Casus nr 66 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków

Transkrypt

Świąteczne życzenie
W
Bp Tadeusz Pieronek
SZANOWNI PAŃSTWO,
za nami kolejny rok pracy i zmagań o to, by w naszym życiu publicznym – w Polsce
i w Europie – przestrzegane były zasady demokracji, by szanowano każdą osobę, byśmy
wszyscy czuli się bezpieczni w domu, urzędzie i na ulicy. Ale był to również kolejny etap w staraniach o to, żeby nasze państwo stawało się coraz nowocześniejsze – stabilne pod względem
ekonomicznym i prawnym, a jego obywatele mieli poczucie, iż są naprawdę gospodarzami.
Bronisław Komorowski, obejmując ponad dwa lata temu Urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, mówił do posłów i senatorów o swojej wierze „w polską drogę” oraz o niekwestionowanym sukcesie reform po 1989 r.: „Samorząd terytorialny, którego przywrócenie
stanowi jedno z największych osiągnięć 20-lecia, już odmienił oblicze naszego kraju.
Przyniósł poprawę warunków życia mieszkańców polskich wsi, miasteczek i miast. Jego rozwój nie jest jednak procesem zakończonym i nadal też trwa budowa społeczeństwa obywatelskiego” („Dwa lata Prezydentury, 6 sierpnia 2010 – 5 sierpnia 2012”, s. 16, 21).
To, że reforma samorządowa przyniosła tak znakomite rezultaty, pozostaje w dużej mierze
zasługą dalekowzroczności ustawodawców przygotowujących pierwszą ustawę o samorządzie
terytorialnym z 8 marca 1990 r. oraz kolejne z 5 czerwca 1998 r. Przekazując trzem filarom
wspólnot terytorialnych – gminom, powiatom i województwom – prawie całą przestrzeń życia
publicznego, zapewniono organom gminnym kontrolę w drugiej instancji administracyjnej
ich decyzji – pod względem zgodności z przepisami prawa – przede wszystkim poprzez powołanie samorządowych kolegiów odwoławczych. Dzięki temu dziś polski system administracji publicznej, w którym kolegia sprawują rolę drugiej instancji administracyjnej,
rozpatrującej odwołania obywateli od decyzji organów samorządowych, uznaje się za
wyjątkowe i oryginalne osiągnięcie naszej myśli i praktyki prawnoadministracyjnej.
Wśród głosów uznania dla roli kolegiów były m.in. słowa przekazane w imieniu Bronisława
Komorowskiego przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP Jacka Michałowskiego:
„Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej liczy, że idea samorządności w Polsce nadal będzie się
rozwijać, a samorządowe kolegia odwoławcze przyczynią się do umocnienia demokratycznego państwa prawa. Dziękuję za deklarację współpracy z Kancelarią Prezydenta RP i za chęć
pomocy w budowaniu społeczeństwa obywatelskiego. Na Kolegiach Odwoławczych spoczywa
szczególna odpowiedzialność, gdyż są organami wyższego stopnia (II instancji) i rozpatrują
odwołania od decyzji administracyjnych. Zakres spraw prowadzonych przez Kolegia
jest szeroki” („Samorządowe kolegia odwoławcze – przeszłość i przyszłość”, pod red.
K. Sieniawskiej, Kraków 2011, s. 59).
W związku z rozpatrywaniem wielu strategicznie ważnych spraw – zarówno dla samorządów,
jak i pojedynczych mieszkańców – dostrzegamy w ostatnim czasie w mediach duże zainteresowanie kolegiami. Pojawiały się na ich temat wywiady telewizyjne oraz artykuły
(m.in. w „Dzienniku Gazecie Prawnej”). W związku z tym uznaliśmy za celowe przypomnienie na łamach naszego czasopisma, czym kolegia są i jaki jest zasadniczy przedmiot ich
działalności. Ta właśnie syntetyczna prezentacja miejsca kolegiów w systemie polskiej administracji stała się pierwszym artykułem numeru zimowego.
Trzy artykuły „Działu Naukowego” – z zakresu szeroko rozumianego prawa o ochronie
przyrody – stanowią kontynuację publikacji numeru jesiennego: prof. zw. dr. hab. Wojciecha
Radeckiego, „Obszary Natura 2000 w prawie Republiki Słowackiej”, Darii Daneckiej,
część druga „Konstytucyjny katalog źródeł prawa a źródła prawa ochrony środowiska”
i również część druga „Kary pieniężne za zniszczenie drzew i krzewów na skutek ich wadliwej pielęgnacji” Krzysztofa Gruszeckiego.
fot. Konrad Pollesch
Polecam także Państwa uwadze rozważania sędziego WSA w Krakowie i zarazem
adiunkta w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego dr. Mariusza Kotulskiego „«Sprawy publiczne» i «sprawy niepubliczne» a informacja publiczna»”,
oparte na bogatym zestawie opracowań naukowych oraz wyroków sądów administracyjnych. Również artykuły dr. Pawła Daniela, asystenta sędziego WSA w Poznaniu, pt. „Przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych osobom pozostającym w związku małżeńskim”
oraz dr Katarzyny Małysy-Sulińskiej, adiunkta w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego i członka Kolegium w Krakowie, pt. „Podmioty mające przymiot strony w postępowaniach w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu” –
charakteryzuje walor teoretycznoprawny, poparty bogatym materiałem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Ze szczególną przyjemnością chciałabym polecić artykuł dawnego
członka Kolegium krakowskiego, a obecnie wykładowcy na Wydziale Prawa Kanonicznego
Uniwersytetu Papieskiego św. Tomasza z Akwinu Angelicum w Rzymie, dr. Piotra Skoniecznego OP pt. „Kościelny akt administracyjny według Kodeksu prawa kanonicznego z 1983 r.
Wprowadzenie dla prawników świeckich”.
Jak Państwo zauważą, wszystkie artykuły „Działu Naukowego” zawierają streszczenia
w języku angielskim – innowację tę wprowadzamy w związku z wymogami Ministerstwa
Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotyczącymi czasopism naukowych.
W „Pro Domo Sua – Awanse Naukowe i Zawodowe” zamieszczamy informację o niedawnej
obronie pracy doktorskiej na Uniwersytecie Jagiellońskim Agaty Niżnik-Muchy, członka
Kolegium w Krakowie, oraz biogram Pani Agaty Maciąg, która objęła funkcję Prezesa Kolegium w Siedlcach. Obu Paniom Agatom – w imieniu Krajowej Reprezentacji SKO oraz własnym – serdecznie gratuluję!
Stało się już zwyczajem, że w zimowym „Casusie” przedstawiciele Kościoła oraz władz państwowych składają Czytelnikom naszego czasopisma życzenia bożonarodzeniowe i noworoczne. W zeszłym roku otwierały „Casus” głębokie słowa Metropolity Krakowskiego
kard. Stanisława Dziwisza, ukazujące nasze życie i służbę publiczną w świetle Tajemnicy Betlejemskiej. W tym roku życzenia i błogosławieństwo przekazał nam ks. bp prof. dr hab.
Tadeusz Pieronek, którego mieliśmy zaszczyt niejednokrotnie już gościć na łamach
„Casusa”. Serdecznie dziękuję Jego Eminencji – od siebie oraz w imieniu Krajowej Reprezentacji SKO – za błogosławieństwo, piękne słowa umacniające nas duchowo oraz życzliwość, którymi Ksiądz Biskup od lat obdarza nasze środowisko.
Ja również dołączam się do tego świątecznego życzenia: oby radość Narodzenia Syna Bożego
była w naszych sercach przez cały rok, rodząc w nas samo dobro, otwartość i wrażliwość
na potrzeby drugiego człowieka oraz ducha zaangażowania społecznego.
4
PRO DOMO SUA
KOLEGIA
SŁUŻĄ OBYWATELOM
I WSPÓLNOTOM SAMORZĄDOWYM
K RY STY N A SIENIA WSKA
W „Dzienniku Gazecie Prawnej”
ukazały się artykuły Ewy Ivanowej:
„Samorządowe kolegia odwoławcze
rozproszone jak za Edwarda Gierka”
(12-14 października br.) oraz „Resort:
SKO powinny być blisko ludzi” (16
października br.). W związku z tym
za celowe uznaliśmy – jako Krajowa
Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych – przedstawienie szerzej opinii publicznej, czym
są kolegia i jaki pozostaje przedmiot ich działalności.
Samorządowe kolegia odwoławcze
to organy wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji
podatkowej w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do
właściwości jednostek samorządu
terytorialnego. Rozpoznają odwołania
obywateli od decyzji administracyjnych wydanych przez organy pierwszej instancji (tj. wójtów, burmistrzów,
prezydentów miast, starostów i marszałków województw) w ich indywidualnych sprawach. Zakres właściwości kolegiów obejmuje rozpatrywanie spraw z takich dziedzin, jak
(lista jest długa): sprawy podatkowe
(ustalanie wysokości podatków i
opłat lokalnych, stosowanie ulg podatkowych), ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
(wz. ulicp), renty planistyczne, pomoc
społeczna, świadczenia rodzinne i
świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dodatki mieszkaniowe, podziały nieruchomości, opłaty adiacenckie, dodatkowe opłaty roczne z
tytułu użytkowania wieczystego, aktualizacja opłat za użytkowanie wie-
czyste i zarząd trwały nieruchomościami, ochrona środowiska, w tym
opłaty za korzystanie ze środowiska,
sprawy związane z zachowaniem
czystości i porządku w gminach,
sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych, rozgraniczenia
nieruchomości, wymiana i scalanie
gruntów, działalność gospodarcza, w
tym sprawy związane z wydawaniem
i korzystaniem z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, ochrona
gruntów rolnych i leśnych, prawo o
ruchu drogowym (wydawanie praw
jazdy i sprawy związane z posiadaniem prawa jazdy, sprawy związane
z działalnością stacji kontroli pojazdów, instruktorów nauki jazdy), z zakresu ustawy o drogach publicznych (zezwolenia na zajęcie pasa
drogowego, zezwolenia na budowę
zjazdów, kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia), ochrona przyrody (w tym zezwolenia na usunięcie
drzew i kary za usuwanie drzew bez
zezwolenia), sprawy związane z wykonywaniem transportu osób i rzeczy
(zezwolenia, kary za naruszenie warunków zezwolenia i przepisów ustawy), ochrona zwierząt (odbieranie
zwierząt niewłaściwie traktowanych
przez właścicieli, zezwolenia na utrzymywanie psów rasy agresywnej),
prawo łowieckie (hodowla chartów,
odstrzał lub odłów redukcyjny
zwierząt łownych), egzekucja administracyjna, informacja publiczna,
zaświadczenia.
Zaczęło się od powołania do życia –
na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie terytorialnym – Kolegiów Odwoławczych przy Sejmizima 2012
kach Wojewódzkich na fali reform demokratycznych w Polsce, restytuujących gminną wspólnotę samorządową. 12 października 1994 r.
Sejm RP przyjął ustawę o samorządowych kolegiach odwoławczych,
która zagwarantowała im pełną niezależność organizacyjno-finansową
od organów gmin, co dało rękojmię
pełnej bezstronności w prowadzonym
postępowaniu. Kontrolę nad orzecznictwem samorządowych kolegiów
odwoławczych sprawują Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz
Naczelny Sąd Administracyjny. Na
mocy Ustawy o samorządowych kolegiów odwoławczych członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych (etatowi oraz pozaetatowi)
orzekają w trzyosobowych składach
i w sprawowaniu funkcji orzeczniczych związani są wyłącznie przepisami prawa. Ustawa ta stawia bardzo
wysokie wymogi kandydatom na
członków orzekających, porównywalne z wymogami wobec sędziów
polskich sądów. Członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych
wyłaniani są w drodze konkursu i powoływani przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Prezesa Kolegium.
Premier powołuje również Prezesa
spomiędzy dwóch kandydatów przedstawianych przez Zgromadzenie
Ogólne Kolegium. Członkiem etatowym może być osoba niekarana,
apolityczna, o nieposzlakowanej opinii, która ukończyła wyższe studia
prawnicze lub administracyjne, wykazuje się nieprzeciętnym poziomem wiedzy prawniczej w zakresie
administracji publicznej oraz ma
5
PRO DOMO SUA
duże doświadczenie zawodowe. Wielu z członków kolegiów posiada tytuły
oraz stopnie naukowe profesora,
doktora habilitowanego i doktora, a
także ukończone aplikacje adwokackie, prokuratorskie, radcowskie,
sędziowskie lub notarialne. To rzeczywiście bardzo dobrze wykształcona kadra prawników administracyjnych, z wieloletnim doświadczeniem w stosowaniu i interpretowaniu prawa. Te wysokie kwalifikacje zawodowe są nieodzowne
podczas prowadzenia postępowania,
które polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.
W Polsce funkcjonuje 49 samorządowych kolegiów odwoławczych
w dawnych miastach wojewódzkich.
Wraz z sekretariatami liczba stałych
pracowników kolegiów w całym kraju wynosi w sumie blisko 1000 osób.
Orzeka w nich około 600 członków
etatowych, wspomaganych przez
członków pozaetatowych z wykształceniem prawniczym, administracyjnym lub specjalistycznym
(np. architektonicznym bądź geodezyjnym). Corocznie kolegia rozpatrują ponad 250 tys. spraw.
Przez ponad 20 lat ów wciąż zbyt
mały w stosunku do potrzeb sztab wytrawnych znawców zarówno teorii,
jak i praktyki stosowania prawa administracyjnego orzekających w samorządowych kolegiach odwoławczych skutecznie zapewnia praworządność w organach samorządu terytorialnego – w ich relacjach z
mieszkańcami – pełniąc rolę drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym. Dzięki nim umocowana w art. 78 Konstytucji RP zasada
dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zagwarantowana w systemie polskiej administracji
i każdy pełnoletni obywatel naszego
państwa ma możliwość dochodzenia
swoich praw, odwołując się od decyzji
władz samorządowych. To jedno z
istotnych osiągnięć przemian demokratycznych w Polsce, które wprowadziły nas do grona nowoczesnych
krajów europejskich realizujących
zasady demokratycznego państwa
prawa w systemie administracji publicznej. Z tych względów rola samo-
rządowych kolegiów odwoławczych
w polskim systemie administracji
publicznej wydaje się nie do przecenienia – ze względu na znaczenie ich
orzecznictwa dla ochrony praw i
wolności jednostki. Wszelka władza,
zarówno samorządowa, jak i rządowa
wykonywana przez administrację
publiczną, dysponuje niewspółmiernie większymi środkami w realizacji
swoich interesów niż pojedynczy
obywatel, którego prawa gwarantowane są przez Konstytucję RP i k.p.a.
Przepisy legislacyjne pozwalają mu co
prawda korzystać z uprawnień ustawodawczych, ale też nakładają na niego liczne ograniczenia i obowiązki.
Wyważenie interesów obu stron pozostaje bardzo ważne w ustroju demokratycznym, a oceną decyzji administracyjnych organów samorządowych w tym aspekcie zajmują
się właśnie samorządowe kolegia
odwoławcze.
Podstawą uprawnienia strony w postępowaniu odwoławczym, w którym zwykle obywatel występuje bez
pełnomocnika, jest bezpośredni kontakt z urzędem, kiedy to strona otrzymuje prawo zapoznania się z całością
akt dotyczących sprawy. Zachowanie
przez ustawodawcę niezmienionej
struktury samorządowych kolegiów
odwoławczych po reformie administracyjnej państwa z 1998 roku stawia sobie za cel właśnie ułatwienie dostępu stronom do drugiej instancji administracyjnej. Obywatel ma bowiem
prawo do tego, by Kolegium znajdowało się blisko miejsca jego zamieszkania. Szczególnie wydaje się
to ważne dla osób mniej zamożnych,
dla których zbyt wysokie koszty
udziału w postępowaniu uniemożliwiałyby skorzystanie z konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnego
postępowania administracyjnego.
Przy ewentualnym przystosowaniu
liczby kolegiów do podziału administracyjnego państwa – prawo do
pełnego udziału w sprawie, łącznie z
możliwością zapoznania się z dokumentacją, stałoby się fikcją. W sytuacji np. gdy strona stara się o
dopłatę do podręcznika dla dzieci
(może to być kwota rzędu 50-100 zł),
koszt dojazdu do odległego kolegium – mającego siedzibę w którymś
zima 2012
z miast wojewódzkich – przekraczałby wartość uzyskanego zasiłku.
Samorządowe kolegia odwoławcze
pozostają niezwykle ważnym dorobkiem polskiej myśli administracyjnej,
kontynuującej najlepsze tradycje II
Rzeczypospolitej. Jest to tym cenniejsze osiągnięcie naszej transformacji po 1989 roku, że teoretyczne
postulaty doktryny prawa znajdują
swe odzwierciedlenie w praktycznej
działalności administracji publicznej
i wpływają na praworządny charakter
stosunków pomiędzy władzą publiczną i obywatelem. Nie przypadkiem z tak wielkim uznaniem o roli
kolegiów wypowiadali się wielokrotnie kolejni Rzecznicy Praw Obywatelskich. Quasi-sądowy charakter
kolegiów podkreślany bywa również
w literaturze prawniczej, w której
mówi się, że rozpatrując odwołanie od
decyzji, rozstrzygają one de facto
spór między organem samorządu
terytorialnego a adresatem decyzji.
Jednocześnie koszt prowadzenia
sprawy w kolegiach jest 10-krotnie
niższy niż w sądach administracyjnych. Podobnie zresztą czas oczekiwania na rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w samorządowych kolegiach odwoławczych pozostaje niewspółmiernie krótszy. Nic więc dziwnego, że obecny model usytuowania
i struktura organizacyjna samorządowych kolegiów odwoławczych
oraz sposób prowadzenia przez nie
postępowania zyskał powszechną
akceptację i uznanie wybitnych znawców prawa administracyjnego oraz
uczestniczących w sprawie stron.
K R Y ST YN A S I E NI A WS KA
Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji
Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
6
DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY
OBSZARY NATURA 2000
W PRAWIE REPUBLIKI SŁOWACKIEJ
Prof. zw. dr hab. WOJ CIECH RA DEC KI
Jednym z najważniejszych przedsięwzięć w zakresie
ochrony przyrody w skali europejskiej jest utworzenie i
utrzymanie systemu (sieci) obszarów chronionych pod nazwą „Natura 2000”. Podstawę ku temu tworzy dyrektywa
Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, której efektem ma być stworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony – Natura 2000.
Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy
siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I do
dyrektywy i siedliska gatunków wymienione w załączniku II do niej, umożliwi zachowanie owych typów siedlisk
przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie
ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie. Sieć Natura 2000 obejmie także
specjalne obszary ochrony ptaków, sklasyfikowane przez
państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG
z 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa,
obowiązującej w wersji ujednoliconej jako dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada
2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.
Realizacja przedsięwzięcia stwarza problemy prawne
we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej,
także w Polsce. Ze względów poznawczych celowe będzie
przedstawienie, jak te problemy są rozwiązywane za naszą
południową granicą. Po prezentacji podobnych zagadnień
w Republice Czeskiej – w poprzednim numerze „Casusa”
– czas na Republikę Słowacką.
Rozwój przepisów o ochronie przyrody
na ziemiach słowackich
Terytoria dzisiejszej Słowacji przez kilkaset lat wchodziły
w skład Węgier. Pierwsze prywatne rezerwaty przyrody
na ziemiach słowackich to rezerwaty leśne Priboj pri Šalkovej w okolicach Bańskiej Bystrzycy oraz Ponicka Huta
założone w 1895 r. Potem, w 1913 r., utworzono dwa dalsze rezerwaty chroniące zachowane fragmenty puszczy
jodłowo-bukowej: Dobročsky prales pri Čiernom Balogu oraz
Badinsky prales w celu ochrony tej starej puszczy1. Warto jeszcze wspomnieć o koncepcji węgierskiego Ministerstwa Rolnictwa z 1908 r. Według niej tereny przyrodnicze o nieprzeciętnych wartościach, zwłaszcza naukowych, miały być chronione według zagranicznych wzorów,
przede wszystkim amerykańskich parków narodowych.
Do takich terenów zaliczano m.in. fragmenty Wysokich i
Niskich Tatr, Małej i Wielkiej Fatry, okolice Zvolenia i Zarnovic, naddunajskie łąki pod Bratysławą, cisy na Poroni i
inne2. Wybuch I wojny światowej uniemożliwił wprowadzenie w życie tych zamiarów.
W 1918 r. ziemie słowackie wraz z Czechami, Morawami i Śląskiem znalazły się we wspólnym państwie – Czechosłowacji. W okresie międzywojennym, mimo ponawianych wysiłków, o których była mowa w szkicu poświęconym Republice Czeskiej, nie udało się przyjąć
ustawy o ochronie przyrody.
Po II wojnie światowej ochrona przyrody stała się częścią składową troski o zabytki. Na terenie Słowacji w 1948 r.
ochronę przyrody powierzono Juliusovi Matisovi, który został mianowany generalnym słowackim konserwatorem
przyrody. W marcu 1951 r. utworzono Pamiatkovy ustav
jako organ fachowy dla naukowej organizacji inwentaryzacji i badań pomników kultury i przyrody. W końcu 1951 r. przekształcono go w Slovensky pamiatkovy ustav,
w którym utworzono oddział ochrony przyrody i krajobrazu. Od 1954 r. oddział ten uczestniczył w pracach nad
pierwszą słowacką ustawą o ochronie przyrody3.
Zgodnie z Konstytucją Czechosłowacji z 1948 r. sprawy
kultury (tym samym ochrony przyrody) należały do kompetencji ustawodawczej Słowacji. W konsekwencji w obu
częściach ówczesnej Czechosłowacji zostały uchwalone
treściowo niemal identyczne, ale odrębne ustawy o ochronie przyrody. Jako pierwsza 18 października 1955 r.
Słowacka Rada Narodowa uchwaliła ustawę o państwowej
ochronie przyrody4, wyprzedzając o kilka miesięcy analogiczną ustawę dla ziem czeskich wydaną 1 sierpnia 1956 r.5.
Ustawa słowacka była bardzo krótkim aktem prawnym,
złożonym z 22 zwięzłych paragrafów podzielonych na pięć
części. W części pierwszej jedyny § 1 wyznacza cel ochrony. Jest interesujące, że w ustawie słowackiej po raz pierwszy pojawia się termin „środowisko” w poetyce charakterystycznej dla owego czasu: priroda ako životne prostredie pracujicich. Część druga regulowała przedmiot, zakres i sposób
obejmowania ochroną (§ 2), uzależniała poważne ingerencje w stosunki przyrodnicze od współdziałania ze słowackim
Ministerstwem Kultury (Poverenictvo kultury) lub jego organami (§ 3), wyznaczała w § 4 przedmioty ochrony jako:
a) obszary (uzemia);
b) twory i pomniki przyrody (prirodne vytvory a prirodne pamiatky);
zima 2012
7
c) określone gatunki (určite druhy) zwierząt, roślin, minerałów i skamieniałości, uznane za chronione (vyhlašene
za chranene), precyzując w kolejnych paragrafach, że chronione obszary to parki narodowe (narodne parky), obszary
chronionego krajobrazu (chranene krajinne oblasti), państwowe rezerwaty przyrodnicze (štatne prirodne rezervace), chronione miejsca występowania (chranene naleziska),
chronione parki i ogrody (chranene parky a zahrady), chronione powierzchnie badawcze (chranene študijne plochy)
– § 5 i regulując szczegóły w § 6-10. Następny § 11 dopuszczał wyznaczenie stref ochronnych.
W części trzeciej § 12 określał zakazy niszczenia lub uszkadzania przedmiotów ochrony, § 13 wskazywał na obowiązki
właściciela (użytkownika) gruntu, § 14 dotyczył ewidencji.
Część czwarta wyznaczała w § 15 organy państwowej
ochrony przyrody, tj. Poverenictvo kultury6 i jego organy
oraz wydziały kultury okręgowych rad narodowych. Dla
spraw jaskiń i zjawisk krasowych powołano zespół doradczy. Kolejny, § 16, upoważniał Ministra Kultury do powołania – w uzgodnieniu z innymi ministrami – Instytutu
Ochrony Przyrody (Ustav na ochranu prirody). Następny,
§ 17, upoważniał wydziały kultury okręgowych rad narodowych do powierzenia zadań dobrowolnym pracownikom
ochrony przyrody: konserwatorom, a w mniejszych obwodach – sprawozdawcom, § 18 zaś wskazywał na uprawnienia organów ochrony przyrody i konserwatorów.
Wreszcie § 19 powierzał zarządzanie i nadzór w sprawach
ochrony przyrody Poverenictvu kultury.
Część piąta zawierająca postanowienia końcowe wskazywała na upoważnienie do wydania aktów wykonawczych
(§ 20), utrzymanie dotychczasowych aktów ochronnych
(§ 21) i wejście ustawy w życie z dniem ogłoszenia (§ 22).
Ustawa z 1955 r. leżała w nurcie ochrony konserwatorskiej wybranych obszarów, obiektów i gatunków. Obowiązywała do końca istnienia federacji i jeszcze przez dwa
lata samodzielnej Słowacji. Dopiero z dniem 1 stycznia 1995 r.
zastąpiono ją ustawą z 23 sierpnia 1994 r. o ochronie przyrody i krajobrazu7. Ta nowa ustawa licząca 70 paragrafów
(trzykrotnie więcej niż jej poprzedniczka z 1955 r., w rzeczywistości wielokrotnie więcej ze względu na rozmiary
paragrafów) wprowadziła podobnie jak ustawa czeska8 podział na powszechną i szczególną ochronę przyrody.
Ustawą tą nie będę się jednak zajmował, gdyż dość szybko została uchylona i zastąpiona kolejną. Kiedy bowiem zaktualizowała się perspektywa przystąpienia Słowacji do Unii
Europejskiej, powstała konieczność dostosowania słowackich przepisów o ochronie przyrody do wymagań unijnych,
przede wszystkim w odniesieniu do obszarów Natura 2000.
Słowackie Ministerstwo Środowiska przygotowało bardzo
obszerną nowelizację ustawy z 1994 r. o ochronie przyrody
i krajobrazu; nowela miała zmienić niemal wszystkie jej
przepisy. Wtedy wkroczyła Rada Legislacyjna rządu
słowackiego, która poleciła Ministerstwu Środowiska
przygotowanie projektu całkiem nowej ustawy9. Tak się też
stało i trzecia słowacka ustawa o ochronie przyrody i krajobrazu została uchwalona 25 czerwca 2002 r.10.
Ta ustawa, kilkunastokrotnie już nowelizowana, składała
się w wersji pierwotnej ze 106 paragrafów podzielonych na
dziewięć części. Część pierwsza zwiera przepisy wprowadzające w dwóch paragrafach: przedmiot regulacji w § 1
oraz definicje podstawowych pojęć w § 2. Część druga jest
poświęcona powszechnej ochronie przyrody i krajobrazu
(Všeobecna ochrana prirody a krajiny) i w kolejnych paragrafach reguluje podstawowe prawa i obowiązki (§ 3),
powszechną ochronę roślin i zwierząt (§ 4), wyznaczniki
korzystnego stanu gatunków, biotopów i krajobrazu (§ 5),
ochronę biotopów (§ 6), ochronę naturalnego składu ekosystemów (§ 7), obowiązki organów (§ 8-10). Przedmiotem części trzeciej jest szczególna ochrona przyrody i krajobrazu (Osobitna ochrana prirody a krajiny). Dzieli się ona
na cztery rozdziały regulujące ochronę obszarową (§ 11-31),
ochronę gatunkową (§ 32-45), ochronę roślin drzewiastych
(§ 46-49), ustanawianie, zmianę i znoszenie ochrony (§ 5053). Przedmiotem kolejnych części ustawy są: dokumentacja, dostęp do krajobrazu, wsparcie finansowe, ograniczenia praw właścicielskich (część czwarta, § 54-63), organy ochrony przyrody, ich kompetencje i straż przyrody
(część piąta, § 64-80), postępowanie (część szósta, § 81-89),
odpowiedzialność (część siódma, § 90-96), wynagradzanie
szkód wyrządzanych przez zwierzęta chronione (część
ósma, § 97-102), przepisy przechodnie i końcowe (część
dziewiąta, § 103-106).
Z punktu widzenia przedmiotu tego szkicu najistotniejsze znaczenie mają przepisy o ochronie obszarowej.
Cechą charakterystyczną koncepcji słowackiej jest stopniowanie ochrony. Stopień pierwszy, najłagodniejszy,
obowiązuje na całym terytorium Republiki Słowackiej
i oznacza powszechną ochronę przyrody. Kolejne stopnie
od drugiego do piątego oznaczają zakazy i ograniczenia polegające na wymogu uzyskania zgody organu ochrony przyrody na pewne działania, przy czym im wyższy stopień, tym
surowszy reżim. Zasada jest taka (w pewnym uproszczeniu, gdyż w istocie uważa się to za nieco bardziej skomplikowane), że stopień drugi wyznacza kilkanaście zakazów i ograniczeń, stopień trzeci obejmuje wszystkie z drugiego i dodatkowe, stopień czwarty wszystkie z trzeciego
i dodatkowe, stopień piąty wszystkie z czwartego i dodatkowe. Dla poszczególnych kategorii obszarów chronionych ustawa wskazuje na stopień ochrony lub też organ kreujący nadaje mu odpowiedni stopień ochrony.
Przepis § 17 ustawy słowackiej wylicza następujące kategorie obszarów chronionych:
a) obszar chronionego krajobrazu (chranena krajinna
oblast’)11, na którym co do zasady obowiązuje drugi stopień
ochrony;
b) park narodowy (narodny park), na którym co do zasady
obowiązuje trzeci stopień ochrony;
c) chroniony areał (chraneny areal), na którym obowiązuje
drugi, trzeci, czwarty lub piąty stopień ochrony;
d) rezerwat przyrody (prirodna rezervacia), na którym obowiązuje czwarty lub piąty stopień ochrony;
e) pomnik przyrody (prirodna pamiatka)12, na którym co
do zasady obowiązuje czwarty lub piąty stopień ochrony;
jaskinie i naturalne wodospady są z mocy prawa pomnikami
przyrody;
f) chroniony element krajobrazu (chraneny krajinny
zima 2012
8
prvok), na którym obowiązuje drugi, trzeci, czwarty lub piąty
stopień ochrony;
g) chroniony obszar ptasi (chranene vtačie uzemie).
Ta ostatnia kategoria prowadzi już bezpośrednio do
słowackich obszarów Natura 2000.
Obszary Natura 2000 w prawie słowackim
Stosownie do § 28 ust. 1 ustawy słowackiej chronione obszary ptasie (chranene vtačie uzemia) – chronione obszary o znaczeniu europejskim (chranene uzemia europskeho
vyznamu) oraz strefy ochronne obszarów o znaczeniu europejskim (zony chranenych uzemi) są częściami składowymi
europejskiego systemu obszarów chronionych (europska
sustava chranenych uzemi). Jego celem pozostaje zapewnienie odpowiedniego stanu ochrony biotopów o znaczeniu europejskim oraz stanu ochrony gatunków o znaczeniu europejskim w ich naturalnych miejscach występowania.
Ustawodawca słowacki zasadniczo odmiennie potraktował dwa typy obszarów wchodzących w skład systemu.
Chronione obszary ptasie są odrębną kategorią obszarów
chronionych. Według § 26 ust. 1 biotopy wędrownych gatunków ptaków, zwłaszcza tereny ich gniazdowania, pierzenia, zimowania i miejsca odpoczynku na trasach migracyjnych, oraz biotopy gatunków ptaków o znaczeniu europejskim można – w celu zapewnienia ich przeżycia i rozmnażania – uznać za chronione obszary ptasie. Tryb wyznaczania obszarów ptasich określają przepisy § 26 ust. 2,
3, 4 i 6. Narodową listę wnioskowanych obszarów ptasich
przygotowuje Ministerstwo Środowiska. Aprobuje ją rząd
(od dnia aprobaty obszar ptasi uznaje się za chroniony
ustawą) i przesyła Komisji Europejskiej, po czym ministerstwo w formie powszechnie obowiązujących przepisów
prawnych traktuje te biotopy jako chronione obszary ptasie, wytycza ich granice i reżim prawny.
Dla chronionych obszarów ptasich nie wyznacza się stopnia ochrony. Zamiast niego § 26 ust. 5 stanowi, że w chronionym obszarze ptasim zakazuje się działań, które mogą
mieć negatywny wpływ na przedmiot jego ochrony. Listę
takich działań wraz z przestrzennym i czasowym ograniczeniem ich wykonywania konkretyzuje ministerstwo na
podstawie § 26 ust. 6.
Narodowa lista chronionych obszarów ptasich została zaakceptowana przez rząd słowacki 9 lipca 2003 r. Lista objęła wtedy 38 chronionych obszarów ptasich na obszarze
1 236 545 ha, co stanowiło 25,2 proc. obszaru Słowacji, a
w 55,15 proc. pokrywało się z istniejącą w Słowacji siecią
obszarów chronionych. W lutym 2011 r. wyznaczono kolejne trzy chronione obszary ptasie zajmujące razem 58 200
ha. W ten sposób wyznaczanie chronionych obszarów ptasich w Słowacji niemal dobiegło końca.
Inaczej potraktował ustawodawca słowacki obszary o znaczeniu europejskim, tj. obszary siedliskowe. Według § 27
słowackiej ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu nie
uznaje się ich za odrębną kategorię obszarów chronionych.
Przepis § 27 ust. 1 stanowi, że przez „obszar o znaczeniu
europejskim” rozumie się w Republice Słowackiej „obszar
tworzony przez jedno lub więcej miejsc (lokalit):
a) na których znajdują się biotopy o znaczeniu europejskim
albo gatunki o znaczeniu europejskim, dla których ochrony
wyznacza się obszary chronione;
b) które zostały umieszczone w narodowej liście tych
miejsc przygotowanej przez Ministerstwo Środowiska i
uzgodnionej z Ministerstwem Rolnictwa i Leśnictwa”.
Listę narodową rozpatruje rząd i po uchwaleniu przesyła
Komisji Europejskiej (§ 27 ust. 4). Po aprobacie rządowej
Ministerstwo Środowiska przepisem powszechnie obowiązującym ustanawia obszar o znaczeniu europejskim, nadając mu odpowiedni stopień ochrony, oznaczając granice i regulując inne szczegóły (§ 27 ust. 5). Lista narodowa zostaje zaktualizowana we współpracy z Komisją Europejską (§ 27 ust. 6). Wnioskowany obszar o znaczeniu
europejskim traktuje się jako obszar chroniony według ustawy ze stopniem ochrony wskazanym na liście narodowej
(§ 27 ust. 7). Jeżeli wnioskowany obszar o znaczeniu europejskim znajduje się na obszarze chronionym według
§ 17 ust. 1 lit. a) – f) albo w jego strefie ochronnej z drugim do piątego stopniem ochrony, a stopień ochrony na
wnioskowanym obszarze o znaczeniu europejskim i na proklamowanym obszarze chronionym lub jego strefie
ochronnej jest różny, to na wspólnym obszarze obowiązuje stopień ochrony ustanowiony później (§ 27 ust. 8).
Najistotniejsze z badanego punktu widzenia znaczenie ma
§ 27 ust. 9, według którego wnioskowane obszary o znaczeniu europejskim, po ich zaaprobowaniu przez Komisję
Europejską, organ ochrony przyrody uznaje za obszar chroniony lub jego strefę ochronną według ustawy słowackiej
w terminie do dwóch lat od zaaprobowania listy narodowej przez Komisję Europejską. Oznacza to, że obszary
o znaczeniu europejskim wchodzące w skład systemu
Natura 2000 są jakimiś formami przejściowymi, aczkolwiek od złożenia wniosku już korzystającymi z
ochrony według nadanego im stopnia, choć docelowo
nie będą odrębnymi obszarami chronionymi, ale zawsze
albo obszarem chronionym w którejś z kategorii przewidzianych w słowackiej ustawie o ochronie przyrody,
albo strefą ochronną takiego obszaru. Warto przy
tym zwrócić uwagę na krótki, 2-letni (a nie 6-letni, jak
przewiduje dyrektywa), termin wyznaczony przez ustawodawcę słowackiego dla ostatecznego objęcia obszaru o znaczeniu europejskim jedną z form ochrony
przyrody, znaną słowackiemu prawu ochrony przyrody
i krajobrazu.
Wstępna słowacka lista narodowa obszarów o znaczeniu europejskim została zaaprobowana przez
rząd 17 marca 2004 r. Na tej podstawie słowackie Ministerstwo Środowiska sporządziło listę takich obszarów, obejmującą 382 tereny o łącznej powierzchni
573 690 ha, co stanowiło 11,7 proc. terytorium
Słowacji i w 86 proc. pokrywało się z istniejącą siecią słowackich obszarów chronionych. W 2011 r. rząd
słowacki uzupełnił tę listę o kolejnych 97 obszarów
zajmujących powierzchnię 11 989 ha, po czym udział
obszarów o znaczeniu europejskim wzrósł z 11,7
proc. do 11,9 proc. terytorium Słowacji.
zima 2012
9
Oceny oddziaływania na obszary Natura 2000
Stosownie do § 28 ust. 2 słowackiej ustawy o ochronie
przyrody i krajobrazu jakikolwiek plan (plan) albo przedsięwzięcie (projekt) bezpośrednio niezwiązane z troską o obszar należący do europejskiego systemu obszarów chronionych, proponowanego obszaru ptasiego albo obszaru o
znaczeniu europejskim i niebędące niezbędne dla troski o
taki obszar, ale które prawdopodobnie może mieć samodzielnie lub w kombinacji z innym planem lub przedsięwzięciem znaczący wpływ na ten obszar, podlega ocenie
wpływu na ten obszar z punktu widzenia celu jego ochrony. Wobec tego każdy, kto zamierza zrealizować taki plan
lub przedsięwzięcie, zobowiązany jest przez § 28 ust. 3 do
przedłożenia projektu planu lub przedsięwzięcia do oceny
przez organ ochrony przyrody. Obowiązek ten nie dotyczy
planów lub przedsięwzięć, które i tak są przedmiotem oceny oddziaływania według przepisów szczególnych, tj. ustawy z 2006 r. o ocenach oddziaływania na środowisko13.
Na podstawie § 28 ust. 4 organ ochrony przyrody wydaje w odniesieniu do projektu planu lub przedsięwzięcia fachowe stanowisko na podstawie kryteriów wskazanych w
załącznikach nr 3-10 do ustawy o ocenach oddziaływania.
Jeżeli według fachowego stanowiska organu ochrony
przyrody – plan lub przedsięwzięcie nie są związane z troską
o obszar wchodzący w skład systemu obszarów chronionych ani nie jest niezbędny dla realizacji tej troski, a prawdopodobnie może mieć samodzielnie lub w połączeniu z
innym planem lub przedsięwzięciem znaczący wpływ na
ten obszar, pozostaje przedmiotem oceny oddziaływania
według przepisów szczególnych, tj. tej ustawy z 2006 r. o
ocenach oddziaływania na środowisko.
Słowacka ustawa o ochronie przyrody i krajobrazu (odmiennie niż czeska czy polska) nie zawiera przepisów odnoszących się do wyników oceny oddziaływania. Merytorycznie wszakże nie ma żadnej różnicy, ponieważ w § 14 ust.
4 oraz § 38 ust. 4 ustawy o ocenach znajdują się inspirowane
unijną dyrektywą siedliskową rozwiązania pozwalające na
przyjęcie dokumentu strategicznego (planu) lub na realizację przedsięwzięcia tylko wtedy, gdy nie będzie to miało negatywnego wpływu na integralność systemu obszarów
chronionych. W przeciwnym razie plan można przyjąć lub
przedsięwzięcie zrealizować tylko przy braku rozwiązania alternatywnego bez takiego wpływu lub z wpływem mniejszym
i tylko ze względu na przeważający interes publiczny i pod
warunkiem realizacji środków kompensacyjnych przewidzianych w odrębnych przepisach (tj. w ustawie o ochronie
przyrody i krajobrazu). Jeżeli na odnośnym obszarze występują priorytetowe biotopy lub priorytetowe gatunki, plan
może być przyjęty, a przedsięwzięcie realizowane tylko ze
względu na naglące potrzeby nadrzędnego interesu publicznego, które dotyczą zdrowia publicznego, bezpieczeństwa
powszechnego lub korzystnych następstw o zasadniczym znaczeniu dla środowiska albo według stanowiska Komisji Europejskiej. Jest to związane z innymi naglącymi potrzebami
nadrzędnego interesu publicznego.
Jeżeli na podstawie oceny oddziaływania trzeba podjąć
środki kompensujące negatywny wpływ planu lub przed-
sięwzięcia na obszary wchodzące w skład systemu Natura 2000 (kompenzačne opatrenie), przepis § 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu zobowiązuje wnioskodawcę do zwrócenia się do ministerstwa o określenie
sposobu i warunków ich wykonania. Według § 28 ust. 6
środki kompensujące muszą być w porównywalnym rozmiarze ukierunkowane na pozostające pod negatywnym
wpływem biotopy o znaczeniu europejskim i gatunki o znaczeniu europejskim i zapewnić pełnienie funkcji porównywalnych z funkcjami pełnionymi przez obszar pozostający
pod negatywnym wpływem planu lub przedsięwzięcia, tak
aby była zapewniona ochrona całościowej spójności europejskiego systemu obszarów chronionych. Stosownie do
§ 28 ust. 7 wnioskodawca wykonuje środki kompensacyjne
na własny koszt. Jeżeli tego nie zrobi, może je wykonać ministerstwo na koszt wnioskodawcy. O przyjętych środkach
kompensujących ministerstwo informuje Komisję Europejską (§ 28 ust. 8).
Odpowiedzialność prawna za naruszenie przepisów
odnoszących się do obszarów Natura 2000
Przyjęta w prawie słowackim koncepcja odpowiedzialności
prawnej w ochronie środowiska (zodpovednost’ pri ochrane životneho prostredia) wyróżnia trzy podstawowe rodzaje
takiej odpowiedzialności: karną (trestnopravna), administracyjną (administrativnopravna) i cywilną (občianskopravna)14. Pozostawiając na uboczu odpowiedzialność
cywilną, zajmę się dwoma pozostałymi rodzajami odpowiedzialności, poczynając od administracyjnej.
W ramach odpowiedzialności administracyjnej prawo
słowackie (podobnie jak czeskie) rozróżnia odpowiedzialność za wykroczenia (priestupky) i inne delikty administracyjne (ine spravne delikty), a różnica między
nimi tkwi w podmiocie i stronie podmiotowej. Za wykroczenie może odpowiadać tylko osoba fizyczna niebędąca
przedsiębiorcą, a przesłanką odpowiedzialności jest wina
co najmniej nieumyślna; za inny delikt administracyjny
może odpowiadać osoba prawna oraz osoba fizyczna
będąca przedsiębiorcą (podnikatel), a odpowiedzialność ma
charakter obiektywny, bez względu na winę. Kazuistyczne wykazy czynów zabronionych pod groźbą kary
(pieniężnej – pokuta i przepadku rzeczy – prepadnutie veci)
w dziedzinie ochrony przyrody i krajobrazu znajdują się
w § 90 (inne delikty administracyjne) i § 92 (wykroczenia)
słowackiej ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu.
Wśród nich doszukać się także można znamion czynów
godzących w obszary Natura 2000.
Prowadzenie działań mogących mieć negatywny wpływ
na przedmiot ochrony w obszarach ptasich (naruszenie § 26
ust. 5) jest:
- deliktem administracyjnym z § 90 ust. 3 lit. a, zagrożonym
pokutą (czyli karą) do 33 191,91 euro15, jeżeli dopuszcza
się go osoba prawna lub przedsiębiorca;
- wykroczeniem z § 92 ust. 1 lit. zd, zagrożonym pokutą
do 9 958,17 euro, jeżeli dopuszcza się go osoba fizyczna.
Prowadzenie działań zakazanych lub bez wymaganej zgody w innych obszarach chronionych (naruszenie § 13-16),
zima 2012
10
a więc także w obszarach o znaczeniu europejskim, którym, jak już była o tym mowa, od razu nadaje się odpowiedni stopień ochrony, jest:
- deliktem administracyjnym z § 90 ust. 1 lit. a lub b, zagrożonym pokutą do 9 958,17 euro, jeżeli dopuszcza się go
osoba prawna lub przedsiębiorca;
- wykroczeniem z § 92 ust. 1 lit. c lub d, zagrożonym pokutą do 3 319,39 euro, jeżeli dopuszcza się go osoba
fizyczna.
Odrębnym czynem zabronionym pozostaje niewykonanie środków kompensujących straty w obszarach Natura
2000 (naruszenie § 28 ust. 7) będące:
- deliktem administracyjnym z § 90 ust. 3 lit. d, zagrożonym
pokutą do 33 191,91 euro, jeżeli dopuszcza się go osoba
prawna lub przedsiębiorca;
- wykroczeniem z § 92 ust. 1 lit. zh, zagrożonym pokutą
Wreszcie samo niewystąpienie do ministerstwa o zgodę
na sposób i warunki wykonania środków kompensacyjnych
jest:
- deliktem administracyjnym z § 90 ust. 2 lit. h, zagrożonym
pokutą do 23 235,74 euro, jeżeli dopuszcza się go osoba
prawna lub przedsiębiorca;
- wykroczeniem z § 92 ust. 1 lit. zb, zagrożonym pokutą
W najpoważniejszych przypadkach wchodzi w rachubę
odpowiedzialność karna za przestępstwa. Uchwalony 20
maja 2005 r. słowacki kodeks karny16 zawiera w części
szczególnej rozdział szósty „Przestępstwa powszechnie niebezpieczne i przeciwko środowisku”, a w nim rozdział drugi „Przestępstwa przeciwko środowisku” (Trestne činy proti životnemu prostrediu) złożony z § 300-310. Zespoły znamion przestępstw ujęte zostały syntetycznie. Wprawdzie
nie ma wśród nich takich, których znamiona wskazywałyby
wprost na obszary Natura 2000, ale zamachy na takie obszary mieszczą się w najważniejszym przestępstwie zagrożenia i uszkodzenia środowiska (ohrozenie a poškodenie životneho prostreda): umyślnym z § 300 i nieumyślnym
z § 301. Ustawodawca słowacki posłużył się konstrukcją
blankietową, uznając za przestępstwo każde naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów o ochronie środowiska lub o ochronie zasobów przyrody i gospodarowaniu
nimi, ale pod warunkiem że takie naruszenie sprowadziło
niebezpieczeństwo powstania lub wystąpienie wymiernej
szkody. Zamieszczony w części ogólnej słowackiego kodeksu karnego § 125 ust. 1 wprowadza następującą gradację
szkód jako znamienia przestępstwa:
- szkoda mała (mala škoda) – przekraczająca 266 euro;
- szkoda większa (väčša škoda) – co najmniej 2660 euro;
- szkoda znaczna (značna škoda) – co najmniej 26 600
euro;
- szkoda w wielkim rozmiarze (škoda vel’keho rozsahu)
– co najmniej 133 000 euro.
Podstawowe przestępstwo przeciwko środowisku popełnia
ten, kto naruszając przepisy o ochronie środowiska lub o
ochronie zasobów przyrody i gospodarowaniu nimi, powoduje niebezpieczeństwo powstania małej szkody, zagrożone w razie umyślności karą pozbawienia wolności do
lat 3 (§ 300 ust. 1), a w razie nieumyślności – karą pozbawienia wolności do roku (§ 301 ust. 1). Przestępstwo to staje się kwalifikowanym, jeżeli sprawca dopuszcza się go na
obszarze chronionym, co zgodnie z poglądami doktryny
słowackiej obejmuje wszystkie obszary chronione na
podstawie ustawy o ochronie przyrody17, a więc także obszary ptasie i obszary o znaczeniu europejskim, które otrzymały odpowiedni stopień ochrony lub zostały uznane za
inne obszary chronione lub ich strefy ochronne przewidziane w słowackiej ustawie o ochronie przyrody i krajobrazu. Taki czyn popełniony umyślnie zagrożony bywa
karą pozbawienia wolności od roku do lat 5 (§ 300 ust. 3
lit. b), a nieumyślnie – karą pozbawienia wolności do lat
3 (§ 301 ust. 2). Kolejne typy kwalifikowane zostały uzależnione od spowodowania szkody:
– znacznej, wtedy za przestępstwo umyślne grozi kara pozbawienia wolności od 3 do 8 lat (§ 300 ust. 4), za nieumyślne – kara pozbawienia wolności od roku do lat 5 (§
301 ust. 3);
– w wielkim rozmiarze, wtedy za przestępstwo umyślne
grozi kara pozbawienia wolności od 4 do 10 lat (§ 300 ust.
5), za nieumyślne – kara pozbawienia wolności od 3 do 8
lat (§ 301 ust. 4).
Należy zwrócić uwagę na to, że w § 300 ust. 3 lit. b oraz
w § 301 ust. 2 chodzi o szkodę małą, jedynie grożącą, a w
§ 300 ust. 4 i 5 oraz w § 301 ust. 3 i 4 o szkodę znaczną bądź
w wielkim rozmiarze już powstałą. Przy braku wymiernej
szkody grożącej lub powstałej czyn nie jest przestępstwem,
lecz wykroczeniem lub innym deliktem administracyjnym.
Przy tej koncepcji legislacyjnej podstawowe znaczenie ma
sposób obliczania szkody. Ustawodawca słowacki rozwiązał
to w ten sposób, że w § 124 ust. 3 części ogólnej kodeksu
karnego zamieścił normę, która w odniesieniu do przestępstw przeciwko środowisku przez „szkodę” nakazuje rozumieć sumę szkody ekologicznej (ekologicka ujma) i szkody majątkowej (majetkova škoda), przy czym szkoda
majątkowa obejmuje także koszty przywrócenia środowiska
do stanu poprzedniego. Występujące w tym przepisie pojęcie „szkody ekologicznej” zdefiniowano w § 10 ustawy o środowisku18 jako „strata lub osłabienie naturalnych funkcji ekosystemów, powstające przez uszkodzenie ich komponentów
lub naruszenie wewnętrznych więzi i procesów w następstwie
działalności człowieka”. Komentatorzy wskazują, że bierze
się tu pod uwagę tzw. społeczną wartość (společenska hodnota) elementów przyrodniczych, ustaloną w jednostkach pieniężnych w przepisach wykonawczych do ustawy
o ochronie przyrody19, a w razie ich braku – szkodę tę należy ustalić na podstawie fachowego stanowiska osoby
prawnej, dającej gwarancję obiektywizmu lub opinii
biegłego20.
zima 2012
p r o f . z w. d r h a b . W O J C I E C H R A D E C K I
Autor jest kierownikiem Zakładu Prawa Ochrony Środowiska Instytutu
Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk
11
AREAS OF NATURE 2000
IN THE LAW OF SLOVAK REPUBLIC
5
6
Summary
According to the Slovak law on the protection of nature and landscape,
the network of European importance sites of Nature 2000 in Slovak territory consists of:
Birds Special Protected Sites (chranene vtačie uzemia), which are separate category of protected areas;
European importance sites (chranene uzemia europskeho vyznamu), which
are not separate category of protected areas, but they benefit form the initial and transitional protection, with the end to be protected by means of
the nature protection provided for in the law on the protection of nature
and landscape.
7
8
9
10
11
12
Przypisy:
1
2
3
4
13
J. Halaj, Vychova k ochrane prirody, Bratislava 1979, s. 12.
M. Tasak, I. Volščuk, D. Janota, Krasy a vzacnosti slovenskej prirody,
Bratislava 1989, s. 3.
V. Stockmann, Z historie ochrany prirody. Konštituovanie ochrany prirody na Slovensku, „Ochrana Prirody Slovenska” 2004, č. 1, s. 2.
Zakon SNR č. 1/1955 Zb. SNR o štatnej ochrane prirody. Czytelnikowi polskiemu należy się wyjaśnienie, jak powołuje się słowackie akty
prawne. Po nazwie zakon (tj. ustawa) następuje litera „č” (skrót od čislo, tj. numer) oznaczająca pozycję, pod którą ustawa została po raz pierwszy opublikowana w oficjalnym zbiorze aktów prawnych (Zbierka zakonov), łamana przez rok publikacji i zakończona literami „Zb. SNR”,
gdy chodzi o akty wydane przez ustawodawcę słowackiego w ramach
Czechosłowacji (SNR to Slovenska Narodna Rada), „Zb.” gdy chodzi
o akty obowiązujące w obu częściach Czechosłowacji, publikowane w
zbiorze słowackim niezależnie od czeskiego, oraz „Z.z.”, gdy chodzi o
14
15
16
17
18
19
20
akty samodzielnej Republiki Słowackiej.
Zakon č. 40/1956 Sb. o statni ochraně přirody.
Konstytucja Czechosłowacji z 1948 r. nie przewidywała ministerstw w
części słowackiej. Słowacki „poverenik” to słownikowo „pełnomocnik”;
był on odpowiednikiem „ministra” w Słowacji w latach 1949-1960 oraz
1964-1968. „Poverenictvo” to ministerstwo we wskazanych wyżej latach.
Zakon Narodnej rady Slovenskej republiky č. 287/1994 Z.z. o ochrane prirody a krajiny.
Zakon č. 114/1992 Sb. o ochraně přirody a krajiny.
S. Košičiarova, Novy zakon o ochrane prirody a krajiny v Slovenskej
republike, „Česke Pravo Životniho Prostředi” 2002, č. 4, s. 18.
Zakon č. 543/2002 Z.z. o ochrane prirody a krajiny.
„Słowacki obszar chronionego krajobrazu” jest odpowiednikiem polskiego
parku krajobrazowego (a nie polskiego obszaru chronionego krajobrazu), ponieważ jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną mającą
własne organy.
Słowackie pomniki przyrody mogą być punktowe, liniowe lub przestrzenne.
Zakon č. 24/2006 Z.z. o posudzovani vplyvov na životne prostredie
a o zmene a doplneni niektorych zakonov.
S. Košičiarova a kolektiv, Pravo životneho prostredia, Bratislava 2009,
s. 270.
Niezwykłe oznaczenie górnej granicy do drugiego miejsca po przecinku
wynika z mechanicznego przeliczenia pierwotnie w ustawie występujących koron słowackich na euro.
Trestny zakon č. 300/2005 Z.z.
J. Zahora, [w:] E. Burda, J. Čenteš, J. Kolesar, J. Zahora a kolektiv, Trestny zakon. Osobitna čast’. Komentar – II. diel, Praha 2011, s. 981-985.
Zakon č. 17/1992 Zb. o životnom prostredi.
Vyhlaška Ministerstva životneho prostredia č. 24/2003 Z.z., ktorou sa
vykonava zakon o ochrane prirody a krajiny.
E. Burda, [w:] E. Burda, J. Čenteš, J. Kolesar, J. Zahora a kolektiv, Trestny zakon. Všeobecna čast’. Komentar – I. diel, Praha 2010, s. 818-820.
„SPRAWY PUBLICZNE ”
I „ SPRAWY NIEPUBLICZNE ”
A I N F O R MACJA P UBLICZNA
Dr MAR IU SZ K OTU LSK I
Jedną z podstawowych zasad funkcjonowania państwa prawa pozostaje zasada jawności działania organów państwa.
Co więcej, tak jak ona jest przejawem funkcjonowania państwa demokratycznego, tak demokracja powiększa sferę
jawności życia publicznego. Zatem skoro są to zjawiska
współosiowe, to można wręcz powiedzieć, że tak jak ze
wzrostem jawności poszerza się płaszczyzna demokracji,
tak wraz z ograniczaniem demokracji zmniejsza się sfera
jawności. „Dostęp do informacji publicznej stanowi conditio sine qua non współczesnej demokracji i społeczeństwa obywatelskiego”1. W kontekście konstytucyjnym zasada jawności, realizowana poprzez zagwarantowanie dostępu do
informacji publicznej, jest konsekwencją przyjęcia zasady
zwierzchnictwa narodu2. Sama zasada wyrażona została w
art. 61 Konstytucji RP3 i należy podzielić pogląd, że pozostaje przejawem publicznego prawa podmiotowego4.
Co więcej – owa regulacja konstytucyjna, jako jedna z niewielu, może być bezpośrednio stosowana na podstawie art.
8 ust. 2 Konstytucji RP, niezależnie od jej rozwinięcia w ustawie szczegółowo określającej tryb i zakres podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej5.
Zasada jawności działania organów administracji publicznej ma charakter zasady ogólnej prawa administracyjnego6. Jawność poczynań administracji (określana też
mianem „przejrzystości administracji”) funkcjonuje nierozdzielnie z prawem dostępu do informacji publicznej7.
Pojęcie „informacji publicznej” określił ustawodawca w art.
1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn.
zm. – dalej: u.d.i.p., który mówi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Słusznie wobec tego podnosi się w literaturze zarzut błędu ignotum per ignotum8.
Art. 6 tejże ustawy wymienia jedynie przykładowy katalog
przypadków podlegających ujawnieniu w ramach dostępu
zima 2012
12
do informacji publicznej. Kluczową kwestią jest więc
ustalenie, co należy rozumieć przez pojęcie „informacja o
sprawach publicznych”.
Odpowiedź na powyższe pytanie ma szczególne znaczenie przy interpretacji przepisu art. 5 ust. 3 u.d.i.p., który
stanowi, że nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2 (wskazującymi, że prawo do informacji musi ustąpić w zakresie
ochrony informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy), ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze
względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie
dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje
publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji.
Na tle rozumienia powyższych przepisów w doktrynie i
orzecznictwie zaznaczyły się dwa stanowiska.
Według pierwszego z nich ustawa o dostępie do informacji
publicznych obejmuje, co prawda, swoją mocą również dane
o indywidualnych sprawach prowadzonych w trybie postępowania jurysdykcyjnego (w tym akta postępowania),
ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą one spraw publicznych. W konsekwencji wyróżnia się „podział na «sprawy prywatne» (tutaj w znaczeniu «niepubliczne») oraz «sprawy publiczne», przy czym do pierwszej kategorii spraw ustawa nie będzie miała zastosowania”9. Znajduje to potwierdzenie w przywołanym wyżej art. 5 ust. 3 u.d.i.p., w którym
wprawdzie zakazuje się ograniczania dostępu do informacji
publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w
postępowaniu przez organy państwa ze względu na ochronę interesu strony, ale jednocześnie zawęża prawo dostępu
do informacji tylko do przypadków, gdy postępowanie to
dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje
publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji. Tym samym
rozumując a contrario w pozostałym zakresie dostęp do informacji na podstawie u.d.i.p. będzie ograniczony i możliwy jedynie na zasadach i w trybach określonych w odrębnych ustawach (przede wszystkim w kodeksach) regulujących postępowania administracyjne, karne i cywilne w sprawach indywidualnych. „Przewidują one zresztą instytucje, które także zapewniają dostęp do informacji (np.
jawność rozprawy). (...) Przyjęcie, że każde akta sprawy są
informacją publiczną, oznacza zróżnicowanie sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o uzyskanie informacji na podstawie regulacji kodeksowej (np. w postępowaniu administracyjnym – strony) oraz na podstawie u.d.i.p. (każdy). Takie podejście powoduje na płaszczyźnie postępowań w indywidualnych sprawach, że uprawnienia osoby trzeciej będą
szersze niż samej strony. Np. zgodnie z art.73 § 1 k.p.a. strona postępowania administracyjnego ma prawo przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów,
tymczasem na podstawie u.d.i.p. to wnioskodawca («każda
osoba tym zainteresowana») określa sposób i formę udostępnienia informacji (np. może zażądać przesłania dokumentu w formie elektronicznej na swój adres e-mail)”10.
W konsekwencji rodzi się oczywiste pytanie, po co skomplikowana procedura dostępu do akt sprawy (np. administracyjnych), skoro to samo szybciej i łatwiej można uzyskać w trybie u.d.i.p. Dlatego też w orzecznictwie podkreśla
się, że „poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach (administracyjnych) mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia
publicznego. Nie są zaś sprawami publicznymi konkretne,
indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną”11.
Zdaniem zwolenników tego poglądu dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu nie tylko w zakresie
i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ale także ze względu na prywatność
osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy i wtedy, gdy
pierwszeństwo mają zastosowanie ustawy szczególne
(dopuszczające dostęp do informacji na zasadach i w trybach w nich określonych). Nie będą zaś podlegać udostępnieniu utwory chronione prawem autorskim (stanowiące własność intelektualną), dokumenty unijne otrzymane bezpośrednio od organów UE, dokumenty wewnętrzne administracji12 oraz dokumenty prywatne (np.
wnioski wszczynające postępowanie), ponieważ nie są informacją publiczną.
„W zaprezentowanym stanowisku, w rozumieniu pojęcia «informacja o sprawach publicznych», zgodnie z wykładnią gramatyczną obu przepisów, na pierwszy plan wysuwa się kryterium przedmiotowe, które określa, co stanowi przedmiot
tejże informacji (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) oraz co stanowi przedmiot postępowania (art. 5 ust. 3 u.d.i.p.), w oderwaniu niejako od dysponenta i wytwórcy informacji (który by, obok adresata informacji, nawiązywał do kryterium podmiotowego).
Idąc podobnym tokiem rozumowania, można by więc powiedzieć, że nie wszystkie informacje będące w dyspozycji podmiotu publicznego i przezeń wytworzone muszą mieć charakter publiczny, tak samo, jak nie wszystkie informacje wytworzone np. przez naukowca muszą mieć charakter
naukowy”13.
Drugie natomiast stanowisko kładzie nacisk przede
wszystkim na kryterium podmiotowe w rozumieniu spornego pojęcia „informacja o sprawach publicznych”, biorąc
pod uwagę adresata żądania udostępnienia informacji publicznej, a więc wytwórcę i dysponenta informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 3 ust. 2 u.d.i.p. Przy analizie tego pojęcia jego zwolennicy odwołują się do art. 61
Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów
władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Owo prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji
o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy
publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub
majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz
wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy
możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).
zima 2012
13
Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach
ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa
(ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust.
1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
W konsekwencji należy przyjąć, że informacją publiczną
będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do
działalności władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub
majątkiem Skarbu Państwa14. Informacja publiczna odnosi
się do faktów, które należy rozumieć bardzo szeroko. Analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej pokazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Przez „fakt” należy rozumieć „każdą czynność i
każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne
podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy
publiczne, a precyzyjniej organy uprawnione do wykonywania
zadań publicznych, z założenia oraz charakteru tych zadań
nie podejmują innych czynności, takich jak załatwianie spraw
publicznych. Wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej (niepublicznej) i stąd
przez pojęcie «informacji o sprawie publicznej» należy rozumieć również każdą czynność i każde działanie organu
władzy publicznej zarówno w sferze prawa administracyjnego,
jak i np. w sferze prawa cywilnego”15. Przez pojęcie „faktów”
trzeba także rozumieć decyzje, pisma okólne lub polecenia służbowe wydawane w zakresie przygotowania lub
udzielania informacji publicznej. „Okoliczność, że te czynności będą stanowiły przejaw stosowania prawa, nie ma znaczenia dla traktowania ich jako informacji w sprawach publicznych. Każda bowiem czynność podjęta przez organ publiczny musi opierać się na przepisach prawa i w tym zakresie
stanowi fakt stosowania prawa”16. Ponadto informacją
publiczną pozostają nie tylko imiona, nazwiska i funkcje
osób uczestniczących w załatwianiu określonych spraw,
ale również imiona i nazwiska osób zawierających umowy
cywilnoprawne np. z jednostkami samorządu terytorialnego17. Ochrona prawa do prywatności nie może bowiem
obejmować działalności publicznej osoby ani też sfery
działań i zachowań ogólnie pojmowanych jako osobiste lub
prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną18.
Przeciwko podziałowi na „sprawy publiczne” i „niepubliczne” w przypadku np. zawartości akt postępowania opowiedziano się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym,
a co za tym idzie – zaakceptowano szeroki dostęp do informacji publicznej (i szerokie rozumienie tego pojęcia).
Przyjmuje się w nim, że za „informację publiczną” uznać
należy informacje wytworzone przez władze publiczne oraz
osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem
publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak rów-
nież informacje odnoszące się do wspomnianych władz,
osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo
zostały wytworzone19.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29.11.2007 r., w sprawie IV SA/Po 656/07, stwierdzono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja
o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w
trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź
gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu
Państwa w zakresie ich kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień
i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej
sprawy dotyczą (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a i c u.d.i.p.)20.
Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Warszawie w wyroku z 17.10.2007 r., sygn. akt II SAB/Wa
78/07, uznając, że: informacja publiczna dotyczy sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji.
Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy
władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie
dokonywanych niezależnie od tego, do jakiego podmiotu
są kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Należy też w szczególności podkreślić, że w świetle
orzecznictwa sądów administracyjnych wyraża się pogląd, iż np. decyzje o pozwoleniu na budowę czy przyjęcie
zgłoszenia robót budowlanych stanowią informację publiczną21. Co więcej – również akta administracyjne jako zbiór
dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy
administracyjne stanowią informację publiczną22. Dlatego
też co do zasady nie ma przeszkód udostępniania dokumentów z akt administracyjnych w postępowaniach jurysdykcyjnych, w którym podmiot żądający dostępu do informacji publicznej nie miał statusu strony23. Podkreśla się
bowiem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej
nie stanowi obejścia przepisów art. 28 k.p.a. czy też art. 28
ust. 2, oraz art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w zakresie ustalenia stron postępowania. Poprzez bowiem
udzielenie żądanych informacji taki wnioskodawca nie nabędzie statusu strony postępowania, a w szczególności prawa do zaskarżenia zapadłych w tych postępowaniach decyzji. Uzyska jedynie wgląd do żądanych dokumentów.
Nawet jeżeli bowiem na podstawie przepisów szczególnych
wyłączno dostęp do informacji, to wciąż jest to informacja
publiczna, jeśli spełnione zostają warunki określone w jej
ustawowej definicji. Ograniczenie udostępnienia informacji nie oznacza bowiem, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że wyłączono ją z kategorii informacji podlegających ujawnieniu. W konsekwencji M. Jaśkowska dzieli informacje publiczne na dwie kategorie: „podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w omawianej
ustawie bądź też takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych”24. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest
zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udo-
zima 2012
14
stępnienie informacji, a nie np. kwalifikacja dokumentu jako
urzędowego25.
Odnośnie do formy procesowej, w jakiej należy załatwić
wniosek o udostępnienie informacji niestanowiącej w
rzeczywistości informacji publicznej, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego26 wskazuje, że „odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania
decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o
dostępie do informacji publicznej”. Tym samym „decyzja wydawana jest więc wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie
wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa”27. W świetle przeważających w doktrynie i
literaturze poglądów postępowanie w sprawie udostępnienia
informacji publicznej jest szczególnym typem quasi-postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne sensu stricto, uregulowane przepisami k.p.a., rozpoczyna się dopiero z chwilą, gdy powstaną przesłanki wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku
określonym w art. 14 ust. 2 omawianej ustawy, a nie z chwilą
złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Do
tego momentu procedowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej. Nie można też nakładać obowiązku udostępnienia „informacji publicznej”, mając jednocześnie
wątpliwość, czy to, do czego zobowiązuje się podmiot – jest
czy nie jest informacją publiczną. Sąd powinien jednoznacznie wypowiedzieć się w przedmiocie zakwalifikowania określonych „danych” jako informacji publicznej. Z brzmienia art.
16 u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne
wówczas, gdy chce wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania w sytuacji
określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zważyć przy tym należy, że
przedmiotowa ustawa ma zastosowanie tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Zatem decyzja może być
wydana wówczas, gdy w grę wchodzi w ogóle zastosowanie omawianej ustawy, a podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej udostępnienia.
Konsekwencją tego stanowiska jest to, że sąd administracyjny może uznać, iż podmiot obowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności tylko wtedy,
gdy nie udostępnia jej wnioskodawcy w terminie zakreślonym powołaną ustawą, a za przedmiot wniosku uchodzi
informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. W razie sporu
między stroną wnioskującą o udostępnienie informacji a
podmiotem, od którego żąda się informacji, sąd administracyjny może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania tylko wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji publicznej. Oznacza to, że ów sąd, aby móc
stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, musi w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu „informacji publicznej”28.
Podsumowując, wskazać należy, że nie można absolutyzować ani zasady jawności działań organów państwa, w tym
dostępu do informacji publicznej, ani jej ograniczeń. Nie
najlepsza regulacja normatywna29 obowiązująca w Polsce
powoduje, że orzecznictwo sądowe samo próbuje wyznaczyć potencjalne granice dostępu do informacji publicznej,
zastępując w tym wręcz ustawodawcę30. Stojąc na gruncie
konstytucyjnej zasady jawności działań organów państwa
i postrzegając ją przez pryzmat prawa podmiotowego, należy zapewnić maksymalnie szeroki dostęp obywateli do
informacji publicznej. Jednak musimy zdawać sobie sprawę z tego, że ów dostęp nie może być absolutny i niczym
nieograniczony. Podzielić w pełni należy np. pogląd, że
każdy organ państwa potrzebuje tzw. „przestrzeni do namysłu”, w której mógłby formułować własną politykę, przygotowywać i dyskutować swoje rozstrzygnięcia, decyzje czy
też podjęcie działań, zanim staną się one „własnością publiczną” po ich ogłoszeniu lub podjęciu31. Stąd też np. posiedzenia rządu czy narady sędziowskie nie są jawne. Polityka tworzona pod presją opinii publicznej albo podejmowanie decyzji czy też określonych działań, aby przypodobać się swoim zwolennikom lub grupie obserwującej
posiedzenie organu, nie służy dobrej dyskusji i swobodnej wymianie poglądów, sprawiając, że taka polityka lub
podjęte rozstrzygnięcia są w konsekwencji obarczone wieloma wadami lub po prostu złe. Natomiast po podjęciu i
ogłoszeniu decyzji dokumenty lub ekspertyzy, które
służyły do wypracowania określonego stanowiska oraz ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ, mogą być ujawnione.
Potwierdza to najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne, które wskazuje, że ekspertyzy sporządzone na
rzecz organów państwa spełniają warunki informacji publicznej, jeżeli dotyczą realizacji przez ten organ zadań publicznych, a więc przez to spraw publicznych32. „Przepisy
u.d.i.p. nie zawężają dostępu do informacji publicznej wytworzonej jedynie w toku prowadzonych postępowań administracyjnych. Wręcz przeciwnie – udostępnieniu podlega
każda informacja o sprawach publicznych. Niewątpliwie taką
informację stanowi notatka z przebiegu spotkania przedstawicieli rządu z przedstawicielami gminy”33. Wydruki korespondencji e-mailowej nie stanowią natomiast informacji publicznej34. Służbowa poczta elektroniczna jest bowiem
jedynie narzędziem biurowym, służącym do bieżącej korespondencji wewnętrznej, prowadzonej w trybie roboczym
(tak jak np. rozmowy telefoniczne). W tym trybie prowadzi się korespondencję w sprawach organizacji pracy, ale
może się także toczyć dyskusja na temat sposobu przyszłego załatwienia danej sprawy. Nawet jeśli, w trybie korespondencji elektronicznej, następują jakieś wstępne
ustalenia, które następnie będą miały wpływ na załatwienie sprawy, to dopiero z chwilą zajęcia stanowiska czy wydania rozstrzygnięcia, które następuje w formie pisemnej
(czy nawet dokumenty elektronicznego) sprawy te nabiorą
waloru spraw publicznych. Do tego momentu e-maile wysyłane przez pracowników organu uznać należy za czynności z zakresu wewnętrznej komunikacji biurowej, niemające charakteru dokumentów. Korespondencja elektroniczna rozumiana jako całość pozostaje jedynie narzę-
zima 2012
15
dziem pomocniczym w trakcie wypracowywania stanowiska
przez organ. Ewentualne ustalenia prowadzone w tym trybie nie mają charakteru wiążącego.
Podobnie podejść należy do udostępniania informacji publicznej, której sposób udostępniania jest regulowany odrębnymi zasadami zawartymi w szczegółowych ustawach35. Dlatego też należy mieć to na uwadze przy udostępnianiu takich informacji z akt postępowań administracyjnych, cywilnych lub karnych prowadzonych w indywidualnych sprawach lub innych postępowań toczących
się według odrębnych ustaw. Inaczej wyglądają zasady i
zakres przeglądania akt administracyjnych w trybie k.p.a.
i u.d.i.p. Istotne wydaje się bowiem zastrzeżenie, że nie w
każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona
w pełnym zakresie. Trzeba pamiętać o tym, że przepis art.
5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych
w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o
ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także
ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę
przedsiębiorcy36. „O ile ochrona informacji niejawnych wymaga wyodrębnienia określonych materiałów poprzez nadanie im określonej klauzuli, pozostałe tajemnice (tajemnica
prokuratorska, telekomunikacyjna, ochrona danych osobowych, skarbowa itp.) nie wymagają nadania dokumentom
specjalnej formy, mają bowiem charakter materialny”37. Nie
jest jednak dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za
niepodlegające udostępnieniu, bez żadnych ustaleń w tej
mierze, tzn. bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i nieopatrzeniu ich klauzulą „poufne”, albo dlatego że
jakiś ich fragment podlega wyłączeniu z udostępniania ze
względu na prawnie chronioną tajemnicę (np. statystyczną, przedsiębiorstwa), prawo do prywatności czy
ochronę praw autorskich. „Organ władzy publicznej może
i powinien odmówić dostępu do informacji publicznej tylko
wtedy, gdy dotyczy ona wartości ustawowo chronionych”38.
Oczywiście organ udostępniający informację publiczną powinien mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r.,
nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawy z 4 lutego 1994 r. o
prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. z 2006 r.,
nr 90, poz. 631 ze zm.)39. W sytuacji konkurowania ze sobą
prawa do informacji publicznej jednej osoby z prawem do
prywatności innej osoby40 – to pierwsze ma pierwszeństwo
tylko wtedy, gdy dotyczy informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną, przy czym jedynie w zakresie informacji
mającej związek z pełnieniem tej funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z
przysługującego im prawa do prywatności.
Powyższy przegląd poglądów doktryny i orzecznictwa
sądowego wskazuje na ewolucję, jaka w ciągu ostatnich lat
nastąpiła w zakresie ujęcia zasady jawności działań administracji publicznej i związanego z nią prawa dostępu do
informacji publicznej. Niewątpliwie strefa jawności życia
publicznego jest w sposób stały poszerzana i tendencji tej
nie można zahamować. Co ciekawe – orzecznictwo sądowe nie tylko stoi na straży prawa obywateli do informacji
publicznej, ale też samo w sposób istotny poszerza do-
stępność informacji publicznej. Sprzyja to tworzeniu się
społeczeństwa obywatelskiego oraz społecznej kontroli
władzy publicznej. Z drugiej strony w systemie demokratycznym nic tak nie wpływa na prawidłowość i poprawę funkcjonowania władzy publicznej jak świadomość, że
jej działania są jawne, a ona sama transparentna.
dr MAR IUSZ KO TUL SKI
Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego UJ,
sędzią WSA w Krakowie
„PUBLIC MATTERS”, „NON-PUBLIC MATTERS”
AND PUBLIC INFORMATION
Summary
One of the fundamental principles in the State based on the rule of law
is the principle of openness in functioning of the State authorities, inextricably linked with access to public information. Not very good quality of
the Polish normative regulation on the access to public information results
in the situation that the limits of the public access to documents are set
by the jurisprudence, instead of the legislator. Ensuring the widest possible
access to documents, shall not however make that principle be of an absolute character.
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji
publicznej, Warszawa 2004, s. 7. „Powszechny i szeroki dostęp do
informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa
obywatelskiego, a co za tym idzie – urzeczywistnienia demokratycznych
zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym.
Dostęp do informacji publicznej jest bowiem, z jednej strony, warunkiem
świadomego uczestnictwa obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć
władczych (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2
kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 83), a z drugiej, umożliwia efektywną
kontrolę obywatelską działań podejmowanych przez organy władzy
publicznej (zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, Kraków 1998, s. 58; I. Lipowicz, [w:] Konstytucje
Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red.
J. Bocia, Wrocław 1998, s. 114). Stąd wielkie znaczenie powszechności
dostępu do informacji publicznej. W demokratycznym społeczeństwie
podstawowym prawem jest wiedzieć i być informowanym o tym, co i
dlaczego czynią władze publiczne (zob. J. E. Stiglitz, On Liberty, the Right
to Know, and Public Discourse: The Role of Transparency in Public Life,
[w:] Globalizing Right. The Oxford Amnesty Lectures, pod red. U.J. Gibneya,
Oxford-New York 2003, s. 115 i n.)” – wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 15.10.2009 r., sygn. akt K 26/08. Zob. także T. Górzyńska, Prawo do
informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999.
Jedynie w sytuacji zapewnienia obywatelom pełnej informacji o działaniach
administracji publicznej rzeczywistą może się stać odpowiedzialność
osób sprawujących funkcje publiczne wobec społeczeństwa – suwerena.
Inaczej „obywatele nie dysponujący informacjami o biegu spraw publicznych, także w skali lokalnej, nie mogą realizować swoich praw jako
członkowie zbiorowości, do której należy władza zwierzchnia” – P. Winczorek, Prawo obywatela do informacji, „Rzeczpospolita” z 24.02.2000 r.,
nr 46. „W państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez
społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa
dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się, jakimi
przesłankami kierował się Prezydent RP, wykonując swoje uprawnienia
określone w art. 122 Konstytucji RP, a tym samym zapoznać się z
wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu
prawnego” – wyrok NSA z 29.02.2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U.
nr 78, poz. 483 ze zm.
Zob. szerzej A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz
administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym?, [w:]
Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia,
Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania
Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i nast.; A. Piskorz-Ryń, Prawo do
informacji podmiotów wykonujących administrację publiczną w polskim
porządku prawnym, [w:] „Samorząd Terytorialny”, 2000, nr 7-8, s. 88 i nast.
„Przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do
informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198) przepis art. 61 ust. 2
Konstytucji RP mógł być samodzielną podstawą żądania udzielenia informacji o działalności organów gminy” – wyrok NSA z 30.01.2002 r.,
sygn. akt II SA 717/01.
Zob. szerzej Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania
administracyjnego, Warszawa 2000, s. 32.
zima 2012
16
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Tamże.
Zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do
informacji publicznej, Warszawa 2004, s. 74, M. Jaśkowska, Dostęp do
informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu
Administracyjnego, Toruń 2002, s. 29.
G. Sibiga, Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych, [w:] „Samorząd Terytorialny” 2003,
nr 11, s. 6; zobacz też H.I Zdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001r. o
dostępie do informacji publicznej. Komentarz, [w:] Dostęp do informacji publicznej. Wdrażanie ustawy pod red. H. Izdebskiego, Warszawa
2001, s. 27-28; artykuł P. Trzaska i M. Żurka, Czy prokurator może powiedzieć „nie”?, [w:] „Rzeczpospolita” 2003 r. nr 10, s. 3 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29.01.2004 r.,
sygn. akt II SA/Gd 1352/03, Lex nr 220335.
G. Sibiga, Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i
ochrony jej danych osobowych, [w:] „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 11, s. 6.
Por. wyrok NSA z 25.06.2002 r., sygn. akt II SA/Ka 655/02, wyrok NSA
z 11.12.2002 r., sygn. akt II SAB 105/02 – publ. [w:] J. Kamińska, M.
Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2007, wyrok NSA z 17.12.2003 r., sygn. akt II SA/Gd
1153/03, wyrok WSA w Poznaniu z 26.03.2009 r., IV SAB/Po 24/08,
wyrok NSA z 18.11.2009 r., sygn. akt: I OSK 947/09, postanowienie NSA
z 12.05.2011 r., I OSK 771/11.
„Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed
zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W
orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że organom
władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero
po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od «dokumentów urzędowych» w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się «dokumenty wewnętrzne» służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania
organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są
więc w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 27.01.2012 r. sygn. akt I OSK
2130/11, niepubl., wyrok z 15.07.2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.)” – wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. akt I OSK 666/12
Wyrok WSA w Bydgoszczy z 6.02.2008 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/07
Zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa
Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.
Wyrok WSA w Krakowie z 15.10.2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 56/07.
„Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte mogą być
również umowy cywilnoprawne, jeżeli zawierane są przez organy władzy
publicznej lub też przez podmioty pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą
spraw publicznych. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie
do informacji publicznej informacją publiczną jest m.in. informacja o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa i majątku państwowych
osób prawnych. Niewątpliwie żądane wnioskiem umowy takiego majątku
dotyczą, co nie oznacza, że dostęp do nich nie może podlegać ograniczeniu w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej”
– wyrok WSA w Warszawie z 26.02.2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 192/09.
„Przekazane w drodze umowy cywilnej środki na dofinansowanie nie tracą
jednak swojego publicznego charakteru. Ponieważ są przeznaczone na z
góry określony cel i muszą być wykorzystane w określonym czasie, a w przypadkach wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi, konieczna jest społeczna kontrola nad celowością i sposobem wykorzystywania tych środków (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2011 r.,
sygn. akt I OSK 1167/11)” – wyrok NSA z 1.12.2011 r., sygn. akt
I OSK 1516/11.
Wyrok WSA w Krakowie z 15.10.2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 56/07.
Zob. wyrok Sądu Najwyższego z 8.11.2012 r., sygn. akt I CSK 190/12.
Prawo do prywatności nie obejmuje imion i nazwisk osób zawierających
umowy cywilnoprawne z jednostkami samorządu terytorialnego i korzystających z przywileju czerpania z zasobów publicznych. W przeciwnym razie „cała konstrukcja dostępu do informacji publicznej nie
miałaby sensu”, gdyż bez tych danych dostęp do informacji publicznej
byłby wręcz iluzoryczny, a to, z kim umowa została podpisana, jest często ważniejsze niż ustalona w niej kwota.
Zob. wyrok NSA z 11.05.2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, oraz wyrok
WSA w Gdańsku z 30.06.2011 r., sygn. akt SAB/Gd 18/11. „Cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą obejmuje się dziedzinę życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta
nie dotyczy działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań,
ogólnie pojmowanych jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub
zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Z przepisu art. 5
ust. 2 u.d.i.p. nie można w żadnym wypadku wywodzić uprawnienia podmiotu dysponującego informacją publiczną do zachowania w tajemnicy
tożsamości osoby, która działa w imieniu podmiotu wykonującego zadania
publiczne wymienionego w art. 4 u.d.i.p.” – wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6.05.2010 r., sygn. akt II SAB/Go 10/10.
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
zima 2012
Zob. wyrok NSA z 29.02.2012r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883,
w którym Sąd wyraził pogląd, że „o zakwalifikowaniu określonej
informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje
kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna
obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty
urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej
z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty
bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji
publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania
powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie «dokumentu urzędowego» różni
się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie
ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza
publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera
informację publiczną. Do spraw wszczętych w trybie u.d.i.p. podmiot
zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu
szczególnych unormowań p.z.p. Jawność umów w sprawach zamówień
publicznych na gruncie u.d.i.p. wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia
z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie
jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów
w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne.” W wyroku z
30.10.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1194/12, WSA wskazał, że „każda
procedura tocząca się przed organami państwa – nawet taka, która kończy
się zawarciem umowy – ma charakter postępowania w sprawie publicznej,
a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi się liczyć z
tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o
charakterze publicznym. Wnioskowana do udostępnienia informacja
polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę kserokopii ofert złożonych w
postępowaniu w ramach konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o
udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pomiędzy świadczeniodawcą a
dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ ma zatem co do zasady charakter
informacji publicznej”.
Zob. wyroki NSA z 30.10.2002 r.: II SA 181/02, II SA 1956/02, II SA
2036-2037/02.
Zob. wyrok WSA w Lublinie z 8.06.2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06,
publ. Lex nr 236231; wyrok WSA w Gliwicach z 23.10.2007 r., sygn. akt
IV SA/GI 808/07.
Zob. NSA w wyroku z 11.05.2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, opub.
w LEX nr 236465 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 7.05.2004 r., sygn.
akt II SA/Wa 221/04, opub. w LEX nr 146742, a także w wyroku z
17.10.2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 78/07.
Odmiennie: G. Sibiga, Dostęp do informacji publicznej a prawa do
prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych, „Samorząd
Terytorialny” 2003/11/5; glosa Marka Szubiakowskiego do wyroku NSA
z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA 155/01, Orzecznictwo Sądów Polskich
2002/6/78; artykuł Patrycji Trzaska i Michała Żurka, Czy prokurator
może powiedzieć „nie”?, „Rzeczpospolita” 2003/10/3.
M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa
Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 27.
Por. postanowienie NSA z dnia 25.07.2002 r. sygn. akt II SA/Łd 951/02,
wyroki NSA: z dnia 27.02.2003 r. sygn. akt II SAB 403/02, z dnia
16.10.2003 r. sygn. akt II SAB 194/03 i z dnia 11.07.2006 r. I OSK
1060/05, a także M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle
orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002.
Np. w wyroku z 11.12.2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, „Wokanda”
2003/6/93
Wyrok NSA z 25.03.2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, „Monitor Prawniczy” 2003/10/436. Jeżeli więc żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach
prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 5.07.2007 r., sygn. akt II SAB/Wa
19/07, Lex nr 368235).
„Skarga na nieudzielanie informacji w trybie u.d.i.p. dopuszczalna jest
tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej.
Akta prowadzonych przez organ policji spraw, bez względu na ich rodzaj
i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe
funkcjonariuszy policji, niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego bądź maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu policji i wpływające do niego w związku
z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej”
– wyrok WSA w Łodzi z 5.09.2012 r., sygn. akt II Sab/Łd 73/12.
Na problemy z tym związane wskazują np. G. Szpor, Mankamenty legislacji administracyjnej w zakresie dostępu do informacji, [w:] Legislacja
administracyjna, Warszawa 2012, s. 213-233, i M. Tarnawa-Zajączkowska, Prospekt informacyjny dewelopera a informacja publiczna, [w:] „Casus” nr 65, s. 60-62.
Brakuje np. tzw. testu szkody (harm test), pozwalającego na odmowę
udostępnienia dokumentu, jeżeli jego ujawnienie mogłoby poważnie
zaszkodzić szczególnym interesom.
Przy podejmowaniu decyzji lub określonych działań osoba czy też osoby sprawujące urząd powinny mieć pewien zasób wiedzy co do dziedziny czy przedmiotu, którego dotyczy ów proces decyzyjny. Mogą w
związku z tym korzystać z opinii ekspertów. Są natomiast dokumen-
17
32
33
tem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. „Trzeba przy
tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie
odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli
społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego
stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian” – wyrok NSA
z 27.01.2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11.
Zob. wyrok NSA z 7.03.2012 r. sygn. akt I OSK 2265/11, wyrok NSA z
29.02.2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11. „Opinie ekspertów nie są informacją publiczną, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem
wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą
zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy stanowią
jeden z wielu elementów wewnętrznego postępowania, którym prezydent nie
jest jednak związany, a jego decyzja nie musi być uwarunkowana treścią
i wynikiem sporządzonych na jego zlecenie opinii prawnych i analiz. Nie
oznacza to jednak, że nieuprawnione jest przenoszenie na osobę prezydenta
RP zasad dotyczących udostępniania informacji publicznej. Na takie wyłączenie nie wskazują ani treść art. 61 Konstytucji RP, ani też przepisy u.d.i.p.
W państwie prawa proces podejmowania decyzji, również dyskrecjonalnych,
w pewnym zakresie powinien być transparentny, a organy władzy nie ulegając bieżącym naciskom opinii publicznej, powinny się równocześnie liczyć z koniecznością racjonalnego uzasadniania podejmowanych decyzji.
Opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP są
materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez najwyższy organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego”.
Wyrok NSA z 20.01.2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11, LEX nr 1120657.
Zob. także wyrok WSA w Warszawie z 2.08.2012 r., sygn. akt VIII SAB/Wa
22/12, LEX nr 1214983, gdzie wskazano, że „zamierzenia władzy wykonawczej
– Ministra Finansów – co do zadań stawianych przed urzędami kontroli
skarbowej, zaleceń w zakresie realizacji tych zadań, nakładanych planów
i oczekiwań co do wyników ich realizacji, stanowią informację publiczną”.
Wyrok NSA z 3.02.2012 r., sygn. akt I OSK 2172/11.
Jako przykład można wskazać ustawę z 4.03.2010 r. o infrastrukturze
informacji publicznej Dz.U. nr 76, poz. 489 oraz ustawę z 17.05.1989 r.
– Prawo geodezyjne i kartograficzne t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz.
1287, które jako akty regulujące materię szczegółową mają
pierwszeństwo w zastosowaniu przy żądaniu udostępnienia informacji
z zasobów (rejestrów) tworzonych i gromadzonych przez władze
publiczne na podstawie tych ustaw przed ustawą o dostępie o
informacji publicznej (lex specialis derogat legi generali).
Zob. szerzej M. Pomorska, Swoboda i ograniczenia w dostępie do
informacji publicznej a bezpieczeństwo przetwarzanych danych – aspekty
prawne i techniczne, [w:] „Administracja Publiczna. Studia krajowe i
międzynarodowe” 2012, nr 1, s. 122 i nast.
Wyrok NSA z 7.03.2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, „Wokanda” 2003,
nr 10, s. 35.
Wyrok WSA w Olsztynie z 11.09.2009 r., sygn. akt II SA/Ol 713/09.
Dane podlegające ochronie prawnoautorskiej nie mogą być uznane za
informację publiczną. Zgodnie z art. 17 prawa autorskiego twórcy
przysługuje wyłącznie prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji. Art. 1 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stanowi, że przedmiotem prawa
autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym
charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór).
Zob. szerzej M. Pomorska, Swoboda i ograniczenia w dostępie do informacji publicznej a bezpieczeństwo przetwarzanych danych – aspekty prawne i techniczne, [w:] „Administracja Publiczna” 2012, nr 1, s. 122 i nast.
34
35
36
37
38
39
40
KOŚCIELNY AKT ADMINISTRACYJNY
WEDŁUG
KODEKSU PRAWA KANONICZNEGO z 1983 r.
WPROWADZENIE DLA PRAWNIKÓW
ŚWIECKICH
D r P IO TR SK O NIEC ZNY O P
Coraz częściej prawnicy świeccy w Polsce mają do czynienia z prawem kanonicznym Kościoła katolickiego.
Kościelne osoby prawne uczestniczą bowiem w obrocie
prawnym, a że ich liczba jest dość znacząca, nie da się
uniknąć w praktyce prawniczej – wcześniej czy później
– zetknięcia się z problemami prawa kanonicznego.
Charakterystyczne jest wszakże dla kościelnych podmiotów prawnych ich związanie normami prawa kanonicznego1. Spotkanie dwóch porządków prawnych – kanonicznego i polskiego – nie zawsze prowadzi do kolizji,
z pewnością jednak wymaga od prawników zrozumienia
drugiego systemu prawnego.
Niniejsze opracowanie ma za zadanie zarysowanie
problematyki kościelnego aktu administracyjnego. Z całą
pewnością prawnicy świeccy zajmują się tym zagadnieniem przy okazji różnych spraw kościelnych osób prawnych, np. w związku z obrotem nieruchomościami czy
w ogóle reprezentacją kościelnych osób prawnych.
Lepsze zrozumienie nauki o kościelnym akcie administracyjnym może pomóc w tego typu sprawach prawnikom świeckim i ułatwić ich komunikację z kanonistami
i pracownikami kurii diecezjalnych.
I. Źródła i podstawy prawa administracyjnego
kanonicznego
I. 1. Zasada jedności władzy w Kościele
(potestas sacra)
Podstawową trudność dla prawnika świeckiego stanowi
zasada jedności władzy w Kościele, w której zasadniczą
rolę odgrywają święcenia (por. kan. 129 § 1 KPK2; w dokumentach Soboru Watykańskiego II zwana potestas sacra3)4. Owa fundamentalna zasada prawa kanonicznego
ma swe źródło w teologii katolickiej5: jest tylko jedna
władza w Kościele – ta, która pochodzi od Jezusa
zima 2012
18
Chrystusa, przekazana św. Piotrowi i apostołom, a następnie
ich sukcesorom – Papieżowi i biskupom6.
Konsekwencją tych założeń teologicznych pozostają uregulowania prawa kanonicznego Kościoła katolickiego.
Pełnia władzy rządzenia w Kościele powszechnym przypada
Biskupowi Rzymskiemu, a ponadto Kolegium Biskupów7
jako najwyższym władzom w Kościele (por. kan. 330
KPK) oraz biskupowi diecezjalnemu w Kościele partykularnym (czyli mówiąc w pewnym uproszczeniu – w diecezji8).
Wyżej wskazane względy teologiczne spowodowały, że
prawo kanoniczne nie przejęło klasycznej, Monteskiuszowskiej zasady trójpodziału władz, obecnej we współczesnych porządkach konstytucyjnych. Oczywiście, mowa tu
o funkcjach ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej
władzy rządzenia w Kościele, ale nie o władzach ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (por. kan. 135 KPK).
Specyfiką systemu prawa kanonicznego pozostaje to, że
owa potestas sacra bywa wykonywana nie tylko na tzw.
forum zewnętrznym (in foro externo), jak to się dzieje w
świeckich systemach prawnych, ale również na forum wewnętrznym (in foro interno), w które z kolei nie wchodzi prawo świeckie. Zasadą jest wykonywanie władzy
rządzenia w Kościele na forum zewnętrznym, czyli ze
skutkami publicznie znanymi we wspólnocie kościelnej
(por. kan. 130 KPK). Jednakże Kościół sprawuje swoją
władzę również w sprawach sumienia, tj. tajnie, anonimowo, ze skutkami wiążącymi w sumieniu, a nie na zewnątrz (np. w spowiedzi)9. Zatem także na forum wewnętrznym prawo administracyjne kanoniczne spełnia
swoją ważną rolę.
Powyższe zasady konstytucyjne prawa kanonicznego
wpływają na prawo administracyjne Kościoła katolickiego.
Zasada jedności władzy rządzenia w Kościele oznacza brak
wyraźnego wydzielenia tej dziedziny prawa, a ponadto spotyka się w kanonistyce poglądy, że prawo kanoniczne w
całości ma charakter publicznoprawny10. Nawet jeżeli
nie można bez zastrzeżeń podzielić tego typu twierdzeń11,
to jednak nie da się zaprzeczyć, że znaczenie metody administracyjnoprawnej w prawie kanonicznym odgrywa o
wiele większą rolę niż w innych systemach prawnych (np.
polskim). Nie dziwi zatem w prawie kanonicznym zastosowanie metody administracyjnoprawnej w dziedzinie
prawa karnego12 czy małżeńskiego13. W sposób naturalny
bowiem zasada jedności władzy rządzenia w Kościele katolickim przyznawać będzie prawu administracyjnemu –
jako wygodniejszemu i szybszemu do zastosowania – rolę
bardziej poczesną. Parafrazując znaną paremię prawniczą14, można z pewnością stwierdzić na podstawie praktyki prawa kanonicznego, że Ecclesia vivit iure administrativo. Kościół bowiem przyznaje prawu administracyjnemu
wyjątkową rolę do spełnienia w całym swoim systemie
prawnym.
I.2. Źródła prawa administracyjnego
Konsekwentnie prawodawcami prawa administracyjnego są: Biskup Rzymski i Kolegium Biskupów – w odniesieniu do całego Kościoła katolickiego, a także biskup die-
cezjalny – w odniesieniu do swojej diecezji (Kościoła partykularnego). Na poziomie Kościoła powszechnego należy
jeszcze wspomnieć o organach Kurii Rzymskiej, gdy
działają z upoważnienia papieskiego (approbatio in forma
specifica)15, a jeżeli chodzi o Kościół lokalny16 – o Konferencji Episkopatu (w ramach jednak kan. 455 KPK) i synodach partykularnych (por. kan. 439-444 KPK), a nadto
na poziomie Kościoła partykularnego – o synodzie diecezjalnym (kan. 460-468 KPK). W tych pozostałych formach
prawodawstwa kościelnego zawsze jednak podstawową rolę
odgrywają podmioty z ustanowienia Bożego, czyli o znaczeniu konstytucyjnym dla Kościoła, tj. Biskup Rzymski,
Kolegium Biskupów i biskupi diecezjalni.
Właśnie ci prawodawcy tworzą źródła prawa administracyjnego kanonicznego. Najistotniejsze dla problematyki kościelnych aktów administracyjnych są dwie ustawy17
– Kodeks prawa kanonicznego z 1983 r. (zwłaszcza kan.
34-93, jeżeli chodzi o akty administracyjne) i wspomniana
już konstytucja apostolska Pastor Bonus z 28 czerwca 1988 r.
o Kurii Rzymskiej.
Ów wykaz źródeł prawa administracyjnego kanonicznego należy uzupełnić o tzw. akty ogólne administracji18,
czyli w prawie kanonicznym dekrety ogólne (por. kan.
29-30 KPK), ogólne dekrety wykonawcze (por. kan.
31-33 KPK) i instrukcje (por. kan. 34 KPK). Przez „kościelne akty ogólne administracji” rozumie się „akty normatywne, wydane przez podmiot kościelnej władzy rządzenia w funkcji wykonawczej, skierowane do całej wspólnoty
w celu uregulowania pewnych abstrakcyjnie ujętych sytuacji faktycznych”.
Dekret ogólny jest po prostu inną nazwą ustawy kościelnej
(por. kan. 29 KPK). Stąd do jego wydania nie wystarcza
posiadanie władzy rządzenia jedynie w funkcji wykonawczej (por. kan. 30 KPK). Celem wydania dekretu ogólnego jest zaradzenie luce prawnej w sferze administracyjnej19.
Ogólny dekret wykonawczy z kolei zawiera normy
mające na celu zapewnienie przestrzegania ustawy już obowiązującej, wskazując na sposoby jej stosowania (por. kan.
31-33 KPK). Z tych względów może być wydany przez wykonującego władzę rządzenia w funkcji wykonawczej, gdyż
chodzi o zapewnienie wykonania ustawy. Stąd jego postanowienia nie mogą być sprzeczne z ustawą, a adresatami norm są adresaci ustawy20.
W końcu przez „instrukcję” rozumie się „zbiór norm skierowanych do sprawujących władzę rządzenia w funkcji wykonawczej, aby zapewnić jednolitość stosowania pewnej ustawy już istniejącej” (por. kan. 34 KPK). Byłby to zatem
przykład tzw. aktów wewnętrznych w administracji21.
I.3. Uwagi bibliograficzne
W literaturze polskojęzycznej dotyczącej prawa administracyjnego kanonicznego niekwestionowanym autorytetem jest J. Krukowski, którego liczne pozycje należy
polecić prawnikom polskim22. W języku włoskim warto
wskazać na prace kanonistów związanych z Uniwersytetem Papieskim św. Krzyża w Rzymie23 oraz P.V. Pinta24, F. D’Ostilia25, J. Garcíi Martína26 oraz I. Zuanazziego27.
zima 2012
19
Z kanonistyki niemieckiej wymieńmy podręcznik K. Mörsdorfa i W. Aymansa28.
II. Ogólna charakterystyka kościelnego aktu
administracyjnego
II. 1. Pojęcie „kościelnego aktu administracyjnego”
jako jednej z form działania administracji
w Kościele
Akt administracyjny jest bodaj najważniejszą formą
działania administracji w ogóle. Jednakże nie można pomijać innych form działania administracji, takich jak akty
normatywne, działania faktyczne o charakterze organizacyjnym lub koordynacyjnym czy materialno-technicznym29, zarządzanie majątkiem Kościoła (czyli używając języka kanonicznego, dobrami doczesnymi) poprzez zawieranie umów30. Specyfiką administracji w Kościele są akty
liturgiczne, związane z „administracją sakramentów” czy
też z posługą nauczania Kościoła (głoszenia Słowa Bożego,
np. homilii), zazwyczaj jednak niewchodzące w skład kategorii aktu administracyjnego31. Zawsze administracja kościelna bywa zobowiązana do stosowania zasady legalności32.
Przez „kościelny akt administracyjny” rozumieć należy taką
formę działania władzy kościelnej w jej funkcji wykonawczej, która dokonuje czynności prawnych33 w oparciu o obowiązujące ustawy kościelne i dekrety ogólne, dla zaradzenia
dobru wspólnemu, w granicach pewnej uznaniowości, w
celu bądź to wykonania ustaw, bądź rozstrzygnięcia sporów, bądź w końcu wymierzenia określonej kary34.
Jak zatem widać, pojęcie „kościelnego aktu administracyjnego” pozostaje o wiele szersze niż aktu administracyjnego w doktrynie prawa świeckiego.
Wynika to przede wszystkim z innej koncepcji władzy w
Kościele, o której była już wyżej mowa. Władza ta (potestas sacra) jest jedna i obejmuje szeroki zakres życia Kościoła, nawet tych dziedzin, które w prawie świeckim należą
do władzy sądowniczej (prawo karne), czy nawet ustawodawczej (samoistne instrukcje). Ponadto skutkiem
tego typu koncepcji jest duże znaczenie aktów ogólnych
administracji, o których już była mowa wyżej35. Z pojęcia
„kościelnego aktu administracyjnego” wyłączyć jednak należy akty ogólne administracji (zwane przez część doktryny
kanonistycznej „aktami administracyjnymi ogólnymi”, o
czym też już wspomniałem). Stąd ograniczyć trzeba to pojęcie do tzw. aktów administracyjnych konkretnych czy poszczególnych36.
W końcu z teoretycznoprawnego punktu widzenia prawo
kanoniczne, które stanowi w miarę jednolity system
prawny (tzn. nieodróżniający formalnie prawa cywilnego
od prawa administracyjnego), stosuje do kategorii aktu administracyjnego pojęcie zgoła cywilnoprawne, tj. czynności
prawnej. Powoduje to – inaczej niż w prawie świeckim –
swoistą „personalizację” aktu administracyjnego, wydawanego nie tyle przez abstrakcyjnie pojęty organ administracyjny (np. biskupa diecezjalnego), ile przez konkretną
osobę piastującą ów kompetentny urząd kościelny (tj. ks.
biskupa Jana Kowalskiego, biskupa diecezjalnego X)37.
„Personalizacja” ta nie powoduje jednak zniesienia zasady trwałości aktu administracyjnego, związanej z urzędem,
a nie z osobą sprawującą urząd kościelny (por. kan. 46
KPK)38. Z drugiej strony owa „personalizacja” kościelnego aktu administracyjnego wyraża się także na innych polach – w specyficznych dla prawa kanonicznego instytucjach (jak nakaz karny, przywilej czy dyspensa, o czym
niżej) oraz odformalizowanej praktyce administracyjnej
(dostosowanej do potrzeb duchowych adresata).
II. 2. Cechy kościelnego aktu administracyjnego
Można zatem wskazać następujące cechy kościelnego
aktu administracyjnego:
1. Jest to czynność prawna, a zatem wymaga dla ważności spełnienia istotnych elementów każdej czynności prawnej podejmowanej przez człowieka, tj. rozumu i wolnej woli
(por. kan. 63, 124-127 KPK). Owa cecha została określona wyżej swoistą „personalizacją” kościelnego aktu administracyjnego. Skutkiem takiego ujęcia aktu administracyjnego w prawie kanonicznym pozostaje brak autonomicznej instytucji nieważności aktu administracyjnego na
wzór polskiego prawa administracyjnego (por. art. 156
k.p.a.). Nieważność kościelnego aktu administracyjnego
uważa się za tożsamą z nieważnością czynności prawnej
w prawie kanonicznym.
2. Z punktu widzenia elementu materialnego chodzi o
akt konkretny, czyli wydany przez administrację kościelną
dla konkretnej sytuacji i dla konkretnego (indywidualnego) adresata (por. kan. 48, 49, 59 KPK). Nie ma więc
mowy o ogólności (abstrakcyjności) czy generalności
normy jak w aktach ogólnych administracji na wzór
ustaw39.
3. Jest to ponadto akt władczy40, wydany przez organ administracji kościelnej, czyli tytulariusza urzędu kościelnego,
wyposażonego we władzę rządzenia w funkcji wykonawczej (por. 35, 48, 59 KPK; tzw. ordynariusz41, z wyjątkiem
przywileju, który wymaga władzy rządzenia w funkcji ustawodawczej – por. kan. 76 § 1 KPK) bądź w stosowne uprawnienia (np. proboszcz) w ramach swoich kompetencji. Stąd
wynika znaczenie elementu formalnego, tj. tego, że autorem kościelnego aktu administracyjnego pozostaje wykonujący kompetentną władzę tytulariusz kompetentnego urzędu kościelnego. Ten właśnie element odróżnia kościelny akt administracyjny od innych czynności prawnych
o charakterze „cywilnoprawnym”, realizujących się poprzez
oświadczenie woli (np. konsens małżeński)42.
Ostatni z wymienionych elementów wydaje się najważniejszy. Brak przymiotu tutylariusza urzędu kościelnego
oznacza bowiem, że akt administracyjny jest nieistniejący
(non existens). O ile kościelny akt administracyjny nieistniejący nie może być sanowany, o tyle kościelny akt administracyjny nieważny podlega sanacji43. W ogóle sanację
aktu administracyjnego innym aktem administracyjnym spotyka się w prawie kanonicznym (o wiele mniej sformalizowanym niż współczesne systemy prawne) dość często i
dopuszcza ją (inaczej niż w prawie świeckim).
zima 2012
20
II. 3. Rodzaje kościelnych aktów
administracyjnych
Przepis kan. 35 KPK wymienia kościelne akty administracyjne (poszczególne)44: dekret, nakaz i reskrypt. Do tych
aktów administracyjnych da się zastosować podziały znane nauce prawa administracyjnego, a nadto wskazać rodzaje
specyficzne dla nauki kanonistycznej.
Ze względu na charakter skutków prawnych, które dany
akt administracyjny wywołuje, można wskazać na kościelne
akty administracyjne:
1. konstytutywne (kształtujące stosunek administracyjnoprawny), np. dekret erygujący parafię, dekret inkardynacji i ekskardynacji duchownego, nominacja na urząd itd.;
2. deklaratoryjne (potwierdzające fakty prawne), np.
stwierdzenie stanu wolnego osoby zamierzającej zawrzeć
małżeństwo itp.45.
Na podstawie kryterium inicjatywy wydania kościelnego
aktu administracyjnego może on być wydany:
1. z inicjatywy organu władzy (iurisdictio necessaria),
tj. dekrety i nakazy;
2. z inicjatywy wiernego (iurisdictio voluntaria), czyli
reskrypty, przywileje, dyspensy, inne łaski (np. odpust46,
absolucja od cenzury47).
O znanych nauce prawa administracyjnego aktach
zewnętrznych i wewnętrznych administracji była już mowa
wyżej. Trzeba natomiast wskazać na podziały aktów administracyjnych charakterystycznych dla prawa kanonicznego.
Kryterium przedmiotu kościelnego aktu administracyjnego pozwala podzielić owe akty na:
1. akty kończące (decyzyjne), np. reskrypt zamykający postępowanie administracyjne w sprawie o dyspensę od celibatu kapłańskiego (por. kan. 290, n. 3 KPK), dekret
nakładający karę kanoniczną w trybie administracyjno-karnym (por. kan. 1720, n. 3 KPK), inne rozporządzenia;
2. prowizje, czyli akty administracyjne zawierające: upoważnienie (np. do spowiadania, do przepowiadania, do asystowania przy zawieraniu małżeństw; por. kan. 966-974, 764-765, 1111 KPK), licencję (np. ordynariusza do asystowania przy zawarciu małżeństwa w przypadkach wskazanych
w kan. 1071 KPK czy też do zawarcia małżeństwa poza granicami własnej parafii wg kan. 1115 część druga KPK), nominację (np. proboszcza; por. kan. 523 KPK).
Przede wszystkim specyfika prawa kanonicznego, które
dotyczy również spraw sumienia, a przez to stosowane bywa
w tzw. zakresie wewnętrznym (in foro interno), o czym była
wyżej mowa, a także scentralizowanie i koncentracja administracji kościelnej wymusiły w rozwoju historycznym
kanonistyki kolejny podział kościelnych aktów administracyjnych według kryterium wykonania (egzekucji).
Kościelne akty administracyjne mogą być zatem:
1. in forma gratiosa – skierowane bezpośrednio do adresata, odnoszące skutek prawny od momentu powiadomienia;
2. in forma commissoria – skierowane do adresata za pośrednictwem wykonawcy, który otrzymał do tego specjalne
upoważnienie (mandat)48:
a) executor necessarius (forma necessaria) – wykonawca
nie może odmówić wykonania (por. kan. 41 KPK49);
b) executor voluntarius (forma voluntaria) – wykonawca
wykonuje reskrypt według swego uznania (kan. 70 KPK50).
III. Poszczególne akty administracyjne
III. 1. Dekret i nakaz
„Dekret” to kościelny akt administracyjny o podstawowym
znaczeniu w kanonicznym prawie administracyjnym, stanowiący odpowiednik decyzji administracyjnej w polskim prawie administracyjnym. Może podwójną funkcję w
prawie kanonicznym, tj. decyzyjną, rozstrzygając o prawach
i obowiązkach wiernego (strony stosunku administracyjnoprawnego), bądź też prowizyjną (jako akt uznania administracyjnego; por. kan. 48 KPK51). Co istotne, a co odróżnia „dekret” od „reskryptu”, to to, że może być on aktem
administracyjnym wydanym z urzędu (nie jest wymagany
wniosek wiernego jak w przypadku reskryptu)52.
Za szczególny rodzaj dekretu uznaje sie „nakaz” (por. kan.
49 KPK53). To akt administracyjny specyficzny dla prawa
kanonicznego o tyle, że bywa adresowany nie tylko do konkretnej osoby, ale również do grupy osób (np. wspólnoty
zakonnej). Jego celem pozostaje zastosowanie normy
prawnokanonicznej, dlatego zawiera nakaz zachowania się
lub zaniechania, zwłaszcza wykonania ustawy. Może być
opatrzony sankcją karnokanoniczną, wówczas nazywa się
go „nakazem karnym” (por. kan. 1319 KPK).
Jednakże nakaz pozostaje o tyle szczególny, że wydany
może być nie tylko przez tytulariusza urzędu kościelnego
sprawującego władzę rządzenia (sensu stricto), ale również
przez jakąkolwiek władzę (np. potestas dominativa, czyli
domową przełożonego zakonnego)54, z tym jednak że przy
nakazie karnym możliwy jest tylko nakaz sensu stricto55.
Szczegółową regulację dekretu i nakazu zawarto w kan.
48-58 KPK. Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę na tzw. notyfikację, czyli powiadomienie o dekrecie
za pośrednictwem odpowiedniego dokumentu (zazwyczaj doręczenie dekretu w formie pisemnej56) jako chwilę początkową jego obowiązywania. Akceptacji dekretu
zatem się nie wymaga. Regulacja ta nie różni się od tej,
która obowiązuje w świeckich systemach prawa administracyjnego57.
III. 2. Reskrypt
„Reskrypt” jako kościelny akt administracyjny charakteryzuje się trzema przesłankami58:
Musi zostać wydany na piśmie (akt wydany ustnie, czyli vivae vocis oraculo, nie jest reskryptem zgodnie z kan.
59 § 2 KPK)59:
1. Taki akt administracyjny wydaje się na wniosek (prośbę, czyli petitio), nawet jeżeli chodzi o reskrypt motu proprio (kan. 61, 63 § 1 in fine KPK);
2. Przedmiotem tego kościelnego aktu administracyjnego pozostaje udzielenie łaski, czyli na przykład przywileju lub dyspensy60.
zima 2012
21
Reskrypt ma zazwyczaj zaradzić dobru duchowemu proszącego, co bywa specyfiką prawa kanonicznego. Stąd też
co do zasady obowiązuje on od chwili wydania, niezależnie
od woli adresata, jeżeli udziela łaski aktualnej (por. kan.
61 KPK61)62. Oznacza to, że nie jest konieczna notyfikacja
i akceptacja reskryptu, odmiennie niż przy dekrecie (i w
doktrynie prawa administracyjnego), kiedy to wymaga się
doręczenia. Szczegółową regulację reskryptu zawierają kan.
59-75 KPK.
współczesnymi obnaża jednoznacznie, jak bardzo prawo
administracyjne zależy od podstaw konstytucyjnych danego
systemu prawnego. Wpływ bowiem teologii i założeń konstytuujących Kościół katolicki na kształt systemu jego prawa administracyjnego i koncepcji kościelnego aktu administracyjnego pozostaje znaczny, nie na tyle jednak, by
zupełnie zmienić wspólne dziedzictwo w tym zakresie. Dlatego – mimo wielu różnic – teoria kościelnego aktu administracyjnego jest mimo wszystko bardzo zbliżona do
tej znanej, świeckiej doktrynie prawa administracyjnego.
III. 3. Przywilej i dyspensa
dr P IOTR SKONI ECZ NY O P
Instytucjami charakterystycznymi dla systemu prawa kanonicznego są „przywilej” i „dyspensa”, nieznane współczesnym systemom prawa świeckiego. Prawo kanoniczne potrzebuje jednak tego typu instytucji, gdyż reguluje również
sprawy duchowe i nie chce wiązać wiernych zbyt wielkimi ciężarami ze względu na ich sumienia.
„Przywilej” jest to „łaska udzielona dla pożytku pewnych
osób, fizycznych lub prawnych, aktem szczególnym, przyznanym przez ustawodawcę oraz przez władzę wykonawczą,
której prawodawca dał taką władzę” (kan. 76 § 1 KPK).
Zgodnie z definicją ustawową przywileju chodzi o taki kościelny akt administracyjny, który udziela łaski contra lub
praeter legem, zawsze korzystny dla adresatów. Wydaje go
sprawujący kościelną władzę rządzenia w funkcji ustawodawczej (co jest wyjątkiem, jeśli chodzi o akty administracyjne w ogóle), a w funkcji wykonawczej – jedynie
pod warunkiem udzielenia takiej kompetencji przez ustawodawcę63. Ów kościelny akt administracyjny może być
wydany na wniosek lub z urzędu (czyli w języku kanonicznym: motu proprio); w formie pisemnej (wtedy będzie
zawarty w reskrypcie) lub ustnej. Stuletnie lub niepamiętne
posiadanie wprowadza domniemanie udzielenia przywileju
(kan. 76 § 2 KPK). Szczegółową regulację przywileju zawarto w kan. 76-84 KPK.
O wiele częściej w praktyce kościelnej spotykamy się z
instytucją „dyspensy”64. „Dyspensa” to „taki kościelny akt administracyjny, który w konkretnym, pojedynczym przypadku
wyłącza zastosowanie normy prawa kanonicznego czysto pozytywnego”65 (tzw. rozluźnienie ustawy, relaxatio legis:
por. kan. 85 KPK66)67. Należy podkreślić, że przedmiotem
dyspensy (udzielonej na przykład w reskrypcie) są zasadniczo tylko ustawy kościelne zawierające prawo pozytywne Kościoła (leges mere ecclesiasticae)68, ale już nie
prawo Boże69. Wyjątkowość dyspensy powoduje, że wymaga się dla jej udzielenia istnienia słusznej i racjonalnej
przyczyny w danym, konkretnym przypadku (por. kan. 90
KPK: iusta et rationabilis causa). Dyspensa została uregulowana w kan. 85-93 KPK.
Autor jest dominikaninem, wykładowcą na Wydziale Prawa Kanonicznego
Uniwersytetu Papieskiego św. Tomasza z Akwinu Angelicum w Rzymie,
byłym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie
THE ECCLESIASTICAL ADMINISTRATIVE ACT
ACCORDING TO THE CODE OF CANON LAW (1983):
AN INTRODUCTION FOR CIVIL LAWYERS
Summary
The author gives a general overview of the ecclesiastical administrative
act in the current canon law of the Catholic Church. His study is an introduction to the theory of the ecclesiastical administrative act for civil
lawyers. The author describes the sources and the foundation of administrative canon law, especially the principle of the unity of power in the
Church (potestas sacra). Subsequently he defines the ecclesiastical administrative act, indicates its characteristic features and kinds. Finally, there
is a description of the singular administrative act in canon law. In conclusion,
the author outlines the dependence of administrative law on constitutional
law, taking canon law as an example.
Przypisy:
1
2
3
4
5
Zakończenie
Kanoniczne prawo administracyjne jest jednym z najstarszych obowiązujących systemów tego prawa w Europie, a jednocześnie przykładem jedności tradycji prawnej
na naszym kontynencie, sięgającym źródłami prawa rzymskiego. Z drugiej strony jego zetknięcie z systemami
6
7
8
zima 2012
Uznaje to również Rzeczpospolita Polska w konkordacie ze Stolicą Apostolską z dnia 28.07.1993 r. (Dz.U. z 1998 r. nr 51, poz. 318), zwłaszcza
w art. 5, który stanowi: „Przestrzegając prawa do wolności religijnej, państwo zapewnia Kościołowi katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji
oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego”.
Skrót „KPK” oznacza: Kodeks prawa kanonicznego z 1983 r., cytowany
w przekładzie polskim: Codex Iuris Canonici auctoritate Ioannis Pauli PP. II promulgatus. Kodeks prawa kanonicznego. Przekład polski zatwierdzony przez Konferencję Episkopatu, Poznań 1984 – dostępny w języku oryginalnym (po łacinie) na stronie http://www.vatican.va/archive/cod-iuris-canonici/cic_index_lt.html, a w tłumaczeniu polskim
na stronie: http://archidiecezja.lodz.pl/prawo.html, dostęp: 2012-0816. Kodeks był publikowany w oficjalnym organie promulgacyjnym Kościoła katolickiego, tj. [w:] Acta Apostolicae Sedis (dalej w skrócie: AAS)
75 (1983/II) III-XXX; 1-317. Acta są dostępne również na stronie watykańskiej: http://www.vatican.va/archive/aas/index_it.htm, dostęp
2012-08-16.
Tę potestas sacra tworzą władza rządzenia i władza świeceń; por. E. Labandeira, Trattato di diritto amministrativo canonico, Milano 1994, s. 63.
Por. M. Żurowski, Problem władzy i powierzania urzędów w Kościele
katolickim, Kraków 1985, ss. 79-80; R. Sobański, [w:] J. Krukowski, R.
Sobański, Komentarz do Kodeksu prawa kanonicznego, t. I: Księga I. Normy ogólne, red. J. Krukowski, Poznań 2003, s. 213; V. De Polis, A. D’Auria, Le Norme Generali. Commento al Codice di Diritto Canonico. Libro Primo, (Manuali – diritto 22), Cittŕ del Vaticano 2008, s. 393.
Por. Sobór Watykański II, Konstytucja dogmatyczna Lumen Gentium o
Kościele, 21.11.1964 r., n. 18, 21, dostępny w oryginale (łacina) na stronie: http://www.vatican.va/archive/hist_councils/ii_vatican_council/documents/vat-ii_const_19641121_lumen-gentium_lt.html, w polskim tłumaczeniu: http://archidiecezja.lodz.pl/sobor.html, dostęp: 2012-08-16.
Zob. Sobór Watykański II, Konstytucja dogmatyczna Lumen Gentium…,
Nota explicativa praevia, n. 2.
To jednak nie istnieje bez „głowy”, czyli bez Biskupa Rzymskiego (por.
kan. 331 i 336 KPK).
Por. kan. 381 KPK. Co do innych możliwych struktur terytorialnych
Kościoła, por. kan. 368-371 KPK. W sensie prawnym nie ma różnicy
22
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
między diecezją a archidiecezją; zmiana dotyczy tylko nomenklatury.
Zob. kan. 508 § 1 i 1357 KPK. Por. również kan. 1079 § 3 czy 1082 KPK
(dyspensa od przeszkód małżeńskich, a zatem poza sytuacją spowiedzi, jakkolwiek również na forum wewnętrznym). Wykonującymi
władzę rządzenia jedynie in foro interno są kanonik penitencjarz ustanowiony w każdej katedrze (por. kan. 508 KPK) i Penitencjaria Apostolska (por. art. 118 Pastor Bonus, niżej cyt.).
Zob. P. Fedele, Discorsi sul diritto canonico, (Studia et Documenta Iuris Canonici, II), Roma 1973, ss. 126-155; tenże, Discorso generale su l’ordinamento canonico, Roma 1976, s. 160; R. Sobański, Kościół jako podmiot prawa. Elementy eklezjologii prawnej, Warszawa 1983, ss. 116-117.
Np. w dziedzinie prawa sakramentów, kiedy to podstawową rolę odgrywa wolna wola człowieka w ich przyjmowaniu czy udzielaniu, zwłaszcza w przypadku sakramentu małżeństwa, kiedy tzw. konsens małżeński pozostaje elementem o charakterze wybitnie prywatnoprawnym:
to małżonkowie wzajemnie udzielają sobie tego sakramentu, a Kościół
nim nie „administruje”.
Tzw. postępowanie administracyjno-karne w celu wymierzenia kary kościelnej (por. kan. 1341, 1720 KPK).
Zob. postępowanie o dyspensę od małżeństwa zawartego a niedopełnionego (por. kan. 1697-1706 KPK).
Ecclesia vivit lege Romana, pochodząca z Lex Ribuaria (VIII w.). Por.
A. Dębiński, Kościół i prawo rzymskie, Lublin 2007, ss. 60-62.
Por. art. 18 konstytucji apostolskiej Jana Pawła II Pastor Bonus z 28 czerwca 1988 r. o Kurii Rzymskiej, AAS 80 (1988) 841-912. Ustawy kościelne zazwyczaj cytuje się w języku oryginalnym, jakkolwiek w tym miejscu zostały przytoczone w tłumaczeniu polskim. Po podaniu organu promulgującego (kapitalikami) i rodzaju ustawy (np. konstytucja apostolska,
list apostolski motu proprio) umieszcza się nazwę danej ustawy
(pierwsze słowa w oryginale, np. jak tutaj Pastor Bonus – zazwyczaj kursywą), jej tytuł (czego dotyczy) i datę, na końcu wskazując organ promulgacyjny. Wzorcowo ustawa kościelna powinna być powołana w następujący sposób: IOANNES PAULUS PP. II, Constitutio Apostolica Pastor bonus De Romana Curia, 28.06.1988 r., in AAS 80 (1988) 841-912.
Kościół lokalny to np. Kościół w Polsce, Kościołem partykularnym zaś
nazywa się poszczególne diecezje, np. archidiecezję krakowską.
Pomija się prawo Boże (ius divinum, czyli prawo naturalne i Objawienie)
oraz prawo zwyczajowe.
Niekiedy zwane są one w literaturze niezbyt precyzyjnie aktami administracyjnymi ogólnymi (atti amministraviti generali; por. J. García
Martín, Atti amministrativi generali, Roma 2004, passim; M. M. Mazzia, Gli atti amministrativi generali nel Codice di Diritto Canonico, Roma
2010, passim; B. Caglioti, Prassi amministrativa canonica (note sintetiche per gli studenti), skrypt dla studentów P.U.S.T. Angelicum, maszynopis, s. 13). Nie chodzi jednak o akty administracyjne, ale o akty
administracji. Kodeks prawa kanonicznego z 1983 r. nie używa pojęcia
„aktu administracyjnego ogólnego”, ale jedynie stanowi o aktach administracyjnych konkretnych (czy – jak to przełożono w oficjalnym tłumaczeniu: poszczególnych). Na zasadzie zatem przeciwstawienia przepisy
tytułu poprzedzającego, zatytułowane jednak przez samego ustawodawcę
kościelnego „Dekrety ogólne i instrukcje ”– określono „aktami administracyjnymi ogólnymi”.
Zob. B. Caglioti, l.cit. Przykładem takiego dekretu ogólnego jest wydany przez Kongregację Nauki Wiary dekret Congregatio pro Doctrina Fidei o przestępstwie usiłowania święceń kobiety z dnia 19.12.2007 r.,
[w:] L’Osservatore Romano, 30.05.2008 r.; AAS 100 (2008) 403. Przestępstwo to nie było przewidziane w KPK z 1983 r., a pojawiające się
na początku XXI w. tego typu przypadki wymusiły na ustawodawcy kościelnym koniczność usunięcia tej luki prawnej przez wydanie normy
karnej.
Przykładem ogólnego dekretu wykonawczego może być Dyrektorium
ekumeniczne II z 25.03.1993 r., wydane przez Papieską Radę ds. Popierania Jedności Chrześcijan w celu wykonania zasad i norm dotyczących ekumenizmu, zawartych w ustawodawstwie kościelnym.
Chyba najbardziej obecnie znanym przykładem instrukcji w administracji sądowej kościelnej pozostaje instrukcja Papieskiej
Rady ds. Tekstów Prawnych Dignitas connubii z dnia 25.01.2005,
którą należy zachowywać w sądach diecezjalnych i międzydiecezjalnych w prowadzeniu spraw o nieważność małżeństwa, [w:]
Communicationes 37 (2005), ss. 11-92, tłum. polskie w: Codex Iuris Canonici. Kodeks prawa kanonicznego. Komentarz, red. P. Majer, Kraków 2011, ss. 1497-1596; ponadto po łacinie i w innych językach zachodnich: http://www.vatican.va/roman_curia/pontifical_councils/intrptxt/documents/rc_pc_intrptxt_doc_20050125_dignitasconnubii_lt.html, 2012-08-23.
Por. J. Krukowski, Administracja w Kościele. Zarys kościelnego prawa
administracyjnego, Lublin 1985; tenże, Prawo administracyjne w Kościele, Warszawa 2011, a ponadto komentarz do odpowiednich kanonów
w cyt. J. Krukowski, R. Sobański, Komentarz do Kodeksu prawa kanonicznego, t. I: Księga I. Normy ogólne. Z innych pozycji w języku polskim,
odnośnie do nauki o organizacji administracji i postępowania (sądowoadministracyjnego, por.: M. Żurowski, Akty administracyjne i ich rola
w organizmie Kościoła, „Prawo Kanoniczne” 19 (1976) nr 1-2, ss. 49-73
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
zima 2012
(por. tegoż, Gli atti amministrativi nel diritto della Chiesa, [w:] La norma canónica en la Iglesia, Pamplona 1976, ss. 899-924); G. Leszczyński, Kościelna procedura administracyjna w Kodeksie prawa kanonicznego Jana Pawła II, Warszawa 2008; M. Sitarz, Kompetencje organów
kolegialnych w Kościele partykularnym w sprawowaniu władzy wykonawczej według Kodeksu prawa kanonicznego, Lublin 2008, zwłaszcza
ss. 151-182; A. Miziński, Pojęcie „kościelnego aktu administracyjnego”,
[w:] Organizacja i funkcjonowanie administracji w Kościele, red. J. Krukowski, W. Kraiński, M. Sitarz, Toruń 2011, ss. 109-142. Ponadto wspomnieć należy ks. prof. J. Krzemienieckiego, wybitnego kanonistę-administratywistę, tworzącego pod rządem Kodeksu z 1917 r.
W rzeczywistości chodzi o szkołę hiszpańską prawa kanonicznego; por.
J. Hervada, Diritto costituzionale canonico, Milano 1989 (wydania hiszpańskie: Elementos de Derecho Constitucional Canónico, Pamplona 1987,
2001 – odpowiednie rozdziały); cyt. E. Labandeira, Trattato di diritto
amministrativo canonico, Milano 1994 (wydanie hiszpańskie pt.: Tratado de Derecho administrativo canónico, Pamplona 1993); J.I. Arrieta, Diritto dell’organizzazione ecclesiastica, Milano 1997; J. Miras, J. Canosa, E. Baura, Compendio di diritto amministrativo canonico, Roma
2007 (wydanie hiszpańskie p.t.: Compendio de Derecho administrativo
canónico, Pamplona 2001). Z bardziej szczegółowych prac, zob.: E. Baura, La dispensa canonica dalla legge, Milano 1997; J. Canosa, Il rescritto
come atto amministrativo nel diritto canonico, Milano 2003; E. Baura,
J. Canosa, La giustizia nell’attivitŕ amministrativa della Chiesa: il contenzioso amministrativo, Milano 2006. Warto też odnotować prace zbiorowe: Discrezionalitŕ e discernimento nel governo della Chiesa, red. J.I.
Arrieta, Venezia 2008; La giustizia amministrativa nella Chiesa, Cittŕ del
Vaticano 1991. Ze szkołą tą należy ponadto wiązać pracę kanonisty polskiego: J.K. Bodzon, El procedimiento de formación y emisión de los actos administrativos singulares en el derecho canónico, Pamplona 1997.
Zob. P.V. Pinto, Diritto amministrativo canonico. La Chiesa mistero e
istituzione, Bologna 2006.
Por. F.D’Ostilio, Il diritto amministrativo della Chiesa, Vaticano 1995.
Zob. J. García Martín, Le norme generali del Codex Iuris Canonici, Roma
2006 (odpowiednie rozdziały, najlepiej jak najnowsze wydanie); tenże,
Atti amministrativi singolari: norme comuni, Roma 2003; tenże, Atti amministrativi generali, Roma 2004; tenże, Il decreto singolare, Roma 2004.
Por. I. Zuanazzi, Praesis ut prosis. La funzione amministrativa nella
diakonía della Chiesa, Napoli 2005; taż, Il principio di legalitŕ nella funzione amministrativa canonica, Ius Ecclesiae 8 (1996), ss. 37-69.
Zob. W. Aymans, K. Mörsdorf, Kanonisches Recht. Lehrbuch aufgrund
des Codex Iuris Canonici, t. I: Einleitende Grundfragen und Allgemeine Normen, Paderborn 1991, ss. 221-282. Z innych prac po niemiecku,
por. H. Socha, [w:] Münsterischer Kommentar zum Codex Iuris Canonici, red. K. Lüdicke, Loseblattwerk, Essen 1984; Th. A. Amann, Der
Verwaltungsakt für Einzelfälle: eine Untersuchung Aufgrund des Codex
Iuris Canonici, St. Ottilien 1997.
O czynnościach materialno-technicznych, jakimi są na przykład wpisy do ksiąg ochrzczonych oraz do innych ksiąg parafialnych czy kurii diecezjalnej – zob. choćby kan. 535 i kan. 877 KPK.
Zob. J. Krukowski, Administracja..., s. 107, przyp. 1; A. Błaś, [w:] Prawo administracyjne, red. J. BOĆ, [Wrocław] Kolonia Limited 2000, ss.
297-300. Zresztą umowy te zazwyczaj będą poprzedzone aktem administracyjnym kompetentnej władzy kościelnej (czyli w języku polskim
prawniczym organu administracyjnego) odnośnie do tzw. alienacji dóbr
(por. kan. 1290-1298 KPK).
Nie można bowiem za „akt administracyjny” uznać obrzędu udzielania
chrztu św. czy też sprawowania Mszy św. lub też głoszenia homilii.
Por. J. Krukowski, Administracja..., ss. 131-136.
Nazwanych w języku polskim kanonicznym i kanonistycznym nie najszczęśliwiej „aktami prawnymi”; por. zatytułowanie Tytułu VII Księgi
I KPK w przekładzie polskim oraz kan. 124-128 KPK.
Zob. J. Krukowski, [w:] J. Krukowski, R. Sobański, Komentarz…, t. I,
s. 94, powołując się na definicję P.V. Pinta.
„Akty administracyjne generalne” pozostają wyjątkiem w prawie administracyjnym świeckim (np. znaki drogowe), a niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa są instrukcje, okólniki i tzw. prawo powielaczowe, wydawane na podstawie ogólnej kompetencji prawnej. Tymczasem w prawie kanonicznym, właśnie ze względu na zasadę jedności władzy w Kościele, tego typu wyjątki stają się normą.
Takiego też pojęcia używa ustawodawca kościelny (actus administrativus singularis); por. zatytułowanie Tytułu IV Księgi I KPK i kan. 35 KPK.
Tak na przykład istotny błąd czy przymus, pod wpływem którego ks.
bp Jan Kowalski, biskup diecezjalny X, wydał akt administracyjny, spowoduje nieważność aktu administracyjnego (por. kan. 125 § 1 i kan. 126
KPK), a nie wznowienie postępowania administracyjnego, analogicznie do art. 145 k.p.a. Jak zatem widać, instytucja organu administracyjnego nie odrywa się od samej osoby sprawującej tę funkcję (tzw. tytulariusz). Konsekwentnie choroba psychiczna tytulariusza urzędu kościelnego spowoduje nieważność wszelkich czynności prawnych przez
niego podjętych, w tym aktów administracyjnych przez niego wydanych,
a to ze względu na brak zaistnienia istotnych elementów konstytutywnych czynności prawnej jako aktu ludzkiego (actus humanus), tj.
23
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
rozumienia i woli (por. kan. 124 § 1 KPK). Może dlatego prawo kanoniczne i sama kanonistyka nie używają pojęcia „organu administracyjnego”, posługując się raczej terminem urząd kościelny (por. kan.
145 KPK) czy – bardziej precyzyjnie – ordynariusz (por. kan. 134 KPK).
Kościelny akt administracyjny nie traci zatem mocy z chwilą ustania
prawa tego, kto go wydał. Jednak możliwe są wyjątki, jak np.: kan. 58
§ 2 (nakaz bez formy pisemnej), kan. 81 (przywilej z klauzulą ad beneplacitum nostrum – „według naszego uznania”), kan. 142 § 1 część druga KPK (delegacja ze stosowną klauzulą).
Por. F. Pérez-Madrid, El acto administrativo canónico y los derechos
de los fieles, maszynopis, s. 9 – w aktach XIV Międzynarodowego Kongresu
Prawa Kanonicznego La funzione amministrativa nell’ordinamento canonico
(Warszawa 14-18 września 2011 r.), przygotowywanych do druku.
Niekiedy w literaturze kanonistycznej można się spotkać z określeniem
takiego aktu jako jednostronnego, czyli skutecznego niezależnie od jego akceptacji bądź nie przez adresata; por. F. Pérez-Madrid, El acto…, ss. 9-10.
Por. kan. 134 § 1 KPK, który stanowi: „Pod nazwą «ordynariusz» rozumiani są w prawie, oprócz Biskupa Rzymskiego, biskupi diecezjalni oraz
inni, którzy – choćby tylko czasowo – są przełożonymi Kościoła partykularnego lub wspólnoty do niego przyrównanej zgodnie z przepisem kan.
368, jak również ci, którzy w nich posiadają ogólną wykonawczą władzę
zwyczajną, mianowicie wikariusze generalni i biskupi, a także – dla własnych członków – wyżsi przełożeni kleryckich instytutów zakonnych na prawie papieskim i kleryckich stowarzyszeń życia apostolskiego na prawie papieskim, którzy posiadają przynajmniej zwyczajną władzę wykonawczą”.
Władza rządzenia przysługuje także przełożonym wyższym i kapitułom
w zakonnych instytutach kleryckich na prawie papieskim (np. dominikanie); por. kan. 596 § 2 KPK.
Zob. F. Pérez-Madrid, El acto…, s. 9.
Przykładowo: dekret został wydany przez wikariusza biskupiego zamiast wikariusza generalnego. Dekret taki stanowi akt administracyjny
nieważny, ale nie nieistniejący, gdyż wikariusz biskupi posiada władzę
rządzenia w funkcji wykonawczej, jakkolwiek nie w danym przypadku.
Można zatem taki nieważny akt administracyjny sanować. W innym
przykładzie proboszcz wydał licencję osobie, która mieszka na terenie
jego parafii poniżej jednego miesiąca; taki akt administracyjny jest nieważny, ale istniejący, można go sanować (np. przy okazji wizytacji parafii przez wikariusza generalnego).
Przepis ten ma następujące brzmienie: „Poszczególny akt administracyjny – a więc dekret, nakaz czy reskrypt – może być wydany przez posiadającego władzę wykonawczą w granicach przysługującej mu kompetencji, z zachowaniem przepisu kan. 76, § 1”.
W literaturze kanonistycznej jako inne przykłady podaje się: odpis z
ksiąg chrztu, ślubów, zaświadczenie o wygłoszonych zapowiedziach,
akt stwierdzający przyjęcie święceń z kan. 1053 KPK (por. J. Krukowski,
Prawo administracyjne…, ss. 285-286; M. Sitarz, Kompetencje…, ss. 175176). Można jednak mieć wątpliwość, czy takie akty pozostają aktami
administracyjnymi, skoro są jedynie oświadczeniami wiedzy, a nie woli;
czy nie właściwiej by było – z teoretycznego punktu widzenia – uznać
je za czynności materialno-techniczne?
Co do pojęcia „odpustu” i „regulacji” tej instytucji kanonistycznej, por.
kan. 992-997 KPK.
„Cenzura” oznacza karę kościelną w prawie karnym kanonicznym łacińskim. Cenzurami są: ekskomunika, interdykt i suspensa; zob. kan. 13311335 KPK. Odnośnie do absolucji od cenzury – por. kan. 1354-1361 KPK.
Jest oczywiste, że lokalny wykonawca (np. biskup diecezjalny) kościelnego aktu administracyjnego, wydanego przez którąś z kongregacji
Kurii Rzymskiej, może lepiej poznać szczegóły sprawy i stąd lepiej taki
akt wykonać. Podobnie spowiednik na forum wewnętrznym może lepiej rozeznać sprawę i zastosować absolucję z cenzury kościelnej, daną
przez Penitencjarię Apostolską penitentowi za jego pośrednictwem.
Przepis kan. 41 KPK brzmi: „Wykonawca aktu administracyjnego, któremu powierzono samo wykonanie, nie może odmówić wykonania tego aktu,
chyba że jest oczywiste, że ten akt byłby nieważny albo że na skutek innej
ważnej przyczyny nie może trwać lub nie zostały wypełnione warunki dołączone do tego aktu administracyjnego. Gdy natomiast wykonanie aktu administracyjnego wydaje się niewskazane ze względu na okoliczności osoby
lub miejsca, wykonawca powinien przerwać jego wykonanie. W tych przypadkach ma obowiązek natychmiast powiadomić władzę, która akt wydała”.
Kanon 70 KPK stanowi: „Jeżeli w reskrypcie zlecono wykonawcy samo
udzielenie, do niego należy zgodnie z jego roztropnym uznaniem i sumieniem udzielenie lub odmowa łaski”.
Przepis kan. 48 KPK stanowi: „Przez poszczególny dekret należy rozumieć akt administracyjny, wydany przez kompetentną władzę wykonawczą,
w którym zgodnie z przepisami prawa zostaje podjęta decyzja (decisio)
w poszczególnym przypadku albo ma miejsce powierzenie (provisio), które ze swej natury nie zakłada wniesienia przez kogoś prośby”.
Przykładem dekretu może być skierowanie zakonnika do określonego klasztoru (w prawie dominikańskim taki dekret nazywany bywa „asygnatą”). Inne przykłady – por. wyżej, przy okazji przedstawiania rodzajów
kościelnych aktów administracyjnych.
Kanon 49 KPK brzmi następująco: „Poszczególny nakaz jest dekretem,
który jednej osobie lub określonym osobom, wprost i zgodnie z prawem coś
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
zima 2012
poleca wykonać lub czegoś zaniechać, przede wszystkim celem przynaglenia do zachowania ustawy”.
Tak, słusznie, por. J. Krukowski, [w:] J. Krukowski, R. Sobański,
Komentarz…, t. I, s. 113. Przykładem może być nakaz wydany zakonnikowi, który nie chce zrealizować polecenia wydanego mu przez
właściwego przełożonego zakonnego (np. udania się do klasztoru asygnaty, o czym była mowa w przykładzie wyżej). Jeżeli zaś niezastosowanie
się do nakazu pociągnie za sobą karę kościelną, którą jest obwarowany (np. suspensę latae sententiae na rok w przypadku duchownego),
będzie to tzw. nakaz karny.
Zob. brzmienie kan. 1319 § 1 KPK: „O ile ktoś może mocą władzy rządzenia wydawać w zakresie zewnętrznym nakazy, o tyle może również zagrozić
w nakazie określonymi karami, z wyjątkiem ekspiacyjnych, wymierzanych
na stałe”.
Por. trzy formy notyfikacji: zwyczajna (kan. 54 § 2 KPK), nadzwyczajna ( kan. 55 KPK: przez odczytanie wobec notariusza i dwóch świadków ze sporządzeniem protokołu); tzw. równoznaczna (kan. 56 KPK,
tj. poprzez prawidłowe wezwanie, gdy wezwany adresat dekretu bez
słusznej przyczyny nie stawił się lub odmówił podpisu).
Por. art. 109 i 110 k.p.a.
Definicję ustawową „reskryptu” zawiera kan. 59 § 1 KPK, który stanowi: „Przez reskrypt należy rozumieć akt administracyjny wydany na piśmie przez kompetentną władzę wykonawczą, którym – zgodnie z jego naturą – na czyjąś prośbę udziela się przywileju, dyspensy czy innej łaski”.
W myśl kan. 51 KPK nie jest natomiast dla ważności dekretu potrzebna
forma pisemna (por. kan. 10 KPK). Nie oznacza to jednak, że forma pisemna nie ma żadnego znaczenia przy dekrecie; zgodnie bowiem z kan.
58 § 2 KPK nakaz wydany bez formy pisemnej wygasa z chwilą ustania władzy jego autora (co stanowi wyjątek od zasady z kan. 46 KPK).
Brak wymogu pisemności dekretu to regulacja zdecydowanie odmienna
od tej w art. 109 § 1 polskiego k.p.a.
Stąd też przedmiotem reskryptu nie może być postanowienie niekorzystne dla jego adresata; zupełnie inaczej dzieje się w przypadku dekretu czy nakazu. Ponadto licencja (czyli zezwolenie, tj. przeniesienie
na inny podmiot swoich kompetencji, aby ten dokonał czynności prawnej względem zainteresowanych), nie jest reskryptem, gdyż nie udziela łaski. Przykładem reskryptu może być udzielenie duchownemu przez
Papieża dyspensy od celibatu; taka dyspensa pozostaje łaską udzielaną
na prośbę zainteresowanego.
Przepis kan. 61 KPK brzmi: „Jeżeli nie stwierdza się czegoś innego, reskrypt może być uzyskany dla drugiego, nawet niezależnie od jego zgody,
i jest ważny przed jego akceptacją, z zachowaniem przeciwnych klauzul”.
Na przykład: kan. 1047 KPK – dyspensa od przeszkód do przyjęcia święceń, uzyskana przez ordynariusza dla kandydata do tych świeceń; kan.
1164 KPK – reskrypt uzyskany przez proboszcza, sanujący sakrament
małżeństwa, zawarty w jego parafii nieważnie z powodu braku zachowania formy kanonicznej (np. brak ważnej delegacji dla duchownego
asystującego przy tym małżeństwie). Jednakże są też wyjątki od powyższej zasady, uzasadnione tą samą zasadą dobra duchowego, jak np.
kan. 692 KPK (uzależnienie skuteczności reskryptu, udzielającego tzw.
indultu odejścia z instytutu zakonnego, od jego akceptacji). Tak jednak sama zasada, jak i wyjątki od niej podyktowane zostały tą samą ratio legis – dobro duchowe adresata reskryptu. Konsekwentnie zresztą
brak tej ratio legis powoduje nieważność ewentualnie udzielonego reskryptu (a wraz z nim – łaski), gdy nastąpiło zatajenie prawdy (tzw. subrepcja; por. kan. 63 § 1, 64, 65 KPK) lub też podanie fałszu (tzw. obrepcja;
zob. kan. 63 § 2 KPK). W polskim prawie administracyjnym w takich
przypadkach nastąpiłoby raczej wznowienie postępowania administracyjnego (por. art. 145 § 1, pkt 1 i 5 k.p.a.), ale też inna jest koncepcja samego aktu administracyjnego i też inna ratio legis leży – jak wykazano – u podstaw reskryptu kanonicznego.
Biorąc pod uwagę tę cechę przywileju, należy zauważyć, że nie może
on być w sensie ścisłym nazwany „aktem administracyjnym”, a to ze
względu na to, że nie jest aktem wydanym w wykonaniu ustawy kościelnej, a zatem ją konkretyzującym, lecz aktem tworzącym „normę”
indywidualną i konkretną. Stąd wymóg władzy rządzenia w funkcji ustawodawczej – przywilej wszak tworzy nową normę, nie konkretyzuje zaś
żadnej już istniejącej. W prawie świeckim, która rozdziela władzę ustawodawczą i wykonawczą, znane są również ustawy zawierające normy
o charakterze indywidualnym, np. ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o
utworzeniu Uniwersytetu Rzeszowskiego (Dz.U. nr 73, poz. 760). Przywilej w kanonicznym porządku prawnym byłby odpowiednikiem takiej
„zindywidualizownej” ustawy. Tradycyjnie nazywany jest jednak w kanonistyce „aktem administracyjnym”.
Najbardziej znany przykład dyspensy to dyspensa od celibatu kapłańskiego udzielana diakonom i prezbiterom, którzy opuszczają stan duchowny (por. kan. 290, n. 3 KPK), czy dyspensa od przeszkód małżeńskich przy zawieraniu małżeństwa (zob. kan. 1078 KPK).
W istocie rzeczy zatem ustawa kościelna jako taka obowiązuje (np. ustawa kościelna o celibacie – kan. 277 KPK), ale jej stosowanie zostaje
wyłączone w konkretnym, indywidualnym przypadku (np. wobec księdza X, który poprosił dyspensę od tej ustawy i uzyskał od Papieża stosowny reskrypt wraz z przejściem do stanu świeckiego, tak że może
24
66
67
zawrzeć związek małżeński – por. kan. 290, n. 3, 291 i 292 KPK).
Przepis kan. 85 KPK stanowi: „Dyspensa, czyli rozluźnienie prawa czysto kościelnego w poszczególnym wypadku, może zostać udzielona przez tych,
którzy posiadają władzę wykonawczą, w granicach ich kompetencji, a także
przez tych, którym wyraźnie lub pośrednio przysługuje władza dyspensowania bądź mocą samego prawa, bądź mocą zgodnej z prawem delegacji”.
„Dyspensę” należy odróżnić od „przywileju”, gdyż nie jest – jak on – nieograniczona w czasie. Ponadto różni się od „licencji” tym, że jest zawsze
contra legem i wydaje ją tytulariusz władzy rządzenia w funkcji wykonawczej, tymczasem licencja bywa wydawana w ramach obowiązującego
prawa i przez jakiegokolwiek przełożonego kościelnego, nawet nieposiadającego żadnej władzy rządzenia. Por. P.V. Pinto, [w:] Commento
68
69
al Codice di Diritto Canonico, (red.) P.V. Pinto, Roma 1985, s. 54, tezy
do kan. 85.
Z wyjątkiem ustaw karnych i procesowych (por. kan. 87 KPK) oraz
ustaw stanowiących o istocie danej instytucji prawnej (ustaw definiujących instytucje lub czynności prawne – kan. 86 KPK).
Wyjątkowo od prawa naturalnego dyspensuje Papież mocą pełnej władzy
zastępczej w przypadkach kan. 1142 i 1698 KPK oraz według norm Potestas Ecclesiae Kongregacji Nauki Wiary z 30.04.2001 r. dotyczących
prowadzenia procesu o rozwiązania węzła małżeńskiego na korzyść wiary (in favorem fidei).
PRZYZNAWANIE
ŚWIADCZEŃ PIELĘGNACYJNYCH
OSOBOM POZOSTAJĄCYM W ZWIĄZKU
MAŁŻEŃSKIM
Dr PAWEŁ DANIEL
Przewidziane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.
o świadczeniach rodzinnych1 świadczenie pielęgnacyjne
z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
stanowi świadczenie mające na celu częściowe zrekompensowanie opiekunom strat finansowych spowodowanych
niemożliwością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny2. Jak podkreśla się w doktrynie, celem powyższego świadczenia jest zapewnienie właściwego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych lub
w podeszłym wieku poprzez udzielenie im świadczeń pieniężnych na pokrycie kosztów opieki zorganizowanej
„we własnym zakresie”3, w tym opieki osób bliskich. Co charakterystyczne, omawiane świadczenie nie wyrównuje
wszystkich kosztów związanych z utrzymaniem osoby niepełnosprawnej. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r.,
nie może ulegać wątpliwości, iż w realiach polskich wartość opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolnej do samodzielnej egzystencji znacznie przekracza wysokość świadczenia pielęgnacyjnego4.
Niemniej jednak możliwość uzyskania powyższego świadczenia musi być postrzegana jako element realizowania
przez państwo nadrzędnej zasady prawa administracyjnego,
czyli zasady subsydiarności, oznaczającej przyznanie obywatelom możliwości samodzielnego wykonywania zadań
administracji publicznej5. Obowiązkiem państwa, a – co za
tym idzie – organów administracji publicznej jest wspomaganie osób, które dobrowolnie podejmują się trudu opieki nad najbliższymi im osobami niepełnosprawnymi niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Tym samym świadczenie pielęgnacyjne stanowi nie tylko formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji (materialnej i faktycznej), ale także zdejmuje z państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w for-
mach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych 6 .
Należy mieć przy tym na względzie to, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale
osobie, która tę opiekę sprawuje.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych uzależniła możliwość
uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od szczególnego
związku prawnego, łączącego osobę niepełnosprawną z
osobą, która występuje o jego przyznanie. Omawiane świadczenie może bowiem zostać przyznane jedynie osobom zobowiązanym do alimentacji7. Zgodnie z art. 17 ust. 1 powyższej ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie
pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których, według
przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy8, ciąży obowiązek alimentacyjny,
jeżeli rezygnują one z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (bądź w ogóle tego nie podejmują) lub w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem
o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności
stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy albo opieki nad
osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu
niepełnosprawności. Równocześnie art. 17 ust. 1a ustawy
o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że świadczenie
pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona
w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w
pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Ustawodawca w art.
17 ust. 5 powołanej powyżej ustawy wskazał natomiast przesłanki negatywne, których zaistnienie skutkuje niemożnością przyznania omawianego świadczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego artykuł powyższy enumeratywnie wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, co przesądza o tym, że
za niedopuszczalną uznać należy wykładnię tego przepisu wykraczającą poza jego literalne brzmienie i poszerzanie
zima 2012
25
na tej podstawie katalogu podmiotów nieuprawnionych9.
Jedną z przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust.
5 pkt 2 lit. a powołanej powyżej ustawy i uniemożliwiających
przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wydaje się sytuacja, w której osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się
orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis powyższy, obowiązujący w powołanym powyżej brzmieniu od dnia 14 października 2011 r., a więc od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów10, budzi wątpliwości interpretacyjne zarówno w orzecznictwie organów administracji publicznej, jak i sądów administracyjnych. W szczególności kontrowersje wywołuje kwestia ustalenia, czy można przyznać świadczenie pieniężne w sytuacji, w której
osobą wnioskującą o przyznanie powyższej pomocy jest
małżonek niepełnosprawnego nieposiadający orzeczenia
o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje również wątpliwości co do możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy
choć o jego przyznanie nie występuje małżonek osoby niepełnosprawnej, to jednak osoba, nad którą sprawuje się
opiekę, pozostaje w związku małżeńskim. Stąd celem niniejszego artykułu jest wskazanie dotychczasowych poglądów wypracowanych w oparciu o przepisy ustawy o
świadczeniach rodzinnych obowiązujących przed 14 października 2011 r., ocena dokonanej zmiany oraz wskazanie,
czy w obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w obu powyższych przypadkach.
Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r.
do dnia 14 października 2011 r., wskazywał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Na gruncie powyższego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje również małżonkowi
rezygnującemu z zatrudnienia w celu opieki nad współmałżonkiem. U podstaw powyższej tezy spoczywało
przekonanie, że dokonując wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należało przyznać pierwszeństwo
wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią
językową. W szczególności sądy administracyjne odwoływały się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18
lipca 2008 r.11, w którym wskazano, że art. 17 ust. 1 ustawy
o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym
członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP12. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że w sytuacji, w której członek rodziny wywiązuje się z obowiązków
zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, osoba ta po-
winna otrzymać od państwa odpowiednie wsparcie.
Naruszałoby zasadę równości i sprawiedliwości społecznej zaakceptowanie sytuacji, w której prawo do świadczenia
pielęgnacyjnego przysługiwałoby jedynie niektórym osobom ustawowo zobowiązanym do opieki na osobą niepełnosprawną. Odwołując się do powyższej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2009
r.13 wskazał, że dokonując wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy nie tylko nie naruszać zasad
konstytucyjnych, lecz również w sposób możliwie najpełniejszy starać się urzeczywistniać normy, zasady i wartości
zawarte w Konstytucji RP. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010 r.14 podniesiono, że skoro na małżonkach spoczywa
zarówno obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art.
128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jak i obowiązki
określone w art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, do których zaliczyć należy współdziałanie dla dobra rodziny oraz zaspokajanie potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, oraz, co niezwykle istotne, do wzajemnej pomocy, przez
którą należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych,
takich jak choroba czy niepełnosprawność, to brakuje
podstaw do uznania, aby nie było można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby potrzebującej
opieki. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Olsztynie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. wskazał, że
art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych
dotyczył sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu
sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale niebędąca małżonkiem zobowiązanym w
pierwszej kolejności do alimentacji15.
Inne stanowisko zajmowano natomiast w sprawach, w których wnioskodawcą nie był co prawda małżonek osoby niepełnosprawnej, jednakże osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. W powyższym przypadku
w orzecznictwie sądów administracyjnych zaczęto formułować tezę, zgodnie z którą norma prawna zawarta w art.
17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagała dopełnienia przez dodanie wyrażenia „o ile współmałżonek jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności
opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji”16. Jak
podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z
dnia 17 maja 2011 r.17, bezwzględny zakaz przyznawania
świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży
obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad
osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu
niepełnosprawności, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym
stopniu niepełnosprawności, nie zasługiwał na aprobatę na
gruncie wartości konstytucyjnych.
Analiza powyższych orzeczeń wskazuje, że dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, możliwe było dokonanie wykładni gramatycznej powyższego przepisu, godzącej w zasadę równości,
określoną w art. 32 Konstytucji RP, albo też zastosować wykładnię systemową i celowościową, zgodną ze sta-
zima 2012
26
nowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której
świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać przyznane zarówno na rzecz współmałżonka, w przypadku spełnienia
pozostałych przesłanek warunkujących możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia, jak i innej osoby zobowiązanej do alimentacji, o ile małżonek osoby niepełnosprawnej nie był w stanie samodzielnie sprawować nad
nią opieki. Równocześnie, jak podkreślił Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r.18, literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wytrzymywała krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Niewątpliwie wykładnia ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonywana
przez sądy administracyjne zapobiegała wewnętrznej
sprzeczności powyższej ustawy, która z jednej strony łączyła
możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z
obowiązkiem alimentacyjnym, z drugiej zaś wykluczała możliwość jego uzyskania z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim. Dosłowna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2
lit. a mogłaby prowadzić do absurdalnego wniosku, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwe dopiero po ewentualnym rozwodzie, a więc po rezygnacji z
pozostawania w związku małżeńskim. Co istotne, choć sądy
administracyjne zdawały sobie sprawę z nieracjonalności
wykładni językowej, to jednak w orzecznictwie można było
spotkać pogląd, zgodnie z którym osoba sprawująca
opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, traciła prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, ponieważ obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas
przede wszystkim małżonka, który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej19.
Z powołanym powyżej stanowiskiem sądów administracyjnych, które odwołując się do prokonstytucyjnej wykładni
przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazywały
na wadliwość twierdzenia, jakoby pozostawanie w związku małżeńskim w sytuacji, gdy współmałżonek również pozostaje osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności,
uniemożliwiało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego,
zgodził się również Trybunał Konstytucyjny. Rozpoznając wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Bydgoszczy w przedmiocie stwierdzenia, czy art. 17 ust.
5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie,
w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom
wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się
orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest
zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał umorzył postępowanie, wskazując na istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji powyższego przepisu, który wychodzi naprzeciw powstałym wątpliwościom konstytucyjnym20. Zdaniem Trybunału analiza dotychczasowych orzeczeń sądów
administracyjnych nie pozostawiała wątpliwości co do
pierwszeństwa wykładni celowościowej i systemowej art.
17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych
przed jego wykładnią językową, wskazując, że pozostawanie
w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie
powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do
świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Podkreślić jednakże należy, że postanowienie powyższe zapadło w sprawie, w której sąd wojewódzki powziął wątpliwości co do konstytucyjności sytuacji, w której oboje małżonków legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym
omawiane postanowienie Trybunału nie dawało odpowiedzi
na pytanie, czy pozostawanie w związku małżeńskim, co
do zasady, będzie wykluczało możliwość uzyskania stosownego świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r.
stał się bezpośrednią przyczyną zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie zasad przyznawania
świadczeń pielęgnacyjnych. Mianowicie ustawą z dnia 17
października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach
rodzinnych21 poszerzono krąg podmiotów, które mogły się
ubiegać o przyznanie omawianego świadczenia. Ustawodawca nie zdecydował się jednakże na znowelizowanie
art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych, wskazującego na to, że negatywną przesłankę przyznania świadczenia jest pozostawanie przez
osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Brak powyższej nowelizacji został dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny, który postanowieniem sygnalizacyjnym z dnia
1 czerwca 2010 r.22 zwrócił się do sejmu z wnioskiem o
zmianę powołanego powyżej przepisu. W ocenie Trybunału
literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach było niedostosowane do zasad przyznawania
świadczenia pielęgnacyjnego i – traktowane dosłownie –
sprzeczne z Konstytucją RP. Jak podniesiono, w obowiązującym stanie prawnym trudno było wskazać ratio legis
wymogu, że – bez względu na okoliczności danej sprawy
– przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim. Jak podkreślił Trybunał,
wymagało rozważenia przez ustawodawcę, czy pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim
nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga
ich dziecko.
Zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach
rodzinnych nastąpiła z dniem 14 października 2011 r. i dokonana została ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy
osobom uprawnionym do alimentów23. W obecnym brzmieniu powyższy przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne
nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Już pobieżna analiza treści art. 17 ust. 5 pkt 2
ustawy o świadczeniach rodzinnych wywołuje wątpliwości
co do zgodności powyższego przepisu z Konstytucją RP.
Mimo że w opinii Trybunału Konstytucyjnego za zupełnie
zima 2012
27
nieracjonalne uznać należało wyłączenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, ustawodawca zdecydował się doprecyzować negatywną przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego
w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki pozostaje w
związku małżeńskim, poprzez wskazanie, że istnieje taka
możliwość, jeżeli współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Literalna wykładnia omawianego przepisu mogłaby prowadzić do
dwóch wniosków. Po pierwsze, niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której o przyznanie powyższego świadczenie występuje współmałżonek
nieposiadający orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po drugie, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz osoby pozostającej w związku małżeńskim uznaje się za dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, w
której współmałżonek posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Różnica w stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 14 października 2011 r. odnosi się więc wyłącznie do okoliczności faktycznej, jaką jest
legitymowanie się przez współmałżonka orzeczeniem o
znacznym stopniu niepełnosprawności. W rezultacie
obecna treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zdaje się wskazywać, że pozostawanie
w związku małżeńskim uniemożliwia obecnie, co do zasady,
przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innej osoby niż małżonek.
Niewątpliwie ustawodawca, nowelizując art. 17 ust. 5 pkt
2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznał twierdzenia formułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujące, że pierwszeństwo przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinni posiadać małżonkowie, a
dopiero w sytuacji, w której nie są oni faktycznie zdolni sprawować opieki – mają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności – możliwość przyznania świadczenia
pielęgnacyjnego przechodzi na osoby zobowiązane w
dalszej kolejności do alimentacji. Tezę powyższą potwierdza analiza orzeczeń sądów administracyjnych, wydanych w stanie prawnym obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. Sądy stoją bowiem na stanowisku, że nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisu art.
17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych,
w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r.,
odnosi się do sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z
tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 powyższej ustawy, ale niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji24. Przepis ten nie ma zatem zastosowania w sytuacji, gdy z wnioskiem o świadczenie występuje
małżonek osoby wymagającej opieki. Stąd też brakuje podstaw do zmiany wypracowanego przez sądy administracyjne
jednolitego orzecznictwa na gruncie przepisów obowiązujących do tej nowelizacji, dotyczącego możliwości
przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkom.
Powyższa prokonstytucyjna wykładnia przepisów ustawy
o świadczeniach rodzinnych odpowiada stanowisku zajętemu przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18
lipca 2008 r., w którym to wyroku podkreślono, że możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonego
w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest
bezpośrednio powiązana z pozostawaniem w kręgu osób
zobowiązanych do alimentacji. Zastosowanie powołanej powyżej wykładni prowadzi do zapewnienia spójności oraz konstytucyjności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym należy się zgodzić z twierdzeniem,
że w obecnym stanie prawnym okoliczność, iż z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił
małżonek osoby wymagającej opieki, nie może stanowić
podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia.
Konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni
prowadzi jednak do wątpliwości dotyczących rozumienia
dokonanej zmiany, a więc dodania zwrotu „chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu
niepełnosprawności”. W tym zakresie należy się odwołać
do stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r.25 podniósł, że przesłanka negatywna, ujęta w omawianym artykule nie dotyczy małżonka osoby wymagającej
opieki, spełniającego określone w art. 17 ust. 1 ustawy o
świadczeniach rodzinnych wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują)
w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Uzasadnieniem dla powyższego twierdzenia jest stanowisko, że zobowiązanym do opieki nad
osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam cierpi na niepełnosprawność w stopniu znacznym. Powyższy pogląd niesie
ze sobą daleko idące konsekwencje, gdyż w istocie oznacza, że możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego
na rzecz osoby pozostającej w związku małżeńskim została
przez ustawodawcę ograniczona do sytuacji, w których
małżonkowie legitymują się udokumentowanym potwierdzeniem znacznego stopnia niepełnosprawności26. Innymi
słowy – tylko niezdolność do samodzielnej egzystencji
uniemożliwia małżonkowi sprawowanie opieki nad współmałżonkiem, co powoduje, że wyłącznie w takiej sytuacji
istnieje podstawa przyznania świadczenia innym osobom
zobowiązanym alimentacyjnie.
Stanowisko powyższe w istocie znacząco ogranicza
możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w
sytuacji pozostawania przez osobę wymagającą opieki w
związku małżeńskim. Nietrudno sobie wyobrazić sytuację,
w której osoba, na rzecz której ma zostać przyznane świadczenie, pozostaje w związku małżeńskim, a jednak jej
małżonek nie ma faktycznej możliwości sprawowania
nad nią opieki. Okoliczności powyższe nie muszą dotyczyć
wyłącznie sytuacji zdrowotnej małżonka, ale też mieć
charakter obiektywny i niezawiniony. Na taką możliwość
zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r.27, wskazując, że
przed nowelizacją, jak i po nowelizacji nie należy inter-
zima 2012
28
pretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, a więc z poszanowaniem zasady równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Negatywna przesłanka zawarta w powołanym powyżej przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny,
wywoływałaby daleko idące, negatywne konsekwencje dla
rodziny i małżeństwa. Otóż gdy stan zdrowia obydwojga
małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny,
którzy chcą – a jednocześnie mają obowiązek – sprawować
nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które by
uzyskali, gdyby taki związek małżeński nie istniał. W ocenie sądu tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim
i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle zasad wykładni prokonstytucyjnej. Stąd też pozostawanie
w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, jeśli małżonek osoby wymagającej opieki może skutecznie taką pomoc świadczyć.
Innymi słowy, w ocenie sądu pozostawanie w związku
małżeńskim stanowi jedynie wówczas przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stanowisko powyższe uznać należy na właściwie. Niewątpliwie zarówno analiza art. 18, jak i 32 Konstytucji RP
oraz powołanych powyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że jako niedopuszczalną traktuje się sytuację, w której dopuszczono bezwzględne wyłączenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi
na pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Jednakże wyjątek, w ramach którego można uzyskać świadczenie pielęgnacyjne na rzecz osoby pozostającej w związku małżeńskim (legitymowaniem się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), w sposób nieuprawniony znacząco ogranicza możliwość uzyskania
stosownego świadczenia. Zgodzić należy się z powołanym
powyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r., że pozostawanie w
związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie
może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a realizacja pomocy ciąży na innej niż małżonek osobie obowiązanej alimentacyjnie. Dodatkowo, jak wyjaśnił sąd, należy mieć na względzie to, że nie zawsze możliwe będzie uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności przez
małżonka osobu wymagajacej opieki.
Podjęte powyżej rozważania wskazują, że ustawodawca
dokonał wadliwej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro orzeczenia sądów administracyjnych
wskazują na konieczność odwołania się do prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można przyjąć, by dokonana w dniu 11 października 2011 r. nowelizacja odpowiadała wytycznym za-
wartym zarówno w orzeczeniach sądów administracyjnych,
jak i Trybunału Konstytucyjnego. Co więcej, sam ustawodawca zdaje sobie sprawę z wadliwości przyjętego rozwiązania. Zwrócić bowiem należy uwagę na projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych28,
który przewiduje znowelizowanie art. 17 ust. 5 ustawy o
świadczeniach rodzinnych i rezygnację z negatywnej
przesłanki przyznania świadczenia, czyli pozostawanie przez
osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Jak podniesiono w uzasadnieniu powyższego projektu, proponowana zmiana ma służyć usunięciu najbardziej kontrowersyjnej kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
a mianowicie możliwości ustalenia prawa do świadczenia
pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W obecnym brzmieniu ustawa o świadczeniach rodzinnych formułuje zasadę,
że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim,
chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o
znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie autorów
projektu takie brzmienie ustawy z całą pewnością zostanie
zakwestionowane przez samorządowe kolegia odwoławcze,
sądy administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny.
Zachowują bowiem aktualność krytyczne tezy z orzecznictwa odnoszącego się do przepisu prawa sprzed nowelizacji, a wytykające niezasadność swoistego „penalizowania” pozostawania w związku z małżeńskim. W konsekwencji – proponowana nowelizacja dostosowuje przepis
do ugruntowanego i wypracowanego już orzecznictwa
sądowego i administracyjnego, dopuszczając możliwość
ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacjach, gdy osoba legitymująca się orzeczeniem o
znacznym stopniu niepełnosprawności pozostaje w związku małżeńskim.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy wskazać, że choć nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych nie usunęła wątpliwości dotyczących możliwości przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych na rzecz osób pozostających w związku małżeńskim, to jednak orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż w obecnym stanie prawnym brakuje podstaw do odmowy przyznania
świadczenia w sytuacji, w której osobą wnioskującą o
przyznanie pomocy jest małżonek niepełnosprawnego
nieposiadający orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co więcej, można również przyznać powyższe świadczenie w sytuacji, kiedy ma ono zostać
przyznane na rzecz osoby pozostającej w związku małżeńskim, jednakże współmałżonek faktycznie nie sprawuje
opieki nad osobą niepełnosprawną. Takie rozumienie
przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odpowiada istocie omawianego świadczenia, a także stanowi realizację podstawowych zasad konstytucyjnych.
zima 2012
dr PAWEŁ DANIEL
Autor jest asystentem sędziego
w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu
29
11
GRANTING THE NURSING BENEFIT
TO PERSON REMAINING IN THE MATRIMONY
12
13
14
Summary
15
16
Under the art. 17 of the family benefits act the members of the family,
who are obliged to serve the alimentary obligation, are entitled to nursing
benefit in case of their voluntary resignation from paid work in order to
care for the disable family member. Granting this benefit to the person
remaining in the matrimony was the source of controversy in the judgments
of the administrative courts. Therefore the aim of the article was to
present the current views of the courts and make their critical evaluation.
17
18
19
20
21
22
Przypisy:
23
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.
A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz,
Warszawa 2009, s. 314.
R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Praca i
Zabezpieczenie Społeczne 2012, nr 4, s. 28 i n.
Sygn. akt II SA/Łd 943/11, LEX 1129376.
Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 98.
Por. wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, OTK –
A 2006, nr 10, poz. 151.
Odnotować w tym miejscu należy, że w najnowszym orzecznictwie sądów
administracyjnych spotkać można również pogląd, iż w świetle art. 17
ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest poszerzenie
kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, który może się opiekować niepełnosprawnym. Por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r.,
sygn. akt IV SA/Po 1292/11, LEX 1129380.
Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 788.
Wyrok NSA z dnia 09 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2203/11, LEX
116315
Dz.U. z 2011 r. nr 205, poz. 1212.
24
25
26
27
28
Sygn. akt P 27/07, OTK – A 2008, nr 6, poz. 107.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U.
z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.
Sygn. akt I OSK 533/08, LEX 518238.
Sygn. akt II SA/Ol 1000/10, LEX 753935.
Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol
456/11, LEX 989608.
Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol
135/11, LEX 957321.
Sygn. akt I OSK 232/11, LEX 1081005.
Sygn. akt II SA/Bd 462/10, LEX 574003.
Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol
1000/10, LEX 753935.
Postanowienie TK z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09, OTK-A 2010,
nr 5, poz. 53.
Dz.U. z 2008 r. nr 223, poz. 1456
Sygn. akt S 1/10, OTK-A 2010, nr 5, poz. 54.
Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych
w brzemieniu ustalonym ustawą o świadczeniach rodzinnych znajdowały zastosowanie jedynie co do wniosków o przyznanie świadczenia
pielęgnacyjnego złożonych po wejściu w życie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r., a więc po 14 października 2011 r. Art. 3 ustawy z dnia 19
sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz
ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wskazywał
bowiem, że sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu
alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w
życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych
w przepisach dotychczasowych, a więc w stanie prawnym obowiązującym do dnia 14 października 2011 r.; por. wyrok WSA w Poznaniu z
dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 25/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po
497/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
Sygn. akt I SA/Wa 728/12, LEX 1212679.
Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd
541/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
Sygn. akt II SA/Po 242/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
Druk sejmowy nr 256 Sejmu RP VII kadencji.
zima 2012
30
KONSTYTUCYJNY KATALOG
ŹRÓDEŁ PRAWA
A ŹRÓDŁA PRAWA
OCHRONY ŚRODOWISKA
(część II)
DA R IA DA N EC KA
W pierwszej części opracowania, opublikowanej w poprzednim numerze kwartalnika „Casus”, przedstawione zostały rozważania, których przedmiot stanowiły ogólne problemy związane z konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa. Analizie poddano m.in. zagadnienie „otwartości” i
„zamkniętego charakteru” konstytucyjnego katalogu źródeł prawa, kwestię rozróżnienia źródeł prawa sensu stricto oraz sensu largo, normatywną koncepcję źródeł prawa
Zygmunta Ziembińskiego, a także formułowane w literaturze poglądy o istnieniu tzw. „niezorganizowanych źródeł
prawa administracyjnego”. Najważniejszy wniosek ogólny
stanowiło ustalenie, że przekonanie o „zamkniętym” charakterze konstytucyjnego katalogu wymienionych w Konstytucji RP aktów o powszechnej mocy obowiązującej oraz
„otwartym” charakterze aktów o charakterze wewnętrznym
nie jest do obrony w świetle tekstu przepisów konstytucyjnych, działań podejmowanych przez prawodawcę oraz
potrzeb praktyki stosowania prawa. Obowiązujące źródła
prawa administracyjnego (także o powszechnej mocy obowiązującej) stanowią szereg aktów, które nie zostały
wprost wymienione (nazwane) w Konstytucji RP, nie
dają się zamknąć w ramach konstytucyjnego katalogu nazwanych źródeł prawa, co nie oznacza, że należy uznać za
zasadne stanowisko klasyfikujące owe akty pozakonstytucyjnym rozróżnieniem na te, który mają powszechną moc
obowiązującą, oraz te o charakterze wewnętrznym.
W drugiej części opracowania, na podstawie uprzednio
dokonanych ustaleń, przedstawię problemy związane z klasyfikacją źródeł prawa ochrony środowiska w oparciu o studium wybranych przypadków. W szczególności przedmiot
dalszych rozważań stanowić będzie kwestia problemów, które rodzi w świetle konstytucyjnego katalogu źródeł prawa
działalność ustawodawcy w zakresie prawa ochrony środowiska. Trudno ją pozytywnie ocenić w świetle założenia
o konieczności podejmowania przezeń racjonalnych działań.
I. Charakterystyka źródeł prawa ochrony środowiska
Stan normatywny w prawie ochrony środowiska ulegał
w ostatnim okresie wielokrotnym zmianom. Wśród ich
przyczyn wskazuje się po pierwsze – brak zdecydowanej
koncepcji legislacyjnej polskiego ustawodawcy, po drugie
– konieczność nieustannego dostosowywania prawa polskiego do standardów stawianych przez UE, jak również
niedokładne wdrożenie wymagań przewidzianych prawem UE1.
W pracach dogmatycznoprawnych z zakresu prawa
ochrony środowiska wskazuje się, że prawny system
ochrony środowiska tworzą: Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz
akty prawa miejscowego2. Pogląd ten stanowi oczywiste
następstwo rozpowszechnionej w dogmatyce tezy o
„zamkniętym” katalogu aktów o powszechnej mocy obowiązującej wymienionych (nazwanych) w art. 87 Konstytucji RP, w tym źródeł prawa ochrony środowiska. Cechą
charakterystyczną prawnego systemu ochrony środowiska jest wielość aktów oraz istotna rola aktów prawa miejscowego. Na podstawie powyższych uwag możemy wyróżnić szereg „problemów” związanych z obowiązywaniem
dużej liczby aktów prawnych, rozmaicie nazwanych przez
prawodawcę. Wiąże się to niewątpliwie z klasyfikacją tych
aktów w ramach katalogu źródeł prawa o mocy powszechnie obowiązującej określonego w art. 87 Konstytucji
RP, w szczególności z ustaleniem, które z tych aktów stanowią akty prawa miejscowego3. W świetle przedstawionych uwag musi zostać poddane analizie zagadnienie mocy
obowiązującej poszczególnych aktów (rozmaicie nazwanych przez prawodawcę), w szczególności pytanie, czy mają
one moc powszechną, czy też stanowią jedynie akty prawa wewnętrznego, a także „legalność” tych aktów w ramach
konstytucyjnego katalogu źródeł prawa.
Kolejnym zagadnieniem wartym zasygnalizowania pozostaje problem upoważnień do wydania aktów prawa miejscowego. Wystarczy przytoczyć wyrok Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który sięgając po argument w postaci stanowiska Trybunału Konstytucyjnego4 – orzekł, że „upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podustawowego – wystarczy, że wytyczne dadzą
się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy”5. Sąd
ten wskazuje również – powołując się na doktrynę – że „art.
94 Konstytucji RP określa względnie luźny związek między
upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa
miejscowego wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w
zima 2012
31
każdym razie, niż ten, który wynika z formuły art. 92 ust. 1
Konstytucji RP, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu
wykonania ustaw”. Wyklucza to przyjęcie, że warunek legalności aktów prawa miejscowego stanowi ich „wykonawczy” charakter.
W dalszej części uzasadnienia sąd wskazał ponadto, że
skoro związek pomiędzy upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego może być luźniejszy niż
związek między upoważnieniem ustawowym a aktem
podustawowym, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktu prawa
miejscowego jest większa niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. Zagadnienie to niewątpliwie wymaga rozwinięcia w odrębnym opracowaniu.
Przedstawione powyżej zagadnienia zostaną poddane analizie w oparciu o studium wybranych aktów normatywnych
z zakresu prawa ochrony środowiska, w szczególności o
akty nazwane przez prawodawcę „planami”, w tym wojewódzki plan gospodarki odpadami, które stanowią bardzo
dobrą ilustrację problemów, które chciałabym poruszyć w
II części opracowania.
II. Charakter prawny „planu” jako instrumentu
prawnego ochrony środowiska
Ustawodawca realizuje swoje cele za pomocą odpowiednich „narzędzi” prawnych. Są nimi zamieszczone w
przepisach prawa powszechnie obowiązującego rozwiązania, które mogą być stosowane przez uczestników
obrotu prawnego. Potocznie rozwiązania te określa się mianem „instrumentów prawnych”6.
W doktrynie prawa ochrony środowiska wielokrotnie podejmowano próbę klasyfikacji instrumentów prawnych.
Można wyróżnić instrumenty o charakterze: administracyjnoprawnym, cywilnoprawnym oraz karnoprawnym,
przy czym w literaturze spotyka się rozmaite klasyfikacje7.
Na potrzeby niniejszego tekstu skupiłam się na tych kategoriach, w których mieścić się mogą plany gospodarki
odpadami. Jedni autorzy w ramach instrumentów administracyjnoprawnych wyróżniają instrumenty „planowe”8,
„planistyczne”9 czy też „programowo-planistyczne”10. Inni
z kolei zaproponowali podział instrumentów, w których
osobną grupę (nie w ramach administracyjnoprawnych)
stanowią „instrumenty planistyczne”11. Znajdziemy także
taki podział, w którym osobny instrument stanowi „planowanie w ochronie środowiska”12. Owo rozróżnienie zapewne opiera się na funkcji, jaką instrument ten pełni
w systemie ochrony środowiska. Znaczenie także będzie miał sposób oddziaływania, a więc forma prawna
danej regulacji13.
Problematyka prawnego charakteru „planu” stanowi
źródło szeregu różnorodnych wypowiedzi w literaturze. Po
pierwsze, należy zadać pytanie, czy „plany” można w ogóle zaliczyć do kategorii „aktów normatywnych”. Jeżeli na
to pytanie udzielimy odpowiedzi pozytywnej, powstaje następny problem: do której grupy aktów normatywnych
„plan” powinien zostać zaliczony?
W piśmiennictwie spotyka się rozmaite wypowiedzi dotyczące planów. Niektórzy kwalifikują „plan” jako „akt normatywny”, „postanowienia planowe” zaś jako „nową formę
normy prawnej”. Stwierdzają oni, że postanowienia te „są
w całym tego słowa znaczeniu źródłami obowiązującego prawa”14. Przykładowo – Grzegorz Dobrowolski wskazuje, że
instrumenty, w obrębie których chodzi o plany gospodarki
odpadami, mają charakter generalny i abstrakcyjny. Są najczęściej przyjmowane w formie aktów prawa miejscowego15.
Wacław Brzeziński wyraził pogląd, że postanowienia planowe określają zadania (cele), a nie nakazane lub zakazane
działania. „Postanowienia planowe” określa on jako „szczególnego rodzaju normę prawną typu normy generalnej”, a
„plan” jako „szczególnego rodzaju akt prawny typu normatywnego”16.
W literaturze przyjmuje się, że powiązania planów z innymi normami prawnymi mają jakościowo odmienny
charakter niż np. powiązania aktów indywidualnych z normami powszechnie obowiązującymi17. Odmienne stanowisko zajmuje Ernest Knosala, według którego plany stanowią szczególną postać decyzji. Jednakże plan w przeciwieństwie do decyzji jednostkowych ma charakter kompleksowy, jest instrumentem integracji decyzji indywidualnych. Z kolei istotą planu – zdaniem tego autora – pozostaje to, że jego postanowienia nie są bezpośrednio wykonywane przez administrację18.
Odrębną kategorię stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który z chwilą jego uchwalenia
staje się aktem o mocy powszechnie obowiązującej. W przypadku tej grupy aktów to prawodawca przesądził o tym, że
stanowi on akt prawa miejscowego, jakże istotny element
materialnoprawnej podstawy wydania pewnych decyzji indywidualnych (np. pozwolenia budowlanego).
Autorzy, którzy zaliczają plany do grupy aktów normatywnych, wskazują, że plany charakteryzują się tym, iż przejawiają znacznie silniejsze – niż w przypadku innych
norm – wzajemne powiązanie postanowień planowych w
obrębie poszczególnych planów oraz ścisłe, wzajemne powiązanie różnych planów19. Tę ostatnią wypowiedź można
także odnieść do „programów”.
II. 1. Krajowy plan gospodarki odpadami
Jedną z instytucji prawa ochrony środowiska wprowadzoną w związku z dostosowaniem polskiego systemu prawnego do prawa Unii Wspólnoty Europejskiej są plany gospodarki odpadami. Instytucja planów gospodarki odpadami
została uregulowana w ustawie o odpadach20. Przepisy dotyczące owych planów możemy także znaleźć w ustawie
– Prawo ochrony środowiska21 oraz w ustawie o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach22. Nowelizacja ustawy o
odpadach23 wprowadziła duże zmiany w rozdziale 3 dotyczącym stricte planów gospodarki odpadami. Poprzednie brzmienie ustawy zakładało, że plany przyjmowane są
na wszystkich szczeblach zasadniczego podziału terytorialnego24 oraz mają się stać podstawą gospodarki odpadami
w Polsce25. Plany te, tworzące zintegrowany i hierarchiczny
system, zgodnie z art. 14 ustawy o odpadach plany zamierzano
zima 2012
32
opracować w zgodzie z polityką ekologiczną państwa, a wojewódzki, powiatowy i gminny plan także zgodnie z planami
wyższego rzędu. Tak więc owe plany, będące częścią odpowiednich programów ochrony środowiska (nie wiadomo, czy także polityki ekologicznej państwa) miały
współgrać w ten sposób, że plany niższego szczebla powinny wynikać z planów wyższego szczebla26.
Obecnie ustawa w art. 14 stanowi, że opracowuje się jedynie krajowy plan gospodarki odpadami oraz wojewódzkie plany gospodarki odpadami. Nastąpiło zatem ograniczenie planowania w zakresie gospodarki odpadami do
poziomu krajowego oraz wojewódzkiego. Krajowy plan gospodarki odpadami zostaje opracowywany przez ministra
właściwego do spraw środowiska, a uchwalany przez Radę
Ministrów27.
Charakter prawny krajowego planu gospodarki odpadami nie budzi większych wątpliwości. Przyjąć należy, że
uchwała taka jest źródłem prawa wewnętrznego, a zatem
zgodnie z art. 93 Konstytucji RP obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te
akty. Krajowy plan gospodarki odpadami nie może dotyczyć obywateli, osób prawnych i innych jednostek nieposiadających osobowości prawnej, a jego postanowienia nie
stanowią źródła obowiązujących norm dla całej sfery zewnętrznej w stosunku do administracji publicznej28. Tak
więc nie ulega wątpliwości, że krajowy plan gospodarki odpadami nie jest aktem powszechnie obowiązującym.
II. 2. Wojewódzki plan gospodarki odpadami
Wojewódzki plan gospodarki odpadami zgodnie z art. 14a
ust. 2 ustawy o odpadach29 uchwala sejmik województwa.
Plany te mają być opracowywane dla osiągnięcia celów
założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania
hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji
gospodarowania odpadami, spełniających wymagania
ochrony środowiska. Ponadto plany te powinny być zgodne z polityką ekologiczną państwa. Ustęp 3 art. 14 zakłada,
że wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być
zgodny z krajowym planem gospodarki odpadami i służyć
realizacji zawartych w nim celów. Podkreślić należy, że znowelizowane przepisy ustawy o odpadach, odmiennie niż
przepisy obowiązujące uprzednio, nie przewidują sytuacji,
w której wojewódzki plan gospodarki odpadami stanowiłby
część odpowiedniego programu ochrony środowiska. W
świetle powyższego można sformułować wniosek, że plany gospodarki odpadami stanowią samodzielną regulację,
w oderwaniu od programów ochrony środowiska. Wydaje się on zasadny, mimo że zarówno plany gospodarki odpadami, jak i analogicznie programy ochrony środowiska
sporządza się w celu realizacji polityki ekologicznej państwa30.
Swoiste novum, które wprowadziły obecnie obowiązujące
przepisy, stanowi to, że wraz z uchwaleniem wojewódzkiego
planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. Ustawodawca
wprost wskazał w ustawie, że uchwała w sprawie wykonania
wojewódzkiego planu gospodarki odpadami pozostaje
aktem prawa miejscowego. Skoro uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami
zgodnie z postanowieniem prawodawcy jest aktem prawa
miejscowego, powstaje pytanie, jaki charakter prawny ma
sam wojewódzki plan gospodarki odpadami. Podkreślić należy, że prawodawca w tej materii milczy. Trzeba także
Zwrócić uwagę na to, że w przepisach prawnych dotyczących kwestii gospodarki odpadami mówi się o planach
gospodarki odpadami (o wojewódzkim planie gospodarki odpadami), brakuje zaś regulacji dotyczącej uchwały w
sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Przepisy te normują zatem kwestie dotyczące nie
uchwały o wykonaniu planu, ale samego planu.
Charakter prawny wojewódzkich planów gospodarki
odpadami, w świetle obecnego stanu prawnego, może rodzić wątpliwości. Na gruncie tych aktów da się wyróżnić
szereg problemów na rozmaitych płaszczyznach. W kwestii tego, czy plany gospodarki odpadami stanowią akty o
powszechnej mocy obowiązującej, doktryna nie wypracowała jednolitego stanowiska. Pojawia się kilka stanowisk
w tym zakresie, sformułowanych w oparciu o konstytucyjny
katalog źródeł prawa, ale prowadzących do odmiennych
wniosków.
Według pierwszego stanowiska plany gospodarki odpadami należy uznać za akty o powszechnej mocy obowiązującej w postaci aktów prawa miejscowego. Argument
na rzecz przytoczonego stanowiska stanowi to, że owe plany dotyczą podmiotów niezależnych od administracji31.
Zbigniew Bukowski zwraca uwagę na to, że na charakter
prawny planów gospodarki odpadami32 wywierają wpływ
inne przepisy ustawy o odpadach. Przykładowo – właściwy organ ma obowiązek odmowy wydania pozwolenia na
wytwarzanie odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki
odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami33.
W analogiczny sposób została unormowana kwestia dotycząca decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi34 oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów35. Następstwem przyjętego
przez prawodawcę sposobu regulacji tych zagadnień jest
nałożenie na podmioty zewnętrzne w postaci posiadaczy
odpadów, w tym przedsiębiorców, obowiązku przestrzegania planów gospodarki odpadami. Nie może budzić
wątpliwości to, że przedsiębiorcy znajdują się w sferze zewnętrznej w stosunku do administracji, co oznacza, iż nie
podlegają jej organizacyjnie. Obowiązki na tę grupę adresatów przepisów prawa mogą być nakładane wyłącznie
na podstawie przepisów o mocy powszechnie obowiązującej. Biorąc pod uwagę powyższe – należy przyjąć,
że wojewódzki plan gospodarki odpadami stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ zawiera przepisy zobowiązujące
posiadaczy odpadów do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami. Do takiego
poglądu skłania się m.in. Wojciech Radecki36. W wypowiedzi dotyczącej poprzedniego stanu prawnego, którą
można jednak także odnieść do przepisów obecnie obo-
zima 2012
33
wiązujących, podnosi, że „nie da się zaprzeczyć, iż stan prawny jest mocno złożony, a wniosek o normatywnym charakterze planów gospodarki odpadami – niepewny, mimo to
moim zdaniem wojewódzkie, powiatowe i gminne plany gospodarki odpadami są planami gospodarki odpadami, i tak
powinny być traktowane”37.
Niektórzy autorzy wskazują jednakże, że nie jest dostatecznie jasne, czy (ewentualnie, w jakim zakresie) plany
gospodarki odpadami mogą być aktami prawa miejscowego38.
W literaturze sformułowano m.in. stanowisko, że plany
gospodarki odpadami mają charakter aktów polityki administracyjnej39. Odmienną kwestię stanowi natomiast to,
czy mogą one stanowić podstawę prawną wydawania decyzji administracyjnych. W doktrynie podkreśla się, że podstawę prawną decyzji administracyjnej może stanowić jedynie przepis powszechnie obowiązujący, a więc przepis
aktu ustawodawczego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej bądź aktu normatywnego wykonawczego: rozporządzenia i aktu prawa miejscowego40. Pogląd, że tylko
akty normatywne zawierające normy powszechnie obowiązujące mogą być podstawą prawną decyzji41, który jest
także konsekwentnie podtrzymywany w orzecznictwie
NSA42, znajduje uzasadnienie w art. 93 ust. 2 Konstytucji
RP. W świetle powyższego, jeżeli z woli ustawodawcy plany gospodarki odpadami mają stanowić podstawę wydania bądź odmowy decyzji administracyjnej – takie rozwiązanie wywołuje zastrzeżenia natury konstytucyjnej43.
Poglądy wielu autorów w przedmiocie wojewódzkich planów gospodarki wskazują, że poszukują oni rozmaitych
dróg odpowiedzi na pytanie, do jakiej grupy aktów zaliczyć
plany gospodarki odpadami; ich analiza prowadzi do
wniosku, że określenie charakteru prawnego planów
bywa niezwykle trudnym zadaniem.
Przedstawmy przykładowo spotykane w literaturze wypowiedzi w tej materii.
Jerzy Sommer podkreśla, że „plan może być uznany za akt
normatywny tylko wtedy, kiedy zawiera normy ogólne (tj. generalne i abstrakcyjne określenie zakazanego, nakazanego
lub dozwolonego postępowania), a także został ustanowiony w trybie określonym w konstytucji i ustawach oraz należycie
ogłoszony”44. Jednocześnie ów autor podnosi, że „plany gospodarowania odpadami nie są aktami normatywnymi zawierającymi normy powszechnie obowiązujące ze względu na
ich treść, a także ze względu na podstawę prawną”45. Jerzy
Sommer zwraca także uwagę na wątpliwości wynikające
z art. 22 ustawy o odpadach, w świetle którego, w jego ocenie, plany gospodarki odpadami „potraktowane są jako przepisy prawa miejscowego, mimo że nie są w ten sposób określone w ustawie o odpadach ani też w ustawie – Prawo ochrony środowiska”46.
Stanowisko, zgodnie z którym plany gospodarki odpadami
nie mają charakteru normatywnego, albowiem obowiązują
jedynie „wewnątrz” administracji, pojawia się w literaturze
niejednokrotnie. Charakterystyczny dla tej grupy wypowiedzi jest pogląd, zgodnie z którym plany nie powinny wywoływać bezpośrednich skutków prawnych w sferze
praw i obowiązków „zewnętrznych” wobec administracji, jed-
nakże – jak wprost się pisze – analiza niektórych przepisów wskazuje, że w pewnych sytuacjach plany gospodarki odpadami wywołują skutki prawne również poza strukturami administracji47.
Na uwagę zasługują publikacje Ministerstwa Środowiska: „Poradnik – wojewódzkie plany gospodarki odpadami”48
oraz „Poradnik – powiatowe i gminne plany gospodarki odpadami”49. Owe poradniki, jak piszą w przedmowach ich
autorzy, mają stanowić „swoistą książkę kucharską, pomocną
przy opracowywaniu planów”50. Przedstawiając status
prawny planów gospodarki odpadami, Ministerstwo Środowiska, które można uznać za „autora” publikacji, wskazuje, iż nie stanowią one aktów prawa miejscowego:
„Uchwała może być traktowana jako taki akt jedynie wtedy,
gdy jest to jednoznacznie stwierdzone w ustawie, jak na
przykład w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.
Oznacza to, że nie są one źródłem bezpośrednich obowiązków
czy praw dla przedsiębiorców czy innych podmiotów będących
«na zewnątrz» administracji (nie wywołują bezpośrednich
skutków w sferze ich praw i obowiązków). W zasadzie plany te obowiązują jedynie «wewnątrz» administracji, adresowane są do jej odpowiednich organów”51. Jednakże w dalszej części opracowania ten sam autor wyraża zupełnie odmienne stanowisko, stwierdzając, że „z drugiej strony nie
oznacza to jednak, iż zawartość planów nie wpływa na sytuację obywateli i jednostek w odniesieniu do gospodarki odpadami. Treść planów powinna w istotny sposób wpływać
na treść wydawanych przez organy administracji decyzji
związanych z gospodarowaniem odpadami (wymaganych od
posiadaczy odpadów) – wydana decyzja musi być zgodna z
planem gospodarki odpadami”52.
Marek Górski przedstawia pogląd, zgodnie z którym plany gospodarki odpadami nie mają charakteru aktu normatywnego53. Uzasadniając powyższe stanowisko, autor
podnosi, że plany gospodarki odpadami pozostają aktami
planowania i jako takie mają ustalać zadania, sposób ich
wykonania, a także są adresowane do organów wykonawczych54 – nie mogą zatem zawierać obowiązków bezpośrednio adresowanych do podmiotów pozostających poza
systemem administracji publicznej. Jednocześnie stwierdza on (powołując art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach), że posiadaczy odpadów wiążą postanowienia planów, ponieważ
są oni zobowiązani do postępowania z odpadami w sposób
zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Ponadto, zdaniem tego autora, postanowienia planów powinny być przenoszone do decyzji administracyjnych regulujących obowiązki związane z gospodarowaniem
odpadami. Marek Górski podkreśla także, że zgodnie z prawem istnieje możliwość niewydania wymaganego pozwolenia, zezwolenia czy innej podobnej decyzji, jeżeli sposób postępowania posiadacza odpadów byłby sprzeczny z
planami gospodarki odpadami55.
Przytoczone wypowiedzi stanowią doskonałą ilustrację problemów związanych z odpowiedzią na pytanie, czy plany,
które niewątpliwie wiążą podmioty zewnętrzne [odmienną
kwestię stanowi to, czy formułują one obowiązki bezpośrednio adresowane do tych podmiotów – przyp. D.D.],
zima 2012
34
mogą być zakwalifikowane jako akty normatywne. Są one
także wyrazem pewnego „zakłopotania” doktryny w kwestii zaklasyfikowania „planów” w ramach konstytucyjnej systematyki źródeł prawa. Jedną z przyczyn owych wątpliwości
stanowi swoisty „zabieg” ustawodawcy, który w odniesieniu do uchwały sejmiku województwa w sprawie wykonania
wojewódzkiego planu gospodarki odpadami wprost wskazał, że jest ona aktem prawa miejscowego. Z kolei w stosunku do określenia charakteru prawnego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami – także będący uchwałą sejmiku województwa – milczy. Tak więc, wnioskując a contrario, można by było stwierdzić, że wszystkie akty, których ustawodawca wprost nie nazwał „aktami prawa
miejscowego”, nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, bo powszechnie obowiązujące są wyłącznie
te akty, którym taki charakter przyznaje ustawodawca. Jednocześnie pamiętając o zawodności tego wnioskowania, należy zadać pytanie, czy aktami prawa miejscowego są
wyłącznie te akty prawne, które prawodawca określa
mianem „aktów prawa miejscowego”.
W świetle przedstawionych uwag należy zadać pytanie,
czy określenie przez prawodawcę (nazwanie) „aktu prawnego” mianem „aktu prawa miejscowego” decyduje o jego
charakterze normatywnym i odpowiednio, czy brak unormowania, iż dany akt jest aktem prawa miejscowego,
przesądza o tym, że określony akt prawny nie stanowi aktu
o powszechnej mocy obowiązującej. Pytanie, czy samo nazwanie jakiegoś aktu „rozporządzeniem” lub „aktem prawa
miejscowego” przesądza o jego normatywnym charakterze
w aspekcie rozważań dotyczących problematyki planów
gospodarki odpadami, stawia przykładowo Jerzy Sommer.
Wyraża on pogląd, że decydujące znaczenie w przedmiocie zaklasyfikowania konkretnego aktu ma to, iż musi on
„zawierać normy prawne, tzn. wypowiedzi zawierające reguły postępowania o charakterze generalno-abstrakcyjnym56. Zatem określenie (nazwanie) jakiegoś aktu przez
prawodawcę nie ma w tej materii decydującego znaczenia.
W świetle powyższych uwag w moim przekonaniu należy
wyodrębnić dwie sytuacje prawodawcze, które należy traktować odmiennie:
a) sytuację gdy prawodawca w treści tekstu prawnego
wprost określił, do jakiej grupy określony akt powinien zostać zaliczony;
b) sytuację gdy prawodawca nie określił, do jakiej grupy
określony akt powinien zostać zaliczony.
Każda z tych sytuacji zostanie poddana analizie w kolejnych punktach prowadzonych rozważań.
III. Regulamin utrzymania czystości i porządku na
terenie gminy – jako przykład praktyki prawodawcy, który określa w tekście charakter prawny aktu
Pierwszy z wyodrębnionych w poprzednim punkcie
przypadków, a mianowicie sytuacja gdy prawodawca w treści tekstu prawnego wprost określił, do jakiej grupy określony akt powinien zostać zaliczony, zostanie omówiona na
przykładzie regulaminu utrzymania czystości i porządku
na terenie gminy. Wybór tego aktu uzasadnia fakt, że tech-
nika legislacji, którą w tym przypadku zastosował prawodawca, bardzo dobrze obrazuje szereg innych problemów
pojawiających się w związku z problematyką źródeł ochrony środowiska. Jak już uprzednio wskazano, przykład aktu,
w którego przedmiocie prawodawca przesądził o jego normatywnym charakterze, stanowi także uchwała w sprawie
wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.
W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach57
ustawodawca tylko w jednej sytuacji, kiedy chodziło o regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dowiódł expressis verbis, że akt, którego wydanie nakazał,
stanowi akt prawa miejscowego (w art. 4 ust. 1). W piśmiennictwie wskazuje się, że „jest to przejaw nowej praktyki legislacyjnej, polegającej na wskazaniu w ramach upoważnienia ustawowego, iż chodzi konkretnie o regulację w
formie aktu prawa miejscowego”58. Takie działanie prawodawcy stanowi jego reakcję na ewentualne wątpliwości co
do charakteru aktów wydawanych przez organy samorządowe, które w konsekwencji mogą doprowadzić do krańcowo rozbieżnych interpretacji stanu prawnego59. Należy
dodać, że w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym omawiany regulamin pozostaje aktem prawa
miejscowego, stanowionym na podstawie upoważnienia
ustawowego zawartego w ustawie innej niż sama ustawa
o samorządzie gminnym60. Tryb uchwalenia regulaminu
przewidziany w art. 4 ustawy nie został w całości ustalony w samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach, tak więc w tej sytuacji stosuje się przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzającej tylko jeden
dodatkowy wymóg proceduralny – zasięgnięcie opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.
Powstaje pytanie, czy prawodawca, określając w tekście
charakter prawny regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ostatecznie przesądził o tym, że
akt spełnia wszystkie kryteria aktu o powszechnej mocy
obowiązującej. Analiza orzecznictwa oraz poglądów
doktryny uzasadnia tezę, że pomimo określenia przez prawodawcę, iż ów regulamin stanowi akt prawa miejscowego61, pozostały rozbieżności co do charakteru prawnego
tego aktu, a w szczególności uregulowań, które mogą się
w nim znaleźć.
Warto przypomnieć, że zgodnie z uprzednio przytoczonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
organ samorządu terytorialnego może swobodę dokonywać regulacji, wydając akt prawa miejscowego; w szczególności akt ten nie musi mieć charakteru wykonawczego (nie jest to kryterium badania jego legalności). Tymczasem w literaturze – odmienienie niż w powyższym
orzeczeniu – wprost wskazuje się, że regulamin utrzymania
czystości i porządku na terenie gminy zaliczono do aktów
prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, które
mogą być zrealizowane wyłącznie na mocy i w granicach
szczególnej delegacji ustawowej, lecz nie jest on aktem
określającym ustrój wewnętrzny struktury administracyjnej
ani przepisem porządkowym62. Przykładowo – Wojciech
Radecki formułuje pogląd, że „wbrew przeznaczeniu regulaminu, który określa zasady utrzymania czystości i porządku,
uchwała przewidziana w art. 4 u.c.p.g. nie jest aktem pra-
zima 2012
35
wa miejscowego zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g. Oznacza to, że w szczególności
sam regulamin nie może zawierać własnych przepisów karnych, ponieważ takie przepisy mogą znaleźć się tylko w przepisach porządkowych”63. Niewątpliwie musi się pojawić pytanie, cóż to za szczególny akt prawa miejscowego, czyli
akt o powszechnej mocy obowiązującej, który – jak wprost
pisze się w doktrynie – nie może zawierać przepisów karnych. W świetle powyższego stanowiska „pojawiają się”
dwie grupy aktów powszechnej mocy obowiązującej:
zawierające przepisy karne i te, które ich nie mogą mieć.
Godzi się także zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy ma obowiązek dostosować regulamin do wojewódzkiego
planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia
uchwalenia tego planu. Tak więc przepis ten obliguje radę
gminy do przetransponowania ustaleń planu do regulaminu,
który został przez ustawodawcę określony jako akt prawa
miejscowego (art. 4 ust. 1 u.c.p.g). W wyniku tego regulamin (akt prawa miejscowego) nie może być sprzeczny
z wojewódzkim planem gospodarki odpadami. W nawiązaniu do rozważań przeprowadzonych w poprzednim
punkcie zauważmy, że jeżeli przyjmiemy pogląd, iż wojewódzki plan gospodarki odpadami nie ma charakteru prawa miejscowego, akt w postaci regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, tzn. akt wprost określony przez prawodawcę w tekście jako akt prawa miejscowego (inaczej akt o powszechnej mocy obowiązującej),
musi być zgodny z aktem powszechnie niemającym mocy.
Odrębną kwestię stanowią konsekwencje, które powstaną
w razie niedotrzymania tego obowiązku przez radę gminy.
Z brzmienia powyższego artykułu możemy wywnioskować,
że po upływie 6 miesięcy od dnia uchwalenia wojewódzkiego
planu gospodarki odpadami tracą moc postanowienia regulaminu sprzeczne z planem. Według Wojciecha Radeckiego oznacza to, „że na ich miejsce wchodzą postanowienia
gminnego planu gospodarki odpadami” – stanowi to „dodatkowy argument przemawiający za uznaniem gminnego
planu gospodarki odpadami za akt prawa miejscowego”64.
Podsumowując, wskazać należy, że prawodawca, konstruując niekiedy upoważnienie ustawowe do wydania aktu
normatywnego, przesądza o tym, jaki ów akt ma mieć charakter. Znacznie częściej jednakże nie wskazuje, jaki to rodzaj aktu, do którego wydania upoważnia.
W sytuacji gdy prawodawca w treści tekstu prawnego
wprost określił, do jakiej grupy akt powinien zostać zaliczony (regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego
planu gospodarki odpadami), przesądza o tym wola wyrażona wprost przez ustawodawcę. Mając na uwadze powyższe, ewentualne odmawianie przez doktrynę przepisom
danego aktu charakteru, który nadał mu prawodawca,
przykładowo poprzez ustalenie, iż akt ten zawiera reguły
o charakterze generalno-abstrakcyjnym, niewątpliwie zaprzeczałoby wprost wyrażonej przezeń intencji i mogłoby
zostać zakwalifikowane jako działanie contra legem. Nadto, w moim przekonaniu, dość kontrowersyjne są formułowane w doktrynie poglądy bez przedstawienia szer-
szej argumentacji je uzasadniającej, iż w aktach, które prawodawca określił mianem „aktów prawa miejscowego”, a
więc w aktach o powszechnej mocy obowiązującej, pewne przepisy (np. przepisy karne) znaleźć się nie mogą.
Na koniec należy stwierdzić, że gdyby ustawodawca w tekstach aktów prawnych konsekwentnie określał we wszystkich upoważnieniach ustawowych, iż jego intencją pozostaje
wydanie aktu miejscowego, nie pojawiłby się problem zakwalifikowania tych aktów. Praktyka bywa inna: prawodawca czasami określa, iż wydany przez niego akt jest aktem prawa miejscowego, a niekiedy w tej materii milczy.
Zdarza się nawet, że w jednej ustawie, w przypadku niektórych upoważnień, ustawodawca przesądza o tym, jaki
charakter prawny ma mieć wydany akt, nie czyniąc tego
w przypadku innych. Zatem nawet gdyby prawodawca w
tekście prawnym określił charakter prawny tylko wybranych aktów, to nie świadczy to o tym, że pozostałe akty nie
mogą się zaliczać do tej samej grupy (odwołanie się w takiej sytuacji do wnioskowania a contrario może się okazać
zawodne).
.
IV. Sytuacja gdy prawodawca nie określił, jaki jest
charakter prawny aktu prawnego
W przypadku wojewódzkiego planu gospodarki odpadami
prawodawca w treści tekstu prawnego wprost nie wskazał,
do jakiej grupy ów akt powinien zostać zaliczony. Jak
uprzednio wskazałam, zajmuję stanowisko, że brak określenia (nazwania) przez prawodawcę, do jakiej grupy zalicza on określony akt, nie przesądza o jego normatywnym
charakterze. Podzielam pogląd, że w takiej sytuacji każdorazowo należy poddać analizie określony akt, aby dokonać
jego kwalifikacji, w szczególności w aspekcie tego, czy stanowi on akt o powszechnej mocy obowiązującej w postaci
aktu prawa miejscowego65. Zatem w takiej sytuacji ciężar
ustalenia, jaki jest charakter prawny danego aktu, spoczywa
na doktrynie i praktyce prawniczej. Odrębne zagadnienie
stanowi kwestia kryteriów (cech) decydujących o tym, iż
akt zostanie uznany za akt prawa miejscowego. Uważam,
że w takiej sytuacji także doktryna powinna ustalić kryteria,
których spełnienie przesądzi o charakterze prawnym danego aktu. Przykładowo – jak pisze jedna z autorek – każdorazowo należy ustalać, czy rzeczywiście dany akt ma charakter prawa miejscowego, a więc kto jest adresatem norm
z niego wyprowadzonych (czy więc ma charakter powszechnie obowiązujący), na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób podano go do powszechnej wiadomości66. „W żadnym wypadku nie jest decydująca nazwa
nagłówka aktu lub brak wskazania tej nazwy w upoważnieniu ustawowym”67. Zgodzić się należy z poglądem,
że jedno z tych kryteriów musi stanowić to, czy dany akt
prawny nakłada obowiązki na podmioty zewnętrzne wobec
administracji. W moim przekonaniu trudno zaakceptować
stanowisko, że przepisy, które nakładają obowiązki na osoby fizyczne, osoby prawne czy też jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, nie mają powszechnej mocy obowiązującej, albowiem prawodawca expressis verbis nie określił tego w treści aktu.
zima 2012
36
Istotny argument na rzecz tezy, że przepisy, które
nakładają obowiązki na podmioty zewnętrzne wobec administracji powinny być traktowane jako akty prawa miejscowego, przedstawił Aleksander Lipiński, który poddał
analizie art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach (przepis dotyczący
uzależnienia wydania pozwolenia na budowę składowiska
odpadów od tego, czy budowa składowiska odpadów
została określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami). Zauważa on, że powyższa ustawa nie przesądza,
iż wskazany dokument – pomimo jego wiążącego charakteru – pozostaje aktem prawa miejscowego, a zatem „skoro ustawa (nawet częściowo) nie nadaje im takiego charakteru, to w konsekwencji kontrola takiego aktu, czy to sprawowana przez sąd administracyjny, czy przez Prezesa Rady
Ministrów, w zasadzie byłaby wykluczona”68. Zdaniem Aleksandra Lipińskiego nie może budzić wątpliwości zasadność wniosku, że nie jest to racjonalne rozwiązanie, ponieważ do wojewódzkiego sądu administracyjnego można
zaskarżyć akt normatywny w postaci aktu prawa miejscowego naruszającego jakiekolwiek prawa (obowiązki).
Jeżeli zatem uznać, że konkretny akt nie jest aktem prawa miejscowego, to nie może być przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej, chyba że przyjąć – jak wskazuje autor – iż wspomniany plan gospodarki odpadami (w części dotyczącej ustalenia lokalizacji wspomnianych składowisk) potraktujemy jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)69.
W świetle przedstawionej analizy według mnie jest oczywiste, że następstwo tego, iż akt nakłada obowiązki na podmioty zewnętrzne wobec administracji, musi stanowić takie zaklasyfikowanie danego aktu, aby zapewniona została
skuteczność realizowania jego postanowień w procesie stosowania prawa. Przez „skuteczność” w procesie stosowania
rozumiem także zapewnienie podmiotom trzecim narzędzi prawnych, które umożliwią kontrolę legalności, w szczególności w zakresie nakładanych na nie obowiązków. Powyższy argument, w moim przekonaniu, może stanowić
rację przesądzającą o charakterze prawnym wojewódzkich
planów gospodarki odpadami. Podkreślić należy, że plany te wprowadzono do systemu w celu dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej, a przepisy odpowiednich dyrektyw wymagają, by były skutecznie realizowane. Co prawda, zdaniem Jerzego Sommera, przepisy
odpowiednich dyrektyw nie wymagają nadania planom charakteru aktów normatywnych, a „skuteczność realizacji jakiegokolwiek planu nie wymaga nadania mu charakteru aktu
normatywnego ani też uczynienia go obowiązującym erga
omnes”70, jednakże uważam, iż trudno podzielić przedstawione przez tego autora stanowisko. Skoro – jak słusznie
zauważył Aleksander Lipiński – ustawa o odpadach przewiduje sytuacje, w których plany gospodarki odpadami
nakładają na posiadaczy odpadów obowiązki (muszą się
oni zastosować do planów gospodarki odpadami), a więc
podmioty „zewnętrzne” w stosunku do organów wydających plany, to według mnie nie ma możliwości sku-
tecznej realizacji planów gospodarki odpadami bez przyznania im charakteru aktu normatywnego o powszechnej
mocy obowiązującej. Konkludując, w moim przekonaniu
dla skuteczności przepisów zamieszczonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami oraz dla realizacji
celów przewidzianych przez ustawodawcę można przyjąć,
że mają one powszechnie obowiązujący charakter.
Na koniec nie można pominąć bardzo interesującego problemu poruszonego przez Jerzego Sommera, który stawia
pytanie, czy plany i programy niemieszczące się – jego zdaniem – w kategorii aktów normatywnych nie są zwiastunem nowego typu regulacji prawnej. Wskazuje on, że tę
nową kategorię regulacji prawnej charakteryzują cechy upoważniające do nazwania jej „postmodernistyczną”71. Moim
zdaniem kwestia uzasadnienia „postmodernistycznego”
charakteru planów i programów wymagałaby przeprowadzenia rozważań wykraczających poza granice niniejszego opracowania. Na pewno jednak należy się zgodzić
z poglądem, że plany mogą być zwiastunem nowego typu
regulacji prawnej. Niewątpliwie, mając na uwadze omówioną w punkcie trzecim rozważań normatywną koncepcję źródeł prawa Zygmunta Ziembińskiego czy też przedstawione wypowiedzi formułowane w doktrynie prawa administracyjnego o istnieniu tzw. „niezorganizowanych źródeł prawa administracyjnego”, można przyjąć, że plany bądź
programy stanowią źródło prawa o powszechnej mocy obowiązującej. Niniejsze stanowisko można traktować jako
zwiastun nowej regulacji prawnej, która znajduje uzasadnienie w doktrynie, w tym w tradycji polskiej teorii prawa.
Taki wniosek musi prowadzić do obalenia przyjmowanego przez wielu autorów mitu o zamkniętym charakterze
konstytucyjnego katalogu aktów o powszechnej mocy obowiązującej i otwartym katalogu aktów o charakterze
wewnętrznym.
V. Wnioski końcowe
Podsumowując powyższe rozważania, możemy sformułować kilka wniosków ogólnych:
1. Jednym z aktów, które trzeba zaliczyć do „swoistych źródeł prawa administracyjnego”, są wojewódzkie plany gospodarki odpadami. Wojewódzkich planów gospodarki
odpadami nie wymienia się ani w konstytucyjnym katalogu
źródeł o powszechnej mocy obowiązującej, ani w katalogu źródeł o charakterze wewnętrznym. Wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierają przepisy, które
można nazwać „przepisami administracyjnymi” tworzonymi przez administrację publiczną po to, by wykonywać określone zadania publiczne. Swoisty charakter
prawny planów gospodarki odpadami stanowi przyczynę tego, że w literaturze brakuje jednolitości stanowisk dotyczących planów gospodarki odpadami, które
– jak to zostało wykazane – przez jednych uznawane są
za rozwiązania (akty) o mocy powszechnie obowiązującej, przez innych jedynie za akty o charakterze
wewnętrznym, a jeszcze niektórzy autorzy uważają, iż
owe akty jedynie w części stanowią akty o powszechnej
mocy obowiązującej.
zima 2012
37
2. Konstytucja nie definiuje pojęcia „akty prawa miejscowego” ani nie konkretyzuje, które akty stanowią akty prawa miejscowego. Jedyną konstytucyjną przesłankę charakteryzującą te akty stanowi to, że przepisy w nich zawarte
mają powszechną moc obowiązującą. Mając na uwadze
technikę legislacji, którą posłużył się prawodawca, można
wyodrębnić dwie sytuacje prawodawcze, odmiennie traktowane, a mianowicie: sytuację gdy prawodawca w treści
tekstu prawnego wprost określił, do jakiej grupy określony
akt powinien zostać zaliczony (ustalił, że stanowi on akt
prawa miejscowego), oraz sytuację gdy prawodawca nie
określił, do jakiej grupy określony akt powinien zostać zaliczony (nie ustalił, że stanowi on akt prawa miejscowego).
Pierwsza z wymienionych sytuacji zachodzi przykładowo
w przypadku poddanych analizie w trakcie prowadzonych
rozważań regulaminu utrzymania czystości i porządku na
terenie gminy oraz uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wówczas wola wyrażona wprost przez prawodawcę decyduje i przesądza o
tym, do jakiej grupy określony akt powinien zostać zaliczony (ma on charakter aktu o powszechnej mocy obowiązującej). Tak więc w sytuacji, w której prawodawca nadał danemu aktowi określony charakter, odmawianie
przez doktrynę charakteru nadanego mu przez prawodawcę
niewątpliwie zaprzeczałoby wprost wyrażonej przez ustawodawcę intencji i mogłoby zostać zakwalifikowane jako
działanie contra legem. Z kolei z drugą sytuacją mamy do
czynienia w przypadku wojewódzkiego planu gospodarki
odpadami. Moim zdaniem, brak określenia (nazwania)
przez prawodawcę, do jakiej grupy zalicza on dany akt, nie
przesądza o jego normatywnym charakterze. Oczywiście,
sięgając do argumentu z wnioskowania a contrario,
można by było podjąć próbę uzasadnienia, że wszystkie
akty, których ustawodawca wprost nie nazwał „aktami prawa miejscowego”, nie mają charakteru powszechnie obowiązującego. Nie możemy jednak zapominać o zawodności
tego wnioskowania, opierającego się na przyjęciu dodatkowej przesłanki, iż powszechnie obowiązujące są wyłącznie
te akty, którym taki charakter przyznaje ustawodawca. W
moim przekonaniu, nie ma żadnych podstaw, które by
mogły stanowić argument na rzecz dopuszczalności przyjęcia tego założenia. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca przyjął technikę, iż w tekście aktów prawnych będzie konsekwentnie określał we wszystkich upoważnieniach
ustawowych, że jego intencją jest wydanie aktu miejscowego, nie powstałby problem zakwalifikowania tych aktów. Praktyka bywa jednak inna: prawodawca raz określa
charakter prawny danego aktu, a raz w tej materii milczy.
Zdarza się, że w jednej ustawie w przypadku niektórych upoważnień ustawodawca przesądza o tym, jaki charakter prawny ma mieć wydany akt, nie czyniąc tego w innych sytuacjach. Uważam, że w takim wypadku każdorazowo należy
poddać analizie określony akt, aby dokonać jego kwalifikacji,
w szczególności w aspekcie tego, czy stanowi on akt o powszechnej mocy obowiązującej w postaci aktu prawa miejscowego. Jak uprzednio wskazano, ciężar ustalenia kryteriów decydujących o zakwalifikowaniu określonego aktu
będzie spoczywał na doktrynie i praktyce prawniczej.
3. Wojewódzkie plany gospodarki odpadami nie zostały
przez prawodawcę określone wprost jako akty stanowiące akty prawne o powszechnej mocy obowiązującej.
Doktryna i praktyka, określając charakter prawny wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, powinna zmierzać
do ustalenia, kto jest adresatem norm tam zawartych, w
szczególności zaś, czy jego postanowienia obowiązują erga
omnes. W świetle przeprowadzonych rozważań nie budzi
wątpliwości to, że akty te zawierają przepisy obowiązujące
podmioty „zewnętrzne” w stosunku do organów, które je
wydały. Wojewódzkie plany gospodarki odpadami wywołują
przecież bezpośrednie skutki prawne wobec ww. podmiotów ubiegających się o uzyskanie pewnych pozwoleń
w zakresie gospodarki odpadami. Tak więc nie podlega
wątpliwości, że w zakresie, w którym uregulowania wojewódzkich planów gospodarki odpadami mają charakter
erga omnes, nie można uzasadnić twierdzenia, iż są one aktem o charakterze wewnętrznym. Moim zdaniem, biorąc
pod uwagę zapewnienie skuteczności tych planów, muszą
one mieć charakter aktów normatywnych o powszechnej
mocy obowiązującej. Kolejną kwestię wymagającą podkreślenia stanowi fakt, że gdyby wojewódzki plan gospodarki odpadami nie miał charakteru normatywnego, wówczas nie mógłby podlegać żadnej kontroli, ponieważ jedynie
akty o mocy powszechnie obowiązującej bywają przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej. Odrębny problem,
wymagający osobnego opracowania związany jest z pytaniem, czy akt może być w jakimś zakresie aktem o mocy
powszechnie obowiązującej (część jego przepisów nakłada
obowiązki na podmioty zewnętrzne w stosunku do administracji), a w pozostałym zakresie aktem wewnętrznym
(inne przepisy obowiązują wyłącznie jednostki organizacyjne podległe organowi, który dany akt wydał).
4. Na koniec należy również zwrócić uwagę na najnowsze uregulowania ustawodawcy, który wprowadził do
ustawy o odpadach rozwiązanie, że wraz z uchwaleniem
wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania,
będącą – jak wprost stwierdził prawodawca – aktem prawa miejscowego. Podkreślić należy, że w przepisach
prawnych dotyczących kwestii gospodarki odpadami
mówi się o planach gospodarki odpadami (o wojewódzkim
planie gospodarki odpadami), brakuje zaś regulacji dotyczącej uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Przepisy te – na co wcześniej
zwracałam uwagę – normują zatem kwestie dotyczące nie
uchwały o wykonaniu planu, ale samego planu, któremu
nie został nadany charakter powszechnie obowiązujący.
Jak wskazuje Łucja Dec z Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska w publikacji zatytułowanej „Wojewódzkie plany gospodarki odpadami po nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach”72 – uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego
planu gospodarki odpadami (będąca aktem powszechnie
obowiązującym na obszarze danego województwa) stanowi
powtórzenie niektórych postanowień wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w związku z czym wybór
regionalnej instalacji oraz instalacji do zastępczej obsługi
zima 2012
38
regionu ma być dokonywany w trakcie przygotowywania
i uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.
Co więcej – wskazanie instalacji zastępczych pozostaje obligatoryjne zarówno w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, jak i uchwale o jego wykonaniu73. W świetle powyższej wypowiedzi niewątpliwie należy zadać pytanie, jaki
jest sens regulowania takich samych kwestii w dwóch
różnych aktach. Moim zdaniem, brakuje argumentów, które by mogły uzasadnić praktyczną przydatność dokonanego przez prawodawcę zabiegu legislacyjnego w postaci
wprowadzenia do ustawy o odpadach uregulowania
zakładającego wydanie uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Skoro zarówno wojewódzki plan gospodarki odpadami, jak i uchwała
w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki
odpadami normują w istocie te same kwestie (wojewódzki plan gospodarki odpadami zawiera rozwiązania regulowane przez uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, której ustawodawca wprost w ustawie przyznał moc powszechnie obowiązującą), wprowadzenie do porządku prawnego tej ostatniej wydaje się zabiegiem zbędnym.
5. De lege ferenda należy postulować, by prawodawca zamiast „mnożyć byty prawne” w tekście prawnym, wprost
określił, jaki jest charakter prawny wojewódzkiego planu
gospodarki odpadami. W moim przekonaniu nie budzi
wątpliwości to, że prawodawca powinien uznać wojewódzki
plan gospodarki odpadami za akt prawa miejscowego. Jak
słusznie zauważył Aleksander Lipiński, należy przyjąć, że
wojewódzki plan gospodarki odpadami stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ ustawa o odpadach przewiduje
sytuacje, w których plany gospodarki odpadami nakładają
obowiązki na posiadaczy odpadów (muszą się oni zastosować do planów gospodarki odpadami), a więc podmioty
„zewnętrzne” w stosunku do organów wydających plany.
Nie ma zatem możliwości skutecznej realizacji planów gospodarki odpadami bez przyznania im charakteru aktu normatywnego o powszechnej mocy obowiązującej. Podzielam stanowisko wyrażone przez Pawła Chmielnickiego,
że skoro istnieje wiele argumentów przemawiających za
uznaniem prawnego charakteru planu za akt prawa miejscowego, plan należy potraktować jako akt prawa miejscowego, konkretnie to normując.
Konkludując, uważam, że obecnie istniejący w tej materii
stan normatywny zaprzecza założeniu przyjmowanemu
przez szereg szkół teoretycznoprawnych, iż prawodawca
jest podmiotem działającym racjonalnie. Wydaje się, że bardziej zasadnie mówić o ograniczonym zaufaniu do racjonalności prawodawcy, a przede wszystkim zwrócić uwagę na potrzebę poszukiwania w procesie stosowania prawa jego rzeczywistych intencji, także w odniesieniu do kwalifikacji wydawanych przezeń aktów normatywnych w kategoriach źródeł prawa określonych przez ustrojodawcę.
CONSTITUTIONAL SOURCES
OF LAW AND SOURCES
OF LAW ON THE ENVIRONMENT
PROTECTION
(PART II)
Summary
In the article problems with the classification of the sources of law on
the environment protection on the basis of selected case-study are discussed. The analysis aims at establishing the criteria determining the character of legal acts. It is established that the very fact that the legislator
does not indicate character of a legal act shall not decide on its normative character. The general conclusion of the article is that as far as the
law on the environment protection is concerned, the constitutional catalogue of the sources of law is not sufficient due to constant developments
in the normative reality.
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
DA RIA D ANEC KA
28
Autorka jest absolwentką Wydziału Prawa i Administracji
Uniwersytetu Śląskiego
29
A. Lipiński, Z problematyki źródeł prawa ochronie środowiska, Ochrona
Środowiska. Prawo i Polityka, Wrocław 2011, nr 1 poz. 63, s. 8.
Tamże, s. 9-10. Por. Z. Bukowski, Podstawy prawa ochrony środowiska dla administracji, Włocławek 2005, s. 12.
Por. E. Radziszewski, Prawo ochrony środowiska. Przepisy i komentarz,
Warszawa 2003, s. 17 i n.
Wyrok TK z dnia 26.10.1999 r., K 12/99, OTK 6/99/120, s. 684.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.09.2009 r., IV SA/Po 519/09, LEX
nr 569963.
G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń
2011, s. 31.
Tamże, s. 38.
Zob. J. Rotko, Instrumenty administracyjnoprawnej ochrony środowiska w RFN, Wrocław 1998, s. 25; J. Rotko, Instrumenty prawne ochrony środowiska, [w:] W. Radecki (red.), Teoretyczne podstawy ochrony
przyrody, Wrocław 2006, s. 187 i n.
A. Lipiński, Elementy prawa ochrony środowiska, Kraków 2000, s. 26-27.
G. Dobrowolski, Decyzja…, s. 39.
J. Jendrośka, M. Bar, Prawo ochrony środowiska. Podręcznik, Wrocław
2005, s. 75-100.
A. Habuda, Pojęcie „instytucji” w prawie ochrony środowiska, [w:] W.
Radecki (red.), Instytucje prawa ochrony środowiska. Geneza, rozwój,
Zob. G. Dobrowolski, Decyzja…, s. 37.
Np. M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo
administracyjne, Warszawa 1956, s. 135 i n.
G. Dobrowolski, Decyzja…, s. 40.
W. Brzeziński, Miejsce i rola planu gospodarczego w systemie prawnym
PRL, [w:] Problemy prawne planowania gospodarczego, Warszawa
1964, s. 82.
E. Knosala, Zarys teorii decyzji w nauce administracji, Warszawa 2011,
s. 133.
Tamże, s. 129.
Tamże, s. 135.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. 2010 nr 185
poz. 1243).
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U.
2008 nr 25 poz. 150).
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach (t.j. Dz.U. 2012 poz. 391).
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2010 nr 185 poz. 1243).
Art. 14 ust. 3 ustawy o odpadach: „Plany są opracowywane na szczeblu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym”.
Na znaczenie planowania w zakresie ochrony środowiska wskazuje
J. Sommer, Planowanie w ochronie środowiska, Ochrona Środowiska.
Prawo i Polityka 2001, nr 4, s. 29-41.
J. Sommer, Charakter prawny planów w zakresie ochrony środowiska,
Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka 2010, nr 2.
Uchwała nr 217 Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2010 r. w sprawie
„Krajowego planu gospodarki odpadami 2014” (M.P. z 2010 nr 101 poz.
1183).
Z. Bukowski, Charakter prawny planów gospodarki odpadami, [w:]
Ochrona środowiska. Przegląd, 2003 nr 1, s. 17.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r., o odpadach (t.j. Dz.U. 2010 nr 185
poz. 1243).
zima 2012
39
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
Zob. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony
środowiska (t.j. Dz.U. 2008 nr 25 poz. 150) oraz art. 14 ust. 1 ustawy
z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2010 nr 185 poz. 1243).
Z. Bukowski, Charakter…, s. 20.
Chodzi tu o wojewódzki plan gospodarki odpadami.
Art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U.
2010 nr 185 poz. 1243).
Art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2001
nr 62 poz. 628).
Art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U.
2001 nr 62 poz. 628).
Zob. W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Komentarz, Kraków 2008, s. 117-126 oraz 167-172.
Tamże, s. 125. Należy zauważyć, że obecny stan prawny nie przewiduje już tworzenia ani powiatowych, ani gminnych planów gospodarki
odpadami, jednak możemy odnieść tę wypowiedź do wojewódzkich planów gospodarki odpadami.
A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Warszawa 2007,
s. 270.
M. Górski, Charakter prawny planów gospodarki odpadami, PK 2004 r.,
nr 7, s. 28.
J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Łódź, 1997, s. 19.
Tak np. J. Sommer, Charakter…, s. 37.
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, C.H. Beck, 1996, s. 484.
J. Sommer, Planowanie…, s. 41.
J. Sommer, Charakter…, s. 39.
Tamże.
Tamże, s. 43.
M. Bar, [w:] J. Jerzmański (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz,
Wrocław 2002, s. 189-190. Tak też: Wyrok WSA z dnia 11.10.2010 r., sygn.
akt II SA/Sz 625/10, LEX nr 754862; por. Wyrok WSA z dnia
24.09.2008 r., sygn. akt II SA/Po 135/08, LEX nr 522573.
Poradnik – wojewódzkie plany gospodarki odpadami, publikacja Ministerstwa Środowiska, Warszawa 2002 r.
Poradnik – powiatowe i gminne plany gospodarki odpadami, publikacja Ministerstwa Środowiska, Warszawa 2002. Podkreślam, że ustawa o odpadach została znowelizowana, w związku z czym prawdopodobnie poradnik dotyczący powiatowych i gminnych planów gospodarki odpadami, który dotyczy stanu prawnego przed nowelizacją, w
praktyce nie znajdzie zastosowania. Niemniej jednak publikacje te są
w dalszym ciągu dostępne na stronie ministerstwa (15 lutego 2012 r.).
Poradnik – wojewódzkie plany…, s. 12.
Tamże, s. 16.
Tamże.
Zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25.01.2005 r., II SA/Kr 1385/04,
a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.09.2011 r., IV SA/PO 691/11.
M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2006, s. 293.
M. Górski (red.), Prawo…, s. 293. Równie niekonsekwentny pozostaje WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia 22.09.2011 r., (IV SA/PO
691/11) stwierdził, że plany gospodarki odpadami nie mają charakteru
aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
RP. Po czym – w dalszej części uzasadnienia – uznał, że w sytuacjach,
w których „plany te wiążą także występującego z wnioskiem o pozwolenie, zatwierdzenie lub zezwolenie – to mają moc powszechnie obowiązującą”. Na podstawie wypowiedzi WSA można by było sformułować
pytanie: czy akt może nie mieć charakteru aktu prawa miejscowego
i jednocześnie być powszechnie obowiązujący?
J. Sommer, Planowanie…, s. 40.
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach, t.j. Dz.U. 2012 poz. 391.
P. Chmielnicki (red.), K. Bednarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz,
Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
Tamże, s. 136.
Zob. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19.02.2008 r., II SA/Bk 29/08,
LEX nr 381577.
Zob. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20.12.2006 r., II SA/Wr 585/06,
LEX nr 243159.
P. Chmielnicki (red.), K. Bednarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz,
Komentarz…, s. 138.
W. Radecki, Ustawa…, s. 168. Identyczny wniosek sformułował WSA
w Białymstoku w prawomocnym orzeczeniu (Wyrok WSA z dnia
19.02.2008 r., II SA/Bk 29/08, LEX nr 381577), jednak sąd w dalszej
części stwierdził także, że „Niezależnie od powyższego podnieść należy,
iż w obowiązującym stanie prawnym każde niewykonanie obowiązków
określonych w regulaminie – uchwale rady gminy na podstawie art. 4
ustawy jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a tejże ustawy”; por. także
W. Fill, Charakter prawny administracyjnych kar pieniężnych (na tle prawa ochrony środowiska), PiP 2009, nr 6, s. 63-75.
W. Radecki, Ustawa…, s. 170; Stanowisko to poparł WSA w Poznaniu,wyrok WSA z dnia 16.09.2009 r., IV SA/Po 519/09, LEX nr 569963;
por. P. Chmielnicki (red.), K. Bednarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz…, s. 182 i n.
Pogląd ten wyrażono m.in. w komentarzu pod red. P. Chmielnickiego powołanym w przypisie 58.
D. Dąbek, Prawo…, s. 255.
P. Chmielnicki, (red.), K. Bednarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz…, s. 137.
A. Lipiński, Z problematyki…, s. 13.
Tamże.
J. Sommer, Charakter…, s. 44.
J. Sommer, Efektywność prawa ochrony środowiska i jej uwarunkowania – problemy udatności jego struktury, Wrocław 2005, s. 295 i n.
Ł. Dec, Wojewódzkie plany gospodarki odpadami po nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; publikacja Ministerstwa Środowiska, Warszawa 2011.
Tamże, s. 28.
zima 2012
40
KA
NE
K A R Y P I E N IĘ
I ĘŻ
ŻN
ZA Z
N IS Z C Z E N I E D R Z E W L U B K R
ZEWÓW
ZN
RZ
NA S K UT
LIW
EJ PIELĘGNACJI
U T E K IC
I CH W A D
DL
WE
(cz. II)
K RZY SZTO F G R USZECK I
Jak już była o tym mowa w poprzednim artykule poświęconym prawnym aspektom pielęgnacji drzew i krzewów na terenach zieleni, w obecnej chwili w art. 82 ust. 1a
ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody1
określono, że:
„Zabiegi w obrębie korony drzewa na terenach zieleni lub
zadrzewieniach mogą obejmować wyłącznie:
1) usuwanie gałęzi obumarłych, nadłamanych lub
wchodzących w kolizję z obiektami budowlanymi lub urządzeniami technicznymi;
2) kształtowanie korony drzewa, którego wiek nie przekracza
10 lat;
3) utrzymywanie formowanego kształtu korony drzewa”.
Z postanowień przytoczonego przepisu wynika więc, że
ustawodawca podjął działania zmierzające do doprecyzowania, jakie zabiegi pielęgnacyjne należy uznać za właściwe
w stosunku do koron drzew podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody. W przepisie tym nie
określono co prawda wprost, kiedy możemy mówić o właściwie przeprowadzonej pielęgnacji drzew i krzewów.
Wskazano jednak precyzyjnie, jakie zabiegi pielęgnacyjne
mogą być wyłącznie przeprowadzane w obrębie korony
drzewa. Oznacza to a contrario, że jakakolwiek inna ingerencja w ramach pielęgnacji w obrębie korony drzewa
będzie przekroczeniem jej granic określonych przez przytoczony wyżej przepis. Jeżeli zatem np. z ustaleń kontrolnych
wyniknie, że dozwolone granice prac pielęgnacyjnych w
obrębie korony drzewa zostały przekroczone, to będzie należało uznać, że działanie takie narusza prawo na skutek
wadliwego przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych.
To zaś potraktowane zostanie jako podstawa zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody wprowadzającego odpowiedzialność za zniszczenie drzew,
krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym
wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych2.
Odmienne stanowisko w tej materii prezentuje W. Radecki przyjmujący, że pojęcie „zniszczenia” nie jest abstrakcją i oznacza „utratę żywotności lub niemożliwość odtworzenia korony przez drzewo”. Zdaniem tego autora, jeżeli
zatem zabiegi pielęgnacyjne, nawet te przekraczające
dozwolony zakres, nie doprowadziły do zniszczenia drzewa, to nie ma podstaw do zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 3
ustawy o ochronie przyrody3. Pogląd ten nie wydaje mi się
jednak przekonujący, gdyż w przeciwnym razie zbędne by
było podkreślanie przez ustawodawcę w art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, że w obrębie korony akceptuje
przeprowadzanie wyłącznie [podkreślenie K.G.] zabiegów
wymienionych w tym przepisie. Jeżeli zatem in concreto
w koronie drzewa wykonane zostałyby inne zabiegi pielęgnacyjne, uzasadnia to przyjęcie, że zostały one przeprowadzone z naruszeniem prawa, które ich nie akceptuje.
To zaś stanowi podstawę do twierdzenia, że takie działanie
doprowadziło do zniszczenia drzewa przez ograniczenie
wartości związanych z ukształtowaniem korony drzewa, do
których największą wagę przywiązuje ustawodawca.
Pojęcie „zniszczenia” niekoniecznie musi być bowiem jednoznaczne z utratą żywotności przez drzewo. Ponadto mówiąc o podstawach pociągnięcia do odpowiedzialności za
delikt stypizowany w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, nie można zapominać o tym, że kary pieniężne
oprócz charakteru typowo represyjnego mają stymulować
podmioty korzystające ze środowiska do podejmowania
działań zmierzających do usunięcia przyczyny wymierzenia
kary4. W związku z tym wymierzenie kary pieniężnej nie
zawsze musi skutkować jej faktycznym uiszczeniem.
Taka sytuacja ma miejsce również w przypadku kar pieniężnych za zniszczenie drzew lub krzewów na skutek wadliwego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie
przyrody kary pieniężne za zniszczenie drzew odracza się
na okres 3 lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów. Wówczas to termin
płatności odracza się na okres 3 lat. Jeżeli natomiast po
upływie okresu odroczenia zniszczone drzewa lub krzewy zachowały żywotność, to zgodnie z dyspozycją art.
88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wymierzona
kara podlega obligatoryjnemu umorzeniu (będzie o tym
szerzej mowa w dalszej części tego opracowania).
Jeżeli zatem podmiot ponoszący odpowiedzialność wykaże, że podjął działania zmierzające do zachowania
żywotności przez drzewo lub krzew poddane wadliwym
zabiegom pielęgnacyjnym, to może skorzystać z instytucji odroczenia terminu płatności kary.
zima 2012
41
Przyjęcie natomiast, że wykonanie zabiegów niewymienionych w art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, które zostały zabronione, niekoniecznie musi skutkować zniszczeniem drzewa, pozostawałoby również w sprzeczności
z postanowieniami art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska5 przewidującego
odpowiednio, że „1. Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia 2. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska,
ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu”, będących
podstawą funkcjonowania w polskim systemie ochrony środowiska zasady «zanieczyszczający płaci»”, której realizacji w głównej mierze służą instrumenty, o charakterze
finansowym5.
Powszechnie przyjmuje się, że zasady mają charakter naczelny, a wynikające z nich rozwiązania należy traktować
jako kryteria interpretacyjne dla całej gałęzi prawa 6 .
W związku z tym nie powinno się interpretować konkretnych norm w taki sposób, by pozostawały w sprzeczności z zasadami ogólnymi konkretnej gałęzi prawa. Taki
zaś efekt osiągniemy w przypadku przyjęcia, że nie ma podstaw do pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej
na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli zabiegi pielęgnacyjne przeprowadzone z naruszeniem art. 82 ust. 1a tego aktu prawnego nie doprowadziły do zniszczenia drzewa (które w żadnym z przepisów nie jest definiowane, w związku z czym można mu
nadawać różne znaczenia). Podmiot naruszający prawo nie
będzie bowiem ponosił negatywnych następstw swoich
działań. Ponadto nie można zapominać o tym, że drzewa
są specyficznym składnikiem środowiska przyrodniczego,
którego odporność na działania człowieka bywa zróżnicowana i uzależniona od gatunku oraz miejsca, w którym
dane drzewo rośnie. Dlatego też, kierując się zasadą „zanieczyszczający płaci”, należy uznać, że do złamania prawa
dochodzi w każdej sytuacji naruszenia postanowień art. 82
ust. 1a ustawy o ochronie przyrody. Powinno być ono kwalifikowane jako zniszczenie drzewa uzasadniające zastosowanie środków prawnych, które zmuszą sprawcę deliktu administracyjnego do podjęcia działań zmierzających
do zachowania żywotności przez konkretne zniszczone
drzewo. Będzie to bowiem zgodne z dyrektywą wynikającą
z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.
Ponadto za takim podejściem przemawia okoliczność, że
proces niszczenia drzewa może być prowadzony stopniowo
i trwać wiele lat. W takich wypadkach wskazane jest podjęcie szybkich działań ograniczających negatywne skutki
wadliwej pielęgnacji, to zaś w obecnym stanie prawnym
gwarantuje jedynie szybkie zastosowanie rozwiązań wynikających z art. 88 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody.
W związku z tym w dalszym ciągu uważam, że kara pieniężna za zniszczenie drzewa powinna być wymierzona w
każdym przypadku przeprowadzenia pielęgnacji z naruszeniem reguł wynikających z art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody. Tylko w ten sposób można bowiem osiągnąć
cele, czyli podjęcie działań zmierzających do zachowania
żywotności przez drzewo albo odtworzenia przez nie korony. Nie musi to natomiast skutkować obowiązkowym
ściągnięciem wymierzonej kary pieniężnej. W tym wypadku
będzie ona bowiem spełniała rolę oddziaływającą, ukierunkowującą podjęcie określonych działań, a nie represyjną,
która skonkretyzuje się jedynie w przypadku, w którym
zniszczone drzewo nie zachowa żywotności albo nie odtworzy korony.
Oczywiście, w takim wypadku organ administracji prowadzący postępowanie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody w pierwszej kolejności powinien
podjąć próbę ustalenia, czy drzewo stanowiące przedmiot
postępowania jest starsze niż 10 lat, czy w przeszłości było
poddawane zabiegom pielęgnacyjnym w obrębie korony
lub czy wykonane prace mieszczą się w zakresie określonym w pkt 1 art. 82 ust.1a ustawy o ochronie przyrody.
W wypadku otrzymania odpowiedzi twierdzącej na tak postawione pytanie trzeba uznać, że pielęgnacja korony drzewa została przeprowadzona właściwie i w związku z tym
nie można mówić o jego zniszczeniu. Jeżeli jednak pielęgnację korony drzewa przeprowadzono z naruszeniem
przedstawionych wyżej reguł, to z punktu widzenia prawa
należy mówić o wadliwym wykonaniu zabiegu pielęgnacyjnego. Wadliwe przeprowadzenie pielęgnacji drzewa uzasadnia zaś twierdzenie, że w wyniku tego doszło do
zniszczenia drzewa, co uzasadnia wszczęcie postępowania
w przedmiocie wymierzenia kary na skutek wadliwego
przeprowadzenia pielęgnacji.
W związku z tym z dużą dozą prawdopodobieństwa można
stwierdzić, że gros postępowań związanych z wymierzeniem kar pieniężnych na podstawie ustawy o ochronie przyrody będzie się obecnie odnosiła do zniszczenia drzew na
skutek wadliwie przeprowadzonej pielęgnacji, a nie tak jak
do niedawna za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Mówiąc o odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o
ochronie przyrody, nie można zapominać o tym, że musi
być ona ponoszona także w przypadku zniszczenia krzewów. Niestety, w wypadku tych ostatnich brak jest jakichkolwiek reguł prawnych wskazujących, kiedy ich pielęgnację można uznać za prawidłową. Dlatego w tych przypadkach w dalszym ciągu organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności powinien podjąć działania
zmierzające do ustalenia, czy usunięcie krzewów poddanych zabiegom pielęgnacyjnym wymagałoby uzyskania zezwolenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż tylko w takiej sytuacji ich zniszczenie stanowiłoby omawiany delikt administracyjny. Po drugie, obowiązkiem organu administracji będzie udowodnienie, na
jakiej podstawie stwierdził, że przeprowadzone zabiegi doprowadziły do zniszczenia krzewów, to zaś w większości
sytuacji może skutkować koniecznością powołania biegłego
z zakresu dendrologii lub arborystyki.
Po ustaleniu zakresu przedmiotowego odpowiedzialności za zniszczenie drzew wskutek wadliwej ich pielęgnacji trzeba się zastanowić nad tym, kto będzie mógł ją ponosić. W przepisach prawa brakuje w tym zakresie precyzyjnych rozwiązań. Nie oznacza to jednak, że na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody do
odpowiedzialności administracyjnej będzie mógł być po-
zima 2012
42
ciągnięty każdy. W przepisie posłużono się bowiem określeniem niewłaściwego wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych. W związku z tym należy uznać, że na tej podstawie odpowiedzialność będą mogły ponosić tylko podmioty
zobowiązane do pielęgnacji terenów zieleni, drzew lub krzewów8. Znajdą się więc wśród nich posiadacze nieruchomości, ale także inne podmioty, którym powierzono
dbałość o ten element środowiska przyrodniczego.
Z punktu widzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary bardzo istotne są również zagadnienia związane z ustalaniem wysokości kary na podstawie art. 89 ustawy o ochronie przyrody. W tym zakresie nie różnią się one
od tych stosowanych w przypadku kar pieniężnych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia. W związku z tym nie
będą one stanowiły przedmiotu dalszych rozważań9.
Jak już była o tym mowa wyżej, wymierzenie kary pieniężnej za zniszczenie drzew na skutek wadliwie przeprowadzonej ich pielęgnacji w efekcie finalnym nie zawsze
musi rodzić konsekwencje w postaci wpłacenia wymierzonej kary. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 88 ust.
3 ustawy o ochronie przyrody „Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 odracza się na okres 3 lat,
jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza
zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął
działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów”. Z kolei na podstawie ust. 4 tego przepisu „Kara jest
umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzeniu korony drzewa”.
Z postanowień przytoczonych rozwiązań wynika więc, że
podmiot, któremu wymierzona została kara pieniężna na
podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody, może uniknąć jej płacenia, jeżeli kumulatywnie
spełnione zostaną trzy przesłanki, tj. po pierwsze, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa. Po drugie, posiadacz nieruchomości podjął
działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub
krzewów. Po trzecie, zniszczone drzewa lub krzewy zachowały żywotność albo drzewa odtworzyły korony. Aby
jednak mogło dojść do tego ostatniego etapu, już na etapie wymierzania kary pieniężnej organ administracji prowadzący powinien bowiem dokonać ustaleń, czy zniszczone
drzewa lub krzewy rokują szanse na zachowanie żywotności
oraz odtworzenie korony drzewa. Ponadto przed wydaniem
decyzji wymierzającej karę oraz ewentualnie odraczającej
termin jej płatności powinien on zweryfikować, czy posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania
żywotności przez zniszczone drzewa lub krzewy. Na konieczność taką wprost wskazuje się w orzecznictwie,
przyjmując, że „Konstrukcja przepisu art. 88 ust. 1 pkt
3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody10
nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia,
w jaki sposób została przeprowadzona pielęgnacja
drzew, a następnie dokonanie oceny, czy można jej nadać przymiot niewłaściwej” 11 .
Jeżeli zatem organ administracji prowadzący postępowanie
w przedmiocie wymierzenia kary za zniszczenie drzew lub
krzewów nie ustali, jakie działania (lub czy w ogóle) podjął
sprawca deliktu administracyjnego w celu zachowania
żywotności przez zniszczone drzewa lub krzewy, to w takim przypadku decyzja kończąca postępowanie będzie wadliwa, gdyż nie wyjaśniono w nim wszystkich okoliczności
istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Jeżeli
zatem organ administracji w decyzji wymierzającej karę jednocześnie nie wskazałby, na czym polegały działania posiadacza nieruchomości zmierzające do zachowania żywotności przez zniszczone drzewa lub krzewy, to takie orzeczenie byłoby wadliwe z uwagi na to, że brakowałoby pewności, czy zachodzą faktyczne podstawy do tego.
Oczywiście, aby w ogóle występowała możliwość odroczenia terminu płatności kary pieniężnej za zniszczenie
drzew w toku prowadzonego postępowania, organ administracji powinien mieć dowody na poparcie, że w ocenianym przypadku istnieje możliwość zachowania żywotności oraz odtworzenia korony przez zniszczone drzewa.
Ocena taka w praktyce jest jednak więcej niż trudna i musi
przebiegać w sposób zindywidualizowany. W jej trakcie będzie bowiem należało uwzględnić gatunek drzew lub
krzewów, które zostały zniszczone, jak i to, czy to, co pozostało, może być w dalszym ciągu uważane jeszcze za drzewo. Omawiając zagadnienia związane z pojęciem „drzewa”
w praktyce, podkreśla się, że ścięcie „drzewa na wysokości 73 cm nie może być traktowane, i to bez konieczności zasięgnięcia opinii biegłego, inaczej niż jego usunięcie pomimo pozostawienia korzeni i części pnia. To, iż w chwili obecnej pień drzewa wypuszcza młode pędy, nie oznacza, że drzewo zachowało swoją żywotność i w przyszłości utworzy koronę”13. W innym natomiast orzeczeniu stwierdza się, że
„1. Ścięcie drzewa na wysokości 57 cm jest jego usunięciem,
a nie uszkodzeniem. 2. Podjęcie przez obcięte drzewo dalszej
wegetacji nie stanowi przesłanki zastosowania art. 88 ust.
3 u.o.p.12”. Na podstawie przytoczonych poglądów można
więc postawić wniosek, że samo pozostawienie niewielkiej
części pnia drzewa nie może być traktowane jedynie jako
jego zniszczenie, ale jako usunięcie. Jeżeli jednak konkretny
przypadek nie będzie taki oczywisty, to może się okazać,
że w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary zajdzie konieczność w przypadkach wątpliwych sięgnięcia do
dowodu w postaci opinii biegłego, z której powinno wynikać, czy drzewa stanowiące przedmiot postępowania
mogą być zakwalifikowane do grupy tych, które zdołają zachować żywotność oraz możliwość odtworzenia korony.
Oprócz tego należy zwrócić uwagę na to, że w art. 88 ust.
3 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca, wskazując
przesłanki uzasadniające odroczenie terminu płatności kary
pieniężnej, posługuje się spójnikiem „oraz”, który z punktu widzenia logiki jest przejawem koniunkcji. To zaś oznacza, że aby w decyzji wymierzającej karę pieniężną mogło
nastąpić odrodzenie terminu jej płatności, obydwa warunki
wynikające z tego przepisu, tj. możliwość zachowania żywotności oraz odtworzenia korony, muszą być spełnione
łącznie. Jeżeli zatem już w chwili wydawania decyzji wymierzającej karę pieniężną (np. na podstawie dowodu z
zima 2012
43
opinii biegłego) wiadomo, że drzewo tego gatunku w okresie odroczenia terminu płatności kary nie zachowa żywotności lub nie odtworzy korony, to brakuje podstaw do odroczenia terminu płatności kary, a wydana decyzja w tej
części pozostaje wadliwa.
Jak już była o tym mowa wyżej, ewentualne odroczenie
terminu płatności kary następujące w decyzji o jej wymiarze
samo w sobie nie skutkuje automatycznym jej umorzeniem
po upływie terminu odroczenia. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody
następuje to w odrębnym postępowaniu prowadzonym po
upływie terminu odroczenia płatności kary. W związku z
tym z punktu widzenia procesowego będzie to postępowanie w nowej sprawie administracyjnej, a wydaną decyzję
należałoby poprzedzić stosownym postępowaniem wyjaśniającym, które powinno być przeprowadzone bezpośrednio po upływie terminu odroczenia. Późniejsze wyjaśnianie okoliczności istotnych dla sprawy może bowiem utrudniać wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy z uwagi na to że np. do obumarcia drzewa może dojść
również z innych powodów niż tylko jego zniszczenie, za
które została wymierzona kara. Jeżeli zatem czynności
sprawdzające będą podjęte długo po upływie terminu odroczenia, to trudniejsze może być udowodnienie przyczyny,
które doprowadziła do obumarcia drzewa. Oczywiście, takie trudności nie będą występowały, jeżeli organ ochrony
środowiska w okresie odroczenia skorzysta z
przysługujących mu na podstawie art. 379 ust. 1 ustawy –
Prawo ochrony środowiska uprawnień kontrolnych pozwalających na sprawdzenie w okresie odroczenia, jaki jest
stan drzewa lub krzewów, za których usunięcie lub zniszczenie została wymierzona kara. W takim wypadku ustalenia dokonane w trakcie kontroli będą mogły stanowić dowód na okoliczność tego, kiedy doszło np. do obumarcia
drzewa i owa sytuacja przestanie być sporna. Niestety, organy gminy na razie bardzo rzadko korzystają z tych uprawnień.
Mówiąc o postępowaniu w przedmiocie odroczonej kary
pieniężnej za zniszczenie lub usunięcie drzew lub krzewów,
trzeba zauważyć, że zgodnie z postanowieniami art. 88 ust.
4 ustawy o ochronie przyrody okolicznościami faktycznymi,
które muszą zostać wyjaśnione, są zachowanie żywotności
drzewa lub krzewu albo odtworzenie korony drzewa.
W związku z tym w praktyce pojawia się wątpliwość, kiedy do umorzenia odroczonej kary wystarczy jedynie zachowanie żywotności przez zniszczony obiekt przyrodniczy, a kiedy niezbędne będzie do tego jeszcze odtworzenie korony. Rozwiązując ten problem, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na podstawową
różnicę pomiędzy drzewami i krzewami. Tylko te
pierwsze charakteryzują się bowiem posiadaniem korony. Oznacza to, że jeżeli kara została wymierzona za
zniszczenie lub usunięcie krzewów, to do jej umorzenia
wystarczy jedynie zachowanie przez nie żywotności. Skoro bowiem nie charakteryzują się one wykształceniem
korony, to do umorzenia wymierzonej kary wystarczy
samo zachowanie żywotności przez krzewy, za których
zniszczenie wymierzono karę pieniężną.
Odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku drzew,
w stosunku do których ustawodawca w art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że umorzenie kary
może nastąpić wówczas, gdy drzewo zachowało żywotność
albo odtworzyło koronę. W praktyce rodzi to wątpliwość,
kiedy do umorzenia wymierzonej kary wystarczy jedynie
zachowanie przez drzewo żywotności, a kiedy niezbędne
będzie odtworzenie przez nie korony. Ustawodawca w tym
zakresie nie daje co prawda żadnych jednoznacznych wskazówek, jednak bardzo symptomatyczne wydaje się w tym
zakresie posłużenie się w art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie
przyrody spójnikiem albo, który z punktu widzenia logiki
jest przejawem alternatywy rozłącznej. To zaś wskazuje,
że do umorzenia wymierzonej kary wystarczy wystąpienie
choćby jednej z tych przesłanek. Nie oznacza to jednak,
że to organ prowadzący postępowanie w sposób dowolny
wybiera którąś z opisanych przesłanek umorzenia. Wbrew
pozorom nie ma bowiem w tym zakresie żadnej swobody.
Jeżeli bowiem drzewo, za którego zniszczenie wymierzono karę pieniężną, w dalszym ciągu posiada koronę, to trudno przyjmować, aby podstawą umorzenia była okoliczność, która występowała już w chwili wymierzania kary pieniężnej (w sytuacji gdy zniszczeniu uległa np. tylko bryła
korzeniowa lub część korony). W takim wypadku istotne
jest bowiem to, by po upływie okresu odroczenia zniszczone
drzewo zachowało żywotność, gdyż nie zachodziła konieczność odtwarzania korony. Jeżeli natomiast na skutek
wadliwie wykonanych zabiegów pielęgnacyjnych doszło
do pozbawienia drzewa korony, to w tym wypadku okolicznością z punktu widzenia umorzenia wymierzonej
kary musi być odtworzenie przez nie korony. W takiej sytuacji ocenie organu administracji będzie podlegała nie tylko żywotność drzewa, ale i odtworzenie przez nie korony.
Jeżeli bowiem po upływie okresu odroczenia drzewo zachowuje żywotność, lecz nie odbudowało korony, to brakuje podstaw do umorzenia odroczonej kary. Oczywiście,
okoliczność odtworzenia przez drzewo korony wymaga specjalistycznej wiedzy z zakresu dendrologii, gdyż odbudowanie korony powinno być oceniane w odniesieniu do
każdego drzewa (z uwzględnieniem jego gatunku) w sposób indywidualny. Dlatego też w celu ograniczenia do minimum sporów w tym zakresie warto by było, żeby wydanie
decyzji w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej poprzedzone zostało sporządzeniem ekspertyzy, z której by
jednoznacznie wynikało, czy konkretne drzewo odtworzyło
koronę, czy też nie. Stanowiłaby ona dobrą podstawę merytoryczną do wydawania decyzji. W obecnej chwili bowiem
niestety wszyscy na drzewach się znają, co skutkuje tym,
że czasami jedna symboliczna gałązka bywa utożsamiana
z odtworzeniem korony przez drzewo, co jest raczej przejawem swoistej patologii, a nie skutecznie działającego systemu ochrony drzew w Polsce.
Mówiąc o umorzeniu odroczonych kar pieniężnych, nie
można również zapominać o tym, że podstawą do tego,
zgodnie z postanowieniami art. 88 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, może być także okoliczność, iż drzewa lub
krzewy nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych
od posiadacza nieruchomości. Do odmowy umorzenia od-
zima 2012
44
roczonej kary nie wystarczy zatem fakt, że zniszczone drzewo nie zachowało żywotności, ale zgodnie z postanowieniami przytoczonego przepisu w przypadku obumarcia
zniszczonego drzewa lub krzewu organ prowadzący postępowanie będzie musiał wyjaśnić, czy nastąpiło to z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, czy też nie.
Rozwiązanie to jest bardzo zbliżone do tego wynikającego z art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, określającego, kiedy może nastąpić umorzenie opłat za korzystanie ze środowiska, ustalonych w związku z usuwaniem drzew lub krzewów. Z tego powodu powinno być interpretowane w analogiczny sposób. Dokonując wykładni tego przepisu, w literaturze przedmiotu w pierwszej kolejności odwoływano się do postanowień art. 47 f ust. 7 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody14,
który regulował to zagadnienie w poprzednim stanie
prawnym, a stanowił: „Jeżeli przesadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie dwóch lat od dnia ich
przesadzenia lub nie zachowały żywotności na skutek siły
wyższej lub klęski suszy, należność z tytułu ustalonej opłaty
za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ gminy”15.
Zestawienie bowiem ze sobą postanowień art. 84 ust. 5
obecnej ustawy o ochronie przyrody z postanowieniami art.
47 f ust. 7 poprzedniej ustawy o ochronie przyrody wyraźnie
wskazuje na to, że w obecnym stanie prawnym zakres podstaw prawnych pozwalających na umorzenie odroczonej
opłaty uległ znacznemu poszerzeniu. O ile bowiem każdy
przypadek wystąpienia siły wyższej lub klęski suszy (o których była mowa w poprzednim stanie prawnym) będzie
przyczyną niezależną od posiadacza nieruchomości, to już
nie każda przyczyna niezależna od posiadacza nieruchomości musi być utożsamiana z siłą wyższą lub klęską suszy. Najlepszym przykładem tego typu działań mogą być
występujące w praktyce akty wandalizmu. W związku z tym
należy przyjąć, że w obecnym stanie prawnym organ administracji oceniający wystąpienie przyczyn niezależnych
od posiadacza nieruchomości będzie musiał brać pod uwagę różne przesłanki występujące w konkretnej sytuacji, dokonując ich zindywidualizowanej oceny. Klasycznym tego
przykładem w tym zakresie pozostaje pojęcie „suszy”, która w sytuacji braku możliwości podlewania drzew niewątpliwie będzie jedną z przyczyn niezależnych od posiadacza
nieruchomości, której wystąpienie będzie uzasadniało umorzenie odroczonych opłaty. Jeżeli jednak w konkretnym wypadku możliwość sztucznego nawadniania występowała,
a posiadacz nieruchomości z niej nie skorzystał, co doprowadziło do obumarcia drzew, to będzie to już przyczyna
zależna od posiadacza nieruchomości.
Dlatego też, rekapitulując tę część rozważań, należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym nie ma zamkniętego
katalogu przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, co zmusza organ administracji prowadzący postępowanie do indywidualnej oceny każdego przypadku
przy wykorzystaniu wskazanych wyżej kryteriów.
Zupełnie inaczej będzie natomiast przebiegało postępowanie w przypadku zniszczenia terenów zieleni. Z postanowień z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody
wynika bowiem, że w samej decyzji wymierzającej karę za
zniszczenie terenów zieleni nie ma w ogóle mowy o
możliwości odroczenia terminu jej płatności. W związku
z tym, zgodnie z ogólnymi regułami wynikającym z art. 88
ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, powinna być ona uiszczona w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna. Jednocześnie,
zgodnie z postanowieniami art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody „Karę nałożoną za zniszczenie terenów zieleni umarza się w całości, jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren zieleni”. W praktyce oznacza to, że podmiot, który dopuścił się zniszczenia terenów zieleni, najpierw powinien
uiścić wymierzoną karę, a dopiero później, po odtworzeniu zniszczonych terenów zieleni, ubiegać się o jej umorzenie. W tym celu w praktyce będzie musiał złożyć do organu wniosek wszczynający postępowanie, w przeciwnym
razie zdobędzie informacje o wystąpieniu przesłanek uzasadniających umorzenie wymierzonej kary. W toku
wszczętego w ten sposób postępowania kończącego się wydaniem decyzji umarzającej karę albo odmawiającej umorzenia organ administracji powinien zweryfikować, czy rzeczywiście nastąpiło odtworzenie zniszczonych terenów zieleni. Mówiąc o terenach zieleni, nie można zapominać, że
chodzi o pojęcie definiowane przez ustawodawcę w art. 5
pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego
przez „tereny zieleni” należy rozumieć „tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi
związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze,
a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym”. W związku z tym w zakresie znaczeniowym tego pojęcia nie będą się mieściły
drzewa lub krzewy, za których usunięcie lub zniszczenie może dojść do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody,
gdyż są one obiektami przyrodniczymi podlegającymi
samodzielnej ochronie. Dlatego też odtworzenie terenów
zieleni w żadnym razie nie może stanowić podstawy umorzenia tych kar. Mówiąc o odtworzeniu terenów zieleni, należy zauważyć, że z punktu widzenia językowego
odtworzenie obejmuje swoim zakresem przywrócenie
tego, co zostało zniszczone. Oznacza to, że podstawy do
umorzenia nie będzie stanowiło założenie nowych terenów zieleni w innym miejscu, gdyż w takim wypadku
nie można by mówić o odtworzeniu tego, co zniszczono. Jeżeli natomiast przesłanka ta zostanie spełniona,
to umorzenie powinno nastąpić bez względu na wysokość poniesionych nakładów finansowych. Bywa,
że ta ostatnia przesłanka powoduje, iż podmioty, które doprowadziły do zniszczenia terenów zieleni,
będą się starały je odtworzyć jak najmniejszym kosztem, co niestety nie stanowi dobrej gwarancji jakości wykonanych prac.
zima 2012
45
Podsumowując zatem powyższe rozważania, należy stwierdzić, że rozwiązania stanowiące podstawę do odroczenia terminów płatności kar pieniężnych oraz ich ewentualnego
umorzenia są więcej niż niedoskonałe i tak jak wynika z powyższych uwag, wydanie właściwej decyzji bardzo często
może wymagać sięgnięcia do dowodu z opinii biegłego, gdyż
niestety tylko ten środek dowodowy umożliwia nieraz rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie w obowiązujących przepisach prawa brakuje rozwiązania pozwalającego postawić
odroczone kary w stan wymagalności przed upływem terminu odroczenia, z uwagi na brak zachowania żywotności
przez drzewo, podobnego do tego, wynikającego z art. 84
ust. 5a ustawy o ochronie przyrody i wprowadzonego w odniesieniu do odroczonych opłat za usunięcie drzew. Nie ma
bowiem żadnych racjonalnych podstaw do lepszego traktowania sprawcy deliktu administracyjnego od podmiotu,
który na podstawie zezwolenia dokonał usunięcia drzew lub
krzewów. Ponadto w przyszłości wskazane by także było doprecyzowanie, w jakich przypadkach do umorzenia odroczonej kary wystarczy zachowanie żywotności przez drzewo, a w jakim powinno ono odtworzyć koronę. W obecnej
chwili obowiązujące w tym zakresie rozwiązania mogą stanowić źródło licznych wątpliwości. Uzasadnione by również
było wprowadzenie możliwości odroczenia terminu płatności
kary pieniężnej wymierzanej za zniszczenie terenów zieleni.
Z punktu widzenia gmin poważną trudnością wydaje się bowiem pobranie środków z tytułu kary pieniężnej, a następnie
ich zwrot podmiotowi korzystającemu ze środowiska. W
związku z tym również w tym zakresie wskazane by było ujednolicenie rozwiązań przez wprowadzenie możliwości odroczenia terminu płatności kary także za delikt stypizowany w
art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, a obejmujący
swym zakresem zniszczenie terenów zieleni.
FINANCIAL PENALTIES FOR DESTRUCTION
DUE TO DEFECTIVE TREE AND BUSH
SURGERY
Summary
The article describes objective and subjective scope of financial liability
for destruction due to defective tree and bush surgery on the basis
of article 88 par. 3 point 3 of the law of 13 April 2004 on the protection of
nature (Journal of Laws of 2009, No 151, item 1220 with amendments).
The Author of the article pays attention in particular to practical problems
connected with the extinction of financial penalties and proposes answers
to these problems.
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
KRZ YSZ TOF G RUSZ ECK I
Autor jest radcą prawnym
zima 2012
Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.
K. Gruszecki, Pielęgnacja drzew po zmianie ustawy o ochronie przyrody, cz. I, „Zieleń Miejska” 2010, nr 10, s. 46-47 oraz cz. II, „Zieleń Miejska” 2011, nr 4, s. 54.
W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012,
s. 348.
Tak: np. M. Górski, [w:] M. Górski, J.S. Kierzkowska, Prawo ochrony
środowiska, Bydgoszcz 2008, s. 134.
Tak: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa
2011, s. 57; podobnie też M. Pchałek, [w:] Prawo ochrony środowiska.
Komentarz, Warszawa 2011, s. 173-174.
Na gruncie prawa ochrony środowiska; tak: A. Lipiński, Prawne aspekty ochrony środowiska, Warszawa 2007, s. 29.
K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010,
s. 402.
W tym zakresie patrz szerzej: K. Gruszecki, Zezwolenia na usunięcie
drzew i krzewów, Wrocław 2011, s. 222.
Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Po 668/07, Lex
nr 489200.
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Kr 440/08, Lex
nr 505828.
Wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., II OSK 567/10, Lex nr 1084642
K. Gruszecki, Zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów…, op. cit.,
s. 208; podobnie W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska. Komentarz do przepisów ustaw, Warszawa 2009,
s. 221-223.
46
PODMIOTY MAJĄCE PRZYMIOT STRONY
W POSTĘPOWANIACH W SPRAWIE
OKREŚLENIA WARUNKÓW ZABUDOWY
I ZAGOSPODAROWANIA TERENU
Dr KATARZYNA MAŁYSA-SULIŃSKA
Wstęp
Podejmowanie działań inwestycyjnych, których celem jest zmiana sposobu zagospodarowania terenu
polegająca bądź na budowie lub wykonywaniu innych
robót budowlanych, bądź na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stanowi
jedną z podstawowych aktywności człowieka.
Działania te są bowiem niezbędne m.in. do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa, a
także stworzenia miejsca prowadzenia działalności
gospodarczej czy społecznie użytecznej. Nie oznacza
to jednak, że aktywność inwestycyjno-budowlana
może w sposób niekontrolowany, negatywnie oddziaływać na dobra wspólne, takie jak ład przestrzenny czy środowisko naturalne. Do zadań administracji publicznej należy bowiem podejmowanie
czynności mających na celu racjonalizowanie działań
inwestycyjnych, z którymi wiąże się zmiana sposobu
zagospodarowania terenu. Interwencja ta sprowadza
się do ograniczania przysługującemu jednostce prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości, co
oznacza, że możliwość zmiany sposobu zagospodarowania terenu jest determinowana treścią rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie to przyjmuje postać bądź miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzji
określającej warunki zabudowy i zagospodarowania
terenu. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie
sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy
terenu następuje bowiem w planie miejscowym1, przy
czym – co do zasady – jego sporządzanie nie jest obligatoryjne. Oznacza to, że organy gminy samodzielnie decydują o podjęciu prac nad miejscowymi
planami zagospodarowania przestrzennego,
przesądzając o ich liczbie i zakresie terenowym. Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od zasady fakultatywnego sporządzania planów miejscowych,
wskazując przypadki, gdy ich sporządzenie jest obligatoryjne2. Zatem jeśli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i brak jest obowiązku jego sporządzenia,
określenie sposobu zagospodarowania i warunków
zabudowy terenu następuje w formie decyzji lokalizacyjnej, która przybiera postać bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego3, bądź decyzji o warunkach zabudowy4.
Wydanie wskazanych powyżej decyzji określających
warunki zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego, którego przedmiotem pozostaje ustalenie, czy dopuszczalna jest wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu. Postępowanie to, jak każde
postępowanie jurysdykcyjne, powinno się toczyć w
sposób gwarantujący ochronę praw jednostki, a
uchybienia w tym zakresie mogą skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji lokalizacyjnej5. Dlatego dla właściwego przeprowadzenia przedmiotowego postępowania konieczne jest m.in. precyzyjne ustalenie wszystkich podmiotów mających
przymiot strony. Nabycie statusu strony postępowania
lokalizacyjnego nie następuje jednak w wyniku faktycznego dopuszczenia przez organ danego podmiotu
do udziału w tym postępowaniu, ale musi znajdować
oparcie w przepisach prawa. Ustalając krąg podmiotów mających przymiot strony w konkretnym postępowaniu, konieczne jest zatem ustalenie, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego,
które podmioty są legitymowane do udziału w tym postępowaniu oraz mają zdolność administracyjnoprawną.
Legitymacja do udziału w postępowaniu w
sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w charakterze strony
Ustalenie kręgu podmiotów mających przymiot
strony w postępowaniu o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co dotyczy zarówno
postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, następuje – w
związku z brakiem regulacji szczególnych w tym zakresie – w oparciu o regulacje ogólne, czyli art. 28 k.p.a.6.
Oznacza to, że stroną wskazanych powyżej postępowań
lokalizacyjnych jest każdy, czyjego interesu prawnego
zima 2012
47
lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda
czynności organu ze względu na swój interes prawny
lub obowiązek.
Zasadnicze znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w
przedmiocie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – podobnie jak w przypadku
każdego postępowania jurysdykcyjnego, w którym
strony ustalane są w oparciu o ogólną regulację kodeksową – ma zatem użyte w art. 28 k.p.a. określenie „interes prawny”, którego zakres pojęciowy pozostaje szerszy od „obowiązku prawnego”. Wskazać
zatem należy, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu
wyłącznie wtedy, gdy w przedmiotowym postępowaniu ma zostać wydana decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach tego podmiotu lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innej osoby
wpływa na prawa i obowiązki tego podmiotu. Przymiot
strony w postępowaniu administracyjnym ma zatem
podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane rozstrzygnięcie
mające wpływ na jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania
z przysługujących mu praw7. W tym miejscu trzeba
zaznaczyć, że interes prawny ma charakter materialnoprawny, a więc oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego. Oznacza to, że
musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym
stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego
podmiotu możliwość wydania określonego aktu.
Podmiot ma zatem interes prawny w postępowaniu
administracyjnym, jeżeli istnieje powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego
można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności
organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu8.
Od interesu prawnego, który warunkuje uczestniczenie podmiotu w postępowaniu administracyjnym
w charakterze strony9, należy odróżnić interes faktyczny. Interes może być bowiem – jak wskazał Emanuel Iserzon – albo wyłącznie stanem faktycznym, czyli stanem psychicznym, emocjonalnym jednostki,
pragnieniem zachowania lub osiągnięcia pewnego stanu albo – stwarzającym dla jednostki roszczenie prawne – stanem prawnym wynikającym z normy prawnej10. Interes faktyczny jest zatem stanem, w którym
podmiot bywa wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale
nie może tego zainteresowania poprzeć – mogącymi
stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji – przepisami prawa powszechnie obowiązującego11. Jeśli więc podmiot
ma w sprawie interes faktyczny, który nie znajduje odzwierciedlenia w powszechnie obowiązującym przepisie prawa, nie jest legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony,
a to dlatego, że interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej12. Zasadą pozostaje bowiem, że in-
teresy faktyczne, które nie są kwalifikowane jako interesy prawne, nie podlegają ochronie prawnej w toku
postępowania jurysdykcyjnego13.
Źródłem interesu prawnego w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który warunkuje udział podmiotu w postępowaniu lokalizacyjnym w charakterze strony, pozostaje więc
konkretna regulacja prawa materialnego14. Legitymacji
do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony nie stanowi natomiast interes faktyczny, taki jak np. chęć ograniczenia ruchu samochodowego na drodze publicznej15. Brak przepisu prawa materialnego, który w związku z określeniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu modyfikowałby zakres praw i obowiązków konkretnego
podmiotu, oznacza zatem, że nie ma on legitymacji
w przedmiotowym postępowaniu lokalizacyjnym.
W miejscu tym wskazać trzeba, że przepisem takim
nie jest w szczególności przepis proceduralny art. 53
ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z okoliczności, że o wszczęciu postępowania oraz o postanowieniach i decyzji kończącej przedmiotowe
postępowanie lokalizacyjne strony zawiadamia się w
drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo
przyjęty w danej miejscowości, nie można bowiem wywodzić, iż przymiot strony tego postępowania
przysługuje każdej osobie, która po zapoznaniu się
z obwieszczeniem uznała, że chce wziąć udział w postępowaniu16.
Stroną postępowania mającego na celu określenie
warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są
zatem wnioskodawca oraz podmioty, których prawa
do korzystania z nieruchomości bądź stanowiącej teren inwestycji, bądź znajdującej się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji mogą zostać naruszone.
W związku z tym ustalenie stron przedmiotowego postępowania zasadniczo sprowadza się do ustalenia zakresu ewentualnego oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na sferę praw podmiotów uprawnionych
w stosunku do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości sąsiednich17. Zaznaczenia
wymaga, że uznanie za stronę postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podmiotu uprawnionego w stosunku do
nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się jednak
do prostego sprawdzenia sąsiedztwa18. Ustalenia w
tym zakresie nie mogą bowiem następować automatycznie, a w związku z tym, nawet jeśli dana nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie
terenu inwestycji, nie oznacza to każdorazowo, iż podmiotowi uprawnionemu w stosunku do tej nieruchomości przysługuje status strony postępowania lokalizacyjnego. Z tych samych powodów – czyli w
zima 2012
48
związku z ustaleniem oddziaływania zamierzenia
inwestycyjnego na nieruchomości położone w dalszym sąsiedztwie obszaru zamierzenia budowlanego,
które to oddziaływanie najczęściej wynika z uciążliwości planowanego przedsięwzięcia dla środowiska
– uzasadnione jest uznanie za strony przedmiotowego
postępowania podmiotów uprawnionych w stosunku
do nieruchomości, które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji.
Krąg stron postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie
musi być zatem ograniczony do podmiotów uprawnionych w stosunku do nieruchomości mających
wspólną granicę z działką, dla której prowadzone jest
postępowanie lokalizacyjne19.
Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że stronami postępowania w sprawie określenia warunków
zabudowy i zagospodarowania terenu są zazwyczaj
bądź właściciele lub współwłaściciele, bądź użytkownicy wieczyści lub współużytkownicy wieczyści
nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przyszłej inwestycji20.
Zaznaczenia wymaga jednak, że jeśli podmioty te
tworzą wspólnotę mieszkaniową składającą się z więcej niż 7 lokali21, stroną przedmiotowych postępowań
lokalizacyjnych pozostaje wspólnota22 reprezentowana
przez zarząd, o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.w.l.,
albo – o czym mowa w art. art. 18 u.w.l. – przez osoby wskazane w ramach określenia sposobu zarządu
nieruchomością wspólną, albo przez podmiot, któremu powierzono zarząd. W takim przypadku członek
wspólnoty mieszkaniowej może zostać uznany za stronę postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie wtedy,
gdy planowana inwestycja budowlana narusza jego
indywidualny interes prawny23. Wydaje się zatem, że
organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne jest
zobligowany ustalić, którzy z członków wspólnoty
mieszkaniowej mają indywidualny interes prawny uzasadniający ich uczestnictwo w przedmiotowym postępowaniu24.
W przypadku zaś, gdy zakres planowanej inwestycji oddziałuje na nieruchomość, na której znajduje się
zabudowa spółdzielni mieszkaniowej, stroną postępowania lokalizacyjnego pozostaje spółdzielnia reprezentowana przez zarząd25. Wydaje się jednak, że
nie można wykluczyć udziału w postępowaniu lokalizacyjnym w charakterze strony członka spółdzielni
mieszkaniowej, z zastrzeżeniem, że ma on indywidualny interes prawny, uzasadniający jego uczestnictwo w przedmiotowym postępowaniu.
Stronami przedmiotowego postępowania mogą być
również posiadacze samoistni nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego
zamierzenia inwestycyjnego. Posiadacz samoistny faktycznie włada nieruchomością tak jak właściciel, a w
związku z tym nieprzyznanie mu przymiotu strony postępowania w sprawie określenia warunków zabu-
dowy i zagospodarowania terenu prowadzi do pozbawienia ochrony prawnej podmiotu, którego interes prawny jest interesem zbliżonym, a nawet tożsamym z interesem właściciela nieruchomości26.
Należy również zaznaczyć, że w przypadkach
szczególnych przymiot strony przedmiotowego postępowania przysługuje osobom legitymującym się
ograniczonym prawem rzeczowym czy prawem obligacyjnym względem tych nieruchomości. Wykazanie interesu prawnego polega bowiem na wskazaniu
wpływu projektowanej inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości. Nie można zatem wykluczyć, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne
może mieć wpływ na sferę uprawnień – przykładowo
– osoby korzystającej ze służebności czy dzierżawcy27.
Legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu mającym na celu określenie warunków
zabudowy i zagospodarowania terenu nie posiada natomiast podmiot, któremu przysługuje wyłącznie
roszczenie o zwrot nieruchomości znajdującej się w
zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Interes prawem chroniony w postępowaniu lokalizacyjnym ma bowiem ten, kto w dacie rozstrzygania w sprawie posiada tytuł prawny do nieruchomości, a nie podmiot, który takiego tytułu dopiero dochodzi28.
Zdolność administracyjnoprawna w postępowaniu w sprawie określenia warunków
zabudowy i zagospodarowania terenu
Omawiając pojęcie „strony postępowań” w sprawie
określenia warunków zabudowy i zagospodarowania
terenu należy się odnieść do regulacji dotyczących
zdolności administracyjnoprawnej, czyli prawnej
możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Wyposażenie
określonej grupy podmiotów w zdolność administracyjnoprawną stanowi bowiem gwarancję ochrony
prawnej ich interesów, a w związku z tym zdolność
ta ma charakter służebny względem pojęcia „interesu prawnego”. W oparciu o zdolność administracyjnoprawną następuje zatem ogólna kwalifikacja podmiotu do bycia stroną postępowania administracyjnego29.
W miejscu tym należy przywołać regulację art. 29
k.p.a., zgodnie z którą stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby
prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.
Mając na uwadze powyższe, wskazać trzeba, że, wyliczony w przywołanym art. 29 k.p.a. katalog podmiotów, którym ustawodawca przyznał zdolność administracyjnoprawną, nie obejmuje wszystkich jednostek mogących funkcjonować w obrocie prawnym.
Podmioty pominięte w art. 29 k.p.a. mogą jednak być
stronami postępowania administracyjnego, jeśli ich
zima 2012
49
udział w postępowaniu został przewidziany w przepisach szczególnych30. Niektóre spośród tych regulacji wprost przyznają zdolność administracyjnoprawną
podmiotom pominiętym w art. 29 k.p.a., inne tak
kształtują zakres pojęciowy „strony”, że dopuszczalna staje się wykładnia włączająca do kręgu tych podmiotów jednostki niebędące osobami fizycznymi, osobami prawnymi, nieposiadającymi osobowości prawnej państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub
samorządowymi jednostkami organizacyjnymi czy też
organizacjami społecznymi31. Jednym z takich przepisów szczególnych jest art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który
stosuje się zarówno do postępowania w sprawie
ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak
i – w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – do postępowania
w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie
z przywołaną regulacją określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek inwestora, przy czym ustawodawca nie wprowadził ograniczeń podmiotowych co do osoby wnioskodawcy. Oznacza to, że postępowanie w sprawie
określenia warunków zabudowy i zagospodarowania
terenu może zostać zainicjowane zarówno przez
podmiot prawa publicznego, jak i prawa prywatnego,
będący bądź osobą fizyczną, bądź osobą prawną, bądź
też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej32.
Kolejnym przepisem szczególnym względem art. 29
k.p.a. pozostaje art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiący,
że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą,
do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych
osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołana
regulacja, mająca zastosowanie m.in. przy ustalaniu
kręgu stron postępowania w przedmiocie określenia
warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie
wprowadza żadnych ograniczeń podmiotowych w odniesieniu do stron postępowania administracyjnego.
Wskazać zatem należy, że zdolność administracyjnoprawną w postępowaniu w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu posiadają zarówno osoby fizyczne i osoby prawne, a
także nieposiadające osobowości prawnej państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne, jak i podmioty pominięte w art.
29 k.p.a., które – z uwagi na okoliczność, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy będzie miało
wpływ na sferę ich praw i obowiązków – są legitymowane do udziału w tym postępowaniu. Przykładowo wskazać należy nieujęte w art. 29 k.p.a., a mogące
być stroną postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spółki
osobowe prawa handlowego. Spółki takie – zgodnie
z art. 8 § 1 k.s.h.33 – mogą bowiem we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości
i inne prawa rzeczowe, a także zaciągać zobowiązania34, a w związku z tym mogą być na przykład właścicielem nieruchomości, w odniesieniu do której to-
czy się postępowanie o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Do kategorii podmiotów pominiętych w art. 29 k.p.a., a mogących być
stroną postępowania w sprawie określenia warunków
zabudowy i zagospodarowania terenu zaliczyć należy
również – jak już wskazano przy okazji omawiania zagadnienia legitymacji do udziału w przedmiotowych
postępowaniach lokalizacyjnych – wspólnoty mieszkaniowe35.
d r K AT AR Z YN A MA ŁY S A - S U LI ŃS KA
Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego
Uniwersytetu Jagiellońskiego, członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Zajmuje się m.in. problematyką kształtowania
ładu przestrzennego i procesu budowlanego
PERSONS ACTING AS PARTIES
IN THE PLANNING PERMISSION PROCEEDINGS
Summary
Planning permission proceedings, both aiming at deciding on public investment and planning permission for an individual, shall be carried out
in a way providing for the protection of individual interests. It follows that
in such proceedings it is essential that the parties to the proceeding be established precisely. In the article legal provisions being the basis for the
establishing legitimate parties to the planning permission proceedings are
discussed with particular regard to entitlement to act in such proceedings.
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Zob. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2012 r., poz. 647 (w tekście powoływana jako u.p.z.p.).
Szerzej na temat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
zob. K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Warszawa 2012, s. 29 i n., a także K. Małysa-Sulińska, Normy kształtujące ład przestrzenny, Warszawa 2008, s. 235 i n.
Zob. art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Szerzej na temat decyzji o lokalizacji inwestycji
celu publicznego zob. K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Warszawa 2012, s. 46 i n.
Zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedsięwzięć nie kwalifikowanych jako inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji
o warunkach zabudowy. Szerzej na temat decyzji o warunkach zabudowy zob. K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji
budowlanych, Warszawa 2012, s. 95 i n.
Na temat weryfikacji decyzji administracyjnej w administracyjnym toku
instancji, a także w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 716 i n. Na temat weryfikacji decyzji administracyjnej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 48 i n.
Zgodn wania administracyjnego, Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn.
zm. (w tekście powoływana jako k.p.a.) stroną postępowania jest każdy,
czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie
albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub
obowiązek.
Zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, LEX nr 190891.
Zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., II OSK 805/10, LEX nr 1081909.
Por. też wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., II OSK 1959/06, LEX
nr 467130.
Szerzej na temat interesu prawnego warunkującego uczestniczenie podmiotu w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony zob.:
M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem „strony” w kodeksie postępowania administracyjnego, [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa 1967, s. 440 i n.; J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968, s. 106 i n.; J. Filipek, Strona w postępowaniu administracyjnym, PiP z 1979 r., nr 11,
zima 2012
50
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
s. 41 i n., T. Woś, Glosa do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia
23 czerwca 1993 r., W 3/92, PiP z 1994 r., nr 3, s. 103; J. Borkowski,
Strona postępowania administracyjnego – koncepcja doktrynalna, normatywna, w orzecznictwie, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe
administracyjne. System prawa administracyjnego, t. 9, Warszawa 2010,
s. 118 i n.; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2008,
s. 266 i n.; W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002,
s. 126 i n.; Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004,
s. 317 i n.
Tak E. Iserzon, Ochrona interesów jednostki w nowym prawie o postępowaniu administracyjnym, maszynopis w zbiorach Instytutu Nauk
Prawnych PAN, s. 25 (przywołany za A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, C.
Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa
2003, s. 278).
Por.: wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (niepubl., przywołany za A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX/el. 2012); wyrok NSA
z dnia 11 maja 2011 r., II OSK 805/10, LEX nr 1081909.
Por.: wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 1994 r., SA/Wr
1124/93, Wspólnota 1994, nr 17, s. 18; wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r.,
II OSK 805/10, LEX nr 1081909.
Pewne znamiona takiej ochrony można dostrzec jednak w regulacji
art. 7 k.p.a. (obowiązek uwzględniania słusznego interesu obywateli)
oraz w art. 90 § 3 k.p.a. (udział osób zainteresowanych w rozprawie
administracyjnej). Ochronie interesów faktycznych służy bowiem instytucja skarg i wniosków uregulowana w dziale VIII k.p.a., przy czym
ochrona ta ma charakter ograniczony, a to dlatego, że organy właściwe w przedmiocie rozpoznania skargi lub wniosku mają jedynie obowiązek zawiadomić zainteresowanego o sposobie ich załatwienia (tak
A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX/el. 2010).
Por.: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Bd
318/11, LEX nr 992802; wyrok WSA w Opolu z dnia 3 października 2011 r.,
II SA/Op 93/11, LEX nr 984800.
Możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób
w okolicy planowanej inwestycji wskazują bowiem wyłącznie na interes
faktyczny podmiotu, który nie skutkuje uznaniem jej za stronę postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK
726/06, LEX nr 203457).
Zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2007 r., II SA/Op 445/07,
LEX nr 485730. Por. też K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne
aspekty inwestycji budowlanych, Warszawa 2012, s. 54.
Por.: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001 r., IV SA 1056/99, LEX nr
78932; wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1618/04, LEX nr 168098;
wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 726/06, LEX nr 203457;
wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, LEX nr 597957; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., II SA/Gd 115/07, LEX
nr 355329; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., II SA/Gd
116/07, LEX nr 355451; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada
2010 r., IV SA/Wa 1283/10, LEX nr 758737.
Por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Gd 428/09,
LEX nr 992927.
Zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., II OSK 1016/06, LEX nr 355287.
Por. też: wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1404/06,
LEX nr 394873; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., II OSK 1732/07,
LEX nr 515123; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., II OSK 1880/08,
LEX nr 555221; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., II OSK 1825/09,
LEX nr 746818; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., II
SA/Gd 115/07, LEX nr LEX nr 355329; wyrok WSA w Gdańsku z dnia
30 stycznia 2008 r., II SA/Gd 116/07, LEX nr 355451; wyrok WSA w
Olsztynie z dnia 20 stycznia 2009 r., II SA/Ol 908/08, LEX nr 569178;
wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1283/10,
LEX nr 758737. Podobne stanowisko sądy wyrażały również pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.);
por.: wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04, LEX nr 160631.
Por.: uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995
nr 4, poz. 154; uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95,
ONSA 1996 nr 2, poz. 54; uchwała NSA z dnia 28 maja 2001 r., OPS
1/01, ONSA 2001, nr 4, poz. 146.
Jeżeli bowiem liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną – co do zasady
wyrażonej w art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm. (w tekście powoływana jako u.w.l.) – mają odpowiednie zastosowanie przepisy o współwłasności zawarte w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny,
Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm. i ustawie z dnia 17 listopada 1964 r.
Kodeks postępowania cywilnego, Dz.U. nr 43, poz. 296 z późn. zm.
Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 703/97,
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
LEX nr 47299; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., IV
SA/Wa 1220/06, LEX nr 299861; postanowienie WSA w Warszawie z
dnia 14 października 2008 r., IV SA/Wa 1171/08, LEX nr 533152.
Por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., IV SA/Wa
1220/06, LEX nr 299861; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14
października 2008 r., IV SA/Wa 1171/08, LEX nr 533152.
Prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym organy administracji publicznej nie mają obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy któryś z członków wspólnoty
mieszkaniowej ma własny indywidualny interes prawny uzasadniający jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym (tak: w
wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 2027/07,
LEX nr 420628).
Por.: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1643/97, LEX nr 45643;
wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r., IV SA 557/97, LEX nr 47304;
wyrok NSA z dnia 16 września 1999 r., IV SA 1262/97, LEX nr 48701.
Zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2010 r., II SA/Łd 61/10,
„Wspólnota” 2010 nr 30, s. 26.
Por. Z. Niewiadomski (red.), K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski,
Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa
2011, s. 431. Por. również wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., II OSK
878/06, LEX nr 344937. Zob. też np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia
14 września 2005 r., II SA/Bd 758/04, LEX nr 299423, w którym wskazano, że osoba posiadająca dożywotnie prawo służebności osobistej
mieszkania na działce oraz prawo użytkowania innej działki posiada
interes prawny w sprawie dotyczącej określenia warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu.
Por.: wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1404/08, LEX nr
597259; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2007 r., II
SA/Bd 481/07, LEX nr 394865.
Zob. A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Kraków 2005, s. 332.
Tak: J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 194-195, a
także A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Kraków 2005, s. 333;
Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne, Zakamycze 2003, s. 99; M. Szubiakowski, [w:]
M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 55; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. 122. W doktrynie
prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym katalog podmiotów
wymienionych w art. 29 k.p.a. jest wyczerpujący, co oznacza, że stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być wyłącznie podmioty
wymienione we wskazanym przepisie (tak: W. Chróścielewski,
[w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i
postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 91).
Szerzej na ten temat zob. K. Małysa-Sulińska, G. Suliński, Zdolność administracyjnoprawna spółek osobowych prawa handlowego, [w:]
K. Sieniawska (red.), Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant
prawa do dobrej administracji, Warszawa 2009, s. 376 i n.
Por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r., II SA/Gd 12/07,
LEX nr 356027.
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, Dz.U.
nr 94, poz. 1037 z późn. zm. (w tekście powoływana jako k.s.h.).
Szerzej na ten temat zob. K. Małysa-Sulińska, G. Suliński, Zdolność
administracyjnoprawna spółek osobowych prawa handlowego, [w:]
K. Sieniawska (red.), Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant
prawa do dobrej administracji, Warszawa 2009, s. 376 i n.
Por.: wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 703/97, LEX nr 47299;
wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II OSK 1505/07, LEX nr 529516;
wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1220/06,
LEX nr 299861; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r., II SA/Gd
12/07, LEX nr 356027; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., IV SA/Wa 966/09, LEX nr 574189; postanowienie WSA
w Warszawie z dnia 14 października 2008 r., IV SA/Wa 1171/08, LEX
nr 533152.
zima 2012
51
GŁOSY I KOMENTARZE
Po konferencji edukacyjnej
(Uniwersytet Łódzki, 8 października 2012 r.)
„PRAWNE I ORGANIZACYJNE ASPEKTY
FUNKCJONOWANIA ADMINISTRACJI
PUBLICZNEJ”
Uroczyste otwarcie konferencji
Tematyka funkcjonowania administracji publicznej jest niezwykle rozległa i złożona. Nic więc dziwnego, że
stała się przedmiotem zainteresowania prawa administracyjnego, nauki
administracji, jak również nauk o zarządzaniu. Zagadnienia te nieustannie
poddawane są wnikliwej analizie przez
naukowców z każdej z wymienionych dziedzin, jednakże czynią to
oni zazwyczaj niezależnie od siebie.
Tymczasem do uzyskania pełnego
obrazu zagadnienia potrzeba wiedzy
interdyscyplinarnej. Nie należy również zapominać o tym, że teoria niekiedy diametralnie różni się od praktyki, w której pewne problemy
kształtują się w sposób odmienny. Dlatego też płaszczyzna współpracy i
wymiany informacji pomiędzy środowiskiem naukowym a środowiskiem praktyków działających w struk-
turach administracji rządowej i samorządowej w procesie kształtowania
koncepcji doskonalenia, racjonalizacji
struktur i optymalizacji mechanizmów funkcjonowania administracji
publicznej może się okazać niezmiernie wartościowa dla każdej z wymienionych stron. Dialog tych z pozoru różnych, choć niezwykle
znaczących dla sprawnego funkcjonowania państwa prawnego, środowisk nie tylko wpływa na rozwój wiedzy i umiejętności ludzi młodych, ale
również usprawnia funkcjonowanie
państwa.
Mając powyższe na uwadze, studenci ze Studenckiego Koła Naukowego Administratywistów działającego na Wydziale Prawa i Administracji
przy Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji (we
współpracy z Katedrą Zarządzania
zima 2012
Wydziału Zarządzania) Uniwersytetu
Łódzkiego zainicjowali zorganizowanie ogólnopolskiej konferencji edukacyjnej pn. Prawne i organizacyjne
aspekty funkcjonowania administracji
publicznej”, która odbyła się 8 października 2012 r. na Wydziale Prawa
i Administracji UŁ.
Z uwagi na doniosłość wskazanej problematyki i poparcie dla inicjatyw
mających na celu zacieśnianie więzi
pomiędzy przedstawicielami administracji publicznej i świata nauki konferencję objęli patronatem honorowym: Rzecznik Praw Obywatelskich
prof. UKSW, dr hab. Irena Lipowicz,
JM Rektor UŁ prof. dr hab. Włodzimierz Nykiel, dziekan WPiA UŁ
prof. UŁ dr hab. Agnieszka Liszewska, dziekan WZ UŁ prof. dr
hab. Ewa Walińska, Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
52
GŁOSY I KOMENTARZE
Od prawej: prof. zw. dr hab. Eugeniusz Ochendowski, dr Piotr Szreniawski, dr Sławomir Pilipiec, dr Eliza Kosieradzka,
mgr Paulina Łazutka, dr Katarzyna Wlaźlak
Łodzi, sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Prezydent Łodzi Hanna Zdanowska i łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej
nadbryg. Andrzej Witkowski. Stronę medialną nad konferencją sprawowali kwartalnik „CASUS”, wydawnictwo Wolters Kluver oraz „Program Młodzi w Łodzi”.
mających na celu usprawnienie funkcjonowania administracji publicznej.
W trakcie poszczególnych sesji plenarnych wygłoszono przemówienia
ukazujące wiele aspektów rzeczonego zagadnienia. Prelegenci skupili
się zarówno na aspektach prawnoustrojowych (dr Sławomir Pilipiec
i dr Piotr Szreniawski z UMCS w
rialnego i procesowego (dr Anna
Ostrowska z UMCS w Lublinie, dr
Dominika Tykwińska-Rutkowska
z UG, mgr Jakub Szlachetko i mgr
Adam Bochentyn z UG oraz mgr
Marta Sawczuk z UWM w Olsztynie).
W toku obrad poruszane były tak istotne kwestie, jak efektywność za-
Przedstawiciele UMCS w Lublinie, UŁ oraz UMK w Toruniu podczas drugiej sesji plenarnej
Podczas inauguracji konferencji
„Prawne i organizacyjne aspekty funkcjonowania administracji publicznej”
zgromadzonych gości powitały dziekan WPiA UŁ prof. UŁ dr hab. Agnieszka Liszewska oraz w imieniu
organizatorów: prof. UŁ dr hab. Ewa
Olejniczak-Szałowska i dr Beata
Glinkowska, wyrażając nadzieję, że
obrady z pewnością zaowocują w
przyszłości podjęciem działań
Lublinie, dr Eliza Kosieradzka z
UMCS w Lublinie, mgr Paulina
Łazutka z UŁ oraz dr Katarzyna
Wlaźlak z UŁ), związanych z zarządzaniem i finansowaniem administracji publicznej (dr hab. prof. UŁ Bogusław Kaczmarek z UŁ, dr Beata
Glinkowska z UŁ, dr Katarzyna
Caban-Piaskowska z UŁ i mgr
Małgorzata Chojnacka z UŁ), jak i
na tematach z zakresu prawa matezima 2012
rządzania w administracji publicznej,
wykorzystanie marketingu w działalności administracyjnej, informatyzacja administracji, dostęp do informacji, prywatyzacja zadań publicznych,
współpraca samorządu terytorialnego
z organizacjami pozarządowymi, realizacja zadań publicznych w wybranych dziedzinach życia społecznego, które stały się następnie przedmiotem burzliwych dyskusji. Zarów-
53
GŁOSY I KOMENTARZE
no prelegenci, jak i zaproszeni goście
mieli wiele cennych uwag dotyczących procesu tworzenia i stosowania prawa w kontekście funkcjonowania administracji publicznej.
Zgromadzeni goście wymienili się
spostrzeżeniami dotyczącymi tej samej sfery widzianej jednak z różnych
perspektyw. Dało to bardzo interesujące rezultaty w postaci dojrzałych
wniosków i postulatów dotyczących
konieczności dokonywania systemowych, przemyślanych zmian w funkcjonującym systemie administracji
publicznej. W związku z tym, celem
pogłębienia i usystematyzowania obserwacji poczynionych przez uczestników konferencji, opracowywana
jest właśnie publikacja pokonferencyjna, w której znajdą się nie tylko artykuły przygotowane przez referen-
tów, ale i innych uczestników tego wydarzenia.
Rozległy zakres analizowanych kwestii oraz ich niebagatelne znaczenie zarówno dla teoretyków, jak i praktyków
sprawiły, że konferencja cieszyła się
ogromnym zainteresowaniem zarówno wśród przedstawicieli administracji publicznej (rządowej i samorządowej) z województwa łódzkiego
jak i ośrodków akademickich z całej
Polski (KUL, UMCS, UG, UMW w
Olsztynie, UWr, UJ, UMK w Toruniu,
Politechniki Gdańskiej, Wyższej
Szkoły Informatyki i Zarządzania w
Rzeszowie, UŁ). Pozostaje tylko mieć
nadzieję, że z uwagi na niewątpliwe
walory merytoryczne w przyszłości
spotkania tego typu będą kontynuowane z równymi sukcesami, jak miało
to miejsce w przypadku konferencji
zima 2012
„Prawne i organizacyjne aspekty funkcjonowania administracji publicznej”.
Mając na uwadze, że w pomyślny wynik tego przedsięwzięcia było zaangażowanych wiele osób, organizatorzy
pragną jeszcze raz gorąco podziękować zarówno podmiotom, które swym
udziałem i zaangażowaniem przyczyniły się do uświetnienia organizacji omawianego wydarzenia, wszystkim prelegentom i innym uczestnikom konferencji, jak również autorom
tekstów, które ukażą się w publikacji
pokonferencyjnej.
MO NIKA KAP USTA
Koordynator Konferencji i Prezes
Studenckiego Koła Naukowego
Administratywistów WPiA UŁ
Zdjęcia: Agnieszka Jachniewicz
54
GŁOSY I KOMENTARZE
Z ORZECZNICTWA
TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
Opracowała:
D r MA ŁGO RZ ATA SZC ZER BI ŃSKA -BY RSK A
Wyrok z dnia 9 maja 2012 r. (sygn.
akt SK 24/11 – sentencja została
ogłoszona w Dz.U. z 2012 r. poz. 569)
dotyczący sytuacji prawnej biegłych w
postępowaniu sądowym. Postępowanie dotyczyło zbadania zgodności :
– § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18
grudnia 1975 r. w sprawie kosztów
przeprowadzenia dowodu z opinii
biegłych w postępowaniu sądowym
(Dz.U. nr 46, poz. 254, ze zm.) w
związku z regulacjami zawartymi w
pkt 11 załącznika nr 1 do powyższego rozporządzenia w zakresie, w jakim przewidują ustanowienie górnej granicy wynagrodzenia
dla biegłego z zakresu medycyny
wydającego opinię wyłącznie na
podstawie akt sprawy,
z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art.
64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
Trybunał Konstytucyjny orzekł:
§ 4 ust. 1 rozporządzenia
M i nistra Sprawiedliwości w
sprawie kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych
w postępowaniu sądowym, w
związku z regulacją zawartą w
załączniku nr 1 lp. 11 do tego
rozporządzenia w zakresie, w
jakim ustanawia górną granicę
wynagrodzenia dla biegłego z
zakresu medycyny za wydanie
opinii wyłącznie na podstawie
akt sprawy, jest niezgodny z
art. 64 ust. 2 w związku z art.
32 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z UZASADNIENIA
I
1. Skarga konstytucyjna w niniejszej
sprawie wniesiona została na tle następującego stanu faktycznego i
prawnego:
Pismem z 5 lipca 2011 r. skarżący
wniósł skargę konstytucyjną na regulację zawartą w § 4 ust. 1 w związku
z pkt 11 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych w
postępowaniu sądowym (dalej: rozporządzenie). Zarzucił mu niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art.
64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie,
w jakim „przewidują ustanowienie
górnej granicy wynagrodzenia dla
biegłego z zakresu medycyny wydającego opinię wyłącznie na podstawie akt sprawy”.
Skarżący, z zawodu lekarz, powołany został jako tzw. biegły ad hoc
do wydania opinii z zakresu medycyny w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową. Po wykonaniu zleconego zadania skarżący przedstawił
rachunek, kartę pracy i zestawienie
kosztów, określając należne mu wynagrodzenie na określoną kwotę.
Postanowieniem o przyznaniu wynagrodzenia prokurator obniżył żądane przez skarżącego wynagrodzenie
do łącznej kwoty niższej niż skarżący
oczekiwał, stosując się m.in. do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia, który odsyła do załącznika nr 1, stanowiącego integralną część tego aktu. Oblizima 2012
czył wynagrodzenie skarżącego
według najwyższej dopuszczalnej
stawki, tj. jako 20,4 proc. kwoty bazowej w 2010 r.
Sąd Rejonowy, po rozpoznaniu
zażalenia skarżącego, utrzymał postanowienie prokuratora w mocy,
uznając, że powołane przepisy rozporządzenia uniemożliwiły przyznanie skarżącemu wyliczonego przezeń
wynagrodzenia, chociaż „biorąc pod
uwagę realia ekonomiczne, kwota, o
którą biegły ubiegał się za sporządzenie przedmiotowej opinii, (...) nie jest
wygórowana, uwzględniając zwłaszcza
nakład sił, czasu i środków oraz niezbędną fachową wiedzę” . W uzasadnieniu sąd wskazał również na wątpliwości konstytucyjne co do konstrukcji przepisów, na podstawie których przyznano skarżącemu wynagrodzenie, jednak nie zdecydował
się skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 193 Konstytucji RP. Postanowienie sądu, działającego jako
organ drugiej instancji wykonujący
czynności w postępowaniu przygotowawczym, było orzeczeniem ostatecznym w rozumieniu art. 79 ust. 1
Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącego, wspólną cechą
istotną podmiotów, którą należy
wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie, jest posiadanie informacji specjalnych, wyróżniające biegłych spośród innych uczestników postępowania, oraz wykonywanie opinii na podstawie akt sprawy. Organy procesowe traktują ich jednakowo, poza
przepisami kwestionowanymi w niniejszej skardze. Przepisy te – bez racjonalnego uzasadnienia – dokonują
55
GŁOSY I KOMENTARZE
zróżnicowania biegłych z zakresu
medycyny, ponieważ biegli innych
niż medycyna specjalności są uprawnieni każdorazowo do otrzymania
wynagrodzenia w kwocie adekwatnej
do rzeczywiście poświęconego sprawie czasu. Zróżnicowanie takie, jako
pozbawione racjonalnego uzasadnienia, i kryterium odmiennego traktowania pozostaje arbitralne, a tym samym narusza zasady równości i niedyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Arbitralność traktowania
biegłych wykonujących czynności
takie jak skarżący w stosunku do pozostałych biegłych prowadzi jednocześnie do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej i naruszenia
art. 2 Konstytucji RP. Skarżący podniósł również, że jako biegły – zgodnie z art. 197 § 3 ustawy z dnia 6
czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (dalej: k.p.k.) w
związku z art. 177 § 1 k.p.k. – nie
mógł odmówić sporządzenia opinii.
Uregulowania te mają zastosowanie, na mocy art. 195 k.p.k., również
do biegłych ad hoc takich jak
skarżący. W jego opinii oznacza to
również, że biegły znajduje się w sytuacji odbiegającej od warunków
wolnorynkowych, co skarżący może
zaakceptować. Nie akceptuje zaś
tego, że wypłacane mu wynagrodzenie zostało dodatkowo obniżone
ze względu na sposób wykonania opinii (z akt) oraz jego specjalizację
(medycyna), co uznaje za naruszenie
równej ochrony praw majątkowych
(art. 64 ust. 2 Konstytucji RP).
2. Rzecznik Praw Obywatelskich
(dalej: Rzecznik) pismem zgłosił
udział w postępowaniu w sprawie
skargi konstytucyjnej i wniósł o
stwierdzenie, że przepisy § 4 ust. 1
rozporządzenia w związku z pkt 11
załącznika nr 1 do powyższego rozporządzenia – w zakresie, w jakim
przewidują ustanowienie górnej granicy wynagrodzenia dla biegłego z zakresu medycyny wydającego opinię
wyłącznie na podstawie akt sprawy –
są niezgodne z art. 64 ust. 2 w
związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Rzecznik zrekapitulował stanowisko skarżącego oraz przedstawił ana-
lizę przepisów kwestionowanego rozporządzenia, badając również status
biegłego w przepisach k.p.k. oraz
orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego związane z pozycją procesową biegłego i wskazanymi w skardze konstytucyjnej wzorcami kontroli. W efekcie prowadzonej analizy
Rzecznik podzielił stanowisko
skarżącego zarówno co do sposobu
ustalenia wspólnej cechy relewantnej
(przynależność do grupy biegłych),
jak i ocenę kwestionowanych przepisów. Podkreślił, że § 4 ust. 1 rozporządzenia w związku z jego
załącznikiem nr 1 pkt 11 stanowi
wyjątek od ogólnej zasady ustalania
wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę. Przepisy rozporządzenia
– poza tym wyjątkiem – nie ustanawiają górnej (maksymalnej) granicy
wynagrodzenia biegłego z tytułu liczby przepracowanych godzin, przewidując jedynie ograniczenie w zakresie sposobu wyliczenia wysokości stawki godzinowej (por. § 2 ust. 2
rozporządzenia). Tak więc w odniesieniu do biegłych z zakresu medycyny, którzy opracowali opinię
wyłącznie na podstawie akt sprawy,
prawodawca przewidział górne granice wysokości wynagrodzenia. Powyższe oznacza, że biegłemu z zakresu medycyny sądowej, który wydał opinię wyłącznie na podstawie akt,
należy się wynagrodzenie w wysokości nieprzekraczającej stałej kwoty 20,4 proc. podstawy naliczania,
biegłemu zaś z każdej innej dziedziny, który również wydał opinię tylko
na podstawie akt – wynagrodzenie za
każdą godzinę pracy.
3. Minister Sprawiedliwości wniósł
o uznanie, że kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 2, art. 32 ust.
1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
4. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, że kwestionowany
§ 4 ust. 1 rozporządzenia w związku
z pkt 11 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia w zakresie, w jakim
ustanawia górną granicę wynagrodzenia dla biegłego z zakresu medycyny za wydanie opinii wyłącznie
na podstawie akt sprawy, pozostaje
niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku
zima 2012
z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył,
co następuje:
1. Przedmiot orzekania i jego kontekst normatywny
1.1. Przedmiotem kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie jest
norma konstruowana na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia wraz
z regulacją zawartą w załączniku nr
1 lp. 11 – w zakresie, w jakim przewiduje ustanowienie górnej granicy wynagrodzenia dla biegłego z zakresu medycyny, wydającego opinię wyłącznie na podstawie akt sprawy.
Kwestionowane rozporządzenie reguluje zasady ustalania wynagrodzenia biegłych sądowych na dwa
sposoby: ogólny (godzinowy) oraz
szczególny (kwotowy) – dla
biegłych z zakresu geodezji i kartografii oraz medycyny. Każdy z
nich, przy wyliczeniu stawki wynagrodzenia biegłego za pracę, opiera się na kwocie bazowej, o której
mowa w art. 5 pkt 1 lit. a ustawy z
dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej
sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Wysokość kwoty bazowej, ustaloną według odrębnych zasad, określa ustawa budżetowa.
1.2. Podstawowym sposobem obliczania wynagrodzenia biegłego pozostaje system oparty na stawkach
godzinowych (§ 6 rozporządzenia).
Stawkę podstawową wynagrodzenia
za godzinę pracy reguluje § 2 ust. 2
rozporządzenia, który stanowi, że:
„Jeżeli przepisy poniższe nie stanowią
inaczej, wynagrodzenie biegłych za
wykonaną pracę wynosi za godzinę
pracy od 1,2 proc. do 1,7 proc. podstawy obliczania”.
Mnożnik procentowy, wskazany w
§ 2 ust. 2 rozporządzenia, może być
powiększony w zależności od:
– stopnia złożoności opiniowanego
zagadnienia. Jak stanowi § 2 ust. 3
rozporządzenia: „W razie złożonego
56
GŁOSY I KOMENTARZE
charakteru problemu będącego
przedmiotem opinii wynagrodzenie
określone w ust. 2 może być na wniosek zainteresowanego podwyższone w
granicach do 50 proc. stawki, jeżeli
biegły ma dyplom ukończenia studiów wyższych lub dyplom mistrzowski
oraz pełni funkcję biegłego sądowego
nie krócej niż jedną kadencję lub rzeczoznawcy przez okres co najmniej
pięciu lat”;
– posiadanego przez biegłego stopnia bądź tytułu naukowego. Zgodnie
z § 3 rozporządzenia: „Dla biegłych posiadających tytuł naukowy lub stopień
naukowy wynagrodzenie za godzinę
pracy wynosi: 1) profesor 3,7 proc.; 2)
doktor habilitowany 2,9 proc.; 3)
doktor 2,4 proc. podstawy określonej
w § 2 ust. 1”.
Wynagrodzenie biegłego w systemie podstawowym jest iloczynem
przepracowanych godzin i stawki
godzinowej (podanych w rachunku
i karcie pracy); podlega to weryfikacji organu zlecającego, z uwzględnieniem czasu koniecznej obecności
biegłego w sądzie lub w innym miejscu, w którym czynność się odbywa.
1.3. Odrębnie uregulowany został
sposób wyliczania wynagrodzeń
biegłych z zakresu geodezji i kartografii oraz medycyny. Zgodnie z § 4
ust. 1 rozporządzenia: „Wynagrodzenie biegłych z zakresu medycyny za wykonaną pracę określa się według taryfy
stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia, a wynagrodzenia biegłych
z zakresu geodezji i kartografii –
według taryfy stanowiącej załącznik nr
3 do rozporządzenia”.
Kwestionowany przepis zapowiada
więc unormowanie szczególne w
stosunku do podstawowego sposobu
wyliczania wynagrodzenia biegłych,
określonego w § 2 i § 3 rozporządzenia. Odpowiednią regulację
zawiera wskazany w § 4 ust. 1 rozporządzenia załącznik nr 1, będący
drugim z elementów przedmiotu zaskarżenia, w istocie decydującym o
sposobie wynagradzania biegłych z
zakresu medycyny. Załącznik wprowadza taryfikację, nakazującą kształtowanie wynagrodzenia biegłego z zakresu medycyny jako określony procent kwoty bazowej ustalonej w usta-
wie budżetowej na dany rok. Procent
został określony widełkowo, co oznacza, że wynagrodzenie biegłych z
zakresu medycyny, bez względu na
poświęcony czas przygotowania opinii, ma ustaloną, nieprzekraczalną
dolną i górną granicę.
1.4. Analiza zaskarżonej normy i jej
otoczenia prawnego wykazuje, że
mechanizm ustalania wynagrodzenia
biegłych z zakresu medycyny różni
się oczywiście od przyjętego dla specjalistów z innych dziedzin. Ponieważ
w obu wypadkach wynagradzania
biegłych prawodawca przyjął widełkowe określenie mnożników, nie
wydaje się możliwe ustalenie in abstracto, że któryś ze sposobów pozostaje korzystniejszy dla zainteresowanych, w szczególności nie
można twierdzić, że mechanizm stosowany w stosunku do biegłych z zakresu medycyny prowadzi w sposób
generalny, we wszystkich wypadkach, do ich pokrzywdzenia. Przypadek skarżącego dowodzi jednak
jednoznacznie, że mechanizm ten
może zadecydować o wyliczeniu i
przyznaniu biegłemu z zakresu medycyny wynagrodzenia niższego,
niżby to wynikało ze stawek godzinowych. Takie działanie kwestionowanych przepisów potwierdził zarówno sąd rejonowy rozstrzygający
o wysokości przyznanego biegłemu
wynagrodzenia, jak i Minister Sprawiedliwości w stanowisku przygotowanym do niniejszej sprawy.
1.5. W ocenie Trybunału, na tle
analizowanych przepisów rozporządzenia można sformułować tezę
ogólną, że wraz ze wzrostem liczby godzin poświęconych przez biegłego-lekarza na przygotowanie opinii, dysproporcja między wynagrodzeniem
wyliczonym godzinowo a procentowym rośnie na niekorzyść tego ostatniego. Kwestionowane przez skarżącego określenie górnej granicy wynagrodzenia powoduje, że przygotowanie przez lekarza opinii wymagającej
dużego nakładu pracy i czasu może
pozostać bez odpowiadającego mu wynagrodzenia, a w każdym razie –
wiązać się z wynagrodzeniem niższym
niż to, które za porównywalną pracę,
zima 2012
uzyskuje biegły innej specjalności.
1.6. Powyższa konstatacja nie jest
jednak równoznaczna ze stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją
RP ocenianej regulacji. Zróżnicowanie wynagrodzenia biegłych może się
bowiem okazać uzasadnione w świetle standardów konstytucyjnych. Odniesienie się przez Trybunał do opisanych wyżej regulacji, określających
różne sposoby wynagradzania
biegłych sądowych, przez pryzmat
wskazanych wzorców kontroli konstytucyjności nie może być dokonane bez bliższego przedstawienia pozycji procesowej biegłych w ogólności oraz umiejscowienia w tej grupie biegłych z zakresu medycyny.
2. Pozycja procesowa oraz zasady
wynagradzania biegłego
2.1. Status i uprawnienia biegłych
były przedmiotem rozważań w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego.
W wyroku o sygn. K 35/04,
orzekając o niekonstytucyjności art.
465 § 2 k.p.k. w zakresie, w jakim pomijał sądową kontrolę postanowienia prokuratora o wynagrodzeniu
biegłego, Trybunał dokonał analizy
zadań biegłego. Stwierdził, że: „Biegły
to osoba mająca wiadomości specjalne, wezwana przez organ procesowy do
zbadania i wyjaśnienia w swej opinii
istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy
okoliczności, których poznanie wymaga wiadomości specjalnych z zakresu nauki, sztuki, techniki lub rzemiosła (...). Zadaniem biegłych jest podzielenie się wiedzą specjalistyczną i
ułatwienie w ten sposób sądowi dokonania oceny dowodów i poczynienia
ustaleń faktycznych (...). Biegły sądowy pełni funkcję pomocniczego organu wymiaru sprawiedliwości w przypadkach wymagających wiadomości
specjalnych (...)”.
W tym samym wyroku Trybunał
określił pozycję procesową biegłego,
jego rolę w postępowaniu oraz prawa
i obowiązki. Przypomniał, że: „Pełnienie funkcji biegłego jest obowiązkiem
prawnym, a nie tylko obywatelskim
(...). W przepisach prawnych w zakresie postępowania karnego wyraźnie
podkreśla się obowiązek pełnienia
czynności biegłego przez każdą osobę,
57
GŁOSY I KOMENTARZE
o której wiadomo, że ma odpowiednią
wiedzę w danej dziedzinie (art. 195
k.p.k.). Bezpodstawne uchylanie się od
wykonania czynności biegłego zagrożone jest karą pieniężną (...), a
jeżeli ma to charakter uporczywy –
także aresztem na czas nieprzekraczający 30 dni (...). Osoba powołana
w charakterze biegłego może wnosić o
zwolnienie od tego obowiązku, wskazując przyczyny, które uniemożliwiają
jej wykonanie czynności biegłego. (…)
Pozycję procesową biegłego wyznacza
przy tym szereg szczegółowo unormowanych przez ustawę procesową
uprawnień i obowiązków, m.in.: prawo obecności przy czynnościach dowodowych, otrzymania materiałów dowodowych, przeglądania akt sprawy,
inicjatywy w poszukiwaniu dowodów,
swoboda doboru metod i środków badawczych, prawo wzmożonej ochrony
prawnej, składania zażaleń, obowiązek
stawiennictwa, złożenia przyrzeczenia, bezstronności, zachowania tajemnicy, osobistego i sumiennego prowadzenia badań oraz kluczowy obowiązek sporządzenia opinii na piśmie
lub złożenia ustnej opinii do protokołu
w terminie wyznaczonym przez organ
procesowy”.
Trybunał w dokonanej w cytowanym wyroku analizie uznał identyczność statusu biegłych powoływanych z listy i ad hoc. Podkreślił, że: „Zarówno z punktu widzenia mocy dowodowej opinii, (...)
jak i będących przedmiotem niniejszej
sprawy uregulowań prawa do wynagrodzenia nie ma różnic pomiędzy
stałym biegłym sądowym a biegłym powołanym do opiniowania w konkretnej sprawie. (...) Do pełnienia tej funkcji powołuje się osobę spośród stałych
biegłych sądowych bądź też inną osobę mającą potrzebne wiadomości specjalne (zob. art. 193 i 195 k.p.k. oraz
art. 278 k.p.c.)”.
Trybunał zwrócił też uwagę na to, że
jednym z podstawowych uprawnień
biegłego pozostaje szeroko rozumiane prawo do wynagrodzenia z tytułu sporządzenia opinii oraz uczestnictwa w postępowaniu przed organem prowadzącym postępowanie,
co reguluje w szczególności dekret z
dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i
stron w postępowaniu sądowym
(Dz.U. nr 49, poz. 445, ze zm.; dalej:
dekret) oraz rozporządzenie będące
zakresowo przedmiotem kontroli
konstytucyjności w niniejszej sprawie.
2.2. Określenie pozycji prawnej
biegłego dokonane przez Trybunał
wystarcza do potrzeb niniejszej sprawy. Zawarta w tym wyroku analiza
statusu biegłych i ich roli w postępowaniu przemawia za przyjęciem, że
biegli są grupą podmiotów podobnych, traktowanych przez ustawodawcę w przepisach proceduralnych
jednakowo zarówno pod względem
ich obowiązków, jak i praw – w
szczególności prawa do wynagrodzenia. Posiadana przez nich wiedza
specjalna, co nie budzi wątpliwości
uczestników postępowania, charakteryzuje całą tę grupę podmiotów i
wyodrębnia ją z grona innych podmiotów nieposiadających tej cechy.
Funkcja opinii biegłego, bez względu na jego specjalizację i sposób powołania, pozostaje jednakowa we
wszystkich rodzajach postępowań
sądowych i polega na ułatwieniu dokonania właściwych ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie.
W jednakowym stopniu, niezależnym
od posiadanej specjalizacji, biegły
staje się pomocnikiem powołującego
go organu w sytuacjach wymagających wiadomości specjalnych.
W wypadku obiektywnej zawiłości
opiniowanej sprawy i odpowiednio
większego w związku z tym zaangażowania czasowego biegłego czynnikiem wpływającym na wysokość
jego wynagrodzenia powinien być
więc czas poświęcony na wykonaną
pracę, nie zaś jego specjalizacja.
W świetle dotychczasowego
orzecznictwa Trybunału kwestionowana przez skarżącego dwutorowość zasad ustalania wynagrodzenia
nie ma więc uzasadnienia ani szczególnym statusem, ani charakterem
obowiązków biegłych z zakresu medycyny.
3. Wzorce kontroli konstytucyjności
3.1. Skarżący sformułował zarzuty naruszenia przez kwestionowaną regulację prawa do równej ochrony praw
zima 2012
majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji
RP), zasady równego traktowania
przez władze publiczne i zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji
RP) oraz zasady sprawiedliwości
społecznej (art. 2 Konstytucji RP).
Wskazał również przesłanki, które
uzasadniają jego twierdzenie o niekonstytucyjności kwestionowanych
przepisów: grupę osób, w ramach
której powinno dojść do porównania
(grupa osób posiadających specjalne
informacje – biegli), oraz kryterium ich
różnicowania – wykonywanie czynności z zakresu medycyny, w jego
przypadku – na podstawie akt.
3.2. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 35/04 potwierdził, że
prawo biegłego do wynagrodzenia stanowi prawo majątkowe, którego
źródłem są przepisy o charakterze
publicznoprawnym. Ustawodawca
ma wprawdzie daleko idącą swobodę
w zakresie regulowania praw majątkowych również co do ich charakteru
prawnego, jednak nie uzasadnia to arbitralnego kształtowania treści i granic poszczególnych praw majątkowych, spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy.
Postanowienie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP trzeba traktować jako jedno
ze szczegółowych odniesień ogólnej
zasady równości przewidzianej w art.
32 ust. 1 Konstytucji RP do poszczególnych dziedzin życia społecznego.
Z tego względu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP powinien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z
art. 32 Konstytucji RP, ponieważ zapewnienie równej dla wszystkich
ochrony prawnej pozostaje elementem równego traktowania przez władze publiczne. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania
podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii).
3.3. Biegli stanowią grupę podmiotów podobnych, posiadających
– w zakresie prawa do wynagrodzenia – wspólną cechę istotną w
rozumieniu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a więc także w rozumieniu
art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Całą
tę grupę charakteryzuje wysoki
poziom wiedzy z określonej dzie-
58
GŁOSY I KOMENTARZE
dziny. Odstępstwo od równego
traktowania sytuacji podobnych
nie zawsze bywa konstytucyjnie
niedopuszczalne. Każdorazowo niezbędna wydaje się ocena przyjętego kryterium różnicowania. Aby
odpowiedzieć na pytanie, czy dane
kryterium może stanowić podstawę
różnicowania podmiotów prawa
charakteryzujących się wspólną
cechą istotną, należy rozstrzygnąć:
1) czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią
danej regulacji?;
2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania?;
3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych?
Stosując wskazane kryteria do oceny konstytucyjności zróżnicowania
wynagrodzenia biegłych, Trybunał
stwierdza przede wszystkim, że nie
dostrzega żadnych wartości konstytucyjnych, którym ma służyć oceniana regulacja. Co więcej, w ocenie
Trybunału, brakuje jakichkolwiek
racjonalnych argumentów (nie tylko
konstytucyjnych), które by uzasadniały inne, w praktyce często dyskryminujące, traktowanie biegłych z
zakresu medycyny. W tej sytuacji
całkowicie bezprzedmiotowa wydaje się analiza, czy przyjęte w przepisach zróżnicowanie pozostaje w
związku z założonymi przez ustawodawcę wartościami.
Analiza statusu biegłych i ich roli w
postępowaniu, w którym występują
jako podmioty powołane i zobowiązane do wydania opinii na wezwanie organu procesowego, doprowadziła Trybunał Konstytucyjny do
uznania, że różnicowanie ich wynagrodzenia w zależności od specjalizacji nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Odstępstwo od zasady
równości, w tym również równej
ochrony praw majątkowych, jest
więc niedopuszczalne. W konsekwencji § 4 ust. 1 rozporządzenia w
związku z regulacją zawartą w
załączniku nr 1 lp. 11 pozostaje niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art.
32 ust. 1 Konstytucji RP.
3.4. W ocenie Trybunału, wadliwość ocenianej regulacji nie ogranicza
się do nieuzasadnionego zróżnicowania praw podmiotów podobnych.
Ustanowienie w zaskarżonych przepisach rozporządzenia górnej granicy wynagrodzenia biegłych z zakresu medycyny sądowej sprawia ponadto, że w określonych sytuacjach
rozwiązanie to ma charakter dyskryminujący, gdyż – przy założeniu
tej samej liczby godzin poświęconych
na opracowanie opinii – wynagrodzenie biegłego z zakresu medycyny
okaże się niższe niż biegłego z innej
dziedziny. Oznacza to naruszenie art.
32 ust. 2 Konstytucji RP.
3.5. Trybunał, w wyroku z 1 marca
2011 r., dokonał interpretacji pojęcia
„sprawiedliwości społecznej” w
połączeniu z pojęciem „równości”.
Przyjął w nim, że:
„a) jeżeli w podziale dóbr i związanym
z tym podziale ludzi występują
nieusprawiedliwione różnice, to wówczas
różnice te traktuje się jako nierówność;
b) sprawiedliwość jest przeciwieństwem
arbitralności, wymaga, aby zróżnicowanie sytuacji prawnej osób pozostawało w odpowiedniej relacji do
różnic w ich sytuacji;
c) dopuszcza się zróżnicowania sytuacji prawnej osób, pod warunkiem że
jest ono sprawiedliwe, a zakazane
pozostaje ustanawianie zróżnicowań,
które by były nieusprawiedliwione”.
Trybunał Konstytucyjny podzielił
przywołane stanowisko, zgodnie z
którym
naruszenie
zasady
równości, przy spełnieniu pewnych
przesłanek, może jednocześnie
oznaczać
naruszenie
zasady
sprawiedliwości społecznej (art. 2
Konstytucji
RP).
Odnosząc
wskazane
przesłanki
do
ocenianego stanu prawnego,
Trybunał stwierdza, że – w świetle
przeprowadzonej analizy – sposób
ustalania wynagrodzenia biegłych z
zakresu
medycyny
może
prowadzić, tak jak w przypadku
skarżącego, do niesprawiedliwych
rozstrzygnięć.
Wprowadzenie
zima 2012
górnej granicy wynagrodzenia
biegłego lekarza, bez względu na czas
poświęcony opracowaniu opinii, to
rozwiązanie arbitralne.
Naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej jest tym bardziej
oczywiste, że przyjęty mechanizm
wynagradzania paradoksalnie uderza przede wszystkim w tych
biegłych, którzy przygotowaniu
opinii musieli poświęcić wiele
godzn pracy.
4. Konkluzja
Trybunał Konstytucyjny zwrócił
uwagę na to, że stan prawny, na tle
którego sformułowano skargę konstytucyjną, został ukształtowany w innym niż obecny stanie konstytucyjnym, nieuwzględniającym takich zasad formułowania upoważnień do
wydania aktów podustawowych, jakie
później ukształtowały Konstytucja
RP z 1997 r. oraz jednolite w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Wyrok w obecnie rozpoznawanej
sprawie jest kolejnym, w którym
Trybunał Konstytucyjny podważył
konstytucyjność różnicowania
(w tamtym wypadku – zwrotu kosztów podróży świadków na wezwanie
sądu) w zależności od kryterium
przewidzianego wprost w dekrecie.
Trybunał stwierdza, że prawodawca powinien przeprowadzić kompleksową analizę przepisów regulujących wynagrodzenie biegłych i
podmiotów podobnych pod kątem
dostosowania stanu prawnego do
wymogów, jakie wprowadziła obowiązująca Konstytucja RP, z uwzględnieniem niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Opracowała:
dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA- BYRSKA
Zamieszczony powyżej materiał informacyjny nie jest oficjalnym poglądem sędziów
Trybunału Konstytucyjnego. Jedynym oficjalnym źródłem informacji o orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego pozostaje Zbiór
Urzędowy Orzecznictwa TK
59
PRO DOMO SUA – AWANSE NAUKOWE I ZAWODOWE
Członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Krakowie z tytułem naukowym
Uniwersytetu Jagiellońskiego
AGATA NIŻNIK-MUCHA
doktorem prawa
9 l i s t o p a d a 2 0 1 2 r . n a Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego odbyła się publiczna obrona rozprawy doktorskiej
mgr Agaty Niżnik-Muchy, będącej
członkiem Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w Krakowie.
Dysertacja, napisana pod kierunkiem prof. zw. dra hab. Pawła Sarneckiego, nosiła tytuł: „Zakaz naruszenia istoty konstytucyjnych wolności
i praw człowieka i obywatela jako jeden
z warunków dopuszczalności ograniczania tych wolności i praw”.
Recenzentami pracy doktorskiej byli
prof. UŚ dr hab. Anna Łabno i prof.
UJ dr hab. Piotr Tuleja.
19 listopada 2012 r. Rada Wydziału
Prawa i Administracji Uniwersytetu
Jagiellońskiego w Krakowie, w drodze jednomyślnie podjętej uchwały,
nadała mgr Agacie Niżnik-Musze
zima 2012
stopień doktora nauk prawnych w zakresie prawa konstytucyjnego.
W imieniu własnym, Rady Naukowej
oraz redakcji kwartalnika KRSKO
„Casus” gratulujemy, życząc dalszych
sukcesów naukowych i zawodowych
mec. KR Y ST YN A S IE NI AW SK A
prof. dr hab. M IR OS Ł A W ST EC
60
PRO DOMO SUA – KONFERNCJA NAUKOWA
UNIWERSYTET JAGIELLOŃSKI
8-10 MARCA 2013 r.
ZAPROSZENIE
NA
MIĘDZYNARODOWĄ KONFERENCJĘ
„UNIJNE PODSUMOWANIE
ROKU 2012”
(„THE EU SUMMARY
OF THE YEAR 2012”)
Sekcja Prawa Unii Europejskiej Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów
Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego,
we współpracy z Przedstawicielstwem Komisji Europejskiej w Polsce,
mają zaszczyt zaprosić do udziału
w międzynarodowej konferencji
„UNIJNE PODSUMOWANIE ROKU
2012” („THE EU SUMMARY OF
THE YEAR 2012”), która odbędzie
się w dniach 8-10 marca 2013 r. w
Krakowie.
Konferencja skierowana jest do studentów i doktorantów z Polski i zagranicy. Udział w niej w charakterze
gości-ekspertów zadeklarowało wiele
znamienitych osobistości, znawców te-
matyki Unii Europejskiej oraz prawa
Unii Europejskiej.
- panel „Prawa konkurencji Unii Europejskiej”.
W ubiegłych latach w panelach eksperckich wzięli udział m.in. przedstawiciele polskich władz, posłowie do
Parlamentu Europejskiego, a także
pracownicy naukowi Uniwersytetu
Jagiellońskiego.
Osoby zainteresowane wzięciem
udziału w konferencji oraz ewentualnym wygłoszeniem referatu prosimy
o kontakt pod adresem e-mailowym
[email protected]. Serdecznie zachęcamy do uczestnictwa.
Konferencja odbędzie się na Uniwersytecie Jagiellońskim, w auli Collegium Novum. Przewiduje się pięć
paneli tematycznych:
- panel Instytucjonalny;
- panel Finansowy;
- panel „Polska w Europie”;
- panel „Prawa gospodarczego UE”;
zima 2012
Sekcja Praw a
Unii Europejs kiej
T o wa r zy s t w a B i b l i o t e k i
Słuchacz ów Praw a
U n i we r sy t e t u J a g i e l l o ń s k i e g o
61
PRO DOMO SUA – INFORMACJA NAUKOWA
WYMOGI DOTYCZĄCE
ARTYKUŁÓW
PUBLIKOWANYCH
W KWARTALNIKU KRSKO
„CASUS”
I
Struktura tekstu
1.
Tytuły i stopnie naukowe, imię i
nazwisko autora.
2.
Tytuł artykułu oraz ewentualne
podtytuły.
3.
Streszczenie (300-500 znaków) –
obowiązkowo w języku polskim,
preferowane również w języku angielskim (dotyczy artykułów
„Działu Naukowego”).
4.
Krótka notka o autorze
(do 200 znaków).
II
Informacje techniczne
1.
Artykuły można przesyłać jako
załącznik do e-maila kierowanego
pod adresem internetowym redakcji lub drogą pocztową w postaci
płytki CD wraz z wydrukiem
2.
Objętość tekstu do „Działu Naukowego” powinna wynosić 10-15 stron
standardowych (20-30 tys. znaków)
3.
Tekst w formacie Word, czcionka
Times New Roman 12 pkt, interlinia
1,5, marginesy 2,5 cm.
4.
Przypisy powinny znajdować się
na dole strony, sporządzone według
standardów przyjętych dla przypisów i bibliografii naukowej.
5.
Zastosowane skróty należy przy
pierwszym użyciu wyjaśnić (w nawiasie lub w przypisie).
III
Zapora „ghostwriting”
Redakcja wdraża zaporę „ghostwriting”.
W tym celu:
1.
Autorzy publikacji zobowiązani są
do ujawnienia wkładu poszczególnych autorów w powstanie publikacji (z podaniem ich afiliacji).
2.
Prosimy o przekazywanie informacji o ewentualnych źródłach finansowania publikacji, wkładzie instytucji
naukowo-badawczych oraz innych
podmiotów.
3.
Przy zawieraniu umowy autorskiej
autorzy podpisują deklarację o
przysługujących im prawach autorskich w stosunku do danego artykułu oraz przekazaniu praw autorskich na rzecz redakcji, wyrażając
zgodę na ich upowszechnianie w
wersji papierowej i w internecie.
4.
Redakcja będzie dokumentować
wszelkie przejawy plagiatów, nierzetelności naukowej oraz łamania
zasad etyki obowiązujących w
nauce .
5.
Wykryte przypadki plagiatów i
„ghostwriting” będą ujawniane z
powiadomieniem odpowiednich
podmiotów zatrudniających autorów
Redakcja zastrzega sobie prawo
adiustacji i korekty nadesłanych
materiałów. Tekstów niezamówionych nie zwracamy. Każdy z autorów otrzyma dwa egzemplarze autorskie. Autorów prosimy o
podawanie swoich adresów kontaktowych (adres do korespondencji,
telefon i e-mail).
Przedruk artykułów opublikowanych w kwartalniku wymaga zgody
redakcji, a cytowanie – powołania
się na źródło („CASUS”, rok, nr,
strona).
RED AKCJ A „CA SUSA”
zima 2012
62
PRO DOMO SUA – AWANSE NAUKOWE I ZAWODOWE
AGATA MACIĄG
Prezes
Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Siedlcach
Nowa Prezes Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w Siedlcach jest absolwentką Wydziału Prawa i Administracji
Uniwersytetu Warszawskiego w zakresie
nauk prawnych. Studia podyplomowe odbyła
z prawa podatkowego na Wydziale Prawa
Uniwersytetu w Białymstoku.
Od października 1991 roku była etatowym
członkiem Kolegium Odwoławczego przy
Sejmiku Samorządowym Województwa
Siedleckiego.
W lipcu 2000 roku została powołana na stanowisko Wiceprezesa Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Siedlcach, a od
1 grudnia 2012 r. na stanowisko Prezesa.
Jest mężatką, ma syna.
Interesuje się turystyką górską, sportem,
literaturą i jazzem.
Lista recenzentów „Działu Naukowego” kwartalnika KRSKO
„Casus” w roku 2012 (nr 63-66)
Recenzenci z Rady Naukowej kwartalnika KRSKO „Casus”:
prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Andrzej Matan, prof. dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz,
prof. dr hab. Mirosław Stec, prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno
Recenzenci spoza Rady Naukowej kwartalnika KRSKO „Casus”:
dr hab. Dorota Dąbek, prof. dr hab. Bogusław Dolnicki, prof. dr hab. Dariusz Dudek,
prof. dr hab. Wojciech Jakimowicz, ks. prof. dr hab. Piotr Majer,
prof. dr hab. Jan Zimmermann
Deklaracja o wersji referencyjnej kwartalnika KRSKO „Casus”:
Zgodnie z wymogami MNiSW dotyczącymi czasopism naukowych redakcja kwartalnika KRSKO „Casus” oświadcza, że wersjami referencyjnymi dla wszystkich opublikowanych numerów czasopisma są wersje papierowe.
REDAKCJA „CASUSA”
KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH.
WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30−048 Kraków,
tel./faks 12 632 91 34, 12 633 61 86 w. 25; [email protected]
www.kolegium.krakow.pl
Re dak tor na czel ny: KRYS TY NA SIE NIAW S KA.
Rada Redakcyjna: Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Zygmunt Markiewicz, Bogdan Muzyczuk,
Wanda Osińska-Nowak, prof. dr hab. Paweł Smoleń, dr Marek Żmuda.
Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Dariusz Kijowski,
prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Michał Kulesza, prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Czesław Martysz, prof. dr hab. Andrzej Matan,
dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Stanisław Prutis, sędzia NSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Mirosław Stec (Przewodniczący),
prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski.
Sekretarz redakcji: dr Józef Kuffel. Redakcja językowa i korekta: dr Maciej Malinowski. Redakcja merytoryczna: Izabela Nicińska.
Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik.
SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Bolesława Czerwieńskiego 3d, 31-319 Kraków. Nakład: 2500 egz.
zima 2012
BIAŁA PODLASKA
Prezes Zbigniew Jastrząb
ul. Brzeska 41,
21−500 Biała Podlaska
tel./faks 83 34 34 636
[email protected]
BIAŁYSTOK
Prezes Dariusz Kijowski
ul. Mickiewicza 3/5,
15−213 Białystok
tel./faks 85 732 46 00,
tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35
BYDGOSZCZ
Prezes Jacek Joachimowski
ul. Jagiellońska 3,
85−950 Bydgoszcz
tel. 52 339 59 10,
faks 52 339 59 22
sekretariat@sko−bydgoszcz.pl
[email protected]
CZĘSTOCHOWA
Prezes Piotr Palutek
al. Niepodległości 20/22,
42−200 Częstochowa
tel./faks 34 363 11 18,
tel. 34 363 13 39
[email protected]
GORZÓW WIELKOPOLSKI
Prezes Wiesław Drabik
ul. B. Chrobrego 31,
66−400 Gorzów Wielkopolski
tel. 95 735 81 00,
faks 95 735 81 11
[email protected]
KATOWICE
Prezes Czesław Martysz
ul. Dąbrowskiego 23,
40−032 Katowice
tel. 32 255 27 75,
faks 32 251 86 72
[email protected]
KONIN
Prezes Ryszard Knapkiewicz
ul. 1 Maja 7,
62−510 Konin
tel. 63 243 76 35,
tel./faks 63 243 76 36
[email protected]
LEGNICA
Prezes Elżbieta Szudrowicz
pl. Słowiański 1,
59−220 Legnica
tel. 76 86 29 881,
tel./faks 76 85 60 498
[email protected]
ŁOMŻA
Prezes Anna Sadowska
ul. Nowa 2,
18−400 Łomża
tel./faks 86 216 61 48
biuro@sko−lomza.pl
OLSZTYN
Prezes Bogdan Muzyczuk
ul. Kajki 10/12,
10−547 Olsztyn
tel./faks 89 527 49 37,
tel./faks 89 523 53 96
[email protected]
PIŁA
Prezes Barbara Kula
ul. Dzieci Polskich 26,
64−920 Piła
tel./faks 67 351 55 01,
tel./faks 67 351 55 10
[email protected]
[email protected]
POZNAŃ
Prezes Krzysztof Świderski
al. Niepodległości 16/18,
61−713 Poznań
tel. 61 852 54 41,
tel./faks 61 854 14 58
[email protected]
RZESZÓW
Prezes Krzysztof Heliniak
ul. Grunwaldzka 15,
35−068 Rzeszów
tel./faks 17 867 19 61,
tel. 17 867 12 20
[email protected]
SKIERNIEWICE
Prezes Ewa Susik
ul. Trzcińska 18,
96−100 Skierniewice
tel. 46 833 34 27,
tel./faks 46 833 22 43
[email protected]
SZCZECIN
Prezes Józef Naumiuk
ul. Wały Chrobrego 4,
70−502 Szczecin
tel. 91 430 33 33,
faks 91 430 33 32
[email protected]
TORUŃ
Prezes Marek Żmuda
ul. Targowa 13/15,
87−100 Toruń
tel. 56 659 16 39,
faks 56 655 34 17
[email protected]
WŁOCŁAWEK
Prezes Sławomir Szkudlarz
ul. Kilińskiego 2,
87−800 Włocławek
tel. 54 411 52 64,
tel./faks 54 411 52 62
[email protected]
ZIELONA GÓRA
Prezes Robert Gwidon Makarowicz
al. Niepodległości 7,
65−048 Zielona Góra
tel. 68 327 14 50,
faks 68 324 80 26
[email protected]
CHEŁM
Prezes Leszek Górny
pl. Niepodległości 1,
22−100 Chełm
tel. 82 563 24 71,
tel./faks 82 563 2471
[email protected]
ELBLĄG
Prezes Urszula Maziarz
ul. Związku Jaszczurczego 14a,
82−300 Elbląg
tel. 55 611 45 00,
tel./faks 55 611 45 01
[email protected]
JELENIA GÓRA
Prezes Aleksandra Brylińska
ul. Górna 10-11
58−500 Jelenia Góra
tel./faks 75 769 87 32,
faks. 75 76 98 731
[email protected]
KOSZALIN
Prezes Jolanta Wyszyńska
ul. W. Andersa 34,
75−950 Koszalin
tel. 94 34 28 273,
faks 94 34 28 280
[email protected]
KRAKÓW
Prezes Krystyna Sieniawska
ul. J. Lea 10,
30−048 Kraków
tel. 12 633 61 86,
tel./faks 12 632 91 34
[email protected]
LESZNO
Prezes Wiesława Glinka
ul. Słowiańska 54,
64−100 Leszno
tel./faks 65 520 15 50,
tel. 65 528 81 61
[email protected]
ŁÓDŹ
Prezes Zygmunt Markiewicz
ul. Piotrkowska 86,
90−103 Łódź
tel./faks 42 630 72 14,
tel. 42 632 24 85
[email protected]
[email protected]
BIELSKO−BIAŁA
Prezes Józef Zimnal
ul. 3 Maja 1,
43−300 Bielsko−Biała
tel. 33 812 38 64,33 812 37 35,
faks 33 812 38 26
[email protected]
KALISZ
Prezes Andrzej Kałużny
ul. Częstochowska 12,
62−800 Kalisz
tel./faks 62 757 63 61
[email protected]
KIELCE
Prezes Wanda Osińska−Nowak
al. IX Wieków Kielc 3,
25−955 Kielce
tel. 41 34 21 210,
faks 41 368 10 46
[email protected]
KROSNO
Prezes Zbigniew Ostafil
ul. Bieszczadzka 1,
38−400 Krosno
tel. 13 432 75 00,
tel./faks 13 432 03 14
[email protected]
LUBLIN
Prezes Paweł Smoleń
ul. Zana 38c,
20−601 Lublin
tel. 81 532 72 54,
tel./faks 81 743 62 14
[email protected],
[email protected]
NOWY SĄCZ
Prezes Maciej Ciesielka
ul. Gorzkowska 30,
33−300 Nowy Sącz
tel. 18 442 89 70,
faks 18 442 89 40
[email protected]
PIOTRKÓW TRYBUNALSKI
Prezes Zofia Pabich
ul. Słowackiego 19,
97−300 Piotrków Trybunalski
tel./faks 44 649 79 20,
44 649 64 98, tel. 44 649 78 66
[email protected]
PŁOCK
Prezes Bogumił Kacprzak
ul. Królewiecka 27,
09−402 Płock
tel. 24 262 76 97,
tel./faks 24 262 75 02
sekretariat@sko–plock.pl
PRZEMYŚL
Prezes Jerzy Bober
ul. Borelowskiego 1,
37−700 Przemyśl
tel./faks 16 670 20 91
sko−[email protected]
RADOM
Prezes Grażyna Mazur
ul. Żeromskiego 53,
26−600 Radom
tel. 48 362 02 76,
faks 48 362 08 51
[email protected]
TARNOBRZEG
Prezes Danuta Wydra
ul. Świętej Barbary 12,
39−400 Tarnobrzeg
tel. 15 822 25 25,
faks 15 823 22 32
[email protected]
WAŁBRZYCH
Prezes Zbigniew Rutecki
ul. Dmowskiego 22,
58−300 Wałbrzych
tel. 74 666 36 10,
faks 74 666 36 44
[email protected]
WROCŁAW
Prezes Stanisław Hojda
pl. Powstańców Warszawy 1,
50−951 Wrocław
tel. 71 340 64 84,
tel/faks 71 340 64 01
biuro@sko−wroc.org
PRO DOMO SUA
4 − Krystyna Sieniawska, Kolegia służą obywatelom i wspólnotom samorządowym
GDAŃSK
Prezes Dorota Jurewicz
ul. Podwale Przedmiejskie 30,
80−824 Gdańsk
tel./faks 58 301 12 26,
tel./faks 58 346 26 11
[email protected]
OSTROŁĘKA
Prezes Halina Kwiatkowska
ul. Gorbatowa15,
07−400 Ostrołęka
tel./faks 29 760 27 69
[email protected]
SŁUPSK
Prezes Bogdan Nakonieczny
ul. Jana Pawła II nr 1,
76−200 Słupsk
tel./faks 59 842 73 05
[email protected]
2 − Bp Tadeusz Pieronek, Świąteczne życzenie
3 − Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny
CIECHANÓW
Prezes Ewa Kwiatkowska-Szymak
ul. Rzeczkowska 6,
06−400 Ciechanów
tel. 23 672 68 25,
faks 23 673 77 56
[email protected]
OPOLE
Prezes Jolanta Kuźbińska-Waszak
ul. Oleska 19a,
45−052 Opole
tel./faks 77 453 83 67,
tel. 77 453 86 35
[email protected]
SIEDLCE
Prezes Agata Maciąg
ul. Piłsudskiego 38,
08−110 Siedlce
tel./faks 25 632 73 53
[email protected]
W numerze:
SIERADZ
Prezes Zofia Kijankowa
pl. Wojewódzki 3,
98−200 Sieradz
tel. 43 822 64 50,
tel./faks 43 822 57 97
[email protected]
SUWAŁKI
Prezes Helena Milewska
ul. Sejneńska 13,
16−400 Suwałki
tel./faks 87 566 36 61
[email protected]
TARNÓW
Prezes Irena Gargul
ul. Bema 17,
33−100 Tarnów
tel./faks 14 655 63 22 ,
tel./faks 14 655 19 21
[email protected]
WARSZAWA
Prezes Tomasz Podlejski
ul. Kielecka 44,
02−530 Warszawa
tel. 22 622 49 62 − 64,
tel./faks 22 625 21 66
[email protected]
ZAMOŚĆ
Prezes Stanisław Majewski
ul. Partyzantów 3,
22−400 Zamość
tel./faks 84 627 07 18
[email protected]
Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34
[email protected], www.kolegium.krakow.pl
6 − Prof. zw. dr hab. Wojciech Radecki, Obszary
Natura 2000 w prawie Republiki Słowackiej
11 − Dr Mariusz Kotulski, „Sprawy publiczne” i
„sprawy niepubliczne” a informacja publiczna
17 − O. dr Piotr Skonieczny OP, Kościelny akt administracyjny według Kodeksu prawa kanonicznego z 1983 r. Wprowadzenie dla prawników
świeckich
24 − Dr Paweł Daniel, Przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych osobom pozostającym w związku
małżeńskim
30 − Daria Danecka, Konstytucyjny katalog źródeł
prawa a źródła prawa ochrony środowiska
(część II)
40 − Krzysztof Gruszecki, Kary pieniężne za zniszczenie drzew i krzewów na skutek ich wadliwej pielęgnacji (cz. II) `
46 − Katarzyna Małysa-Sulińska, Podmioty mające
przymiot strony w postępowaniach w sprawie
określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
GŁOSY I KOMENTARZE
51 −
Monika Kapusta, Po konferencji edukacyjnej
(Uniwersytet Łódzki, 8 października 2012 r.)
„Prawne i organizacyjne aspekty funkcjonowania administracji publicznej”
54 −
Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska, Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
PRO DOMO SUA - AWANSE NAUKOWE I ZAWODOWE
59 − Agata Niżnik-Mucha doktorem prawa
60 − Zaproszenie na międzynarodową konferencję
na Uniwersytecie Jagiellońskim (8-10 marca
2013 r.) „Unijne podsumowanie roku 2012”
61 − Wymogi dotyczące artykułów publikowanych
w kwartalniku KRSKO „Casus”
62 − Agata Maciąg Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach
62 − Lista recenzentów „Działu Naukowego”
kwartalnika KRSKO Casus w roku 2012 (nr 63-66)
ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE
WYROK
z dnia 21 września 2012 r. Sygn. akt I OSK 1393/12
str.1

Casus nr 66 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków

Transkrypt

Podobne dokumenty