Interesuje się socjologią historyczną, teorią dyskursu, historią robotniczą,
historią pojęć i filozofią polityczną. Obecnie przygotowuje rozprawę doktorską na
Wydziale Socjologii i Antropologii Społecznej Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego w Budapeszcie (CEU) poświęconą relacji robotników do polityki w Królestwie
Polskim na przełomie XIX i XX wieku. Stypendia naukowe odbywał m.in. na Uniwersytecie Michigan i na Uniwersytecie Humboldtów w Berlinie. Redaktor działu
krytyczne nauki społeczne w czasopiśmie „Praktyka Teoretyczna”. Publikował m.in.
w „Thesis Eleven”, „Journal of Historical Sociology” oraz „Eastern European Politics
and Societies”.
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.12
Dominik Sieklucki
Zmiany i projekty zmian
w polskim systemie wyborczym
po uchwaleniu Kodeksu wyborczego
Abstract
Polish electoral system in the process of change
The article is the critical examination of changes in the polish electoral system
after codification in 2011 year. Author analyses all changes in electoral law since
5 January 2011 and all draft bills which have been submitted to the Marshall of
the Sejm in two last terms. The most important aims of the article are the answers the questions about reasons, premises and purposes of the changes and
draft bills. Author also identify three types of changes in electoral system – adjustments, reforms and modernizations – and tries to show basic threats and
problems connected with changes in electoral law.
Key words: electoral system, electoral law, elections, change
Słowa kluczowe: system wyborczy, prawo wyborcze, wybory, zmiana
290
Dominik Sieklucki
Politeja 4(43)/2016
5
stycznia 2011 roku Sejm RP uchwalił Kodeks wyborczy1, realizując zgłaszane od
drugiej połowy lat 90. XX wieku projekty i postulaty kodyfikacji prawa wyborczego2. Jedną z najważniejszych przyczyn stojących za kodyfikacją było dążenie do stabilizacji prawa wyborczego3, tzn. ograniczenia praktyki wprowadzania zbyt częstych
zmian, towarzyszących zazwyczaj konkretnym wyborom i świadczących o instrumentalnym wykorzystywaniu systemu wyborczego przez partie polityczne dla doraźnych
celów walki politycznej (wyborczej)4. Praktykę tę trafnie podsumował Andrzej Sokala
w komentarzu do ordynacji do Sejmu i Senatu RP z 12 kwietnia 2001 roku słowami zachowującymi nadal dużą aktualność: kolejne wybory – kolejna ordynacja5. Jej potwierdzeniem mogą być również dane dotyczące wprowadzanych zmian w Kodeksie wyborczym – od dnia jego uchwalenia do 9 listopada 2015 roku (w tym dniu kończyła się
kadencja Sejmu wybranego w 2011 roku), czyli w okresie około czterech lat i dziesięciu
miesięcy, zgłoszono 36 projektów ustaw nowelizujących jego przepisy, z których 14
uchwalono. Ponadto w pierwszych pięciu miesiącach działania Sejmu VIII kadencji do
Marszałka Sejmu wpłynęły dwa projekty zmian w Kodeksie wyborczym.
Dokonywanie zmian w Kodeksie wyborczym średnio co 137 dni oraz zgłaszanie
projektów zmian statystycznie co 50 dni w okresie prawie 61 miesięcy (licząc od daty
uchwalenia Kodeksu do dnia 5 kwietnia 2016 roku) oznacza, że polski system wyborczy daleki jest od stabilizacji, a Kodeks nie wypełnił przywołanego powyżej celu. Dane
arytmetyczne stanowią również podstawę do sformułowania trzech celów badawczych
niniejszego artykułu. Po pierwsze udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakie były główne założenia i cele zgłaszanych projektów zmian w Kodeksie wyborczym, przy czym
moim zamierzeniem nie jest szczegółowe analizowanie wszystkich regulacji, co z uwagi
na objętość artykułu nie jest możliwe, ale dokonanie ich syntetycznej charakterystyki
i pogrupowanie w spójne merytorycznie kategorie, pozwalające uchwycić zasadnicze
tendencje w procesie wprowadzania zmian w systemie wyborczym III RP. Po drugie –
sformułowanie wyjaśnienia, dlaczego kodyfikacja nie wpłynęła na stabilizację prawa
wyborczego. Trzeci problem badawczy to przedstawienie wniosków i spostrzeżeń odnoszących się do przyszłości polskiego systemu wyborczego, zarówno tej najbliższej (po
wyborach parlamentarnych 2015 roku), jak i długofalowej. Można bowiem postawić
1
2
3
4
5
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011, nr 21 poz. 112.
K. Skotnicki, Przebieg prac nad kodeksem wyborczym, [w:] Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011, s. 12‑14.
Oprócz stabilizacji prawa wyborczego z kodyfikacją wiązano również dwa inne cele – umieszczenie
wszystkich przepisów w jednym dokumencie miało uczynić prawo wyborcze łatwiejszym w stosowaniu oraz kodyfikacja miała w założeniu przynieść rozstrzygnięcie szeregu wyzwań stojących przed rozwiązaniami wyborczymi, np. związanych z wdrażaniem e‑votingu lub wprowadzaniem ułatwień dla
obywateli. D. Sieklucki, Dynamika systemu wyborczego III Rzeczypospolitej na tle historycznym, Kraków 2015, s. 179.
A. Patrzałek, W. Skrzydło, Cele i zasady kodyfikacji prawa wyborczego w Polsce, „Przegląd Sejmowy”
1997, nr 2(19), s. 11.
A. Sokala, Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 12 kwietnia 2001 r. – wstęp i krótki komentarz, Toruń 2001, s. 11.
Politeja 4(43)/2016
Zmiany i projekty zmian…
291
tezę, że tendencje i procesy dotyczące zmian w systemie wyborczym występujące w Sejmach VI i VII kadencji były w jakimś sensie typowe dla polskiego systemu politycznego, i zapewne będą one kontynuowane.
Ze względu na to, że celem artykułu jest dokonanie analizy aktualnych zagadnień
związanych z polskim systemem wyborczym, pomijam w nim problematykę zmian systemu wyborczego w okresie przed uchwaleniem Kodeksu wyborczego. Przedmiotem analizy są wszystkie projekty ustaw wprowadzające zmiany w Kodeksie zgłoszone w Sejmie
RP VI i VII kadencji, przy czym szczególną uwagę poświęcam projektom, które nie zostały uchwalone6. Projekty ustaw stanowią bowiem nie tylko wartościową bazę empiryczną umożliwiającą wyodrębnienie głównych tendencji zmian w systemie wyborczym, ale
również pozwalają na ograniczenie analizy do pomysłów i koncepcji o konkretnie zarysowanym charakterze. Trzeba bowiem zauważyć, że projekt ustawy, aby mógł zostać wniesiony do Marszałka Sejmu, musi być sporządzony w odpowiedniej formie i musi posiadać szereg określonych w Regulaminie pierwszej izby elementów uzupełniających, takich
jak wyjaśnienie celu i potrzeby wydania ustawy, wskazanie różnic między stanem rzeczywistym a przedstawionym w projekcie czy określenie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych uchwalenia7. Tym samym poza zakresem
rozważań pozostawiam pomysły zmian w systemie wyborczym, które do końca kadencji
Sejmu RP upływającej w 2015 roku nie przybrały takiej postaci. Najbardziej znaną inicjatywą tej kategorii był projekt wprowadzenia w Polsce jednomandatowych okręgów wyborczych (tzw. JOW) w wyborach do Sejmu8, będący jednym z haseł kampanii wyborczej
na urząd Prezydenta RP i przedmiotem referendum z 6 września 2015 roku9.
Łączna analiza 36 projektów ustaw nowelizujących Kodeks wyborczy pozwala na
wyodrębnienie trzech zasadniczych kategorii zmian, które umownie określam jako:
6
7
8
9
W analizie nie uwzględniam propozycji zmian w Kodeksie wyborczym zgłaszanych w Sejmie VIII
kadencji. W ciągu pierwszych niespełna pięciu miesięcy jego działania (od 10 listopada 2015 roku do
5 kwietnia 2016 roku) do Marszałka Sejmu, jak wspomniałem, wpłynęły dwa projekty zmian zgłoszone przez opozycję. Odnoszę się do nich na końcu artykułu. Zamknięcie rozważań na końcu kadencji
Sejmu upływającej w dniu 9 listopada 2015 roku uzasadniam klarownością analizy oraz stanowiskiem,
że dorobek parlamentu należy badać po zakończeniu kadencji, gdyż wtedy można uzyskać całościowy,
spójny obraz prac legislacyjnych. Czas działania Sejmu VIII kadencji jest bowiem zbyt krótki, dorobek
legislacyjny zbyt mały i przyszłość w niewielkim stopniu przewidywalna, by można na jego podstawie
formułować daleko idące wnioski.
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, M.P. 2012, poz. 32.
W stosunku do postulatu wprowadzenia w Polsce JOW należy odnotować dwie uwagi ogólne. Po
pierwsze postulat ten odnosi się wyłącznie do Sejmu RP, co oznacza, że jego realizacja nie jest możliwa
bez zmiany art. 96 ust. 2 Konstytucji RP zawierającego zasadę proporcjonalności. Po drugie wprowadzenie JOW wymaga rozstrzygnięcia wielu szczegółowych kwestii związanych m.in. ze zgłaszaniem
kandydatów, wyborem większości wymaganej do zdobycia mandatu czy w końcu podjęcia decyzji, czy
ma to być prosty system wzorowany na rozwiązaniach brytyjskich, czy też bardziej skomplikowany
system wyborczy, np. w postaci STV.
Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 czerwca 2015 r. o zarządzeniu ogólnokrajowego referendum, Dz.U. 2015, poz. 852.
292
Dominik Sieklucki
Politeja 4(43)/2016
„korekta”, „reforma” i „modernizacja”. Liczbę zmian i projektów zmian z podziałem na
poszczególne kategorie przedstawia tabela nr 1.
Określenie „korekta”, wywodzące się z języka łacińskiego10, dosłownie rozumiane
jako poprawianie lub usuwanie błędów11, w odniesieniu do systemu wyborczego oznacza wprowadzanie modyfikacji o charakterze formalnym, niezmieniających trybu wyboru określonych instytucji i w niewielkim (lub żadnym) stopniu wpływających na
przebieg procesu wyborczego. Natomiast pojęcie „reformy” zgodnie ze słownikowym
znaczeniem tego terminu12 oznacza przekształcenie lub przebudowanie o znaczącym
jakościowo charakterze. W tej grupie umieszczam zmiany, których konsekwencje można łatwo zauważyć lub przewidzieć, modyfikujące w istotny sposób przebieg procesu
wyborczego i mające zasadniczo celowy charakter w tym znaczeniu, że o ile „korekty”
wynikały z zewnętrznych (obiektywnych) wobec ustawodawcy przyczyn, o tyle propozycje „reform” wynikały z oceny określonego stanu rzeczy i były ukierunkowane na
jego zmianę. Ostatnie z zaproponowanych określeń: „modernizacja”, jest pojęciem stosunkowo ogólnym, łączonym z ujęciu etymologicznym13 z unowocześnianiem. Na potrzeby artykułu przyjmuję, że odnosi się ono do trzech powiązanych ze sobą kwestii
– modernizacja to wprowadzenie nowego i zarazem istotnego rozwiązania do systemu
wyborczego, ukierunkowanego na osiągnięcie pozytywnych efektów, które mogą być
jednak stwierdzone w szerszej perspektywie czasowej. Stąd „modernizacja” oznacza zasadniczo doniosłą jakościowo zmianę o charakterze systemowym.
Tabela 1. Projekty zmian w Kodeksie wyborczym zgłoszone w Sejmie VI i VII kadencji
Charakter
projektów
„Korekta”
„Reforma”
„Modernizacja”
10 projektów ustaw
3 projekty ustaw
1 projekt ustawy
Uchwalone
4 projekty ustaw
13 projektów ustaw
5 projektów ustaw
Nieuchwalone
Status
projektów
Źródło: opracowanie własne.
10
11
12
13
Hasło „korekta”, Internetowy słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława Kopalińskiego, [online] http://www.slownik‑online.pl/kopalinski/743361D15E06F5F3C12565E900
5557E1.php, 20 X 2015.
Hasło „korekta”, Słownik języka polskiego PWN, [online] http://sjp.pwn.pl/sjp/korekta;2474027.
html, 20 X 2015.
Hasło „reforma”, Internetowy słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława Kopalińskiego, [online] http://www.slownik‑online.pl/kopalinski/2EAFA44F187E7CE9C125658500
74CCB9.php, 20 X 2015; hasło „reforma”, Słownik języka polskiego PWN, [online] http://sjp.pwn.
pl/szukaj/reforma.html, 20 X 2015.
Hasło „modernizacja”, Internetowy słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława
Kopalińskiego, [online] http://www.slownik‑online.pl/kopalinski/F065D59D113D2D41C12565
DB005AFA8E.php, 20 X 2015; hasło „modernizacja”, Słownik języka polskiego PWN, [online]
http://sjp.pwn.pl/szukaj/modernizacja.html, 20 X 2015.
Politeja 4(43)/2016
293
Jako uzupełnienie danych zawartych w powyższej tabeli należy dodać, że na 22 nieuchwalone projekty składa się 6 odrzuconych na różnych etapach postępowania legislacyjnego, 5 wycofanych przez wnioskodawców i 11, nad którymi podjęto prace, lecz nie
zostały one zakończone w Sejmie VII kadencji. Ponadto z 12 uchwalonych nowelizacji
4 zostały przyjęte przez Sejm RP VI kadencji.
Przechodząc do charakterystyki kierunków zmian w polskim systemie wyborczym
opartej na powyższej kategoryzacji, warto poczynić jeszcze jedną uwagę organizującą
dalsze rozważania. Tak duża liczba projektów zmian nie oznacza, że każda z nich stanowiła odrębną kategorię, ale wprost przeciwnie – niektóre pokrywały się co do zakresu
regulacji i mogą być traktowane łącznie.
Dla czytelności analizy oraz dla egzemplifikacji wyodrębnionych powyżej kategorii
zmian w systemie wyborczym rozważania rozpoczynam od przedstawienia modyfikacji
wprowadzonych do Kodeksu wyborczego.
W pierwszej ze wskazanych grup umieszczam łącznie 10 uchwalonych zmian w Kodeksie wyborczym. Dwie z nich polegały na skorygowaniu podziałów na okręgi wyborcze w wyborach do Sejmu w 201114 i 2015 roku15 wynikających ze stosowania jednolitej normy przedstawicielstwa i zmian w liczbie mieszkańców w niektórych okręgach
wyborczych. Wprowadzenie pięciu polegało na dostosowaniu Kodeksu wyborczego
do innych regulacji prawnych: uchwalona 26 maja 2011 roku16 nowelizacja wynikała
z modyfikacji przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących procedury dokonywania zmian w podziale administracyjnym państwa; ustawą z 13 lipca 2012 roku17
nałożono na ministra właściwego ds. budownictwa obowiązek ustalenia warunków
technicznych lokalu wyborczego dostosowanego do potrzeb osób niepełnosprawnych;
12 października 2012 roku18 dostosowano do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
przepisy Kodeksu wyborczego dotyczące zarządzania wyborów; zmiana z 23 listopada
2012 roku19 była efektem szerszych działań legislacyjnych dostosowujących polskie regulacje rynku usług pocztowych do przepisów prawa Unii Europejskiej20; a nowelizacja
z 10 stycznia 2014 roku21 wdrażała regulacje prawa UE w zakresie korzystania z biernego prawa wyborczego przez obywateli Unii w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
Natomiast pozostałe trzy zmiany miały charakter poprawek lub uzupełnień przepisów
14
15
16
17
18
19
20
21
Ustawa z dnia 1 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011, nr 94 poz. 550.
Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2015, poz. 1044.
Ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw,
Dz.U. 2011, nr 134 poz. 777.
Ustawa z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2012, poz. 951.
Ustawa z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks
wyborczy, Dz.U. 2012, poz. 1399.
Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, Dz.U. 2012, poz. 1529.
Rządowy projekt ustawy – Prawo pocztowe, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 801, Warszawa, 8 X 2012,
s. 122.
Ustawa z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2014, poz. 179.
294
Dominik Sieklucki
Politeja 4(43)/2016
Kodeksu – 15 kwietnia 2011 roku22 doprecyzowano i uzupełniono przepisy związane
z kampanią wyborczą; 31 sierpnia 2011 roku23 zmieniono podmiot uprawniony do
stwierdzania wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta); a 10 stycznia 2014 roku24 poprawiono przepisy dotyczące wydatków na kampanię wyborczą
w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
Natomiast zmiany o charakterze „reform” wprowadzono do Kodeksu wyborczego
tylko trzykrotnie. Sejm RP VI kadencji w dniu 3 lutego 2011 roku25 (a więc niespełna
miesiąc od uchwalenia Kodeksu i przed jego wejściem w życie) wydał nowelizację zakazującą emitowania płatnych ogłoszeń wyborczych w prasie, radiu i telewizji. Jak tłumaczyli wnioskodawcy, celem zakazu jest ograniczenie zjawiska mediatyzacji kampanii
wyborczych oraz odciążenie partii politycznych od konieczności gromadzenia wysokich sum na kampanię wyborczą26. Warto nadmienić, że nowelizacja ta została uchylona przez Trybunał Konstytucyjny27 z powodu niezgodności z Konstytucją28. Celem
drugiej zmiany – uchwalonej 27 maja 2011 roku29 – było wprowadzenie ułatwień dla
osób niepełnosprawnych w postaci m.in. głosowania przez pełnomocnika, głosowania
korespondencyjnego czy korzystania z nakładek na karty do głosowania sporządzonych
w alfabecie Braille’a. Trzecia zmiana została wprowadzona w Kodeksie wyborczym 25
czerwca 2015 roku30. Jest to stosunkowo obszerna nowelizacja przygotowana pod wpływem doświadczeń z wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w 2014 roku i zmierzająca do usprawnienia procesu przeprowadzania wyborów. Najistotniejsze zmiany wiązały się ze stosunkowo wysokim odsetkiem nieważnych
głosów oddanych 16 listopada 2014 roku (przykładowo w wyborach do sejmików województw oddano 17,47% nieważnych głosów31). Z tego powodu m.in. na obwodowe komisje wyborcze nałożono obowiązek ustalania i podawania w protokołach przyczyn nieważności głosów, wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) zobligowano do rozsyłania
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011, nr 102 poz. 588.
Ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw,
Dz.U. 2011, nr 217 poz. 1281.
Ustawa z dnia 3 lutego 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011, nr 26 poz. 134.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę
– Kodeks wyborczy, Sejm RP, VI kadencja, Druk nr 3813, Warszawa, 14 I 2011, s. 4.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11, Dz.U. 2011, nr 149 poz. 889.
Trybunał Konstytucyjny, uchylając nowelizację, zwrócił uwagę, że naruszyła ona zawartą w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego poprzez wprowadzenie istotnej zmiany do prawa
wyborczego w okresie 6 miesięcy przed wyborami. Tamże, s. 59‑60.
Ustawa z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011, nr 147 poz. 881.
Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2015, poz. 1043.
Wybory samorządowe 2014 r. Statystyki wyników głosowania, [online] http://pkw.gov.pl/wizualizacja
‑wyborow‑samorzadowych‑samorzad‑2014/wybory‑samorzadowe‑2014‑r‑statystyki‑wynikow
‑glosowania.html, 20 X 2015.
Politeja 4(43)/2016
295
wyborcom najpóźniej na 21 dni przed głosowaniem zbiorczych informacji o wyborach
w tym sposobie głosowania oraz zmodyfikowano formę kart do głosowania.
Do Kodeksu wyborczego wprowadzono również jedną zmianę o charakterze modernizacyjnym. Nowelizacja z 11 lipca 2014 roku przyniosła bowiem możliwość głosowania korespondencyjnego w wyborach wszystkich instytucji za wyjątkiem organów
jednostek samorządu terytorialnego. Jak wspomniałem, sama instytucja głosowania
za pośrednictwem poczty została wprowadzona wcześniej – z takiego udogodnienia
mogli korzystać wyborcy niepełnosprawni oraz (co przewidziano w pierwotnej wersji
Kodeksu) wyborcy głosujący w obwodach utworzonych za granicą, jednak dopiero powyższa nowelizacja rozszerzyła to uprawnienie na wszystkich wyborców. Z tego powodu dopiero tę zmianę uznaję za modernizacyjną, gdyż wcześniejsze regulacje w tym zakresie dotyczyły stosunkowo nielicznych grup wyborców i zmierzały do ułatwienia im
uczestnictwa w akcie głosowania. Przyznanie tego uprawnienia wszystkim wyborcom –
jak wynika nie tylko z uzasadnienia projektu32, ale też literatury przedmiotu33 – w założeniu było ukierunkowane na osiągnięcie pozytywnego efektu w postaci zwiększenia
frekwencji wyborczej. Wprawdzie pierwsze wybory, w których można było głosować za
pośrednictwem poczty, nie przyniosły dużego zainteresowania tą formą głosowania34,
ale być może z czasem stanie się ona bardziej popularna.
Drugą wyszczególnioną w tabeli grupę zmian stanowią propozycje, które zostały
zgłoszone w formie projektów ustaw (wniesionych do Marszałka Sejmu), jednak nie
zostały uchwalone. Stanowią one bardzo wartościowy przedmiot analizy, ponieważ na
ich podstawie można wskazać na możliwe kierunki zmian w systemie wyborczym. Są
one przejawem różnorodnych pomysłów i propozycji modyfikacji w systemie wyborczym, które wprawdzie w ujęciu formalnym mają charakter historyczny z uwagi na zasadę dyskontynuacji prac parlamentu, ale można je również traktować albo jako wyraz
pewnych trwałych tendencji występujących w polskim systemie politycznym, albo zapowiedź działań, jakie mogą zostać podjęte w przyszłości. Na szczególne podkreślenie
zasługuje duża liczba projektów umieszczona w grupie zmian o charakterze „reform”
i „modernizacji”.
Warto również zauważyć, że w syntetycznym ujęciu w przypadku 6 projektów prace
zakończyły się ich odrzuceniem w głosowaniach, 4 zostały wycofane, a prace nad 12 nie
zostały zakończone. Szczegółowe dane zawarte w tabeli nr 2 będą przedmiotem analizy
32
33
34
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, Sejm RP, VII
kadencja, Druk nr 1786, Warszawa, 24 VII 2013, s. 16.
J. Zbieranek, Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym – gwarancja powszechności wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej?, Warszawa 2013, s. 22‑23.
W pierwszej turze wyborów prezydenckich 10 maja 2015 roku zamiar oddania głosu za pośrednictwem poczty wyraziło 42 814 osób, a głosowało 35 053 osoby. W drugiej turze 24 maja 2015 roku
liczby te wynosiły odpowiednio: 56 845 i 40 620 osób. Oznacza to, że korespondencyjnie oddano
około 0,002% wszystkich głosów. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 11 maja 2015 r.
o wynikach głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień
10 maja 2015 r., Dz.U. 2015, poz. 650; Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 25 maja
2015 r. o wynikach ponownego głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
Dz.U.2015, poz. 725.
296
Politeja 4(43)/2016
Dominik Sieklucki
w dalszej części tekstu, należy jednak w tym miejscu sformułować dwie uwagi ogólne.
Po pierwsze do interpretacji danych o formalnym statusie projektów należy podchodzić z dużą ostrożnością, ponieważ nie zawsze oddają one ich stan faktyczny. Przykładowo – w odniesieniu do projektu wniesionego 30 października 2013 roku35 Komisja
Nadzwyczajna ds. zmian w kodyfikacjach zarekomendowała jego odrzucenie36, ale do
głosowania w tej sprawie nie doszło, a projekt zgłoszony 22 lutego 2012 roku37 został
wycofany, lecz nie było to efektem decyzji wnioskodawców, ale wygaśnięcia mandatów grupy posłów po wyborach samorządowych 2014 roku, które spowodowało obniżenie liczby posłów popierających projekt ustawy poniżej wymaganej liczby 15 osób.
Po drugie analiza prac legislacyjnych w Sejmie VII kadencji pozwala na stwierdzenie,
że nieuchwalanie projektów zmian w prawie wyborczym wynikało z szeregu niekiedy
niełatwo stwierdzalnych przyczyn. O ile odrzucanie lub wycofywanie projektów było
efektem albo sprzeciwu wobec pewnych propozycji, albo konsekwencją obiektywnych
przyczyn w postaci spadku liczby posłów popierających projekt, zgłaszanych w ekspertyzach i opiniach wątpliwości dotyczących formalnej strony nowelizacji czy powtarzania pewnych propozycji w różnych projektach38, o tyle niedokańczanie prac w większości przypadku wynikało z braku woli politycznej co do ich sfinalizowania.
Tabela 2. Przebieg prac na projektami zmian w Kodeksie wyborczym w Sejmie RP VII kadencji
„Korekta”
„Reforma”
„Modernizacja”
Odrzucone projekty
1
4
1
Wycofane projekty
0
4
0
Prace niedokończone
3
5
4
Źródło: opracowanie własne.
Z punktu widzenia zmian w systemie wyborczym za najważniejsze należy uznać
projekty zmian umieszczone w kategoriach „reforma” i „modernizacja”. Dla porządku warto jednak w skrócie scharakteryzować grupę pierwszą. Z czterech zgłoszonych
projektów ustaw dwa odnosiły się do kwestii wygaśnięcia mandatów osób pełniących
funkcje w organach jednostek samorządu terytorialnego: projekt z 22 marca 2012
roku39 przewidywał wygaśniecie mandatu radnego samorządowego z chwilą wyboru
35
36
37
38
39
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 2019,
Warszawa, 21 X 2013.
Sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach o poselskim projekcie ustawy
o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 3088, Warszawa, 15 I 2015.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 318, Warszawa, 22 II 2012.
Przykładowo projekt wniesiony 25 listopada 2014 roku (druk nr 3053) został wycofany, ponieważ
zakres proponowanych w nim zmian w dużym stopniu pokrywał się z regulacjami zawartymi w opisywanej nowelizacji uchwalonej 25 czerwca 2015 roku.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy i niektórych innych ustaw, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 377, Warszawa, 22 III 2012.
Politeja 4(43)/2016
297
w powszechnym głosowaniu na inną funkcję40, a projekt złożony 12 marca 2014 roku
dotyczył procedury stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta
miasta) w sytuacji trwałej niezdolności do pełnienia urzędu41. Projekt z dnia 18 kwietnia 2013 roku wiązał się z dostosowywaniem przepisów Kodeksu wyborczego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2012 roku w zakresie składania skarg
na niektóre decyzje organów wyborczych dotyczące rejestrowania komitetów wyborczych i list wyborczych42, a projekt z dnia 15 maja 2015 roku43 zakładał, że dokumenty
wyborcze muszą być przechowywane przez co najmniej pięć lat44.
W Sejmie RP VII kadencji aż 13 projektów ustaw zmierzało do reformy polskiego
systemu wyborczego, przy czym można łatwo zauważyć, że dotyczyły one tylko trzech
jego wymiarów: siedem projektów przewidywało reformę administracji wyborczej, sześć
zakładało zmiany w systemie wyborczym do organów jednostek samorządu terytorialnego, a jeden odnosił się do problematyki prowadzenia kampanii wyborczej. Powyższa kategoryzacja obejmuje 14 propozycji, ponieważ jeden projekt zakładał jednocześnie reformę
administracji wyborczej i sposobu wyboru organów samorządu terytorialnego.
W odniesieniu do projektów zmierzających do zreformowania administracji wyborczej łatwo można zauważyć, że zdecydowania większość z nich (łącznie pięć) została
zgłoszona po wyborach samorządowych z 16 i 30 listopada 2014 roku i odnosiła się do
problemów, które w nich wystąpiły. Awaria systemu informatycznego skutkująca znacznym opóźnieniem w ogłaszaniu wyniku wyborów, wysoki odsetek nieważnych głosów i wyniki sondaży exit poll rozmijające się z rzeczywistymi wynikami głosowania45
(szczególnie w odniesieniu do wyniku PSL) przyniosły wprost formułowane zarzuty
o daleko idących manipulacjach w ustalaniu wyniku elekcji. Przykładowo Jarosław Kaczyński (PiS) w dniu 26 listopada 2014 roku podczas posiedzenia Sejmu mówił: z tej
najważniejszej w Polsce trybuny muszą paść słowa prawdy: te wybory zostały sfałszowane46, a w przeprowadzonych dzień wcześniej badaniach opinii publicznej (sondażu te40
41
42
43
44
45
46
Projekt ten zmierzał do rozwiązania istotnego problemu, ponieważ, jak tłumaczyli wnioskodawcy,
jego celem było wyeliminowanie praktyki politycznej polegającej na wystawianiu radnych samorządowych oraz osób pełniących funkcje wykonawcze w organach samorządu terytorialnego w wyborach
innych instytucji (np. Sejmu lub PE) w celu zwiększenia poparcia dla list wyborczych. Osoby te później zrzekały się nowo zdobytego mandatu. Zob. tamże, s. 5‑6.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy i niektórych innych ustaw, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 2337, Warszawa, 12 III 2014.
Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 1350,
Warszawa, 18 IV 2013.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Sejm RP VII kadencja, Druk nr 3605,
Warszawa, 15 V 2015.
Co ciekawe, w świetle obowiązujących przepisów dokumenty te zasadniczo są przechowywane bezterminowo, więc projekt ustawy prowadziłby do skrócenia okresu przechowywania, a wnioskodawcom,
jak się wydaje, chodziło o wydłużenie tego okresu.
A. Rychard, Wprowadzenie, [w:] J. Flis [et al.], Co stało się 16 listopada? Wybory samorządowe 2014 r.,
Warszawa 2015, s. 7.
Sprawozdanie stenograficzne z 80. posiedzenia Sejmu RP w dniu 26 listopada 2014 r., Warszawa 2014,
s. 4.
298
Dominik Sieklucki
Politeja 4(43)/2016
lefonicznym) identyczną opinię wyraziło 25% respondentów47. Dlatego podstawowym
elementem wspólnym wszystkich projektów z tej grupy było wprowadzanie rozwiązań
mających na celu zwiększenie transparentności działania obwodowych komisji wyborczych lub (i) uzupełnienie obowiązujących wówczas procedur o mechanizmy przeciwdziałające wskazanym powyżej problemom. Należy również przypomnieć, że jedna
z uchwalonych, przywołanych wcześniej nowelizacji dotyczyła tego zagadnienia.
Analiza sześciu wymienionych projektów pozwala zauważyć, że były one zgłaszane
dość szybko w stosunku do daty wyborów samorządowych 2014 roku – dwa wniesiono
do Marszałka Sejmu już w listopadzie, a ostatni 23 lutego 2015 roku, oraz cechowały
się stopniowo wzrastającą restrykcyjnością proponowanych rozwiązań. Zakres regulacji pierwszego projektu nowelizacji, wniesionego 25 listopada 2014 roku48, zasadniczo
pokrywał się z uchwaloną w dniu 25 czerwca 2015 roku, czyli zakładał zmianę formy
kart do głosowania oraz obowiązek podawania w protokołach (oczywiście po uprzednim ustaleniu) przyczyn nieważności głosów. Natomiast projekt zgłoszony 27 listopada 2014 roku zakładał wydłużenie terminu składania protestów wyborczych z 14 do 30
dni, przy czym okres ten miałby być liczony od dnia ogłoszenia przez wojewódzkiego
komisarza wyborczego wyników wyborów na obszarze województwa49, a nie, jak stanowi Kodeks wyborczy w art. 392 ust. 1, od dnia wyborów. Proponowaną zmianę uzasadniano opóźnieniami w ogłaszaniu wyników wyborów i tym samym skracaniem czasu,
jaki pozostawał na wnoszenie protestów, co w skrajnej postaci mogło nawet skutkować
niemożnością wniesienia protestu. Trzeci projekt – wniesiony do Marszałka Sejmu 4
grudnia 2014 roku – zakładał więcej zmian w procedurach wyborczych, w tym m.in.
przezroczystą urnę wyborczą, inny sposób oddawania głosu (poprzez dowolny znak
postawiony w kratce do głosowania, a nie tylko „x”), konieczność co najmniej dwukrotnego przeliczania głosów przez obwodowe komisje wyborcze, jak również konieczność ustalania przyczyn nieważności głosów50. Czwarty projekt z dnia 23 lutego 2015
roku51, obok powtarzania niektórych pomysłów w postaci przezroczystej urny wyborczej czy obowiązku ustalania przyczyn nieważności głosów, zawierał oryginalną propozycję zmiany systemu głosowania poprzez zastąpienie stawiania znaku „x” na kratce do
głosowania naklejkami posiadającymi kody kreskowe. Projekt przewidywał dwa typy
naklejek wyborczych – identyfikujących kartę do głosowania oraz służących wyborcom
do oddania głosu. Projekt ten w opiniach (m.in. Sądu Najwyższego) został uznany za
47
48
49
50
51
Sondaż: co czwarty Polak uważa, że wybory zostały sfałszowane, portal „Gazeta Prawna”, 25 XI 2014,
[online] http://www.gazetaprawna.pl/artykuly/837692,sondaz‑co‑czwarty‑polak‑uwaza‑ze‑wybory
‑samorzadowe‑zostaly‑sfalszowane.html, 30 X 2015.
Warszawa, 25 XI 2014.
Warszawa, 4 XII 2014.
Warszawa, 23 II 2015.
Politeja 4(43)/2016
299
zbyt skomplikowany i zbyt kosztowny w realizacji oraz posiadający mankamenty o charakterze prawnym52. Ostatni projekt nowelizacji zgłoszony w formie obywatelskiego
projektu ustawy w dniu 19 marca 2015 roku53 zakładał daleko idące zmiany w systemie
wyborczym. Miały one polegać na wprowadzeniu możliwości nagrywania za pomocą
urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk przez mężów zaufania oraz prowadzenie transmisji online prac obwodowych komisji wyborczych, jak również istotne modyfikacje
trybu powoływania składu Państwowej Komisji Wyborczej, której dziewięcioosobowy
skład obejmowałby trzech sędziów zasiadających w niej z urzędu (Prezesów Trybunału
Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego) oraz sześciu sędziów powoływanych przez Prezydenta na wniosek klubów poselskich. Projekt
przewidywał też inne zmiany, w tym m.in. likwidację instytucji głosowania korespondencyjnego i dwudniowego głosowania.
Natomiast dwa projekty zgłoszone przed wyborami samorządowymi 2014 roku –
odpowiednio 4 kwietnia 2014 roku54 oraz 7 sierpnia 2014 roku55 – łączyło wprowadzenie kompleksowych regulacji dotyczących mężów zaufania w obwodowych komisjach
wyborczych, którzy zostaliby wyposażeni w prawo m.in. utrwalania za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk prac obwodowych komisji wyborczych, przy czym
drugi z nich – zgłoszony, jak wskazywali wnioskodawcy, pod wpływem wyborów do
Parlamentu Europejskiego z dnia 25 maja 2014 roku – zawierał kilka regulacji, które
pojawiały się w późniejszych projektach, w tym zapis o przezroczystej urnie wyborczej
i opisane wyżej zmiany w składzie PKW.
Wybory samorządowe 2014 roku były również podłożem dyskusji o reformie samorządowego systemu wyborczego. Większość z umieszczonych w tej grupie projektów zamierzała bowiem do znacznej modyfikacji ówczesnego ustroju jednostek samorządu terytorialnego. Projekt zgłoszony 9 listopada 2012 roku zakładał ograniczenie
możliwości pełnienia funkcji wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) dłużej niż
przez dwie kadencje56. Jak wskazywali wnioskodawcy, obowiązujące regulacje nieprzewidujące żadnych ograniczeń w liczbie kadencji mogą sprzyjać kształtowaniu się
patologicznych relacji we władzach gmin i jednocześnie ograniczają mechanizmy demokracji w samorządzie, blokując dostęp do funkcji wykonawczych57. Nie podejmując dyskusji z argumentami za i przeciw obowiązującym regulacjom, należy zwrócić
uwagę, że długotrwałe pełnienie urzędu dotyczy stosunkowo dużej liczby osób pełnią52
53
54
55
56
57
Do Druku nr 3253, Sąd Najwyższy, Biuro Studiów i Analiz, BSA III – 021‑77/15, Warszawa, 13 IV
2015.
Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 3248,
Warszawa, 19 III 2015.
Warszawa, 4 IV 2014.
Warszawa, 7 VIII 2014.
Tamże, s. 3.
300
Dominik Sieklucki
Politeja 4(43)/2016
cych funkcje wykonawcze w gminach. Z danych podawanych przez wnioskodawców
wynika, że 10,6% wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) pełniło swoje funkcje od
1990 roku58. Kwestia ta niewątpliwie wymaga pogłębionej analizy i zapewne będzie
powracać przed wyborami do samorządu terytorialnego VIII kadencji. Natomiast
projekt zgłoszony na początku stycznia 2013 roku przewidywał reformę ustroju samorządowego powiatu i samorządowego województwa poprzez wprowadzenie bezpośrednich wyborów starosty powiatowego i marszałka na wzór wyborów przeprowadzanych w gminie59. Propozycję tę ponowiono w projekcie zgłoszonym 4 grudnia
2014 roku60, który dodatkowo zakładał, iż wszystkie protesty wyborcze będzie rozpatrywał Sąd Apelacyjny w Warszawie. Postulat ten można umieścić z kolei w ramach
szerszych dyskusji dotyczących możliwych reform samorządowych powiatów, choć
jego założenia znacznie odbiegają od formułowanych w literaturze przedmiotów wariantów zmian w ustroju samorządu powiatowego. Czwarty projekt, z 4 grudnia 2014
roku, zakładający również reformę administracji wyborczej61 w obszarze samorządowego systemu wyborczego, zakładał częściowy powrót do założeń systemu wyborczego z ordynacji z 16 lipca 1998 roku w obszarze wyborów organów stanowiących,
tzn. wprowadzenie w gminach powyżej 20 tysięcy mieszkańców oraz powiatach i województwach formuły proporcjonalnej opartej o metodę Sainte‑Laguë, w gminach poniżej tej liczby stosowanie formuły większościowej opartej o jednomandatowe okręgi
wyborcze. Według projektu metoda Sainte‑Laguë byłaby również stosowana w wyborach do Sejmu. Pozostałe dwa projekty zmian w samorządowym prawie wyborczym
nie wprowadzały już tak istotnych zmian. 22 lutego 2012 roku do Marszałka Sejmu
wpłynął projekt ustawy, zgodnie z którym wyborcy uzyskaliby prawo dopisywania się
do spisu wyborców w gminie między pierwszą i druga turą wyborów samorządowych,
pod warunkiem stałego zamieszkiwania w danej gminie. Zmiana ta miała na celu wyeliminowanie praktyki celowych migracji „wyborczych” znanych z poprzednich elekcji62. Ostatni projekt tylko pośrednio dotyczył samorządowego systemu wyborczego,
ale ze względu na charakter proponowanych zmian wart jest uwzględnienia, choć należy nadmienić, że w sensie formalnym nowelizował dwa przepisy Kodeksu wyborczego. Projekt ten zakładał zmianę reguł określających uzyskiwanie przez gminę statusu miasta na prawach powiatu. Status ten mogłyby bowiem uzyskać gminy liczące co
najmniej 70 tysięcy mieszkańców i te, które z dniem 31 grudnia 1998 roku przestały
być siedzibą wojewody i nie zdecydowały się na przyjęcie praw powiatu. Jak podnosili
wnioskodawcy, zmiana ta dotyczyła trzech miast (Piły, Ciechanowa i Sieradza) i wywołałaby pewne drobne modyfikacje w sferze wyborów.
58
59
60
61
62
Tamże.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy i niektórych innych ustaw, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 1438, Warszawa, 15 I 2013.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy i niektórych innych ustaw, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 3185, Warszawa, 4 XII 2014.
Tamże, s. 3‑4.
Politeja 4(43)/2016
301
Ostatni z projektów umieszczony w grupie „reform” systemu wyborczego, będący
przedmiotem prac Sejmu VII kadencji, wprowadzał przede wszystkim zakaz prowadzenia kampanii wyborczej na terenach kościołów i miejsc kultu religijnego innych związków wyznaniowych, jak również w urzędach administracji publicznej i na terenach zakładów pracy, kiedy naruszałoby to ich normalne funkcjonowanie63. Co ciekawe, jak
podnosili wnioskodawcy, pośrednim celem projektu było zrealizowanie konstytucyjnej
zasady neutralności i autonomii kościołów i związków wyznaniowych, a w dołączonej
do projektu opinii Episkopatu Polski wnioskowano o odrzucenie projektu w całości
z powodu nierespektowania przez projekt tej samej zasady64.
Pięć projektów nowelizacji Kodeksu wyborczego rozpatrywanych w Sejmie VII kadencji mieści się w grupie zmian „modernizacyjnych”, przy czym w praktyce liczbę propozycji można ograniczyć do czterech, ponieważ dwa projekty zawierały zbliżone do
siebie rozwiązania i były w pracach legislacyjnych rozpatrywane wspólnie. Zakładały
też daleko idące zmiany w procesie konstruowania list wyborczych w wyborach opartych o formułę proporcjonalną i choć stanowiły kontynuację zmian wdrożonych wraz
z kodyfikacją prawa wyborczego, zasługują na umieszczenie w tej kategorii zmian. Dotyczyły one wprowadzonych w 2011 roku tzw. kwot płci, zakładających, że zarówno
kobiety, jak i mężczyźni muszą stanowić co najmniej 35% wszystkich kandydatów na listach65. Negatywna ocena praktyki konstruowania list wyborczych w wyborach do Sejmu przeprowadzonych w 2011 roku, polegająca co prawda na realizacji wymogu kwotowego, ale cechująca się umieszczaniem kobiet na dalszych miejscach niż mężczyzn,
spowodowała, że zaczęto w stosunku do tego rozwiązania wysuwać dodatkowe postulaty66 polegające na zastąpieniu powyższych kwot płci rzeczywistym parytetem (czyli
równym udziałem obu płci na listach) oraz wprowadzeniem zasady naprzemienności
polegającej na tym, że osoby tej samej płci nie mogą zajmować sąsiednich miejsc na
listach wyborczych. Projekt nowelizacji zgłoszony 10 października 2012 roku67 przewidywał obie nowości, a projekt z 28 stycznia 2013 roku ograniczał się tylko do zasady naprzemienności przy zastosowaniu dotychczasowego systemu kwotowego68. Co
ciekawe, propozycje zawarte w projektach spotykały z poparciem większości posłów –
w trakcie połączonych prac Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej
oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 20 listopada 2013 roku podjęto
decyzję o wspólnym rozpatrywaniu obu projektów69 – ale prace nad nimi ostatecznie
63
64
65
66
67
68
69
Warszawa, 6 IX 2013.
Tamże, s. 11‑13.
D. Sieklucki, Dynamika…, s. 141‑143.
M. Fuszara, Kwoty, listy wyborcze i równość płci w wyborach parlamentarnych 2011 roku, Warszawa,
2012, s. 27.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 r., Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 1146, Warszawa, 10 X 2012.
Warszawa, 28 I 2013.
Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 213) i Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (nr 139), Sejm RP, VII kadencja, Kancelaria Sejmu, 2013, s. 3.
302
Dominik Sieklucki
Politeja 4(43)/2016
zatrzymały się na etapie drugiego czytania 25 czerwca 2014 roku70. Zapewne było to
w pewnym stopniu powiązane z dużymi konsekwencjami wprowadzenia obu nowości
oraz pewną dyskusyjnością samej instytucji parytetu, o czym świadczy przebieg dyskusji w komisjach w dniu 5 czerwca 2014 roku71.
Nie zostały również dokończone prace nad projektem zgłoszonym 26 czerwca 2013
roku72 zakładającym całkowitą likwidację finansowania partii politycznych z budżetu
państwa w formie subwencji i dotacji uzyskiwanych z tytułu osiągniętych wyników
w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego. W jego przypadku aktywność posłów ograniczyła się do przeprowadzenia pierwszego czytania, podczas którego podjęto decyzję o przekazaniu projektu do Komisji Nadzwyczajnej. Należy zwrócić uwagę, że proponowana zmiana dotyczyła przede wszystkim sposobu finansowania
partii politycznych, a nie zmiany systemu wyborczego, ale z uwagi na swoją treść oraz
dokonywanie nowelizacji przepisów Kodeksu wyborczego wymaga uwzględnienia
w artykule. Sam projekt był wprawdzie ograniczony w zakresie wprowadzanych regulacji – po prostu likwidował bardzo ważne źródło dochodów partii politycznych, bez
wprowadzania jakichkolwiek innych zmian w systemie finansów partyjnych – jednak
jego ewentualne uchwalenie miałoby duże konsekwencje dla przebiegu wyborów. Nie
tylko dlatego, że partie politycznie zostałyby zmuszone do wewnętrznej reorganizacji,
ale również z tego powodu, że projektowana zmiana wymagałaby (czego nie uwzględnili wnioskodawcy) istotnego przeformułowania szeregu przepisów dotyczących prowadzenia kampanii wyborczych, zakładania komitetów wyborczych i składania sprawozdań z prowadzonej agitacji wyborczej.
Interesującą zmianę przewidywała nowelizacja Kodeksu wyborczego wniesiona
do Marszałka Sejmu w dniu 21 października 2013 roku, zakładająca uzupełnienie go
o przepis następującej treści: w okresie 7 dni przed dniem głosowania aż do momentu
jego zakończenia zabrania się publikowania lub podawania do publicznej wiadomości
w inny sposób, wyników przed wyborczych badań, sondaży opinii publicznej dotyczących
przewidywanych zachowań wyborczych lub wyniku wyborów oraz wyników sondaży wyborczych przeprowadzanych w dniu głosowania73. Zmiana ta – niewątpliwie podyktowana pozytywnymi przesłankami – mogłaby stworzyć wyborcom lepsze warunki do
podjęcia decyzji wyborczych, bez kierowania się bezpośrednio notowaniami partii politycznych i kandydatów w badaniach opinii publicznych, szczególnie że w okresach
przedwyborczych niekiedy wyniki badań służą jako narzędzie walki o głosy wyborców.
Zasadniczym problemem jednak jest, czy w erze powszechnego dostępu do technologii komunikacyjno‑informacyjnych taki zakaz jest w ogóle egzekwowalny. Zwraca się
bowiem uwagę, że w dobie Internetu kategoria tzw. ciszy wyborczej obecnie zasadniczo
70
71
72
73
Przebieg prac na projektem ustawy, Druk nr 1146, [online] http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1146, 2 XI 2015.
Tamże.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o partiach politycznych oraz o zmianie ustawy Kodeks wyborczy,
Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 1649, Warszawa, 26 VI 2013.
Warszawa, 21 X 2013.
Politeja 4(43)/2016
303
traci sens74. Prace nad tym projektem nie zostały zakończone, choć, jak wspominałem,
komisja zarekomendowała jego odrzucenie.
Ostatni projekt „modernizacyjny” zakładał obniżenie granicy cenzusu czynnego prawa wyborczego do 16 lat w wyborach do Parlamentu Europejskiego75. Ograniczenie zmiany tylko do PE było uzasadnione tym, że tylko w przypadku tej instytucji
możliwa jest modyfikacja regulacji dotyczących wieku wyborcy bez zmiany przepisów
Konstytucji76. Projekt ten został wprawdzie odrzucony na etapie pierwszego czytania
w dniu 21 lutego 2014 roku zdecydowaną większością głosów (za odrzuceniem głosowało 374 posłów, przeciw 59, a 1 wstrzymał się od głosu)77, ale stanowi jednocześnie
wyraz pewnych tendencji w systemach wyborczych współczesnych demokracji. Warto
również zwrócić uwagę, że problematyka obniżania granicy wieku w zakresie korzystania z czynnego prawa wyborczego ma już w Polsce pewną tradycję (pierwsze propozycje wysuwano w 2013 roku) i jest przedmiotem dyskusji. Przyznawanie prawa głosu
osobom poniżej 18 roku życia jest uzasadniane starzeniem się społeczeństw, powodującym, że starsi wyborcy są nadreprezentowani w ogóle wyborców, oraz arbitralnością
granicy 18 lat (młodzi ludzie uzyskuję różne uprawnienia na różnych etapach życia).
Kontrargumenty sprowadzają się do wskazywania na pewną niedojrzałość młodego
wyborcy, połączoną z jego niesamodzielnością (uleganie wpływom środowiska społecznego, reklamie i modom)78.
Analiza zmian oraz projektów zmian Kodeksu wyborczego w Sejmach VI i VII kadencji pozwala na wyciągnięcie pięciu wniosków, odnoszących się jednocześnie do sformułowanych na wstępie problemów badawczych.
Po pierwsze – w świetle liczby rozpatrywanych nowelizacji uzasadniona jest teza, iż
polski system wyborczy znajduje się w permanentnym procesie zmian i należy się spodziewać, że w Sejmie VIII kadencji oraz zapewne w okresie późniejszym będą nadal
inicjowane prace nad zmianami w prawie wyborczym79. Zakładana podczas kodyfikacji
prawa wyborczego jego stabilizacja nie znajduje dotychczas potwierdzenia w praktyce
i trudno oczekiwać, by mogła zmienić się w przyszłości.
Po drugie – łatwo można zauważyć, że zdecydowana większość propozycji zmian
(zarówno uchwalonych, jak i nieuchwalonych) ma charakter sytuacyjny, tzn. albo jest
74
75
76
77
78
79
M. Musiał‑Karg, Cisza wyborcza w dobie Internetu, „Przegląd Sejmowy” 2013, nr 3(116), s. 40.
D. Sieklucki, Dynamika…, s. 90.
Przebieg prac nad projektem ustawy, Druk nr 2110, [online] http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=2110, 2 XI 2015.
M. Waszak, J. Zbieranek, Propozycja obniżenia wieku czynnego prawa wyborczego do 16 lat. Wybrane
zagadnienia, Warszawa 2010, s. 6‑10.
W ciągu pierwszych niespełna pięciu miesięcy działania Sejmu VIII kadencji do Marszałka Sejmu
wpłynęły, w dniu 13 stycznia 2016 roku, dwa projekty zmian w Kodeksie wyborczym. Oba zostały
odrzucone na etapie pierwszego czytania. Jeden zakładał zmiany w systemie finansowania partii politycznych i przede wszystkim wprowadzał zmiany w Ustawie o partiach politycznych, a drugi zakładał
likwidację tzw. ciszy wyborczej.
304
Dominik Sieklucki
Politeja 4(43)/2016
przygotowywana pod konkretne głosowanie, albo została sformułowana na podstawie
doświadczeń przeprowadzonej elekcji. Stąd można oczekiwać, że intensyfikacja prac
nad zmianami w prawie wyborczym będzie postępować – co znajduje potwierdzenie
od początku lat 90.80 – w miarę zbliżania się terminu wyborów. Wspomniana „sytuacyjność” ma również tę konsekwencję, że część projektów albo sprawia wrażenie nie
do końca przemyślanych, albo nie została należycie przygotowana od strony formalnej, czego dobitnym przykładem jest propozycja likwidacji finansowania partii politycznych z budżetu państwa. Trzeba również przypomnieć, że sporo propozycji zmian
w systemie wyborczym dotyczyło administracji wyborczej, a zostały one sformułowane
na bazie doświadczeń wyborów samorządowych z 2014 roku. Dyskusje nad zmianami
w administracji wyborczej powinny być oczywiście prowadzone, szczególnie że w literaturze przedmiotu podnosi się szereg jej mankamentów81, ale nie mogą one wiązać
się – co widać w tle zgłaszanych projektów – z podważaniem uczciwości przebiegu wyborów i formułowaniem szkodliwych dla instytucji przeprowadzających wybory (i tym
samym polskiej demokracji) opinii o celowych i świadomych manipulacjach w procesie
wyborczym.
Po trzecie – wśród trzech wyodrębnionych dla celów analitycznych kategorii zmian
widać zdecydowaną przewagę „korekt” i „reform” nad „modernizacją”. Oczywiście wynika to zasadniczo, jak wskazywałem, z postrzegania działania systemu wyborczego
w perspektywie krótkoterminowej i z działań obliczonych na szybki efekt w nadchodzącej elekcji82. Dlatego też w odniesieniu do przyszłości polskiego systemu wyborczego można wyrazić postulat: mniej reform a więcej modernizacji, pomimo że ma on
charakter życzeniowy. Warto również zauważyć, że zgłaszane propozycje dotyczą różnych elementów systemu wyborczego i z reguły mają wycinkowy (fragmentaryczny)
charakter.
Po czwarte – w moim przekonaniu modernizacja powinna oznaczać, że przedmiotem dyskusji i prac legislacyjnych powinny stać się trzy główne problemy (wyzwania).
Pierwszy to wdrażanie nowoczesnych technologii komunikacyjno‑informacyjnych
(ICT), co nie tylko pozwoliłoby uniknąć kryzysu, jaki wybuchł podczas liczenia głosów jesienią 2014 roku, ale również pozwoliłoby Polsce nadgonić rosnący dystans
w tym obszarze do innych państw demokratycznych. Drugi – to wzmacnianie zainteresowania wyborami i tym samym stymulowanie wzrostu frekwencji. Działania te
oczywiście można łączyć z wdrażaniem ICT, ale mogą one obejmować także inne zmia80
81
82
Szerzej o tej tendencji piszę w monografii D. Sieklucki, Dynamika…, s. 249‑253.
B. Michalak, J. Zbieranek, Administracja wyborcza w kryzysie. Analiza i rekomendacje na przyszłość,
[w:] J. Flis [et al.], Co stało się 16 listopada?…, s. 9‑30.
W tym ujęciu projekt obniżenia granicy do czynnego prawa wyborczego pomimo umieszczenia
w grupie zmian „modernizacyjnych” miał charakter sytuacyjny, ponieważ zgłaszające go ugrupowanie
(Ruch Palikota) liczyło, że przyniesie mu zwiększone poparcie w wyborach do Parlamentu Europejskiego z 2014 roku, ale ze względu na swój charakter, tzn. wprowadzanie istotnego novum do polskiego systemu wyborczego, mogącego z czasem (oczywiście pod warunkiem uchwalenia) stanowić wstęp
do dalszych zmian. Ponadto obniżanie granicy wieku w zakresie czynnego prawa wyborczego jest jednym z aktualnych obszarów dyskusji nad systemami wyborczymi współczesnych demokracji.
Politeja 4(43)/2016
305
ny. Warto nadmienić, że wyraźnym krokiem do przodu w tym obszarze było wprowadzenie w szerszym zakresie głosowania korespondencyjnego. Trzeci – to wzmacnianie
mechanizmów reprezentacji. Aktualne dyskusje – prowadzone na tle kampanii wyborczych 2015 roku – łączą je z jednomandatowymi okręgami wyborczymi, choć w moim
przekonaniu w dyskusjach należy wykroczyć poza kwestie formuły wyborczej i całościowo podjąć analizę procedur wyborczych związanych również ze zgłaszaniem kandydatów czy specyfiką wyborów samorządowych.
Po piąte, na koniec, należy również odnieść się do postawionego na wstępie pytania
o przyczyny braku stabilizacji prawa wyborczego pomimo jego kodyfikacji. Wynika to,
jak sądzę, z trzech powiązanych ze sobą przyczyn. Pierwsza mówi o tym, że uchwalenie
Kodeksu wyborczego nie przyniosło żadnych zasadniczych zmian o charakterze modernizacyjnym. Stały się one przedmiotem refleksji i prac dopiero po przyjęciu tego
dokumentu przez obie izby parlamentu. Druga to niewprowadzenie do polskiego systemu wyborczego jakichkolwiek rozwiązań zabezpieczających prawo wyborcze przed
częstymi, nieprzemyślanymi zmianami w postaci znanej z innych państw reguły, zgodnie z którą zmiana w prawie wyborczym wchodzi w życie dopiero po wyborach, przed
którymi została uchwalona. Zasadę tę można wyrazić poprzez inne formuły prawne
i ewentualne wyjątki dotyczące zmian wynikających z obiektywnych przyczyn (np.
koniecznych korekt granic okręgów wyborczych z powodu procesów migracyjnych
ludności). Trzecia obejmuje podnoszone w literaturze przedmiotu zastrzeżenia co do
jakości kodyfikacji, de facto polegającej na skompilowaniu w szybkim tempie pięciu poprzednio obowiązujących ordynacji wyborczych w jeden dokument, co niestety wykluczało – jak pisze Krzysztof Skotnicki – rzetelną i pogłębioną analizę prawa wyborczego,
z uwzględnieniem koniecznych zmian, a skoncentrowano się na rozpatrywaniu kolejnych artykułów83. Jakość kodyfikacji dobrze ilustruje późniejsza liczba korekt Kodeksu,
jak również zaskarżenie go do Trybunału Konstytucyjnego, który uchylił niektóre jego
przepisy wspominanym z wyrokiem z 20 lipca 2011 roku84.
Last, but not least – można więc stwierdzić, że Kodeks wyborczy nadal będzie korygowany i reformowany, choć odpowiedź na pytanie o główne kierunki zmian przyniosą dopiero kolejne lata. Można wprawdzie oczekiwać kontynuacji niektórych działań
z przeszłości, ale zapewne pojawią się też nowe tendencje. Najważniejsze, by ewentualnie zmiany zostały poprzedzone rzetelną analizą i nie sprowadzały się, jak często
miało to już miejsce, do formułowania nieprzemyślanych i niekiedy niepotrzebnych
propozycji.
83
84
K. Skotnicki, Przebieg prac…, s. 33.
Jako egzemplifikację jakości kodyfikacji prawa wyborczego można przytoczyć instytucję dwudniowego głosowania. Wprowadzono ją w pierwotnej wersji Kodeksu w wyborach wszystkich instytucji, ale
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 lipca 2011 roku uznał, że nie jest możliwe przeprowadzanie dwudniowego głosowania w wyborach prezydenckich i parlamentarnych, pozostawiając je jednak
w wyborach samorządowych i do PE. Nie jest to jednak możliwe, ponieważ art. 371 ust. 1 oraz art. 331
ust. 2 Kodeksu stanowi, że datę wyborów w obu powyższych przypadkach wyznacza się na dzień wolny od pracy. Dwudniowe głosowanie będzie więc możliwe dopiero po korekcie obu przepisów. Znamienne jest, że do końca kadencji Sejmu wybranego w 2011 roku w ogóle nie podjęto w tym zakresie
prac.
306
Dominik Sieklucki
Politeja 4(43)/2016
Bibliografia
Źródła
Do Druku nr 3253, Sąd Najwyższy, Biuro Studiów i Analiz, BSA III – 021‑77/15, Warszawa,
13 IV 2015.
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie
ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, M.P. 2012, poz. 32.
Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 11 maja 2015 r. o wynikach głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 10 maja 2015 r.,
Dz.U. 2015, poz. 650.
Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 25 maja 2015 r. o wynikach ponownego głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 2015, poz. 725.
Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Sejm RP, VII kadencja, Druk
nr 3248, Warszawa, 19 marca 2015.
Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej
(nr 213) i Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (nr 139), Sejm RP, VII kadencja, Kancelaria Sejmu, 2013.
Warszawa, 22 II 2012.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Sejm RP, VII kadencja, Druk
nr 1015, Warszawa, 9 XI 2012.
nr 1151, Warszawa, 28 I 2013.
nr 1885, Warszawa, 6 IX 2013.
nr 2019, Warszawa, 21 X 2013.
nr 2110, Warszawa, 11 XII 2013.
nr 2338, Warszawa, 4 IV 2014.
nr 2873, Warszawa, 7 VIII 2014.
nr 3099, Warszawa, 4 XII 2014.
nr 3253, Warszawa, 23 II 2015.
Politeja 4(43)/2016
307
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Sejm RP VII kadencja, Druk
nr 3605, Warszawa, 15 V 2015.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy i niektórych innych ustaw, Sejm RP,
VII kadencja, Druk nr 377, Warszawa, 22 III 2012.
VII kadencja, Druk nr 1438, Warszawa, 15 I 2013.
VII kadencja, Druk nr 3185, Warszawa, 4 XII 2014.
VII kadencja, Druk nr 2337, Warszawa, 12 III 2014.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, Sejm
RP, VII kadencja, Druk nr 1786, Warszawa, 24 VII 2013.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz ustawy Przepisy wprowadzające
ustawę – Kodeks wyborczy, Sejm RP, VI kadencja, Druk nr 3813, Warszawa, 14 I 2011.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 r., Sejm RP,
VII kadencja, Druk nr 1146, Warszawa, 10 X 2012.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o partiach politycznych oraz o zmianie ustawy Kodeks wyborczy, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 1649, Warszawa, 26 VI 2013.
Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 czerwca 2015 r. o zarządzeniu ogólnokrajowego referendum, Dz.U. 2015, poz. 852.
Przebieg prac na projektem ustawy, Druk nr 1146, [online] http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/
PrzebiegProc.xsp?nr=1146, 2 XI 2015.
Przebieg prac nad projektem ustawy, Druk nr 2110, [online] http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/
PrzebiegProc.xsp?nr=2110, 2 XI 2015.
Rządowy projekt ustawy – Prawo pocztowe, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 801, Warszawa, 8 X
2012.
Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Sejm RP, VII kadencja, Druk
nr 1350, Warszawa, 18 IV 2013.
Sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach o poselskim projekcie ustawy
o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Sejm RP, VII kadencja, Druk nr 3088, Warszawa, 15 I 2015.
Sprawozdanie stenograficzne z 80. posiedzenia Sejmu RP w dniu 26 listopada 2014 r., Warszawa
2014.
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011, nr 21 poz. 112.
Ustawa z dnia 3 lutego 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011, nr 26 poz. 134.
Ustawa z dnia 1 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011,
nr 94 poz. 550.
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz ustawy – Przepisy
wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011, nr 102 poz. 588.
Ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych
ustaw, Dz.U. 2011, nr 134 poz. 777.
Ustawa z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011, nr 147 poz. 881.
308
Dominik Sieklucki
Politeja 4(43)/2016
Ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych
ustaw, Dz.U. 2011, nr 217 poz. 1281.
Ustawa z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych
innych ustaw, Dz.U. 2012, poz. 951.
Ustawa z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2012, poz. 1399.
Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, Dz.U. 2012, poz. 1529.
Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2015, poz. 1044.
Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2015, poz. 1043.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11, Dz.U. 2011, nr 149
poz. 889.
Literatura
Fuszara M., Kwoty, listy wyborcze i równość płci w wyborach parlamentarnych 2011 roku, Warszawa 2012.
Hasło „korekta”, Internetowy słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława
Kopalińskiego, [online] http://www.slownik‑online.pl/kopalinski/743361D15E06F5F3C12565E9005557E1.php, 20 X 2015.
Hasło „korekta”, Słownik języka polskiego PWN, [online] http://sjp.pwn.pl/sjp/korekta;2474027.html, 20 X 2015.
Hasło „modernizacja”, Internetowy słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława Kopalińskiego, [online] http://www.slownik‑online.pl/kopalinski/
F065D59D113D2D41C12565DB005AFA8E.php, 20 X 2015.
Hasło „modernizacja”, Słownik języka polskiego PWN, [online] http://sjp.pwn.pl/szukaj/modernizacja.html, 20 X 2015.
Hasło „reforma”, Internetowy słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława Kopalińskiego, [online] http://www.slownik‑online.pl/kopalinski/2EAFA44F187E7CE9C12565850074CCB9.php, 20 X 2015.
Hasło „reforma”, Słownik języka polskiego PWN, [online] http://sjp.pwn.pl/szukaj/reforma.
html, 20 X 2015.
Michalak B., Zbieranek J., Administracja wyborcza w kryzysie. Analiza i rekomendacje na przyszłość,
[w:] J. Flis [et al.], Co stało się 16 listopada? Wybory samorządowe 2014 r., Warszawa 2015.
Musiał‑Karg M., Cisza wyborcza w dobie Internetu, „Przegląd Sejmowy” 2013, nr 3(116).
Patrzałek A., Skrzydło W., Cele i zasady kodyfikacji prawa wyborczego w Polsce, „Przegląd Sejmowy” 1997, nr 2(19).
Rychard A., Wprowadzenie, [w:] J. Flis [et al.], Co stało się 16 listopada? Wybory samorządowe
2014 r., Warszawa 2015.
Sieklucki D., Dynamika systemu wyborczego III Rzeczypospolitej na tle historycznym, Kraków
2015.
Skotnicki K., Przebieg prac nad kodeksem wyborczym, [w:] Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, red.
K. Skontnicki, Warszawa 2011.
Politeja 4(43)/2016
309
Sokala A., Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 12 kwietnia 2001 r. – wstęp i krótki komentarz, Toruń 2001.
Sondaż: co czwarty Polak uważa, że wybory zostały sfałszowane, portal „Gazeta Prawna”, 25 XI
2014, [online] http://www.gazetaprawna.pl/artykuly/837692,sondaz‑co‑czwarty‑polak
‑uwaza‑ze‑wybory‑samorzadowe‑zostaly‑sfalszowane.html, 30 X 2015.
Waszak M., Zbieranek J., Propozycja obniżenia wieku czynnego prawa wyborczego do 16 lat. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2010.
Wybory samorządowe 2014 r. Statystyki wyników głosowania, [online] http://pkw.gov.pl/
wizualizacja‑wyborow‑samorzadowych‑samorzad‑2014/wybory‑samorzadowe‑2014‑r
‑statystyki‑wynikow‑glosowania.html, 20 X 2015.
Zbieranek J., Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym – gwarancja powszechności wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej?, Warszawa 2013.
Dr hab. Dominik Sieklucki – doktor habilitowany nauk społecznych w zakresie
nauk o polityce, adiunkt w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Autor ponad 30 publikacji naukowych, w tym monografii naukowych Partie lewicy i centrolewicy w polskim systemie partyjnym. Aktywność
SLD, PSL i UP na polskiej scenie politycznej (Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006) oraz Dynamika systemu wyborczego III Rzeczypospolitej na tle historycznym (Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2015). Zajmuje się problematyką systemów politycznych, systemów wyborczych i administracją publiczną.
Artykuły
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.43.13
Kamil Mroczka
Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Oświęcimiu
Ministerstwo Finansów
Prawne i organizacyjne
uwarunkowania systemu
odpowiedzialności członków
korpusu służby cywilnej w Polsce
Abstract
Legal and organizational conditions of a system of liability of members of the
civil service in Poland
The main aim of this article is to present and discuss the fundamental aspects of
selected types of liability of the civil service members. Responsibility, as a rule, consists of the use of punitive sanctions i.e. the penalties for violation of: the rules laid
down in specific obligation‑imposing laws and regulations, the principles of community life (especially in the context of vague quantifiers like sufficiently good repute) and rules of conduct defined by the concept of dignity of the office. There
is no doubt that the possibility of responsibility reflects on the performance of the
civil servants. Legal regulations concerning various types of liability are therefore
primarily aimed at taking care of the public interest and realization of tasks of the
State in accordance with applicable laws. Under the current legal regime governing
the sphere of responsibility of the members of the civil service, responsibility/liability can be divided into the following types: disciplinary, criminal, material and
financial for a blatant violation of the law or a breach of public finance discipline.
Key words: civil service, disciplinary liability, criminal responsibility, financial
liability, responsibility for a breach of public finance discipline, material liability
Słowa kluczowe: służba cywilna, odpowiedzialność dyscyplinarna, odpowiedzialność karna, odpowiedzialność majątkowa, odpowiedzialność za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych, odpowiedzialność materialna
312
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
Wprowadzenie
Fundamentalną cechą każdego systemu administracji publicznej jest to, że swoje działania opiera na aktywności zatrudnionych w niej pracowników. W rozwiniętych państwach demokratycznych kluczowe zadania państwa realizowane są przez neutralnych
politycznie, bezstronnych i profesjonalnych pracowników służb cywilnych. Prawzoru
dla funkcjonowania służby cywilnej jako elementu systemu administracji należy szukać
w starożytnych Chinach. To właśnie w Państwie Środka wykształciła się nowa grupa
społeczna, którą stanowili urzędnicy podlegający wyłącznie cesarzowi. Do pełnienia
tej służby poszukiwano osób najbardziej uzdolnionych oraz posiadających odpowiednie predyspozycje osobowościowe i intelektualne. Cesarz T’ai‑tsung w VII wieku n.e.
szczycił się, mówiąc: najlepszych i najambitniejszych łowię w swoje sieci1.
W literaturze przedmiotu, zarówno polskiej, jak i obcojęzycznej, a także w popularnych encyklopediach i słownikach prawniczych termin „służba cywilna” bywa definiowany w różny sposób. Wynika to przede wszystkim z różnorodnych uwarunkowań
kulturowych, historycznych, społecznych, gospodarczych i prawnych, w których powstawały i ewoluowały poszczególne systemy polityczne i administracyjne2. Według
Jolanty Itrich‑Drabarek służba cywilna to wyodrębniony zespół ludzi zatrudnionych na
podstawie prawa, w celu realizacji określonych w prawie zadań, kierujących się określonym systemem norm, wartości i procedur, mających za zadanie służyć społeczeństwu oraz
utrzymywać istotne funkcje państwa3. Znawca problematyki służby cywilnej Grzegorz
Rydlewski definiuje tę instytucję jako gwaranta profesjonalnego i lojalnego obsługiwania zmieniających się politycznych ekip rządowych przez urzędników administracji publicznej4. Zdaniem autora służba cywilna to systemowo, prawnie, instytucjonalnie
i organizacyjnie wyodrębniony zespół ludzi zatrudnionych na podstawie specjalnej pragmatyki zawodowej w celu realizacji zadań państwa, w ramach obowiązujących przepisów
prawa, kierujących się określonym systemem norm etycznych i moralnych, mających za zadanie służyć obywatelowi w sposób bezstronny, rzetelny, profesjonalny, neutralny politycznie i efektywny, zarówno pod kątem finansowym, jak i czasowym.
W Polsce służba cywilna stanowi element szerszego systemu administracji publicznej.
Jak zauważa Wojciech Zieliński, w prawodawstwie nie istnieje legalna definicja omawianego terminu5. Służba cywilna posiada co prawda konstytucyjne umocowanie, co wzmac1
2
3
4
5
Ping‑Ti Ho, The Ladder of Success In Imperial China. Aspects of Social Mobility 1368‑1911, New York
1962, s. 258, za: J. Itrich‑Drabarek, Uwarunkowania, standardy i kierunki zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim, Warszawa 2010, s. 19.
Zob. szerzej: K. Mroczka, Wpływ polityki zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej na funkcjonowanie państwa, Warszawa 2015, s. 31 i n. oraz przywołana tam literatura.
J. Itrich‑Drabarek, Uwarunkowania, standardy…, s. 36.
G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne, Warszawa 2001, s. 13.
W. Zieliński, Kierunki zmian systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, „Zarządzanie
Zasobami Ludzkimi” 2010, nr 6, s. 31.
Politeja 4(43)/2016
Prawne i organizacyjne uwarunkowania…
313
nia jej znaczenie w systemie organów państwowych, niemniej instytucja ta w Polsce nie
posiada oczekiwanej stabilności. Na przestrzeni ostatnich dwóch dekad ustawa o służbie
cywilnej była zmieniana czterokrotnie. Analizując działania kolejnych rządów, można zauważyć brak spójnej polityki państwa w odniesieniu do służby cywilnej. Większość ekip
politycznych traktowała ją na wzór XIX‑wiecznego „systemu łupów” i rozpoczynała budowę własnego systemu, na podstawie swoich kryteriów jakościowych i ilościowych.
Od marca 2009 r. obowiązuje Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej6.
Nie wchodząc w szczegółowe analizy przepisów, należy podzielić pogląd wielu praktyków
i teoretyków, że ustawa ta daje możliwość zbudowania profesjonalnego aparatu urzędniczego państwa polskiego. Co prawda wiele rozwiązań wymaga dostosowania pod kątem
wyzwań, jakie stoją przed administracją publiczną, jednak jest to zjawisko naturalne w dynamicznym otoczeniu instytucjonalnym i prawnym oraz społeczno‑gospodarczym. Zdaniem autora kadry urzędnicze służby cywilnej (i szerzej – administracji publicznej) należy
traktować jako strategiczny potencjał państwa polskiego, gdyż urzędnicy odpowiadają za
szereg istotnych zadań wpływających na poziom bezpieczeństwa obywateli jako zbiorowości i państwa, jako podmiotu na międzynarodowej arenie gospodarczej i politycznej.
Na gruncie danych statystycznych służba cywilna w Polsce to ponad 120 tys. pracowników (zatrudnianych na umowy o pracę) i urzędników (zatrudnianych na podstawie
mianowania) realizujących kluczowe zadania państwa w ponad 2300 urzędach7. Zadania te obejmują różne wymiary funkcjonowania państwa, poczynając od prac legislacyjnych, przez działania kontrolne i wykonawcze, na walidacji i prognozowaniu kończąc.
Jak często podkreśla się w literaturze, służba cywilna odgrywa szczególną rolę w administracji rządowej, a realizowane przez nią zadania wymagają rzetelności i wysokiego poziomu kompetencji pracowników w niej zatrudnionych8. Nie ulega wątpliwości,
że sprawnie działający system służby cywilnej stanowi fundament społeczeństwa obywatelskiego i demokratycznego państwa prawnego. System ten musi jednak podlegać
zmianom, tak aby odpowiadał na coraz nowsze wyzwania i potrzeby obywateli.
Zasadniczym celem niniejszego artykułu jest zaprezentowanie i omówienie podstawowych aspektów wybranych rodzajów odpowiedzialności członków korpusu służby
cywilnej. Najogólniej rzecz ujmując, odpowiedzialność (z różnych tytułów i ustaw) polega na stosowaniu sankcji typu represyjnego, tj. kar za naruszenie obowiązków przewidzianych w poszczególnych ustawach i przepisach wykonawczych, zasad współżycia społecznego oraz reguł postępowania wyznaczonych pojęciem godności lub powagi
urzędu. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedzialność oddziałuje w sposób istotny na
wykonywanie obowiązków przez pracowników służby cywilnej. Unormowania prawne
dotyczące różnego typu odpowiedzialności mają więc na celu dbanie o interes publiczny i realizację zadań państwa zgodnie z obowiązującymi przepisami.
6
7
8
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. 2014, poz. 1111, z późn. zm.
Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w 2013 roku,
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2014, s. 5.
E. Śmigielska, Reforma systemu wynagradzania w korpusie służby cywilnej, „Zarządzanie Publiczne”
2010, nr 3(11), s. 57.
314
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
W obowiązującym reżimie prawnym regulującym sferę odpowiedzialności członków korpusu służby cywilnej można wyróżnić następujące rodzaje odpowiedzialności:
dyscyplinarną9, karną, majątkową za rażące naruszenie prawa czy też za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i materialną (cywilną).
Odpowiedzialność dyscyplinarna w służbie cywilnej
Dość powszechnie uważa się, że jedną z cech charakteryzujących służbę cywilną jest
reżim odpowiedzialności dyscyplinarnej10. Kwestie wynikające z tego rodzaju podejścia zawarte są w rozdziale 9 Ustawy o służbie cywilnej oraz w Rozporządzeniu Prezesa
Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej11. Jak podkreśla Jacek Jagielski, odpowiedzialność dyscyplinarna – aczkolwiek spotykana w odniesieniu do wielu jeszcze innych
grup zawodowych – stanowi jeden z istotniejszych (i charakterystycznych) elementów składowych całej konstrukcji służby cywilnej12. Stanisław Kasznica pisał przed kilkudziesięciu
laty, że na straży należytego spełniania przez urzędnika obowiązków służbowych stoi odrębnie skonstruowana odpowiedzialność służbowa (dyscyplinarna)13. Jak już wspomniano, istotą odpowiedzialności dyscyplinarnej są sankcje typu represyjnego, tj. kary za
naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej, a także reguł postępowania
wyznaczonych pojęciem godności lub powagi urzędu albo zawodu (określonych normami stosunku służbowego) oraz reguł wykonywania zawodu określonych normami
zawodowej sztuki i etyki14.
Zgodnie z artykułem 113 przywołanej powyżej ustawy zarówno pracownik, jak
i urzędnik mianowany odpowiadają dyscyplinarnie za naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej. Zdaniem Jacka Jagielskiego strona przedmiotowa odpowiedzialności dyscyplinarnej określona została przez ustawodawcę dość zdawkowo.
Określenie czynu zagrożonego karą dyscyplinarną (deliktu dyscyplinarnego) odbywa
się bowiem w oparciu o nieprecyzyjne pojęcie „naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej”. Ustawodawca nie podjął nawet próby określenia typów czynów
9
10
11
12
13
14
Członkowie korpusu służby cywilnej nie podlegają odpowiedzialności porządkowej przewidzianej
w kodeksie pracy.
M. Gubała, Ł. Paszka, O niektórych proceduralnych aspektach odpowiedzialności dyscyplinarnej w służbie cywilnej, „Przegląd Prawa Publicznego” 2012, nr 12, s. 54. Tamże o formie prawnej rozstrzygnięć
podejmowanych w postępowaniu wyjaśniającym i dyscyplinarnym, prawnoprocesowej funkcji zawiadomienia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, postępowaniu dowodowym, zakończeniu postępowania wyjaśniającego i dodatkowych czynnościach rzecznika w postępowaniach dyscyplinarnych.
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej, Dz. U. 2009, nr 60 poz. 493.
J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 408.
S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1947, s. 104‑105.
Sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w służbie cywilnej. Poradnik, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, listopad 2011, s. 5.
Politeja 4(43)/2016
315
zagrożonych karą dyscyplinarną lub kwalifikowania ich przez skutki15. Podstawowe
obowiązki członków korpusu służby cywilnej określone zostały w rozdziale 6 ustawy.
Zaliczono do nich: przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa, ochronę interesów państwa oraz praw człowieka i obywatela, racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, rzetelne i bezstronne, sprawne i terminowe
wykonywanie powierzonych zadań, dochowywanie tajemnicy ustawowo chronionej,
rozwijanie wiedzy zawodowej, godne zachowanie się w służbie oraz poza nią, a także
wykonywanie poleceń bezpośrednich przełożonych.
Istotną grupę obowiązków stanowią również wytyczne związane z przestrzeganiem
zasad korpusu służby cywilnej i etyki służby cywilnej16. Kolejne obowiązki członków
korpusu służby cywilnej, wynikające z artykułu 78, zostały przedstawione w formie zakazów i dotyczą one:
– kierowania się interesem jednostkowym lub grupowym przy wykonywaniu obowiązków służbowych,
– publicznego manifestowania poglądów politycznych,
– uczestniczenia w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej normalne funkcjonowanie urzędu,
– łączenia zatrudnienia w służbie cywilnej z mandatem radnego,
– pełnienia funkcji w związkach zawodowych (dotyczy wyższych stanowisk
w służbie cywilnej),
– tworzenia partii politycznych czy uczestniczenia w nich (dotyczy urzędników
mianowanych i wyższych stanowisk w służbie cywilnej),
– podejmowania dodatkowego zatrudnienia bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu i wykonywania czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami
wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do służby cywilnej,
– podejmowania dodatkowych zajęć zarobkowych (w odniesieniu do urzędników
mianowanych i wyższych stanowisk w służbie cywilnej)17.
Przywołany powyżej katalog obowiązków jest nieprecyzyjny i niedookreślony (z wyłączeniem zakazów). Taki stan rzeczy powoduje, że każdorazowo należy dokonać oceny
stanu faktycznego oraz ewentualnej wagi przewinienia popełnionego przez pracownika.
Trudno się jednak zgodzić się ze stwierdzeniem Piotra Zuzankiewicza, który uważa, że naruszenie zasad etycznych może służyć jedynie jako dyrektywa interpretacyjna i nie stanowi
samoistnej podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej18. Po pierwsze – zdaniem autora
– każde naruszenie aktu prawnego, niezależnie od jego rangi prawnej, stanowi podstawę
do ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Po wtóre wśród zasad wymienione są
istotne obowiązki odnoszące się wprost do aksjomatów konstytucyjnych przynależnych
15
16
17
18
J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie…, s. 409.
Zob. szerzej: Zarządzenie Nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej, M. P. 2011, nr 93 poz. 953.
Art. 76‑80 Ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.
W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 335.
316
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
członkom korpusu służby cywilnej. Po trzecie dla przykładu wewnętrzny regulamin pracy
jest aktem niższego rzędu niż rozporządzenie, a za jego złamanie można pracownika zwolnić bez wypowiedzenia na podstawie przepisów powszechnego prawa pracy.
Dyrektor generalny urzędu nie może wszcząć postępowania dyscyplinarnego po
upływie trzech miesięcy od dnia powzięcia wiadomości o naruszeniu obowiązków
członka korpusu służby cywilnej ani też po upływie dwóch lat od popełnienia tego
czynu19. Karami dyscyplinarnymi stosowanymi wobec urzędników służby cywilnej
są: upomnienie, nagana, pozbawienie możliwości awansowania przez okres dwóch
lat na wyższy stopień służbowy, obniżenie wynagrodzenia zasadniczego nie więcej niż
o 25% – przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy, obniżenie stopnia służbowego służby cywilnej oraz wydalenie ze służby cywilnej.
Węższy zakres kar dyscyplinarnych dotyczy pracowników służby cywilnej. Są to:
upomnienie, nagana, obniżenie wynagrodzenia zasadniczego nie więcej niż o 25% –
przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy, i wydalenie z pracy w urzędzie. Najbardziej
represyjne kary związane z wydaleniem ze służby cywilnej powodują równocześnie
zakaz ubiegania się o zatrudnienie w korpusie służby cywilnej przez okres pięciu lat.
Dyrektor generalny urzędu posiada także prerogatywę dotyczącą wymierzania kary
w postaci upomnienia pracownika na piśmie. Kara ta jest nakładana za mniejszej wagi
naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej. Pracownikowi przysługuje
prawo wniesienia sprzeciwu od upomnienia. W razie wniesienia sprzeciwu dyrektor
generalny urzędu niezwłocznie przekazuje sprawę rzecznikowi dyscyplinarnemu. Przekazanie sprawy rzecznikowi wszczyna postępowanie wyjaśniające.
Sprawy dyscyplinarne dotyczące członków korpusu służby cywilnej rozpoznają komisje dyscyplinarne: w I instancji – komisja dyscyplinarna, w II instancji – Wyższa
Komisja Dyscyplinarna Służby Cywilnej20. Pierwszoinstancyjne komisje dyscyplinarne
powoływane są przez dyrektora generalnego urzędu spośród członków korpusu służby
cywilnej zatrudnionych w urzędzie. Dyrektorzy generalni urzędów mogą w drodze porozumienia powołać wspólną komisję dyscyplinarną dla kierowanych przez nich urzędów. Tryb pracy komisji dyscyplinarnej określa regulamin uchwalony przez komisję
dyscyplinarną i zatwierdzony przez dyrektora generalnego urzędu. Komisja dyscyplinarna powoływana jest na okres czterech lat i musi liczyć co najmniej dziesięciu członków. Spośród członków komisji powołuje się przewodniczącego i dwóch zastępców.
Do składu komisji dyscyplinarnej może zostać powołana osoba, która:
– posiada wyższe wykształcenie,
– posiada wiedzę i doświadczenie zawodowe niezbędne dla właściwego wykonywania obowiązków członka komisji dyscyplinarnej,
19
20
Art. 113 ust. 2 Ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.
W świetle informacji przekazanych przez dyrektorów generalnych urzędów, do końca 2012 roku komisje dyscyplinarne powołano w ponad 85% urzędów (w 2011 roku – 84%), w których funkcjonuje
korpus służby cywilnej. W ponad 6% urzędów administracji rządowej działały samodzielne komisje.
Pozostałe urzędy, w których funkcjonowały komisje, zawarły porozumienia z innymi urzędami w sprawie powołania wspólnej komisji dyscyplinarnej. Na koniec 2012 roku było zawartych 125 takich porozumień. Za: Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby
w 2012 roku. Załącznik nr 8, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, marzec 2013, s. 33.
Politeja 4(43)/2016
317
– nie była karana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe,
– nie była karana dyscyplinarnie w służbie cywilnej,
– nie pełni funkcji rzecznika dyscyplinarnego21.
Rolę drugiej instancji pełni Wyższa Komisja Dyscyplinarna powoływana przez Prezesa Rady Ministrów. W skład Wyższej Komisji Dyscyplinarnej wchodzi 15 członków
powoływanych przez Prezesa Rady Ministrów na okres sześciu lat, w tym 12 członków
powoływanych na wniosek Szefa Służby Cywilnej spośród urzędników służby cywilnej
oraz 3 członków powoływanych na wniosek dyrektora generalnego służby zagranicznej
spośród członków personelu dyplomatyczno‑konsularnego22. Tryb pracy Wyższej Komisji Dyscyplinarnej określa regulamin uchwalany przez komisję.
Wykonywanie zadań w komisji dyscyplinarnej przez jej członków jest traktowane
na równi z wykonywaniem obowiązków pracowniczych. Ponadto członkom Wyższej
Komisji Dyscyplinarnej przysługuje wynagrodzenie miesięczne23. Członkowie komisji dyscyplinarnych są niezawiśli w zakresie orzecznictwa dyscyplinarnego. Nie są też
związani rozstrzygnięciami innych organów stosujących prawo, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu. Komisje dyscyplinarne orzekają w składzie: trzech członków
w I instancji i pięciu członków w II instancji24.
Oprócz komisji dyscyplinarnej w strukturze poszczególnych urzędów funkcjonuje również rzecznik dyscyplinarny25. Powoływany on jest przez dyrektora generalnego
urzędu spośród podległych mu członków korpusu służby cywilnej26. W uzasadnionych
21
22
23
24
25
26
§ 3 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania
wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej.
Art. 118 ust. 2 Ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Skład Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej, powołanej przez Prezesa Rady Ministrów 2 marca 2012 roku na lata 2012‑2018:
Anna Borowska – Główny Urząd Statystyczny, Aleksander Dietkow – Ministerstwo Spraw Zagranicznych (zastępca przewodniczącego), Lucyna Długosz‑Nowicka – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów,
Rafał Haczkiewicz – Urząd Kontroli Skarbowej w Rzeszowie, Barbara Haładyj – Ministerstwo Spraw
Zagranicznych, Piotr Kobiela – Pomorski Urząd Wojewódzki w Gdańsku, Katarzyna Łupińska – Ministerstwo Finansów (zastępca przewodniczącego), Sławomir Majszyk – Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Joanna Piekutowska – Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, Radosław Płucisz – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Katarzyna Szarkowska – Ministerstwo Transportu, Budownictwa
i Gospodarki Morskiej (przewodniczący), Izabela Wereśniak‑Masri – Ministerstwo Środowiska, Cezary Zaremba – Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji i Anna Żółkowska – Ministerstwo Gospodarki.
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie wynagrodzenia członków
Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej, komisji dyscyplinarnych oraz rzeczników dyscyplinarnych i ich zastępców, Dz. U. 2009, nr 60 poz. 492.
Wyjątek stanowi orzeczenie o wydaleniu ze służby cywilnej. Wówczas komisja orzeka w składzie pięcioosobowym, w tym przewodniczący składu posiadający wykształcenie prawnicze.
W 2012 roku w urzędach administracji rządowej, w których funkcjonuje korpus służby cywilnej, działało 933 rzeczników dyscyplinarnych. Wspólny rzecznik dyscyplinarny funkcjonował w 444 urzędach,
natomiast zastępca rzecznika lub wspólnego rzecznika dyscyplinarnego działał w 841 urzędach. Za:
Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w 2012 roku.
Załącznik nr 8, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, marzec 2013, s. 33.
Rzecznika dyscyplinarnego do spraw dyscyplinarnych osób zajmujących stanowiska dyrektorów generalnych urzędów powołuje Szef Służby Cywilnej, spośród członków korpusu służby cywilnej, art. 124
ust. 2 Ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.
318
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
przypadkach może zostać powołany także zastępca rzecznika dyscyplinarnego. Rzecznik dyscyplinarny powoływany jest spośród osób, które: posiadają wyższe wykształcenie, posiadają wiedzę i doświadczenie zawodowe niezbędne dla właściwego wykonywania obowiązków rzecznika dyscyplinarnego, nie były karane za przestępstwo lub
przestępstwo skarbowe oraz nie były karane dyscyplinarnie w służbie cywilnej27.
Rzecznik dyscyplinarny wszczyna postępowanie wyjaśniające na polecenie dyrektora
generalnego urzędu. O wszczęciu postępowania rzecznik zawiadamia osobę, której ono
dotyczy. Polecenie wydane przez dyrektora generalnego ma dla rzecznika dyscyplinarnego charakter wiążący i skutkuje koniecznością podjęcia przez niego czynności właściwych
dla tego etapu ustalania odpowiedzialności dyscyplinarnej28. W ustawie nie wprowadzono instytucji odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego przez rzecznika. Należy
więc przyjąć, że w tym zakresie jedynym możliwym trybem kwestionowania przez rzecznika polecenia dyrektora generalnego jest ogólny mechanizm zawarty w artykule 77 ust.
2 ustawy, a dotyczący prawnych przesłanek kwestionowania polecenia przełożonego29.
Otrzymanie polecenia wszczęcia postępowania wyjaśniającego skutkuje przekazaniem komisji dyscyplinarnej wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego albo –
za zgodą dyrektora generalnego urzędu – umorzeniem postępowania wyjaśniającego.
Przekazanie wniosku do komisji wszczyna postępowanie dyscyplinarne. W trakcie postępowania dyscyplinarnego obwiniony pracownik ma prawo korzystania z pomocy wybranego przez siebie obrońcy30. Orzeczenie komisji wydawane jest po przeprowadzeniu
rozprawy, w toku której wysłuchuje ona rzecznika dyscyplinarnego i obwinionego oraz
jego obrońcy, jeżeli został ustanowiony, a także po rozpatrzeniu innych dowodów mających znaczenie w sprawie31. Co do zasady rozprawy dyscyplinarne są jawne. Wyłączenie
jawności może nastąpić wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, jednak nie powoduje
to utajnienia samego wyniku postępowania. Od orzeczenia komisji orzekającej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do Wyższej Komisji Dyscyplinarnej, które powinno
nastąpić w ciągu 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia komisji pierwszej instancji. Od
orzeczeń Wyższej Komisji Dyscyplinarnej stronom oraz Szefowi Służby Cywilnej przysługuje odwołanie do sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego.
Jak stwierdził w uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny w Szczecinie:
[…] przypisanie odpowiedzialności dyscyplinarnej o charakterze deliktowym nie może
opierać się na uprawdopodobnieniu, ale musi wynikać z wykazanych w sposób niezbity
i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości faktów, które oczywiście dowodzą o naruszeniu
27
28
29
30
31
§ 6 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania
wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej.
Zob. szerzej: M. Gubała, Ł. Paszka, O niektórych…, s. 58.
Tamże.
Zob. szerzej: art. 126 ust. 2 Ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. W przypadku, gdy
rzecznik dyscyplinarny wniósł o orzeczenie kary wydalenia ze służby cywilnej albo kary wydalenia
z pracy w urzędzie, a obwiniony nie ma obrońcy z wyboru, przewodniczący składu orzekającego wyznacza obrońcę spośród członków korpusu służby cywilnej.
Tamże, ust. 3.
Politeja 4(43)/2016
319
obowiązków członka korpusu. Wymaga to zawsze dowodów nie budzących wątpliwości,
spójnych i precyzyjnych, a dokonując ich oceny nie można abstrahować od całokształtu okoliczności, w tym sposobu organizacji pracy, relacji pomiędzy pracownikami, występujących
w zakładzie pracy zależności, w tym osobistych sympatii i antypatii, a także pewnych cech
osobowościowych uczestników konfliktu i wynikających z tego emocji32.
Orzeczenie wydane w efekcie postępowania dyscyplinarnego dołącza się do akt osobowych członka korpusu służby cywilnej33. Kary dyscyplinarne określone w ustawie
ulegają zatarciu, a odpis orzeczenia dołączony do akt osobowych podlega zniszczeniu
po upływie trzech lat od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia o ukaraniu. Na
wniosek ukaranego zatarcie może nastąpić po upływie dwóch lat.
Liczbę przeprowadzonych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych oraz orzeczonych kar dyscyplinarnych prezentują poniższe zestawienia.
W 2014 roku w urzędach administracji rządowej, w których funkcjonuje korpus
służby cywilnej, wszczęto 519 postępowań wyjaśniających (w 2013 roku – 538) oraz
262 postępowania dyscyplinarne (276 w 2013 roku). Umorzono 216 postępowań wyjaśniających34. W 2014 roku uprawomocniło się 173 kary dyscyplinarne, w tym jedna najbardziej represyjna kara polegająca na wydaleniu ze służby cywilnej. Ponad 40%
wszystkich wszczętych w 2014 roku postępowań wyjaśniających stanowiły postępowania w związku z naruszeniem obowiązków stanowiących jednocześnie naruszenie zasad
służby cywilnej lub zasad etyki korpusu służby. Największa część tych postępowań, podobnie jak w latach ubiegłych, dotyczyła zasady godnego zachowania – ok. 22%, oraz
zasady rzetelności – ok. 22% postępowań35.
Niestety brak szczegółowych informacji na temat konkretnych typów zachowań
i rodzajów przewinień będących podstawą do wszczęcia postępowania wyjaśniającego.
Można jednak przyjąć, że zachowania lub przewinienia miały związek z naruszeniem
przepisów zarządzenia etycznego wynikających z ich literalnego brzmienia. W świetle
przywołanego aktu prawnego zasada godnego zachowania nakłada na członków korpusu
służby cywilnej obowiązek wykonywania pracy z poszanowaniem reguł współżycia społecznego i kultury osobistej oraz poszanowania godności innych osób, także podwładnych, kolegów i przełożonych36. Dodatkowo wymaga od adresatów życzliwego traktowania obywateli i zapobiegania powstawaniu konfliktów, m.in. w relacjach z obywatelami37.
32
33
34
35
36
37
Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. III ZPo 5/12.
W przypadku wydalenia ze służby cywilnej zatarcie kary oraz zniszczenie odpisu orzeczenia następuje
po upływie trzech lat od dnia upływu okresu. Kara upomnienia na piśmie ulega zatarciu po upływie
roku od dnia uprawomocnienia.
Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w 2014 roku.
Załącznik nr 9, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, marzec 2015, s. 27.
Tamże.
Zarządzenie Nr 70, § 14.
D. Długosz, W. Zawadzki, Etyczny drogowskaz urzędników. Zasady etyki w praktyce administracji,
„Przegląd Służby Cywilnej”, wydanie specjalne nr 1, Warszawa 2011, s. 10‑11; oraz A. Melezini, Wprowadzenie kodeksu etyki służby cywilnej, [w:] Prawne instrumenty zapobiegania i zwalczania korupcji
przez kontrolę skarbową, Warszawa 2012, s. 207‑208.
55
25
187
89
62
41
519
Urzędy centralne
Urzędy wojewódzkie
Administracja skarbowa
Wojewódzka administracja zespolona
Powiatowa administracja zespolona
Pozostała administracja niezespolona
OGÓŁEM
216
20
32
23
93
10
22
16
ogółem
42%
49%
52%
26%
50%
40%
40%
27%
%
216
13
33
39
73
11
16
31
Ogółem
90
5
17
10
34
3
5
16
ogółem
17%
38%
52%
26%
47%
27%
31%
52%
%
w tym postępowania wyjaśniające,
w których dgu zobowiązał rzecznika dyscyplinarnego urzędu do ustalenia, czy naruszenie obowiązków
członka ksc nie stanowi jednocześnie naruszenia określonych zasad
sc lub zasad etyki ksc
Umorzone postępowania wyjaśniające w 2014 r.
Kamil Mroczka
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w 2014 roku. Załącznik nr 8,
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, marzec 2015.
60
Ogółem
Ministerstwa
Grupy urzędów
w tym postępowania wyjaśniające,
w których dgu zobowiązał rzecznika dyscyplinarnego urzędu do ustalenia, czy naruszenie obowiązków
członka ksc nie stanowi jednocześnie naruszenia określonych zasad
sc lub zasad etyki ksc
Wszczęte postępowania wyjaśniające w 2014 r.
Tabela 1. Zestawienie liczby postępowań wyjaśniających w służbie cywilnej w 2014 r.
320
Politeja 4(43)/2016
27
16
86
47
28
27
262
Urzędy centralne
OGÓŁEM
165
14
18
21
56
10
18
28
ogółem
63%
52%
64%
45%
65%
63%
67%
90%
%
173
18
29
30
59
16
10
11
Ogółem
107
11
16
13
38
11
9
9
ogółem
62%
61%
55%
43%
64%
69%
90%
82%
%
w tym kary nałożone
w związku z naruszeniem
obowiązków członka
ksc, stanowiącym jednocześnie naruszenie zasad
służby cywilnej lub zasad
etyki ksc
0
0
0
0
0
0
0
0
ogółem
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
%
w tym kary wydalenia urzędników
ze służby cywilnej
1
0
1
0
0
0
0
0
ogółem
1%
0%
3%
0%
0%
0%
0%
0%
%
w tym kary wydalenia pracowników służby
cywilnej z pracy
w urzędzie
Kary dyscyplinarne uprawomocnione w 2014 r.
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w 2014 roku. Załącznik nr 8,
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, marzec 2015.
31
Ogółem
Ministerstwa
Grupy urzędów
w tym postępowania
dyscyplinarne wszczęte
w związku z naruszeniem
obowiązków członka
ksc, stanowiącym jednocześnie naruszenie zasad
służby cywilnej lub zasad
etyki ksc
Wszczęte postępowania
wyjaśniające w 2014 r.
Tabela 2. Zestawienie liczby postępowań dyscyplinarnych i orzeczonych kar w służbie cywilnej w 2014 r.
Politeja 4(43)/2016
321
322
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
Warto jednak zauważyć, że w doktrynie pojęcie godnego zachowania nie jest jednoznacznie zdefiniowane. Można domniemywać, że ustawodawca, posługując się tym
pojęciem, miał na myśli wszelkie zachowania członka korpusu służby cywilnej, które
negatywnie wpływają na wizerunek służby cywilnej, jej postrzeganie przez społeczeństwo oraz otoczenie instytucjonalne38. W służbie cywilnej zasada godnego zachowania
nie odnosi się wyłącznie do sytuacji zawodowych. Obowiązuje urzędników również
na płaszczyźnie życia prywatnego, zwłaszcza w kontekście unikania niepożądanych zachowań mających negatywny wpływ na wizerunek państwa, służby cywilnej i urzędu39.
Druga z najczęściej naruszanych zasad odnosi się do rzetelności. W tym przypadku
ustawodawca założył, że rzetelność członków korpusu służby cywilnej polega na sumiennym i rozważnym realizowaniu powierzonych zadań, dotrzymywaniu zobowiązań
(zgodnie z przepisami prawa), a także na twórczym podejmowaniu zadań i aktywnym
realizowaniu obowiązków zgodnie z najlepszą wolą i w interesie społecznym, co oznacza coś więcej niż tylko ścisłe przestrzeganie przepisów40.
Zasadnym w świetle przywołanych powyżej danych wydaje się również wyjaśnienie,
dlaczego w niektórych urzędach spraw dyscyplinarnych jest więcej, a w innych mniej.
Zdaniem autora niezbędne jest wobec tego odniesienie się do ogólnej liczby wszczętych
postępowań wyjaśniających w stosunku do liczby pracowników zatrudnionych w poszczególnych rodzajach urzędów. Uzyskane wyniki pokazują (tabela 3), że co do zasady
procentowy udział wszczętych postępowań dyscyplinarnych jest zbliżony we wszystkich typach urzędów. Różnice w liczbach bezwzględnych wynikają z różnego poziomu zatrudnienia. Nie można wobec tego sformułować tezy, że w wybranych typach
urzędów częściej dochodzi do naruszeń przepisów prawa powodujących konieczność
wszczęcia postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji postępowania dyscyplinarnego. Liczba wszczętych postępowań w stosunku do poziomu zatrudnienia pozwala
jednak na stwierdzenie, że skala naruszeń obowiązków przez członków korpusu służby
cywilnej powodujących konieczność podjęcia działań dyscyplinarnych jest marginalna.
W przypadku każdej z grup mamy bowiem do czynienia z procentowym udziałem na
poziomie 0,5%. Poziom ten z dużym prawdopodobieństwem nie odbiega znacząco od
innych grup zawodowych.
Dla pełniejszego zobrazowania omawianego zagadnienia warto w tym miejscu
przywołać również dane historyczne prezentujące dynamikę liczby postępowań wyjaśniających na przestrzeni lat 2009‑2014. Jak wynika z poniższych danych, rozpiętość
liczbowa wszczętych postępowań jest znacząca w liczbach bezwzględnych. Najwięcej
38
39
40
K. Mroczka, Wpływ polityki…, s. 256.
Zasada ta – jako jedyna z omawianego kodeksu – była dotychczas przedmiotem orzecznictwa sądów
powszechnych. Sąd Apelacyjny w Rzeszowie podkreślił, że pracownik służby cywilnej może wyrażać
opinie o swoim zakładzie pracy, czy też przełożonym, winien to jednak czynić w sposób stosowny. Niedopuszczalne jest wyrażanie dezaprobaty dla kierownika zakładu pracy w sposób agresywny, w obraźliwych
słowach. Takie zachowanie stanowi naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej i winno skutkować, co najmniej zastosowaniem jednej z kar dyscyplinarnych przewidzianych ustawą z 2008 roku o służbie cywilnej. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. III APo 7/12.
D. Długosz, W. Zawadzki, Etyczny…, s. 13.
Politeja 4(43)/2016
323
postępowań wyjaśniających wszczęto w 2012 roku (630), najmniej zaś w roku 2010
(441). Niezbędne jest również pokreślenie, że liczba postępowań wyjaśniających w ciągu ostatnich lat znacząco spadła. W latach 2012‑2014 odnotowano spadek o ponad
100 spraw.
Tabela 3. Stosunek liczby wszczętych postępowań wyjaśniających do liczby zatrudnionych
członków korpusu służby cywilnej w 2014 r.
Grupy urzędów
Liczba
etatów
Liczba
postępowań
Stosunek
procentowy
Ministerstwa
12 352
60
0,48%
Urzędy centralne
11 085
55
0,49%
8 733
25
0,28%
46 685
187
0,40%
14 883
89
0,59%
8 577
62
0,72%
16 844
41
0,24%
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w 2014 roku. Załączniki nr 1 i 8, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa,
marzec 2015.
Tabela 4. Zestawienie postępowań wyjaśniających w służbie cywilnej w latach 2009‑2014
Liczba wszczętych
postępowań wyjaśniających
2009
2010
2011
2012
2013
2014
478
441
591
630
538
519
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdań Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w latach 2009‑2014, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2010‑2015.
Zdaniem autora ograniczenie liczby postępowań wyjaśniających w ciągu ostatnich
lat wynikało m.in. z podejmowanych przez Szefa Służby Cywilnej działań na rzecz świadomości etycznej członków korpusu służby cywilnej. Przykładem takiej aktywności
były m.in. dodatki tematyczne do branżowego periodyku „Przegląd Służby Cywilnej”
oraz szkolenia z zakresu etyki i zarządzania etycznego. Wynika to również z większej
świadomości członków korpusu służby cywilnej w związku z podejmowanymi przez
pracodawców i Szefa Służby Cywilnej działaniami promocyjnymi i informacyjnymi na
temat etyki i zarządzania etycznego. Wzrasta również poziom kompetencji pracowników realizujących zadania publiczne.
W opinii autora nie bez znaczenia jest również sytuacja na rynku pracy, która wpływa na zachowania pracowników. Doświadczenia władne autora związane z zatrudnieniem na stanowiskach menedżerskich odpowiedzialnych za zarządzanie zasobami ludzkimi potwierdzają tę tezę. Pracownicy, obawiając się utraty pracy, prezentują mniejszą
skłonność do podejmowania działań nieetycznych i sprzecznych z przepisami prawa.
324
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
Odpowiedzialność karna funkcjonariuszy publicznych
Drugi rodzaj analizowanej odpowiedzialności odnosi się do sfery prawa karnego.
Funkcjonariusze publiczni mogą popełnić większość przestępstw określonych w Kodeksie karnym41 czy innych ustawach precyzujących odpowiedzialność karną. Jednak,
ze względu na sprawowanie i wykonywanie funkcji publicznej i władztwa administracyjnego, pewne typy przestępstw mogą popełnić wyłącznie przedstawiciele tej grupy
zawodowej. Tradycyjnie przestępstwa te określane są mianem „przestępstw urzędniczych”. Doktryna i judykatura do kategorii tej zalicza: nadużycie władzy, korupcję i łapownictwo, umyślne niedopełnienie obowiązków służbowych, wykonanie polecenia
prowadzącego do popełnienia przestępstwa, nieprzestrzeganie przepisów dotyczących
ochrony informacji niejawnych, ochrony danych osobowych, poświadczenie nieprawdy czy nieprawidłowości przy zamówieniach publicznych42.
Definicja funkcjonariusza publicznego określona została w artykule 115 § 13 Kodeksu karnego. Stanowi on, że funkcjonariuszem publicznym jest m.in. Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej, poseł, senator, radny, sędzia, prokurator oraz osoby będące
pracownikami administracji rządowej, innych organów państwowych lub samorządu
terytorialnego, chyba że pełnią wyłącznie czynności usługowe, a także inne osoby w zakresie, w którym uprawnione są do wydawania decyzji administracyjnych. Do ostatniego zbioru zaliczamy niewątpliwie członków korpusu służby cywilnej. Jak wynika z powyższego przepisu, definicja funkcjonariuszy publicznych jest szeroka i wykracza poza
zakres pracowników administracji publicznej.
Odpowiedzialność karna w ujęciu europejskiego prawa karnego jest odpowiedzialnością sprawczą indywidualną, a zatem przesłanką decydującą jest wina sprawcy oraz
oczywiście popełnienie czynu wyraźnie zakazanego przez ustawę43. Jak podkreśla Mirosław Wincenciak, sankcje karne mają być traktowane, jako ultima ratio, a nie prima
ratio w zakresie regulowania stosunków społecznych, gdyż sankcja karna jest w swojej
istocie środkiem najbardziej dolegliwym z możliwych44. Na gruncie polskiego prawa
konstytucyjnego odpowiedzialność karna została określona w artykule 42 ust. 1 Konstytucji. Stanowi on, że odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu
zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zasada ta nie stoi na przeszkodzie ukaraniu za czyn, który w czasie jego popełnienia stanowił
przestępstwo w myśl prawa międzynarodowego45.
Zakres odpowiedzialności karnej funkcjonariuszy publicznych nie został określony w jednej części Kodeksu karnego. Przepisów regulujących przestępstwa urzędnicze
41
42
43
44
45
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, Dz. U. 1997, nr 88 poz. 553, z późn. zm.
E. Ura, Odpowiedzialność prawna służby publicznej w administracji rządowej i samorządu terytorialnego, [w:] Służba publiczna. Stan obecny i oczekiwania, red. M. Stec, S. Płażek, Warszawa 2013, s. 297 i n.
P. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 184.
M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008,
s. 103, za: P. Suwaj, Konflikt…, s. 184.
Art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2 IV 1997, Dz. U. 1997, nr 78 poz. 483.
Politeja 4(43)/2016
325
należy szukać w kilku przepisach kodeksowych oraz innych uregulowaniach prawnych,
np. ustawach o dostępie do informacji publicznej, związkach zawodowych, finansach
publicznych czy prawie zamówień publicznych. Z uwagi na charakter niniejszego artykułu zasygnalizowane tu zostaną wyłącznie podstawowe kwestie związane z odpowiedzialnością karną członków korpusu służby cywilnej jako funkcjonariuszy publicznych.
Podstawowymi przestępstwami urzędniczymi są czyny określone w artykułach 228
i 229 Kodeku karnego, czyli sprzedajność urzędnicza i przekupstwo46. Sprzedajność
urzędnicza polega na przyjęciu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy
w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego
nieistotne z punktu widzenia odpowiedzialności karnej jest określenie momentu przyjęcia korzyści. Można ją przyjąć zarówno przed, jak i po dokonaniu czynności służbowej, natomiast w wypadku uzależnienia wykonania czynności od wręczenia korzyści
majątkowej przyjęcie korzyści jest warunkiem podjęcia czynności47. Przekupstwo, określone w artykule 229, polega na umyślnym udzieleniu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy osobie pełniącej funkcję publiczną. Z udzieleniem korzyści majątkowej mamy do czynienia w przypadku fizycznego wręczenia, natomiast obietnica
udzielenia korzyści może być wyrażona w każdy sposób, a więc i gestem, bo przepisy nie
ograniczają znamienia czasownikowego ani co do sposobu, ani co do formy uzewnętrznienia zamiaru uczynienia obietnicy48.
Przyjęte uregulowania mają na celu skuteczne zwalczanie korupcji i przekupstwa
poprzez wprowadzenie katalogu sankcji karnych oraz pozbawienie sprawców korzyści majątkowych wynikających z przestępstw. Uregulowania te mają spełniać również funkcję profilaktyczną. Korupcja w sensie prawnym jest przestępstwem ściganym
z urzędu i podlega karze. Kary dotyczą zarówno osoby oferującej, jak i osób przyjmującej korzyść. Do sankcji należy zaliczyć: karę pozbawienia wolności i ograniczenia wolności, karę grzywny oraz środki karne w postaci: odpowiedzialności dyscyplinarnej,
zakazu zajmowania określonego stanowiska, wykonywania zawodu (np. lekarza, nauczyciela), przepadku przedmiotów przestępstwa, przepadku korzyści, podania wyroku do publicznej wiadomości lub świadczenia pieniężnego na określony cel społeczny49.
Kolejny rodzaj odpowiedzialności karnej wiąże się z przestępstwem tzw. płatnej protekcji50. Artykuł 230 Kodeksu karnego stanowi, że kto, powołując się na wpływy w instytu46
47
48
49
50
Zob. szerzej: J. Lachowski, Przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu
terytorialnego, [w:] Kodeks karny. Część szczególna, t. 2, komentarz art. 222‑316, red. M. Królikowski,
R. Zawłocki, Warszawa 2013, s. 93 i n.
Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Wojskowa z dnia 8 listopada 1974 r., sygn. Rw 522/74, „Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Wydawnictwo Prokuratury Generalnej” 1975, z. 2, poz. 20.
Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Karna z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. V KKN 105/97, „Orzecznictwo Izby Karnej i Wojskowej Sądu Najwyższego” 1998, z. 1‑2, poz. 7; zob. także: J. Satko, Glosa do
wyroku SN z dnia 5 listopada 1997 r., V KKN 105/97. Teza nr 1, 14800/1, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1998, z. 6, poz. 117.
Poradnik antykorupcyjny dla urzędników, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa 2011, s. 31.
Tamże zamieszczono praktyczne przykłady zachowań określonych kwalifikowanych jako zachowania
korupcyjne na gruncie przepisów kodeksu karnego.
Zob. szerzej: J. Lachowski, Przestępstwa przeciwko…, s. 133 i n.
326
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
cji państwowej, samorządowej, organizacji międzynarodowej albo krajowej lub w zagranicznej jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi albo wywołując przekonanie
innej osoby lub utwierdzając ją w przekonaniu o istnieniu takich wpływów, podejmuje się
pośrednictwa w załatwieniu sprawy w zamian za korzyść majątkową lub osobistą albo jej
obietnicę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Omawiany rodzaj jest
przestępstwem formalnym, dokonywanym z chwilą podjęcia się przez sprawcę pośrednictwa w załatwieniu sprawy w zamian za korzyść majątkową lub jej obietnicę. Dla istoty tego przestępstwa nie jest konieczne stwierdzenie udziału funkcjonariusza publicznego. Faktyczne osiągnięcie przez sprawcę lub osobę trzecią takiej korzyści, jak również to,
czy i w jaki sposób sprawca realizuje pośrednictwo w załatwieniu sprawy oraz czy działa
w ogóle w zamiarze takiego pośredniczenia, nie należą do znamion tego przestępstwa51.
W artykule 230a określono szczególny rodzaj płatnej protekcji związanej z handlem
wpływami w instytucjach publicznych. Przestępstwo to polega na udzieleniu lub obietnicy udzielenia pośrednikowi korzyści majątkowej lub osobistej w zamian za pośrednictwo w załatwieniu sprawy w instytucji państwowej, samorządowej, organizacji międzynarodowej albo krajowej lub w zagranicznej jednostce organizacyjnej dysponującej
środkami publicznymi, a samo działanie sprawcy ma skłonić pośrednika do bezprawnego wywarcia wpływu na decyzję osoby pełniącej funkcję publiczną52.
Odpowiedzialność karną członkowie korpusu służby cywilnej ponoszą również za
przestępstwa związane z nadużyciem funkcji, przekroczeniem uprawnień i niedopełnieniem obowiązków oraz działaniem na szkodę interesu publicznego lub prywatnego.
Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, jest to klasyczne, najbardziej charakterystyczne
przestępstwo funkcjonariuszy, które godzi w autorytet oraz zaufanie społeczne do reprezentowanych przez nich władz i instytucji, a także w konkretne interesy i dobra społeczne
lub jednostkowe, zagrożone lub naruszone przestępnym zachowaniem53. Z przekroczeniem uprawnień mamy do czynienia np. w sytuacjach, w których urzędnik podejmuje czynności i decyzje wykraczające poza jego uprawnienia służbowe (np. podpisywanie decyzji zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji dyrektora generalnego urzędu lub
kierownika jednostki czy wydawanie decyzji administracyjnych bez odpowiedniego
upoważnienia). Z niedopełnieniem obowiązków mamy do czynienia w sytuacji zaniechania wykonania obowiązków, nienależytego wykonania sprzecznego z istotą lub charakterem danego obowiązku prawnego. Warto jednak dodać, że zgodnie z przyjętą linią
orzeczniczą samo zaniechanie działania, przekroczenie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego czy niedopełnienie obowiązków nie stanowi przestępstwa, bowiem
przestępstwo to musi być zawinione umyślnie, co oznacza, że funkcjonariusz publiczny
51
52
53
Zob. szerzej: Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 1972 r., sygn. II KR 4/71, „Orzecznictwo Sądu
Najwyższego – Wydawnictwo Prokuratury Generalnej” 1972, z. 2, poz. 156; Wyrok Sądu Najwyższego z dnia z 17 września 1974 r., sygn. IV KR 191/74, „Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Wydawnictwo Prokuratury Generalnej” 1975, nr 2 poz. 22; Wyrok Sądu Najwyższego z 29 lutego 1984 r., sygn.
RW 53/84, „Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Karna i Wojskowa” 1984, z. 9‑10, poz. 94.
Poradnik antykorupcyjny…, s. 20.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. SK 52/08, Dz. U. 2010, nr 117
poz. 790, „Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy”, nr 5/A/2010.
Politeja 4(43)/2016
327
musi obejmować swoim zamiarem (bezpośrednim lub ewentualnym) zarówno przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków (w wyniku działania lub zaniechania), jak i „działanie” na szkodę interesu publicznego lub prywatnego charakteryzujące to przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków54.
W roku 2010 do Kodeksu karnego wprowadzono dodatkową regulację związaną
z ochroną prawną funkcjonariuszy publicznych55. Celem ustawodawcy było wzmocnienie prawnej ochrony tych kategorii funkcjonariuszy publicznych, którzy z racji charakteru pełnionych obowiązków są w największym stopniu narażeni na niebezpieczeństwo
osobiste, a których skuteczne działanie jest najistotniejsze w płaszczyźnie zapobiegania
i zwalczania przestępczości oraz budowania poczucia bezpieczeństwa publicznego56.
Wśród przestępstw urzędniczych zagrożonych sankcjami karnymi możemy również wymienić przestępstwa związane ze złamaniem tajemnicy służbowej, poświadczaniem nieprawdy, fałszerstwem i fałszerstwem intelektualnym. Ze złamaniem tajemnicy
służbowej mamy do czynienia w sytuacjach ujawniania lub wykorzystywania informacji pozyskanych w związku z pełnioną funkcją lub zajmowanym stanowiskiem. Przestępstwo to może polegać również na naruszeniu tajemnicy państwowej, zawodowej
lub służbowej. Szczegółowo kwestie związane z ochroną informacji niejawnych zostały
uregulowane w drodze ustawy57. Fałszowanie dokumentów polega na podrabianiu lub
przerabianiu dokumentu w celu ich użycia jako autentycznych. Szczególnym rodzajem fałszerstwa jest fałszerstwo intelektualne. Polega ono na wystawianiu dokumentu,
w którym celowo poświadcza się nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne (np. zaświadczenie o zarobkach pracownika).
Wymienione powyżej przestępstwa karne nie stanowią katalogu pełnego i zamkniętego, są jedynie egzemplifikacją mającą na celu zaprezentowanie szerokiego katalogu
sankcji związanych z zatrudnieniem w służbie cywilnej, a także – szerzej – w administracji publicznej.
Odpowiedzialność w zakresie finansów publicznych
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych reguluje w polskim
systemie prawnym Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych58. Jest ona uzupełnieniem ustawy o finansach
54
55
56
57
58
Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2003 r., sygn. WK 3/03, „Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Karna i Wojskowa” 2003, z. 5‑6, poz. 53.
Ustawa z dnia 26 listopada 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz ustawy o Policji, Dz. U. 2011,
nr 240 poz. 1602.
M. Jachimowicz, Charakterystyka ustawy z dnia 26 listopada 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny
oraz ustawy o Policji [online] http://pila.szkolapolicji.gov.pl/joomla/images/Zamowienia/Kwartalnik/Nr6‑7/kk.pdf, 20 IV 2014.
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz. U. 2010, nr 182 poz. 1228.
Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
Dz. U. 2013, nr 168.
328
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
p ublicznych59, która – podobnie jak poprzednie przepisy – stanowi swoisty kodeks finansów publicznych60. Wszystkie jednostki zaliczane do sektora finansów publicznych
podlegają przepisom wyżej wymienionych ustaw, a osoby dysponujące środkami publicznymi mogą być pociągnięte do odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny
finansów publicznych. W ustawie o finansach publicznych brak legalnej definicji dyscypliny finansów publicznych, jednak w kontekście, w jakim używane jest to pojęcie,
należy przyjąć, że dyscyplina finansów publicznych odnosi się do obowiązku przestrzegania zasad gospodarowania środkami publicznymi. Zasady te ograniczone zostały do dwóch
zasadniczych: efektywnego gospodarowania środkami publicznymi i ścisłego respektowania procedur i zakresu uprawnień do dysponowania środkami publicznymi61. Jak dodaje
Ludmiła Lipiec‑Warzecha, w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych
chodzi nie tylko o prawo stricte finansowe, ale także o normy objęte prawem zamówień
publicznych czy ustawą o rachunkowości62.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego możemy odnaleźć cel wprowadzenia takiej konstrukcji do systemu prawnego. Sąd ten stwierdził, że odpowiedzialność za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych (wcześniej dyscypliny budżetowej) ma służyć
przede wszystkim egzekwowaniu od dysponujących środkami publicznymi prawidłowego
wykonywania planów finansowych jednostek działających w oparciu o środki publiczne,
nie zaś ocenie, czy plany te były adekwatne do potrzeb danych jednostek63.
Krąg podmiotów, które odpowiadają za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, został określony w artykule 4. Zaliczono do nich m.in.:
– osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych
jednostek lub podmiotów,
– kierowników jednostek sektora finansów publicznych,
– pracowników jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym
odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków
w takiej jednostce,
– osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami.
59
60
61
62
63
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. 2009, nr 157 poz. 1240.
System odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Analiza funkcjonowania i propozycje zmian, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, 19 III 2010, s. 10.
D. Hajdys, Naruszenie dyscypliny finansów publicznych jako przejaw patologii w finansach publicznych,
[w:] Patologie w administracji publicznej, red. P. Suwaj, D. Kijowski, Warszawa 2009, s. 702.
L. Lipiec‑Warzecha, Zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, [online]
http://finansepubliczne.bdo.pl/component/content/article/163.pdf, 20 IV 2014.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. III SA
417/01.
Politeja 4(43)/2016
329
Katalog czynów lub zaniechań stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest okazały (artykuły od 5 do 18)64. Naruszeniem dyscypliny jest np. nieustalenie i niepobranie należności Skarbu Państwa, niewłaściwe przydzielenie i rozliczenie
dotacji, dokonywanie zmian w planie finansowym jednostki bez stosownej legitymacji
prawnej, dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego
ustawą budżetową, nieopłacenie składek na ubezpieczenia społeczne i składki chorobowej, zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową czy
złamanie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Naruszeniem dyscypliny jest
również niewypełnienie obowiązku związanego z utworzeniem stanowiska audytora wewnętrznego w jednostce oraz niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej.
Na mocy artykułu 19 odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych
określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia oraz można jej przypisać winę w czasie naruszenia dyscypliny65. Odpowiedzialność ponosi również osoba,
która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Nieświadomość tego, że podejmowane działanie lub zaniechanie działania stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie wyłącza odpowiedzialności, chyba
że nieświadomość była usprawiedliwiona.
Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie,
którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej kwoty minimalnej, tj. kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej
w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego66.
Odpowiedzialności nie ponosi również osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych wskutek wykonania polecenia przełożonego albo kierownika jednostki, albo
dysponenta środków publicznych, organu nadzorującego lub organu założycielskiego,
jeżeli przed wykonaniem polecenia zgłosiła pisemnie zastrzeżenie i – pomimo tego zastrzeżenia – otrzymała pisemne potwierdzenie wykonania polecenia albo polecenie nie
zostało odwołane czy zmienione67.
64
65
66
67
Zob. szerzej o prawnych i systemowych uwarunkowaniach odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych: C. Kosikowski, Dyscyplina finansów publicznych oraz odpowiedzialność
za jej naruszenie, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Warszawa 2007; C. Kosikowski, Z. Szpringer, Finanse publiczne. Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada
1998 r., Zielona Góra 2000; C. Kosikowski, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz i przepisy, Warszawa 2000; L. Lipiec‑Warzecha, Zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi – uwagi de lege lata, [w:] Problemy stanowienia i stosowania prawa finansowego w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, materiały z konferencji naukowej
w Grodnie, 16‑17 IX 2006, Grodno 2006; L. Lipiec‑Warzecha, Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2012.
Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte
wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Art. 19 ust. 2 Ustawy z dnia 17
grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Tamże, art. 26 ust. 3.
330
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
Omawiany rodzaj odpowiedzialności jest niezależny od odpowiedzialności określonej
innymi przepisami prawa. Wyjątkiem są postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo wykroczenie skarbowe, o czyn stanowiący równocześnie naruszenie
dyscypliny finansów publicznych, na czas których zawiesza się postępowanie o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych. W przypadku prawomocnego skazania za powyższe
przestępstwa lub wykroczenia postępowanie o naruszenie dyscypliny podlega umorzeniu.
Katalog sankcji za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określony został
w artykule 31 omawianej ustawy. Zaliczono do niego: upomnienie, naganę, karę pieniężną oraz zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Kara pieniężna określona została w przedziale od 0,25 do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych68. Karę zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami
publicznymi wymierza się na okres od roku do pięciu lat.
Skutki naruszenia dyscypliny finansów publicznych są istotne z punktu widzenia
pracownika. Udzielenie kary w formie nagany lub kary pieniężnej powoduje określone
skutki prawne, takie jak np. negatywna ocena kwalifikacyjna. Ukaranie zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi uniemożliwia na zawarty w orzeczeniu okres pełnienie następujących funkcji: dyrektora generalnego, członka
zarządu, skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego, kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie
budżetu, lub planu finansowego w jednostkach sektora finansów publicznych. Ponadto
osoba taka nie może reprezentować interesów majątkowych Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, a także
zasiadać w organach stanowiących, nadzorczych i wykonawczych państwowych i samorządowych osób prawnych69. Na marginesie prowadzonych rozważań należy stwierdzić,
że zupełnie niezrozumiałe wydaje się pozostawienie możliwości kandydowania w wyborach samorządowych na stanowiska: wójta, burmistrza czy prezydenta miasta.
Jak widać, katalog kar został uszeregowany według wzrastającego stopnia uciążliwości dla osoby obwinionej. Każdorazowo organ orzekający wymierza karę, uwzględniając stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów dla finansów publicznych,
stopień winy, a także uwzględniając cele kary w zakresie społecznego oddziaływania
oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które powinny być osiągnięte w stosunku do
ukaranego. W przypadku niskiego stopnia szkodliwości czynu dla finansów publicznych istnieje możliwość wyznaczenia sprawcy najłagodniejszego wymiaru kary w postaci upomnienia70.
Organami orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych
pierwszej instancji są komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów
publicznych oraz Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny
68
69
70
Tamże, art. 32.
L. Lipiec‑Warzecha, Czy zawsze naruszenie dyscypliny finansowej jest szkodliwe dla finansów publicznych, [online] http://finansepubliczne.bdo.pl/component/content/article/163.pdf, 11 II 2015.
Politeja 4(43)/2016
331
Finansów Publicznych. W pierwszej instancji orzekają: resortowe komisje orzekające
o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy ministrach lub przewodniczących
komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz komisja orzekająca przy Prezesie Rady Ministrów, a także komisje przy regionalnych izbach obrachunkowych. Instancję odwoławczą pełni Główna Komisja Orzekająca.
W doktrynie i orzecznictwie dotyczącym odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ma jednolitego stanowiska co do charakteru tego rodzaju odpowiedzialności. W orzecznictwie Głównej Komisji Orzekającej widoczne są
różne linie interpretacyjne, od kwalifikowania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jako odpowiedzialności administracyjnej71, przez karną72, a na dyscyplinarnej kończąc73. Doktryna rozróżnia natomiast odpowiedzialność:
karną, karną skarbową, dyscyplinarną, administracyjną, cywilną, odpowiedzialność na
podstawie prawa pracy (i innych pragmatyk zawodowych), a także administracyjno
‑karną74. W tym kontekście odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma charakter hybrydowy, łączący elementy odpowiedzialności karnej, administracyjnej i pracowniczej. Zdaniem autora w świetle wątpliwości interpretacyjnych
winno się uporządkować prawnie charakter odpowiedzialności, gdyż może mieć to negatywne skutki zwłaszcza w odniesieniu do osób posiadających immunitet i odpowiadających w procedurze karnej75.
Osoby ukarane za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wpisywane są do
rejestru osób odpowiedzialnych za tego rodzaju naruszenia. Rejestr prowadzony jest
przez Główną Komisję, do której przekazywane są prawomocne orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W 2012 roku do komisji orzekających w pierwszej instancji wpłynęło 1306 wniosków o ukaranie, a 468 oczekiwało na rozstrzygnięcie76. Komisje wydały ponad 1500
rozstrzygnięć, w tym 1249 orzeczeń wobec obwinionych (28,2% osób obwinionych
uniewinniono, pozostałe 71,8% uznano odpowiedzialnymi za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych)77. Spośród 897 osób ukarano 416, tj. 46%. Najczęstszymi karami orzeczonymi w 2012 roku były: kara upomnienia (367 osób – 88,2% ukaranych)
i nagana (42 osoby – 10,1% ukaranych). Karą pieniężną ukarano siedem osób (1,7%
71
72
73
74
75
76
77
Zob. Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. DF/GKO
‑4900‑64/68/07/2818, „Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych” 2008, nr 2, s. 99‑108.
Por. Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 12 września 2002 r., sygn. DF/GKO/Odw.
‑110/143/2002, opublikowane w LEX 79994.
Por. Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 3 czerwca 2002 r., sygn. DF/GKO/Odw.
‑188/278/2001, opublikowane w LEX 80026.
System odpowiedzialności…, s. 10.
Zob. szerzej: A. Kościńska‑Paszkowska, T. Bolek, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych – zmiana ustawy, „Kontrola Państwowa” 2012, nr 2, s. 164 i n.
Zbiorcze sprawozdanie Głównej Komisji Orzekającej za 2012 r., s. 16‑17, [online] http://www.mf.gov.
pl/documents/764034/1396184/sprawozdanie_GKO_2012.pdf, 11 II 2015.
Tamże, s. 20‑22.
332
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
ukaranych), zaś zakazem zajmowania stanowisk kierowniczych nie ukarano żadnego
obwinionego78.
Odpowiedzialność ustanowiona omawianą ustawą w odniesieniu do służby cywilnej ciąży przede wszystkim na dyrektorach generalnych urzędów, dyrektorach posiadających upoważnienia do dysponowania środkami publicznymi, a także pracownikach,
którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej i materiałowej. Jak pokazują powyższe dane, zakres nieprawidłowości nie jest znaczący w kontekście liczby
osób i działań związanych z gospodarką finansową prowadzonych przez poszczególne
jednostki. Z doświadczeń autora wynika, że częstą przyczyną wszczynania postępowań
jest niejasność przepisów prawnych oraz brak jednolitych wytycznych dotyczących ich
stosowania. Przykładem takiej rozbieżności interpretacyjnej jest opłacanie podatku od
towarów i usług związanych z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych pracowników.
Część urzędników, nie znając szczegółowych wytycznych dotyczących wydatków strukturalnych i zasad związanych ze zwolnieniami od podatku, łamie nieświadomie zapisy
ustawy. Problematyczna w stosowaniu jest również Ustawa o zamówieniach publicznych.
Urzędnicy, obawiając się postępowań przed komisją orzekającą w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych, stosują uproszczone kryteria oceny ofert, które w następstwie uniemożliwiają wybranie najkorzystniejszej oferty. Należy dążyć do uproszczenia wewnętrznych procedur i przepisów prawa, tak aby środki publiczne były wydatkowane racjonalnie i gospodarnie. W przypadku przetargów istotnych ze względów
bezpieczeństwa państwa, zarówno politycznego, jak i gospodarczego, powinny być one
prowadzone przez specjalne zespoły powołane spośród najlepszych specjalistów od zamówień publicznych zatrudnionych w całej administracji. Takie podejście z jednej strony pozwoli na zarządzanie wiedzą funkcjonującą w strukturach administracji, z drugiej
zaś na zapewnienie wysokiego poziomu profesjonalizmu w prowadzonych działaniach.
Odpowiedzialność majątkowa za rażące
naruszenie prawa
Odpowiedzialność majątkowa za rażące naruszenie prawa jest kolejnym rodzajem reżimu prawnego odnoszącego się do funkcjonariuszy publicznych, w tym członków korpusu służby cywilnej zajmujących w szczególności samodzielne i kierownicze stanowiska. W dniu 20 stycznia 2011 roku parlament uchwalił Ustawę o odpowiedzialności
majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa79. Ustawa ta jest
z pewnością jedną z bardziej kontrowersyjnych regulacji prawnych dotyczących urzędników ostatnich lat. Prace nad nią prowadzone były przez parlamentarzystów kolejnych
kadencji. Zarówno w okresie poprzedzającym przygotowanie założeń do ustawy, jak
i w trakcie prac parlamentarnych toczyła się ożywiona dyskusja nad potrzebą rozszerze78
79
Tamże, s. 22‑28.
Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące
naruszenie prawa, Dz. U. 2011, nr 34 poz. 173.
Politeja 4(43)/2016
333
nia obowiązujących dotychczas przepisów prawa regulujących kwestię odpowiedzialności majątkowej (materialnej) urzędników administracji publicznej, związanej z ich
działalnością zawodową80.
W odniesieniu do powyższej ustawy formułowano zastrzeżenia natury ogólnej.
W szczególności wykazywano, że opiera się ona na błędnym założeniu, że w dotychczasowym stanie prawnym nie istnieją wystarczające możliwości dochodzenia od urzędników winnych powstania szkody roszczeń regresowych w razie zapłaty odszkodowania
przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego81. Krajowa Rada Sądownicza wskazywała, że przedstawiony do zaopiniowania projekt zawierał wiele wad i nieścisłości82. Dotyczyły one m.in. „zamętu terminologicznego” oraz niespójności przepisów w kontekście norm prawa administracyjnego i ordynacji podatkowej83.
W uzasadnieniu do ustawy możemy przeczytać, że:
[…] wykonując prawo, aparat administracyjny zbyt często działa z jego naruszeniem.
Przez wadliwe rozstrzygnięcia, działania podejmowane poza postępowaniem administracyjnym lub nieuzasadnioną bierność urzędnicy wyrządzają obywatelom, w tym i przedsiębiorcom wymierne, niejednokrotnie bardzo poważne, szkody. W najbardziej drastycznych przypadkach dochodzi do spektakularnych bankructw i likwidacji setek miejsc pracy.
Dalszą konsekwencją tego stanu rzeczy jest oczywisty uszczerbek na autorytecie państwa
i jego instytucji. Lekceważone przez funkcjonariuszy publicznych prawo nie znajduje także zrozumienia i aprobaty w społeczeństwie. W coraz większym stopniu wiąże się to także
z odpowiedzialnością cywilną Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które
zmuszone są naprawiać wyrządzone obywatelom i przedsiębiorcom szkody84.
Celem ustawy było również zahamowanie i odwrócenie niekorzystnych trendów związanych z działalnością funkcjonariuszy publicznych. Założono, że mechanizmem sku80
81
82
83
84
Zob. szerzej: A. Stelmach‑Młynarska, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych, „Monitor Ubezpieczeniowy” 2012, nr 49, [online]: http://rzu.
gov.pl/publikacje/artykuly‑pracownikow‑i‑wspolpracownikow/Anna_Stalmach_Mlynarska___Razace_naruszenie_prawa_jako_przeslanka_odpowiedzialnosci_majatkowej_funkcjonariuszy_publiczny__21009, 12 IV 2015; E. Bagińska, Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące
naruszenie prawa w świetle projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy
publicznych za rażące naruszenie prawa, „Zeszyty Prawnicze” 2009, nr 1, s. 173‑182; M. Ślifirczyk,
O projekcie ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, „Zeszyty Prawnicze” 2009, nr 1, s. 183‑193; R. Szczepaniak, Odpowiedzialność
majątkowa urzędników – czy niezbędna jest nowa regulacja prawna?, „Finanse Komunalne” 2009,
nr 5, s. 5‑11; R. Szarek, Czy odpowiedzialność majątkowa urzędników powinna mieć nowe uregulowanie
prawne?, „Samorząd Terytorialny” 2010, nr 3, s. 74‑79.
E. Bagińska, Odpowiedzialność funkcjonariuszy…, s. 173.
S. Dąbrowski, Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 9 grudnia 2008 r. w przedmiocie poselskiego projektu ustawy o szczególnych zasadach funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa,
druk nr 1407, Warszawa, 10 XII 2008, [online] http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/CC5A629F35ED310CC12575270043F51D/$file/1407‑001.pdf, 12 IV 2015.
Tamże.
Uzasadnienie do poselskiego projektu Ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, druk nr 1407, [online] http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.
nsf, 12 IV 2015.
334
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
tecznie zapobiegającym wynaturzeniom w funkcjonowaniu administracji będzie przede
wszystkim sprawne i nieuchronne obciążanie urzędników, przynajmniej w ograniczonym
zakresie, materialnymi skutkami ich działań niezgodnych z prawem. Poselski projekt ustawy zyskał aprobatę Rady Ministrów i został uchwalony przez parlament. Aprobujące stanowisko do projektu wyrazili również przedstawiciele sektora prywatnego. Krajowa Izba
Gospodarcza podkreślała, że ustawa ma szansę przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa
obrotu gospodarczego, zmniejszając liczbę błędnych decyzji administracyjnych i ograniczając korupcję85. Jak pisał Andrzej Adamczyk, z uwagi na konieczność ochrony stanu finansów publicznych podmiotów władzy publicznej, odpowiedzialnych cywilnoprawnie za szkody
wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej w szerokim
zakresie na zasadzie ryzyka (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP), należy uznać zasadność takiego
kierunku legislacji, ale powołana ustawa nie wydaje się wprowadzać adekwatnych mechanizmów dochodzenia roszczeń regresowych. Można wręcz postawić tezę, że ustawa ta wpisuje się
w nurt działań prawotwórczych o dużej sile oddziaływania medialnego, nierozwiązujących
jednak istotnych problemów prawnych86. W tezie tej jest duża doza prawdopodobieństwa,
zwłaszcza w odniesieniu do krótkoterminowych celów przyświecających politykom.
W pierwszym artykule omawianej ustawy określono zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną
przy wykonywaniu władzy publicznej, za działania lub zaniechania prowadzące do rażącego naruszenia prawa oraz zasady postępowania w przedmiocie takiej odpowiedzialności.
Mianem funkcjonariusza publicznego określono osobę działającą w charakterze organu
administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członka kolegialnego organu
administracji publicznej lub osobę wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej,
biorącą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia
przez taki organ87. Z zakresu definicyjnego wynika wprost, że odpowiedzialności majątkowej za rażące naruszenie prawa podlega znaczna liczba pracowników i urzędników
służby cywilnej uczestniczących w procesach wydawania decyzji administracyjnych.
85
86
87
Krajowa Izba Gospodarcza, Zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych, Warszawa,
30 XI 2010, [online] http://www.kig.pl/informacje‑prasowe/2210‑zasady‑odpowiedzialnosci
‑funkcjonariuszy‑publiczny.html 12 II 2015.
A. Adamczyk, Zakres przedmiotowy odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, [online] http://m.ksiegarnia.lexisnexis.pl/gfx/lexisnexis/userfiles/files/zakres_przedmiotowy_odpowiedzialnosci_majatkowej_funkcjonariuszy_publicznych_za_razace_naruszenie_prawa.pdf, 12 IV 2015.
Art. 2 ust. 1 pkt. 1 Ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy
publicznych za rażące naruszenie prawa. Niezbędną przesłaną do uznania wskazanych osób za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu ustawy jest przypisanie im udziału w prowadzeniu sprawy, która
była przez organ administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji lub postanowienia. Przez branie udziału w prowadzeniu sprawy należy rozumieć czynności, jakie funkcjonariusz publiczny dokonuje w imieniu organu administracji publicznej w związku ze sprawą, a więc wszystkie czynności procesowe, np. zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania administracyjnego, zbieranie dowodów
czy prowadzenie rozprawy administracyjnej, za: Ł. Jędruszuk, Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – analiza praktyczna, „Temidium” 2011, nr 2, s. 35.
Politeja 4(43)/2016
335
Zgodnie z artykułem 5 ustawy funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność
majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:
– na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone
przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa,
– rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego,
– rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone zgodnie z artykułem 6 ustawy precyzującym formy, w jakich następuje ustalenie jednej z przesłanek odpowiedzialności
majątkowej funkcjonariusza. Ustalenie (stwierdzenie) przesłanki w postaci rażącego naruszenia prawa może nastąpić jedynie w formach (orzeczeniach) wymienionych w punktach 1‑11 artykułu 688.
Orzeczenia te dotyczą m.in.: wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność
decyzji lub postanowienia na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej89, stwierdzenia braku podstawy prawnej90 lub
rażącego naruszenia prawa91 na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi92, prawomocnego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego93 oraz stwierdzenia braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie Ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów94.
Na kierownika jednostki wypłacającej odszkodowanie, pod groźbą odpowiedzialności karnej nałożono obowiązek złożenia do prokuratury okręgowej wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego95. Postępowanie prowadzone jest na podstawie
88
89
90
91
92
93
94
95
Zob. szerzej: B. Rakoczy, A. Matan, Komentarz do art. 6, [w:] Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Komentarz, red. A. Bielska‑Brodziak, Warszawa 2011,
s. 298 i n.; B. Rakoczy, Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 77 i n.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, Dz. U. 2005, nr 8 poz. 60, z późn. zm.
Jak wskazuje J. Borkowska: znaczenie pojęcia „decyzja wydana bez podstawy prawnej” jest jednoznaczne, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo
też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne
akty administracyjne zewnętrzne. J. Borkowska, Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, [online] http://www.ekspertbeck.pl/odpowiedzialnosc‑majatkowa
‑funkcjonariuszy‑publicznych‑za‑razace‑naruszenie‑prawa, 12 IV 2015.
Tamże. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa,
charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, jakie wywołuje decyzja.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2002,
nr 153 poz. 1270, z późn. zm.
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. 1964, nr 43 poz. 296, z późn. zm.
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U. 2007, nr 50 poz. 331,
z późn. zm.
Art. 7 ust. 1 Ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.
336
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
Ustawy o prokuraturze96. W przypadku stwierdzenia winy funkcjonariusza publicznego ustalane jest odszkodowanie, którego wysokość nie może przewyższać dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia przysługującego urzędnikowi. W przypadku
działania lub zaniechania przez kilku funkcjonariuszy ponoszą oni odpowiedzialność
solidarnie i proporcjonalnie do poziomu winy.
Scharakteryzowana pokrótce ustawa budzi szereg wątpliwości wśród teoretyków
i praktyków, którzy na co dzień zajmują się administracją publiczną. Andrzej Adamczyk twierdzi, że instytucja odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych
powinna być oparta na obiektywnym kryterium, jakim jest zawinione naruszenie prawa97.
Zdaniem Michała Kuleszy ustawa powinna dotyczyć odpowiedzialności urzędników
w zakresie wszystkich władczych przejawów działania władzy publicznej (imperium) oraz
zaniechań w tym zakresie. Nic nie uzasadnia innego traktowania deliktów urzędniczych
w sferze wydawania decyzji administracyjnych, przy przygotowaniu projektów aktów generalnych (także projektów ustaw – „lub czasopisma”), czy w związku z podejmowaniem
czynności faktycznych rodzących skutki prawne98.
Ustawodawca założył, że w wyniku przyjęcia ustawy znacząco spadnie liczba rażących naruszeń prawa, w tym rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych z naruszeniem prawa. Założono również wzrost zaufania obywateli do organów administracji
publicznej, a w konsekwencji także szacunek wobec instytucji państwowych w ogóle,
jak również wobec praworządności. Istotnym pozytywnym zmianom ulec miały warunki prowadzenia działalności gospodarczej, co miało przyczynić się do dalszego rozwoju przedsiębiorczości99. Na dziś trudno jest jednoznacznie ocenić, czy te założenia
zostały spełnione. Poziom zaufania do urzędników i funkcjonariuszy publicznych nadal jest bardzo niski. Przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą stale borykają się z utrudnieniami związanymi z działalnością urzędniczą, a liczba wadliwych decyzji z całą pewnością nie zmieniła się diametralnie.
Statystykę skuteczności wprowadzonego mechanizmu prawnego przedstawił na
posiedzeniu Komisji Administracji i Cyfryzacji Wojciech Hajduk. Zaprezentował on
dane dotyczące postępowań toczących się w sądach powszechnych w 2012 roku przeciwko Skarbowi Państwa, a także liczby postępowań, w których roszczenia uwzględniono100. Jak to podkreślił minister, ustawowe przesłanki odpowiedzialności bardzo za96
97
98
99
100
Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, Dz. U. 2008, nr 7 poz. 39, z późn. zm.
A. Adamczyk, Odpowiedzialność…, [online] http://m.ksiegarnia.lexisnexis.pl/gfx/lexisnexis/userfiles/files/zakres_przedmiotowy_odpowiedzialnosci_majatkowej_funkcjonariuszy_publicznych_za_
razace_naruszenie_prawa.pdf, 12 II 2015.
M. Kulesza, Opinia odnośnie do poselskiego projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności
funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa i o zmianie innych ustaw, druk sejmowy nr 3484, Warszawa, 31 XII 2004, s. 2, [online] http://orka.sejm.gov.pl/proc4.nsf/opisy/3484.htm, 12 II 2015.
Uzasadnienie do poselskiego projektu Ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, druk nr 1407, [online] http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.
nsf, 12 II 2015.
Na poziomie sądów rejonowych, jako sądów pierwszej instancji, zakończono przeciwko Skarbowi Państwa
3260 spraw ze wszystkich kategorii, z tego uwzględniono roszczenia w 214 sprawach a w 9 – zawarto ugodę, czyli w kilku procentach. Na poziomie sądów okręgowych, jako sądów pierwszej instancji, zakończono
Politeja 4(43)/2016
337
wężają liczbę postępowań. Zastępca prokuratora generalnego potwierdził, że na dzień
27 czerwca 2013 roku nie odnotowano prowadzenia postępowań wyjaśniających,
w efekcie których prokurator wystąpiłby z pozwem regresowym, nie odnotowano także postępowań karnych w oparciu o Ustawę o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych101. Dane te pokazują nieskuteczność przyjętego mechanizmu odpowiedzialności.
Odpowiedzialność materialna
Ostatnim z omawianych reżimów odpowiedzialności dotyczących relacji pracowniczych, w tym członków korpusu służby cywilnej, jest odpowiedzialność materialna
(określana również mianem cywilnej102 lub majątkowej) pracowników wynikająca
z przepisów Kodeksu pracy103 i częściowo Kodeksu cywilnego104. Ten rodzaj odpowiedzialności nie jest szczególnym rygorem dotyczącym wyłącznie pracowników
administracji publicznej105. Jest on obecny w relacjach kształtujących obowiązki
i uprawnienia pracowników niezależnie od charakteru prawnego pracodawcy. Odpowiedzialność materialna obejmuje obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej przez
pracownika przy wykonywaniu powierzonych mu obowiązków. Praktyczne problemy wynikające z wprowadzenia przepisów o odpowiedzialności materialnej skłoniły
Sąd Najwyższy do wydania wytycznych dla wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej w przedmiocie materialnej odpowiedzialności pracowników106. Mimo upływu
czasu zasadnicze tezy wygłoszone przez Sąd Najwyższy są nadal aktualne i stosowane
w praktyce orzeczniczej.
101
102
103
104
105
106
postępowania w prawie 3700 sprawach, przy czym roszczenia uwzględniono w 312 sprawach a w 11 – zawarto ugodę. Chcę państwu uzmysłowić, że te dane przedstawiają sprawy, w których zasądzono roszczenia od Skarbu Państwa ze wszystkich możliwych podstaw, tzn. również w tych sprawach, gdzie działanie
pracownika lub funkcjonariusza było niezawinione a także nie było rażącego naruszenia prawa. W. Hajduk, wypowiedź na posiedzeniu Komisji Administracji i Cyfryzacji w dniu 25 września 2013 r., [online] http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/biuletyn.xsp?documentId=880D1A51634C7304C1257BF6004B1F4E, 13 II 2015.
Tamże.
Np. E. Ura, Prawo urzędnicze…, s. 224.
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, Dz. U. 1974, nr 24 poz. 141, z późn. zm.
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. 1964, nr 16 poz. 93.
Zob. szerzej na temat odpowiedzialności majątkowej pracowników: Kodeks pracy. Komentarz, red.
W. Muszalski, Warszawa 2013; W. Putalski, Odpowiedzialność materialna pracowników, Gdańsk 1999;
W. Putalski, Pracownicza odpowiedzialność odszkodowawcza. Praktyczny komentarz dla pracodawców,
Warszawa 2006; S. Garlicki, M. Piekarski, A. Stelmachowski, Odpowiedzialność cywilna za niedobory
(manka), Warszawa 1962.
Uchwała pełnego składu Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 grudnia 1975 r., V PZP 13/75 –
wytyczne wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej w przedmiocie materialnej odpowiedzialności
pracowników, „Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna/Pracy” 1976, z. 2, poz. 19.
338
Kamil Mroczka
Politeja 4(43)/2016
Wprowadzenie zapisów związanych z odpowiedzialnością materialną pracowników
wynikało ze specyficznych cech odnoszących się do tego rodzaju sytuacji, w których
stosowanie ogólnych reguł odszkodowawczych okazywało się nieadekwatne i wymagające odrębnej regulacji107. Stosowanie przepisów Kodeksu pracy odnoszących się do
odpowiedzialności materialnej ma charakter bezwzględny i zostało oparte na zasadzie
winy pracownika, uzależniając ją od stopnia i zakresu przewinienia. Odpowiedzialność
materialna pracowników podzielona została ze względu na jej zakres przedmiotowy.
I tak – w świetle Kodeksu pracy – mamy do czynienia z odpowiedzialnością pracowników za szkodę wyrządzoną pracodawcy (artykuły od 114 do 123) i odpowiedzialnością
za mienie powierzone pracownikowi (artykuły od 124 do 127).
Artykuł 114 Kodeksu pracy stanowi, że pracownik, który – wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków pracowniczych ze swej winy wyrządził
pracodawcy szkodę, ponosi odpowiedzialność materialną. Odpowiedzialność ponoszona jest za szkodę w granicach rzeczywistej straty poniesionej przez pracodawcę i tylko za normalne działania108 lub zaniechania, z których wynikła szkoda. Ograniczenie
odpowiedzialności do rzeczywistej straty (damnum emergens) powoduje, że nie obejmuje ona korzyści, których pracodawca nie uzyskał (lucrum cessans). Warto jednak
tu przypomnieć, że pracownik wyrządzający nieumyślnie szkodę pracodawcy może
ponieść odpowiedzialność materialną do kwoty trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia. W przypadku działania umyślnego pracownik zobowiązany jest do naprawienia szkody w pełnej wysokości. Ciężar dowodowy związany z wykazaniem winy pracownika leży po stronie pracodawcy. Odpowiedzialność pracownika wyłączona jest
w zakresie przyczynienia się pracodawcy lub innego pracownika do powstania szkody
lub zwiększenia jej rozmiarów, a także w związku z ryzykiem prowadzenia działalności gospodarczej. Jak już było wspomniane, w przypadku wyrządzenia szkody przez
kilku pracowników odpowiadają oni solidarnie w zakresie ponoszonego stopnia winy.
Działanie lub zaniechanie pracownika powodujące szkodę dla osoby trzeciej rodzi
odpowiedzialność wyłącznie wobec pracodawcy, który zobowiązany jest do naprawy
szkody wobec osoby trzeciej. Pracodawca w trybie regresowym dochodzi następnie
roszczeń wobec pracownika.
Drugim rodzajem odpowiedzialności materialnej jest odpowiedzialność za mienie
powierzone pracownikowi. Pracownik, któremu powierzono (z obowiązkiem zwrotu
albo rozliczenia się) pieniądze czy papiery wartościowe lub kosztowności oraz narzędzia i inne przedmioty niezbędne do wykonywania pracy, odpowiada w pełnej wysokości za szkodę powstałą w tym mieniu. Zwolnienie od odpowiedzialności możliwe jest
w przypadku niezapewnienia przez pracodawcę warunków umożliwiających zabezpieczenie powierzonego mienia.
107
108
W. Muszalski, Odpowiedzialność materialna pracowników, [w:] Kodeks pracy. Komentarz, red. W. Muszalski, Warszawa 2013, s. 329.
Jak pisze W. Muszalski, normalne następstwa to takie, które przezorny i rozsądny pracownik mógłby
przewidzieć jako skutek swego działania lub bezczynności. Tamże, s. 332.
Politeja 4(43)/2016
339
Podsumowanie
Rekapitulując prowadzone rozważania dotyczące różnego rodzaju reżimów odpowiedzialności członków korpusu służby cywilnej, należy stwierdzić, że w przyszłości przed
ustaleniem kolejnego typu odpowiedzialności urzędniczej warto dokonać audytu jakości funkcjonujących rozwiązań prawnych. Wiele problemów wynikających z praktyki urzędniczej powodowanych jest niską jakością stanowionego prawa. Na kwestię tę
zwracają uwagę również niektórzy parlamentarzyści. Poseł Antoni Mężydło twierdzi, że
w Polsce mamy bardzo skomplikowany system prawa. Jest on bardzo złożony. Często gra pomiędzy urzędnikiem a prawnikami powoduje, że decyzja zostaje uznana za podjętą z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest instytucją dającą większe możliwości odwoławcze oraz pociągnięcie sprawy w prawidłowym kierunku dla zainteresowanego109.
Nakładając na to tendencje „nadregulacyjne” poszczególnych ministrów, rozliczanych politycznie i społeczne za liczbę przygotowanych aktów prawnych, jawi się skomplikowana machina systemu prawnego i administracyjnego. Warto również pamiętać,
że jakość urzędniczego wykonawstwa administracyjnego zależy w dużej mierze od jakości kadr urzędniczych. Poziom wynagrodzeń wielu urzędników realizujących istotny zakres władztwa publicznego odbiega znacząco od poziomu wynagrodzeń oferowanych tej klasy specjalistom w sektorze prywatnym. Taki stan rzeczy z pewnością nie
przyczynia się do wzrostu zainteresowania podjęciem pracy w strukturach administracji publicznej, w tym w służbie cywilnej. Z wykonywaniem istotnych zadań państwa
musi łączyć się godziwy poziom wynagrodzenia oraz wysoka pozycja zawodowa oparta na zaufaniu społecznym wynikającym z profesjonalizmu i sprawności działania pracowników administracji rządowej. Do osiągnięcia tego celu jeszcze długa droga, jednak
na pewno należy już rozpocząć poważną i długofalową dyskusję o przyczynach poszczególnych dysfunkcji aparatu państwowego.
Już w latach 70. XX wieku Ewa Łętowska pisała, że ze społecznego

DARMOWY dostęp do eBooka!

Transkrypt

Podobne dokumenty

Specjalista ds. obsługi klientów zagranicznych Lokalizacja: Cała

Proponowane tematy esejow

spis treści