ocena_funkcjonowania

PAŃSTWOWA INSPEKCJA PRACY
GŁÓWNY INSPEKTORAT PRACY
Ocena funkcjonowania kontroli legalności
zatrudnienia cudzoziemców w Polsce
w okresie od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r.
na tle doświadczeń innych krajów UE,
w szczególności Niemiec i Francji
Warszawa, styczeń 2009 r.
I. Zadania Państwowej
międzynarodowego
Inspekcji
Pracy
w
ujęciu
prawa
Zadania Państwowej Inspekcji Pracy w ujęciu prawa międzynarodowego określone
zostały w Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy, dotyczącej inspekcji pracy
w przemyśle i handlu. Konwencja ta została przyjęta przez Konferencję Ogólną MOP w dniu
11 lipca 1947 r., a przez Polskę ratyfikowana 24 lutego 1997 r.1
Jak stanowi art. 3 Konwencji, do zadań inspekcji pracy naleŜy:
•
zapewnienie stosowania przepisów dotyczących warunków i ochrony pracy,
•
dostarczanie informacji i porad technicznych pracodawcom i pracownikom w zakresie
przestrzegania przepisów prawnych,
•
zwrócenie uwagi właściwej władzy na uchybienia lub naduŜycia nie unormowane
szczegółowo w istniejących przepisach.
Z art. 3 ust. 2 Konwencji Nr 81 wynika ponadto, iŜ inspektorom pracy mogą być
powierzone inne obowiązki tylko pod warunkiem, Ŝe nie będą przeszkadzać w skutecznym
wykonywaniu ich głównych zadań ani w jakikolwiek sposób naruszać autorytetu
i bezstronności, potrzebnej inspektorom w stosunkach z pracodawcami i pracownikami.
Z kolei Konwencja Nr 129 Międzynarodowej Organizacji Pracy z dnia 25 czerwca 1969 r.,
dotycząca inspekcji pracy w rolnictwie w art. 17 wskazuje na waŜną rolę prewencji
w działalności inspekcji pracy. Podkreśla ona w szczególności znaczenie tzw. kontroli
zapobiegających negatywnym zjawiskom z zakresu objętego działaniem inspekcji.
Konwencja ta została ratyfikowana przez Polskę 31 grudnia 1996 r.2.
Porównując zadania i zakres działania PIP wynikające z ustawy z 6 marca 1981 r.
o PIP3 i z jej późniejszych nowelizacji, naleŜy zauwaŜyć, Ŝe w okresie obowiązywania
powyŜszej ustawy systematycznie poszerzano przedmiot zainteresowania inspekcji
oraz zwiększano jej zadania. Ma to takŜe miejsce pod rządem nowej ustawy z dnia
13 kwietnia 2007 r. o tej inspekcji4.
1
Dz.U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450
Dz.U. z 1997 r. Nr 72, poz. 452
3
Dz.U. Nr 6, poz. 23 ze zm.
4
Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.
2
2
Określenie nowego zadania
Data wdroŜenia
• wnoszenie powództw o ustalenie istnienia stosunku pracy
• nadzór i kontrola zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków
pracy:
- osobom wykonującym pracę na innej podstawie niŜ stosunek pracy,
- zajęć odbywanych przez studentów i uczniów,
- przez jednostki organizujące pracę na innej podstawie niŜ stosunek pracy,
w ramach prac społecznie uŜytecznych,
- przy wykonywaniu pracy przez osoby przebywające w zakładach karnych
i w zakładach poprawczych oraz przez Ŝołnierzy w czynnej słuŜbie
2 czerwca 1996 r.
5
• wydawanie nakazów płacowych
• prowadzenie egzekucji administracyjnej nakazów płacowych oraz nakazów
dotyczących obowiązków z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy
• kontrola przestrzegania wymagań bhp
o organizmach genetycznie zmodyfikowanych
określonych
w
ustawie
• nadzór rynku pod względem spełnienia przez wyroby wprowadzone do
obrotu zasadniczych wymagań dotyczących bhp
25 sierpnia 2001 r.
6
26 października 2001 r.
8
1 stycznia 2003 r.
9
15 października 2003 r.
• wydawanie zezwoleń na wykonywanie pracy lub innych zajęć zarobkowych
przez dziecko do ukończenia 16 roku Ŝycia
• realizowanie zadań instytucji właściwej do informowania o minimalnych
warunkach zatrudnienia pracowników delegowanych do pracy na terytorium
Polski
• realizowanie zadań instytucji łącznikowej w rozumieniu dyrektywy
nr 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia
1996 r., dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług
1 maja 2004 r.
10
5 maja 2005 r.
11
• kontrola legalności zatrudnienia i wykonywania innej pracy zarobkowej
• kontrola wykonywania działalności
• kontrola legalności zatrudnienia i wykonywania pracy przez cudzoziemców
1 lipca 2007 r.
12
• kontrola agencji zatrudnienia
• prowadzenie rejestrów danych statystycznych dotyczących kontroli czasu
jazdy i czasu postoju, obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku
kierowców wykonujących przewozy drogowe
1 maja 2009 r.
• wydawanie nakazów umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników
wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym
charakterze, wykreślenia go z tej ewidencji oraz sporządzenia korekty
wpisu w ewidencji
1 stycznia 2010 r.
5
Dz.U. Nr 24, poz. 110
Dz.U. Nr 76, poz. 809
7
Dz.U. Nr 76, poz. 811
8
Dz.U. z 2002 r. Nr 166, poz. 1360
9
Dz.U. Nr 170, poz. 1652
10
Dz.U. Nr 213, poz. 2081
11
Dz.U. Nr 64, poz. 564
12
Dz.U. Nr 89, poz. 589
13
Dz.U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1381
14
Dz.U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1656
6
3
7
13
14
W myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym15 od 1 maja 2009 r.
Główny Inspektor Pracy będzie zobowiązany do prowadzenia rejestrów danych
statystycznych dotyczących kontroli czasu jazdy i czasu postoju, obowiązkowych przerw
i czasu odpoczynku kierowców wykonujących przewozy drogowe.
Natomiast na podstawie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
od 1 stycznia 2010 r. zadania Państwowej Inspekcji Pracy ulegają rozszerzeniu o kontrolę
ewidencji
pracowników
wykonujących
prace
w
szczególnych
warunkach
lub
o szczególnym charakterze. Przy tej okazji właściwe organy PIP otrzymają prawo nakazania
pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę
w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a takŜe wykreślenia
go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji.
Zadania Państwowej Inspekcji Pracy wynikają ponadto z szeregu innych ustaw
(o charakterze szczególnym – branŜowym). Do aktów tych naleŜą w szczególności:
−
ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o pracy na morskich statkach handlowych16,
−
ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej17,
−
ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane18,
−
ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne19,
−
ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz
zatrudnianiu osób niepełnosprawnych20,
−
ustawa z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim21,
−
ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim22,
−
ustawa z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych23,
−
ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym24,
−
ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym25,
−
ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców26,
−
ustawa
z
dnia
22
lipca
2006
r.
o
świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń27.
15
Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.
Dz. U. Nr 61, poz. 258 ze zm.
17
Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.
18
Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.
19
Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.
20
Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.
21
Dz. U. Nr 90, poz. 999 ze zm.
22
Dz. U. z 2006 r. Nr 99, poz. 693 ze zm.
23
Dz. U. Nr 11, poz. 84 ze zm.
24
Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.
25
Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.
26
Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.
27
Dz. U. Nr 149 poz. 1076 ze zm.
16
4
przekazaniu
środków
finansowych
Wprowadzone zmiany do ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o PIP były przedmiotem krytyki
przedstawicieli nauki, z której wynikało, Ŝe powierzanie nowych zadań winno mieć miejsce
w
sposób
racjonalny
i
odpowiadający
podstawowym
załoŜeniom
funkcjonowania
tej inspekcji. W odniesieniu do PIP są to przepisy Konwencji MOP, które określają zadania
tego organu kontroli i nadzoru. W związku z powyŜszym powierzenie PIP np. kontroli
przestrzegania
wymagań
określonych
w
ustawie
o
organizmach
genetycznie
zmodyfikowanych jest nieuzasadnione. Podobne zastrzeŜenia budzi równieŜ zadanie
w zakresie nadzoru rynku, jakkolwiek pojęcie technicznej ochrony pracy w prawie Wspólnot
Europejskich obejmuje takŜe wymagania dotyczące bezpieczeństwa produkowanych
towarów.
RównieŜ nie w pełni uzasadnione jest wprowadzenie do zadań PIP obowiązków
wynikających z ustawy o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost
wynagrodzeń, polegających na zobowiązaniu inspektorów pracy do kontroli prawidłowości
wydatkowania środków publicznych. Realizacja ww. zadań wkracza w kompetencje organów
powołanych do wykonywania tych obowiązków, przygotowanych do tego zarówno od strony
merytorycznej, jak i kadrowej (zadania Narodowego Funduszu Zdrowia).
Wydaje się, Ŝe zadania te wykraczają poza treść Konwencji MOP nr 81 z 1947 r.
o inspekcji pracy w przemyśle i handlu.
II. Zadania i zakres działania inspekcji pracy w wybranych krajach UE
Wstęp
Zadania i zakres działania inspekcji pracy w poszczególnych państwach członkowskich
Unii Europejskiej róŜnią się od siebie i obejmują:
•
ustawodawstwo socjalne i prawo pracy (np. Francja i Hiszpania),
•
zdrowie i bezpieczeństwo, pracę kobiet i dzieci (np. Wielka Brytania, kraje nordyckie)
albo oprócz powyŜszych takŜe wynagrodzenia (np. Niemcy).
W przypadku powierzenia inspekcjom pracy innych zadań naleŜy zawsze mieć
na uwadze wyŜej wspomniane Konwencje MOP, które wskazują, Ŝe zadania dodatkowe nie
powinny
przeszkadzać
inspektorom
pracy
w
wykonywaniu
podstawowych
obowiązków ani teŜ szkodzić uprawnieniom inspektorów i ich bezstronności.
W kaŜdym zatem przypadku, gdy zaistnieje zamiar powierzenia inspekcji pracy dodatkowych
obowiązków, powierzenie to winno być oceniane w odniesieniu do treści powołanych
Konwencji oraz kosztów i odpowiedzialności inspekcji pracy za realizację zadań, dla których
pierwotnie została ona powołana.
5
Wyzwania, jakie stoją przed inspekcjami pracy w wyniku globalnych uwarunkowań
i przemian – tj. wzrostu uprzemysłowienia, szybkich zmian prawnych, coraz większej
niestabilności zatrudnienia, przejawiającej się m.in. wzrostem liczby nielegalnych stosunków
zatrudnienia, zmian w zarządzaniu firmami, stałej utraty znaczenia tradycyjnych partnerów
inspekcji pracy – inspirują do przyznawania inspekcjom pracy wiodącej roli w zakresie
oddziaływania na przejawy niepraworządności w stosunkach pracy, które wynikają na tle
wymienionych zjawisk ogólnoświatowych.
Przyjęta przez Międzynarodową Konferencję Pracy w Genewie w 2003 r. globalna
strategia w dziedzinie bezpieczeństwa i zdrowia w prawie pracy dąŜy zatem do zapewnienia
określonych priorytetów inspekcji pracy w realizacji jej zasadniczych zadań – przez
prowadzenie właściwej polityki wobec działań tego organu kontroli i nadzoru, która
odpowiadałaby oczekiwaniom wynikającym z potrzeb i wskazań MOP28.
Kontrole legalności zatrudnienia w Polsce
W wyniku wejścia w Ŝycie nowej ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP29, od 1 lipca
2007 r. powierzono inspekcji pracy nowe zadania dotyczące kontroli legalności zatrudnienia
i innej pracy zarobkowej. Zadania PIP w tym przedmiocie określa art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4
powyŜszej ustawy. Z powołanych przepisów wynika wyłącznie zakres kontroli (bez nadzoru).
Do nowych zadań Państwowej Inspekcji Pracy od 1 lipca 2007 r. naleŜy więc kontrola
legalności
zatrudnienia,
innej
pracy
zarobkowej
oraz
wykonywania
pracy
przez
cudzoziemców.
W art. 37 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o PIP ustawodawca wskazuje ograniczone środki
prawne, jakie inspekcja pracy winna stosować w razie stwierdzenia naruszenia przepisów
ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy30. Do środków
tych naleŜy skierowanie do sądu wniosku o ukaranie osób odpowiedzialnych za stwierdzone
nieprawidłowości oraz powiadomienie właściwych organów o naruszeniach przepisów.
MoŜliwe jest równieŜ skierowanie do podmiotu kontrolowanego wystąpienia na podstawie
art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz postępowanie mandatowe
w przypadku popełnienia wykroczeń, o którym mowa w art. 281 pkt 1 i 2 Kodeksu pracy
(zawarcie umowy cywilnoprawnej w warunkach, w których zgodnie z art. 22 § 1 Kp. powinna
być zawarta umowa o pracę oraz niepotwierdzenie na piśmie zawartej z pracownikiem
umowy o pracę).
Trzeba ponadto zauwaŜyć, Ŝe powierzone PIP zadania w zakresie kontroli legalności
zatrudnienia naleŜą do innej gałęzi prawa aniŜeli prawo pracy. Powołana ustawa
28
Międzynarodowe Biuro Pracy Genewa, Dokumenty MOP PIP, Warszawa 2005, str. 23 i nast.
Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.
30
Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.
29
6
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest bowiem unormowaniem z dziedziny
prawa administracyjnego. Efektywne realizowanie zadań wynikających z tej ustawy wymaga
więc nie tylko innego zakresu szkolenia osób sprawujących kontrolę, ale i innej metodyki
działań kontrolnych czy partnerstwa, a takŜe – co najwaŜniejsze – innego usytuowania
tej kontroli, jeŜeli jej efekty mają być porównywalne z uzyskiwanymi w innych państwach.
Na dzień 31 grudnia 2008 r. w Państwowej Inspekcji Pracy na stanowiskach
inspektorskich zatrudnionych było 1397 osób (dla porównania: w 2006 r. – 1335, natomiast
w 2007 r. – 1326).
Po przekazaniu PIP nowych zadań w zakresie kontroli legalności zatrudnienia,
do
Państwowej
Inspekcji
Pracy
z
urzędów
wojewódzkich
zostało
przejętych
229 pracowników dotychczas wykonujących te kontrole. Na dzień 20 stycznia 2009 r.
z przejętych osób w zatrudnieniu pozostaje 205 pracowników. W analizowanym okresie – od
1 lipca 2007 r. do 20 stycznia 2009 r. – z 24 pracownikami rozwiązano stosunek pracy lub
nastąpiło jego wygaśnięcie (z 12 – w związku z przejściem na emeryturę lub rentę, z 9 – na
mocy porozumienia stron, z 1 – w związku z upływem umowy okresowej po niezdanym
wewnętrznym egzaminie poprawkowym oraz 2 pracowników zmarło).
Grupa pracowników zwolnionych na własną prośbę z odbycia aplikacji inspektorskiej
(z powodu złego stanu zdrowia, trudnej sytuacji rodzinnej lub zamiaru przejścia na emeryturę
w niedługim czasie) liczy obecnie 27 osób. Pracownikom tym powierzono wykonywanie
zadań merytorycznych nie wymagających odbycia tej aplikacji.
Na dzień 20 stycznia 2009 r. aplikację z wynikiem pozytywnym ukończyło
126 pracowników przejętych z urzędów wojewódzkich, natomiast 18 osób nie zdało
poprawkowego egzaminu wewnętrznego lub egzaminu państwowego, co spowodowało
skreślenie ich z listy uczestników aplikacji inspektorskiej. Pracownicy, którzy nie zdali
egzaminu w ramach aplikacji inspektorskiej, mają gwarancję zatrudnienia przez okres dwóch
lat od daty wejścia w Ŝycie nowej ustawy o PIP, tj. do 30 czerwca 2009 r. Szkolenie
przygotowujące do egzaminu państwowego odbywa jeszcze na dwóch aplikacjach
34 pracowników przejętych z urzędów wojewódzkich.
Od 1 lipca 2007 r. wdroŜone zostały w Państwowej Inspekcji Pracy nowe procedury
kontrolne, zgodnie z którymi kontrole legalności zatrudnienia podjęli wyłącznie inspektorzy
pracy. Tworząc procedury kontroli legalności zatrudnienia opracowano wytyczne, druki i listy
kontrolne, wykorzystując w tym celu wieloletnie doświadczenie praktyczne inspektorów pracy
w sprawowaniu nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy.
Przyjęto załoŜenie, Ŝe kontrole planowane (skargi, zgłoszenia, interwencje, akcje),
związane z uzyskaną informacją o nielegalnym zatrudnieniu cudzoziemców, winny być
prowadzone wspólnie z organami uprawnionymi do kontroli legalności pobytu cudzoziemców
7
(StraŜ Graniczna lub SłuŜba Celna, Policja). Kontrole te są podejmowane bez uprzedniego
informowania podmiotu kontrolowanego o terminie ich rozpoczęcia.
Kontrolami dotyczącymi zezwoleń na pracę objęci byli dotąd wszyscy cudzoziemcy
wykonujący pracę w kontrolowanym podmiocie, wobec których wymagane było takie
zezwolenie. Kontrola polegała na sprawdzeniu i weryfikacji dokumentów, informacji itp.
otrzymanych od podmiotu kontrolowanego (bądź cudzoziemca), takich jak:
•
dokumentów
dotyczących
legalności
zatrudnienia/wykonywania
pracy
przez
cudzoziemca (zezwoleń na pracę wydanych przez wojewodę właściwego ze względu
na
siedzibę
pracodawcy,
względnie
oświadczenia
pracodawcy
o
zamiarze
powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi zarejestrowanego we właściwym
powiatowym urzędzie pracy),
•
umów o pracę i umów cywilnoprawnych zawartych z cudzoziemcami,
•
list obecności, dokumentacji dotyczącej wynagrodzenia wypłacanego cudzoziemcom
i innej dokumentacji kadrowej,
•
informacji uzyskanych przez inspektora pracy w wyniku sprawdzenia toŜsamości
i charakteru pobytu cudzoziemców wykonujących pracę lub przebywających
na terenie podmiotu kontrolowanego, protokołów przesłuchań świadków, informacji
zawartych w skargach itp.
W okresie od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. inspektorzy pracy przeprowadzili
łącznie ponad 37,7 tys. kontroli, podczas których badano zagadnienia legalności
zatrudnienia (w II półroczu 2007 r. – 12,2 tys. kontroli, w 2008 r. – 25,5 tys.).
Kontrolami objęto ponad 36 tys. podmiotów, w których świadczyło pracę 2,4 mln osób,
w tym 342 tys. na podstawie umów cywilnoprawnych i 19,7 tys. osób prowadzących na
własny rachunek działalność gospodarczą. Ponad połowa kontroli dotyczyła mikrofirm,
w których pracowało do 9 osób. Skontrolowano legalność zatrudnienia 300 tys. osób, w tym
prawie 11,4 tys. cudzoziemców.
Nieprawidłowości w zakresie legalności zatrudnienia oraz przestrzegania przepisów
ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdzono w więcej niŜ połowie
skontrolowanych podmiotów.
W wyniku przeprowadzonych kontroli legalności zatrudnienia inspektorzy pracy
skierowali wystąpienia do 20,9 tys. pracodawców i przedsiębiorców. Sformułowano w nich
ponad 38 tys. wniosków zobowiązujących do usunięcia nieprawidłowości, które dotyczyły
przeszło 300 tys. osób świadczących pracę w kontrolowanych podmiotach.
Kontrolując problematykę legalności zatrudnienia, inspektorzy pracy ujawnili ponad
11.7 tys. wykroczeń. W stosunku do sprawców wykroczeń inspektorzy:
•
nałoŜyli grzywny na łączną kwotę przeszło 1,3 mln zł (ponad 1 tys. mandatów);
8
•
do sądów grodzkich skierowali ponad 5 tys. wniosków o ukaranie;
•
zastosowali 3,3 tys. środków oddziaływania wychowawczego na podstawie art. 41
Kodeksu wykroczeń;
•
w 376 przypadkach skierowali do Prokuratury zawiadomienia o podejrzeniu
popełnienia przestępstwa.
Realizując obowiązki określone w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy oraz
w porozumieniach zawartych przez Głównego Inspektora Pracy w przeszło 7 tys.
przypadkach zawiadomiono właściwe organy władzy i organy nadzoru nad warunkami pracy
o naruszeniach przepisów dotyczących legalności zatrudnienia.
W zakresie legalności zatrudnienia Inspektorzy pracy przeprowadzili równieŜ ponad 500
wspólnych kontroli z innymi organami nadzoru i kontroli, w tym prawie 200 kontroli z Policją
i 150 kontroli ze StraŜą Graniczną. Blisko 1 tys. kontroli przeprowadzono na wniosek organu
współdziałającego, najczęściej na podstawie wniosków powiatowych urzędów pracy (34%)
i Policji (21%).
W okresie od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. przeprowadzono 2,6 tys. kontroli
dotyczących legalności zatrudnienia i wykonywania pracy przez cudzoziemców. Kontrolom
tym poddano 2,4 tys. podmiotów, w których wykonywało pracę prawie 11,4 tys.
cudzoziemców (na ogólną liczbę 920 tys. zatrudnionych w powyŜszych podmiotach), w tym
5,2 tys. cudzoziemców, od których było wymagane zezwolenie na pracę na terytorium Polski.
Cudzoziemcy,
których
dotyczył
obowiązek
posiadania
zezwolenia
na
pracę,
byli zatrudnieni w 51% skontrolowanych podmiotów.
Naruszenia przepisów stwierdzono w co trzecim podmiocie poddanym kontroli,
w tym nielegalne wykonywanie pracy przez cudzoziemców inspektorzy pracy ujawnili
w 249 podmiotach (w 10% skontrolowanych zakładów). Wykazano nielegalną pracę
611 cudzoziemców (tj. 5,4% cudzoziemców objętych kontrolą). Najczęściej spotykanym
uchybieniem był brak wymaganego zezwolenia na pracę cudzoziemca – wykazano
go podczas 182 kontroli, w stosunku do 410 cudzoziemców.
Najliczniejszą grupę cudzoziemców nielegalnie wykonujących pracę stanowili obywatele
Ukrainy – 195 osób, tj. 32% stwierdzonych przypadków. W dalszej kolejności największa
liczba nielegalnie pracujących obcokrajowców pochodziła z: Wietnamu – 9,7%, Mołdowy –
9,2%, Rosji – 8,0%, Chin – 6,7%, Białorusi – 6,4%.
Ogółem wykazano nielegalną pracę obywateli 47 krajów, z czego 46% stanowili
obywatele państw graniczących z Polską, które nie naleŜą do Unii Europejskiej (Ukraina,
Białoruś i Rosja).
9
Największą liczbę cudzoziemców, którzy nielegalnie wykonywali pracę, wykazały kontrole
przeprowadzone w województwach: mazowieckim – 25% stwierdzonych przypadków,
wielkopolskim – 13%, małopolskim – 11% oraz dolnośląskim – 9%.
Nielegalna praca cudzoziemców dominowała w następujących branŜach: przetwórstwo
przemysłowe
(25%
stwierdzonych
przypadków
–
150
nielegalnie
pracujących
obcokrajowców), handel i naprawy (20% – 120 osób), budownictwo (18% – 107 osób),
hotele i restauracje (13% – 77) oraz rolnictwo i łowiectwo (9% – 55).
Kontrole legalności zatrudnienia w Niemczech
W Niemczech kontrola legalności zatrudnienia funkcjonuje w ramach administracji
celnej – pod nazwą kontrola finansowa nielegalnego zatrudnienia (FKS), na podstawie
ustawy o zwalczaniu nielegalnego zatrudnienia. Administracja ta podlega Ministrowi
Finansów. W myśl wspomnianej ustawy nielegalne zatrudnienie (praca) to:
•
nieopłacanie wymaganych składek,
•
oszustwa podatkowe, świadczeniowe – na tle braku wymaganych zgłoszeń,
•
nielegalne przekazanie pracownika,
•
nielegalne zatrudnianie cudzoziemców,
•
naruszenie przepisów ustawy o delegowaniu pracowników za granicę.
Na tle powyŜszych wskazań dotyczących nielegalnego zatrudnienia określone zostały teŜ
zadania administracji celnej i upowaŜnienia kontrolne oraz dochodzeniowe, łącznie
z prawem do:
•
wkraczania do lokali (na tereny) przedsiębiorstw naleŜących do pracodawcy,
zleceniodawcy lub osób trzecich,
•
przeprowadzenia przesłuchania,
•
wglądu w księgi przedsiębiorstwa,
•
zatrzymania osoby podejrzanej.
Jako policyjny pion wykonawczy funkcjonariusze celni uprawnieni są ponadto
do prowadzenia przeszukania, a nawet do zabezpieczenia lub zajęcia przedmiotów bądź
majątku podejrzanego.
Celem działań prewencyjnych finansowej kontroli nielegalnego zatrudnienia działającej
w ramach administracji celnej jest natomiast:
•
uświadamianie społeczeństwa o społecznej szkodliwości nielegalnego zatrudnienia,
•
pomoc w unikaniu pracy „na czarno” i nielegalnego zatrudnienia.
Cele represyjne tej kontroli to przede wszystkim konsekwentne przeprowadzanie
dochodzeń i karanie sprzecznych z prawem działań. Wydziały kontroli składają się z trzech
struktur: prewencji, kontroli i dochodzeń oraz kar. Zatrudniają one ok. 6.600 pracowników.
10
Partnerzy współpracujący z organami celnymi to związki zawodowe i organizacje
pracodawców. Wśród urzędów współpracujących brak inspekcji pracy.
Efekty kontroli w ujęciu liczbowym są imponujące, co przedstawia tabela.
Tabela
Wyniki pracy kontroli finansowej nielegalnego zatrudnienia w Niemczech
2004
2005
2006
2007
Przesłuchania osób w miejscach pracy
264.500 355.876 423.175 477.035
Kontrole pracodawców
104.965 78.316 83.258 62.256
Suma szkód (w milionach €)
475,6
562,8
603,6
561,8
Zamknięte postępowania karne
56.900 81.290 91.820 117.441
Kary pozbawienia wolności
472
995
1.123
1.398
Kary pienięŜne (w milionach €)
8,9
21,2
19,8
25,4
Zamknięte postępowania w związku z karą grzywny 49.926 53.852 54.087 72.969
Kary grzywny w sumie (w milionach €)
32,8
67,1
46,4
51,9
Kontrole legalności zatrudnienia we Francji
Cechą
charakterystyczną
francuskiego
systemu
kontroli
legalności
zatrudnienia
są międzyministerialne struktury do walki z pracą nielegalną. System ten, z uwagi na skalę
oszustw względem finansów publicznych, jest stale modyfikowany i usprawniany.
We Francji Inspekcja Pracy jest jednym z organów prowadzących kontrole w zakresie
legalności zatrudnienia. Do końca 2008 r. zadania w tym przedmiocie realizował
międzyresortowy korpus inspektorów pracy. Po odbyciu specjalnego szkolenia w Krajowym
Instytucie Pracy, Zatrudnienia i Szkolenia Zawodowego INTEFP k. Lyonu członkowie tego
korpusu przydzielani byli do trzech róŜnych ministerstw: pracy, rolnictwa i transportu.
Kompetencje kontrolne inspektorów pracy naleŜących do resortu pracy (ok. 1400 osób)
rozciągały się na wszystkie przedsiębiorstwa zatrudniające pracowników, z wyjątkiem tych,
które leŜały w gestii dwóch pozostałych ministerstw, tj. rolnictwa i transportu (odpowiednio
ok. 340 i 240 urzędników). Stanowiło to ogólną liczbę ok. 1800 pracowników kontroli
(inspektorów i podległych im kontrolerów). Kontrolerzy zajmują się niewielkimi jednostkami,
podczas gdy inspektorzy kontrolują przedsiębiorstwa zatrudniające więcej niŜ 50
pracowników. Jest to rozwiązanie zbieŜne z aktualną koncepcją PIP dotyczącą zmiany
załoŜeń kontroli legalności zatrudnienia. Z dniem 1 styczna 2009 r. – w ramach
tzw. Generalnego Przeglądu Działań Publicznych – przewidziano połączenie trzech
11
inspekcji resortowych w jedną ogólną inspekcję, która połączyła zadania naleŜące
do kompetencji resortów: pracy, rolnictwa i transportu.
W 2007 r. we Francji przeprowadzono ponad 70 tys. kontroli. Wykroczenia stwierdzono
w 7,8 tys. przedsiębiorstw, a wskaźnik wykroczeń na przedsiębiorstwo objęte kontrolą
wyniósł 11% (w 2006 r. – 10,4%). Największa liczba stwierdzonych wykroczeń występuje
w sektorze budownictwa i robót publicznych.
W kwietniu 2008 r. we Francji utworzono ponadto nową strukturę koordynującą
zwalczanie nielegalnej pracy, w skład której wchodzą:
•
Krajowa Delegacja do Walki z Oszustwami (DNLF) – przy ministrze budŜetu,
finansów publicznych i słuŜby cywilnej, koordynująca działania organów państwowych
i kas zabezpieczenia społecznego,
•
Krajowy Komitet do Walki z Oszustwami pod przewodnictwem premiera,
•
Krajowa Komisja do Walki z Pracą Nielegalną,
•
Główna Dyrekcja Pracy w Ministerstwie Pracy,
•
komitety lokalne – w regionie lub departamencie, pod przewodnictwem prefektów,
dla koordynowania zwalczania oszustw innych niŜ te związane z pracą,
•
jednolite komitety lokalne – w 35 departamentach, koordynujące działania
we wszystkich obszarach, włącznie z nielegalnym zatrudnieniem.
Główny cel powołanej nowej struktury to koordynowanie działań wszystkich instytucji
biorących udział w kontroli i zwalczaniu nielegalnej pracy, tj.: Inspekcji Pracy, Federacji
Kas Zabezpieczenia Społecznego (URSAAF, MSA), Policji, śandarmerii, SłuŜby Celnej
i Kontroli Skarbowej.
IV. Podsumowanie i wnioski
Przekazanie Państwowej Inspekcji Pracy kontroli legalności zatrudnienia, mimo
doprowadzenia do poprawy jakości kontroli, nie zapewnia w naszej ocenie, w porównaniu
z innymi państwami UE, oczekiwanego ograniczenia strat budŜetu państwa z tytułu istnienia
szarej strefy.
Dzisiaj jesteśmy pewni, Ŝe moment przekazania naszemu Urzędowi kontroli legalności
zatrudnienia nie został poprzedzony szczegółową analizą rozwiązań prawnych w innych
państwach UE oraz nie określono końcowego efektu przyjmowanych rozwiązań. Faktem jest,
Ŝe większość Inspekcji Pracy w państwach UE zajmuje się kontrolą problematyki legalności
zatrudnienia, ale w znacznie węŜszym zakresie. Inspekcja pracy w Polsce ma bowiem
zdecydowanie inne zadania i zakres działania, stosuje teŜ inne metody pracy.
12
NaleŜy zwrócić uwagę, Ŝe od 1 stycznia 2009 r. realizację kontroli legalności zatrudnienia
i wykonywania pracy przez cudzoziemców rozpoczęła równieŜ StraŜ Graniczna.
Do
katalogu
zadań
StraŜy
Granicznej
dodano
nowe
zadanie,
określone
jako:
przeprowadzanie kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia
działalności
gospodarczej
przez
cudzoziemców,
powierzania
wykonywania
pracy
cudzoziemcom.
Według nowych przepisów, kontrolą StraŜy Granicznej mogą być objęci pracodawcy,
przedsiębiorcy niezatrudniający pracownika i inne instytucje, a takŜe w przypadku
uzasadnionego podejrzenia naruszenia przepisów – osoby fizyczne. Funkcjonariusze StraŜy
Granicznej mają prawo dokonywania czynności operacyjno–rozpoznawczych, a takŜe
prowadzą postępowania przygotowawcze według przepisów Kodeksu postępowania
karnego.
Natomiast zakres kontroli podejmowanych przez inspektorów Państwowej Inspekcji
Pracy jest znacznie węŜszy od aktualnych zadań StraŜy Granicznej, gdyŜ kontroli PIP
podlegają jedynie pracodawcy – a w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli
legalności zatrudnienia takŜe przedsiębiorcy, niebędący pracodawcami – na rzecz których
jest świadczona praca przez osoby fizyczne.
Biorąc pod uwagę zdecydowanie większe moŜliwości dochodzeniowo – śledcze,
kompetencje i przygotowanie funkcjonariuszy StraŜy Granicznej do prowadzenia
monitoringu pracy nielegalnej, winni oni stać się głównym i wiodącym organem
kontroli legalności zatrudnienia w Polsce.
Działalność Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z jej podstawowymi kompetencjami
i przygotowaniem inspektorów pracy, powinna natomiast ograniczać się do zagadnień
zatrudniania osób bez zawarcia umów o pracę na piśmie oraz niezgodności rodzaju zawartej
umowy z charakterem świadczonej pracy (umowy cywilnoprawne zamiast umów o pracę).
W tej sytuacji naleŜałoby rozwaŜyć zmianę usytuowania prawnego kontroli
nielegalnego zatrudnienia, z odpowiednim uwzględnieniem rozwiązań innych krajów, które
nie spowodowałoby zwiększenia liczby organów kontrolnych. Walka z „szarą strefą”
to w naszej ocenie przede wszystkie zadania dla Ministra Finansów, który ponosząc
odpowiedzialność za finanse publiczne winien ograniczać straty budŜetu państwa wynikające
z patologii na rynku pracy.
W ocenie PIP zasadne jest równieŜ przekazanie kontroli przestrzegania obowiązku
opłacania składek na Fundusz
Pracy do kompetencji
Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych. Od 1 lipca 2007 r. jest to jedno z zadań inspekcji pracy. ZUS od wielu lat
zajmuje się obsługą finansowo – organizacyjną pobierania powyŜszych składek. W razie
nieopłacania składek na Fundusz Pracy lub opłacenia ich w wysokości niŜszej od naleŜnej,
13
ZUS moŜe obciąŜyć pracodawcę dodatkową opłatą w wysokości do 100% naleŜnej kwoty
składek, a od składek nieopłaconych w terminie pobiera odsetki za zwłokę. Natomiast
do ścigania wykroczeń określonych w art. 122 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (polegających w szczególności na nieopłaceniu lub
nieterminowym opłaceniu składek na FP) są uprawnione wyłącznie organy Państwowej
Inspekcji Pracy.
Tak nieracjonalny podział zadań pomiędzy ZUS i Państwową Inspekcją Pracy
negatywnie
wpływa
na
ocenę
funkcjonowania
organów
administracji
państwowej
i skuteczność egzekwowania przepisów.
Szereg uwag i wątpliwości zgłaszanych jest równieŜ w zakresie ingerencji inspektorów
pracy w nielegalne zatrudnianie bezrobotnych oraz wszczynanie wobec bezrobotnych
postępowań w sprawach o wykroczenia. Inspekcje krajów Unii Europejskiej co do zasady nie
kontrolują bezrobotnych. Jakkolwiek PIP jest organem nadzoru i kontroli w zakresie
przestrzegania prawa pracy to nie mniej jednak postrzegana jest jako organ stojący na straŜy
praworządności w stosunkach pracy oraz broniący interesów pracowniczych. W trosce
o ograniczenie w PIP czynności administracyjnych, a jednocześnie pozyskiwanie nowych
środków dla budŜetu państwa (szara strefa), zagadnienie zatrudniania bezrobotnych
naleŜałoby przekazać innym słuŜbom odpowiedzialnym za rynek pracy. Na rozwiązanie
takie wskazuje nasze dotychczasowe doświadczenie oraz systemy stosowane w innych
państwach Unii Europejskiej.
W
razie
braku
przyzwolenia
na
zmianę
usytuowania
kontroli
legalności
zatrudnienia, zasadne wydaje się określenie w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy
problematyki dotyczącej wyłącznie kontroli tej legalności.
Wskazane jest pozostawienie PIP zadań, zgodnie z międzynarodowymi unormowaniami,
którymi od lat się zajmowała i w ramach współpracy z innymi organami przekazywała
poszczególnym urzędom informacje wg. właściwości, umoŜliwiające podejmowanie przez
te organy stosowanych działań.
14