numer 6/2014 - studia oeconomica posnaniensia

Transkrypt

STUDIA OECONOMICA POSNANIENSIA
2014, vol. 2, no. 6 (267)
2300-5254
STUDIA OECONOMICA
POSNANIENSIA
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Rada Naukowa
Jean-Claude Andreani, ESCP Europe – Paryż; Wojciech Florkowski, University of Georgia – Griffin;
Piotr Lis, Coventry University – Coventry; Paul Ryan, The National University of Ireland – Galway
Komitet Redakcyjny
Aleksandra Gaweł (redaktor naczelna), Ewa Jerzyk, Sławomir Kalinowski, Jacek Łuczak,
Kamilla Marchewka-Bartkowiak, Elżbieta Rychłowska-Musiał
STUDIA OECONOMICA POSNANIENSIA – miesięcznik naukowy publikujący w języku polskim
i angielskim artykuły z zakresu ekonomii, finansów, towaroznawstwa i zarządzania.
Powstał z przekształcenia czasopisma Zeszyty Naukowe. Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu
i jest jego kontynuacją (ostatni numer Zeszytów Naukowych UEP – 249).
Artykuły można nadsyłać do redakcji miesięcznika na adres e-mailowy: [email protected].
Wszystkie artykuły są poddawane podwójnej „ślepej recenzji”. Więcej informacji na stronie
internetowej czasopisma: www.soep.ue.poznan.pl.
Redaktor prowadzący
Tadeusz Juja
Redaktor statystyczny
Krzysztof Szwarc
Redaktorzy językowi
Ewa Jaros, Keith Steward
Redaktor techniczny
Ewa Jaros
Projekt graficzny
Izabela Jasiczak
Wersja pierwotna – papierowa
© Copyright by Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu
Poznań 2014
ISSN 2300-5254
WYDAWNICTWO UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO W POZNANIU
ul. Powstańców Wielkopolskich 16, 61–895 Poznań
tel. 61 854 31 54, 61 854 31 55, faks 61 854 31 59
Druk: Zakład Graficzny Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu
ul. Towarowa 53, 61-896 Poznań
Nakład: 150 egz.
Zachęcamy do zgłaszania artykułów do publikacji w miesięczniku STUDIA
OECONOMICA POSNANIENSIA wydawanym przez Uniwersytet Ekonomiczny
w Poznaniu. SOEP ukazują się od 2013 roku jako kontynuacja czasopisma Zeszyty
Naukowe. Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu.
W SOEP są publikowane artykuły z zakresu ekonomii, finansów, zarządzania
i towaroznawstwa w języku polskim i w językach kongresowych. Podstawą do
przyjęcia artykułów zgłoszonych do publikacji są recenzje wykonywane w systemie tzw. ślepej recenzji, w którym autorzy i recenzenci nie znają swojej t ożsamości.
SOEP są wydawane jako numery ogólne albo numery tematyczne.
Do przesyłania artykułów zachęcamy przedstawicieli środowisk ekonomicznych
zarówno z Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, jak i z krajowych i zagranicznych ośrodków badawczych.
Artykuły można zgłaszać e-mailem na adres redakcji:
[email protected].
Więcej informacji na stronie internetowej czasopisma:
http://soep.ue.poznan.pl/index.php/pl/autorzy/wskazowki-dla-autorow.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Spis treści
Wprowadzenie (Tadeusz Juja)................................................................................... 3
Monika Banaszewska
Zmiany zadłużenia publicznego i ich składniki w państwach Unii Europejskiej
w latach 2000–2012...................................................................................................... 7
Olga Palczewska
Wpływ światowego kryzysu finansowego na dług publiczny Chin i Japonii........ 24
Eryk Łon
Polityka budżetowa a rynek akcji w okresie kryzysu finansowego........................ 42
Aneta Kaczyńska
Źródła dochodów budżetu Unii Europejskiej – stan obecny, słabości i proponowane rozwiązania..................................................................................................... 58
Jakub Sawulski
Deficyt systemu emerytalnego w Polsce oraz próby jego zmniejszenia w warunkach kryzysu gospodarczego................................................................................ 77
Marcin Spychała
Wielkość i struktura pomocy de minimis w Polsce w okresie kryzysu finansowego............................................................................................................................... 96
Anna Potok
Dylematy i wyzwania aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych
w Polsce.......................................................................................................................... 113
Joanna Spychała
Dyscyplina fiskalna w strefie euro w warunkach kryzysu finansowego................ 128
Agata Szymańska
Pozycja polityki fiskalnej w wybranych krajach Unii Europejskiej w okresie
spowolnienia gospodarczego...................................................................................... 147
2
Spis treści
Mateusz Guzikowski, Aleksandra Ambroży
W kierunku stagnacji gospodarczej? Polityka fiskalna Węgier rządów V. Orbána
(1998–2002, 2010–2014)............................................................................................. 172
Maciej Cieślukowski
Podatki i system podatkowy w ekonomii zrównoważonego rozwoju................... 193
Małgorzata Magdalena Hybka
Konsekwencje fiskalne ulg w podatku dochodowym od osób fizycznych
w niemczech.................................................................................................................. 208
Edyta Małecka-Ziembińska
Ewolucja i skutki fiskalne opodatkowania podatkowych grup kapitałowych
w Polsce.......................................................................................................................... 223
Marcin Piotr Walkowiak
Podatek od wartości gruntów jako instrument stabilizacji cen nieruchomości.... 237
WPROWADZENIE
Niniejszy numer STUDIA OECONOMICA POSNANIENSIA poświęcony
jest obecnej i ciekawej z poznawczego punktu widzenia problematyce finansów publicznych i polityce fiskalnej w okresie kryzysu – ich dylematom, wyzwaniom i instrumentom. Ostatni światowy kryzys gospodarczy w różnym
stopniu wpłynął w poszczególnych państwach na stan finansów publicznych
oraz jednocześnie zmusił je do zmiany polityki fiskalnej i jej instrumentów.
W artykułach opublikowanych w niniejszym numerze tematycznym podjęto próbę oceny stanu finansów publicznych i polityki fiskalnej w niektórych
państwach w okresie kryzysu, a także przedstawienie najważniejszych dylematów i wyzwań, którym muszą one sprostać w najbliższej i dalszej przyszłości w związku z tym kryzysem. Prezentowane są w nich także zmiany
instrumentów polityki fiskalnej nim spowodowane oraz przedstawione są
ich skutki finansowe i pozafinansowe. Autorami artykułów są pracownicy naukowo-dydaktyczni i doktoranci Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu,
Szkoły Głównej Handlowej i Uniwersytetu Łódzkiego.
Artykuły zamieszczone w niniejszym numerze tematycznym są przedstawione w kolejności logicznej, a nie alfabetycznej według nazwisk autorów.
Najpierw umieszone są artykuły poświęcone wybranym zagadnieniom finan
sów publicznych, następnie – artykuły dotyczące bardziej ogólnych problemów polityki fiskalnej i na końcu artykuły poświęcone wybranym zagadnieniom opodatkowania.
Mimo zróżnicowanej tematyki artykuły zamieszczone w numerze tematycznym nie wyczerpują problematyki finansów publicznych i polityki fiskalnej w okresie kryzysu. Z założenia ich tematyka jest różnorodna, wybiórcza
i selektywna, wynikająca z odmiennych zainteresowań badawczych poszczególnych autorów. Zróżnicowana jest także długość badanego okresu. Ponadto
w artykułach niektóre kwestie są odmiennie ujęte, występują pewne powtórzenia itd.
Numer tematyczny otwiera artykuł M. Banaszewskiej poświęcony zmianom zadłużenia publicznego państw Unii Europejskiej w latach 2000–2012.
Zadłużenie to zostało zmierzone relacją długu publicznego do produktu krajowego brutto. Do określenia składników zmian tego zadłużenia posłużono
się przy tym analizą struktury zbiorowości statystycznej oraz jednowymiarową analizą wariancji.
4
Wprowadzenie
Z kolei w artykule O. Palczewskiej zbadano wpływ ostatniego światowego kryzysu gospodarczego na dług publiczny Chin i Japonii. Udowodniono
w nim, że utrzymanie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego w Chinach
w okresie kryzysu było możliwe między innymi dzięki ogromnym inwestycjom infrastrukturalnym jednostek samorządu terytorialnego. Inwestycje te
spowodowały jednak, że w 2010 roku zadłużenie tych jednostek było ponad dwukrotnie wyższe niż w 2008 roku. Wskazano jednocześnie, że wpływ
kryzysu na dług publiczny Japonii był stosunkowo niewielki, mniejszy niż
w państwach G7.
W okresie kryzysu sytuacja na dojrzałych i wschodzących rynkach akcji jest uzależniona między innymi od rodzaju prowadzonej polityki budżetowej. W artykule E. Łona udowodniono, że ekspansywnej polityce fiskalnej w danym roku z reguły towarzyszyła korzystna koniunktura giełdowa
na rynkach akcji w roku następnym, a restrykcyjnej – pogorszenie sytuacji
na rynkach akcji.
Światowy kryzys gospodarczy spowodował ożywienie dyskusji na temat
reformy źródeł dochodów budżetu Unii Europejskiej. Słabości obecnie obowiązującego systemu dochodów tego budżetu są przedstawione w artykule A. Kaczyńskiej. Scharakteryzowano w nim także proponowane rozwiązania w zakresie systemu tych dochodów, ze szczególnym uwzględnieniem
nowych zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej. Wysunięto przy tym wniosek, że zreformowany system dochodów budżetu UE
powinien nadal obejmować zasoby własne oparte na dochodzie narodowym
brutto, gdyż zasoby te umożliwiają zrównoważenie dochodów i wydatków
tego budżetu.
Jedną z podstawowych przyczyn chronicznej nierównowagi całego sektora finansów publicznych i budżetu państwa jest deficyt systemu emerytalnego,
obowiązującego w Polsce od 1999 roku. Artykuł J. Sawulskiego przedstawia,
jak zmieniała się wysokość tego deficytu w latach 1999–2012 i jaki był jego
wpływ na nierównowagę budżetu państwa w tym okresie. Scharakteryzowano w nim również reformy systemu emerytalnego przeprowadzone w reakcji
na kryzys gospodarczy i określono ich wpływ na zmniejszenie deficytu tego
systemu. Okazało się, że przeprowadzone reformy jedynie złagodziły, a nie
rozwiązały problemów strukturalnych polskiego systemu emerytalnego.
Jednym z instrumentów przeciwdziałania kryzysowi gospodarczemu
i umożliwiających stymulowanie wzrostu gospodarczego jest pomoc publiczna, w tym pomoc de minimis. W artykule M. Spychały przeprowadzono analizę wielkości i struktury pomocy de minimis w Polsce w latach 2004–2012.
Przedstawiono także podstawy prawne i ekonomiczne udzielania tej pomocy
w wymienionym okresie.
Wprowadzenie
5
Jak wynika z artykułu A. Potok, w okresie kryzysu nastąpiło pogorszenie
pozycji osób niepełnosprawnych na rynku pracy w Polsce. Przedstawiono
w nim także zadania władzy publicznej w zakresie aktywizacji zawodowej
osób niepełnosprawnych oraz instrumenty finansów publicznych, za pomocą
których władza wspierała zatrudnienie tych osób w latach 2008–2012.
Jednym z zadań Unii Gospodarczej i Walutowej jest przeciwdziałanie
występowaniu nadmiernych deficytów budżetowych i narastaniu długu publicznego. W artykule J. Spychały przeprowadzono analizę i ocenę wpływu
wprowadzenia reguł fiskalnych oraz mechanizmów dyscyplinujących państwa członkowskie na zmniejszenie deficytów budżetowych i zmniejszenie
przyrostów długu publicznego.
W artykule A. Szymańskiej określono pozycję fiskalną wybranych państw
Unii Europejskiej w okresie spowolnienia gospodarczego. Skupiono się w nim
na dyskrecjonalnej polityce fiskalnej, przeprowadzono jej ocenę i określono
zakres. Przeprowadzone badanie umożliwiło przy tym określenie specyfiki
polityki fiskalnej wybranych państw objętych derogacją w rozpatrywanym
okresie.
W warunkach kryzysu gospodarczego rządy niektórych państw zdecydowały się na prowadzenie polityki fiskalnej i pieniężnej według reguł odbiegających od zaleceń neoliberalnego nurtu ekonomii. Przykładem tych państw
mogą być Węgry. W artykule M. Guzikowskiego i A. Ambroży przeprowadzono krytyczną analizę polityki fiskalnej prowadzonej przez centroprawicowy i konserwatywny rząd Viktora Orbána w trakcie pierwszej (1998–2000)
i drugiej kadencji (2010–2014). Pozwoliła ona zidentyfikować jej niespójność
i nieortodoksyjność oraz określić specyfikę węgierskiego podejścia do sanacji
finansów publicznych.
Istotny wpływ na gospodarkę rynkową mają podatki. Są one bowiem wykorzystywane przez władzę publiczną nie tylko w celach fiskalnych, lecz również w celach pozafiskalnych – między innymi jako instrument oddziaływania na gospodarkę. Artykuł M. Cieślukowskiego poświęcony jest kwestiom
podatków i systemu podatkowego w ekonomii zrównoważonego rozwoju.
Przyjęto w nim założenie, że dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju gospodarki powinny być zastosowane zrównoważone podatki. Zrównoważony
powinien być również cały system podatkowy.
Wysokość podatku dochodowego od osób fizycznych jest uzależniona
w danym roku podatkowym nie tylko od dochodu podatnika i obowiązujących stawek podatkowych, lecz również od przysługujących temu podatnikowi ulg w tym podatku. Niemcy są przykładem państwa, w którym prawodawca podjął udaną próbę dostosowania wysokości podatku dochodowego od
osób fizycznych do indywidualnej zdolności podatkowej podatnika poprzez
6
Wprowadzenie
przyznanie mu prawa do wielu ulg podatkowych. Ich konsekwencje fiskalne
zostały określone w artykule M.M. Hybki.
W wyniku działania mechanizmu rynkowego stale rośnie koncentracja
kapitału oraz znaczenie grup kapitałowych nie tylko w poszczególnych gospodarkach narodowych, lecz również w gospodarce światowej. W związku
z tym wyłania się kwestia opodatkowania dochodu poszczególnych przedsiębiorstw wchodzących w skład danej grupy kapitałowej oraz dochodu całej grupy kapitałowej. W artykule E. Małeckiej-Ziembińskiej przedstawiono ewolucję i określono skutki fiskalne opodatkowania grup kapitałowych
w Polsce.
Jedną z przyczyn ostatniego kryzysu gospodarczego jest spekulacja na rynku nieruchomości. Spekulacja ta jest niebezpieczna dla gospodarek i powinna być ograniczana przez państwo. Wpływ podatku od wartości gruntów na
stabilizację cen nieruchomości został określony w artykule M.P. Walkowiaka.
Biorąc pod uwagę przedstawiony przedmiot rozważań, lekturę artykułów
zamieszczonych w niniejszym numerze tematycznym polecam pracownikom
nauki i praktykom oraz studentom zajmującym się problematyką finansów
publicznych i polityki fiskalnej w okresie kryzysu.
Tadeusz Juja
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Monika Banaszewska
Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, Wydział Ekonomii, Katedra Finansów
Publicznych
[email protected]
ZMIANY ZADŁUŻENIA PUBLICZNEGO
I ICH SKŁADNIKI W PAŃSTWACH UNII
EUROPEJSKIEJ W LATACH 2000–2012
Streszczenie: Wskutek światowego kryzysu finansowego i gospodarczego szczególnego znaczenia nabrało zagadnienie stabilności finansów publicznych. Jednym z istotnych składników oceny owej stabilności jest relacja długu publicznego do PKB i jej
zmiany w czasie. W artykule zbadano zmiany zadłużenia sektora general government
i ich składniki w państwach Unii Europejskiej w latach 2000–2012. Do tego celu posłużono się analizą struktury zbiorowości statystycznej oraz jednowymiarową analizą wariancji.
Słowa kluczowe: sektor general government, dług publiczny, analiza wariancji.
Klasyfikacja JEL: E62, H63.
CHANGES IN THE LEVEL OF PUBLIC DEBT AND THEIR
COMPONENTS IN EU COUNTRIES FOR THE YEARS
2000–2012
Abstract: Due to the global financial and economic crisis the issue of public finance
sustainability has gained special importance. One of the crucial components in the
assessment of this stability is the ratio of public debt to GDP and its change over
time. This article examines changes in the level of general government debt and
their components in the European Union during the period 2000–2012. For this
purpose, a statistical analysis of population structure and a one-dimensional analysis of variance were used.
Keywords: general government sector, public debt, analysis of variance.
8
Monika Banaszewska
Wstęp
Reperkusje światowego kryzysu finansowego i gospodarczego w połączeniu
z niepomyślnymi prognozami demograficznymi stanowią ważkie zagrożenie dla stabilności finansów publicznych w państwach Unii Europejskiej.
Stabilność finansów publicznych rozumiana jest jako „utrzymywanie rozmiarów długu publicznego w rozsądnych granicach”1, tzn. ograniczających
negatywne następstwa nierównowagi budżetowej, a zarazem umożliwiających wypełnianie stabilizacyjnej funkcji finansów publicznych [Włodarczyk
2011, s. 8]. Owa stabilność może być rozpatrywana w horyzoncie krótko-,
średnio- i długoterminowym2.
Celem artykułu jest zbadanie kierunków i wielkości zmian relacji długu
sektora general government3 do PKB w państwach Unii Europejskiej4 w latach 2000–2012 oraz określenie czynników determinujących jego zmiany.
Aby osiągnąć ten cel:
–– przedstawiono relacje długu sektora general government do PKB w państwach Unii Europejskiej;
–– omówiono rezultaty wybranych badań na temat składników zmian zadłużenia publicznego;
–– przeprowadzono klasyfikację rocznych zmian relacji długu sektora general
government do PKB w państwach Unii Europejskiej;
Konstruując wskaźnik wczesnego ostrzegania o zagrożeniu zachwiania stabilności fiskalnej (index of fiscal stress) [Baldacci i in. 2011], oszacowali „progowe” relacje długu publicznego do PKB w państwach wysoko rozwiniętych i rozwijających się odpowiednio na poziomie:
72,2% i 42,8%. W artykule określenia „relacja długu publicznego do PKB”, „zadłużenie publiczne” i „zadłużenie” będą używane zamiennie.
2
Wyniki stosownego badania dla państw Unii Europejskiej przedstawiono m.in. w [European Commission 2012].
3
Do sektora general government zaliczane są jednostki instytucjonalne będące pozostałymi producentami nierynkowymi, których produkcja rozdysponowywana jest na spożycie
(zarówno indywidualne, jak i ogólnospołeczne) oraz które są finansowane z obligatoryjnych
płatności wnoszonych przez jednostki z pozostałych sektorów i/lub jednostki instytucjonalne, których zasadniczą działalność stanowi redystrybucja dochodu i majątku narodowego. W sektorze general government wyróżnia się następujące podsektory [GUS 2010,
s. 11, 14]:
–– instytucji rządowych na szczeblu centralnym;
–– instytucji rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym;
–– instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym;
–– funduszy ubezpieczeń społecznych.
4
To znaczy w 15 państwach „starej” UE (UE-15), 10 państwach, które przystąpiły do
UE w 2004 roku (UE-10), oraz Bułgarii i Rumunii.
1
Zmiany zadłużenia publicznego i ich składniki w państwach Unii Europejskiej...
9
–– przeprowadzono analizę rozmieszczenia wyróżnionych kategorii zmian
relacji długu sektora general government do PKB w badanych latach;
–– porównano rozkłady składników zmian relacji długu sektora general
government do PKB w odniesieniu do wyróżnionych kategorii zmian zadłużenia publicznego.
W artykule wykorzystano analizę struktury zbiorowości statystycznej oraz
jednowymiarową analizę wariancji.
1. Dług sektora general government w państwach Unii
Europejskiej w latach 2000–2012
W latach 2000–2012 relacja długu sektora general government do PKB charakteryzowała się znacznym zróżnicowaniem w państwach Unii Europejskiej. Minimalne zadłużenie wyniosło 3,7% PKB (w Estonii w 2007 roku),
a maksymalne – 170,3% PKB (w Grecji w 2011 roku). Średnio biorąc, najniższa w badanym okresie relacja długu publicznego do PKB wystąpiła na
koniec 2007 roku. Dlatego też do określenia ogólnych tendencji zmian tego
zadłużenia wzięto pod uwagę lata 2000, 2007 i 2012. Stosowne dane zawiera
tabela 1.
Pod względem relacji długu publicznego do PKB, sytuacja sektora finansów
publicznych w państwach Unii Europejskiej w roku 2012 była wyraźnie gorsza niż w roku 2000. Przeciętne zadłużenie wzrosło o 23,4 pkt proc. PKB,
a tylko w czterech państwach (Belgii, Bułgarii, Danii i Szwecji) było niższe
w roku 2012 niż roku 2000. Co więcej, w 2012 roku aż 14 państw nie spełniało kryterium konwergencji odnoszącego się do zadłużenia sektora general government, a w 4 z nich (Grecji, Irlandii, Portugalii i Włoszech) zadłużenie to przekraczało 100% PKB. Warto również zwrócić uwagę na fakt,
że w 2007 roku, w porównaniu z 2000 rokiem, dług publiczny w wyrażeniu względnym obniżył się w 18 państwach, to w 2012 roku, w porównaniu
z 2007 rokiem, obniżył się on tylko w jednym państwie (w Szwecji o zaledwie
2 pkt proc. PKB). Rekordowy wzrost zadłużenia publicznego wystąpił zaś
wówczas w Irlandii5, gdyż w 2012 roku dług publiczny wzrósł w tym państwie
w porównaniu z 2000 rokiem aż o 80,4 pkt proc. PKB, a w 2012 roku, w porównaniu z 2007 rokiem, wzrósł o 92,5 pkt proc. PKB.
5
Przyczyny i przebieg kryzysu w Irlandii oraz podjęte działania zaradcze i ich przewidywane efekty przedstawiono m.in. w [Bergin i in. 2011].
10
Monika Banaszewska
Tabela 1. Relacje długu sektora general government do PKB w państwach Unii
Europejskiej w latach 2000–2012 (w %)
Rok
Wyszczególnienie
Zmiana pomiędzy latami
2000
2007
2012
2000
i 2007
2007
i 2012
Austria
66,2
60,2
74,0
–6,0
13,8
Belgia
2000
i 2012
7,8
107,8
84,0
99,8
–23,8
15,8
–8,0
Bułgaria
72,5
17,2
18,5
–55,3
1,3
–54,0
Cypr
59,6
58,8
86,6
–0,8
27,8
27,0
Czechy
17,8
27,9
46,2
10,1
18,3
28,4
Dania
52,4
27,1
45,4
–25,3
18,3
–7,0
Estonia
5,1
3,7
9,8
–1,4
6,1
4,7
Finlandia
43,8
35,2
53,6
–8,6
18,4
9,8
Francja
57,3
64,2
90,2
6,9
26,0
32,9
Grecja
103,4
107,4
156,9
4,0
49,5
53,5
Hiszpania
59,4
36,3
86,0
–23,1
49,7
26,6
Holandia
53,8
45,3
71,3
–8,5
26,0
17,5
Irlandia
37,0
24,9
117,4
–12,1
92,5
80,4
Litwa
23,6
16,8
40,5
–6,8
23,7
16,9
6,2
6,7
21,7
0,5
15,0
15,5
Łotwa
12,4
9,0
40,6
–3,4
31,6
28,2
Malta
53,9
60,7
71,3
6,8
10,6
17,4
Niemcy
60,2
65,2
81,0
5,0
15,8
20,8
Polska
36,8
45,0
55,6
8,2
10,6
18,8
Portugalia
50,7
68,4
124,1
17,7
55,7
73,4
Rumunia
22,5
12,8
37,9
–9,7
25,1
15,4
Słowacja
50,3
29,6
52,4
–20,7
22,8
2,1
Słowenia
26,3
23,1
54,4
–3,2
31,3
28,1
Szwecja
53,9
40,2
38,2
–13,7
–2,0
–15,7
Węgry
56,1
67,0
79,8
10,9
12,8
23,7
Wielka Brytania
40,5
43,7
88,7
3,2
45,0
48,2
Włochy
108,6
103,3
127,0
–5,3
23,7
18,4
UE-27*
61,8
58,9
85,2
–2,9
26,3
23,4
Luksemburg
* Średnia ważona.
Źródło: Na podstawie [Eurostat, Government Deficit and Debt, online].
11
Przedstawione niepokojące tendencje zmian zadłużenia sektora general
government w państwach Unii Europejskiej stanowią asumpt do zbadania
przyczyn zmian relacji długu publicznego do PKB.
2. Składniki zmian relacji długu publicznego do PKB –
przegląd wyników badań empirycznych
Roczną zmianę relacji długu publicznego (D) do PKB (Y) można podzielić
na następujące składniki [European Commission 2013, s. 11]:
Dt Dt −1 −St Dt −1 yt
SFAt
−
=
−
+
Yt Yt −1
Yt Yt −1 1 + yt
Yt
lub
Dt Dt −1 −SPt Dt −1 it − yt SFAt
−
=
+
,
+
Yt Yt −1
Yt
Yt −1 1 + yt
Yt
gdzie:
St– nominalne saldo budżetowe w roku t,
SPt– pierwotne saldo budżetowe w roku t,
yt– nominalne tempo zmian PKB w roku t,
Dt Dt −1 −St Dt −1 yt
SFAt
−
=
−
+– składnik:
nominalna zmiana PKB,
Yt Yt −1
Yt Yt −1 1 + yt
Yt
it– stopa procentowa implicite w roku t (tzn. relacja wydatków na
obsługę długu w roku t do długu na koniec roku t–1),
Dt Dt −1 −SPt Dt −1 it − yt SFAt
−
=
+
+
,
–składnik:
efekt śnieżnej kuli (snowball effect, interest-growth
Yt Yt −1
Yt
Yt −1 1 + yt
Yt
differential,
automatic debt dynamics),
SFAt–dostosowanie deficytu do długu w roku t (stock-flow adjustment).
Analogicznie wieloletnie zmiany zadłużenia można rozłożyć na skumulowane składniki6.
W tabeli 2 przedstawiono zakres przedmiotowy, podmiotowy i czasowy
oraz rezultaty najnowszych badań poświęconych składnikom zmian zadłużenia publicznego. W badaniach tych porównywano składowe zmian relacji
długu publicznego do PKB [Abbas i in. 2011; Abbas i in. 2013; IMF 2012;
6
Na przykład, dla DT DO
−
skumulowane pierwotne saldo budżetowe:
YT YO
.
[12]
Przedmiot
badania
19 państw wysoko rozwiniętych (w tym
14 państw
europejskich)
Podmiot
badania
[Abbas
4-letnie zmiany
27 państw
i in. 2013] relacji długu pu- wysoko
blicznego do PKB rozwiniętych
[Abbas
zmiany relacji
i in. 2011] długu do PKB
o co najmniej 10
pkt proc. (znaczący wzrost/spadek
zadłużenia)
Wyszczególnienie
1980–2011
1880–2007
Zakres
czasowy
badania*
Wyniki badania
–– spadek (wzrost) zadłużenia publicznego występował częściej w sytuacji, gdy
pierwotne saldo budżetowe i realny wzrost PKB były powyżej (poniżej)
mediany dla danego państwa
–– wpływ SFA, inflacji i stóp procentowych (obserwacje poniżej/powyżej mediany) na rozkład zmian zadłużenia był niejednoznaczny
–– największy przeciętny wkład w obniżenie zadłużenia miało strukturalne
saldo pierwotne oraz tzw. „połączony efekt wzrostu” (tzn. z uwzględnieniem działania automatycznych stabilizatorów koniunktury)
–– dług publiczny spadał, gdy stopa wzrostu gospodarczego była wysoka, a stopy procentowe – niskie
–– przeciętny znaczący spadek zadłużenia w przypadku ogłoszenia niewypłacalności (default episode) wyniósł 64 pkt proc. PKB (ze średnim wkładem
SFA w wysokości 37 pkt proc. PKB), a w pozostałych przypadkach (non-default episodes) – 38 pkt proc. PKB (ze średnim wkładem pierwotnego salda
budżetowego oraz różnicy między stopą procentową a tempem wzrostu
gospodarczego w wysokości, odpowiednio: 22 i 20 pkt proc. PKB)
–– przeciętny znaczący wzrost zadłużenia wyniósł 44 pkt proc. PKB (ze średnim wkładem pierwotnego salda budżetowego i SFA w wysokości, odpowiednio: 15 i 20 pkt proc. PKB)
–– przeciętny znaczący wzrost zadłużenia w okresie globalnych recesji był niższy o 2 pkt proc. PKB niż poza tymi okresami
–– znaczące spadki (wzrosty) zadłużenia występowały najczęściej, gdy skumulowane salda pierwotne były dodatnie (ujemne), a skumulowane różnice między stopą procentową a tempem wzrostu gospodarczego – ujemne
(dodatnie)
Tabela 2. Przegląd badań dotyczących składników zmian zadłużenia publicznego
[13]
15-letnie zmiany relacji długu
publicznego do
PKB, począwszy od roku,
w którym relacja
ta przekroczyła
100%
15 państw
wysoko
rozwiniętych
zmiany relacji
długu do PKB
o co najmniej 10
pkt proc. (znaczący wzrost/spadek
zadłużenia)
163 państwa
(34 państwa
wysoko rozwinięte, 68
państw rozwijających się i 61
państw o niskim poziomie
dochodu)
–– znaczące wzrosty zadłużenia publicznego, średnio biorąc, w ponad 50%
są wyjaśniane przez dodatnie SFA (we wszystkich trzech wyróżnionych
grupach państw)
–– znaczące spadki zadłużenia publicznego, średnio biorąc, w ponad 50% są
wyjaśniane przez pierwotne nadwyżki budżetowe (w państwach wysoko
rozwiniętych) lub ujemną różnicę między stopą procentową a tempem
wzrostu gospodarczego (w państwach rozwijających się i państwach o niskim poziomie dochodu)
–– wariancja zmian relacji długu publicznego do PKB w państwach wysoko
rozwiniętych, średnio biorąc, po około 1/3 wyjaśniana jest przez wariancję
pierwotnego salda budżetowego różnicę między stopą procentową a tempem wzrostu gospodarczego oraz SFA
–– wysokie zróżnicowanie wariancji zmian relacji długu publicznego do PKB
i jej składowych w państwach rozwijających się
–– wysoka wariancja zmian zadłużenia publicznego w państwach rozwijających na ogół jest efektem wysokiej wariancji różnicy między stopą procentową a tempem wzrostu gospodarczego i/lub wysokiej wariancji SFA
1950–2011
1980–2010
–– gdy relacja długu publicznego spadła, przeciętna roczna pierwotna nadwyżka budżetowa wyniosła 2,4% PKB, natomiast gdy relacja ta wzrosła –
1,2% PKB
–– gdy relacja długu publicznego spadła, przeciętne roczne tempo wzrostu
PKB wyniosło 1,4%, natomiast gdy relacja ta wzrosła – 1,3%
1875–2012
Źródło: Na podstawie [Abbas i in. 2011; Abbas i in. 2013; IMF 2012; Mauro i in. 2013; Weber 2012].
* Nie dla wszystkich badanych państw dostępne są dane za cały rozpatrywany okres.
[Weber
2012]
54 państwa (23
[Mauro
roczne zmiany
i in. 2013] relacji długu pu- państwa wysoblicznego do PKB ko rozwinięte i 31 państw
rozwijających
się)
[IMF
2012]
14
Monika Banaszewska
Weber 2012] lub wariancję tych zmian i jej składników [Mauro i in. 2013].
Badaniem objęto: wszelkie zmiany zadłużenia [Abbas i in. 2013; Mauro i in.
2013], zmiany w sytuacji wysokiego wyjściowego zadłużenia (> 100% PKB)
[IMF 2012] oraz wyraźne zmiany zadłużenia (≥ 10 pkt proc. PKB) [Abbas
i in. 2011; Weber 2012]. Ogólnie biorąc, z badań tych wynika, że:
–– spadek relacji długu publicznego do PKB stanowił zwykle rezultat konsolidacji fiskalnej w sprzyjającym otoczeniu makroekonomicznym (charakteryzującym się relatywnie wysokim wzrostem gospodarczym i/lub
relatywnie niskimi stopami procentowymi);
–– o ile dodatnie SFA miało, średnio biorąc, wysoki udział we wzrostach zadłużenia, o tyle ujemne SFA miało, średnio biorąc, niewielki wkład w obniżanie zadłużenia (asymetria SFA)7;
–– struktura zmian relacji długu publicznego do PKB i ich wariancja była
zróżnicowana w zależności od poziomu rozwoju gospodarczego państw
pożyczkobiorców.
W przywołanych badaniach nie przeprowadzono porównań składowych
zmian relacji długu publicznego do PKB w odniesieniu do znaczących i nieznacznych zmian tego zadłużenia. Ponadto zwykle odnoszono się do średnich
lub wariancji składowych, z pominięciem ich rozkładów. Z tego też względu
w artykule porównano rozkłady składowych zmian relacji długu publicznego
do PKB w odniesieniu do wyodrębnionych typów zmian zadłużenia.
Z powodu ograniczonej dostępności pełnych i porównywalnych danych
dla ogółu państw Unii Europejskiej zakres czasowy badania skrócono do lat
2000–2012. Za przedmiot badania obrano zaś roczne, a nie kilku- czy też
wieloletnie zmiany zadłużenia publicznego. W ocenie wiarygodności kredytowej państw pożyczkobiorców, w warunkach światowego kryzysu finansowego i gospodarczego oraz europejskiego kryzysu zadłużenia, znaczenie
mają bowiem już nie tylko zmiany zadłużenia publicznego w perspektywie
średnio- i długoterminowej, lecz nawet jego krótkookresowe wahania.
3. Klasyfikacja zmian relacji długu sektora general
goverment do PKB
W analizie zmian zadłużenia publicznego uwzględniono zarówno kierunek, jak i tempo tych zmian. Roczne zmiany relacji długu sektora general
government do PKB podzielono na następujące kategorie: wyraźny spadek,
7
Wyjątek stanowią spadki zadłużenia w rezultacie jego restrukturyzacji (ewidencjonowanej jako składnik SFA).
15
nieznaczny spadek, stabilizacja, nieznaczny wzrost i wyraźny wzrost. Kryteria
klasyfikacji przedstawia tabela 3. Ponieważ rozkład rozpatrywanej zmiennej
istotnie różnił się od rozkładu normalnego8, przy ustalaniu tych kryteriów
posłużono się pozycyjnymi miarami średniego poziomu i zróżnicowania
zmiennej, czyli odpowiednio: medianą (Me) i odchyleniem ćwiartkowym
(Q)9. Uwzględniono również stopień dokładności pomiaru zmiennej.
Tabela 3. Klasyfikacja rocznych zmian relacji długu sektora general government
do PKB (Δd) w państwach Unii Europejskiej w latach 2000–2012
Przedział
Wartości
(w pkt proc. PKB)
Δd ≤ Me – Q
Δd ≤ –2,175
Nieznaczny spadek
Me – Q < Δd < – |zaokr.|
–2,175 < Δd < -0,100
Stabilizacja
– |zaokr.| ≤ Δd ≤ |zaokr.|
–0,100 ≤ Δd ≤ 0,100
Nieznaczny wzrost
|zaokr.| < Δd < Me + Q
0,100 < Δd < 2,775
Δd ≥ Me + Q
Δd ≥ 2,775
Kategoria zmiany
Wyraźny spadek
Wyraźny wzrost
|zaokr.| – rozdzielczość pomiaru; Me – mediana; Q – odchylenie ćwiartkowe.
Źródło: Na podstawie [European Commission 2013].
Tabela 4. Liczba i struktura poszczególnych kategorii rocznych
zmian relacji długu sektora general government do PKB w państwach Unii Europejskiej w latach 2000–2012
Kategoria zmiany
Wyraźny spadek
Liczba obserwacji
Struktura (w %)
74
21,1
Nieznaczny spadek
81
23,1
Stabilizacja
16
4,6
Nieznaczny wzrost
77
21,9
Wyraźny wzrost
103
29,3
Razem
351
100,0
Test Shapiro-Wilka: H0: rozkład badanej zmiennej nieistotnie różni się od rozkładu
normalnego, H1: H0 nie jest prawdziwa; statystyka testowa: W = 0,920; wartość p = 0,000.
9
Dokonując rozróżnienia między znacznym i nieznacznym wzrostem czy też spadkiem,
posłużono się typowym obszarem zmienności, czyli przedziałem: Me – Q < xtyp < Me + Q
[Sobczyk 2001, s. 47].
8
=
Q
Q3 − Q1
, gdzie: Q1 – pierwszy kwartyl, Q3 – trzeci kwartyl [Sobczyk 2001, s. 47].
2
16
Monika Banaszewska
Rezultaty podziału obserwacji na wzmiankowane kategorie przedstawia
tabela 4. Z jej danych wynika, że najczęściej występującym typem obserwacji
był wyraźny wzrost (103 obserwacje), a najrzadziej występującym – stabilizacja (16 obserwacji).
4. Rozmieszczenie wyróżnionych kategorii zmian
relacji długu sektora general government do PKB
w badanych latach
Co do rozmieszczenia wyróżnionych kategorii zmian relacji długu sektora general government do PKB w państwach Unii Europejskiej w latach 2000–2012
(rysunek 1), to widoczna jest wyraźna różnica między okresem 2 000–2007
a latami 2008–2012. Otóż w latach 2000–2007 w ponad połowie państw Unii
Europejskiej relacja długu sektora general government do PKB spadała lub
była ustabilizowana. Rekordowy pod tym względem był rok 2007, kiedy to
jedynie w czterech państwach UE (Irlandii, Rumunii, Węgrzech i Wielkiej
Brytanii) wystąpił nieznaczny wzrost zadłużenia publicznego. Najwięcej
przypadków wyraźnego spadku relacji długu sektora general government do
PKB (13) odnotowano w 2006 roku, a nieznacznego spadku (po 10) – w latach 2005 i 2007.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
wyraźny spadek
nieznaczny spadek
stabilizacja
nieznaczny wzrost
wyraźny wzrost
Rysunek 1. Roczne zmiany relacji długu sektora general government do
PKB w państwach Unii Europejskiej w latach 2000–2012 (w % obserwacji)
Źródło: Na podstawie [European Commission 2013]
17
Sytuacja zmieniła się diametralnie w okresie światowego kryzysu finan
sowego i gospodarczego. Zmianę tę należy przypisać działaniu zarówno
automatycznych stabilizatorów koniunktury, jak i dyskrecjonalnych instrumentów polityki fiskalnej, łącznie ze wsparciem udzielonym sektorowi finansowemu [Ali Abbas i in. 2013, s. 4]. Co znamienne, w 2009 roku
we wszystkich państwach UE zaobserwowano jedynie nieznaczny (4 przypadki) lub wyraźny wzrost (23 przypadki) zadłużenia publicznego. W kolejnych latach odnotowano nieznaczną poprawę w zakresie zmian relacji
długu sektora general government do PKB. Niemniej jednak najczęstszym
wariantem zmiany tej relacji pozostał wyraźny wzrost. W latach 2008–2012
jedynie w siedmiu państwach (Bułgarii, na Cyprze, Grecji10, Łotwie, Niemczech, Szwecji i na Węgrzech) wystąpił wyraźny roczny spadek zadłużenia
publicznego.
5. Porównanie rozkładów składników zmian relacji długu
sektora general government do PKB
Na rysunku 2 przedstawiono typowy obszar zmienności i rozstęp składników
zmian relacji długu sektora general gorvernment do PKB dla poszczególnych
rodzajów zmian zadłużenia publicznego. Składniki te miały zwykle największy rozstęp w sytuacji wyraźnego wzrostu lub wyraźnego spadku zadłużenia
publicznego11. Świadczy to o tym, że zdarzało się, iż wyraźne zmiany zadłużenia dokonywały się w diametralnie różnych warunkach budżetowych
i makroekonomicznych. Zróżnicowanie wewnątrzgrupowe – mierzone odchyleniem ćwiartkowym – było najniższe dla efektu śnieżnej kuli12, a najwyższe – dla salda nominalnego13. Oznacza to, że prognoza relacji długu sektora
general government do PKB sformułowana jedynie na podstawie informacji na temat bieżącej polityki fiskalnej byłaby obarczona stosunkowo dużym
błędem.
10
Należy przy tym zauważyć, że spadek relacji długu sektora general government do
PKB w Grecji w 2012 roku o 13,4 pkt proc. PKB stanowił rezultat restrukturyzacji zadłużenia [Eurostat 2013, s. 11]. Nie uporano się jednak z nierównowagą budżetową: nominalny
deficyt budżetowy wyniósł w tym roku 9% PKB, a pierwotny – 4% PKB. Negatywnie na rozpatrywaną relację wpłynął również realny roczny spadek PKB o 6,4% [Eurostat, Real GDP
Growth Rate].
11
Wyjątek stanowi saldo pierwotne, wtedy największy rozstęp odnotowano dla nieznacznego wzrostu zadłużenia.
12
W 5 na 5 grup (rodzajów zmian zadłużenia publicznego).
13
W 3 na 5 grup (rodzajów zmian zadłużenia publicznego).
40
Saldo nominalne
20
0
–20
–40
wyraźny
spadek
nieznaczny
spadek
stabilizacja
nieznaczny
wzrost
wyraźny
wzrost
40
Nominalne zmiany PKB
20
0
–20
–40
wyraźny
spadek
nieznaczny
spadek
stabilizacja
nieznaczny
wzrost
wyraźny
wzrost
nieznaczny
wzrost
wyraźny
wzrost
40
SFA
20
0
–20
–40
wyraźny
spadek
nieznaczny
spadek
stabilizacja
40
Saldo pierwotne
20
0
–20
–40
[18]
–20
–40
wyraźny
nieznaczny
stabilizacja
nieznaczny
wyraźny
spadek
spadek
wzrost
wzrost
19
40
Saldo pierwotne
20
0
–20
–40
wyraźny
spadek
nieznaczny
spadek
stabilizacja
nieznaczny
wzrost
wyraźny
wzrost
nieznaczny
wzrost
wyraźny
wzrost
40
Efekt śnieżnej kuli
20
0
–20
–40
wyraźny
spadek
nieznaczny
spadek
stabilizacja
Położenie i szerokość prostokąta obrazują typowy obszar zmienności rozpatrywanej zmiennej, tzn.
(Me – Q; Me + Q). Położenie i długość pionowej linii obrazują zaś rozstęp tej zmiennej, tzn. < x min; x max>
Rysunek 2. Typowy obszar zmienności i rozstęp składników zmiany relacji długu
sektora general government do PKB dla poszczególnych przedziałów zmian
w państwach Unii Europejskiej w latach 2000–2012 (w % PKB)
Źródło: Na podstawie [European Commission 2013]
Z porównania rozkładów składników dla poszczególnych rodzajów zmian
zadłużenia wynika, że różnią się one istotnie między sobą (na poziomie
α = 0,05)14. W następnej kolejności przeprowadzono zatem porównania wielokrotne (dwustronne).
14
Test Kruskala-Wallisa: H0: wszystkie k prób pochodzą z tej samej populacji, H1: nie
wszystkie k prób pochodzą z tej samej populacji [Encyclopedia of Research Design 2010,
s. 674–677].
20
Monika Banaszewska
Rezultaty tej analizy przedstawia tabela 5(15). Dla wszystkich rozpatrywanych składników zmian relacji długu publicznego do PKB istotnie różnią
się pary: wyraźny wzrost – nieznaczny wzrost, wyraźny wzrost – wyraźny
spadek oraz wyraźny wzrost – nieznaczny spadek. Wskazuje to, że wyraźny
wzrost zadłużenia wynikał ze splotu niekorzystnych okoliczności budżetowych (w tym operacji „nad kreską” i „pod kreską”16), makroekonomicznych
i rynkowych.
Tabela 5. Wartości p dla porównań wielokrotnych (dwustronnych)
Saldo
nominalne
Wyraźny
spadek
Wyraźny
spadek
Nieznaczny
spadek
Stabilizacja
Nieznaczny
wzrost
Wyraźny
wzrost
0,252
1,000
0,000
0,000
1,000
0,000
0,000
0,000
0,000
Nieznaczny
spadek
0,252
Stabilizacja
1,000
1,000
Nieznaczny
wzrost
0,000
0,000
0,000
Wyraźny
wzrost
0,000
0,000
0,000
0,003
Wyraźny
spadek
Nieznaczny
spadek
Stabilizacja
Nieznaczny
wzrost
Wyraźny
wzrost
0,000
0,000
0,000
0,000
0,220
1,000
0,000
0,523
1,000
Nominalna
zmiana PKB
Wyraźny
spadek
Nieznaczny
spadek
0,000
Stabilizacja
0,000
0,220
Nieznaczny
wzrost
0,000
1,000
0,523
Wyraźny
wzrost
0,000
0,000
1,000
0,003
0,000
0,000
Ze względu na relatywnie małą liczebność obserwacji przy omawianiu rezultatów badania pominięto wariant stabilizacji zadłużenia.
16
Operacje „nad kreską”, czyli uwzględniane przy ustalaniu nominalnego salda budżetowego. Operacje „pod kreską”, czyli znajdujące odzwierciedlenie w SFA.
15
21
cd. tab. 5
SFA
Wyraźny
spadek
Wyraźny
spadek
Nieznaczny
spadek
Stabilizacja
Nieznaczny
wzrost
Wyraźny
wzrost
1,000
0,052
0,650
0,000
0,502
1,000
0,000
0,850
1,000
Nieznaczny
spadek
1,000
Stabilizacja
0,052
0,502
Nieznaczny
wzrost
0,650
1,000
0,850
Wyraźny
wzrost
0,000
0,000
1,000
0,000
Wyraźny
spadek
Nieznaczny
spadek
Stabilizacja
Nieznaczny
wzrost
Wyraźny
wzrost
0,009
1,000
0,000
0,000
1,000
0,000
0,000
0,011
0,000
Saldo
pierwotne
Wyraźny
spadek
0,000
Nieznaczny
spadek
0,009
Stabilizacja
1,000
1,000
Nieznaczny
wzrost
0,000
0,000
0,011
Wyraźny
wzrost
0,000
0,000
0,000
0,009
Wyraźny
spadek
Nieznaczny
spadek
Stabilizacja
Nieznaczny
wzrost
Wyraźny
wzrost
0,170
0,165
0,000
0,000
1,000
0,149
0,000
1,000
0,011
Efekt
śnieżnej kuli
Wyraźny
spadek
Nieznaczny
spadek
0,170
Stabilizacja
0,165
1,000
Nieznaczny
wzrost
0,000
0,149
1,000
Wyraźny
wzrost
0,000
0,000
0,011
0,009
0,000
0,000
Pogrubioną czcionką zaznaczono pary, które różnią się istotnie na poziomie istotności α = 0,05.
Źródło: Na podstawie danych rysunku 1 z wykorzystaniem oprogramowania Statistica.
22
Monika Banaszewska
Najmniejsze zróżnicowanie par wystąpiło w odniesieniu do SFA. Co warto
zauważyć, przypadki wyraźnego i nieznacznego wzrostu zadłużenia różnią się
istotnie pod względem SFA, natomiast przypadki wyraźnego i nieznacznego
spadku – nie17. Analogiczną zależność odnotowano dla salda nominalnego i efektu śnieżnej kuli. Warianty nieznacznego i wyraźnego spadku zadłużenia różnią
się zaś pod względem salda pierwotnego i nominalnej zmiany PKB. Świadczy
to o tym, że wyraźny spadek zadłużenia był możliwy zazwyczaj wówczas, gdy
restrykcyjna polityka fiskalna18 nie hamowała tempa wzrostu gospodarczego19.
Zakończenie
Światowy kryzys finansowy i gospodarczy istotnie pogorszył sytuację sektora
finansów publicznych w państwach Unii Europejskiej. Znalazło to odzwierciedlenie w zmianach relacji długu sektora general government do PKB. O ile
w latach 2000–2007 relacja ta najczęściej spadała lub była ustabilizowana
(w 69% przypadków), o tyle w latach 2008–2012 zadłużenie publiczne zwykle
wyraźnie wzrastało (w 61% przypadków).
Z porównania rozkładów składników zmian relacji długu publicznego do
PKB wynika, że zarówno wyraźny wzrost, jak i wyraźny spadek zadłużenia
występował niekiedy w całkowicie odmiennych uwarunkowaniach budżetowych i makroekonomicznych.
Przypadki wyraźnego wzrostu zadłużenia okazały się różne – pod względem wszystkich rozpatrywanych składników zmian zadłużenia publicznego –
nie tylko od spadku zadłużenia (wyraźnego i nieznacznego), ale i nieznacznego wzrostu zadłużenia. Przypadki wyraźnego spadku zadłużenia były zaś
odmienne od nieznacznego spadku zadłużenia jedynie co do salda pierwotnego i nominalnego wzrostu PKB. Wynika stąd, że zagrożenie wyraźnego
wzrostu zadłużenia publicznego wypływało z ekspansywnej polityki fiskalnej
(z uwzględnieniem wydatków na obsługę długu publicznego i operacji „pod kreską”) w połączeniu z załamaniem się wzrostu gospodarczego. Z drugiej zaś strony powodzenie w wyraźnym obniżeniu tego zadłużenia przynosiła zwykle nadwyżka pierwotna, której towarzyszyło wysokie tempo wzrostu gospodarczego.
17
Zależność ta jest pokrewna w stosunku do zaobserwowanej w przywołanych badaniach
asymetrii wkładu SFA we wzrost i spadek relacji długu publicznego do PKB.
18
Z pominięciem wydatków na obsługę długu publicznego, w dużym stopniu niezależnych od aktualnej polityki fiskalnej.
19
Typowy obszar zmienności w wariancie wyraźnego spadku zadłużenia mieścił się między –4,1 a –1,3% PKB dla salda pierwotnego oraz między –4,5 a –2,6% PKB – dla nominalnego wzrostu PKB.
23
Bibliografia
Ali Abbas, S.M., Belhocine, N., El Ganainy, A., Horton, M., 2011, Historical Pattern
of Public Debt – Evidence From a New Database, IMF Economic Review, vol. 59,
no. 4, s. 717–742.
Ali Abbas, S.M., Akitoby, B., Andritzky, J.R., Berger, H., Komatsuzaki, T., Tyson, J.,
2013, Dealing with High Debt in an Era of Low Growth, IMF Staff Discussion Notes, September, SDN/13/07, Washington.
Baldacci, E., Petrova, I., Belhocine, N., Dobrescu, G., Mazraani, S., 2011, Assessing
Fiscal Stress, IMF Working Paper, WP/11/100, Washington.
Bergin, A., Fitz Gerald, J., Kearney, I., O’Sullivan, C., 2011, The Irish Fiscal Crisis, National Institute Economic Review, vol. 217, s. 47–59.
Encyclopedia of Research Design, 2010, Salkind, N.J. (ed.), Sage Publications, Thousand Oaks.
European Commission, 2012, Fiscal Sustainability Report 2012, European Economy, 8, Brussels.
European Commission, 2013, General Government Data. General Government Revenue, Expenditure, Balances and Gross Debt, Autumn, Brussels.
Eurostat, 2013, Stock-flow Adjustment (SFA) for the Member States, the Euro Area
and the EU28 for the Period 2009–2012, as Reported in the October 2013 EDP
Notification, Brussels.
Eurostat, Government Deficit and Debt, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/p age/portal/gover nment_finance_statistics/data/main_tables [dostęp:
25.02.2014].
Eurostat, Real GDP Growth Rate, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?ta
b=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115 [dostęp: 28 stycznia
2014].
GUS, 2010, Statystyka sektora instytucji rządowych i samorządowych, Warszawa.
IMF, 2012, The Good, the Bad, and the Ugly: 100 Years of Dealing with Public Debt
Overhangs, w: Coping with High Debt and Sluggish Growth, World Economic
Outlook, October, Washington, s. 101–127.
Mauro, P., Romeu, R., Binder, A., Zaman, A., 2013, A Modern History of Fiscal Prudence and Profligacy, IMF Working Paper, WP/13/5, Washington.
Sobczyk, M., 2001, Statystyka, wyd. 3, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
Weber, A., 2012, Stock-Flow Adjustment and Fiscal Transparency: a Cross-Country
Comparison, IMF Working Paper, WP/12/39, Washington.
Włodarczyk, P., 2011, Stabilność fiskalna – koncepcja teoretyczna i jej znaczenie praktyczne. Analiza na przykładzie Grupy Wyszehradzkiej w latach 2005–2009, Materiały i Studia NBP, nr 256, Warszawa.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Olga Palczewska
Publicznych
[email protected]
WPŁYW ŚWIATOWEGO KRYZYSU
FINANSOWEGO NA DŁUG PUBLICZNY
CHIN I JAPONII
Streszczenie: Celem artykułu jest przedstawienie rzadko poruszanego w Polsce problemu zadłużenia sektora finansów publicznych dwóch największych gospodarek
Azji. Na podstawie literatury krajowej i zagranicznej, raportów instytucji finansowych, danych Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego zbadano wpływ światowego kryzysu finansowego na zadłużenie sektora finansów publicznych Chin i Japonii. W artykule najpierw przedstawiono sytuację gospodarczą
państw regionu Azji i Pacyfiku w okresie kryzysu finansowego i jej wpływ na zadłużenie sektora finansów publicznych tych państw. Stwierdzono, że zadłużenie to w wyrażeniu względnym było mniejsze nie tylko od średniego długu dla państw OECD,
lecz także od średniego zadłużenia światowego. Następnie przeprowadzono analizę
długu publicznego Chin. Udowodniono, że utrzymanie wysokiego tempa wzrostu
gospodarczego w Chinach w okresie kryzysu nastąpiło kosztem zadłużenia jednostek
samorządu lokalnego, które poprzez ogromne inwestycje infrastrukturalne pobudzały popyt wewnętrzny. W latach 2008–2010 wysokość tego zadłużenia wzrosła ponad
dwukrotnie, a w samym 2009 roku, w stosunku do roku poprzedniego, dług lokalny
wzrósł o 71,4%. Przedmiotem analizy w kolejnej części artykułu jest dług publiczny
Japonii. Wykazano, że w wyniku kryzysu finansowego w 2010 roku, w porównaniu
z rokiem 2008, dług publiczny Japonii wzrósł o 8,4%, a wpływ kryzysu na jego wzrost
był mniejszy niż w państwach G7.
Słowa kluczowe: dług publiczny, kryzys finansowy, zadłużenie Chin, zadłużenie
Japonii.
Klasyfikacja JEL: F34, H62, H63, H70.
Wpływ światowego kryzysu finansowego na dług publiczny Chin i Japonii
25
THE IMPACT OF THE GLOBAL FINANCIAL CRISIS ON
PUBLIC DEBT IN CHINA AND JAPAN
Abstract: This paper examines the impact of the financial crisis on public debt in
China and Japan through an analysis of domestic and foreign literature, reports by
financial institutions, as well as the World Bank and the International Monetary
Fund data. The first part of this paper presents the overall economic situation of the
Asia-Pacific region during the financial crisis and its impact on the public finance
sector debt of these countries. The debt was found to be lower not only than the
average debt of OECD countries, but also lower than world debt. The second part of
the article raises the issue of China’s public debt. In the years 2008–2010 the amount
of local debt in China more than doubled, and the highest increase was in 2009. The
next part of the article addresses the issue of Japan’s public debt. It has been shown
that, as a result of the financial crisis, Japan’s national debt increased in 2010 by 8.4%
in comparison to 2008, but the impact of the crisis on public debt was smaller than
in G7 countries.
Keywords: public debt, financial crisis, Japan’s public debt, China’s public debt.
Wstęp
Rok 2008 był dla światowej gospodarki przełomowy. Dynamiczny wzrost
ceny złota, rekordowe ceny ropy naftowej, upadek banku Lehman Brothers
i pogłębienie światowego kryzysu finansowego wzbudziły niepokój ekonomistów na całym świecie. Zapoczątkowany w Stanach Zjednoczonych kryzys finansowy spowodował ograniczenie aktywności gospodarki światowej, spadek
eksportu globalnego i wzrost bezrobocia oraz zmusił rządy wielu państw do
podjęcia działań mających na celu ożywienie gospodarki.
W okresie kryzysu gospodarczego zmieniają się priorytety polityki gospodarczej państw: odchodzi się od ścisłego przestrzegania dopuszczalnego
poziomu deficytu budżetowego na rzecz pobudzania gospodarki za pomocą odpowiednich pakietów antykryzysowych, których implementacja powoduje zwiększenie wydatków budżetowych i spadek dochodów budżetowych,
a tym samym wpływa negatywnie na stan finansów publicznych [Adamiec
2009, s. 35]. W wyniku kryzysu finansowego relacja deficytu budżetowego
do PKB w państwach rozwiniętych w 2009 roku, w porównaniu z rokiem poprzednim, wzrosła o 7,7 pkt proc. i wyniosła 8,8% [Ferrarini, Jha i Ramayandi
2012, s. 1]. Z kolei kraje rozwijające się do 2007 roku charakteryzowały się
bardzo niskim deficytem budżetowym, a w roku 2009 stanowił on 4,8% ich
PKB [Ferrarini, Jha i Ramayandi 2012, s. 1].
26
Olga Palczewska
W wyniku poluźnienia polityki fiskalnej w okresie kryzysu finansowego
gwałtownie wzrosło zadłużenie sektora finansów publicznych, a dług publiczny stał się jednym z ważniejszych problemów ekonomicznych wielu państw.
Choć kryzys ten dotknął większość państw na świecie, to stopień, w jakim
wpłynął on na gospodarkę i finanse publiczne poszczególnych krajów był
różny. Zarówno rozwijające się, jak i rozwinięte państwa regionu Azji i Pacyfiku ucierpiały w jego wyniku w mniejszym stopniu niż państwa pozostałych
regionów świata.
1. Dwie fale kryzysów w regionie Azji i Pacyfiku
Rok 2008 był rokiem szczególnym dla Chińskiej Republiki Ludowej, która
obchodziła 30. rocznicę odejścia od modelu samowystarczalności gospodarki i otwarcia jej na gospodarkę światową. Zainicjowane w 1978 roku przez
ówczesnego przywódcę Chińskiej Republiki Ludowej reformy spowodowały między innymi umiędzynarodowienie chińskiej gospodarki i umożliwiły bardzo szybki rozwój ekonomiczny tego kraju [Żmuda 2009, s. 94]. Od
końca lat 70. XX wieku Chiny odnotowują bardzo wysokie tempo wzrostu
gospodarczego, wynoszące około 9% rocznie, a stale rosnący udział handlu
zagranicznego w PKB stanowi potwierdzenie intensywności procesów integracji ekonomicznej chińskiej gospodarki z gospodarką światową. Wystarczyły zaledwie trzy dekady, aby kraj – wcześniej niemal zupełnie odizolowany – stał się jedną z potęg gospodarczych świata, która nie tylko uczestniczy
w procesach globalizacji, lecz także ma bardzo duży wpływ na gospodarkę
światową. Chiny obecnie dysponują najwyższymi na świecie rezerwami walutowymi, przy czym rezerwy te w 2012 roku były wyższe o ponad 660%
niż w 2002 roku1. Kredytują one amerykańską gospodarkę, a eksport tanich
towarów na rynki światowe zmniejsza presję inflacyjną i umożliwia prowadzenie polityki relatywnie niskich stóp procentowych [Kobyłka 2009, s. 2].
Wprowadzony pod koniec lat 70. ubiegłego wieku model gospodarki zapewnił Chinom nie tylko stały i wysoki wzrost PKB, integrację ekonomiczną
czy też czołową pozycję w gospodarce światowej, lecz także okazał się znacznie mniej podatny na wpływ kryzysów gospodarczych niż modele przyjęte
w innych państwach na świecie [Liberska 2010, s. 333].
Pierwszej próbie nowy model chińskiej gospodarki został poddany w latach 1997 i 1998, kiedy to większość państw regionu Azji i Pacyfiku przeżywało
1
Według danych Banku Światowego na koniec 2002 roku wartość chińskich rezerw walutowych wyniosła 0,298 bln dolarów, a na koniec 2012 roku – 2,28 bln dolarów.
27
kryzys gospodarczy spowodowany wycofywaniem kapitału zagranicznego,
czego skutkami były: silna dewaluacja waluty2 w Indonezji (o 153,0%), Korei
Południowej (o 101,5%), Tajlandii (o 86,8%), Malezji (o 56,9%), na Filipinach
(o 55,4%) i w Japonii (o 13,8%) [Nanto 1998] oraz spadek PKB (tabela 1).
Podczas gdy większość państw regionu Azji i Pacyfiku pogrążyło się w recesji, Chiny – m.in. dzięki wysokim rezerwom walutowym – były w stanie
utrzymać stały kurs waluty. Co więcej, odnotowały wysoki wzrost PKB, na
poziomie 9,3% w 1997 roku oraz 7,8% w 1998 roku, a tym samym zwiększyły
swoje znaczenie w tym regionie.
Tabela 1. Stopa wzrostu gospodarczego w wybranych państwach regionu Azji i Pacyfiku w latach
1997 i 1998 (w %)
Państwo
1997
1998
Chiny
9,3
7,8
Filipiny
5,2
–0,6
Indonezja
4,7
–13,1
Japonia
1,6
–2,0
Korea Południowa
4,7
–6,9
Malezja
7,3
–7,4
Tajlandia
–1,4
–10,5
Źródło: Na podstawie [World Bank 2014a].
Państwa regionu Azji i Pacyfiku, doświadczone kryzysem z lat 1997 i 1998,
podjęły wiele działań mających na celu zapobieżenie powstaniu podobnego
kryzysu gospodarczego w przyszłości. Między innymi wzmocniono system
finansowy i zmniejszono zadłużenie zagraniczne [Bilewicz 2011, s. 17]. Światowy kryzys finansowy, który pojawił się 10 lat po kryzysie gospodarczym
w państwach regionu Azji i Pacyfiku z lat 1997 i 1998, zweryfikował odporność gospodarek tego regionu na zakłócenia w gospodarce światowej. Kryzys
ten rozpoczął się w USA w 2007 roku, a w badanym regionie – w 2008 roku.
Potwierdził on skuteczność przeprowadzonych reform w państwach regionu
Azji i Pacyfiku. Już nie tylko chińska gospodarka, lecz również gospodarki pozostałych państw tego regionu w mniejszym stopniu zostały dotknięte
negatywnymi skutkami kryzysu finansowego niż gospodarki państw innych
Porównanie danych ze stycznia 1997 roku i stycznia 1998 roku.
2
28
Olga Palczewska
regionów. Region ten, dzięki ekspansywnej polityce fiskalnej3, jako pierwszy
uporał się ze skutkami światowego kryzysu i w 2009 roku charakteryzował się
stopą wzrostu gospodarczego w wysokości 5,2% [Asian Development Bank
2010, s. 8]. Jednak w 2009 roku, w porównaniu z rokiem poprzednim, relacja
długu publicznego do PKB w państwach rozwijających się regionu Azji i Pacyfiku wzrosła o 3,1 punktu procentowego. Był to tylko jednorazowy wzrost
tego wskaźnika, gdyż już w 2010 roku dług publiczny tych państw w wyrażeniu względnym nieco obniżył się (tabela 2).
Tabela 2. Relacja długu publicznego do PKB w rozwijających się i rozwiniętych
państwach Azji i Pacyfiku oraz OECD w latach 2007–2010 (w %)
Państwa rozwijające się
Azji i Pacyfiku
Państwa rozwinięte
Azji i Pacyfiku
OECD
2007
46,6
55,8
73,1
2008
44,1
59,1
79,3
2009
47,2
65,3
90,9
2010
44,9
67,8
97,6
Średnia dla lat
2008–2010
45,7
62,0
89,3
Rok
Objaśnienie: zgodnie z klasyfikacją IMF do państw rozwiniętych regionu Azji i Pacyfiku zalicza się: Japonię, Koreę Południową, Singapur, Tajwan, Hongkong, Australię oraz Nową Zelandię. Kraje rozwijające
się regionu Azji i Pacyfiku to między innymi: Bhutan, Kambodża, Chiny, Fidżi, Indie, Indonezja, Malezja,
Malediwy, Nepal, Pakistan, Filipiny, Wysypy Salomona oraz Tajlandia (więcej na ten temat na stronie
https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/02/weodat a/groups.htm [dostęp: 15.03.2014]).
Źródło: Na podstawie [IMF 2012; OECD 2013, s. 200–201].
W latach 2008–2010 w rozwijających się państwach regionu Azji i Pacyfiku
relacja długu publicznego do PKB była znacznie niższa niż dla grupy państw
rozwiniętych tego regionu. Mniejszy okazał się również wpływ kryzysu finansowego na tę relację w krajach pierwszej grupy: dług publiczny pierwszej grupy państw w wyrażeniu względnym wzrósł w 2009 roku, w stosunku do roku
poprzedniego, o 3,1 pkt proc., natomiast drugiej grupy – o 6,2 pkt proc. Prawidłowość ta dotyczyła nie tylko państw regionu Azji i Pacyfiku, lecz również
reszty świata: państwa rozwijające się okazały się słabiej podatne na globalny
kryzys finansowy niż państwa rozwinięte (rysunek 1). W latach 2008–2010
W 2008 roku wartość fiskalnych pakietów stymulujących gospodarki państw regionu Azji i Pacyfiku (z wyłączeniem Japonii i Korei) stanowiła średnio 9,1% PKB tych państw,
podczas gdy średnia dla państw rozwiniętych wynosiła 3,4% PKB [International Labour Organization 2011].
3
29
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
2007
2008
2009
2010
2011
kraje rozwinięte – świat
kraje rozwinięte – Azja i Pacyfik
kraje rozwijające się – Azja i Pacyfik
kraje rozwijające się – świat
Rysunek 1. Relacja długu publicznego do PKB w regionie Azji
i Pacyfiku oraz na świecie (w %)
Źródło: Na podstawie [IMF 2012]
średnia relacja długu publicznego do PKB – zarówno w rozwijających się, jak
i rozwiniętych krajach Azji i Pacyfiku – była niższa niż w państwach OECD.
Co więcej, w 2010 roku w rozwijających się krajach Azji i Pacyfiku nastąpił
spadek tej relacji, podczas gdy w OECD – jej wzrost. W latach 2009 i 2010
w wyniku kryzysu finansowego w państwach OECD nastąpił wzrost omawianego wskaźnika kolejno o 11,6 i 6,7 pkt proc.
Relacja długu publicznego do PKB dla krajów rozwijających się regionu Azji i Pacyfiku jest obecnie niewiele wyższa od średniej światowej. Od
2010 roku relacja ta w przypadku państw Azji i Pacyfiku zaczęła spadać, natomiast w rozwijających się państwach świata nadal rosła, co spowodowało, że
już na koniec 2010 roku w wyrażeniu względnym dług publiczny państw tego
regionu był zbliżony do średniej światowej. W grupie państw rozwiniętych
wskaźnik ten dla państw Azji i Pacyfiku jest niższy od światowego. Ponadto
w latach 2008–2010 w rozwiniętych krajach tego regionu relacja długu publicznego do PKB wzrosła o 8,7 pkt proc., podczas gdy na świecie – o 19,0 pkt proc.
Mniejsza podatność gospodarek państw regionu Azji i Pacyfiku na negatywny wpływ kryzysu finansowego wynikała między innymi z przeprowadzonych w tych państwach reform gospodarczych po kryzysie z lat 1997
30
Olga Palczewska
i 1998. Zmieniono wówczas politykę fiskalną i monetarną oraz zwiększono
dyscyplinę finansów publicznych.
Warto jednak zwrócić uwagę na zróżnicowanie relacji długu publicznego
do PKB w krajach rozwiniętych Azji i Pacyfiku. W badanym okresie, w niektórych państwach rozwiniętych tego regionu wskaźnik ten nie przekroczył 40%
(Hongkong, Tajwan, Nowa Zelandia, Australia i Korea Południowa). W Singapurze wynosił ponad 100%, a w Japonii ukształtował się na poziomie ponad
200%. Trzeba również zaznaczyć, że chińskie władze – poprzez nieujmowanie
wszystkich składowych – zaniżają dług publiczny: według oficjalnych danych
w latach 2009 i 2010 wynosił on poniżej 45% PKB (tabela 4), lecz według niektórych ocen był znacznie wyższy [Ferrarini, Jha i Ramayandi 2012, s. 110].
Rodzi to potrzebę odrębnej analizy zadłużenia sektora finansów publicznych
w Chinach i Japonii, która jest jednym z najbardziej zadłużonych państw świata.
2. Zadłużenie sektora finansów publicznych w Chinach
w okresie światowego kryzysu finansowego
Spośród państw azjatyckich kryzys finansowy najbardziej wpłynął na pozycję
Chin: umocnił ich pozycję na arenie już nie tylko kontynentalnej, lecz także
międzynarodowej. Jak pisze Rybiński [2009], „jeszcze nigdy w historii Chiny nie goniły tak szybko świata Zachodu, jak teraz w kryzysie. […] kryzys
wzmacnia relatywną pozycję Chin w świecie”. Jak wynika z danych zawartych w tabeli 3, we wszystkich państwach G8 wzrost gospodarczy w latach
2008–2012 był niewielki lub ujemny, natomiast Chiny odnotowywały wówczas średnioroczny wzrost PKB o 9,3%. W 2010 roku PKB Państwa Środka
przewyższył PKB Japonii. Tym samym Chiny stały się drugą – po Stanach
Zjednoczonych – potęgą gospodarczą świata.
Pogarszająca się sytuacja partnerów gospodarczych Chin wpłynęła na
spadek eksportu również w samym Państwie Środka – znacznie jednak niższy
niż w pozostałych krajach. W 2009 roku, w porównaniu z rokiem poprzednim, eksport globalny spadł o 23%, a eksport Chin – o 16%(4). W 2009 roku,
8 lat po uzyskaniu członkostwa w WTO, Chiny przejęły pozycję największego
światowego eksportera (wyprzedzając Niemcy, których eksport spadł o 22%)
i stały się drugim – po USA – największym światowym importerem towarów.
Udział Chin w eksporcie globalnym wzrósł z 1% w 1980 roku do niemal 11%
w 2011 roku [WTO 2013, s. 6].
4
Spadek eksportu w Chinach w dużej mierze wynikał z obniżenia się popytu w USA,
których udział w chińskim eksporcie wynosi prawie 25%.
31
Tabela 3. Zmiany PKB w Chinach i państwach G8 w latach 2008–2012 (w %)
Państwo
2008
2009
2010
2011
2012
Chiny
Francja
Japonia
Kanada
Niemcy
Rosja
USA
Wielka Brytania
Włochy
9,6
–0,1
–1,0
0,7
1,1
5,2
–0,3
–0,8
–1,2
9,2
–3,1
–5,5
–2,8
–5,1
–7,8
–2,8
–5,2
–5,5
10,4
1,7
4,7
3,2
4,0
4,5
2,5
1,7
1,7
9,3
2,0
–0,6
2,5
3,3
4,3
1,8
1,1
–0,5
7,8
0,0
1,9
1,7
0,7
3,4
2,8
0,1
–2,5
Średnia dla lat
2008−2012
9,3
0,1
–0,1
1,1
0,8
1,9
0,8
–0,6
–1,4
Źródło: Na podstawie [World Bank 2014a].
Ważnym czynnikiem pobudzającym rozwój gospodarczy Chin w okresie
kryzysu stał się – ogłoszony przez rząd pod koniec 2008 roku – ogromny 2-letni pakiet pomocowy, który miał na celu pobudzenie popytu wewnętrznego.
Głównym motorem napędzającym chińską gospodarkę przed wybuchem kryzysu finansowego był popyt zewnętrzny, jednak ze względu na pogarszającą się
sytuację gospodarczą państw będących największymi importerami chińskich
towarów, jedynym sposobem na utrzymanie stałego tempa wzrostu gospodarczego okazało się zwiększenie popytu wewnętrznego. W Chinach, przed
globalnym kryzysem finansowym, rzadko wykorzystywano instrumenty polityki fiskalnej w celu podniesienia stopy wzrostu gospodarczego [Fan i Lv 2012
s. 207]. W okresie tego kryzysu prowadziły one natomiast ekspansywną politykę fiskalną. Stymulowaniu popytu wewnętrznego służyły realizowane wówczas programy inwestycji rządowych, których przykładem może być program
budowy tanich mieszkań. Przeprowadzono także reformę podatku od wartości
dodanej. Przyznano przedsiębiorcom prawo do ulgi w tym podatku w związku z poniesionymi wydatkami na zakup środków trwałych, zniesiono zwolnienie z podatku od wartości dodanej importu maszyn i urządzeń oraz obniżono
stawkę tego podatku dla małych przedsiębiorców z 6% do 3%. W wyniku jej
obniżenia, w 2009 roku poniesiony przez nich ciężar podatkowy z tytułu tego
podatku obniżył się o 120 bln yuanów (17,6 mld dolarów) [MOFCOM 2008a].
Antykryzysowy pakiet pomocowy przeznaczono na rozwój infrastruktury, odbudowę rejonów dotkniętych trzęsieniem ziemi z 2008 roku5, opiekę
Trzęsienie ziemi z 12 maja 2008 roku o sile 8 stopni w skali Richtera – zginęło wówczas
niemal 70 000 osób, a wiele budynków i dróg zostało całkowicie zniszczonych. Więcej na ten
temat na stronie http://en.ndrc.gov.cn/policyrelease/200810/P020081010622006749 250.pdf
[dostęp: 15.03.2013].
5
32
Olga Palczewska
społeczną, rozwój wsi, rozwój technologii, zrównoważony rozwój i szkolnictwo. Był to największy pakiet stymulujący gospodarkę w historii Chin – jego
wartość wynosiła 4 bln yuanów (585 mld dolarów) i stanowiła 13% PKB. Jego
finansowanie rozdzielono między budżet centralny i budżety lokalne: 1,18 bln
yuanów (175 mld dolarów, 3,9% PKB) pochodziło z budżetu państwa, a pozostała część – z budżetów samorządów lokalnych.
Zgodnie z ustawą o budżecie państwa (The State Budget Law) w Chinach jedynym podmiotem uprawnionym do zaciągania długu publicznego
poprzez emisję obligacji oraz zaciąganie pożyczek i kredytów jest władza centralna. Oznacza to, że samorządy lokalne nie mogą emitować obligacji lokalnych ani zaciągać kredytów w bankach komercyjnych [Martinez i in. 2014,
s. 301]. Wykonywanie przez samorządy lokalne krajowego programu antykryzysowego łączyło się jednak z koniecznością zmiany niektórych przepisów
tej ustawy. W związku z tym m.in. zezwolono w ograniczonym zakresie na
emisję obligacji lokalnych oraz stworzono możliwość pozyskiwania z innych
źródeł środków finansowych na inwestycje mające na celu zwiększenie popytu i zmniejszenie bezrobocia. Jednym z nich są platformy finansowe władz
lokalnych (local government financing platforms – LGFPs).
LGFPs to prowadzone przez władze lokalne przedsiębiorstwa mające na
celu rozwój infrastruktury [Lu i Sun 2013 s. 3]. Kapitał zapewniają tym przedsiębiorstwom samorządy lokalne – poprzez przekazywanie części wpływów,
transfer praw własności do ziemi i już istniejącej infrastruktury, np. dróg,
mostów czy autostrad. Reszta środków na ich inwestycje pochodzi z rynku
kapitałowego – w przeciwieństwie do samorządów lokalnych, LFGPs mogą
zaciągać kredyty w bankach komercyjnych i emitować obligacje, a za ich
długi odpowiadają jednostki samorządu lokalnego majątkiem państwowym
[Sarek 2014].
Sektor bankowy, a w szczególności Ludowy Bank Chin, który pełni funkcję banku centralnego – będący pod dużym wpływem rządu chińskiego i wykorzystywany do realizacji programów stymulowania wzrostu gospodarczego
[Kompa i Witkowska 2011, s. 7] – został zobowiązany do złagodzenia polityki
kredytowej w odniesieniu do platform, co w praktyce oznaczało zniesienie
jakichkolwiek ograniczeń w zakresie wysokości kredytów udzielanych tym
przedsiębiorstwom. Doprowadziło to do masowego zaciągania przez te platformy kredytów przeznaczonych głównie na rozwój infrastruktury.
Z jednej strony, lokalne inwestycje infrastrukturalne już w trzecim kwartale 2009 roku przyczyniły się do podniesienia stopy wzrostu gospodarczego6,
6
Stopa wzrostu PKB w trzecim kwartale 2009 roku wyniosła 8,9% i była wyższa o 2,8
pkt proc. niż w pierwszym kwartale i o 1 pkt proc. niż w drugim kwartale [MOFCOM 2009a].
33
a z drugiej – brak limitów na zadłużanie się jednostek samorządu lokalnego
spowodował w 2009 roku, w porównaniu z rokiem poprzednim, wzrost ich
zadłużenia o 71,4% (tabela 4).
Tabela 4. Dług lokalny i centralny w Chinach w latach 2005–2010
Wyszczególnienie
Dług lokalny
PKB
Relacja długu
lokalnego do PKB
Relacja długu
centralnego do PKB
Relacja długu
publicznego do PKB
Jednostka
miary
bln dol.
bln dol.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
0,34
2,26
0,43
2,71
0,57
3,49
0,77
4,52
1,32
4,99
1,57
5,93
%
15,0
15,9
16,3
17,0
26,5
26,5
%
17,6
16,2
19,6
16,9
17,7
17,2
%
32,6
32,1
35,9
33,9
44,2
43,7
Źródło: Na podstawie [World Bank 2014b; Fan i Lv 2012, s. 213–217; IMF 2013].
W Chinach to władze lokalne są odpowiedzialne za realizację programów
budowy dróg, autostrad, mostów i osiedli mieszkaniowych, a zatem umożliwienie im prawie nieograniczonego dostępu do środków finansowych, w żaden sposób niekontrolowanych przez władze centralne, zapoczątkowało dynamiczny rozwój infrastruktury we wszystkich rejonach tego wielkiego kraju.
Chciały one w krótkim czasie zwiększyć swoją atrakcyjność dla inwestycji
komercyjnych i zmniejszyć bezrobocie, a problem długów zostawić władzom
kolejnych kadencji. Jednakże już na początku 2010 roku władza centralna
uznała, że zadłużenie jednostek samorządu lokalnego zbyt szybko rośnie,
dlatego wprowadziła bardziej restrykcyjne warunki przyznawania kredytów
platformom finansowym. Mogą być one zaciągane jedynie na budowę linii
szybkiej kolei i budowę tanich mieszkań. Ponadto zobowiązano banki do
zwiększenia funduszy rezerwowych [Fan i Lv 2012, s. 216].
Jak wynika z danych zawartych w tabeli 4, swoboda w zaciąganiu kredytów przez platformy finansowe doprowadziła do wzrostu zadłużenia jednostek samorządu lokalnego z 0,77 bln dolarów w 2008 roku do 1,32 bln dolarów
w roku kolejnym, a udział długu lokalnego w PKB wzrósł wówczas z 17,0%
do 26,5%. Na koniec 2010 roku zadłużenie sektora lokalnego wynosiło 1,57
bln dolarów i stanowiło 26,5% PKB. 62,6% tej kwoty to zobowiązania jednostek samorządu lokalnego, 21,8% – dług potencjalny z tytułu udzielonych
gwarancji przez władze lokalne. Pozostała część to tzw. gwarancje nieformalne [National Audit Office 2010]. Na koniec 2010 roku zadłużenie platform
finansowych wynosiło 0,73 bln dolarów, a ich udział w całkowitym zadłużeniu sektora lokalnego – niemal 50%. W razie niewypłacalności – realnej
34
Olga Palczewska
ze względu na to, że jedyną przesłanką rozpoczęcia części inwestycji było
dążenie do zwiększenia popytu i zmniejszenia bezrobocia w krótkim okresie, a nie faktyczne zapotrzebowanie, co rodzi ryzyko, że niektóre inwestycje
mogą się nie zwrócić – jednostki samorządu lokalnego nie byłyby w stanie
spłacić długów. W 2010 roku ich dług stanowił nieco ponad 65% dochodów
tych jednostek [Lu i Sun 2013, s. 3].
W związku z tym Chińska Komisja Nadzoru Bankowego zobowiązała
instytucje bankowe do wzmocnienia kontroli kredytów zaciąganych przez
platformy oraz do ścisłej współpracy z władzami lokalnymi w tym zakresie.
Banki powinny na bieżąco przygotowywać listę wszystkich kredytów i terminów ich spłaty, po czym przekazywać je władzom lokalnym [China Banking
Regulatory Commission 2012, s. 66].
Gwałtowny wzrost zadłużenia jednostek samorządu lokalnego był tylko jednorocznym incydentem. Już w 2010 roku tempo wzrostu ich zadłużenia wróciło
do normy sprzed kryzysu finansowego. Wprawdzie roczny wzrost zadłużenia
o 20–30% może wydawać się bardzo duży, ale – biorąc pod uwagę jego udział
w PKB – tempo wzrostu tego długu nie jest już tak duże. Całkowity dług publiczny (centralny i lokalny) Chin jest bowiem znacznie niższy niż w większości
czołowych gospodarek na świecie: w latach 2009 i 2010 – jak już informowano –
wynosił on poniżej 45% PKB (tabela 4) [Fan i Lv 2012, s. 217–218]. Ponadto
większość stanowi dług wewnętrzny. Z analizy danych zawartych w tabeli 5 wynika, że dług zewnętrzny Chińskiej Republiki Ludowej – w przeciwieństwie do
dużej części państw europejskich – jest bardzo niski i stanowi poniżej 10% PKB.
Tabela 5. Wysokość i struktura długu zewnętrznego w latach 2007–2011
Wyszczególnienie
Dług średnioi długoterminowy
Dług
krótkoterminowy
Suma
Relacja długu
zewnętrznego
do PKB
Wartość rezerw
walutowych
Jednostka
miary
2007
2008
2009
2010
2011
mld dol.
153,53
163,9
163,39
173,24
195,00
%
41,1
43,7
39,4
31,6
28,0
mld dol.
220,08
210,80
259,26
375,69
500,90
%
58,9
56,3
60,5
68,4
72,0
mld dol.
373,62
374,70
428,65
548,93
695,90
%
10,0
8,3
8,6
9,3
9,5
mld dol.
1546
1966
2452
2913
3254
Źródło: Na podstawie [World Bank 2014c; MOFCOM 2007; MOFCOM 2008; MOFCOM 2009; MOFCOM
2010; MOFCOM 2011].
35
W latach 2007–2011 istotnie zmieniła się jednak struktura długu zewnętrznego: znacznie obniżył się udział zadłużenia długo- i średnioterminowego, a wzrósł udział zadłużenia krótkoterminowego. Udział długu krótkoterminowego wzrósł z 58,9% w 2007 roku aż do 72,0% w 2011 roku. W ten
sposób znacznie wzrosło ryzyko refinansowania, ale jeśli wziąć pod uwagę
wartość rezerw walutowych Chin – dużo wyższą od wartości długu zewnętrznego – nie występuje ryzyko niewypłacalności tego kraju.
3. Dług publiczny Japonii
Japonia – obok Korei, Singapuru, Hongkongu, Tajwanu, Nowej Zelandii i Australii – należy do grupy wysoko rozwiniętych państw regionu Azji i Pacyfiku.
W przeciwieństwie do Chińskiej Republiki Ludowej, która jest precedensem
na skalę światową i od ponad 30 lat nieprzerwanie odnotowuje wysokie tempo wzrostu gospodarczego, Japonia od ponad dwóch dekad charakteryzuje
się albo ujemnym albo niskim tempem wzrostu gospodarczego. W latach
1990–2000 średnioroczne tempo wzrostu PKB wyniosło 1,5%, a w latach
2001–2010 – 1,15%. Spowolnienie gospodarcze powoduje, że przy stałym
wzroście wydatków publicznych podatkowe dochody publiczne albo maleją,
albo rosną bardzo wolno. W rezultacie od 1993 roku Japonia nieprzerwanie
odnotowuje deficyt budżetowy, którego kumulacja doprowadziła do gwałtownego wzrostu długu publicznego [IMF 2011a, s. 3]. W latach 1990–2010
relacja długu publicznego do PKB wzrosła z 67,0% do 215,9%. W rezultacie
obecnie Japonia zajmuje pierwsze miejsce w rankingu najbardziej zadłużonych państw wysoko rozwiniętych.
Tabela 6. Relacja nadwyżki/deficytu budżetowego do PKB państw
G7 (w %)
Państwo
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Francja
–3,0
–2,0
–2,8
–3,3
–7,6
–5,3
–4,9
Japonia
–4,8
–3,7
–1,1
–4,1
–10,4
–9,3
–9,9
Kanada
1,7
1,8
1,5
–0,3
–4,5
–4,9
–3,7
Niemcy
–3,3
–1,8
–0,2
–0,1
–3,1
–4,2
–0,8
USA
–3,1
–1,9
–2,7
–6,5
–12,9
–10,8
–9,7
Wielka
Brytania
–3,4
–2,8
–2,9
–5,0
–11,3
–10,0
–7,8
Włochy
–4,5
–3,5
–1,6
–2,7
–5,4
–4,3
–3,7
Źródło: Na podstawie [IMF 2013].
36
Olga Palczewska
Z danych tabeli 6 wynika, że w latach 2005–2011 średnioroczna relacja
deficytu budżetowego do PKB Japonii wynosiła 6,2% i była wyższa od średniej dla państw G7 (wynoszącej 4,3%). Wydatki publiczne, w stosunku do
roku poprzedniego, rosły bowiem wówczas szybciej niż dochody publiczne
(także rysunek 2). Wzrost wydatków publicznych spowodowany był między
innymi szybkim starzeniem się japońskiego społeczeństwa. We wszystkich
państwach G7 relacja deficytu budżetowego do PKB wyraźnie wzrosła w latach 2009–2011. W warunkach kryzysu finansowego znacznie wzrosły bowiem wydatki publiczne, natomiast dochody podatkowe albo obniżały się
albo też wzrosły w niewielkim stopniu.
W latach 2008–2010 wysokość dochodów budżetu państwa w Japonii spadła z 158,2 bln jenów (ok. 1,53 bln dolarów) do 142,8 bln yenów (ok. 1,38 bln
dolarów), natomiast wysokość wydatków wzrosła z 179,1 mld jenów (ok. 1,73
bln dolarów) do 187,9 bln yenów (ok. 1,82 bln dolarów) [IMF 2012]. Relacja dochodów publicznych do PKB spadła w analizowanym okresie z 31,6%
do 29,6%, natomiast relacja wydatków publicznych do PKB wzrosła z 35,7%
do 39,0%. W wyniku kryzysu finansowego średnioroczna relacja wydatków
publicznych do PKB wzrosła z 33,9% w latach 2004–2007 do 38,2% w latach
2008–2011.
Wzrost wydatków publicznych wynikał nie tylko ze zwiększenia wydatków na świadczenia socjalne, lecz spowodowany był także próbą ożywienia
gospodarki poprzez pakiety stymulujące, których wartość w 2009 roku wynosiła 110 mld dolarów i stanowiła 2,3% PKB Japonii [Khatiwada 2009, s. 15].
Średnioroczny wskaźnik relacji dochodów publicznych do PKB w okresie
kryzysu był niższy od średniej z lat 2004–2007 o blisko 0,5 pkt proc. i wynosił 30,3%, a największy jego spadek – o 2,0 pkt proc. w stosunku do roku
poprzedniego – zaobserwowano w 2009 roku.
Skutkiem występującego od ponad 20 lat deficytu budżetowego, który
w okresie kryzysu finansowego sięgał 9–10% PKB, jest bardzo wysokie zadłużenie sektora finansów publicznych Japonii (rysunek 3).
Relacja długu publicznego do PKB Japonii jest znacznie wyższa od średniej dla państw G7 i w latach 2000–2007 wzrosła ze 140,2% do 183,0%, podczas gdy w grupie państw G7 – z 76,0% do 81,9%. W latach 2008–2010 relacja
ta w Japonii wzrosła ze 191,8% do 215,9%, natomiast w krajach G7 – z 90,8%
do 112,1%. W 2010 roku, w stosunku do roku 2008, dług publiczny Japonii
wzrósł o 8,4%, natomiast państw G7 – o 23,3%, z kolei w 2007 roku, w porównaniu z 2000 rokiem, dług Japonii wzrósł o 31,4%, podczas gdy państw G7 –
o 39,0% [OECD 2013]. Wpływ kryzysu finansowego na jego wzrost w Japonii okazał się zatem mniejszy niż w grupie państw G7. Jednak w 2009 roku,
w stosunku do roku poprzedniego, relacja długu publicznego do PKB Japonii
37
45
40
35
30
25
20
2004
2005
2006
2007
wydatki publiczne
2008
2009
2010
2011
dochody publiczne
Rysunek 2. Udział dochodów i wydatków publicznych w PKB Japonii w latach
2004–2011 (w %)
wzrosła o 18,4 pkt proc. i przekroczyła poziom 200% PKB. Kryzys finansowy spowodował bowiem wówczas spadek dochodów publicznych, któremu
towarzyszył wzrost wydatków publicznych (m.in. na pakiety pomocowe, których wartość w 2009 roku przekroczyła 2% PKB). Był to jednak jednorazowy
tak gwałtowny wzrost relacji długu publicznego do PKB, gdyż już w 2010 dług
publiczny Japonii w wyrażeniu względnym, w stosunku do roku poprzedniego, wzrósł tylko o 5,7 pkt proc.
250
230
210
190
170
150
130
110
90
70
50
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Japonia
G7
Rysunek 3. Relacja długu publicznego do PKB Japonii i państw G7 w latach
1999–2010 (w %)
38
Olga Palczewska
Choć dług publiczny Japonii jest bardzo wysoki, nie boryka się ona z tak
dużymi problemami finansowymi jak np. niektóre państwa strefy euro. W Japonii stale występuje bowiem nadwyżka oszczędności nad inwestycjami, co
umożliwia finansowanie długu publicznego z tych oszczędności i utrzymanie
stóp procentowych na bardzo niskim poziomie, a zatem wydatki publiczne
na obsługę tego długu są relatywnie niskie [Société Générale Group 2013,
s. 3–4]. Co więcej – podobnie jak w przypadku Chin – jest to w głównej mierze dług wewnętrzny. Dług zewnętrzny stanowi mniej niż 20% całego długu
publicznego Japonii.
Zakończenie
Światowy kryzys finansowy spowodował wzrost długu publicznego zarówno
Chin, jak i Japonii. Wzrost ten był jednak mniejszy niż w innych państwach
świata. Mniejsza podatność gospodarek państw regionu Azji i Pacyfiku na
negatywny wpływ światowego kryzysu finansowego wynikała między innymi
z wcześniej przeprowadzonych przez nie zmian zarówno polityki monetarnej, jak i fiskalnej. Co więcej, kryzys ten spowodował w badanych państwach
tylko jednorazowy skokowy wzrost długu publicznego. Już od 2010 roku ich
dług publiczny rósł w zbliżony sposób do okresu przed globalnym kryzysem
finansowym. Kolejną wspólną cechą długu publicznego Chin i Japonii jest
to, że większość tego długu stanowi dług wewnętrzny, co zmniejsza ryzyko
niewypłacalności tych państw.
W Chinach w okresie kryzysu gwałtownie rósł lokalny dług publiczny,
natomiast całkowity dług publiczny tego kraju nie przekroczył 45% PKB,
a zatem był relatywnie niski w porównaniu z państwami OECD. Co więcej,
jeśli uwzględni się wysokie tempo wzrostu gospodarczego Chin i bardzo duże
rezerwy walutowe tego państwa, można stwierdzić, że dług publiczny nie stanowi dla Chin poważnego problemu ekonomicznego.
Z kolei dług publiczny Japonii przekracza 200% PKB. Przewiduje się, że
w najbliższym okresie będzie on nadal rósł z powodu spowolnienia wzrostu
gospodarczego oraz bardzo szybkiego starzenia się japońskiego społeczeństwa. Mimo że większość tego długu stanowi dług wewnętrzny refinansowany głównie z oszczędności obywateli, a wydatki publiczne na jego obsługę – ze względu na jedne z najniższych stóp procentowych na świecie – są
relatywnie niskie, japoński sektor finansów publicznych powinien być zreformowany. Reforma ta powinna zmierzać do przywrócenia równowagi
budżetowej, a następnie do zmniejszenia długu publicznego w wyrażeniu
względnym.
39
Bibliografia
Adamiec, J. (red.), 2009, Kryzys finansowy: wybrane zagadnienia, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa.
Asian Development Bank, 2010, Asian Economic Outlook, ADB, Mandaluyong Ciity.
Asian Development Bank, 2014, Revenue, total (% of GDP), Expenditure, total (of
GDP), ADB, Mandaluyong City, http://sdbs.adb.org/sdbs/index.jsp [dostęp:
21.03.2013].
Bilewicz, E., 2011, Dostosowania w krajach azjatyckich po kryzysach z lat dziewięćdziesiątych XX wieku a ich reakcja na globalny kryzys finansowy, w: Gos, W.
(red.), Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, nr 677, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin, s. 17–29.
China Banking Regulatory Commission, 2012, 2012 Annual Report, China Citic
Press, Beijing.
Fan, G., Lv, Y., 2012, Fisciscal Prudence and Growth Sustainability: an Analysis of China’s Public Debt, Asian Economic Policy Review, vol. 7, no.2, s. 202–220.
Ferrarini, B., Raghbendra, J., Ramayandi, A., 2012, Public Debt Sustainability in Developing Asia, Routledge, Londyn.
International Labour Organization, 2011, A Review of Global Fiscal Stimulus, ILO,
Geneva.
International Monetary Fund, 2011a, Japan Sustainability Report (G20), IMF, Washington.
International Monetary Fund, 2011b, People’s Republic of China: Financial System
Stability Assessment, IMF, Washington.
International Monetary Fund, 2012, World Economic Outlook, IMF, Washington.
International Monetary Fund, 2013, World Economic Outlook, IMF, Washington.
Khatiwada, S., 2009, Stimulus Packages to Counter Global Economic Crisis: a Review,
International Institute of Labour Studies, Geneva.
Kobyłka, A., 2009, Wpływ kryzysu finansowego na chińską gospodarkę i próby jego
przezwyciężenia: szansa czy zagrożenie?, Biuletyn Opinie, nr 12, Warszawa.
Kompa, K., Witkowska, D., 2011, Sektor bankowy w Chinach. Próba oceny za pomocą
analizy wielowymiarowej, Zeszyty Naukowe SGGW – Ekonomika i Organizacja
Gospodarki Żywnościowej, nr 87, Warszawa, s. 5–26.
Liberska, B., Perspektywy rozwojowe chińskiej gospodarki do 2050 roku, Studia Ekonomiczne, nr 4, Warszawa, s. 331–358.
Lu, Y., Sun, T., 2013, Local Government Financing Platforms in China: a Fortune or
Misfortune?, IMF Working Paper, Washington, http://www.imf.org/external/
pubs/ft/w p/2013/wp13243.pdf [dostęp: 15.03.2014].
Martinez, J., Qian, B., Wang, S., Zhang, L., Zou, H., 2014, An Essay on Public Finance
in China, Annals of Economics and Finance, vol. 15, no. 1, Beijing, s. 289–405.
MOFCOM, 2007, Circular of the state Administration of Foreign Exchange Concerning the Related Matters on Administering Short-term Foreign Debts of Financial
40
Olga Palczewska
Institutions in 2007, Beijing, http://english.mofcom.gov.cn/aarticle/policyrelease/
announcement/200703/20070304475860.html, [dostęp: 10.03.2014].
MOFCOM, 2008a, VAT reform to shed corporate tax burden by $17,6b, Beijing,
http://search.mofcom.gov.cn/swb/recordShow.jsp?flag=0&lang=1&base=iflow_
5&id=english200811058816631&value=(stimulus%20and%20package) [dostęp:
14.03.2014].
MOFCOM, 2008, China’s foreign debt up 15.68% in 2007, Beijing, http://search.mofcom.gov.cn/swb/recordShow.jsp?flag=0&lang=1&base=iflow_5&id=english2008
04054720311&value=(debt) [dostęp: 18.03.2014].
MOFCOM, 2009, China’s external debt rises slightly in 2008, Beijing, http://search.
mofcom.gov.cn/swb/recordShow.jsp?flag=0&lang=1&base=iflow_6&id=english
MOFCOM, 2009a, China’s economic development after 4-trln-yuan stimulus pack
age, Beijing, http://english.gov.cn/2009–12/27/content_1497729.htm [dostęp:
16.03.2014].
MOFCOM, 2010, China’s foreign debt grows 14.4% in 2009, Beijing, http://search.
mofcom.gov.cn/swb/recordShow.jsp?flag=0&lang=1&base=iflow_7&id=english
MOFCOM, 2011, China’s outstanding external debt nears 549 bln U.S. dollars by
the end of 2010, Beijing, http://search.mofcom.gov.cn/swb/recordShow.jsp?flag=0&lang= 1&base=iflow_8&id=english201104074821181&value=(debt) [dostęp: 18.03.2014].
Nanto, D., 1998, The 1997–1998 Asian financial crisis, Congressional Research Service, Washington, http://www.fas.org/man/crs/crs-asia2.htm [dostęp: 17.03.2014].
National Audit Office (NAO), 2010, Audit Findings on China’s Local Government
Debts, NAO, Beijing.
OECD, 2013, OECD Factbook 2013: Economic, Environmental and Social Statistics,
OECD, Paris.
Rybiński, K., 2009, Polskę czeka złota dekada, http://www.bankier.pl/wiadomosc/Rybinsk i-Polske-czeka-zlota-dekada-2027937.html [dostęp: 15.03.2014].
Sarek, Ł., 2014, Zadłużenie Chin: bomba z opóźnionym zapłonem?, www.forbes.pl/
zadluzenie-chin-bomba-z-opoznionymzaplonem,artykuly,168955,1,1.html [dostęp: 16.03.2014].
Société Générale Group, 2013, Rising public debt in Japan: how far is too far, Société
Générale Group, Paris.
World Bank, 2014a, GDP growth (annual %), World Bank, Washington, http://data.
worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?page=3 [dostęp16.03.2014].
World Bank, 2014b, GDP (current US$), World Bank, Washington, http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.M KTP.CD [dostęp 16.03.2014].
World Bank, 2014c, Total reserves (includes gold, current US$), World Bank, Washington, http://data.worldbank.org/indicator/FI.RES.TOTL.CD [dostęp:
18.03.2014].
World Trade Organization, 2012, World Trade Report 2012, WTO, Geneva.
41
World Trade Organization 2013, World Trade Report 2013, WTO, Geneva.
Żmuda, M., 2009, Przyczyny wejścia Chińskiej Republiki Ludowej na ścieżkę przyspieszonego wzrostu gospodarczego, w: Michalczyk, W. (red.), Wybrane problemy gospodarki światowej pierwszej dekady nowego wieku, Wydawnictwo Uniwersytetu
Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław, s. 93–101.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Eryk Łon
Publicznych
[email protected]
POLITYKA BUDŻETOWA A RYNEK AKCJI
W OKRESIE KRYZYSU FINANSOWEGO
Streszczenie: W artykule badano powiązania między rodzajem polityki budżetowej a sytuacją na dojrzałych i wschodzących rynkach akcji. Ekspansywnej polityce
budżetowej w danym roku z reguły towarzyszyła korzystna koniunktura giełdowa
na rynkach akcji w roku następnym. Z kolei restrykcyjna polityka budżetowa prowadziła do pogorszenia sytuacji na rynkach akcji. W okresie kryzysu finansowego
zaostrzenie polityki budżetowej wpływało na pogorszenie koniunktury giełdowej.
W 2009 roku na poprawę koniunktury giełdowej wpłynęło złagodzenie amerykańskiej polityki budżetowej.
Słowa kluczowe: rynek akcji, polityka budżetowa, rynki dojrzałe, rynki wschodzące.
Klasyfikacja JEL: G15, G18.
FISCAL POLICY AND STOCK MARKETS DURING THE
FINANCIAL CRISIS
Abstract: This article investigates links between the nature of fiscal policy and
the situation on stock markets. The study was conducted on the markets of developed and emerging economies. An expansionary fiscal policy in a given year usually leads to a bull market in the following year, whereas a restrictive fiscal policy
leads to a bear market. During the financial crisis, implementing a restrictive fiscal policy resulted in a stock market downturn. In 2009 introducing an expansionary fiscal policy in the U.S improved the situation on developed and emerging
markets.
Keywords: stock market, fiscal policy, developed markets, emerging markets.
Polityka budżetowa a rynek akcji w okresie kryzysu finansowego
43
Wstęp
Celem artykułu jest zbadanie powiązań między amerykańską i krajową
polityką budżetową a sytuacją na rynkach akcji na przykładzie grupy krajów dojrzałych i wschodzących. Rodzaj polityki budżetowej jest w artykule określany za pomocą relacji salda budżetowego do produktu krajowego
brutto. Sytuację na rynkach akcji zaś odzwierciedla stopa zwrotu z indeksu giełdowego (procentowa zmiana indeksu giełdowego danego kraju w ciągu roku).
Podział rynków akcji na rynki dojrzałe i wschodzące wywodzi się z metodologii zaproponowanej przez bank inwestycyjny Morgan Stanley. Generalnie zakłada się w tej metodologii, że do krajów dojrzałych zaliczane są
kraje, których PKB per capita jest bardzo wysoki i jednocześnie wysoka jest
relacja kapitalizacji krajowego rynku akcji do PKB. Do krajów wschodzących zaliczane są te kraje, których PKB per capita jest stosunkowo niski i jednocześnie stosunkowo niska jest relacja kapitalizacji krajowego rynku akcji
do PKB.
Badania empiryczne obejmują lata 1996–2013. Były to zatem lata poprzedzające kryzys finansowy z lat 2007–2008, lata kryzysu oraz lata następujące po kryzysie. W literaturze zachodniej, a zwłaszcza amerykańskiej, jako
lata kryzysu finansowego w odniesieniu do rynku akcji przyjmuje się lata
2007–2008. W sierpniu 2007 roku rozpoczął się bowiem trend spadkowy na
rynkach akcji, który trwał do końca 2008 roku. Na początku zaś 2009 roku
nastąpiła zmiana trendu spadkowego na trend wzrostowy na tych rynkach.
Dlatego początek 2009 roku traktuje się jako okres wychodzenia z kryzysu
finansowego na rynkach akcji.
1. Powiązania między polityką budżetową, stopą zwrotu
z indeksu giełdowego a realnym tempem wzrostu
PKB w teorii
W literaturze panuje pogląd, że polityka budżetowa powiązana jest z sytuacją na rynku akcji poprzez oczekiwania dotyczące przyszłego realnego tempa wzrostu PKB [Łon 2011, s. 36–40]. Państwo, prowadząc politykę budżetową, stara się tak kształtować wysokość i strukturę dochodów i wydatków
budżetowych, aby wpływać na realne procesy gospodarcze. Z wielu badań
wynika, że rodzaj polityki budżetowej w roku T–1 jest powiązany z realnym
tempem wzrostu PKB w roku T+1 [Mauro 2000]. W badaniach tych zakłada się, że ekspansywna polityka budżetowa stwarza korzystne warunki do
44
Eryk Łon
przyspieszania realnego tempa wzrostu PKB w przyszłości, zaś restrykcyjna polityka budżetowa prowadzi do obniżania realnego tempa wzrostu PKB
[Stiglitz 2004, s. 6–8].
W badaniach przyjmuje się, że polityka budżetowa może być mniej lub
bardziej ekspansywna bądź mniej lub bardziej restrykcyjna. Jej ekspansywność w danym okresie uwidacznia się w występowaniu deficytu budżetowego.
Jest ona natomiast restrykcyjna wówczas gdy występuje nadwyżka lub równowaga budżetowa. Istnieje jeszcze inna możliwość określania ekspansywnej
polityki budżetowej [Łon 2011, s. 94]. Przez taką politykę można rozumieć
politykę budżetową, której cechą charakterystyczną jest deficyt budżetowy
wyższy od 3% PKB. W tym miejscu warto nawiązać do tzw. kryterium konwergencji budżetowej. Stanowi ono jeden z warunków przystąpienia danego
kraju do strefy euro. Zgodnie z tym kryterium deficyt budżetowy nie może
być wyższy niż 3% PKB. Z tego punktu widzenia można przyjąć, że występowanie nadwyżki lub równowagi budżetowej oraz deficytu budżetowego
nieprzekraczającego 3% PKB oznacza, że w danym okresie była prowadzona
restrykcyjna polityka budżetowa. Z kolei gdy w danym okresie deficyt budżetowy przekroczy 3% PKB jest to dowodem, że prowadzona była wówczas
ekspansywna polityka budżetowa.
Rodzaj polityki budżetowej może być powiązany z sytuacją na rynku akcji
poprzez możliwość jej oddziaływania na przyszłe realne tempo wzrostu PKB
(Haugen 1999, s. 11–29]. Celem bowiem ekspansywnej polityki budżetowej
jest doprowadzenie do poprawy przyszłego realnego tempa wzrostu PKB, zaś
rezultatem restrykcyjnej polityki budżetowej jest obniżenie przyszłego tempa
wzrostu PKB. Z kolei rynek akcji, jako mechanizm koncentrowania podaży
akcji spółek z popytem na nie, może być traktowany jak barometr przyszłego
poziomu aktywności gospodarczej [Nawrot 2008, s. 46–47]. Prawidłowość
ta wynika z tego, że kursy akcji związane są z sumą zdyskontowanych przyszłych przepływów pieniężnych [Jurek 2004, s. 14–19]. Poziom owych przepływów uzależniony jest zaś od właśnie aktywności gospodarczej [Tarczyński 2002, s. 10–15]. Sytuacja na rynku akcji w roku T jest zatem powiązana
z realnym tempem wzrostu PKB w roku T+1. Z badań wynika, że hossa na
rynku akcji w roku T sprzyja wystąpieniu wysokiego realnego tempa wzrostu PKB w roku T+1, zaś bessa na rynku akcji w roku T sprzyja wystąpieniu
niskiego realnego tempa wzrostu PKB w roku T+1 [Łon 2006, s. 40–50]. Na
podstawie powyższych wywodów można założyć, iż ekspansywna polityka
budżetowa w roku T–1 sprzyja wystąpieniu hossy na rynku akcji w roku T,
zaś restrykcyjna polityka budżetowa w roku T–1 sprzyja wystąpieniu bessy
na tych rynkach w roku T.
45
2. Powiązania między polityką budżetową, stopą zwrotu
z indeksu giełdowego a realnym tempem wzrostu
PKB w grupie krajów dojrzałych i wschodzących
W artykule bada się wzajemne powiązania między rodzajem polityki budżetowej w roku T–1, stopą zwrotu z indeksu giełdowego w roku T a realnym
tempem zmian PKB w roku T+1 na przykładzie wybranych krajów dojrzałych
i wschodzących (tabela 1).
Tabela 1. Korelacja między relacją salda budżetowego do PKB w roku T–1 a realnym tempem wzrostu PKB w roku T+1, korelacja między stopą zwrotu z indeksu
giełdowego w roku T a realnym tempem wzrostu PKB w roku T+1 oraz korelacja
między relacją salda budżetowego do PKB w roku T–1 a stopą zwrotu z indeksu
giełdowego w roku T na przykładzie USA i grupy krajów dojrzałych i wschodzących w latach 2000–2010
Korelacja między relacją
Korelacja między
salda budżetowego do
stopą zwrotu z indeksu
PKB w USA w roku T–1
giełdowego USA w roku T
a realnym tempem wzrostu a realnym tempem wzrostu
PKB w roku T+1
PKB w roku T+1
krajów
krajów
krajów
dojrzałych wschodzących dojrzałych
–0,26
–0,74
0,65
krajów
wschodzących
0,77
Korelacja między relacją
salda budżetowego do
PKB w USA w roku T–1
a stopą zwrotu z indeksu
giełdowego w roku T
krajów
krajów
dojrzałych wschodzących
–0,46
–0,32
Źródło: Na podstawie danych MFW i OECD.
Z tabeli 1 wynika, że relacja salda budżetowego do PKB w USA w roku
T–1 jest powiązana ujemnie z realnym tempem wzrostu PKB w roku T+1
zarówno w grupie krajów dojrzałych, jak i wschodzących. Oznacza to, że
ekspansywna polityka budżetowa w USA w danym roku stwarza dogodne
warunki do podwyższania realnego tempa wzrostu PKB w krajach dojrzałych
i wschodzących dwa lata później, zaś restrykcyjna polityka prowadzi do obniżania realnego tempa wzrostu PKB w przyszłości. Ponadto stopa zwrotu z indeksu giełdowego USA w roku T jest dodatnio powiązana z realnym tempem
wzrostu PKB w krajach dojrzałych i wschodzących w roku T+1. Oznacza to,
że hossa (bessa) na rynku akcji w USA w danym roku sprzyja podwyższaniu
(obniżaniu) realnego tempa wzrostu PKB w krajach dojrzałych i wschodzących w roku następnym.
Z kolei relacja salda budżetowego do PKB w USA w roku T–1 jest powiązana ujemnie z sytuacją na rynkach akcji w roku T. Oznacza to, że ekspansywna (restrykcyjna) polityka budżetowa w USA w danym roku stwarza dogodne
46
Eryk Łon
warunki do wystąpienia hossy (bessy) na rynkach dojrzałych i wschodzących
w roku następnym.
Badając powiązania między rodzajem polityki budżetowej a sytuacją na
rynkach akcji w grupie krajów dojrzałych i wschodzących, warto prześledzić
średnie stopy zwrotu z indeksów giełdowych owych krajów w badanych latach.
Tabela 2. Średnie roczne stopy zwrotu z indeksu giełdowego dla wybranych krajów dojrzałych i wschodzących w latach 1996–2013 (w %)
Kraje dojrzałe
Kraje wschodzące
Australia
9,14
Kanada
11,30
Austria
7,26
Niemcy
9,25
Chiny
6,53
Belgia
8,45
Norwegia
12,89
Czechy
15,22
Dania
14,11
Nowa
Zelandia
5,32
Indie
19,16
Finlandia
15,89
Portugalia
7,08
Indonezja
19,19
Francja
7,79
Szwajcaria
8,07
Korea Pd.
16,52
Grecja
8,32
Szwecja
13,58
Polska
10,79
Hiszpania
9,92
USA
8,01
Rosja
37,85
Holandia
5,93
Wlk.
Brytania
6,71
Turcja
30,97
Japonia
3,51
Włochy
5,95
Węgry
20,37
8,92
Przeciętna
stopa zwrotu
19,65
Przeciętna stopa zwrotu
Brazylia
19,88
Źródło: Jak w tabeli 1.
Z tabeli 2 wynika, że przeciętna stopa zwrotu z indeksów rynków wschodzących (19,65%) jest zdecydowanie wyższa aniżeli stopa zwrotu z indeksu
rynków dojrzałych (8,92%). W grupie krajów wschodzących najwyższymi
stopami zwrotu z indeksu giełdowego w badanych latach charakteryzowały
się następujące kraje: Rosja (37,85%) oraz Turcja (30,97%). Z kolei w grupie
krajów dojrzałych najwyższymi stopami zwrotu z indeksu giełdowego charakteryzowały się: Finlandia (15,89%) oraz Dania (14,11%). Okazało się, że
inwestowanie na rynkach akcji krajów wschodzących było bardziej korzystne
dla inwestorów giełdowych aniżeli inwestowanie na rynkach dojrzałych. Niemniej trzeba pamiętać, że generalnie inwestowanie na rynkach wschodzących
jest bardziej ryzykowne aniżeli na rynkach dojrzałych.
Mówiąc o inwestowaniu na rynkach akcji, warto też wskazać na zjawisko tzw. amerykanizacji rynków finansowych. Zjawisko to sprowadza się do
47
istotnego i trwałego wpływu koniunktury giełdowej w USA na sytuację na
rynkach akcji w innych krajach. Zjawisko to można zobrazować, odwołując
się do wyników badań przedstawionych w tabeli 3.
Z przeprowadzonych badań wynika, że występuje stosunkowo silna dodatnia korelacja między sytuacją na rynku akcji w USA a sytuacją na rynkach
akcji krajów dojrzałych (0,73). Oznacza to, że wystąpieniu hossy (bessy) na
rynku akcji w USA na ogół towarzyszy hossa (bessa) na pozostałych rynkach
akcji. Powiązanie sytuacji na rynku akcji w USA z sytuacją na rynkach akcji
krajów wschodzących jest nieco słabsze, lecz również w tym przypadku występuje korelacja dodatnia (0,38).
Tabela 3. Korelacja między stopą zwrotu z indeksu giełdowego USA a stopami zwrotu z indeksów giełdowych krajów dojrzałych i wschodzących w latach
1996–2013
Kraje dojrzałe
Kraje wschodzące
Australia
0,59
Kanada
0,67
Brazylia
0,47
Austria
0,51
Niemcy
0,86
Chiny
0,44
Belgia
0,77
Norwegia
0,59
Czechy
0,03
0,81
Nowa
Zelandia
0,59
Indie
0,49
Dania
Finlandia
0,64
Portugalia
0,79
Indonezja
0,27
Francja
0,87
Szwajcaria
0,80
Korea Pd.
0,33
Grecja
0,77
Szwecja
0,81
Polska
0,42
Hiszpania
0,77
Wlk.
Brytania
0,91
Rosja
0,38
Holandia
0,88
Włochy
0,81
Turcja
0,51
Japonia
0,56
Węgry
0,49
Przeciętna
korelacja
0,38
Przeciętna korelacja
0,73
3. Powiązania między polityką budżetową USA
a stopą zwrotu z indeksu giełdowego krajów dojrzałych
i wschodzących
Przejawem zjawiska amerykanizacji rynków akcji, o którym wspomniano
w poprzednim punkcie artykułu jest także wpływ polityki budżetowej USA
na sytuację na rynkach akcji krajów dojrzałych i wschodzących. Badając
48
Eryk Łon
powiązania między rodzajem polityki budżetowej USA a stopą zwrotu z indeksów giełdowych w poszczególnych krajach, odwołamy się do wskaźnika
konwergencji budżetowej. Jak już wspomniano wyżej, z ekspansywną polityką budżetową mamy do czynienia, gdy deficyt budżetowy jest wyższy niż
3% PKB, zaś z restrykcyjną polityką budżetową, gdy występuje nadwyżka lub
równowaga budżetowa, a także gdy deficyt budżetowy nie przekracza 3% PKB.
W pierwszej kolejności badanie przeprowadzono na grupie rynków dojrzałych (tabela 4), a następnie na grupie krajów wschodzących (tabela 5).
Tabela 4. Średnia stopa zwrotu z indeksu rynków dojrzałych w roku T po ekspansywnej i restrykcyjnej polityce budżetowej USA w roku T–1 w latach 1996–
2013 (w %)
Stopa zwrotu z indeksu giełdowego w roku T
Kraj
po ekspansywnej polityce budżetowej USA
w roku T–1
po restrykcyjnej polityce
budżetowej USA
w roku T–1
różnica stóp zwrotu
(w pkt proc.)
Australia
12,62
0,53
12,09
Austria
12,92
–3,57
16,49
Belgia
12,28
0,05
12,23
Dania
20,42
–2,32
22,74
Finlandia
7,10
36,95
–29,95
Francja
8,93
3,51
5,42
Grecja
10,77
4,10
6,67
Hiszpania
11,79
0,98
10,81
Holandia
9,48
–5,01
14,49
Japonia
8,20
–0,91
9,11
Kanada
14,30
2,52
11,78
Niemcy
15,90
–5,42
21,32
Norwegia
19,79
–5,38
25,17
Nowa
Zelandia
8,60
–5,23
13,83
Portugalia
10,30
–7,21
17,51
Szwajcaria
13,53
–2,64
16,17
Szwecja
17,64
1,76
15,88
USA
13,53
–2,64
16,17
Wlk. Brytania
10,59
–4,56
15,15
6,54
1,78
4,76
Włochy
49
W wyniku przeprowadzonych badań okazało się, że ze zdecydowanie
wyższą stopą zwrotu z indeksów giełdowych mamy do czynienia po roku
ekspansywnej polityki budżetowej USA aniżeli po roku restrykcyjnej polityki
budżetowej. Ta sytuacja wystąpiła w aż 17 przypadkach na 18 przypadków.
Najwyższe różnice stóp zwrotu z indeksu giełdowego zanotowano w przypadku następujących krajów: Norwegia (25,17 pkt proc.), Dania (22,74 pkt
proc.) oraz Niemcy (21,32 pkt proc.).
Tabela 5. Stopa zwrotu z indeksu rynków wschodzących w roku T po ekspansywnej i restrykcyjnej polityce budżetowej USA w roku T–1 w latach 1996–2013 (w %)
po ekspansywnej
polityce budżetowej
USA w roku T–1
po restrykcyjnej
USA w roku T–1
(w pkt proc.)
Brazylia
32,42
–10,45
42,87
Chiny
17,33
–21,65
38,98
Czechy
18,14
8,14
10,00
Indie
28,19
4,74
23,45
Indonezja
25,19
4,76
20,43
Korea Pd.
10,33
46,15
–35,82
Polska
13,15
–2,26
15,41
Rosja
32,40
39,93
–7,53
Kraj
Turcja
39,27
14,88
24,39
Węgry
24,16
–1,42
25,38
Podobne wnioski nasuwają się z badania przeprowadzonego na grupie
krajów wschodzących. Również i tutaj ze zdecydowanie wyższymi stopami
zwrotu z indeksu giełdowego mamy do czynienia po roku ekspansywnej polityki budżetowej aniżeli po roku restrykcyjnej polityki budżetowej. Taka sytuacja wystąpiła w 8 przypadkach na 10 przypadków. Najwyższe różnice stóp
zwrotu z indeksu giełdowego zanotowano w przypadku następujących krajów: Brazylia (42,87 pkt proc.) oraz Chiny (38,98 pkt proc.).
Z przeprowadzonego badania wynika, że amerykańska polityka budżetowa
ma istotny wpływ zarówno na dojrzałe, jak i na wschodzące rynki akcji. Jednak
jej oddziaływanie na rynki dojrzałe jest silniejsze aniżeli na rynki wschodzące.
Wynika to z silniejszego powiązania pomiędzy cyklem koniunkturalnym USA
a cyklami koniunkturalnymi krajów dojrzałych. Powiązania gospodarek rynków wschodzących z gospodarką USA są o wiele słabsze [Łon 2011, s. 140–154].
50
Eryk Łon
4. Zależności między krajową polityką budżetową
a stopą zwrotu z indeksu giełdowego w krajach dojrzałych
i wschodzących
Analogicznie do badań z poprzedniego punktu artykułu można przeprowadzić badania oddziaływania polityki budżetowej w poszczególnych krajach
w roku T–1 na stopę zwrotu z indeksu giełdowego w roku T w grupie krajów
dojrzałych (tabela 6) i wschodzących (tabela 7).
Z badań przeprowadzonych dla grupy krajów dojrzałych okazało się, że
w większości przypadków mamy do czynienia z wyższymi stopami zwrotu
z indeksów giełdowych po latach ekspansywnej polityki budżetowej krajowej
aniżeli po latach restrykcyjnej polityki budżetowej krajowej. Taka sytuacja
wystąpiła w 16 przypadkach na 20 przypadków.
Tabela 6. Stopa zwrotu z indeksu rynków dojrzałych w roku T po ekspansywnej
i restrykcyjnej polityce budżetowej krajowej w roku T–1 w latach 1996–2013 (w %)
Kraj
Australia
Austria
Belgia
Dania
Finlandia
Francja
Grecja
Hiszpania
Holandia
Japonia
Kanada
Niemcy
Norwegia
Nowa Zelandia
Portugalia
Szwajcaria
Szwecja
USA
Wlk. Brytania
Włochy
po ekspansywnej
po restrykcyjnej
(w pkt proc.)
krajowej w roku T–1
2,80
11,00
–8,20
–1,76
11,09
–12,85
11,34
7,58
3,76
23,44
13,27
10,17
15,97
15,87
0,10
14,96
–3,53
18,49
15,71
–13,61
29,32
11,14
6,36
4,78
4,70
5,43
–0,73
8,95
–10,50
19,45
2,77
13,34
–10,57
11,94
7,56
4,38
15,68
10,59
5,09
13,21
2,67
10,54
7,25
2,77
4,48
20,68
0,44
20,24
29,79
7,79
22,00
10,85
–0,22
11,07
16,19
–5,18
21,37
8,14
0,85
7,29
51
Najwyższe różnice stóp zwrotu z indeksów giełdowych zanotowano
w przypadku następujących krajów: Grecja (29,32 pkt proc.), Wielka Brytania (21,37 pkt proc.) oraz Szwajcaria (20,24 pkt proc.).
Przeprowadzono też badania dla grupy krajów wschodzących (tabela 7).
Wyniki badań są w tym przypadku zróżnicowane. Z jednej strony można
wyróżnić kraje, które zachowują się w sposób typowy dla krajów dojrzałych.
W ich przypadku stopy zwrotu z indeksu giełdowego są wyższe po latach
ekspansywnej polityki budżetowej krajowej niż po latach restrykcyjnej polityki budżetowej. Do krajów tych należą m. in.: Rosja (16,31 pkt proc.), Polska
(16,15 pkt proc.) oraz Czechy (7,64 pkt proc.). Z drugiej zaś strony można
wyróżnić też kraje, które zachowują się w sposób odmienny od rynków dojrzałych. W ich przypadku stopy zwrotu z indeksu giełdowego są wyższe po latach restrykcyjnej polityki budżetowej krajowej aniżeli po latach ekspansywnej polityki budżetowej. Do krajów tych należą m. in.: Chiny (–24,56 punktów
procentowych), Indonezja (–17,63 pkt proc.) oraz Indie (–11,47 pkt proc.).
Tabela 7. Stopa zwrotu z indeksu rynków wschodzących w roku T po ekspansywnej i restrykcyjnej polityce budżetowej krajowej w roku T–1 w latach 1996–2013
(w %)
Kraj
Chiny
Indie
Indonezja
Korea Pd.
Brazylia
Czechy
Węgry
Polska
Rosja
Turcja
po ekspansywnej
po restrykcyjnej
(w pkt proc.)
–5,69
18,87
–24,56
15,90
27,37
–11,47
6,74
24,37
–17,63
22,38
20,04
2,34
20,37
18,79
1,58
19,70
12,06
7,64
13,21
20,48
–7,27
14,32
–1,83
16,15
44,21
27,90
16,31
31,75
32,92
–1,17
Podsumowując ten wątek rozważań, można zauważyć, że powiązania między rodzajem polityki budżetowej krajowej a sytuacją na rynkach akcji mają
bardziej zróżnicowany charakter aniżeli w przypadku powiązań między rodzajem polityki budżetowej USA a sytuacją na tych rynkach. Ekspansywna
polityka budżetowa USA pozytywnie wpływa bowiem na sytuację zarówno na rynkach akcji w grupie krajów dojrzałych, jak i wschodzących. Zaś
52
Eryk Łon
oddziaływanie krajowej polityki budżetowej na sytuację na rynkach akcji jest
zróżnicowane. O ile w przypadku rynków dojrzałych ekspansywna polityka
budżetowa krajowa wpływa pozytywnie na sytuację na rynkach akcji, o tyle
w przypadku rynków wschodzących zarówno ekspansywna, jak i restrykcyjna polityka budżetowa krajowa może mieć pozytywny wpływ na sytuację na
rynkach akcji tej grupy krajów.
5. Powiązania między krajową polityką budżetową
a stopą zwrotu z indeksu giełdowego w krajach dojrzałych
i wschodzących w okresie kryzysu finansowego
Badając powiązania między rodzajem polityki budżetowej krajowej a sytuacją
na rynkach akcji w krajach dojrzałych i wschodzących w okresie ostatniego
kryzysu finansowego warto dokonać pewnej periodyzacji. Można wyróżnić
okres poprzedzający kryzys finansowy (lata 2003–2006), okres kryzysu finansowego (lata 2007–2008) oraz okres pokryzysowy (lata 2009–2013). Warto
zbadać powiązania rodzaju krajowej polityki budżetowej w okresie kryzysu
finansowego z sytuacją na rynkach akcji.
W pierwszej kolejności zbadano wpływ polityki budżetowej krajowej na
sytuację na rynkach akcji krajów dojrzałych (tabela 8). Z przeprowadzonych
badań okazało się, że restrykcyjna krajowa polityka budżetowa (nadwyżka
budżetowa powyżej 3% PKB) w latach 2003–2007 sprzyjała pogorszeniu koniunktury giełdowej w 2008 roku. Mieliśmy wówczas do czynienia z silnymi
spadkami na rynkach akcji krajów dojrzałych. Średni poziom osłabienia koniunktury giełdowej wyniósł wówczas prawie 82 pkt proc. (tabela 8). Z kolei
prowadzenie ekspansywnej polityki budżetowej krajowej w latach 2003–2007
powodowało zmniejszenie osłabienia koniunktury giełdowej w 2008 roku.
Średni poziom osłabienia tej koniunktury wyniósł wówczas prawie 58 pkt proc.
Podobne badania przeprowadzono dla grupy krajów wschodzących (tabela 9). Wyniki badań są podobne jak w przypadku rynków dojrzałych. Restrykcyjna polityka budżetowa krajowa w latach 2003–2007 sprzyjała silnemu
osłabieniu koniunktury giełdowej na rynkach akcji krajów wschodzących
w 2008 roku. Prowadzenie zaś ekspansywnej polityki budżetowej krajowej
w latach 2003–2007 w niewielkim stopniu wpłynęło na zmniejszenie pogorszenia koniunktury giełdowej na rynkach wschodzących.
W dalszej kolejności przeprowadzono badania zależności między stopniem złagodzenia polityki budżetowej krajowej a skalą poprawy koniunktury
giełdowej na rynkach akcji. W pierwszej kolejności zbadano grupę krajów
dojrzałych (tabela 10).
53
Tabela 8. Wpływ polityki budżetowej krajowej na skalę osłabienia koniunktury
giełdowej w grupie krajów dojrzałych
Kraj
Średnie saldo
budżetowe
w latach
2003–2007
(w % PKB)
Średni poziom osłabienia
Różnica stóp zwrotu
koniunktury giełdowej
z indeksu giełdowego
w roku 2008 dla krajów
w roku 2008 w stosunku
prowadzących restrykcyjną
do roku 2007 (skala
oraz ekspansywną politykę
spowolnienia
budżetową w latach
koniunktury giełdowej)
2003–2007 (w pkt proc.)
(w pkt proc.)
Norwegia
13,82
–93,64
Nowa
Zelandia
4,44
–60,20
Finlandia
3,37
–101,34
Dania
3,33
–72,37
Australia
1,96
–77,31
Szwecja
1,38
–50,07
Kanada
1,19
–74,15
Hiszpania
1,04
–63,63
Belgia
–0,56
–62,20
Szwajcaria
–0,72
–35,44
Holandia
–0,90
–67,71
Austria
–2,14
–69,71
Niemcy
–2,53
–79,76
Francja
–3,16
–55,81
Wlk.
Brytania
–3,25
–55,28
Włochy
–3,34
–54,76
Japonia
–4,36
–25,10
Portugalia
–4,42
–74,68
USA
–4,91
–43,00
Grecja
–6,31
–96,30
–81,88
–57,84
54
Eryk Łon
Tabela 9. Wpływ polityki budżetowej krajowej na skalę osłabienia koniunktury
giełdowej w grupie krajów wschodzących
Kraj
Średnie saldo
budżetowe
w latach 2003–
2007
(w % PKB)
Średni poziom osłabienia
z indeksu giełdowego
koniunktury giełdowej
w 2008 roku dla krajów
do roku 2007 (skala
prowadzących restrykcyjną
spowolnienia
oraz ekspansywną politykę
koniunktury giełdowej)
budżetową w latach
(w pkt proc.)
2003–2007 (w pkt proc.)
Rosja
5,52
–66,47
Korea Pd
3,02
–80,24
Chiny
0,12
–115,95
Indonezja
–1,08
–88,53
Czechy
–3,17
–61,08
Brazylia
–3,62
–107,59
Turcja
–3,80
–110,77
Polska
–4,32
–53,38
Indie
–6,48
–118,36
Węgry
–7,24
–47,45
–87,79
–83,1
Z przeprowadzonych badań wynika, że złagodzenie polityki budżetowej
krajowej w 2008 roku w stosunku do roku poprzedniego wpłynęło na poprawę koniunktury giełdowej na rynkach akcji w roku 2009 w porównaniu
z rokiem poprzednim. Średni poziom poprawy koniunktury giełdowej wyniósł wówczas 40,31 pkt proc. (tabela 10). Z kolei w warunkach niewielkiego
złagodzenia lub zaostrzenia polityki budżetowej krajowej skala poprawy koniunktury giełdowej na rynkach akcji była mniejsza. Średni poziom poprawy
koniunktury giełdowej wówczas wyniósł nieco ponad 33 pkt proc.
Analogiczne badania do wcześniej przedstawionych przeprowadzono
również dla grupy rynków wschodzących (tabela 11). Wyniki badań są odmienne niż w przypadku krajów dojrzałych. Otóż okazało się, że zaostrzenie w 2008 roku polityki budżetowej krajowej było w 2009 roku korzystniejsze dla rynków wschodzących. Skala poprawy koniunktury giełdowej
w tych warunkach była większa (104,05 pkt proc.) aniżeli w warunkach złagodzenia polityki budżetowej krajowej (62,92 pkt proc.). Wynik ten nie do
końca jest zaskakujący. Na rynkach wschodzących, które ze swej natury są
bardziej ryzykowne aniżeli rynki dojrzałe, restrykcyjna polityka budżetowa
55
krajowa nie zawsze jest negatywnie przyjmowana przez inwestorów giełdowych. Bardziej restrykcyjna polityka budżetowa krajowa prowadzona w krajach wschodzących może zmniejszać bowiem ryzyko odpływu kapitału od
tych rynków.
Tabela 10. Złagodzenie polityki budżetowej krajowej a skala poprawy koniunktury giełdowej w grupie krajów dojrzałych
Kraj
Poziom złagodzenia
Średni poziom
polityki budżetowej
z indeksu giełdowego poprawy koniunktury
(różnica relacji salda
giełdowej w roku
budżetowego do
do roku 2008 (skala
następującym po
PKB w 2008 roku
poprawy koniunktury
roku złagodzenia
w stosunku do
giełdowej)
2007 roku) (w pkt proc.)
(w pkt proc.)
(w pkt proc.)
Hiszpania
–6,48
36,46
Nowa
Zelandia
–4,06
43,01
Grecja
–3,16
22,60
USA
–2,91
24,20
Australia
–2,40
68,78
Wlk.
Brytania
–2,09
37,34
Kanada
–1,75
52,70
Dania
–1,51
35,24
Szwecja
–1,40
60,17
Włochy
–1,08
22,62
Finlandia
–0,99
7,23
Belgia
–0,96
54,26
Francja
–0,59
27,64
Portugalia
–0,48
35,38
Niemcy
–0,30
21,36
Austria
–0,01
38,40
Japonia
0,23
4,44
Holandia
0,32
37,86
Szwajcaria
0,93
22,93
Norwegia
1,48
82,51
40,31
33,2
56
Eryk Łon
Tabela 11. Złagodzenie polityki budżetowej krajowej a skala poprawy koniunktury giełdowej w grupie krajów wschodzących
Kraj
Poziom złagodzenia
Średni poziom
z indeksu giełdowego poprawy koniunktury
(różnica relacji salda
giełdowej w roku
budżetowego do
do roku 2008 (skala
następującym po roku
PKB w 2008 roku
poprawy koniunktury
złagodzenia polityki
w stosunku do 2007 roku)
giełdowej)
budżetowej
(w pkt proc.)
(w pkt proc.)
(w pkt proc.)
Indie
–3,12
100,50
Polska
–1,80
37,25
Korea Pd.
–1,69
69,42
Czechy
–1,47
19,56
Chiny
–1,06
58,81
Turcja
–0,20
92,00
Brazylia
0,75
121,25
Indonezja
1,17
120,75
Węgry
1,42
73,88
Rosja
1,67
100,32
62,92
104,05
Zakończenie
Z przeprowadzonych w artykule badań wynika, że prowadzona polityka budżetowa wpływa na sytuację na rynkach akcji w roku następnym. Ekspansywna polityka budżetowa w danym roku prowadzi do hossy na rynkach akcji
w roku następnym, zaś restrykcyjna do bessy na tych rynkach. Prawidłowość
tę można zauważyć zarówno w grupie krajów dojrzałych, jak i wschodzących.
Inwestorzy giełdowi oczekują bowiem, że obecnie prowadzona ekspansywna
(restrykcyjna) polityka budżetowa spowoduje przyspieszenie (spowolnienie)
realnego tempa wzrostu PKB w roku następnym.
Ważnym czynnikiem oddziałującym na sytuację na rynkach akcji jest
amerykańska polityka budżetowa. Ekspansywna amerykańska polityka budżetowa w danym roku przyczynia się do poprawy koniunktury giełdowej na
rynkach akcji w roku następnym zarówno w grupie krajów dojrzałych, jak
i wschodzących. Z kolei restrykcyjna amerykańska polityka budżetowa w danym roku powoduje pogorszenie koniunktury giełdowej w roku następnym
w grupie tych krajów. Zależność tę można wytłumaczyć zjawiskiem amerykanizacji rynków finansowych, czyli znaczącym wpływem sytuacji na rynku
57
akcji w USA oraz czynników z nią związanych (takich jak na przykład amerykańska polityka budżetowa) na sytuację na rynkach akcji całego świata.
Obok wpływu amerykańskiej polityki budżetowej na sytuację na rynkach
akcji, zbadano też wpływ krajowej polityki budżetowej na sytuację na tych
rynkach. Okazało się, że i w tym przypadku ekspansywnej polityce budżetowej w danym roku z reguły towarzyszy poprawa koniunktury giełdowej na
rynkach akcji w roku następnym. Jednakże w przypadku niektórych krajów
wschodzących (m.in. Chin i Indonezji), również restrykcyjna krajowa polityka budżetowa w danym roku może być korzystna dla koniunktury giełdowej
w roku następnym.
Zbadano także wpływ krajowej polityki budżetowej na sytuację na rynkach akcji. Okazało się, że restrykcyjna polityka budżetowa w okresie poprzedzającym kryzys finansowy na ogół powodowała pogorszenie koniunktury
giełdowej na rynkach akcji krajów dojrzałych i wschodzących w 2008 roku.
Z kolei prowadzona wówczas ekspansywna polityka budżetowa z reguły przyczyniała się do poprawy koniunktury giełdowej w 2009 roku zarówno w grupie krajów dojrzałych, jak i krajów wschodzących.
Bibliografia
Haugen, R., 1999, Nowa nauka o finansach. Przeciw efektywności rynku, Wig Press,
Warszawa.
Jurek, W., 2004, Konstrukcja i analiza portfela papierów wartościowych o zmiennym
dochodzie, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań.
Łon, E., 2006, Makroekonomiczne uwarunkowania koniunktury na polskim rynku
akcji w świetle doświadczeń międzynarodowych, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej Poznań, Poznań.
Łon, E., 2011, Powiązania amerykańskiej polityki budżetowej i pieniężnej z sytuacją
na dojrzałych i wschodzących rynkach akcji, SIN, Sopot.
Mauro, P., 2000, The Stock Returns and Output Growth in Emerging and Advanced
Economics, IMF.
Nawrot W., 2008, Rynek kapitałowy i jego rozwój, CeDeWu, Warszawa.
Stiglitz, J., 2004, Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
Tarczyński, W., 2002, Fundamentalny portfel papierów wartościowych, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Aneta Kaczyńska
Publicznych
[email protected]
ŹRÓDŁA DOCHODÓW BUDŻETU
UNII EUROPEJSKIEJ – STAN OBECNY,
SŁABOŚCI I PROPONOWANE
ROZWIĄZANIA
Streszczenie: Od wielu lat w literaturze przedmiotu wskazywane są liczne słabości
obecnie obowiązujących regulacji prawnych dotyczących źródeł dochodów budżetu Unii Europejskiej. Potrzeba przeprowadzenia reformy systemu dochodów tego
budżetu jest zgłaszana już od początku XXI wieku, jednak z powodu dłuższego, niż
pierwotnie zakładano procesu ratyfikacji traktatu z Lizbony i światowego kryzysu
finansowego, rozwiązanie tego problemu jest ciągle odkładane w czasie. Artykuł ma
na celu przedstawienie proponowanych nowych rozwiązań w zakresie dochodów
budżetu UE, ze szczególnym uwzględnieniem koncepcji nowych zasobów własnych
opartych na podatku od wartości dodanej (VAT). W celu sprawdzenia, czy dochody budżetu UE z nowych zasobów własnych opartych na VAT będą charakteryzowały się względną stabilnością, zbadano współzależność między dochodami z VAT
a produktem krajowym brutto (PKB) poszczególnych państw członkowskich za pomocą współczynnika korelacji rang Spearmana. Okazało się, że zmienne te są silnie
dodatnio ze sobą skorelowane. Z tego względu można sądzić, że dochody budżetu
UE z nowych zasobów własnych opartych na VAT będą charakteryzowały się średnioterminową zmiennością, spowodowaną wahaniami cyklicznymi zarówno unijnej
gospodarki, jak i gospodarek poszczególnych państw członkowskich. Stąd wysunięto wniosek, że zreformowany system dochodów budżetu UE powinien nadal obejmować zasoby własne oparte na dochodzie narodowym brutto (DNB), gdyż zasoby te umożliwiają w poszczególnych latach zrównoważenie dochodów i wydatków
budżetu UE.
Słowa kluczowe: budżet Unii Europejskiej, reforma systemu dochodów Unii Europejskiej, nowe zasoby własne Unii Europejskiej.
Klasyfikacja JEL: F36, F38, H71, H87.
Źródła dochodów budżetu Unii Europejskiej...
59
SOURCES OF REVENUE FOR THE EUROPEAN UNION
BUDGET – CURRENT STATE, WEAKNESSES AND PROPOSED
SOLUTIONS
Abstract: For many years numerous weaknesses have been suggested in the literature regarding the current legal regulations concerning the sources of revenue of
the European Union budget. The need for reforming the revenue system of the EU
budget has been indicated since the beginning of the 21st century; however, due to
the longer than originally expected ratification process for the Lisbon Treaty and the
global financial crisis, a solution to this problem is constantly being postponed. The
aim of this article is to present the proposed new arrangements of this system, with
particular emphasis on the concept of new own resources based on value added tax
(VAT). In order to verify that the revenue of the EU budget from new own resources
based on VAT will be characterized by relative stability, the correlation between VAT
revenue and the gross domestic product (GDP) of the Member States was examined
using Spearman’s rank correlation coefficient. It turned out that these variables are
strongly positively correlated. Therefore, it can be assumed that the revenue of the
EU budget from new VAT-based own resources will be characterized by mediumterm volatility caused by cyclical fluctuations of the EU economy and the national
economies of the Member States. Hence, it is concluded that the reformed revenue
system of the EU budget should continue to include the own resources based on
gross national income (GNI), since these resources make it possible to balance the
revenue and expenditure of the EU budget in each year.
Keywords: the European Union budget, reform of the European Union financing
system, the new own resources of the European Union.
Wstęp
Problematyka źródeł dochodów budżetu Unii Europejskiej jest stosunkowo
często podejmowana w literaturze przedmiotu. Światowy kryzys finansowy
spowodował ożywienie dyskusji na temat reformy zasobów własnych UE.
Celem artykułu jest przedstawienie proponowanych rozwiązań w zakresie
dochodów budżetu UE, ze szczególnym uwzględnieniem nowych zasobów
własnych opartych na VAT. Scharakteryzowano w nim także słabości obecnie
obowiązującego systemu dochodów tego budżetu.
Artykuł składa się z czterech części. W pierwszej przedstawiono obowiązujący system dochodów budżetu UE. W kolejnej skonkretyzowano słabości tego systemu i wskazano na potrzebę jego zreformowania już w najbliższej przyszłości. W trzeciej części zostały przedstawione proponowane
60
Aneta Kaczyńska
rozwiązania w zakresie dochodów budżetu UE. Z kolei ostatnia poświęcona
jest koncepcji nowych zasobów własnych opartych na VAT. Zbadano w niej
również współzależności pomiędzy wpływami z tytułu tego podatku a PKB
poszczególnych państw członkowskich za pomocą współczynnika korelacji
rang Spearmana.
1. Obecnie obowiązujące źródła dochodów budżetu Unii
Europejskiej
Budżet ogólny UE uzyskuje dochody z czterech źródeł, które można podzielić na dwie kategorie: zasoby własne i pozostałe zasoby. Są to [Florea, Ganea
i Selişteanu 2013, s. 175]:
–– tradycyjne zasoby własne,
–– zasoby własne z tytułu podatku od wartości dodanej (VAT),
–– zasoby własne z tytułu dochodu narodowego brutto (DNB),
–– pozostałe dochody.
Tradycyjne zasoby własne składają się z ceł handlowych, ceł rolnych
i opłat cukrowych. Na artykuły przemysłowe importowane spoza UE nakładane są cła handlowe na podstawie Wspólnej Taryfy Celnej (TARIC)
z 1968 roku. Z kolei pochodzące z państw trzecich produkty rolne podlegają
ocleniu w związku z prowadzoną od 1962 roku wspólną polityką rolną. Opłaty cukrowe są nakładane na produkcję cukru, izoglukozy i insuliny. [Czerniewska-Rutkowska 2007, s. 24–25]. Należy jednak zaznaczyć, że do budżetu
UE wpływa 75% łącznych uzyskanych dochodów z tradycyjnych zasobów
własnych, gdyż pozostałe 25% zatrzymują państwa UE na pokrycie kosztów
poboru [Decyzja Rady z 7 czerwca 2007].
Zasoby własne z tytułu podatku od wartości dodanej są uzależnione od
ustalonej, statystycznej podstawy VAT, a także jednolitej stawki obowiązującej w całej UE. Procedura ustalania wysokości wpłat państw członkowskich
z tytułu tego podatku jest uznawana za skomplikowaną i mało przejrzystą,
mimo że VAT jest podatkiem o najwyższym stopniu zharmonizowania w całej UE. Obszarami problemowymi są: zróżnicowanie stawek1 obowiązujących
w poszczególnych państwach członkowskich, a także derogacje oraz czasowe
odstępstwa od zasad ogólnych, których nie uwzględnia się przy obliczaniu
W roku 2013 w UE obowiązywały stawki podstawowe VAT o dziesięciu różnych wartościach. Najniższa stawka wynosiła 15% w Luksemburgu, a najwyższa 27% na Węgrzech.
Mediana dla wszystkich państw członkowskich wynosiła 21%, natomiast średnia 20,58% [na
podstawie: European Commision 2013b].
1
61
wysokości wpłat tych państw z tytułu VAT do budżetu UE [Kawecka-Wyrzykowska 2008, s. 100–101].
Procedura obliczania wysokości tych wpłat uwzględniająca zapisy Decyzji Rady 2007/436/WE z 7 czerwca 2007 roku rozpoczyna się od ustalenia zharmonizowanej, statystycznej podstawy VAT. Uzyskuje się ją poprzez
oszacowanie wartości wszystkich towarów i usług będących przedmiotem
opodatkowania VAT zgodnie ze stawkami, jakie powinny obowiązywać według przepisów dotyczących harmonizacji tego podatku w krajach Wspólnoty. Podstawa ta nie może być jednak wyższa niż 50% dochodu narodowego brutto kraju – jest to tzw. capping. Tym samym do dalszych obliczeń jest
stosowana statystyczna podstawa VAT albo 50% wartości DNB. Pozwala to
na osłabienie regresywności podatku od wartości dodanej poprzez zmniejszenie ciężaru wpłat państw mniej zamożnych [Florea, Ganea i Selişteanu
2013, s. 177]. Właściwa podstawa jest mnożona przez jednolitą stawkę środka
własnego z tytułu VAT, która wynosi 0,30%. Zgodnie z decyzją Rady, w latach
2007–2013 stosowana była stawka obniżona dla kilku krajów, a mianowicie:
dla Austrii – 0,225%, dla Niemiec – 0,15%, dla Holandii oraz Szwecji – 0,10%
[Decyzja Rady z 7 czerwca 2007]. Środek z tytułu VAT równy iloczynowi
podstawy VAT i odpowiedniej dla danego państwa członkowskiego stawki
jest przekazywany do budżetu UE.
Kolejne źródło dochodów budżetu UE stanowią wpłaty państw członkowskich kalkulowane z tytułu dochodu narodowego brutto. Umożliwiają
one pokrycie w danym roku budżetowym różnicy pomiędzy środkami niezbędnymi na poniesienie wszystkich wydatków Wspólnoty oraz dochodami
budżetu pochodzącymi z tradycyjnych środków własnych, środków własnych
z tytułu VAT oraz tak zwanych pozostałych dochodów [European Commission 2013a, s. 30]. Źródło to można określić zatem jako rezydualne, dlatego
wysokość tych wpłat jest określana co roku, w zależności od wydatków budżetu UE. W literaturze określa się je mianem czwartego źródła z tego względu, że jest to kategoria domykająca budżet [Alves i Cieślukowski 2006, s. 6;
Małuszyńska i Sapała 2012, s. 112].
Algorytm kalkulowania wysokości wpłat poszczególnych państw członkowskich z tytułu DNB nie jest tak skomplikowany, jak w przypadku wpłat
z tytułu VAT. W pierwszej kolejności od planowanych wydatków Wspólnoty należy odjąć planowane dochody z tradycyjnych zasobów własnych, VAT
oraz pozostałych źródeł. Otrzymana kwota dzielona jest pomiędzy wszystkie
państwa członkowskie w zależności od ich udziału w DNB całej UE [Czerniewska-Rutkowska 2007, s. 26]. Innymi słowy, w danym roku wpłata danego państwa członkowskiego z tytułu DNB jest równa iloczynowi jego
DNB i ujednoliconej stawki. Z kolei ujednolicona stawka DNB jest ilorazem
62
Aneta Kaczyńska
brakującej kwoty do zrównoważenia unijnego budżetu i sumy DNB państw
członkowskich. Jest ona ustalana podczas corocznej procedury budżetowej
[Cieślukowski 2013, s. 120–121].
Zgodnie z decyzją Rady z 7 czerwca 2007 roku w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich łączna wartość zasobów własnych
wpłacanych do budżetu UE nie może przekroczyć 1,24% DNB całej UE. Z kolei pułap środków finansowych na pokrycie zobowiązań jest ustanowiony na
poziomie 1,31% DNB całej UE.
Ostatnią kategorią źródeł dochodów budżetu UE są tak zwane pozostałe
dochody. Są to między innymi: podatek od wynagrodzeń i składki na ubezpieczenia społeczne pracowników pełniących funkcje w instytucjach UE, odsetki od zaległości oraz grzywny, dochody z tytułu wspólnotowych operacji
pożyczkowych, inne dochody różne [European Parliament 2013, s. 48–118].
Pozostałe dochody stanowią zaledwie około 2–6% łącznych dochodów budżetu UE i nie są uznawane za środki własne, w przeciwieństwie do reszty
kategorii dochodów.
Poza wymienionymi czterema kategoriami dochodów Wspólnoty, należy
się również odnieść do wprowadzonego w 1984 r. rabatu brytyjskiego. Przyjmuje on postać redukcji dokonywanych przez Wielką Brytanię wpłat z tytułu
VAT i DNB. W tym celu w pierwszej kolejności należy ustalić procentowy
udział tego państwa w zharmonizowanej podstawie VAT dla Wspólnoty, od
którego odejmuje się procentowy udział Wielkiej Brytanii w łącznej sumie
wydatków alokowanych2. Powstałą różnicę należy przemnożyć przez współczynnik wynoszący 0,66 oraz przez łączne wydatki alokowane. Konsekwencje
udzielonego Wielkiej Brytanii rabatu3 ponoszą pozostałe państwa członkowskie, które dokonują dodatkowych wpłat proporcjonalnie do udziału w DNB
UE. Swoisty rabat od rabatu brytyjskiego przysługuje jednak czterem państwom: Austrii, Holandii, Niemcom i Szwecji, które wpłacają tylko 25% przypadających na nie środków finansowania rabatu brytyjskiego [Skiba 2010,
s. 109–110].
Należy również zaznaczyć, że w przypadku niewykorzystania w danym
roku budżetowym wszystkich dochodów na pokrycie łącznych wydatków
budżetu UE, powstałą nadwyżkę przenosi się na następny rok budżetowy
[Decyzja Rady z 7 czerwca 2007].
Wydatki alokowane oznaczają wydatki nieuwzględniające środków przeznaczanych na
akcesję państw do Unii Europejskiej [Kawecka-Wyrzykowska 2008, s. 103].
3
W 2012 roku rabat dla Wielkiej Brytanii wyniósł 3,803 mld euro, co stanowiło wówczas 2,7% łącznych dochodów budżetu ogólnego UE oraz 23,5% łącznej kwoty wpłacanej do
tego budżetu przez Wielką Brytanię [na podstawie: European Commission 2013a, s. 106–107].
2
63
2. Słabości obowiązującego systemu dochodów budżetu
Unii Europejskiej
Na konieczność zreformowania systemu dochodów budżetu UE wskazano
już w 2004 roku w raporcie Komisji Europejskiej dotyczącym systemu zasobów własnych [European Commission 2004a]. Przedstawiono w nim ocenę
istniejącego systemu przez pryzmat kilku kryteriów. Komisja oceniła go pozytywnie w kontekście wystarczalności i stabilności dochodów. Stwierdziła
jednak, że nie spełnia on postulatu przejrzystości i prostoty obliczania wpłat,
a także nie zapewnia efektywnej alokacji unijnych zasobów finansowych.
Nadmiernie skomplikowaną i nieprzejrzystą procedurę ustalania wysokości wpłat poszczególnych państw członkowskich do budżetu UE są w stanie w pełni zrozumieć jedynie specjaliści. Źródła finansowania Wspólnoty
nie są natomiast jasne i proste dla jej obywateli. Powinni być oni zdolni do
ustalania, kto i w jaki sposób w rzeczywistości ponosi koszty finansowania
UE [European Commission 2011a, s. 1]. Niejasne i nieprzejrzyste są przede
wszystkim transfery środków pieniężnych z budżetów krajowych do budżetu UE w formie wpłat z tytułu VAT oraz DNB. Wpłaty te nie zasługują zatem
w pełni na miano zasobów własnych UE, pomimo że stanowią ponad 80%
unijnego budżetu. Wpłaty na rzecz unijnego budżetu są powszechnie traktowane jako wydatki krajowe, co z kolei sprzyja negatywnemu zjawisku dążenia do ich zmniejszenia. W wyniku kryzysu gospodarczego wiele państw
członkowskich do dnia dzisiejszego zmaga się z poważnym deficytem budżetowym, którego obniżenie wymaga odpowiedniego zmniejszenia wydatków
budżetowych. Stanowi to zatem przesłankę potwierdzającą zasadność oparcia budżetu UE na prawdziwych zasobach własnych i tym samym uniezależnienia tego budżetu od bezpośrednich wpłat państw członkowskich [Haug,
Lamassoure i Verhofstadt 2011, s. 2].
Na nieprzejrzystość systemu wpływa także sposób obliczania wpłat z tytułu VAT. Są one określane od statystycznej podstawy, z tego względu że jedynie
w ten sposób można było uniezależnić ich wysokość od różnic występujących
w krajowych przepisach dotyczących podatku od wartości dodanej. Podstawa VAT reprezentuje jednak jedynie szacunkową wartość towarów i usług
podlegających opodatkowaniu, a nie ich wartość rzeczywistą [Kawecka-Wyrzykowska 2008, s. 101]. W przypadku wpłat z tytułu VAT krytykowane jest
również stosowanie tzw. cappingu, który wprowadzono w celu zmniejszenia
regresywności podatku od wartości dodanej. Korzystają jednak z niego także
dwa bardzo zamożne państwa członkowskie: Luksemburg i Wielka Brytania,
co pozwala im zredukować wpłatę do budżetu UE z tytułu VAT [European
Commission 2011c, s. 15].
64
Aneta Kaczyńska
Rabat brytyjski stanowi kolejne źródło problemów wiążących się zarówno z przerzucaniem części ciężaru finansowania UE z Wielkiej Brytanii na
pozostałe kraje członkowskie, jak i skomplikowanym sposobem kalkulacji.
Przejrzystość tego rozwiązania jest ponadto zaburzona poprzez udzielenie
czterem państwom (Austrii, Holandii, Niemcom i Szwecji) swoistego rabatu od rabatu brytyjskiego, który pozwala tym państwom na odpowiednie
zmniejszenie wpłaty do budżetu UE na sfinansowanie rabatu dla Wielkiej
Brytanii. Państwo to nie jest skłonne do rozmów na temat zniesienia rabatu dopóki w mocy prawnej są bezpośrednio dokonywane płatności państw
członkowskich na rzecz budżetu UE [Richter 2013, s. 3; Berghuber i Schratzenstaller 2007, s. 36, 42].
Bez wątpienia obecne źródła dochodów budżetu UE umożliwiają posługiwanie się przez państwa członkowskie logiką słusznego zwrotu (juste
retour). Rozpatrywanie przez te państwa środków wpłacanych do budżetu
UE według kryterium sprawiedliwości negatywnie wpływa na podejmowane decyzje o wydatkach tego budżetu [Małuszyńska i Sapała 2012, s. 114].
Płatnicy netto, czyli państwa, które do budżetu UE wpłacają więcej środków
niż z niego otrzymują, nalegają na ograniczanie jego wielkości. Sprzyja to
również narastaniu tendencji do optowania poszczególnych państw za tym
rodzajem wydatków, którego są największym beneficjentem. Sytuacja taka
prowadzi do wzrostu korzyści osiąganych przez dane państwo członkowskie,
a nie przez UE jako całość [Schratzenstaller 2013, s. 308]. Można dodatkowo
wywnioskować, że z perspektywy równości biedniejsze kraje nie korzystają
w pełni z polityki spójności, gdyż muszą wpłacać większe środki do budżetu
UE w celu sfinansowania różnych korekt zmniejszających obciążenie krajów
bogatszych.
3. Proponowane nowe źródła dochodów budżetu
Unii Europejskiej
Znając słabości obecnego systemu dochodów budżetu UE, od wielu lat zgłaszane były propozycje przeprowadzenia reformy systemu zasobów własnych
w formie raportów Komisji Europejskiej. W 1998 roku Komisja przedstawiła osiem potencjalnych źródeł środków własnych budżetu UE: podatek od
energii, zmodyfikowany podatek od wartości dodanej, akcyza na wyroby tytoniowe, alkohol oraz oleje mineralne, podatek od osób prawnych, podatek
od usług transportowych i telekomunikacyjnych, podatek od odsetek oraz
podatek od zysków Europejskiego Banku Centralnego z tytułu renty emisyjnej [European Commission 1998, s. 48]. W kolejnym raporcie [European
65
Commission 2004b, s. 8–9] rozważono trzy warianty źródeł dochodów budżetu UE:
–– utrzymanie istniejących rozwiązań;
–– wprowadzenie systemu obejmującego jedynie wpłaty z tytułu DNB;
–– wdrożenie systemu finansowania, którego podstawę stanowiłyby fiskalne
zasoby własne.
Zachowanie obecnego sytemu było rozważane wyłącznie z tego względu,
że zapewnia on płynność finansowania budżetu UE. Jest to jednak system
nieprzejrzysty i niezrozumiały dla obywateli, z którego wynika wiele problemów wskazanych już w poprzedniej części niniejszego artykułu.
System dochodów budżetu UE obejmujący jedynie wpłaty z tytułu DNB
jest łatwy do wdrożenia oraz zrozumienia. Wpłaty byłyby w tym przypadku
kalkulowane według kryterium zamożności poszczególnych państw członkowskich, a nie na podstawie udziału ich DNB w DNB całej Unii Europejskiej. System ten nie może być jednak przyjęty przez Wspólnotę, ponieważ
nie byłaby ona wówczas reprezentowana przez swoich obywateli, a wyłącznie
poprzez państwa członkowskie, co jest sprzeczne z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Za najbardziej rozsądne rozwiązanie uznano wdrożenie unijnych podatków, dzięki którym budżet UE zyskałby autonomię finansową poprzez bezpośrednie powiązanie z obywatelami. Zastąpienie wpłat z budżetów krajowych unijnymi podatkami pozwoliłoby na zwiększenie przejrzystości całego
systemu dochodów budżetu UE oraz chociaż częściowo wyeliminowałoby
problem juste retour. Obywatele mieliby wówczas możliwość pełnego zrozumienia źródeł finansowania UE. Jednak, jak wskazano w raporcie [European Commission 2004b, s. 9–10], pokrywanie unijnych wydatków wyłącznie
z unijnych podatków znacząco utrudniłoby utrzymywanie równowagi budżetu UE. Należałoby wówczas na bieżąco korygować wysokość wydatków lub
stawek podatkowych, co wiązałoby się z komplikacjami administracyjnymi
i byłoby źle postrzegane przez obywateli. Problem ten można byłoby rozwiązać poprzez pozostawienie ograniczonych środków własnych opartych na
DNB, będących zasobem uzupełniającym.
Wprowadzenie unijnych podatków wiązałoby się także z rezygnacją z dotychczasowego zasobu w postaci wpłat z tytułu VAT. Dodatkowe środki pochodziłyby z wpłat z tytułu DNB i tradycyjnych zasobów własnych. W raporcie
Komisji wskazano na trzy potencjalne podatki, które mogłyby stanowić nowe
źródła dochodów budżetu UE: podatek od zużycia energii, podatek od dochodów przedsiębiorstw i unijny VAT [European Commission 2004b, s. 12].
W zakresie podatku od zużycia energii zaproponowano dwa rozwiązania – stworzenie podatku od paliw, takich jak węgiel, gaz, olej, lub wdrożenie
66
Aneta Kaczyńska
unijnego podatku od paliwa zużywanego w transporcie drogowym. Niezależnie od wybranej opcji, byłby on płacony przez ostatecznych konsumentów
za pośrednictwem dostawców energii, dzięki czemu można byłoby stworzyć
bezpośrednie więzi pomiędzy mieszkańcami Unii Europejskiej a budżetem
UE [Afonso i Alves 2009, s. 181].
Podatek od dochodów przedsiębiorstw mógłby stanowić dobre rozwiązanie w zakresie przejrzystości – wyodrębnienie stawki unijnej i krajowej umożliwiłoby proste przekazywanie środków należnych budżetowi UE. Ponadto
opodatkowanie przedsiębiorstw byłoby uzasadnione tym, że są to podmioty, które w największym stopniu korzystają ze wspólnego rynku. W związku
z powyższym, powinny być zobowiązane do bezpośredniego udziału w finansowaniu UE [Richter 2010, s. 10]. W literaturze przedmiotu wskazuje się
jednak, że podatek ten charakteryzuje się wysoką podatnością na fluktuacje
gospodarcze, co w efekcie mogłoby zagrozić stabilności wpływów budżetu
UE z tego źródła [Haug, Lamassoure i Verhofstadt 2011, s. 40–41]. Zaproponowane rozwiązania dotyczące unijnego VAT stanowią przedmiot rozważań
następnej części niniejszego artykułu.
W perspektywie finansowej 2007–2013 nie udało się wdrożyć żadnych
proponowanych zmian w zakresie systemu zasobów własnych UE. Trwały jednak prace, których efektem jest pakiet dokumentów opublikowanych
w 2011 roku. Komisja Europejska zaproponowała w szczególności [European
Commission 2011a, s. 4–6]:
–– uproszczenie wpłat członkowskich poprzez zlikwidowanie zasobów własnych opartych na statystycznej podstawie VAT,
–– wprowadzenie nowej kategorii zasobów własnych – w postaci podatku od
transakcji finansowych oraz nowej kategorii zasobów opartych na VAT,
–– zreformowanie mechanizmów korekt.
Zniesienie zasobów własnych opartych na VAT w obecnej, statystycznej
formie miałoby nastąpić w określonym dniu. Stopniowe wycofywanie tego
źródła dochodów z budżetu UE wiązałoby się bowiem z dodatkowymi utrudnieniami administracyjnymi. Komisja we wniosku w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej [European Commission 2011a, s. 4] zaproponowała, aby dniem tym był 31 grudnia 2013 roku. Był to bowiem ostatni dzień
perspektywy finansowej lat 2007–2013. Ponadto data ta pozwalała uniknąć
konieczności obliczania wysokości zasobów własnych dla części danego roku.
Wprowadzenie podatku od transakcji finansowych jako typowego zasobu
własnego UE jest uzasadniane między innymi negatywnym wpływem kryzysu finansowego na realną gospodarkę państw członkowskich w latach 2008
i 2009, a także na ich krajowe budżety. Do jego wywołania w znaczącym
stopniu przyczynił się sektor finansowy, natomiast koszty kryzysu zostały
67
poniesione w głównej mierze przez obywateli oraz rządy krajów Wspólnoty.
Ponadto sektor ten podlega zaniżonemu opodatkowaniu, głównie ze względu
na zwolnienie większości usług finansowych z podatku od wartości dodanej.
Dlatego postuluje się, aby instytucje finansowe w większym stopniu pokrywały koszty kryzysu finansowego [Haug, Lamassoure i Verhofstadt 2011, s. 47].
Podatek od transakcji finansowych nakładany byłby na transakcje instrumentami finansowymi zawierane między instytucjami finansowymi w przypadku,
gdy przynajmniej jedna ze stron tych transakcji ma siedzibę na terytorium
Unii Europejskiej. Wstępnie ustalono, że w przypadku instrumentów pochodnych stawka wynosiłaby 0,01%, natomiast w odniesieniu do pozostałych
instrumentów finansowych – 0,1%. Argumentuje się, że podatek ten przyczyni się do zmniejszenia liczby zawieranych transakcji spekulacyjnych, a także
do stworzenia poczucia odpowiedzialności instytucji finansowych za kryzys
[Małuszyńska i Sapała 2012, s. 117–119].
Zaproponowane rozwiązania dotyczące unijnego VAT stanowią przedmiot rozważań następnej części niniejszego artykułu.
Z raportu Komisji Europejskiej wynika, że dochody budżetu UE, oprócz
nowych zasobów własnych z podatku od transakcji finansowych i nowych
zasobów opartych na VAT, składałyby się z dotychczasowych tradycyjnych
zasobów własnych oraz zasobów opartych na DNB [European Commission
2011a, s. 5]. Zmianę źródeł dochodów budżetu UE prezentuje rysunek 1.
180
160
37 (22,7)
140
120
14,5 (11,1)
100
80
60
97,3 (74,2)
29,4 (18,1)
65,6 (40,3)
40
20
0
19,3 (14,7)
2012
podatek od transakcji finansowych
aktualne zasoby oparte na VAT
tradycyjne zasoby własne
30,7 (18,9)
2020
nowe zasoby oparte na VAT
zasoby własne oparte na DNB
Rysunek 1. Dochody budżetu UE w latach 2012 oraz 2020 (w mld euro i w %)
Źródło: Na podstawie [European Commission 2011a, s. 5]
68
Aneta Kaczyńska
Z projekcji sporządzonej przez Komisję Europejską wynika, że łączne dochody budżetu UE wzrosłyby z 131,1 mld euro w 2012 roku do 162,7 mld
euro w 2020 roku, a więc o prawie 25%. Wpływy z podatku od transakcji
finansowych wraz z nowymi zasobami opartymi na VAT miałyby stanowić
około 40% dochodów ogółem tego budżetu. Dzięki nowym zasobom fiskalnym, łączącym w bezpośredni sposób Europejczyków z budżetem unijnym,
obniżeniu uległyby wpłaty państw członkowskich z tytułu DNB. W mocy
prawnej pozostałyby również tradycyjne zasoby własne.
Mechanizmy związane z korektami wpłat poszczególnych państw członkowskich do budżetu UE miałyby zostać zastąpione systemem kwot ryczałtowych, uwzględniających ich zamożność. Nowy system powinien cechować się
przejrzystością oraz prostotą zrozumienia. Komisja proponowała, aby zmian
w tym zakresie dokonano przed 1 stycznia 2014 roku [European Commission
2011d, s. 7], czego jednak nie udało się dokonać.
Oprócz przedstawionych propozycji modyfikacji źródeł dochodów budżetu
UE należy również wymienić projekt obniżenia kosztów poboru tradycyjnych
zasobów własnych z obecnych 25% do 20%, którego urzeczywistnienie spowodowałoby, że do budżetu UE wpływałoby 80% wpływów z ceł handlowych
i rolnych oraz opłat cukrowych. Ponadto pułap zasobów własnych dla środków
na płatności miałby zostać obniżony do 1,23% DNB UE, natomiast dla środków na zobowiązania do 1,29% DNB UE [Parlament Europejski 2014a, s. 10].
Opracowania stworzone w 2011 roku przez Komisję Europejską uzyskały poparcie Parlamentu Europejskiego. Do chwili obecnej nie udało się jednak
wdrożyć zaproponowanych zmian. Parlament wyraził w przedmiotowej sprawie
niezadowolenie z niezdolności Rady do przeprowadzenia reformy zasobów własnych UE. W celu przyspieszenia prac, w listopadzie 2013 roku podjęto decyzję
o utworzeniu grupy wysokiego szczebla ds. zasobów własnych [Parlament Europejski 2014b, s. 4]. Powołanie grupy nastąpiło 25 lutego 2014 roku. W jej skład
wchodzą przedstawiciele Parlamentu Europejskiego, Rady oraz Komisji, natomiast przewodniczącym został Mario Monti. Celem tej grupy jest opracowanie
do końca 2014 roku raportu oceniającego wady obecnego systemu finansowania
UE, którego ostateczne wyniki mają być przedmiotem konferencji w 2016 roku
[Grupa wysokiego szczebla pracuje nad przyszłym finansowaniem UE 2014].
4. Koncepcja nowego zasobu własnego Unii Europejskiej
opartego na VAT
Już w 2004 roku unijny VAT został uznany przez Komisję jako jedno z najlepszych rozwiązań w zakresie dochodów budżetu UE. Był on w następnych
latach przedmiotem dalszych rozważań i prac. Ich efektem jest opracowany
69
w 2011 roku pakiet składający się z trzech dokumentów: wniosku w sprawie
rozporządzenia Rady w sprawie metod i procedury udostępniania zasobów
własnych opartych na VAT, wniosku w sprawie rozporządzenia Rady dotyczącego rozwiązań w zakresie udostępniania budżetowi UE nowych zasobów własnych opartych na podatku od transakcji finansowych oraz wniosku
o przekształcenie istniejącego rozporządzenia Rady w sprawie udostępniania tradycyjnych zasobów własnych i zasobów własnych opartych na DNB4.
Głównymi argumentami Komisji za wdrożeniem nowego unijnego VAT
jest jego jasność i przejrzystość dla Europejczyków oraz stabilność wpływów
budżetu UE z tego podatku. Ponadto podatek od wartości dodanej jest powszechnie obowiązującym podatkiem we wszystkich systemach podatkowych państw członkowskich [European Commission 2011c, s. 36].
Koncepcja nowego środka własnego z tytułu podatku od wartości dodanej zakłada, że obowiązująca w danym państwie członkowskim stawka tego
podatku będzie stanowiła sumę stawki krajowej i stawki unijnej. Wysokość
stawki krajowej mają ustalać same państwa UE, a stawkę unijną będzie określać Rada. VAT będzie pobierany przez rządy państw Wspólnoty, jednak będą
one zobligowane do przekazania części unijnej VAT do budżetu UE [European Commission 2011b, s. 87]. Stawka unijna ma wynosić 1 lub 2%, a część
unijna VAT ma być określana od tej samej podstawy opodatkowania co część
krajowa [Kawecka-Wyrzykowska 2008, s. 110–111]. Tak skonstruowany VAT
będzie wymagał wykazywania na fakturach i rachunkach dwóch stawek tego
podatku [Haug, Lamassoure i Verhofstadt 2011, s. 43], co będzie wiązało się
z koniecznością prowadzenia przez podatników oraz państwowe administracje podatkowe dwóch odrębnych ewidencji – dla krajowego i unijnego VAT.
Urzeczywistnienie koncepcji nowego VAT UE będzie wymagało stworzenia
regulacji określających zakres przedmiotowy i podmiotowy opodatkowania
oraz zwolnień od nowego unijnego podatku, obowiązki podatników, rolę krajowych organów podatkowych i wielu innych kwestii w celu zapewnienia
właściwego poboru i kontroli nowych zasobów własnych opartych na VAT.
Podwójny system VAT wiąże się zatem z koniecznością ponoszenia dodatkowych kosztów przez podatników [European Commission 2011c, s. 36–37]
związanych między innymi z zakupem i wdrożeniem dodatkowych systemów
dla kas fiskalnych, prowadzeniem odrębnych dokumentacji i ze sprawozdawczością dotyczącą unijnej części tego podatku.
Z myślą o ułatwieniu wdrożenia nowego środka własnego z tytułu VAT,
Komisja Europejska zaproponowała uproszczenie nowego VAT UE umożliwiające ograniczenie negatywnego wpływu tego podatku na przedsiębiorców
Porównaj wykaz dokumentów zawartych w: [Financial Framework].
4
70
Aneta Kaczyńska
i organy podatkowe. Metoda obliczania nowych zasobów własnych opartych
na VAT została przedstawiona w zmienionym wniosku do rozporządzenia
Rady w sprawie metod i procedury udostępniania zasobów własnych opartych na VAT5.
Pierwszym etapem ustalenia zasobów własnych opartych na VAT jest
określenie przez dany kraj członkowski wysokości dochodów z podatku od
wartości dodanej w miesiącu uprzednim. Kwotę tę, po skorygowaniu o wpływy poboczne oraz wykluczenia6, należy pomnożyć przez wyrażony procentowo unijny średni udział dostaw podlegających opodatkowaniu w łącznej
wartości dostaw. Dostawy podlegające opodatkowaniu należy rozumieć jako
dostawy towarów i usług, wewnątrzwspólnotowe nabycie towarów i import
towarów podlegające opodatkowaniu stawką podstawową VAT. Następnie
uzyskany rezultat podlega przemnożeniu przez odwrotność stawki podstawowej VAT obowiązującej w danym państwie członkowskim. W ten sposób określa się wartość netto towarów i usług podlegających opodatkowaniu
stawką podstawową w danym kraju. Wysokość wpłaty środka własnego z tytułu VAT jest iloczynem wartości netto i stawki unijnej tego podatku, która
ma być określona w rozporządzeniu [Komisja Europejska 2011b, s. 12–13],
a która miałaby wynosić 1,0%, według zmienionego wniosku do rozporządzenia Rady określającego środki wykonawcze dotyczące systemu zasobów
własnych Unii Europejskiej [Komisja Europejska 2011a, s. 5–6].
Z powyższego wynika, że głównym parametrem pozwalającym określić
wysokość wpłaty środka własnego z tytułu VAT jest unijny średni udział dostaw podlegających opodatkowaniu w łącznej wartości dostaw7, który ma być
ustalany przez Komisję Europejską na okres trwania danej wieloletniej perspektywy finansowej i stosowany przez każde państwo członkowskie [Komisja Europejska 2011b, s. 6]. Zwiększenie wpływów ze środka własnego z tytułu VAT będzie zatem wymagało rozszerzenia zakresu opodatkowania stawką
podstawową i ograniczania obrotu netto opodatkowanego stawką obniżoną
i stawką zerową [European Commission 2011c, s. 37].
5
W artykule pomija się kwestie techniczne oraz administracyjne związane z okresami obliczeniowymi, zasadami księgowania i dokonywaniem korekt księgowych, sprawozdawczością,
odsetkami od opóźnień oraz przechowywaniem dokumentów związane z nowym zasobem
własnym opartym na VAT.
6
Korekty obejmują między innymi kwoty pochodzące z kar nałożonych na podatników,
którzy nie wywiązali się z któregokolwiek obowiązku dotyczącego tego podatku oraz kwoty
stanowiące dochód innego państwa wspólnotowego.
7
Udział ten jest uzależniony między innymi od relacji podstawy opodatkowanej stawką podstawową w łącznej podstawie opodatkowania VAT. W 2000 roku relacja ta dla państw
UE-15 wynosiła 67% [Mathis 2004, s. 13].
71
Wdrożenie nowego zasobu własnego opartego na VAT może przyczynić
się do pogłębienia harmonizacji narodowych systemów VAT, postulowanego
przez Komisję Europejską w zielonej księdze w sprawie przyszłości podatku
od wartości dodanej. System ten różni się bowiem od zaproponowanego pierwotnie. Nowe zasoby własne oparte na VAT nie będą obliczane na podstawie
bazy statystycznej, lecz od faktycznie uzyskanych dochodów z tego podatku
przez kraje członkowskie [European Commission 2011c, s. 5].
Rozważając zasadność wprowadzenia tak skonstruowanego nowego zasobu własnego UE, należy również uwzględnić kryterium stabilności wpływów z tego podatku. Według Komisji Europejskiej [European Commission
2011c, s. 5] dochody z VAT uzyskiwane przez krajowe administracje podatkowe, a następnie przekazywane do budżetu UE będą charakteryzowały się
stabilnością. Należy jednak zauważyć, że globalny kryzys finansowy i gospodarczy z lat 2008–2009 wpłynął zarówno na rynki finansowe, jak i gospodarki krajów UE. Deficyt budżetowy niektórych z nich wyniósł wówczas
ponad 10% PKB, natomiast dług publiczny przekroczył 100% [Lamassoure
2010, s. 2].
Z danych tabeli 1 wynika, że w latach 2004–2012 roczna stopa wzrost dochodów z VAT wszystkich państw UE była w znacznym stopniu uzależniona
od stopy wzrostu PKB UE. Można zatem przypuszczać, że istnieje silna dodatnia współzależność pomiędzy wpływami z VAT a wysokością PKB.
Tabela 1. Dochody z VAT UE i PKB UE w latach 2004–2012 (w mln euro) oraz
zmiany rok do roku (w %)
Rok
Dochody
z VAT w mln euro
Stopa wzrostu
dochodów z VAT
(w % r/r)
PKB
w mln euro
Stopa wzrostu PKB
(w % r/r)
2004
704 059
6,40
10 543 562
4,90
2005
741 428
5,30
10 989 615
4,20
2006
788 938
6,40
11 600 696
5,60
2007
856 232
8,50
12 430 269
7,20
2008
844 878
–1,30
12 501 008
0,60
2009
772 217
–8,60
11 770 969
–5,80
2010
850 167
10,10
12 292 670
4,40
2011
889 761
4,70
12 667 019
3,00
2012
907 502
2,00
12 926 499
2,00
Źródło: Na podstawie danych z [Eurostat 2014].
72
Aneta Kaczyńska
W celu określenia współzależności między wpływami z VAT poszczególnych państw UE a ich PKB w latach 2004–2012 zastosowano nieparametryczną miarę korelacji rang Spearmana.
Z tabeli 2 wynika, że na poziomie istotności wynoszącym p = 0,01 dla
19 państw UE istniała statystycznie istotna bardzo wysoka dodatnia korelacja pomiędzy łącznymi dochodami z VAT a PKB8, natomiast dla 6 krajów –
korelacja wysoka dodatnia, jednak na niższym poziomie istotności. W przypadku Cypru zależność między tymi zmiennymi była dodatnia umiarkowana,
lecz statystycznie nieistotna, a w przypadku Hiszpanii – bardzo niska ujemna i statystycznie nieistotna. Średnia arytmetyczna istotnych pod względem
statystycznym współczynników korelacji rang Spearmana wyniosła 0,87, co
oznacza, że w badanych latach występowała bardzo wysoka dodatnia współzależność pomiędzy wpływami z VAT a PKB państw UE. Wzrostowi (spadkowi) PKB towarzyszył wzrost (spadek) dochodów z VAT.
Tabela 2. Współczynniki korelacji rang Spearmana (rs) na poziomie istotności
(p) równym 0,01 dla państw UE w latach 2004–2012 (zależność pomiędzy dochodami z VAT a PKB państw UE)
Państwo
rs
Państwo
rs
Państwo
rs
Austria
0,98
Francja
0,93
Grecja
0,82
Belgia
0,98
Luksemburg
0,93
Wielka
Brytania (*)
0,75
Finlandia
0,98
Słowenia
0,93
Włochy (*)
0,73
Litwa
0,98
Szwecja
0,93
Holandia (*)
0,68
Malta
0,98
Czechy
0,92
Irlandia (*)
0,68
Niemcy
0,95
Rumunia
0,92
Węgry (*)
0,68
Polska
0,95
Bułgaria
0,88
Portugalia (**)
0,60
Dania
0,93
Słowacja
0,88
Cypr (***)
0,55
Estonia
0,93
Łotwa
0,87
Hiszpania (***)
–0,12
(*) Istotne dla p = 0,05.
(**) Istotne dla p = 0,10.
(***) Nieistotne dla p = 0,10.
Źródło: Na podstawie danych [Eurostat 2014] (dochody z VAT poszczególnych krajów UE oraz wartość
ich PKB).
8
Siłę związków korelacyjnych określono, przyjmując następujące założenia: pełna, gdy |rs| = 1;
bardzo wysoka, gdy 0,8 < |rs| < 1,0; wysoka, gdy 0,6 < |rs| < 0,8; umiarkowana, gdy 0,4 < |rs| < 0,6;
niska, gdy 0,2 < |rs| < 0,4; bardzo niska, gdy 0 < |rs| < 0,2; brak korelacji, gdy |rs| = 0.
73
Podejmując decyzje o wdrożeniu nowych zasobów własnych opartych na
VAT należałoby zatem uwzględnić niestabilność wpływów budżetu UE z tego
źródła. Są one bowiem silnie uzależnione od średnioterminowych wahań cyklicznych gospodarek. Z tego względu można sądzić, że wpływy budżetu UE
z nowych zasobów własnych opartych na VAT nie będą charakteryzowały się
stabilnością [Schratzenstaller 2013, s. 312–313].
Z rozważania tezy o stabilności wpływów z VAT, a w konsekwencji dochodów budżetu UE z nowych zasobów własnych z tego podatku nie wynika jednak wniosek, że nowe zasoby oparte na VAT nie powinny być wdrożone we
Wspólnocie. Warto jednak przypomnieć, że zgodnie z artykułem 310. zmienionego Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, budżet UE powinien
być zrównoważony (Traktat z 9 maja 2008). Instrumentem umożliwiającym
zrównoważenie tego budżetu są wpłaty państw członkowskich z tytułu DNB.
Wpłaty te powinny być uwzględnione także w proponowanym systemie zasobów własnych UE. Zatem, przy pozostałych czynnikach takich samych,
spadkowi wpływów budżetu UE z nowych zasobów własnych z tytułu VAT
powinien towarzyszyć w danym roku budżetowym odpowiedni wzrost jego
wpływów z tytułu DNB i odwrotnie.
Zakończenie
Przeprowadzona analiza literatury przedmiotu pozwala stwierdzić, że obecnie istniejący system finansowania UE ma kilka wad. Jest on przede wszystkim nieprzejrzysty dla obywateli, gdyż wysokość wpłat członkowskich do
budżetu UE jest ustalana w skomplikowany sposób. Transfery z budżetów
krajowych do budżetu unijnego są powszechnie traktowane przez te państwa jako wydatki, co zwłaszcza w obliczu kryzysu gospodarczego wiąże się
z dążeniem do ich zmniejszenia, silnie artykułowanym przez państwa będące
płatnikami netto.
Z tego względu system zasobów własnych budżetu unijnego powinien
być odpowiednio zreformowany. Należałoby w pierwszej kolejności zastąpić
obecne zasoby własne z tytułu VAT podatkiem od transakcji finansowych
i nowymi zasobami opartymi na VAT. Ponadto odpowiednio powinny być
zmniejszone istniejące mechanizmy korekcyjne.
Przedstawiona koncepcja nowych zasobów własnych opartych na VAT
pozwala na wprowadzenie i zwiększenie przejrzystości wpłat państw członkowskich z tytułu tego podatku. Należy jednak zwrócić uwagę na bardzo
wysoką korelację dochodów z VAT z PKB, która oznacza, że wpłaty państw
członkowskich z tytułu nowych zasobów własnych opartych na VAT będą
74
Aneta Kaczyńska
uzależnione od przebiegu koniunktury gospodarczej w danym roku. Projektowany system zasobów własnych UE powinien zatem obejmować także
wpłaty tych państw z tytułu DNB, pozwalające na zrównoważenie dochodów
i wydatków budżetu UE w kolejnych latach budżetowych.
Bibliografia
Afonso, O., Alves, R.H., 2009, The Reform of the EU Budget: Finding New Own Resources, Intereconomics, vol. 44, iss. 3.
Alves, R.H., Cieślukowski, M., 2006, Financial Autonomy of the European Union after
Enlargement, FEP Working Papers, nr 217.
Berghuber, B., Schratzenstaller, M., 2007, Alternative Financing Sources for the EU
Budget, Austrian Economic Quarterly, vol. 12, no. 1.
Cieślukowski, M., 2013, Wielokryterialna ocena systemu zasobów własnych Unii Europejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań.
Czerniewska-Rutkowska, M., 2007, Budżet ogólny Unii Europejskiej – stan obecny
i perspektywy, Centrum Doradztwa i Informacji Difin Sp. z o.o., Warszawa.
Decyzja Rady z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich, Dz.U. L 163, 2007/436/WE, Euratom.
European Commission, 1998, Financing the European Union: Commission Report
on the Operation of the Own Resources System, COM(1998) 560 final, Brussels.
European Commission, 2004a, Financing the European Union. Commission report
on the operation of the own resources system, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52004DC0505:EN:HTML [dostęp: 28.03.2014].
European Commission, 2004b, Financing The EU Budget: Commission report on
the operation of the own resources system, COM(2004) 505 final, Brussels,
14.07.2004.
European Commission, 2011a, Proposal for a Council Decision on the system of own
resources of the European Union, COM(2011) 510 final, Brussels, 29.06.2011.
European Commission, 2011b, Commission Staff Working Paper: Financing the
EU Budget: Report on the Operation of the Own Resources System – Annex,
SEC(2011) 876 final, Brussels, 29.06.2011.
European Commission, 2011c, Financing the EU Budget: report on the operation of
the own resources system, SEC(2011) 876 final/2, Brussels, 27.10.2011.
European Commission, 2011d, Amended proposal for a Council Decision on the
system of own resources of the European Union, COM(2011) 739 final, Brussels, 9.11.2011.
European Commission, 2013a, EU budget 2012 – Financial Report, Publications Office of the European Union, Luxembourg.
75
European Commission, 2013b, VAT Rates Applied in the Member States of the European Union, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates_en.pdf [dostęp: 9.03.2014].
European Parliament, 2013, Definitive Adoption of the European Union’s general budget for the financial year 2013, Official Journal of the European Union,
2013/102/EU, Euratom.
Eurostat, 2014, Real GDP growth rate – volume, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/
tgm/table.do?tab=table&plugin=1&language=en&pcode=tec00115 [dostęp:
28.03.2014].
Financial Framework Proposed by the Commission, http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/fin_fwk1420/fin_fwk1420_en.cfm#doc7 [dostęp: maj
2014].
Florea, N.M., Ganea, M., Selişteanu, S., 2013, Structure and Evolution of EU Budget
Revenue, Finance – Challenges of the Future, vol. 1, iss. 15.
Grupa wysokiego szczebla pracuje nad przyszłym finansowaniem UE, 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14–367_pl.htm [dostęp: 5.04.2014].
Haug, J., Lamassoure, A., Verhofstadt, G., 2011, Europe for Growth: for a Radical
Change in Financing the EU, CEPS Paperbacks, vol. April.
Kawecka-Wyrzykowska, E., 2008, VAT jako nowe źródło dochodu budżetu Unii Europejskiej, w: Kawecka-Wyrzykowska, E. (red.), Budżet dla Unii Europejskiej po
2013 roku: implikacje dla Polski, Katedra Integracji Europejskiej im. J. Monneta,
Kolegium Gospodarki Światowej, Warszawa.
Komisja Europejska, 2011a, Zmieniony wniosek do Rozporządzenia Rady określającego środki wykonawcze dotyczące systemu zasobów własnych Unii Europejskiej,
KOM(2011) 740 wersja ostateczna, Bruksela, 9.11.2011.
Komisja Europejska, 2011b, Wniosek do Rozporządzenia Rady w sprawie metod i procedury udostępniania zasobów własnych opartych na VAT, KOM(2011) 737 wersja
ostateczna, Bruksela, 9.11.2011.
Lamassoure, A., 2010, Financing the 2020 Agenda despite the budgetary crisis, Working document prepared for the Committee on Budgets, European Parliament.
Małuszyńska, E., Sapała, M., 2012, Wieloletnie ramy finansowe Unii Europejskiej na
lata 2014–2020, Studia BAS, nr 3(31).
Mathis, A., 2004, VAT indicators, Taxation Papers, no. 2.
Parlament Europejski, 2014a, Projekt sprawozdania w sprawie projektu decyzji Rady
w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej, Komisja Budżetowa,
2011/0183(CNS).
Parlament Europejski, 2014b, Projekt sprawozdania w sprawie środków wykonawczych dotyczących systemu zasobów własnych Unii Europejskiej, Komisja Budżetowa, 2014/2020(INI).
Richter, S., 2010, The EU Budget after the Global Financial Crisis, w: Szemlér, T. (ed.),
The New EU Budget and the New Member States, Central European University.
Richter, S., 2013, The EU’s Multi-annual Financial Framework for 2014–2020: an Old
Construct Fit for a Changed EU?, FIW Policy Brief, no. 19.
76
Aneta Kaczyńska
Schratzenstaller, M., 2013, The EU Own Resources System – Reform Needs and
Options, Intereconomics, vol. 48, iss. 5.
Skiba, L., 2010, Budżet Unii Europejskiej, w: Kowalewski, P., Tchorek, G., Górski,
J. (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, Narodowy Bank Polski, Warszawa.
Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 9 maja
2008 r., Dz.U. Unii Europejskiej, nr C 115/49.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Jakub Sawulski
Publicznych
[email protected]
DEFICYT SYSTEMU EMERYTALNEGO
W POLSCE ORAZ PRÓBY JEGO
ZMNIEJSZENIA W WARUNKACH KRYZYSU
GOSPODARCZEGO
Streszczenie: Okres kryzysu gospodarczego cechowała ożywiona debata publiczna
na temat sytuacji finansowej i konstrukcji systemu emerytalnego w Polsce. W artykule w sposób kompleksowy określono wysokość deficytu systemu emerytalnego
od początku obowiązywania reformy emerytalnej z 1999 roku. Przedstawiono także
wpływ tego deficytu na nierównowagę budżetu państwa w latach 1999–2012. W tym
kontekście scharakteryzowano reformy przeprowadzone w reakcji na kryzys gospodarczy, których celem było zmniejszenie deficytu systemu emerytalnego. Wskazano
przy tym, że podjęte działania nie rozwiązały strukturalnych problemów, z którymi
zmaga się polski system emerytalny.
Słowa kluczowe: deficyt systemu emerytalnego, kryzys gospodarczy, reforma emerytalna.
Klasyfikacja JEL: H55, H62, E62.
THE PENSION SYSTEM DEFICIT IN POLAND
AND ATTEMPTS AT ITS REDUCTION IN RESPONSE
TO THE ECONOMIC CRISIS
Abstract: The economic crisis has stimulated an intense public debate on the financial situation of the Polish pension system. This article is a comprehensive presentation of the level of deficit in the Polish pension system since the implementation
of pension system reform in 1999. Additionally, it discusses the significant impact
of the pension system deficit on the situation of the state budget during the years
78
Jakub Sawulski
1999–2012. In this context the article presents the reforms to the Polish pension system introduced in response to the economic crisis. However, the author concludes
that the measures undertaken did not solve the structural problems of the Polish
pension system.
Keywords: pension system deficit, economic crisis, pension system reform.
Wstęp
W latach 2009–2013 wielokrotnie prowadzona była w Polsce debata publiczna na temat systemu emerytalnego. Jego stałe dotowanie stanowiło jedną
z podstawowych przyczyn deficytu budżetu państwa, a w konsekwencji także
całego sektora finansów publicznych. W rezultacie pojawił się dylemat, w jaki
sposób można ograniczyć nierównowagę systemu emerytalnego i tym samym
dotacje budżetowe do tego systemu.
Celem artykułu jest określenie wysokości deficytu systemu emerytalnego
w latach 1999–2012 będącego nadwyżką wydatków nad wpływami ze składek. System ten obejmuje zarówno powszechny system, jak i odrębne systemy
emerytalne. Wysokość deficytu systemu emerytalnego w latach 1999–2012
odniesiono do wysokości deficytu i wydatków budżetu państwa oraz przyrostu długu Skarbu Państwa w tym okresie. Następnie przedstawiono działania
podjęte od rozpoczętego w 2008 roku kryzysu gospodarczego, które zmierzały do ograniczenia deficytu systemu emerytalnego i dotacji budżetowych do
tego systemu. Ocena tych działań została przeprowadzona z uwzględnieniem
wydatków i wpływów oraz deficytu systemu emerytalnego od początku obowiązywania wprowadzonej w 1999 roku reformy emerytalnej.
1. Pojęcie deficytu systemu emerytalnego i jego powiązania
z budżetem państwa
W artykule deficyt systemu emerytalnego jest rozumiany jako niedobór całego systemu wynikający z różnicy pomiędzy jego wydatkami a wpływami ze
składek. Na deficyt systemu emerytalnego składają się:
–– deficyt funduszu emerytalnego (FE) w systemie ubezpieczeń społecznych;
–– deficyt funduszu emerytalno-rentowego (FER) w systemie ubezpieczeń
emerytalno-rentowych rolników;
Deficyt systemu emerytalnego w Polsce oraz próby jego zmniejszenia...
79
–– wydatki Ministerstwa Obrony Narodowej (MON), Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych (MSW)1 oraz Ministerstwa Sprawiedliwości (MS) na
świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego.
Deficyt FE pomniejsza się o środki przekazane Funduszowi Ubezpieczeń
Społecznych z Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD). W latach 2010–
2012 wynosiły one kolejno 7,5 mld zł, 4 mld zł i 2,9 mld zł. FRD tworzony jest z części składek na ubezpieczenia społeczne i wpływów z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, i zgodnie z rozporządzeniami Rady Ministrów
jego środki zostały przeznaczone bezpośrednio na sfinansowanie niedoboru
FE [Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 sierpnia 2010, 16 sierpnia 2011
i 16 sierpnia 2012]2. Do deficytu systemu emerytalnego włącza się całkowity deficyt FER, nie ma bowiem możliwości dokładnego ustalenia wysokości deficytu FER wynikającego wyłącznie z emerytur. W sprawozdawczości
Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) podział na wydatki na emerytury, renty i inne świadczenia z FER został wprowadzony od
2005 roku. W ubezpieczeniu społecznym rolników, inaczej niż w przypadku
powszechnego systemu emerytalnego, nie zdecydowano się także na rozdzielenie składki na ubezpieczenie emerytalne i na ubezpieczenie rentowe. Wydatki poszczególnych ministerstw związane z zaopatrzeniowymi systemami
emerytalnymi zaliczono do deficytu systemu emerytalnego w całości, gdyż
systemy te charakteryzują się brakiem jakiejkolwiek składki, a podobnie jak
w przypadku systemu rolniczego brak jest możliwości wydzielenia wydatków na emerytury i renty w początkowych latach okresu objętego badaniem.
W przeprowadzonej analizie pominięto deficyt utworzonego z dniem 1 stycznia 2010 roku funduszu emerytur pomostowych, gdyż jego wpływ na deficyt
systemu emerytalnego w badanym okresie był marginalny 3.
Świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) są gwarantowane przez państwo [Ustawa z 13 października 1998, art. 2]. W konsekwencji niedobór środków powszechnego systemu emerytalnego wynikający
Do 17 listopada 2011 roku Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Wyłączenie środków FRD przekazanych na pokrycie niedoboru FE z deficytu systemu
emerytalnego nie wyklucza krytycznej oceny transferu środków przeprowadzonego pomiędzy
oboma funduszami w latach 2010–2012. Środki z FRD, mające w założeniu twórców reformy
emerytalnej ograniczyć niedobór systemu emerytalnego w okresie pogarszającej się sytuacji
demograficznej zostały wykorzystane w czasie, gdy sytuacja demograficzna kraju była względnie dobra. W latach 2010–2012 populacja osób w wieku produkcyjnym obejmowała bowiem
zarówno powojenny wyż demograficzny, jak i wyż demograficzny z lat 80. XX wieku.
3
W 2012 roku różnica pomiędzy wpływami ze składek na emerytury pomostowe
a transferami na rzecz ludności z funduszu emerytur pomostowych wyniosła 61,9 mln zł
[ZUS 2010–2013].
1
2
80
Jakub Sawulski
z niewystarczających wpływów ze składek w stosunku do wysokości wypłacanych świadczeń jest pokrywany transferami z budżetu państwa. Dodatkowe
obciążenie budżetu państwa jest skutkiem utworzenia w Polsce kapitałowego
filaru systemu emerytalnego. Od 1999 roku część składek otrzymywanych
przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) jest przekazywana do otwartych funduszy emerytalnych (OFE), a powstała luka jest uzupełniania z budżetu państwa. Do 2003 r. refundacja składek przekazywanych do OFE była
klasyfikowana do wydatków budżetu państwa i miała bezpośredni wpływ na
jego deficyt. Od 2004 roku jest ona zaliczana do rozchodów budżetowych,
przez co nie zwiększa deficytu budżetu państwa, lecz ma bezpośredni wpływ
na wielkość potrzeb pożyczkowych tego budżetu i wysokość długu publicznego [Małecka-Ziembińska 2011, s. 159 i 160].
Płaszczyznę powiązania systemu emerytalnego z budżetem państwa stworzono również, umożliwiając FUS (za zgodą ministra finansów) zaciąganie
pożyczek i kredytów [Ustawa z 13 października 1998, art. 53]. Okoliczność
ta została wykorzystana przez FUS do zadłużania się nie tylko w bankach komercyjnych, lecz także do zaciągania pożyczek z budżetu państwa. W latach
1999 i 2000 FUS otrzymał z budżetu państwa 10 pożyczek o łącznej wartości
6 mld zł. Były one zaciągane także w latach 2009–2012, kiedy to FUS otrzymał
w formie nieoprocentowanej pożyczki z budżetu państwa kolejno 5,5 mld
zł w 2009 roku, 5,4 mld zł w 2010 roku, 5 mld zł w 2011 roku i 3 mld zł
w 2012 roku. Wcześniejsza praktyka umarzania pożyczek otrzymywanych
przez FUS z budżetu państwa wskazuje jednak, że są to zabiegi wyłącznie
księgowe, mające na celu zmniejszenie kwoty oficjalnej dotacji do FUS i tym
samym deficytu budżetu państwa [Małecka-Ziembińska 2011, s. 161; ZUS
2010–2013]. Bezpośrednio z budżetu państwa finansowane są także składki
na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób przebywających na urlopach
wychowawczych lub pobierających zasiłek macierzyński [Ustawa z 13 października 1998, art. 16].
Specyficzną formą powiązania systemu emerytalnego z budżetem państwa była nieograniczona możliwość lokowania środków otwartych funduszy emerytalnych (OFE) w obligacje Skarbu Państwa i bony skarbowe.
Opcja ta sprawiała, że część funduszy otrzymywanych przez OFE z budżetu państwa (pośrednio, z udziałem FUS) przeznaczana była na finansowanie deficytu budżetowego, a więc wracała ponownie do budżetu, tworząc
w międzyczasie odsetki. Proceder ten zakończono uchwaloną w grudniu
2013 roku nowelizacją ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, która wprowadziła zakaz inwestowania środków OFE w obligacje
Skarbu Państwa i bony skarbowe [Ofiarski 2008, s. 751; Ustawa z 6 grudnia
2013, art. 1].
81
Powiązania budżetu państwa i systemu ubezpieczeń społecznych są także skutkiem istnienia w Polsce odrębnych systemów emerytalnych. Podobnie jak w przypadku FUS, państwo gwarantuje także świadczenia wypłacane rolnikom z funduszu emerytalno-rentowego [Ustawa z 20 grudnia 1990,
art. 76], co ma podobne konsekwencje dla budżetu państwa jak gwarancja
świadczeń z powszechnego systemu emerytalnego. Bezpośrednio z budżetu
państwa fi
nansowane są natomiast zaopatrzeniowe systemy emerytalne. Sędziowie, prokuratorzy oraz przedstawiciele służb mundurowych otrzymują
świadczenia ubezpieczeniowe z budżetów odpowiednich ministerstw.
Przedstawione regulacje prawne w zakresie powiązań pomiędzy systemem emerytalnym a budżetem państwa wskazują, że budżet państwa stanowi podstawowe źródło pokrywania deficytu systemu emerytalnego. Ustawodawca przewidział co prawda możliwość finansowania części deficytu
powszechnego systemu emerytalnego poprzez zaciąganie kredytów w bankach komercyjnych, jednak FUS w niewielkim stopniu korzysta z tej możliwości4. W 2012 r. przychody FUS z innych źródeł niż składki, środki FRD
i dotacje z budżetu państwa stanowiły 0,8% łącznych przychodów tego funduszu [ZUS 2003–2012]. W przypadku FER odsetek ten wyniósł 0,3% [KRUS
2003–2012]. Uzasadnione jest więc twierdzenie, że deficyt systemu emerytalnego (po pomniejszeniu go o fundusze z FRD) jest pokrywany niemalże
w całości środkami otrzymywanymi z budżetu państwa.
2. Deficyt systemu emerytalnego w latach 1999–2012
Wysokość deficytu systemu emerytalnego w latach 1999–2012 przedstawia rysunek 1. W okresie od 1999 roku do 2009 roku deficyt ten stale rósł
i w 2009 roku wyniósł aż 70,7 mld zł. W kolejnych trzech latach deficyt systemu emerytalnego systematycznie spadał. Jego spadek w latach 2011 i 2012
wynikał przede wszystkim z obniżenia od maja 2011 roku wysokości składki przekazywanej do II filaru systemu emerytalnego z 7,3% do 2,3% podstawy wymiaru, co skutkowało znacznie niższym niż w poprzednich latach
transferem składek do OFE. W 2012 roku deficyt systemu emerytalnego
wyniósł 63,0 mld zł. Deficyt funduszu emerytalnego w FUS stanowił 55,6%
tej sumy (13,0% składki przekazane do OFE i 42,6% pozostały deficyt FE).
W 2012 roku 21,1% deficytu systemu emerytalnego wynikało z deficytu
4
Na koniec 2012 roku zobowiązania FUS z tytułu kredytów bankowych wyniosły
845,6 mln zł [ZUS 2010–2013].
82
Jakub Sawulski
w systemie ubezpieczeń emerytalno-rentowych rolników, natomiast 21,2%
z wypłaty świadczeń ubezpieczeniowych służbom mundurowym oraz sędziom i prokuratorom.
W latach 1999–2012 największą zmianę wysokości deficytu odnotowano
w przypadku funduszu emerytalnego w FUS. Deficyt ten w 2012 roku był
wyższy o 252,2% niż w 1999 roku, z czego wzrost ubytku z tytułu transferu
składek do OFE wyniósł 261,6%, natomiast wzrost pozostałego deficytu FE –
249,4%. Deficyt funduszu emerytalnego charakteryzuje się dwoma cechami.
Po pierwsze, zwraca uwagę dynamiczny wzrost kwot składek przekazanych
do OFE w latach 2000–20105. W 2010 roku, w porównaniu z 2000 rokiem,
wzrost ten wyniósł 296,1%, a jego zahamowanie nastąpiło dopiero po obniżeniu w 2011 roku wysokości składki do OFE. Po drugie, deficyt funduszu emerytalnego charakteryzuje się największą zmiennością spośród trzech składowych deficytu systemu emerytalnego. Współczynnik zmienności dla deficytu
FE w latach 1999–2012 wyniósł 42,4%, dla deficytu FER 4,4%, a dla wydatków
na zaopatrzeniowe systemy emerytalne 26,9%. Zmienność deficytu FE była
jeszcze wyższa po wyłączeniu z niego składek przekazanych do OFE – współczynnik zmienności wynosi w takim przypadku 49,9%. Deficyt FE jest więc
najbardziej niestabilną składową deficytu systemu emerytalnego.
W latach 1999–2010 fundusz emerytalny w coraz mniejszym stopniu był
finansowany ze składek na ubezpieczenie emerytalne, a w coraz większym
z dotacji z budżetu państwa i środków z FRD. W latach 1999–2001 udział składek w finansowaniu świadczeń z FE wahał się w przedziale 71%–74%. W kolejnych latach nastąpił jednak spadek tego udziału – z 64,5% w 2002 roku do
50,6% w 2010 roku. Na zmianę tej negatywnej tendencji pozwoliło zmniejszenie wysokości składki przekazywanej do OFE – w latach 2011 i 2012 udział
składek w finansowaniu świadczeń z FE wzrósł do wysokości odpowiednio
59,3% i 65,9%. Nie zmienia to jednak faktu, że sytuacja finansowa funduszu
emerytalnego w okresie od 1999 roku do 2012 roku uległa pogorszeniu. Trend
ten był skutkiem przede wszystkim dynamicznego wzrostu wydatków na
świadczenia emerytalne z FUS, które w latach 2010–2012 roku przekroczyły
100 mld zł rocznie. Wzrostowi temu nie towarzyszył proporcjonalny wzrost
wpływów ze składek. W 2012 roku, w porównaniu z 1999 roku, wydatki na
świadczenia emerytalne z FUS zwiększyły się aż o 194,0%, natomiast wpływy ze składek do funduszu emerytalnego – o 162,8%, mimo że w 2011 roku
zmniejszono wysokość składki przekazywanej do OFE. Sytuację finansową
5
W kalkulacji pominięto pierwszy rok obowiązywania reformy emerytalnej, gdyż kwota
składek przekazanych do OFE w 1999 roku była wyjątkowo niska i jej uwzględnienie wpłynęłoby na zaburzenie wyniku.
83
80
70,7
70
65,7
63,0
8,2
15,4
22,3
14,7
13,7
12,9
12,1
10,9
mld zł
68,5
19,9
26,9
20,4
24,7
17,9
16,5
12,2
16,6
38,3
12,4
12,1
13,1
13,0
23,8
12,9
12,8
8,9
13,5
9,6
3,7
7,9
13,1
13,2
13,4
13,3
7,5
3,9
12,8
10,2
12,6
7,9
8,0
8,7
8,6
54,2
16,2
46,7
9,6
46,0
10,6
33,0
12,0
7,7
0
6,4
10
29,9
7,5
5,7 11,4
20
27,1
2,3
30
40,8
9,9
40
38,5
9,5
50
55,0
14,9
60
21,1
61,0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
lata
deficyt FER
składki przekazane do OFE
deficyt budżetu państwa*
świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego
deficyt FE (z wyłączeniem składek do OFE)
Od 2004 roku refundacja składek do OFE nie powiększa wydatków budżetowych, a więc także deficytu budżetu państwa
* Od 2004 roku refundacja składek do OFE nie powiększa wydatków budżetowych, a więc także deficytu
budżetu państwa
Rysunek 1. Deficyt systemu emerytalnego i deficyt budżetu państwa w latach
1999–2012
Źródło: Na podstawie: [NIK 2000; Rada Ministrów 2001–2013; KRUS 2003–2012; ZUS 2003–2012; ZUS
2004] oraz informacji otrzymanych z Biura Komunikacji Społecznej KRUS
FE w latach 2010–2012 poprawiały środki otrzymane przez FUS z FRD –
7,5 mld zł w 2010 roku, 4 mld zł w 2011 roku i 2,9 mld zł w 2012 roku.
Deficyt funduszu emerytalno-rentowego rolników charakteryzował się
w latach 1999–2012 znacznie mniejszą zmiennością niż pozostałe składowe
deficytu systemu emerytalnego. Jego średnia roczna wysokość to 12,8 mld zł,
przy odchyleniu standardowym wynoszącym 0,6 mld zł. W 2012 roku był on
jedynie o 16,3% wyższy niż w 1999 roku. Deficyt FER był w badanych latach
niższy niż deficyt funduszu emerytalnego w FUS, jednak był to rezultat przede
wszystkim niższej liczby świadczeniobiorców FER. W 2012 roku przeciętna
miesięczna liczba emerytów i rencistów w KRUS wyniosła 1285,7 tys. osób,
podczas gdy w ZUS przeciętna miesięczna liczba emerytów wynosiła wówczas 4959,7 tys. osób, a więc prawie czterokrotnie więcej [GUS 2012, s. 38
i 39]. Wysoki deficyt FER przy relatywnie niskiej liczbie świadczeniobiorców
jest skutkiem niewielkiego udziału składek w finansowaniu świadczeń z tego
84
Jakub Sawulski
funduszu. Przeciętnie w latach 1999–2012 relacja wpływów ze składek do
świadczeń z FER wyniosła 7,9%. Udział ten wzrósł z 5,7% w 1999 roku do 10,0%
w 2012 roku, jednak wciąż był bardzo niski, co skutkowało koniecznością dotowania FER z budżetu państwa. Pokrywanie około 90% wydatków FER dotacją z budżetu państwa pozwala na stwierdzenie, że system ubezpieczeń
emerytalno-rentowych rolników jest w znaczącym stopniu systemem o charakterze zaopatrzeniowym, z niewielkim udziałem składki ubezpieczeniowej.
Zaopatrzeniowe systemy emerytalne cechuje najniższa liczba świadczeniobiorców spośród analizowanych składowych systemu emerytalnego w Polsce.
Przeciętna miesięczna liczba osób pobierających świadczenia z MON, MSW
i MS wyniosła w 2012 roku 391,0 tys. osób (163,3 tys. w MON, 197,3 tys.
w MSW i 30,4 tys. w MS) [GUS 2012, s. 38]. Mimo to wydatki na świadczenia
emerytalne dla służb mundurowych oraz sędziów i prokuratorów wyniosły
w 2012 roku aż 14,7 mld zł (o 1,4 mld zł więcej niż deficyt FER), co oznacza
wzrost od 1999 roku o 156,4%. Wzrost ten ma charakter liniowy. Wartość
współczynnika kierunkowego dla trendu liniowego wydatków na świadczenia
z zaopatrzenia emerytalnego w latach 1999–2012 wynosi 645,6 mln zł, przy
współczynniku determinacji R2 = 97,4%, co oznacza, że model ten bardzo dobrze wyjaśnia zmienność zmiennej objaśnianej. Z dużym prawdopodobieństwem można więc szacować dalszy wzrost wydatków na świadczenia emerytalne służb mundurowych oraz sędziów i prokuratorów o około 0,6–0,7 mld
zł rocznie. Wysokie wydatki budżetu państwa związane z zaopatrzeniowymi
systemami emerytalnymi są rezultatem obowiązujących regulacji, które, po
pierwsze, pozwalają na stosunkowo szybką dezaktywizację osób wykonujących zawody nimi objęte, co skutkuje wysoką liczbą świadczeniobiorców
(krótki staż pracy i niski wiek wymagany do pobierania emerytury), a po
drugie, wpływają na wysokie świadczenia otrzymywane przez funkcjonariuszy służb mundurowych oraz sędziów i prokuratorów. Przeciętna miesięczna emerytura z MON w 2012 roku wyniosła 3096,47 zł, z MSW 3140,91 zł,
a z MS 3308,35. Dla porównania przeciętna miesięczna emerytura z ZUS wyniosła 1872,32 zł, a z KRUS – 1097,75 zł (prawie trzykrotnie mniej niż przeciętna emerytura z systemów zaopatrzeniowych) [GUS 2012, s. 65, 71 i 73].
3. Deficyt systemu emerytalnego a saldo budżetu państwa
w latach 1999–2012
Wskazane w poprzednich punktach powiązania systemu emerytalnego z budżetem państwa sprawiają, że w latach 1999–2012 deficyt systemu emerytalnego miał istotny wpływ na sytuację finansów publicznych. Spośród objętych
85
badaniem lat tylko w 2002 roku deficyt systemu emerytalnego był niższy niż
deficyt budżetu państwa (rysunek 1). W 2001 roku różnica pomiędzy tymi
dwoma wielkościami nie przekroczyła 1 mld zł, natomiast w pozostałych latach deficyt systemu emerytalnego był wyraźnie wyższy niż deficyt budżetu
państwa. Średnio w całym analizowanym okresie stosunek deficytu systemu
emerytalnego do deficytu budżetu państwa wynosił 193,9%. Relacja ta była
najwyższa w 2007 roku, kiedy to wyniosła 345,6%. Warto jednak pamiętać, że
od 2004 roku wysokość deficytu budżetowego jest sztucznie zaniżona, gdyż
nie wlicza się do niego refundacji składek do OFE. Nie zmienia to jednak
tego, że zrównoważenie systemu emerytalnego w latach 1999–2012 pozwoliłoby na uwolnienie znacznych środków w budżecie państwa, które potencjalnie można by przeznaczyć na zwiększenie inwestycji publicznych czy obniżenie podatków lub mogłyby zapewnić powstanie nadwyżek w budżecie
państwa i tym samym umożliwić obniżenie długu publicznego6.
28
26
24
22
20
18
16
14
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
udział deficytu systemu emerytalnego w wydatkach budżetu państwa (w %)
linia trendu dla lat 1999–2010 (przed obniżką składki do OFE)
Rysunek 2. Udział deficytu systemu emerytalnego w wydatkach budżetu państwa
w latach 1999–2012
Źródło: Na podstawie: [NIK 2000; Rada Ministrów 2001–2013; KRUS 2003–2012; ZUS 2003–2012; ZUS
2004] oraz informacji otrzymanych z Biura Komunikacji Społecznej KRUS
W przeprowadzonej analizie deficytu systemu emerytalnego pominięto wydatki związane ze zwiększonymi z tego tytułu potrzebami pożyczkowymi państwa. Po uwzględnieniu wydatków na obsługę długu publicznego, będących efektem niezrównoważenia systemu emerytalnego, obliczony deficyt systemu emerytalnego w poszczególnych latach byłby jeszcze wyższy.
6
86
Jakub Sawulski
W latach 1999–2010 udział deficytu systemu emerytalnego w wydatkach
budżetu państwa charakteryzował się tendencją wzrostową (rysunek 2).
W 1999 roku udział ten wyniósł 19,6%, w 2010 roku – 23,2%, a w szczytowym 2006 roku – 24,3%. Współczynnik kierunkowy dla trendu liniowego
tego udziału wyniósł 0,37%, przy współczynniku determinacji 62,7% (zadowalające dopasowanie). Z pewnym prawdopodobieństwem można więc
szacować, że w 2012 roku lub 2013 roku udział deficytu systemu emerytalnego w wydatkach budżetu państwa ponownie przekroczyłby próg 24%. Od
2011 roku nastąpiło jednak wyraźne zahamowanie wzrostu udziału deficytu systemu emerytalnego w wydatkach budżetu państwa, co było skutkiem
zmniejszenia wysokości składki przekazywanej do OFE. W 2011 roku udział
ten wyniósł 21,7%, a w 2012 roku – 19,2%, a więc spadł do poziomu zbliżonego do 1999 roku.
W latach 1999–2012 skumulowany deficyt systemu emerytalnego wyniósł
700,2 mld zł (przeciętnie 50,0 mld zł rocznie). Kwota ta jest o 25,8% wyższa
niż przyrost długu Skarbu Państwa w tym okresie (rysunek 3). 25,6% deficytu systemu emerytalnego wynikało z konieczności transferu części składek
emerytalnych z ZUS do OFE (łącznie w latach 1999–2012 – 179,1 mld zł),
29,3% z pozostałego deficytu funduszu emerytalnego funkcjonującego w ramach FUS, 25,5% z niedoboru FER w ubezpieczeniu emerytalno-rentowym rolników, natomiast 19,6% z sumy świadczeń wypłaconych służbom
800
700
600
mld zł
500
400
300
200
100
0
SUMA: 700,2
Składki
przekazane do OFE
179,1
Świadczenia
z zaopatrzenia 137,2
Deficyt FER 178,7
Przyrost długu
Skarbu Państwa
556,5
Deficyt FE (bez
składek do OFE)
205,2
Rysunek 3. Skumulowany deficyt systemu emerytalnego a przyrost długu Skarbu
Państwa w latach 1999–2012
Źródło: Na podstawie: [Ministerstwo Finansów 2000; NIK 2000; Rada Ministrów 2001–2013; KRUS 2003–
2012; ZUS 2003–2012; ZUS 2004] oraz informacji otrzymanych z Biura Komunikacji Społecznej KRUS
87
mundurowym oraz sędziom i prokuratorom. Deficyt systemu emerytalnego w okresie objętym badaniem pozostawał wysoki nawet po pomniejszeniu go o sumę składek przekazanych do OFE. Wynosił bowiem wówczas
521,1 mld zł (74,4% całego deficytu systemu emerytalnego) i był niemal
równy przyrostowi długu Skarbu Państwa w latach 1999–2012. Nie jest więc
prawdą często formułowane w przestrzeni publicznej twierdzenie, że nierównowaga systemu emerytalnego w Polsce wynika w głównej mierze z konieczności przekazywania składek przez ZUS do OFE. Największy udział w deficycie systemu emerytalnego w latach 1999–2012 miał niedobór funduszu
emerytalnego w FUS po wyłączeniu części związanej z transferem składek do
OFE. W badanym okresie znaczny wpływ na nierównowagę systemu emerytalnego miało istnienie odrębnych systemów emerytalnych. System ubezpieczenia emerytalno-rentowego rolników i zaopatrzeniowe systemy emerytalne
wymagały w latach 1999–2012 dotowania na łączną kwotę 315,9 mld zł, co
stanowi 45,1% deficytu polskiego systemu emerytalnego w tym okresie. Jeżeli
doda się do tej kwoty wydatki wynikające z odrębnych regulacji dotyczących
świadczeń emerytalnych górników7, to okaże się, że około połowa deficytu
systemu emerytalnego w latach 1999–2012 była efektem istnienia przywilejów emerytalnych dla wybranych grup zawodowych.
4. Działania na rzecz zmniejszenia deficytu systemu
emerytalnego w reakcji na kryzys gospodarczy
W 2008 roku rozpoczął się światowy kryzys gospodarczy, który dotknął Polskę w znacznie mniejszym stopniu niż inne państwa europejskie, spowodował jednak spowolnienie wzrostu gospodarczego, a przede wszystkim pogorszenie sytuacji sektora finansów publicznych. W 2009 roku deficyt sektora
finansów publicznych wynosił 50,1 mld zł, a w 2010 roku – 84,7 mld zł i był
najwyższy w historii finansów publicznych Polski. Dług publiczny przekroczył pierwszy próg ostrożnościowy (50% PKB) i niebezpiecznie zbliżył się
Łączna wartość świadczeń emerytalnych wypłaconych górnikom w latach 1999–2012
to 82,4 mld zł (średnio 5,9 mld zł rocznie). Wydatki na świadczenia emerytalne dla górników,
którzy przeciętnie w latach 1999–2012 stanowili 4,3% ogółu osób pobierających świadczenia
z funduszu emerytalnego, pochłaniały średnio w tym okresie 8,4% wydatków funduszu.
Specjalny sposób wyliczania świadczeń emerytalnych dla górników sprawia, że ich wysokość
jest nieadekwatna do sumy składek wpłaconych przez tę grupę zawodową do FUS. Wysokość
świadczeń emerytalnych górniczych jest prawie dwukrotnie wyższa niż przeciętna wysokość
świadczenia emerytalnego z FUS (w 2012 roku 3598,01 zł w stosunku do 1872,32 zł). Obliczenia własne za: [ZUS 2004, s. 25 i 26; ZUS 2004–2013].
7
88
Jakub Sawulski
do drugiego progu (55% PKB) [Rada Ministrów 2001–2013]. Czynniki te
sprawiły, że rozpoczęto szeroką dyskusję publiczną na temat finansów i konstrukcji systemu emerytalnego, którego konieczność dotowania przez budżet państwa miała wyraźnie negatywny wpływ na bieżącą sytuację finansów
publicznych.
Punkt wyjścia dla wskazanej debaty stanowiły opublikowane dwukrotnie,
w styczniu i lipcu 2010 roku, przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, założenia do projektu ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach kapitałowych oraz niektóre inne ustawy [MPiPS 2010]. Głównym elementem
proponowanych zmian było obniżenie wysokości składki przekazywanej do
II filaru systemu emerytalnego. Projekt spotkał się z silną krytyką ze strony części środowiska ekonomistów. W obronę kapitałowego filaru systemu
emerytalnego zaangażowali się m.in. twórcy reformy emerytalnej – Bukowski, Chłoń-Domińczak i Góra [2010], którzy wskazywali, że owszem, system
emerytalny wymaga korekty zwiększającej jego efektywność, jednak zapoczątkowany w 1999 roku kierunek zmian należy kontynuować, a propozycje rządu prowadzą do jego odwrócenia. Podobne stanowisko prezentował
L. Balcerowicz, a jego poglądy były artykułowane w publikacjach fundacji
Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR), której przewodniczy. Eksperci FOR
Rzońca i Wojciechowski [2010] zwrócili uwagę na fakt, że w latach 1999–2010
dokonano wielu poważnych odstępstw od założeń reformy emerytalnej8, co
było – ich zdaniem – jedną z istotnych przyczyn wzrostu niedoboru systemu emerytalnego, a wydatki związane z transferami składek do OFE, wbrew
twierdzeniom rządu, nie były głównym źródłem wysokiego deficytu sektora
finansów publicznych. Gronicki i Jankowiak [2013] przedstawili natomiast
model makroekonomiczny, którego wyniki pozwoliły autorom na stwierdzenie, że pomimo niekorzystnego wpływu wybranego sposobu finansowania
kosztów reformy emerytalnej na dług publiczny i deficyt budżetowy, OFE
przyczyniły się do znaczącej poprawy głównych agregatów makroekonomicznych. Część ekonomistów prezentowała jednak odmienne stanowisko,
twierdząc, że konstrukcja systemu emerytalnego wprowadzonego w Polsce
w 1999 roku jest błędna. Zdaniem Ancyparowicz [2010], reforma emerytalna naruszyła zasadę umowy międzypokoleniowej, a finansowe konsekwencje utrzymania w pełni repartycyjnego systemu dla części ubezpieczonych
Wyłączenie górników i służb mundurowych z powszechnego systemu, przeznaczanie
przychodów z prywatyzacji na inne cele niż związane z reformą emerytalną, opóźnienie momentu likwidacji wcześniejszych emerytur, niedostosowanie systemu rentowego do zasad nowego systemu emerytalnego, przedwczesne wykorzystanie części środków zgromadzonych
w FRD.
8
89
urodzonych przed 1 stycznia 1949 roku zostały przeniesione na państwo, co
ma wyraz w rosnącym zadłużeniu publicznym. Oręziak [2014] wskazuje, że
utworzenie w Polsce przymusowego filaru kapitałowego odbyło się w zgodzie z interesem ekonomicznym i politycznym krajów bogatych oraz zagranicznych koncernów finansowych, natomiast z niekorzyścią dla wysokości
przyszłych świadczeń emerytalnych. Jej zdaniem, dalsze utrzymywanie filaru
kapitałowego, które wymagałoby znacznego obniżenia wydatków budżetowych, w tym zwłaszcza wydatków społecznych, nie jest dla polskiej gospodarki opłacalne9.
W warunkach toczącej się dyskusji publicznej oraz pogarszającej się sytuacji finansów publicznych podjęto w latach 2009–2012 wiele decyzji i działań
mających na celu zmniejszenie deficytu systemu emerytalnego. Do najważniejszych spośród nich należy zaliczyć10:
–– wprowadzenie dodatkowej składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe
dla właścicieli gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 50 ha;
–– obniżenie wysokości składki przekazywanej do OFE z 7,3% do 2,3% podstawy wymiaru od 1 maja 2011 roku do końca 2012 roku (w kolejnych latach składka ta miała być stopniowo podwyższana, do 3,5% w 2017 roku);
–– wprowadzenie kwotowej waloryzacji emerytur i rent w 2012 roku;
–– podniesienie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn (docelowo do 67 lat
dla obu płci);
–– zmiana zasad przechodzenia służb mundurowych na emeryturę.
Działania te przyniosły widoczny efekt finansowy – w latach 2010–2012
deficyt systemu emerytalnego ulegał stopniowemu zmniejszeniu (rysunek 1). Był to jednak przede wszystkim skutek zmian w kapitałowym filarze powszechnego systemu emerytalnego, które wpłynęły na zmniejszenie
kwot składek przekazanych do OFE z 22,3 mld zł w 2010 roku do 15,4 mld zł
w 2011 roku i 8,2 mld zł w 2012 roku. Warto zwrócić uwagę, że wprowadzone
Przegląd informacji i opinii na temat zaproponowanych w latach 2010–2013 zmian
systemu emerytalnego można znaleźć m.in. w: [Niżnik 2011; Centrum im. Adama Smitha
2013].
10
Przedstawiony wykaz decyzji i działań nie obejmuje ustawy o emeryturach pomostowych, która weszła w życie z początkiem 2009 roku. Ustawa ta była zapowiadana i przygotowywana na długo przed rozpoczęciem kryzysu gospodarczego i została uchwalona zaledwie
3 miesiące po jego rozpoczęciu (19 grudnia 2008 roku), trudno więc uznać ją za działanie
antykryzysowe. Nie wyszczególniono także zmian w systemie emerytalnym przeprowadzonych w latach 2009–2012, które nie miały wpływu na wysokość deficytu systemu emerytalnego (np. obniżenie w 2009 roku maksymalnej wysokości opłat od składki pobieranej
przez OFE czy wprowadzenie od 2012 roku dodatkowej zachęty podatkowej do oszczędzania
w III filarze).
9
90
Jakub Sawulski
w okresie kryzysu zmiany praktycznie nie wpłynęły na zmniejszenie wysokości niedoboru występującego w pozostałych trzech składowych deficytu
systemu emerytalnego: niedoboru funduszu emerytalnego w FUS po wyłączeniu transferu składek do OFE, niedoboru FER i wydatków na świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. Tymczasem w latach 1999–2012 składowe te stanowiły aż 74,4% deficytu systemu emerytalnego, a ich wartość
w okresie kryzysu wzrosła i w latach 2011 oraz 2012 przekroczyła kwotę
50 mld zł.
Dodatkowa składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników objęła tylko 1,2% wszystkich ubezpieczonych w KRUS (posiadających powyżej
50 ha użytków rolnych), jej wprowadzenie stanowiło więc jedynie niewielką
korektę systemu i nie rozwiązało problemu bardzo niskiego udziału składek
w finansowaniu świadczeń z FER [Walczak 2011, s. 138]11. Nie skorygowano
liberalnej definicji gospodarstwa rolnego, która sprawia, że ubezpieczeniu
społecznemu rolników często podlegają osoby niezajmujące się produkcją
rolną (szacuje się, że takich osób jest około 350 tys.), ani też nie poruszono
problemu korzystania z prawa do ubezpieczenia w KRUS przez członków
rodziny rolnika jednocześnie pracujących w szarej strefie [Lutyk 2007, s. 107
i 108; Przygodzka 2007, s. 412].
Przeprowadzenie w 2012 roku kwotowej waloryzacji emerytur i rent
(ich podniesienie wszystkim świadczeniobiorcom o 71 zł brutto miesięcznie zamiast waloryzacji o wskaźnik oparty na wzroście cen i płac) było działaniem jednorazowym, a szacowane oszczędności budżetu państwa z tego
tytułu wyniosły 1 mld zł [Jakubczak 2011, s. B1]. Podniesienie wieku emerytalnego jest natomiast reformą długoterminową, której efekty finansowe
nie były widoczne w analizowanych latach. Spośród propozycji, których
uwzględnienie mogłoby przyczynić się do natychmiastowego obniżenia deficytu funduszu emerytalnego w FUS (po wyłączeniu transferu środków do
OFE) należy wymienić m.in.: likwidację górnego limitu rocznej podstawy,
11
Składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników wynosi 10% emerytury podstawowej miesięcznie. Właściciele gospodarstw obejmujących obszar o powierzchni powyżej
50 ha zobowiązani są opłacać za swoją osobę dodatkową składkę, zróżnicowaną w zależności
od posiadanego areału. Maksymalna wysokość dodatkowej składki to 48% emerytury podstawowej, gdy gospodarstwo rolne obejmuje obszar powyżej 300 ha. Wysokość składki na
ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników (w II kwartale 2014 roku dla prawie 99% ubezpieczonych – 84 zł miesięcznie) pozostaje w rażącej dysproporcji do obciążeń nakładanych
na inne grupy zawodowe. Na podstawie obowiązujących rozwiązań osoba opłacająca składkę przez 25 lat w wysokości 10% emerytury podstawowej miesięcznie uzbiera w tym okresie
sumę składek równą 3000% emerytury podstawowej, co wystarcza na 30 świadczeń, a więc
zaledwie 2,5 roku wypłat.
91
od której nie nalicza się składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe,
uzależnienie wysokości składek płaconych przez osoby samozatrudnione
od osiąganego dochodu, pełne oskładkowanie umów zleceń i umów o dzieło, a także ograniczenie przywilejów emerytalnych przysługujących osobom
pracującym w górnictwie. Warto jednak pamiętać, że wysokość deficytu funduszu emerytalnego w istotnej części zależy od czynników, takich jak uwarunkowania demograficzne, udział osób zatrudnionych (płacących składki) w populacji oraz naliczony kapitał początkowy osobom ubezpieczonym
przed 1999 rokiem.
W 2012 roku postanowiono ograniczyć przywileje emerytalne przysługujące służbom mundurowym, przede wszystkim w zakresie wieku przejścia
na emeryturę. Zgodnie z nowymi regulacjami funkcjonariusze i żołnierze
nabywają prawo do emerytury po ukończeniu 55. roku życia i po przynajmniej 25 latach służby [Ustawa z 11 maja 2012]. Nowelizacja ta objęła jednak
swoimi postanowieniami jedynie osoby wstępujące do służby po 31 grudnia
2012 roku. Oznacza to, że jej skutki finansowe zostały znacznie odłożone
w czasie, a budżet państwa jeszcze przez kilkadziesiąt lat będzie ponosił wysokie wydatki związane z wcześniej obowiązującymi regulacjami. Nowelizacja wprowadziła też niewielkie modyfikacje w sposobie obliczania wysokości świadczeń, nie zmieniając jednak zaopatrzeniowego charakteru systemu
emerytalnego służb mundurowych. W latach 2009–2012 nie przeprowadzono
także zasadniczych zmian w systemie emerytalnym sędziów i prokuratorów.
W tym kontekście warto pamiętać, że jednym z głównych celów reformy
emerytalnej przeprowadzonej w 1999 roku było ujednolicenie systemu emerytalnego przez włączenie do niego wszystkich grup zawodowych. Istnienie
kosztownych odrębnych systemów emerytalnych wydaje się niezasadne w sytuacji, w której dla prac wykonywanych w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze wypracowano oddzielne regulacje w postaci emerytur
pomostowych.
W grudniu 2013 roku uchwalono kolejny pakiet zmian w istotny sposób wpływający na regulacje dotyczące polskiego systemu emerytalnego.
Nowelizacja ta objęła: ustalenie wysokości składki przekazywanej do OFE
na 2,92% podstawy wymiaru, dobrowolność OFE, transfer obligacji Skarbu
Państwa i bonów skarbowych będących w portfelu OFE do ZUS, a następnie
ich umorzenie, zakaz dalszego inwestowania w wymienione papiery wartościowe przez OFE, obniżenie opłat pobieranych przez OFE oraz wprowadzenie tzw. suwaka emerytalnego [Ustawa z 6 grudnia 2013]. Głównym celem tych zmian jest dalsze obniżenie deficytu systemu emerytalnego. Warto
jednak zwrócić uwagę, że po raz kolejny wprowadzone zmiany będą miały
znaczący wpływ przede wszystkim na jedną ze składowych deficytu systemu
92
Jakub Sawulski
emerytalnego – kwoty składek przekazywanych do OFE. Ulegną one zmniejszeniu głównie na skutek wprowadzenia dobrowolności OFE. Umorzenie obligacji i bonów skarbowych będących w posiadaniu OFE będzie miało jednorazowy pozytywny wpływ na zmniejszenie długu publicznego, jednak
w istocie stanowi rekompensatę części środków budżetu państwa zużytych na
refundację składek odprowadzanych do OFE w latach 1999–2013. Do zmniejszenia deficytu funduszu emerytalnego w FUS przyczyni się natomiast uruchomienie wspomnianego wyżej suwaka emerytalnego, który zakłada stopniowe przenoszenie środków z OFE do ZUS na 10 lat przed osiągnięciem
wieku emerytalnego przez ubezpieczonego. Najważniejszym skutkiem tych
zmian, podobnie jak nowelizacji przeprowadzonych we wcześniejszych latach kryzysu gospodarczego, jest zmniejszenie bieżących wydatków budżetu
państwa i obecnej wysokości długu publicznego, prowadzą one jednak jednocześnie do zwiększenia zobowiązań systemu emerytalnego wynikających
z konieczności wypłat emerytur w przyszłości.
Zakończenie
System emerytalny w Polsce w latach 1999–2012 cechowała permanentna
nierównowaga finansowa. Wynikała ona z konieczności przekazywania części
składek emerytalnych do OFE, pozostałego deficytu funduszu emerytalnego
w FUS, deficytu FER rolników oraz wydatków na świadczenia z zaopatrzenia
emerytalnego. Z przeprowadzonej analizy deficytu systemu emerytalnego,
a także działań podjętych w okresie kryzysu gospodarczego mających na celu
jego zmniejszenie wynikają następujące konkluzje:
–– Przeciętna roczna wysokość deficytu systemu emerytalnego w latach
1999–2012 wyniosła 50,0 mld zł. Z wyjątkiem lat 2001 i 2002 deficyt systemu emerytalnego w badanym okresie był wyższy niż deficyt budżetu
państwa. Skumulowany deficyt systemu emerytalnego w latach 1999–
2012 wyniósł 700,2 mld zł i był o 25,8% wyższy niż przyrost długu Skarbu Państwa w tym okresie.
–– W latach 1999–2010 udział deficytu systemu emerytalnego w wydatkach budżetu państwa wyniósł przeciętnie 21,8% i charakteryzował się
tendencją wzrostową. Zmniejszenie od maja 2011 roku składki przekazywanej do OFE spowodowało spadek relacji deficytu systemu emerytalnego do wydatków budżetu państwa do 21,7% w 2011 roku i 19,2%
w 2012 roku.
–– Suma składek przekazanych do OFE stanowiła 25,6% deficytu systemu
emerytalnego w badanym okresie. Nieprawdziwe są więc pojawiające się
93
w latach kryzysu twierdzenia, że nierównowaga systemu emerytalnego
w Polsce jest przede wszystkim skutkiem utworzenia II filaru systemu
emerytalnego. Największy udział w łącznym deficycie systemu emerytalnego miał pozostały deficyt funduszu emerytalnego w FUS (po wyłączeniu transferu składek do OFE) – 29,3%. Aż 45,1% deficytu systemu emerytalnego w latach 1999–2012 było efektem istnienia odrębnych
systemów emerytalnych dla rolników, służb mundurowych oraz sędziów
i prokuratorów.
–– Podjęte w latach 2009–2012 działania na rzecz zmniejszenia deficytu systemu emerytalnego doprowadziły do jego niewielkiego spadku. Był to
jednak w dominującej części efekt zmniejszenia wysokości składki przekazywanej do OFE od maja 2011 roku. W okresie kryzysu gospodarczego
nie podjęto istotnych działań mających na celu zmniejszenie wydatków
budżetu państwa związanych z trzema pozostałymi składowymi deficytu systemu emerytalnego: pozostałym deficytem funduszu emerytalnego w FUS (po wyłączeniu transferu składek do OFE), niedoborem FER
i wydatkami na świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. Należy jednak
wskazać, że część przeprowadzonych w latach 2009–2012 działań przyczyni się do obniżenia deficytu systemu emerytalnego w długoterminowej
perspektywie (podniesienie wieku emerytalnego, zmiana zasad przechodzenia na emeryturę służb mundurowych).
–– Reforma systemu emerytalnego uchwalona w grudniu 2013 roku ponownie objęła przede wszystkim jeden element składowy deficytu systemu
emerytalnego – składki przekazywane do OFE. Wprowadzone w okresie
kryzysu gospodarczego zmiany nie rozwiązały najistotniejszych strukturalnych problemów polskiego systemu emerytalnego wynikających przede
wszystkim z wysokich kosztów istnienia odrębnych systemów emerytalnych oraz części deficytu funduszu emerytalnego w FUS niewynikającego z konieczności transferu składek do OFE. Dążenie do zrównoważenia
wpływów i wydatków systemu emerytalnego wymagałoby podjęcia radykalnych i kosztownych politycznie reform: włączenia do powszechnego
systemu emerytalnego rolników, służb mundurowych, sędziów i prokuratorów, likwidacji przywilejów emerytalnych górników, podniesienia i uzależnienia od osiąganego dochodu składek dla osób samozatrudnionych,
oskładkowania umów zleceń i umów o dzieło oraz zniesienia górnego
limitu rocznej podstawy, od której nie nalicza się składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Uwzględniając perspektywę długoterminową
należałoby już dzisiaj podjąć odpowiednie kroki przeciwdziałające negatywnym trendom demograficznym w polskim społeczeństwie w ramach
kompleksowej polityki prorodzinnej.
94
Jakub Sawulski
Bibliografia
Ancyparowicz, G., 2010, Wpływ reformy emerytalnej na budżet państwa, w: Juja, T.
(red.), Dylematy i wyzwania finansów publicznych, Wydawnictwo Uniwersytetu
Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań, s. 161–174.
Bukowski, M., Chłoń-Domińczak, A., Góra, M., 2010, Droga wyjścia dla zmian w nowym systemie emerytalnym w zakresie OFE, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne,
Warszawa.
Centrum im. Adama Smitha, 2013, Debata publiczna o OFE 2013, czyli fakty i przekręty intelektualne, Warszawa.
Gronicki, M., Jankowiak, J., 2013, Otwarte fundusze emerytalne i gospodarka Polski
w latach 1999–2013, Konfederacja Lewiatan, Warszawa – Gdynia.
GUS, 2012, Emerytury i renty w 2012 r., Warszawa.
Jakubczak, P., 2011, Najbardziej stracą emeryci z wysokimi świadczeniami, Dziennik
Gazeta Prawna, 22 listopada.
KRUS, 2003–2012, Wykonanie Funduszu Emerytalno-Rentowego, http://www.krus.
gov.pl/bip/finanse-i-majatek/ [dostęp 07.02.2014].
Lutyk, A., 2007, Uwagi o przeszłości i przyszłości KRUS, Wieś i Rolnictwo, nr 3, s. 102–108.
Małecka-Ziembińska, E., 2011, Finanse ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych, w:
Juja, T. (red.), Finanse publiczne, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego
w Poznaniu, Poznań, s. 141–177.
Ministerstwo Finansów, 2000, Raport roczny. Skarbowe papiery wartościowe 1999,
Warszawa.
MPiPS, 2010, Założenia do projektu ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach kapitałowych oraz niektóre inne ustawy, Warszawa.
NIK, 2000, Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej
w 1999 roku, Warszawa.
Niżnik, J., 2011, Między możliwościami a koniecznością. Dylematy reformowania systemu emerytalnego w Polsce, Zeszyty Naukowe PTE, nr 11, Kraków, s. 333–348.
Ofiarski, Z., 2008, System finansowy ubezpieczeń społecznych, w: Kosikowski, C., Ruśkowski, E. (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, wyd. 3, Wolters Kluwer,
Warszawa.
Oręziak, L., 2014, OFE. Katastrofa prywatyzacji emerytur w Polsce, Instytut Wydawniczy Książka i Prasa, Warszawa.
Przygodzka, R., 2007 Uwarunkowania i bariery reformy rolniczego systemu ubezpieczeń społecznych, w: Głuchowski, J., Pomorska, A., Szołno-Koguc, J. (red.), Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, Wydawnictwo
KUL, Lublin, s. 405–414.
Rada Ministrów, 2001–2013, Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od
1 stycznia do 31 grudnia (lata 2000–2012), Warszawa.
Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2010 (odpowiednio:16 sierpnia 2011; 16 sierpnia 2012) w sprawie wykorzystania w 2010 r. (odpowiednio:
w 2011 r., w 2012 r.) środków Funduszu Rezerwy Demograficznej na uzupełnienie
95
niedoboru funduszu emerytalnego wynikającego z przyczyn demograficznych,
Dz.U. 2010, nr 163, poz. 1099 (odpowiednio: Dz.U. 2011, nr 175, poz. 1041; Dz.U.
2012, poz. 950)
Rzońca, A., Wojciechowski, W., 2010, Reforma emerytalna a finanse publiczne w Polsce, Forum Obywatelskiego Rozwoju, Warszawa.
Ustawa z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby
Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw,
Dz.U. 2012, poz. 664.
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz.U.,
nr 137, poz. 887.
Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, Dz.U., nr 7,
poz. 24.
Ustawa z dnia 6 grudnia 2013 o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem
zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach
emerytalnych, Dz.U. 2013, poz. 1717.
Walczak, D., 2011, Uwarunkowania funkcjonowania systemu zabezpieczenia społecznego rolników w Polsce, Uniwersytet Mikołaja Kopernika, Toruń.
ZUS, 2003–2012, Rachunki zmian stanu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za lata
2003–2012, http://www.zus.pl/bip/default.asp?id=116, [dostęp: 07.02.2014].
ZUS, 2004, Rocznik statystyczny ubezpieczeń społecznych – system pozarolniczy –
1999–2002, Warszawa.
ZUS, 2004–2012, Informacje o świadczeniach pieniężnych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, o Funduszu Alimentacyjnym oraz innych świadczeniach (lata
2004–2012), http://www.zus.pl/default.asp?p=5&id=537, [dostęp: 06.02.2014].
ZUS, 2010–2013, Sprawozdanie z działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
(lata 2009–2012), Warszawa.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Marcin Spychała
Publicznych
[email protected]
WIELKOŚĆ I STRUKTURA POMOCY
DE MINIMIS W POLSCE W OKRESIE
KRYZYSU FINANSOWEGO
Streszczenie: Celem artykułu jest syntetyczne ukazanie zmieniających się uregulowań prawnych, na podstawie których udzielana jest pomoc de minimis, a także
przeprowadzenie analizy wielkości i struktury udzielonej pomocy de minimis Polsce
w okresie ostatniego kryzysu finansowego. Porównano w nim trzy rozporządzenia
Komisji Europejskiej: nr 69/2001, nr 1998/2006 oraz nr 1407/2013. Natomiast analiza udzielonej pomocy de minimis została przeprowadzona ze względu na: formę
pomocy, wielkość beneficjenta oraz województwo, w którym znajduje się siedziba
przedsiębiorcy będącego beneficjentem pomocy de minimis.
Słowa kluczowe: pomoc publiczna, pomoc de minimis, dotacje, fundusze unijne,
przedsiębiorstwa, rozporządzenie, Komisja Europejska.
Klasyfikacja JEL: H2, K2.
THE SIZE AND STRUCTURE OF DE MINIMIS AID IN POLAND
DURING THE FINANCIAL CRISIS
Abstract: The purpose of this paper is to synthetically present the changing regulations
under which de minimis aid is being granted, as well as conducting a summary analysis of the size and structure of de minimis aid granted to Poland during the period of
the recent financial crisis. The article includes a comparison of three European Commission regulations: no. 69/2001, no. 1998/2006 and no. 1407/2013. The analysis of
de minimis aid has been made taking into account the form of the aid, the size of the
beneficiary company, and the province where the company’s head office is located.
Keywords: state aid, de minimis aid, subsidies, EU funds, companies, regulation,
European Commission.
Wielkość i struktura pomocy de minimis w Polsce w okresie kryzysu finansowego
97
Wstęp
Przedstawiciele ekonomii dobrobytu określili restrykcyjne warunki osiągnięcia przez rynek stanu równowagi ogólnej w sensie Pareto [Panek 2003, s. 159].
Równowaga ta może mieć miejsce jedynie w warunkach konkurencji doskonałej, z kolei w innych przypadkach rynek nie jest w stanie zapewnić sprawiedliwego podziału dochodu, wytworzyć pakietu dóbr pożądanych przez
konsumentów ani zagwarantować stabilności gospodarczej w postaci stabilizacji cen, wzrostu gospodarczego i poziomu zatrudnienia [Moszyński 2008,
s. 166]. Z drugiej strony głównym filarem, na którym opiera się argumentacja
uzasadniająca konieczność interwencji państwa w gospodarkę są niesprawności rynku w postaci niewystarczającej produkcji dóbr publicznych, występowania monopoli czy też efektów zewnętrznych [Stiglitz 2004, s. 91–96].
Przeciwnicy rozbudowanej aktywności gospodarczej państwa przekonują, że prowadzi ona do stanów nierównowagi, osłabia bodźce ekonomiczne
oraz deformuje informacyjną rolę mechanizmu cenowego [Moszyński 2008,
s. 167]. Co więcej, interwencje państwa są często kosztowne i nieskuteczne.
Ponadto państwo ingeruje czasami nie w interesie ogółu, lecz wskutek działania wąskich grup interesów, które narzucają rozwiązania korzystne dla siebie
[Nasiłowski 2012, s. 280].
Pomoc publiczna dla przedsiębiorców jest szczególną formą interwencji
państwa mieszczącą się w obszarze działań alokacyjnych [Dobaczewska 2013,
s. 15–18]. Przedsiębiorstwa uzyskują bowiem korzyści materialne w formie
środków pochodzących z podatków albo w postaci zwolnień z obciążeń publicznoprawnych. Środki te są z kolei odciągane z innych ważnych sfer życia
społeczno-gospodarczego, dlatego też koszty utraconych korzyści winny być
zawsze uwzględniane w rachunku ekonomicznym, stanowiącym podstawę
dokonywania wyborów przez decydentów [Biondi, Eeckhout i Flynn 2005,
s. 41–49]. Podmioty gospodarcze uzyskujące pomoc znajdują się w korzystniejszej pozycji względem innych przedsiębiorstw, co grozi wypaczeniem
konkurencji.
Pomoc publiczna uregulowana jest w artykule 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Jednym z podstawowych celów istnienia Unii Europejskiej jest utworzenie wspólnego rynku, na którym będzie
panować niezakłócona konkurencja [Nicolaides, Kekelekis i Kleis 2008, s. 9].
W związku z powyższym TFUE określa wspólne reguły dotyczące konkurencji, a wśród nich reguły w zakresie udzielania przez poszczególne państwa pomocy publicznej na przedsięwzięcia gospodarcze [Jankowska i Marek 2009,
s. 11]. Jeśli dany środek pomocowy charakteryzuje się wszystkimi poniższymi cechami (tzw. specyficznymi przesłankami pomocy publicznej), wówczas
98
Marcin Spychała
należy go uznać za pomoc niezgodną z zasadami wspólnego rynku, czyli za
pomoc zakazaną [Spychała 2013, s. 239]:
–– jest przyznawany przez państwo albo pochodzi z państwowych środków,
–– jest udzielany na warunkach korzystniejszych niż dostępne na rynku,
–– ma selektywny charakter,
–– grozi zakłóceniem albo zakłóca konkurencję na rynku,
–– ma negatywny wpływ na wymianę handlową między państwami UE.
Pomoc de minimis to szczególna kategoria wsparcia udzielanego przedsiębiorcom przez państwo. Jej łączna wartość brutto udzielona jednemu beneficjentowi nie może przekroczyć równowartości 200 000 euro w okresie 3 lat
kalendarzowych, a w przypadku podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w sektorze transportu drogowego towarów – 100 000 euro. Ze względu
na swoją niewielką wartość uznaje się, że nie zakłóca ona konkurencji w wymiarze unijnym. W związku z powyższym status pomocy de minimis stanowi
kwestię sporną. W literaturze przedmiotu jedni autorzy (np. Jankowska i Marek) twierdzą, że pomoc de minimis nie jest pomocą publiczną [Jankowska
i Marek 2009, s. 115], inni uważają z kolei, że pomoc de minimis jest pomocą
publiczną [np. Nykiel-Mateo 2009, s. 6]. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – instytucja, która monitoruje pomoc publiczną w Polsce – uznaje
natomiast, że pomoc de minimis, ze względu na swoją niską wartość, nie grozi
zakłóceniem swobodnej konkurencji na rynku unijnym, przez co nie stanowi
pomocy publicznej w rozumieniu artykułu 107 TFUE.
Pomoc de minimis uregulowana jest w rozporządzeniu Komisji (UE)
nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie stosowania artykułu 107
i 108 TFUE do pomocy de minimis, które stanowi w znacznym stopniu powielenie zapisów rozporządzenia nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku
w sprawie stosowania artykułu 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis. Celem artykułu jest syntetyczne przedstawienie zmieniających się przepisów, na
podstawie których udzielana jest pomoc o charakterze de minimis. Zostaną
porównane przepisy rozporządzeń określających zasady udzielania pomocy
de minimis w ramach trzech perspektyw finansowych budżetu ogólnego Unii
Europejskiej: 2000–2006, 2007–2013 oraz 2014–2020. Ponadto w artykule
przeprowadzono analizę wielkości udzielonej pomocy de minimis w latach
2004–2012, ze szczególnym uwzględnieniem okresu ostatniego kryzysu finansowego, a także określono strukturę udzielonej pomocy de minimis.
Celowi artykułu została podporządkowana jego treść oraz układ. Najpierw przedstawiono w nim zasady udzielania pomocy o charakterze de minimis, a następnie przeprowadzono analizę wielkości i struktury tej pomocy udzielonej w Polsce. Dane statystyczne zaczerpnięto z raportów Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów na temat pomocy o charakterze de
99
minimis udzielonej w Polsce w badanych latach. W artykule zastosowano następujące metody badawcze: analizę aktów prawnych i analizę porównawczą
oraz metody statystyki opisowej.
1. De minimis jako szczególna forma pomocy
niezakłócającej konkurencji
Zasady udzielania pomocy typu de minimis określone zostały przez Komisję Europejską w rozporządzeniu nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku
w sprawie stosowania artykułu 107 i 108 TFUE do pomocy de minimis
[Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013, s. 1] oraz w rozporządzeniu
nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku w sprawie stosowania artykułu 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis [Rozporządzenie Komisji (WE)
nr 1998/2006, s. 5]. Rozporządzenie nr 1998/2006 ma zastosowanie od
1 stycznia 2007 roku do 30 czerwca 2014 roku, natomiast Rozporządzenie
nr 1407/2013 weszło w życie z dniem 1 stycznia 2014 roku i będzie obowiązywać do 31 grudnia 2020 roku. Zastąpiły one rozporządzenie nr 69/2001,
które było podstawą prawną udzielania pomocy de minimis do 31 grudnia
2006 roku [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 69/2001, s. 4]. Należy zauważyć,
iż w pierwszym półroczu 2014 roku pomoc de minimis mogła być udzielana
zarówno na podstawie rozporządzenia nr 1998/2006, jak i rozporządzenia
nr 1407/2013. Nowe uregulowania dotyczące pomocy de minimis są jednak
korzystniejsze dla potencjalnych odbiorców tej pomocy.
Komisja Europejska uznała, że pomoc de minimis, z uwagi na jej ograniczoną kwotę, nie ma negatywnego wpływu na handel pomiędzy państwami członkowskimi, jak również nie zakłóca i nie grozi zakłóceniem konkurencji [Jankowska i Marek 2009, s. 115]. W związku z powyższym, pomoc
de minimis często określana jest w literaturze przedmiotu jako tzw. pomoc
bagatelna [Nykiel-Mateo 2009, s. 2; Dudzik 2002, s. 46]. Pomoc de minimis
jest dopuszczalna z mocy prawa, a zatem zwolniona z obowiązku notyfikacji
pod warunkiem spełnienia wszystkich rygorów zawartych w rozporządzeniu
nr 1407/2013 [Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013, s. 2].
Celem wprowadzenia regulacji dotyczącej pomocy de minimis było
zmniejszenie zakresu obowiązków administracyjnych ciążących zarówno na
państwach członkowskich, jak i na Komisji Europejskiej oraz umożliwić jej
skupienie się na sprawach o rzeczywiście dużym znaczeniu z punktu widzenia zagrożenia konkurencji na wolnym rynku [Berghofer 2007, s. 12]. Rosnąca liczba notyfikowanych projektów pomocy, a z tym się wiążą coraz większe kłopoty z szybkim przeprowadzeniem procedury autoryzacji, skłoniły
100
Marcin Spychała
prawników Komisji Europejskiej do posłużenia się zasadą prawa rzymskiego
de minimis non curat lex, która pozwala przyjąć, że pomoc o niskiej wartości
nie powoduje zakłócenia konkurencji oraz nie narusza podstawowych zasad
traktatowych [Woźniak 2008, s. 277].
Rozporządzenie nr 1998/2006 wprowadziło kilka istotnych zmian, powielonych następnie w rozporządzeniu nr 1407/2013. Po pierwsze, podwoiło
ono pułap pomocy de minimis, który wynosi obecnie 200 000 euro [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006, art. 2 ust. 1; Rozporządzenie Komisji
(UE) nr 1407/2013, art. 3 ust. 2]. Zmianę tę Komisja Europejska uzasadniła
dotychczasowymi doświadczeniami zdobytymi podczas stosowania rozporządzenia nr 69/2001, koniecznością uwzględnienia inflacji i zmian produktu
krajowego brutto Wspólnoty do roku 2006 oraz prognozowanym rozwojem
sytuacji w okresie obowiązywania rozporządzenia de minimis [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006, pkt 2 preambuły].
Po drugie, w stosunku do rozporządzenia z 2001 roku ma ono szerszy sektorowy zakres zastosowania. Rozporządzenie nr 1998/2006 rozszerza bowiem
zastosowanie zasady de minimis także na sektor transportowy (z pułapem
wynoszącym 100 000 euro), stalowy oraz na przetwarzanie i sprzedaż produktów rolnych (z zastrzeżeniem wypełnienia określonych kryteriów) [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006, pkt 4 preambuły, art. 1 ust. 1 lit. c)].
Dodatkowo najnowsze rozporządzenie nr 1407/2013 z listy sektorów wykluczonych z możliwości uzyskania pomocy de minimis wykreśliło sektor
węglowy [Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013, art. 1 ust. 1]. Zatem
od 1 stycznia 2014 roku podmioty prowadzące działalność w sektorze węglowym mają możliwość uzyskania wsparcia w postaci pomocy de minimis.
Ponadto od początku 2014 roku limit w wysokości 100 000 euro został zachowany wyłącznie w przypadku przedsiębiorstw zajmujących się drogowym
transportem towarów, natomiast przedsiębiorstwa prowadzące działalność
w zakresie drogowego transportu pasażerskiego obowiązuje standardowy limit stanowiący równowartość 200 000 euro [Rozporządzenie Komisji (UE)
nr 1407/2013, pkt 5 preambuły].
Po trzecie, rozporządzenie nr 1998/2006 wprowadziło nowy wymóg
przejrzystości. Stosuje się ono jedynie do „pomocy przejrzystej”, tj. pomocy
publicznej, co do której istnieje możliwość precyzyjnego obliczenia ekwiwalentu dotacji brutto (EDB) bez konieczności przeprowadzania oceny ryzyka
[Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006, art. 2 ust. 4]. Dokonanie takiego dokładnego obliczenia jest możliwe chociażby w przypadku subwencji na
spłatę odsetek, dotacji czy też ograniczonych zwolnień podatkowych [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006, pkt 13 preambuły]. Wymóg przejrzystości ma ułatwić ocenę tego, czy do danego środka może mieć zastosowanie
101
zasada de minimis, gdyż eliminuje ryzyko, że na skutek wadliwej albo nieprecyzyjnej oceny ryzyka dany środek pomocowy zostanie uznany za bezprawny
z powodu braku notyfikacji, ponieważ wartość pomocy wbrew oczekiwaniom
przekroczyła wysokość progu pomocy de minimis. Wymóg przejrzystości ma
zatem pozytywny wpływ na zwiększenie pewności prawa [Berghofer 2007,
s. 16]. Komisja Europejska wskazuje, że pomoc w formie wniesienia kapitału
nie jest uznawana za przejrzystą, chyba że łączna kwota dokapitalizowania nie
przekracza pułapu określonego dla pomocy de minimis. Podobnie pomocy,
która obejmuje środki w zakresie kapitału podwyższonego ryzyka, nie uznaje
się za pomoc przejrzystą, chyba że przedmiotowy kapitał, który dostarczany
jest każdemu z docelowych przedsiębiorstw nie przekracza pułapu określonego dla pomocy de minimis [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006,
art. 2 ust. 4 lit. b) i c)].
W przypadku pomocy udzielonej w postaci innej niż dotacja, jak
np. w formie pożyczki czy też gwarancji, bardzo trudne lub wręcz niemożliwe jest z góry określenie kwoty pomocy bez dokonywania oceny ryzyka
[Berghofer 2007, s. 16]. Dlatego rozporządzenie ustanawia szczególne zasady
oceny przejrzystości pomocy w formie udzielenia pożyczki i gwarancji. Pomoc polegającą na udzieleniu pożyczki uznaje się za przejrzystą tylko wtedy,
gdy ekwiwalent dotacji brutto określony został na podstawie rynkowych stóp
procentowych, które obowiązywały w chwili udzielenia pomocy [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006, art. 2 ust. 4 lit. a)]. Pomoc indywidualna
udzielona w ramach programu gwarancyjnego przedsiębiorstwom, które nie
należą do przedsiębiorstw w trudnej sytuacji, jest uznawana za przejrzystą
tylko wtedy, gdy gwarantowana część pożyczki przyznanej w ramach przedmiotowego programu nie przekracza kwoty 1,5 mln euro na podmiot gospodarczy (dla sektora transportu próg ten wynosi 750 000 euro) [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006, art. 2 ust. 4 lit. d)].
Po czwarte, rozporządzenie nr 1998/2006 zmieniło zasady kumulacji stanowiąc, że pomocy o charakterze de minimis nie można łączyć z inną pomocą
państwa w przypadku tych samych kosztów kwalifikowalnych, gdyby taka kumulacja skutkowała osiągnięciem wyższego poziomu intensywności wsparcia
niż określony w rozporządzeniu o wyłączeniu grupowym lub decyzji podjętej przez Komisję Europejską [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006,
art. 2 ust. 5]. Zmiana zasad kumulacji ma na celu przeciwdziałanie obchodzeniu przepisów dotyczących intensywności określonych rodzajów pomocy,
co było możliwe w czasie obowiązywania rozporządzenia nr 69/2001. Wyraźnie w nim wskazano bowiem, że zasada de minimis nie ma wpływu na
możliwość uzyskania przez dane przedsiębiorstwo pomocy na sfinansowanie
tego samego projektu zatwierdzonej przez Komisję Europejską lub objętej
102
Marcin Spychała
wyłączeniem grupowym [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 69/2001, pkt 5
preambuły]. Zmianę zasad kumulacji pomocy de minimis należy ocenić pozytywnie, zwłaszcza w kontekście dążenia do wzmocnienia analizy ekonomicznej w ramach kontroli pomocy państwa [Nicolaides, Kleis i Kekelekis
2008, s. 54].
Po piąte, nowe rozporządzenie zmieniło zasady monitorowania pomocy
de minimis. Zmieniło ono sposób określania okresu trzyletniego poprzez odniesienie do roku podatkowego, a nie do roku kalendarzowego, jak to miało
miejsce w rozporządzeniu nr 69/2001, w celu ułatwienia jej monitorowania
przez państwa członkowskie [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006,
art. 2 ust. 2]. Brany pod uwagę okres do obliczania pomocy de minimis
w obecnie obowiązującym rozporządzeniu jest bardziej korzystny dla przedsiębiorstw niż poprzednio [Jankowska i Marek 2009, s. 115]. Przykładowo,
podmiot, który uzyskał 14 grudnia 2008 roku pomoc de minimis w wysokości wyczerpującej dopuszczalny limit, w myśl rozporządzenia nr 69/2001
mógł uzyskać kolejną pomoc de minimis dopiero 14 grudnia 2011 roku, natomiast według rozporządzenia nr 1998/2006 mógł ją otrzymać już 1 stycznia
2011 roku. Za datę przyznania pomocy de minimis uznaje się dzień, w którym
przedsiębiorca uzyskał prawo do niej zgodnie z poprzednio obowiązującym
krajowym systemem prawnym [Jankowska i Marek 2009, s. 115]. W Polsce
w każdym przypadku będzie to data zawarcia umowy albo data wydania decyzji administracyjnej, na podstawie której przyznawana jest pomoc.
Pomoc de minimis może być udzielona wszystkim przedsiębiorcom, z wyjątkiem [Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013, art. 1 ust. 1; Juja 2011,
s. 373–374]:
–– przedsiębiorców zaliczonych do sektora rybołówstwa i akwakultury oraz
działających w zakresie produkcji podstawowej niektórych produktów
rolnych lub w zakresie przetwarzania i sprzedaży niektórych produktów
rolnych, jeżeli wysokość pomocy ustalana jest albo na podstawie ceny,
albo liczby przedmiotowych produktów zakupionych od producentów
bądź wprowadzonych na rynek przez przedsiębiorców objętych pomocą
oraz kiedy przyznanie pomocy de minimis zależy od faktu jej udzielenia
w całości lub w części producentom surowców;
–– przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, jeśli pomoc jest przeznaczona na zakup środków transportu;
–– przedsiębiorców prowadzących działalność eksportową, jeżeli pomoc jest
bezpośrednio związana z liczbą przewożonych produktów, tworzeniem
oraz prowadzeniem sieci dystrybucyjnej albo innymi wydatkami bieżącymi na działalność eksportową.
103
Udzielając pomocy de minimis, państwo członkowskie zobowiązane jest
pisemnie powiadomić podmiot ubiegający się o wsparcie w przewidywanej
kwocie pomocy oraz poinformować, że pomoc ta stanowi pomoc de minimis.
Jednocześnie przed udzieleniem pomocy o charakterze de minimis państwo
członkowskie powinno uzyskać od odbiorcy pomocy oświadczenie, w którym wykazana jest wszelka inna pomoc de minimis lub inna pomoc publiczna
przyznana w ciągu bieżącego roku podatkowego oraz dwóch poprzedzających
go lat podatkowych [Jankowska i Marek 2009, s. 116].
Państwa członkowskie zobowiązane są do zbierania i przechowywania
wszystkich informacji dotyczących udzielonej pomocy de minimis. Informacje te powinny być przechowywane przez okres 10 lat, począwszy od dnia jej
przyznania. Jeżeli pomoc de minimis była udzielona w ramach programu pomocowego, wówczas państwo członkowskie musi przechowywać informacje
o niej przez okres 10 lat od dnia przyznania ostatniej pomocy w ramach danego programu pomocowego [Jankowska i Marek 2009, s. 116].
2. Pomoc de minimis udzielona w Polsce w okresie kryzysu
finansowego
Do roku 2010 występował stały wzrost udzielonej w Polsce pomocy de minimis, co zostało zobrazowane na rysunku 1. Najwięcej pomocy de minimis
udzielano w latach kryzysu finansowego, dlatego ten okres zostanie poddany
szczegółowej analizie. W 2009 roku pomoc de minimis była niemal trzykrotnie wyższa (wzrost o 187,6%) niż w roku poprzednim, natomiast w 2010 roku
pomoc ta zwiększyła się o ponad 38%. W kolejnym roku pomoc de minimis
spadła o około 1/4 w porównaniu z 2010 rokiem, powracając tym samym do
wartości porównywalnej z rokiem 2009. Z kolei w 2012 roku nastąpił ponowny wzrost ogólnej wartości udzielonej pomocy de minimis – o 26,6% w porównaniu ze spadkowym 2011 rokiem.
Przyczyną niezwykle szybkiego wzrostu pomocy o charakterze de minimis
do 2010 roku było w pierwszej kolejności rozpoczęcie, a następnie kontynuowanie przyznawania pomocy z nowych źródeł finansowanych ze środków
budżetu ogólnego Unii Europejskiej, a także wygaśnięcie niektórych programów pomocowych, które obejmowały instrumenty wsparcia realizowane po
ich zakończeniu jako pomoc de minimis [UOKIK 2013, s. 8]. W 2010 roku
udzielono najwięcej jak do tej pory pomocy de minimis w formie dotacji
z funduszy unijnych. W 2011 roku pomoc ze środków europejskich utrzymywała się cały czas na wysokim poziomie, natomiast spadek ogólnej jej wartości był spowodowany przede wszystkim zmniejszeniem się pomocy innego
Wartość pomocy (mln zł)
104
Marcin Spychała
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
4 618,6
3 418,6
3 335,2
650,1
623,7
2005
2006
970,3
4 329,5
1 159,5
160,0
2004
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Lata
Rysunek 1. Wartość pomocy de minimis udzielonej w Polsce w latach 2004–2012
Źródło: Na podstawie: [UOKIK 2013, s. 8; UOKIK 2012, s. 7; UOKIK 2011, s. 5; UOKIK 2010, s. 4;
UOKIK 2009, s. 4]
rodzaju. Wzrost wartości udzielonej w 2012 roku pomocy de minimis o prawie 27% związany był głównie z około dwukrotnym wzrostem pomocy
przyznanej na podstawie ustawy dotyczącej promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy oraz wzrostem wartości pomocy na doszkalanie młodocianych pracowników, przyznawanej na podstawie ustawy o systemie oświaty
[UOKIK 2013, s. 8].
Na podstawie wytycznych Komisji Europejskiej można wyróżnić cztery
grupy form pomocy publicznej oraz pomocy de minimis. Dodatkowo w ramach każdej z tych grup wyodrębnia się pomoc pozytywną oznaczaną cyfrą
1 oraz pomoc negatywną oznaczaną cyfrą 2. W praktyce gospodarczej można
wyróżnić także piątą grupę form pomocy – grupę E – zawierającą inne formy
pomocy publicznej, które nie mieszczą się w żadnej z czterech pozostałych
kategorii [Komisja Europejska 2001, s. 94–95]. Klasyfikacja form pomocy
publicznej przedstawia się zatem następująco:
1) grupa A – obejmująca dotacje i ulgi podatkowe, w której dodatkowo wyodrębnia się:
–– podgrupę A1, która zawiera: dotacje, dopłaty do oprocentowania kredytów (udzielane bezpośrednio przedsiębiorcom), inne wydatki, które
związane są z funkcjonowaniem jednostek budżetowych albo realizacją ich statutowych zadań, refundacje, rekompensaty;
–– podgrupę A2, która zawiera: odliczenia od podatku, zwolnienia z podatku, obniżki lub zmniejszenia, które powodują obniżenie podstawy
opodatkowania albo wysokości podatku, obniżenia wysokości opłaty,
zwolnienia z opłaty, zaniechanie poboru opłaty lub poboru podatku,
2)
3)
4)
5)
105
umorzenie zaległości podatkowej wraz z jej odsetkami, umorzenie kar,
umorzenie opłaty (składki lub wpłaty), umorzenie odsetek od zaległości podatkowych, umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu opłaty (składki lub wpłaty), oddanie do korzystania mienia stanowiącego własność
jednostek samorządu terytorialnego i ich związków lub własność Skarbu Państwa na warunkach korzystniejszych dla przedsiębiorstwa od
oferowanych na rynku, a także zbycie mienia stanowiącego własność
jednostek samorządu terytorialnego i ich związków lub własność Skarbu Państwa na warunkach korzystniejszych dla przedsiębiorstwa od
oferowanych na rynku, jednorazową amortyzację, umorzenie kosztów
egzekucyjnych, umorzenie kosztów procesu sądowego;
grupa B – obejmująca subsydia kapitałowo-inwestycyjne, w której dodatkowo wyodrębnia się:
–– podgrupę B1, która zawiera: wniesienie kapitału do spółki;
–– podgrupę B2, która zawiera: konwersję wierzytelności na udziały lub
akcje;
grupa C – obejmująca tzw. „miękkie kredytowanie”, w której dodatkowo
wyodrębnia się:
–– podgrupę C1, która zawiera: preferencyjne kredyty i pożyczki, dopłaty
do oprocentowania kredytów (udzielane bankom), pożyczki warunkowo umorzone;
–– podgrupę C2, która zawiera: odroczenie terminu płatności podatku,
odroczenie terminu płatności zaległości podatkowych oraz zaległości podatkowych wraz z ich odsetkami za zwłokę, rozłożenie na raty
płatności podatku, rozłożenie na raty płatności zaległości podatkowych oraz zaległości podatkowych wraz z ich odsetkami za zwłokę,
odroczenie terminu płatności opłaty (składki lub wpłaty), odroczenie
terminu płatności zaległej opłaty (składki lub wpłaty) oraz zaległej
opłaty (składki lub wpłaty) wraz z jej odsetkami, rozłożenie na raty
opłaty (składki lub wpłaty), rozłożenie na raty płatności zaległej opłaty
(składki lub wpłaty) oraz zaległej opłaty (składki lub wpłaty) wraz z jej
odsetkami, rozłożenie na raty kary, odroczenie terminu płatności kary,
rozłożenie na raty odsetek, rozłożenie na raty kosztów egzekucyjnych,
odroczenie terminu płatności odsetek, odroczenie terminu płatności
kosztów egzekucyjnych, rozłożenie na raty kosztów procesu sądowego,
odroczenie terminu płatności kosztów procesu sądowego;
grupa D – obejmująca poręczenia oraz gwarancje kredytowe, w której
wyodrębnia się:
–– podgrupę D1: poręczenia, gwarancje;
grupa E – inne.
106
Marcin Spychała
W latach 2008–2012 (tabela 1) najważniejszą formą pomocy de minimis
była pomoc zakwalifikowana do grupy A, tj. pomoc w formie dotacji i ulg
podatkowych. Jej udział w pomocy de minimis wzrósł z 92,0% w 2008 roku
do 96,6% w 2010 roku, a następnie obniżył się do 93,6% w 2012 roku (tabela 1). Udział pomocy zakwalifikowanej do grupy C, czyli pomocy w formie
tzw. „miękkiego kredytowania”, obniżył się z 5,8% w 2008 roku do zaledwie
1,8% w 2010 roku, a następnie wzrósł do 2,6% w 2012 roku. Udział pozostałych form pomocy de minimis był natomiast znikomy. W ramach pomocy de minimis grupy A zdecydowanie przeważa podgrupa A1 (dotacje oraz
refundacje), której udział w udzielonej pomocy de minimis ogółem wzrósł
z 70,4% w 2008 roku do 89,8% w 2010 roku, a następnie obniżył się do 88,1%
w 2012 roku. Udział podgrupy A2 (subsydia podatkowe) obniżył się wówczas
z 21,7% do 5,5%. Niewielki udział w pomocy de minimis ogółem miała pomoc zakwalifikowana do podgrupy C2 (w szczególności w formie rozłożenia
na raty płatności zaległości podatkowej wraz z odsetkami oraz rozłożenia na
raty opłaty) i podgrupy C1 (obejmującej przede wszystkim pożyczki warunkowo umorzone i pożyczki preferencyjne). Udział pierwszej w udzielonej pomocy de minimis ogółem obniżył się z 2,5% w 2008 roku do 1,0% w 2010 roku
a następnie wzrósł do 1,5% w 2012 roku, a drugiej – z 3,3% w 2008 roku do
0,85% w 2010 roku oraz 1,1% w 2012 roku. Pomoc zakwalifikowana do pozostałych podgrup miała znaczenie marginalne.
Tabela 1. Formy pomocy de minimis udzielonej w Polsce w latach 2008–2012
2008
2009
2011
2010
2012
wartość udział wartość udział wartość udział wartość udział wartość udział
Forma pomocy
(w mln zł) w % (w mln zł) w % (w mln zł) w % (w mln zł) w % (w mln zł) w %
1066,9
92,01
3208,6
96,20
4462,3
96,62
3226,2
94,37
4052,2
93,60
grupa A1
815,9
70,37
2865,3
85,91
4148,5
89,82
2840,7
83,10
3812,7
88,06
grupa A2
251
21,65
343,2
10,29
313,8
6,79
385,5
11,28
239,5
5,53
0,9
0,08
0,8
0,02
21,1
0,46
41,0
1,20
50,5
1,17
grupa B1
0,9
0,08
0,8
0,02
21,1
0,46
41,0
1,20
50,5
1,17
grupa B2
0,02
0,00
0,02
0,00
0,02
0,00
0,007
0,00
0,0
0,00
67,6
5,83
89,7
2,69
85,2
1,84
83,5
2,44
113,6
2,62
grupa C1
38,4
3,31
41,1
1,23
39,3
0,85
52,7
1,54
48,5
1,12
grupa C2
29,1
2,51
48,6
1,46
45,9
0,99
31
0,91
65,1
1,50
Grupa A, w tym:
Grupa B, w tym:
Grupa C, w tym:
Grupa D1
0,1
0,01
0,3
0,01
6,5
0,14
23,6
0,69
44,0
1,02
Grupa E
23,9
2,06
35,9
1,08
43,5
0,94
44,4
1,30
69,2
1,60
1159,5
100
3335,2
100
4618,6
100
3418,6
100
4329,5
100
Grupy – ogółem
Źródło: Na podstawie: [UOKIK 2013, s. 12; UOKIK 2012, s. 12–13; UOKIK 2011, s. 9; UOKIK 2010, s. 8;
UOKIK 2009, s. 8].
107
Badając położenie geograficzne siedziby beneficjentów (tabela 2), którzy
otrzymali w latach 2008–2012 pomoc de minimis można zauważyć pewne prawidłowości: najwięcej pomocy w tej formie udzielono przedsiębiorcom z województw dużych i wysoko rozwiniętych, takich jak województwo mazowieckie (największa wartość pomocy de minimis przyznanej w latach 2008–2010
oraz w 2012 roku), wielkopolskie (największa wartość pomocy de minimis
przyznanej w 2011 roku) i śląskie, których łączny udział w pomocy de minimis w latach 2008–2012 wynosił 33,1%. Najmniej pomocy o charakterze de
minimis udzielono w województwach mniejszych i słabszych gospodarczo –
lubuskim, opolskim i podlaskim.
Wielkość pomocy o charakterze de minimis w podziale na poszczególne województwa ustalona została według głównej siedziby przedsiębiorstwa,
które otrzymało taką pomoc. Warto zwrócić uwagę na to, że wysoka wartość
udzielonej pomocy de minimis w niektórych województwach może wynikać
z tego, że wiele przedsiębiorstw wybiera duże miasta na swoją siedzibę. Jednocześnie nie można wykluczyć, że przedsiębiorstwo mające siedzibę na terenie
jednego województwa otrzymało pomoc de minimis dotyczącą działalności
Tabela 2. Wartość udzielonej pomocy de minimis według województw w latach
2008–2012
2008
Województwo
2009
2010
2011
2012
wartość udział wartość udział wartość udział wartość udział
(w mln zł) w % (w mln zł) w % (w mln zł) w % (w mln zł) w %
wartość udział
(w mln zł) w %
101,7
8,77
213,1
6,39
293,7
6,36
208,0
6,08
284,0
Kujawsko-pomorskie
56,8
4,90
228,0
6,84
281,6
6,10
227,1
6,64
240,9
5,56
Lubelskie
49,2
4,24
177,9
5,33
244,0
5,28
195,5
5,72
270,6
6,25
Lubuskie
36,3
3,13
87,3
2,62
126,0
2,73
81,9
2,40
109,3
2,52
Łódzkie
91,3
7,87
211,3
6,34
318,0
6,89
219,3
6,41
278,8
6,44
Dolnośląskie
6,56
Małopolskie
84,0
7,24
280,2
8,40
386,6
8,37
322,1
9,42
396,2
9,15
Mazowieckie
132,2
11,40
456,7
13,69
561,7
12,16
434,4
12,71
589,7
13,62
Opolskie
33,7
2,91
109,8
3,29
185,2
4,01
75,7
2,21
116,9
2,70
Podkarpackie
62,1
5,36
229,7
6,89
322,5
6,98
218,3
6,39
275,5
6,36
Podlaskie
27,5
2,37
82,0
2,46
132,1
2,86
116,1
3,40
157,7
3,64
Pomorskie
88,5
7,63
245,1
7,35
268,2
5,81
183,0
5,35
228,8
5,28
118,7
10,24
322,9
9,68
444,2
9,62
257,3
7,53
348,8
8,06
Świętokrzyskie
49,0
4,23
137,0
4,11
164,6
3,56
142,5
4,17
148,0
3,42
Warmińsko-mazurskie
56,8
4,90
145,9
4,37
183,1
3,96
144,1
4,22
205,7
4,75
124,7
10,75
286,1
8,58
545,2
11,80
462,0
13,51
492,0
11,36
46,9
4,04
122,1
3,66
161,9
3,51
131,5
3,85
186,5
4,31
1159,5
100
3335,2
100
4618,6
100
3418,6
100
4329,5
100
Śląskie
Wielkopolskie
Zachodniopomorskie
Ogółem
Źródło: Na podstawie: [UOKIK 2013, s. 19; UOKIK 2012, s. 21; UOKIK 2011, s. 10; UOKIK 2010, s. 9;
UOKIK 2009, s. 9].
108
Marcin Spychała
gospodarczej prowadzonej na terenie innego województwa (chociażby
w związku z umiejscowieniem tam filii bądź oddziału).
Warto także zwrócić uwagę na to, że poszczególne województwa w znacznym stopniu różnią się między sobą, biorąc pod uwagę poziom przedsiębiorczości, który rozumiany jest jako udział przedsiębiorstw prowadzących
działalność w danym województwie w ogólnej liczbie przedsiębiorstw zarejestrowanych w Polsce. Dlatego też przeprowadzenie analiz na podstawie
jedynie bezwzględnej wartości pomocy o charakterze de minimis udzielonej w poszczególnych województwach może okazać się mylące. W związku
z powyższym udział poszczególnych województw w łącznej wartości pomocy
de minimis porównano z danymi dotyczącymi poziomu przedsiębiorczości
w poszczególnych regionach, co zostało przedstawione na rysunku 2.
Porównanie powyższych danych pozwala stwierdzić, że udział województw podkarpackiego, lubelskiego, warmińsko-mazurskiego i wielkopolskiego w łącznej pomocy de minimis udzielonej przedsiębiorstwom był wyższy od udziału przedsiębiorstw mających siedzibę w tych województwach
w łącznej liczbie przedsiębiorstw w Polsce. Natomiast odwrotną sytuację
można zaobserwować m.in. w przypadku województw dolnośląskiego, mazowieckiego, pomorskiego i śląskiego, których udział w łącznej pomocy de
minimis udzielonej przedsiębiorstwom był niższy od poziomu przedsiębiorczości określonego dla tych województw.
13,6
11,4
5,6
4,7
5,3
6,7
4,8
3,0
4,3
5,5
3,6
3,4
2,7 2,7 2,5 2,5 2,7
2,4
Lubuskie
Podkarpackie
Łódzkie
Dolnośląskie
Śląskie
Małopolskie
Wielkopolskie
Mazowieckie
4,2
Opolskie
3,9
5
0
6,3
5,9 6,4
Świętokrzyskie
8,5
6,4
6,6
Podlaskie
10
Warmińsko-mazurskie
Zachodniopomorskie
9,8 9,2
8,6 8,1
Pomorskie
11,4
Kujawsko-pomorskie
15
17,6
Lubelskie
20
udział w pomocy de minimis ogółem (%)
poziom przedsiębiorczości (%)
Rysunek 2. Udział województw w łącznej wartości pomocy de minimis w porównaniu z poziomem przedsiębiorczości poszczególnych województw w 2012 roku
Źródło: Na podstawie: [UOKIK 2013, s. 20]
109
W latach 2008–2012 aż 95,1% pomocy de minimis udzielono przedsiębiorstwom należącym do sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP)
(rysunek 3), co można uznać za zgodne z oczekiwaniami, jako że wysokość
tego typu wsparcia jest ograniczona kwotowo; są nim zainteresowane przede
wszystkim mniejsze podmioty gospodarcze. Potwierdzeniem tego jest również
fakt, że ponad 3/4 pomocy de minimis (75,9%) otrzymali mikroprzedsiębiorcy.
Podsumowując wartość pomocy de minimis przyznanej w Polsce,
w 2012 roku wyniosła 4,3 mld zł, co stanowiło około 17,5% łącznego wsparcia udzielonego przedsiębiorstwom ze środków publicznych [UOKIK 2013,
s. 25]. W latach 2008–2010 pomoc de minimis bardzo szybko rosła, co można
tłumaczyć m.in. pojawieniem się wielu nowych źródeł finansowania pomocy
(przede wszystkim programów współfinansowanych ze środków pochodzących z budżetu ogólnego Unii Europejskiej), reakcją na kryzys finansowy oraz
częściowym zastąpieniem pomocy publicznej, która była wcześniej udzielana
w ramach programów pomocowych – pomocą de minimis. Kumulacja środków wydatkowanych ze źródeł współfinansowanych z dotacji unijnych w okresie programowania 2007–2013 nastąpiła w 2010 roku. Natomiast w 2011 roku
odnotowano spadek pomocy de minimis do poziomu porównywalnego
z 2009 rokiem. Z kolei w 2012 roku jej poziom powrócił do porównywalnego
z 2010 rokiem – po raz pierwszy od kilku lat tendencja zmian wartości udzielonej pomocy de minimis nie była skorelowana z trendem udzielanej pomocy
publicznej, gdyż w roku 2012 odnotowano jej spadek [UOKIK 2013, s. 25].
Mikroprzedsiębiorstwa
75,94
Małe przedsiębiorstwa
11,17
Średnie przedsiębiorstwa
7,98
Duże przedsiębiorstwa
4,89
Rysunek 3. Struktura pomocy de minimis udzielonej w latach 2008–2012
według wielkości beneficjenta (w %)
Źródło: Na podstawie: [UOKIK 2013, s. 23; UOKIK 2012, s. 20; UOKIK 2011, s. 13; UOKIK 2010,
s. 12; UOKIK 2009, s. 12]
110
Marcin Spychała
Zakończenie
W artykule przedstawiono zmiany regulacji prawnych dotyczących pomocy de
minimis, a także przeprowadzono analizę danych empirycznych co do wartości tej pomocy udzielonej w Polsce w okresie kryzysu finansowego. Gwałtowny wzrost wartości udzielonej pomocy de minimis nastąpił w 2009 roku i był
kontynuowany w roku następnym. Powyższy wzrost zbiegł się w czasie z okresem spowolnienia gospodarczego i był skorelowany przede wszystkim ze zwiększoną kontraktacją pomocy współfinansowanej ze środków Unii Europejskiej.
Z kolei struktura udzielanej pomocy de minimis ze względu na formę pomocy
w badanych latach nie uległa zasadniczym zmianom. Najważniejszą formą pomocy de minimis pozostają dotacje i refundacje, co wynika z tego, że najwięcej
tego rodzaju pomocy jest udzielanej w postaci dotacji współfinansowanych ze
środków unijnych. Ponadto zdecydowana większość pomocy de minimis jest
udzielana przedsiębiorstwom należącym do sektora małych i średnich przedsiębiorstw, ponieważ wysokość tego typu wsparcia jest ograniczona kwotowo, zatem są nim zainteresowane przede wszystkim mniejsze podmioty gospodarcze.
Porównując uregulowania dotyczące pomocy de minimis obowiązujące
w trzech następujących po sobie perspektywach finansowych budżetu ogólnego Unii Europejskiej, można zaobserwować dwie tendencje: stopniowe
zwiększanie limitu kwotowego pomocy de minimis oraz poszerzanie katalogu
potencjalnych beneficjentów tej pomocy. W trzech ostatnich okresach programowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej pułap pomocy de minimis został
podwojony i wynosi obecnie 200 000 euro. Dodatkowo możliwość ubiegania
się o pomoc de minimis uzyskały w 2007 roku przedsiębiorstwa prowadzące
działalność w sektorze transportowym, stalowym i w zakresie przetwarzania
i sprzedaży produktów rolnych, a od 2014 roku możliwość tę uzyskały podmioty prowadzące działalność w sektorze węglowym. Zmiany tych uregulowań
są korzystne przede wszystkim dla mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw, gdyż przedsiębiorstwa te w pierwszej kolejności kwalifikują się do uzyskania wsparcia finansowego w formie pomocy de minimis.
Bibliografia
Berghofer, M., 2007, The New de minimis Regulation: Enlarging the Sword of Damocles?, European State Aid Law Quarterly, no. 1, s. 11–24.
Biondi, A., Eeckhout, P., Flynn, J. (eds.), 2005, The Law of State Aid in the European
Union, Oxford University Press, New York.
111
Czemiel-Grzybowska, W., 2013, Rola pomocy publicznej w finansowaniu małych
i średnich przedsiębiorstw w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
Dobaczewska, A., 2013, Formy finansowania przedsiębiorców w świetle prawa pomocy
publicznej, Difin, Warszawa.
Dudzik, S., 2002, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych, Zakamycze, Kraków.
Jankowska, A., Marek, M., 2009, Dopuszczalność pomocy publicznej – uregulowania
wspólnotowe i krajowe, C.H. Beck, Warszawa.
Juja, T. (red.), 2011, Finanse publiczne, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego
w Poznaniu, Poznań.
Komisja Europejska, 2001, Ninth Survey on State Aid in the European Union Commission of the European Communities, Brussels, 18.7.2001, COM (2001) 403
final.
Moszyński, M., 2008, Pomoc publiczna w procesach restrukturyzacji polskiego sektora
węgla kamiennego, w: Kopycińska, D. (red.), Polityka ekonomiczna państwa we
współczesnych systemach gospodarczych, Wydawnictwo Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin.
Nasiłowski, M., 2012, System rynkowy, Wydawnictwo Key Text, Warszawa.
Nicolaides, P., Kekelekis, M., Kleis, M., 2008, State Aid Policy in the European Community. Principles and Practise, Wolters Kluwer, London.
Nicolaides, P., Kleis, M., Kekelekis, M., 2008, Cumulation of De minimis Aid to Enterprises that form a Single Economic Unit, European State Aid Law Quarterly,
no. 1, s. 48–57.
Nykiel-Mateo, A., 2009, Pomoc de minimis w europejskim prawie wspólnotowym,
Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego, nr 2 (728), s. 2–8.
Panek, E., 2003, Ekonomia matematyczna, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej
w Poznaniu, Poznań.
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 roku w sprawie
zastosowania artykułu 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach
zasady de minimis, Dz.Urz. UE L 10 z 13.01.2001 r.
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998 z dnia 15 grudnia 2006 roku w sprawie stosowania artykułu 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis, Dz.Urz. UE L 379
z 28.12.2006 r.
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie
stosowania artykułu 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do
pomocy de minimis, Dz.Urz. UE L 352 z 24.12.2013 r.
Spychała, M., 2013, Pomoc publiczna w warunkach gospodarki rynkowej, w: Wolska,
G. (red.), Współczesne problemy ekonomiczne: polityka państwa a proces globalizacji, Studia Ekonomiczne. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, nr 139, s. 238–247.
Stiglitz, J.E., 2004, Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa.
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE C 83 z 30.03.2010 r.
112
Marcin Spychała
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, 2013, Raport o pomocy de minimis
w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2012 roku, Warszawa.
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, 2012, Raport o pomocy de minimis
w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2011 roku, Warszawa.
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, 2011, Pomoc de minimis w Polsce
udzielona przedsiębiorcom w 2010 roku, Warszawa.
Woźniak, B., 2008, Pomoc publiczna, w: Pietrzak, B., Polański, Z., Woźniak, B. (red.),
System finansowy w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Anna Potok
[email protected]
DYLEMATY I WYZWANIA
AKTYWIZACJI ZAWODOWEJ OSÓB
NIEPEŁNOSPRAWNYCH W POLSCE
Streszczenie: Osoby niepełnosprawne potrzebują szerokiej pomocy ze strony państwa, aby mogły podjąć i wykonywać pracę zawodową. Pomoc ta jest także konieczna
w zdobywaniu przez nie odpowiednich kwalifikacji i wykształcenia. Polski system rehabilitacji zawodowej nakłada na pracodawców obowiązek zatrudniania odpowiedniej
liczby osób niepełnosprawnych, a w przypadku niewywiązywania się z tego obowiązku – konieczność wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Środki tego Funduszu są wydatkowane w największym stopniu na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wskaźniki rynku pracy dla
osób niepełnosprawnych, mimo pomocy ze strony państwa, są nadal niskie, szczególnie w porównaniu z osobami sprawnymi. Państwo stoi przed dylematem związanym
z decyzją, jakim podmiotom i w jakim zakresie pomoc powinna być udzielana oraz
przed wyzwaniem zapewnienia odpowiednich środków na pokrycie wszystkich wydatków związanych z rehabilitacją i aktywizacją zawodową osób niepełnosprawnych.
Słowa kluczowe: niepełnosprawność, osoby niepełnosprawne, aktywizacja zawodowa, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Klasyfikacja JEL: E24, J14.
THE DILEMMAS AND CHALLENGES OF VOCATIONAL
ACTIVATION FOR PEOPLE WITH DISABILITIES IN POLAND
Abstract: People with disabilities need substantial support from the state in order
to undertake and perform work. They also require support in gaining appropriate
qualifications and education. The Polish system of vocational rehabilitation obliges
employers to employ a certain number of people with disabilities, and those who
do not fulfil this obligation must make payments to the State Fund for the Reha-
114
Anna Potok
bilitation of People with Disabilities. The resources of the Fund are spent mainly on
funding the salaries of employees with disabilities. Nevertheless, the labour market
indicators for people with disabilities, despite assistance from the state, are still low,
especially compared to non-disabled people. The state faces a dilemma associated
with decisions as to what entities and what amounts of assistance should be provided, as well as the challenge of ensuring adequate funds to cover all the expenses
related to the rehabilitation and vocational participation of disabled people.
Keywords: disability, people with disabilities, vocational activation, State Fund for
the Rehabilitation of People with Disabilities.
Wstęp
W roku 2013 w Polsce było 1918 tys. osób niepełnosprawnych prawnie w wieku produkcyjnym. Stanowili oni ponad 8% wszystkich osób w tej grupie
wiekowej. Współczynnik aktywności zawodowej dla tej grupy osób wynosił
wówczas 27,3%, współczynnik zatrudnienia – 22,4%, a stopa bezrobocia –
17,9%. Dla porównania: dla osób sprawnych wskaźniki te wynosiły odpowiednio: 72,7%, 69,7% i 10,3% [GUS 2014]. Zadaniem państwa jest więc
pomoc osobom niepełnosprawnym w znalezieniu i wykonywaniu pracy zawodowej. Należy jednak zastanowić się, w jakim zakresie, formie i wysokości
powinna być udzielona ta pomoc.
1. Niepełnosprawność i jej skutki w sferze zawodowej
Zgodnie z ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu
osób niepełnosprawnych, niepełnosprawność jest trwałą bądź okresową niezdolnością do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy [Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997, art. 2 ust. 10].
Osoby niepełnosprawne napotykają na wiele trudności w życiu codziennym i zawodowym. Spośród problemów związanych z pracą można wymienić w szczególności trudności związane z [Potok 2011, s. 77–78]:
–– wyborem zawodu i jego zmianą;
–– kształceniem w odpowiedniej placówce szkolnej (uzyskaniem wiedzy
i umiejętności);
–– znalezieniem odpowiedniej pracy;
–– przystosowaniem się do wykonywania obowiązków zawodowych i ułożeniem dobrych stosunków z pozostałymi pracownikami.
Dylematy i wyzwania aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych w Polsce
115
Państwo w celu usunięcia różnego rodzaju barier i rozwiązania wymienionych problemów umożliwia osobom niepełnosprawnym korzystanie z rehabilitacji zawodowej. Jej celem jest ułatwienie tym osobom uzyskania oraz
utrzymania zatrudnienia i awansu zawodowego poprzez umożliwienie im
korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego oraz pośrednictwa pracy [Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997, art. 8 ust. 1].
Rehabilitacja zawodowa obejmuje wiele działań, które wzajemnie się
uzupełniają. Do działań tych należy m.in. [Potok 2011, s. 78–79]: ocena
zdolności osoby niepełnosprawnej do pracy, ustalenie kwalifikacji zawodowych i doświadczenia zawodowego, uzdolnień oraz zainteresowań osoby niepełnosprawnej, poradnictwo zawodowe, promocja zatrudnienia osób
niepełnosprawnych.
2. Zadania i instrumenty rehabilitacji zawodowej osób
niepełnosprawnych w Polsce
Polski system rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych
obejmuje działania finansowane głównie ze środków Państwowego Funduszu
Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych [Poliwczak 2007, s. 184; Radziszewska 2009, s. 6]. Podstawowym źródłem dochodów PFRON-u są wpłaty dokonywane przez pracodawców nieosiągających wskaźnika zatrudnienia osób
niepełnosprawnych w wysokości 6%, a zatrudniających co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełne etaty. Pracodawcy osiągający wspomniany
wskaźnik są zwolnieni z wpłat na PFRON [Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997,
art. 21, ust. 1, 2]. Wpłata ta jest wyliczana według następującego wzoru:
W f = 40, 65% × pw × (Z o × w z − Z on ),
gdzie:
Wf– wpłata na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych,
pw–przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej,
Zo–zatrudnienie ogółem w przeliczeniu na pełne etaty,
wz–ustawowy wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych,
Zon–rzeczywiste zatrudnienie osób niepełnosprawnych w przeliczeniu na
pełne etaty.
Do podstawowych instrumentów finansów publicznych wspierania aktywizacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych należą: obowiązek zatrudniania osób niepełnosprawnych, obowiązek dokonywania wpłat na PFRON
(w przypadku nieosiągnięcia ustawowego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych), dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych,
116
Anna Potok
refundacja składek na ubezpieczenia społeczne, zwrot kosztów przystosowania
miejsc pracy do potrzeb osób niepełnosprawnych, pomoc finansowa na rozpoczęcie działalności gospodarczej lub rolniczej bądź wniesienie wkładu do
spółdzielni socjalnej, programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą Funduszu,
wspieranie tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej, zakładów aktywności zawodowej, zakładów pracy chronionej [Ustawa z 27 sierpnia 1997].
W tabeli 1 zamieszczono informacje o wielkości i strukturze przychodów Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w latach
2008–2012. Głównym źródłem przychodów PFRON-u są wpłaty pracodawców niezatrudniających odpowiedniej liczby osób niepełnosprawnych. W latach 2008–2012 przychody z tego tytułu mieściły się w przedziale od 3,3 do
3,9 mld zł. Rosły one w całym badanym okresie, oprócz roku 2010. Wzrost
ten mógł być wynikiem mniejszego zainteresowania pracodawców zatrudnianiem osób niepełnosprawnych. Na wysokość wpłat pracodawców wpływa
także wzrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Wpłaty pracodawców na Fundusz stanowiły od 71,6 do 80,3% wszystkich jego przychodów. Przychody PFRON-u pochodzą również z dotacji
Tabela 1. Wysokość i struktura przychodów PFRON-u w latach 2008–2012
Wyszczególnienie
Przychody ogółem
Dotacje z budżetu państwa
Środki otrzymane z UE
Wpłaty od pracodawców
Przelewy redystrybucyjne (zwrot
środków niewykorzystanych w poprzednim roku przez JST)
2008
2009
2010
2011
2012
w tys. zł
4 673 111 4 558 106 4 252 482 4 677 502 4 889 356
891 600
740 174
762 954
55 538
250 246
33
744 668
771 561
×
×
3 345 343 3 398 364 3 344 395 3 754 350 3 914 720
10 768
16 849
3 288
1 579
4 334
Pozostałe przychody
369 862
152 472
141 812
136 906
198 740
Przychody ogółem
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
19,08
16,24
17,94
15,92
15,78
w %
Dotacje z budżetu państwa
Środki otrzymane z UE
1,19
5,49
0,00
×
×
Wpłaty od pracodawców
71,59
74,56
78,65
80,26
80,07
Przelewy redystrybucyjne (zwrot
środków niewykorzystanych w poprzednim roku przez JST)
0,23
0,37
0,08
0,03
0,09
Pozostałe przychody
7,91
3,35
3,33
2,93
4,06
Źródło: Na podstawie: [NIK 2009; NIK 2010; NIK 2011; NIK 2012; NIK 2013].
117
z budżetu państwa, która stanowiła w badanych latach od 15,8 do 19,1%
wszystkich jego przychodów. Pozostałe kategorie przychodów miały niewielki lub znikomy udział w przychodach ogółem rozpatrywanego Funduszu.
W tabelach 2 i 3 przedstawiono odpowiednio wysokość i strukturę wydatków PFRON-u w latach 2008–2012. Największa część środków Funduszu, w badanym okresie, została przeznaczona na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Roczne wydatki na ten cel wahały się od 1,6 do
prawie 3 mld zł i stanowiły od 33,03 do 65,89% wszystkich wydatków PFRON-u. Były one najniższe w 2008 roku, czyli w okresie kryzysu gospodarczego,
który wpłynął znacząco na zatrudnienie nie tylko osób niepełnosprawnych.
Przelewy redystrybucyjne na zadania realizowane przez powiaty i województwa samorządowe stanowiły drugą co do wielkości grupę wydatków
PFRON-u. W badanych latach ich udział w łącznych wydatkach Funduszu
wynosił od 16,4 do 21,9%, przy czym roczne wydatki na ten cel nie przekroczyły kwoty 1,1 mld zł. Udział pozostałych kategorii wydatków na zadania w zakresie aktywizacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych był niewielki i nie przekraczał 10% wszystkich jego wydatków. Jedynie
w 2008 roku wydatki na realizację programów własnych i na finansowanie
składek na ubezpieczenia społeczne stanowiły odpowiednio 14,1 i 20,5% wydatków ogółem PFRON-u.
Z przedstawionych danych wynika, że środki Funduszu pochodzą przede
wszystkim z wpłat pracodawców niezatrudniających odpowiedniej liczby
osób niepełnosprawnych i są przeznaczone głównie na dofinansowanie pracodawców zatrudniających takie osoby. Zatem wzrost zainteresowania pracodawców zatrudnianiem osób niepełnosprawnych, do którego dąży się za
pomocą wielu instrumentów, w dłuższym okresie może sprawić, że zabraknie
środków na wspieranie tego zatrudnienia. Z tego względu środki publiczne
na wspieranie aktywizacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych są silnie ograniczone. Wyzwaniem dla państwa jest zapewnienie odpowiedniej puli środków na ten cel. Jednym ze sposobów ich powiększenia
jest zmiana wymogów ustawowych dotyczących obowiązku zatrudniania
osób niepełnosprawnych. Obniżenie liczby pełnych etatów, od której ciąży
na pracodawcach obowiązek osiągania ustawowego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych (np. z 25 do 20), może spowodować zarówno
wzrost zatrudnienia osób niepełnosprawnych, jak i zwiększenie przychodów
PFRON-u. Zmniejszy się wówczas także liczba podmiotów uprawnionych
do otrzymywania dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych – według obecnych przepisów dofinansowanie to mogą otrzymać m.in. pracodawcy zatrudniający osoby niepełnosprawne, a zatrudniający
mniej niż 25 osób – w przeliczeniu na pełne etaty.
118
Anna Potok
Tabela 2. Wysokość wydatków PFRON-u w latach 2008–2012 (w tys. zł)
Wyszczególnienie
2008
2009
Zadania wyrównujące różnice
między regionami
68 214
42 676
Realizacja programów wspieranych
ze środków pomocowych UE
26 104
273 334
Dofinansowanie do wynagrodzeń
pracowników niepełnosprawnych
Programy rządowe
2010
2011
2012
1 548
39 286
54 140
15 601
38 661
37 145
1 593 601 2 286 499 2 846 832 2 751 872 2 967 110
2 050
1 600
1 600
0
0
158 264
166 567
159 999
99 864
46 059
Finansowanie w całości lub w części
badań, ekspertyz i analiz
1 721
2 070
1 390
2 764
552
Refundacja kosztów wydawania certyfikatów przez podmioty uprawnione do szkolenia psów asystujących
×
×
10
1
1
Zrekompensowanie gminom utraconych dochodów
Programy zatwierdzone przez Radę
Nadzorczą
681 512
312 373
96 334
96 572
148 409
Dofinansowanie oprocentowania
kredytów bankowych
4 628
4 607
4 998
963
2 521
Zwrot kosztów budowy lub rozbudowy pomieszczeń zakładu, transportowych i administracyjnych
×
8 424
13 182
1 802
7 402
291 294
140 881
126 549
76 377
×
159 810
90 470
121 191
162 369
1 057 434
811 813
710 492
768 978
985 292
216 380
233 066
236 643
211 753
348 459
197 735
204 732
221 897
193 493
339 613
2 213
2 416
1 945
2 157
2 597
wydatki i zakupy inwestycyjne
własne
16 432
25 918
12 801
16 103
6 249
Zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem
22 336
17 484
344
1 509
244
230
226
Finansowanie składek na ubezpieczenia społeczne
Zadania zlecone
Przelewy redystrybucyjne
Wydatki własne PFRON, w tym:
wydatki bieżące własne
wydatki osobowe niezaliczane do
wynagrodzeń
Inne wydatki
Wydatki razem
988 130
×
×
×
4 825 036 4 611 617 4 320 324 4 261 995 4 836 306
Źródło: Na podstawie: [NIK 2009; NIK 2010; NIK 2011; NIK 2012; NIK 2013].
119
Tabela 3. Struktura wydatków PFRON-u w latach 2008–2012 (w %)
Wyszczególnienie
2008
2009
2010
2011
2012
Wykonanie zadań wyrównujących różnice między regionami
1,41
0,93
0,04
0,92
1,12
Realizacja programów wspieranych ze
środków pomocowych UE
0,54
5,93
0,36
0,91
0,77
Dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych
33,03
49,58
65,89
64,57
61,35
Programy rządowe
0,04
0,03
0,04
0,00
0,00
Zrekompensowanie gminom utraconych dochodów
3,28
3,61
3,70
2,34
0,95
Finansowanie w całości lub w części badań, ekspertyz i analiz
0,04
0,04
0,03
0,06
0,01
Refundacja kosztów wydawania certyfikatów przez podmioty uprawnione do
szkolenia psów asystujących
×
×
0,00
0,00
0,00
Programy zatwierdzone przez Radę
Nadzorczą
14,12
6,77
2,23
2,27
3,07
Dofinansowanie oprocentowania kredytów bankowych
0,10
0,10
0,12
0,02
0,05
Zwrot kosztów budowy lub rozbudowy
pomieszczeń zakładu, transportowych
i administracyjnych
×
0,18
0,31
0,04
0,15
Finansowanie składek na ubezpieczenia
społeczne
20,48
6,32
3,26
2,97
1,58
×
3,47
2,09
2,84
3,36
21,92
17,60
16,45
18,04
20,37
4,48
5,05
5,48
4,97
7,21
wydatki bieżące własne
4,10
4,44
5,14
4,54
7,02
wydatki osobowe niezaliczane do wynagrodzeń
0,05
0,05
0,05
0,05
0,05
wydatki i zakupy inwestycyjne własne
0,34
0,56
0,30
0,38
0,13
Zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem
0,46
0,38
0,01
0,04
0,01
Inne wydatki
×
×
×
0,01
0,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Zadania zlecone
Przelewy redystrybucyjne
Wydatki własne PFRON, w tym:
Wydatki razem
Źródło: Na podstawie danych tabeli 2.
120
Anna Potok
3. Pozycja osób niepełnosprawnych na rynku pracy
Pozycja osób niepełnosprawnych na rynku pracy jest znacznie gorsza niż osób
sprawnych. Przez pracodawców są one postrzegane jako osoby o niższych
kwalifikacjach, złym stanie zdrowia, niskich zdolnościach manualnych, leniwych, którym nie chce się pracować [PFRON 2009a, cz. 2, s. 39]. Dodatkowo
pracodawcy boją się zatrudniać osoby niepełnosprawne z trzech podstawowych powodów [PFRON 2009a, cz. 1, s. 10–11]: nie posiadają odpowiedniej
wiedzy o regulacjach prawnych dotyczących tych osób oraz boją się zmiany
przepisów; są przekonani, że zatrudnianie osób niepełnosprawnych oznacza konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów oraz jest obciążeniem dla
przedsiębiorstwa; nie mają wiedzy o osobach niepełnosprawnych i stereotypowo postrzegają osoby niepełnosprawne jako gorszych pracowników.
Takie myślenie pracodawców o osobach niepełnosprawnych nie poprawia sytuacji tych osób na rynku pracy. Dane liczbowe opisujące sytuację osób
niepełnosprawnych, ale także całej ludności i osób sprawnych (w wieku produkcyjnym), na rynku pracy zostały zamieszczone w tabeli 4, a na rysunkach
1 i 2 przedstawiono kształtowanie się wskaźników rynku pracy w badanym
okresie, odpowiednio, dla osób niepełnosprawnych i osób sprawnych. Wynika z nich, że osoby niepełnosprawne są grupą o niskiej aktywności zawodowej. Ich współczynnik aktywności zawodowej mieścił się, w badanym okresie,
w przedziale od 23,9 do 27,5% przy około 75-procentowym współczynniku
aktywności zawodowej dla osób sprawnych. Istotne jest jednak, że aktywność zawodowa osób niepełnosprawnych rosła w całym badanym okresie,
czyli coraz więcej osób niepełnosprawnych pracowało lub poszukiwało pracy.
W rozpatrywanych latach osoby niepełnosprawne charakteryzowały się
także znacznie niższym współczynnikiem zatrudnienia niż osoby sprawne.
Współczynnik ten wzrósł z 20,8 w 2008 roku do 23,0% w 2012 roku. Dla grupy osób sprawnych współczynnik zatrudnienia kształtował się na poziomie
około 69%, czyli był trzykrotnie wyższy. Stopa bezrobocia dla osób niepełnosprawnych była, w każdym z badanych lat, znacznie wyższa niż dla osób
sprawnych i wahała się w przedziale od 12,8 do 16,2%, gdy dla osób sprawnych nie przekroczyła 10,1%. W latach 2008–2012 ponad 72% osób niepełnosprawnych było biernych zawodowo.
Większość osób niepełnosprawnych ma prawo do świadczenia rentowego
z tytułu niezdolności do pracy, a obawa utraty tego świadczenia powoduje,
że osoby te nie decydują się na podejmowanie lub poszukiwanie pracy. Zachęcenie biernych zawodowo osób niepełnosprawnych do przechodzenia do
grupy aktywnych zawodowo jest jednym z najważniejszych wyzwań państwa
w ramach rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Aktywizacja
121
Tabela 4. Wskaźniki rynku pracy dla osób sprawnych i niepełnosprawnych
w wieku produkcyjnym w latach 2008–2012
Wyszczególnienie
2008
2009
2010
2011
2012
2 213
2 068
2 054
1 991
1 953
Niepełnosprawni aktywni zawodowo
(w tys.)
528
508
531
523
537
Niepełnosprawni pracujący (w tys.)
460
443
449
442
450
Niepełnosprawni bezrobotni (w tys.)
69
65
81
81
87
1 685
1 560
1 523
1 467
1 416
Niepełnosprawni ogółem (w tys.)
Niepełnosprawni bierni zawodowo
(w tys.)
Współczynnik aktywności zawodowej
niepełnosprawnych (w %)
23,9
24,6
25,8
26,3
27,5
Współczynnik zatrudnienia niepełnosprawnych (w %)
20,8
21,4
21,9
22,2
23,0
Stopa bezrobocia niepełnosprawnych
(w %)
13,1
12,8
15,3
15,5
16,2
Współczynnik bierności zawodowej
niepełnosprawnych (w %)
76,1
75,4
74,1
73,7
72,5
Sprawni ogółem (w tys.)
21 546
21 733
21 900
21 257
21 182
Sprawni aktywni zawodowo (w tys.)
16 089
16 367
16 693
16 244
16 337
Sprawni pracujący (w tys.)
14 957
15 029
15 088
14 676
14 686
Sprawni bezrobotni (w tys.)
1 131
1 339
1 607
1 568
1 650
Sprawni bierni zawodowo (w tys.)
5 457
5 366
5 207
5 013
4 846
Współczynnik aktywności zawodowej
sprawnych (w %)
74,7
75,3
76,2
76,4
77,1
Współczynnik zatrudnienia sprawnych
(w %)
69,4
69,2
68,9
69,0
69,3
7,0
8,9
9,6
9,7
10,1
25,3
24,7
23,8
23,6
22,9
Stopa bezrobocia sprawnych (w %)
Współczynnik bierności zawodowej
sprawnych (w %)
Źródło: Na podstawie: [GUS 2009; GUS 2010; GUS 2011; GUS 2012; GUS 2013].
zawodowa umożliwia bowiem tym osobom i ich rodzinom podniesienie poziomu życia. Powoduje także obniżenie wydatków publicznych na świadczenia społeczne dla tej grupy osób i przyczynia się do wzrostu produktu krajowego brutto.
122
Anna Potok
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2008
2009
2010
współczynnik aktywności zawodowej
stopa bezrobocia
2011
2012
współczynnik zatrudnienia
współczynnik bierności zawodowej
Rysunek 1. Wskaźniki rynku pracy dla osób niepełnosprawnych w latach 2008–
2012 (w %)
Źródło: Na podstawie tabeli 4
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2008
2009
współczynnik aktywności zawodowej
stopa bezrobocia
2010
2011
2012
współczynnik zatrudnienia
współczynnik bierności zawodowej
Rysunek 2. Wskaźniki rynku pracy dla osób sprawnych w latach 2008–2012
(w %)
Źródło: Na podstawie tabeli 4
123
Osoby niepełnosprawne obawiają się utraty renty. Podejmują one pracę
tylko wówczas, gdy są przekonane, że renta nie zostanie im odebrana, gdy
zdecydują się na pracę zawodową, albo że ich wynagrodzenie zostanie ustalone na takim poziomie, że ewentualna utrata renty nie będzie oznaczała pogorszenia się sytuacji finansowej takiej osoby niepełnosprawnej.
Należy zaznaczyć jednak, że do grupy osób niepełnosprawnych biernych
zawodowo zawsze będą należeć osoby, których schorzenie lub choroba nie
pozwala na prowadzenie samodzielnego życia, a ich codzienne działania wymagają pomocy innych osób. Wydatkowanie środków publicznych na aktywizację zawodową takich osób jest, zdaniem autorki, bezcelowe i nie będzie
przynosić żadnych efektów. Aktywizowane powinny być przede wszystkim
osoby niepełnosprawne, których choroby lub schorzenia ujawniły się bądź
powstały na początku ich życia, w dzieciństwie lub na początku drogi zawodowej. Pomoc publiczna dla takich osób powinna być skierowana przede
wszystkim na zapewnienie im odpowiednich kwalifikacji zawodowych i wykształcenia, gdyż niskie wykształcenie i niskie kwalifikacje w największym
stopniu utrudniają osobom niepełnosprawnym znalezienie pracy.
W tabeli 5 przedstawiono dane o strukturze osób niepełnosprawnych
i osób sprawnych w wieku 15 lat i więcej według wykształcenia. W grupie osób
Tabela 5. Struktura osób sprawnych i niepełnosprawnych w wieku 15 lat i więcej
według wykształcenia w latach 2008–2011*
Wyszczególnienie
Osoby niepełnosprawne
Wyższe
Policealne i średnie zawodowe
Średnie ogólnokształcące
Zasadnicze zawodowe
Gimnazjum, podstawowe, niepełne
podstawowe i bez wykształcenia
Sprawni
Wyższe
2008
2009
2010
2011
100,00
100,00
100,00
100,00
6,12
5,88
6,62
7,09
18,45
18,82
19,78
20,07
7,31
7,42
7,27
7,24
29,34
30,43
30,34
30,97
38,81
37,51
35,99
34,60
100,00
100,00
100,00
100,00
16,52
17,99
19,52
20,39
Policealne i średnie zawodowe
23,78
23,51
23,59
23,45
Średnie ogólnokształcące
10,91
10,96
11,01
10,83
Zasadnicze zawodowe
Gimnazjum, podstawowe, niepełne
podstawowe i bez wykształcenia
25,18
24,84
24,04
24,12
23,62
22,69
21,84
21,20
* W „Badaniu aktywności ekonomicznej ludności” za rok 2012 nie wskazano poziomu wykształcenia.
Źródło: Na podstawie: [GUS 2009; GUS 2010; GUS 2011; GUS 2012].
124
Anna Potok
niepełnosprawnych jedynie około 6–7% miało wyższe wykształcenie, a w grupie osób sprawnych takich osób było 16,5–20%. Ponadto co najmniej 65%
osób niepełnosprawnych, każdego roku, miało co najwyżej wykształcenie zasadnicze zawodowe, a w grupie osób sprawnych takich osób było co najwyżej 49%. Niski przeciętny poziom wykształcenia osób niepełnosprawnych
zmniejsza ich konkurencyjność na rynku pracy i powoduje, że pracodawcy
nie decydują się na ich zatrudnianie.
Wyzwaniem dla państwa jest zapewnienie osobom niepełnosprawnym
odpowiedniego dostępu do szkolnictwa umożliwiającego zdobycie wykształcenia i umiejętności oraz podniesienia kwalifikacji zawodowych. Dzięki temu
osoby te miałyby większe szanse na znalezienie zatrudnienia na otwartym
rynku pracy zgodnego ze swoimi kwalifikacjami i wykształceniem. Niepełnosprawność nie powinna wpływać na wysokość wynagrodzenia i stosunek
pracodawców oraz współpracowników do osoby niepełnosprawnej. W tym
celu programy nauczania powinny być dostosowane do możliwości osób niepełnosprawnych o danym schorzeniu, a nauczyciele i pedagodzy powinni być
przygotowani do kształcenia takich osób. Osoby niepełnosprawne, o ile jest
to możliwe, powinny być kształcone na wszystkich szczeblach szkolnictwa
razem z osobami sprawnymi. Pozwoli to na zmniejszenie dyskryminacji i pozytywnie wpłynie na odbiór osób niepełnosprawnych przez osoby sprawne.
Istotne informacje o pozycji osób niepełnosprawnych na rynku pracy wynikają z danych Systemu Obsługi Dofinansowań i Rehabilitacji, prowadzonego przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Dane
te przedstawia tabela 6 i dotyczą one liczby pracodawców zatrudniających
osoby niepełnosprawne oraz liczby zatrudnionych osób niepełnosprawnych.
Z danych tabeli 6 wynika, że liczba pracodawców z otwartego rynku pracy zatrudniających osoby niepełnosprawne wzrosła z 6739 w 2008 roku do
16 515 w 2012 roku, a zmalała wówczas liczba zakładów pracy chronionej
z 2158 do 1577. Może to oznaczać, że coraz więcej pracodawców nie uważa
osób niepełnosprawnych za gorszych pracowników lub uważa, że ich zatrudnienie jest korzystniejsze dla nich niż dokonywanie wpłat na PFRON.
Spadek liczby zakładów pracy chronionej powoduje, niestety, że od
2009 roku spada łączna liczba zatrudnionych osób niepełnosprawnych.
Ich zatrudnienie obniżyło się z prawie 264 tys. osób w 2009 roku do prawie
241 tys. osób w 2012 roku. Spadek ten został ograniczony w niewielkim stopniu przez prawie dwukrotny wzrost zatrudnienia osób niepełnosprawnych na
otwartym rynku pracy: z 39 115 osób w 2008 roku do 75 224 osób w 2012 roku.
Jeden zakład pracy chronionej zatrudnia jednak, średnio, znacznie więcej
osób niepełnosprawnych niż jeden pracodawca z otwartego rynku pracy –
w 2010 roku średnia dla zakładów pracy chronionej wynosiła 105,01 osób,
125
Tabela 6. Liczba pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne i liczba
zatrudnionych osób niepełnosprawnych w latach 2008–2012 (według danych
SODiR)
Wyszczególnienie
2008
2009
2010
2011
2012
pracodawcy
2 158
2 109
2 035
1 834
1577
166 089
184 952
194 113
176 283
165 594
76,86
87,7
95,39
96,12
105,01
6 739
9 700
13 066
14 705
16 515
39 115
51 899
65 404
68 908
75 224
5,80
5,35
5,01
4,69
4,55
8 898
11 812
15 105
16 541
18 094
205 208
263 899
259 620
245 286
240 963
23,06
22,34
17,19
14,83
13,32
Zakłady
pracy
chronionej
pracownicy
niepełnosprawni
średnio u jednego
pracodawcy
pracodawcy
Otwarty
rynek pracy
pracownicy
niepełnosprawni
średnio u jednego
pracodawcy
pracodawcy
Ogółem
pracownicy
niepełnosprawni
średnio u jednego
pracodawcy
Źródło: Na podstawie: [PFRON 2009b; PFRON 2010; PFRON 2011; PFRON 2012; PFRON 2013].
a dla otwartego rynku pracy tylko 4,55 osoby. Oznacza to, że po zlikwidowaniu zakładu pracy chronionej osoby niepełnosprawne mają znaczne trudności w znalezieniu pracy na lokalnym rynku pracy u innych pracodawców.
W odniesieniu do osób niepełnosprawnych ważną kwestią wymagającą
rozpatrzenia jest to, czy państwo powinno wspierać ich zatrudnienie w zakładach pracy chronionej, czy też na otwartym rynku pracy. Niewątpliwie
wydatki publiczne na jednego zatrudnionego w zakładach pracy chronionej
są znacznie wyższe niż na jednego zatrudnionego na otwartym rynku pracy.
Jednak pracodawcy z otwartego rynku pracy decydują się na zatrudnienie
przede wszystkim osób o lekkim stopniu niepełnosprawności. Z tego względu potrzebne są również zakłady pracy chronionej, w których powinny być
zatrudnione głównie osoby niepełnosprawne o umiarkowanym i znacznym
stopniu niepełnosprawności
Należy jednak pamiętać, że, niestety, niektórzy pracodawcy stosują niedozwolone praktyki w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, które wpływają na zainteresowanie tych osób pracą. Według „Badania wpływu kierunku
i poziomu wykształcenia na aktywność zawodową osób niepełnosprawnych
2009”, przeprowadzonego przez Pentor na zlecenie PFRON-u, do praktyk tych
należą [PFRON 2009a, cz. 1, s. 10]: wypłacanie tylko części wynagrodzenia
126
Anna Potok
zapisanego w umowie; zmuszanie pracowników do nieświadczenia pracy – brania zwolnień czy bezpłatnych urlopów; podpisywanie fikcyjnych
umów – teoretycznie osoby niepełnosprawne są zatrudnione, ale w praktyce
ich obecność w zakładzie pracy ogranicza się do podpisania listy obecności;
zmuszanie do pracy niezgodnej z prawem – dłuższej, w warunkach szkodliwych. Państwo powinno zapewnić lepszą kontrolę pracodawców osób niepełnosprawnych, aby pomoc publiczna związana z zatrudnianiem tych osób była
rzeczywiście na to przeznaczona, a nie trafiała do pracodawców, których jedynym celem jest uniknięcie wpłat na PFRON, a środkiem jego realizacji – niedozwolone praktyki w odniesieniu do zatrudnionych osób niepełnosprawnych.
Zakończenie
Sytuacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy jest bardzo trudna. Wskaźniki rynku pracy dla tych osób są nadal znacznie niższe niż dla osób sprawnych. W dalszym ciągu osoby niepełnosprawne charakteryzują się prawie trzykrotnie niższą aktywnością zawodową, a stopa bezrobocia dla nich jest prawie
dwukrotnie wyższa niż dla osób sprawnych. Także poziom wykształcenia osób
niepełnosprawnych jest znacznie niższy niż sprawnych. Niskie kwalifikacje połączone z niepełnosprawnością znacznie utrudniają tym osobom znalezienie
pracy i jej stałe wykonywanie. Są one bowiem bardzo ważne dla pracodawców.
W celu poprawy pozycji osób niepełnosprawnych na rynku pracy powinna zostać rozważona zmiana przepisów dotyczących obowiązku zatrudniania
osób niepełnosprawnych. Obowiązek ich zatrudniania powinien być rozszerzony także na mniejszych pracodawców. Pozwoliłoby to na zwiększenie zatrudnienia osób niepełnosprawnych i przychodów PFRON-u. Dzięki temu
środki tego Funduszu można by było w większym stopniu przeznaczyć na
inne cele niż dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Dla wzmocnienia pozycji osób niepełnosprawnych na rynku pracy istotne jest zwiększenie poziomu wykształcenia tych osób. Należy także rozważyć
zwiększenie pomocy publicznej skierowanej do przedsiębiorców z otwartego
rynku pracy i osób niepełnosprawnych zamierzających podjąć własną działalność gospodarczą bądź rolniczą.
Państwo stoi przed wyzwaniem zapewnienia systemowi rehabilitacji osób
niepełnosprawnych odpowiednich środków finansowych, które zapewnią, że
pomoc osobom niepełnosprawnym będzie w ogóle możliwa i będzie dostosowana do rzeczywistych potrzeb tych osób. Ważna jest także kontrola wydatkowania środków publicznych na ten cel i sprawdzanie, czy środki publiczne
trafiają rzeczywiście do podmiotów, które tej pomocy potrzebują.
127
Bibliografia
GUS, 2009, Badanie aktywności ekonomicznej ludności w roku 2008, Warszawa.
NIK, 2009, Sprawozdanie w wykonania budżetu państwa za rok 2008, Warszawa.
PFRON, 2009a, Badania wpływu kierunku i poziomu wykształcenia na aktywność
zawodową osób niepełnosprawnych. Raport końcowy, cz. 1–6, Warszawa, http://
www.pfron.org.pl/pl/publikacje/badania-i-analizy-pfro/77,Badania-i-analizy-PFRON.html [dostęp: 28.04.2014].
PFRON, 2009b, Dane z systemu obsługi dofinansowań i rehabilitacji za rok 2008,
Warszawa.
PFRON, 2010, Dane z systemu obsługi dofinansowań i rehabilitacji za rok 2009,
Warszawa.
Warszawa.
Warszawa.
Warszawa.
Poliwczak, I., 2007, Wyrównywanie szans osób niepełnosprawnych na rynku pracy,
Krajowa Izba Gospodarczo-Rehabilitacyjna, Warszawa.
Potok, A., 2011, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych a rehabilitacja zawodowa, w: Juja, T. (red.), Studia z zakresu finansów i polityki fiskalnej,
Zeszyty Naukowe, nr 200, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań.
Radziszewska, M. (red.), 2009, Informator – przewodnik osoby niepełnosprawnej, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Warszawa.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, 2011, DZ.U., nr 127, poz. 721.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Joanna Spychała
Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, Wydział Towaroznawstwa, Katedra
Koniunktury Gospodarczej
[email protected]
DYSCYPLINA FISKALNA W STREFIE EURO
W WARUNKACH KRYZYSU FINANSOWEGO
Streszczenie: Celem artykułu jest ukazanie, porównanie oraz ocena zmieniających
się uregulowań i rozwiązań prawnych, na podstawie których dyscyplinowana jest polityka fiskalna w unii gospodarczej i walutowej. Szczególna uwaga została w nim skupiona na dyscyplinie fiskalnej w okresie ostatniego kryzysu finansowego. Z kryzysu
tego bowiem wynika, że skuteczny nadzór fiskalny i gospodarczy stanowi fundament
sprawnego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej. Analizie poddana została
także procedura nadmiernego deficytu. Określono również zakres jej zastosowania
w państwach strefy euro.
Słowa kluczowe: dyscyplina fiskalna, konsolidacja fiskalna, procedura nadmiernego
deficytu, unia gospodarcza i walutowa, pakt stabilności i wzrostu, deficyt budżetowy, dług publiczny, kryzys finansowy.
FISCAL DISCIPLINE IN THE EURO AREA INDER
CONDITIONS OF THE FINANCIAL CRISIS
Abstract: The aim of this article is to present, compare and evaluate the changing
regulatory and legal arrangements under which disciplined fiscal policy is conducted
in the Economic and Monetary Union (EMU). Particular attention is focused on fiscal discipline during the recent financial crisis. The crisis has confirmed the fact that
effective fiscal and economic surveillance is a cornerstone for the smooth functioning
of the EMU. The excessive deficit procedure has been subjected to detailed analysis,
along with the current scope of its application in the individual Eurozone countries.
Keywords: fiscal discipline, fiscal consolidation, the excessive deficit procedure,
Economic and Monetary Union, Stability and Growth Pact, the budget deficit, public debt, financial crisis.
Dyscyplina fiskalna w strefie euro w warunkach kryzysu finansowego
129
Wstęp
W jedenastu państwach Unii Europejskiej (UE) 1 stycznia 1999 roku wprowadzono wspólną walutę – euro. Państwa te utworzyły unię gospodarczą
i walutową (UGW), w której Europejski Bank Centralny prowadzi jednolitą politykę pieniężną i dąży do osiągnięcia podstawowego celu, jakim jest
zapewnienie stabilności cen. Jego osiągnięcie wymaga koordynacji polityki
pieniężnej z polityką fiskalną, która prowadzona jest w sposób odrębny przez
poszczególne państwa członkowskie. Ponieważ polityka fiskalna ma istotny
wpływ na zmiany wartości wspólnej europejskiej waluty, państwa należące
do UGW zobowiązały się do jej prowadzenia według reguł zapewniających
utrzymanie stabilnej wartości tej waluty.
Pozostawienie państwom należącym do strefy euro całkowitej autonomii
w dziedzinie prowadzenia polityki fiskalnej stwarza ryzyko, że polityka ta
mogłaby być zbyt ekspansywna, a tym samym stanowić zagrożenie dla podstaw egzystencji UGW. Dlatego decydenci państw członkowskich UE uznali
za niezbędne nałożenie ograniczeń prawnych i instytucjonalnych na prowadzoną przez te państwa politykę fiskalną. Określane są one mianem fiskalnych
reguł dyscyplinujących, a ich celem jest zapewnienie stabilności wspólnej waluty i długofalowego wzrostu gospodarczego [Rosati 2010, s. 613].
1. Przesłanki stworzenia fiskalnych reguł dyscyplinujących
Rozważna polityka fiskalna jest warunkiem niezbędnym do osiągnięcia celów
polityki pieniężnej, gdyż zapewnia stabilizację warunków gospodarowania
w krótkim, średnim i długim okresie. W krótkim okresie polityka fiskalna
wpływa na poziom cen i wzrost gospodarczy za pomocą automatycznych stabilizatorów, działań dyskrecjonalnych i zmian stawek podatków pośrednich
oraz poprzez stosowanie cen administracyjnych. W okresie średnim oraz długim polityka fiskalna i wzrost gospodarczy mogą się wzajemnie wzmacniać.
Rozważna polityka fiskalna skutkuje wzrostem zaufania rynków finansowych
oraz umiarkowanie niskimi stopami procentowymi. Podejmowanie długoterminowych decyzji ekonomicznych jest w takich warunkach znacznie łatwiejsze, a przez to stopa wzrostu gospodarczego jest wówczas wyższa. Z kolei
wyższa stopa wzrostu przyczynia się do zwiększenia dochodów publicznych
i ułatwia zachowanie równowagi finansów publicznych [ECB 2004, s. 46–51].
Przysporzeniu korzyści, które w dłuższej perspektywie równoważyłyby krótkoterminowe koszty (np. w postaci wolniejszego wzrostu realnego PKB),
może służyć przeprowadzenie konsolidacji fiskalnej.
130
Joanna Spychała
Także trudności związane z prowadzeniem polityki fiskalnej zmierzającej
do ograniczania deficytów budżetowych stały się asumptem do opracowania
reguł polityki fiskalnej, mających na celu wymuszenie minimalizacji deficytu budżetowego. W zamyśle projektodawców miały one utrudnić państwom
podejmowanie szkodliwych działań w ramach polityki fiskalnej. Sformułowanie owych reguł nie wydawało się zadaniem skomplikowanym, jednakże
największą trudnością było zapewnienie ich przestrzegania [Wernik 2007,
s. 171]. W literaturze zwraca się uwagę na tzw. iluzoryczną skuteczność reguł
fiskalnych. Powszechnie stosowane miary deficytu budżetowego oraz zadłużenia publicznego nie określają bowiem ich skuteczności. Władze mają sposobność ominięcia rozpatrywanych reguł dzięki operacjom quasi-fiskalnym,
a także kreatywnej księgowości. Operacje quasi-fiskalne najczęściej przyjmują postać operacji środkami publicznymi przeprowadzanych poza budżetem
i sprawiających, że ogłoszony oficjalnie deficyt budżetowy jest niższy niż faktyczny. Aby ocena przeprowadzonej w danym okresie polityki fiskalnej była
wiarygodna, operacje quasi-fiskalne powinny być uwzględnione w wyniku
sektora finansów publicznych. Z kolei stosowanie kreatywnej księgowości jest
ułatwione wówczas, gdy finanse publiczne są nieprzejrzyste. W praktyce państwa prowadzące politykę fiskalną w sposób odpowiedzialny starają się tak
czynić niezależnie od narzuconych im reguł fiskalnych, natomiast państwa
skłonne do tworzenia nadmiernych deficytów budżetowych w dość prosty
sposób omijają ustanowione zasady fiskalne [Giżyński 2013, s. 43 i 44].
Powstanie UGW stało się najważniejszą przyczyną do opracowania i implementacji reguł prowadzenia polityki fiskalnej. Utrzymując zdecentralizowaną politykę fiskalną, za konieczne uznano przeciwdziałanie występowaniu nadmiernych deficytów budżetowych i narastaniu długu publicznego
poprzez wprowadzanie reguł fiskalnych oraz mechanizmów dyscyplinujących państwa członkowskie. Choć miano świadomość, że reguły fiskalne nie
są wystarczającym narzędziem zapewniającym równowagę budżetową, a ich
skuteczność w ograniczaniu deficytów jest daleka od doskonałości, uznano,
że właściwie skonstruowane reguły fiskalne w połączeniu z przejrzystymi finansami publicznymi są najbardziej użytecznym narzędziem zapewnienia
stabilizacji fiskalnej [Siwińska-Gorzelak 2006, s. 84].
2. Podstawy dyscypliny fiskalnej w unii gospodarczej
i walutowej
Już od początku prac zmierzających do utworzenia UGW zwracano uwagę na konieczność wprowadzenia mechanizmów zabezpieczających przed
zagrożeniami wynikającymi z niewłaściwie prowadzonej polityki fiskalnej.
131
W raporcie Komisji Delorsa z 1989 roku wskazano, że występowanie wysokich i trwałych deficytów wywiera presję na politykę monetarną i znacznie
ją obciąża. W celu uniknięcia tej presji, a w szczególności w związku z perspektywą przyjęcia wspólnej waluty, w raporcie postulowano ustanowienie
reguł polityki fiskalnej. Miały one dotyczyć przede wszystkim górnych dopuszczalnych granic deficytu budżetowego, zakazu kredytowania przez banki centralne systemu finansów publicznych oraz limitów zaciągania długu
denominowanego w walutach innych niż obowiązujące w państwach członkowskich. Ustanowione reguły znalazły swój wyraz w Traktacie o Unii Europejskiej (TUE) podpisanym 7 lutego 1992 roku w Maastricht. Zawarto w nim
zapisy, narzucające dyscyplinę fiskalną w ramach przyszłej unii monetarnej
i walutowej, gwarantujące tzw. „margines bezpieczeństwa” w przypadku wystąpienia szoków lub recesji [European Commission 1989; Jędrzejowicz, Kitala i Wronka 2009, s. 7]. Zapisy te powtórzono w Traktacie ustanawiającym
Wspólnotę Europejską (TUWE) zawartym w Amsterdamie 2 października
1997 roku oraz Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) podpisanym w Lizbonie 13 grudnia 2007 roku.
Postanowienia traktatu z Maastricht miały na celu zapewnienie stabilności
fiskalnej państwom strefy euro. Ponadto za niezbędne uznano zmobilizowanie przyszłych uczestników UGW do podejmowania działań na rzecz uzdrowienia finansów publicznych. Nieustannie jest to jeden z głównych powodów
przemawiających za stosowaniem fiskalnych kryteriów zbieżności, będących
podstawą oceny zdolności poszczególnych państw do udziału w trzecim etapie UGW [Oręziak 2008, s. 7]. Zgodnie z traktatem z Maastricht dług publiczny państw członkowskich nie powinien przekraczać 60% PKB, a gdy jest
on wyższy, musi być obniżany w tzw. „zadowalającym tempie”. Natomiast
deficyt sektora finansów publicznych powinien kształtować się na poziomie
niższym niż 3% PKB, a jego przekroczenie jest dozwolone w przypadku, gdy
jest ono przejściowe lub gdy spadek ma charakter stały i jest bliski odpowiedniej wartości referencyjnej. Ponadto ani państwa członkowskie, ani Wspólnota Europejska nie odpowiadają za zadłużenie innych członków, a przekroczenie wielkości przyjętych za kryteria fiskalne stanowi podstawę wszczęcia
procedury nadmiernego deficytu [Jędrzejowicz, Kitala i Wronka 2009, s. 7].
System reguł fiskalnych w UGW wymaga, aby państwa członkowskie,
w dbałości o stabilność wspólnej waluty, unikały nadmiernego deficytu budżetowego oraz koordynowały swoją politykę fiskalną. Obejmuje on między innymi tzw. ogólne wytyczne polityki gospodarczej, których stosowanie regulują
art. 120 i 121 TFUE (art. 102a i 103 TUE). Zgodnie z tymi regulacjami polityka
gospodarcza, w tym polityka fiskalna, którą prowadzą poszczególne państwa
członkowskie, jest przedmiotem wspólnego zainteresowania oraz podlega koordynacji przez Radę ECOFIN. Dodatkowo w traktacie z Maastricht
132
Joanna Spychała
określono warunki koordynacji narodowej polityki fiskalnej. Poszczególne
zapisy traktatu precyzują działania, które mogą zostać podjęte w przypadku problemów gospodarczych i finansowych państw członkowskich [Giżyński 2013, s. 53–54]. Dotyczą one kwestii zawartych w art. 123–126 TFUE.
Mające na celu zapobieganie nadmiernym deficytom podstawy dyscyplinowania polityki fiskalnej w UGW o randze traktatowej przedstawia tabela 1.
Tabela 1. Podstawy dyscyplinowania polityki fiskalnej w unii gospodarczej i walutowej
Artykuł TFUE
Najważniejsze postanowienia
120
(102a TUE)
Polityka gospodarcza (w tym polityka fiskalna) państw członkowskich powinna przyczyniać się do osiągnięcia celów Unii
121
(103 TUE)
Państwa członkowskie uznają swoją politykę gospodarczą za przedmiot
wspólnego zainteresowania i koordynują ją w ramach Rady. Rada, na zlecenie Komisji, sporządza ogólne wytyczne polityki gospodarczej
122
(103a TUE)
W nadzwyczajnych okolicznościach Rada może udzielić państwu członkowskiemu unijną pomoc finansową
123
(104 TUE)
Europejskiemu Bankowi Centralnemu i krajowym bankom centralnym
zabrania się udzielania pożyczek na pokrycie deficytów władzom publicznym, instytucjom Unii Europejskiej, przedsiębiorstwom oraz instytucjom
publicznym
124
(104a TUE)
Władze publiczne, instytucje oraz przedsiębiorstwa publiczne mają zakaz
uprzywilejowanego dostępu do instytucji finansowych
125
(104b TUE)
Unia Europejska oraz państwa członkowskie nie odpowiadają za zobowiązania władz oraz innych podmiotów publicznych w innych państwach
126
Państwa członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego,
a w przypadku łamania obowiązku unikania deficytu budżetowego zapis
ten reguluje nałożenie na to państwo sankcji
Źródło: Na podstawie TFUE/TUE.
3. Pakt na rzecz stabilności i wzrostu oraz jego pierwsza
reforma
Z biegiem czasu reguły fiskalne zawarte w traktacie z Maastricht zaczęto postrzegać jako zbyt mało precyzyjne i w 1995 roku rząd Niemiec zaproponował
poszerzenie istniejącego mechanizmu stabilizującego przyszłą unię gospodarczą i walutową o specjalny pakt stabilizacyjny. Hasło Der Euro, so stark, wie
die Deutsche Mark1 wygłoszone przez ministra spraw zagranicznych Niemiec
Der Euro, so stark, wie die Deutsche Mark oznacza „euro – tak silne, jak marka niemiecka”.
1
133
T. Waigla oznaczało w ujęciu politycznym zastąpienie procesu zapobiegawczego (art. 121 TFUE) oraz korekcyjnego (art. 126 TFUE) procesem automatycznym. W praktyce oznaczało to stosowanie jasno określonych sankcji finansowych (określanych jako procent PKB) za naruszenie zasadniczych
reguł dyscyplinujących politykę fiskalną. Propozycja ta wynikała z obaw, że
państwa członkowskie, po wstąpieniu do strefy euro, utracą motywację do
utrzymywania dyscypliny fiskalnej, a przekroczenie obowiązujących limitów
nie będzie mogło już wykluczyć państwa z unii walutowej. Ponadto obawiano
się zwiększenia presji inflacyjnej na wspólnym obszarze walutowym. Debacie
politycznej nad ostatecznym kształtem paktu stabilności i wzrostu (PSW) towarzyszyły liczne dyskusje, jednakże ostatecznie stał się on uszczegółowieniem
art. 121 i 126 TFUE. Na PSW złożyły się: deklaracja uchwalona przez Radę
Europejską w Amsterdamie 16 czerwca 1997 roku oraz dwa rozporządzenia
przyjęte przez Radę w lipcu 1997 roku Rozporządzenia te uregulowały zasady postepowania unijnych instytucji w procesie nadzoru fiskalnego, dzieląc
mechanizmy PSW na część prewencyjną oraz represyjną (tabela 2). Głównym
zadaniem PSW stało się uszczegółowienie procedury w zakresie nadmiernego deficytu oraz zasad stosowania kar w odniesieniu do państw, które owego
deficytu nie ograniczą. Określone w PSW wymagania w stosunku do państw
członkowskich strefy euro ustalono w sposób bardziej rygorystyczny niż w odniesieniu do pozostałych państw UE [Giżyński 2013, s. 61–64]. W stosunku
do zapisów traktatu z Maastricht do najważniejszych zmian zawartych w PSW
należy zaliczyć [Jędrzejowicz, Kitala, Wronka 2009, s. 7–8]:
–– wprowadzenie konieczności osiągnięcia w średnim okresie (tzn. w czasie
trwania cyklu koniunkturalnego) nadwyżkowego lub bliskiego zrównoważeniu salda sektora finansów publicznych;
–– konkretyzacja wyjątków w zakresie traktowania deficytu jako nadmiernego (określenie, w jakich warunkach ma się do czynienia z „nadzwyczajną
sytuacją”, termin ten wcześniej budził wątpliwości interpretacyjne);
–– wyszczególnienie poszczególnych etapów procedury nadmiernego deficytu i określenie maksymalnego czasu na podjęcie działań służących eliminacji nadmiernego deficytu przez państwo członkowskie;
–– ustalenie kar finansowych za utrzymywanie deficytu na nadmiernym poziomie (niepodjęcie działań dostosowawczych w ciągu dwóch lat od wystąpienia nadmiernego deficytu skutkuje nieoprocentowanym depozytem, nie większym niż 0,5% PKB, przepadającym na rzecz budżetu Unii
Europejskiej);
–– nałożenie obowiązku składania programów konwergencji (przez państwa,
które nie przyjęły wspólnej waluty) i stabilności (przez państwa strefy
euro), zawierających kilkuletnie strategie prowadzenia polityki fiskalnej.
134
Joanna Spychała
Tabela 2. Mechanizmy paktu stabilności i wzrostu dyscyplinujące politykę fiskalną w unii gospodarczej i walutowej
Część prewencyjna
Część represyjna
1.Państwa strefy euro przedkładają na okres
kilku lat programy stabilizacyjne
2.Celem programów stabilizacyjnych jest
osiągnięcie równowagi lub nadwyżki budżetowej przez dane państwo członkowskie
3.Ocenę programów stabilizacyjnych oraz
nadzór nad ich wykonaniem przeprowadza Komisja Europejska
4.W sytuacji stwierdzenia przez Radę istotnych odchyleń pomiędzy celami programu
stabilizacyjnego a rzeczywistą sytuacją fiskalną (na podstawie art. 121 ust. 4 TFUE
oraz art. 6 i 10 rozporządzenia 1466/97
WE) kieruje ona do danego państwa wczesne ostrzeżenie mające zapobiec wystąpieniu nadmiernego deficytu budżetowego
1.Komisja Europejska oraz Rada stosują procedurę nadmiernego deficytu na podstawie art. 126 TFUE oraz rozporządzenia
1467/97 WE
2.Komisja Europejska monitoruje sytuację
fiskalną państw członkowskich oraz przedkłada Radzie stosowne zalecenia (co może
być upublicznione)
3.Rada przekazuje zalecenia państwu, które
charakteryzuje się nadmiernym deficytem
budżetowym
4.W sytuacji gdy dane państwo zastosuje się
do zaleceń Rady, procedura nadmiernego
deficytu jest zamykana
5.Na państwo należące do strefy euro, które w wyznaczonym terminie nie skoryguje
nadmiernego deficytu, może zostać nałożona sankcja
Źródło: Na podstawie [Oręziak 2004, s. 65].
Spowolnienie gospodarcze, które nastąpiło w latach 2001 i 2002 uwidoczniło, że obowiązujące wówczas europejskie reguły fiskalne nie spełniały swoich zadań tak, jak tego oczekiwano. PSW nie obligował w stopniu wystarczającym do zacieśnienia polityki fiskalnej w okresach dobrej koniunktury.
Ponadto pogłębianie się nierównowagi budżetowej w niektórych państwach
członkowskich ujawniło mankamenty obowiązującego mechanizmu sankcyjnego. Liczne kontrowersje wzbudziła decyzja Rady ECOFIN z listopada 2003 roku o niepodejmowaniu dodatkowych posunięć w odniesieniu do
Francji i Niemiec w ramach procedury nadmiernego deficytu. Wydarzenie
oceniono jako rażący przykład uzależnienia mechanizmu sankcyjnego PSW
od decyzji politycznych [Jędrzejowicz, Kitala i Wronka 2009, s. 8–9]. Państwa
członkowskie, które dysponowały wymaganą większością głosów w Radzie,
wywarły presję na Komisji Europejskiej, która nie miała możliwości zobligowania państw członkowskich do przestrzegania zasad dyscypliny. Zapisy
paktu oceniono jako zbyt rygorystyczne oraz utrudniające dostosowanie polityki fiskalnej do zmieniającej się koniunktury. W odpowiedzi na powyższe,
we wrześniu 2004 roku Komisja Europejska przedstawiła propozycje zmian
w dotychczasowym PSW, które w dużej mierze były postulatami zwolenników jego „poluzowania” [Oręziak 2009, s. 66].
135
Na szczycie 22–23 marca 2005 roku Rada Europejska składająca się z prezydentów państw i premierów rządów, postanowiła przeprowadzić pierwszą
reformę PSW opartą na kompromisie osiągniętym przez Radę ECOFIN dnia
20 marca 2005 roku. Zasadniczą zmianą wprowadzoną do PSW było uelastycznienie jego interpretacji i stosowania w sytuacji wystąpienia nadmiernego deficytu budżetowego (czyli po przekroczeniu 3% PKB). Reforma wprowadziła czynniki łagodzące, na które Komisja Europejska powinna zwrócić
uwagę, wszczynając procedurę nadmiernego deficytu. Ponadto modyfikacja
PSW wprowadziła możliwość przedłużenia okresu przejściowego na eliminację
nadmiernego deficytu. Propozycje i wnioski Komisji ECOFIN można pogrupować, wyodrębniając trzy główne obszary [Miklaszewicz 2006, s. 106–107]:
–– zalecenia mające zwiększyć skuteczność unijnego nadzoru nad kształtowaniem sytuacji budżetowej państw członkowskich;
–– działania mające na celu poprawę efektywności prewencyjnego oddziaływania PSW, tzn. zmiany w rozporządzeniu 1466/9710;
–– zmiany w stosowaniu procedury dotyczącej nadmiernego deficytu budżetowego w rozporządzeniu 1667/97.
Odnośnie do pierwszej kwestii, Rada zalecała, aby przygotowane przez
państwa członkowskie programy zbieżności i programy stabilizacyjne były
przedmiotem dyskusji na forum parlamentu narodowego. Przyczynić się
to miało do wszczęcia merytorycznych dyskusji na temat zaleceń w zakresie procedury wczesnego ostrzegania oraz zwalczania nadmiernego deficytu. Druga kwestia odnosiła się do postulatów Rady nakłaniających państwa
członkowskie do brania pod uwagę prognoz sytuacji fiskalnej opracowywanych przez Komisję Europejską w procesie przygotowywania swoich programów stabilizacyjnych. Jednak z punktu widzenia dyscyplinowania polityki
fiskalnej najistotniejszą kwestią zreformowanego Paktu było wydłużenie dotychczasowych terminów działań, które powinny zostać podjęte przez państwa członkowskie w ramach procedury występowania nadmiernego deficytu. Graficzny schemat postępowania Rady w ramach procedury nadmiernego
deficytu po pierwszej reformie PSW prezentuje rysunek 1.
Reasumując, pierwsza reforma PSW osłabiła represyjną część paktu i nie
wzmocniła części zapobiegawczej. Choć kryteria konwergencji pozostawiono na tym samym poziomie, to skuteczność ich egzekwowania zdecydowanie zmalała. D. Rosati zauważa rozbieżność stanowisk w kwestii rozluźnienia reguł fiskalnych PSW. Z jednej strony uważa się, że procedura dotycząca
nadmiernego deficytu została przesadnie wydłużona. Z drugiej, poluzowanie zasad tłumaczy się opinią, że lepsze są mniej restrykcyjne reguły, które
są przestrzegane, niż drastyczne reguły, które nie są egzekwowane [Rosati
2009, s. 45].
Monitorowanie sytuacji fiskalnej przez KE
Objaśnienia :
KE – Komisja Europejska
KEF – Komitet Ekonomiczno-Finansowy
Wskaźniki powyżej
progu
KE przedstawia sprawozdanie
Opinia KEF
KE przedkłada swoją opinię
2 tygodnie po przyjęciu
raportu przez KE
Głosowanie w Radzie
Występuje
nadmierny deficyt
Do 4 miesięcy, od momentu przekazania
danych nt. sytuacji fiskalnej,
decyzja zostaje podjęta
Rada wydaje zalecenia
W ciągu 6 miesięcy dane państwo
członkowskie powinno podjąć
konieczne działania
Brak koniecznego
działania
Państwo członkowskie nie podejmuje
skutecznych działań
Podanie zaleceń do publicznej wiadomości
Skierowanie wezwania do podjęcia działania
Do 2 miesięcy, po decyzji, że państwo
członkowskie nie podjęło
skutecznych działań
Brak oczekiwanej
poprawy
Ogłoszenie nie później niż 4 miesiące po
skierowaniu wezwania do podjęcia działania
Nałożenie sankcji
Do 16 miesięcy od przekazania danych
o sytuacji fiskalnej w świetle
rozporządzenia 3605/93
Rysunek 1. Schemat postępowania Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu w unii gospodarczej i walutowej (po reformie paktu stabilności i wzrostu)
Źródło: Na podstawie [Misiak 2010, s. 27]
[136]
137
4. Zaostrzenie dyscypliny fiskalnej w obliczu kryzysu
finansowego i druga reforma Paktu na rzecz stabilności
i wzrostu
Nasilające się zawirowania na rynkach finansowych od września 2008 roku
stały się realnym zagrożeniem dla gospodarki światowej. Trwające w UGW
od 2007 roku spowolnienie gospodarcze już na przełomie lat 2008 i 2009
przerodziło się w głęboką recesję. Globalny kryzys finansowy przyczynił się
do drastycznego pogorszenia kondycji finansów publicznych, wywołując
konieczność zintensyfikowanego stosowania instrumentów polityki fiskalnej. Eksplozja zadłużeń publicznych oraz stopniowe pogarszanie się innych
wskaźników fiskalnych w większości państw UE przyczyniły się do poszukiwania nowych metod zwiększania dyscypliny fiskalnej.
12 maja 2010 roku w obliczu obawy o wywołanie kryzysu fiskalnego
w strefie euro Komisja Europejska opublikowała komunikat nt. wzmocnienia
koordynacji polityki gospodarczej. Postulował on bardziej wnikliwą kontrolę
polityki finansowej państw należących do UE poprzez ingerencję w narodowe
planowanie budżetowe i wcześniejsze podejmowanie działań przeciwko rządom państw nadmiernie powiększającym deficyt. W odniesieniu do wszystkich państw UE dokument ten postulował [Komisja Europejska 2010, s. 2–11;
NBP 2010, s. 3–6; Skulimowska 2010, s. 2]:
1. Pogłębioną koordynację polityki fiskalnej oraz przestrzeganie zapisów
PSW mających na celu:
–– wzmocnienie istniejących mechanizmów w ramach PSW poprzez poprawę efektywności oceny aktualizacji programów stabilności i konwergencji oraz poprzez ustanowienie efektywnych ram fiskalnych na poziomie
krajowym,
–– zapobieganie nadmiernej wysokości zadłużenia publicznego oraz zapewnienie stabilności finansów publicznych w długim okresie (głównie poprzez dostrzeganie zależności między deficytem a długiem publicznym
oraz obejmowanie procedurą nadmiernego deficytu państw, których zadłużenie publiczne jest na poziomie powyżej 60% PKB, jeżeli redukcja ich
długu w okresie poprzedzającym ocenę była niezadowalająca dla utrzymania stabilności finansów publicznych w długim okresie),
–– wzmocnienie systemu zachęt i sankcji poprzez wprowadzenie obowiązku składania przez państwa członkowskie oprocentowanych depozytów
w przypadku prowadzenia nieoptymalnej polityki fiskalnej oraz ograniczenie dostępu do finansowania z budżetu ogólnego UE (możliwość zawieszenia dostępu do Funduszu Spójności na wcześniejszym etapie procedury nadmiernego deficytu).
138
Joanna Spychała
2. Ustanowienie tzw. „semestru europejskiego” umożliwiającego czerpanie
korzyści przez państwa członkowskie z oceny prowadzonej na szczeblu
unijnym m.in. w trakcie przygotowywania krajowych planów budżetowych i krajowych programów reform. W celu przeprowadzenia całościowej oceny sytuacji ekonomicznej danego państwa i zsynchronizowania
jej z krajowymi procedurami w zakresie przygotowania budżetu, wymagano ustalenia wcześniejszych terminów przedkładania aktualizacji programów stabilności i konwergencji oraz krajowych programów reform.
W odniesieniu do państw strefy euro po przeprowadzaniu horyzontalnej
oceny sytuacji fiskalnej na podstawie programów stabilności oraz prognoz
Komisji Europejskiej, w przypadku wykrycia oczywistych nieprawidłowości w planach budżetowych, mogących negatywnie wpływać na funkcjonowanie strefy euro, postulowano wydawanie zalecenia rewizji planów
budżetowych danego państwa.
Dodatkowo w odniesieniu do państw należących do UGW postulowano:
3. Zaprojektowanie ram zarządzania kryzysowego, czyli jasnych i wiarygodnych procedur udzielania pomocy finansowej państwom strefy euro
dotkniętym poważnymi problemami finansowymi (procedura ta została uruchomiona głównie z uwagi na kryzys w Grecji). Pomoc finansową uznano za ostateczność, a jej udzielenie uwarunkowano realizacją
programu zawierającego restrykcyjne warunki prowadzenia polityki fiskalnej oraz gospodarczej. Rada ECOFIN podjęła decyzję o powołaniu
tymczasowego europejskiego mechanizmu stabilizacji, mającego na celu
zapewnienie pełnej funkcjonalności tego mechanizmu w średnim i długim okresie.
4. Nadzór nad nierównowagą makroekonomiczną mający zapobiegać powstawaniu zarówno nierównowagi makroekonomicznej, jak i konkurencyjnej. Komisja Europejska zaproponowała opracowanie mechanizmu
składającego się z:
–– ram usprawnionego i pogłębionego nadzoru makroekonomicznego;
–– tabeli wskaźników, która uskuteczniłaby wychwytywanie sygnałów alarmujących o występowaniu istotnej nierównowagi wewnątrz strefy euro,
a ich analiza stałaby się podstawą do wydania zaleceń kierowanych do
państw strefy euro (m.in. rachunku obrotów bieżących, produktywności,
kosztów pracy, zatrudnienia, realnych stóp procentowych, długu publicznego, zadłużenia sektora prywatnego itp.);
–– formułowania zaleceń przez Radę UE w odniesieniu do poszczególnych
krajów strefy euro oraz strefy euro jako całości oraz ewentualnie formułowania wczesnych ostrzeżeń do państw członkowskich.
139
Kolejnym krokiem na drodze zwiększania dyscypliny fiskalnej w UE
było przyjęcie przez Parlament Europejski w dniu 16 listopada 2011 roku
sześciu aktów prawnych, tzw. „sześciopaku”. Weszły one w życie 13 grudnia
2011 roku i zostały przyjęte w ramach drugiej reformy PSW. Stanowiły odpowiedź na kryzys zadłużenia publicznego, który spowodował, że po pomoc
sięgnęły Grecja, Irlandia i Portugalia. Okazało się bowiem, że dotychczasowy
system dyscyplinowania państwowych finansów zawiódł i nie uchronił strefy
euro przed rozprzestrzenieniem się kryzysu na tak duże gospodarki, jak gospodarka Włoch czy gospodarka Hiszpanii. Dotychczasowe procedury dyscyplinujące okazały się mało skuteczne i „ślepo” koncentrowały się na nadmiernych deficytach budżetowych. Zabrakło mechanizmów reagujących na
narastający w zatrważającym tempie dług publiczny państw UE, który okazał
się główną przyczyną spadku wartości obligacji i ogólnej niestabilności finansowej. Celem wprowadzenia „sześciopaku” było zarówno umocnienie PSW,
jak i usprawnienie zarządzania gospodarkami państw strefy euro i gospodarką całej UE. Na „sześciopak” złożyły się cztery projekty dotyczące stricte
finansów publicznych oraz dwa projekty stanowiące próbę ograniczania niekorzystnych dla gospodarek skutków kryzysu oraz konsekwencji zaostrzania
dyscypliny fiskalnej. W skład „sześciopaku” weszły [Działo 2012, s. 286 ]:
–– dyrektywa Rady UE w sprawie wymogów dla ram fiskalnych państw
członkowskich,
–– rozporządzenie w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru fiskalnego
w strefie euro,
–– rozporządzenie w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych
zakłóceń równowagi makroekonomicznej,
–– rozporządzenie w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych
oraz nadzoru i koordynacji polityki gospodarczej,
–– rozporządzenie w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korekcie,
–– rozporządzenie ws. przyspieszania i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu.
„Sześciopak” wprowadził zmiany zarówno w prewencyjnej, jak i represyjnej części PSW. Zmodyfikowana część prewencyjna zobowiązała państwa strefy euro do osiągania średniookresowych celów fiskalnych (tzw. MTO), według
których roczna stopa wydatków publicznych danego państwa członkowskiego
nie powinna przekroczyć średniookresowego tempa wzrostu potencjalnego
PKB. Poprzednie regulacje nie dawały Radzie możliwości stosowania sankcji w odniesieniu do państw UGW, które nie osiągnęły swoich celów MTO.
Do części prewencyjnej włączona została również, opisana wcześniej, reguła
140
Joanna Spychała
semestru europejskiego. Zmodyfikowana część korekcyjna PSW zwiększyła znaczenie kryterium długu publicznego. Wcześniej brak procedury prewencyjnej w zakresie nadmiernego zadłużenia powodował, że pułap 60%
PKB w praktyce nie był przestrzegany. Nowe przepisy wdrożyły ilościową zasadę oceny redukcji tempa zadłużenia, polegającą na tym, że w państwie członkowskim UGW, w ciągu trzech lat poprzedzających ocenę, wskaźnik długu
publicznego powinien zmniejszać się względem wartości referencyjnej (czyli
60% PKB) średnio w tempie 1/20 rocznie. Państwa strefy euro objęte procedurą nadmiernego deficytu otrzymały dodatkowy trzyletni okres na przygotowanie swojej strategii według nowych reguł [Giżyński 2013, s. 81–84].
5. Pakt fiskalny jako uzupełnienie paktu stabilności
i wzrostu
Kolejnym krokiem w kierunku zapewnienia stabilności fiskalnej stał się pakt
fiskalny zapisany w nowym Traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej (TSKZ) podpisanym 2 marca 2012 roku
przez szefów państw i rządów wszystkich krajów UE, z wyjątkiem Czech
i Wielkiej Brytanii. Polska również przystąpiła do unii fiskalnej bez możliwości udziału na szczytach państw UGW. Pakt fiskalny wszedł w życie 1 stycznia 2013 roku. Za najistotniejsze zapisy paktu fiskalnego uznaje się [TSKZ
2012, s. 1–25]:
–– wzmożoną kontrolę UE nad dyscypliną fiskalną państw członkowskich;
–– wdrożenie nowej złotej reguły, zgodnie z którą strukturalny deficyt budżetowy danego państwa nie może przekroczyć 0,5% nominalnego PKB;
–– automatyczne nakładanie kar na państwa nieprzestrzegające dyscypliny
fiskalnej;
–– wdrażanie procedury nadmiernego deficytu oraz nałożenie obowiązku
ograniczania zadłużenia publicznego na państwa, których relacja długu
do PKB przekracza 60%;
–– państwa objęte procedurą nadmiernego deficytu w celu skutecznej korekty nadmiernego deficytu są zobowiązane do opracowania programu partnerstwa budżetowego i gospodarczego zawierającego szczegółowy opis
reform strukturalnych.
Za nowatorskie rozwiązania dyscyplinujące zawarte w pakcie fiskalnym
uznaje się obligatoryjność wdrożenia celów średniookresowych i mechanizmu korygującego do prawa państwowego oraz podejmowanie decyzji odwrotną kwalifikowaną większością głosów we wszystkich etapach procedury
nadmiernego deficytu [Kaliszczuk 2012, s. 9].
141
Ze względu na to, że politykę fiskalną w UGW cechuje większa współzależność, postanowiono wprowadzić dodatkowe mechanizmy przeznaczone
dla państw strefy euro. Komisja Europejska zaproponowała dwa kolejne rozporządzenia, mające wzmocnić nadzór fiskalny. Weszły one w życie 30 maja
2013 roku we wszystkich państwach strefy euro i obowiązują wyłącznie te państwa. Nowy pakiet reform powszechnie określono mianem „dwupaku”. Pierwsze rozporządzenie ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich
UGW i przewiduje szczególne uregulowania w odniesieniu do państw objętych
procedurą nadmiernego deficytu. W drugim rozporządzeniu określono jasne
i uproszczone reguły wzmocnionego nadzoru w państwach członkowskich
mających poważne trudności z utrzymaniem stabilności finansowej, w państwach otrzymujących pomoc finansową oraz w tych państwach, które kończą
udział w programie pomocy finansowej. Nowy pakiet reform stwarza wspólne ramy w strefie euro za pomocą podejścia stopniowanego, wprowadzając
odpowiednie wymogi dotyczące nadzoru fiskalnego i zapewniając niezakłóconą ciągłość monitorowania polityki fiskalnej [Komisja Europejska 2013b].
6. Procedura nadmiernego deficytu jako przykład
podstawowego mechanizmu zacieśniania dyscypliny fiskalnej
w strefie euro w warunkach kryzysu
Spowolnienie gospodarcze w jednych państwach i recesja w innych spowodowały wzrost deficytu budżetowego oraz długu publicznego. Problemy finansowe państw strefy euro w latach 2008–2011 były efektem oddziaływania
następujących czynników [Giżyński 2013, s. 111–112]:
–– prowadzenia w okresie dobrej koniunktury, tj. w latach 2003–2007 przez
wiele państw członkowskich procyklicznej ekspansywnej polityki fiskalnej;
–– znacznego obniżenia dochodów budżetowych w wyniku recesji lub spowolnienia tempa wzrostu gospodarczego w latach 2008–2009;
–– wzrostu udziału wydatków sztywnych w wydatkach budżetowych ogółem;
–– wzrostu zadłużenia publicznego będącego efektem zwiększonej skłonności do deficytu budżetowego w wielu państwach strefy euro, a w szczególności w Grecji, Hiszpanii, Portugalii i Włoszech;
–– zaniechania reformy finansów publicznych i wdrażania pakietów fiskalnych mających na celu pobudzenie wzrostu gospodarczego.
Kryzys finansów publicznych w Grecji stał się bodźcem do radykalnej
zmiany podejścia UE do kwestii koordynacji polityki gospodarczej państw
członkowskich. W odpowiedzi na pogarszającą się kondycję finansów publicznych państw członkowskich, władze UE rozpoczęły wdrażanie wielu
142
Joanna Spychała
reform fiskalnych. Ich zadaniem miało być zwiększenie dyscypliny fiskalnej,
aby uniknąć zagrożenia bankructwem kolejnych gospodarek. Ponadto, aby
zapobiec ewentualnemu rozpadowi strefy euro, UGW jeszcze bardziej zaostrzyła dyscyplinę fiskalną w stosunku do swoich członków. Zaobserwowany
w 2011 roku postęp w zakresie konsolidacji fiskalnej był w znacznej mierze
rezultatem działań dyscyplinujących finanse publiczne i pakietów konsolidacyjnych poszczególnych państw. Mimo to deficyt budżetowy w większości
państw strefy euro nadal utrzymywał się powyżej wartości referencyjnej, co
skutkowało objęciem ich procedurą nadmiernego deficytu.
Tabela 3 przedstawia państwa strefy euro objęte procedurą nadmiernego deficytu. Wynika z niej, że procedurą nadmiernego deficytu objęte były
wszystkie państwa strefy euro z wyjątkiem Luksemburga. W tabeli nie zamieszczono jednak Estonii, Finlandii oraz Niemiec, w odniesieniu do których
procedura dotycząca nadmiernego deficytu została już zamknięta. Najnowsze
dane o procedurze nadmiernego deficytu z marca 2014 roku, zawarte w ostatniej kolumnie tabeli, są w dużej mierze oparte na decyzji podjętej przez Komisję Europejską dnia 29 maja 2013 roku w Brukseli. Komisja Europejska
zaleciła wówczas Radzie [Komisja Europejska 2013a, s. 1–9]:
1. Uchylenie procedury nadmiernego deficytu w odniesieniu do Włoch.
Zalecenie to motywowano prognozą służb Komisji z wiosny 2013 roku,
w której, zakładając kontynuację dotychczasowej polityki, przewidziano deficyt na poziomie 2,9% PKB w 2013 roku i 2,5% PKB w 2014 roku,
czyli poniżej wartości referencyjnej określonej w TFUE. Zgodnie z decyzją Rady procedura nadmiernego deficytu w odniesieniu do Włoch została już oficjalnie uchylona.
2. Ponowne wszczęcie procedury nadmiernego deficytu w odniesieniu do
Malty. Od czasu przystąpienia do UE Malta była objęta procedurą nadmiernego deficytu dwukrotnie. Pierwszą procedurę wszczęto w lipcu
2004 roku i uchylono w czerwcu 2007 roku. Drugą procedurę wszczęto w lipcu 2009 roku i uchylono w grudniu 2012 roku. Zgodnie z danymi przekazanymi przez władze Malty w kwietniu 2013 roku deficyt
maltańskiego sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł
w 2012 roku 3,3% PKB, przekraczając wartość referencyjną. W prognozie
służb Komisji z wiosny 2013 roku przewidziano, że w latach 2013 i 2014
deficyt pozostanie powyżej wartości referencyjnej. Oprócz tego wskaźnik
zadłużenia był w 2012 roku wyższy od wartości referencyjnej, a Malta nie
dokonała wystarczających postępów na drodze do osiągnięcia wartości
odniesienia dotyczącej redukcji długu stosownie do wymogów mających
zastosowanie podczas okresu przejściowego. Komisja zaleciła, aby Rada
skierowała zalecenia do Malty w celu zlikwidowania przez nią obecnego
143
Tabela 3. Państwa strefy euro objętych procedurą nadmiernego deficytu
Termin korekty
Data raportu Komisji Data decyzji Rady
nadmiernego
Państwo
o pojawieniu się
o pojawieniu się
deficytu
strefy
nadmiernego deficytu nadmiernego deficytu
(stan na
euro
(art.126 ust. 3 TFUE) (art. 126 ust. 6 TFUE)
maj 2013)
Cypr
Modyfikacja
terminu korekty
nadmiernego
deficytu
(stan na
marzec 2014)
12.05.2010
13.07.2010
2012
2016
Austria
7.10.2009
2.12.2009
2013
–
Belgia
7.10.2009
2.12.2009
2012
2013
Włochy
7.10.2009
2.12.2009
2012
uchylenie
Holandia
7.10.2009
2.12.2009
2013
2014
Portugalia
7.10.2009
2.12.2009
2013
2015
Słowenia
7.10.2009
2.12.2009
2013
2015
Słowacja
7.10.2009
2.12.2009
2013
–
Malta
13.05.2009
21.05.2013
7.07.2009
21.06.2013
2011
–
uchylenie
2014
Francja
18.02.2009
27.04.2009
2013
2015
Irlandia
18.02.2009
27.04.2009
2015
–
Grecja
18.02.2009
27.04.2009
2014
2016
Hiszpania
18.02.2009
27.04.2009
2013
2016
nadmiernego deficytu do 2014 roku. Zgodnie z najnowszą decyzją Rady,
procedura nadmiernego deficytu w odniesieniu do Malty została już oficjalnie uruchomiona, a termin korekty deficytu wyznaczono na 2014 roku.
3. Przedłużenie terminu korekty nadmiernego deficytu z uwagi na podjęcie
skutecznych działań w przypadku Hiszpanii (do 2016 roku), Francji (do
2015 roku), Holandii (do 2014 roku), Portugalii (do 2015 roku) i Słowenii
(do 2015 roku). Decyzja Rady zatwierdziła zaproponowane przez Komisję
terminy korekty.
4. Wezwanie Belgii do przyjęcia środków zmierzających do ograniczenia
nadmiernego deficytu. Ponieważ Belgia została objęta procedurą nadmiernego deficytu w 2009 roku, wezwano ją do skorygowania nadmiernego deficytu do 2012 roku. W rzeczywistości deficyt w 2012 roku wyniósł
jednak 3,9% PKB, zatem Belgia nie skorygowała nadmiernego deficytu
w terminie zaleconym przez Radę. Początkowo oczekiwano, że środki
podjęte w pierwotnym budżecie na 2013 roku i w kontroli budżetu z marca 2013 roku sprowadzą deficyt poniżej poziomu 3% PKB w 2013 roku.
144
Joanna Spychała
Jednak zgodnie z prognozą służb Komisji z wiosny 2013 roku margines
bezpieczeństwa chroniący przed przekroczeniem wartości referencyjnej
określonej w Traktacie (TFUE) oceniono jako bardzo mały. Zalecono dodatkową korektę deficytu w 2013 roku do poziomu 2,7% PKB, aby zapewnić trwałą poprawę salda sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Rada zatwierdziła propozycję Komisji.
Zakończenie
Światowy kryzys gospodarczy ujawnił liczne słabości polityki fiskalnej państw
strefy euro. Nadmiernie ekspansywna polityka fiskalna doprowadziła wiele
tych państw do przekroczenia ustalonych w traktacie z Maastricht fiskalnych
kryteriów konwergencji. Z kolei nieskuteczny nadzór bankowy spowodował
nieumiarkowaną ekspansję kredytu i nadmierne zadłużenie sektora prywatnego. Walka ze skutkami ekspansji kredytowej doprowadziła do drastycznego
wzrostu długu publicznego oraz utraty zaufania światowych rynków finansowych do niektórych państw strefy euro. Narastające zadłużenia publiczne,
będące efektem wysokich deficytów budżetowych, zmusiło unijnych decydentów do podjęcia działań mających na celu prowadzenie przez państwa
członkowskie bardziej restrykcyjnej polityki fiskalnej. Unia Europejska rozpoczęła proces zwiększania dyscypliny fiskalnej. Kryzys finansowy dowiódł, że
bez zaostrzania kontroli ze strony Komisji Europejskiej trudno jest utrzymać
dyscyplinę fiskalną w państwach członkowskich Unii Gospodarczej i Walutowej. Objęcie wszystkich państw strefy euro, z wyjątkiem Luksemburga, procedurą nadmiernego deficytu jest dowodem, że zaostrzenie zapisów Paktu na
rzecz stabilności i wzrostu jest koniecznością. Efektem zacieśniania dyscypliny, stały się nowe regulacje, takie jak „sześciopak”, „dwupak” oraz pakt fiskalny. Konsolidacja fiskalna stopniowo zaczyna przynosić pozytywne rezultaty
między innymi wskutek jednoczesnego wdrażania programów stymulowania
wzrostu gospodarczego. Oczekuje się, że przestrzeganie dyscypliny fiskalnej
stworzy korzystne warunki wzrostu gospodarczego i zwiększenia zamożności.
Bibliografia
Działo, J., 2012, Wpływ kryzysu gospodarczego na stan finansów publicznych i politykę
fiskalną państw Unii Europejskiej, w: Bednarczyk, J., Przybylska-Kapuścińska, W.
145
(red.), Polityka finansowa w dobie kryzysu integracji europejskiej, Wydawnictwo
CeDeWu, Warszawa.
Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram
budżetowych państw członkowskich, Dz.Urz. UE L 306 z 23.11.2011 r.
ECB, 2004, Fiscal policy influences on macroeconomic stability and prices, ECB
Monthly Bulletin, April.
European Commission, 1989, Report on Economic and Monetary Union in the European Community, Committee for the Study of Economic and Monetary Union.
European Commission, 2013, http://ec.europa.eu/economy_finance/economic _governance/sgp/deficit/countries/index_en.htm [dostęp: 25.04.2014].
Giżyński, J., 2013, Polityka fiskalna w strefie euro, Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa.
Jędrzejowicz, T., Kitala, M., Wronka, A., 2009, Polityka fiskalna w kraju należącym
do strefy euro. Wnioski dla Polski, w: Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, Projekty
badawcze, cz. III, Wydawnictwo NBP, Warszawa.
Kaliszczuk, E., 2012, Kontrowersyjny traktat fiskalny, Unia Europejska.pl, nr 2.
Komisja Europejska, 2010, Reinforcing economic policy coordination, Bruksela, http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/euro/documents/2010–
–05–12com(2010) 250_final.pdf, [dostęp: 4.04.2014].
Komisja Europejska, 2013a, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13–463_
pl.htm [dostęp: 3.04.2014].
Komisja Europejska, 2013b, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13–457_
pl.htm [dostęp: 5.04.2014].
Miklaszewicz, S., 2006, Reforma paktu stabilności i wzrostu, Zeszyty Naukowe Kolegium Gospodarki Światowej, nr 20, Oficyna Wydawnicza Szkoła Główna Handlowa, Warszawa.
Misiak, M., 2010, Co dalej z nadzorem budżetowym i koordynacją polityk gospodarczych w Unii Europejskiej?, Wspólnoty Europejskie, nr 4 (203).
NBP, 2010, Wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej w ramach Unii Europejskiej w świetle propozycji Komisji Europejskiej z dnia 12 maja i 30 czerwca
2010, http://www.nbp.pl/publikacje/integracja_europejska/koordynacja_polityki_gospodarczej_w_ue_07_2010.pdf, [dostęp: 3.04.2014].
Oręziak, L., 2004, Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
Oręziak, L., 2008, Polityka budżetowa w strefie euro, Bank i Kredyt, nr 5.
Oręziak, L., 2009, Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
Rosati, D., 2009, Dziesięć lat strefy euro. Sukces czy niespełnione nadzieje? w: Rosati,
D. (red.), Euro – ekonomia i polityka, Oficyna Wydawnicza WSHiP, Warszawa.
Rosati, D., 2010, Kierunki zmian w systemie zarządzania strefą euro, Ekonomista,
nr 5, s. 609–645.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro, Dz.Urz. UE L 306 z 23.11.2011 r.
146
Joanna Spychała
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1174/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń
równowagi makroekonomicznej w strefie euro, Dz.Urz. UE L 306 z 23.11.2011 r.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie
wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk
gospodarczych, Dz.Urz. UE L 306 z 23.11.2011 r.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania, Dz.Urz. UE L 306 z 23.11.2011 r.
Rozporządzenie Rady (UE) nr 1177/2011 z dnia 8 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury
nadmiernego deficytu, Dz.Urz. UE L 306 z 23.11.2011 r.
Siwińska-Gorzelak, J., 2006, Znaczenie instytucji budżetowych dla równowagi fiskalnej, w: Brzozowski, M., Gierałtowski, P., Milczarek, D., Siwińska-Gorzelak, J.
(red.), Instytucje a polityka makroekonomiczna i wzrost gospodarczy, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa.
Skulimowska, M., 2010, Komunikat Komisji Europejskiej nt. wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej w Unii Europejskiej oraz Europejski Mechanizm Stabilizacyjny, Bruksela, http://www.senat.gov.pl/download/gfx/senat/pl/defaultopisy/296/2/1/030.pdf, [dostęp: 3.04.2014].
TFUE, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz.Urz.
UE C 326 z 26.10.2012 r.
TSKZ, Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej, 2012, http://www.european-council.europa.eu/media/639256/16_-_tscg.
pl.12.pdf, [dostęp: 5.04.2014].
TUE, Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz.Urz. UE C 326
z 26.10.2012 r.
Wernik, A., 2007, Finanse publiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Agata Szymańska
Uniwersytet Łódzki, Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny, Instytut Ekonomii,
Katedra Funkcjonowania Gospodarki
[email protected]
POZYCJA POLITYKI FISKALNEJ
W WYBRANYCH KRAJACH
UNII EUROPEJSKIEJ W OKRESIE
SPOWOLNIENIA GOSPODARCZEGO
Streszczenie: W artykule przedstawiono zagadnienia związane z oceną pozycji polityki fiskalnej w krajach Unii Europejskiej objętych derogacją. W tym celu przybliżono
koncepcję salda budżetowego skorygowanego o wahania cykliczne. Saldo to ujmuje
wszelkie niecykliczne komponenty polityki fiskalnej, dlatego w opracowaniu przybliżono również problem polityki dyskrecjonalnej oraz zagadnienia z nią związane. Jak
wynika z przeprowadzonych analiz, zmiany salda skorygowanego o wahania cykliczne pozwalają określić, że w czasie spowolnienia poddane ocenie kraje wykazywały
procykliczne zacieśnienie. Taki trend w polityce fiskalnej krajów objętych derogacją
wyjaśniać można m.in. wysiłkami podjętymi na rzecz wypełniania fiskalnych kryteriów konwergencji lub też działaniami zaleconymi przez Komisję i Radę w ramach
procesów redukcji nadmiernych deficytów.
Słowa kluczowe: dyskrecjonalna polityka fiskalna, nadmierny deficyt, pozycja
fiskalna, saldo skorygowane o wahania cykliczne.
FISCAL STANCE IN THE SELECTED EUROPEAN UNION
MEMBER STATES IN THE TIMES OF THE ECONOMIC
SLOWDOWN
Abstract: This article presents issues related to the assessment of the fiscal stance
in the selected European Union countries with a derogation. For this purpose, the
paper discusses the concept of discretionary fiscal policy and the key issues associated with it. The main assessment focuses on the fiscal stance of the analysed countries. The analysis shows that changes in the cyclically adjusted balance make it pos-
148
Agata Szymańska
sible to state that in times of slowdown the analysed countries showed pro-cyclical
tightening. Such a trend in the fiscal policy of countries with a derogation can be
explained, among other things, by efforts to fulfil the fiscal convergence criteria, or
the implementation of actions recommended under the excessive deficit procedures.
Keywords: cyclically adjusted balance, excessive deficit, fiscal discretion, fiscal
stance, structural balance.
Wstęp
W kontekście ostatniego spowolnienia gospodarczego wróciła ożywiona debata nad skutecznością stabilizacji koniunktury za pośrednictwem narzędzi uznaniowej polityki fiskalnej. Dotychczasowa automatyczna stabilizacja,
ograniczona głębokimi wahaniami koniunktury, nie była w stanie pobudzić
procesów wzrostu w gospodarce. Co więcej, ograniczenie podstawowego
mechanizmu transmisji monetarnej (kanału stopy procentowej) zjawiskiem
niskich rozmiarów nominalnych stóp procentowych, a nawet ich poziomu
bliskiego zerowej granicy, zablokowało skuteczność stymulacji agregatowego popytu za pomocą podstawowych narzędzi polityki pieniężnej. Liczne
dowody empiryczne [np. Christiano, Eichenbaum i Rebelo 2011; Eggertsson
2011; Cogan i in. 2010] wykazują, że w obliczu warunków kształtowanych
przez poziom bardzo niskich nominalnych stóp procentowych (a w skrajnych
przypadkach przy założeniu osiągnięcia przez nie zerowej granicy – zero lower bound) i występowania akomodacji monetarnej, ekspansja fiskalna przynosi wyższy przyrost produkcji niż w warunkach ścieżki stóp procentowych
kształtowanych na podstawie typowej reguły polityki pieniężnej. Stąd też
w gospodarce, w której funkcjonuje wbudowany system narzędzi w postaci
automatycznych stabilizatorów, wywołanie pożądanego impulsu fiskalnego
jest możliwe z zastosowaniem uznaniowej stymulacji. Uznaniowe działania
w formie różnorodnych pakietów fiskalnych podejmowały w ostatnich latach
liczne kraje. Ich przeznaczeniem było świadome pobudzanie aktywności gospodarczej i bezpośrednia walka ze skutkami kryzysu w sferze realnej.
Celem artykułu jest przedstawienie pozycji fiskalnej wybranych krajów
Unii Europejskiej (podlegających derogacji) w okresie spowolnienia gospodarczego. Z uwagi na fakt, że przeprowadzona analiza opiera się na niecyklicznym saldzie budżetowym, w artykule poruszono kwestie dotyczące
uznaniowości w polityce fiskalnej oraz sposobów jej pomiaru. Wskazano
także na problemy szacowania salda skorygowanego o wahania cykliczne
oraz możliwości jego zaadaptowania na potrzeby analiz polityki fiskalnej.
Pozycja polityki fiskalnej w wybranych krajach Unii Europejskiej...
149
Układ artykułu jest następujący. W punkcie pierwszym i drugim przedstawiono kwestie teoretyczne dotyczące uznaniowości polityki fiskalnej,
w tym wskazano na jej najważniejsze wady. W punkcie trzecim dokonano
rozważań na temat problemu skłonności do deficytów, przyczyn tego zjawiska oraz mechanizmu redukcji nadmiernych deficytów w Unii Europejskiej.
Rozdział czwarty i piąty łącznie dostarczają informacji w zakresie metod pomiaru uznaniowości w polityce fiskalnej. Punkt czwarty akcentuje trzy ujęcia
wyodrębniania uznaniowości, natomiast rozdział piąty pozwala na dokonanie oceny pozycji fiskalnej w tych krajach Unii Europejskiej, które podlegają
derogacji. Przeanalizowano w nim rozmiary salda skorygowanego o wahania
cykliczne oraz jego zmiany w celu scharakteryzowania polityki fiskalnej w badanych krajach. Ostatni punkt podsumowuje rozważania i zawiera ogólne
rekomendacje.
1. Dyskrecjonalna polityka fiskalna w literaturze
ekonomicznej
Komisja Europejska w raportach na temat stanu finansów publicznych
[np. European Commission 2009, 2012] uznaniową (dyskrecjonalną) politykę fiskalną rozpatruje w kategorii zmian tych komponentów salda budżetowego, które znajdują się pod bezpośrednią kontrolą rządu. W takim ujęciu dyskrecjonalna polityka fiskalna określona została jako ta, której pomiar
możliwy jest poprzez oszacowanie tej części salda budżetowego, która pozostaje po jego korekcie wynikającej z działania automatycznych stabilizatorów.
Zaproponowane przez Komisję podejście wskazuje na pewien uproszczony
miernik dyskrecjonalności, natomiast niewiele mówi o samej definicji tego
typu polityki. Niemniej jednak dyskrecjonalną politykę fiskalną charakteryzuje celowe działanie polegające na dokonywaniu zmian w wydatkach i/lub
dochodach budżetowych, podejmowanych na rzecz kształtowania warunków wzrostu gospodarczego [Ambriško i in. 2012, s. 3]. Wspomniana celowość działań rządu wydaje się jedną z najważniejszych cech charakteryzujących uznaniowy charakter polityki fiskalnej. Zaznaczyć należy, że aby mówić
o uznaniowości w polityce fiskalnej, należy wydzielić te efekty i działania rządu, które bezpośrednio wynikają z aktywności automatycznych stabilizatorów koniunktury, oraz te działania, które mają charakter obligatoryjny i są
pochodną zobowiązań ustawowych czy umów. W tym ostatnim przypadku
m.in. rozpatrywane są tak zwane wydatki prawne zdefiniowane, znane również jako wydatki sztywne. Wydatki te wymagają koniecznego finansowania, gdyż ich powstanie jest rezultatem podjętych zobowiązań lub przepisów
150
Agata Szymańska
ustawowych, którym nadano moc prawnie obowiązującą [Markiewicz i Siwińska 2003, s. 6], natomiast ich wykonanie zagwarantowane jest ustawą lub
innym prawnym zobowiązaniem Skarbu Państwa [Osiatyński 2006, s. 47].
Na gruncie polskiej literatury pojęcie dyskrecjonalnej polityki fiskalnej
wydaje się zbliżone do akcentowanego w wielu podręcznikach akademickich
pojęcia polityki aktywnej rządu. W rzeczywistości jednak dyskrecjonalną politykę fiskalną należałoby przeciwstawić polityce opartej na regułach. Aktywna polityka fiskalna traktowana jest bowiem jako świadomy interwencjonizm
państwa, a jej charakter jest zaprzeczeniem własności polityki pasywnej opartej na działaniu automatycznych stabilizatorów koniunktury. W jednym z najbardziej poczytnych podręczników ekonomii na świecie, autorzy Begg, Fisher
i Dornbusch (wydanie polskie z 2000 roku) politykę aktywną traktują jako
synonim polityki dyskrecjonalnej. W polskiej literaturze, na przykład Caban
[1998] określa, że polityka aktywna ma charakter polityki dyskrecjonalnej.
Przypisanie aktywnej polityce fiskalnej uznaniowego charakteru nie oznacza
tożsamości pomiędzy dwoma pojęciami.
Wydaje się, że na gruncie polskiej literatury częściej niż o definicji polityki dyskrecjonalnej pisze się natomiast o jej instrumentach. Dyskrecjonalne
instrumenty polityki fiskalnej są doraźnymi (ad hoc) i celowymi działaniami
państwa, które koncentrują się na zmianie zastanego stanu aktywności gospodarczej [Barczyk i Lubiński 2009, s. 98]. Celem zastosowania instrumentów
dyskrecjonalnej polityki fiskalnej jest głównie oddziaływanie na rzecz kształtowania popytu globalnego [Barczyk 2004]. Wydaje się zatem, że dyskrecjonalną politykę fiskalną należy określić jako tę, która zmierza do dostrajania
agregatowego popytu za pomocą narzędzi w postaci dochodów i wydatków
budżetowych. Przebiega zatem w myśl koncepcji tak zwanego ręcznego dostrajania (fine tuning). Niestety, konsekwencje polityki uznaniowej, a zwłaszcza problemy jej optymalnej implementacji oraz zgubne skutki nieuzasadnionego dostrajania, kształtują zalecenia na rzecz odejścia od uznaniowości
na rzecz działań opartych na automatycznych stabilizatorach. Takie podejście
akcentuje przede wszystkim Komisja Europejska.
Agregaty fiskalne łącznie ujmują zarówno składowe cykliczne i niecykliczne, przy czym na te ostatnie składają się efekty działań uznaniowych
oraz wszelkie inne aspekty będące przejawem aktywności rządu. W związku
z powyższym rzeczywiste zmiany rozmiarów tych agregatów (w tym salda
budżetowego) nie są odpowiednim wskaźnikiem oceny trendu w polityce fiskalnej. Co więcej, równowaga budżetowa (tzn. saldo rzeczywiste równe zero)
wydaje się bardziej deklarowanym postulatem niż realizowaną zasadą budżetową. Stąd też w pakcie stabilności i wzrostu sformułowano zalecenia na rzecz
utrzymania równowagi na poziomie strukturalnym, tak aby nawet w obliczu
151
fluktuacji gospodarczych rzeczywiste saldo budżetowe nie przekraczało reguły deficytu budżetowego, określonej na poziomie nie wyższym niż 3% w relacji do PKB. Ponieważ całkowita zmiana salda budżetowego odzwierciedla
m.in. zmiany wynikające zarówno z działania automatycznych stabilizatorów,
jak i posunięć dyskrecjonalnych, stąd zmiany salda rzeczywistego nie są wystarczającym narzędziem do wydzielenia uznaniowości w polityce fiskalnej
[np. Fatas i Mihov 2009]. Wobec tego zachodzi konieczność wyodrębnienia
w stosownych agregatach (np. wydatkach rządowych, dochodach budżetowych czy łącznym saldzie rzeczywistym) ich dwóch składowych: części związanej z działaniami automatycznej stabilizacji i pozostałej części, na którą
wpływ wywierają wszystkie inne czynniki niecykliczne, zwanej również tą
częścią dochodów/wydatków budżetowych i/lub salda budżetowego pozostającą po korekcie z tytułu wahań cyklicznych. Niestety, część skorygowana
o wahania cykliczne nie jest właściwym odzwierciedleniem polityki uznaniowej, gdyż ujmuje wszystkie niecykliczne aspekty polityki fiskalnej. Kwestie
te zostaną rozszerzone w dalszej części opracowania.
2. Wady polityki uznaniowej
Przegląd literatury w zakresie polityki fiskalnej pozwala na dostrzeżenie licznych argumentów wysuwanych przeciwko dyskrecjonalnej polityce fiskalnej.
O ile polityka ta przeżywała swoją świetność w zakresie stabilizacji koniunktury w czasach J.M. Keynesa, o tyle obecnie odchodzi się od jej prowadzenia.
Przyczynami odwrotu od działań dyskrecjonalnych jest ich negatywny wpływ
na aktywność gospodarczą, a zwłaszcza udowodnione empirycznie efekty destabilizującego wpływu na procesy wzrostu gospodarczego.
Wśród najważniejszych zastrzeżeń wysuwanych przeciwko uznaniowej
polityce fiskalnej czołowe miejsce zajmuje problem istnienia opóźnień czasowych oraz kwestia ich potencjalnego negatywnego oddziaływania na zsynchronizowanie zmian zachodzących pomiędzy zakładanym a rzeczywistym
rozwojem sytuacji gospodarczej. Problem ten narasta w miarę silniejszych
odchyleń przebiegu fluktuacji gospodarczych od zakładanego scenariusza
(tj. tego, na podstawie którego podjęto działania o zastosowaniu konkretnych dyskrecjonalnych narzędzi fiskalnych oraz oceniono ich wpływ na
koniunkturę).
Jak podkreśla T. Kowalski [2001], opóźnienia w polityce fiskalnej dzielą się na zewnętrzne (kształtowane poprzez rodzaje mechanizmów transmisji, fazę polityki fiskalnej, istniejące rozwiązania instytucjonalne, oczekiwania podmiotów gospodarczych czy też proporcje między działaniami
152
Agata Szymańska
dyskrecjonalnymi a efektami inicjowanymi za pośrednictwem automatycznych stabilizatorów) i opóźnienia wewnętrzne (kształtowane głównie poprzez
właściwy proces budżetowy, w tym długość fazy rządowej i fazy parlamentarnej). Autor definiuje opóźnienia wewnętrzne jako te, które obejmują czas
pomiędzy dostrzeżeniem konieczności wprowadzenia korekty a momentem podjęcia ostatecznej decyzji o jej wprowadzeniu. Opóźniania zewnętrzne z kolei dotyczą czasu upływającego pomiędzy momentem uruchomienia
impulsu (podjęta decyzja) a momentem wywołania przez te impulsy obserwowalnych zmian w gospodarce. Czas trwania obu opóźnień jest odmienny
i w przypadku polityki fiskalnej dłuższy wymiar ma opóźnienie wewnętrzne niż zewnętrzne [Kowalski 2001]. Klasyczny podział opóźnień w polityce fiskalnej rozróżnia opóźnienia diagnostyczne, decyzyjne, wdrożeniowe
oraz związane z reakcją na zastosowany bodziec [np. Moździerz 2009; Bain
i Howells 1987]. Uwzględniając podział na opóźnienia wewnętrzne i zewnętrzne, trzy pierwsze należy zaliczyć do grupy opóźnień wewnętrznych,
zaś ostatni – zewnętrznych.
Wspomnieć należy, że swobodna dyskrecjonalna polityka fiskalna jest
szczególnie dotkliwa dla funkcjonowania strefy euro, w której nierównowaga finansów publicznych poszczególnych krajów może zagrozić skuteczności
jednolitej polityki Europejskiego Banku Centralnego. W tym celu w Unii Europejskiej wprowadzono ponadnarodowe reguły fiskalne, zapisane pierwotnie w traktacie z Maastricht. Cechą reguł fiskalnych jest nadanie numerycznych ograniczeń wybranym agregatom fiskalnym [szerzej: Kopits i Symansky
1998]. W przypadku krajów UE ponadnarodowe reguły odgrywają rolę fiskalnych kryteriów konwergencji nominalnej. Ich celem jest nakładanie ograniczeń dyscyplinujących finanse publiczne poszczególnych krajów. Reguły
te są ważnym narzędziem limitującym zakres dyskrecjonalności, a z drugiej
strony stanowią jedno z kryteriów, których przyjęcie ma znaczenie dla oceny
zdolności kraju objętego derogacją do przystąpienia do strefy euro.
W obliczu kryzysu finansowo-gospodarczego, który dotknął kraje UE na
początku 2009 roku, wydawać by się mogło, że polityka uznaniowa potraktowana została jako ta, która w sposób szybki i (z uwagi na stan wskaźników
makroekonomicznych) mało szkodliwy dla gospodarki, mogłaby stanowić
impuls do wsparcia procesów wzrostu gospodarczego. W tym celu wiele krajów lub ich organizacji wprowadziło liczne pakiety fiskalne na rzecz ratowania gospodarek pogrążonych w recesji1.
1
Przykładowo, w USA wprowadzono na początku 2009 roku pakiet stymulacyjny ARRA
(American Recovery and Reinvestment Act) z łączną alokacją funduszy na kwotę około
840 mld dolarów, w tym około 290,7 mld dolarów z przeznaczeniem na korzyści w obsza-
153
Działania rządów w formie pakietów fiskalnych stanowią przykład implementacji uznaniowości w polityce fiskalnej za pośrednictwem celowo zaprojektowanych zmian w dochodach i wydatkach budżetowych. Jak podkreśla
R. Barczyk [2004], w niemieckiej literaturze przedstawia się dwa skutki zmian
dochodów i wydatków budżetowych. Zalicza się do nich efekty realno-gospodarcze (związane z przenoszeniem zmian w rozmiarach instrumentów
fiskalnych na gospodarkę za pośrednictwem mechanizmów mnożnikowych)
oraz efekty monetarne (dotyczące zmian na rynku pieniądza wywoływanych
przez aplikację instrumentów fiskalnych, zwłaszcza wydatków budżetowych).
Obserwując procesy wprowadzania pakietów fiskalnych w licznych gospodarkach, podkreślić należy ich cel skierowany na uruchomienie pożądanych
efektów mnożnikowych. Konsekwencją tak szerokiej skali uznaniowości
mogą być jednak narastające rozmiary niekorzystnych procesów monetarnych, których siła uzależniona będzie od stanu gospodarki. W tabeli 1 przedstawiono niektóre pakiety fiskalne dla wybranych krajów UE. Ich rozmiary
oszacowane zostały w pierwszych latach załamania gospodarczego.
Tabela 1. Szacunki dla składników pakietów stymulacyjnych w wybranych
krajach UE
Całkowity Wybrane pozycje podatkowe Wybrane pozycje wydatkowe
efekt netto R
PI
F
K US R KF
I
TG TF TJST
Czechy
–3,0
–2,5 0,0 –0,4 –0,1 –2,0 0,5 –0,1 0,2 0,0 0,4 0,5
Węgry
4,4
0,0 –0,1 –1,5 1,6 0,0 –4,4 ×
0,0 ×
×
0,0
Polska
–1,0
–0,4 0,0 –0,1 –0,2 0,0 0,6 0,0 1,3 0,1 0,0 0,0
Niemcy
–3,0
–1,6 –0,6 –0,3 0,0 –0,7 1,4 0,0 0,8 0,2 0,3 0,0
Szwecja
–2,8
–1,8 –1,5 –0,2 0,0 –0,2 0,9 0,7 0,3 0,1 0,0 0,0
Luksemburg
–3,6
–1,7 –1,2 –0,5 0,0 0,0 1,9 0,0 0,7 1,0 0,2 0,0
Irlandia
4,4
3,5 2,0 –0,2 0,5 1,2 –0,9 –0,7 –0,2 –0,1 0,0 0,0
Oznaczenia: R – razem, po stronie podatkowej: PI – podmioty indywidualne, F – firmy,
K – konsumpcja, US – ubezpieczenia społeczne, po stronie wydatkowej: KF – konsumpcja
finalna, I – inwestycje, TG – transfery do gospodarstw domowych, TF – transfery do firm,
TJST – transfery do jednostek samorządowych. X – brak dokładnych szacunków. Znak minus po stronie wydatkowej i podatkowej oznacza redukcję. Szacunki za okres lat 2008–2010,
przedstawione jako procent PKB z 2008 roku.
Kraj
Źródło: [OECD 2009, s. 6].
rze podatkowym dla społeczeństwa [szerzej: http://www.recovery.gov]. Z kolei w listopadzie
2008 roku, z inicjatywy Komisji Europejskiej wprowadzono European Economic Recovery
Plan, w którym natychmiastowy impuls ustalono na kwotę około 200 mld euro (tj. około 1,5%
PKB UE), w tym około 170 mld euro (tj. około 1,2% PKB UE) na bezpośrednią walkę ze skutkami kryzysu ekonomicznego w UE [szerzej: http://ec.europa.eu/environment].
154
Agata Szymańska
Na podstawie powyższej tabeli zaobserwować należy, że większość prognozowanych pakietów fiskalnych opierała się na stymulacji podatkowej (nawet do 2,5% PKB z 2008 roku w przypadku Czech). W odniesieniu do Węgier,
Polski i Luksemburga zakładane efekty pobudzania PKB poprzez wydatki
rządowe przeważały nad efektami podatkowymi. W Czechach planowane cięcia podatkowe oszacowane zostały na poziomie około 2,5% PKB z 2008 roku
i koncentrowały się przede wszystkim na redukcji składek na ubezpieczenia społeczne. W analizowanych krajach zakładane cięcia podatkowe dotyczyły głównie podatków nakładanych na dochody gospodarstw domowych
oraz firm. Po stronie wydatkowej stymulacja fiskalna zakładana była w obszarze inwestycji publicznych oraz transferów kierowanych do podmiotów
prywatnych.
3. Problem w obszarze nadmiernych deficytów
Zjawisko skłonności do deficytów (deficit bias problem) należałoby wyjaśniać
jako obserwowalną, trwającą w czasie tendencję do utrzymywania się nadwyżki wydatków budżetowych nad dochodami budżetowymi. Deficyty są
nieuniknionym zjawiskiem w okresach wojen lub przedłużających się recesji,
stąd też utrzymująca się nierównowaga salda budżetu w okresach recesji nie
jest faktem niepokojącym. Jeżeli natomiast występowanie wysokich deficytów
jest trwałe i niezwiązane z „naturalnymi” czynnikami, wówczas w rozpatrywanej gospodarce najprawdopodobniej zachodzą procesy, które generują ich
nieuzasadnione ekonomicznie powstanie.
Nadmierny deficyt nie tylko ogranicza dobrobyt2, ale i uruchamia zakres
sprzężeń zwrotnych, które wpływają na rynki finansowe oraz sferę realną
gospodarki. Największe zagrożenia dotyczące nadmiernych deficytów mogą
ujawnić się w następujących obszarach: (1) obawa, że rząd zaakceptuje wyższą inflację w celu wpłynięcia na wywołanie efektów korygujących w rozmiarach zadłużenia realnego; (2) równolegle występowanie deficytu budżetowego oraz deficytu na rachunku obrotów bieżących (problem bliźniaczych
Jak dowodzi D. Romer [1988], nadmierne deficyty mogą negatywnie wpłynąć na kształtowanie bogactwa w gospodarce, co odbywa się za pośrednictwem kanałów przenoszenia efektów takich deficytów na powstawanie strat w dobrobycie. Wspomniane przez D. Romera mechanizmy transmisji są trzy i uwzględniają: (1) efekty niedoskonałych powiązań pomiędzy
pokoleniami, które dotyczą kosztów bieżących wydatków, ponoszonych nie przez obecne, lecz
przyszłe pokolenia; (2) mechanizm oddziaływania bieżącego deficytu na poziom bieżącej konsumpcji oraz (3) problem finansowania deficytu niezryczałtowanymi podatkami i związany
z tym problem wygładzania podatkowego.
2
155
deficytów twin deficits effects), wynikający ze wzrostu stóp procentowych,
które w systemie kursów płynnych i przy nierównowadze bilansu płatniczego, przekładają się na umacnianie waluty, czy też (3) na możliwe do wystąpienia ograniczenie wiary w zdolność rządu do przywrócenia równowagi
[Lubiński 2010].
W UE jednym z mechanizmów zapobiegających powstawania nadmiernych deficytów jest mechanizm procedury nadmiernego deficytu, funkcjonujący na bazie obecnego Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)
oraz paktu stabilności i wzrostu (PSW). Traktat zapewnia formalne podstawy
procedury, formułując zestaw kolejnych kroków zmierzających do redukcji
zbyt wysokich deficytów. Artykuł 126, pkt 1. Traktatu określa wprost, że państwa członkowskie UE zobowiązane są do unikania nadmiernych deficytów.
Artykuł ten w kolejnych punktach rozwija kwestie postępowania na okoliczność wystąpienia zbyt wysokich deficytów. Wsparciem dla Traktatu jest PSW
(obecnie po II reformie, przeprowadzonej w 2011 roku) oraz postanowienia
dwupaku i sześciopaku. Korekcyjne ramię PSW gwarantuje działania na rzecz
redukcji nadmiernych deficytów. Na gruncie wspomnianych dokumentów za
nadmierny deficyt należy uznać ten, który nie jest bliski wartości odniesienia, nie wynika z wyjątkowych okoliczności (np. ostrej recesji) oraz nie ma
charakteru przejściowego (tymczasowego). Warto wspomnieć, że z dotychczasowej wykładni Komisji Europejskiej za deficyt spełniający warunek dotyczący poziomu zbliżonego do wartości odniesienia należałoby uznać ten,
który w relacji do PKB jest nie wyższy niż 3,5%. Przypomnijmy, zgodnie
z protokołem nr 12 w sprawie procedury nadmiernego deficytu, dołączonego do TFUE, za wartości odniesienia przyjęto: 3% dla stosunku planowanego
lub rzeczywistego deficytu publicznego do produktu krajowego brutto wyrażonego w cenach rynkowych oraz 60% dla stosunku zadłużenia publicznego
do produktu krajowego brutto wyrażonego w cenach rynkowych. Kryteria
fiskalne, tzn. przestrzeganie wartości odniesienia dla długu publicznego oraz
deficytu budżetowego (obu kategorii rozpatrywanych na poziomie of general
government, tj. jednostek sektora rządowego i samorządowego) stanowią jedno z kryteriów oceny stopnia spełnienia konwergencji nominalnej przez kraje
członkowskie UE. Przykładowo, wielopłaszczyznową ocenę zbieżności nominalnej, dokonaną z perspektywy ostatniej recesji, przedstawiają M. Ochrymiuk i A. Rogut [2010] dla strefy euro oraz A. Szymańska [2013a] dla Polski
na tle pozostałych krajów UE.
Trwale nadmierny deficyt, zrealizowany zwłaszcza na poziomie systemowym (strukturalnym i niecyklicznym), wpisuje się w koncepcję skłonności do deficytów. Na gruncie teoretycznym, dwie najważniejsze koncepcje wyjaśniające powstawanie zjawiska skłonności do deficytów związane
156
Agata Szymańska
są z teorią preferencji, którymi kierują się decydenci polityczni oraz problemie ich czasowych niespójności, a z drugiej strony wyjaśniane są za pomocą teorii wspólnego zasobu. O ile pierwsza z wymienionych jest szeroko
popularyzowana między innymi przez Alesinę i Tabelliniego [1990], wśród
przedstawicieli akcentujących wpływ koncepcji wspólnego zasobu przeważają
m.in. Velasco [1999, 2000], Hallerberg i von Hagen [1999], von Hagen i Harden [1995], Krogstrup i Wyplosz [2006]. Jak wskazują m.in. prace Perssona,
Rolanda i Tabelliniego [2003] oraz von Hagena i Hardena [1994], problem
wspólnego zasobu wyjaśniał przyczyny istnienia zaobserwowanych skłonności do deficytów w krajach OECD. Stąd też przyczyn nadmiernych deficytów uparywano m.in. w licznych aspektach systemowych. Stwierdzić można,
że polityczny aspekt instytucji fiskalnych i inne wyznaczniki ich jakości odgrywają ważną rolę w kształtowaniu równowagi na poziomie strukturalnym.
Na przykład, doświadczenia wielu państw wykazują, że niższa przejrzystość
polityki prowadzi do wyższych deficytów, głównie z tego powodu, że w takich warunkach politycy starają się przeprowadzić własne oportunistyczne
lub stronnicze zamierzenia [szerzej m.in. Działo 2009]. Przeprowadzone pod
tym kątem przez Fatasa i Mihova [2003a] badania wykazują, że im wyższe
ograniczenia nakładane na instytucje polityczne tym mniejsza częstotliwość
stosowania uznaniowej polityki fiskalnej i mniejszy jej negatywny wpływ na
procesy wzrostu gospodarczego.
W tabeli 2 zaprezentowano obecnie obowiązujące (maj 2014) procedury
nadmiernego deficytu w krajach UE. Jak wynika z tabeli 2, problem nadmiernych deficytów dotyczy zwłaszcza krajów strefy euro (12 z 17 wymienionych
w tabeli krajów). Wśród pozostałych pięciu krajów z tabeli, trzy posiadają zobowiązanie do przystąpienia do strefy euro (Polska, Czechy, Chorwacja). W przypadku pięciu krajów (z terminem korekty przewidzianym na
2013 roku) decyzja o kolejnych krokach w ramach procedury (zniesienie
lub dalsza korekta) zapewne zapadnie jeszcze w I połowie 2014 roku. Generalnie mechanizm procedury składa się z kolejnych kroków, które mają na
celu doprowadzenie do podjęcia przez rządy skutecznych działań na rzecz
redukcji nadmiernych deficytów. W Polsce obecnie otwarta jest druga z kolei procedura nadmiernego deficytu, dla której możliwie najbliższy termin
skutecznej korekty ustalono na 2015 rok. Proces implementacji i dotychczasowe decyzje wydawane wobec poszczególnych krajów można prześledzić na
oficjalnej stronie Komisji Europejskiej. Przykładowo, A. Szymańska [2013b]
prezentuje przygotowane na podstawie wspomnianych informacji zestawienie dotychczasowych rekomendacji i zaleconych działań oraz ich wykonanie w odniesieniu do dwóch dotychczasowych procedur wystosowanych
wobec Polski.
157
Tabela 2. Kraje obecnie poddane procedurze nadmiernego deficytu budżetowego
Lp.
Kraj
Data raportu
Komisji
Data decyzji
Rady o nałożeniu
procedury
Termin korekty
(aktualizacja
z dn. 5.03.2014 r.)
1
Austria
7.10.2009
2.12.2009
2013
2
Belgia
7.10.2009
2.12.2009
2013
3
Chorwacja
15.11.2013
21.01.2014
2016
4
Cypr
12.05.2010
13.07.2010
2016
5
Czechy
7.10.2009
2.12.2009
2013
6
Dania
12.05.2010
13.07.2010
2013
7
Francja
18.02.2009
27.04.2009
2015
8
Grecja
18.02.2009
27.04.2009
2016
9
Hiszpania
18.02.2009
27.04.2009
2016
10
Holandia
7.10.2009
2.12.2009
2014
11
Irlandia
18.02.2009
27.04.2009
2015
12
Malta
21.05.2013
21.06.2013
2014
13
Polska
13.05.2009
7.07.2009
2015
14
Portugalia
7.10.2009
2.12.2009
2015
15
Słowacja
7.10.2009
2.12.2009
2013
16
Słowenia
7.10.2009
2.12.2009
2015
17
Wielka
Brytania
11.06.2008
8.07.2008
rok finansowy
2014/2015
Kolorem szarym zaznaczono kraje poza obecną (maj 2014) strefą euro.
Źródło: Na podstawie raportów Komisji Europejskiej: [http://ec.europa.eu/economy].
4. Pomiar zakresu uznaniowości w polityce fiskalnej
W literaturze przedmiotu doszukać się można kilku ujęć pomiaru uznaniowości w polityce fiskalnej. Koncentrują się one na [Coricelli i Fiorito 2013]:
–– ocenie salda budżetowego skorygowanego o wahania cykliczne;
–– analizie wykorzystującej reszty estymowanych równań (np. stosownego
równania wydatków rządowych do oceny uznaniowości tego instrumentu);
–– podejściu narracyjnym opartym na egzogenicznych epizodach polityki
fiskalnej.
158
Agata Szymańska
Podejście narracyjne dotyczy szerokiego ujęcia analiz w zakresie zmian
polityki fiskalnej rządu. Podstawą wyodrębnienia działań dyskrecjonalnych
jest analiza dokumentów rządowych w zakresie zastosowanych instrumentów
dochodowych i wydatkowych, które mają charakter ściśle związany z działaniami uznaniowymi. Przykłady zastosowań podejścia narracyjnego, wykorzystywanego na rzecz badań w zakresie analiz mnożnikowych, przedstawiają
między innymi Ramey i Shapiro [1998] i Ramey [2009].
W przypadku podejścia opartego na wykorzystaniu np. równania wydatków rządowych zakłada się, że reszta z oszacowanego równania wskazywać
powinna na składnik dyskrecjonalny. Przykładem służy szeroko cytowana
praca Fatasa i Mihova [2003a]. Autorzy wskazują, że w oszacowanym przez
nich równaniu wydatków rządowych reszty (które są pozbawione elementów cyklicznych) wskazują na komponenty dyskrecjonalne. Wspomnieć należy, że autorzy estymowali zlogarytmowane równanie konsumpcji publicznej
(w relacji do PKB) jako funkcję opóźnień zmiennej objaśnianej, zmian realnego PKB, jednocześnie rozszerzając analizy o dodanie zmiennych o charakterze instytucjonalnym. Autorzy w swoim badaniu przyjęli założenie, że
polityka fiskalna może ulegać dekompozycji na części składowe związane z:
(1) działaniem automatycznych stabilizatorów; (2) uznaniowością związaną
z potrzebą reakcji na bieżącą aktywność gospodarczą oraz (3) uznaniowością,
która ma swoje podłoże w innych czynnikach niż wahania aktywności gospodarczej. To właśnie ten trzeci komponent stanowi przedmiot badań w pracy
Fatasa i Mihova [2003a]. Wyniki poczynionych badań wskazują, że tak rozumiana dyskrecjonalność destabilizuje gospodarkę. Efekty dyskrecjonalności
są bardzo poważne. Analiza przeprowadzona na próbie 91 krajów w latach
1960–2000 pozwoliła autorom określić, że konsekwencją implementacji dyskrecjonalnej polityki fiskalnej jest wysoka zmienność produkcji – każdy jednoprocentowy wzrost w zakresie niecyklicznej uznaniowości obniża wzrost
gospodarczy o około 0,8 pkt proc. Uzyskane dowody wskazują na konieczność ograniczania uznaniowości w polityce fiskalnej, co również obaj autorzy akcentują także w innym opracowaniu [Fatas i Mihov 2003b], w którym
podjęli się badań na grupie krajów strefy euro.
Najbardziej powszechnym sposobem dekompozycji polityki fiskalnej jest
podejście oparte na ocenie salda cyklicznego i salda skorygowanego o wahania cykliczne. Komisja Europejska w raportach na temat stanu finansów
publicznych za miernik dyskrecjonalnej polityki fiskalnej przyjmuje zmiany
w rozmiarach salda budżetowego, które pozostają po wyłączeniu części związanej m.in. z działaniem automatycznych stabilizatorów koniunktury [np.
European Commission 2009, s. 268; 2012, s. 310]. Podejście to jest najbardziej znanym sposobem ujęcia rozmiarów uznaniowości w polityce fiskalnej
159
(na co wskazują m.in. [Coricelli i Fiorito 2013]), lecz jednocześnie uproszczonym, a tym samym niedoskonałym. Rozmiary skorygowanego cyklicznie salda rzeczywistego oraz skorygowanego cyklicznie salda pierwotnego są szeroko wykorzystywane w raportach Komisji Europejskiej czy OECD w zakresie
analiz polityki fiskalnej, a zwłaszcza dla oceny jej trendu i pozycji (tzw. fiscal
stance). Także O. Blanchard [1990] saldo takie określa jako kategorię miernika
(indeksu) zmian dyskrecjonalnych w polityce fiskalnej, jednakże silnie akcentuje niekompletność tego podejścia. Stąd też miernik oparty na korekcie salda
budżetowego o składniki cykliczne nie jest doskonałym narzędziem pomiaru
stopnia uznaniowości generowanej przez władze rządowe. Jak podkreślają
m.in. Coricelli i Fiorito [2013] ocena skorygowanego cyklicznie salda budżetowego jako krótkookresowego miernika uznaniowości polityki fiskalnej nie
jest doskonała. Na przykład, wykazują oni, że na podstawie takiego podejścia
należałoby uznać, że poza wydatkami na zasiłki dla bezrobotnych pozostałe
wydatki rządowe powinny być traktowane jako niecykliczne, co wszakże nie
oznacza, że są one stricte dyskrecjonalne. Podejście do wyodrębniania salda
cyklicznego i strukturalnego jest szeroko wykorzystywane przez międzynarodowe instytucje (wykorzystują je także m.in. Blanchard [1990], Girouard
i Price [2004], Girouard i André [2005]). Podejście przyjmujące tożsamość
pomiędzy strukturalnym i dyskrecjonalnym komponentem jest nie do końca
poprawne. W literaturze przedmiotu wskazuje się na wady takiej tożsamości.
Co więcej, błędy w obliczeniach salda cyklicznego wpływają na błędy w pomiarze części korygowanej. Nie mniej jednak podejście to jest najbardziej
popularnym sposobem pomiaru niecyklicznej aktywności władz rządowych.
4.1. Podejście pośrednie oraz bezpośrednie do analiz składnika
dyskrecjonalnego w polityce fiskalnej
Zmiana rzeczywistego salda skorygowanego o wahania cykliczne lub salda
pierwotnego skorygowanego o wahania cykliczne traktowana jest jako narzędzie oceny trendu i pozycji polityki fiskalnej. Komisja Europejska [np. European Commission 2009] podkreśla, że pozycja fiskalna jest jednym z mierników uznaniowości w polityce fiskalnej. W praktyce istnieją dwa główne
podejścia do jej oszacowania: podejście pośrednie (top-down approach, które
można byłoby określić również mianem podejścia odgórnego) oraz podejście
bezpośrednie (bottom-up approach albo podejście oddolne)
Do niedawna, w wielu opracowaniach tematycznych za poprawny miernik pozycji fiskalnej (fiscal stance) przyjmowało się ten, bazujący na szacowaniu salda pierwotnego skorygowanego o wahania cykliczne na podstawie podejścia pośredniego [por. European Commission 2013, s. 103]. Jak podkreśla
160
Agata Szymańska
Komisja Europejska, obecnie coraz częściej za podstawy oszacowania charakteru zmian polityki fiskalnej uznaje się techniki wykorzystujące podejście
bezpośrednie lub podejście narracyjne [European Commission 2013].
Podejście pośrednie koncentruje się na ocenie dyskrecjonalności poprzez
analizę zmian salda budżetowego (zarówno rzeczywistego, jak i skorygowanego o wahania cykliczne). W rzeczywistości podejście to służy do oceny
trendu polityki fiskalnej, gdyż zmiany tak oszacowanego salda skorygowanego o wahania cykliczne (zwłaszcza salda pierwotnego) określają charakter
polityki fiskalnej, np. ujemna wartość takiej zmiany wskazywać będzie na
poluzowanie polityki fiskalnej i jej ekspansywny charakter.
W przypadku Unii Europejskiej w podejściu pośrednim wyraźnie zarysowały się dwie metody szacowania salda cyklicznego. Jedna, zwana także metodą zagregowaną, wykorzystywana jest na szeroką skalę nie tylko przez Komisję Europejską, ale również przez OECD oraz IMF. Podejście drugie, zwane
zdezagregowanym, propagowane jest przez System Europejskich Banków
Centralnych oraz Europejski Bank Centralny. Niezależnie jednak od przyjętej metody saldo skorygowane o wahania cykliczne stanowi różnicę pomiędzy
saldem budżetowym a oszacowanym komponentem cyklicznym.
Podejście zagregowane Komisji Europejskiej opiera się na korygowaniu
salda budżetowego o wpływ składników cyklicznych. Ocena wrażliwości
poszczególnych składników dochodów i wydatków budżetowych przebiega
w powiązaniu z kształtowaniem się produkcji w danej gospodarce. Za najważniejsze składniki dochodów budżetowych wrażliwych na wahania cykliczne
uznaje się podatek VAT, akcyzę, podatki bezpośrednie obciążające dochody
przedsiębiorstw, podatki bezpośrednie obciążające dochody ludności oraz
składki na ubezpieczenia społeczne, zaś po stronie wydatków jedynie wydatki związane z polityką rynku pracy – zasiłki dla bezrobotnych [Bezděk,
Dybczak i Krejdl 2003]. W metodzie tej zakłada się, że komponent cykliczny jest pewną stałą frakcją luki produkcyjnej. Istotną kwestią jest więc oszacowanie luki produkcyjnej, którą Komisja Europejska ustala na podstawie
oszacowania produkcji potencjalnej, wykorzystując w tym celu dwie metody, albo (1) metodę opartą na funkcji produkcji Cobba-Douglasa z wykorzystaniem stopy bezrobocia NAWRU, albo (2) metodę z wykorzystaniem
narzędzi filtracji opartych na filtrze Hodricka-Prescotta [por. np. European
Commission 2013a]. Podejście zagregowane wykorzystuje założenie o wrażliwości finansów publicznych na zmiany PKB, którą wyraża elastyczność
wymienionych powyżej dochodów i wydatków budżetowych względem luki
produkcyjnej. Luka produkcyjna i elastyczność służą następnie oszacowaniu
cyklicznych komponentów dochodów i wydatków rządowych. Przykładowo,
P. Krajewski [2006] za pomocą metody zagregowanej przeprowadził analizę
161
Metoda zdezagregowana
składnik
budżetu
luka bazowa
..
..
..
..
składnik
budżetu
luka bazowa
komponent
cykliczny
..
..
..
..
komponent
cykliczny
saldo budżetowe
komponent
cykliczny
saldo
skorygowane
o wahania
cyklicznie
Metoda zagregowana
luka
produkcyjna
komponent
cykliczny
saldo budżetowe
saldo
skorygowane
o wahania
cyklicznie
Rysunek 1. Alternatywne rodzaje podejścia do szacowania salda cyklicznego
i skorygowanego o wahania cykliczne
Źródło: [Andersen 2002, s. 49]
składników cyklicznych i niecyklicznych deficytu budżetowego dla polskiej
gospodarki w latach 1995–2002.
Podejście zdezagregowane polega z kolei na wyodrębnianiu komponentów
cyklicznych poszczególnych składników salda budżetowego. W tym podejściu łączna produkcja lub luka produkcyjna nie odgrywają istotnej roli, gdyż
elastyczność szacowana jest w stosunku do mniej zagregowanych danych.
Metoda ta wiąże wrażliwość poszczególnych składników dochodów i wydatków budżetowych z przypisanymi im makroekonomicznymi agregatami służącymi jako podstawa opodatkowania lub podstawa kształtowania rozmiarów
wydatków rządowych. Przykładowo, podstawą dla podatków pośrednich jest
prywatna konsumpcja, podstawą dla wydatków związanych z bezrobociem
jest liczba bezrobotnych, dla podatków korporacyjnych – wskaźnik zysków
brutto przedsiębiorstw (lub nadwyżka operacyjna), natomiast dla określenia
składek na ubezpieczenia społeczne gospodarstw domowych – zatrudnienie
w sektorze prywatnym oraz przeciętne wynagrodzenie w sektorze prywatnym
[Bouthevillain i in. 2001, Ambriško i in. 2012]. Na ich podstawie określa się
składniki cykliczne. Suma tak określonych składników cyklicznych stanowi
następnie o całkowitym rozmiarze salda cyklicznego. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, rozmiary tego salda mogą się istotnie różnić od wcześniejszego podejścia, zwłaszcza z tego powodu, że poszczególne komponenty
162
Agata Szymańska
bazowe mogą znajdować się w innej fazie cyklu niż PKB [np. Bezděk, Dybczak
i Krejdl 2003]. Podejście to akcentuje występowanie efektu kompozycji przy
szacowaniu salda cyklicznego i skorygowanego o wahania cykliczne. O ile
w poprzednim podejściu wykorzystywano założenie o wrażliwości dochodów
i wydatków publicznych względem luki PKB, o tyle w tym rozpatruje się ich
wrażliwość względem mniej zagregowanych danych. Podejście to jest szeroko
opisane m.in. w Bouthevillain i in. [2001], Bezděk, Dybczak i Krejdl [2003].
Alternatywne podejście do szacowania uznaniowości w polityce fiskalnej
nazywane jest podejściem bezpośrednim, bowiem określa wpływ poszczególnych narzędzi dochodowych i wydatkowych na budżet. W tym podejściu dyskrecjonalność w zakresie instrumentów dochodowych szacowana
jest przede wszystkim na podstawie zmian w ustawach podatkowych, czyli
w pewnym sensie poprzez analizy z wykorzystaniem podejścia narracyjnego.
Ważną kwestią jest decyzja o pomiarze uznaniowości dochodów dokonywana z perspektywy ex ante lub ex post zmian podatkowych, np. Ambriško i in.
[2012] podkreślają rolę efektów zmian podatkowych ex post jako bardziej
odpowiednią do analiz. Ponadto ważną kwestią jest rozróżnienie zmian trwałych i tymczasowych, zachodzących w analizowanych instrumentach. O wiele trudniej jest określić rozmiary dyskrecjonalnych wydatków rządowych,
zwłaszcza z uwagi na ich definicję. Jak podkreślają Ambriško i in. [2012],
trudności w takiej ocenie wynikają przede wszystkim z dostępności stosownych danych, gdyż informacje na temat mierników wydatków dyskrecjonalnych są niepełne i niekompletne, zwłaszcza nie są one systematycznie dokumentowane. Z tych powodów Ambriško i in. [2012] oceniają uznaniowość
wydatków w odniesieniu do zmian całkowitych wydatków korygowanych
o zasiłki dla bezrobotnych i płatności odsetkowe, które to wykazują istotne
średnio- oraz długookresowe powiązanie z wahaniami koniunkturalnych.
W ten sposób, na podstawie dostępnych informacji, uzyskują tak zwane autonomiczne wydatki rządowe, niezależne od zmian PKB. Ostatecznie o rozmiarach uznaniowości decyduje różnica pomiędzy miernikiem uznaniowych
dochodów i wydatków. Szczegółowy proces ustalania uznaniowości fiskalnej
autorzy opisują w załączniku do swojego artykułu.
Jak podkreślają m.in. Mourre i in. [2013], oba typy podejścia istotnie różnią się w zakresie identyfikacji uznaniowej polityki fiskalnej. W przypadku
podejścia pośredniego dyskrecjonalność ustala się poprzez korygowanie rzeczywistego salda budżetowego o składniki niestrukturalne. Przeciwnie postępuje się w podejściu bezpośrednim, gdzie następuje coroczna identyfikacja
uznaniowego charakteru poszczególnych środków budżetowych w sposób
bezpośredni (na bazie decyzji legislacyjnych lub administracyjnych), po czym
łączy się je w celu uzyskania miary agregatowej.
163
5. Ocena charakteru polityki fiskalnej w wybranych
krajach UE
Ocenę kierunku zmian polityki fiskalnej w krajach UE przeprowadzono na
podstawie analizy salda skorygowanego o wahania cykliczne. Szczególną
przydatność tego salda do oceny zmian w polityce fiskalnej akcentuje podejście pośrednie do wyznaczania uznaniowości w polityce fiskalnej. Co
więcej, jak podkreśla Komisja Europejska w swoich raportach, ważne jest
zapewnienie równowagi finansów publicznych zwłaszcza na poziomie niecyklicznym. Stąd też głębokie zmiany salda skorygowanego o wahania cykliczne świadczą o nierównowadze strukturalnej w danej gospodarce [szerzej:
Moździerz 2009].
W tabeli 3 przedstawiono wybrane dane z zakresu stanu finansów publicznych w tych krajach UE, które zobowiązane są do przyszłego uczestnictwa
w strefie euro. Ze względu na istotne braki w szacunkach wybranych wskaźników dla Chorwacji, kraj ten został pominięty w poniższych analizach.
Zaprezentowane w tabeli 3 dane uwzględniają powiązanie zmian wybranych agregatów fiskalnych. Jak wynika z analiz, w przypadku większości rozważanych krajów, zmiana salda skorygowanego o wahania cykliczne
w okresie przypadającym na spowolnienie gospodarcze była dodatnia. Zgodnie z przyjętymi założeniami, taki wynik wskazywał na zacieśnianie polityki fiskalnej, a tym samym na restrykcyjność fiskalną. W latach 2008–2012
okresy zacieśnienia fiskalnego obejmowały w Bułgarii cztery epizody, po
trzy w Rumuni i na Węgrzech oraz po dwa w przypadku Czech, Litwy i Polski. Dokładniejszy obraz zmian w polityce fiskalnej oddaje naniesienie okresów restrykcyjności na rozmiary luki PKB. W przypadku występowania
zarówno dodatniej zmiany w saldzie skorygowanym o wahania cykliczne,
jak i ujemnej luki produkcyjnej można mówić o procyklicznym zacieśnianiu [European Commission 2013c], co prowadzić może do pogłębiania wahań koniunkturalnych (tzw. „zaciskanie pasa” w kryzysie). Taka sytuacja
wystąpiła w okresie 2009–2012 przede wszystkim w przypadku Rumunii –
3 epizody, po 2 epizody w Bułgarii, Czechach, na Węgrzech i na Litwie oraz
raz w Polsce.
Ograniczanie rozmiarów salda skorygowanego o wahania cykliczne
świadczy o zwiększeniu zakresu funkcjonowania automatycznych stabilizatorów w kształtowaniu rzeczywistego salda, co ma swoje pozytywne konsekwencje dla krajów ubiegających się o członkostwo w strefie euro. Ponadto
wyeliminowanie działań o charakterze uznaniowym zwiększać powinno zdolność krajów objętych derogacją do bardziej trwałego wypełniania fiskalnych
kryteriów konwergencji nominalnej. Z analizy danych zawartych w tabeli 3
164
Agata Szymańska
Tabela 3. Wybrane charakterystyki dla oceny pozycji finansów publicznych
w krajach UE
Kraj
Charakterystyki
Bułgaria
saldo cykliczne
saldo SWC
Czechy
Litwa
2010
2011
2012
2013*
–0,7
–0,8
–0,3
–0,3
–0,5
0,8
–0,3
–3,6
–2,4
–1,7
–0,4
–1,5
+0,2
–3,3
+1,2
+0,7
+1,3
–1,1
saldo rzeczywiste
1,9
1,7
–4,3
–3,1
–2,0
–0,8
–2,0
luka produkcyjna
3,2
6,2
–2,2
–2,4
0,0
–1,0
–1,7
0,2
2,1
–0,7
–0,4
–0,1
–0,7
–1,3
saldo SWC
–3,1
–4,3
–5,1
–4,3
–3,1
–3,7
–1,6
zmiana salda SWC
+3,6
–1,1
–0,8
+0,8
+1,2
–0,6
+2,1
saldo rzeczywiste
–2,8
–2,2
–5,8
–4,7
–3,2
–4,4
–2,9
luka produkcyjna
0,6
5,3
–1,8
–1,0
–0,2
–1,8
–3,4
1,0
2,1
–3,2
–2,5
–0,6
–0,2
0
saldo SWC
–2,5
–5,4
–6,2
–4,7
–4,8
–3,0
–3,0
zmiana salda SWC
–0,7
–1,4
–0,8
+1,5
–0,1
+1,8
0,0
saldo rzeczywiste
–1,5
–3,3
–9,4
–7,2
–5,5
–3,2
–3,0
luka produkcyjna
3,2
6,9
–10,5
–8,1
–2,1
–0,7
0,0
–0,6
1,3
0,4
0,3
0,3
–0,3
–0,8
saldo SWC
–4,8
–5,0
–7,9
–8,2
–5,3
–3,6
–4,0
zmiana salda SWC
+0,1
–1,9
–2,9
–0,3
+2,9
+1,7
–0,4
saldo rzeczywiste
–5,4
–3,7
–7,5
–7,9
–5,0
–3,9
–4,8
luka produkcyjna
–1,5
3,2
1,0
0,8
0,8
–0,7
–2,1
1,3
2,6
–0,1
–0,7
–0,5
–0,8
–0,6
saldo SWC
–2,5
–8,3
–9,0
–6,1
–5,1
–2,2
–1,9
zmiana salda SWC
–0,9
–3,4
–0,7
+2,9
+1,0
+2,9
+0,3
saldo rzeczywiste
–1,2
–5,7
–9,0
–6,8
–5,6
–3,0
–2,5
luka produkcyjna
3,9
7,8
–0,2
–2,2
–1,4
–2,3
–1,8
saldo cykliczne
1,4
1,3
–2,1
–1,7
–1,0
–1,8
–1,6
saldo cykliczne
Polska
2009
2,0
+0,6
saldo cykliczne
saldo cykliczne
Rumunia
2008
1,0
zmiana salda SWC
saldo cykliczne
Węgry
2004
saldo SWC
–7,8
–5,1
–2,5
–2,6
5,3
–0,2
–1,3
zmiana salda SWC
+0,3
+1,7
+2,6
–0,1
+7,9
–5,5
–1,1
saldo rzeczywiste
–6,5
–3,7
–4,6
–4,3
4,3
–2,0
–2,9
luka produkcyjna
2,9
2,8
–4,5
–3,6
–2,2
–3,9
–3,5
* 2013 – prognoza.
Saldo SWC – saldo skorygowane o wahania cykliczne.
Źródło: Na podstawie [European Commission 2013a], wartości salda skorygowanego o wahania cykliczne
i salda cyklicznego na podstawie funkcji produkcji.
165
Zmiana salda pierwotnego skorygowanego
o wahania cykliczne
wynika, że w okresie lat 2009–2012 w większości analizowanych krajów saldo skorygowane o wahania cykliczne było niższe od salda rzeczywistego, co
świadczy o istotnym wpływie cyklu koniunkturalnego na deficyt budżetowy w tym okresie. Trochę odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku
Polski, gdzie w latach 2008–2011 saldo niecykliczne przewyższało rozmiary
deficytu rzeczywistego. Oznacza to, że w badanym okresie saldo to skorygowane zostało nadwyżką cykliczną, a w konsekwencji powstały deficyt rzeczywisty nie miał uzasadnienia w negatywnych wahaniach koniunkturalnych.
Brak powiązania okresów wysokich deficytów z okresami recesji stanowił
podstawowy argument dla rekomendacji Komisji i decyzji Rady o wprowadzeniu w Polsce procedur, zmierzających do korekty nadmiernego deficytu
[zob. Szymańska 2013b].
Bardziej przejrzystym wskaźnikiem do oceny pozycji polityki fiskalnej
wydaje się saldo pierwotne skorygowane o wahania cykliczne, co podkreśla
także Komisja Europejska. W przypadku salda pierwotnego pomija się bowiem część wydatków sztywnych związanych z obsługą długu publicznego.
Na rysunkach 2 i 3 przedstawiono charakter polityki fiskalnej w analizowanych krajach, oceniany z punktu widzenia zmian salda pierwotnego skorygowanego o wahania cykliczne oraz zmiany poziomu luki PKB.
3
LT 2010
CZ 2013
LT 2012
BG 2012
CZ 2011
BG 2010
CZ 2010
BG 2011
LT 2009
LT 2011
BG 2013 LT 2013
CZ 2012
CZ 2009
2
1
0
–1
–2
–3
BG 2009
–11,5 –10,5 –9,5 –8,5 –7,5 –6,5 –5,5 –4,5 –3,5 –2,5 –1,5 –0,5
Luka produkcyjna
0,5
1,5 –4
Rysunek 2. Pozycja polityki fiskalnej w latach 2009–2013 w Bułgarii (BG), Czechach (CZ) oraz na Litwie (LT)*
* dla roku 2012 oraz 2013 – prognoza, saldo pierwotne skorygowane o wahania cykliczne jako procent
PKB, luka produkcyjna jako procent produkcji potencjalnej
Źródło: Na podstawie [European Commission 2013a, 2013b]
166
Agata Szymańska
Zmiana salda pierwotnego skorygowanego
o wahania cykliczne
10
8
HU 2011
6
RO 2012
RO 2010
RO 2011
HU 2009
PL 2013
HU 2010
PL 2011
PL 2012
RO 2009
RO 2013
PL 2009
HU 2012
–5,5
–4,5
–3,5
–2,5
–1,5
Luka produkcyjna
2
0
PL 2010
HU 2013
4
–2
–4
–6
–0,5
0,5
1,5
Rysunek 3. Pozycja polityki fiskalnej w latach 2009–2013 w Polsce (PL), Rumunii
(RO) oraz na Węgrzech (HU)*
* dla roku 2012 oraz 2013 – prognoza, saldo pierwotne skorygowane o wahania cykliczne jako procent
PKB, luka produkcyjna jako procent produkcji potencjalnej
Źródło: Na podstawie [European Commission 2013a, 2013b]
Dokonując oceny wskaźników zmian salda pierwotnego skorygowanego
o wahania cyklicznie względem rozmiarów luki PKB, stwierdzić można, że
w analizowanych krajach polityka fiskalna wykazywała na ogół procykliczne
zacieśnienie. W przypadku Polski w latach 2009–2010 polityka fiskalna miała
charakter procyklicznego rozluźnienia, z prognozowanym na lata 2012–2013
procyklicznym zacieśnieniem. Procykliczne rozluźnienie świadczy zatem
o występowaniu w Polsce skłonności do generowania deficytu, który, co już
podkreślono, nie miał uzasadnienia w wahaniach koniunkturalnych. Z kolei
w przypadku Rumunii polityka fiskalna w całym badanym okresie wykazywała trwałe procykliczne zacieśnienie. Odzwierciedleniem takiego charakteru polityki fiskalnej była trwała i postępująca redukcja salda pierwotnego
oraz salda rzeczywistego w tym kraju w latach 2009–2013.
Zakończenie
W niniejszym artykule zaprezentowano kwestie dotyczące oceny uznaniowego komponentu w polityce fiskalnej oraz oceny pozycji fiskalnej krajów UE,
które w niedalekiej przyszłości powinny przystąpić do strefy euro.
167
Jak wynika z przeprowadzonych rozważań, ocena komponentu dyskrecjonalnego jest dość trudna do przeprowadzenia z uwagi na problemy z jego
szczegółowym wyodrębnieniem. Istniejące metody traktują jako przybliżenie działań dyskrecjonalnych te komponenty dochodów, wydatków lub salda
budżetowego, które głównie pozostają po usunięciu składników cyklicznych.
Pamiętać należy, że w przypadku wydatków budżetowych takie podejście
może być niepełne, co wynika z ich złożoności i różnorodności, w tym istnienia wydatków sztywnych.
Należy pamiętać, że część niecykliczną salda budżetowego nie kształtują
wyłącznie świadome działania rządu, lecz również wiele procesów wynikających np. ze zobowiązań, których trudno uniknąć we współczesnym świecie.
Dynamiczne otoczenie państw, w tym silne procesy globalizacji i integracji
międzynarodowej, nie pozostaje bez wpływu na kształt narodowych finansów
publicznych. Zgodnie z definicjami uznaniowa polityka fiskalna odnosi się do
celowego dostrajania agregatowego popytu. Stąd też saldo skorygowane o wahania cykliczne nie jest do końca adekwatne do oceny uznaniowości w polityce
fiskalnej, aczkolwiek jego szacowanie za pomocą podejścia pośredniego (top-down) pozwala na identyfikację niecyklicznych rozmiarów aktywności rządu.
Zastosowanie salda skorygowanego o wahania cykliczne w finansach publicznych ma również inne przeznaczenie niż ocena uznaniowości władz
rządowych. Po pierwsze, saldo to umożliwia ocenę nierównowagi strukturalnej finansów publicznych. Saldo strukturalne (tzn. saldo budżetowe skorygowane o efekty wahań cyklicznych, efekty tymczasowe i jednorazowe oraz
efekty nadzwyczajne) informuje o różnicy pomiędzy strukturalnymi dochodami i wydatkami, wskazując na możliwe kierunki procesów konsolidacji.
Stanowi ono również podstawę oceny stanu finansów publicznych, dokonywaną w ramach nadzoru budżetowego. W Unii Europejskiej, w następstwie
pierwszej reformy PSW (2005 rok), saldo budżetowe, skorygowane łącznie
o wahania cykliczne oraz środki tymczasowe i jednorazowe, stanowi podstawę określenia pożądanych rozmiarów salda strukturalnego w relacji do
sformułowanych w części prewencyjnej PSW tzw. średniookresowych celów
budżetowych (MTO – medium-term objectives), doprecyzowanych następnie
w krajowych programach konwergencji lub programach stabilności. Zgodnie
z ustaleniami saldo skorygowane o wspomniane komponenty nie powinno
być wyższe niż określone w tych programach MTO. Ponadto saldo strukturalne uwzględniane jest przez Komisję przy formułowaniu zaleceń w zakresie
działań na rzecz redukcji nadmiernego deficytu.
Po drugie, zmiany salda skorygowanego o wahania cykliczne świadczą
o pozycji fiskalnej danego kraju, wskazując na jej ekspansywny lub restrykcyjny charakter.
168
Agata Szymańska
W większości przeanalizowanych krajów, polityka fiskalna w okresie spowolnienia gospodarczego wykazywała procykliczne zacieśnienie. Co więcej,
w badanym okresie negatywne saldo cykliczne wpływało na powiększanie
rozmiarów rzeczywistego deficytu. W przypadku Polski wprawdzie zaobserwowano nadwyżkę cykliczną, która ograniczała rozmiary deficytu niecyklicznego, to jednak nie była ona wystarczająca do redukcji deficytu rzeczywistego.
Powstałe (nadmierne) deficyty w Polsce nie miały zatem charakteru związanego z cyklem koniunkturalnym, lecz były pochodną procesów strukturalnych i systemowych. W konsekwencji znacznego przekraczania fiskalnych
kryteriów konwergencji nominalnej, Polska w 2009 roku poddana została
drugiej procedurze nadmiernego deficytu. Zaznaczyć należy, że obecnie (maj
2014 roku) oprócz Polski, procedura ta dotyczy tylko dwóch krajów ubiegających się o uczestnictwo w strefie euro (Chorwacji i Czech). Obecny stan polskich finansów publicznych wymaga zatem koniecznych reform o charakterze
strukturalnym, umożliwiających zapewnienie równowagi. Komisja Europejska wielokrotnie w swoich raportach wskazywała na niewykorzystanie przez
polski rząd okresów pomyślnego rozwoju koniunktury do przeprowadzenia
skutecznych reform. Zaniechane okazje wymagać będą ponoszenia zdecydowanie wyższych kosztów tych reform w przyszłości.
Bibliografia
Alessina, A., Tabellini, G., 1990, A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government
Debt, Review of Economic Studies, vol. 57, no. 3.
Ambriško, R., Augusta, V., Hájková, D., Král, P., Netušilová, P., Říkovský, M., Soukup,
P., 2012, Fiscal Discretion in the Czech Republic in 2001–2011: Has It Been Stabilizing?, Research and Policy Notes, no. 1, Czech National Bank, Prague.
Andersen, A.B., 2002, Cyclically Adjusted Government Budget Balances, Danmarks
Nationalbank Monetary Review.
Bain, K., Howells, P.G.A, 1987, Government and the Economy, Longman, London.
Barczyk, R., 2004, Teoria i praktyka polityki antycyklicznej, Wydawnictwo Akademii
Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań.
Barczyk, R., Lubiński, M., 2009, Dylematy stabilizowania koniunktury, Wydawnictwo
Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań.
Begg, D., Fisher, S., Dornbusch, R., 2000, Ekonomia. Makroekonomia, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.
Bezděk, V., Dybczak, K., Krejdl, A., 2003, Cyclically Adjusted Fiscal Balance – OECD
and ESBC Methods, Czech Journal of Economic and Finance, vol. 53.
169
Blanchard, O., 1990, Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators, OECD Economics
Department Working Papers, no. 79.
Bouthevillain, C., Cour-Thimann, P., Van Den Dool, G., Hernández De Cos, P., Langenus, G., Mohr, M., Momigliano, S., Tujula, M., 2001, Cyclically Adjusted Budget
Balances: an Alternative Approach, ECB Working Paper, no. 77.
Caban, W., 1998, Państwo, budżet, polityka fiskalna w: Caban, W. (red.) Ekonomia,
Wydawnictwo ABSOLWENT, Łódź.
Christiano, L., Eichenbaum, M., Rebelo, S., 2011, When Is the Government Spending
Multiplier Large?, Journal of Political Economy, vol. 119, no. 1.
Cogan, J.F, Cwik, T., Taylor, J.B., Wieland, V., 2010, New Keynesian versus Old Keynesian Government Spending Multipliers, Journal of Economic Dynamics and
Control, vol. 34, no. 3.
Coricelli, F., Fiorito, R., 2013, Myths and Facts about Fiscal Discretion: a New Measure
of Discretionary Expenditure, CES Working Paper, no. 2013.33.
Działo, J., 2009, Polityczne uwarunkowania jakości instytucji fiskalnych, Wydawnictwo
Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź.
Eggertsson, G.B., 2011, What Fiscal Policy is Effective at Zero Interest Rates? w: Acemoglu, D., Woodford, M. (eds.), NBER Macroeconomics Annual 2010, vol. 25,
MIT Press.
European Commission, 2009, Public Finances in EMU.
European Commission, 2012, Report on Public Finances in EMU.
European Commission, 2013a, Cyclical Adjustment of Budget Balances, Autumn
2013.
European Commission, 2013b, Statistical Annex, European Economic Forecast –
Spring 2013.
European Commission, 2013c, Report on Public Finances in EMU 2013.
Fatás, A., Mihov, I., 2003a, The Case for Restricting Fiscal Policy Discretion, Quarterly
Journal of Economics, vol. 118 (4).
Fatás, A., Mihov, I., 2003b, On Constraining Fiscal Policy Discretion in EMU, Oxford
Review of Economic Policy, vol. 19 (1).
Fatás, A, Mihov, I., 2009, The Euro and Fiscal Policy, NBER Working Paper, no. 14722.
National Bureau of Economic Research, Cambridge.
Girouard, N., Andre, C., 2005, Measuring Cyclically Adjusted Budget Balances for
OECD Countries, Economics Department Working Papers, no. 434.
Girouard, N., Price, R., 2004, Asset Price Cycles, “one-off ” Factors and Structural Budget Balances, Working Paper, OECD.
Hallerberg, M., Von Hagen, J., 1999, Electoral Institutions, Cabinet Negotiations, and
Budget Deficits in the European Union, w: Poterba, J., Von Hagen, J. (eds.), Fiscal Institutions and Fiscal Performance, s. 209–232, University of Chicago Press, Chicago.
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/
index_en.htm [dostęp: 02.05.2014].
http://ec.europa.eu/environment/integration/recovery_plan.htm, [dostęp: 30.04.
2014].
170
Agata Szymańska
http://www.recovery.gov/arra/Pages/default.aspx, [dostęp: 30.04.2014].
Kopits, G., Symansky, S.A., 1998, Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper,
no. 162/1998.
Kowalski, T., 2001, Proces formułowania oczekiwań a teoria cyklu wyborczego. Implikacje dla polityki gospodarczej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań.
Krajewski, P., 2006, Strukturalny i cykliczny komponent deficytu budżetowego w Polsce,
Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź.
Krogstrup, S., Wyplosz, Ch., 2006, A Common Pool Theory of Deficit Bias Correction,
CEPR Discussion Paper, no. 5866.
Lubiński, M., 2010, Polityka fiskalna wobec kryzysu finansowego. Próba oceny, Gospodarka Narodowa, nr 9 (229).
Markiewicz, M., Siwińska J., 2003, Wydatki sztywne budżetu państwa, Centrum
Analiz
Społeczno-Ekonomicznych, Studia i Analizy CASE, Warszawa.
Mourre, G., Isbasoiu, G.M., Paternoster, D., Salto, M., 2013, The Cyclically-adjusted
Budget Balance Used in the EU Fiscal Framework: an Update, European Economy
Economic Paper, no. 478.
Moździerz, A., 2009, Nierównowaga finansów publicznych, Polskie Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa.
Ochrymiuk, M., Rogut, A., 2010, Konwergencja nominalna w strefie euro. Implikacje
dla Polski, NBP, Warszawa.
OECD, 2009, Fiscal Packages Across OECD Countries: Overview and Country Details.
Osiatyński, J., 2006, Finanse publiczne. Ekonomia i Polityka, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa.
Persson, T., Roland, G., Tabellini, G., 2003, How do Electoral Rules Shape Party
Structures, Government Coalitions, and Economic Policies? NBER Working P
aper
no. 10176.
Ramey, V., 2009, Identifying Government Spending Shocks: It’s All the Timing, NBER
Working Paper, no. 15464.
Ramey, V., Shapiro, M.D., 1998, Costly Capital Reallocation and the Effects of Government Spending, Carnegie-Rochester Conference on Public Policy, vol. 48,
no. 1.
Romer, D., 1988, What Are the Costs of Excessive Deficits? w: Fisher, S. (ed.), NBER
Macroeconomics Annual 1988, vol. 3, MIT Press.
Szymańska, A., 2013a, Trwałość konwergencji nominalnej w Polsce z perspektywy
uczestnictwa w Unii Gospodarczej i Walutowej, Acta Universitatis Lodziensis Folia Oeconomica, nr 281.
Szymańska, A., 2013b, Mechanizm korekty nadmiernego deficytu w krajach Unii Europejskiej – analiza na przykładzie Polski w: Urbanek, P. (red.), Ekonomia i zarządzanie w teorii i praktyce. Determinanty konkurencyjności przedsiębiorstw, regionów, gospodarek, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź.
171
Velasco, A, 1999, A Model of Endogenous Fiscal Deficits and Delayed Fiscal Reforms
w: Poterba, J., Von Hagen, J. (ed.), Fiscal Institutions and Fiscal Performance, University of Chicago Press, Chicago.
Velesco, A., 2000, Debts and Deficits with Fragmented Fiscal Policymaking, Journal of
Public Economic, vol. 76, no. 1.
Von Hagen, J., Harden, I., 1994, National Budget Processes and Fiscal Performance,
European Economy Reports and Studies, no. 3.
Von Hagen, J., Harden, I., 1995, Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline, European Economic Review, vol. 39, no. 3–4.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Kolegium Zarządzania i Finansów,
Katedra Ekonomii Stosowanej
Autor do korespondencji: Mateusz Guzikowski, [email protected]
W KIERUNKU STAGNACJI
GOSPODARCZEJ? POLITYKA FISKALNA
WĘGIER RZĄDÓW V. ORBÁNA
(1998–2002, 2010–2014)
Streszczenie: Artykuł prezentuje krytyczną analizę najważniejszych reform fiskalnych wprowadzonych przez dwa gabinety Viktora Orbána na Węgrzech w latach
1998–2002 i 2010–2014 oraz płynące z niej wnioski dla Polski. Pomimo wysokiej
relacji długu publicznego do PKB narzędzia zastosowane w okresie kryzysu gospodarczego celem wyciągnięcia gospodarki węgierskiej z recesji noszą silne znamiona popytowej polityki stymulowania koniunktury. Ważne jest przy tym ich
zestawienie z wprowadzanymi równocześnie typowymi reformami ograniczającymi zakres działania sektora publicznego, tzw. konsolidacjami fiskalnymi, które
także – choć w mniejszym stopniu – zostały na Węgrzech wprowadzone. Wyjątkowość podejścia węgierskiego odznacza się zatem połączeniem zastosowania narzędzi popytowego stymulowania koniunktury (zwiększenie wydatków publicznych) oraz narzędzi typowych dla konsolidacji fiskalnych (zwiększenie dochodów
publicznych oraz zmniejszenie wydatków). Nieortodoksyjność węgierskiego podejścia do sanacji finansów publicznych – odzwierciedlona m.in. w niewłaściwej
proporcji pomiędzy zwiększeniem wpływów i ograniczeniem wydatków (konsolidacja) a zwiększeniem wydatków (popytowe stymulowanie koniunktury) – rodzi przy tym uzasadnione obawy o długookresowe skutki makroekonomiczne takiej polityki.
Słowa kluczowe: zatrudnienie, wzrost gospodarczy, dług publiczny, konsolidacja
fiskalna, system emerytalny, polityka gospodarcza.
Klasyfikacja JEL: E24, E62, E65, H53, H55, H60.
W kierunku stagnacji gospodarczej? Polityka fiskalna Węgier rządów V. Orbána...
173
TOWARDS ECONOMIC STAGNATION? HUNGARIAN FISCAL
POLICY UNDER THE GOVERNMENTS OF V. ORBÁN
(1998–2002, 2010–2014)
Abstract: This article presents a critical analysis of the fiscal reforms introduced by
two cabinets led by Viktor Orbán in Hungary (1998–2002 and 2010–2014) as well
as recommendations for Poland formulated on the basis of the analysis. Despite the
high debt to GDP ratio, the main tool of taking the Hungarian economy out of the
economic crisis was an expansion of public spending. It is worth noting that there
was also a fiscal austerity package implemented at the same time, which reduced
government spending and increased government revenue. Therefore, the uniqueness of the so-called “Hungarian approach” is characterised by a combination of
demand policy tools (i.e. an increase in public spending) and austerity package tools
(i.e. a rise in public revenue and a fall in public expenditure). The unorthodoxy of
the “Hungarian approach” to fiscal consolidation is reflected in an improper ratio of
austerity measures (aimed at raising revenues and reducing spending) to demand
measures (raising spending). This approach, considered in terms of long-term macroeconomic effects, is open to doubt.
Keywords: employment, economic growth, public debt, fiscal austerity, pension system, economic policy
Wstęp
Węgry postrzegane są jako kraj o szerokim wachlarzu osłon socjalnych. Co
istotne, kolejne węgierskie rządy, począwszy od przełomu transformacyjnego,
nie starały się wprowadzić zestawu kompleksowych reform, określonych mianem konsolidacji fiskalnej, które w znacznym stopniu ograniczałyby wydatki
publiczne (w tym wydatki socjalne). Dopiero w 2009 roku, a więc jeszcze za
czasów rządów socjalistów, udało się wprowadzić pewne reformy redukujące rozmiary aktywności sektora publicznego. Nie była to jednak decyzja dobrowolna. Węgry stały bowiem na krawędzi bankructwa i zmuszone były do
zaciągnięcia pożyczki w wysokości 25 mld USD w MFW i UE. Instytucje te
uzależniły jednak przyznanie pożyczki od wprowadzenia niezbędnych reform
zmniejszających wydatki i zwiększających wpływy podatkowe. Wysiłkiem
rządu V. Orbána pożyczkę spłacono rok wcześniej, niż planowano.
Celem artykułu jest krytyczna analiza najważniejszych reform wprowadzonych w okresie dwóch kadencji rządów V. Orbána wraz ze sformułowaniem rekomendacji dla Polski. Podstawowe pytania, na które postaramy się
174
odpowiedzieć brzmią: (1) Czy polityka gospodarcza prowadzona przez rząd
V. Orbána w trakcie pierwszej (1998–2002) oraz drugiej kadencji (2010–2014)
zgodna jest z reprezentowaną przez niego doktryną polityczną? oraz (2) Czy
wprowadzone reformy uznać można za pożądane z punktu widzenia długookresowego wzrostu gospodarczego?
Artykuł składa się z pięciu części. Kolejno omówione zostały: polityczne tło zwycięstw wyborczych V. Orbána i kierowanej przez niego partii Fidesz w 1998 i 2010 roku; narzędzia ograniczania skali aktywności sektora publicznego (konsolidacje fiskalne); krytyczna analiza najważniejszych reform
wprowadzonych przez dwa gabinety V. Orbána (1998–2002 oraz 2010–2014).
W części czwartej porównujemy wpływ wprowadzonych zmian legislacyjnych na zmienność wybranych wskaźników makroekonomicznych. Ostatnia
część artykułu zawiera syntetyczną ocenę prowadzonej w badanym okresie
polityki gospodarczej wraz ze sformułowaniem wniosków dla Polski.
1. Polityczne tło zwycięstw wyborczych V. Orbána
Transformacja systemowa na Węgrzech rozpoczęła się relatywnie szybko, bo
już w czerwcu 1989 roku rozpoczął obrady odpowiednik polskiego okrągłego stołu, tj. trójkątny stół. Wynikiem porozumienia było przeprowadzenie
w czerwcu 1990 roku, tj. rok później niż w Polsce, pierwszych od 1947 roku
wolnych wyborów do obu izb parlamentu. W rezultacie kolejnych elekcjach
władzę przejmowały1: MDF – FKgP-KDNP (1990), MSzP – SzDSz (1994),
Fidesz – FKgP – MDF (1998), MSzP – SzDSz (2002–2010), Fidesz – KDNP
(2010–). Widoczna jest przy tym klasyczna wymienność partii rządzących,
a zatem i kierunku polityki gospodarczej.
Centroprawicowa partia V. Orbána rządziła Węgrami w kadencji 1998–
2002, oddając władzę w ręce socjalistów w latach 2002–2010. Fidesz zwyciężył jednak w wyborach w 2010 i 2014 roku, co oznacza, że rząd ten będzie
sprawował władzę co najmniej do 2018 roku.
Zarówno w 1998, jak i 2010 roku partia V. Orbána zwyciężała w wyborach głównie dzięki krytyce rządzących i nadmiernie zadłużających kraj
1
Skróty oznaczają kolejno: MDF – Węgierskie Forum Demokratyczne (partia konserwatywna), FKgP – Niezależna Partia Drobnych Posiadaczy (partia chłopska, narodowo-konserwatywna), KDNP – Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa (partia prawicowa, chadecka), MSzP – Węgierska Partia Socjalistyczna (partia lewicowa), SzDSz – Związek Wolnych
Demokratów (partia liberalna), Fidesz – Związek Młodych Demokratów (partia konserwatywna, centroprawicowa).
175
socjalistów (MSzP), głoszeniu haseł liberalnych ukierunkowujących gospodarkę na dalsze reformy oraz dzięki… przypadkowi. Socjaliści z MSzP po
zwycięstwie wyborczym w 2002 roku rozpoczęli politykę nadmiernej ekspansji fiskalnej, drastycznie zwiększając wydatki sektora finansów publicznych.
Luźna polityka fiskalna (oparta głównie na zwiększaniu bezproduktywnych
transferów) zapewniła im zwycięstwo w kolejnych wyborach (2006). Jednak
w niedługi czas po zwycięstwie, socjalistyczny premier F. Gyurcsanyi przyznał się na zamkniętym spotkaniu członków swojej partii do świadomego
oszukiwania wyborców o faktycznym stanie węgierskiej gospodarki. Nagranie wyciekło do mediów, wywołując prawdziwą burzę zarówno wśród wyborców, jak i partii opozycyjnych. F. Gyurcsányi wytrzymał nasilone ataki
na swoją osobę i podał się do dymisji dopiero w 2009 roku, przyznając, że
rząd nie radzi sobie z oznakami kryzysu gospodarczego. Powołano nowego
premiera (ministra gospodarki i rozwoju regionalnego G. Bajnaia), który –
mimo wprowadzenia pewnego instrumentarium mającego na celu sanację
finansów publicznych – nie uzyskał zaufania i akceptacji reform przez Węgrów. Los koalicji rządowej w nadchodzących wyborach (2010) został więc
przypieczętowany już na początku kadencji (2006).
Polityka gospodarcza lat 2006–2009 stanowi jednak ciekawe studium empiryczne, ponieważ rząd starał się „kupić” wyborców, zwiększając nieproduktywne wydatki. Było to jednak bezowocne, ponieważ stale tracił poparcie –
im bardziej zwiększano zakres „państwa opiekuńczego”, tym bardziej słabło
poparcie dla rządu socjalistów. Wydaje się jednak, że za odsunięciem ich
od władzy w wyborach w 2010 roku nie stała wyłącznie zła sytuacja gospodarcza, której dłużej nie można było ukrywać, lecz oszukanie węgierskiego
społeczeństwa przez reprezentantów partii, którym zaufało cztery lata wcześniej. Dwa powyższe czynniki niewątpliwie stanowiły najważniejsze przyczyny dotkliwej klęski obozu rządzącego, który uzyskał raptem 48 mandatów w 386-osobowym Zgromadzeniu Narodowym. Opozycyjny Fidesz bez
problemu uzyskał większość parlamentarną (a nawet konstytucyjną), dzięki
czemu może prowadzić autonomiczną politykę bez konieczności uwzględniania głosów partii opozycyjnych. Warto dodać, że pod koniec 2011 roku parlament wprowadził do konstytucji poprawkę uznającą MSzP (jako kontynuatorkę tradycji węgierskiej partii komunistycznej) za organizację przestępczą
odpowiadającą za zbrodnie komunistyczne oraz doprowadzenie gospodarki
na krawędź finansowej zapaści2.
W latach 2002–2010 dług publiczny wzrósł z 53 do 82% PKB.
2
176
2. Konsolidacja fiskalna – jedyne słuszne remedium na
załamanie koniunktury?
Zdecydowana większość krajów dotkniętych w ostatnim czasie kryzysem
gospodarczym podjęła stosowne działania mające na celu sanację finansów
publicznych. Wobec spadku PKB na znaczeniu zyskały zacieśnienia (konsolidacje) fiskalne, jako przejściowe narzędzie stabilizowania koniunktury. Nie
bez znaczenia dla skali konsolidacji miała głębokość załamania (bieżąca sytuacja gospodarcza). W świetle dostępnej literatury, decyzję o przeprowadzeniu
konsolidacji fiskalnej przyspieszają następujące czynniki: duży udział długu
publicznego w relacji do PKB, wola polityczna (w tym np. rządy nieopierające
się na koalicjach) oraz istnienie tzw. reguł fiskalnych (np. progu relacji długu
publicznego do PKB, po którego przekroczeniu konieczne jest wprowadzenie
działań sanacyjnych) [von Hagen i Strauch 2001, Guichard i in. 2007, Molnar
2012]. Wobec głębokości załamania gospodarczego, konieczność wdrożenia
stosownych reform stała się bezwarunkowa.
Istnieją trzy warianty konsolidacji fiskalnych – konsolidacja wydatkowa,
konsolidacja dochodowa oraz oparta na połączeniu obu metod konsolidacja
mieszana [Alesina i Ardagna 2012]. Konsolidacja wydatkowa polega na ograniczeniu wydatków publicznych. Może ono przybierać różne formy (zwolnienia pracowników sektora publicznego, zmniejszenie wydatków na obronność
i in.), najważniejsze jest jednak, by największej redukcji podlegały dwie kategorie wydatkowe – wydatków nieproduktywnych oraz wydatków sztywnych
(zdeterminowanych). W szczególności, by ograniczyć te drugie niezbędna
jest wola polityczna, wyrażona w formie stosownych zmian ustawowych.
Konsolidacja wydatkowa nie musi jednak przynieść relatywnie szybkich efektów, co wynika ze złożoności sposobu wydatkowania środków publicznych3.
Z kolei konsolidacja dochodowa ma na celu zwiększenie dochodów publicznych (gł. wpływów podatkowych), m.in. poprzez zwiększenie progresji
podatkowej, zwiększenie bazy podatkowej, ale również – np. poprzez uproszczenie systemu podatkowego. Ten typ rozwiązań przynosi wprawdzie relatywnie szybką poprawę stanu finansów publicznych i całej gospodarki, jednak
w długim okresie widoczne są szkodliwe skutki utrzymywania wysokiego
opodatkowania (zmniejszenie wpływów podatkowych, wzrost deficytu i długu publicznego, osłabienie tempa wzrostu).
Przykładowo, włączając górników do powszechnego systemu emerytalnego, ograniczeniu podlegałyby przyszłe wydatki na świadczenia osób rozpoczynających pracę w górnictwie. Nie można jednak byłoby zmniejszyć bieżących wydatków na już przyznane emerytury
górnicze.
3
177
Dzieląc konsolidacje względem skutków, jakie wywołują, można je
podzielić na taką, której skutkiem będzie przyspieszenie tempa wzrostu
(expansionary fiscal adjustment) lub tę, która je osłabia (contractionary fiscal
adjustment). W założeniu bowiem głównym (bezpośrednim) celem (a zarazem skutkiem) każdej konsolidacji, niezależnie od typu, jest zmniejszenie
ciężaru długu publicznego. Pewną prawidłowością jest jednak fakt, że konsolidacje wydatkowe są mniej szkodliwe dla dynamiki wzrostu, jak też to, że
generują mniejszy spadek PKB niż konsolidacje dochodowe. W przypadku
trzeciego typu konsolidacji (konsolidacji mieszanej), jej ostateczny wpływ
na dynamikę wzrostu będzie zależał od wypadkowej efektów zmniejszenia
wydatków i zwiększenia zakresu działania instrumentarium systemu podatkowego. Jeśli zwiększenie dynamiki wywołane zmniejszeniem aktywności państwa (poprzez ograniczenie skali wydatków) będzie przeważać
nad ujemnym wpływem zwiększenia opodatkowania, konsolidacja przyczyni się do wyciągnięcia gospodarki z recesji (jeśli w takiej się znalazła)
lub przyspieszenia wzrostu, choć będzie on relatywnie wolniejszy, niż gdyby
zdecydowano się wyłącznie na konsolidację wydatkową. Zarazem będzie
on szybszy, niż gdyby zdecydowano się wyłącznie na wariant konsolidacji
dochodowej.
Z punktu widzenia prowadzonej przez nas analizy, wobec dużego spowolnienia koniunktury w gospodarce węgierskiej, istotnego znaczenia nabiera
decyzja o wyborze zestawu narzędzi w prowadzonej przez rząd V. Orbána
polityce gospodarczej. Stanowi on bowiem rzadko spotykaną eklektyczną
próbę syntezy działań typowych dla konsolidacji fiskalnych przy zwiększeniu interwencjonizmu państwowego oraz popytowego stymulowania gospodarki. Z tego względu działaniom tym przyjrzymy się w kolejnej części
artykułu.
3. Wybrane najważniejsze reformy wprowadzone przez
rządy V. Orbána
Najważniejszą próbą konsolidacji fiskalnej była, przeprowadzona w 1996 roku,
tzw. reforma Bokrosa. Minister finansów w rządzie MSzP – SzDSz Lajos Bokros zaproponował znaczne ograniczenie wydatków rządowych, zrównoważenie budżetu oraz wprowadzenie odpłatności za część usług finansowanych
z budżetu państwa (np. wprowadzenie opłat za studia). Dzięki temu pakietowi obniżono deficyt budżetowy, deficyt sektora finansów publicznych oraz
dług publiczny w relacji do PKB, wzrost gospodarczy przyspieszył, a bezrobocie spadło (tabela 1).
178
Tabela 1. Sytuacja gospodarcza w momencie przejęcia władzy przez pierwszy
rząd Orbána (1998) oraz pierwszej kadencji (1998–2002)
1998
1999
2000
2001
2002
Dynamika realnego PKB (yoy, %)
Zmienna
4,9
4,2
5,2
3,8
3,5
Inflacja średnioroczna (CPI) (%)
14,3
10,0
9,8
9,2
4,8
Stopa bezrobocia (%)
7,8
7,0
6,4
5,7
5,8
Saldo rachunku obrotów bieżących (% PKB)
–7,2
–7,9
–8,7
–6,2
–7,2
Saldo sektora finansów publicznych (% PKB)
–8,0
–5,6
–3,0
–4,4
–9,3
Wydatki sektora publicznego (% PKB)
50,4
47,4
47,0
51,8
50,7
Źródło: EBRD, Transition Report, edycje 1998–2002.
3.1. Pierwszy rząd V. Orbána (1998–2002)
Sytuacja gospodarcza Węgier w momencie przejęcia władzy przez Fidesz
w 1998 roku była nader korzystna, dlatego też presja na wprowadzanie kolejnych reform była niewielka. Było to skutkiem sukcesu konsolidacji fiskalnej
przeprowadzonej przez socjalistycznego ministra finansów L. Bokrosa. Rząd
V. Orbána skorzystał zatem z nadzwyczaj dobrej sytuacji, jaka wytworzyła się
po reformach rządu poprzedników i, co znamienne, nie wprowadził istotniejszych reform. Intersującym faktem jest jednak to, że rząd V. Orbána po
przejęciu władzy rozpoczął kampanię na rzecz odrzucenia części programu
Bokrosa, uznając niektóre jego rozwiązania za szkodliwe dla Węgrów.
Niskie natężenie reform wyjaśnić można w dwojaki sposób: po pierwsze –
sytuacja gospodarcza nie zmusiła rządu do podejmowania niepopularnych
działań; po drugie – poparcie społeczne dla głębokich reform było małe, ponieważ ich największą dawkę wprowadzono zaledwie 2 lata wcześniej. Budżet
na 1999 roku uwzględniał wprawdzie nieznaczne zmiany w polityce fiskalnej – obniżkę podatków dochodowych, ponowne wprowadzenie zasiłków
macierzyńskich i zmniejszenie składek na ubezpieczenie społeczne – jednak były one rekompensowane zmniejszeniem nakładów inwestycyjnych
oraz ograniczonym wzrostem płac w sektorze publicznym. Rząd zrezygnował również z podniesienia składki odprowadzanej do drugiego filaru systemu emerytalnego z 6 do 7% płacy brutto, co poprawiło sytuację pierwszego
filaru w krótkim okresie, jednak negatywnie (przez wzrost ukrytego długu
publicznego) miało oddziaływać w długim horyzoncie czasowym. Z kolei
budżet uchwalony na rok wyborczy (2002) przewidywał wprowadzenie licznych ulg podatkowych i wzrost wydatków. Przewidziano w nim m.in. czterokrotny wzrost odpisu podatkowego dla rodzin z co najmniej trojgiem dzieci, wprowadzenie hojnych dodatków mieszkaniowych, obniżenie składki na
179
ubezpieczenie społeczne po stronie pracodawcy oraz zwiększenie nakładów
inwestycyjnych na infrastrukturę. Ostatnim akordem pierwszej kadencji rządów V. Orbána było podwyższenie płacy minimalnej, co z czasem skutkowało
wzrostem presji płacowej w pozostałych sektorach gospodarki.
3.2. Drugi rząd V. Orbána (2010–2014)
Druga kadencja rządów V. Orbána upłynęła pod znakiem intensyfikacji procesu reform fiskalnych noszących znamiona konsolidacji mieszanej, tj. łączącej elementy konsolidacji wydatkowej oraz dochodowej. Nie bez znaczenia
dla sytuacji gospodarczej były również narzędzia czysto popytowego stymulowania gospodarki. Przypomnijmy, że celem każdej konsolidacji fiskalnej – zaś
w szczególności tej, która przeprowadzana jest w czasach kryzysu finansów
publicznych – jest obniżenie ciężaru długu publicznego, a przez to stymulowanie tempa wzrostu. W przypadku Węgier uznać należy, że zestaw narzędzi
konsolidacji fiskalnej był stosunkowo ubogi (z wyraźną przewagą narzędzi
konsolidacji dochodowej). Towarzyszyło im popytowe stymulowanie gospodarki i kilka innych reform, które omówimy w dalszej części tego podrozdziału. Ostatecznie jednak – mimo tej dosyć egzotycznej kombinacji zastosowanych środków – pozwoliło to na obniżenie relacji długu publicznego do PKB.
Poniżej prezentujemy najważniejsze aspekty węgierskiej polityki gospodarczej w czasach kryzysu oraz omawiamy je w syntetycznej formie.
Z instrumentarium konsolidacji wydatkowej największe znaczenie miało zmniejszenie miesięcznych wynagrodzeń w sferze budżetowej do 2 mln
HUF (ok. 6,7 tys. euro, tj. ok. 27 tys. zł), jednak dotyczyło ono wyłącznie pracowników najwyższego szczebla administracji państwowej. W związku z tym
korzyści dla budżetu najprawdopodobniej są nieznaczne. O wiele bardziej
uzasadnione byłoby objęcie tą reformą jak najszerszego grona pracowników
administracji, co wygenerowałoby znaczne oszczędności. Reformę tę uznać
należy za słuszną, ponieważ ogranicza wydatki budżetowe na płace administracji centralnej i samorządowej. Istnieje jednak ryzyko, że w momencie
ożywienia koniunktury rząd – chcąc zrekompensować straty – wprowadzi
znaczne ich podwyżki.
Z kolei konsolidację dochodową reprezentowały następujące reformy:
–– obniżenie stawki PIT do 16%;
–– obniżenie stawki CIT do 10% oraz wprowadzenie podatku ryczałtowego
dla najmniejszych przedsiębiorstw;
–– wprowadzenie wielu nowych podatków: jednorazowego podatku „kryzysowego”, przekształconego z czasem w podatek „sektorowy” (1%), który
opłacany jest przez przedsiębiorstwa z największym udziałem kapitału
180
zagranicznego, a podstawą jego szacunków jest suma bilansowa lub wielkość obrotów, podatku bankowego, podatku obrotowego od wielkości obrotów w sklepach wielko-powierzchniowych i in.4;
–– podwyższenie stawki VAT do 27% (najwyższej w całej UE) w 2012 roku.
Przedstawmy pokrótce ocenę każdej z powyższych reform instytucjonalnych. Obniżenie stawki podatku dochodowego wpływa na zmniejszenie przychodów podatkowych państwa, zachęca jednak do ujawniania swoich dochodów i wychodzenia z szarej strefy. Trudno w tym przypadku o jednoznaczną
ocenę długookresowych skutków gospodarczych tej reformy, niemniej należy
się spodziewać, że co najmniej w krótkim i średnim okresie przyczyni się ona
do zwiększenia dynamiki wzrostu. Jeśli jednak reformie podatkowej nie będzie towarzyszyła reforma systemu świadczeń socjalnych, konieczne będzie
pokrywanie deficytu funduszu ubezpieczeń społecznych z emisji rządowych
papierów dłużnych, tj. dalszy wzrost długu publicznego. Z kolei obniżenie
stawki CIT może krótkookresowo zmniejszyć wpływy podatkowe. Znaczne
uproszczenie systemu podatkowego wpływa jednak stymulująco na rozwój
przedsiębiorczości i tworzenie miejsc pracy w sektorze prywatnym. Długookresowo należy zatem uznać tę zmianę za korzystną. Wprowadzenie nowych
podatków uderza przede wszystkim w sektor prywatny, choć w przypadku
podatku od operatorów sieci komórkowych lub podatku od transakcji bankowych większa jego część jest we wzroście cen przerzucana na klientów. Działanie to miało na celu zwiększenie wpływów podatkowych, choć równocześnie wypiera efektywność funkcjonowania sektora prywatnego (zmniejszenie
zysków lub obrotów, konieczność redukcji zatrudnienia względnie wycofanie
z rynku węgierskiego). Ostatnia z reform – podwyżka VAT – zakładająca
zmianę przedmiotu opodatkowania z dochodów z pracy (czynnika produkcji)
na rzecz konsumpcji jest posunięciem wskazanym, ponieważ „nie opodatkowuje mózgów” i zwiększa wpływy podatkowe. Z drugiej jednak strony znaczne opodatkowanie konsumpcji dotyka osoby najbiedniejsze, ponieważ zdecydowana większość ich dochodów przeznaczana jest właśnie na konsumpcję.
Największym pakietem stymulacyjnym stała się jednak ekspansja popytowa, która odbyła się z wykorzystaniem następujących narzędzi:
–– wprowadzenie zasiłku rodzicielskiego – jeśli matka po urodzeniu dziecka rezygnuje z pracy, może uzyskać zasiłek w wysokości 70% poprzedniej
płacy przez okres maksymalnie trzech lat;
–– wprowadzenie systemu robót publicznych – zgodnie z szacunkami powstało ok. 300 tys. miejsc pracy dla osób o najniższych kwalifikacjach;
4
Podatki te mogą być utrzymane nawet przez 10 lat, do momentu poprawienia sytuacji
finansów publicznych.
181
–– podwyższenie płac nauczycieli o 34% w latach 2013–2017 oraz zwiększenie ich pensum dydaktycznego z 21 do 26 godz. tygodniowo;
–– wprowadzenie 10-procentowej obniżki cen gazu i energii elektrycznej;
–– wprowadzenie zestawu ulg podatkowych dla rodzin wielodzietnych – rodziny z co najmniej trójką dzieci dzięki tym ulgom praktycznie nie płacą
podatku dochodowego.
Wprowadzenie zasiłku rodzicielskiego należy uznać za skrajnie niekorzystną reformę z perspektywy rynku pracy – oprócz generowanych w ten
sposób znacznych wydatków publicznych, kobieta po urodzeniu dziecka traci
kontakt z rynkiem pracy, co oznacza, że najprawdopodobniej nie zapobiega erozji posiadanego kapitału ludzkiego. Wskutek tej – usankcjonowanej
prawnie – bierności, szanse na znalezienie zatrudnienia po trzech latach drastycznie maleją. Może to skutkować wepchnięciem młodych matek do zasobu
biernych zawodowo, a więc uzależnieniem ich od pomocy społecznej. Z kolei
wprowadzenie systemu robót publicznych także uznać należy za wątpliwie
skuteczną metodę zmniejszenia bezrobocia. Po pierwsze, w ten sposób „efektowi wypychania” ulega zatrudnienie w sektorze prywatnym. Po drugie, system robót publicznych skierowany jest do osób o najniższych kwalifikacjach
zawodowych, co może prowadzić do uzależnienia ich od pomocy społecznej
i ich stygmatyzacji. Po trzecie, udział w tych programach nie zwiększa szans
na zatrudnienie, co potwierdzają liczne badania empiryczne dotyczące efektywności stosowania poszczególnych narzędzi aktywnej polityki rynku pracy
(ALMP). Po czwarte, utworzenie miejsca pracy w systemie robót publicznych
jest najbardziej kosztowne, w porównaniu do wydatków na inną politykę rynku pracy [Guzikowski i Ambroży 2013, s. 97]. Po piąte, jest to narzędzie o wybitnie krótkookresowym charakterze – nie ma na celu trwałej poprawy położenia bezrobotnych. Podwyższanie płac nauczycieli, wobec postępującego
procesu starzenia demograficznego i malejącego wskaźnika dzietności, prowadzi wyłącznie do zwiększenia wydatków sektora publicznego. Należałoby
raczej oczekiwać zmniejszenia liczby zatrudnionych nauczycieli, a zatem również zmniejszenia wydatków budżetowych. Subsydiowanie cen gazu i energii
elektrycznej ogranicza wpływy budżetowe, zwiększając wydatki publiczne
oraz stanowi ograniczenie zysków przedsiębiorstw energetycznych (znajdujących się głównie w rękach koncernów zagranicznych), a zatem zmniejsza
skalę inwestycji w rozwój tego sektora oraz oszczędności w całej gospodarce. Poza tym ustawowe wprowadzenie ceny maksymalnej stanowi istotne
ograniczenie funkcjonowania sektora prywatnego. Ostatnia z reform – system ulg dla rodzin wielodzietnych – miała w zamierzeniu przyczynić się do
wzrostu płodności. Oprócz ograniczenia wpływów podatkowych, działanie
to jest nieproduktywną alokacją środków publicznych, która nie spowoduje
182
zwiększenia płodności. Nie istnieją żadne obiektywne badania empiryczne,
które potwierdzałyby skuteczność tego typu narzędzi w jakimkolwiek kraju.
Obserwowany na Węgrzech wzrost liczby urodzeń wynika z wyżu demograficznego będącego następstwem (echem) wyżu demograficznego z lat 80., nie
zaś z wprowadzenia jakiegokolwiek rozwiązania instytucjonalnego.
Z ważniejszych pozostałych zmian ustawowych, zmniejszających wpływy budżetowe, uwydatnić należy wstrzymanie prywatyzacji i „konieczność”
wykupienia państwowego koncernu paliwowego MOL od Rosjan za kwotę
1,9 mld euro. Ograniczenie prywatyzacji majątku państwowego, prócz wymiaru ideologicznego, nie prowadzi do zwiększenia wpływów budżetowych,
które mogłyby zostać przeznaczone na zwiększenie inwestycji w zakresie modernizacji infrastruktury. Ponadto utrzymanie państwowego władztwa nad
spółkami uznanymi za „strategiczne” osłabia ich zdolność do konkurencji
oraz ogranicza możliwość generowania zysku.
Zauważmy, że węgierska konsolidacja fiskalna ukierunkowana została na
zwiększenie dochodów publicznych, przy nieznacznym ograniczeniu wydatków. Jednocześnie niepokój budzić może skala popytowej ekspansji, jako zestawu narzędzi mających wprowadzić Węgry na ścieżkę wzrostu. Paradoksalnie, pomimo tych jakże odmiennych kierunków polityki gospodarczej, udało
się obniżyć relację długu publicznego do PKB. Rozwiązanie tej zagadki jest
w istocie rzeczy proste – finansowanie ekspansji odbyło się z wykorzystaniem
środków ze znacjonalizowanego drugiego (kapitałowego) filaru systemu emerytalnego. Zmiany w funkcjonowaniu systemu emerytalnego wprowadzone
w czasie drugiej kadencji rządów V. Orbána oznaczały radykalne odejście od
fundamentalnej reformy ograniczającej publiczne wydatki emerytalne. Zagadnieniu temu należy poświęcić najwięcej uwagi przede wszystkim po to,
aby móc lepiej zrozumieć logikę sukcesu wyborczego V. Orbána.
W historycznym ujęciu zmiany węgierskiego systemu emerytalnego można syntetycznie przedstawić w następującej kolejności. W 1994 roku rząd
przedstawił plan reformy systemu emerytalnego, który po wprowadzeniu
przyniósł jedynie drobne zmiany w zakresie emerytury minimalnej wypłacanej najbiedniejszym. Dodatkowo wprowadzono dobrowolne prywatne
plany emerytalne, stanowiące w istocie dodatek do finansowanych redystrybucyjnie świadczeń. Postkomunistyczny rząd premiera G. Horna w połowie
1996 roku, pod presją instytucji zagranicznych, zdecydował się na przedstawienie zarysu koncepcji całościowej reformy emerytalnej. Istotne działania
nie zostały jednak podjęte, co wynikało z poprawy sytuacji gospodarczej.
Reforma została przedłożona parlamentowi dopiero w maju 1997 roku, a po
serii poprawek uchwalona w 1998 roku. Wprowadzono trójfilarowy system
emerytalny, podobny do polskiego (np. w zakresie minimalnej stopy zwrotu
183
lub warunków inwestycyjnych funduszy emerytalnych). Wskazać jednak należy w tym miejscu także istotną cechę odmienną, jaką była obowiązkowość
uczestnictwa w nowym systemie dla wszystkich wchodzących na rynek pracy, przy jednoczesnym pozostawieniu wszystkim pozostałym możliwości dołączenia5. W trakcie pierwszej kadencji, V. Orbán nie cofnął wprowadzonej
reformy, upatrując w niej generatora znacznych oszczędności publicznych
i akceleratora tempa wzrostu gospodarczego.
W zakresie funkcjonowania pierwszego filaru w 2003 roku socjalistyczny rząd F. Medgyessy’ego wprowadził tzw. „trzynastkę” – pierwotnie jako
1/4 emerytury miesięcznej, w 2004 już jako 1/2, w 2005 jako 3/4, a w latach
2006–2008 jako całość jednomiesięcznej emerytury. W 2009 roku, jako element programu sanacji finansów publicznych, „trzynastka” została zmniejszona do 1/2 miesięcznego świadczenia z górnym limitem kwotowym oraz
wypłacana tylko emerytom, którzy mają osiągnięty normalny ustawowy wiek
emerytalny. Po zwycięskich wyborach w 2010 roku, rząd Orbána zlikwidował
to świadczenie całkowicie.
W 2010 roku wprowadzono 25-procentowy podatek od składek odprowadzanych do trzeciego filaru. Działanie to w znaczący sposób przyczyniło
się do osłabienia rozwoju tego filaru, jednak sytuacja gospodarcza Węgier
i systematycznie rosnący dług publiczny generujący coraz wyższe koszty jego
obsługi wymusiły na rządzie wprowadzenie tej zmiany. Warto jednak mieć na
uwadze, że podobnie jak w innych krajach regionu (Litwa, Łotwa, Estonia)
działanie to miało zagwarantowane ramy czasowe, by w ten sposób trwale
nie zmniejszyć stopy oszczędności w gospodarce, a jedynie przejściowo (do
momentu wyjścia z recesji) zahamować negatywne skutki bardzo wysokiego
(ok. 80% PKB) długu publicznego.
Największe zmiany objęły jednak funkcjonowanie drugiego filaru.
W 2004 roku rząd socjalistów podwyższył składki z 6% do 8,5% płacy brutto, co było reformą pożądaną, mającą na celu zmniejszenie deficytu budżetowego oraz zwiększenie emerytur w przyszłości. Prawdziwe problemy
węgierskiego systemu emerytalnego obserwowane są od 2010 roku, tj. od
ponownego dojścia do władzy V. Orbána.
W 2010 roku, po przejęciu władzy przez Fidesz, przyjęto ustawę o dobrowolności udziału w drugim filarze i umożliwiono powrót do pierwszego filaru
wszystkim oszczędzającym. Zamrożono również na 14 miesięcy (XI 2010 –
–XII 2011) odprowadzanie składek do drugiego filaru (były one kierowane
5
W 1995 roku rząd umożliwił odprowadzanie przez pracodawców składek do III filaru
od podstawy wymiaru naliczonego podatku CIT. Podobnie jak w innych krajach regionu, trzeci filar wprowadzony został wcześniej, niż całościowa reforma emerytalna.
184
do państwowego ubezpieczyciela w pierwszym filarze). W grudniu 2010 roku
rząd przyjął projekt ustawy nacjonalizującej środki zgromadzone w drugim
filarze – wszyscy jego uczestnicy wraz ze zgromadzonymi środkami zostali
na mocy ustawy przeniesieni do pierwszego filaru. Pozostawiono im jednak
możliwość dobrowolnego pozostania w drugim filarze na podstawie specjalnej deklaracji, którą chętni mogli złożyć do końca stycznia 2011 roku. Z 3,0
mln oszczędzających zdecydowało się na to tylko 94,7 tys. osób (najczęściej
młodych), co wynikło ze specyficznej konstrukcji uchwalonego prawa. Tym,
którzy pozostali w drugim filarze, zagwarantowano prawo odprowadzania
składki w wysokości 10% dochodów do tego filaru, tracąc jednak prawo do
emerytury z pierwszego filaru pomimo faktu, że po 2011 roku odprowadzane
przez nich składki do pierwszego filaru nie będą liczone jako ich kapitał emerytalny (odprowadzone jednak do 2011 roku będą stanowiły podstawę do kalkulacji emerytury). Pod koniec 2011 roku podjęto decyzję o automatycznym
przesunięciu pozostałych „niedobitków” do państwowego pierwszego filaru.
Uzupełniając działania antykryzysowe w obrębie systemu emerytalnego
warto również dodać: wprowadzenie uzależnionej od tempa wzrostu PKB
indeksacji świadczeń (jeśli tempo wzrostu PKB jest poniżej 3% – indeksowanie świadczeń odbywa się tylko o CPI; tempo wzrostu 3–4% – indeksacja
z wagą 0,2 wzrostu płac i 0,8 wzrostu cen; tempo wzrostu 4–5% – wagi 0,4
i 0,6; tempo wzrostu powyżej 5% – tzw. metoda szwajcarska), zaostrzenie
kryteriów uprawniających do nabycia wcześniejszej emerytury, jak też podwyższanie w latach 2012–2022 wieku emerytalnego z 62 do 65 lat dla obu
płci6. Zmiany te, choć pożądane, stoją jednak w wyraźnej opozycji do nacjonalizacji oszczędności emerytalnych Węgrów, które posłużyły popytowemu nakręcaniu koniunktury i zapewniły V. Orbánowi reelekcję w 2014 roku.
Skutki zmian w systemie emerytalnym, który jest ex definitione narzędziem
długookresowego podziału PKB, powinny ujawnić się nie później niż w perspektywie najbliższej dekady.
4. Polityka gospodarcza a wyniki gospodarcze
W niniejszym podrozdziale przyjrzymy się zmianom najważniejszych mierników sytuacji gospodarczej na Węgrzech w okresie sprawowania władzy
przez V. Orbána (1998–2002 oraz 2010–2014). Dla klarowności wywodu
pomijamy analizę tych mierników w okresie rządów socjalistów, tj. w latach
6
To kolejny krok będący odpowiedzią na starzenie demograficzne. Na Węgrzech wiek
emerytalny był już podwyższany z 60 do 62 lat (m) i 55 do 62 lat (k).
185
2002–2010. Interesować nas będzie rok przejęcia władzy (1998 i 2010)
oraz rok 2002, kiedy to Fidesz poniósł porażkę wyborczą i oddał władzę
socjalistom.
Przyglądając się analizie dynamiki zmian nominalnego PKB oraz inflacji
mierzonej CPI (tabela 2), można wyciągnąć interesujące wnioski.
Tabela 2. Dynamika inflacji i nominalnego PKB w latach 1998–2002 i 2010–2013
1998
Wyszczególnienie
1999
2000
2001
I kadencja rządów
V. Orbána
2002
2010
2011
2012
2013
II kadencja rządów
V. Orbána
Dynamika
nominalnego PKB
(yoy, %)
104,1 106,0 111,2 117,0 119,7 105,3 102,8
CPI (yoy, %)
114,3 110,0 109,8 109,2 105,3 104,9 103,9 105,7 101,7
98,0
101,1
Źródło: Na podstawie danych Eurostatu i KSH.
Zauważmy, że pierwszy rząd Orbána przejmował gospodarkę w bardzo
dobrej sytuacji makroekonomicznej – inflacja malała, a PKB wzrastał bardzo szybko, osiągając maksymalny przyrost w 2002 roku (19,6% w stosunku do roku poprzedniego). Od tego momentu, tj. od przejęcia władzy przez
rząd socjalistów, gospodarka – głównie przez zwiększanie wydatków publicznych – zaczęła zwalniać, a inflacja wzrastać. Ekspansywna polityka fiskalna
w połączeniu z dotarciem do Węgier oznak ogólnoświatowego kryzysu doprowadziła do znacznego załamania produkcji. Mała gospodarka otwarta,
jaką są Węgry, w znacznym stopniu wystawiona jest bowiem na działanie
mechanizmu transmisji wahań koniunkturalnych i nawet nieznaczne zmiany w dynamice PKB w krajach ościennych mogą prowadzić do istotnego
załamania produkcji w kraju wystawionym na szok asymetryczny. Istotne
jest jednak dostrzeżenie faktu, że relatywnie największe „odbicie” nastąpiło
w roku 2010, który był rokiem wyborczym, ale zarazem pierwszym rokiem
obowiązywania pakietu ustaw ograniczających wydatki publiczne i tempo narastania długu, wprowadzonego przez rząd socjalistów w celu uzyskania pomocy z MFW. Największe reformy ograniczające wydatki nie są zatem dziełem rządu V. Orbána, lecz – paradoksalnie – jego poprzedników. Lata rządów
V. Orbána i wprowadzonych przez niego reform charakteryzują się malejącą
dynamiką przyrostu nominalnego PKB, a nawet jego spadkiem (rok 2012)
przy umiarkowanym wzroście inflacji. Trudno zatem uznać, że podejmowane
przezeń działania stymulują wzrost gospodarczy i wychodzenie gospodarki
węgierskiej z recesji.
186
W tabeli 3 zaprezentowano z kolei zmiany w dynamice nominalnego PKB
oraz stopy bezrobocia populacji w wieku produkcyjnym (15–64). Ponownie
można wyprowadzić wniosek o korzystnej sytuacji gospodarczej, w jakiej znalazł się i działał pierwszy rząd V. Orbána, a – przypomnijmy – odziedziczył
ją po reformach socjalistycznego rządu, kiedy ministrem finansów był L. Bokros. Lata rządów socjalistów (2002–2010), nieprzytoczone w tabeli, charakteryzują się osłabieniem koniunktury oraz znacznym wzrostem stopy bezrobocia, do poziomu 11,2% w roku wyborczym (2010). Nieznaczny spadek
stopy bezrobocia (zaledwie o 0,3 pkt proc.) w czasie drugiej kadencji rządów
V. Orbána uznać należy za wynik jego eksperymentu z programem robót publicznych. Pomimo to jednak – przy założeniu wychodzenia gospodarki z recesji – spadek bezrobocia mógłby być większy, gdyby, zamiast popytowo,
stymulować gospodarkę od strony podażowej, tj. zwiększając liczbę dostępnych miejsc pracy w sektorze prywatnym, m.in. zmniejszając koszty pracy.
Tabela 3. Dynamika nominalnego PKB a zmiany stopy bezrobocia populacji
w wieku produkcyjnym w latach 1998–2002 i 2010–2013
Wyszczególnienie
1998
1999 2000 2001
I kadencja rządów
V. Orbána
2002
2010 2011 2012 2013
V. Orbána
Dynamika
nominalnego PKB
104,1 106,0 111,2 117,0 119,7 105,3 102,8
(rok poprzedni = 100)
Bezrobocie populacji
7,8
7,0
6,4
5,7
5,8 11,2 10,9
w wieku 15–64
98,0 101,1
10,9
10,2
Dla zilustrowania skali ekspansji fiskalnej na Węgrzech w okresie dwóch
kadencji rządów Fideszu posłużono się danymi ujmującymi zmiany deficytu
budżetowego, długu publicznego oraz wydatków sektora publicznego (SFP)
w relacji do PKB (tabela 4).
Tabela 4. Deficyt budżetowy, dług publiczny oraz wydatki sektora publicznego
w relacji do PKB (%)
Wyszczególnienie
Deficyt budżetowy
Dług publiczny
Wydatki SFP
1998
–6,9
60,9
51,2
1999 2000 2001
I kadencja rządów
V. Orbána
–5,1 –2,7 –4,7
60,8 56,1 52,7
49,2 47,8 47,8
2002
–7,8
55,9
51,5
2010 2011 2012 2013
V. Orbána
–3,7
3,5
–2,6 –5,5
82,2 82,1 79,8 79,2
50,0 50,0 48,7 50,0
187
Zauważmy, że największy deficyt budżetowy notowany był w roku wyborczym 2002, kiedy to – pomimo znacznej ekspansji fiskalnej związanej
z politycznym cyklem koniunkturalnym – do władzy doszli socjaliści. Największe poziomy deficytów notowano w latach 2002–2008 (rządy MSzP) –
w 2006 roku osiągnął on poziom 10,6% PKB (wynosząc średniorocznie ok.
6,5% PKB). Z kolei budżet na powyborczy rok 2011 (druga kadencja rządów
V. Orbána) – głównie ze względu na nacjonalizację oszczędności emerytalnych zgromadzonych w drugim filarze – zamknięty został nadwyżką 3,5%
PKB. Zauważmy jednak, że dzięki temu zabiegowi, już rok później, po przyjęciu najważniejszych ustaw zwiększających bezproduktywne wydatki rządowe,
rząd przyjął budżet z saldem –2,6% PKB.
Zmiany długu publicznego w analizowanym okresie odzwierciedlały skalę ekspansji fiskalnej – od rekordowo niskiego poziomu 52,7% PKB
(2001) do 82,2% PKB (2009). Reformy wprowadzone przez odchodzący
rząd socjalistów doprowadziły jednak do nieznacznego jego zmniejszenia.
Najprawdopodobniej na ich długookresowe skutki należałoby poczekać do
ok. 2015–2020 roku. Należy oczekiwać, że polityka gospodarcza drugiego
(2010-2014) i trzeciego (2014–2018) rządu V. Orbána doprowadzi do dalszej
eskalacji długu publicznego7.
Przyjrzyjmy się jeszcze dwóm ciekawym obserwacjom – zmianom stopy
bezrobocia osób w wieku 15–24 względem stopy bezrobocia populacji w wieku produkcyjnym (tabela 5) oraz zmianom stopy zatrudnienia osób w wieku
przedemerytalnym (55–64) względem stopy zatrudnienia populacji w wieku
produkcyjnym (tabela 6).
Tabela 5. Zmiany stopy bezrobocia w wybranych grupach wiekowych
1998
Wiek
1999
2000
2001
2002
I kadencja rządów
V. Orbána
2010
2011
2012
2013
V. Orbána
15–64
7,8
7,0
6,4
5,7
5,8
11,2
10,9
10,9
10,2
15–24
14,0
12,9
12,7
11,3
12,6
26,6
26,1
28,1
27,2
7
Wybory parlamentarne na Węgrzech przeprowadzono 6 kwietnia 2014 roku. W ich
rezultacie – co wynikało m.in. ze zmian w ordynacji wyborczej – rządzący Fidesz uzyskał
przytłaczającą przewagę 2/3 głosów w parlamencie (44,5% wszystkich głosów i 133 mandaty).
188
Tabela 6. Zmiany stopy zatrudnienia w wybranych grupach wiekowych
Wiek
15–64
55–64
1998
1999
2000
2001
2002
I kadencja rządów V. Orbána
53,7
55,6
56,3
56,2
56,2
17,3
19,1
21,9
23,1
25,0
2010
2011
2012
2013
II kadencja rządów V. Orbána
55,4
55,8
57,2
58,4
34,4
35,8
36,9
38,5
Okazuje się, że zmiany stopy bezrobocia populacji w wieku produkcyjnym w przeważającej mierze wynikały ze zmienności stopy bezrobocia osób
w wieku 15–24. Oznacza to, że kryzys gospodarczy, który uderzył w węgierską gospodarkę w najbardziej dotkliwy sposób zmienił sytuację osób młodych
na rynku pracy. Nietrudno się temu dziwić. Gdy w ekspansji (ożywieniu)
rośnie popyt na pracę, obejmuje on pracę wszystkich, niezależnie od wieku
i posiadanych kwalifikacji. Gdy zaś gospodarkę dotyka recesja, w największym stopniu spada popyt na pracę osób niedoświadczonych (osób młodych
lub starszych o niskim poziomie kwalifikacji). Jeśli wziąć również pod uwagę
koszty pracy, pracodawcom bardziej opłaca się nie zatrudniać (lub zwalniać)
w recesji osób młodych, „chomikując” podaż pracy osób starszych i bardziej
doświadczonych. Polityka rynku pracy prowadzona przez rząd V. Orbána powinna to uwzględniać i wzmacniać bodźce do zatrudniania osób młodych,
czego nie potwierdzają jednak dane statystyczne.
Ciekawym wymiarem polityki rynku pracy jest zwiększenie stopy zatrudnienia osób w wieku okołoemerytalnym. Zauważmy, że analizowana miara w latach 1998–2002 ulegała stopniowemu zwiększeniu (co trwało aż do
2006 roku, po czym w latach 2007–2008 miara ta uległa nieznacznemu spadkowi, by ponownie od 2009 roku ulec zwiększeniu). Za sukcesem tym stoją
zarówno rządy Fideszu w czasie pierwszej kadencji, jak i rządy socjalistów.
Niemniej w badanym okresie stopa zatrudnienia osób w wieku 55–64 zwiększyła się o 21,2 pkt. proc. z 17,3 do 38,5 proc., czego upatrywać należy w stopniowym podwyższaniu wieku emerytalnego kobiet z 55 do 62 lat (1998–2009)
oraz mężczyzn z 60 do 62 lat (1998–2002). Planowane jest dalsze podwyższanie i zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn do poziomu 65
lat. Dla gospodarki węgierskiej nie byłoby wskazane zaniechanie tej ważnej
reformy w czasie obecnej kadencji rządów Fideszu.
5. Ocena polityki gospodarczej – wnioski dla Polski
Przy omawianiu poszczególnych reform dokonano już ich oceny. W tym
miejscu należy podkreślić, że polityka prowadzona przez rząd V. Orbána,
189
szczególnie w drugiej kadencji, cechuje się dużą niespójnością stosowanych
narzędzi. Z jednej strony podwyższa się podatki (lub też wprowadza nowe),
z drugiej – dokonuje się zmian w wydatkach (nieznaczną część z nich się redukuje, zwiększając przy tym również nieproduktywne wydatki socjalne).
Działania te mają na celu stymulowanie koniunktury, ale głównie kanałem
popytowym, tj. przez wzrost konsumpcji. Po stronie podażowej natomiast
widoczne jest ograniczenie bodźców do zwiększenia wytwórczości, co mogłoby mieć miejsce, gdyby np. ograniczyć składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne po stronie pracodawców, a zwiększyć – w celu niedopuszczenia do zwiększenia deficytu pierwszego filaru – obciążenia po stronie
pracowników.
Stymulowanie popytowe ma jeszcze jeden szkodliwy wymiar – pociąga za
sobą wzrost inflacji i przejściowy wzrost bezrobocia. Przypomnijmy, że kraje Europy Zachodniej prowadziły luźną politykę fiskalną tuż po wojnie, do
momentu wybuchu szoku naftowego (1973). O ile jednak wynikający z niego wzrost inflacji (inflacja ciągniona przez koszty) został relatywnie szybko złagodzony, o tyle przez długi czas (aż do początku lat 90.) nie udało się
w niektórych krajach zwalczyć wysokiego bezrobocia (tzw. efekt histerezy).
Przykład ten jest pouczający, ponieważ współczesne gospodarki, podobnie
jak 40 lat temu, nie są gotowe na ten wstrząs, którego przecież wykluczyć nie
sposób. Popytowe stymulowanie koniunktury nie stanowi przy tym istotnego
mechanizmu zmniejszania ryzyka głębokiej zapaści po wystąpieniu szoku.
Można nawet zaryzykować stwierdzenie, że w im większym stopniu stymuluje się wychodzenie gospodarki z recesji, stosując narzędzia popytowe, w tym
większym stopniu wystawia się ją na ryzyko kolejnego szoku.
Omawiając uprzednio najważniejsze reformy, uwydatniliśmy rolę zmian
w systemie emerytalnym dla dynamiki długookresowego wzrostu oraz zdolności węgierskiej gospodarki do wychodzenia z recesji. Najbardziej szkodliwym przejawem polityki gospodarczej rządu V. Orbána była nacjonalizacja
środków zgromadzonych w drugim filarze systemu emerytalnego. Jej szkodliwość wynika z następujących względów:
1. Po pierwsze, manewr ten służy ratowaniu finansów publicznych. Przykładowo bowiem Estonia, Litwa czy Łotwa poradziły sobie z pogorszeniem stanu finansów publicznych w lepszy sposób, mianowicie czasowo
zawieszając wpłaty składek do drugiego filaru, nie zaś – jak miało to miejsce na Węgrzech – całkowicie go likwidując. Mimo że skala problemów
gospodarczych na Węgrzech jest zdecydowanie większa niż we wspomnianych krajach nadbałtyckich, oba warianty działania zamierzone są
na przyniesienie jedynie krótkookresowego skutku. Bez towarzyszących
jemu reform ograniczających sztywne wydatki budżetowe, działanie to
190
nie przyniesie żadnych korzystnych skutków, a można zaryzykować, że
jedynie negatywne (wzrost przyszłych zobowiązań emerytalnych).
2. Po drugie, nacjonalizacja oszczędności emerytalnych Węgrów znajdujących się w kapitałowym filarze zmniejsza bezpieczeństwo ich świadczeń,
uzależniając ich wysokość od płaconych w przyszłości podatków, które –
czego należy oczekiwać – będą wyższe, i decyzji politycznych. W bezpośredni sposób zmniejszeniu ulegają bodźce do pracy, ponieważ świadczenie jedynie iluzorycznie powiązane jest z historią życia zawodowego
(zasada zdefiniowanego świadczenia, DB). W drugim filarze zaś – wysokość świadczenia zależała wyłącznie od osoby oszczędzającej (zasada
zdefiniowanej składki, DC) i od rynkowej wyceny aktywów emerytalnych.
Przesuwając środki do pierwszego filara, zwiększeniu ulega ukryty dług
publiczny, tj. suma zobowiązań wobec obecnych i przyszłych emerytów,
generowana w systemie. Kwestią otwartą pozostaje, który z kolejnych węgierskich rządów (w perspektywie kilku dziesięcioleci) będzie zmuszony
do podjęcia jednej z następujących decyzji: zamrożenia świadczeń na poziomie nominalnym, redukcji ich wysokości lub drastycznego podwyższenia podatków (i/lub składek na ubezpieczenie społeczne). Powyższe
decyzje mają charakter polityczny (uznaniowy) i – jak widzimy – niosą
jedynie negatywne skutki dla dobrobytu emerytów, ale także i populacji
w wieku produkcyjnym.
3. Argument trzeci ma charakter ideologiczny (doktrynalny). Rząd V. Orbána
choć mógł podjąć inną decyzję (np. czasowo zamrozić składkę odprowadzaną do drugiego filaru), zdecydował się jednak na krok niezgodny
z ideologicznym (doktrynalnym) wymiarem polityki gospodarczej charakterystycznej dla partii centroprawicowych lub prawicowych. Nacjonalizując oszczędności zgromadzone w drugim filarze, zachował się więc jak
typowy przedstawiciel lewicowej doktryny polityki gospodarczej, upaństwawiający prywatne zasoby. Trudno o bardziej jaskrawy przykład błędnej polityki gospodarczej. O ile bowiem w Argentynie czy Boliwii decyzję o nacjonalizacji podjęły rządzące tymi krajami partie lewicowe, na
Węgrzech paradoksalnie nacjonalizację przeprowadziła partia prawicowa
(centrowa), która powinna za wszelką cenę chronić ten element systemu
emerytalnego przed wpływami politycznymi.
Z uwagi na powyższe trzy argumenty, decyzję o nacjonalizacji środków
w drugim filarze uznać należy za błędną i skrajnie szkodliwą dla długookresowej stabilności finansów publicznych i bezpieczeństwa świadczeń emerytalnych wypłacanych przyszłym emerytom.
Zmniejszanie podatków przy jednoczesnym zwiększaniu wydatków nie
jest zwiastunem poprawy sytuacji gospodarczej w przyszłości. Rosnący dług
191
publiczny może na długi czas zahamować gospodarkę Węgier, doprowadzając
ją do stagnacji (zbliżonej do zera stopy wzrostu PKB) lub nawet niewypłacalności. Dylematem jest odpowiedni wybór strategii wychodzenia z recesji.
Ocena poszczególnych reform uprawnia do stwierdzenia, że wybór podejścia
popytowego (zamiast podażowego) był błędny. W krótkim okresie może ono
doprowadzić do nieznacznej poprawy koniunktury, jednak w długim – koszty
jego zastosowania będą stanowić istotny hamulec wzrostu.
Polityka gospodarcza prowadzona przez Polski rząd wykazuje wiele
wspólnych cech z węgierskim odpowiednikiem. Skrajnie szkodliwe jest popytowe stymulowanie ożywienia gospodarczego, jak też nacjonalizacja części
obligacyjnej OFE, zmierzająca w perspektywie kilku lat do całkowitej likwidacji drugiego filaru systemu emerytalnego. Droga do ożywienia gospodarczego wiedzie zatem przez przeprowadzenie konsolidacji fiskalnej, tj. znacznej
redukcji wydatków publicznych, a więc zmniejszenia zasięgu działania sektora publicznego oraz zwiększenia udziału sektora prywatnego w tworzeniu
produktu. Ponadto polityka gospodarcza, szczególnie w okresie kryzysu, nie
może być nastawiona na stymulację popytową ze względu na ryzyko wywołania inflacji. Podejście podażowe powinno być główną odpowiedzią na recesję
gospodarczą, ponieważ dzięki niemu gospodarka szybciej wejdzie na ścieżkę
ekspansji, a pozytywne skutki dla wzrostu gospodarczego zostaną utrzymane
przez dłuższy czas.
Bibliografia
Alesina, A., Ardagna, S., 2009, Large Changes in Fiscal Policy: Taxes vs. Spending,
NBER Working Paper Series, WP 15438, Cambridge.
Alesina, A., Ardagna, S., 2012, The Design of Fiscal Adjustments, NBER Working Paper Series, WP 18423, Cambridge.
Baker, D., 2010, The Myth of Expansionary Fiscal Austerity, Center for Economic and
Policy Research, October.
Bönker, F., 2006, The Political Economy of Fiscal Reform in Central-Eastern Europe:
Hungary, Poland and the Czech Republic from 1989 to EU Accession, Edward
Elgar Pub., Cheltenham, UK.
EBRD, Transition Report, edycje 1998–2002, London.
Eurostat http://ec.europa.eu/eurostat [dostęp: 08.04.2014].
Guichard, S., Kennedy, M., Wurzel, E., André, C., 2007, What Promotes Fiscal Consolidation: OECD Country Experiences, OECD Economics Department Working
Paper, no. 553.
192
Guzikowski, M., Ambroży A., 2013, Wnioski płynące dla Polski z doświadczeń szwedzkich w prowadzeniu aktywnych polityk rynku pracy (ALMP), Studia i Prace Kolegium Zarządzania i Finansów, Zeszyt Naukowy, 134, s. 95–116.
Hajnal, G. 2014, Unorthodoxy at Work: an Assessment of Hungary’s Post-2010 Governance Reforms, IRSPM XVIII, Annual Conference, 9–11 April, Ottawa.
Hungary Premier Credits His ‘Unorthodox’ Course for Economic Rebound, wywiad
The Wall Street Journal z premierem Węgier, http://online.wsj.com/news/articles/SB10001424–127887324263404578613861507944932 [dostęp: 08.04.2014].
Központi Statisztikai Hivatal – KSH (Główny Urząd Statystyczny Węgier ) http://ksh.
hu [dostęp: 09.04.2014].
Molnar, M., 2012, Fiscal Consolidation: Part 5. What Factors Determine the Success of
Consolidation Efforts?, OECD Economics Department Working Papers, no. 936,
OECD Publishing.
Perotti, R., 2011, The “Austerity Myth”: Gain Without Pain?, NBER Working Paper
Series, WP 17571, Cambridge.
Kozieł, H., 2013, Reformy Orbána niewiele dały, http:// archiwum.rp.pl/artykul/
1216988-Reformy-Orbána-niewiele-daly.html [dostęp: 10.04.2014].
von Hagen, J., Strauch, R., 2001, Fiscal Consolidations: Quality, Economic Conditions,
and Success, Public Choice, vol. 109(3–4), s. 327–346.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Publicznych
[email protected]
PODATKI I SYSTEM PODATKOWY
W EKONOMII ZRÓWNOWAŻONEGO
ROZWOJU
Streszczenie: Ekonomia tradycyjna poddawana jest krytyce, gdyż nie potrafi przekonująco wyjaśnić złożonych procesów zachodzących we współczesnej gospodarce
oraz nie jest w stanie wskazać rozwiązań globalnych problemów. Ekonomia zrównoważonego rozwoju proponuje alternatywne zorganizowanie światowej gospodarki
w XXI wieku według nowego paradygmatu zrównoważonego i zintegrowanego ładu
ekonomicznego, społeczno-kulturowego i środowiskowego. Ważnym elementem tego
ładu jest odpowiedni system podatkowy. Przyjmując tezę, że zrównoważony rozwój,
oprócz wielu innych pozapodatkowych czynników, wymaga również zastosowania
zrównoważonych podatków, w artykule podjęto próbę zdefiniowania zrównoważonego podatku i zrównoważonego systemu podatkowego oraz określono kryteria ich
oceny.
Słowa kluczowe: zrównoważony rozwój, podatki, kryteria oceny.
Klasyfikacja JEL: H20, H 30, O10.
TAXES AND TAX SYSTEMS IN SUSTAINABLE
DEVELOPMENT ECONOMICS
Abstract: Traditional economics is being criticized because it is not able to explain
the complex phenomena occurring in modern economies or propose effective solutions to global problems. Sustainable Development Economics proposes an alternative order for the global economy in the 21st century according to a new paradigm
of sustainable and integrated economic, socio-cultural and ecological development.
An important part of the new order is an effective tax system. Assuming a thesis
that sustainable development, apart from other factors, needs sustainable taxes, this
194
paper defines a sustainable tax and a sustainable tax system, as well as indicating the
criteria for their assessment.
Key words: sustainable development, taxes, criteria of assessment.
JEL Classification: H20, H 30, O10.
Wstęp
Ekonomia tradycyjna1 poddawana jest coraz szerszej krytyce, gdyż nie potrafi
przekonująco wyjaśnić złożonych procesów zachodzących we współczesnej
gospodarce oraz nie jest w stanie wskazać rozwiązań globalnych problemów
[Słodowa-Hełpa 2013, s. 9–13]. Współczesną gospodarkę nadal cechują takie
zjawiska, jak: wysokie bezrobocie, ubóstwo, korupcja, dewastacja środowiska
naturalnego, kryzysy gospodarcze.
Ekonomia zrównoważonego rozwoju (EZR) podjęła próbę alternatywnego zorganizowania światowej gospodarki w XXI wieku. Opowiada się ona
za kompleksową przebudową tradycyjnej teorii ekonomii z uwzględnieniem
nowego paradygmatu zrównoważonego i zintegrowanego ładu ekonomicznego, społeczno-kulturowego i środowiskowego. Taki ład wymaga zastosowania
odpowiednich ram instytucjonalno-prawnych na wszystkich płaszczyznach
terytorialnych, począwszy od płaszczyzny globalnej, a kończąc na płaszczyźnie lokalnej. Ważnym elementem tych ram jest odpowiedni system podatkowy. Jednak do tej pory znaczenie podatków w EZR nie było przedmiotem
szczególnego zainteresowania badaczy. Podatki były z reguły rozpatrywane
odrębnie jako instrumenty polityki społecznej, ekonomicznej i ochrony środowiska naturalnego, bez jednoczesnego uwzględnienia oddziaływania na
pozostałe aspekty zrównoważonego rozwoju. Sama natomiast EZR zawiera w odniesieniu do podatków jedynie zbiór pewnych zaleceń i propozycji,
nietworzących jednak kompleksowej teorii opodatkowania. Przyjmując tezę,
że zrównoważony rozwój, oprócz wielu innych czynników, wymaga również
zastosowania zrównoważonych podatków, warto więc rozpocząć rozważania nad podatkami w EZR od sformułowania podstawowych pojęć i kategorii teoretyczno-metodologicznych. W artykule podjęto próbę zdefiniowania
Przez ekonomię tradycyjną autor rozumie wszystkie nurty ekonomiczne nieuwzględniające tematyki zasobów naturalnych oraz ich wewnątrzpokoleniowego oraz międzypokoleniowego podziału, a więc ekonomię klasyczną, neoklasyczną, keynesizm, a także neoklasyczną
ekonomię środowiskową.
1
Podatki i system podatkowy w ekonomii zrównoważonego rozwoju
195
zrównoważonego podatku i zrównoważonego systemu podatkowego oraz zaproponowano kryteria oceny stopnia zrównoważenia poszczególnych podatków, jak i całego systemu podatkowego.
1. Koncepcja zrównoważonego rozwoju
Ekonomia zrównoważonego rozwoju jest nowym nurtem teorii ekonomii
uwzględniającym osiągnięcia kilku wariantywnych wobec ekonomii neoliberalnej szkół, m.in. nowej ekonomii instytucjonalnej, ekonomii społecznej,
ekonomii ekologicznej i ekologii industrialnej. Co prawda idea zrównoważonego rozwoju gospodarczego została wykreowana już w 1968 roku przez
Klub Rzymski2 [Bocian 2011, s. 31], to jednak pierwsze próby ujęcia jej w teoretyczne ramy pojawiły się dopiero pod koniec ubiegłego stulecia. Ważnym
impulsem do badań w tym zakresie był szczyt Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) w 1992 roku w Rio de Janeiro na temat środowiska i rozwoju, podczas którego uzgodniono nowe wytyczne dla rozwoju świata pod
wspólną nazwą sustainable development [ONZ 1992, pkt 1.1]. Jednak przejście
do zrównoważonego rozwoju jeszcze nie nastąpiło. Mimo że wiele państw,
a także Unia Europejska, uznały i wpisały nowy model rozwoju do głównych
aktów prawnych i strategii, to nie są one w stanie sprostać przyjętym zasadom
[Rogall 2010, s. 39 i 40]. Wynika to z przyczyn finansowych, organizacyjnych
i technicznych [Burchard-Dziubińska 2007, s. 77]. Jedną z najważniejszych jest
jednak znaczna rozbieżność stanowisk na temat teoretycznych ram zrównoważonego rozwoju, stanowiących wytyczne dla polityki i praktyki gospodarczej. Ekonomia zrównoważonego rozwoju ciągle pozostaje w sferze konceptualizacji podstawowych kategorii i pojęć [Czaja 2011, s. 158–169]. Problem
z ustaleniem tych ścisłych ram teoretycznych wynika z wielowymiarowości
zrównoważonego rozwoju. Jak pisze Dobrzański [2007, s. 7]: „Zrównoważony
rozwój jest o wszystkim […]. Dotyczy wszystkich elementów i aspektów życia
społeczeństw, współzależnych kwestii społecznych, przyrodniczych, gospodarczych w różnych skalach czasowych i przestrzennych […]”.
W literaturze przedmiotu występuje wiele komplementarnych definicji i interpretacji zrównoważonego rozwoju [Słodowa-Hełpa 2013, s. 36–39]. Nowy
paradygmat jest z reguły charakteryzowany przez cztery kategorie właściwości:
cechy, zasady, cele i łady. T. Borys [2011, s. 135–137] przedstawia logikę powiązań między tymi kategoriami. Do cech zrównoważonego rozwoju zalicza:
2
Organizacja międzynarodowa zrzeszająca uczonych, polityków i praktyków, zajmująca się badaniem globalnych problemów świata. Formalnie została zarejestrowana w Genewie
w 1973 roku.
196
zrównoważenie potrzeb rozwojowych (społecznych, kulturowych i ekonomicznych) z potrzebami ochrony środowiska, trwałość oraz samopodtrzymywanie się.
Do najważniejszych zasad zrównoważonego rozwoju należy zaliczyć
[Słodowa-Hełpa 2013, s. 42–43]: zintegrowane podejście (równoważne i całościowe traktowanie racji ekonomicznych, społecznych i ekologicznych),
sprawiedliwość międzypokoleniową (zaspokajanie potrzeb materialnych
i cywilizacyjnych obecnego pokolenia z równoczesnym tworzeniem warunków do zaspokajania tych potrzeb przez przyszłe pokolenia), sprawiedliwość
międzyregionalną i międzygrupową (sprawiedliwy dostęp społeczeństw, grup
społecznych i jednostek do ograniczonych zasobów środowiskowych), równoważenie szans lokalnych i ponadlokalnych (równoprawne zaspokajanie potrzeb ogólnospołecznych, regionalnych i lokalnych), partycypację społeczną (udział społeczny w procesach planowania i podejmowania decyzji przez
władze publiczne), przezorność i profilaktykę ekologiczną (badanie każdej
planowanej działalności od strony oddziaływania na środowisko naturalne),
koncentrację na zarządzaniu popytem (odpowiednie dostosowanie modeli
konsumpcji w skali globalnej i lokalnej do ograniczonych warunków środowiskowych) oraz zasadę – zanieczyszczający środowisko płaci.
Z kolei cele zrównoważonego rozwoju sprowadza się najczęściej do trzech
kategorii: ekologiczne, ekonomiczne i społeczne (społeczno-kulturowe).
Wskazane cele powinny być przy tym zintegrowane, a więc podejmowane
działania powinny przyczyniać się do osiągnięcia wszystkich celów jednocześnie. Cele zrównoważonego rozwoju przedstawia tabela 1.
Tabela 1. Cele zrównoważonego rozwoju
Ekologiczne
Ekonomiczne
Społeczno – kulturowe
–– ochrona atmosfery ziemskiej
–– nieszkodzenie przyrodzie
–– zrównoważone wykorzystanie zasobów odnawialnych i nieodnawialnych
–– stabilność gospodarki
–– zaspokojenie podstawowych potrzeb
–– stabilność cen
–– dekoncentracja władzy
–– internalizacja kosztów zewnętrznych
–– ograniczenie importu
–– wydolny budżet państwowy przy zapewnieniu odpowiednich standardów
zaopatrzenia w dobra publiczne i merytoryczne
–– sprawiedliwy podział dochodów
–– demokracja i praworządność we wszystkich dziedzinach życia
–– wyeliminowanie ubóstwa
–– bezpieczeństwo społeczne
i opanowanie problemów
demograficznych
–– równość szans i integracja
społeczna
–– bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne
–– ochrona zdrowia i jakości
życia człowieka
Źródło: [Rogall 2010, s. 47].
197
W końcu zrównoważony rozwój powinien charakteryzować się zintegrowanym ładem. W najszerszym wymiarze taki ład oznacza spójny i jednoczesny ład społeczny, ekonomiczny, środowiskowy, przestrzenny oraz instytucjonalno-polityczny. Integralność ładów osiąga się – jak podaje Borys [2011,
s. 141] – poprzez zrównoważoną ochronę kapitału społecznego, kapitału
przyrodniczego, kapitału antropogenicznego (wytworzonego przez człowieka kapitału kulturowego i ekonomicznego), subsydiarność oraz partycypację
społeczną.
2. Rola podatków w ekonomii zrównoważonego rozwoju
Podatki w ekonomii zrównoważonego rozwoju są zaliczane do grupy instrumentów polityki gospodarczej i mają służyć między innymi stymulowaniu
określonych działań na rzecz zrównoważonego rozwoju [Rogall 2010, s. 339;
Czaja 2011, s. 166]. Najczęściej są one kojarzone z podatkami ekologicznymi i ekologizacją systemu fiskalnego. Geneza podatków ekologicznych i ekologizacji systemu fiskalnego sięga szkoły neoklasycznej z lat 20. XX wieku
i tzw. podatku Pigou [2009, s. 134] zakładającego internalizację kosztów środowiskowych. EZR zaakceptowała jednak dorobek ekonomii ekologicznej
zapoczątkowanej w latach 80. ubiegłego stulecia i jej ekologizację („zazielenienie”) systemu podatkowego. Należy jednak zaznaczyć, że same koncepcje
podatku ekologicznego oraz ekologizacji systemu podatkowego i jej efekty nie
są jednoznaczne. Najogólniej za podatki ekologiczne są uznawane różnego
rodzaju daniny publiczne, o ile mają pozytywny wpływ na środowisko naturalne [Bartniczak i Ptak 2011, s. 43 i n.]. Ważną rolę w polityce ekologicznej
przywiązuje się również do opłat ekologicznych, które uzupełniają podatki
w systemie danin publicznych i oprócz funkcji fiskalnej kształtują również
w istotny sposób pożądane zachowania proekologiczne. Ekologizacja systemu podatkowego (i opłat publicznych) może polegać na [np. Barde 1999,
s. 20; OECD 2001, s. 33]: wprowadzeniu nowych podatków i opłat ekologicznych, restrukturyzacji istniejących podatków w kierunku efektywniejszej
ochrony środowiska oraz ograniczenia subwencji szkodliwych dla środowiska naturalnego. Według przedstawicieli ekonomii ekologicznej wymienione
działania powinny być przeprowadzone z zachowaniem zasady neutralności
dochodowej, a więc nie powinny wpływać na wielkość dochodów budżetowych ogółem, a jedynie na ich strukturę [Bartniczak i Ptak 2011, s. 86]. Ich
efektem powinno być przesunięcie ciężaru podatkowego z pracy (w tym ciężaru składek na ubezpieczenie społeczne), kapitału i konsumpcji na zużycie
zasobów naturalnych i zanieczyszczenie środowiska. Natomiast nie można
198
mówić o reformie ekologicznej, gdy dochody ekologiczne powiększają zasoby budżetowe ogółem lub też są przeznaczone na finansowanie dodatkowych
wydatków [Wallart 1999, s. 138].
Zakłada się, że ekologiczna reforma podatkowa, oprócz korzyści w postaci
poprawy stanu środowiska naturalnego, przyczyni się do powstania korzyści
dodatkowych. W literaturze przedmiotu założenie to określane jest mianem
tzw. hipotezy podwójnej dywidendy [Bartniczak i Ptak 2011, s. 86–89], chociaż Rogall – na podstawie doświadczeń niemieckich – wskazuje na dywidendę pięciokrotną [2010, s. 281–282]. Korzyści dodatkowe wyrażają się w:
zwiększeniu liczby miejsc pracy, wzmocnieniu systemu ubezpieczeń społecznych, zmniejszeniu kosztów i uzależnienia gospodarki od importu zasobów
oraz utrzymaniu pokoju na świecie.
Oprócz ekologizacji systemu podatkowego Rogall [2010, s. 339] proponuje również przebudowę tego systemu w innych kierunkach sprzyjających
osiąganiu celów ekonomicznych i społeczno-kulturowych. Zaleca on takie
działania, jak:
1) opodatkowanie transakcji finansowych w celu ograniczenia spekulacji
finansowych i uregulowania rynków finansowych (podatek Tobina);
2) podwyższenie maksymalnej stawki podatku dochodowego od osób
fizycznych i stawki podstawowej VAT w celu dofinansowania dóbr merytorycznych, inwestycji ekologicznych i systemu ubezpieczeń społecznych;
3) likwidację rajów podatkowych;
4) wprowadzenie surowych sankcji za zaniżanie zobowiązań podatkowych;
5) wprowadzenie preferencji w podatkach bezpośrednich (dochodowych,
majątkowych) zachęcających do zachowań proekologicznych.
Przedstawiciele EZR uważają również, że osiągnięcie zrównoważonego
rozwoju wymaga zarządzania globalnego. Proponują więc utworzenie nowej
lub wyposażenie już istniejącej organizacji (np. ONZ, ŚOH) w odpowiednie
narzędzia fiskalne i źródła finansowania. Wśród preferowanych działań polityki fiskalnej wymieniane jest najczęściej wprowadzenie podatku Tobina, karnych ceł za niedotrzymanie standardów ekologicznych, opłat za korzystanie
z zasobów globalnych (np. oceanów, przestrzeni powietrznej).
Stopień przestrzegania zaleceń EZR jest bardzo zróżnicowany w poszczególnych państwach. Najbardziej zaawansowana jest ekologizacja systemu
podatkowego i opłat publicznych. Pionierami w tym zakresie były państwa
skandynawskie, które rozpoczęły kompleksowe reformy już na początku lat
90. ubiegłego stulecia [OECD 2001, s. 49 i n.]. W kolejnych latach ekologizację systemów fiskalnych w różnym stopniu przeprowadziło większość
199
rozwiniętych państw na świecie, w tym Japonia, Kanada, Korea Płd., Nowa
Zelandia, Szwajcaria, USA i państwa członkowskie UE, a także wiele państw
rozwijających się, np. Chiny i Turcja. W państwach członkowskich UE proces ekologizacji systemów podatkowych wynikał w dużym stopniu z unijnej
polityki ochrony środowiska zawierającej wytyczne w zakresie: harmonizacji
podatków pośrednich, podatków od środków transportowych i opłat drogowych, ustalania opłat za wodę oraz pomocy publicznej określającej m.in. dopuszczalny zakres preferencji w podatkach i opłatach ekologicznych [Bartniczak i Ptak 2011, s. 104].
Z powodu kryzysu finansowego wiele państw rozważa również opodatkowanie transakcji finansowych. W 2011 roku Komisja Europejska zaproponowała zharmonizowanie podatku od transakcji finansowych, a także
zasilenie nim unijnego budżetu od 2014 roku (szerzej na ten temat: [Cieślukowski 2013, s. 236]). Państwa członkowskie nie osiągnęły jednak porozumienia w tej sprawie, jednak wyraziły chęć dalszej pogłębionej współpracy. W konsekwencji obecnie zakres opodatkowania transakcji finansowych
w poszczególnych państwach jest bardzo zróżnicowany. Wynika to z prowadzonej polityki społeczno-gospodarczej, wielkości rynku finansowego, a także niejednoznacznych wyników badań empirycznych na temat oddziaływania
tego opodatkowania na stabilność rynku finansowego [McCulloch i Pacillo
2011, s. 27–33]. Podatek od transakcji finansowych występuje w różnej formie w takich państwach UE, jak: Austria, Belgia, Finlandia, Francja, Grecja,
Irlandia, Niemcy i Wielka Brytania [Komisja 2014]. Natomiast Hiszpania,
Portugalia i Włochy zamierzają wprowadzić ten podatek do swojego systemu
podatkowego w najbliższej przyszłości [Komisja 2013, s. 3].
Po 2008 roku wiele państw podjęło również decyzję o podwyższeniu podatków, przy czym państwa UE podniosły głównie stawki VAT oraz najwyższą stawkę podatku dochodowego od osób fizycznych. W latach 2008–2013
średnia podstawowa stawka VAT dla 27 państw UE wzrosła z 19,5 do 21,3%,
a średnia najwyższa stawka podatku dochodowego od osób fizycznych – z 41
do prawie 45% [Komisja 2013a, s. 30 i n.]. Jednak wzrost tych stawek nastąpił głównie w wyniku znacznego wzrostu deficytu budżetowego i długu
publicznego na skutek kryzysu finansowego, nie był natomiast spowodowany dążeniem państw członkowskich do uwzględnienia zaleceń EZR. Można
również domniemywać, że dodatkowe środki zostały przeznaczone głównie
na zmniejszenie deficytów budżetowych, a nie na celowe finansowanie dóbr
merytorycznych. Pozostałe propozycje i zalecenia EZR w sferze podatków są
raczej przedmiotem dyskusji, gdyż na razie nie znajdują szerszego realnego
odzwierciedlenia w konkretnych decyzjach politycznych.
200
3. Pojęcie zrównoważonego podatku i zrównoważonego
systemu podatkowego
Przez zrównoważony podatek można rozumieć podatek, który przyczynia się do osiągnięcia zrównoważonego rozwoju, a więc do jednoczesnego
osiągania celów ekonomicznych, społeczno-kulturowych, ekologicznych
i administracyjnych.
Według kryterium wpływu podatku na zrównoważony rozwój można wyróżnić następujące podatki: podatki zrównoważone, podatki umiarkowanie
zrównoważone, podatki słabo zrównoważone, podatki neutralne, podatki słabo niezrównoważone, podatki umiarkowanie niezrównoważone oraz podatki
niezrównoważone.
Podatki zrównoważone to takie podatki, które przyczyniają się do równomiernego osiągania czterech rodzajów celów, przy czym w analizie zakłada się, że cele administracyjne we wszystkich przypadkach powinny być
osiągnięte. Podatki umiarkowanie zrównoważone przyczyniają się do mniej
równomiernego rozwoju, gdyż zorientowane są na osiągnięcie trzech celów,
natomiast podatki słabo zrównoważone są zorientowane na osiągnięcie tylko dwóch celów. Podatki neutralne są obojętne względem zrównoważonego
rozwoju, a więc nie przyczyniają się do tego rozwoju ani też nie wpływają
negatywnie na ten rozwój, natomiast podatki niezrównoważone to podatki,
które oddziałują negatywnie chociażby na jeden rodzaj celów (z wyjątkiem
celów administracyjnych).
Zrównoważony system podatkowy jest zbiorem powiązanych logicznie
podatków, który całościowo przyczynia się do zrównoważonego rozwoju.
Taki system mogą tworzyć podatki zrównoważone i neutralne. Od zrównoważonego systemu podatkowego należy również odróżnić neutralny i niezrównoważony system podatkowy. Ten pierwszy jest obojętny w odniesieniu
do zrównoważonego rozwoju, natomiast ten drugi – wpływa negatywnie na
zrównoważony rozwój, a więc dominują w nim podatki niezrównoważone.
4. Kryteria oceny zrównoważenia podatków
i zrównoważenia systemu podatkowego
Kryteria oceny zrównoważenia podatków to pożądane ich cechy, właściwości, cele, funkcje, zasady opodatkowania itp. Źródłem tych kryteriów są
podstawowe cele i zasady zrównoważonego rozwoju, a także postulaty teorii
opodatkowania (np. federalizmu fiskalnego, klubów, optymalnego opodatkowania itp.) i polityki społecznej oraz dotychczasowe osiągnięcia praktyki
201
gospodarczej. Przy doborze kryteriów oceny stopnia zrównoważenia poszczególnych podatków ważne są również zalecenia statystki w zakresie doboru kryteriów ilościowych i jakościowych. Na podstawie przeprowadzonej
analizy wymienionych źródeł, w tabeli 2 zaproponowano łącznie 16 szczegółowych kryteriów oceny stopnia zrównoważenia poszczególnych podatków
w podziale na 4 główne grupy: ekologiczne, ekonomiczne, społeczno-kulturowe i administracyjne.
Kryteria ekologiczne są zgodne z pożądanymi efektami ekologizacji systemu podatkowego. Poprzez odpowiednio skonstruowane podatki można
osiągnąć różne cele ekologiczne (tabela 1). Internalizacja kosztów środowiskowych polega na uwzględnieniu w cenie sprzedaży produktów i usług faktycznych kosztów eksploatacji zasobów naturalnych poniesionych przy ich
wytworzeniu. Internalizacja kosztów środowiskowych jest dokonywana poprzez nałożenie na produkt bądź usługę (lub jednorazowo na każdym etapie
ich wytwarzania) dodatkowych podatków lub opłat odpowiadających tym
kosztom. Efektem internalizacji jest wzrost ceny produktów i usług, co z kolei
z reguły przyczynia się do ograniczenia ich konsumpcji i produkcji.
Przez inwestycje ekologiczne należy rozumieć wszelkie rodzaje inwestycji
(rzeczowe, finansowe, w kapitał ludzki itd.), które przyczyniają się w sposób
bezpośredni lub pośredni do poprawy stanu środowiska naturalnego. Obejmują one np. rzeczowe inwestycje w energię odnawialną, a także inwestycje
finansowe, np. w fundusze oferujące akcje przedsiębiorstw zajmujących się
Tabela 2. Kryteria oceny podatku zrównoważonego
Kryteria
ekologiczne
Kryteria
ekonomiczne
Kryteria
społeczno-kulturowe
Kryteria
administracyjne
–– internalizacja
kosztów środowiskowych
–– wydajność fiskalna –– sprawiedliwy podział dochodów
–– jawność przepisów
i konsultacje społeczne
–– inwestycje ekologiczne
–– stabilność gospodarki
–– lepsze zabezpieczenie emerytalne
–– optymalizacja
kosztów zapłaty
i poboru
–– stymulowanie
–– proekologiczne
miejsc pracy
zachowanie konsumentów i przedsięi przedsiębiorczości odpowiedzialbiorstw
nej społecznie
–– lepsza opieka medyczna
–– zadaniowe zarządzanie
–– proekologiczne
koszty podatkowe
–– kształtowanie
–– przeciwdziałanie
–– subsydiarność
oszustwom podati przeciwdziałanie
odpowiedzialnej
efektom zewnętrzkonsumpcji i stylu
kowym
nym
życia
202
produkcją takiej energii. Państwo może zachęcać do inwestycji ekologicznych
różnymi preferencjami zarówno w podatkach bezpośrednich, jak i pośrednich, np. ulgami inwestycyjnymi w podatkach dochodowych, obniżonymi
stawkami VAT, niższymi stawkami podatku od transakcji finansowych.
Proekologiczne zachowania konsumentów i przedsiębiorstw wyrażają się
w dbaniu o środowisko naturalne. Takim zachowaniom mogą sprzyjać zarówno różne zachęty podatkowe, jak i kary (np. domiar podatkowy, karne
opłaty). Na przykład do segregacji śmieci można zachęcać te podmioty obniżeniem podatku dochodowego czy podatku od nieruchomości oraz znacznie
wyższymi opłatami za odbiór nieposegregowanych śmieci.
Proekologiczne koszty podatkowe stanowią koszty prowadzenia działalności gospodarczej, które nie wpływają negatywnie na środowisko naturalne. Z listy kosztów uzyskania przychodów powinny więc zostać wykreślone
te koszty (lub przynajmniej ich odliczenie od przychodów powinno zostać
ograniczone), które negatywnie wpływają na środowisko naturalne. Do takich kosztów można zaliczyć m.in. koszty paliwa, energii, zużycia rzadkich
surowców naturalnych. Ograniczenia w zakresie zaliczania niektórych ponoszonych przez podatników kosztów do kosztów uzyskania przychodów
wpisują się w koncepcje biznesu odpowiedzialnego społecznie.
Drugą grupę stanowią kryteria ekonomiczne. Wydajność fiskalna podatku
wyraża się w dostarczaniu odpowiednich środków finansowych do budżetu
na pokrycie wydatków publicznych. Optymalnym rozwiązaniem byłaby sytuacja, w której budżet publiczny zasilany byłby kilkoma zrównoważonymi podatkami w zbliżonym stopniu [Cieślukowski 2013, s. 165]. Wydajność podatku można zmierzyć za pomocą wskaźnika wydajności fiskalnej według wzoru:
WWFPt =
DPt 1
− ,
DOt lt
gdzie:
WWFPt – wskaźnik wydajności fiskalnej określonego podatku (P) w okresie t,
DPt – dochód z podatku (P) w okresie t,
DOt – dochody budżetowe ogółem w okresie t,
l – liczba podatków w systemie podatkowym w okresie t.
Wynik WWFPt = 0 oznacza, że dany podatek (P) zasila budżet w stopniu
proporcjonalnym do liczby podatków w systemie podatkowym, natomiast
jeżeli WWFPt ≠ 0, to oznacza, że dany podatek zasila budżet w nieproporcjonalnym stopniu.
Zrównoważone podatki powinny przyczyniać się do stabilizowania
gospodarki. Literatura w zakresie oddziaływania podatków na koniunkturę
203
gospodarczą jest obszerna. Wynika z niej, że w największym stopniu do osiągania tego celu przyczyniają się podatki będące automatycznymi stabilizatorami koniunktury, a więc podatki dochodowe z rozbudowaną skalą progresywną [Owsiak 2013, s. 74]. W większości państw na świecie taką skalą
charakteryzuje się podatek dochodowy od osób fizycznych. Przypomnijmy
jednak, że EZR zaleca umiarkowany i samopodtrzymujący się rozwój gospodarczy w granicach tolerancji przyrody (a nie szybki wzrost gospodarczy eksploatujący w nadmiarze zasoby naturalne) przy zrównoważonym budżecie,
tak aby – zgodnie z zasadą sprawiedliwości międzypokoleniowej – nie obciążać kosztami długu publicznego przyszłych pokoleń. Podatek dochodowy
od osób fizycznych powinien więc zawierać odpowiednią skalę progresywną
odpowiadającą tym zaleceniom.
Wpływ podatków na stabilizację gospodarki można badać również przez
pryzmat stabilności różnych rynków. W ostatnich latach głównym przedmiotem zainteresowania jest stabilność rynków finansowych. Jak już wspomniano w pkt 2 artykułu, niektóre państwa rozważają obecnie opodatkowanie transakcji finansowych w celu ograniczenia spekulacji i ustabilizowania
wewnętrznych rynków finansowych, a także w celu obciążenia kosztami kryzysu instytucje finansowe. Podatek od transakcji finansowych może również
stymulować, poprzez różne preferencje, ekologiczne inwestycje finansowe.
W ekonomii zrównoważonego rozwoju zakłada się, że do wzrostu liczby
miejsc pracy powinno przyczyniać się m.in. ekologizacja systemu podatkowego oraz promowanie tzw. biznesu odpowiedzialnego społecznie (corporate
social responsibility – CSR). Przypomnijmy, że zgodnie z założeniem reformy
ekologicznej dodatkowe dochody z podatków i opłat ekologicznych powinny
przełożyć się na obniżenie składek na ubezpieczenie społeczne. W rezultacie
powinny obniżyć się koszty pracy i powinien nastąpić wzrost liczby miejsc
pracy. Tego typu efekty ekologizacji systemu podatkowego potwierdziły zarówno badania symulacyjne, jak i praktyka gospodarcza (Bartniczak i Ptak
2011, s. 89; Rogall 2010, s. 281–282]. Z kolei CRS jest pożądanym modelem
prowadzenia działalności gospodarczej w ekonomii zrównoważonego rozwoju. Polega on na dobrowolnym, długotrwałym i świadomym zarządzaniu
strategicznym zorientowanym na poszukiwanie synergii pomiędzy trzema
obszarami funkcjonowania przedsiębiorstwa: ekonomicznym, społecznym
i środowiskowym [Gasiński i Piskalski 2014, s. 13]. Celem CRS jest bardziej
odpowiedzialne i etyczne postępowanie biznesu względem wszystkich grup
społecznych, na które oddziałuje, z możliwie największym poszanowaniem
środowiska przyrodniczego. Przekłada się to m.in. na zadowolenie się umiarkowanym zyskiem w zamian za utrzymanie miejsc i godnych warunków pracy.
Państwo może stymulować CRS za pomocą różnych preferencji podatkowych.
204
Kolejne kryteria ekonomiczne (subsydiarność i przeciwdziałanie negatywnym efektom zewnętrznym) wynikają z zasad federalizmu fiskalnego,
a więc funkcjonowania podmiotów na wspólnym rynku i na różnych szczeblach terytorialnych. W takich warunkach zrównoważony podatek nie może
dyskryminować towarów, usług, pracy i kapitału pochodzących z innych jurysdykcji podatkowych. Zrównoważone podatki muszą więc być w odpowiednim stopniu zharmonizowane.
Podatki mogą przyczynić się do osiągnięcia wielu efektów społeczno-kulturowych. Sprawiedliwy podziału dochodów za pomocą podatków, mimo że
stanowi przedmiot wieloletnich badań ciągle pozostaje zagadnieniem kontrowersyjnym. Można sądzić, że zasadę sprawiedliwości wewnątrzpokoleniowej, najlepiej odzwierciedla podatek od dochodów osobistych z rozbudowaną
skalą progresywną i wysoką stawką maksymalną oraz wysoką kwotą wolną
od podatku [Young 2003, s. 145 i n.]. Oprócz czynników psychologicznych
(osobom bogatszym łatwiej jest zaakceptować wyższą stawkę), za takim podatkiem przemawia również istotny w ostatnich latach wzrost stawek VAT,
który zwiększył ciężar podatkowy ponoszony przez gospodarstwa domowe
o niskich dochodach.
Zgodnie z postulatami EZR państwo powinno zapewnić wszystkim obywatelom m.in. godną emeryturę oraz równy i rozsądny dostęp do opieki zdrowotnej. Jeżeli państwo nie jest w stanie spełnić tego postulatu w ramach systemu publicznego, to powinno wspierać i zachęcać obywateli do korzystania
z odpowiednich świadczeń oferowanych przez sektor prywatny. Do tego celu
mogą służyć podatki zawierające stosowne preferencje, np. ulgi w podatkach
dochodowych z tytułu korzystania z prywatnej opieki medycznej i oszczędzania emerytalnego, zwolnienie usług medycznych i usług finansowych z VAT.
Tego typu rozwiązania występują m.in. w większości państw członkowskich
UE [np. Cieślukowski 2011, s. 7–10].
EZR postuluje oddziaływanie na konsumenta i ograniczenie jego suwerenności w przypadku znacznej konsumpcji tzw. dóbr demerytorycznych
prowadzącej do powstania negatywnych skutków środowiskowych i społecznych. Przykładami takich dóbr są używki, niezdrowa żywność, broń, niebezpieczne prowadzenie pojazdu itd. Podatki można wykorzystać do kształtowania pożądanego modelu konsumpcji. Na przykład, poprzez podnoszenie lub
obniżanie stawek VAT i akcyz można zniechęcać lub zachęcać do konsumpcji
określonych towarów i usług.
Ostatnią grupę stanowią kryteria administracyjne. Kryteria te były już
wielokrotnie omawiane w literaturze z zakresu podatków. Autorzy są zgodni,
że mają one charakter uniwersalny i powinny być przestrzegane bez względu
na model gospodarki rynkowej. Zapewniają one sprawne funkcjonowanie
205
administracji podatkowej, co sprawia, że podatki będą lepiej spełniać kryteria środowiskowe, ekonomiczne i społeczno-kulturowe. Warto w tym miejscu
jedynie zwrócić uwagę, że w tabeli 3 nie wymieniono popularnego kryterium
przejrzystości podatków, utożsamianego najczęściej z ich prostą konstrukcją
oraz łatwą i tanią obsługą administracyjną [Grądalski 2004, s. 137]. Kryterium przejrzystości stoi w pewnej sprzeczności z postulatami EZR. W ekonomii tej podatki, poprzez liczne preferencje, wykorzystuje się do oddziaływania na decyzje i postępowanie podatników, więc nie należy oczekiwać, że
będą to podatki proste i łatwe w obsłudze zarówno dla podatników, jak i administracji podatkowej. Dalszą konsekwencją stymulacyjnej funkcji podatków w EZR jest zastąpienie postulatu minimalizacji kosztów zapłaty i poboru
ich optymalizacją, czyli najlepszym dostosowaniem kosztów do panujących
warunków.
Zakończenie
Z przedstawionych kryteriów oceny stopnia zrównoważenia poszczególnych
podatków nasuwają się dwa zasadnicze pytania:
1. Czy każdy podatek jest w stanie spełnić wszystkie kryteria jednocześnie
i w jakim stopniu?
2. Czy wszystkie podatki w systemie powinny być zrównoważone, czy też
poszczególne podatki powinny spełniać wybrane kryteria, tak aby uzupełniały się i w całości tworzyły zrównoważony system podatkowy?
Odpowiedź na te pytania wymaga przeprowadzenia dalszych pogłębionych
badań. Punktem wyjścia powinna być ocena podatków w danym systemie
podatkowym według przedstawionych kryteriów. Biorąc jednak pod uwagę
wieloaspektowość zrównoważonego rozwoju, skonstruowanie podatku spełniającego wszystkie kryteria wydaje się nierealne. Potwierdziła to już teoria
finansów, która odrzuciła koncepcję tzw. podatku jedynego [Dolata 2013,
s. 24–25]. Uwzględnienie wszystkich kryteriów w jednym podatku może nazbyt skomplikować jego konstrukcję, a także zmniejszyć szanse jednoczesnego osiągnięcia wszystkich celów zrównoważonego rozwoju ze względu
na sprzeczności między tymi celami. Należy szczególną uwagę zwrócić na
relację między postulatami sprawiedliwego opodatkowania a stymulowania rozwoju i zachowań konsumenckich. Na tym etapie rozważań wydaje się
więc, że bezpieczniejszym rozwiązaniem jest konstrukcja kilku uzupełniających się podatków skupionych na osiąganiu wybranych celów. Wówczas
w systemie podatkowym powinny przeważać podatki umiarkowanie lub słabo zrównoważone.
206
Bibliografia
Barde, J.P., 1999, Environmental Taxes. Recent Developments in China and OECD
Countries, OECD.
Bartniczak, B., Ptak, M., 2011, Opłaty i podatki ekologiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław.
Bocian, A.F., 2011, Globalizacja a zrównoważony rozwój, w: Poskrobko, B. (red.),
Teoretyczne aspekty ekonomii zrównoważonego rozwoju, Wyższa Szkoła Ekonomiczna, Białystok.
Borys, T., 2011, Interdyscyplinarność ekonomii zrównoważonego rozwoju, w: Poskrobko, B. (red.), Teoretyczne aspekty ekonomii zrównoważonego rozwoju, Wyższa
Szkoła Ekonomiczna, Białystok.
Burchard-Dziubińska, M., 2007, Koszty transakcyjne wdrażania zrównoważonego rozwoju, w: Poskrobko, B., Dobrzański, G. (red.), Problemy interpretacji i realizacji
zrównoważonego rozwoju, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Białymstoku, Białystok.
Cieślukowski, M., 2011, Opodatkowanie emerytur w Unii Europejskiej, w: Problemy
zabezpieczenia emerytalnego w Polsce, Polityka Społeczna, Numer specjalny, cz. I.
Cieślukowski, M., 2013, Wielokryterialna ocena systemu zasobów własnych Unii Europejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań.
Czaja, S., 2011, Nowe kategorie ekonomiczne w teorii zrównoważonego i trwałego rozwoju, w: Poskrobko, B. (red.), Teoretyczne aspekty ekonomii zrównoważonego rozwoju, Wyższa Szkoła Ekonomiczna, Białystok.
Dobrzański, G., 2007, Wstęp, w: Poskrobko, B., Dobrzański, G. (red.), Problemy interpretacji i realizacji zrównoważonego rozwoju, Wydawnictwo Wyższej Szkoły
Ekonomicznej w Białymstoku, Białystok.
Dolata, S., 2013, Podstawy wiedzy o polskim systemie podatkowym, Lex & Wolters
Kluwer Business, Warszawa, 3 wyd.
Gasiński, T., Piskalski, G., 2014, Zrównoważony biznes. Podręcznik dla małych i średnich przedsiębiorstw, http://www.mg.gov.pl/files/upload/7904/podrecznik.pdf
[dostęp: 17.05.2014].
Grądalski, F., 2004, Wstęp do teorii opodatkowania, Oficyna Wydawnicza Szkoła
Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa.
Komisja, 2013, Proposal for a Council Directive implementing enhanced cooperation in the area of financial transaction tax, Brussels, 14.2.2013, COM(2013)
71 final.
Komisja, 2013a, Taxation Trends in European Union. Data for the EU Member States, Iceland and Norway, Eurostat Statistical Books, European Commission, Luxembourg.
Komisja, 2014, „Taxes in Europe” database, http://ec.europa.eu/taxation_customs/
taxation/gen_info/info_docs/tax_inventory/index_en.htm [dostęp: 9.05.2014].
McCulloch, N., Pacillo, G., 2011, The Tobin Tax: a Review of the Evidence, Institute
of Development Studies, University of Sussex, Brighton, Research Report 68.
207
OECD, 2001, Environmentally Related Taxes in OECD Countries. Issues and Strategies, OECD.
ONZ 1992, Report of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio de Janeiro, 3–14 June 1992, vol. 1, Resolutions adopted by the conference, Anex II, Agenda 21, New York, pkt 1.1.
Owsiak, S., 2013, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa.
Pigou, A., 2009, Economics of Welfare, Transaction Publishers, New Jersey.
Rogall, H., 2010, Ekonomia zrównoważonego rozwoju, Zysk i S-ka, Poznań.
Słodowa-Hełpa, M., 2013, Rozwój zintegrowany. Warunki, wymiary, wyzwania, CeDeWu
Sp. z o.o., Warszawa.
Young, H.P., 2003, Sprawiedliwy podział, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.
Wallart, N., 1999, The Political Economy of Environmental Taxes, Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Publicznych
[email protected]
KONSEKWENCJE FISKALNE ULG
W PODATKU DOCHODOWYM
OD OSÓB FIZYCZNYCH W NIEMCZECH
Streszczenie: Jednym z priorytetów polityki podatkowej Unii Europejskiej jest powszechne wdrożenie transparentnych metod monitoringu ubytku dochodów publicznych w następstwie przyznawania podatnikom prawa do ulg podatkowych. Niemcy
należą do grupy państw, monitorujących ten ubytek już od lat 60. XX wieku. Celem
artykułu jest przedstawienie konsekwencji fiskalnych ulg w podatku dochodowym od
osób fizycznych w tym państwie. Scharakteryzowano w nim zasady ustalania wysokości podatku do zapłaty i opisano kwoty wolne od podatku, odliczenia od podstawy
opodatkowania i odliczenia od podatku. Wskazano także te ulgi w rozpatrywanym
podatku, z którymi wiąże się największy ubytek dochodów publicznych.
Słowa kluczowe: podatek dochodowy od osób fizycznych, ulgi podatkowe.
Klasyfikacja JEL: H21, H24
FISCAL IMPLICATIONS OF PERSONAL INCOME TAX
ALLOWANCES AND RELIEF IN GERMANY
Abstract: The implementation of a transparent, common methodology for the
monitoring of tax expenditures is considered to be one of the main priorities for
the European Union’s fiscal policy. Germany is among the countries that have been
monitoring tax expenditures since the 1960s. The basic aim of this article is to examine the fiscal consequences of personal income tax preferences in Germany. The
author characterizes the principles of personal income tax calculation and describes
tax allowances, tax deductions and tax credits. The final part of the article contains
an analysis of the most important personal income tax expenditures.
Keywords: personal income tax, tax allowances, tax deductions, tax credits, tax
expenditures.
Konsekwencje fiskalne ulg w podatku dochodowym od osób fizycznych...
209
Wstęp
Ulgi w podatkach dochodowych są integralnym elementem ich konstrukcji.
Umożliwiają one pełnienie przez te podatki wielu funkcji pozafiskalnych.
Ich zakres i charakter stanowi odzwierciedlenie priorytetów prowadzonej
przez państwo polityki fiskalnej. Są one udzielane podatnikom w szczególności ze względów społecznych i ekonomicznych. Ponadto ich celem może
być zwiększenie sprawiedliwości opodatkowania, stworzenie bodźców dla
wzrostu gospodarczego czy też skłonienie podatników do podejmowania decyzji i działań preferowanych przez państwo. Niezależnie jednak od celów ich
implementacji do systemu podatkowego skutkują one obniżeniem ciężaru
podatkowego i powodują ubytek dochodów publicznych. Wskazuje się więc
często, że są one alternatywą wydatków budżetowych, a państwo powinno
być zainteresowane monitoringiem ich następstw fiskalnych.
Szacunki ubytku dochodów publicznych w rezultacie przyznawanych podatnikom preferencji podatkowych mają długą historię. Metodologię pomiaru
tego ubytku opracowały w latach 60. XX wieku Niemcy i Stany Zjednoczone.
W USA po raz pierwszy ustawa budżetowa z 1974 roku zawierała definicję
tzw. wydatków podatkowych (tax expenditures). Przez pojęcie to ustawodawca rozumiał ubytek dochodów publicznych wynikający z przepisów federalnego prawa podatkowego odnoszących się do wyłączeń, zwolnień, odliczeń
od dochodu, odliczeń od podatku, preferencyjnych stawek podatku lub odroczenia terminu płatności podatku [Surrey 1974, s. 683]. Wcześniej, bo już
w 1968 roku, Departament Skarbu w tym państwie określił wysokość tego ubytku dla poszczególnych kategorii ulg w swoim rocznym raporcie budżetowym.
Potrzebę szacowania i ujmowania w regularnych raportach ubytku dochodów
publicznych w następstwie przysługujących podatnikom ulg podatkowych dostrzegły również władze Republiki Federalnej Niemiec. W opracowywanych
i publikowanych od 1967 roku raportach na temat subwencji budżetowych
(Subventionsbericht) wymienia się dwie kategorie tych subwencji – finansową
pomoc publiczną (Finanzhilfen) i preferencje podatkowe (Steuervergünstigungen) [Jüttemeier i Lammers 1979, s. 4]. W raportach tych również obecnie
określa się między innymi kwotę ubytku dochodów publicznych w rezultacie
przysługujących podatnikom ulg podatkowych (Steuermindereinnahmen).
W obliczu nadmiernego zadłużenia publicznego, w niektórych państwach Unii Europejskiej coraz częściej zwraca się uwagę na konieczność
obniżania ubytku dochodów publicznych wynikającego z ulg podatkowych.
Osiągnięcie tego celu wymaga stałego monitorowania tego ubytku, co z kolei wiąże się z koniecznością ujednolicenia metod jego szacowania i raportowania we wszystkich państwach członkowskich. Znaczące zróżnicowanie
210
przysługujących podatnikom ulg podatkowych utrudnia jednak przeprowadzenie analizy porównawczej ubytku dochodów w następstwie przyznawania podatnikom prawa do ich odliczania (tax expenditures) dla wszystkich
państw UE. Jedynie 18 państw członkowskich sporządza regularne raporty na
ten temat. Ustawowy obowiązek ich sporządzania występuje tylko w 9 z tych
państw [Tax Reforms 2013, s. 57]. Do państw tych należą również Niemcy.
Celem artykułu jest przedstawienie konstrukcji ulg w podatku dochodowym
od osób fizycznych w tym państwie oraz określenie konsekwencji fiskalnych
wynikających z przyznania podatnikom prawa do tych ulg.
1. Ustalanie podstawy opodatkowania i kwoty wolnej
od podatku
Niemiecki podatek dochodowy od osób fizycznych jest podatkiem od globalnego dochodu tych osób. Opodatkowaniu podlega zatem suma dochodów z różnych źródeł, przy czym sposób ustalania dochodu z poszczególnych źródeł jest
zróżnicowany [Litwińczuk 2013, s. 29]. W państwie tym wyróżnia się trzy formy poboru podatku dochodowego od osób fizycznych: podatek od płac (Lohnsteuer), podatek od dochodów kapitałowych (Abgeltungsteuer) oraz podatek
dochodowy od dochodów ze źródeł deklarowanych (veranlagte Einkommensteuer). Opodatkowaniu rozpatrywanym podatkiem podlegają dochody z 7 źródeł przychodów (schemat procedury). W przypadku trzech pierwszych źródeł
wymienionych na schemacie procedury sumowaniu w celu ustalenia podstawy opodatkowania podlega zysk (Gewinneinkünfte), natomiast w przypadku
pozostałych – nadwyżka przychodów nad kosztami uzyskania (Überschuss
einkünfte). Przysługujące podatnikom ulgi w podatku dochodowym od osób
fizycznych są podzielone w Niemczech na kilka kategorii (schemat procedury).
Stosownie do § 24a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych
[Einkommensteuergesetz 2009] po ustaleniu sumy zysków i nadwyżek przychodów nad kosztami uzyskania z poszczególnych źródeł przychodu odliczeniu podlega kwota wolna od opodatkowania ze względu na wiek podatnika.
Prawo do jej potrącenia przysługuje podatnikowi, który ukończył w roku poprzedzającym dany rok podatkowy 64 lata [Wellisch i Kroschel 2012, s. 400].
Wysokość kwoty wolnej od opodatkowania z tego tytułu przedstawia tabela 1. Jest ona odliczana od sumy wynagrodzeń za pracę i innych dochodów
podatnika, z wyłączeniem rent i emerytur. Prawo do jej odliczenia będzie
przysługiwało podatnikom, którzy do 2038 roku ukończyli bądź ukończą 64.
rok życia. Od 2005 roku kwota wolna od opodatkowania ze względu na wiek
podatnika jest systematycznie obniżana.
Źródła przychodów podlegające opodatkowaniu
1. Przychody z działalności w zakresie rolnictwa i leśnictwa (Einkünfte aus Land und Forstwirtschaft)
2. Przychody z działalności gospodarczej (Einkünfte aus Gewerbebetrieb)
3. Przychody z działalności wykonywanej osobiście (Einkünfte aus selbständiger Arbeit)
4. Przychody ze stosunku pracy (Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit)
5. Przychody z kapitałów pieniężnych i praw majątkowych (Einkünfte aus Kapitalvermögen)
6. Przychody z najmu i dzierżawy (Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung)
7. Pozostałe przychody (sonstige Einkünfte)
.................................................................................................................................................................
Suma zysków i nadwyżek przychodów nad kosztami uzyskania (Summe der positiven
Einkünfte)
–– kwota wolna od opodatkowania ze względu na wiek podatnika (Altersentlastungsbetrag)
–– kwota wolna od opodatkowania dla rodziców samotnie wychowujących dzieci (Entlastungsbetrag für Alleinerziehende)
–– kwota wolna od opodatkowania dla podatników prowadzących działalność w zakresie
rolnictwa i leśnictwa (Freibetrag für Land und Forstwirte)
.................................................................................................................................................................
Suma zysków i nadwyżek przychodów nad kosztami uzyskania ogółem po potrąceniu
kwot wolnych od opodatkowania (Gesamtbetrag der positiven Einkünfte)
–– odliczenie straty (Verlustabzug)
–– wydatki nadzwyczajne (Sonderausgaben)
–– nadzwyczajne obciążenia finansowe (außergewöhnliche Belastungen)
–– pozostałe odliczenia (sonstige Abzugsbeträge)
+ dochody ze źródeł zagranicznych podlegające doliczeniu (hinzuzurechnende Einkünfte
nach Außensteuergesetz)
.................................................................................................................................................................
Dochód (Einkommen)
–– odliczenia z tytułu posiadania dziecka (dzieci) (Freibeträge für Kinder)
–– ryczałtowa kwota wolna w przypadku uzyskiwania dochodów innych niż dochody ze stosunku pracy (Härteausgleich)
.................................................................................................................................................................
Dochód do opodatkowania (zu versteuerndes Einkommen)
.................................................................................................................................................................
Podatek dochodowy od osób fizycznych według skali podatkowej (tarifliche Einkommensteuer)
–– odliczenia od podatku (Steuerermäßigungen)
.................................................................................................................................................................
Podatek dochodowy od osób fizycznych do zapłaty (festzusetzende Einkommensteuer)
Schemat procedury. Ustalanie podstawy opodatkowania w podatku dochodowym
od osób fizycznych
Źródło: [Einkommensteuerrichtlinien, R2 Umfang der Besteuerung].
[211]
212
Tabela 1. Wysokość kwoty wolnej od opodatkowania ze względu na wiek podatnika
Rok kalendarzowy
następujący po roku
ukończenia przez podatnika
64. roku życia
Wysokość kwoty wolnej od opodatkowania
ze względu na wiek podatnika
% podstawy
obliczenia
maksymalna kwota
odliczenia w euro
2014
25,6
1216
2015
24,0
1140
2016
22,4
1064
2017
20,8
988
2018
19,2
912
2019
17,6
836
2020
16,0
760
2021
15,2
722
2022
14,4
684
2023
13,6
646
2024
12,8
608
2025
12,0
570
2026
11,2
532
2027
10,4
494
2028
9,6
456
2029
8,8
418
2030
8,0
380
2031
7,2
342
2032
6,4
304
2033
5,6
266
2034
4,8
228
2035
4,0
190
2036
3,2
152
2037
2,4
114
2038
1,6
76
2039
0,8
38
2040
0,0
0
Źródło: [Einkommensteuergesetz 2009, § 24a].
213
Rodzicowi samotnie wychowującemu co najmniej jedno dziecko przysługuje prawo do dodatkowej kwoty wolnej od opodatkowania. Wysokość tej
kwoty wynosi 1308 euro rocznie. Podatnik może ją potrącić w rozliczeniu za
dany rok podatkowy wyłącznie wtedy, gdy otrzymuje na dziecko zasiłek lub
ma prawo do odliczenia od dochodu ulgi z tytułu posiadania dziecka.
W przypadku uzyskiwania przez podatnika przychodów z działalności
w zakresie rolnictwa i leśnictwa potrąceniu od zysku z tego źródła podlega
rocznie kwota 670 euro. Warunkiem jej potrącenia jest uzyskanie w roku podatkowym sumy dochodów nie przekraczającej kwoty 30 700 euro.
Jeśli podatnik uzyskuje przychody inne niż przychody ze stosunku pracy,
w kwocie nie przekraczającej 410 euro, kwota ta nie podlega opodatkowaniu.
Jej przekroczenie powoduje obowiązek opodatkowania całości uzyskiwanych
dochodów. Przepis ten wprowadzony został w celu obniżenia kosztów administracyjnych poboru podatku i kosztów wywiązywania się z obowiązków
podatkowych przez podatników podatku dochodowego od osób fizycznych.
2. Wydatki nadzwyczajne i nadzwyczajne obciążenia
finansowe
Jedną z kategorii ulg w podatku dochodowym od osób fizycznych są wydatki nadzwyczajne. Ich definicję zawiera § 10 ustawy o podatku dochodowym
od osób fizycznych. Uznaje się za nie prywatne wydatki podatnika, które ze
względu na swój charakter nie są zaliczane do kosztów uzyskania przychodu.
Zalicza się do nich następujące wydatki:
–– wydatki o charakterze zabezpieczeniowym (składki z tytułu ubezpieczenia
zdrowotnego, na życie, na wypadek śmierci, opiekuńczego, wypadkowego, od odpowiedzialności cywilnej, ustawowego ubezpieczenia rentowego
i wpłaty do Federalnego Urzędu Pracy);
–– świadczenia na utrzymanie byłego małżonka lub małżonka, z którym podatnik pozostaje w separacji;
–– renty i inne trwałe ciężary;
–– zapłacony podatek kościelny;
–– wydatki na wykształcenie dziecka podatnika;
–– wydatki na kształcenie zawodowe podatnika;
–– darowizny na cele określone w §§ 52 do 54 Ordynacji podatkowej [Abgabenordnung].
Niektóre z tych wydatków podlegają odliczeniu w całości, inne zaś są odliczane wyłącznie do kwoty maksymalnej określonej przez ustawodawcę [Niemeier i in. 2009, s. 1163]. Do pierwszej grupy należy podatek kościelny oraz
214
renty i inne trwałe ciężary. Natomiast druga grupa obejmuje między innymi
wydatki o charakterze zabezpieczeniowym. Ustawodawca w zależności od
kategorii tych wydatków przewidział zróżnicowane limity odliczenia [Keil
i Prost 2010, s. 182].
W odniesieniu do świadczeń na utrzymanie byłego małżonka lub małżonka, z którym podatnik pozostaje w separacji, wprowadzono ograniczenie wysokości odliczenia do kwoty 13 805 euro, wydatków na wykształcenie
dziecka podatnika – 30% wydatków nie więcej jednak niż 5000 euro na jedno
dziecko, wydatków na kształcenie zawodowe podatnika – 6000 euro rocznie.
Darowizny podlegają odliczeniu wyłącznie wtedy, gdy przekazane zostały na cele uprzywilejowane podatkowo, czyli w szczególności na cele dobroczynne, religijne, naukowe, służące dobru publicznemu i rozwojowi kultury.
Ustawodawca wprowadził dwa limity tego odliczenia:
1) 20% sumy dochodów,
2) 4‰ sumy obrotów i wypłaconych w roku kalendarzowym przez przedsiębiorstwo wynagrodzeń.
Dodatkowe ograniczenie wprowadzone zostało dla darowizn na rzecz
partii politycznych, które mogą zostać potrącone przez podatników wyłącznie do kwoty 1650 euro rocznie.
Odmienny charakter mają odliczenia nadzwyczajnych obciążeń finansowych. Mogą one zostać odliczone w sytuacji, gdy ich wysokość przekracza przeciętną kwotę wydatków ponoszonych przez podatników należących do tej samej grupy co podatnik je potrącający. Za podatników należących do tej samej
grupy uznaje się podatników osiągających zbliżone pod względem wysokości
dochody i posiadających na utrzymaniu tę samą liczbę dzieci. Warunkiem
Tabela 2. Udział własny podatnika w nadzwyczajnych obciążeniach finansowych
w 2014 roku
Suma dochodów (w %)
do
15 340
euro
od 15 341
do 51 130
euro
powyżej
51 130
euro
Rozliczający się samodzielne
5
6
7
Rozliczający się wspólnie z małżonkiem lub w przypadku, kiedy ustał związek małżeński w roku poprzedzającym dany rok rozliczeniowy
4
5
6
Podatnicy posiadający nie więcej niż dwójkę dzieci
2
3
4
Podatnicy posiadający więcej niż dwójkę dzieci
1
1
2
Podatnicy
Źródło: [Blanke i Deres 2009, s. 423].
215
odliczenia nadzwyczajnych obciążeń finansowych jest nieuchronność ich ponoszenia [Ettlich 2011, s. 282]. Zalicza się do nich, przykładowo, wydatki na
opiekę zdrowotną, sanatorium, opiekę nad niepełnosprawnymi członkami
rodziny, pogrzeb, rozwód czy też wydatki na postepowanie cywilne. Przepisy
przewidują zmniejszenie podlegających odliczeniu kwot z omawianego tytułu
o tzw. udział własny podatnika (tabela 2). Zależy on w danym roku podatkowym od sumy dochodów oraz od sytuacji rodzinnej podatnika.
3. Pozostałe odliczenia od dochodu i odliczenia od podatku
Zgodnie z § 10d ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych odliczeniu przed potrąceniem wydatków nadzwyczajnych i nadzwyczajnych obciążeń finansowych podlega także strata poniesiona przez podatnika [Dinkelbach 2012, s. 155]. Jej odliczenie nie ma jednak charakteru ulgi podatkowej.
Jego zadaniem jest uwzględnienie przez ustawodawcę zasady opodatkowania dochodu w jego wartości netto (Nettoprinzip) [Schreiber 2012, s. 55].
Niemieckie prawo podatkowe wprowadza rozróżnienie pomiędzy horyzontalnym i wertykalnym rozliczaniem straty. W pierwszym przypadku strata
z jednego źródła przychodów pomniejsza zysk lub nadwyżkę przychodów
nad kosztami uzyskania z tego samego źródła. Przepisy przewidują liczne
ograniczenia rozliczania strat (przykładowo istnieje możliwość odliczania
określonych strat ze źródeł zagranicznych wyłącznie od określonych dochodów ze źródeł zagranicznych uzyskanych w państwie poniesienia straty). Strata w ramach rozliczenia międzyokresowego może być potrącona w roku poprzedzającym jej poniesienie do kwoty 1 mln euro. W sytuacji gdy pozostaje
jeszcze nierozliczona strata, możliwe jest jej rozliczanie w kolejnych latach
również do kwoty 1 mln euro. Jeśli strata do rozliczenia w latach kolejnych
przekracza tę kwotę, to w przypadku gdy pozostają jeszcze dochody, można
pozostałą część straty odliczyć, lecz tylko do wysokości 60% różnicy pomiędzy tymi dochodami a kwotą 1 mln euro.
W podatku dochodowym od osób fizycznych ustawodawca wprowadził
ulgi mieszkaniowe. W większości przypadków ich odliczanie wiąże się jednak
z kontynuacją praw nabytych. Ma to miejsce między innymi w odniesieniu do
prawa do odliczenia wydatków podatnika poniesionych na nabycie, budowę
lub rozbudowę domu albo mieszkania własnościowego. Podatnicy odliczają
również wydatki na nabycie lub budowę budynków wykorzystywanych na zaspokojenie ich własnych potrzeb mieszkaniowych, jeżeli są one klasyfikowane jako zabytek architektoniczny lub zlokalizowane na niektórych obszarach
przeznaczonych do rewitalizacji lub przeznaczonych pod zabudowę miejską.
216
Stosunkowo liczne są w niemieckim podatku dochodowym od osób fizycznych preferencje prorodzinne. Stosownie do § 32 ustawy regulującej zasady
opodatkowania tym podatkiem podatnikowi przysługuje prawo do odliczenia
ulgi na dziecko (dzieci) (Kinderfreibetrag) wtedy, gdy na jego utrzymaniu pozostają dzieci spokrewnione z nim w pierwszym stopniu lub dzieci przysposobione, które nie ukończyły jeszcze 18 roku życia [Rick i in. 2013, s. 316]. Ulga ta
stanowi alternatywę dla zasiłku na dziecko (dzieci) (Kindergeld) i jest odliczana,
w sytuacji gdy oszczędność podatkowa z tytułu jej odliczenia jest większa niż
kwota zasiłku. Wysokość tej ulgi prezentuje tabela 3. Ulga ta przysługuje także
na dzieci, które ukończyły już 18. rok życia, a nie ukończyły jeszcze 21. roku
życia i pozostają bez pracy oraz są zarejestrowane w Krajowym Urzędzie Pośrednictwa Pracy bądź nie ukończyły 25. roku życia i są w trakcie kształcenia
zawodowego, mają przerwę w okresie kształcenia zawodowego nieprzekraczającą czterech miesięcy, ze względu na brak miejsc w danej placówce oświatowej
lub zakładzie nie mogły podjąć lub kontynuować kształcenia zawodowego albo
są w trakcie odbywania dobrowolnej rocznej służby społecznej lub ekologicznej. Ponadto podatnikowi przysługuje prawo do ulgi na dziecko, które nie jest
w stanie utrzymać się samodzielnie ze względu na upośledzenie umysłowe lub
fizyczne, jeśli wystąpiło ono przed ukończeniem 25 roku życia [Endriss i in.
2012, s. 131]. Podatnicy posiadający dzieci mogą odliczyć dodatkowo ulgę na
pokrycie kosztów opieki, wychowania i wykształcenia dziecka (Freibetrag für
Betreuungs-, Erziehungs- und Ausbildungsaufwand).
Niemieckie prawo podatkowe przewiduje możliwość potrącenia od podatku wielu odliczeń. Niektóre z nich dotyczą podatników uzyskujących
dochody z określonych źródeł przychodu, w tym dochody z działalności
w zakresie rolnictwa i leśnictwa, dochody z działalności gospodarczej czy
dochody ze źródeł zagranicznych. Inne mogą być potrącone niezależnie od
źródeł uzyskiwanych przychodów.
Tabela 3. Wybrane preferencje prorodzinne w Niemczech w 2014 roku
Preferencja podatkowa
zasiłek
na dziecko
Kwota preferencji (w euro)
liczba dzieci
dwoje dzieci
troje dzieci
czworo dzieci
i każde kolejne
kwota zasiłku
184
190
215
Ulga na dziecko (dzieci)
2184 na jedno dziecko na rodzica*
Ulga na pokrycie kosztów opieki,
wychowania i wykształcenia dziecka
1320 na jedno dziecko na rodzica*
*Kwota podlega podwojeniu w przypadku wspólnego rozliczenia małżonków.
Źródło: [Einkommensteuergesetz 2009, §§ 32 i 66].
217
Przekazywanie darowizn na rzecz partii politycznej lub niezależnego
związku wyborczego uprawnia podatnika do potrącenia przewidzianego
ustawą odliczenia od podatku [Drenseck 2007, s. 2030]. Podatnik może odliczyć rocznie od podatku kwotę będącą równowartością 50% wydatków poniesionych na ten cel, nie więcej jednak niż 828 euro.
Odliczenie od podatku przysługuje także podatnikom zatrudniającym
pomoc domową w niepełnym wymiarze godzin, ponoszącym wydatki na
wykonywanie prac domowych bez zatrudniania pomocy domowej w niepełnym wymiarze lub ponoszącym wydatki na prace rzemieślnicze wykonywane w gospodarstwie domowym (np. prace modernizacyjne, renowacyjne, naprawcze). W pierwszym przypadku kwota odliczenia nie może
przekroczyć 20% poniesionych wydatków, nie więcej jednak niż 510 euro.
W sytuacji ponoszenia wydatków na prace domowe wykonywane bez zatrudniania pomocy domowej ustawodawca wprowadził wyższy roczny limit
kwotowy – 4000 euro. Wydatki na wykonanie prac rzemieślniczych mogą
być odliczane natomiast do kwoty 1200 euro rocznie. Wydatki te mogą
zostać potrącone, jeżeli podatnik nie odliczył ich jako kosztów uzyskania
przychodów, wydatków nadzwyczajnych czy nadzwyczajnych obciążeń
finansowych.
4. Ubytek dochodów publicznych w następstwie
przysługującego podatnikom prawa do ulg podatkowych
W ostatnich kilkudziesięciu latach wzrosło znaczenie ulg podatkowych jako
instrumentów prowadzonej przez państwo polityki gospodarczej i społecznej. Pomimo zgłaszanych przez polityków postulatów upraszczania systemów
podatkowych systematycznie rośnie liczba i zakres tych ulg. Ulgi podatkowe
są niekiedy częściej niż wydatki budżetowe stosowane w celach stymulacyjnych, redystrybucyjnych czy alokacyjnych. Przykładowo, z informacji Departamentu Skarbu Stanów Zjednoczonych (US Department of the Treasury) oraz Wspólnego Komitetu ds. Podatków (Joint Committee on Taxation)
wynika, że w raporcie zawierającym dane dla 1986 roku na temat ubytku
dochodów w następstwie preferencji podatkowych wymieniono 119 pozycji tych preferencji, dla 1999 roku – 131, a dla 2013 roku – 169 [Estimates
of Federal Tax Expenditures 2013, s. 1–50]. W 2013 roku ubytek dochodów
publicznych w rezultacie tych preferencji był wyższy w tym państwie o 44%
niż w 1986 roku. W przeważającej części wynikał on z wprowadzenia nowych i zwiększania zakresu wykorzystania już obowiązujących ulg w podatku dochodowym od osób fizycznych [A Brief History]. Opisywane zjawisko
218
miało miejsce również w Niemczech. O ile bowiem w 1995 roku udział bezpośrednich subwencji federalnych w PKB i ubytku dochodów publicznych
wynikającego z ulg podatkowych w PKB był zbliżony i wynosił około 0,5%,
to w 2012 roku kwota tego ubytku była aż trzykrotnie wyższa od wartości
udzielonych bezpośrednich subwencji federalnych [Thöne 2012, s. 5].
W Niemczech szacunki ubytku dochodów publicznych w następstwie
przyznawania podatnikom prawa do preferencji podatkowych są przeprowadzane dla wszystkich szczebli sektora finansów publicznych [Tax Expenditures 2010, s. 88]. Uwzględniają one między innymi ulgi w podatku dochodowym od osób fizycznych, podatku dochodowym od osób prawnych, podatku
przemysłowym, podatku od wartości dodanej, podatku ubezpieczeniowym,
podatku od pojazdów mechanicznych oraz zharmonizowanych podatkach
akcyzowych [Vierundzwanzigster Subventionsbericht 2013, s. 56–84]. W raporcie dla lat 2011–2014 wymieniono między innymi 20 preferencji podatkowych przynoszących największy ubytek dochodów publicznych. W podatku
dochodowym od osób fizycznych są to: odliczenie zapłaconego podatku kościelnego, zwolnienie z opodatkowania dodatków do wynagrodzenia podstawowego za pracę w niedzielę, dni ustawowo wolne od pracy i pracę w godzinach nocnych, odliczenie od podatku dla podatników ponoszących wydatki
na prace rzemieślnicze wykonywane w gospodarstwie domowym, odliczenie
darowizn, odliczenie wydatków nadzwyczajnych o charakterze zabezpieczeniowym. Szacunki ich konsekwencji fiskalnych w latach 2011–2014 prezentuje tabela 4. Należy zauważyć, że ubytek dochodów publicznych z tytułu wymienionych w tabeli preferencji podatkowych stanowił od 46,3% w 2011 roku
do 50,9% w 2014 roku ubytku dochodów publicznych z tytułu wszystkich
preferencji podatkowych.
Większość wymienionych w tabeli 4 preferencji stanowi ulgi podatkowe
w dosłownym rozumieniu, wyjątkiem jest zwolnienie z opodatkowania dodatków do wynagrodzenia podstawowego za pracę w niedzielę, dni ustawowo
wolne od pracy i pracę w godzinach nocnych. Zwolnienie to dotyczy dodatków, których wartość nie przekracza:
–– 25% wynagrodzenia podstawowego – w przypadku dodatków za pracę
w godzinach nocnych, czyli pracę wykonywaną między godziną 22:00
a 6:00,
w niedziele,
w dniu 31 grudnia i pozostałe dni ustawowo wolne od pracy,
w dniach: 24 grudnia od godziny 14:00 i 25, 26 grudnia oraz 1 maja.
219
Tabela 4. Preferencje podatkowe skutkujące największym ubytkiem wpływów
z podatku dochodowego od osób fizycznych w latach 2011–2014 (mln euro)
Preferencja podatkowa
Rok
2011
2012
2013
2014
Odliczenie zapłaconego podatku kościelnego
3040
3210
3290
3380
Zwolnienie z opodatkowania dodatków do wynagrodzenia podstawowego za pracę w niedzielę, dni ustawowo
wolne od pracy i pracę w godzinach nocnych
2455
2525
2575
2625
Odliczenie darowizn
1580
1660
1700
1750
Odliczenie od podatku dla podatników ponoszących wydatki na prace rzemieślnicze wykonywane w gospodarstwie domowym
1520
1520
1520
1520
Odliczenie wydatków o charakterze zabezpieczeniowym
z wyjątkiem składek na dodatkowe ubezpieczenie rentowe
1640
1530
1410
1310
Odliczenie składek na dodatkowe ubezpieczenie rentowe
970
970
1120
1150
Preferencje podatkowe ogółem
24 188 23 657 23 336 23 050
Źródło: [Vierundzwanzigster Subventionsbericht 2013, s. 56–84].
W przypadku podjęcia pracy w godzinach nocnych, przed godziną 0:00
następuje podwyższenie limitu wskazanego dodatku uprawniającego do uzyskania prawa do zwolnienia do 40%. Ponadto za pracę w niedzielę i dni ustawowo wolne od pracy uznaje się także pracę wykonywaną w godzinach od
0:00 do 4:00 dnia kolejnego.
Wnioski co do skali ubytku dochodów publicznych w rezultacie ulg podatkowych można wyciągnąć także na podstawie danych statystycznych Federalnego Urzędu Statystycznego Niemiec (Statistisches Bundesamt Deutschland)
wynikające z deklaracji podatkowych. Rzeczywiste kwoty odliczeń w przypadku poszczególnych kategorii ulg w latach 2007–2009 przedstawia tabela 5.
Najwyższy ubytek wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych wynikał z odliczonych przez podatników wydatków nadzwyczajnych. Wydatki
te stanowiły wówczas nieco ponad 70% wartości wszystkich odliczeń w rozpatrywanym podatku. W 2009 roku wysokość przeciętnego odliczenia z tego
tytułu na jednego podatnika dokonującego odliczenia wyniosła 4622 euro,
w tym wydatki o charakterze zabezpieczeniowym stanowiły około 88% kwoty
tych odliczeń. Stosunkowo wysoki ubytek wpływów z podatku dochodowego
od osób fizycznych spowodowany jest ulgami prorodzinnymi. W 2009 roku
ich udział w łącznym ubytku wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych wynikającym z ulg podatkowych wynosił 8,0%.
220
Tabela 5. Konsekwencje fiskalne wybranych ulg w podatku dochodowym od
osób fizycznych oraz kwoty ogółem odliczanej przez podatników straty w latach
2007–2009 (mld euro)
Kategoria ulgi
Rok
2007
2008
2009
Kwota wolna od opodatkowania ze względu na wiek podatnika
4,1
4,3
4,1
Kwota wolna od opodatkowania dla rodziców samotnie
wychowujących dzieci
1,2
1,1
1,1
117,1
120,0
121,8
10,3
10,4
10,9
Odliczenie straty
6,5
6,1
5,4
Pozostałe odliczenia od sumy zysków i nadwyżek przychodów nad kosztami uzyskania po potrąceniu kwot wolnych
2,9
4,0
4,5
18,3
19,1
13,6
5,9
10,3
9,1
Razem
166,3
175,3
170,5
Podatek do zapłaty
193,0
199,1
187,7
Dochody z podatku dochodowego od osób fizycznych*
181,8
204,6
186,5
Wydatki nadzwyczajne
Nadzwyczajne obciążenia finansowe
Odliczenia z tytułu posiadania dziecka (dzieci)
Odliczenia od podatku
* Kwoty po uwzględnieniu zwrotów podatku i wpłat podatków zaległych.
Źródło: [Datensammlung 2013, s. 34].
Zakończenie
W Niemczech system ulg w podatku dochodowym od osób fizycznych jest
bardzo rozbudowany. Ustawodawca w tym państwie tak skonstruował podatek dochodowy od osób fizycznych, aby jego wysokość była dostosowana do
zdolności podatkowej podatników. W podatku tym występuje więc wiele ulg
pełniących zróżnicowane funkcje, w tym w szczególności funkcję społeczną
i redystrybucyjną. Ulgi te są podzielone na kilka kategorii, z uwzględnieniem
pełnionych funkcji i sposobu ich odliczania.
Przyznanie podatnikom prawa do wielu ulg podatkowych skutkuje istotnym ubytkiem dochodów publicznych z rozpatrywanego podatku. Likwidacja tych ulg mogłaby przyczynić się do zwiększenia tych dochodów aż o 90%.
Do najbardziej kosztownych dla państwa ulg należy zaliczyć odliczenia wydatków nadzwyczajnych, w tym w szczególności wydatków o charakterze
221
zabezpieczeniowym. Ze względu jednak na charakter tych ulg ich likwidacja
mogłaby przynieść państwu więcej szkód niż korzyści. Większość wydatków
o charakterze zabezpieczeniowym podlegających odliczeniu jest obowiązkowa. Stworzenie możliwości odliczenia składek na ubezpieczenie rentowe
czy emerytalne jest powiązane z opodatkowaniem otrzymanych z tytułu ich
opłaty rent i emerytur i ma na celu uniknięcie podwójnego opodatkowania
tego samego źródła dochodu.
Znaczący ubytek wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych wynika także z ulg o charakterze prorodzinnym. Ulgi te mają jednak
niewielki wpływ na dzietność kobiet. Biorąc pod uwagę wskaźnik urodzeń
w Niemczech, można stwierdzić, że cechują się one niską skutecznością. Zakres tych ulg powinien zostać znacznie zredukowany. Zasadne jest bowiem
utrzymanie w systemie podatkowym tego typu ulg jedynie wtedy, gdy mają
one charakter społeczny, czyli ich udzielenie stanowi formę wsparcia dla osób
niezamożnych.
Bibliografia
Abgabenordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 2002 (BGBl.
I S. 3866; 2003 I S. 61), zuletzt geändert durch Artikel 13 des Gesetzes vom 18.
Dezember 2013 (BGBl. I S. 4318).
A Brief History of Tax Expenditures, http://taxfoundation.org/article/brief-history-tax-expenditures#_ftn12 [dostęp: 10.05.2014].
Blanke, E.A., Deres, R., 2009, Ausbildungsförderungsrecht, Kohlhammer GmbH,
Stuttgart.
Datensammlung zur Steuerpolitik, 2013, Bundesministerium der Finanzen, Berlin.
Dinkelbach, A., 2012, Ertragsteuern: Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Gewerbesteuer, Springer Gabler, Köln.
Drenseck, W., 2007, Einkommensteuergesetz, Verlag C.H. Beck, München.
Einkommensteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Oktober 2009
(BGBl. I S. 3366, 3862), zuletzt geändert durch Artikel 11 des Gesetzes vom 18.
Dezember 2013 (BGBl. I S. 4318).
Einkommensteuerrichtlinien, R2 Umfang der Besteuerung, http://www.einkommensteuerrichtlinien.de [dostęp: 05.06.2014].
Endriss, H.W., Baßendowski, W., Küpper, P., Schönwald, S., Steuerkompendium, Neue
Wirtschaftsbriefe, Köln.
Estimates Of Federal Tax Expenditures For Fiscal Years 2012–2017, 2013, The Joint
Committee on Taxation, Washington.
Ettlich, R. 2011, Einkommensteuerrecht, Boorberg Verlag, München.
222
Jüttemeier, K.H., Lammers, K., 1979, Subventionen in der Bundesrepublik Deutschland, Kieler Diskussionsbeiträge, Nr. 63/64, Institut für Weltwirtschaft Kiel, Kiel.
Keil, C., Prost, J., 2010, Pensions- und Unterstützungskassenzusagen an Gesellschafter-Geschäftsführer von Kapitalgesellschaften, C.F. Müller, Hamburg.
Litwińczuk H., (red.), 2013, Prawo podatkowe przedsiębiorców, Oficyna a Wolters
Kluwer business, Warszawa.
Niemeier, G., Schlierenkämper, K.P., Schnitter, G., Wendt, W., 2009, Einkommensteuer, Erich Fleischer Verlag, Achim bei Bremen.
Rick, E., Gierschmann, T., Gunsenheimer, G., Martin, U., Schneider, J., 2013, Lehrbuch Einkommensteuer, Neue Wirtschaftsbriefe, Berlin.
Schreiber U., 2012, Besteuerung der Unternehmen: Eine Einführung in Steuerrecht und
Steuerwirkung, Springer Gabler, Wiesbaden.
Surrey, S.S., 1974, The Tax Expenditure Concept and the Budget Reform Act of 1974,
Boston College Law Review, vol. 17, iss. 5, s. 679–737.
Tax Expenditures in OECD Countries, 2010, OECD, Paris.
Tax Reforms in EU Member States 2013 – Tax Policy Challenges for Economic
Growth and Fiscal Sustainability, 2013, Office for Official Publications of the European Communities, Brussels.
Thöne, M., 2012, 18 Billion at one Blow: Evaluating Germany’s Twenty Biggest Tax
Expenditures, FiFo Institute for Public Economics, FiFo Discussion Papers,
No. 12–4, Köln.
Vierundzwanzigster Subventionsbericht – Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen für die
Jahre 2011–2014, 2013, Bundesministerium der Finanzen, Berlin.
Wellisch, D., Kroschel, J., 2012, Besteuerung von Erträgen, Verlag Franz Vahlen, München.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Publicznych
[email protected]
EWOLUCJA I SKUTKI FISKALNE
OPODATKOWANIA PODATKOWYCH
GRUP KAPITAŁOWYCH W POLSCE
Streszczenie: W opracowaniu podjęto problem opodatkowania grup kapitałowych
na zasadzie jedności gospodarczej. W Polsce takie opodatkowanie grup spółek wprowadzono do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych już w 1996 roku.
W ciągu lat warunki takiego opodatkowania istotnie się zmieniły. Celem opracowania
jest przedstawienie ewolucji zasad opodatkowania podatkowych grup kapitałowych
w Polsce oraz zbadanie skutków fiskalnych tych zmian. W pierwszej kolejności przedstawiono teorie opodatkowania grup spółek, a następnie regulacje w tym zakresie
obowiązujące w Polsce. Scharakteryzowano warunki powoływania i funkcjonowania
podatkowych grup kapitałowych, a także wskazano zalety oraz wady ich opodatkowania podatkiem dochodowym. W drugiej części opracowania analizie poddano liczbę
podatkowych grup kapitałowych, a także ich dochód, podatek należny, efektywną
stopę oraz saldo rozliczeń podatku dochodowego od osób prawnych. W podsumowaniu sformułowano rekomendacje odnośnie do regulacji w zakresie podatkowych
grup kapitałowych oraz przedstawiono wnioski dotyczące skutków fiskalnych ich
opodatkowania podatkiem dochodowym.
Słowa kluczowe: podatkowa grupa kapitałowa, opodatkowanie na zasadzie jedności
gospodarczej, podatek dochodowy od osób prawnych, skutki fiskalne.
Klasyfikacja JEL: G38; H25; H30; K34.
EVOLUTION AND FISCAL CONSEQUENCES
OF THE TAXATION OF CORPORATE GROUPS IN POLAND
Abstract: This paper discusses the issue of the taxation of corporate groups on the
basis of an economic unit. In Poland this type of taxation was introduced into Corporate Income Tax law in 1996. Since that time, the related regulations have changed
224
significantly. The main aim of this paper is to present the evolution in these regulations and to examine the fiscal impact of the introduced changes. The study begins
with an introduction to the theory of corporate group taxation. This is followed
by a description of the current regulations in Poland. Next, the conditions under
which corporate groups can be established and operate are presented, along with
an extended analysis of the advantages and disadvantages related to the application
of corporate income tax to such groups of companies. The second part of the paper
contains a list and a quantitative analysis of corporate groups in Poland, including
such factors as their income, tax paid, effective tax rate and balance related to corporate tax. The paper ends with some recommendations relating to regulations concerning the taxation of corporate groups in Poland and conclusions about the fiscal
impact of the income tax applied to them.
Keywords: corporate groups, taxation on the basis of an economic unit, corporate
income tax, fiscal consequences.
Wstęp
W warunkach postępującej globalizacji zjawisk gospodarczych i rosnącej
konkurencji przedsiębiorstw naturalną praktyką stało się łączenie spółek
w wielopodmiotowe struktury organizacyjne, nazywane holdingami, koncernami czy też grupami kapitałowymi (w zależności od rodzaju powiązań
między nimi i sposobu zarządzania). Jedną z przesłanek tworzenia grup kapitałowych jest dążenie do wykorzystania przywilejów podatkowych przysługujących takim grupom w niektórych państwach [Krzakiewicz, Cyfert i Malewska 2004, s. 61].
Daniny publiczne, w tym zwłaszcza podatki, stanowią poważne obciążenie dla wszystkich przedsiębiorców. Stąd poszukują oni legalnych, a niekiedy również nielegalnych bądź przynajmniej wątpliwych z prawnego punktu widzenia, sposobów zmniejszenia tego ciężaru. W gruncie rzeczy chodzi
o optymalizację, a więc o jak najniższe podatki w danych warunkach gospodarowania i przy danym akceptowalnym ryzyku podatkowym. Działania
te nabierają szczególnego znaczenia w warunkach kryzysu gospodarczego.
W warunkach wzrostu gospodarczego polityka podatkowa przedsiębiorstw
koncentruje się przede wszystkim na obniżeniu obciążenia podatkowego
transakcji związanych z ekspansją gospodarczą, natomiast w czasach kryzysu gospodarczego planowanie podatkowe skierowanie jest głównie na
racjonalizację i restrukturyzację procesów gospodarczych [Wyciślok 2013,
s. 406]. W przypadku spółek wchodzących w skład grupy kapitałowej jednym z narzędzi takiej optymalizacji może być utworzenie podatkowej grupy
Ewolucja i skutki fiskalne opodatkowania podatkowych grup kapitałowych...
225
kapitałowej (PGK). W Polsce opodatkowanie grup kapitałowych na zasadzie
jedności gospodarczej możliwe jest od 1996 roku, jednak warunki takiego
opodatkowania od tego roku istotnie się zmieniły. Celem opracowania jest
przedstawienie ewolucji zasad opodatkowania podatkowych grup kapitałowych w Polsce oraz zbadanie skutków fiskalnych tych zmian. Stąd analizie
poddana zostanie: liczba podatkowych grup kapitałowych w latach 1996–
2012, ich dochód, podatek należny oraz efektywna stopa podatku dochodowego od osób prawnych w latach 1999–2012, a także ich saldo rozliczeń
podatku dochodowego od osób prawnych w latach 2006–2012. Rok 2012
kończy analizę ze względu na opóźnienia w publikacji danych, natomiast różne pierwsze badane lata wynikają z tego, że Ministerstwo Finansów w różnym
okresie rozpoczęło gromadzenie odnośnych danych.
1. Ewolucja opodatkowania podatkowych grup kapitałowych
w Polsce
Zasadniczo można wyróżnić dwie teorie opodatkowania grup spółek: teorię
rozdziału oraz teorię jedności gospodarczej. Zgodnie z pierwszą teorią spółki
tworzące grupę powinny być opodatkowane oddzielnie z uwagi na: odrębną
osobowość prawną poszczególnych spółek tworzących grupę, a także teorię
dochodu, zgodnie z którą dochód może być przypisany tylko osobom fizycznym lub prawnym, natomiast nie jednostce utworzonej wyłącznie na podstawie kryteriów gospodarczych [Gomułowicz i Małecki 2013, s. 600–603].
W teorii rozdziału przyjmuje się prymat aspektów prawnych nad ekonomicznymi. Odrębne opodatkowanie podmiotów wchodzących w skład grupy kapitałowej powoduje określone skutki podatkowe, a mianowicie wymaga przestrzegania zasady długości ramienia / zasady dystansu (arm’s length principle),
która oznacza, że powiązane podmioty muszą we wzajemnych stosunkach
gospodarczych traktować się tak, jakby były niezależnymi od siebie podmiotami – nie ma zatem możliwości stosowania we wzajemnych transakcjach cen
odbiegających od cen rynkowych, a także oznacza to brak możliwości wzajemnego pokrywania strat jednej spółki grupy kapitałowej dochodem drugiej spółki tej samej grupy. W tym przypadku przysługuje tylko prawo międzyokresowego pokrywania strat, a w konsekwencji może dojść – z punktu
widzenia grupy – do opodatkowania dochodu, który w ogóle nie powstał.
Zgodnie z teorią jedności gospodarczej na grupę kapitałową można jednak spojrzeć jak na całość, jeśli weźmie się pod uwagę wspólny cel gospodarczy spółek tworzących grupę. W tym przypadku występuje prymat aspektów
gospodarczych nad aspektami prawnymi. Traktowanie grupy kapitałowej na
226
płaszczyźnie podatkowej jako jedności ma wiele zalet, gdyż pozwala na [Litwińczuk 2013, s. 229–231]: uniknięcie wielokrotnego opodatkowania dywidend (przekazywane pomiędzy spółkami tworzącymi grupę dywidendy
są traktowane tak, jak gdyby pewne składniki zysku były przesuwane między zakładami tego samego przedsiębiorstwa); łączenie dla celów podatkowych wyników finansowych spółek grupy; wyeliminowanie opodatkowania
zysków nieosiągniętych w ramach grupy (w teorii jedności gospodarczej obroty wewnątrz grupy mają z podatkowego punktu widzenia neutralny charakter, a zysk zostaje osiągnięty dopiero wtedy, gdy towar wyjdzie z obrotu
wewnątrz grupy); niestosowanie przepisów dotyczących podmiotów powiązanych (transakcje między spółkami grupy nie podlegają regulacjom dotyczącym cen transferowych).
Przedstawione przesłanki przesądziły o tym, że w większości państw Unii
Europejskiej (UE) obowiązują regulacje umożliwiające łączne opodatkowanie
grup kapitałowych. Prawo w tym zakresie nie podlega jednak harmonizacji
i w rezultacie obowiązują różne rozwiązania odnośnie do opodatkowania
grup spółek, w tym system jedności podatkowej (fiscal unity system), system
ulgi grupowej (group relief system) czy też system aportu grupowego (group contribution system) (szerzej na temat tych systemów: [Litwińczuk 2013,
s. 231]). Opodatkowanie grup spółek będzie natomiast regulowane prawem
unijnym dopiero w przypadku uchwalenia dyrektywy dotyczącej wspólnej
skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych (CCCTB).
W Polsce opodatkowanie grup kapitałowych na zasadzie jedności gospodarczej wprowadzono do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych
(updop) już w 1996 roku [Ustawa z 15 lutego 1992, art. 1a]. Ustawa ta zawiera
regulacje odnoszące się do warunków tworzenia oraz funkcjonowania, a także
zasad opodatkowania PGK podatkiem dochodowym od osób prawnych (pdop).
Upodmiotowienie PGK ma miejsce tylko na gruncie tej ustawy. Spółki tworzące
taką grupę zachowują natomiast podmiotowość podatkową w zakresie innych
podatków, co prowadzi do powstania pewnego rodzaju dualizmu w sferze ich
sytuacji podatkowej. Podatkowe grupy kapitałowe podlegają opodatkowaniu
podatkiem dochodowym od osób prawnych na zasadach ogólnych. Stosuje się
do nich wprost wszystkie przepisy ustawy normującej ten podatek, z tym że
ustawa ta zawiera także przepisy szczególne odnoszące się tylko do PGK [Gil
i Wacławczyk 2012, s. 9–10; Wyciślok 2013, s. 74]. W przypadku PGK przedmiotem opodatkowania podatkiem dochodowym jest osiągnięty przez nią
w roku podatkowym dochód stanowiący nadwyżkę sumy dochodów wszystkich spółek tworzących grupę nad sumą ich strat. Spółki tworzące PGK odpowiadają też solidarnie za jej zobowiązania z tytułu podatku dochodowego należnego za okres istnienia grupy [Ustawa z 15 lutego 1992, art. 1a ust. 14, 7a ust. 1].
227
Podatkową grupę kapitałową mogą tworzyć wyłącznie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, mające siedzibę na terytorium
RP, jeżeli:
–– Przeciętny kapitał zakładowy (określony zgodnie z art. 16 ust. 7 updop),
przypadający na każdą z tych spółek, jest nie niższy niż 1 mln zł (do końca
2000 roku PGK mogły tworzyć wymienione spółki, jeżeli kapitał zakładowy (akcyjny) poszczególnych spółek wynosił co najmniej 1 mln zł lub
jeżeli suma kapitałów zakładowych (akcyjnych) wszystkich spółek powodowała, że przeciętny kapitał zakładowy (akcyjny) przypadający na każdą
z tych spółek był nie niższy niż 1 mln zł).
–– Jedna ze spółek, zwana spółką dominującą, posiada bezpośredni 95% (do
końca 2000 roku – 100%) udział w kapitale zakładowym lub w tej części
kapitału zakładowego pozostałych spółek, zwanych spółkami zależnymi,
która na podstawie przepisów o komercjalizacji i prywatyzacji nie została
nieodpłatnie lub na zasadach preferencyjnych nabyta przez pracowników,
rolników lub rybaków albo która nie stanowi rezerwy mienia Skarbu Państwa na cele reprywatyzacji.
–– Spółki zależne nie posiadają udziałów w kapitale zakładowym innych
spółek tworzących tę grupę.
–– W spółkach tych nie występują zaległości we wpłatach podatków stanowiących dochód budżetu państwa (do końca 2000 roku spółki – przed
utworzeniem podatkowej grupy kapitałowej – nie mogły mieć zaległych
zobowiązań, do których stosowano przepisy najpierw o zobowiązaniach
podatkowych, a od 1999 roku – Ordynacji podatkowej). Od 2004 roku
warunek ten złagodzono, gdyż uważa się go za spełniony również wówczas, gdy spółka po przystąpieniu do podatkowej grupy kapitałowej dokona korekty deklaracji podatkowej i ureguluje tę zaległość wraz z należnymi odsetkami w terminie 14 dni od dnia złożenia korekty deklaracji albo
w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji,
określającej wysokość zobowiązania.
Umowa o utworzeniu podatkowej grupy kapitałowej zawarta przez spółkę
dominującą i spółki zależne musi: posiadać formę aktu notarialnego, opiewać na okres co najmniej 3 lat podatkowych oraz zostać zarejestrowana przez
naczelnika urzędu skarbowego, co podlega ogłoszeniu w Monitorze Sądowym i Gospodarczym. Ponadto musi ona zawierać co najmniej: 1) wykaz
spółek tworzących PGK oraz wysokość ich kapitału zakładowego; 2) informację o udziałowcach (akcjonariuszach) i wysokości ich udziału w kapitale
zakładowym w spółce dominującej i w spółkach zależnych tworzących PGK,
posiadających co najmniej 5% udziałów (akcji) tych spółek; 3) określenie
czasu trwania umowy; 4) wskazanie spółki reprezentującej PGK w zakresie
228
obowiązków wynikających z updop oraz z Ordynacji podatkowej (spółce tej
nie przysługuje jednak wynagrodzenie z tytułu terminowego wpłacania podatku dochodowego od osób prawnych należnego od grupy); 5) określenie
przyjętego roku podatkowego.
Po utworzeniu podatkowej grupy kapitałowej spółki tworzące tę grupę
dodatkowo nie mogą: korzystać ze zwolnień od podatku dochodowego na
podstawie odrębnych ustaw1, a także pozostawać w związkach powodujących
zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 11 updop, z podatnikami
podatku dochodowego od osób prawnych niewchodzącymi w skład podatkowej grupy kapitałowej. Chodzi tu o powiązania o charakterze kapitałowym, rodzinnym, majątkowym lub wynikające ze stosunku pracy, z których
powodu ustalone lub narzucone zostaną warunki różniące się od warunków,
które ustaliłyby między sobą niezależne podmioty, i w wyniku tego podmiot
nie wykazuje dochodów albo wykazuje dochody niższe od tych, jakich należałoby oczekiwać, gdyby wymienione powiązania nie istniały. Przyjmuje się
jednak powszechnie, że warunek ten nie oznacza w ogóle braku możliwości
pozostawania przez uczestników PGK w związkach z innymi podmiotami
powiązanymi niewchodzącymi w jej skład, tylko wymaga, aby warunki transakcji z tymi podmiotami były ustalone na warunkach rynkowych [Wyciślok
2013, s. 77].
Główną barierą tworzenia podatkowych grup kapitałowych jest jednak
warunek osiągania przez nie określonej dochodowości. Od 2004 roku PGK
musi osiągać za każdy rok podatkowy udział dochodów w przychodach (określony zgodnie z art. 7a ust. 1 updop) w wysokości co najmniej 3%. W ciągu
lat w zakresie tego warunku wprowadzono też najbardziej istotne zmiany.
W pierwszym roku obowiązywania przepisów o PGK – 1996 roku – nie był
określony wskaźnik dochodowości, lecz istniał wymóg przeznaczania 50%
dochodu po opodatkowaniu grupy, jednocześnie jednak nie mniej niż 20%
sumy dochodów do opodatkowania poszczególnych spółek, bez pomniejszenia jej o straty pozostałych spółek tworzących tę grupę, na inwestycje.
Ponieważ warunek inwestycyjny nadmiernie ograniczał swobodę decyzyjną podmiotów wchodzących w skład grupy, zastąpiono go już od 1997 roku
wskaźnikiem dochodowości, który początkowo wynosił 8%, od 2001 roku
6%, a od 2004 roku – 3%.
Zarówno pierwotny wymóg inwestycyjny, jak i obecny warunek dochodowości nie korespondują z przesłankami nadania grupom kapitałowym specjalnego statusu podatkowego. Wątpliwości budzi również warunek posiadania przez spółkę dominującą wyłącznie udziału bezpośredniego w spółkach
Chodzi o: Ustawę z 8 września 2000 r. oraz Ustawę z 28 sierpnia 1997 r.
1
229
zależnych [Litwińczuk 2013, s. 237]. W literaturze przedmiotu formułowana
jest nawet hipoteza, że wprowadzenie przepisów o opodatkowaniu grup kapitałowych na zasadzie jedności gospodarczej było motywowane zaspokojeniem przedakcesyjnych żądań UE, a zaproponowana konstrukcja stanowiła jedynie pozorną instytucję prawa podatkowego [Falencikowski 2004,
s. 210]. Zważywszy jednak na termin wprowadzenia przepisów dotyczących
PGK, lokujący się w okresie obowiązywania ulg inwestycyjnych (1994–1999),
można też przypuszczać, że zamierzeniem ustawodawcy było – poprzez
przyznanie prawa do sumowania dochodów spółek kapitałowych – stymulowanie ich do podejmowania inwestycji w większym zakresie [Ickiewicz
2009, s. 166].
Biorąc pod uwagę szczególne regulacje dotyczące opodatkowania PGK,
można wskazać następujące zalety działania w takiej strukturze. W początkowym okresie obowiązywania przepisów o PGK możliwość sumowania dochodów spółek tworzących taką grupę stwarzała podstawę do większych nakładów na inwestycje, które w latach 1994–1999 były premiowane ulgami
inwestycyjnymi.
Upodmiotowienie grupy kapitałowej w prawie podatkowym skutkuje prawem natychmiastowego (w roku poniesienia) pokrywania strat jednych spółek wchodzących w skład grupy dochodami innych spółek tej samej grupy.
W przypadku pozostałych podmiotów prawo to jest ograniczone tylko do
podmiotu, który poniósł stratę, który może ją rozliczyć w pięciu kolejnych latach podatkowych, przy czym wysokość odliczenia w jednym roku nie może
przekroczyć 50% kwoty tej straty.
Do końca 2006 roku w przypadku PGK nie występowało opodatkowanie dywidend wypłacanych przez spółki zależne spółce dominującej. Od
2007 roku nastąpiła zmiana zasad opodatkowania dywidend, uzależniająca
zwolnienie ich z opodatkowania od wysokości posiadanego udziału – obecnie
minimum 10% (od 2009 roku) i okresu ich posiadania – co najmniej 2 lata.
Spółka dominująca PGK zawsze spełnia te warunki.
Spółki PGK nie są objęte przepisami o cenach transferowych, w związku
z czym nie mają obowiązku traktowania siebie tak, jakby były niezależnymi
podmiotami gospodarczymi, tzn. w transakcjach wewnętrznych mogą stosować ceny odbiegające od cen rynkowych (ceny transferowe). Nie ma zatem
potrzeby zawierania kosztownych i czasochłonnych uprzednich porozumień
cenowych oraz sporządzania pracochłonnej dokumentacji podatkowej takich
transakcji. Spółki tworzące PGK nie są także narażone na korektę osiąganych
zysków i ponoszonych strat w wyniku kontroli podatkowej bądź skarbowej.
Nie występuje również konieczność rozliczeń cen transferowych ze skutkiem
wstecznym w przypadku utraty statusu PGK [Wyciślok 2013, s. 76, 78].
230
Przed urzędem skarbowym PGK reprezentuje jedna spółka, wybrana
przez grupę kapitałową, co prowadzi do uproszczenia rozliczeń podatkowych
Właściwość naczelnika urzędu skarbowego dla PGK określa się według siedziby tej spółki.
Z kolei do czynników zniechęcających do działania w tej formie podatkowej należy zaliczyć:
1) wymóg osiągania określonej dochodowości (trzeba jednak podkreślić, że
w trakcie lat istotnie został on złagodzony z 8% do 3% – od 2004 roku);
w rezultacie powołanie takiej grupy ma sens, gdy tworzą ją spółki osiągające dochody i ponoszące straty, przy czym nie mogą one być tak wysokie, aby uniemożliwić osiągnięcie wymaganego wskaźnika dochodowości;
2) brak możliwości pokrywania z dochodu podatkowej grupy kapitałowej
strat spółek wchodzących w skład grupy, poniesionych przez nie w okresie przed powstaniem grupy (nie ma prawa do ich odliczenia także sama
spółka wchodząca w skład grupy);
3) brak możliwości pokrywania z dochodu poszczególnych spółek straty poniesionej przez podatkową grupę kapitałową w razie upływu okresu obowiązywania umowy lub po utracie statusu podatkowej grupy kapitałowej;
4) wymóg posiadania przez spółkę dominującą wyłącznie bezpośredniego udziału w spółkach zależnych, co wyklucza z grupy spółki, w których
spółka dominująca posiada udział pośredni;
5) wymóg niepozostawania w związkach o charakterze kapitałowym, rodzinnym, majątkowym lub wynikających ze stosunku pracy z podatnikami podatku dochodowego od osób prawnych niewchodzącymi w skład
podatkowej grupy kapitałowej, w wyniku czego ustalone lub narzucone
zostaną warunki różniące się od warunków, które ustaliłyby między sobą
niezależne podmioty;
6) brak regulacji prawnych w zakresie ustalania i opodatkowania dochodu
wypłacanego udziałowcom mniejszościowym (ustalany jest wyłącznie dochód po opodatkowaniu dla całej grupy kapitałowej, a nie dla poszczególnych jej spółek); spółkom, które chcą zawiązać PGK pozostaje zatem
wykup akcji (udziałów) udziałowców mniejszościowych w celu umorzenia [Litwińczuk 2013, s. 237].
Formułowane są także wątpliwości co do zgodności przepisów dotyczących PGK w Polsce z regulacjami UE, które gwarantują swobodę przedsiębiorczości i swobodę zakładania przedsiębiorstw zależnych w państwach
członkowskich UE [Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 49
i 54]. PGK mogą bowiem utworzyć wyłącznie spółki kapitałowe z siedzibą
w Polsce, a ponadto niedopuszczalne są powiązania kapitałowe lub personalne spółek tworzących taką strukturę z podmiotem działającym za granicą,
231
w wyniku czego ustalone lub narzucone zostaną warunki różniące się od warunków, które ustaliłyby między sobą niezależne podmioty [Ickiewicz 2009,
s. 167]. Warto jednak zauważyć, że opodatkowaniem przewidzianym dla
grup spółek rzadko obejmowane są spółki córki mające siedzibę za granicą
(worldwide consolidation). Występuje ono jedynie w Austrii (od 2005 roku),
we Włoszech oraz Danii i Francji (na restrykcyjnych warunkach). Na potrzebę przestrzegania zasady proporcjonalności i umożliwienia odliczania
straty w ramach grupy spółek w sytuacji, kiedy możliwość rozliczenia straty
w państwie siedziby przedsiębiorstwa zależnego została wyczerpana, zwrócił natomiast uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 13 grudnia 2005 roku w sprawie C-446/03 Marks & Spencer [Litwińczuk 2013, s. 232]. Jednocześnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
w wyroku z 25 lutego 2010 roku w sprawie C-337/08 stwierdził jednak, że
przywołane przepisy unijne nie stanowią przeszkody w stosowaniu przepisów
państwa członkowskiego, które dają spółce dominującej prawo utworzenia
jednego podmiotu podatkowego ze swą spółką zależną będącą rezydentem,
uniemożliwiając jednocześnie utworzenie takiego podmiotu ze spółką zależną niebędącą rezydentem, gdy dochody tej ostatniej nie są przedmiotem opodatkowania w tym państwie członkowskim [Moczydłowska i Prelicz 2012,
s. 20 i 21]. Transgraniczne wyrównanie strat przewiduje natomiast projektowana dyrektywa dotycząca wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych (CCCTB). W tym przypadku korzyści w postaci automatycznego wyrównywania strat jednych spółek dochodami innych spółek
grupy bez żadnych ograniczeń oraz niepobierania podatków u źródła od jakichkolwiek płatności dokonywanych pomiędzy spółkami grupy (dywidendy,
odsetki, należności licencyjne) będą mogły uzyskać także grupy obejmujące
spółki z siedzibą w różnych państwach członkowskich, spełniające warunki
wymagane dla konsolidacji.
2. Skutki fiskalne opodatkowania podatkowych grup
kapitałowych w Polsce
Zmiany warunków tworzenia i funkcjonowania PGK wpłynęły na ich liczbę,
a w konsekwencji na wysokość płaconego przez nie podatku dochodowego
od osób prawnych (rysunki 1–3).
Ze względu na wymogi stawiane zarówno przed powołaniem, jak i po zawiązaniu PGK, struktura ta nie cieszy się dużym zainteresowaniem, o czym
świadczy niewielka liczba takich grup. W 1996 roku rozpoczęła działalność tylko jedna PGK. Zastąpienie warunku inwestycyjnego warunkiem
31
1
1
3
3
3
2
3
8
5
4
13
13
15
22
17
16
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Rysunek 1. Liczba podatkowych grup kapitałowych w latach 1996–2012
8 073 541
6 792 755
5 033 434
5 701 282
3 559 776
5 349 225
1 397 641
brak danych
brak danych
42 562
9 750
17 618
137 654
96 813
Źródło: Dane uzyskane z Ministerstwa Finansów oraz [Ministerstwo Finansów 2004–2013; Falencikowski
2004, s. 206]
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Rysunek 2. Dochód podatkowych grup kapitałowych w latach 1999–2012 (w tys. zł)
1 478 738
1 249 637
942 863
1 074 614
665 401
1 001 588
235 699
brak danych
brak danych
8 816
2 673
4 771
34 052
23 773
Źródło: Dane uzyskane z Ministerstwa Finansów oraz [Ministerstwo Finansów 2004–2013]
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Rysunek 3. Podatek należny podatkowych grup kapitałowych w latach 1999–2012
(w tys. zł)
Źródło: Dane uzyskane z Ministerstwa Finansów oraz [Ministerstwo Finansów 2004–2013]
[232]
233
dochodowości, przy jednoczesnym określeniu go na bardzo wysokim poziomie 8%, spowodowało, że w następnym roku (1997) liczba PGK się nie
zwiększyła. Nawet w warunkach wyraźnego spowolnienia gospodarczego,
gdy wzrasta liczba podmiotów ponoszących straty, co z reguły sprzyja tworzeniu PGK, warunek dochodowości skutecznie ograniczał zainteresowanie
powoływaniem takich struktur. Przykładowo, w latach 2001 i 2002, gdy tempo wzrostu PKB wyniosło zaledwie 1,2% i 1,4% [GUS], działały tylko, odpowiednio, 2 i 3 takie grupy. Wzrost liczby PGK w kolejnych latach – już przy
obniżonym wskaźniku dochodowości do 3% – jak można domniemywać,
motywowany był sytuacją finansową i dążeniem do skorzystania z tarczy podatkowej, jaką umożliwia ta struktura.
Stopniowy wzrost liczby PGK znalazł swoje odzwierciedlenie we wzroście
dochodu do opodatkowania tych grup oraz płaconego przez nie podatku dochodowego od osób prawnych. W 2012 roku dochód do opodatkowania 31
PGK wyniósł 8,1 mld zł (średnio po 0,3 mld zł na grupę), a zapłacony przez
nie podatek – blisko 1,5 mld zł (średnio po 0,05 mld zł na grupę). Przy ustawowym wymogu zachowania przez PGK określonej dochodowości wzrost
ich liczby automatycznie przekłada się na wzrost dochodu do opodatkowania
oraz samego podatku.
Dla większości lat okresu 1999–2012 efektywna stopa podatku dochodowego od osób prawnych dla podatkowych grup kapitałowych była wyższa niż
dla podatników tego podatku ogółem (tabela 1). Wyraźnie niższa była ona
w początkowych latach tego okresu, co mogło wynikać z wysokich odliczeń
PGK z tytułu ulg inwestycyjnych. W ostatnich latach rozpatrywanego okresu
efektywna stopa podatku dochodowego od osób prawnych PGK regularnie
przewyższała stopę właściwą dla ogółu podatników, a różnica między nimi
oscylowała wokół 1 pkt proc.
Wyszczególnienie
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Tabela 1. Efektywna stopa podatku dochodowego od osób prawnych ogółem
oraz podatkowych grup kapitałowych w latach 1999–2012 (w %)
Stawka pdop
34
30
28
28
27
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Efektywna stopa
pdop ogółem
29,7 26,8 25,2 24,7 23,7 16,9 16,7 16,7 17,7 17,9 17,9 17,6 17,4 17,3
Efektywna stopa
pdop PGK
24,6 24,7 27,1 27,4 20,7
(Podatek należny /
dochód)
.
.
16,9 18,7 18,7 18,8 18,7 18,4 18,3
Źródło: Dane uzyskane z Ministerstwa Finansów oraz [Ministerstwo Finansów 2004–2013].
234
Dane dotyczące salda rozliczeń podatku dochodowego od osób prawnych
podatkowych grup kapitałowych Ministerstwo Finansów gromadzi dopiero od
2006 roku (tabela 2). Na siedem uwzględnionych lat tylko w dwóch latach podatek do zapłaty przewyższał nadpłaty tych grup. W pozostałych latach nadpłaty były wyższe od podatku do zapłaty, a w najwyższym stopniu w latach 2008
i 2012, kiedy to ujemne saldo rozliczeń wyniosło 162,1 mln zł i 151,7 mln zł.
Tabela 2. Saldo rozliczeń podatku dochodowego od osób prawnych podatkowych grup kapitałowych w latach 2006–2012
Rok
Podatek do zapłaty
w tys. zł
Nadpłata podatku
w tys. zł
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2 155
35 072
402
41 634
27 417
479
3 789
21 262
7 180
162 532
107 826
14 637
71 821
155 491
Podatek do zapłaty –
nadpłata podatku
w tys. zł
–19 107
27 892
–162 130
–66 192
12 780
–71 342
–151 702
Źródło: Dane uzyskane z Ministerstwa Finansów.
Zaliczka powinna być tak skonstruowana, aby ich suma zapłacona w ciągu roku
była możliwie najbliższa kwocie należnego podatku [Staniszewski 2007, s. 68].
Odmienne zasady liczenia zaliczek w stosunku do podatku należnego powodują konieczność dokonywania zwrotów nadpłat lub dopłat podatku. W praktyce
wysokie nadpłaty mogą wynikać z tego, że podatnicy mają prawo do odliczenia
ulg dopiero od dochodu lub podatku naliczonego w skali roku, co powoduje,
że podatek należny jest niższy niż suma zapłaconych w ciągu roku zaliczek,
a także z mechanizmu zaliczki za ostatni miesiąc roku podatkowego. Do końca
2011 roku zaliczka za ten miesiąc uiszczana była w terminie i wysokości zaliczki
należnej za miesiąc poprzedzający. Mechanizm ten można było kwalifikować
jako instrument optymalizacji podatkowej, pozwalający odroczyć termin płatności podatku, co wystąpiło w sytuacji kumulacji kosztów w przedostatnim miesiącu i przychodów w ostatnim miesiącu roku podatkowego, w przypadku odmiennej relacji tych wielkości mógł on jednak prowadzić do powstania nadpłat.
Zakończenie
Szczególne zasady opodatkowania PGK podatkiem dochodowym od osób
prawnych dają podstawy do jego optymalizacji. W tym kontekście jako
235
atrakcyjne może być postrzegane zwłaszcza prawo kumulacji dochodów
i strat spółek tworzących PGK oraz neutralność zawieranych pomiędzy tymi
spółkami transakcji. Także zmiany warunków tworzenia i funkcjonowania
tych grup w Polsce poprzez przede wszystkim złagodzenie wymogu uzyskiwania określonej dochodowości zmierzają w pożądanym kierunku. Znajdują
one wyraz wprawdzie w cały czas niskiej, lecz wyraźnie rosnącej liczbie takich grup. Konieczne są jednak dalsze zmiany w tym zakresie. W szczególności warto rozważyć rezygnację z wymogu posiadania wyłącznie udziału
bezpośredniego przez spółkę dominującą w spółkach zależnych, a także rozszerzenie podmiotowości podatkowej PGK również na inne podatki, w tym
podatek od towarów i usług, na co zezwala prawo unijne [Dyrektywa Rady
2006/112/WE, art. 11].
Skutki fiskalne szczególnego statusu podatkowego PGK należy rozpatrywać dwuaspektowo. Ponieważ ich tworzenie jest wyrazem optymalizacji podatkowej, bieżąco może negatywnie wpłynąć na dochody z podatku dochodowego od osób prawnych, obniżając je w stosunku do wysokości, jaką by
one osiągnęły przy odrębnym opodatkowaniu poszczególnych spółek. Jednak tworzenie takich struktur może również stymulować do podejmowania
inwestycji w większym zakresie, co w przyszłości zwiększy podstawę rozpatrywanego podatku i korzystnie wpłynie na dochody z jego tytułu. Korzyści
dla budżetu państwa oraz budżetów samorządowych, partycypujących we
wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, wiążą się także z wymaganą rentownością takich grup oraz możliwością kontroli przepływów
między podmiotami przez wyspecjalizowany aparat skarbowy. Konsekwencje
fiskalne opodatkowania PGK w pełni ujawnią się jednak dopiero w dłuższej
perspektywie.
Bibliografia
Dane uzyskane z Ministerstwa Finansów dotyczące opodatkowania podatkowych
grup kapitałowych.
Dyrektywa Rady 2006/112/WE z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu
podatku od wartości dodanej, Dz.Urz. L 347 z 11.12.2006, s. 1–118.
Falencikowski, T., 2004, Kształt podatkowych grup kapitałowych w Polsce, w: Nogalski, B., Walentynowicz, P. (red.), Zarządzanie w grupach kapitałowych: aspekty organizacyjne, finansowe, właścicielskie i personalne, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Administracji i Biznesu im. Eugeniusza Kwiatkowskiego w Gdyni,
Gdynia.
236
Gil, K., Wacławczyk, A., 2012, Praktyczne aspekty funkcjonowania podatkowych grup
kapitałowych – problemy wybrane, Monitor Podatkowy, nr 2.
Gomułowicz, A., Małecki, J., 2013, Podatki i prawo podatkowe, wyd. 7, LexisNexis,
Warszawa.
GUS, Roczne wskaźniki makroekonomiczne, http://stat.gov.pl/wskazniki-makroekonomiczne [dostęp: 20.05.2014].
Ickiewicz, J., 2009, Obciążenia fiskalne przedsiębiorstw, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.
Krzakiewicz, K., Cyfert, S., Malewska, K., 2004, Determinanty tworzenia grup kapitałowych, w: Nogalski, B., Walentynowicz, P. (red.), Zarządzanie w grupach kapitałowych: aspekty organizacyjne, finansowe, właścicielskie i personalne, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Administracji i Biznesu im. Eugeniusza Kwiatkowskiego
w Gdyni, Gdynia.
Litwińczuk, H. (red.), 2013, Prawo podatkowe przedsiębiorców, wyd. 7, LEX a Wolters
Kluwer business, Warszawa.
Ministerstwo Finansów, 2004–2013, Informacja dotycząca rozliczenia podatku dochodowego od osób prawnych za lata 2003–2012, http://www.finanse.mf.gov.
pl/cit/statystyki;jsessionid=3D2586A0D5012E8578B01FB105B2C241 [dostęp:
20.04.2014].
Moczydłowska, W., Prelicz, A.T., 2012, Podatkowa grupa kapitałowa – wybrane zagadnienia, Przegląd Podatkowy, nr 12.
Staniszewski, M., 2007, Zasada efektywności opodatkowania w działalności administracji podatkowej w Polsce, Wielkopolska Wyższa Szkoła Humanistyczno-Ekonomiczna w Jarocinie, Jarocin.
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana Dz.Urz. C 326
z 26.10.2012, s. 47–390.
Ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, tekst jedn.
Dz.U., 2011, nr 74, poz. 397 ze zm.
Ustawa z 28 sierpnia 1997 r. o zatrudnianiu osób pozbawionych wolności, Dz.U.,
nr 123, poz. 777 ze zm.
Ustawa z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, Dz.U., nr 84, poz. 948 ze zm.
Wyciślok, J., 2013, Optymalizacja podatkowa. Legalne zmniejszanie obciążeń podatkowych, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa.
2014, vol. 2, no. 6 (267)
Publicznych
[email protected]
PODATEK OD WARTOŚCI GRUNTÓW
JAKO INSTRUMENT STABILIZACJI CEN
NIERUCHOMOŚCI
Streszczenie: Celem artykułu jest przedstawienie podatku od wartości gruntów ograniczającego aprecjację cen nieruchomości. Korzyści z jego wprowadzenia zostały
określone na podstawie polskich danych statystycznych, literatury przedmiotu i międzynarodowych analogii historycznych. Ten podatek mógłby okazać się użytecznym
instrumentem stabilizacji cen nieruchomości w okresie po przyjęciu euro, gdyby stopy procentowe EBC okazały się zbyt niskie dla polskiej gospodarki.
Słowa kluczowe: podatek od wartości gruntów, wycena aktywów, stabilizacja
makroekonomiczna, przyjęcie euro.
Klasyfikacja JEL: C02, D84, E63, R21.
LAND VALUE TAX AS A REAL ESTATE PRICE STABILIZATION
INSTRUMENT
Abstract: The aim of this article is to present the land value tax as an instrument
which curbs real estate price appreciation. The advantages of its implementation
have been formulated on the basis of Polish statistical data, a review of the literature as well as international historical analogies. If ECB interest rates turn out to be
too low for the Polish economy, this tax could be a useful mechanism for real estate
price stabilization after Poland’s accession into the Eurozone.
Keywords: land value tax, asset valuation, macroeconomic stability, Eurozone
accession.
238
Wstęp
„Czynsz z placu jest bardziej odpowiednim przedmiotem opodatkowania niż
czynsz z domu […]. Zarówno czynsze z placu, jak i zwykłe czynsze dzierżawne z ziemi należą do tego rodzaju dochodów, z których właściciel korzysta
w wielu przypadkach bez żadnych starań ani trudów. Jakkolwiek odbierze
się mu część dochodu na pokrycie wydatków państwowych, to nie ograniczy
się przecież jego działalności w żadnej gałęzi wytwórczości” [Smith 2007,
s. 524–525]. Tym słowom Adama Smitha o zaletach płynących z neutralności opodatkowania samych gruntów trudno odmówić zachowania aktualności pomimo upływu przeszło dwóch stuleci. Można wręcz zastanawiać się,
czy obecnie taki podatek nie ma jeszcze dodatkowej zalety, w mniejszym lub
większym stopniu ogranicza on bowiem spekulację na rynku nieruchomości,
której sprzyja łatwy dostęp do tanich kredytów hipotecznych.
Hommer i Sylla [2005] w swoim monumentalnym dziele prezentują fluktuacje stóp procentowych od starożytności do czasów współczesnych. Opisują oni, jak zmiany kosztu pieniądza odzwierciedlały fazy rozwoju i upadku
nie tylko państw, lecz także cywilizacji. W cywilizacji zachodniej stopy procentowe od średniowiecza do pierwszej połowy XX wieku charakteryzowały
się tendencją spadkową. Jak stwierdzają, po okresie bezprecedensowo wysokich nominalnych stóp nastąpił datujący się od lat 80. XX wieku powrót do
długofalowego trendu spadkowego. Badacze ci sugerują jednak ostrożność
co do możliwości ekstrapolacji tych danych historycznych [Hommer i Sylla 2005, s. 2]. Nie należy pomijać faktu, że ich książka została opublikowana
przed kryzysem finansowym. W jego trakcie nastąpiła kontynuacja trendu
spadkowego stóp procentowych – wiele krajów musiało zastosować niekonwencjonalne instrumenty polityki monetarnej, gdyż same nominalne stopy
procentowe były już bliskie zera i nie można było dokonać ich dalszej obniżki
[Williams 2011, s. 1].
O tym, że historycznie niskie stopy procentowe w połączeniu z negatywnymi nastrojami na giełdach po pęknięciu bańki internetowej przyczyniły się
do powstania przypuszczalnie największej światowej bańki spekulacyjnej na
rynku nieruchomości w historii, pisał The Economist [2005] jeszcze przed
upadkiem banku Lehman Brothers. Model regresyjny Hubbarda i Mayera
[2009, s. 19], w zależności od przyjętych założeń, wyjaśniał do 85% wzrostu
cen nieruchomości w USA samym obniżeniem się kosztu kredytu hipotecznego uwzględniającego związaną z nim ulgę podatkową1.
1
Występują jednak pewne kontrowersje co do znaczenia poszczególnych czynników.
Przykładowo Bernanke [2010] za wzrost bańki spekulacyjnej w mniejszym stopniu wini same
Podatek od wartości gruntów jako instrument stabilizacji cen nieruchomości
239
Łaszek, Augustyniak i Widłak [2009, s. 5] zwracają uwagę, że wprowadzenie w Polsce euro może spowodować nadmierne obniżenie stóp procentowych i przyczynić się do niepożądanego wzrostu cen nieruchomości. Zjawisko to na przykładzie Hiszpanii i Irlandii, opisali Conefrey i Fitz Gerald
[2009]. Wskazali oni na specyfikę rynku nieruchomości – zasób mieszkaniowy jest budowany przez dekady, więc w przypadku gwałtownego wzrostu
zamożności kraju skokowo rośnie jego relatywny niedobór, prowadzący do
wzrostu czynszów. To zaś, w połączeniu z napływem taniego kapitału zagranicznego, przyczynia się do silnego wzrostu cen nieruchomości. Ich zdaniem,
Polska jako kraj, w którym deficyt powierzchni mieszkaniowej jest jeszcze
większy niż w Hiszpanii i Irlandii, narażona jest również na podobne ryzyko.
Wskazali jednak, że bardzo duży napływ kapitału nastąpił również do tych
państw UE, które nie wprowadziły wspólnej waluty. Wyrazili więc wątpliwości, czy samo nieprzyjęcie euro uchroniłoby Hiszpanię lub Irlandię przed
znaczącym wzrostem cen nieruchomości [Conefrey i Fitz Gerald 2009, s. 2–3,
19]. Nasuwa się pytanie o ewentualne instrumenty niemonetarne, które mogłyby zapobiec nadmiernej aprecjacji cen nieruchomości.
Celem artykułu jest określenie roli, jaką mógłby spełniać podatek od
wartości gruntów w stabilizowaniu sytuacji makroekonomicznej. Najpierw
przedstawiono w nim rolę państwa w stabilizacji cen nieruchomości. Następnie scharakteryzowano aspekty teoretyczne wyceny aktywów metodą zdyskontowanych przepływów i fiskalne instrumenty ochrony przed niepożądanym wzrostem ich cen z powodu zbyt niskich stóp procentowych. Na końcu
przedstawiono wpływ polityki państwa na rynek nieruchomości w Polsce
i oceniono możliwość implementacji w naszym kraju podatku od wartości
gruntów.
1. Rola państwa w stabilizacji cen aktywów
Pojęcie stabilności cen nie jest wbrew pozorom pojęciem oczywistym i jednoznacznym. Można wskazać istnienie około dziesięciu odmiennych wskaźników, które mogą posłużyć do jej oceny. Nawet one pomijały jednak zmiany
cen aktywów generujących zysk [Greenspan 2007, s. 175–176]. Greenspan,
pomimo że wykraczało to poza zakres jego obowiązków, był gotowy interweniować przeciwko bańce spekulacyjnej, jednak brakowało mu odpowiedniego instrumentu. Przyznał, że tylko w teorii mógł zareagować drastyczną
niskie stopy FED, a w większym wyraźny napływ kapitału z rynków wschodzących oraz większą tolerancję dla ryzyka przy udzielaniu kredytów.
240
podwyżką stóp procentowych, gdyż doprowadziłaby ona do poważnej recesji
[2007, s. 201]. Interwencję monetarną nakierowaną na rynek nieruchomości
przeprowadził natomiast jego następca, skupując papiery dłużne zabezpieczone hipotecznie. Jej celem było m.in. obniżenie kosztu kredytów hipotecznych i wsparcie rynku mieszkaniowego [Bernanke 2009].
W przeciwieństwie do Rezerwy Federalnej (FED) Rada Polityki Pieniężnej (RPP) dotąd przywiązywała niewielką wagę do rynku nieruchomości. Od
zapoczątkowania w kwietniu 2007 roku publikacji komunikatów z posiedzeń
RPP, tylko w 7 spośród 78 komunikatów poruszona została kwestia cen nieruchomości; co więcej, wyłącznie w aspekcie jej wpływu na koniunkturę za
granicą [Rada Polityki Pieniężnej 2014]. Z drugiej zaś strony Łaszek i Widłak
pośrednio wskazują, że NBP dostrzegał jednak ogólnoświatowy trend aprecjacji cen nieruchomości. Trend ten wyjaśniają w szczególności spadkiem
stóp procentowych, deregulacją rynków finansowych oraz postrzeganiem
własnej nieruchomości jako lokaty kapitału. Łaszek i Widłak podkreślają konieczność „koordynacji polityki mieszkaniowej, fiskalnej, ostrożnościowej
i monetarnej” [2008, s. 13].
Również Komisja Nadzoru Finansowego tylko w sposób pośredni zwraca uwagę na rynek nieruchomości w zakresie, w jakim mógł on wpłynąć na
portfele kredytowe banków. Kwestia cen nieruchomości została uwzględniona dopiero w wydanej Rekomendacji S, która zobowiązała banki do sporządzania procedur działania na wypadek spadku wartości poszczególnych
nieruchomości stanowiących zabezpieczenie kredytów hipotecznych oraz nałożyła ograniczenia wysokości wskaźnika2 LtV kredytów hipotecznych [Komisja Nadzoru Finansowego 2011 s. 30, 2013 s. 33].
Można jednak wskazać państwa, które interweniują na rynku nieruchomości w sposób w pełni zamierzony. W ostatnich latach rząd chiński dostrzegł problem bańki spekulacyjnej na rynku nieruchomości. Pierwotnie,
obawiając się również pogorszenia jakości portfela kredytowego, podwyższył on minimalny wkład własny przy zakupie pierwszej nieruchomości do
25–30%. Następnie nieco obniżył wymogi co do LtV i równocześnie zastąpił
podatek transakcyjny w wysokości 1–2% podatkiem od zysków kapitałowych
w wysokości 20% [Rapoza 2014].
W Wielkiej Brytanii przy okazji badań zagrożeń związanych z przyjęciem euro poświęcono wiele uwagi kwestii zapewnienia stabilizacji makroekonomicznej za pomocą instrumentów polityki niemonetarnej. Propozycje
skupiały się między innymi na zastosowaniu już istniejących instrumentów
2
LtV (loan to value) – stosunek pożyczki do wartości aktywa stanowiącego jej
zabezpieczenie.
241
fiskalnych, a w szczególności progresywnej opłaty skarbowej od sprzedaży
nieruchomości (stamp duty). Przyznano jednak, że ewentualne jej podniesienie może negatywnie wpłynąć na mobilność mieszkańców [HM Treasury
2003, s. 86].
2. Matematyczne ujęcie wyceny aktywów
W rozpatrywanym modelu wyceny gruntów jako aktywów skoncentrowano
się na kwestii wysokości rent i stóp dyskontowych, przy równoczesnym pominięciu faktycznego wykorzystania gruntów oraz poniesionych nakładów
inwestycyjnych czy ich późniejszej amortyzacji. Ilość dostępnych gruntów
jest niezmienna. Ewentualne nakłady inwestycyjne są traktowane jako możliwe do zakupienia na rynku, są dokupywane w razie potrzeby i tym samym
ich cena nie powinna długofalowo podlegać aprecjacji. Jest to uproszczenie,
które pomija w szczególności zagadnienie ryzyka inwestycyjnego oraz suboptymalnego wykorzystania gruntów.
Jedną z metod wyceny aktywów jest zsumowanie wartości przyszłych
zdyskontowanych przepływów pieniężnych3. Polski prawodawca oficjalnie
wymienia tę metodę jako jeden ze sposobów wyceny nieruchomości [Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004, § 10]. Zgodnie z formułą (1)
wartość aktywa PV0 jest równa sumie zdyskontowanych stopą i okresowych
przepływów pieniężnych w kwocie CF:
PV0 =
CF1
+
CF2
(1+i ) (1+i )
1
2
+ ... +
CFn
(1+i )
n
.
(1)
Jeśli przyjmiemy, że okres użytkowania gruntów jest nieskończony, to liczba
przepływów pieniężnych dąży do nieskończoności. W konsekwencji, dla założenia, że wszystkie przepływy pieniężne są jednakowej wysokości, wartość
aktywów jest równa:
∞
PV0 = ∑
n=0
CF
(1+i )
n+1
=
CF
.
i
(2)
Pojawia się jednak pytanie, jaka będzie wartość aktywa, gdy realna stopa procentowa jest ujemna. Podstawienie takiej stopy procentowej do wzorów (1),
(2) prowadziłoby do konkluzji, że wartość aktywów generujących przepływy
3
Szerzej o tej metodzie i jej wariantach stosowanych do wyceny nieruchomości pisze
Mayer [2011, s. 567–569].
242
pieniężne jest mniejsza niż zero, co byłoby oczywiście błędne. By uniknąć
tego, wzór (2) należy tak zmodyfikować, by uwzględniał premię za ryzyko:
∞
PV0 = ∑
n=0
CF
(1+i + r )
n+1
=
CF
.
i+r
(3)
Możliwe jest również uznanie, że wystąpiła przejściowa anomalia, podczas
której stopa procentowa i+r < 0, po której zakończeniu stopa procentowa
wraca do poziomu i1+r > 0:
CF
m −1
PV0 = ∑
n=0
(1+i + r )
CF
∞
+∑
m+1
n1 = 0
(1+i1 + r ) 1
n + m +1
.
(4)
Aby ceny aktywów rosły, nie jest wcale konieczne obniżenie długoterminowych stóp procentowych, a wystarczy już samo przeświadczenie gospodarstw
domowych, że stopy te trwale się obniżyły, i uwzględnienie go w decyzjach
mikroekonomicznych. Osoby dokonujące inwestycji mieszkaniowych zachowują się zgodnie z teorią oczekiwań adaptacyjnych, a więc zakładają utrzymanie się bieżących tendencji w długim okresie [Schiller 2000, s. 60, 242].
Sam spadek długookresowych stóp procentowych uwzględniających ryzyko może mieć niepożądany wpływ na stabilność makroekonomiczną. Dla
stóp dyskontowych dążących do zera wartość aktywów dąży do nieskończoności. Co więcej, jeśli występują jakiekolwiek fluktuacje premii za ryzyko, to
wraz ze spadkiem stopy dyskontowej ich wpływ na wartość aktywów stawałby się coraz mocniejszy. Przykładowo, gdyby podstawić do wzoru (3) i = 6%
oraz r = 1,5%, to wartość aktywa byłaby 13,3 razy wyższa niż roczny czynsz.
Spadek premii za ryzyko do r = 0,5% zwiększyłby wartość aktywa o 8,3% do
kwoty 15,4 razy wyższej niż czynsz. Jeśliby jednak i = 1%, to analogiczny spadek premii za ryzyko oznaczałby wzrost wartości aktywów o 25% z 40-krotności do 50-krotności wysokości rocznego czynszu. Identyczny wpływ miałyby również ewentualne wahania stopy procentowej.
Kolejnym poważnym zagrożeniem może być wzrostowa tendencja wysokości rent gruntowych. Powierzchnia gruntów w centrach miast jest niezmienna. Wraz ze wzrostem dochodów spowodowanym rozwojem gospodarczym korzystający powinni być gotowi zapłacić coraz więcej za możliwość
użytkowania dobra rzadkiego, a tym samym ceteris paribus ceny gruntów
powinny rosnąć. Stopa wzrostu rent gruntowych ponad inflację zostaje oznaczona jako g, co obrazuje wzór:
∞
PV0 = ∑
n=0
CF ⋅ (1+ g )
n
(1+i + r )
n+1
=
CF
.
i+r − g
(5)
243
Obecnie stosowane w Polsce podatki są umiarkowanie skutecznymi instrumentami przeciwdziałania bańkom spekulacyjnym na rynku nieruchomości. W przypadku zastosowania podatku od nieruchomości opartego na powierzchni obiektu, którego wartość rośnie o stopę inflacji [Ustawa
z dnia 12 stycznia 1991, art. 20] w wysokości t1, wzór przyjąłby następującą
formę (6):
tg
n
CF − t1 + 1
∞ CF ⋅ 1 + g
− t1
(
)
t1
CF
i+r .
PV0 = ∑
=
=
−
(6)
n+1
i
+
r
g
i
+
r
−
i
+
r
−
g
n=0
(1+i + r )
Konsekwencją takiej modyfikacji wzoru jest obniżenie rocznych rent
o kwotę podatku pobieranego według podstawy niezwiązanej bezpośrednio
z wysokością renty gruntowej. Dla g większego od zera podatek rośnie wolniej
niż renty gruntowe. Podmioty mogą jednak oczekiwać, że w celu utrzymania
zbliżonej relacji między podatkiem a rentami gruntowymi, ustawa będzie
okresowo podlegać nowelizacji. W takim przypadku wartość nieruchomości
kształtowałaby się następująco:
(CF − t1 ) ⋅ (1+ g )
n+1
n=0
(1+i + r )
n
∞
PV0 = ∑
=
CF − t1
.
i+r − g
(7)
Uwzględnienie podatku dochodowego jest bardziej problematyczne. W myśl
polskich przepisów podatkowych korzystanie z własnej nieruchomości nie
stanowi dochodu4. Jednakże można analizować wpływ tego podatku na wartość nieruchomości w przypadku wynajmu5, przyjmując, że efektywna stawka
podatku wynosiłaby t2:
∞
PV0 = ∑
n=0
CF ⋅ (1 − t1 ) ⋅ (1+ g )
n
(1+i + r )
n+1
=
CF (1 − t1 )
i+r − g
.
(8)
Nie jest to jednak uniwersalna zasada. Przykładowo, w Szwajcarii jako dochód właściciela podlegający opodatkowaniu jest traktowany hipotetyczny czynsz z jego nieruchomości,
co jest jedną z głównych przyczyn, dla których kraj ten posiada najniższy udział właścicieli
nieruchomości w łącznej populacji, w porównaniu z pozostałymi krajami Europy Zachodniej
[Bourassa i Hoesli 2010, s. 32].
5
Model ten jest dalece wyidealizowany w stosunku do polskich przepisów podatkowych. Ze względu na samą możliwość amortyzacji używanej nieruchomości przez 10 lat,
może wystąpić sytuacja, w której przejściowo nie tylko trudno mówić o efektywnej stawce
podatku, ale wręcz przez ten okres budynek jest źródłem tarczy podatkowej. Podobnie kalkulacja jest utrudniona przez możliwość wykorzystania zamortyzowanej nieruchomości na
własne potrzeby, ofiarowania jej najbliższej rodzinie czy wynajem z zastosowaniem ryczałtu
ewidencjonowanego.
4
244
Formuła (8) również posiada poważną wadę – powoduje zmniejszenie dochodów, a w wyniku tego obniżenie ceny aktywów o procentową stawkę podatku t2. Nie uwzględnia kwestii związanych z ryzykiem skrajnie wysokiej
wyceny aktywów dla mianownika dążącego do zera. W celu stabilizacji cen
nieruchomości przy zmieniającej się stopie dyskontowej wskazany byłby podatek o nieproporcjonalnie wysokim wpływie na cenę w przypadku niskiego mianownika. Taką cechę posiada podatek od wartości gruntów. Formułę
określającą jego wpływ na cenę można wyprowadzić, sumując pierwszy przepływ pieniężny obniżony o wysokość podatku z przyszłą wartością nieruchomości obniżoną o stopę dyskontową:
PV0 =
T ⋅ PV0 (1+ g ) PV0 (1+ g )
CF
−
+
.
1+i + r
1+i + r
1+i + r
(9)
Po kolejnych przekształceniach otrzymujemy odpowiednio:
PV ⋅ (1 − T ) ⋅ (1+ g )
CF
+ 0
,
1+i + r
1+i + r
(10)
 (1 − T ) ⋅ (1+ g ) 
CF
PV0 ⋅  1 −
,
 =
1+i + r

 1+i + r
(11)
PV0 =
 1+i + r − (1 − T ) ⋅ (1+ g ) 
CF
PV0 ⋅ 
,
 =
1+i + r

 1+i + r
CF
PV0 =
,
1+i + r − (1 − T ) ⋅ (1+ g )
PV0 =
CF
.
i + r +T − g +Tg
(12)
(13)
(14)
Jeśliby w równaniu (14) pominąć iloczyn Tg, którego wartość będzie znikoma, to stopa dyskontowa byłaby zwiększona o samą stawkę podatku. W konsekwencji w przypadku wprowadzenia tego podatku możliwe byłoby podwyższenie stopy dyskontowej stosowanej przez podmioty i obniżenie ryzyka
powstawania baniek spekulacyjnych.
3. Zmiany cen i stóp dyskontowych w Polsce
Stopy dyskontowe podmiotów są zróżnicowane i uzależnione od dostępnych
dla nich decyzji mikroekonomicznych. Przykładowo, gospodarstwa domowe
245
w Chinach posiadają bardzo ograniczony dostęp do finansowych instrumentów inwestycyjnych, a oprocentowanie depozytów jest sztucznie zaniżone w sposób ustawowy, co motywuje gospodarstwa do lokowania oszczędności w nieruchomości i tym samym podwyższa ich ceny [The Economist
2013]. Wysokość stóp procentowych, które można wziąć pod uwagę przy
ustalaniu wysokości stóp dyskontowych w Polsce, przedstawia rysunek 1.
W praktyce gospodarstwa domowe mogą co najwyżej skorzystać z kredytu
mieszkaniowego, więc to jego koszt, skorygowany o stopę inflacji, jest dość
realistyczną stopą dyskontową. Przemawiają za tym wyniki badania: w Polsce 63,5% wydatków na zakup nieruchomości mieszkaniowych jest finansowana kredytami zabezpieczonymi hipotecznie, zaś jedynie 26,5% to własne
środki finansowe6 [Anam 2010]. Efektywny koszt kredytu hipotecznego dla
gospodarstw domowych w szczególnym przypadku może oscylować w okolicach zera lub nawet być przejściowo ujemny – taka sytuacja występowała
od roku 1999, przykładowo, w Hiszpanii i Irlandii [Conefrey i Fitz Gerald
2009, s. 20].
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
2004
2005
2006
2007
koszt kredytu hipotecznego
2008
2009
2010
lombardowa
depozytowa
2011
CPI
2012
2013
2014
obligacje dziesięcioletnie SP
Rysunek 1. Porównanie inflacji oraz stóp procentowych możliwych do zastosowania jako benchmark w Polsce w latach 2004–2013 (w %)
Źródło: Na podstawie danych NBP [2014c i 2014d] oraz Eurostatu [2014]
6
Ze znaczących pozostałych pozycji 7,3% to środki uzyskane ze sprzedaży poprzedniej
nieruchomości.
246
300
250
200
150
100
50
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
ceny gruntów I i II klasy
oddanego do użytkowania
cena powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego
zharmonizowany indeks hedoniczny cen nieruchomości
indeks inflacji
Rysunek 2. Indeksy cen nieruchomości oraz inflacji w Polsce w latach 2000–2013
(w %)
100% = poziom cen w trzecim kwartale 2006 (pierwszy okres, dla którego był dostępny zharmonizowany
indeks hedoniczny cen nieruchomości)
Źródło: Na podstawie danych Ministerstwa Rolnictwa [2008], Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa [2014], NBP [2014a] oraz GUS [2014a, 2014b]
Obniżenie efektywnej stopy procentowej może wynikać także z celowej
polityki podatkowej mającej na celu wsparcie nabywców. Wskazywanym
w literaturze anglojęzycznej przykładem jest możliwość odliczenia od dochodu przez amerykańskich podatników podatku od dochodów osobistych gospodarstwa domowego odsetek od kredytów hipotecznych, wymieniana jako
jeden z czynników, który przyczynił się do kryzysu subprime [Wallison 2009,
s. 4]. W Polsce również stosowane były i są stosowane instrumenty wspierania inwestycji mieszkaniowych, które z mikroekonomicznej perspektywy
obniżają efektywną wysokość płaconych odsetek w sposób bezpośredni (ulga
odsetkowa, Rodzina na Swoim) bądź pośredni (Mieszkanie dla Młodych).
Stabilność cen towarów i usług konsumpcyjnych oraz cen nieruchomości
w Polsce obrazuje rysunek 2. O ile indeks inflacji okazał się wysoce stabilny,
o tyle ceny na rynku nieruchomości, zwłaszcza ziemi rolnej, charakteryzowały się silną tendencją wzrostową.
Przełożenie wzoru (8) na polskie warunki jest utrudnione ze względu na
ograniczony dostęp do danych. Jak wynika z danych zaprezentowanych na
247
rysunku 1, średni koszt kredytu hipotecznego w okresie od stycznia 2004 roku
do grudnia 2013 roku dla gospodarstw domowych skorygowany o inflację
wynosił 4,9%. Wielkość tę należy traktować z pewną ostrożnością. Stosując ją,
przyjmuje się założenie, że dominującym czynnikiem limitującym zaciąganie
kredytów jest wysokość stopy procentowej, a pomija się ocenę zdolności kredytowej. Trudno jest także oszacować efektywną stopę procentową antycypowaną przez osoby zaciągające kredyt hipoteczny we franku szwajcarskim. Jest
to o tyle znacząca kwestia, że w niektórych miesiącach 2008 roku ok. 2/3 kredytów hipotecznych zostało zaciągniętych w tej walucie [NBP 2011, s. 91].
Wysokość współczynnika wzrostu rent gruntowych można oszacować na
podstawie zmian wysokości czynszów. Po skorygowaniu o inflację roczna
stopa wzrostu cen najmu ziemi rolnej wynosiła w latach 2005–2012, w zależności od klasy gruntu, od 9,8% do 10,6% [GUS 2013, s. 203]. W okresie od
trzeciego kwartału 2006 roku do czwartego kwartału 2013 roku, wysokość
czynszów za mieszkania utrzymywała się zasadniczo w przedziale pomiędzy
90% a 150% kosztu analogicznego kredytu mieszkaniowego. Jedynym wyjątkiem był pierwszy kwartał badania, gdy wartość ta jednorazowo zbliżyła się
do 200% [NBP 2014b, s. 11].
Odnosząc wartość rent gruntowych do wysokości czynszów – pomimo
pewnej fluktuacji cen, przez którą dobór badanego okresu mógł wpłynąć
na wynik – w zależności od klasy gruntu wartość gruntów wynosiła w latach 2005–2012 od 34,7 do 37,9 rocznych czynszów, a przeciętnie 36,4 [GUS
2013, s. 202–203]. Dane dla nieruchomości zabudowanych są, niestety, bardzo fragmentaryczne. Wedle analiz Homebrokera w największych polskich
miastach w połowie roku 2012 cena mieszkania wynosiła równowartość od
13 do 20,6 rocznych czynszów, przeciętnie 16 [Turek 2012], a pod koniec
2013 roku spadła do równowartości od 13,1 do 16,6, przeciętnie 14,8 [Krasoń
2014]. Zakładając, że okres był reprezentatywny, a stosowanie cen ofertowych
nie zniekształciło ich wzajemnych relacji, stosunek ten można by uznać za
relatywnie niski w porównaniu z bardziej rozwiniętymi krajami. Dla 25 największych miast niemieckich wskaźnik ten wynosił przeciętnie 19,6 roku
i w latach 2007–2012 powoli wzrastał [Kholodilin i Menses 2012, s. 9–10].
W USA od lat sześćdziesiątych XX wieku oscylował on w przedziale od 16 do
21 lat, wykazując minimalną tendencję wzrostową, zaś od 1995 nastąpił jego
wyraźny wzrost i w szczytowym momencie przed kryzysem osiągnął 29 lat
[Davis, Lehnert i Martin 2008, s. 283].
Przyjmując na podstawie danych Homebrokera uśrednioną wartość
z obydwu obserwacji z rynku nieruchomości mieszkaniowych, należałoby uznać, że przeciętnie przyjmowana na polskim rynku stopa dyskontowa wynosiła 6,5%. Powyższa liczba pomija zarówno kwestie deprecjacji, jak
248
i wzrostu czynszów. W okresie od stycznia 2004 roku do grudnia 2013 roku
przeciętna różnica między stopami lombardowymi EBC i NBP wynosiła
3,17 pkt proc.7 [NBP 2014c; EBC 2014]. Bezpośrednie obniżenie stopy dyskontowej o tę różnicę zmniejszyłoby ją do 3,33% i ceteris paribus, implikowałoby wzrost cen nieruchomości do równowartości 30 rocznych czynszów.
Oznaczałoby to ryzyko podwojenia się ich cen, co uzasadniałoby zastosowanie dość restrykcyjnych środków mających temu przeciwdziałać, jak przykładowo proponowany w artykule podatek od wartości gruntów.
4. Wprowadzenie podatku od wartości gruntów w Polsce
Jeżeli podatek od wartości gruntu miałby w znacznym stopniu ograniczyć
skalę spekulacji na rynku nieruchomości, to stawka tego podatku mogłaby
być relatywnie wysoka. Jej podwyższenie nie powoduje jednak nawet w tak
uproszczonym modelu liniowego wzrostu dochodów podatkowych. Wzrost
stawki równocześnie obniża bowiem wartość gruntów stanowiącą podstawę
opodatkowania. Co więcej, ze względu na skorelowanie aprecjacji cen gruntów z boomami gospodarczymi podatek ten ma właściwości acykliczne.
Dodatkową zaletą podatku od wartości gruntów jest uzależnienie jego wysokości od zmian wartości nieruchomości, na które właściciel nie ma bezpośredniego wpływu. Formalnie czynnik ten jest już uwzględniony w polskim
prawie. Z jednej strony właściciel gruntów posiada prawo do wyrównania strat
wyrządzonych przez np. lotnisko wybudowane w bezpośrednim sąsiedztwie
nieruchomości. Z drugiej strony gminy mogą de facto opodatkować wzrost
wartości nieruchomości spowodowany przez czynniki niezależne od właściciela,
wprowadzając opłatę adiacencką, planistyczną czy też za zmianę statusu gruntów8. Wymienione instrumenty posiadają jednak poważną wadę: uwzględniają
wyłącznie enumeratywnie wymienione zdarzenia, a w pozostałych przypadkach
nie mają zastosowania. Występujący równolegle podatek od wartości gruntów
w rezultacie pełniłby szerszą rolę i w konsekwencji byłby bardziej sprawiedliwy dla właścicieli nieruchomości. Co więcej, pozwalałby godzić interes samo Pomimo że na polskim rynku kredytów hipotecznych typowym punktem odniesienia
jest WIBOR 3M, zdecydowano się oprzeć analizę jedynie na stopach banku centralnego. Argumentem ku temu są wątpliwości co do miarodajności stawek deklarowanych na rynku międzybankowym, ze względu na manipulacje stawkami Euribor przez czołowe banki.
8
Medda i Modelewska [2011] poruszają to zagadnienie na przykładzie możliwych metod
współfinansowania metra przez podmioty, które bezpośrednio odniosłyby z niego korzyści.
Oprócz samego podatku od wartości nieruchomości proponują również m.in. różnego rodzaju
opłaty i podatki od jednorazowego wzrostu wartości nieruchomości.
7
249
rządu, by był zgodny z interesem właścicieli gruntów. Ponadto unikanie bądź
uchylanie się od opodatkowania byłoby w jego przypadku niezmiernie trudne.
Istniejący obecnie Polsce system opodatkowania nieruchomości ma poważne wady. Zakłada on opodatkowanie gruntów przeznaczonych na cele
rolnicze i leśne odpowiednio podatkiem rolnym i podatkiem leśnym, a gruntów przeznaczonych na pozostałe cele – podatkiem od nieruchomości. Podstawą opodatkowania gruntów jest ich powierzchnia, a nie korzyści, które
one generują. W analizie wykonanej przez Ministerstwo Finansów wykazano,
że w Polsce co do zasady pola golfowe nie są specjalnie rentowną dziedziną
działalności. Spowodowane jest to przez nieproporcjonalnie wysoki podatek
od nieruchomości [Etel 2003, s. 19]. Paradoksalnie, opłaty za stopniowo już
eliminowane użytkowanie wieczyste były kalkulowane w sposób zbliżony do
proponowanego podatku.
Podatkowi katastralnemu zarzuca się żmudną wycenę wartości wszystkich nieruchomości, która podnosi koszty jego poboru. W przypadku podatku od wartości gruntów nie byłaby konieczna wycena nakładów inwestycyjnych. Możliwe jest zastosowanie metody hedonicznej – za pomocą danych
empirycznych tworzony jest model oceniający wpływ poszczególnych zestandaryzowanych cech na wartość obiektu. Przy jej stosowaniu, akceptując pewne uproszczenia, naliczenie podatku mogłoby być relatywnie tanie.
Możliwość stabilizacji cen nieruchomości za pomocą podatku od wartości
gruntów opiera się na pewnym upraszczającym założeniu: bańka spekulacyjna na rynku mieszkaniowym bezpośrednio przekłada się na aprecjację ceny
gruntów. W świetle publikacji NBP w czasie bańki spekulacyjnej w Polsce to
założenie było problematyczne, gdyż w niektórych miastach średni zysk deweloperski przekraczał 50% ceny mieszkania [NBP 2010, s. 9].
Pozostaje również kwestia odbioru społecznego rozpatrywanego podatku. Można pośrednio wnioskować, że skoro bardzo skuteczną taktyką w walce politycznej było oskarżenie oponentów politycznych o samo rozważanie
wprowadzenia podatku katastralnego, to każdy podobny podatek majątkowy byłby wysoce niepopularny w społeczeństwie [Interpelacja 400]. Podobne wnioski można wyciągnąć z określania go w debacie publicznej mianem
„wywłaszczenia” [Newsweek 2012].
Podnoszony jest argument, że podatki majątkowe motywują podatników
do efektywnego wykorzystania posiadanego majątku. Równocześnie oznacza
to jednak, że niektóre osoby (przykładowo emeryci) posiadające wartościową
nieruchomość, mogą być zobowiązane do zapłacenia podatku nieproporcjonalnie wysokiego w stosunku do swoich dochodów pieniężnych. Takie konsekwencje implementacji podatku mogłyby być dla niektórych grup podatników trudne do zaakceptowania.
250
Zakończenie
Rekomendacja S wprowadziła restrykcje w udzielaniu kredytów hipotecznych denominowanych w walutach obcych i przynajmniej przejściowo praktycznie wyeliminowało ich zaciąganie przez polskie gospodarstwa domowe [NBP 2011, s. 91; KNF 2013, s. 42]. Ograniczyła tym samym możliwość
finansowania zakupu nieruchomości tanim kredytem. Jednakże taka regulacja uprzywilejowuje międzynarodowe podmioty, które mogą pożyczać środki poza polskim sektorem bankowym. Co więcej, ze względu na postępującą
globalizację nie można mieć pewności, że restrykcje te pozostaną efektywne.
Polska zobowiązała się w traktacie akcesyjnym do przyjęcia euro. Równocześnie jednak doświadczenia Hiszpanii i Irlandii wskazują, że wspólna
waluta może spowodować, że z perspektywy słabiej rozwiniętego kraju stopy procentowe mogą okazać się zbyt niskie. Mogą one zatem przyczyniać
się do powstawania baniek spekulacyjnych. W artykule podjęto próbę określenia wpływu podatku od wartości gruntu na stabilizację cen nieruchomości. W ujęciu modelowym podatek ten powoduje wzrost stopy dyskontowej,
a przez to hamuje popyt na nieruchomości i ogranicza wzrost ich cen.
Rozpatrywany podatek, pomimo zalet w ujęciu modelowym, może jednak
być trudny do wdrożenia z przyczyn politycznych. Z przeprowadzonego w lutym 2013 roku badania 63% ankietowanych przez CBOS było przeciwnych
przyjęciu euro. Wśród argumentów przeciwko wprowadzeniu wspólnej waluty nie tylko nie pojawiała się expressis verbis kwestia ryzyka zbyt niskich stóp
procentowych, a nawet większość ankietowanych była zdania, że wspólna waluta byłaby właśnie niekorzystna dla kredytobiorców [CBOS 2013, s. 4, 9–10].
Uzasadnianie implementacji nowego podatku od nieruchomości koniecznością osłabienia wpływu zbyt niskich stóp na ceny nieruchomości, mogłoby
jeszcze mocniej osłabić poparcie dla euro. Jeśliby proponowany podatek miałby zostać wprowadzony w Polsce, to jego implementacja musiałaby zostać
uzasadniona opinii publicznej zarówno względami finansowymi, jak i dążeniem do ograniczenia spekulacji na rynku nieruchomości.
Bibliografia
Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 2014, Średnie ceny gruntów wg
GUS, http://www.arimr.gov.pl/dla-beneficjenta/srednie-ceny-gruntow-wg-gus.
html [dostęp: 27.02.2014].
251
Anam, R., 2010, Finansowanie zakupu mieszkania: 63% to kredyt, 28 maja 2010,
http://www.egospodarka.pl/53406,Finansowanie-zakupu-mieszkania-63-to-kredyt,1,39,1.html [dostęp: 21.02.2014].
Bernanke, B.S., 2009, The Crisis and the Policy Response, Speech at the Stamp Lecture,
London School of Economics, London, England, 13 stycznia 2009, http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20090113a.htm [dostęp: 22.03.2014].
Bernanke, B.S., 2010, Monetary Policy and the Housing Bubble, Speech at the Annual
Meeting of the American Economic Association, Atlanta, 3 January 2010, http://
www.federalreserve.gov/newsevents/ speech/bernanke20100103a.pdf [dostęp:
13.03.2014].
Bourassa, S.C., Hoesli, M., 2010, Why do the Swiss rent?, The Journal of Real Estate
Finance and Economics, vol. 40, no. 3, s. 286–309.
CBOS, 2013, Obawy i nadzieje związane z wprowadzeniem euro w Polsce, http://
www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2013/K_042_13.PDF [dostęp: 25.03.2014].
Conefrey, T., Fitz Gerald, J., 2009, Managing Housing Bubbles in Regional Economies
under EMU: Ireland and Spain, ESRI Working Paper, no. 315.
Davis, M.A., Lehnert, A., Martin, R.F., 2008, The Rent‐price Ratio for the Aggregate
Stock of Owner‐occupied Housing, Review of Income and Wealth, vol. 54, no. 2,
s. 279–284.
EBC, 2014, Key ECB interest rates, http://www.ecb.europa.eu/stats/monetary/rates/
html/index.en.html [dostęp: 11.03.2014].
Etel, L., 2003, Europejskie systemy opodatkowania nieruchomości, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa.
Eurostat, 2014, Interest rates, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/
interest_rates/ data/database [dostęp: 15.01.2014].
Greenspan, A., 2007, The Age of Turbulence: Adventures in a New World, The Pen
guin Press, New York.
GUS, 2013, Ceny w gospodarce narodowej w 2012, Zakład Wydawnictw Statystycznych, Warszawa.
GUS, 2014a, Cena 1 metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania, http://www.stat.gov.pl/gus/5840_4671_PLK_
HTML.htm [dostęp: 21.02.2014].
GUS, 2014b, Wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1999–2014,
http://www.stat.gov.pl/gus/5840_1639_PLK_HTML.htm [dostęp: 21.02.2014].
HM Treasury 2003, Fiscal stabilisation and EMU, Stationery Office, London.
Homer, S., Sylla, R., 2005, A History of Interest Rates, 4th ed., John Wiley & Sons, Inc.,
Hoboken, New Jersey.
Hubbard, R.G., Mayer, C.J., 2009, The Mortgage Market Meltdown and House Prices, The B.E. Journal of Economic Analysis & Policy, vol. 9, iss. 3 (Symposium),
Article 8., http://www.bepress.com/bejeap/vol9/iss3/art8 [dostęp: 20.03.2014].
Interpelacja nr 400 w sprawie ewentualnego wprowadzenia podatku katastralnego,
2012, http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/interpelacja.xsp?typ=INT&nr=400&view=null [dostęp: 13.03.2014].
252
Kholodilin, K.A., Mense, A., 2012, Wohnungspreise und Mieten steigen 2013 in vielen deutschen Großstädten weiter, DIW-Wochenbericht, Vol. 79, Iss. 45, s. 3–13.
KNF, Komisja Nadzoru Finansowego, 2011, Rekomendacja S dotycząca dobrych
praktyk w zakresie zarządzania ekspozycjami kredytowymi finansującymi nieruchomości oraz zabezpieczonymi hipotecznie, Warszawa.
KNF, Komisja Nadzoru Finansowego, 2013, Rekomendacja S dotycząca dobrych
praktyk w zakresie zarządzania ekspozycjami kredytowymi zabezpieczonymi
hipotecznie, Warszawa.
Krasoń, M., 2014, Oczekiwana rentowność najmu nadal wysoka, http://porady.domiporta.pl/poradnik/ 1,126924,15217968,Oczekiwana_rentownosc_najmu_nadal_wysoka.html [dostęp: 5.03.2014].
Łaszek, J., Augustyniak, H, Widłak, M., 2009, Euro a ryzyko bąbli na rynku nieruchomości mieszkaniowych, Materiały i Studia Zeszyt, nr 238, Drukarnia NBP, Warszawa.
Łaszek, J., Widłak, M., 2008, Badanie cen na rynku mieszkań prywatnych zamieszkałych przez właściciela z perspektywy banku centralnego, Bank i Kredyt, nr 8,
s. 12–41.
Mayer, C., 2011, Housing Bubbles: a Survey, Annual Review of Economics, vol. 3,
s. 559–577.
Medda F.R., Modelewska M, 2011, Finansowanie transportu publicznego metodą land
value capture, Ernst & Young Polska, Warszawa.
Ministerstwo Rolnictwa, 2008, Średnie ceny gruntów w obrocie prywatnym dla
poszczególnych województw wg danych GUS, http://www.minrol.gov.pl/pol/
Wsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/ Fundusze-Strukturalne/SPO-Restrukturyzacja-i-modernizacja-sektora-zywnosciowego-oraz-rozwoj-obszarow-wiejskich/
Srednie-ceny-gruntow-w-obrocie-prywatnym-dla-poszczegolnych-wojewodztwwg-danych-Glownego-Urzedu-Statystycznego-za-III-kwartal-2008r/(archive)/1
[dostęp: 27.02.2014].
NBP, 2010, Informacja o cenach mieszkań i sytuacji na rynku nieruchomości mieszkaniowych w Polsce w pierwszym półroczu 2010 r., http://www.nbp.pl/publikacje/rynek_nieruchomosci/ceny_mieszkan_06_2010.pdf [dostęp: 23 marca 2014].
NBP, 2011, Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2009 r., Departament Edukacji
i Wydawnictw, Warszawa.
NBP, 2014a, Baza cen nieruchomości mieszkaniowych (III kw. 2006 – IV kw. 2013),
http://nbp.pl/publikacje/rynek_nieruchomosci/ceny_mieszkan.xls [dostęp:
25.02.2014].
NBP, 2014b, Informacja o cenach mieszkań i sytuacji na rynku nieruchomości mieszkaniowych i komercyjnych w Polsce w IV kwartale 2013 r., Instytut Ekonomiczny
NBP, Warszawa.
NBP, 2014c, Podstawowe stopy procentowe NBP w latach 1998–2013, http://www.
nbp.pl/home.aspx?f=/dzienne/stopy_archiwum.htm [dostęp: 15.01.2014].
NBP, 2014d, Szeregi czasowe miar inflacji bazowej w ujęciu miesięcznym i rocznym
obejmujące okres od 2001, http://www.nbp.pl/statystyka/bazowa/bazowa.xls [dostęp: 15.01.2014].
253
Newsweek, 2012, Kaczyński sprzeciwia się podatkowi katastralnemu, 29 czerwca 2012,
http://polska. newsweek.pl/kaczynski-sprzeciwia-sie-podatkowi-katastralnemu,93515,1,1.html [dostęp: 27.02.2014].
Rada Polityki Pieniężnej, 2014, Opisy dyskusji Rady Polityki Pieniężnej na posiedzeniach decyzyjnych, http://www.nbp.pl/home.aspx?f=/polityka_pieniezna/dokumenty/minutes.html [dostęp: 21.02.2014].
Rapoza, K, 2014, Selling Frenzy in China as Gov’t Slams Housing Bubble With Tax Hike,
Forbes, 12 marca 2013, http://www.forbes.com/sites/kenrapoza/2013/03/12/selling-frenzy-in-china-as-govt-slams- housing-bubble-with-tax-hike/ [dostęp:
14.02.2014].
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz.U., nr 207/2004, poz. 2109
oraz nr 196/2005, poz. 1628 ze zm.
Shiller, R.J., 2000, Irrational Exuberance, Princeton University Press, Princeton.
Smith A., 2007, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, cz. 2, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
The Economist, 2005, In Come the Waves, 16 czerwca 2005, http://www.economist.
com/node/4079027 [dostęp: 12.03.2014].
The Economist, 2013, Banks in China: Too Big to Hail, 31 sierpnia 2013, http://www.
economist.com/node/21584342 [dostęp: 27.02.2014].
Turek B., 2012, W Polsce zakup mieszkania bardziej opłacalny niż najem, https://analizy.homebroker.pl/news/w-polsce-zakup-mieszkania-bardziej-oplacalny-niznajem-696.html [dostęp: 11.02.2014].
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, tekst jednolity
Dz.U. z 2010 r., nr 95, poz. 613 ze zm.
Wallison, P.J., 2009, The True Origins of This Financial Crisis, American Enterprise Institute for Public Policy Research, February http://www.aei.org/files/2009/02/19/04–23894%20OTI%20Wallison-g.pdf [dostęp: 12.02.2014].
Williams, J.C., 2011, Unconventional Monetary Policy: Lessons from the Past Three
Years, 23 września 2011, Presentation to the Swiss National Bank Research Conference, Zurich, Switzerland, http://www.frbsf.org/economic-research/publications/economic-letter/2011/october/unconventional-monetary-policy-lessons/
[dostęp: 15.03.2014].

numer 6/2014 - studia oeconomica posnaniensia

Transkrypt

Podobne dokumenty

Konferencja prasowa FOR-u na temat długu publicznego

Pobierz cały dokument

Gospodarka Narodowa

deklaracja członkowska - Podkarpacki Klub Biznesu

Budżet Państwa na rok 2017 – Główne założenia

obniżenie wieku emerytalnego

1 Zadanie 1. Ściągnij z bazy AMECO (http://ec.europa.eu